臺北市社區公共保母

政策評估研究案

《總 結 報 告》

受 委 託 單 位 ： 國立臺北護理健康大學

研 究 主 持 人 ： 陳俊全

研 究 助 理 ： 孫景皓

臺北市政府研究發展考核委員會委託

中華民國 106 年 6 月

I

目錄

第一章 緒 論........................................................................................................ 1

第一節 研究主旨與背景說明 ........................................................................... 1

第二節 研究架構 ............................................................................................... 2

第二章 文獻探討 ....................................................................................................... 3

第一節 臺灣 0-2 歲托育服務發展的現況 .......................................................... 3

臺北市的托嬰服務提供................................................................................ 5

第二節 OECD 國家 0-2 歲托育服務公共化發展概況 ...................................... 6

OECD 對於托育服務提供品質的關注 ........................................................ 9

托育服務提供的分析脈絡.......................................................................... 12

第三節 各國 0-2 歲托育服務供給之規劃 ...................................................... 15

英國.............................................................................................................. 16

荷蘭.............................................................................................................. 18

法國.............................................................................................................. 21

德國.............................................................................................................. 24

瑞典.............................................................................................................. 26

美國.............................................................................................................. 30

日本.............................................................................................................. 35

第三章 研究方法 ..................................................................................................... 43

第一節 量性問卷調查方法與執行 ................................................................... 43

第二節 質性研究方法與執行說明 ................................................................... 51

第四章 質性訪視輔導與深度訪談之分析 ............................................................. 55

第一節 社區公共保母訪視輔導之經驗討論 ................................................. 55

第二節 專家學者座談會之意見分析 ............................................................. 73

第三節 家長座談會之意見分析 ..................................................................... 81

第五章 收托家長問卷調查之結果分析 ................................................................. 87

第一節 家長滿意度問卷基本資料分析 ..................................................... 87

第二節 收托家長滿意度問卷調查分析 ..................................................... 94

第六章 臺北市公辦民營托嬰中心候補家長問卷調查 ......................................... 125

第一節 公辦民營托嬰中心候補家長基本資料分析 ............................... 126

第二節 公辦民營候補家長滿意度問卷調查分析 ................................... 128

第七章 結論與建議 ............................................................................................... 163

第一節 研究發現 ........................................................................................... 163

第二節 政策評估與建議 ............................................................................... 173

附錄一 問卷內容與同意書 ..................................................................................... 177

附錄二 學者專家座談會紀錄 ................................................................................. 191

II

附錄三 問卷審查會議紀錄 ..................................................................................... 220

附錄四 期中報告審查會議紀錄 ............................................................................. 225

附錄五 期中報告建議意見之對照表 ..................................................................... 230

附錄六 第一次期末報告審查會議紀錄 ................................................................. 236

附錄七 第一次期末報告審查意見回應表 ............................................................. 243

附錄八 第二次期末報告審查會議紀錄 ................................................................. 253

附錄九 第二次期末報告審查意見回應說明表 ..................................................... 257

參考書目.................................................................................................................... 263

III

表目錄

表 1 OECD 國家 0-2 歲正式托育和學前教育服務參與率及每週平均

時數(2014) ........................................................................................... 6

表 2 0-2 歲托育服務治理結構-各國與臺灣的比較 ............................. 42

表 3 專家學者名單 ................................................................................. 46

表 4 收托幼兒家長滿意度問卷題項說明 ............................................. 47

表 5 候補家長意見調查題項說明 ......................................................... 50

表 6 雙園、舊莊、興華社區公共保母比較 ......................................... 55

表 7 臺灣地區托育人員可能職場環境比較 ......................................... 64

表 8 第一年人力成本概算基本條件設定 ............................................. 67

表 9 105 年度興華等三家社區公共保母經費收支概況比較 .............. 71

表 10 OECD 國家托育最低標準 ........................................................... 77

表 11 家長座談會受訪家長特質 .............................................................. 81

表 12 收托家長問卷基本資料 ................................................................. 88

表 13 三家機構父親年齡分組比較 ......................................................... 89

表 14 三家機構母親年齡分組比較 ......................................................... 89

表 15 三家機構父親最高學歷比較 ......................................................... 90

表 16 三家機構母親最高學歷比較 ......................................................... 90

表 17 三家機構家庭類型比較 ................................................................. 91

表 18 三家機構同住家人人數比較 ......................................................... 91

表 19 三家機構未滿三歲子女數比較 ..................................................... 91

表 20 三家機構家長居住城市比較 ......................................................... 92

表 21 三家機構家長居住行政區域比較 ................................................. 92

表 22 三家機構家長工作城市比較 ......................................................... 93

表 23 三家機構家長工作行政區域比較 ................................................. 93

表 24 三家機構家長每年收入組比較 ..................................................... 94

表 25 三家機構衛生設備滿意程度比較 ................................................. 94

表 26 三家機構通風設備滿意度比較 ..................................................... 95

表 27 三家機構安全暨逃生設備滿意度比較 ......................................... 96

表 28 三家機構安全暨消防設備滿意度比較 ......................................... 96

表 29 三家機構室內採光或燈光照明滿意度比較 ................................. 97

表 30 三家機構嬰幼兒睡眠空間的規劃與提供比較 ............................. 97

表 31 三家機構嬰幼兒睡眠環境佈置滿意度比較 ................................. 98

表 32 三家機構嬰幼兒餵食設備滿意度比較 ......................................... 98

表 33 三家機構嬰幼兒遊戲空間規劃滿意度比較 ................................. 99

IV

表 34 三家機構環境清潔滿意度比較 ..................................................... 99

表 35 三家機構工作人員態度友善滿意度比較 ................................... 100

表 36 三家機構托育人員與嬰幼兒互動態度滿意度比較 ................... 100

表 37 三家機構托育人員安撫嬰幼兒情緒滿意度比較 ....................... 101

表 38 三家機構托育人員餵食滿意度比較 ........................................... 101

表 39 三家機構托育人員依需求調整用餐滿意度比較 ....................... 102

表 40 三家機構更換尿布等滿意度比較 ............................................... 102

表 41 三家機構托育人員陪伴睡眠滿意度比較 ................................... 103

表 42 托育人員安排合宜教保活動滿意度比較 ................................... 103

表 43 機構主動告知並紀錄嬰幼兒照顧概況的滿意度比較 ............... 104

表 44 機構提供適時傳染病防治資訊滿意度比較 ............................... 104

表 45 機構適時回應滿意度比較 ........................................................... 105

表 46 機構適時提供親職教育資訊滿意度比較 ................................... 105

表 47 機構辦理家長座談會滿意度比較 ............................................... 106

表 48 歡迎家長入內觀察滿意度比較 ................................................... 107

表 49 提供發展評估資訊滿意度比較 ................................................... 108

表 50 機構處理突發狀況滿意度比較 ................................................... 108

表 51 機構處理嬰幼兒緊急狀況滿意度比較 ....................................... 109

表 52 機構照顧者專業資格滿意度比較 ............................................... 109

表 53 機構師生比例滿意度比較 ........................................................... 110

表 54 機構門禁安全滿意度比較 ........................................................... 111

表 55 嬰幼兒接送制度滿意度比較 ....................................................... 111

表 56 每日作息與延托制度滿意度比較 ............................................... 112

表 57 托藥管理服務滿意度比較 ........................................................... 112

表 58 收退費標準滿意度比較 ............................................................... 113

表 59 機構逃生演練滿意度比較 ........................................................... 113

表 60 選擇社區公共保母第一順位之比較 ........................................... 114

表 61 選擇社區公共保母第二順位之比較 ........................................... 115

表 62 選擇社區公共保母第三順位之比較 ........................................... 115

表 63 超過時間接回孩子第一順位原因比較 ....................................... 116

表 64 超過時間接回孩子第二順位原因比較 ....................................... 116

表 65 超過時間接回孩子第三順位原因比較 ....................................... 117

表 66 玩耍或互動第一順位的比較 ....................................................... 117

表 67 玩耍或互動第二順位的比較 ....................................................... 118

表 68 玩耍或互動第三順位的比較 ....................................................... 118

表 69 配偶無法時常協助照顧孩子的原因比較 ................................... 119

表 70 壓力太大失去耐心比較 ............................................................... 120

表 71 是否知道托育補助申請之比較 ................................................... 122

V

表 72 問卷回收時程與回收率 ............................................................... 126

表 73 公辦民營托嬰中心候補家長基本資料統計 ............................... 127

表 74 參與抽籤的主要動機（複選題分析） ....................................... 128

表 75 孩子目前由誰照顧？ ................................................................... 129

表 76 選擇自己或家人照顧的原因？（複選題） ............................... 129

表 77 願意負擔每月費用的比較 ........................................................... 130

表 78 是否知道可申請托育補助？ ....................................................... 130

表 79 是否滿意托育補助？ ................................................................... 131

表 80 是否詢問居家保母服務？ ........................................................... 131

表 81 是否滿意居家保母的照顧？ ....................................................... 132

表 82 是否詢問私立托嬰中心的服務 ................................................... 132

表 83 是否滿意托嬰中心服務？ ........................................................... 133

表 84 是否知道社區公共保母？ ........................................................... 133

表 85 是否願意使用社區公共保母？ ................................................... 134

表 86 是否願意就近使用社區公共保母？ ........................................... 135

表 87 環境清潔與定期消毒情形 ........................................................... 135

表 88 安全暨逃生設備，如逃生出口保持淨空 ................................... 136

表 89 安全暨消防設備，如滅火器在有效期限 ................................... 136

表 90 通風設備，如風扇、空調等 ....................................................... 137

表 91 照顧者與嬰幼兒互動之態度 ....................................................... 138

表 92 依實際狀況安撫幼兒情緒 ........................................................... 138

表 93 服務人員之友善態度 ................................................................... 139

表 94 依實際狀況為嬰幼兒清潔 ........................................................... 139

表 95 機構師生比率 ............................................................................... 140

表 96 處理嬰幼兒緊急狀況流程及溝通方式 ....................................... 140

表 97 處理突發情況的應變能力 ........................................................... 141

表 98 機構照顧者的專業資格與證照 ................................................... 141

表 99 家庭收入與願意負擔費用之交叉分析 ....................................... 143

表 100 母親教育程度與托育費用間的關係 ......................................... 144

表 101 家庭類型與願意負擔孩子每月日間托育費用交叉分析 ......... 144

表 102 未滿三歲子女數與願意負擔孩子每月日間托育費用交叉分析

............................................................................................................ 145

表 103 家長年收入與托育費用補助滿意度交叉分析 ......................... 146

表 104 家庭類型與對於市政府提供的托育費用補助滿意度 ............. 147

表 105 未滿三歲子女數與托育費用補助滿意度交叉分析 ................. 147

表 106 父母年收入與是否知道社區公共保母交叉分析 ..................... 148

表 107 家庭類型與是否知道社區公共保母交叉分析 ......................... 149

表 108 未滿三歲子女數與是否知道社區公共保母交叉分析 ............. 149

VI

表 109 所得組別與是否願意使用社區公共保母交叉分析 ................. 150

表 110 家庭類型與是否願意使用社區公共保母交叉分析 .................. 151

表 111 父母年收入與補助工作地點就近設立使用意願交叉分析 ...... 152

表 112 家庭類型與補助工作地點就近設立使用意願交叉分析 .......... 153

表 113 未滿三歲子女數與補助工作地點就近設立使用意願交叉分析

............................................................................................................ 153

表 114 父母年收入與是否有詢問居家保母的照顧交叉分析 .............. 154

表 115 是否詢問居家保母？ .................................................................. 155

表 116 未滿三歲子女數與是否有詢問居家保母照顧交叉分析 .......... 155

表 117 父母年收入與是否滿意居家保母的照顧交叉分析 .................. 156

表 118 家庭類型與是否滿意居家保母的照顧交叉分析 ...................... 157

表 119 未滿三歲子女數與是否滿意居家保母的照顧交叉分析 .......... 157

表 120 父母年收入與是否有詢問私立托嬰中心照顧交叉分析 ......... 158

表 121 家庭類型與是否有詢問私立托嬰中心照顧交叉分析 ............. 159

表 122 未滿三歲子女數與是否詢問私立托嬰中心照顧交叉分析 ..... 159

表 123 父母年收入與是否滿意私立托嬰中心的照顧交叉分析 ......... 160

表 124 家庭類型與是否滿意私立托嬰中心的照顧交叉分析 ............. 161

表 125 未滿三歲子女數與是否滿意私立托嬰中心照顧交叉分析 ..... 161

VII

圖目錄

圖 1 研究架構 ............................................................................................. 2

圖 2 雙園社區公共保母托育現場 ........................................................... 57

圖 3 舊莊社區公共保母托育現場 ........................................................... 59

圖 4 興華社區公共保母托育現場 ........................................................... 61

VIII

IX

研究摘要：

研究緣起

本案執行之目的，在於了解臺北市推動社區公共保母政策之成效，是

否達成平價、優質、普及等目標，除透過實地訪視協助並輔導新托育

服務模式之建立，並經由座談與問卷調查了解家長對於社區公共保母

服務模式的認知與使用滿意程度，以作為後續推動新服務模式的參

考。

研究方法與過程

本案之研究方法包含質性與量性兩部份，質性以文獻探討、專家學者

座談、實地訪視輔導與家長座談會等進行，量性則以家長問卷調查為

主。文獻探討部份，依據「托育服務制度設計、專業人力資格、照顧

師生比與團體大小、環境空間規範、服務品質監督機制」等五大面向，

收集 OECD 各國 02 歲嬰幼兒照顧服務模式實施經驗，與臺灣現況做

比較；邀請專家學者座談以檢討並評估新服務模式在臺北市實施的可

能性與潛在問題，參酌國內外經驗提出規劃建議；實地訪視輔導則依

據過往訪視輔導指標內涵觀察並評估新服務模式在環境規劃與照顧

服務提供的可行性，針對照顧現場問題提供輔導建議以協助各據點提

昇服務品質。量性分析部份包含收托家長問卷與公辦民營托嬰中心候

補家長問卷兩部份，問卷內容以探討家長對於社區公共保母環境空間

X

與照顧品質的滿意度，以及了解家長對於社區公共保母政策內容的認

知程度與期待。

重要發現

一、各國經驗差異大，多樣化服務與品質是主要考量

各國經驗不一，但提供多樣化服務以滿足家長工作與育兒需求平衡為

主是共同的期待。各國品質監督機制設計差異很大，在提昇服務量的

同時如何兼顧品質是各國努力的方向。台灣僅托嬰中心與居家保母兩

種服務類型，法規嚴謹但相對彈性不足，適度修訂法規或可增加地方

政府開發新服務模式的意願，提供家長多樣化托育安排以回應托育需

求。

二、訪視輔導指標與架構可維持

現行 132 項訪視輔導指標可提醒主管人員注意環境空間與照顧服務

提供的適當性，來自主管人員與學者專家的回饋均指出可沿用現行指

標，但未來可考慮機構規模大小、設計不同層級適用之指標內涵。

三、平價、優質可達成，普及仍待努力

以「平價」的目標而言，社區公共保母單一定價為 14,500 元，低於

多數私立托嬰中心的收費標準，若加上符合特定資格可領取的相關托

育補助，則可將收費進一步壓低在 10,000 元以下，符合家長在座談

會或問卷中所表達的願意負擔價格的區間，因此相對平價可以達成。

XI

在「優質」的部份，收集包含家長與機構主管的意見，一致性的指出

此一小規模、類家庭式的創新照顧模式，不論在照顧模式或疾病感染

控制上相對較佳，提供優於一般托嬰中心的環境空間與照顧比，既能

透過托育人員與幼兒相對緊密的社會互動提升幼兒發展機會，也能在

人數少的優勢下降低或減輕疾病感染的可能，因此相對「優質」的照

顧品質在現況下可以達成。在「普及」這個向度，恐怕是目前尚難達

成的部份。至今僅提供六家 60 位幼兒收托容納量、難以滿足候補家

長的托育需求，且僅五個行政區設置的現況亦無法達成家長期待的離

家近。

主要建議意見

在立即可行建議部份，本案首先建議持續推動社區公共托育家園試辦

計畫。包含不同型態主管督導模式（獨立型、據點型等）等都應試行

辦理，以了解政策規劃與執行上的差異，後續若能持續收集各家各年

度實際營運成本、環境空間與設備規劃、人力運用與培訓等諸多資訊，

可供後續方案規劃與研討之用。其次，建議試辦 QRIS 先驅性品質評

核方案，在現有機制架構下試行辦理類似美國 QRIS 品質提升機制，

包含建構指標系統、納入資金補助誘因等，給予各類托嬰機構發展的

機會。第三，增加收托人數以降低財務風險。目前收費基準不足以支

應必要支出，依據本案試算結果，收托師生比可彈性調整為 4:12 或

XII

5:15，在財務負擔與平衡上優於現行方式，但長期而言社區公共保母

平均成本仍較高。

在長期性建議部份，敦促修法以增加多樣化服務提供模式。實驗性方

案畢竟仍有期限，透過不同營運模式或方案條件的設定、方能累積足

夠實做經驗作為後續治理機制建構的參考。同時分層分級監督與治理

機制也可以利用實驗階段設計並試行，累積足夠經驗後方能有效治

理。

其次，應改變托育補助模式，讓福利與專業能有效區分。現有托育費

用補助方式多元且繁雜，行政與交易成本較高，若能確認將屬於福利

的津貼、與鼓勵專業的托育費用補助區分，同時參考國外經驗採用家

戶所得分級設定費用上限的收費方式，可提升補助的效益，確保相對

弱勢者取得足夠的補貼。

關鍵字：0-2 歲托育服務，社區公共保母，政策

XIII

Abstract：

Research objectives

The purpose of this study is to understand the effectiveness of the

Community Public Nursery Homes policy in Taipei City, whether or not

could achieve the basic goals of parity, quality, and accessibility. By

implementing field visits to assist and counseling the new child care

service unit, and implementing questionnaire survey for understanding

how Parents' awareness of the use of services and also their degree of

satisfaction. All evidencebase experiences could be evaluated and

followup to promote the development of new service model.

Research methods and process

The research methods in this study include qualitative and quantitative

parts. Qualitative methods include discussion of literature, expert and

scholar focus group, field visits for unit counseling and parental

symposium, and so on. This paper is based on the five aspects of the

"Nursing Service System Design, Professional Qualification,

ChildtoStaff Ratio and Group Size, Environmental Space Specification

and Service Quality Supervision Mechanism" to collect 02 years old

infant and child care service experiences from some OECD countries, to

compare with the status quo in Taiwan; invited experts and scholars to

review and evaluate the new service model in Taipei City, and based on

domestic and foreign experiences, providing some valuable

recommendations; field visits for unit counseling is based on past

developed indicators to observe and evaluate the feasibility of the new

service model, and to provide advices about the improvement of service

quality. Part of the quantitative analysis included a twopart questionnaire

on the Parental Questionnaire. The questionnaire was used to explore the

parents' satisfaction with the Community Public Nersery Homes,

including space/environment and the quality of care, and the degree of

awareness and expectations about policy.

Important findings

First, the experience of different countries is diversified and quality is the

main consideration. Providing diversified services to meet the needs of

parents and development of policies helping women to reconcile work

XIV

and family is the common expectation. Quality supervision mechanism

was vary widely, while improving the quality of services were major

concern. The regulations for childcare services in Taiwan were relatively

rigorous, moderate revision of regulations may help the local government

like Taipei City to develop new service model and to provide parents

some diversify care arrangements to respond their needs of childcare.

Second, field visit for Community Public Nersery Homes could remind

the supervisors of Homes the appropriateness of the provision of

environmental space and care services for child. Feedback from

supervisors and academic experts indicates that existing 132 indicators

can be used properly, but the size of the organization should be

considered in the future.

Third, the policy goal of parity and quality can be reached, but the goal of

accessibility was still hard to be met. For the purpose of "parity", the

Community Public Nersery Homes is flat rated price at N.T. $14,500,

which is lower than the standard for most private daycare centers. If the

relevant childcare allowance is eligible for a specific qualification, the

charges can be further reduced to N.T. $10,000, in line with the price

range which parents in the forum or the questionnaire expressed in the

willingness to pay, so the relative parity can be reached.

In the "quality" section, the collective opions from the views of the parent

and the director of the nonprofit organizations, consistent with the point

that this smallscale, familylike innovative daycare model, whether in

the care mode or disease/infection control is relatively better. In general,

the environment and care of the infancy centers can enhance the

development opportunities of young children through the relatively close

social interaction between nursery and child, but also reduce the

possibility of disease infection in the advantages of small group number.

Therefore, the quality of care can be achieved in the current situation.

In the "accessibility" section, the policy goal is still difficult to reach. So

far only provide capacity for 60 children, which is far behind to meet the

needs of parents, and most of parents says that they are looking forward

government of Taipei City could provide more public childcare services

for parents with young baby or child.

XV

Major recommendations

First of all, this pilot project of Community Public Nersery Homes could

be continuing. All kind of new services should be tried for understand the

differences in policy planning and implementation. Cumulative followup

and continuous collection of data such as various annual operating costs,

environmental space and equipment plans, qualified professionals and

human resource recruiting and training could be valuable for future

program planning and research purposes.

Secondly, it is recommended to implement a pioneer quality assessment

program, which could base on existing quality assurance mechanism and

may be similar to the United States QRIS structure. The construction of

indicators system may include incentives to fund subsidies, giving all

kinds of opportunities for development of childcare institutions for 02

year old child.

Third, increase the number of child taking care to reduce financial risk

but maintaining childtostaff ratio between 3:1 and 4:1. Current charges

are not sufficient to support the necessary expenditure. The stafftochild

ratio can be adjusted to 4:12 or 5:15 flexibility, which the financial

burden and balance is better than the current way. But the long term

projection recommends that average cost for every one child is still high.

In the longterm recommendations section, the regulations could be

revised for increase the diversification of service delivery patterns. After

all, through the different pilot operating modes or program conditions set

to accumulate enough practical experience as a followup governance

mechanism are required. Hierarchical supervision and management

mechanism can also develop under experimental stage and cumulating

enough experience to further effectively management.

Finally, we should change the types of childcare subsidy, so that welfare

and professional cost can effectively distinguish. The existing tuition fee

subsidy is diversified and complicated; the administrative and transaction

costs are higher. If the allowance for every child was born is recognized,

it could differ from the subsidy for professional service units. The cost of

childcare could turn to reference fee which was set by the household

XVI

income. The benefits of subsidies could ensure that underprilviledged

families with young child to obtain adequate subsidies.

Keywords: 0-2 years old childcare service, Community Public

Nursery Homes, policy

1

第一章 緒 論

第一節 研究主旨與背景說明

臺北市政府為了落實柯文哲市長所提「公共褓姆」之競選政見，

提供普及、平價、優質的公共托育，於 2015 年 10 月起陸續於萬華區、

南港區、文山區等地設置「社區公共保母」，每一據點招募三位具有

資格的保母（托育人員），照顧最多十位幼兒的服務模式，期待以「服

務模式再創新、多元選擇 3+1」為特色，在不排擠現有托育資源利用

的狀況下，提供家長在原有公私立托嬰中心、社區保母等托育管道之

外的其他選擇。

然而，在現有法規規範下，每一據點因收托 5 位以上幼兒，須立

案為機構（托嬰中心），因此社區公共保母雖然強調以居家環境為本、

建構類家庭化的友善托育環境，仍須遵守現行法規要求以符合「機構」

規範，包含須設置主任一人專職專任且不得兼任托育人員；行政管理

辦理項目，包含人事薪資差假、預決算與財務、公文收發與文書檔案

管理、總務與財產管理等均須一一製備；照顧環境須比照機構設置標

準，不論收托人數多寡，嬰幼兒專屬活動空間最少須達 60 平方公尺

以上等。凡此種種機構化的規範與行政管理準則若要力求辦理周全，

對於僅有三位工作人員的小型機構而言將是極大負擔。

以研究者參與社區公共保母訪視輔導計畫的經驗，至 2015 年底

為止共計六次訪視輔導後發現，若將主管人員完全抽離照顧現場從事

相關行政管理工作，僅 2 位托育人員照顧 10 位幼兒、且部分幼兒為

6 個月以下嬰兒的狀況下，雖符合現行法規照顧比 1:5 的基本規範，

但相較於居家式托育服務（照顧比 1:4、2 歲以下最多 2 位）而言，

照顧負荷仍相對沈重，對托育人員產生極大的身心壓力。2016 年年

初已有部分主管回報工作人員提出離職申請，各主管人員參與聯繫會

報時，也提出希望增加照顧人力以因應照顧需求的建議；最後，機構

化衍生出環境設施與設備的建置成本相對較高，進而墊高營運成本，

2

若以現行每位幼兒收費 14,500 元的標準計算，恐有虧損之虞。整體

而言似乎與當初期待的平價、優質目標有相當的差距，能否完全滿足

臺北市家長育兒的需求仍待檢討。

因此，本案執行的目的，在於達成三項基本目標：

一、透過辦理社區公共保母現場訪視與輔導工作，了解現行比照私立

托嬰中心訪視輔導 132 項指標是否適用於此一新型態的托育服務。

二、邀集專家學者共同參與座談會議，協助了解並檢討社區公共保母

現行營運的優劣態勢，分析未來推廣此一政策時可能面臨的困境與問

題解決建議。

三、辦理家長問卷調查並比較 10 人以下小型托嬰中心經營現況，以

托育現場工作夥伴的視角，檢視社區公共保母政策推動與執行之成

效。

第二節 研究架構

本案為達成 1)辦理社區公共保母實地訪視與輔導工作，檢視私立

托嬰中心訪視輔導 132 項指標是否適用；2)辦理專家學者座談會議，

檢討社區公共保母現行營運的優劣態勢，分析未來推廣此一政策時可

能面臨的困境與問題解決建議；3)辦理家長問卷調查並比較 10 人以

下小型托嬰中心經營現況，瞭解社區公共保母政策推動與執行之成效

等三項目標，研擬分析架構與研究方法，茲分述如下：

圖 1 研究架構

3

第二章 文獻探討

第一節 臺灣 0-2 歲托育服務發展的現況

臺灣地區的人口轉型至 1984 年已完成由高死亡率、高出生率的

階段，逐步轉變為低死亡率、低出生率的轉型歷程。二次世界大戰後

所產生的戰後嬰兒潮、讓臺灣地區享有幾十年的人口紅利，蔚為經濟

起飛與成長的榮景。配合戰後全世界經濟、政治、社會、文化等面向

的轉化與改變，引導出 20 世紀末臺灣社會與家庭人口的巨大變遷，

也就是目前超低生育率環境的現況，讓「少子女化」成為今日臺灣社

會無可迴避的問題之一。

2013 年發布的人口政策白皮書曾指出，晚婚、不婚、晚育及不育

等現象受到社會變遷與國人觀念改變而出現。上述現象延續至今、除

了讓家庭的樣貌迴異於往昔之外，也產生勞動力萎縮、家庭養老功能

減弱、教育體制衝擊以及對養育子女重視等問題，因此政府部門提出

相對應的對策，包含提昇婚姻機會與重建家庭價值、建構平價質優多

元且近便幼兒教保體系、提供育兒家庭之經濟支持措施、營造友善家

庭之職場環境、健全生育保健體系等，希望緩解少子女化所產生的衝

擊。

生養並照顧子女傳統上被視為家庭事務之一，是每一個家庭必須

自行面對與承擔的「責任」。然而，面對少子女化，「國家分擔育兒責

任」的核心概念已列入臺灣政府部門的政策內涵，並以「健全養育支

持系統」作為主要政策目標。以「建構平價質優多元且近便幼兒教保

體系」與「提供育兒家庭經濟支持」這兩大類政策目標而言，包含

2008 年起推出居家式托育管理制度，2012 年起補助各縣市辦理公私

協力平價托嬰中心與托育資源中心，2013 年起訂定「幼兒教育及照

顧法」整併幼稚園與托兒所成為單一型態幼兒園，修訂「兒童及少年

福利與權益保障法」加入推動並廣設非營利幼兒園的條文等，逐步建

構出 06 歲幼兒的公私協力托育生態圈、期盼讓幼兒有相對平價且優

質的地方可以送托並接受照顧。

另外，以降低家庭照顧子女的經濟負擔為主軸，中央政府提供的

4

「托育費用補助」、「父母未就業家庭育兒津貼」等，對於家長因平衡

工作與育兒需求所產生的托育費用支出，以及因照顧年幼子女退出勞

動市場產生的所得損失等略有助益；各級地方政府也競相加碼於各類

生育或育兒津貼，一時之間補助滿天飛、近幾年來更已成為各縣市政

府作為鼓勵生育與設籍的重要手段之一。

整體而言中央與地方政府在「托育服務提供」與「津貼補助」兩

個面向都有一些嘗試與努力，對於少子女化問題是否有所改善仍有待

時間的考驗。但對於部分民間團體的期待，如托育政策催生聯盟等希

望達成「公共化」服務提供的目標，仍有段不小的差距。歷經數十年

來的社會變遷，臺灣的嬰幼兒照顧樣貌，仍有明顯的家庭化、市場化、

商品化的特徵。

過往學者如傅立葉(2010)就性別角度以三種不同模式為理論架構

的分析指出，臺灣仍較偏向市場取向模式；劉毓秀(2011)則認為近年

來以津貼為主的托育費用補貼，明顯讓托育服務向市場化與商品化靠

攏；王舒芸(2011，2014)，林信廷、王舒芸(2015)的研究也指出，即

便參考諸多國外的照顧理念與照顧作為，引入包含照顧津貼、公共托

育(嬰)中心、社區保母系統1等措施，臺灣仍以明顯的家庭主義為主流。

照顧責任仍由家庭承接的趨勢相當明顯，政府部門扮演之角色，仍相

對受限，與公共化的托育服務提供有相當的差距。

行政院主計總處(2014)所發布民國 102 年婦女婚育與就業調查報

告中顯示，未滿 3 歲幼兒的照顧仍以父母自行照顧為主，約為 51.82%；

其次為祖父母照顧，約為 37.08%。若考慮過去 20 年來的變化，雖然

父母自行照顧的比率大幅下降，但祖父母照顧比率亦增加，顯示嬰幼

兒照顧仍以家族內的人力替補與輪換為優先考量，僅有部分幼兒離開

家庭的範疇、轉由托嬰中心或居家保母等專業人力協助照顧。

然而，明顯的家庭主義，是否代表幼兒照顧就沒有家庭外照顧的

需求？若以近年來蓬勃成長的托嬰產業而言，顯然並非如此。以臺北

1 2016 年起 1 月起已更名為「居家托育服務中心」，為求時間脈絡一致，以下仍以「社區保母系

統」為名。

5

市或新北市政府開辦的公辦民營/公共托嬰中心而言，幾乎以供不應

求的態勢展開，各中心額滿排隊名單動輒上百，顯示家長對於相對平

價的托嬰服務仍有一定的需求存在；而全臺灣各地公私立托嬰中心家

數自 2003 年起一路成長，至 2016 年底有將近 808 家的規模，顯示托

育服務市場供給的發展，對於 02 歲托育需求的回應。

臺北市的托嬰服務提供

臺北市於 1983 年率先於市立民生托兒所附設托嬰中心，為公部

門提供托嬰服務的開端，然初期仍偏向實驗性質的設置，僅部分托兒

所配合設置托嬰班，並非大量推廣或設置。直到 2012 年之後才推動

獨立設置的公辦民營托嬰中心，從 2013 年初第一家中山公辦民營托

嬰中心設立開始，至 2016 年底已陸續於各行政區設置 15 家，除力求

每一行政區至少一家公辦民營托嬰中心之外，針對托育服務供給不足

區域如萬華、文山、內湖等區則各增設 1 家，顯示出臺北市政府在嘗

試推動公共化服務歷程中的一些努力與成果。

然而，托育服務提供以私部門為主的態勢並未改變太多，以臺北

市為例，2017 年 1 月份的統計顯示，托嬰中心共計 118 家，核准收

托人數為 3,428 位幼兒。其中公辦民營合計 18 家（包含 15 家托嬰中

心與 3 家社區公共保母），核准收托人數為 655 位幼兒。收托幼兒人

數的公私比約為 1:4，公部門提供的服務量不到整體服務量 20%的比

率。

若觀察整體家庭外正式托育服務的供給量，除了公私立托嬰中心

之外，社區保母系統所屬之保母人數為 6,220 人，其中 02 歲幼兒收

托人數為 5,260 位。兩類合計共收托 8,688 位 02 歲幼兒，以 2016 年

12 月底臺北市 02 歲幼兒總計為 88,529 位來計算，約為 9.81%的照

顧供給率，與其他國家如 OECD 統計到 2014 年 23 個會員國 02 歲正

式托育服務參與率平均值約為 38%上下（OECD family database, 2017）

6

比較仍屬較低，也低於日、韓等亞洲地區國家。

表 1 OECD國家0-2歲正式托育和學前教育服務參與率及每週平均

時數(2014)

參考國家 參與率 (%) 每週平均時數

全日制參與率 (%)

Fulltime equivalent

participation rate

丹麥 65.2 35.8 77.7

荷蘭 55.9 17.6 32.8

挪威 54.7 33.5 61.0

法國 51.9 32.3 55.9

瑞典 46.9 30.8 48.2

瑞士 38.0 20.4 25.8

西班牙 38.1 26.8 34.0

英國 33.6 16.8 18.8

德國 32.3 28.4* 27.8*

芬蘭 27.9 31.5 29.3

義大利 24.2 29.3 23.6

日本 30.6 -- --

韓國 35.7 -- --

OECD-23 平均 (註) 38.1 29.8 38.1

註：數據包含日間托嬰中心、公私立學前教育以及接受證照保母照顧的孩

子，不包括接受親戚朋友與鄰居的非正式托育服務(無論是否付費)。德國*

號部份為 2013 年資料，日本、韓國僅有參與率，美國未提供統計數據。

資料來源:http://www.oecd.org/els/family/database.htm (PF3.2.D.)，擷取日

期：2017/05/01

第二節 OECD 國家 0-2 歲托育服務公共化發展概況

依照人口政策白皮書(2013)的規劃，不論建構平價質優近便的幼

兒教保體系、提供育兒家庭經濟支持，乃至於營造友善家庭之職場環

境、落實產假及育嬰留職停薪措施等，都多次強調政策目標與措施的

推動，除了鼓勵生育以達成未來勞動力人口不再持續萎縮之外，同時

也希望維持工作與育兒間的平衡，讓家庭不致因育兒或照顧問題而選

擇退出勞動市場。因此，持續推動公共化托育服務的提供、各類補助

7

與津貼的發放，乃至於落實產假與家庭照顧假的提供與執行、確保育

嬰留職停薪後可回復原職工作、彈性工作時間調配等，都屬於家庭與

就業政策推動歷程中相關的配套措施之一。

由此觀之，托育服務的提供，不再只是單純作為家庭照顧能量不

足時的補充性選擇，或是家庭政策的一環而已。規劃良好的托育服務

提供系統，可以協助家庭分擔部分幼兒照顧的負擔、同時也可以讓育

齡婦女免於中斷或退出勞動市場的兩難困境，讓臺灣地區教育體系所

培育出來的優秀人力得以持續在勞動市場上貢獻其能量；若能同時透

過公共化服務的推動、經由政府補貼減輕其經濟負擔，則生養子女乃

至於後續育兒照顧等問題將不再影響工作安排，凸顯出良好托育服務

提供可作為就業政策脈絡的一環。

事實上，維持工作與育兒平衡的想法並非「新」的概念，比臺灣

更早面臨人口轉型、少子女化等問題的歐洲國家，如經濟合作發展組

織（Organization for Economic CoOperation and Development，以下簡

稱 OECD）與歐洲聯盟（European Union, 以下簡稱歐盟）等所屬會

員國，早於 1980 年代即關注教育與就業等政策領域相關議題，並於

1996 年時著手檢討「兒童教育與照顧」（Early Childhood Education and

Care，簡稱 ECEC）的重要性與對於國家未來發展的影響。各國透過

召開會議研討與出版技術報告等各層面的交流與互動，逐漸形塑出共

同的政策脈絡，並積極督促並提醒各會員國應儘早付諸行動。

2001 年 6 月於斯德哥爾摩召開的會議中，定調為 Starting Strong

（堅強起步）的 ECEC 推展策略，Martin(2001)明白指出在過去數年

來對於兒童、家庭與社區間關係的高度關注，尤其是對於 ECEC 所扮

演的重要性，源自於過去對於人力與社會資本的討論，尤其是 ECEC

對於國家持續成長與發展的關聯性，以及家長與服務提供者間的堅強

夥伴關係，有助於提昇幼兒發展、強化親職能力與自信、並促進社區

建構等；至於以就業為導向的社會政策，則明顯指出「對於家庭友善」

的政策可以協助家長平衡工作與家庭的責任。

同時，對於 ECEC 在 OECD 會員國推展歷程的背後，可歸納出三

8

個主要的政策目標（Martin，2001)：

1.強化幼兒在教育性、情感性與社會性等短期或長期成果

眾多研究顯示有品質的早期經驗對於幼兒在短期的認知、情感與社會

發展很有幫助，同時也引導出幼兒未來在學校與往後生活的長期成

就。

2.培育公平與社會整合的目標

對於公平的關注可以引導政策制定者聚焦於取得有品質的托育服務將

如何抵銷貧窮對幼兒的影響，並且型塑出破除不利循環的長期策略。

兒童貧窮及其對於兒童福祉的不利衝擊，是許多 OECD國家主要考量，

因此政府部門自然將焦點放在早期童年政策與方案在促進社會凝聚上

的角色。諸如此類的方案可以協助被邊緣化的眾多家庭、尤其是來自

於那些移民與少數族群的社區，有機會發展出訊息網絡、並且取得足

以促進其社會整合的健康、教育與社會等服務。

3.促進女性與男性參與勞動市場時的平等機會

今天的社會，女性與男性必須面對勞動市場與家庭責任間衝突。因此

許多國家以投資 ECEC 作為調和工作與家庭責任的主要方法。不只是

因為有越來越多育有年幼子女的女性投入勞動市場，也同時帶來更多

元化的勞動型態（包含兼職工作、契約轉包、臨時工、在家工作、個

人工作室等）。家長工作型態的多元與複雜，對於早期童年政策是明顯

的挑戰。這顯示勞動市場必須更有彈性以回應家長們的需求、也因此

許多 OECD 國家將女性與男性能更公平地分擔家庭責任列為目標。

基於上述三項政策目標，可以了解良好且有品質的托育服務提供，

已經成為就業政策規劃與推動時必然包含的一個環節。為了確保穩定

且有品質的人力資源持續投入或留在勞動市場，國家與雇主有責任確

保員工可以取得有品質的托育服務，讓家庭責任與工作得以平衡。以

OECD 國家為例，自 2001 年啟動「堅強起步」(Starting Strong)方案

後，除督促各會員國建立並推動 ECEC 政策，以提供學齡前幼兒必要

的協助與照顧之外，每隔 5 年也會逐一檢視各會員國的努力與成果，

作為未來持續推動的政策建議與參考。因此 OECD 分別於 2006 與

2011 年出版第二期與第三期的成果報告，最新一期則是 2015 年底出

9

版的 Starting Strong Ⅳ報告。

回顧 OECD 過去近 20 年在推動 ECEC 的努力，如何確保並提供

「有品質的教育與照顧」一直是 OECD 的核心議題。為了收集各會

員國關於 ECEC 的各類指標與統計數據，同時配合建立家庭資料庫

(family database)，以便定期產製相關統計資訊與報表，並開放釋出供

專家學者進行比較研究與撰寫研究報告，提供各會員國參考比較，以

確保各會員國的努力可以在同一個比較基礎上呈現。

OECD 對於托育服務提供品質的關注

自 2001 年第一期報告後，2006 年第二期報告中整理出 10 項政策

選擇，提供更明確的政策制定與執行方向供各會員國參考。其中包含

(OECD,2006)：

1.參與兒童早期發展的社會情境

2.將福祉、早期發展與學習納入 ECEC 的核心，並重視幼兒的機構與自

然學習的策略

3.為系統責信與品質確保建立治理結構

4.為所有的 ECEC 服務與利益相關者共同制定廣泛的指導方針與課程標

準

5.以公共支出為基礎估算並達成有品質的教學目標

6.透過上游的財政、社會與勞動政策減少兒童貧窮與排除，增加通用方

案內不同學習權利幼兒的資源

7.鼓勵家庭與社區參與學前服務

8.改善 ECEC 工作人員的工作條件與專業教育

9.提供學前兒童服務自主性、資金與支持

10 期許 ECEC 系統能支持廣泛的學習、參與及民主

上述十項政策建議，可歸納出幾個重點：1)以幼兒最佳利益為考

量，建構托育服務體系（發展與學習情境、重視兒童貧窮與排除問題

等）；2)政府應承擔較多責任與角色，以確保服務品質（治理結構、

指導方針與課程標準、服務自主性與財源支持等）；3)確保專業人員

10

勞動條件合宜；4)鼓勵並促進家庭與社區參與。

2011 年第三期報告則進一步突顯照顧服務品質的重要性，以「品

質工具箱」作為報告主軸，歸納出五項關鍵的政策層次(OECD,2011)：

政策層次一：設定品質目標與規範

政策層次二：設計與實施課綱與標準

政策層次三：改善資格認證、訓練與工作條件

政策層次四：家庭與社區參與

政策層次五：提昇資訊收集、研究與考核

鄧蔭萍與陳若琳(2012)曾經整理並詳細說明第三期報告五項政策

層次的內涵，以政策層次一「設定品質目標與規範」而言，其政策目

標應致力於達成公平與工作生活的平衡，並且增加女性勞動參與，同

時因應生育率下降與移民問題。其次，在最低 ECEC 服務標準上，則

關注照顧（生師）比、收托時間、課程與空間環境、專業人員之性別、

資格與薪資等議題。

政策層次二「設計與實施課綱與標準」，則是提出如何透過課程

與標準的制定，讓專業人員在共同的基礎上，發展符合幼兒需求的教

學活動，除兼顧幼兒發展與學習的需求外，還能確保不同情境下的教

保育活動，都可以具有一定程度的品質。這個部分主要是針對 3 歲以

上至義務教育階段的幼兒設計，3 歲以下則僅有部分國家如加拿大、

芬蘭、德國、英國、日本等有提出規範。

政策層次三「改善資格認證、訓練與工作條件」則是關注於如何

確保高品質的 ECEC 工作人員持續提供服務，避免不利的工作條件影

響留任意願。過去研究指出較低的照顧比與較少的團體人數，有競爭

性的薪資與福利，合理的工作內容與負荷，低離職率，良好的工作環

境，有能力且支持度高的管理階層等六項因素，是影響 ECEC 服務品

質的重要關鍵。至於證照持有與更新則各國規範差異較大。

政策層次四「家庭與社區參與」則是延續前兩期的觀點，強調家

庭與社區為托育服務提供歷程中不可或缺的一部分，家長、社區與托

11

育機構應建立夥伴關係，共同為幼兒教育與照顧努力。過往諸多研究

顯示家長參與的多寡會影響幼兒成長之後的各項學習表現，許多國家

則是直接將家長與社區的參與都列為法定義務之一，並鼓勵家長參與

決策。具體的執行方式則包含將家長列入 ECEC 服務評估的一部分，

例如將家長滿意度調查列入年度或不定期執行項目，即為常見的作法

之一。

最後，政策層次五「提昇資訊收集、研究與考核」的努力，則是

為了回應 ECEC 建置與提供歷程中，關於品質監控的一部分。各政策

層次建議並鼓勵各會員國設立政策目標與規劃，為了評估 ECEC 執行

後是否能產出成果或達成目標，例如幼兒成果(children outcomes)、提

昇人口生育率、財務負擔與勞動市場變化等，必須有一套簡便的指標

系統協助各會員國收集必要資訊並分析，以作為後續政策推展或修訂

的參考。OECD Family Database (家庭資料庫)雖然建置之時間更早，

但概念其實是一致的，發展至今已達 70 項指標，分別納入家庭結構、

家庭的勞動市場狀態、家庭與兒童的公共政策、兒童成果等四大類項

目，透過定期產製資料與統計數據，可提供各國相互比較。

2015 年底發布的第四期報告，則是延續品質議題，並且以了解與

提昇各國監督品質的內涵與作法為主。監督品質的目的有二個主要的

考量(Gomendio,2015)：一是期待提昇教育與照顧現場的品質層次，二

是確保政策制定者與社會大眾了解自己國家的 ECEC 現況。品質監督

的機制多數由公眾（國家、各級政府）負責，包含服務品質、工作人

員品質、兒童發展與成果等三大類為主要評估內容與範圍。評估工具

與評估頻次等則是各國差異極大，但多數國家認為包含機構自評與外

部檢查於一體的評估方式是可以接受的。

整體而言，OECD 在教育與照顧政策的推動已累積許多經驗，透

過跨國間定期會議的討論、溝通與互動，提供研究報告供會員國參考，

讓各國推動經驗可以透過 OECD 所提供的平臺做有效的檢討，在相

對一致的指標下各自努力，因而逐步達成所設定的政策目標。任何政

策的提出與落實，無非是希望解決所面臨的問題。OECD 的作法並非

12

上對下的指導或命令，亦非憑空出現。而是透過互助與分享，讓各國

好的經驗得以跨越國界為各國仿效，研擬並制定出符合各國自身需求

的問題解決策略。臺灣面對就業與照顧如何平衡的問題時，似乎不能

只有策略而已，如何訂定核心工作策略並儘快落實以回應問題是當前

必須優先處理的關鍵。

托育服務提供的分析脈絡

從 OECD 國家推動 ECEC 的經驗，反觀臺北市乃至於臺灣目前的

托育服務提供，仍有公共化程度不足、服務提供模式多元化不足等問

題。關於托育服務，家長應該有更多元化的選擇。臺北市政府推動社

區公共保母的建置，或許是家庭主義為主流的現況下，一個可能的突

破與選擇。然而，過去近一年來的社區公共保母「實驗」，受限於現

有機構化托嬰中心法規等限制，對社區公共保母的後續經營有相當程

度的衝擊與影響。

與世界各國比較，臺灣目前的托育服務提供，有幾個基本問題仍

待檢討：首先為托育服務供給量不足。臺灣地區至 2015 年底為止提

供之 02 歲服務（含托嬰中心與社區保母收托之人數）僅 40,179 人2，

約為當年度 02 歲總人口的 6.5%。然依據 OECD 家庭資料庫(2017)

顯示，2014 年時統計 23 個國家 02 歲幼兒就托於各類正式托育服務

設施的參與率平均值達 38.1%，對比於 UNICEF(2008)提供 OECD 國

家於 2004 年時 03 歲平均參與率約 24%的經驗相比，或可說明 10 年

間的參與率已經有所提昇。這也凸顯出臺灣地區 2015 年底的照顧服

務「現況」，即便與 OECD 各國「過往」的經驗比較，仍有相當程度

的差距。如果鼓勵生育、達成工作與育兒負擔間的平衡等是臺灣政府

部門的政策目標，那麼顯然提昇托育服務供給量應該是目前急需著手 2 衛生福利部網頁提供之社區保母系統照顧人數僅提供至 104 年底為止，其中一般托育人數為

22,933 人，親屬托育為 25,748 人。為便於國際比較，此處僅計算一般托育人數。加上 104 年底

托嬰中心照顧幼兒人數為 17,246 人，合計正式化照顧人數為 40,179 人。以內政部 2015 年底 02

歲人口總數為 613,735 人計算，正式化照顧人數比率僅約為 6.5%。

13

進行的重要項目。

其次，在托育服務供給不足的狀況下，公共化程度自然大受影響。

依據鄧蔭萍與陳若琳(2012)所作的整理，OECD 各國由公部門直接提

供或經費補助托育機構達 50%以上的國家居多數，除北歐地區國家為

公認對於家庭支持程度最高的地區之外，其餘 OECD 國家公部門也

給予照顧服務相當重要的支持；但臺灣目前仍以私部門提供為主，雖

然 2011 年後在中央政府經費支持下，有較多採取公辦民營方式設立

的公私協力托嬰中心設立，但不論設立家數或收托人數均遠低於私部

門所提供之照顧能量。

公私協力托嬰中心無法大量推展的主要原因之一，在於財政可行

性較差。王兆慶(2014)曾指出，公共托嬰中心的設置須耗費大量資源，

並非財政困窘的政府所能負擔。以臺北市士林與內湖兩家公辦民營托

嬰中心為例，購置土地房屋的成本高達新臺幣 5 億 8 千萬元，僅能收

托共計 90 位嬰幼兒。若以十年為一個週期、可收托並服務最多 900

位幼兒計算，每一位收托幼兒所分擔的單位成本確實偏高。

第三，服務類別與型態多元性仍待增加。以 OECD 國家而言（鄧

蔭萍與陳若琳，2012)，02 歲托育服務設施可以區分為三大類，分別

為機構化托育、居家托育以及學前教育。學前教育強調較高比率的「教

育」功能，以作為進入初階（小學）教育之幼小銜接準備，因此對象

以接近入學年齡（如 4~6 歲）的幼兒為主。機構化托育則包含各類須

取得執照或設立許可、且提供家庭以外幼兒照顧的機構，例如托兒所

（nurseries）、日間照顧中心(daycare center) 、托嬰院(crèches)、遊戲

學校(play school)和家長經營的自學團體(parentrun groups)等。各類機

構的設立許可標準不盡相同，但照顧比多數在 1:3 左右，年齡較大的

幼兒才放寬至 1:5 以上。

反觀臺灣目前的狀況，家長僅有居家保母與托嬰中心兩種選擇，

居家托育照顧比為 1:4，且 2 歲以下幼兒最多 2 位，與一般家庭家長

自行照顧的模式較為接近，但 1:4 照顧比的設定仍偏高，實務上各縣

市居家保母收托人數平均也僅介於 1 至 2 位之間，顯然在居家的情境

14

下，收托至 4 位絕非常態。其次，近年來雖有社區保母系統提供區域

內保母托育人員的輔導與教育訓練等督導訪視工作，相對於機構化的

托嬰中心而言，行政督導與稽查考核程度仍較低，尤其保母人員改為

登記制後，一般保母與親屬保母皆納入社區保母系統接受管理，每位

訪視輔導人員平均須協助個案數增加，家訪與面訪執行有其實質上的

困難；訪視輔導除居家環境安全檢核外並無明確教保品質指標內涵可

供參考，只能依訪視輔導員的個別認知或經驗執行；最後，有管理卻

未訂定退場機制，面對超收、照顧知能不足、疑似疏忽或虐待等問題，

只能限期改善而無其他積極作為等，照顧品質自難確實提昇。

收托 5 位（含）以上幼兒則必須申請立案為托嬰中心，接受各類

行政督導、評鑑與訪視輔導等稽查作業。依據現行法規相關設定，托

嬰中心設立時要求最低幼兒活動淨面積為 60 平方公尺。若以每位幼

兒最低室內活動面積為 3.5 平方公尺去計算，則任何托嬰中心設立時

空間都足以收托 17 位以上幼兒，且相關督導、評鑑等規範都是以機

構化的邏輯去思考，相對墊高營運成本。若為了降低平均每位幼兒成

本而規劃收托較多幼兒，在兼顧不同月齡幼兒個別化差異與發展問題

上，可能也無法作到周全完善。

現行托嬰中心 1:5 的人力配置一體適用於不同月齡幼兒、普遍採

分齡化照顧的模式，可能讓 12 個月以下嬰幼兒照顧者，必須頻繁操

作如餵食、更換尿布與清潔、活動帶領與觀察紀錄、摟抱安撫等照顧

工作，如同陀螺般一刻不得閒；第一線照顧工作者經常抱怨連基本生

理需求如上廁所、吃飯的時間都沒有，普遍反映出托嬰照顧工作的辛

苦與無奈。難以休息可能導致過勞的不利工作條件，進而衍生出照顧

人力頻繁異動的問題，托嬰現場常態性地缺工、人力不足，照顧工作

似乎落入一個惡性循環，不論雇主、主管、照顧工作者乃至於幼兒及

家長都難以承受。凡此種種皆為研究者過去幾年協助輔導社區保母系

統與公私立托嬰中心歷程中，所觀察到的托育現場實際樣貌。

綜上所述，不論是托嬰中心或是居家保母，都有其潛在問題須再

做檢視與討論，尤其是托育服務品質與專業人員勞動條件最為令人憂

15

心。臺北市政府推動社區公共保母的努力與嘗試，或許是托育服務提

供現況下的另一個選擇。透過降低師生比與團體人數、改善薪資報酬

與勞動條件等，或可緩解接近血汗工作的劣化托育照顧職場樣貌；同

時也期待可以增加家長的托育現場選擇、往公共化的目標更邁進一步，

但能否增加托育服務提供量以滿足家長需求，則有待進一步的檢視。

任何新政策的實驗或推動，仍須有適當的評估與檢核機制，以協

助了解政策的有效性與可行性。新的社區公共保母營運模式挑戰現有

法規的限制，雖然臺北市政府已經於 2016 年 5 月獲得中央政府同意

試辦為期兩年的「社區公共托育家園」計畫，仍須在相關管理機制上

研擬出適當的辦法，以確保新的制度可以延續下去。參考 OECD 推

動 ECEC 的經驗，在服務提供與品質保證上是必須重視的。以下將以

幾個國家的經驗來說明各國推動 ECEC 的努力與成果。

第三節 各國 0-2 歲托育服務供給之規劃

OECD 歷經幾十年努力推動各國 ECEC 體系的發展，對於服務提

供如何可能實現，如何確保服務品質等做了相當多的嘗試與改善，同

時也讓我們了解即便在一個 ECEC 框架下，各國仍有很多的差異與不

同。因此在討論並借鏡各國經驗的同時，使用一致的分析脈絡是需要

的。在討論托育服務如何可能實現的部分，說明各國如何在 ECEC 的

框架下提供 02歲托育服務，包含服務提供者如何向政府部門註冊（登

記或立案）接受管理等相關的規範、服務提供的樣貌與內涵等；在確

保服務品質部分，各國在專業人力資格、照顧師生比與團體大小、環

境空間規範、品質監督機制如評估人員、評估工具與指標、督導頻次

等，可作為未來臺北市設計並規劃社區公共保母治理結構時的參考。

16

英國

1. 托育服務制度設計

英國3自二次戰後對於各項幼兒教育與照顧的發展提出相當多的

政策說明與文件，2013 年發布的兩份政策文件 More Great Childcare

以及 More Affordable Childcare 則標舉出提昇照顧品質並減輕家長負

擔等主要政策目標，乃至於 2016 年修訂的 Childcare Act 提供 34 歲

幼兒 30 小時免費托育時間，為英國近年來持續推動 ECEC 體系的的

努力與證明。

依據英國教育部門文件顯示，現有的 02 歲托育照顧人員或場域

可以區分為下列幾類（Ofsted, 2016）：

(1) Childminder（近似「居家保母」）–在居家的情境照顧最少一位或

以上非親屬之幼兒，可以與最多兩位居家托育人員或助理共同工

作。照顧 8 歲以下幼兒強制必須向政府註冊，照顧 8 歲以上兒童

則可以選擇要不要註冊。如果照顧 2 個以上家庭的幼兒，則照顧

場域不必然是在幼兒自己的家裡。只要任何一天照顧至少 1 位幼

兒累積達 2 個小時以上即屬於這一類的服務。

(2) Childcare provider（近似「托嬰中心」）–只要任何一天照顧至少 1

位幼兒累積達 2 個小時以上、照顧情境可以是居家或非居家即屬

於這一類的服務。如果有 4 位或以上的工作人員共同在居家情境

照顧幼兒就不算 childminder。非居家托育服務則是指個人或組織

在非居家情境所提供的服務。這類服務可以是改裝過的房舍或是

特意建造的托育中心。

(3) Home childcarers（近似「到宅保母」）–到幼兒家中提供 018 歲兒

童照顧的保母，且專屬於 1 個家庭。這一類保母不須強制註冊，

但仍可選擇向 Childcare Register 註冊。

(4) Childminder agencies（近似私人經營的「社區保母系統」）–2014

年起 childminder 可以選擇加入機構註冊，就不需要直接向 Ofsted

註冊或接受考核。但是機構本身需要接受 Ofsted 的考核。

3英國主要由英格蘭、威爾斯、蘇格蘭與北愛爾蘭等四個區域政治實體所組成，但是各區域擁有

相對部分自主性，因此目前可見的文獻或統計數據，通常註明以英格蘭為代表。

17

上述所有人員或機構須經由 Early Year Register(EYR)或 Childcare

Register 取得註冊資格後才能執行照顧兒童的工作。EYR 是指照顧 5

歲以下幼兒的個人或機構須強制登記、且須符合早期基礎階段(Early

Years Foundation Stage, EYFS)的各項要求。Childcare Register 則是提

供 018 歲照顧服務的提供者須提出登記，照顧 7 歲及以下幼兒為強

制登記，8 歲以上則不必登記，例如到宅保母。這兩類登記可以同時

取得。

2. 專業人力資格

要成為 childminder 或 childcare provider 並沒有學歷上的限制，只

要年滿 18 歲並參與適當的訓練之後就可以向政府登記。登記後仍須

接受持續的在職訓練與考核，方能保有註冊資格。但是如果要成為機

構主管或督導，則必須通過國家教育領導學院（National College for

Teaching and Leadership，NCTL）早期教育人員第三級的資格才行。

至於 ECEC 專業人員（通常指擔任 3 歲以上兒童的教育與照顧工作）

則要求至少具備大學畢業程度方能擔任(DfE, 2014)。

3. 照顧師生比與團體大小

以 childminder 而言，依照照顧幼兒月齡不同，0 歲照顧比為 1:1，

1 歲為 1:3，2 歲為 1:4。2013 年政策報告說明人力照顧比低將增加家

長費用負擔，因此研擬將 0 歲照顧比調整為 1:2，1～2 歲調整為 1:4。

每位 childminder 最多照顧 6 位 8 歲以下兒童，其中 5 歲以上最多 3

位，1 歲以下最多 1 位。若是托嬰中心則 1 歲及以下照顧比為 1:3，2

歲則為 1:4。

4. 環境空間規範

2 歲以下嬰幼兒專屬活動空間（不包含行政、清潔、櫥櫃等其他

區域）每位至少須為 3.5 平方公尺。空間規劃與設計應符合嬰幼兒需

求，且每日應有戶外活動時間。

5. 服務品質監督機制

新的考核機制是 2006 年兒童照顧法案所設立的制度，所有登記

註冊的托育服務人員必須接受 Ofsted 的考核，會有獨立的考核人員

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(inspector)前往托育現場進行考核。考核人員依據 EYFS 的標準為基

礎進行全面性的評估，並依據下列四個部分做出主要考核判斷

（Ofsted, 2016）：

(1)教學與評估的品質 quality of teaching, learning, and assessment

(2)個人發展、行為與福利 personal development, behavior and welfare

(3)領導與管理的效能 effectiveness of leadership and management

(4)兒童成果 outcomes of children

考核結果區分為四級，優異、良好、待改善與不通過。後兩者會

給予時間改善並再次考核，若對考核結果不滿意可以提出申訴，由

Ofsted 召開審查會議決定申訴是否成立。考核兩次未通過則註銷登記，

個人或機構不得再從事照顧兒童工作(Ofsted, 2014)。考核為每年進行，

2016 年後延長為登記後 30 個月內進行第一次考核。近五年來考核結

果顯示（Ofsted, 2016），在 2012 至 2016 年這段期間，優異與良好的

比率由 74%逐漸增加達到 86%，待改善由 25%逐步降低至 13%，未

通過的比率穩定維持在 1%，顯示考核機制對於維護品質有一定程度

的作用。

荷蘭

1. 托育服務制度設計

荷蘭的托育服務體制過去為近乎公共化的設計，但自 2004 年起

轉向由政府(透過稅式減讓、提供育兒津貼等)、企業與家長等三方共

同承擔的市場化機制（OECD,2006），讓托育服務形同解除管制、吸

納更多私人公司或非營利組織投入托育服務提供。2005 年通過的荷

蘭托育法案(Dutch Childcare Act)，則是為了鼓勵婦女進入勞動市場、

提昇幼兒托育照顧、強化托育服務提供者間的競爭，以便能降低托育

支出。該法案也作為補貼正式化照顧的財務依據，同時訂定適用於所

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有機構的標準以維持托育品質。

2010 年時托育法案修訂為「托育和遊戲團體品質標準法案

(Childcare and Quality Standards of Playgroups Act)」，將遊戲團體與托

育人員等納入教育品質考核中，並促使地方政府須提供學前教育給所

有兒童。近年來的發展，則是受到政府縮減津貼與經濟不景氣導致失

業人口增加等因素的影響，03 歲幼兒接受正式化托育服務的比率至

2014 年底時降低為 45%（2008 年時為 72%），相較於其他國家如法

國、德國等雖然還是比較高，但市場化之後比率快速下降乃是不爭的

事實。家長們尋求由祖父母或其他親友協助照顧幼兒的比率增加，間

接也使得將近 35%提供全時服務的日間托育中心無法收滿幼兒。

荷蘭現有的兒童照顧區分為設施或服務兩大類，包含公有日間托

育中心、私有日間托育中心、雇主提供日間托育服務、學前/遊戲團

體、以及課後照顧等類型，提供 03 歲幼兒照顧設施或服務的有下列

幾種類型(Expatica, 2016)：

(1) Kinderdagverblijf（公有日間托育中心）: 提供 6 週以上到 4 歲之

間的嬰幼兒照顧，是最為普遍的托育設施，開放時間介於早上 8

點至晚上 68 點之間，城市地區因為需求較高且供給量不足，因

此通常會有較長的等待名單與等待時間。

(2) Private daycare（私有日間托育中心）：在一些大城市，設有一些私

有的設施提供更為彈性（最多 24 小時）的幼兒收托服務，這些設

施通常比較昂貴且可能由家長全額負擔，並且提供諸如國際化的

照顧人員與學前環境等。

(3) Employers（雇主提供的日間托育服務）：部分雇主會提供自有的

日間托育安排或場所，對家長而言通常比較便宜。

(4) Preschool/playgroups（peuterspeelzalen，學前/遊戲團體）：適合部

分工時工作的家長，主要提供 24 歲之間幼兒活動與遊戲的機會，

通常沒有固定的活動場域（室內或室外），因此不同於一般的日間

托育設施，提供托育照顧的機能較低，滿足幼兒社會性（互動）

需求的機能較高。

(5) Host parents or Child minders (gastouderopvang or gastouder)：類似

臺灣的保母但略有差異，可在居家（在宅或到宅）或日間托育中

心等情境提供嬰兒、學步兒乃至於小學階段幼兒的固定時間照顧

20

服務。依據 2010 年修訂的法案，所有托育人員，包含 child minders

必須向Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen（LRKP，

英文為 National Childcare Register，全國托育登記單位)申請登記，

並接受市政單位與衛生單位的監督考核通過後，方能執行照顧幼

兒的工作。祖父母即便照顧孫子女也被視為正式的托育服務提供

者（保母），必須具有一定的學歷與訓練並登記通過才行，如此幼

兒父母才可以取得托育津貼。

2. 專業人力資格

所有在機構工作的托育人員均須具有國際教育分類表第 4 級之教

育或訓練文憑（約等於臺灣地區技職教育體系專科程度學歷），並且

向 LRKP 登記並通過審查後取得托育人員資格。

3. 照顧師生比與團體大小

2005 年的法案形同管制的鬆綁，對於人員資格、照顧師生比、環

境空間等並沒有明確的界定與規範，因此由日間托育中心業者團體、

與家長代表團體共同協議制定參考用的標準，期待服務提供者所提供

的托育服務與品質，須滿足這些最低標準(Brandsen, T., Broersma, F.,

& Fledderus, J., 2011)。在師生比的規範上，不同的照顧情境有不同的

師生比設定。照顧師生比大致介於 1:4～1:8 之間，視幼兒年齡不同而

有所差異。居家情境與日間托育中心的照顧師生比設定為 1:6 以內，

但是遊戲團體則規範可至 1:8。團體大小則是沒有一致的標準，以 04

歲而言平均落在 12 以內，隨年齡不同而有所差異。

4. 環境空間規範

依據 OECD(2006)的資料顯示，荷蘭每位幼兒的最低室內活動空

間為 3.5 平方公尺，室外活動空間則為 5 平方公尺。

5. 服務品質監督機制

至 2014 年為止，荷蘭並未針對托育人員或托育環境制定品質監

督的標準，2010 年法案修訂時要求所有托育人員均必須具有等同國

際教育分類標準第 4 級教育或訓練的認證，約等同於高中畢業後接受

非高等教育職業訓練 3～4 年，且一律須申請登記並由市政單位與衛

生單位審查通過後即可從事托育服務工作。但後續的品質監督與管理

21

機制則沒有規範，由營利或非營利單位自行管理。

Helmerhorst(2014)的研究中想了解荷蘭日間托育中心歷年來品質

維持的狀況，因此運用品質檢核工具 ITERSR/ECERSR，以及

Caregiver Interaction Profile (CIP)等工具考察 2007～2009 年托育機構

品質，從全國約 3,000 家日間托育中心隨機抽樣取得的 200 家日間托

育中心為研究對象，並將考核結果與 2005 年以前運用同樣工具檢核

的類似研究結果做比較。

該項研究結果發現，荷蘭整體日間托育中心的品質相較於過去呈

現下降的趨勢，除了平均團體大小在 2001 與 2005 年的調查中有降低

一些，ITERSR/ECERSR 的各項指標平均數據均呈現逐年分數下降

的狀況，顯示 2005 年的往市場化、私有化的調整與改變對於品質並

沒有明顯的幫助。因此如何提昇品質監測機制，將是荷蘭未來須嚴肅

面對的問題之一。

法國

1. 托育服務制度設計

法國在提供學前照顧與教育方面具有悠久的良好經驗，所有 3～6

歲間的幼兒都依法可以取得相對有品質的正式化教育照顧服務。但是

對於 0～3 歲之間的嬰幼兒而言，則較少正式化服務的提供；受惠於

政府部門提供相對完善的就業與托育需求平衡配套措施，多數家長可

以選擇在有育兒津貼與工資補貼的狀況下暫時離開勞動市場、以便自

行照顧年幼子女。依據 OECD(2006)的資料顯示，3 歲以下幼兒有 64%

由家庭自行照顧，18%由受認可的居家托育人員照顧，8%則是進入

保育所 crèches 接受照顧。3 歲以下主要的正式化照顧型態有下列幾

種，分別為：

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(1) assistantes maternelles 居家保母

居家保母在自己家裡提供 6 歲以下幼兒（多數為 3 歲以下）

的照顧服務，並受到最低薪資標準（national minimum wage，

SMIC）2.25 倍的薪資保障（每位小孩/每日），而且每日工時

可超過 10 個小時以上4。所有保母均須持有執照方能提供服

務，但有執照的保母並非全數提供照顧服務，這一點跟臺灣

的狀況類似。

(2) Crèche and day care centres 保育所與托嬰中心

與居家保母非常不同的是，保育所與托嬰中心有很多不同類

型。第一種類型為 crèches collectives 托嬰中心，可以由市政

當局、公司或非營利組織所經營；第二種類型為 crèches

parentales 家長組合托嬰中心，與第一種類似但是是由家長自

行籌組並經營管理的托嬰中心，類似社區互助托嬰的概念;

第三種類型為 crèches familiales 類家庭式托嬰中心，則是直接

僱用居家保母在一個類家庭式的情境協助照顧幼兒，與臺北

市目前試辦中的社區公共托育家園較為接近，但雇主多數為

私人或公司；第四種類型則是 crèches d’entreprise（企業托嬰

中心），由公共部門或醫院提供的照顧服務；其他類型還包含

centres multiaccueil（開放托嬰中心）以及 haltes garderies（部

分時段的臨托照顧服務，近似遊戲團體）等。

2. 專業人力資格

由法國各省議會（the Conseil Général）所管轄之婦幼保護廳

（protection maternelle et infantile – PMI，英文翻譯為 The child and

maternal health services）負責所有學校系統（包含托嬰中心、居家保

母等）單位的授證管理與監督，包含空間、建築物、監護人角色、師

生比、團體大小、人員資格與管理等。所有托育人員都須取得 PMI

的許可，但仍有部分不符法規而未納入管理。托育服務人員被要求至

少有兒科護士、護士、幼兒教育或幼教助理等文憑的資格(puéricultrice,

infirmière, éducateur de jeunes enfants, or auxiliaire de puériculture)才能

從事照顧工作，但部份年紀較大的托育服務人員可能不具有任何文憑

(OECD, 2006)。

4 法國的勞動法規或工會通常不會同意延長工時，僅有少數的工作可以例外，保母即是其中之

一。

23

3. 照顧師生比與團體大小

居家保母限制在 1:4 以內，托嬰中心則限制不能行走的嬰幼兒為

1:5，學步兒為 1:8。整體的團體大小則介於 2830 位幼兒之間。

4. 環境空間規範

依據 OECD(2006)的資料顯示，每位幼兒的最低室內活動空間為 6

平方公尺，室外活動空間則未見資料。

5. 服務品質監督機制

如同上面的說明，婦幼保護廳 PMI 承擔多數的管理責任，因此品

質監督機制也歸屬婦幼保護廳負責。與其他國家類似，法國各省派出

檢查人員 inspectors 前往各托育單位執行檢查工作，由各單位自行提

出或報告營運狀況，檢查人員負責核對確認，因此檢查人員扮演的角

色比較像是監督與輔導顧問之類，而不是單純檢查是否合法而已

(Fraisse, Gardin and Laidebeur, 2011)。

然而，面對多樣化發展的托嬰樣貌，如同臺灣一般，對於個人化

服務如居家保母的品質監督機制較難以周全，因此鼓勵參與各類教育

訓練、督促發展保母乃至幼兒成長檔案等成為主要工作，並且透過家

長問卷抽樣施測等方式了解包含幼兒成長與托育服務滿意度等內容，

期待家長多方比較並慎選優質保母，幾乎與臺灣家長面對的情境一致。

托嬰機構的監管機制較為嚴格，包含立案、審查、考核等，但各省仍

有不同差異，因此難有一致性的規範能夠確實執行。整體而言，各地

區托嬰品質不一，區域間的差異非常明顯，是目前法國面臨的較大問

題。

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德國

1. 托育服務制度設計

德國在提供 36 歲幼兒正式化托育服務上有長遠的歷史，並且具

體落實在社會安全法典的規範中。但是對於 02 歲之間幼兒的正式化

照顧則有很大的差異，尤其是出現在東西德統一之後的現代。作為前

共產國家地區，東德預設人人都須進行勞動，因此對於 02 歲幼兒照

顧著力甚多；相較之下西德對於 36 歲幼兒提供完整的教育服務，02

歲的照顧服務則都被視為非正式的範疇。

此一現象在 1990 年代兩德統一後就一直持續存在，直到 2000 年

後呼應 ECEC 的推動，包含 2004 年托育擴增法案（Daycare Expansion

Act，原文為 Tagesbetreuungsausbaugesetz）給予有 3 歲以下幼兒的父

母因工作、就學或其他因素以至於無法給予適當照顧時的現金補貼；

2008 年通過的幼兒與少年福利法案（Child and Youth Welfare Act，原

文為 Kinderförderungsgesetz）則進一步規範 1 歲以上幼兒自 2013 年 8

月 1 日起應具有適當托育地點的基本權利，以及部分地區幼兒應自 1

歲以前就具有適當托育地點的基本權利(Schober & Stahl, 2014)。

在大幅修訂社會安全法典第八部的相關規範後，2 歲以下的照顧

服務、尤其是居家托育服務納入正式化的範疇，似乎才讓德國的正式

化托嬰服務變得更為完整。然而，學者們也觀察到一個相當特殊的現

象：亦即居家托育服務是德國西部地區發展最為快速的服務類型，因

此引發對於相關治理機制的關心與重視(Schoyerer & WeimannSandig,

2015)。整體的註冊率依據官方統計在 2006 年至 2012 年間，前東德

地區平均為 40%至 50%之間，但前西德地區則是由 8%成長至 23%

(Carlsson & Thomsen, 2015)。

目前德國的托育服務區分為兩大類(Deutsches Jugendinstitut e.V.,

2014)：家庭式 homebase 與中心式 centerbase。前者主要為居家托育

服務(family day care)，由托育人