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行政管理論文選輯（第十七輯）

銓部主編

序 1

序

銓敘部為鼓勵全國公務人員利用公餘之暇閱讀有益書

籍，激勵公務人員士氣，提高服務品質，發揮工作潛能，自

民國七十一年起，每年均提供專書閱讀之書目，函請各機關

公務人員閱讀，年終則舉辦閱讀心得寫作比賽，逐級評審；

其優良作品，再由各主管機關彙轉銓敘部聘請學者專家組成

委員會公開評審敘獎。此一激勵公務人員工作潛能措施，由

於各機關之重視及配合，以及全體公務人員之響應、參與，

已獲致良好績效。

銓敘部為期更落實專書閱讀效果，充實公務人員精神生

活內涵及擴大公務人員專業知識領域，增進行政管理知能，

除指定閱讀之書目外，乃自民國七十五年起，每年敦聘國內

行政管理界知名學者專家組成編輯委員會，精選國內論文，

彙編為「行政管理論文選輯」，以供公務人員閱讀，迄今已

編十六輯，普遍反映良好，今年續編第十七輯，由於編審委

員之精心推薦，並審慎斟酌取捨，選定二十三篇文章，篇篇

內容豐富，立論精闢，可讀性甚高；為使其能與更多人分享，

符合資訊共享及網路生活化的趨勢，選輯之論文經徵得原出

版單位及作者同意後，刊登於本部全球資訊網站。

在知識經濟時代中，知識對經濟所產生的衝擊與影響與

日俱增，因應之道在於競相不斷吸收、組織及運用知識，以

2 行政管理論文選輯（第十七輯）

免於時代進化之淘汰。我國當前正積極推動政府改造，包括

「組織改造」、「人力及服務改造」、「法制改造」三者同步進

行；其中「人力及服務改造」可以說是現代化政府改革的核

心，關鍵在於公務人員之素質，而公務人員認知之良窳與心

態，更攸關國家競爭力之提昇與否。因此，本選輯旨在拋磚

引玉，提供同仁分享知識的文化，汲汲強化知識為行動的力

量，以創造組織的新利基。

銓敘部部長吳容明謹識

中華民國九十二年七月三十一日

編輯弁言 3

編輯弁言

公務人員是推動國家政務的主要力量，其素質與執行力

更是攸關政務推行之結果，因此公務人員必須具備優良的素

質與良好的執行力，而提升素質與執行力的最佳方法就是不

斷吸收新知識與培養新觀念，值此知識爆炸與知識經濟的時

代，公務人員如何面對浩瀚的書海而作明智的抉擇，卻不是

一件容易的事，銓敘部職司全國公務人員的最高管理機關，

責無旁貸，乃自民國七十五年起，邀請學者專家組成「行政

管理論文選輯編輯委員會」，每年選輯行政管理相關論文編

輯成書，提供給全國公務人員閱讀，以提昇知能，增進效率。

本輯（十七）之編輯仍一本初衷，就最近出版之行政管

理專書與期刊，選出精要性的論著編輯成書，在本委員會各

委員（朱愛群、江岷欽、吳定、吳堯峰、林克昌、施能傑、

徐木蘭、孫本初、曹俊漢、陳德禹、彭文賢、張潤書、盧瑞

鍾、蕭武桐）推薦下，共有論著九十三篇，經過討論及選擇，

最後選出了二十三篇，內容與範圍包涵了整個行政管理的領

域：行政概論（含研究方法）、政府組織與職能、國際行政、

政策研究、管理心理、危機管理、人力管理、公務倫理、財

務行政、地方行政、行政法制、公共管理、知識管理及資訊

管理。

我國出版事業甚為發達，每年出版的新書多達三萬伍仟


種，而與行政管理有關之專書及論文亦甚多，因此本委員會

在選輯過程中既感方便卻又感困難，主要是資料太多而可容

納的篇幅有限，而還要考慮到可讀性與學術性兼顧，因此本

委員會決定下列原則：一、理論與實務並重；二、字數不超

過一萬五千字；三、每一作者入選一篇。

基於以上原則，本委員會在九十三篇中將近三百萬字的

論文中選出二十三篇編輯成書，希望能將行政管理具有代表

性的論文推薦給全國公務人員閱讀，但可惜限於篇幅，致有

遺珠之憾，敬請讀者能予原諒並加指教。

張潤書謹識

中華民國九十二年七月三十一日

銓敘部行政管理論文

選輯編審委員會主任委員

目錄 1

行政管理論文選輯（第十七輯）目錄

序編輯弁言 ....................................................................... 張潤書

行政學的未來與挑戰 .......................................... 彭錦鵬.......1

企業型政府新詮 .................................................. 江岷欽.....17

非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法

人基金會的法令規範 .......................................... 官有垣.....43

全球化對我國公共政策研究之影響－一個全球

治理的分析架構 .................................................. 宋學文.....73

公共行政全球化的意涵及其發展 ...................... 曹俊漢.....99

博奕事業管制制度之研究 .................................. 朱鎮明...125

社會資本對政策執行之影響 .............................. 陳恆鈞...147

高階主管的管理藝術 .......................................... 蕭武桐...177

政府績效管理的新思維 ...................................... 孫本初...195

危機管理與應變機制 .......................................... 邱志淳...209

終身學習啟動組織生命力 .................................. 施能傑...227

當前公務人力資源管理的新政策取向 .............. 陳德禹 .. 237

警政倫理內涵之研究 .......................................... 楊永年...251


成本效益分析於公共政策的應用：以台北市設

置大樓共用天然瓦斯自動遮斷閥為例 .............. 郭昱瑩...275 余致力蕭乃沂林靜美緊縮預算下的新預算理論研究 .......................... 徐仁輝...307

中央與地方夥伴關係之建構與推展 .................. 紀俊臣...329

論公法人在行政組織建制上的地位與功能－以

德國公法人概念與法制為借鏡 .......................... 李建良...349

政策統合機關、獨立機關定位及設立原則探

討 .......................................................................... 蔡茂寅...381

政府再造的基本精神：小而美或小而能 .......... 蕭全政...405

建構中央政府政策知識管理制度芻議 ..............吳定 .. 413

數位資訊保存之探討..........................................歐陽崇榮 429

政府資訊建設與公義社會 ...................................林嘉誠 .. 451

政府改造的過去與未來 .......................................吳容明 .. 469

行政管理論文選輯第一至第十六輯目錄 .......................... 487

行政學的未來與挑戰 1

行政學的未來與挑戰

彭錦鵬

摘要

網際網路使人類社會的溝通，沒有時間和地理的隔閡，使公共治理也產生了無可逆轉的改變。行政學的未來環境因素包括﹕ 第一，主權觀念的改變和弱化。第二，新制度論的興起，促使行政學必須在跨國比較的基礎上，研究各種制度各有何優缺點。第三，非政府組織以及非營利組織所扮演的角色將更為明顯。第四，環境保護觀念的普遍發展。第五，行政學必須建立在資訊社會的基礎架構上。第六，行政學必須要研究未來新型態的政府官員究竟要扮演什麼樣的角色，而他們的職業價值觀、工作環境、行為準則、權利義務身分地位，都必須重新建立。

行政學的挑戰主要在於如何建構符合資訊科技發展所需要的學術典範和相關理論。線上治理（online governance）的理論猶待盡快建構起來。傳統站在第一線服務民眾的公務員（ street-level

bureaucrat），已經逐漸被電腦的系統文官（system-level bureaucrat）所取代。

壹、前言二十一世紀的行政學和二十世紀的行政學，顯然會有很大的不

同。產生重大差異的背景，主要來自於資訊革命的進展，更為核心的

因素則是來自於網際網路的興起。國際網路的興起使人類社會的溝

通，達到了沒有時間和地理隔閡的境界。同時，網際網路的興起和普


及，在人類歷史上也是一個相當特別的現象。目前全世界最常用的入

口網站雅虎在一九九五年的時候才成立，但是到了一九九八年全球的

網路人口已經突破一億，二○○二年五月更達到了五億八千萬人。研

究機構更預測到二零零五年時，網際網路的使用人口將達到十億人。

（NUA.com）人類社會突破時間和地理的隔閡而形成聯網的狀態，不

但對於產業的發展、生活的型態，造成重大的改變，甚至連政治與行

政，政府與公共治理，也產生了無可逆轉的改變。因此，如果我們把

這種轉變所造成的行政學的變遷，稱之為行政學的典範轉移，應該是

適當的描述。由於網際網路所造成的重大環境變遷，以及未來生物科

技所將造成對人類社會的衝擊，都是公共事務環境的全新局面，行政

學因之必須有妥當的回應，以便指引未來的政府治理工作。

二、行政學的現狀與檢討

在全球化和國際化的衝擊之下，行政學不再只是美國行政學界的

專利，行政學應該是全球行政學界所共同探討研究的學問。因此，本

文所要探討的行政學現狀，指的是當前國際環境下的行政學。例外的

情況之下，則會把相關的國名具體的指出來。

第一、就教科書方面來看，行政學的學者仍然較少專注於，二十

一世紀的生活環境正在產生重大的改變。學者對於科技所造成的政府

治理方面的問題，也缺少應有的關懷。如果觀察美國的行政學界就可

以發現，傳統的行政學教科書很少提到資訊科技對於政府和行政學的

影響，當然也就很少觸及到行政學的理論與思考，應該有何種的調

整。從另個角度來看，比較年輕的行政學者就對網路化政府、電子化

政府，甚至於虛擬政府、虛擬國家都非常積極進行研究。歐陸國家的

學者在這方面的表現反而更為積極，討論資訊科技與行政學的專門著

作，不論在數量和品質上都更為優秀。如果從行政學的教科書應該是


反映最新的行政學術研究的重要標竿來看，則顯然美國的行政學界，

是相對落後的。

不過，如果以台灣的行政學教科書來講，基本上仍然大多數採用

美國的傳統行政學教科書、範例、個案或是其原則原理來當作教材。

以本土的範例、我國實際的行政程序、政策作為來當作教材的主題內

容，顯然是比較不足的。整體而言，台灣的行政學教科書仍然較少探

討跨國的、比較的、實証性的文獻分析與整理。甚至於在英文名詞的

翻譯上、主要概念的統一翻譯與運用，都出現相當大的歧異和爭議。

目前行政學的基本教科書，有幾本是美國權威著作的中譯本，但是就

算翻譯的水準已經足以讓讀者充分了解，但書中所引用的論述，仍然

不容易跟我國的政治情況、政治制度來相互驗証。

第二、從科技方面來看，雖然網際網路的普遍發展已經讓人類社

會跨越了時間和空間的阻隔，但是未來有線的資訊時代，將很快就會

被無線的資訊時代所取代。一旦無線的手機結合了方便的數位相機、

傳真機、電腦，則人類的生活方式就會有更大的改變。人類的生活將

會跨越所有的地理疆界，使地球不但不只是一個地球村，更是一個隨

手可及的網上作業平台。就好像人們已經習慣使用信用卡一般，每一

個國家的公民也會要求政府提供同樣快速方便而有效率的政府服

務。正如管理學者戴維斯（Stan Davis, 1996）所指出來的觀念，政府

組織和私部門組織，都是科技的下游產品。他的說法是，宇宙影響科

學、科學影響科技，科技影響產業，產業影響組織。舉例而言，在資

訊時代的環境裏，不論是命令的傳遞或是溝通的需要，都可以在幾秒

鐘內完成，則政府的層級或者是政府內部的組織層級，還需要像傳統

的政府結構必須要有非常多的層級嗎？進一步而言，傳統行政學關於

公共管理、機關管理、人力資源管理、事務管理有哪樣不需要全面地

來加以檢討和賦予新的觀點呢？


第三、行政學基本上是政府學的觀點，已經逐漸被公共治理的觀

點所取代。以往政治和行政兩分的傳統觀念不但被拋棄了，就連二次

世界大戰以後，行政權主要是研究政府的運作，以追求有效率和有效

能的政府服務，也被一九八○年代以後所逐漸形成的公共管理和治理

觀念所取代。人民的角色不但由被統治的角色，逐漸隨著民主政治的

成長，而轉變成為主權與治權的決定者，更透過形形色色的組織，例

如非營利組織、公益組織、跨國的非政府組織等等，形成和政府組織

能夠互相合作、互相抗衡、互相合夥的關係。

第四、由於國際間的溝通更為頻繁，交通情況越來越顯順暢，行

政學者經常跨國連繫和互相學習研究，傳統的行政學研究也就逐漸脫

離了純粹美國行政學的研究。二次大戰之後的比較行政學在雷格斯的

倡導之下，雖然只是曇花一現的現象，並沒有對於美國或是歐陸的行

政學研究產生顯著而普遍的效果，但顯然也有醞釀跨國研究的各種效

果。一九八○年代以後由於透過 OECD 和世界銀行、國際貨幣基金的

國際性組織不斷從事政府部門的研究，而形成新的一股跨國研究政府

管理的風潮。行政學不但要跨國性的比較研究，也應該從比較高的視

野來加以整合，並對於行政學研究的時間縱深，從行政發展的角度來

作詮釋。也就是對於行政發展的層次，必須具有類型化及其關鍵時期

的分析。

第五、二十世紀後半期的國際化和全球化，促成了國家主權觀念

的沒落，也相當程度促使各國檢討產業環境的要求。英語成為國際性

的語言，在網際網路的世界裏，英文更成了最方便的選擇，甚至可以

算是國際商業溝通的唯一選擇。因為多國公司在每個國家裹邊無所不

在，而外資也成為所有國家的最愛，因此在經濟管制政策上面，不能

保持閉關的政策。這種情況會對公共政策的決定，產生重大的影響，

國際環境因素的重要性常常會超過國內因素的影響。從另外的角度來


看，任何一個政府行政的運作，將很難要求和希望其國家的公民能夠

容許比較低層次或比較差的服務水準。不但外國人會希望他所到的國

家提供比較好的政府服務，連本國人民也會透過頻繁的觀光、考察等

等途徑，瞭解各國政府服務的水準，並希望其本國政府能夠達到同樣

的水準。甚至，在網際網路普遍的情形之下，社會的流行和認知都會

迅速的跨越國界的藩籬，而形成針對政府服務的迫切要求。

第六、新興的生物科技將逐漸影響到人類的生活環境和政府治理

的各方面。從表面上來看，生物科技的發展看起來就像當年在做人工

試管嬰兒一樣，只不過是科技進展的另外一個階段，但是從實質層面

來看，生物科技將要完全改造人類的社會。生物科技的發展必然對於

人類的糧食供給產生絕對的影響，人類的飢荒將會大幅度的獲得紓

解。生物科技也必然會對醫療產業產生廣泛而深遠的影響，人類的壽

命也必然會因之延長。伴隨著人類壽命的延長，以及目前已經存在的

加速老年化的情形，人類社會普遍老化的情況將會對民主政治下的公

共政策和政府施政產生重大的影響。行政學研究的重心將被迫轉向如

何應付一個不斷老化的社會。公務人力的引進和運用，甚至與整個社

會的老年及退休制度、年金制度都必須要全盤重新思考而做調整。

第七、行政學的研究將不再能夠脫離對於政治制度的研究

（Weaver and Rockman, 1993）。以往行政學研究大致上都在畫地自

限，並沒有注意到憲政制度中最核心的中央政制對於政府行政效率、

效能的影響。但是比較政治、比較政府的研究，甚至於過去一、二十

年興起的新制度論研究，都已經把焦點轉到各種憲政制度和政府施政

績效的相關研究上面。如果以憲政歷史經驗比較長久的歐美國家和拉

丁美洲國家來看，歐洲先進民主國家幾乎毫無例外的採用內閣制的制

度，而其經濟成就、政治傳承、政治穩定都普遍優秀於普遍採用總統

制的拉丁美洲國家。所有美洲國家採用總統制的，只有美國能夠免於


政變、軍人干政、文人政府濫權（彭錦鵬，2001）。另外值得重視的

是，行政學的研究，特別是對於政府效能的研究，不論是有關於行政

立法的高層政府組織的研究，或是行政立法之間的關係，或者是文官

體制的研究，都必須清楚釐清內閣制和總統制，對於這些行政主題所

會產生的必然影響（Lane and Ersson, 2000）。回顧二十一世紀行政學

的研究，很顯然的在相當程度上忽略了內閣制或總統制的憲政體制，

對於政府施政能力與成果方面的根本性影響。

三、行政學的未來

第一、主權觀念的改變和弱化，將對政府治理產生重大的衝擊。

雖然我們不能夠說主權觀念已經死掉了，但是國家主權觀念不斷受到

國際因素的影響則是不容置疑的。歐洲國家的主權已經因為歐洲聯盟

的成立，而受到相當程度的削弱。國際區域經濟的整合，例如北美貿

易自由協定、世界貿易組織等等，都使國家主權受到相當的限制。跨

國公司勢力持續膨脹，從各種不同經濟層面影響在地國的國家決策，

已甚為普遍。二次大戰後，不論是共產集團或是民主集團，都不斷用

各種藉口進行武力侵略和干涉內政，國家主權觀念是否還能像二次大

戰以前，成為國際法的主要支柱已經大受質疑。從行政學的角度來

看，政府治理的方式便要考慮到國際環境的變動，例如產業經濟的相

對競爭能力、人力資源的流動與管理、政府組織的相對競爭力、反恐

怖主義和打擊犯罪的國際性合作、國防安全的國際性合作等等都需要

從國際性跨國的角度進行比較性的研究。

第二、新制度論的興起，促使行政學必須在跨國比較的基礎上，

研究對政府治理的各種制度上，各有何優缺點和他在各國使用的可能

性。最明顯的例子是，OECD 對於各國政府的比較性研究，透過其會

員國政府官員的實際參與，提出研究報告，而使得跨國比較性研究能


夠獲得深入而具體的施政經驗。OECD 對於公共治理的跨國性比較研

究不但提供會員國互相切磋琢磨的機會，事實上也對其它發展中國家

提供了寶貴的學習素材。世界銀行和國際貨幣基金因為其在援助以及

貸款上面的需求，也不斷提供政府制度方面的研究報告，以便提高受

援助國的政府治理能力。不論這些國際性組織從事政府制度研究的動

機為何，但其所完成的跨國性研究，對於行政學的未來，確實產生重

大的影響。

第三、非政府組織以及非營利組織所扮演的角色將更為明顯。國

際間非政府組織在各種不同的議題上，例如環保、防範犯罪、促進性

別平等、促進種族平等等等，更為國際性的行銷與合作，產生了對於

政府治理方面的深刻影響。而在全球化網路化的社會下，非政府組織

和政府的互動將會更為密切。另一方面，非營利組織，不論是任何一

種型態或是成員規模，都已經在整體上成為政府推動政務的重要夥

伴。一九八○年代以來，由於政府財政緊縮的考慮以及世界經濟景氣

擴張的減緩，政府的規模不再能夠無限制地成長，因此公私合作關係

的培養和互相合作，就變成政府治理方面的主要選項。

第四、環境保護觀念的普遍發展，將促使行政學的研究更要重視

永續發展的可能性。二次大戰以來不斷追求經濟成長的觀念影響下，

地球環境受到普遍的破壞。政府治理工作所能運用的資源，不再是無

窮盡的，也就是必須把永續發展的觀念放進行政的思考裏面。同樣的

道理，行政學的研究也必須要注重環境的制約因素，特別是地球永續

發展的考慮。

第五、行政學必須建立在資訊社會的基礎架構上。資訊與通訊科

技的快速發展，已經使政府業務的核心，也就是資訊的處理，包括資

訊的產生、處理、重新安排、提供，都變成了即時可以完成的工作。

資訊科技已經完全改變二十世紀中傳統行政學的基本技術環境，而形


成行政學的典範轉移：

1. 資訊科技改變了立法和法律執行的系統間關係，資訊的透明化

使傳統的行政工作不再能夠擁有以往資訊不對稱的互動關係。

2. 資訊科技在政治議題上，也改變了地方官僚和地方政治人物之

間的關係。

3. 資訊科技改變人員配置和資訊通訊科技配置的關係。

4. 資訊科技也改變了基層官僚和人民之間的關係，基層官僚的地

位已經沒有以往傳統的崇高，神祕的色彩也不見了。（Snellen,

1998）

資訊科技使政府的服務必須更強調顧客的觀點，使服務的效能能

夠和私人部門相競爭。這種政府服務型態的改變就包括了：將顧客的

觀念帶進政府行政；將政府的組織重新調整成為單一窗口；將政府的

幕僚單位重新加以結合，提供整合性的服務；將不同的組織重新加以

調整，以人民的需求，也就是生活事件（life event）做為組織重整的

核心觀念。

由於資訊科技提供了政府組織重組，以及政府業務推動流程再造

不可或缺的工具，因此整個政府型態的改變也就不可避免。例如政府

的層級、中央政府和地方政府的合作分工、各級政府的內部分工和組

織、政府業務的流程、政府人力的結構、預算使用的組織分配等等，

傳統上都必須依賴不斷的組織分化和管制層級的增加，但是在資訊科

技的協助之下，這些傳統組織流程分工的形態，都必須全盤加以檢討

和改變。

資訊科技社會下，政府的組織型態最可能的演變包括：

1. 政府的核心部會、局處將集中於決策的工作，而公共服務的提

供則會依賴資訊技術的協助，或是不同型態特質的公共部門單

位、非營利組織，甚至於私人組織。


2. 各種政府的組織，不論層級或部門，都要加速整合，而且政府

機構所在的地理環境或區位，將不會像以往一樣重要。

3. 從人民生活事件的觀點來看，政府和人民之間的互動關係，將

會被重新檢討改變。也就是當人民有所需求的時候，例如需要

社會救助的時候，政府單位將會提供單一窗口的服務，而且提

供整合性的服務，而不是要求民眾在不同的政府機關間不斷穿

梭，來尋求救助。

第六、行政學必須要研究，未來新型態的政府官員究竟要扮演什

麼樣的角色，而他們的職業價值觀、工作環境、行為準則、權利義務

身分地位，都必須重新建立。英國政署制度以及英國的文官制度已經

大幅度地打破了傳統的文官制度價值體系，向私人企業的運作方式來

靠攏。究竟這種強調競爭、結果、彈性、授權的文官體系是否能夠完

全符合未來的時代需要，仍然值得觀察。不過，在政府組織和流程的

型態受到資訊科技的驅動而不得不改變之下，文官體系的運作方式也

不可能保持傳統的型態。因此，未來的行政學必須要考慮到政府人事

行政體制的運作要符合政府、公共利益、公務人員的三方利益。可預

見的是，公務人員體制，不論是設計哲學、價值體系、運作規則，都

必須有典範轉移的全新思考。

四、行政學的挑戰

二十一世紀的行政學將在資訊科技的環境下持續發展，而由於工

業革命的二十世紀基本上建立在階層式的組織，兩個時期的基層結構

有著明顯不同。因此未來的行政學所要面臨的最大挑戰，就是如何建

構符合資訊科技發展所需要的學術典範和相關理論。

首先，線上公共治理（online public governance）的理論猶待盡快

建構起來。從電子化政府的發展來看，二次大戰之後各國政府重視電


腦化的工作，基本上只是要達成政府業務的自動化，以便取得更高的

行政效率。但是從一九九三年之後，各國政府紛紛利用網際網路的技

術來推廣業務，提供服務，從而展開了電子化政府的新局面。以網路

為基礎的電子化政府發展的階段，是由提供網頁資料，進步到和民眾

進行互動溝通，再進一步能夠在網路上進行線上交易，也就是能夠讓

民眾在網路上交停車費、申辦業務等等。由於電子化技術的進步，以

網路為基礎的電子化政府改革，將會進一步朝向網站整合的方向發

展。網站整合的方向從理論上的角度來看將會包含三種面向，也就是

不同政府層級的整合、不同部會單位的整合、以及各種網站的整合

（Peng, 2002）。而這三種類的整合，最終在理論上可以使人民只要進

入一個單一的政府入口網站就可以解決人民所碰到的任何問題，並接

受政府相關的服務。科技文獻的推估與構想，都很明確地指出，這種

最終達到線上公共治理的境界已經快要實現。但是技術上的可行性，

仍然必須通過政治與行政體制的不斷爭議與規劃之考驗。為了要促使

人民的問題能夠得到政府最佳的解決方案，線上公共治理的理論已經

變得更為迫切需要。這種全觀型政府（holistic government）的未來，

需要在政治理論與實務上，解決不同政府層級的權限劃分和服務提

供、財務劃分等等牽涉憲法和各種法律的問題（Perri 6 et al, 2002）。

而各種部會單位的業務整合和提供全新形態的政府服務，甚至於包括

對非營利組織的管制協助與合作等等的合夥關係，都需要有明確的理

論，來作為指引方向的工作。二十世紀的下半葉各國政府的組織和人

力都在大幅度的膨脹，但是在二十世紀的最後二十年，政府的改革和

發展方向大致上朝向電子化政府發展，並同時經由政府組織的不斷精

簡、重組以及公共和私人合夥關係的發展，而形成比較複雜的治理關

係。複雜的公共治理形態和電子化政府形態將在不斷的互相衝擊之

下，演進成為線上治理。這種最終型態的線上治理所需要的理論架


構，更將成為行政學未來發展最大的挑戰。

線上治理的理論架構將會牽涉到政府的動態關係之調整，亦即政

治體制方面的重新思考。以總統制三權分立的理論來看，立法司法和

行政之間因為要互相牽制，所以形成制定與執行公共政策時無所不在

的否決點。否決點越多，行政的效率就會越打折扣，同時也越不容易

透過資訊科技的效益，來促使政府的決策更為迅速有效。資訊科技在

促進政府的效率和效能方面最大的功用就是在於，能在最短時間內把

事情做好，同時在過程中可以有不斷的政策變更和政策指示。以內閣

制而言，因為立法和行政合一，公共政策的制定和執行不會受到不斷

的干擾，法規的制定也比較不會受到刻意的扭曲，線上治理就比較順

暢。相對的，總統制之下行政所受到的立法干擾，就嚴重許多，否決

點的存在就容易造成僵局，而使線上治理的工作中斷或懸空。

其次，未來的行政學研究必須要考慮到政治制度如何調整，以便

達到線上治理和公共治理的最佳境界。從憲政制度的角度來看，由於

它是一切政治以及行政運作的核心基礎，憲政體制的架構深刻影響政

府行政的能力。如何消除行政制度運作上的否決點，使行政制度能夠

很快回應人民的需要，而不會產生政治的僵局，不僅是政治學者應該

要思考的問題，也是行政學者必須要面臨的挑戰。以往純粹從行政技

術、行政制度的角度來設法解決政府效率不彰、效能不彰的問題，可

說是不夠全面觀照的觀點。同時，在二十世紀中，雖然非營利組織和

非政府組織也受到相當的重視，但是在行政學的教科書裏邊，很少看

到討論他們所扮演的角色和功能。特別是忽視了這些組織在公部門和

私部門的合作上所能夠產生的重大貢獻。因此，肯定非營利組織和非

政府組織是未來政治制度和行政制度的一環，並給予系統性的研究，

顯然是行政學界要更加努力的重點。

行政學面臨的挑戰還包括，以前站在第一線服務民眾的公務員


（street-level bureaucrat），已經逐漸被電腦的系統設計師，也就是電

腦的系統文官（system-level bureaucracies）所取代（Bovens and Zouridis;

2002,174-184）。站在第一線服務民眾的公務員，在二十世紀的環境

裏，擁有相當高的行政裁量權。但是在二十一世紀中，系統分析師和

軟體設計師就變成為行政機關裹邊行政決策流程的主要負責人。隨著

公共治理形態的改變，政府機關的形式，已經從純綷的公部門負責決

策和提供服務，轉變成為核心部會負責決策的制定，而其他政府業務

則慢慢呈現公共部門涉入的色彩越來越淡，而私部門的色彩越來越重

的情形。因此，文官體系除了中央政府的核心決策部門，仍然保留傳

統的、一致的文官制度外，其他各個有公部門色彩的政府機關、法人

組織、非營利組織，很顯然都需要新的人事制度才能夠運行良好。在

二十一世紀中，不只是文官體制必須要有所改變，就是在公共領導的

型態上也應該有大幅度的改變。政治領導人如何認識新時代的政府形

態轉變，以及新時代所需要的統治能力，更需要行政學界以前瞻的眼

光，提出公共領導人應該要具備的能力，和他們所要扮演的角色、行

為和領導方法等等。

行政學的研究不但要面向國際，並且要植根於本土的實証性研

究。臺灣人口有兩千三百萬，是世界上的中等國家，也可以說是一處

尚未充分開發的學術土壤。過去台灣行政學的研究在本土實証方面，

從數量上來看，最主要的貢獻似乎是來自於各大學研究所的碩士論文

和博士論文，但是在普遍品質上仍有待持續提昇。未來如果能夠有系

統的引導研究生有計劃地和大學教授全面研究臺灣實際的行政制度

和行政行為等各方面，將能夠使本土行政學研究走向一個比較令人滿

意的境界。

我國行政學研究未來的最大挑戰是，行政學界應該發揮集體的力

量，運用行政學社群的建立，包括各個行政學會，臺灣公共行政與公


共事務系所聯合會，目前的碩士、博士生以及碩士在職專班的學生，

從行政學教科書的編寫、課程和教材的加強研究改進著手，在把握住

本土色彩與國際水準並重的原則下，重構行政學的未來圖像，並運用

網際網路的溝通平台，來加速行政學的發展。

本文曾發表於《張金鑑教授百齡誕辰》學術研討會，政治大學公

共行政學系主辦，民國九十一年十一月。

作者簡介

彭錦鵬先生，美國喬治亞大學行政學博士，現任中央研究院歐美

研究所副研究員，台灣大學政治學系副教授，曾任第三屆國民大會代

表、台大教授聯誼會理事長、中國政治學會秘書長、理事、監事、政

治科學論叢執行編輯、理論與政策季刊總編輯、副社長、青年發展基

金會副執行長。

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企業型政府新詮 17

企業型政府新詮

江岷欽

摘要

本文係在闡釋行政革新理論中的企業型政府理念與企業型官僚（public entrepreneurs）的行為特質，作為我國政府組織再造工程的指涉架構。

關鍵字：企業精神、創意解構、不希罕效應、學習型組織

壹、前言行政革新，又稱「文官改革」（civil service reform）（DiIulio, Jr.

1995; Gore, 1996）、「政府改革」（government reform）（Ingraham and

Romzek, 1994:145）、或「新公共管理」（new public management）（Ferlie,

Ashburner, Fitzgerald, and Pettigrew, 1996: 1-3; Kickert, 1977），其主要

目的係為：經由革新理論的引導以及變遷策略的執行，活化文官體

系，擴增公共利益（DiIulio, Jr.,1994, 1995; Roberts, 1996; Wamsley,

1996）。一九九六年六月份的《公共行政評論》（Public Administrative

Review,Vol.56, No.3 ）以「再造公共行政」（ Reinventing Public

Administration）為主題，將行政革新定義為：行政體系透過具體有效

的改變策略，從行政部門的四個主要面向：(1)文化層面、(2)任務層

面、(3)結構層面、以及(4)程序層面，重新加以改造，再建治理政體

的能力。歐斯本（D. Osborne）與傅瑞祺（P. Plastrik）在一九九七年

合著的《解放科層體制：再造政府的五項策略》（ Banishing


Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government）書中，更

具體地提出五項策略（歐、傅兩氏稱之為‘五希策略’）（Five Cs），

作為政府部門推展行政革新的手段，徹底改造「政府的染色體」

（government’s DNA）。這五項行政革新的「希望工程策略」分別是：

(1)核心策略（the Core Strategy）--藉以釐清目標、構築願景；(2)後效

策略（the Consequence Strategy）--藉以考評績效、獎優懲劣；(3)顧客

策略（the Customer Strategy）--藉以加速回應、強化責任；(4)控制策

略（the Control Strategy）--藉以授能成員（empower employees）、提

昇能力；以及（5）文化策略（the Culture Strategy）--藉以改變心態、

調整行為（Osborne and Plastrik, 1997）。

一般而言，政府提出行政革新的時機，主要為下列四類：（1）經

濟蕭條衰退、（2）能源短缺、（3）環境惡化的普遍意識、以及（4）

內政、社會政策及經濟政策的失敗（DiIulio, Jr., 1994:251-252）。文思

禮（G. Wamsley）在其一九九六年的著作《重建民主行政》（Refounding

Democratic Public Administration）之中指出：行政體系需要革新的主

要理由之一，係因政府面對劇變的外在環境和日增的公民需求，從而

擴張其規模與職能以資因應，但擴張後的官僚體系在效率與效能上未

見顯著提昇，預算的支出與財政的負擔卻日益沈重，使得政權的合法

性與正當性日趨式微（Wamsley, 1996）。

由此可知，多數政府推動行政革新的主要目的，係在紓解財政危

機，強化文官體系的能力，提高公民的滿意度，進而鞏固政權的正當

性與合法性。晚近，各國政府著名的政府再造（Reinventing Government,

REGO）與行政革新措施包括：英國的「續階計劃」（Next Step

Program）、「效率小組」（Efficiency Unit）、「公民憲章」（Citizen

Charter）、「服務品質競爭」（Service Quality Competition）、「跨部會解

除管制小組」（Departmental Deregulation Unit）、德國的「新領航行政


模式」（ Neues Steuerungsmodell, NSM ）、「行政彈性工時」

（Administrative Flexible Time）、法國的「行政現代化政策」（the

Administrative Modernization Policy ）、荷蘭的「行政自動化」

（Autonomisation Reform）、瑞士與奧地利的「新公共管理」（New

Public Management）運動（Kickert, 1997:3-7）、美國的「全國績效評

鑑委員會」（National Performance Review, NPR）、「勵革實驗室」

（REGO Lab）、加拿大的「公元二○○五年新制文官」（Public Service

2005）、澳洲的「文官改革法」（Public Service Reform Act ）、紐西蘭

的「行政文化重塑運動」（Reshaping Administrative Culture）、「邁向公

元二○一○」（Path to 2010）（Ferlie, Ashburner, Fitzgerald, and

Pettigrew, 1996: 1-3）、以及我國的行政革新等。

綜觀多數政府的行政革新方案，其重要措施大都根據下列兩項原

則而定；這兩項原則分別是：一、樽節施政成本（costs less），以及二、

提高服務效能（works better）（Osborne and Gaebler, 1992; Schachter,

1997）。然而，大部份倡議行政革新的領導者，經常要面臨內外交迫

的「雙環困境」(catch-22 situation)。對內方面，改革者若欲樽節施政

成本，最常使用的方法就是刪除部份施政計劃、裁撤機關、並且精簡

員額，但此舉甚易導致科層體系的抗拒、結構惰性（structural inertia）

的拖延、既得利益者（vested interests）的排斥、甚至「不希罕效應」

（BOHICA effect）1 的嘲諷；對外方面，改革者若欲提高服務效能，

滿足公民遞升的期望需求，則常需增收稅賦、擴大稅基，以寬裕財政

1 所謂「不希罕效應」，源自 IBM 公司的組織變遷經驗，意指組織成員面對組織革

新時，抱持「能忍自安、消極抵制」（bend it over, here it comes again. BOHICA）

的態度；只要時間拖久，革新措施自然會無疾而終。請參閱 Collin Morgan and Stephen Murgatroyd, 1994, Total Quality Management in the Public Sector, Buckingham, PA: Open University Press, pp. 171-172.


預算，增加可用資源，然此舉甚易引發立法機構的質疑、在野黨派的

嚴苛詰難、以及一般公民的負面回應（DiIulio, Jr.,1994, 1995）。行政

論者與實務人員為了紓解這種雙環困境，遂構思「企業型政府」

（entrepreneurial government）的理念，作為「第三種選擇」（the third

choice）（Osborne and Gaebler, 1992）。在推展行政革新的國家中，實

施「企業型政府」最具代表性及成效者，首推美國柯林頓政府（Clinton

Administration）的「全國績效評鑑委員會」。

企業型政府的理念，與其說是行政革新理論的「典範轉移」

（paradigm shift）2，毋寧說是另類的規約式「解謎之道」（a prescriptive

way of puzzle-solution）3 更為允當。究實而論，行政革新的論證，自

一八八七年威爾遜（W. Wilson）的「政治行政分離論」（dichotomy

between politics and administration）開始，到一九九七年戴維思（T.

Davis）的「開卷式管理」（open-book management）為止，歷經百餘

年的轉折與發展，確實累積了相當數量的學說與創見；然而，諸多理

論之間缺乏實質的辯證，形成「爭鞭競秀有餘，彼此對話不足」的現

象，無法有效整合，遑論建構行政革新的「廣博理論」（general

theory）。企業型政府理念的提出，象徵行政論者長久以來在行政革新

的理論叢林（theoretical jungles）中迷惘、煎熬，盼望解放的心靈寫

照。例如，柯林（J. Kirlin）以「政府企業精神之價值」（the value in the

public entrepreneurship）為主軸，分別依據憲政領域（constitutional

arenas ）、業務轄區與文官內部結構（ jurisdictional and civic

2 威爾遜（W. Wilson）在一八八七年「行政的研究」（the Study of Administration）一文中，即曾主張行政應該「師法企業」（business-like）；是故，企業型政府理當

非屬行政革新理論的典範轉移。 3 孔恩用「謎題」（puzzles）一詞，描述科學哲學中的「科學難題」（scientific

problems）。


infrastructure）、政策策略與政策內部結構（policy strategy and policy

infrastructure）、方案執行與服務傳輸（program implementation and

service delivery）、以及組織及管理（organizational level/managerial）

等五個面向，建構出不同層次的部門價值（place value）、複雜系統價

值（complex system value）、以及財貨與服務價值（goods and service

value）（Kirlin, 1995: 20-26）。一九九六年春季號的《公共行政季刊》

（Public Administration Quarterly, 1996, Vol.20, No.1）以「政府部門的

企業化管理」（Entrepreneurial Management in the Public Sector）為主

題所彙集的論文專刊，則進一步地顯明行政論者對企業型政府理念的

研究旨趣。

持平而論，企業型政府的理念固然在「全國績效評鑑委員會」等

案例上，展現了具體實踐的可能與相當程度的成效；但是，企業型政

府無論是在理論的建構上，抑或在實務的運作上，依仍存有許多懸而

未決、迄無定論的議題。例如，墨耕與莫可鐸（C. Morgan and S.

Murgatroyd）指出，政府部門在推動企業型政府理念的過程中，經常

會衍生「反制企業精神」（contrapreneurship）的現象（Morgan and

Murgatroyd, 1994: 170-175）。柯恩與葉梅科（S. Cohen and W. Eimicke）

在一九九六年出版的《政府廉潔手冊》（Public Integrity Annual）之

中，則以不少具體案例，反覆論證「企業型政府與民主政治基本價值」

的衝突，以及「企業型官僚與行政倫理」的爭議；其中，以一九九四

年加州橙郡（Orange County）因投資失利所導致的財政危機案例，最

為著名（Cohen and Eimicke, 1996: 3-11）。謝材德（H. Schachter），更

在一九九七年的《政府再造抑或自我再造》（Reinventing Government

or Reinventing Ourselves）書中指出，企業型政府以「代理人途徑」的

角度，來觀照政府在行政革新中的角色，不啻將「必然的公共利益」

寄託在「偶然的政治慈悲」之上；謝氏認為，唯有透過「積極的公民


精神」，才能將公民的心態由「政府的顧客」（citizens as customers）

轉化為「政府的所有人」（owners of government），進而齊力監督政府

革新的執行及成效（Schachter,1977: 4-5）。

本文的主要目的，係在闡釋行政革新理論中的企業型政府理念與

企業型官僚（public entrepreneurs）的行為特質，以及美國近年來實施

企業型政府成功的經驗啟示，並進一步提出建議，作為我國政府組織

再造工程的指涉架構。

貳、企業型政府的意涵「政府的企業精神」係指，政府的體制及運作過程具有某些變遷

導向（change-driven）的內在特質，這些特質能夠經常積極地引發革

新理念，並將此種革新理念轉化成為具體的方案設計，並以實際的行

動體現方案設計，協助政府部門處理公共事務與解決政策議題；而所

謂「企業型官僚」即指，在公共部門內，從事構思、設計和執行革新

理念的成員（Linden, 1994; Roberts, 1996）。

上述界說是以經濟學家熊彼得（J. Schumpeter, 1883-1950）的概

念為基礎，他將企業家視為具有「革新」的功能。熊彼得被稱為「現

代企業思想之父」，也被杜魯克譽為「智慧深邃、歷久彌新的經濟學

人」；他將「革新」定義為：將原來的生產要素重新組合，使其發生

產業功能的改變，以滿足市場的需求。企業家是以遂行革新為職能，

經由改變或革新，重組生產要素，取代以改變生產要素的數量（Cobb,

1983; Daft, 1978; Ferman and Levin, 1987）。換言之，企業精神即是企

業家創造新的產能要素。

革新的過程必然有風險，但在「企業精神的政府」的界說中，論

者並不同意企業化活動必須擔負風險。儘管企業型政府在創造社會福


祉的過程中，可能會遭遇到例規抗拒、追加預算和其他阻力的挑戰，

但這些風險都是間接，並且可以消彌。在此，我們仍然採取熊彼得的

觀點：風險應該是由資本家來承載，而不是由企業家來承載（Kettle,

1987; King, 1988）。比較值得我們關注的是，在市場經濟領域中，企

業家因為經常會面臨「創意解構」（creative destruction），故而不斷奮

力追求革新。創意解構是指，企業家在競爭激烈的市場中，以革新的

觀念與作為，解構原有產品的生命週期，開發新的產品與服務，以便

繼續取得優勢，確保利潤（Cobb, 1983; Daft, 1978; Ferman and Levin,

1987; Linden, 1994; Schneider, Teske and Mintrom, 1995）。這股力量，

是經濟成長的主要動力。

上述的革新理念是指，對於任何事務，皆能運用新的技術觀念（例

如新的技術、生產及服務方法）和行政構想（例如新訂手程、政策方

案和組織型態）來加以處理。這些革新理念與舊有慣用的標準方法比

較，必須具有「卓越而無可替代的」原創性（Roberts, 1992; Van de Ven

and Angle, 1989）。申言之，當企業型官僚面臨待解的問題若無慣例可

循，能夠運用自己的方法加以解決，我們稱此為「原創性」

（origination）的革新層次。倘若企業型官僚能發現相關的情境和資

源，可以重新組合解決問題，則可稱為「適應性」（adaptation）的革

新層次。最後，當企業型官僚面對此一問題，已經發展出許多解決方

案，並能從中擇一加以應用，則為「轉借性」（borrowing）的革新層

次（Roberts, 1992; Van de Ven and Angle, 1989; Walker, 1987）。

當然，企業型政府中的企業型官僚若欲推動行政革新，落實「政

府的企業精神」，抽象宏觀的概念架構固然重要，具象實際的外顯作

為尤不可缺。就行為實踐的觀點而言，企業型官僚的確須要具備某些

行為特徵，方能體現「政府的企業精神」（Johnson, 1992; Roberts, 1991;

Rosenbloom, 1993, Schneider, Teske and Mintrom, 1995）。行政論者李


懷適（E. Lewis）在《政府的企業精神：官僚的政治權力論》（Public

Entrepreneurship: Toward a Theory of Bureaucratic Political Power,

1984）書中，曾以胡佛(J. Hoover)、李克河（H. Rickover）、以及牟雪

書（R. Moses）三人為典範，歸納出五項企業型官僚的共同行為特徵，

作為行政革新中具體行為實踐的指涉架構。玆就五項特徵，分述如下：

第一、企業型官僚善用組織內部的資源及力量，實現公共目標。

企業型官僚的目標，並非僅限於加冠晉爵而矣，而是要透過組織實踐

公共利益的目標。以上述三人為例，胡佛創建聯邦調查局（Federal

Bureau of Investigation, FBI），以史無前例的強勢警網，打擊犯罪，維

護治安；李克河將美國海軍帶入核子潛艇紀元，維持國防優勢；牟雪

書則以獨特的“共同願景”（shared vision），重整紐約都會區的公園

景觀以及運輸系統。

第二、企業型官僚專精某些社會關注的領域。企業型官僚善於應

用傳播媒體、國會聽證會、以及其他各種會議，倡導其專精的領域，

在「理」與「勢」方面，成為某些公共政策的代言人。例如，胡佛擅

長犯罪統計資料之應用與解讀，李克河掌握海軍核武戰備之脈動，牟

雪書則對紐約的公園建築與都會橋樑，暸若指掌，無人能出其右。

第三、企業型官僚會積極運用組織中的影響力，爭取成功，而非

消極地坐視文官體系成為腐敗無能的淵藪。李懷適指出，企業型官僚

在其生涯之中，終將體會：龐大複雜的公共組織，是進行社會改革、

政治改革、以及經濟改革，最有力的工具。因為公共組織所提供的龐

大資源與政治權力，不但能保護企業型官僚不受內部反對勢力的制

肘，亦能對其他外部勢力施壓，爭取奧援。以胡佛與牟雪書為例，在

其影響力全盛時期，幾無反對勢力可以為難渠等作為。

第四、企業型官僚善用民意市場（public opinion market），塑造

“舍我其誰”的形象。企業型官僚不但擅長凸顯問題的重要性，亦善


用自己的知識及能力，塑造專業形象，以及民眾對其解決問題的信

心。例如，李克河讓大眾相信，唯有將核子科技引進海軍，讓潛艇能

長期在海底作業，方能建立“真正的潛艇戰力”；胡佛亦讓民意深

信，唯有建立全國警網，方能防治犯罪及叛亂；牟雪書則讓多數人肯

定其能力：唯有借重他，方能動員大量資源，完成像三星大橋（Tribolo

Bridge）的艱鉅工程。

第五、企業型官僚會設法擴展專屬的公共政策範圍。例如胡佛、

李克河以及牟雪書，均曾設法延伸所屬組織的影響力範圍，以獲取更

多資源以及支持。這種擴張組織的作法，雖然會悖離代議政府的民主

程序，但卻能有效地降低組織的不確定性、增加自主性。美國聯邦調

查局在胡佛任內不斷擴增職權，其社會角色原為「協助全國地方政府

的警力，防治犯罪」，爾後增為「杜絕共產黨員及其同路人的顛覆陰

謀」。就理論層次而言，胡佛應受總統、司法部長、以及國會三方面

的節制與約束，但實際上他卻不受任何機關管轄，權傾一時。李懷適

指出，胡佛在一九七二年死於任內，不論敵友莫不額首稱慶（Johnson,

1992; Lewis, 1984; Rosenbloom, 1993: 151-153）。

參、結論與建議企業型政府的理念，是重建政府能力的革新觀念。藉由這個理念

以及美國成功的經驗，讓我們更堅信政府的治理方式可以改變，透過

企業精神的引入，可以降低官僚化的現象，重建政府的治理能力，提

高公民對政府施政的滿意度，進而鞏固統治權的正當性與合法性。因

此，我們可用企業型政府的成功案例作為指涉架構，進一步觀照我國

政府組織的再造工程。茲就企業型政府的四項主要原則，分別提出建

議。


一、在「樽節成本、提升效能」原則方面，對於連年虧損、績效不彰

的國營事業宜優先考慮加速民營化，而民營化的優先順序應與虧

損度成正比。當然，虧損程度過大的事業，民間接手的意願可能

降低，因此必須先分析國營事業虧損之原因：國營事業之虧損，

若是因為管理不良，而非業務本質已無法獲利，則可適用「民營

化的優先順序應與虧損度成正比」之原則；若是因為業務本質已

無法獲利，呈現夕陽工業之窘境，則政府宜早規劃放棄，並對員

工實施第二專長訓練以適應業務之轉換、或順利轉業。民營化雖

非萬靈丹，但其市場效率、價格競爭的特質，對長期虧損的國營

事業而言，可以發揮刺激的作用，發揮活化的效果。

目前，依照「我國公營事業民營化時間表」所預定的優先順

序來看，以省營事業為例，其民營化的時程為：民國八十六年度，

中興紙業、農工企業、高雄硫酸錏、台灣產物、台灣保險；民國

八十七年度，臺開信託、台灣企銀、台灣航業、唐榮鐵工廠；民

國九十二年度，台汽客運。除了這些省營事業以外，政府的其他

相關的業務項目，亦可進行民營化的可行性分析與優先順序的排

列。除了民間企業部門以外，亦可考慮將政府的相關業務委由非

營利性質的第三部門辦理。在分析民營化的可行性分析與優先順

序的排列時，須先建立客觀的指標，考慮各服務部門適合的業務

類別。表二所列，係為歐斯本與蓋伯勒的指涉架構（Osborne and

Gaebler, 1992: 348）


表二各服務部門適合的業務類別

政府部門民間企業第三部門

適合政府部門的業務類別：

1.政策管理

2.管制業務

3.公平執法

4.防止歧視

5.防止壓榨

6.提升社會凝聚

有效能

有效能

有效能

有效能

有效能

有效能

無效能

無效能

無效能

視情況

無效能

無效能

視情況

視情況

有效能

視情況

有效能

有效能

適合民間企業的業務類別：

1.經濟活動

2.投資事業

3.創造利潤

4.提高自給自足的情況

無效能

無效能

無效能

無效能

有效能

有效能

有效能

有效能

視情況

視情況

無效能

有效能

適合第三部門的業務類別：

1.社會工作

2.需要義工的工作

3.利潤微薄的工作

4.增加個人的責任

5.提升社區

6.提升利他的福利工作

視情況

視情況

視情況

無效能

視情況

視情況

無效能

無效能

無效能

視情況

無效能

無效能

有效能

有效能

有效能

有效能

有效能

有效能


二、在「授能成員、追求成果」原則方面，政府組織應朝向「學習型

組織」（learning organization）的型態來發展公務人力，加強現代

化的專業新知，以配合省政業務專業化、資訊化的趨勢；而受訓

的層級應以高階者優先考慮安排。根據行政院人事局以及省訓團

的訓練研究統計報告顯示，七職等以上公務人員的受訓時數略嫌

不足。中高階的政府公務人員在各項政策的執行上，扮演承上啟

下的重要角色，倘或因為業務過度繁重而無法適時吸收新知，對

下屬容易造成監督上的盲點，對上司也可能推薦出不合時宜的政

策，平白浪費政府寶貴的資源。

此外，在績效考評上，宜以「是否獲致實際成果」做為評定

等第的主要依據，以兼具定量與定質的客觀數據或科學指標，取

代「積久致官、累日取貴」的消極保守方法。

三、在「刪減法規、簡化程序」原則方面，政府組織宜充分授權所屬

各業務單位，針對相關的法規章程，進行檢討清理，要求各業務

單位定時、甚至定額比例，提出具體的刪減及簡化成果。精簡法

規的重要性，決不亞於精簡人事。

其次，政府組織應再力求貫徹分層授權，要求各層級確實負

起公務責任，以減少核章的層級，縮短公文的流程，提升行政效

率。政府各業務單位應多參酌第一線公務人員的建議，作為業務

執行技術、流程的改進、縮短依據。

四、在「顧客至上、民眾優先」的原則上，政府所屬各業務單位可透

過競賽方式的進行、教育課程的安排、或者考評項目的設定，將

「顧客導向」的理念內化成為一種政府公務人員的「優質文化」。

政府所屬各業務單位可根據業務性質與服務對象之需求，除了

「行政效率考核項目指標」（指與行政業務直接相關者，例如申

請案所需的工時、成本）以外，亦應著手設計「服務標準手冊」


（指與行政業務間接相關者，例如戶政事務所的奉茶禮貌運

動），提升民眾的滿意程度。

此外，政府亦應注意各單位之間資訊傳輸的整合與應用，強

化電話語音系統的功能，更新、充實電腦網路上的資料，加速「電

子化政府」與「單一窗口」的設立，縮短民眾查詢、辦理公務的

時間。從柯林頓一九九七年的行政革新報告書《企業型政府》內

容看來，未來行政體制的運作將更具「服務導向」

（service-oriented）4，同時彰顯下列特質：

S ：專業職能（specialty）

E ：責任倫理（ethics）

R ：及時回應（responsiveness）

V ：構築願景（vision）

I ：資源整合（integration）

C ：顧客為主（customers），以及

E ：追求卓越（excellence）。

社會學家白齊（G. Poggi）曾言：「每一種觀察事相的方式，皆蘊

含了限制與偏執」「A way of seeing is a way of not seeing」（Van de

Ven, Angle and Poole, 1989）。企業型政府的理念與企業型官僚的探

討，代表了行政論者長久以來在行政革新的理論叢林中迷惘、煎熬，

盼望解放的心靈寫照。但是，企業型政府無論是在理論的建構上，抑

或在實際的運作上，依仍存有許多懸而未決、迄無定論的議題。例如

前述柯恩與葉梅科兩人反覆論證探究「企業型政府與民主政治基本價

4 例如，將抽象的服務轉化成具象的行為表現：SERVICE 分別代表 Sincere（真誠）、

Energetic（活力）、Revolutionary（創新）、Valuable（優質）、Impressive（好感）、

Communication（溝通）、Entertainment（愉悅）。請參閱石滋宜，「行政革新•人

人革心」，民國八十六年，《人力發展》，第 41 期，頁 36。


值」之間的調和、以及「企業型官僚與行政倫理」之間的爭辯。企業

型政府理念中所蘊含的「企業精神」與「民主價值」、「行政倫理」之

間的辯證關係，一如古典行政理論中「效率與公平」、「科層體制與民

主政治」的辯證，此種辯證關係不但無法完全解決，而且很可能會愈

演愈烈。究實而論，企業精神與民主價值之間，確實存有相當程度的

矛盾與衝突；以企業型政府的理念作為行政革新的指涉架構，不能也

不應迴避是類規範價值的「深層理論對話」與「科學哲學辯證」。我

們相信：唯有透過「實質理性」（substantial rationality）的深刻省思，

行政革新的「技術理性」（technical rationality）才較能兼顧效率與公

義。

總而言之，企業型政府與企業型官僚目標，係在推動行政革新，

善用政府資源，追求公共利益，鞏固政權的合法性與適當性。因此，

在培育企業型政府與企業型官僚的過程中，必須注意三項前提：第

一、重視整體價值觀的平衡，第二、強化行政倫理的培育，第三、提

供足夠誘因，增強改革動力。茲就三者，分述如下。

第一、企業型官僚尤須重視整體價值觀的平衡，以免落入另類的

本位主義。企業型政府中的專業官僚在特有專業理念的長期浸濡下，

可能與其他專業的行政官僚一樣，在無意中養成「窄化的公共利益觀

念」（narrowly defined public interests）；在行政作為上過度高估自己

的重要性，低估他人的工作內容，容易養成「官僚意識形態」(bureau

ideologies)，進而排斥其他的思維方式及並存價值（competing values）

（Schneider, Teske and Mintrom, 1995）。唐楚（A. Downs）指出，在

專業分工的行政體系中，經由「官僚社會化」（ bureaucratic

socialization）過程所養成的官僚意識形態，具有下列五項特徵：

一、強調所屬單位業務活動產生的正面利得，刻意忽略所需成本；

二、強調所屬單位服務範圍擴張的必要性，彰顯精簡裁併的嚴重後


果；

三、強調所屬單位為整體社會所做的貢獻，迴避其服務範疇可能裨益

某些特殊利益團體；

四、強調所屬單位現有的效率水準；以及

五、強調現有成就及未來能力，淡化處理其失敗所在以及力有未逮之

處(Downs, 1967: 267-279)。

企業型官僚，既以革新理念為經，以管理手段為緯，進行公共利

益的追求，在工具理性（instrumental rationality）的主導下，容易養

成上述的官僚意識形態，偏重「效率」、「效能」、以及「經濟」（economy）

的管理價值，相對地忽略了「多元主義」（pluralism）、「行政倫理」

（administrative ethics）及「代表性官僚」（representative bureaucracy）

政治價值，或者「正當法律程序」（procedural due process）及「實質

公平」的法律價值（Johnson, 1992; Rosenbloom, 1993）。因此，企業

型官僚尤須重視整體價值觀的平衡，以免落入另類的本位主義。

第二、強化行政倫理的培育：行政倫理，是指公務人員要負責任、

守紀律、忠職務；對國家、民眾、長官、同事部屬要有合理社會期待

的角色扮演與互相關係之分際。行政倫理是規範公務員行為之準繩，

不同文化背景有不同的公務道德標準，但是有其社會之認同，否則即

產生亂象。行政革新中的企業型政府與企業型官僚，應重視行政倫理

之培養與遵守，否則專業化的企業型官僚對政治社群所造成之傷害，

必然遠超過傳統的通才官僚。

美國在一九七八年所通過的「政府倫理法」（ Ethics in

Government Act of 1978）可以作為企業型官僚兼顧行政倫理之參考。

一九八九年，布希總統（G. Bush）發佈「第 12674 號行政命令」，要

全體行政機關的公務人員遵行「倫理操守之原則」（Principles of

Ethical Conduct）；是項命令於一九九三年二月三日正式生效，適用迄


今。「倫理操守之原則」涵蓋範圍相當寬廣，從利益衝突（conflict of

interests）的規範到收受餽贈的限制，均有詳盡的規定；其中最基本

的通則共計十四項，分述如下︰

公務人員係為「公眾之信託」(public trust)，必須超越個人之

利益，忠於憲法﹑法律﹑及公務之倫理原則。

公務人員不得謀求違背職務責任之財務利益。

公務人員不得利用未經公開之政府資訊進行財務交易，亦不得

濫用上述資訊增加個人利益。

公務人員不得向下列對象索取﹑收受饋贈或其他有價物品︰

受公務人員所屬機構管轄拘束者、與公務人員有業務往來

者、依法要求公務人員執行職務者、或公務人員之職務作

為明顯影響其利益者。

公務人員得秉持誠信執行職務。

公務人員不得蓄意對外發佈未經授權之承諾或其他之意思表

示，要求政府履行特定之義務。

公務人員不得利用職務謀求個人利益。

公務人員得以超然立場執行職務，不得給予任何私人組織或個

人特殊之待遇。

公務人員得保護﹑樽節公有財產，除法定用途外，不得任意挪

用。

公務人員不得在外兼任（或謀求）違背職務責任之職位，或從

事類似之活動。

公務人員得向適當之機關揭發公務上浪費﹑不實﹑濫權﹑及貪

瀆之情事。

公務人員得忠實履行公民之義務，包括一切正當之財政義務，

尤其是各級政府依法課徵之稅賦。


公務人員得依法給予全體國民公平之機會，不得因種族﹑膚色﹑

宗教信仰﹑原始國籍﹑年齡﹑或傷殘而有差別之待遇。

公務人員得全力避免違背上述之法定內容或倫理標準。若因特

殊環境導致違背上述之法定內容或倫理標準者，應由熟悉相關

事實之專業人士認定責任之歸屬（U.S. Office of Government

Ethics, 1997）。

第三、政府部門應設法提供足夠的誘因，以激發公務人員成為富

有革新精神的企業型官僚，避免侵害民主政治的根基。以現行的預算

制度規定為例，行政部門繳回結餘預算，不但相關人員要受懲處，而

且下一個會計年度的預算，亦根據繳回的數額作為刪減的基礎。難怪

每年會計年度將屆，行政機關莫不大量消耗預算，造成公帑浪費。晚

近，美國的國稅局（Internal Revenue Service, IRS）與預算總署（General

Accounting Office, GAO）試行新的預算方法，所屬部門繳回的預算，

不但不作為刪減下一個年度預算的基礎，同時在繳回的預算數額中，

提撥相當比例作為部門的績效獎金（Johnson, 1992; Linden, 1994;

Schneider, Teske and Mintrom, 1995）。

我們必須強調的是，「政府的企業精神」不應該僅止於中央機關，

或是成為中央機關推動行政革新的象徵符號；「企業型政府與企業型

官僚」的觀念和行動，應該不分中央與地方。以美國為例，企業型政

府存在於各地方政府，許多集體的成果，已成為重建政府能力的指涉

架構。因此，政府應儘量設計企業精神生存的有利機制和富於彈性的

法規。正如歐斯本與傅瑞祺所言：「政府部門中若充滿鼓勵企業精神

的機制，則官僚亦可以成為創新的企業家；反之，行政組織中盡是默

許官僚行為的設計，則企業家也會變成僵化的官僚」（Osborne and

Plastrik, 1997）。因此，現代化民主國家在推展行政革新的過程中，能

否有效地培育「政府的企業精神」，並且均衡地調和「民主的基本價


值」以及「內化的行政倫理」，厥為企業型政府成敗之泰階。

本文原載「理論與政策」，第十二卷第二期，民國八十七年五月；

「Ｔ＆Ｄ飛訊論文集粹」，第一輯，民國九十一年十二月。

作者簡介

江岷欽先生，美國紐約州立大學公共行政博士，現任台北大學公

共行政暨政策學系教授，專長於組織理論與行為、政府生產力、組織

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非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法人基金會的法令規範 43

非營利組織在台灣的發展：兼論政府對財團法人基金會的法令規範

官有垣

摘要

近幾年來，具有公益目的的非營利組織相關議題的研究在台灣已受到學術界與實務界人士的重視。然而在台灣社會裡所指稱的非營利組織究竟是指哪些類型的組織或團體呢？其範圍有多大？該類型組織的特質如何與其他類型組織做一區別與分類，是進行此一議題領域研究的一項極為重要的基礎工作。此外，政府對於非營利組織的行為規範，如稅法的各項租稅減免規定，以及組織成立、治理行為、責信要求等的監督法則，更是深刻影響非營利組織的發展與功能的發揮。基此，本文先探究非營利組織的定義與範圍，再從現行法律的規範面闡述在台灣，非營利組織究竟包含哪些類型的組織；接著分析現象產生的原因，在此以社團法人及財團法人基金會為例分析台灣非營利組織近十年來興盛的原因與現況。最後針對現行行政院十九個部會制定的「財團法人設立許可與監督準則」內容進行分析，以瞭解政府在法規面上如何管理財團法人基金會的運作與行為。

關鍵詞：非營利組織、社團法人、財團法人基金會、董事會

壹、導論

近幾年來，具有公益目的的非營利組織相關議題的研究在

台灣已受到學術界與實務界人士的重視，國家科學委員會（簡


稱國科會）已每年漸增地撥付經費給大專院校及研究單位的人

員從事此議題的研究。因此，與非營利組織有關的研究論文之

發表和專書的出版逐漸蔚為一股風氣，除此之外，浮現相關研

究室的成立及研討會的舉辦，如政治大學跨系所的教授在一九

九七年成立了「非營利組織研究室」，更進一步在一九九九年底

成立「非營利組織發展研究中心」，而中正大學也在同一時間成

立「非營利組織研究中心籌備處」，兩校並在二○○○年四月於

嘉義中正大學舉辦了「非營利組織研究的本土化」研討會。民

間的非營利機構如喜瑪拉雅研究發展基金會、洪建全文教基金

會、台灣亞洲基金會、李連來基金會等近幾年來亦相繼舉辦相

關議題的工作坊、訓練營及與學術單位合辦研討會，由此可見

這股非營利組織研究的風潮已相繼在台灣社會裡漫延。然而在台灣社會裡所指稱的非營利組織究竟是指哪些類型

的組織或團體呢？其範圍有多大？蕭新煌（1998：13）認為台

灣的非營利部門可概分為兩大類，一者為以會員為基礎的協會

或社團組織，泛稱「非政府組織」（non-governmental organizations, NGOs），另一則是以基金組合，以此基金財富運用於公益慈善

事業的基金會（foundations）；前者的數量至一九九六年為止是

11,788，後者至一九九七年為止是 1,595；以法律定位而言，前

者係稱為「社團法人」，後者則是「財團法人」。蕭教授的分類與範疇基本上已描述出台灣非營利部門的一

個輪廓，不過還需要進一步更細膩地討論，因為社團法人與財

團法人的組織裡，有些如職業團體、中間法人，以及財團法人

當中的部分特殊法人，如政府出資而有特定公共政策目的之基

金會等，是否可被納入為非營利部門的一份子，還有待商榷。

因此非營利部門在台灣的整體輪廓究竟為何，同時就該類型組


織的特質如何與其他類型組織做一區別與分類，是進行此一議

題領域研究的一個非常重要的基礎工作。而政府對於非營利組

織的行為規範，如稅法的各項租稅減免規定，以及組織成立、

治理行為、責信要求等的監督法則，更是深刻影響非營利組織

的發展與功能的發揮。基此，本文將先探究非營利組織的定義與範圍，再從現行

法律的規範面闡述在台灣，非營利組織究竟包含哪些類型的團

體及機構；現象描述之後，接著將分析現象產生的原因，在此

節裡將以社團法人及財團法人基金會為例分析台灣非營利組織

近十年來興盛的原因與現況。最後，本文則針對現行行政院十

九個部會制定的「財團法人設立許可與監督準則」內容進行分

析，以瞭解政府在法規面上如何管理財團法人基金會的運作與

行為。

貳、非營利組織在台灣：定義與範圍何謂「非營利組織」（non-profit organizations）？社會學者 Blau

與 Scott (1962) 指出，組織可根據「誰獲利」（who benefits）為分類

的基準而分為四類：第一種類型為「互利」（mutual-benefit）組織，

即組織成員本身是組織產出與服務提供的最主要獲利者；第二類為

「企業」（business）組織，組織的擁有者（owners）為獲利者；第三

類為「服務」（service）組織，所服務的案主為主要的獲利者；第四

類為「公益」（commonweal）組織，一般大眾則為主要獲利者。從

Blau 與 Scott（1962）以上對組織的分類，顯然除了第二類的企業組

織之外，其餘三類型的組織都是廣義的非營利組織，甚至包括公部門

組織均包含在內。然而這種的組織分類可說相類似於將組織分為「營


利」與「非營利」二分法那樣，不免流於粗糙，也沒有說明到底非營

利組織的組成特質為何。

以下幾位西方學者對於「非營利組織」則有較為精確的界定。根

據 Wolf（1990：6）的觀點，非營利組織需具備有公眾服務的使命，

且在政府的法律規範下立案，並接受政府法令的管理與監督，對組織

本身而言，必須要排除私人利益或財務的獲得，因此，組織本身可享

有政府稅法上免稅的優待及法律上的特別地位，而捐助及贊助者的捐

款可享有所得稅的減免。Hansmann（1980）則強調非營利組織不得

分配利潤與盈餘的一面，他指出，非營利組織若有盈餘，不得分配給

成員、董事或是受託人，而應將此盈餘運用於組織的服務方案之中。

因此，非營利組織並不被禁止賺取利潤，只是需將盈餘用作合乎公益

目的的業務與方案上，而不像營利部門可以將盈餘分配給股東及員

工。Salamon（1992）則具體指出非營利組織六大特徵：

正式的組織：它必須具有某種程度的制度化，而非臨時或非正式

的民眾集合體，同時也要得到政府制定的法律之合法承認，因而

具有法人團體的資格，可以以組織之名與其他團體訂定契約和保

管財務。

民間私人性質：它必須與政府機構有所區隔，既不屬於政府的部

門，也不應由政府官員組成董事會的多數成員，但此並不意味著

非營利組織就不能接受政府的財源或是政府官員絕對不能擔任

董事。簡言之，一個重要的關鍵就是，非營利組織基本的架構必

須是民間私人性質的組織。

利潤不能分配：組織本身可以生產利潤，但必須將組織的利潤運

用在機構宗旨限定的任務，再者，組織內部的工作人員不能分配

利潤，這和營利組織運作的配股分紅情形有很大的不同。

能夠自我治理：非營利組織要能夠自我管理自己的活動，組織本


身要有內部的治理程序，不受外在團體的掌控。

志願人員的參與：非營利組織應有某種數量的志願人員參與機構

活動，特別是由志願人員所組成具有領導與治理性質的董事會。

公共利益的屬性：非營利組織所提供的服務應具有公共利益的性

質，並以服務公眾為職志。

綜合以上三位美國學者對於非營利組織的界定，非營利組織的定

義可歸納為：以公共利益為目的，具有民間私人性質，且獨立運作的

正式組織結構，享有稅法上優惠，然而必須在政府部門法律所規範的

權利下運作，運用大眾捐款、自我生產的所得，以及政府部門的補助

款，以遞送組織宗旨範定的服務，使社會上多數人得到幫助。本文以

下將根據此定義來論述台灣非營利部門所含括之範圍。

在台灣，非營利組織究竟是指哪些類型的團體或機構呢？回答此

問題的一個較為簡潔的方式是從法律規範面著手，按民法總則規定，

法人可分為公法人與私法人，前者指涉有公權力的政府機關，後者則

包含營利與非營利機構或團體。私法人又可分為「社團法人」及「財

團法人」，社團法人包括營利性社團法人（如公司、商號）以及非營

利社團法人，後者又可分為「中間性社團法人」（如同鄉會、同學會）

及「公益社團法人」。財團法人則有一般性財團法人（如基金會）、特

殊性的財團法人（如依「私立學校法」設立的私立學校、依「醫療法」

所設立的醫療機構，以及政府捐資成立的財團法人，如海峽交流基金

會、中華經濟研究院、資訊工業策進會等），以及宗教法人。（參見圖

一）

以上只有非營利社團法人及財團法人，可泛稱為「非營利組織」；

然而非營利社團法人中的「中間性社團法人」以及財團法人中的「政

府捐資成立的財團法人」可否界定為非營利組織，較具有爭議。根據

黃世鑫與宋秀玲（1989：19-21）的研究，例如像合作社、體育性、


娛樂性及社交俱樂部、同鄉會、宗親會、祭祀公會等社團法人，大都

只服務一小撮己身的會員，公共利益屬性不強，是否可被歸納為非營

利組織，是值得商榷的。

再者，根據「人民團體法」規定，人民團體分為三種類型：職業

團體、社會團體與政治團體。職業團體可分為「工商團體」，及「自

由職業團體」；社會團體係指推展文化學術、醫療衛生、宗教慈善、

體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的的組織。據此，可細分為

學術文化團體、醫療衛生團體、宗教團體、體育團體、社會服務及慈

善團體、國際團體、經濟業務團體、聯誼性質團體及其他等九大類；

至於政治團體即是政黨。作者以為，以上三大類人民團體，只有「社

會團體」可泛稱為「非營利組織」，職業團體與政治團體均不在非營

利組織的界定範圍。

值得一提的是，宗教團體可依不同的法規而出現不同的組織形

貌，例如，若以財團法人的形式，則可依民法及內政部訂頒的「內政

業務財團法人監督準則」設立社會福利暨慈善基金會；亦可以依「文

教財團法人監督準則」而成立為文教基金會者。再者，宗教團體也可

以選擇用社團法人的形式出現，此係指依「人民團體法」規定成立宗

教人民團體，並依民法至各地方法院辦理社團法人登記者。最後，宗

教團體亦可用非法人團體的形式，這又可分為二類，第一，依據人民

團體法規定登記為「無法人資格」之宗教團體，這類團體又可細分為

兩種類型：依據「寺廟監督條例」規定可以登記為寺廟者，不具

有登記為寺廟資格，但卻依人民團體法向主管機關登記為社會團體

者。第二，不能依據人民團體法向所屬政府機關登記，這種組織既無

法人資格，也非依人民團體法向主管機關登記的宗教團體，如神壇、

禪修寺或基督、天主教之地方教會。

綜合以上的分析，所謂台灣的非營利組織是指，依民法、人民團


體法、各種特別法規及相關宗教法規所設立的「非營利性社團法人」、

「一般性財團法人基金會」、「依各種特別法規所設立的財團法人」

（但不包括政府捐資成立的財團法人）、「宗教社團法人」、「宗教財團

法人」，且向法院辦理登記完成，享有稅法上優惠的組織稱之，另外

也包括依據「寺廟監督條例」規定登記為寺廟者。此定義排除了公部

門組織、中間性社團法人、非法人社團、政黨、政府捐資成立的財團

法人、神壇、禪寺、地方教會等組織。

此外，政府的法令也明確規定非營利組織必須遵守利潤不得分配

的原則，亦即組織本身可以生產利潤，但必須將組織的利潤運用在機

構宗旨的目的事業上。顯見，非營利組織並非不能賺取利潤或從事營

利事業，其仍可擁有每年之盈餘，而且亦可自由地支付合理報酬給予

組織成員。因此台灣的非營利組織與營利組織最大之差異，即在「禁

止分配盈餘」及「利益不得歸自然人」這兩個限制上，必須將剩餘之

利潤全部用於目的事業之生產或服務上。

公法人私法人社團法人營利（公司、商行）非營利中間法人（同學、同宗會….）公益社團法人財團法人基金會宗教法人特殊法人私立醫院私立學校其他如：資策會、外貿協會、

職工福利委員會…等圖一：台灣法人的種類

資料來源：喜瑪拉雅文教基金會，1997：3


參、近年來非營利組織在台灣興盛的原因

一、社會團體

由於台灣社會發展的特殊歷史背景，即長時期的戒嚴與相關的管

制政策的箝制，使得民間社會的結社活力受到抑制。此一現象直到一

九八六年政府宣布解除戒嚴令後，自此民間團體在數量上的成長才有

大幅的增加。政府並進一步在一九八九年修訂了已實施近五十年的

「非常時期人民團體組織法」，更名為「動員戡亂時期人民團體法」，

至一九九二年又進一步修訂此法，並更名為「人民團體法」，此係人

民組織社會團體、職業團體與政治團體的基本規範之法令。因為解除

戒嚴的關係，人民的思想言論與社會活動獲得了開放與抒解的管道，

再者，因新修訂的人民團體法對於人民組織團體的方式有較合理的規

範，例如在成立的名義與宗旨或在數量上已不再限制。故由表一與表

二的統計數據顯示，從一九八八年至一九九六年期間，進而從九六年

至二○○○年中，人民團體中的社會團體，無論是全國性的或是地方

性的，在數量上都有非常驚人的成長。

由表一顯示，一九八八年台灣剛解嚴時，全國性社會團體的總數

是 821，到了一九九六年時，此數目已成長至 2,456，幾乎增加了將近

三倍，而從一九九六年至二○○○年六月的這段短短的四年多時間，

全國性社會團體的數目又增加了 1,273 個，而使總數達到 3,729。同樣

地，表二也顯示，在一九八八年時，台灣地區地方性社會團體的總數

有 5,278，至一九九九年時此數目已增加為 12,030，亦即十二年期間，

地方性社會團體增加了 2.27 倍。除了在「量」上的急速增加之外，這

種結社趨勢的成長更彰顯了台灣人民結社的「結構變遷」，顧忠華

（1999: 2-3）指出：


台灣在經歷經濟成長、政治民主化等過程後，有不少因應現

代社會問題而興起的團體已轉為「非營利組織」的長期經營模

式。許多弱勢團體，如勞工、殘障、原住民等，以及新興中產階

級支持的社會運動，如婦女、環保、消費者保護、救援雛妓運動

等，都表達了社會多元化聲音。

表一：台灣地區全國性社會團體類型與數量

1988 1996 2000（6 月）組織類型

數量比例數量比例數量比例學術文化團體 227 27.6% 606 24.7% 924 24.8% 醫療衛生團體 106 12.9 248 10.1 343 9.2 宗教團體（含哲理研究） 17 2.1 158 6.4 304 8.2 體育團體 72 8.8 249 10.1 378 10.1 社會服務及慈善團體 82 10.0 408 16.6 712 19.1 國際團體 103 12.5 114 4.6 127 3.4 經濟業務團體 169 20.6 499 20.3 754 20.2 聯誼性質（宗親、同鄉、校友會） 35 4.3 108 4.4 77 2.1

其他 10 1.2 66 2.8 110＊ 2.9 合計 821 100.0% 2456 100.0% 3729 100.0%

資料來源：內政部，1997: 48-49；內政部網站，6-29-2000，http://vol.moi.gov.tw/sowf3w/11/new11.htm.

註：＊主要為與大陸事務議題有關的團體。

再從組織的類別來看，一九八八、一九九六與二○○○年三個年

度中，全國性社會團體的組織數量比例最高的前三位依序為「學術文

化團體」、「經濟業務團體」以及「社會服務及慈善團體」。然而從表

三顯示，不同類型組織的成長速度不一，成長倍數最高的是「宗教團

體」，若把「其他」類團體排除不計，其次為「社會服務及慈善團體」

（倍數為 8.68）、「體育團體」（5.25）、「經濟業務團體」（4.46），以及


「學術文化團體」（4.07）。

進一步要問的問題是，這些非營利組織能夠成長如此迅速的原因

為何？前已述及政治民主化衍生的政治力解放與「人民團體法」的修

訂，以及從六○年代以來累積的經濟發展實力，固然是台灣社會結社

興起的重要制度性要件，但並不能充分解釋台灣各類型社會團體迅速

發展的現象。以宗教團體的成長為例，該類型團體在台灣社會裡一向

較能獲得民眾的普遍支持，宗教團體之所以能夠在這一段期間（1988

〜2000）成長了十七倍有餘，正是反映了台灣人民對於宗教信仰的高

度接納與熱衷於參與宗教事務。至於「社會服務及慈善團體」的成長，

說明了雖然政府在九○年代無論是在社會福利的經費編列、方案數量

的擴充，以及社福相關法令的制定與修訂，都有實質的成長與進步，

但在台灣民眾的社會福利需求亦跟著增加下，一種以人民自我意識而

發起組織「非營利性質」的團體來因應社會的實際需要，並且與政府

福利機構合作一起遞送福利服務等的現象已愈來愈普遍。此外，其他

像體育團體、學術文化團體、經濟業務團體、大陸事務團體等組織的

成長，也顯示了台灣社會團體的多元性樣貌的發展。

表二：台灣地區地方性社會團體類型與數量 1988 1999

組織類型數量比例數量比例

學術文化團體 654 12.4% 1343 11.2% 醫療衛生團體 0 0.0 149 1.2 宗教團體（含哲理研究） 66 1.3 254 2.1 體育團體 0 0.0 1362 11.3 社會服務及慈善團體 3565 67.5 4120 34.2 國際團體 0 0.0 1806 15.1 經濟業務團體 0 0.0 883 7.3 聯誼性質（宗親、同鄉、校友會） 993 18.8 2113 17.6

合計 5278 100.0% 12030 100.0% 資料來源：內政部，2000: 161


表三：台灣地區全國性社會團體數量比較，1988 與 2000

組織類型 1988 年 2000 年（6 月）成長倍數學術文化團體 227 924 4.07 醫療衛生團體 106 343 3.23 宗教團體（含哲理研究） 17 304 17.88 體育團體 72 378 5.25 社會服務及慈善團體 82 712 8.68 國際團體 103 127 1.23 經濟業務團體 169 754 4.46 聯誼性質（宗親、同鄉、校友會） 35 77 2.20

其他 10 110 11.0 合計 821 3729 4.54

資料來源：同表一。

二、財團法人基金會

除了社團法人的蓬勃發展之外，公益性財團法人的迅速成長是台

灣社會「結社革命」的另一顯著特徵。根據喜瑪拉雅研究發展基金會

在一九九七年出版的《基金會在台灣》的資料，估計至一九九七年為

止，台灣合計約有 1,600 家左右的基金會。不過陳惠馨的研究報告《財

團法人監督問題之初探》（1995）卻指出，至一九九三年為止，向台

灣十八所地方法院登記立案的財團法人即累積超過四千個。這當中的

差距應是《基金會在台灣》所指陳的資料蒐集的限制，即目的事業主

管機關或法院未予以提供資料，以致遺漏甚多。因此，保守估算目前

的全國性與地方性各類財團法人的家數，總數應該在五千家上下。

就基金會的組織分類而言，若以喜瑪拉雅研究發展基金會在一九

九七年對台灣全國性與地方性的基金會現況調查的資料為依據（詳見

表四），在登錄的 1,595 家基金會中，文教基金會的數量獨占鼇頭，共

有 1,107 家，佔基金會總數的比例高達 69.4%；社福與慈善類基金會


居第二位，有 302 家 1，佔 18.9%；其餘類型的基金會，如環境保護、

醫療保健、經濟事務與其他，加總也只有 86 家，佔 11.7%。文教基

金會數量最為龐大的原因，一者可能是「文化教育」的定義和業務範

圍極為廣泛，具有彈性，任何社會上的事務都可以與「文教」扯上關

連。二者可能是在一九九九年修訂「文化教育財團法人監督準則」法

令之前，申請「文化教育」基金會所需要的基金額度遠比「社福慈善」

基金會所需基金要低，二者差距在一千萬元左右。因此對那些熱心公

益人士而言，縱然其原始構想是要從事社福慈善的目的事業，理性的

作法卻驅使其捨「社福慈善」而申請「文化教育」基金會，一者文教

的公益範圍極具彈性，再者現行法令並沒有規定文教基金會不得從事

社福慈善工作。

就基金會的成立年代而言，如同人民團體中社會團體成立的興盛

時期一樣，解嚴的一九八七年是關鍵的一年，至此之後，新設的基金

會如雨後春筍般紛紛冒出。蕭新煌（1999：8）指出，在這一千六百

家左右的基金會中，成立於一九五○年至一九八六年期間的基金會約

佔總數的三成，而一九八七年以後成立的基金會數即高達六成三，換

言之，一九八○年代可堪稱為台灣社會的基金會蓬勃發展的黃金年

代。

就基金會的運作性質而言，在台灣有相當數量的基金會是屬於

「運作型」的基金會，而非全然是「贊助型」或「捐贈型」的基金會，

因而運作型的基金會與公益社團的區別只是在法律上的規範不同而

已，在組織的實際運作上並無太大的區別。舉例來說，官有垣（2000）

針對台灣地區地方性社會福利基金會的實證研究，發現 73 家受訪基

1 根據內政部在 2000 年 6 月截止的統計數字，台灣地區登記立案的社會福利暨慈

善基金會共有 420 家，其中全國性的基金會有 89 家，台北市（107 家），高雄市

（21 家），台灣省（29 家），各縣市（174 家）。


金會中，純粹捐贈型（23 家，31.5%）的與純粹運作型（22 家，30.1%）

的數量不分上下；且業務性質「二者皆有但較偏向捐贈型」的地方基

金會（16 家，21.9%），比例上也只稍高於「二者皆有但較偏向運作

型」的基金會（12 家，16.4%）。整體來看，有超過五成三的地方社

福基金會的業務性質屬於捐贈型，不過也有近四成七的地方社福基金

會，其業務性質是屬於運作型（詳見表五）。這一點與美國社會遍存

的基金會運作內涵有很大的不同，一般來說，美國的基金會是指那些

以捐助金錢為主的非營利組織，至於真正提供服務給需要的案主則是

那些所謂「公共慈善組織」（public charities），而這是有別於基金會的

另一種型態的非營利組織（Bowen et al., 1994：7；李禮孟，1997: 1）。

表四：台灣基金會類別暨資產額統計（單位：萬元）數額類別

100 以下

101-500

501-1000

1001-9999

10,000以上

無資料合計

文化教育 204 364 214 172 44 109 1,107（69.4%）一般文教 145 289 180 143 -- -- 898 獎、助學 32 44 13 14 -- -- 110 休閒、體育 5 4 5 5 -- -- 20 藝術 21 24 5 7 -- -- 59 國際文化交流 1 3 11 3 -- -- 20 社福、慈善 33 82 67 99 21 0 302＊

（18.9%）環境保護 1 6 0 -- -- 12 19（1.2%）醫療保健 2 15 12 8 2 35 74（4.6%）經濟事務 6 5 7 10 2 3 33（2.1%）

其他 8 13 3 8 6 22 60（3.8%）總計 254 485 303 297 75 181 1,595（100%）

資料來源：喜馬拉雅文教基金會，1997：6 ＊：至 2000 年 6 月為止，台灣地區登記立案的「社會福利暨慈善基金會」

已增加為 420 家。


表五：台灣地區地方社福基金會的運作性質

捐贈型運作型二者都有但偏捐贈型二者都有但

偏運作型總數

次數 23 22 16 12 73 百分比（%） 31.5 30.1 21.9 16.4 100.0

資料來源：官有垣，2000: 11。

註：2 筆資料為缺漏值

「捐贈型」意指：以捐款給其他民間機構或政府單位，協助其

實施社會福利服務為主的型態。

「運作型」意指：基金會本身有專職人員策劃並直接遞送社會

福利服務為主的型態。

以基金會的財力觀之，這一千六百家左右的基金會中，基金規模

在 1,000 萬元以下的為數最多，約佔六成一；基金規模在 1,001 萬元

至 5,000 萬元之間，約佔二成九；基金規模在 5,001 萬元至 1 億元之

間的約佔 0.4 成；而規模在一億元以上的基金會比例只有約 0.6 成（蕭

新煌，1999：6）。表六顯示台灣排名前三十的大型基金會名稱及其基

金數額，基金數額最高的中華航空事業發展基金會，有 137 億 6 千 2

百萬元，其餘均在 1 億 5 千萬元以上。再者，除了政府為推動某些政

策而出資比例較多的特殊類型基金會（如中華航空事業發展基金會、

國家文藝基金會、縣市政府出資的文化基金會、黎明文化事業基金

會、證券暨期貨市場發展基金會等）外，由企業體捐資成立的基金會

占的比重相當高，約在五分之三左右，且同一個企業體成立兩家以上

的基金會之情形，亦屬平常。

由於全國性的基金會絕大多數皆設在台北市，再加上向台北市立

案的基金會原已佔了總數的二成左右，因此台北市毫無疑問是台灣的

基金會集中之所在地（蕭新煌，1999：9-10）。表六也顯示台灣排名


前三十的大型基金會中，只有六家基金會是設置在台北市之外的其他

縣市。此種情形說明了社會上的組織資源分佈之不均，從基金會的設

置所在地明顯反映了台灣的地區性資源的差異，社會資源過度集中在

某些地區，不但使社會部門整體均衡成長的目標難以達成，更影響了

地方社區與經濟文化的發展。

表六：台灣排名前五十之大型基金會一覽表

（本名錄基金在一億五千萬元及以上的基金會）

基金會名稱基金數額（新台幣百萬元）

基金會類別

設置所在地

1.中華航空事業發展基金會 13,762 交通事業台北市 2.國家文化藝術基金會 3,800 文化藝術台北市 3.蔣經國國際學術交流基金會 2,800 文化教育台北市 4.海峽交流基金會 2,100 兩岸事務台北市 5.佛教慈濟慈善事業基金會 1,900 社福慈善花蓮縣 6.金車教育基金會 1,388 文化教育台北市 7.祐生研究基金會 1,247 文化教育台北市 8.張榮發基金會 1,000 文化教育台北市 9.傑出人才發展基金會 952 文化教育台北市 10.中華兒童福利基金會 889 社福慈善台中市 11.黎明文化事業基金會 801 文化教育台北市 12.吳尊賢文教公益基金會 778 文化教育台北市 13.證券暨期貨市場發展基金會 630 財政金融台北市 14.聯合報系文化基金會 600 文化教育台北市 15.台灣區雜糧發展基金會 600 經濟事務台北市 16.浩然基金會 491 文化教育台北市 17.鴻禧藝術文教基金會 480 文化教育台北市 18.世界宗教博物館發展基金會 424 宗教慈善台北市 19.海華文教基金會 400 文化教育台北市 20.林迺翁文教基金會 367 文化教育台北市 21.信誼基金會 363 文化教育台北市 22.國泰人壽慈善基金會 349 社福慈善台北市 23.東南文化基金會 320 文化教育高雄市 24.陳中和翁慈善基金會 319 社福慈善高雄市 25.世華聯合商業銀行文化慈善基金會 316 文化教育台北市 26.台南紡織社會福利慈善基金會 304 社福慈善台南市 27.林榮三文化公益基金會 300 文化教育台北縣 28.中華文化社會福利事業基金會 273 社福慈善台北市 29.廣播電視事業發展基金會 263 新聞事業台北市 30.刑榮階紀念父母慈善基金會 257 社福慈善台北市

資料來源：根據「台灣 300 家主要基金會名錄」，1999。


肆、我國監督財團法人的法規分析

有關財團法人監督之法律規定，原則上是依據民法的規定 2，現

行民法對於財團法人之主管機關採用「登記主管機關」與「許可及業

務監督主管機關」分立二元制；按民法第三十條規定，財團法人之登

記主管機關為「該法人事務所在地之法院」；而許可及業務監督主管

機關為行政院各中央部會及地方行政機關。簡言之，在台灣，並沒有

一個統一的主管財團法人業務監督的政府機關，也沒有一部整合的管

理財團法人之法規。

為管理財團法人目的事業的運作與行為，行政院目前已有十九個

部會訂定了「財團法人設立許可及監督準則」。以制定日期而言，最

早的是內政部及衛生署，於一九八○年即分別制定「內政業務財團法

人監督準則」與「衛生署監督衛生財團法人準則」；而在一九八○年

代期間，只有五個部會制定了各該部會的「財團法人設立許可及監督

準則」。反之，到了一九九○年代，制定「監督準則」的部會急速增

加到十四個，尤其從一九九五年迄一九九九年止，四年期間就新增了

八個部會的「監督準則」。這說明了至九○年代中期，台灣社會呈現

更多元的面貌，而各式各樣的基金會也如雨後春筍般地設立，政府相

關機構必須在管理的法規面上有所因應。

再者，為因應時代的變遷，在八○年代制定的五個部會的監督準

則（內政、教育、環境保護、原子能、勞工）亦分別在一九九八與一

九九九年予以修訂。最後，財團法人之設立許可及管理監督權限，是

2 有些特殊性質的財團法人如中華經濟研究院、醫院、工業技術研究院、私立學校

等，是依據「私立學校法」、「醫療法」、「中華經濟研究院設置條例」、「工業技術

研究院設置條例」等特別法之規定。


否專屬中央主管機關而地方政府不與焉？此答案應是否定的，根據司

法行政部（現為法務部）台（67）函民字一○四七七號函表示，「財

團法人之活動範圍屬全國性者，由中央主管機關主管；屬全省（市）

者（含跨越兩縣以上者），由省（市）政府主管；屬於一縣（市）者，

由縣（市）政府主管。」（引自陳惠馨，1995：229）然而觀諸目前的

十九個監督準則中，有明訂依因財團法人業務範圍不同而分別由中央

或地方機關主管者，僅有內政部、勞委會及體委會三機關，其餘均未

有明確的區分。

接著根據表七，吾人可瞭解各部會的監督準則對於財團法人基金

會設置的最低基金額度要求及基金會內的決策單位—董事會的運作

概況。首先，就基金會設立的最低基金額度而言，十九個監督準則的

要求相當不一致，其中除了五個監督準則（法務、經濟、農業、退除

役官兵輔導、大眾傳播）沒有最低基金額度的限制外，其餘十五個均

有最低額度的限制，其中以「體育財團法人」規定的新台幣 5,000 萬

元為最高，而「原子能業務財團法人」的 100 萬元為最低。介於二者

之間的有內政、教育、文化建設監督準則的 3,000 萬元規定；大陸事

務、國家科學、蒙藏事務監督準則的 1,000 萬元規定；以及環境保護

與青年輔導事務監督準則只需 500 萬元即可設置的規定。

再者，表七也顯示十九個監督準則對於董事會組成人數規定並無

統一的標準，有五個部會（教育、文化建設、國家科學、青年輔導、

體育）的監督準則規定基金會的董事會，其董事人數必須在 7-21 人

之間；其餘的監督準則有的要求 7-23 人（交通），甚至 7-31 人（環境

保護）；或是 5-13 人（農業、退除役官兵輔導）、5-19 人（內政）；抑

或是 9-15 人（衛生、勞工）、9-17 人（法務）、9-21 人（蒙藏事務）；


甚至有兩個部會（原子能、大眾傳播）的監督準則並無任何人數的規

範。

至於各部會的監督準則有無對於董事組成的資格限制？從表七

可知，除了內政業務與農業財團法人監督準則之外，其餘十七個部會

均有訂定董事獲聘的資格要件，以及規定某類社會背景或專長的人士

在董事會裡的人數比例。再者，就董事會的年度開會次數來看，十九

個部會當中有十一個部會的監督準則規定董事會年度開會至少是兩

次；而外交部與大陸事務委員會則要求每年至少四次開會；在這方面

規範最鬆的當屬農業、內政、衛生、原子能、勞工等五個部會的監督

準則，並無任何董事會年度開會至少需幾次的規定。

接續表七有關財團法人董事會運作的規範，表八顯示各部會財團

法人監督準則對於董事會成員的任期、連任的次數限制，以及董事長

的連任限制的規範。首先，在董事任期方面，十九個部會的監督準則

中，有任期年限規定的佔了總數的十一個，而無規定的有八個。在有

規定董事任期年限的十一個監督準則中，除了國家科學委員會規定一

任四年外，其餘十個部會監督準則均規定董事的任期為三年。接著就

董事的連任有無限制而言，十九個監督準則中有十二個在這一方面並

無任何規定，其餘八個監督準則中，有三個規定連選得連任，究其實，

這與「無規定」並無兩樣；只有四個部會（經濟、環境保護、原子能、

青年輔導）的監督準則明確規定期滿連任之董事，不得超過全體董事

人數的三分之二。最後，就董事長的連任是否有限制而言，十七個部

會的監督準則在此方面均無規定，而外交部的監督準則表明董事長連

選得連任，只有交通部規定財團法人基金會的董事長只能連任一次。


表七：行政院各部會財團法人監督準則有關董事會運作的規範

部會監督準則名稱最低基金

額度董事會

人數董事組成

限制董事會

開會次數 1. 內政業務財團法人監督準則 3,000 萬 5-19 人無無 2. 教育部主管教育事務財團法人設立許可及

監督準則 3,000 萬 7-21 人有年度至少

2 次 3. 行政院文化建設委員會主管文化藝術財團

法人設立許可及監督準則 3,000 萬 7-21 人有年度至少

2 次 4. 外交部主管財團法人設立許可及監督準則由外交部

另定 5-15 人有年度至少

4 次 5. 大陸事務財團法人設立許可及監督準則 1,000 萬無有年度至少

4 次 6. 交通部主管財團法人設立許可及監督準則由交通部

另定 7-23 人有年度至少

2 次 7. 法務財團法人設立許可及監督準則

無 9-17 人有年度至少

2 次 8. 經濟事務財團法人設立許可及監督準則

無無有年度至少

2 次 9. 農業財團法人監督準則無 5-13 人無無 10.行政院國軍退除役官兵輔導委員會主管財

團法人設立許可及監督準則無 5-13 人有年度至少

2 次 11.行政院國家科學委員會主管財團法人設立

許可及監督準則 1,000 萬 7-21 人有年度至少

2 次 12.蒙藏事務財團法人監督準則 1,000 萬 9-21 人有年度至少

1 次 13.行政院衛生署監督衛生財團法人準則由衛生署

另定 9-15 人有無

14.環境保護財團法人設立許可及監督準則 500 萬 7-31 人有年度至少

2 次 15.原子能業務財團法人設立許可及監督準則 100 萬無有無 16.大眾傳播財團法人設立許可及監督準則

無無有年度至少

2 次 17.青年輔導事務財團法人設立許可及監督準

則 500 萬 7-21 人有年度至少

2 次 18.勞工業務財團法人監督準則 500 萬 9-15 人有無

19.體育財團法人設立許可及監督準則 5,000 萬 7-21 人有年度至少

2 次

資料來源：行政院網站：http://www.taipei.org/gov_c.htm


表八：行政院各部會財團法人監督準則有關董事任期等的規範

部會監督準則名稱董事任期董事連任的限制

董事長連任的限制

1. 內政業務財團法人監督準則無規定無規定無規定 2. 教育部主管教育事務財團法人設立許可及監

督準則三年無規定無規定

3. 行政院文化建設委員會主管文化藝術財團法

人設立許可及監督準則三年無規定無規定

4. 外交部主管財團法人設立許可及監督準則三年連選得連任連選得連任

5. 大陸事務財團法人設立許可及監督準則無規定無規定無規定

6. 交通部主管財團法人設立許可及監督準則三年無規定連任一次

7. 法務財團法人設立許可及監督準則無規定無規定無規定

8. 經濟事務財團法人設立許可及監督準則三年期滿連任之董

事，不得逾全體董

事人數三分之二無規定

9. 農業財團法人監督準則無規定無規定無規定 10.行政院國軍退除役官兵輔導委員會主管財團

法人設立許可及監督準則三年無規定無規定

11.行政院國家科學委員會主管財團法人設立許

可及監督準則四年連選得連任無規定

12.蒙藏事務財團法人監督準則無規定無規定無規定

13.行政院衛生署監督衛生財團法人準則無規定無規定無規定

14.環境保護財團法人設立許可及監督準則三年期滿連任之董



15.原子能業務財團法人設立許可及監督準則三年期滿連任之董



16.大眾傳播財團法人設立許可及監督準則無規定無規定無規定

17.青年輔導事務財團法人設立許可及監督準則三年期滿連任之董



18.勞工業務財團法人監督準則三年連選得連任無規定

19.體育財團法人設立許可及監督準則無規定無規定無規定

資料來源：行政院網站：http://www.taipei.org/gov_c.htm


綜合以上的說明，行政院十九個部會的「財團法人設立許可及監

督準則」對於財團法人基金會的管理，在法規面上所呈現的特質與問

題可歸納如下：

一、目前並無一統整性的財團法人管理法令

在台灣，管理財團法人基金會的法令是散見於行政院部分部會制

定的監督準則，係屬行政命令位階，並無一整合性的管理法令，亦無

一統一的主管機關。目前我國十九個財團法人設立許可及監督準則

中，有將近五分之三是在一九九○年代陸續制定，而其中的六成更是

在一九九五年之後才產生的。八○年代制定的監督準則也紛紛在這一

段時間予以重新修訂。這說明了至九○年代中期，政府為因應台灣社

會所呈現多元的面貌，以致各式各樣的基金會紛紛設立，因而有更多

的部會制定或重新修訂財團法人監督準則。再則，有關中央與地方主

管機關的區別，僅在一定地域內從事目的事業的財團法人，其實宜由

該地域之地方主管機關監督管理，如此可減輕中央主管機關的行政負

擔，且其管理監督亦較能落實。

二、基金會設置規定的最低基金額度高低差距甚大

十九個部會的監督準則對於基金會設置的最低基金額度要求極

不一致，有高到如「體育財團法人」規定的 5,000 萬元，也有低到如

「原子能業務財團法人」的只需 100 萬元即可；介於二者之間的有 500

萬元與 1,000 萬元的額度，也有 3,000 萬元的規定；甚至更有五個部

會的監督準則並無規定最低的基金數額。各部會對於基金會設置的最

低基金額度規定為何會有如此懸殊的差異，其蘊含的理由為何？值得

吾人進一步探究。其實不唯中央各部會對於各該管轄的基金會設置最

低基金額度不同調，相同的情形也發生在地方政府，舉例而言，省、


兩個院轄市及各縣市政府對於地方教育事務財團法人基金會設立的

最低基金額度亦呈現「一國多制」。基金額度要求最高的是台灣省與

台北市，為 2,000 萬元，最低的是十二個縣市的 200 萬元之規定；也

有的縣市規定最低額度是 1,000 萬元，如台中市、台南縣市、高雄縣、

南投縣。需知設置財團法人基金會所應捐助的最低基金額度是否足夠

其目的事業營運之所需，為主管機關審定是否許可財團法人設立之重

要判斷基準，然而現行各機關監督準則中，有的有規定，有的則無，

有規定中的金額多寡又差距甚大，可說相當混亂。

三、基金會的董事會組成人數的規定相當分歧

十九個部會的監督準則對於董事會需有多少人組成的規定相當

分歧，從無任何規範，至 5-13 人、5-19 人、7-21 人、7-23 人、7-31

人，一直到 9-15 人、9-17 人及 9-21 人都有。由此反映出隨各部會的

喜好而訂定基金會之董事會的組成人數，從中看不出有何章法可言。

然則到底基金會的董事會人數規模宜多大才算適切？一份由美國「非

營利組織董事會研究中心」（the National Center for Nonprofit Boards）

發佈的一九九七年研究報告顯示，非營利組織董事會成員的平均人數

是 19，而中數則是 17（Masaoka，2000）。到底非營利組織的董事會

人數規模宜多大才算適切？至今並沒有放諸四海皆準的律則。董事會

人數太多，容易形成數個派系，而最後導致權力為一小撮人操控，違

背非營利組織民主的特質，且也開會不易，決策作成流於緩慢；相反

地，董事會組成人數太少，不但機構的社區代表性不足，且無足夠的

人才處理機構面臨的各種問題。

以美國的志願性社會福利機構而言，Wilbur, Finn, and Freeland

（1994：32）主張其董事會人數的多寡要視機構的大小、個別的需要、

功能的界定，以及實際的行政運作而定。一般來說，越是全國性的非


營利組織，其董事會的規模越大。在美國，大多數州政府只規範機構

董事會名額的下限，譬如有的州是最少 3 名，有的則是 5 名，而規範

董事會名額上下限的州則少之又少（Connors, 1988：10.11）。因此，

各部會的監督準則對於財團法人基金會的董事名額，是否也可仿效美

國的作法，只規定董事會人數的下限，而上限留給基金會盱衡本身的

狀況權宜決定！

四、規範基金會董事獲聘的資格要件之商榷

十九個部會的「監督準則」中，有十七個訂定董事獲聘的資格要

件，以及規定某類社會背景或專長的人士在董事會裡的人數比例，顯

示多數部會對於基金會的董事會董事人選之資格及其組成宜加以規

範的看法頗為一致。不過，這些規範主要是有關「親屬關係」或「國

籍」兩事項的董事消極資格的規定，或是「目的事業專門知識」之積

極資格的規定。在「親屬關係」的資格限制方面，絕大多數的監督準

則均要求「董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親關係者，其人

數不得超過總名額三分之一」，此等規定，有無意義，值得商榷。而

關於外國人擔任董事之人數限制及外國人不得充任董事長的規定，在

目前全球化的趨勢及地球村的觀念下，是否有必要如此僵化的規定，

實也值得檢討。

五、董事會每年開會次數以至少兩次的規定為多

在董事會的年度開會次數要求方面，近六成的監督準則規定基金

會的董事會每年至少開會兩次，只有外交部與大陸事務委員會要求每

年至少開會四次。固然財團法人基金會的董事會每年開會次數多寡雖

不見得與董事會功能運作的良窳有直接的因果關係，但一個經年不開

會，或勉強開個一兩次會以應付法令要求的基金會，誠如 Wolf（1990：


45）的看法一樣，其董事會的功能恐怕與「橡皮圖章」差不多，只是

機構處理事務的旁觀者而已！

六、董事會成員任期與連任次數限制以無規定為多

在董事會成員的任期、連任的次數限制，以及董事長的連任限制

的規範方面，十九個「監督準則」中有超過半數規定董事一任的任期

為三年；至於董事一任之後可否再連任，有近六成四的「監督準則」

並無規定；再則，就董事長可否連任的規定，除了交通部的「監督準

則」明確指出財團法人基金會的董事長只能連任一次外，其餘十七個

均無規定。政府的法令對於財團法人的董事連任次數是否應做硬性的

規範呢？美國的作法也是絕大多數的州不干涉非營利機構董事的連

任次數，只有少數州政府設定之（Connors, 1988：10.10）。官有垣（1998:

33-34）對於台灣地區全國性社會福利暨慈善基金會的研究，受訪基

金會對此議題的看法是，反對政府以法律明訂董事的任期次數的基金

會要比贊成者稍多，顯示多數基金會認為這是機構董事會的「內務」，

董事如何聘請、是否連任及連任多少次，以及如何換掉不適任的成

員，這些事情應是機構本身建立運作機制的權責範圍，公權力只宜站

在監督和輔導的立場，不宜干涉。簡言之，董事的新陳代謝對志願性

的民間組織而言是有必要的，但制度的建立應由機構本身視時機、狀

況、需求等因素自行決定與調整。

伍、結論

首先就非營利組織的定義與範疇而言，本文根據西方學者觀點而

整理之定義，是否是一個適當的判準，以此來決定在台灣社會裡，哪

些團體或機構是非營利組織或不是？此問題值得進一步研究，並集思


廣益討論出一個較為廣博與周全的定義。舉例來說，近幾年來，在台

灣各地方社區湧現出一種非營利組織名為「地方文史工作室」，此係

指從事社區關懷、人文探索、文物館藏與研究、社區總體營造、原住

民族群工作及鄉土文化藝術等的工作團隊。這些工作團隊有些因在人

力與財力較為充裕的情況下，向政府有關機關登記立案；但事實上卻

還有更多在地方上埋首工作，而較少參與外界活動的文史工作室。這

些默默耕耘的文史工作室可能因人數與經費不足等的因素，以致未能

正式向政府機關登記立案。若根據本文所列的非營利組織之六大特

徵，則此類未向政府機關登記立案的文史工作室就不能被歸類為台灣

的非營利組織。這種情形也適用於觀察台灣地方上許多的慈善會、教

會與寺廟組織等，這些團體多數也被排除在非營利組織計算的範疇之

外。如何根據台灣社會的歷史文化與社會發展的脈動，討論出一個切

合本土社會特質的非營利組織定義，當是此一領域的研究者、實務工

作者應戮力以赴的要務。

第二，本文第三節論析台灣非營利組織近十年來興盛的原因，作

者強調這些非營利組織能夠成長如此迅速的原因主要是因為政治民

主化衍生的政治力解放與「人民團體法」的修訂，以及從六０年代以

來累積的經濟發展實力。這些固然是台灣社會結社興起的重要制度性

要件，但並不能充分解釋台灣各類型社會團體迅速發展的現象。尤其

針對宗教團體與社會福利與慈善團體的興盛還有其他特定的政經社

文因素在發揮重要的影響力。雖然作者指出，以宗教團體的成長為

例，該類型團體在台灣社會裡一向較能獲得民眾的普遍支持，正是反

映了台灣人民對於宗教信仰的高度接納與熱衷於參與宗教事務。但政

治人物的介入宗教事務與操弄之，或是反過來，宗教界的領導人物熱

衷於與政治勢力掛勾而提高組織的知名度，此是否也是促使宗教組織

興盛的重要因素呢？


第三，財團法人基金會的迅速成長是台灣社會「結社革命」的另

一顯著特徵，本文有相當多的篇幅在介紹此類非營利組織興盛的原

因、目前整體的現況，以及分析管理財團法人基金會的法規，尤其是

現行十九個部會的監督準則，其內涵、特質與問題均是論述的重點。

不過，目前財團法人基金會運行所產生的許多問題尚未做有系統的論

述，譬如有些企業財團利用設置基金會的作法累積其本身的政治資

源，或藉以逃避部分龐大的稅捐，或名為從事公益實則經營營利事

業；有些政黨或政治人物利用自身成立的基金會作為宣廣政見、提高

己身知名度，或是在選舉期間藉以作為政治獻金捐助的掩人耳目之管

道；也有些基金會濫用捐款人的捐款，例如將捐款所得大部分應用在

人事與行政的開銷上，而真正花費在目的事業的服務對象之經費只佔

其中的一小部分而已。

再者，由政府機構為了特定政策推動的目的而出資設立的基金

會，容易流為民意機關監督與政府相關機構管理的死角，並易於使政

府機構利用來安排人事及消化預算的弊病。由於目前各部會是以行政

命令的準則方式來規範財團法人基金會，不但在法律位階上甚低，且

彼此的規範標準也不一致，甚至有些監督準則規範不夠嚴謹，例如對

於董監事資格規定的模糊與捐助財產運用限制上的寬鬆，使得部分基

金會成為捐助人的「私人帳戶」。這些問題都與現行相關法律制度的

良窳及行政管理的好壞有關。

本文原載「中國行政評論」，第十卷第一期，民國八十

九年十二月。


作者簡介

官有垣先生，美國密蘇里大學政治學博士，現任國立中正大學社會福利學系副教授，曾分別在國立中山大學、中央研究院、空中大學從事教學與研究的工作。目前專注於非營利組織相關領域的研究。

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全球化對我國公共政策研究之影響：一個全球治理的分析架構 73

全球化對我國公共政策研究之影響：一個全球治理的分析架構

宋學文

摘要

長期以來，在我國有關公共政策之研究，往往被認為是屬於公共行政之領域，而很少與國際關係或兩岸關係之研究有所對話。但隨著全球化（globalization）時代之來到及全球治理（global governance）之考量下，有兩股力量正快速地重構了傳統上國際關係與公共政策之間的關係。在此兩股力量之中，一股源自於國際關係中之相互依賴理論；另一股則源自於公共行政暨政策中之新公共管理學說。此兩股力量交匯之結果使得傳統上國際/國內之疆界日趨模糊，從而使得國際關係與公共政策之接軌研究日趨重要。特別是全球化之日益普遍及全球治理之日益重要，已對傳統之公共行政與國際關係之互動有著極為深遠的衝擊。然而，在國內有關全球治理之研究尚未見有系統地將國際關係與公共政策之接軌作理論之建構。因此，在本文中，作者利用跨層分析（cross-level-analysis）之研究方法，提供了兩個可以使公共政策與國際關係接軌之全球治理模型：一、由國際關係到公共政策之全球治理模型，及二、由公共政策到新公共管理之全球治理模型。藉此兩個全球治理之模型，本文建構了在全球化下，國際關係與公共政策對話與接軌之分析架構，並闡明新公共管理與全球治理間的關係。

關鍵詞：公共政策、國際關係與公共政策之接軌、全球化、全球治理、

新公共管理。


壹、前言相對於國外，公共政策或政策科學，常被視為一個獨立之研究領

域。長期以來，我國在公共政策之研究，深深受到傳統公共行政研究

之影響。此種影響最大之特色即為公共行政所強調以「行政」

（administration）與「政府」（government）之研究重心，無形中限制

了公共政策之發展。畢竟「公共政策」中之「公共」兩字絕非狹隘地

指「政府」部門或「行政」而已（丘昌泰，2000：7）。

這種情形也反映在我國大專教育中，有關公共行政與公共政策系

所之制度設計。目前國內大專院校，有關公共政策之研究，大多附屬

於公共行政研究之下。而一般政治系暨研究所下之分組亦大部分將

「公共政策」與「公共行政」並列，或甚至歸併於公共行政之中，而

鮮有將公共政策作為一個獨立之研究中心或系所（曹俊漢，2003：

279-285）。

當然，造成此種情形之原因很多。而公共政策之定義及其研究範

圍一直很難在學術界或實務界有一定的共識（Lynn, 1987：28），是一

個極重要的原因。譬如，公共政策之定義可以極為廣義如：「公共政

策是政府所選擇去做或不去做任何事情」（Dye, 1972：2）；它也可以

極為狹義如：「政府藉執行某項公共計畫以實現某種特定社會目標之

政治決定」（Cochran and Malone, 1995：1-2）。這種廣義與狹義定義之

落差正反映了公共政策定位之困難。甚至有一本書發現公共政策有十

種不同之意義（Hogwood and Gunn, 1984）。而這些定義的不一致也反

映在國內有關公共政策研究之書籍。目前坊間以「公共政策」或「政

策科學」為名之教科書或研究參考書有數十本之多，但書中內容與章

節卻有極大之出入；而其為理論導向或實務分析導向？又常因作者之

分工與專業不同而有極大的出入，其結果就成了許多政治系學生所謔


稱的：「什麼都可以被稱為公共政策，但公共政策卻也可以什麼也不

是。」（Anything can be called public policy, but public policy can mean

nothing too）。由此來看，冷納與拉斯威爾於五十年前出版《政策科學》

（Policy Science）中所期望政策科學可以成為一個獨立學門之理想

（Lerner and Lasswell, 1951），在台灣或許還有一段艱辛的路要走。

正當公共政策被「囚困」在公共行政中而躊躇不進時，卻有兩股

力量正挾其不可遏止之勢前來，為公共政策之研究再注入新的生命。

此兩股力量一個由公共行政之改革而來，另一個則由「全球化與全球

治理」而來。前者在「新公共管理」（new public management, NPM）

的研究風潮中，已為國內公共行政與公共政策之研究學者所熟悉；後

者則因其發源於國際關係的領域，因此對國內之公共行政與公共政策

學者來說較為陌生。而此兩股力量，我們可簡稱之為相互依賴與新公

共管理。此兩股力量不但將傳統上較少互動或聯結的國際關係與公共

政策聯結在一起（如圖一所示）；也進一步為全球公共政策（global

public policy）奠下了其理論基礎。而本文謹就全球化與全球治理為何

會對公共政策產生深遠影響？其研究途徑為何？其理論為何？對我

國公共政策發展有何衝擊？提出一些對公共行政與政策的學者來說

或許有些生疏之另類研究途徑（alternative research approach）；其目的

並非在譁眾取寵，而是希望公共政策研究藉本文之拋磚引玉可以注入

更多之創新，拓寬更廣的研究領域，希望在促進「科際整合」

（interdisciplinary）上面可略盡棉薄。可喜的事是，近年來已有一些

公共政策領域的學者，針對全球化與公共政策之關聯性，提出一些前

沿研究。譬如，台大政治系曹俊漢教授在其新著《行政現代化的迷思：

全球化下台灣行政發展面臨的挑戰》一書中，即從全球化之角度對公

共行政提出一些行政與司法之因應策略（曹俊漢，2003：245-285），

即為一個試圖銜接公共行政與全球治理之研究。


圖一、國際關係與公共政策接軌過程之結構改變

國際關係比較政治公共行政與政策

IR CP PA/PP 階段一、傳統結構說明：IR 與 PA/PP

互動極少

階段二、受相互依賴影響後之結構

說明：相互依賴造成 IR、CP、PA/PP結構之改變。

相互依賴理論

相互依賴理論階段三、受相互依賴與公共管理影響後之結構說明：除了由國際面產生之相互依

賴外，新公共管理亦對 IR、 CP、PA/PP 結構產生衝擊。


資料來源：作者製圖

貳、全球化與公共政策互動之分析架構：就如同公共政策一樣，有關「全球化」之定義也是眾說紛紜。簡

單的說，全球化指涉國際事務往來聯繫的擴張化、深化與迅速化。在

學理上，全球化是指「互賴程度的增加」、「時空的壓縮」、「跨越疆界

之活動」（Giddens, 1990; Harvey, 1989; Ohmae, 1990）。因此，全球化

可以同時在國家之部會（中央政府）、地域（縣市政府）或更基層的

地方行政單位等不同層級的領域發生（Buzan, Waever and Wilde,

1998）。換句話說，全球化並不受國內或國外、中央或地方等「疆界」

（territory）之限制。事實上，全球化不但不受這些疆界之限制，甚

至可以藉其強大的穿透力，解構這些在傳統公共行政極為重要的「疆

界」概念。因為傳統的公共行政基本上是處理「國內」行政機關之事

務，並且在「中央」與「地方」有明顯之區隔下，進行政府之管理。

換句話說，傳統公共行政將「中央」與「地方」以「科層」的方式賦

階段四、受全球化與全球治理影響後之結構相互依賴理論

說明：全球化與全球治理對 IR、CP、PA／PP 產生結構之重

構現象。


予其相對權力之定位；同時也透過組織功能之分配的方式將「國內事

務」之管理權力歸屬於「公共行政」；並將「國際事務」之管理權力

歸屬於「外交部門」（Cooper et al, 1998: 334; 367）。但全球化卻改變

了傳統上權力的組織、分配與運作方式。譬如，人權、環保之議題，

不但有其「國際事務」之屬性，也有其「公共事務」之屬性；而其在

政府內之對口單位，也往往涉及「行政」部門與「外交」部門。此外，

許多人權與環保相關活動是透過非政府組織（NGOs）或所謂的第三

部門來運作。因此，它既非傳統公共行政著重之「公部門」，也非企

業界所著重之「私部門」。在公、私及第三部門互動下，提供了全球

化與全球治理之基礎，也提供了公共政策與國際關係合作時極為寬廣

的空間與契機。（Cooper et al, 1998：367; McGrew, 1988：18-19; Walker,

1993）。換句話說，在全球化與全球治理下，政府的權力與公共行政

之種種管理同時面臨來自中央／地方、國內／國際、疆界／非疆界等

犬牙交錯之挑戰（Rosenau, 1997）。

從國際社會日常生活之實務面來看，有關全球化之現象正日益充

斥在我們日常生活中。譬如，從美國向世界各地擴散之「麥當勞」速

食文化，好萊塢文化、電腦 e 化及目前極為盛行之手機通訊工具等，

都快速地改變了人們的生活習慣與社會價值，從而挑戰傳統「公共行

政」或「公共政策」之意涵、運作及範圍。更重要的是這些改變人類

生活之企業以全球併購的方式繼續膨脹而成為真正富可敵國之跨國

公司（MNCs），這些 MNCs 雖然可能在某一「母國」註冊，並在另

一「子國」運作，但此 MNCs 之「權力」卻往往超溢「母國」與「子

國」之主權或政府所能規範的範圍（Hirst and Thompson, 1996）。譬如，

世界上最大的三百家公司，幾乎控制全世界生產資源之四分之一。這

些公司不但挑戰傳統之國家主權觀念，事實上，其擁有之財力已實際

凌駕許多國家之生產總值（見表一）。


表一、MNCs 與國家之經濟力比較排名國名生產總值

（億美元）公司名市場總值公司名年收入（億美元）

1 美國 74335 GE 2716 通用汽車 1782 2 日本 51492 微軟 2090 福特汽車 1536 3 德國 23646 殼牌石油 1957 三井物產 1427 4 法國 15336 可口可樂 1935 三菱 1289 5 英國 11521 EXXON 石油 1725 殼牌汽油 1281 6 義大利 11405 MERCK 1399 伊藤忠 1266 7 中國＋香港 10593 PFIZER 1330 EXXON 1224 8 巴西 7095 日本電話 1309 WAL-MART 1193 9 加拿大 5699 WAL-MART 1235 丸紅 1111

10 西班牙 5632 因特爾 1212 住友 1024 11 大韓民國 4831 NOVARTIS 1162 豐田汽車 951 12 荷蘭 4026 PROCTER 1125 GE 電器 908 13 澳洲 3678 IBM 1108 日商岩沖 819 14 印度 3578 BRISTOR-MYERS 1070 IBM 785 15 俄國 3560 ROCHE-HOLDING 989 日本電話 770 16 墨西哥 3417 AT&T 989 AXA 769

17 瑞士 3137 GLASO WELLCOME 961 賓士汽車 716

18 阿根廷 2951 豐田汽車 943 大宇電子 715

19 比利時 2686 LUCENT TECHNOLOGY 931 日本人壽 714

20 瑞典 2273 JOHNSON & JOHNSON 929 英國石油 712

21 奧地利 2265 PHILIP MORRIS 907 日立 686

22 印尼 2143 BERKSHIRE HATHAWAY 877 國民汽車 653

23 土耳其 1775 DUPONT 871 松下電器 643 24 泰國 1775 UNILEVER 867 西門子 638 25 挪威 1521 AIG 866 克萊斯勒 611

資料來源：世界銀行，《一九九八年世界銀行地圖》（1998 World

Bank Atlas），頁 42-43；《商業週刊》（Business Week），

1998 年 7 月 13 日，頁 53。轉引自：水秉和，〈全球化與

全球化現象〉，《當代》，第 133 期，1998 年 9 月 1 日，

頁 7。

其中更重要的是，在全球化之風潮下這些 MNCs 大大地利用國際

分工，以降低其生產成本及投資風險之趨勢，且挑戰傳統上「國際」


與「國內」之畛域；它也使得公共行政與政策研究之範圍、議題及研

究工具必須作進一步的調整或更新。譬如，耐吉（Nike）球鞋，往往

是美國設計、台灣接單、大陸製造之「跨」國產品。這種多國籍公司

(MNCs)對全球公共政策有著極為深遠之影響。這些影響包括：

國際勞務分工（distribution of international labor）使得國際間之

經貿相互依賴日漸增高；而經貿相互依賴之增高又造成國與國之

間戰爭成本之增加；戰爭成本的升高又使得國際之衝突往往須仰

仗 NGOs 來促進合作協議之達成；最後 NGOs 又進一步「分享」

政府的主權，從而刺激公共行政中政府職能之定位問題；

傳統上由政府主導之外交與國際關係，已快速地被 MNCs 與

NGOs 所侵蝕，特別是像 IBM、新力（SONY）、麥當勞（McDonald）

等大型多國籍公司往往在實質面上更可以透過其經貿與政商關

係成就許多從外交或政府切入不易達成之工作。而全球人權組織

及全球環境組織，亦透過聯合國機制，進行許多跨越國家及主權

之活動，而直接與地方政府或國內某些弱勢族群取得政策的串

聯。其結果是許多研究公共行政的學者或單位必須進一步與研究

國際關係或國際組織之學者合作，才能在政策面上達到效率與效

能的兼具；

由於國際金融、貿易及資訊之流通已使得海外直接投資、併購、

策略聯盟等快速地透過「全球化」作進一步之整合，並穿越傳統

國際關係之束縛與規範，從而使得國界（border）之觀念越來越

模糊；而這點在長遠上來看會使得世界公民的觀念逐漸取代國民

（citizen）之觀念（Ohmae, 1990）。換句話說，當個人、地方政

府也享有「處理外交事務」能力時，公共行政的觸角也悄悄由「行

政」伸入國際事務。而這種「個人」直接與「國際」接軌之趨勢

又將進一步挑戰行政倫理中所謂的「行政責任」與「行政倫理」


的問題。因為「世界公民」或所謂的“civil society”，基本上並非

以「國家」作為效忠之最高對象。

當國界的模糊正進一步刺激公共行政與政策的學者對「全球化」

與「國際化」所帶來之衝擊作進一步之探討之際；一些研究國際關係

或社會學的學者，已開始為全球化與公共政策的接軌作理論依據之架

構。譬如，季登斯（Giddens, 1990：64）即認為「全球化會將遠在地

球另一端的事務或事件發生之當地作更多的聯結」。而羅伯森

（Robertson）則提出「全球化概念將強調世界之壓縮與世界一家之觀

念」（Robertson, 1992a：8）。羅伯森進一步指出全球化之發生乃是透

過全球國際化（global internationalization）、全球社會化（global

socialization）、全球個人化（global individualization）以及全球人性化

（global humanization）等四個過程之同時（simultaneously）交互

（interactive）而形成的。因此，此四個過程藉著一種「普遍的特殊性」

（particularization of the universal）與「特殊的普遍性」（universaliza-

tion of the particular）之交互作用，最後淘煉出全球化與在地化之鑲嵌

與交織（Robertson, 1992a：281-83; 1992b：177-78）。這個理論基礎充

分地賦予了傳統公共行政從「地方政府」、「國內事務」、「國內行政」

解放的能量；它也同時賦予研究國際關係的學者，必須重視「在地化」

（localization）與「國際化」（internationalization）之互動關係。換句

話說，全球化賦予了公共行政與政策邁向「國際」的能量；它也賦予

國際關係深入「行政」之能量。

這種全球化與在地化的配合對國家主權有極大之衝擊。德國社會

學家貝克（Bech, 1994）針對歐洲之整合趨勢提出「跨國國家模式」

（transnational states），作為後民族國家時代之國家觀。貝克認為全球

化的二個主要跨國行動者 NGOs 與 MNCs 之力量將越來越大，而民族

-國家（nation-state）則相對式微。但貝克認為正因為 MNCs 與 NGOs


力量之上揚，而國家主權相對式微之趨勢，有可能引發新的霸權以「世

界國家」的姿態出現，而奴役一些較弱小的國家，反而使得全球化淪

為新霸權主義之工具。因此貝克主張的跨國國家模式雖然揚棄了民族

－國家之觀念，但還是肯定主權國家之概念。他進一步提出「跨國內

政」之觀念，認為全球化之激盪下，國內政治與 MNCs 及 NGOs 做更

多之聯結與互動，因此「全球化-地方化」之雙軸座標將取代民族-國

家之互動模式（Bech, 1994；孫治本，1999：80-93）。此外，由皮爾

（Jon Pierre）與彼得斯（B. Guy Peters）所著之 Governance, Politics and

the State 一書亦針對全球化對國家之主權及治理所產生的衝擊，作了

相當深入之分析。亦是反應全球在地化及在地全球化之研究（Pierre

and Peters, 2000）。在國內學者方面，曹俊漢從行政機關與司法的角度

來探討全球治理之「治理」知識（曹俊漢，2003：245-276）；宋學文

則在「國際關係」與「公共政策」的銜接、對話上，建構了二個全球

治理之分析模型（宋學文，2001a：18-29），從而奠定了全球治理透

過國際關係與公共政策整合研究的基礎。從這個角度來看貝克、羅伯

森、皮爾、彼得斯、曹俊漢、宋學文等人都針對「全球在地化」與「在

地全球化」提出理論或實務之分析。事實上，普世主義與特殊主義將

成為全球化之重要特色。而此兩者之所以可以兼容並蓄，主要的邏輯

是「全球化」所強調的並非是排他性（exclusive）的主義，而是包容

性（inclusive）之人本、文化、社會及經濟等多元主義之產物。

參、全球化對國家主權的衝擊：一個 NGOs 之觀點

雖然經濟互相依賴所伴隨而來的全球化效應與 NGOs 之功能已

對國家主權產生相當程度之侵蝕，但這並不表示在今日的國際關係

中，國家主權將日漸式微而最終將由 NGOs 或 MNCs 所取代。相反地，


正如史強（Susan Strange）所強調：隨著國際經濟、文化、環保、人

權等議題之相互依賴之增加，也伴隨著這些議題之互動而衍生出來之

問題日趨複雜，政府為了維持國內之秩序或解決問題而干預

（ intervention）百姓日常生活事物之情形也愈來愈有其必要性

（Strange, 1996：4-5）。史強進一步提出，目前國際關係之研究必須

重新將經濟、社會、文化與政治之互動作進一步之聯絡，吾人才能明

白政治權力日益膨脹，但國家主權卻又更加受到 NGOs 挑戰之弔詭

（Strange, 1996：4-12）。這個弔詭進一步又激盪出未來在研究全球化

對國家主權之衝擊時必須注意的三大前提（Strange, 1996：12-15）：

政治乃眾人日常生活之事，並非政治家或政治官員所專屬；

權力愈來愈市場化，而且經常是在交易中自然產生；

社會威權之產生並非來自於國家之授權，乃是來自於投身社會工

作者，普遍地獲得社會成員之支持。

以上三點將國家主權之觀念進一步解構成一種「交易後之自然產

物」。換句話說，史強強調以往認為國家壟斷主權之觀念，已逐漸由

代理人（agent）之觀念所取代。這種「誰有能力提供最佳服務者，誰

就擁有權力」之觀念，正是造成今日國家主權觀必須重新建構及公共

行政必須改革之最主要原因（Strange, 1996：91-99）。而這種因全球

化而衍生之「市場」與「交易理論」國家主權觀點，對公共行政與政

策將產生極為深遠之衝擊，這些衝擊依本人來看至少包括下列各項：

全球化效應之加深，將使得政府必須借助於許多非傳統公部門之

資源或工具來處理「經濟日趨整合，政治日趨分離」之全球弔詭；

一個「企業型的政府」可以透過許多「產官合作」或「學官合作」

的策略，並以更靈活、更具彈性的方式來增加其處理跨國議題（如

跨國環保或人權）時之議價空間；


從效率的角度來看政府部門之層層節制與僵化觀念將無法在速

度上有效處理瞬息萬變與複雜的公共與國際事務；而由於 NGOs

不必受到行政官僚之行政包袱影響，因此在策略上較具靈活性。

事實上，公部門如何與私部門及第三部門配合，會是未來政府在

全球化挑戰下，成敗之關鍵；

電腦資訊化的來臨使得企業或第三部門能以最經濟的成本擁有

以往只有政府才能擁有之資訊；而企業或第三部門可以藉著對資

訊之掌握，逐漸在某些領域分享政府之職能；

自由與民主將形成國際社會價值之主流，因此國內之行政運作方

式及組織，都必須反應此種「市場模式」，以符合「全球在地化」

之精神；

在政府部門中加速的民營化與自由化將進一步破除「公部門」與

「私部門」之界線，使「政府」、「官方」與「非政府」、「非官方」

之職能犬齒交錯，從而挑戰公務員永業制度及其他科層制度；

「外交事務」將不再是中央政府專屬之禁臠，未來在全球化之衝

擊下，地方政府將有機會直接參與國際事務。因此，地方政府之

國際事務人才培育將會是下一波地方政府之重要挑戰。

雖然我們在前面提出許多全球化與 NGOs 對國家主權之挑戰，並

提出一些 NGOs 在未來國際事務上所能扮演之功能及其所依據之理

由；但這並不表示 NGOs 將顛覆現實主義所揭櫫的國家主權觀念。從

理論面來說， NGOs 也有其理論上之限制（ Moravcsik, 1997:

513-553）。1事實上，由於大部分有關闡揚全球化與 NGOs 之學者主要

1 有關 NGOs 之理論依據，主要是源自於自由主義（liberalism）之支派，針對自由

主義在國際關係理論上之論述，除了 Robert Keohane, John Ruggie 等人強調國際

典則（international regime）的角度外，Andrew Moravcsik 提出一些新的見解，頗


源自於國際關係（或社會學）中自由主義學派的觀點，因此，它也就

不可避免地承襲著一些自由主義學派有時帶有天真主義色彩的問

題。此外，由於自由主義思想傾向在爭取合作的過程中強調妥協；但

在實務運作中，哪些議題可以妥協？哪些議題不能妥協？當政府各部

門中對同一議題有不同之政策主張時，部會間如何協調？政策議程如

何設定？政策問題如何建構？政策執行面的效果如何？由誰評估？

卻仍然困擾著實際負責決策的人。針對有些議題是完全不可能妥協

時，自由主義的學者並未提出一套令人滿意的理論或實務之建議。另

外在自由主義所強調的「互惠」（reciprocity）原則中，也缺乏一套像

韋伯官僚組織模式一樣清晰的「行為準則」，並依此準則來決定在互

惠的過程中有關利益分配或損失補貼（side-payment）的問題，而這

些都是未來研究全球化對公共政策研究之衝擊時可能實際上面臨的

問題。因此，我們雖然在本論文中強調全球化與全球治理對公共政策

研究之重要性，但我們也要在此指出全球化因其依據之理論基礎—自

由主義，而衍生的種種問題。這些問題包括：

由於「第三部門運作之機制非常多元化，所涵蓋的議題範圍也十

分廣泛」（朱雲漢，1996：1）。因此，如何整合各種不同之第三

部門所可能產生之對立與衝突時，就有可能出現「多頭馬車」或

「各自為政」的問題。此時政府宜扮演協調角色？或「主管」角

色？將會是未來公共行政或 NPM 所面臨最大的挑戰；

由於第三部門強調多元管道之溝通與協調，因此對同一議題，可

能出現多種不同之解決方案，如何在眾多方案選項中建立「議題

有助於未來吾人在探討全球化與 NGOs 之管理時做為參考。特別是他提出議題順

序（issue preferences）之觀念與理論論述，對全球化、國際典則、NGOs 管理有

極為重要之參考價值。見（Moravcsik, 1997: 513-553）。


處理之優先順序」及「議程設定」將會是未來政府在全球競爭下

成敗的關鍵；

由於第三部門強調「非官方」、「非正式」等彈性運作方式，因此

在運作過程中有關「由誰負責」？「權限如何劃分」？「如何整

合民間與企業資源」？的問題，必須先行解決；

當第三部門之理念、價值、處理事務之程序等與政府正式編制之

單位在運作上有衝突時，其中之協調機制如何建立？

因應全球治理之同時，許多國際法、國際公約是否將直接約束國

內法？或將持某種修正主義？國內之相關法規是否可與國際法

制化的精神、標準、內容配合？

在一些具有國際衝突之議題上，政府如何在支持「全球治理」的

原則下維持自治權（autonomy）之問題。

持平而論，「全球化」與「全球治理」確有其時代之意涵與未來

發展之無限潛力；但個人認為在目前之國際關係中，國家主權及軍事

安全議題依然是所有政府在各種議題中最高順位之考量，有關全球公

共政策（global public policy）之管理在下列情形三種情形中，將難免

受到高階政治或國家主權運作之影響：

垂直式的議題加溫：當某一低階政治之議題與高階政治議題有所

掛勾時，往往會使得原本較為單純之議題變為更複雜，而導致

NGOs 毫無著力點；而必須透過政府來處理時，則國家主權之觀

念會頓時變的重要。譬如，在 1990 年代美國與中國大陸在人權

議題（低階政治）之衝突，導致美國以 301 經濟制裁方式來處理

美-中貿易問題。而此一議題後來又涉及美國之對華政策及其在

西太平洋戰略部屬之考量。當最後產生高階政治排擠低階政治之

效應時，則 NGOs 所強調之人權議題就常因為美、中兩國之經貿


與軍事安全考量而被犧牲。另外一個例子是，近年來台塑在生產

過程中所產生的汞污泥，因台灣之環保法規與環保團體之抗爭，

使得這些汞污泥不能在台灣就地掩埋。但對某些國家（如北韓）

而言，由於其需要經濟發展之資金，故在某些經濟誘因下，可能

願意接受汞污泥在其國家之掩埋。然而，此單純之環保議題，可

能衍生出一些外交與政治的問題。在中共之干預下，北韓可能也

無法再接受台塑的汞污泥之處理。因此，這個議題已衍生出一些

高階政治的相關考量，而非 NGOs 可以單獨處理，必須回歸到傳

統之外交與政治來思考此議題；

水平式的議題擴散：當議題互相激盪，而出現因議題間雖無垂直

之排擠效應，但卻有水平之連結現象，而導致某一特殊 NGOs

無法單獨處理這些議題，而必須在各種不同的 NGOs 作進一步之

協調與整合時，則政府之介入往往變為必須。最常見的例子是在

環保 NGOs 與經濟發展 NGOs 有不一致之意見時，政府往往扮

演協調與仲裁、干預之角色。此時各種不同之 NGOs 會堅持其立

場，實有賴政府發揮整合 NGOs 之角色與功能。譬如，在原住民

保留地是否要進行經濟開發時，就可能引發人權及環保 NGOs

與經濟發展 NGOs 產生衝突之情形。政府在此種衝突中，往往很

難置身度外，而必須作某種協調與干預時，主權的觀念就會浮現

出來；

全球化所帶來的 NGOs 有可能成為已開發國家對未開發國家或

開發中國家之變相資源剝奪。在此情況下，NGOs 已違反國際典

則中所強調的互惠互利（mutual benefit）原則，甚至有些國家可

以藉 NGOs 之多邊組織，來遂行其霸權之政策，使得 NGOs 淪

為霸權之背書與合法化之工具（Caporaso, 1978; Wallerstein,


1974）。2針對此，政府之政策考量會變得極為複雜。

總結地說，我們雖然在前文中闡述了全球化與全球治理對國家主

權之衝擊，而造成國家主權觀念消褪（retreat）之現象；但這並不表

示國家主權將從此一蹶不振，而是會以更多元的形式及更彈性的運作

來適應全球化與全球治理時代的來臨。事實上，史強也列出十點未來

可以立足於全球化與全球治理之國家主權存在之條件與理由（Strange,

1996：73-81）：

保護國民免受外來之侵犯；

維護國家貿易的穩定與成長；

選擇適合國家經濟發展之途徑；

矯正市場經濟，使其朝良性循環發展；

在自由競爭之經濟制度下，提供一套可以兼顧貧富、老少、強弱

之社會安全政策；

透過稅收（taxation），使國家各項開支不虞匱乏；

透過經貿關係，制訂國家全面性之發展策略；

提供、保護及穩定其國民在領土內之生活安定、便利及舒適；

提供國內市場競爭之篩選制度，以強化其國民與企業在國際之競

爭能力；

透過政府作為其領土內為一合法使用武力之機制，來解決國內各

種不同之爭端。

我們從以上十點可以看出，未來國家主權與國家行政管理繼續存

2 有關這方面的論述，涉及早期「依賴理論」與「世界體系」，請參見（Caporaso, 1978）以及（Wallerstein, 1974）而近年來學術界對「全球化」與「NGOs」在世界開發

中之角色亦有見仁見智之紛岐。持正面觀點者，請參見（Gordenker, 1998: 201-214）;持負面觀點者，見（Hulme and Edwards, 1997：275-284）。


在之理由並不強調西方傳統上所著重之政治性因素（領土、主權、人

民）及東方所著重之文化因素（民族、倫理、歷史等）；而較著重在

「國家市場化」（state marketization）之觀念。換句話說，國家主權之

所以存在與延續其理由既不是建立在權力（power）之觀念上，也不

是建立在民族的認同上；而是建立在以自由主義為基本之契約

（contract）的觀念上。這種契約、市場化觀念下的政府，重點已非如

傳統公共行政之公部門所謂「政府」（ government ）之行政

（administration）或「組織」（institute）；其重點將轉移至政府作為人

民之「代理人」（agent），如何治理國家及公共選擇或交易成本之主題

上。從這個觀點來說，全球化與全球治理下的國家主權與政府，將會

是人本主義（humanism）與市場契約（market contract）相互激盪下

的產物。而這也正是未來研究全球化與全球治理所可能對公共行政帶

來衝擊之最重要的焦點。譬如，前美國助理國務卿奈伊所強調之軟性

國力（soft power），即大聲疾呼美國在因應全球化之衝擊下，唯有發

揮民主、市場文化、資訊等這些軟性力量才能使其國力維持世界領導

之地位（Nye, 2002）

事實上，全球化的發展尚有許多不確定因素，總括的來說，全球

化未來之發展至少包含三種型式：第一、回復到國家中心之型式，第

二、發展成多元分歧之型式，第三、朝全球治理方向發展的型式。而

以上這三種型式對公共政策的研究都將有著極為不同之衝擊。如表二

所示：


表二、全球化之不同發展型態對公共政策發展之影響

全球化型態政策理論與實務

國家中心型 State-centric Model

多元分歧型 Pluralist Model

全球治理型 Global Governance

Model

政府在國際社會之地位強弱自治（Autonomous）政府與國際社會之契約關係無不明代理（Agent）

政府與國際社會互動之主權觀

國家主權至上，國際社會是無政府狀態

國家主權衰退，但國際社會仍然是無政府狀態

國家受國際社會之規範，但卻不受控制

理論依據現實主義（Realism）

自由主義（Liberalism）

制度主義（Institutionalism）

中央與地方權限傾向中央集權傾向地方分權傾向中央與地方分工且配合

政策過程方式傾向由上而下之決策，決策易有共識

傾向由下而上決策，決策不易有共識傾向互動模式之決策

行政效率偏高偏低不一定

公共政策管理強調 X 理論及馬克斯•韋伯之行政管理

強調 Y 理論及阿吉里斯之人本主義管理

強調溝通及企業型政府之管理

政策科學之強調面向公共行政新公共行政新公共管理

人權政策常受到忽略重視，但屬於國內事務範圍

重視且漸受國際人權組織之規範

環保政策重視，但以國內環保政策為主要研究範圍

重視，但環保政策輒因多元意見而形成政策紛亂

重視，且漸受國際環保組織之規範

資料來源：作者製表

肆、全球化與全球治理衝擊下公共政策之新研究途徑

在本文中，作者擬針對全球化與全球治理提出兩個可以結合國際

關係與公共政策之研究途徑。第一個研究途徑是由國際關係出發，最

後到達政策科學之全球治理途徑；第二個研究途徑是由傳統之公共行

政出發，最後到達新公共管理之全球治理途徑。3在這兩個全球治理

3 有關此二種研究途徑在理論建構面之詳細討論，請參見：（宋學文，2001a：1-32）。


途徑中，前者強調 outside-in 的研究導向，它可以幫助國際關係的學

者，藉著政策之過程、策略之管理，而達到由巨觀的及敘述導向

（ descriptive-oriented ）的國際關係研究朝微觀的及管理導向

（managerial-oriented）的國際事務管理的方向發展；使「國際關係」

之研究朝更多可以和政策管理結合的方向發展，最後在「全球治理」

的目標下與公共行政與政策聯結。（請參見圖二）

圖二、從國際關係到公共政策之全球治理途徑



本文的第二個研究途徑是由傳統之公共行政出發，最後達到可以

和 NPM 結合之全球治理途徑。因為從公共行政與政策的角度觀之，

全球化亦刺激了傳統公共行政之變革，以往強調「國內」、「政府」、「行

政」的韋伯式政府管理，不能繼續將「政策」與「環境」或「系統」

作隔絕，也不能一直將公共政策囚困在公共行政中。它必須是

inside-out 的研究途徑，它不再能繼續將「公共行政」視為國界以內之

國內事務，而堅持“inside-in”。而且 NPM 所衍生的政府再造不應是單

單為了因應國內政治結構的變革，更要注意的是國際結構中有關「全

球化」的變革。因此，國內政策科學之研究亦將由「公共行政導向」，

發展至「公共政策導向」，再發展至「新公共管理導向」；而其研究範

圍亦必須由「行政機關」擴充為「公部門」，再擴充為「公共事務」，

最後因全球化效應，使得原本是「地方性質」之公共事務，透過「在

地全球化」的效應，而衍生為國際事務，從而轉為全球治理。（如圖

三所示）。圖三、從公共行政到公共管理之全球治理途徑



在圖三中，我們看到有兩股公共行政變革的發展：A：公共行政→公

共政策→新公共管理；B：行政機關→公部門→公共事務。此兩股發

展交叉匯合的結果就產生了第三股的發展方向（圖三中之斜線部

分）：行政管理→政策管理→全球治理。換句話說，全球化對公共事

務之衝擊的結果，有必要將行政管理之縱深與廣度擴大到全球治理。

而這正是本人在此文中建構「從公共行政與政策出發之全球治理模

型」之分析架構。

從上述兩個研究途徑的角度出發，我們得以體會到全球化與全球

治理對於我國公共政策之新研究方向將有極為深遠的影響。事實上，

只要全球化的現象持續發展，在未來「國際關係」與「公共政策」將

有更多對話、合作的空間。雖然這絕不代表所有的國際關係議題都可

以和公共政策接軌，但下列議題或許是值得國際關係與公共政策的學

者嘗試合作的領域：

在全球環境政策相關議題上；

在全球人權政策相關議題上；

在全球犯罪防治相關議題上；

在跨國開發合作相關政策上（如國際勞務交換、國際能源開發

等）；

在國際經貿合作相關議題上；

在有關國際衝突、協調之政策與策略面分析相關議題上；

在有關兩岸關係與我國大陸政策決策過程之相關議題上；

其他。

此外，公共政策之一些理論如：「政策過程」、「決策模型」、「政

策變遷分析」，應可以在更廣泛的國際關係相關議題間被活化與採

用。而國際關係中一些理論如：典則理論（regime theory）、經濟相互

依賴理論、博奕理論（game theory）等也應該可以為 NPM 在處理一


些跨國議題時提供公共行政與政策之學者在處理一些與全球治理有

關的議題時之相關理論及策略。相信在全球化與全球治理下，將刺激

更多的學者投身於這種科際整合的行列。

本文〈全球化與全球治理對我國公共政策研究之影響〉曾發表於《知識經濟與政府施政》學術研討會，國家政策研究基金會主辦，民國九十年四月十四日；〈全球化與全球治理對我國公共政策研究之影響：並兼論對兩岸關係研究之意涵〉，原載「中國大陸研究」，第四十四卷第四期，民國九十年四月。

作者簡介

宋學文先生，美國匹茲堡大學公共與國際事務博士；現任國立中正大學政治學系專任教授；專長於國際關係理論、全球化與全球治理、美-中-台關係、公共政策與管理、決策過程及溝通、談判與衝突管理。最近研究方向為美國霸權、國際建制及聯合國功能，在研究方法上強調公共政策與國際關係間之「對話」與「銜接」之研究。

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公共行政全球化的意涵及其發展 99

公共行政全球化的意涵及其發展

曹俊漢

摘要

從全球化（globalization）的觀點看公共行政與公共政策的發展是當前行政專業重要的課題，它是一種新趨勢、新潮流與新關係。在全球化下，由國家作為治理中心的傳統遭到強烈挑戰，行政治理的權力中心必須從全球領域來觀察，跳脫出主權觀念的框架。公共行政全球化的概念並不是要否定傳統公共行政研究的領域，而是要為傳統公共行政治理關係的研究領域找到新的課題。本文將從公部門、私部門、第三部門、全球治理、市民社會、世界貿易組織等幾個重要的公共行政網絡來進行全球化有關治理關係的分析與探討，期望能在全球化的佈局與視野中有效回應此一新的趨勢，滿足與世界接軌的新需要。

壹、引言公共行政全球化是從全球化的治理（to govern）來觀察國家、政

府與人民的互動關係。全球化（globalization）不是專為公共行政而產

生的觀念，它是二十世紀整個世界互動關係出現的一種新趨勢、新潮

流與新關係。不同領域的人看到的是不同全球化的發展，因之有文化

的全球化、社會的全球化、經濟的全球化、傳播的全球化、政治的全

球化等出現。同樣的，全球化對公共行政一樣造成強烈的衝擊，因之

也出現公共行政的全球化。

全球化對公共行政的影響與衝擊是相當強烈的。在傳統上，國家

是治理的權力中心，但在全球化下，一變而成為全球治理（global


governance）的觀念，國家不再是權力中心唯一的來源。治理的權力

中心必須從全球領域來觀察。這種觀念對傳統政治學是一大挑戰，在

傳統政治學上，國家與其他國家的關係建構在主權（sovereignty）的

基礎上，因之主權是獨立的（independent）、是完整的（complete）、

不可分割的（inseparable）。政府治理人民則是在主權的作用下，而擁

有專屬的管轄權（jurisdiction），包括政治的、司法的、與行政的。但

在全球化下，主權與治理的關係面臨調整。公共行政在這種關係下，

與傳統官僚政治的權力規範及運作程序出現了新的互動關係。

公共行政全球化的概念並不是要否定傳統公共行政研究的領

域，也不在為公共行政的研究要標新立異。基本上是要為傳統公共行

政的研究領域找到新的課題，同時也在發現傳統公共行政研究者所未

曾觸摸到的領域或課題。產生這樣的結果是因為世界發展的新趨勢，

也是新的潮流，更是一個國家在跨越國界後，與不同國家接軌的新需

要。

傳統公共行政領域並不是沒有觸及到國際行政（international

administration）這個領域。但五十年代的國際行政研究者所重視的都

是國際組織（ international organizations ），或是國際政府組織

（inter-governmental organizations, IGOs），基本上，此一角度研究國

際行政仍立於國家與主權的概念下。美國教授 Ferrel Heady 對國際公

共行政下的定義是指：主權國家為了國際或區域合作所建構的機制，

以處理行政事務的運作（administrative operations）（Heady, 33）。例如

第一次世界大戰後創設的國際聯盟，以及第二次世界大戰後的聯合國

等國際組織等都是國際行政要研究的對象。以聯合國來說，國際行政

最強調的課題是關於聯合國公務人員的組成。這個組成就是國家成員

的比例分配，基本上它是以主權為考慮的依據。又如國際組織經費的

分擔也是以國家主權為基礎的。但如果從這個觀點出發，又顯然與我


們要討論的全球化的公共行政取向有所不同。

不錯，我們討論全球化的公共行政固然要涉入到國際組織或國際

政府組織（IGOs），但我們還要涉入到非政府組織（NGOs）的範圍。

其原因是，國際事務的權力中心除了來自以國家為單元的國際組織或

國際政府組織外，同時也來自國際層面的非政府組織，也來自全球層

面的非政府組織。而全球層面的非政府組織固然不少是跨國的，但不

少則是屬於在國內社會中的非政府組織，例如我國在中央層級，屆至

2000 年，人民團體共有 4,404 個，在地方則達 21,113 個。無論中央與

地方都與國際事務積極地進行互動，形成全球化的運作網絡（global

operations network）。這時國家主權的作用相對地受到影響，甚或抑

制。而權力中心也出現分權化的要求。所謂公共政策本土化同時也發

生了分權化的趨勢。

本質上，我們認為，在全球化的內涵與趨勢下，國際公共行政與

全球化公共行政在取向上乃有所不同。筆者將這種不同歸納在下列不

同的範圍內：

一、行政運作規範的制定不完全建構在國家主權的基礎上。無論權力

來源是以國家為中心或以非國家為中心，其行政規範的制定都納

入在全球化的研究範圍內。而國際行政僅限於國際組織與國際政

府間組織的行政運作面臨突破。

二、行政運作機構包括以政府為主體的國際組織或國際政府組織，同

時也包括非政府的組織。過去國際行政則是不以非政府組織作為

研究對象。非政府組織成為國家或全球政策的執行機關是全球化

後最為重要的現象，同時更是一個重要國際政策推動與執行的力

量。

三、政府對政府之間的事務除了中央政府以外，尚涉入到地方政府。

地方政府有參與國際事務的需要與資格。相對的，國際行政研究


的對象不包括地方政府這個行政角色。

四、社會力量資源的整合受到了重視。換言之，公共行政的力量除了

來自政府的公權力外，其他在社會每一個面向都形成政策制定與

執行的中心，都對行政運作與政策制定發揮影響力。所謂公部門

（public sector）、私部門（private sector）與第三部門（the third

sector）都形成全球化發展下公共行政要討論的課題。

五、私部門與公部門兩者的角色在公共行政的重要性，隨著全球化的

快速擴散與發展而日益重要。私部門在全球化的重要性是因為跨

國公司的興起與壯大。跨國公司（multi-national corporations,

MNCs）或稱跨國企業集團（multi-national enterprises, MNEs）是

一個純以營利為目的的跨國界私人企業組織。其特色是以一個國

家龐大的資金，另一個國家的生產資源或原料，第三個國家廉價

的勞工，進行生產，並將成品運送到第四個國家，以其成市場或

集散地。這種形態雖是私部門的活動，但其複雜性必定介入到國

家公部門的運作，同時又是跨國經營，其又必引起國際之間的互

動，因之在行政管理這一面向上，就治理跨國公司的業務與運行

而言，是一個典型的以全球化為取向的公共行部門運作。

六、跨國公司的出現使國家公權力的行使必須擴散到每一個與公共行

政相關的環節，它不再是一個國際貿易單純的工作。跨國公司帶

來了貿易的全球化，也促成了行政管理的全球化。本國的投資、

生產、市場不再侷限在本國領域內，同時要大力擴展到國際面。

另一方面他國的產品也要進入本國的市場，深入到本國各個不同

的角落，對本國產業形成嚴重的威脅。本國行政機關如何在一個

結構、一套人員、一套的法令規章同時去處理國際與本國的兩種

面向的事務，顯然這是全球化公共行政對傳統公共行政最大的挑

戰。最能代表這個架構的是世界貿易組織（WTO）的出現。我國


在 2002 年正式加入了這個組織，我們當可預料，迎面的問題將

接踵而至。

七、行政運作的網絡是一個政府組織與非政府組織、國際與國內、中

央與地方以及民間社會各階層形塑各種力量而結合的網絡。這種

網絡的結構一方面呈現垂直互動的取向，另一方面也呈現水平互

動的取向。基本上都以全球化的面向互動。

在以上的基礎上，我們可以發現全球化公共行政可以從下面五個

面向來加以觀察：

公部門衍生的全球化公共行政網絡

私部門衍生的全球化公共行政網絡

第三部門衍生的全球化公共行政網絡

全球治理產生的全球化公共行政網絡

市民社會導引的全球化公共行政網絡

世界貿易組織導引的全球化公共行政網絡

貳、公部門衍生的全球化公共行政網絡公部門衍生的全球化公共行政網絡包括國際組織（international

organizations）與國際政府間組織（ international intergovernmental

organizations, IGOs）。傳統上研究國際關係將國際組織這個領域在

內。學術上將二十世紀的國際聯盟（League of Nations）與聯合國（the

United Nations）作為重要的全球性國際組織。至於區域性的國際組織

也包括在內，諸如歐洲聯盟（European Union），東南亞國協（the

Associations of Southeast Asian States）也包括在內。這是國際公共行

政研究的重要部分。

至於國際政府間組織的類型頗為複雜，其與各國政府相關公共政


策有密切關係者則以聯合國經社理事會下的專門組織（specialized

agencies）最為重要。這些專門機構雖在聯合國系統之下，但此等機

構多在聯合國成立以前即己存在，與聯合國多簽有協議。1945 年聯合

國成立後，一些機關則根據聯合國大會的決議而成立。基本上，政府

間專門機構涉及到全球性的公共政策，其與各國政府的互動頗為密

切，而行政紐帶（administrative links）更互為結合，形成一個整體。

例如一個國家的重要文物或名勝古蹟除了其本國列為一級保護區，同

時聯合國教科文組織尚可根據其重要性列為「世界文化遺產」加以保

護。這種文化全球化的發展都是透過國際與國內行政機關運作接軌下

的產物。

我們發現下列聯合國專門機構及相關機關都是公部門行政全球

化具體的代表，而且各代表其負責的政策領域：

1. 經貿政策：WTO（世界貿易組織）、GATT（關稅暨貿易總協定）、

UNCTAD（聯合國貿易及發展會議）、UNIDO（聯合國工業發

展組織）。

2. 糧食及漁業政策：FAO（糧食及農業組織）。

3. 核能政策：IAEA（國際原子能總署）、IFAD（國際農業發展基

金）。

4. 飛航安全政策：ICAO（國際民航組織）。

5. 勞工政策：ILO（國際勞工組織）。

6. 文教政策：UNESCO（聯合國教科文組織）。

7. 金融政策：IMF（國際貨幣基金）、IBRD（國際復興開發銀行）、

IDA（國際發展協會）、MIGA（多邊投資保證組織）、IFC（國

際財務公司）、ADB（亞洲開發銀行）

8. 海洋運輸政策：IMO（國際海事組織）

9. 通訊政策：ITU（國際電信聯盟）


10.郵政通訊政策：UPU（萬國郵政聯盟）

11.智慧財產權保護政策：WIPO（世界智慧財產權組織）

12.氣象政策：UMO（世界氣象組織）

13.衛生保健政策：WHO（世界衛生組織）

14.區域經濟發展政策：ADB（亞洲開發銀行）。

學者間對公部門行政全化的研究，每每將「比較公共行政」與「國

際公共行政」兩者結合在一齊研究。筆者在前面提到的 Ferrel Heady

就曾在 1998 年為文，擬將兩者的研究結合在一起。不過在 60 年代，

學者 Almond 與 Powell 在研究比較政府（comparative governments）

時即提出結構與功能性的看法來研究各國的政府組織，這種研究方法

同時也適用到國際組織的研究上（Tsao, 1964）。特別對各國政府機關

與國際組織的行政接軌也有相當大的適用性。它的理論架構包括：

1. 利益的表達（ interest articulation）與利益的整合（ interest

aggregation）。在這個基礎上，我們可以瞭解為什麼各國政府與

國際組織有行政接軌的可能。

2. 決策制定（rule-making）。當相互利益能加以整合時，相關的決

策制定便成為重要的考量。如何形成一個決策的機制便是行政

全球化下重要的研究項目。顯然若干國內行政學討論的組織決

策理論與實務便有不能適用的地方，它必須配合新的全球化發

展的環境與需要。

3. 決策的執行（rule application）。這是一個不折不扣有關執行機

關的課題。雖然國際組織有一個行政執行部門，例如秘書處，

負責實際業務的執行，但業務具體落實的地區卻在各個國家的

領域內。本質上，這是一個國內管轄權實施的範圍，屬於本國

的行政機關的業務內。因之兩者如何接軌，使得一項具有全球

性政策能有效的獲得執行，這便是行政全球化下不可忽視的問


題。站在本國行政體系來說，其是否有能力來面對國際層面的

挑戰，處理國際公共政策的實際運作，便是值得重視的課題。

4. 糾紛解決（rule adjudication）。不可避免的是，行政互動的結果

一定會因適用的規範與援引的標準不同而產生糾紛。單一國家

有行政法院可以濟其窮，但在全球化下，國際間是否要這樣的

一個規範裁決的機制便是行政全球化下關於全球行政法的問

題。

以上提出的四項架構可以作為理論上觀察公共行政全球化下各

項相關行政問題發生與研究的途徑。

參、私部門衍生的全球化公共行政網絡私部門所指的範圍以營利為目的的組織為限。在以市場為取向的

經濟全球化時代，營利的組織是以跨國型態的公司組織來呈現。此等

公司由於具有龐大財力、組織策略、行政管理、經營手法與專業人員，

其每年的生產力往往超越一些開發中的國家。比較國家與跨國公司的

GNP，可以發現跨國公司經營的跨國企業大到與國家相比擬。這等跨

國公司的競爭對象不完全是另一個同性質或類型的跨國公司，也不限

於在一個國家或地區，而是在不同的國家或地區。至於顧客標的更是

不以私部門為限，而是與另一個國家的政府打交道。不少國家的基礎

建設都是由具有私部門性質的跨國公司在操控，形成跨國公司的私部

門與各級政府的公部門相互運作的情形。因之跨國公司的大量出現使

得公共行政全球化的研究變得需要與迫切。傳統公共行政的規範與作

業己不能配合這種行政全球化的發展。例如台北市捷運系統的營建，

其中一部分就是由台北市政府捷運局與德國西門子公司的契約主導

下進行。


這種發展使我們發現，行政全球化的結果破除了行政作業是「政

府的」、「官方的」、「公權力的」運作結果。私部門的介入形成了行政

是一項在契約下的行為，反而「私的」色彩比公的色彩濃厚。更重要

的是，行政全球化在私部門大舉入侵到全球各地之後，行政運作要強

調的是「市場法則」，而精神是「契約自由」。這種發展是我們研究傳

統韋伯（Marx Weber）官僚主義的行政理念難以想像的。至於「效益」

與「效能」都受到市場法則營利觀念的取代，而行政運作的「標準作

業程序」（standard operation procedure, SOPs）也為市場法則所打破。

私部門侵入到公部門的行政作業系統同時也打破了中央與地方

的權限劃分。由於「市場法則」的導引，私部門的顧客除了中央的各

個層級外，更擴大到地方的層級上。換言之，地方政府在與跨國公司

打交道時突顯了其自主性（autonomy），而不必事事向中央政府請示

或得到許可。行政全球化的結果，使得中央與地方權限的劃分必須要

從憲法學的觀點重新考量。其結果必造成地方自主權限的擴大，而發

揮了更有彈性的裁決力。雖然這種發展對地方自主性的發揮有利，但

也有其潛在的弱點與劣勢。

基本上，當前跨國公司的資金、專業、人才、資訊、策略等條件

往往不是一個地方政府所能相匹敵的。在這種互動下，地方政府的條

件根本無法與跨國公司相比擬。能出面保護的仍是中央政府。尤其對

不少開發中國家的政府，跨國公司每具於操控的地位，甚至主導該國

的經濟發展。在這種局面下，國家的行政作業更是跟著跨國公司走，

仰人鼻息。由於跨國公司設定的標準較高，不少開發中國家的行政作

業根本無法配合，更形成外人唯我獨尊的局面。當全球化的聲浪越高

漲時，開發中國家的行政機制反而成了行政人員「打拱作揖」的劣勢。

這也是為什麼各地不時出現反全球化聲浪的原因。

在另一方面，各國行政人員的培訓並不是朝向全球市場化取向的


作業機制運作。行政全球化的發展並不是說放棄了傳統公共行政的內

容，也不是說沒有了官僚主義的機制，只不過在這些原則之下如何添

加全球化的特質，使之成為一種具有特色與配合需要的公共行政。因

之當前公共行政的培訓工作，包括一般大學的行政學專業科系，以及

公務人員的在職培訓，如何朝向這個具有全球化公共行政特色的方向

設計，便是一個重要的工作，而各個與全球化相關的單位對大環境的

瞭解與認清，以及公務人員的自我期許與準備，都是極為重要的工作。

不過行政走向全球化的發展也讓我們看到了國家之間，因為私部

門不同形態跨國公司的出現，透過彼此的互動與連繫，造成了「行政

密切」的現象，而在國家之間的進行的國際合作，反而因為諸如意識

形態、國家利益、安全因素等的考量，出現「政治分疏」結果。我們

似乎也可以認為，私部門衍生的公共行政全球化的發展是另一種國際

整合的新局面。

肆、第三部門衍生的全球化公共行政網絡此處所指的第三部門（ third sector ）泛指非政府組織

（non-governmental organizations, NGOs）。非政府組織與私部門最大

的不同是前者不以營利為目的，而後者以營利為目的。故非政府組織

也有學者以非營利組織（nonprofit organization, NPOs）相稱。不過非

政府組織與非營利組織兩者仍有不同之處。非政府組織是一個頗為概

括性的名稱，不同意向的人對其名稱有不同的指涉。為了表徵其為不

營利的團體，社會上以「非營利組織」（non-profit organizations, NPOs）

稱之。本質上，「不營利」的界定僅能示其與其他以營利為目的的商

業性或經濟性團體相區別，但卻不能對這類團體發揮的公領域性質的

事項作充分的表達。是以如用非營利團體表達其社會性，例如公益或


慈善事業，則應能理解；如使其表達為政策性、政治性等的目標而有

所作為，則仍以「非政府組織」作為名稱為妥，以表彰其仍有公部門

的機制。

非政府組織的討論通常在國際關係或國際組織的學科中出現，在

公共行政的專業出現則是晚近全球化發展後的產物。非政府組織的機

制能充分發揮在公共行政領域中，是因為它能扮演政府間互動的橋樑

或潤滑劑。當一個國際組織或政府對政府在某一政策問題或行政處分

談判受到障礙時，非政府組織每會出現扮演折衷妥協的角色，以中間

者仲裁的地位使僵局打開，而達到行政運作的目標。

非政府組織的運作頗展現其多元性，其有國際性的一面，也有國

內性的一面；在功能上，有政策的發動與規劃，也有政策的執行與監

督。在全球的面向上，有世界性的非政府組織，例如國際紅十字會；

在一國之內也有國內非政府組織，例如消費者保護基金會。有的非政

府組織與公領域密切結合，例如政黨，但多數的非政府組織則是在私

領域內活動，形成非政府組織與私部門的組合體，例如基金會。我們

討論的非政府組織本質上屬於私領域活動的團體，但其標的又普遍具

有公領域管轄的性質，因而在活動上則多以公部門與私部門的共同目

標為內容，例如環境保護、人權倡導等，但在手段上則是競爭多於合

作。有的學者認為，非政府組織具有自主性，但不少學者認為，非政

府組織如不能與公部門密切合作，非政府組織的成就是有限的。在這

種發展下，公共行政具有特別的屬性，它不是公務人員，但卻從事與

公權力或公務相關的工作，官方與非官方兩種屬性必須以國家特別制

定的法律來規範。如未有這種法律，則其僅有私的法律人格，不受國

家的保護。

非政府組織絕不是我們所講的利益團體（interest group），但發展

以來非政府組織又出現利益團體的類型。由於非政府組織從事的工作


非常廣泛，舉凡(一)救助與福利的活動；(二)承擔當地社區小型規模

的發展計畫；以及 ( 三 ) 建構社區組織、動員與團結的工作

（Korten,1990：115-27）等都在其活動範圍之內，故其與政府當局的

行政工作密切的合作，且配合政府施政，反而成了公共政策的推手。

我們不難發現，這種結合極易造成公私利益不分的現象，並予其利益

團體的形象。

在公共政策的領域中，利益團體是制定或影響公共政策的重要團

體，而在開發中國家，非政府組織最大的任務就在影響公共政策，對

資源作重新的分配，創造政策對人民的福祉。公共政策學者 Lowi 將

公共政策劃分為四個型態，利益團體或壓力團體習慣上僅對管治政策

（regulative policy）與分配性政策（distributive policy）發生影響力（曹

俊漢，1992)，但非政府組織卻針對社會價值重新組合的再分配政策

（re-distributive policy）產生影響力，這點顯然與利益團體有所區隔。

就政策型態意義而言，管治性與分配性政策都是以成本與利益為取

向，涉入的對象是有限的，其成員往往反映在一個會員的結構；反之，

在再分配政策的場合，都是以宏觀的政治層面為考量的，涉入的對象

是整個社會的利益調整，沒有會員的限制，而問題考量的出發點更絕

非限制在成本與效益的對等分配。從這個觀點來看，利益團體與非政

府組織兩者是截然不同的。只不過開發中國家內許多原以非政府組織

起家的團體，被利益沖破了頭，沉淪為唯利是圖的利益團體。這種發

展原不是非政府組織的願景。這是我們研究行政全球化的潮流時，應

特別注意非政府組織與利益團體的區隔。


伍、全球治理產生的全球化公共行政網絡傳統公共行政研究的範圍都以國內治理（domestic governance）

為中心，國際治理（international governance）屬於國際政治的研究領

域。但這種區分在沒有全球治理（global governace）出現之前，兩者

的界線是頗為清楚的，因為國際治理的主要課題都集中在國家主權的

運作上，本質上也都是以權力（power）或武力（military force）為中

心。而國際治理關心的項目環繞在以國家的領土及人民周圍上。國家

治理的事務基本上以「零和賽局」（zero-sum game）為取向。因之戰

爭、聯盟、和約等成為治理的主要項目。國際治理是以國家為單位，

主權為基礎，因之國際公法的制定與存在便是主權國家運作的依據，

不是主權國家便不能成為國際法的主體，不能享受國際法院的訴訟權

利。

國內治理也是同一基礎下，以國家主權為基礎，形成的治理政治

系統或個體。公共行政的概念便是在國家的基本大法—憲法—之下運

作，國家具有專屬的管轄權（jurisdiction），包括行政、立法與司法的

管轄權。凡屬國內管轄的事務外國不得干涉或介入，這點由國際條約

明定加以保障，聯合國憲章 51 條即規定，國內事務專屬的管轄權。

這就是我們所稱的國際治理與國內治理兩者的內容與界線是非

常明確的原因。然而二十世紀地球村的概念誕生，地球只有一個，維

護地球有關的事務是全人類共同的責任，地球上的每一塊土地與資源

是人類共同的遺產，不能任意破壞與毀滅。無論隸屬何地何國的文

化、文物、歷史、生物、植物、資源，人類都有責任加以保護與維持。

傳統上所強調的國家專屬管轄權，一變而為全人類共同的管轄權。這

不啻是對傳統公共行政的一大挑戰。公共行政不完全以主權為考量，


而公共行政的運作範圍走出了國家領域以外。我們不但要治理自己國

界內的事務，同時我們要關心與過問國界外的事務。相對的，外國也

對本國的治理表示了興趣與關心，進而表示他們的態度。過去我們可

以根據自己的需要與利益制定各種法律與政策，現在我們還要看看外

國的態度。

在這種發展下，全球治理（global governance）的概念產生了。

全球治理擴大了我們在傳統上強調的國際治理與國內治理的視野與

範圍。全球治理不再斤斤計較只重視自己的觀點、態度、看法、感覺

與政策，同時要推己及人，重視他人的觀點、態度、看法、感覺與政

策。公共行政的設計也必須在範圍上與適用上，推廣到全球的面向上

去實用與執行。無論屬於那一個國籍，全人類都進入了一個「全球治

理」的時代。

全球治理給人類帶來了崇高的理想、宏觀的視野以及互通有無的

胸懷。但是這種關心彼此的治理精神在實踐上便不是一件容易的事。

畢竟國家仍是存在的，主權也沒有廢棄，領土疆域的固守也牢不可

讓，制定政策或法律的權力中心依舊高高在上地掌握在國家統治者的

手中。談全球治理顯然是一件困難的事。公共行政全球化的課題因此

在全球治理的架構上開展，此即全球化時代重要的工作。

平心而論，此一課題的研究仍應先對「全球治理」這個概念作一

些釐清。英國格拉斯哥市 Strathelyde 大學政府系教授 Gerry Stoker 曾

對「治理」提出五個論點，正說明了我們全球治理應作一些澄清，這

樣我們才能對全球治理作適當的發揮。他說：

「治理」意味著一系列來自政府，但又不限於政府的社會公共

機構和行為者。這說明了公共行政的治理來自各個不同的層面

與管道。

「治理」意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，


存在著界線和責任方面的模糊點。治理是一種處事的哲學，它

的目標是解決問題。社會或經濟問題是其中之一，也許尚可從

眾多的方案中來解決我們面對的問題。

「治理」明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之

間，存在著權力依賴。權力雖然是依賴，但也是共享。沒有任

何一種絕對的權力可以解決複雜的公共政策問題，因之公共行

政也必須在不同權力的相互依賴下解決問題，而行政作業更是

一種權力的相互競合與互享，才能對問題的解決獲得共同的答

案。

「治理」指行為者網絡的自主自治。行政作業代表一種網絡的

構成，但網絡的本體與網絡之間仍存在著相當的自主性，基本

上是獨立思考與運作的。但在行動時，行使的權力卻要相互支

援與依賴。

「治理」意味著，辦好事情的能力並不僅限於政府的權力，不

限於政府的發號施令或運用權威。政府可以動用新的工具或技

術來控制或指引；而政府的能力和責任均在於此。雖然政府的

權力是最重要的，但仍需要它種管道的協助與支持才能成功

（Stoker, 1998：1-2）。

從全球治理看公共行政的全球化，也許我們會認為治理是一個抽

象的觀念，甚至不很實際。其實這正是全球治理的本質。我們正需要

在這種特質中找到全球治理與公共行政的相互關係。Stoker 教授認

為，這五個論點之間的關係是互補而不是競爭，更不是衝突。

不過我們從 Stoker 的論點卻又發現一些困難或關鍵性的問題，但

我們認為這些現象正是我們要研究的：

第一，與治理相關的制訂政策過程是一個複雜的現實問題，與理

論上根據政府才是一切治理的基礎之辯護規範相脫離。事實上說明


了，政府不是唯一制定有關全球政策者；而政府也不是唯一政策的執

行者。如果說它與現實有矛盾，那反倒是我們與現實脫節。

第二，各方面的責任趨於模糊，易於導致逃避責任或尋找代罪羔

羊。這是全球治理最大的弱點，國際聯盟的失敗即在此，而聯合國的

安理會中常任理事國擁有否決權，正是為了補足這一弱點。不過其它

型態的全球治理模式仍無法提出值令人信服的解決之道。

第三，由於權力行使的相互依賴，以致錯置對原來目標的所求，

造成政府影響不良的結果，反而使問題愈加惡化。權力相互依賴的結

果必定出現妥協的結果，這算是當前民主程序的正常運作，對問題的

解決不見得更為惡化。

第四，既然有了自治網，政府對社會應負什麼責任，這一點難以

明確。在全球化下，社會責任或政策責任並不一定要由政府單一角色

來承擔，整個社會都有責任。

第五，即使在政府以靈活方式控制和引導集體行為，治理仍然有

可能失敗。治理失敗的原因很多，不限於政府負唯一的責任。其他不

同角色的責任都應一併追究，這也是全球治理必然的結果。

全球治理是一個動態的過程，固然各國的行政法要依據本國的法

律體系運作，但在另一方面卻又必須具有一個能在普遍原則之下，與

世界的水準密切接軌，發生互動的效果。公共行政運作將憑藉一種行

政規範的共識而進行。一般言之，下面五項原則對建構一個行政運作

的規範是重要的原則：

一、行政運作維持公平且不歧視的原則

行政運作的程序頗為複雜，而每個國家的行政文化又呈現差異，

全球化的過程中要使得行政工作進行無礙必須維持公平、公正、合

理，並在具體適用維持無歧視的精神。所謂公平指各國應在同一基礎


上；公正則指衡平的原則，合乎文明國家的正義的標準；而合理則應

以世界一般國家都可接受的規範。世界貿易組織（World Trade

Organization, WTO）的運作是一個全球治理最典型的範例。其具體表

現為：參加 WTO 會員，不應在其貿易夥伴之間所進行的任何行政措

施或政策造成歧視，所有的貿易夥伴都被平等地給予「最惠國待遇」。

WTO 的會員不應在本國和外國產品、服務或人員之間造成歧視，要

給予他們「國民待遇」。

顯然所謂「最惠國待遇」與「國民待遇」的原則應在行政全球化

的通則中適用到全球治理的內容上去。

二、保證行政作業的順暢流通

行政作業進行最為人詬病之處在關卡重重，預設障礙。全球治理

是建構在市場競爭為取向的基礎上，自由主義的精神最須貫徹。但邇

來保護主義抬頭，各國紛以政策為手段，採取保守的行政措施，阻礙

了行政的自由互動性，影響了治理的效能。

在 WTO 的架構下倡導自由貿易原則，即是對關稅保護政策之挑

戰。海關行政如不在這一原則作相對的調適，自由貿易的理念即無從

落實。因之 WTO 成員國一定要通過談判，消除貿易障礙，建立順暢

流通的行政作業程序，只有在這一基礎上，貿易自由化的目標方能實

現。

三、建立權利與義務平衡的行政互動原則

全球化引起最大的挑戰，就是弱小開發中國家恐懼實力雄厚的龐

大開發國家的侵襲，而使利益受到侵蝕。因之全球治理的基礎是要在

法律體系框架內，消除不平衡的權利義務發生，建立一切的實體規章

內容與行政運作程序都在權利義務平衡的基礎之上進行。這個基礎可


以從兩方面來表現：

建立概括接受的原則，除極少數多邊協議外，全球治理的架構

是要求國家成員國概括地接受所有的協議、附件等，並接受這

些法律文件中規則的約束，不允許出現只享有權利不承擔義務

的現象。

全球治理也須考慮不同國家的經濟發展狀況，為使發展中國家

能夠儘快融入全球治理的國際體制並從中獲得利益，在設定權

利義務時，給予一些例外，這樣可以確保在同一制度下不同國

家的權利義務的平衡。

四、制定行政運作程序維持透明化和可預見的原則

全球化既然是一個公平競爭的過程，因之不希望有任何黑箱作業

存在。各國在制定行政規範時，應透過協商、談判等過程，建立共同

的適用原則。只有在這一原則下，行政運作的公平性方可維持。

陸、市民社會導引的全球化公共行政網絡市民社會是全球化潮流下的產物。從市民社會來觀察全球公共行

政網絡乃是基於公共行政直接受益者或受到影響者是社會大眾，因之

在全球化的民主過程中，市民社會全體成員會影響公共行政的進行。

市民社會影響公共行政是由於它的特質使然。這種特質包括民主性、

自主性、參與性、本土性與改革性。

市民社會的理論被援引到對政治過程的解釋，其實己有一段不算

短的歷史。在七○與八○年代的東歐，市民社會的運作機制扮演著強

大無比的力量，前仆後繼地將集權體制扳倒，波蘭華勒沙的團結工聯

就是一個顯著的例子。第三世界的第三波民主化運動，市民的力量紛


使專斷而跋扈的統治者倒台，也是屢見不鮮；匈牙利、捷克、南韓、

尚比亞的實例應證了市民社會的能量與潛力。市民社會動員走向全球

化更是一股抵擋不住的潮流。

民主化進程中的市民社會，不能僅僅看它是一個社會現象，它更

是一種制度的機制，一種尋求政治改革、行政革新的機制。而且這種

制度機制更是反映在以政治力為基礎的市場經濟社會效應上，同時也

反映在公共政策制定的社會公共福祉追求上。在以經濟發展為國家的

政策目標上，社會往往會出現許多的政治惡勢力，而市民社會的出現

就是代表一種社會價值體系向這些政治惡勢力挑戰。在民眾追求較高

生活品質與向生存環境挑戰的過程中，市民社會也代表了一種覺醒，

另一種決策的過程，影響最終的政策制定。

更重要的是，市民社會代表著一種全球社會價值體系的存在。這

種社會價值體系代表著充分的自由開放，而不是狹隘的封塞壓榨；是

全面的民主參與，而不是壟斷的層層管制；是意見的多元主義，而不

是威權的一元專制；是意志的自發自主，而不是脅迫的受人操控；是

自然的心靈純樸，而不是沉淪的腐敗貪瀆。這種情操孕發出一種迫切

需要的社會動員，也導引出一股新的改革精神指標。公共行政的改革

與運作在這種全球價值系統的呼聲下，進行了新的境界。換言之，市

民社會的總動員涉入了公共事務治理的行政運作過程。

傳統上公共事務的管理本是政府的事，但當中產階級形成社會的

中堅時，市民社會的分子在實質上成為有力的團體，而市民社會的結

構也轉趨強大而有力。當社會的成員不斷地發展其力量，在市場經濟

的調控下，成為經濟自主的個體，遂而在社會上取得自主的地位，而

具有一定的影響力。這種市場經濟的社會效應進而變成市場經濟的政

治效應，也衍生出一種操控公共事務管理的行政革新效應，構成了市

民社會運作的堅實基礎。


此時，當政治效應與行政效應趨於結合，市民社會的體質便會發

生變化，對公共政策便有其本身利益的考量，對政策執行與行政運作

也有其拿捏的尺度與標準，而與政府政策形成與行政運作構成互動的

局面。換言之，當彼此利益趨於共同時，兩者的關係便會穩固；反之，

當利益發生矛盾時，彼此的關係便會緊張。這時，政府便會承受在市

民社會的壓力下。政治與行政改革的聲浪便形成人民的聲音。

行政運作何以會受到市民社會的壓力而進行改革，下面幾項動力

可認為是關鍵因素：

一、在進行行政本土化的過程時，市民社會認為是本土性文化的代

表。行政過程的演進必須反映一個社會與環境轉換情境，市民社

會是最重要的推動的力量，這樣也使得市民社會取得自主性的地

位。

二、市民社會自覺自己是草根民主的基礎。行政民主化的過程不能不

使市民社會參與這個過程中。

三、市民社會的結構中包括龐大的數量的行業協會，以及各種不同利

益團體的成員，形成各種不同社會運動的生力軍。這也是社會變

遷中的主要動力，行政改革不能缺少他們的參與。在許多開發中

國家的實證紀錄中，他們的力量大到足可使一個政府的政權改朝

換代，最起碼也能積極地推動改革工作的進行。

四、公共事務與市民生活的提升與維護的關係最為密切，而市民社會

就是提高生活品質的驅動者。他們具有一種策動的力量，足以驅

使政府的行政品質朝向這個高品味的行政過程或改革運動向前

進。舉凡環境淨化、社會平權、男女平等、女性解放、公共政策

等不同的公共事務推動都是他們的自發、自動與自覺中產生出來

的力量。


柒、世界貿易組織（WTO）導引的全球化公共行政網絡

在全球化發展的浪潮中，世界貿易組織的出現使得公部門與私部

門密切地結合在一起，具體體現了全球治理的理念。在一個以市民社

會為中心的政治發展過程中，民主化的結果必然導引出一個開放的社

會、經濟與政治的環境，而這個大環境都是以市場為取向。市場一旦

開放，必然產生競爭，這導引了一個全球化的市場開放與競爭的機制。

全球市場的開放與競爭同時促成國際貿易的競爭白熱化，傳統國

家實行的貿易保護政策面臨挑戰。國家一方面要拓展商機，將本國貨

物以最少障礙地運送銷售到其他國家去，另一方面對其他國家的貨

物，也要以造成對本國生產最少傷害的條件，限制其他國家貨物銷售

到本國。這是一個矛盾與衝突的理念，但必須找到共識的規範來運

作，全球治理的觀念便順勢而生。世貿組織就是在這一全球化的趨勢

下產生出來的產物。它具有下列特徵：

一、它是國際組織，但國家不是唯一考慮的因素，非國家的組織同樣

可以參加這個全球化的組織。因之是否為為聯合國的會員國並不

列為考慮。香港是中國的特別行政區，亦然成為會員，而中華民

國雖不是聯合國的會員，但以獨立關稅區的地位同樣接受為會

員。

二、國家主權的觀念淡化。世貿組織彷彿如一個全球的市民社會，每

一個成員為會員（member），而不稱為會員國（member state），

這與聯合國及聯合國下各專門組織稱為會員國不同。

三、共同治理的機制設立。世貿組織有一個負責行政運作與政策的機

制，凡是有利世界貿易及消除貿易障礙的工作都為其工作範圍。

立法規範制定固為其重要工作，各國相關政策掌控也受到它監


督。至於因為貿易摩擦而產生的糾紛也在其「糾紛解決機制」

（disputes settlement mechanism）下作到合理的仲裁與裁判。

四、貿易的主體雖是私營的公司，但其結構觸及到龐大的跨國公司。

其運作雖有自主性，但公司與國家仍代表著一種公權力的關係。

一方面政府對本國貿易的公司仍加以規範，另方面，卻要接受來

自其外在的規範。全球治理的實現使得國家執行公權力受到相當

的抑制。

五、獨立的爭端解決機制。在傳統的國際社會中，國際爭端的解決都

透過仲裁或國際法院來解決。在聯合國系統下，只有國家才能在

國際法院爭訟。但對貿易的性質來觀察，國際法院除了限制國家

外，其複雜的訴訟程序與拖延漫長的時日都不合乎貿易貴在時效

的特質。因之世貿組織的司法行政工作特別對日益升高的貿易爭

端來得重要。

六、貿易政策受到監督。原本一國的貿易政策屬於國家主權的運作，

屬於外國不得干涉的國內管轄事項。但世貿組織強調貿易政策的

公開、公平與公正的原則，不容許在全球化的平台上有黑箱作業

的可能，因之有貿易審議委員會的設置，監督國內貿易政策的制

定與執行，作到透明化。這也是對傳統國內公共政策研究的一大

挑戰。

一國公共行政的設計與實踐拉到國際市場競爭的平台，其考慮到

的因素包括行政法規適用的全球化，行政人員甄選與培訓的全球化佈

局與視野，以及公共政策制定與適用的全球化。從世貿組織的設立與

運作的經驗來觀察，我們發現，公共行政的範圍不是鎖國的，公共政

策的制定不是內於國家的，而執行過程的場域更是打破了國家領域的

界線，這是當前公共行政研究的一個新方向，也是一大考驗。


捌、結論總括我們對公共行政與政策全球化意涵及發展的討論，我們發

現，這種趨勢與傳統學術界對公共行政與公共政策的研究在取向與途

徑有許多不同的地方，其結果造成我們利益的受損。因之我們所面臨

的挑戰顯得至為嚴峻，而我們努力的調適工作也愈感到迫切。謹就這

點略作分析以為結論：

第一，公共行政的研究領域不再限於國家機關的結構功能、官僚

政治的運作、政黨及利益團體、行政法規的制定與適用等傳統學術界

囿於的範圍，它走出走國內的界限，而延伸到全球的平台上。在這點

上，David Easton 討論的政治系統環境因素特別有其適用的地方。而

國際政治、國際關係、公共行政、公共政策納入到一個網絡。我們可

以稱，這是一個公共行政全球化的網絡（global network of public

administration and policy）。

第二，面對公共行政全球化網絡的現象，我們對政府公務人員的

培訓、大學公共行政課程的規劃、政府改革的整體架構等也面臨再思

考與再調整的需要與壓力。平心而論，全球化的時代己經來臨，但上

面所提到的工作仍未起步。當國家利益因為全球化的出現而面臨威

脅，甚至損害時，我們的公共行政整體架構是否有因應的能力，處處

都面臨考驗。

第三，傳統的政府結構與政策內涵都不是以全球化的視野為設

計，當全球化的浪潮如排山倒海般的侵襲到國內各個產業的內涵時，

國家在開放之餘，無能或無力預為因應下，其結果使無力承受者都面

臨崩塌或消失。近年來處處看到街頭示威者，都是政策失調下衍生的

後果。

第四，官僚體系的結構是一個封閉的運作網絡，本質上不具全球


化的視野與機制。無論運作的法規與經驗都沒有新的知識或資訊可

循，當新的挑戰面臨時，只有臨時抱佛腳，以補破網的精神應急，其

難顧到整體與全面的利益是可得而知的結果。顯然最近行政革新的設

計應將這一發展列為最重要的內涵。

第五，在全球化下，行政體系的外在環境也更為趨向開放與多

元。市民社會的興起，行政運作必須配合社會成員的自主意識，而政

策的制定與執行更是加入了許多形形色色、種類繁多的非政府組織型

態的人民團體投入，沒有它們積極的參與與協作，政策推動往往是功

敗垂成。

作者簡介

曹俊漢教授為國立台灣大學法律學系畢業，台大政研所碩士、美

國南伊利諾大學政府學碩士、奧克拉荷馬大學政治學博士（PH.D），

主修公法學、公共政策、行政管理科學及 WTO 相關政策，數度擔任

密西根大學福特公共政策學院訪問學者。現職為中央研究院歐美所研

究員、國立台灣大學政治學系教授。曾任考試院甲種特考、高等考試、

專門職業考試典試委員；行政院研考會、陸委會諮詢委員、監察院審

計部法制委員會委員、考試院銓敘部人事改革委員會委員、中國時報

及聯合報主筆。著有《行政現代化的迷思》、《公共政策》、《研究報告

寫作手冊》、《國家政策與兩岸發展》、《憲政革新與政黨政治》等書，

編有《中美老人的健康狀況與照顧模式論文集》、《中西都會區之發展

與面臨的問題論文集》、《中美資源分配政策評估論文集》等。


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博奕事業管制制度之研究 125

博奕事業管制制度之研究

朱鎮明

摘要

開放特區賭博議題，近已成為眾所矚目之事，甚至即將成為我國的政府正式議程，規劃相關配套措施，但衡諸我國國內過去的文獻顯示，多數研究仍屬於政策可行性、區位條件、或開放特區賭博的利弊得失，鮮少探究未來若開放特區合法賭博後，相關的政策設計、管制措施，以及主管機關的組織與權責等議題。

本文的目的，即在於從管制制度與政策的角度，分析未來的管制

措施，包括：似宜採取高度的管制措施；並應賦予主管機關強有力的

調查權及裁罰權，以保護博奕事業正常且合法發展；以「適當競爭，

加強管理」的原則，設計博奕事業管制制度。

壹、前言引發全國民眾以及國際觀光財團所關切的特區博奕條款，歷經多

年爭辯，目前已經進入立法院內交由法制及內政兩委員會聯席審查

（院總第一六一八號，委員提案第三六○○號）。另方面，經過行政

部門近一年的研究，行政院離島建設指導委員會（內政部營建署兼辦）

最近完成是否開放設置觀光賭場的評估報告，將甲案（反對設置）、

乙案（同意設置）、丙案（有條件設置）三案並陳（詳後），近期內將

提交行政院裁示。第三，交通部長葉菊蘭於 2001 中旬前往拉斯維加

斯參觀並招商，雖然考察重點是當地非賭博性質的遊樂設施，但已引

發外界一定程度的聯想。從種種跡象看來，該項議題似已由前幾年僅


引起社會大眾關切的「系統議程」（system agenda），轉變為政府必須

認真、審慎評估並採取一定行動的「正式議程」（formal agenda）（當

然，也可能是再次宣示現階段不予開放，甚至不做任何決定，即

nondecision）。

在由「系統議程」轉變為「正式議程」的過程間，其實政策內容

的設計，可能也是攸關該議題能否獲得足夠的支持與反對力量的因

素，因此本文的研究目的，在於瞭解一旦離島取得特區博奕的法源，

我們應該如何從務實、可行、維護公共利益與公共信任的角度，來規

劃整體的配套管理措施。

在進行本項議題的探討之前，我們必須先瞭解的是，在總體的博

奕性質分類，若以博奕玩樂的場所來說，包括四種模式的賭博，即樂

透彩券（ lottery，我國已經讓彩券合法化）、賭場、跑道式下注

（on-track，如賭狗、賽馬、賽車）、非跑道下注（如鬥雞、職業運動

下注）等等（Thompson，1998），近來甚至興起網路博奕（internet

gambling）。本文所主要探討的是賭場博奕，所謂「賭場博奕」（casino

gaming），參照美國內華達州在 1992 年州法的定義為：博奕所進行的

房間，一室或多室，包含酒吧台、雞尾酒交誼廳、或其他博奕所在地

的設備或區域，並提供多種娛樂項目（如秀場表演、餐飲、遊樂設施）

的休閒娛樂綜合體（曹勝雄、李銘輝、潘明珠等，1996）。

其次，博奕政策的討論，以及博奕場所內部的管理，在美國儼然

形成一套系統性的學門，包括博奕的政策、管制法令、經濟與社會分

析、特許與發照程序、稅制、博奕場所內部的管理（ casino

management）、賭場財務會計等等（Hashimoto，1995；Cabot，1996；

1998；Kilby and Fox，1998）。國內相關文獻探討，仍多停留在政策

可行性分析（如經濟及社會的可行性等）及區位條件。限於篇幅及研

究能力，我們在此暫僅先略述博奕政策與管制的基本架構，至於詳細


的分析，則有待後續文章繼續補強。

貳、現有國內文獻探討及博奕政策研究近況我們在國家圖書館全球資訊網「期刊文獻資訊網」，針對國內博

奕、賭場、觀光特區等標題及關鍵字搜尋。除了從社會及治安議題角

度，探討賭博、犯罪、電動玩具問題的成因與對策外（這並非我們所

主要關切的議題），我們約可發現目前國內已有相關文獻探討離島、

澎湖或其他地區開辦博奕事業的可行性，以及對觀光、經濟、社會及

法制方面的衝擊，製成表 1 及表 2。

表 1 博奕事業與制度相關研究：期刊論文

作者時間文章名稱 1 宋秉明民國 82 年 9 月一種或可紓解觀光入超的魔法－發展 CASSINO 2 宋秉明民國 83 年 9 月我國發展賭博性娛樂事業之階段性策略 3 林岩哲民國 85 年 6 月評析美國賭博事業 4 孫義雄民國 87 年 11 月賭博合法化問題之探討

5 朱鎮明

范祥偉民國 87 年 12 月

政策論證、議程建構與公共管理：離島觀光園區附設賭場之分析

6 許博達

陳健民民國 87 年

從美國經驗論離島金門設置合法化賭場之可能影響－從離島建設條例草案之爭議談起

7 曹勝雄

郭春敏

羅常芳

民國 89 年 3 月 A Study of Locational Requirements for Casino Startup

8 趙麗雲民國 90 年 5 月因勢利導除弊興利--臺灣開放觀光賭場爭議的另類思考

9 朱鎮明

郭彰穌民國 90 年 8 月

特區博奕應有完善的配套措施－淺談博奕管理制度


表 2：博奕事業與制度相關研究專著：專案研究與碩士論文（註 1）

作者時間文章名稱

宋秉明、

陳思倫等民國 83 年賭博性娛樂事業的發展趨勢及階段性策略之研究

（專案研究）曾紫玉民國 83 年賭博性娛樂事業的發展趨勢及其影響之探討

（碩士論文）省府交通處旅遊事業管理局

民國 84 年澎湖設置觀光娛樂特區可行性與觀光發展之關係初探（專案研究）

曹勝雄、

李銘輝、

潘明珠等

民國 85 年台灣地區設置觀光賭場之研究

（專案研究）

郭春敏民國 85 年觀光賭場設置區位條件之研究（碩士論文）

陳麗貞民國 85 年觀光賭場開放設置之影響認知研究（碩士論文）

曾祺峰民國 86 年澎湖民眾對於附設觀光娛樂賭場態度之研究：所得及地區別分析（碩士論文）

黃美玲民國 86 年觀光娛樂賭場之研究－以澎湖個案為例（碩士論文）

沈弘毅民國 87 年美國賭博合法化之研究-以發展沿革、觀光賭場之管制及影響效果（碩士論文）

就相關文獻的發表時機來說，首先，在期刊論文方面，文章的發

表期間似乎大多集中於 1999 年之前，1999 年以後期刊論文僅有 2 篇。

直到 2001 年 3 月間，因修改「離島建設條例」（該條例於 2000 年通

過）有關免稅項目規定，意外引發各界再次廣泛討論有關議題，加上

幾家國際觀光博奕財團相繼來台參訪，媒體亦同時進行民意調查，林

炳坤（澎湖縣．國民黨籍）等 30 餘位委員再次提案，將先前被移除

的「特區博奕條款」以修正案方式提出審議，此時才又興起再一波討

論熱潮。

若從現有文獻的研究內容來說，從靜宜大學教授宋秉明（1993）

一篇名為「一種或可紓解觀光入超的魔法－發展 CASSINO」的文章


開始，多數研究集中在「政策可行性」的分析，即開辦特區賭博對經

濟、社會、治安的影響、民意的態度分析，以及一旦政策決定開放，

在基礎設施（如交通、水電等）、相關法制作業，以及立法攻防策略

上應該如何進行（宋秉明等，1994；曾紫玉，1994；曹勝雄、李銘輝、

潘明珠等，1996；朱鎮明、范祥偉，1998）。

林岩哲（1996：142-143）則介紹美國的博奕事業，評析美國的

賭業淵源、現況及與政治的關係。他指出，撇開賭博是非的問題，我

們不宜一味地以倫理道德立場來評價，也不能單從經濟財政或社會角

度來衡量，如美國賭風之熾熱，有其殖民地開發籌集經費的歷史淵

源、社會經濟及財政動因，以及政治法律文化環境。

在我國，病態賭博及可能衍生的刑事政策議題，也受到學者普遍

關注，賭博是否合法化，對社會衝擊甚大，對社會、治安及經濟諸層

面會形成正、負面影響，對於其可能衍生的問題，如地下錢莊的討債、

因積欠賭債而家破人亡等等，應及早尋求因應之道，並設計一套針對

病態賭博者的治療機制。國人與政策制訂者應重新思考設立賭博機制

所獲得的利益，是否等同於要付出的代價？而在設立機制後，有沒有

考慮一下後續的預防及治療工作？（孫義雄，1998；邱珍琬，2000）

第三，在政府有關部門的研析作業上，除了交通部曾於 1996 年

委託學者曹勝雄等人進行專案研究之外，自 2000 年年中開始，如經

建會及交通部皆就開放（離島）博奕事業進行評估，包括：

◆ 經建會的部門處在 2000 年 8 月 11 日開始以「現階段開放（離

島）博奕事業之利弊分析」為題進行研究。

◆ 經建會在 2000 年 10 月 3 日辦理「研商博奕事業由離島先行試

辦」會議，邀集交通、內政、法務、財政、國防等部，以及行

政院（第一組）進行研商，當時的會議紀錄包括以下九點：（行

政院經濟建設委員會 2000 年 10 月 13 日之研字第 04540 號函）


離島之發展應以發展觀光為主，開放博奕事業只是次要輔

助措施；開放博奕事業應以離島為限，採取特許制限定核

發執照數量。

本案必須先徵求離島地區民眾之意願，以獲得當地民眾支

持為前提，充分重視當地民眾的意見（註 2）。

特許博奕事業的收益，應該統籌運用於所有離島地區之開

發。

刑法賭博罪部分，請法務部研修除罪化條文，並研訂相關

配套措施。

交通部針對離島開放博奕事業方式進一步研究，研訂相關

配套措施。

有關博奕事業經營管理法令部分，請內政部制定經營管理

法令草案。

有關稅收及特許費部分，請財政部研訂相關法令。

本案後續工作由本（經建）會部門處負責處理。

半個月後由本（經建）會部門處再召開會議，並將討論明

確結果提報行政院。

◆ 交通部觀光局在 2000 年 11 月 20 日召開「研商有關離島設置

觀光賭場之相關配套措施會議」，針對區位條件、自然及人文

觀光資源、旅遊住宿、服務設施等議題進行研討，交通部觀光

局當時提出的研析資料最後建議，略以：觀光賭場投資金額應

達 50 億元以上，且限設於綜合主題園區所轄之觀光旅館中，

旅館規模在 200 間客房以上。

◆ 行政院離島建設指導委員會在 2001 年 5 月間完成「觀光賭場

的設置對離島地區影響評估」，提出三項建議方案，交由行政

院裁示，分別是：


甲案：現階段不宜設置。考量我國制度面、社會面、經濟

面及民眾參與，在尚未有相關配套措施之際，現階段不宜

設置博奕事業。

乙案：同意設置。基於促進離島地區的經濟發展、增加稅

收及提供就業機會，同意設置博奕事業，同時請相關機關

提出因應配合措施。

丙案：有條件同意設置，但尚未訂定條件。

建請由交通部負責及擔任目的事業主管機關。

在以上的學者專家研究，以及政府部門的討論，似明顯地偏重「政

策可行性」的評估性研究，最後泰半多歸結：如果台灣將發展賭博性

娛樂事業，應採定點、特許的方式，結合當地觀光資源，制定有效的

管理控制配套措施，讓政府與民間皆能獲利。在開放賭場娛樂事業之

前，必須經過審慎的研究與評估，並研擬出周密的管理規則、經營模

式，以及降低負面衝擊的對策後，才能正式推展賭場娛樂事業。

至於在具體博奕管制措施上，曹勝雄等人（1996）的研究中，已

經注意到博奕政策的管制制度，在研究報告內可以看到各國如何管理

賭場，管理措施包括經營者條件、特許制度、廣告、營業時間、衣著、

稅率、當地人進出管制等等。筆者與郭彰穌合著（2001）的「特區博

奕應有完善的配套措施―淺談博奕管理制度」一文，大略介紹美國式

（州政府管理，企業自由競爭）、加拿大式（省政府獨資為主，私人

企業從旁協助），以及歐陸式（地區城鎮式的政府獨佔經營）等博奕

管理制度概況，以及博奕管理制度的基本內涵，諸如獨立的管制機

構、嚴格的特許標準、核發執照等行政程序的公正性與透明性、以及

公開的會計原則等。

綜言之，未來政府可能開放離島特區博奕政策，但為保障公共利

益、社會秩序及維持公共信任，仍需訂定嚴謹政策，強化控管與監督，


甚至可以參與投資與經營，成立國營博奕事業（如同歐洲與加拿大的

公營事業），以保證全部業者的活動，都在嚴密的監督控管，且符合

營運所需的誠實且公正的職業倫理要求。就業者來說，博奕事業通常

是數十億長期的整體性資本密集計畫，業者在投資前必會詳細評估，

並在品行、背景、財務能力、國際旅館經營管理能力等方面，努力符

合特許及管制標準。

參、博奕政策分析的理論在探討博奕管理制度時，我們首要瞭解的是，各國如何看待「博

奕」、形成政策目標並設計管理制度。據美國內華達州立大學教授卡

伯特（A.N.Cabot）表示，各國博奕政策約有四種定位，分別如下

（Cabot，1996：60-64）：

無法接受博奕（gambling as undesirable）：這種政策定位通常基

於哲學、社會，以及經濟等因素，但以宗教因素較為重要。這種

定位主要擔心博奕可能對社會造成負面影響。

博奕是一種必要的惡（gambling as an inevitable vice）：這種定

位認為，不管是否開放合法博奕，部分民眾仍會前仆後繼地從事

各類博奕，既然無法避免，不如予以開放及除罪化，既可防止民

眾過度沉溺，也可適度管理以保證博奕活動的公正公平，而政府

有限的刑事資源（警察、法官、監獄）亦可轉用到處理更嚴重的

社會治安問題。

博奕堪稱「挽救經濟的一帖良方」（gambling as a savior）：政府

可能不喜歡博奕，但如其利大於其弊，不妨准許博奕行為，同時

採取積極的態度來達成各種政策目標，如增加稅收、提供就業機

會、吸引觀光客。


順其自然（gambling as an acceptance activity）：任其發展，政

府無需過度涉入，民間對該項產業的參與與投資，可讓博奕成為

一種純粹的娛樂。

在不同政策定位系絡下，各國基於法令規範及執行狀況的不同，

形成五種不同政策目標（Cabot，1996：65-70；1998；Karlins，1998：

267-269），包括：

禁止（eradication）：反對博奕，並運用刑事政策資源來達到禁

絕的目標。

除罪化（decriminalization）：當無法禁絕非法博奕時（未曾立法，

或立法後執行不力），如荷蘭等國即採取除罪化的方式處理非法

賭博問題。

保護博奕者（gambler protection model）：為了保護參與博奕活

動的一般大眾，政府嚴格執行有關禁止刊登廣告、提供招待、免

費等等法令，以避免刺激觀光客過度賭博，也反對業者獲得超額

收益，設法抑制產業的成長。

政府儘量保持中立（government neutral model）：政府對慈善事

業募款所舉辦的博奕（charitable gaming），以及下注規模較小的

博奕證照申請，傾向採取較為寬鬆的檢查政策，但對現金的流向

較為關切。本於維持中立的態度，政府不會特意保護博奕產業，

而對大型博奕活動則仍持禁止立場。

政府保護博奕產業的良性且適當發展（government protection model）：政策的目標，係積極性地保護國家（或州）的經濟利

益，以及博奕產業的正常發展。對於博奕事業而言，最大的問題

在於欺騙（dishonest）以及與黑道等組織犯罪者（organized crime）

產生牽連。為維持產業的發展，政府應設計一套機制，確保公權

力、一般民眾、資本市場、以及參與博奕行為者遠離黑道，這套


機制包括嚴格的特許程序、周密且全面的檢查制度、高成本的會

計與稽核報告系統、加強查緝賭場經營者任何不法行為。

為了解除產業發展問題，袪除大眾對博奕事業與黑道高度關聯的

疑慮，美國的政策經驗已經發展出諸多具體方法，例如為防止作弊及

考量器材維持成本，各賭場經營者不得自行測試博奕器材設施、政府

由稅收中提撥經費訓練專業人員及成立博奕實驗室（ game

laboratory）、擬訂從業人員職業倫理規範、嚴格懲處從業人員作弊等

不法不實行為；設立專責機構提升並保護博奕事業及從事博奕的民眾

等等。

上述五種政策目標，以及所衍生的制度設計，在各國法制中有時

是混合參用（hybrid policy goals）（Cabot，1996：70）。例如為了保護

博奕者，同時認可博奕事業對財政稅收的挹注效果，特定國家禁止本

國人民參與博奕、禁止博奕業者在國內刊登廣告，卻不反對在國外促

銷以吸引國際觀光客，例如韓國、馬來西亞以及波多黎各。

肆、博奕控制系統要素大體來說，博奕產業的控制，有以下幾大面向應予考慮（Cabot，

1996；Frey，1998；Kilby and Fox，1998；曹勝雄、李銘輝、潘明珠

等，1996；朱鎮明與郭彰穌，2001：39-40）：

一、設立獨立的專責機構

執行管制的機關應具有足夠的位階、人力及物力與技術能力，才

能形成強大的管制能力，以免發生反被博奕業者控制（captured）的

狀況（Cabot，1996：76；廖元豪，2000：103）。博奕事業性質特殊，

往往因其獨佔或寡佔等狀況，形成典型的管制性政策議題，此時必須


提出一項問題，一般的行政主管機關（如交通部、內政部、縣市政府）

以及競爭法主管機關（如我國的公平交易委員會）是否具有足夠的管

制能力（包括專業知識、專業人力）？如果沒有，是否應當設計獨立

專責機構？

除了加拿大由省營企業經營（包括自辦及委託民營），似未建立

專責機構外（Campbell and Smith，1998），在寡佔市場中（註 3），從

美國學者的角度來看，似認為組建獨立的專責機構可能有其必要。從

1950 年代調查性質的參議院凱方佛委員會（the Kefauver Commission）

以來，管制政策歷史最久的美國內華達州（Frey, 1998：141-142），州

政府設有博弈政策委員會（Nevada Gaming Commission，NGC）（註 4）

及博弈管理委員會（Gaming Control Board，GCB）（註 5）。在聯邦政

府層級，歷經國會參、眾兩院正、反雙方的激辯，以及無記名投票之

後，在 1996 年 8 月由柯林頓簽署通過「國家博奕影響研究委員會法」

（the National Gambling Impact Study Commission Act），由聯邦政府編

列 25 萬美元成立專責研究機構，以兩年時間「對美國境內的博奕事

業進行全面性的研究分析」，該組織法並特別賦予「國家博奕影響研

究委員會」準司法、強制性的行政傳喚權（subpoena power）（註 6），

得要求博奕業者說明營運狀況，代表聯邦政府對博奕業的管制措施。

美國已發展多年的專責機構經驗，對我國未來博奕管制系統的啟

示，或許正指出，現有交通部觀光局、內政部、或任務編組的行政院

離島建設指導委員會，其實可能缺乏足夠的專業能力與人力，這類事

宜以「兼辦」態度處置可能不妥，或許可以朝以下方式考慮：

◆ 組設行政院博奕管理總局：這種構想強調「管制能力」之建立

與法令執行，但對於特許執照之發放、營運違規事項爭議之討

論與裁決、相關管制法令的研擬等等，這類需博採眾議及跨部

會協商的工作，似宜由合議制的「委員會」為之較佳。


◆ 組設行政院博奕管理委員會，下設獨立執行單位「博奕管理

局」：博奕管理局局長可由 14 職等常任副主委兼任，或為 13

職等局長。此法兼顧廣泛討論博採眾議之可能，及執行能力之

提升，但新組建單一性質的國家機構，似與當前組織精簡原則

不符。

◆ 組設行政院離島建設委員會，在委員會內除了一般離島事務的

業務單位（如企劃、經濟等業務處）外，並設獨立的「博奕管

理局」，局長為 13 職等。為離島永續發展，已有部分離島立委

提案設立「行政院離島建設委員會」，若順勢為之，並設立「博

奕管理局」，在博奕政策上兼具廣泛討論以及強化執行之效，

亦能多面地顧及離島開發建設需要。

二、特許執照發放的過程

以內華達州為例（開放市場），一般來說，特許執照的發放過程

（gaming licensing），係由業者向博弈管理委員會（GCB）提出申請

書件。GCB 受理之後，即計算出調查過程中支付給官員的薪資及相

關調查成本（如出差、開會等），不論核照與否，皆由業者預付

（prepay）。其後，由管委會指派工作小組，進行申請案件的調查。調

查重點集中於：全面性的背景（background）與財務能力（financial

investigation）。第三，調查小組就申請案件與申請者的適格性，對三

位委員組成的委員會提出調查報告，並作出整個管委會的建議。最

後，管委會的建議送到州的政策委員會（NGC），再次進行獨立審查。

經過相關的詢答後，由政策委員會決定是否核准並發照，但一般會參

考管委會建議（Kilby and Fox，1998：18）。

對於博奕場所營業證照的申請、查核以及發放，可從實質面以及

過程面來分析。就實質面來說，應考慮以下因素（Cabot，1996；Kilby


and Fox, 1998：16）：

1. 提案者的資格範圍（breadth）以及檢查深度（depth），即申請

者是否限定須與博奕、旅館、觀光區開發實績或經驗有關，抑

或是沒有任何限制。如沒有任何限制，恐不易阻止不適當的人

士或團體（如組織犯罪者）以不當方式或假借人頭申請證照，

影響博奕場所的營運，參與賭場利益分配。

如果政府希望嚴格查核經營團隊成員，可以將「博奕事業」

經營管理所需要的專業予以分類，如主要股東及重要經理人員

（operators）、博奕器材製造供應商及賭場主要幹部、一般職員

及餐飲供應者等等，並分別要求須取得證照才准營業，且定期

換證重新查核資料，藉由核照程序，可以分別依需要查核每個

相關人員或企業的背景。

2. 證照申請案的審核標準（criteria）：審核標準應能保證經營者的

品行、背景以及財務能力。在評估證照申請的標準中，某些是

固定或可量化的標準，某些則是授權管制機構裁量的標準。在

固定標準中，各國以及美國各州規定都不同，包括：須沒有觸

犯重罪的前科（特別是賭博、媒介賣淫、以及與不誠實有關的

犯罪）、本國人民持股比例下限、進行先期實質的投資計畫、

最低投資額（capital requirements）、五星級飯店經營實績、足

夠的組織與財務管理能力、職員必須具專業能力並明瞭相關法

律、以及設立地區之限定等等。

就過程面來說，一般性管制政策的核照程序，應注意行政過程的

公平性與開放性以昭公信，而透明的管制程序，以及事前決策參與程

序，不但確保管制措施的公平性，競爭者、消費者及公眾也能信賴管

制機關（廖元豪，2000）。國內針對電信業、金融業、有線電視的解

除過程，以及核發證照已有相當經驗（參見莊懿妃、劉崇堅，1999a；


1999b；2000；張玉山，2001），因此博奕事業特許執照的核發程序應

注意以下原則：

公正中立原則，如經營與監理的分離；管制機關的獨立性

以免受特定業者及政治的不當施壓；利益迴避原則；設定

博奕器材的技術品質標準時應秉技術中立原則等等。

透明公開原則：政府應進行「公眾參與」過程，討論博奕

娛樂開放的業務、項目、範圍、家數；公告相關計畫，使

相關業者充分瞭解與預做規劃準備；博奕執照核發，應先

行設定並公告許可條件，並在駁回決定書中告知當事人被

駁回理由；會計分離與公開，以得知業者的資金來源與流

向。

三、對博奕業者與場所的營運管控（operational controls）

博奕事業性質特殊，必須進行密集的內部控制與查核，因此政府

應對業者的營運及提供博戲的規範與準則，制定整套標準，要求賭場

經營者必須採行安全且有效的內部管控體系（ internal control

systems）。例如有關賭戲的種類、下注金額、規範、能否進行廣告刺

激博奕消費（註 7）等等，應該予以設限。不過，有時政府對賭戲種

類的限制，與政府能否能有效監控的能力有關（Cabot，1996：87）。

諸如 video poker、slot machine（吃角子老虎）等個人式機器賭戲，必

須設置許多可調整焦聚的即時（on-line）監視系統。

至於桌上的賭戲，則需政府以不同方式，監督籌碼兌換、授信、

現金計算等交易過程，如美國新澤西州在各博奕場所設立政府辦公

室、路易斯安那州則規定博奕場所，必須與該州州警總署連線，即時

監控所有博奕活動。至於不定期且不預先通知的稽核程序（audit

process），則是較為簡便且成本較少的方法，需要政府賦予訓練有素


的專業人員足夠的權力進行查核。

另一個值得注意的議題，是烈酒（alcohol）的供應。在歐洲式的

博奕場所，多處規定在賭博進行中不得提供烈酒。在美國，各地規定

不一，但大多相當寬鬆（Thompson，1998：14），如新澤西州僅規定

不得讓明顯酒醉者參與博奕行為。事實上，能否供應酒類飲料，涉及

法律上契約履行能力的問題。博奕的進行，可認定為一種契約關係，

賭場若讓飲酒過量或酒醉的人參與博奕，後者可主張無行為能力而拒

絕履行義務償還賭債，將多生爭議（Cabot，1996：88-89）。因此在博

奕場所（或博奕過程中）禁止提供烈酒，可能有其必要性。

四、博奕業者的會計稽核制度（the system of accounting and auditing）

會計及資金流向控制的目的，一方面在於阻止無關人士干涉博奕

行為，另方面是基於稅收目的，並禁止逃漏稅以及職員的盜竊行為。

博奕業者必須建立會計及控制體系，安全處理所有博奕有關的交易

（transaction）、收款（collecting）、兌換（transferring），以確保資產

的安全性，以及財務紀錄的正確性。

因為博奕事業的會計作業比其它企業更形複雜，要業者完整報告

每一項交易並不可行，但政府對於業者會計作業之涉入則可有多種方

式，從派員進駐各博奕場所的會計單位、不定期稽核、由會計師事務

所做成財務報表並認證、或僅是聽取年度會計報告等等。以內華達州

的博奕管理委員會（GCB）為例，所屬的「稽核組」（audit division）

為最大的部門，所有幹員均具有會計學學位，多數並具有財務行政方

面的特殊資格，而 GCB 每 3 年必須對所有業者進行全面性的檢查。

會計制度的規範，也涉及洗錢防治議題。美國在 1986 年通過的

「洗錢防治法」（Money Laundering Control Act），強化了洗錢防治制

度，而博奕場所的資金流動亦被納入其中。聯邦相關法令規定，當博


奕場所內現金交易超過 1 萬美元時，交易必須被登錄，業者必須確認

參與博奕的客人的地址及社會安全號碼，並在 15 日內將存款、提款

及其他交易明細，直接陳報聯邦財政部（Frey，1998：144-145），違

者將被處以高額罰款，以管制現金的流入與流出。這樣的管制作業成

本極高，且不利於隱私權的保障，但確實有助於犯罪控制。

伍、結論與建議當前民眾對於開放合法博奕仍有高度疑慮，未來如果確定開放，

為了維持「公共信任」（public trust），似宜採取高度的管制措施，因

此有關證照核發、稅制訂定、會計制度、營業方式等項，應賦予主管

機關強有力的調查權及裁罰權，以保護博奕事業正常且合法發展。其

次，為杜絕民眾疑慮，廣納建言，在政府公告開放特許家數及時程、

發布各項管制措施之前，在草案階段即可上網及公告徵詢意見，以期

針對特定議題（如執照張數、發照方式、執照範圍）等達成公眾共識。

綜言之，盱衡國內經濟發展困境，未來我國若開放（離島）博奕

政策，應注意以保護博奕事業正常發展（即前述所稱「政府保護模

式」），以「適當競爭，加強管理」的原則，設計博奕事業管制制度，

以下提出幾項建議：

適當競爭：為提升主題園區、國際觀光旅館、賭場的綜合競爭力

以及遊憩品質，特許執照的發放，初期可參考電信事業市場規

模，約發放 4 到 6 張執照，此際亦可參考加拿大經驗（Campbell

and Smith，1998），其中 1 到 2 張，由公營事業（自辦或 BOT

等委託民營方式）或社會慈善事業團體取得。

加強管理：應設立專責的決策及執行機構，其中決策機構應以合

議方式組織為佳，而執行機構應以「博奕管理局」（成員資格應


仿效法務部調查局的調查員加以設計）為主，賦予其高度的管制

權力，並廣納法務、警政及會計人才，強化管理能力；為保護公

眾，維持社會秩序及公共信任，未來對特許執照的申請者，應予

以高度設限並查核其背景資料與資金來源；對國內民眾進出觀光

賭場，應予以適當限制與管理，凡有組織犯罪、常業賭博、殺人、

竊盜等重罪前科，且不論是否判刑確定，應限制進入博奕場所；

應立法要求博奕業者提撥經費成立「博奕事業發展基金」，設立

「博奕研究發展中心」，訓練專業人才及核發工作執照、檢驗博

奕器材、並對經常出入博奕場所者提供治療計畫（treatment

programs）。業者申請特許執照，亦需預付相關的調查費用。

國內對於觀光博奕業的設置，充滿了「既期待，又怕受傷害」的

矛盾心理，而其主因在於擔心黑道介入、衍生犯罪問題、影響社會風

氣及價值觀，經過我們略述博奕管理制度的內涵，大家應可以看到，

在討論政策是否可行時，不僅應從經濟及社會等影響分析著手，若進

一步探究管制組織與管理措施，將可以擴大分析視野，所以政策內容

的設計，或許也是攸關博奕政策議題能否獲得足夠的支持與反對力量

的關鍵因素。

本文原載「中國行政評論」，第十一卷第二期，民國九十一年三

月。

作者簡介

朱鎮明先生，政治大學公共行政博士，曾任職行政院大陸委員會、立法委員林炳坤的法案助理，現任東華大學公共行政研究所助理教授。


註釋註 1：碩士論文部分，撰寫的研究生多少都曾經擔任表 2 中所列各專

案研究的助理。

註 2：據瞭解，澎湖縣政府委託中天民調中心進行的「澎湖設置觀光

特區附設博奕事業」的民調工作在 90 年 9 月底已經完成，約

61.7%的當地民眾贊成，約 24.6%的民眾反對（澎湖時報，

90.10.5，第一版）。

註 3：除了內華達州與密蘇里州讓市場機制決定證照數目外，美國多

數開放合法博奕的州政府，對於博奕營運執照多有限制

（Cabot，1996：74）。至於歐洲國家，更以「一個地方，一張

執照」的國營賭場為常態（Thompson，1998；朱鎮明與郭彰穌，

2001：37）。

註 4：博弈政策委員會由州長召集及任命，成員計 5 人（含州長），

任期 4 年，均為兼職性質，擬訂內華達州博奕事業的管理法令，

並為證照申請的最後決定機構。

註 5：為委員制的行政單位，由州長任命 3 人為專職委員，主席需具

有 5 年優良的行政經驗，另兩委員一擅法律或治安，一擅政府

會計，GCB 可稱是政策委員會的行政單位。

註 6：自 1988 年到 1996 年，美國曾成立 29 個委員會，但僅有 1 個

委員會具有類似的傳喚權（即政府機密保護委員會， the

Commission on Protecting and Reducing Governmental

Secrecy），顯示該傳喚權極不尋常。

註 7： 1997 年美國第九巡迴法院確認 1992 年的聯邦法院判決，指出

禁止刊登廣告是違憲的，因為它違反廣播業者的言論自由

（broadcaster's freedom of speech）。在 1992 年聯邦傳播委員會


（FCC）也取銷對博奕業進行廣告的限制（Frey，1998：

146-147）。

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社會資本對政策執行之影響 147

社會資本對政策執行之影響

陳恆鈞

摘要在成熟的民主環境，健全公民社會對民主的持續發展、強化及鞏

固有著極深遠的影響。因此，大半國家莫不竭力建構一個能夠容納廣泛公民團體參與的民主體制。事實上，多數政治與社會的理論認為，公民團體的參與能夠跨越國家與社會的分歧，培養民主治理所需的技能與知識；更重要的是能夠建立共同利益的共識。然而，這些自明之理並未能解釋公民是否有足夠的意願與能力參與公民活動。

公民意識的培養，固然可以透過公民教育的紮根，促使公民明瞭本身在國家與社會整體系絡關係中所應盡的責任，從而建立主體性。但是，深一層思索，我們可以發覺公民對於權利與義務所持的觀點，深受該國政治背景影響，諸如歷史經驗、政治文化、社會結構以及政治制度等等，因而表現出不同程度的參與意願。

從此一角度觀之，在分析公民社會參與情形時，除了研究政治體系與國家機關能力之外，尚需要涵蓋社會與文化因素，方能對公民參與以及政治發展之間的動態關係有一較完整的解釋。其實，政策分析早已開始運用因素解釋來分析政策變遷。從現有文獻中，可以得知其成果是豐碩的，也提供了另一個思考空間。本文擬延續其研究途徑，探討社會資本（social capital）對於公民社會形成以及政策執行的影響。第一節說明社會資本意涵，以釐清社會資本的意義與特性。第二節是分析社會資本的構成要素。第三節則進一步探討社會資本的重要


性，分別由社會資本對公民社會形成的衝擊，以及社會資本對政策執行的影響兩個面向加以論述。第四節為扼要的檢討與結論。

壹、社會資本的意涵現今社會科學逐漸重視社會資本的概念以及它對於解決集體行

動困境的功能（Wall et al., 1998）。探究其因，主要是與公民參與的重

要性有關。一個多元民主社會，由於知識傳遞迅速加上教育普及，公

民參與的情形將日漸增加。本質上，社會資本的累積係源自公民參與

特定社會活動，然而，當國家機關依賴此一自願性活動以維持政策運

作時，它仍可扮演潛在社會支持的動力來源。簡言之，社會資本蓄積

愈多，人民支持政策的程度亦隨之增加（Montgomery, 2000：227）。

由於社會資本可以解釋政策執行的因果關係，因而廣被不同領域

學者運用，冀望能夠解決日益增加的社會問題。然而，儘管社會資本

突破原本的研究疆界，提供了新的解釋與觀點，但由於學者的專業背

景以及問題系絡的不同，以致對社會資本的定義不一，甚難窺其全

貌。是以，欲暸解社會資本的本質，根本之道是釐清「社會資本」的

定義及其構成要素。

一、社會資本意義

社會資本就字面意義而言，「資本」係指一項資產（asset），若加

上「社會」兩個字，就隱含著藉由社群成員的身份而取得的一項資產。

不過，仔細審視表 1 所臚列的定義，可以明顯看出學者對於社會資本

的看法不一。事實上，社會資本內容經緯萬端，因此貿然採取單一定

義從事分析，往往無法讓人全盤理解，甚至有斷章取義之嫌。基此，

本文先將相關的定義作摘要整理，再論述其特性。


表 1 社會資本的定義作者年代社會資本定義

W. Baker 1990 社會資本乃是行為者自特定的社會結構中所獲取之資源，並可加以運用以追求自身利益；它常隨著行為者關係的改變而發生變化。

M. A. Belliveau, et al

1996 社會資本就本質而言，乃是一種個人的人際網絡以及與菁英所建立的關係。

P. Bourdieu 1986 社會資本是實際與潛在資源的總合，常與一個具有持久性的網絡相連結，其中成員或多或少具有相互認識的關係。

P. Bourdieu & L. J. D. Wacquant

1992 社會資本是一種實際或虛擬資源的總合，係由相互認識所產生。

J. Brehm & W. Rahm

1997 社會資本是指公民透過合作關係所形成的網狀組織，具有協助解決集體行動所產生問題的能力。

R. Burt 1992 社會資本是藉由與朋友、同儕或一般人接觸之後，取得機會運用其財務資本以及人力資本。

R. Burt 1997 社會資本係指掮客（broker）在網絡中謀取佣金（brokerage）的機會。

J. S. Coleman

1990

社會資本可從功能角度定義之。它並非是一單一實體（entity），而是由眾多不同實體所組成。它具有兩個共同的特徵：首先，它係由社會結構的部份面向所構成，對個人的活動極有助益。其次，如其他形式的資本一般，社會資本具有生產性功能，對特定目標的達成極為重要，一旦缺少此項資本，特定目標將無法達成。

F. Fukuyama 1995 社會資本乃是團體或組織成員為達成共同目標，一起合作打拼的能力。

R. Inglehart 1997 社會資本是一種信任與寬容的文化，主要係由眾多自願性團體（voluntary association）的網絡所組成。

P. Maskell 2000 社會資本係由整個社群透過互動與學習的過程所蓄積而成。 J. Nahapiet & S. Ghoshal

1998 社會資本是由網絡和資產（assets）所組成，因而可以藉由網絡加以動員。

A. Portes 1998 社會資本是指行動者藉著具有社會網絡或其他社會組織成員的身分，從中獲利的能力。

F. Fukuyama 1995 社會資本乃是團體或組織成員為達成共同目標，一起合作打拼的能力。

R. D. Putnam 1995 社會資本是關於社會組織的特質，諸如網絡、規範和社會信任，這些特質有助於協調與合作，並能達成互惠目的。

C. Y. Thomas 1996 社會資本乃源自公民社會，主要係指一種有助集體目標達成的自發性（voluntary）手段和過程。

M. Woolcock 1998 社會資本是指存在於社會網絡中的資訊、信任及互惠的規範。

資料來源：作者整理


如表 1 所示，學界對於社會資本持有不同甚至相互衝突的定義。

探究其因，可由下述三個面向討論：分析層次、分析途徑以及

處理方式。茲分述如下：

分析層次的不同

雖然多數學者贊同，社會資本係因關係的建立而存在的一種

資產，但部份學者，例如伯特（R. Burt）採取微觀（micro）的

角度，將社會資本視為個人因為位處組織內的有利位置，得以控

制訊息流通因而獲利（1997:340）。其他學者則採中觀（meso）

或是宏觀（macro）的觀點加以分析，例如布特南（R. Putnam）

即以中觀的觀點從事研究，正如他所云：「當一個社群積存足夠

的社會資本，那麼達成目標的情形，將比缺少社會資本的社群來

的容易」（1993a:35-6）。此外，寇門（J. Coleman）亦認為，經由

義務、期望與值得信任感的建立，資訊管道的設計，以及具有約

束力規範的形成過程所產生的社會關係，將可構成對行動者有用

的社會資本（1988:103-4）。至於採取宏觀觀點加以論析者，則是

以福山（F. Fukuyama）為代表，其主張社會資本的存在與否，將

可決定一個國家經濟的繁榮與競爭力（1995:7 & 33）。由此可知，

社會資本雖是學者共同使用之名詞，但可以運用在不同的分析層

次中，包括微觀、中觀以及宏觀三種。

分析途徑的不同

就分析途徑而言，多數的社會資本定義大致可區分為兩類：

一是以「自我為中心」（ego-centered），另一則是以「社會為中心」

（socio-centric）（Sandefur & Lauman, 1998）。前者主要認為以個

人為中心的社會資本，其最大特徵在於注重個人與他人的直接關

係，或是透過具有直接關係者以取得聯繫。換言之，其較重視個

人的外部聯繫（external linkage）關係。從表 1 中，可知布爾戴


（P. Bourdieu）（1986）與波第斯（A. Portes）（1998）等人的社

會資本定義即屬於此類。相對地，以社會為中心的社會資本，所

重視的是集體行動者（例如，團體、組織、社群或是國家）的結

構特性，其特徵是著重凝聚力和共同的利益。因此，其較偏重內

部的聯繫（internal linkage）。學者英格利哈特（R. Inglehart）

（1997）與湯瑪斯（C. Y. Thomas）（1996）的定義則屬於此類。

處理社會資本的方式的不同

社會資本固然可以使個人受惠，但是方式有所不同。進一步

言之，當社會資本被視為具有公共財性質時，其產生的利益將可

平均地分布於整個社會，個人僅是間接受益者（Putnam, 1993b;

Fukuyama, 1995）；反之，當社會資本被視為私有財時，個人將可

直接受惠，並藉以提高個人聲望、地位與財富（Belliveam et al.,

1996）。

由以上的討論可知，學者對於社會資本採取的分析層次、途徑與

處理方式並不相同，所下的定義亦有所差異，致使後繼的研究很難有

完整的概念。因此，本文針對上述分歧看法，略做整理於表 2。

表 2 社會資本的種類及其差異比較表

社會資本

特性公共財私有財

分析的途徑以社會為中心以個人為中心

分析的層次宏觀及中觀微觀

個人受惠間接直接

集體受惠直接間接

資料來源：改寫自 Leana & Van Buren （1999: 541）


基本上，不論社會資本係屬於私有財或公共財，大抵皆強調建立

信任關係的重要性。然而，在此應說明的是，若是個人在團體之中，

為了追求私有財性質的社會資本而忽略整體利益，則該團體勢必無法

累積充足的社會資本，更遑論達成集體追求的目標（Coleman, 1988）。

基此，多數政治學者以及發展經濟學者均主張，一個健全的公民社

會，其社會資本係屬公共財，沒有任何成員或機關擁有獨佔性的使用

權（Adler & Kwon, 2000：93）。

二、社會資本的特性

瞭解社會資本定義後，需要進一步說明社會資本的特性。眾所皆

知，不同經濟時代所重視的資本不盡相同。在農業經濟時代，所重視

的是創造財富的實質資本（physical capital），包括土地、勞力以及天

然資源；工業經濟時代則轉而注重財務資本（financial capital），例如

技術、資本與廠房設備；到了服務業經濟時代則開始強調人力資本

（human capital）的重要性，著重人才的訓練。布特南（R. Putnam）

認為現今的社會，尤其是開發中國家正處於經濟、政治與社會的轉型

期，因而需要更多的社會資本（1993a:38）。

就特性而言，社會資本與上述的實體資本、人力資本和財務資

本，存有許多相似與相異之處（Alder & Kwon）。首先就相似處而言，

約有下列數端：

社會資本係屬一種投資於未來的資本，雖然不確定其報酬率，

但總會令人希望在握。前文提及，社會資本係一強調關係取向

的無形資本，是以，投資之後並未能確定將可得到多少報償；

但可以確定的是，個人或團體將可延展外部關係網絡，建立多

重連結管道，促進相互交流，獲取珍貴資訊。再者，亦能藉此

發展內部關係，強化成員的認同感，提昇管理能力。


社會資本類似其他資本，具有可挪用（appropriable）以及可轉

換（convertible）的特性（Coleman, 1988; Bourdieu, 1986）。此

一特性主要強調社會資本係日積月累所形成的網絡，因而可以

充當生產資源，在團體中相互流通，建立新的人脈，並且藉以

取得其他形式的資本。

社會資本對其他形式的資本而言，具有替代性與補充性。關於

前者，主要是指行動者以豐沛的人脈來彌補金融與人力資本的

不足；至於後者，則係指社會資本能減少交易成本，藉以提高

經濟資本的效率。

就相異處而言，大致有下述兩點：

社會資本是愈用愈多，並無所謂的折舊率；惟彼此關係一旦結

束，社會資本將隨即消失。此一特性十分類似人力資本，平時

即需要加以維護，方能厚植人際互信互動的基礎，發揮應有的

功能（Lesser, 2000:8）。

社會資本與其他資本形式的最大相異之處，乃是強調關係的重

要性。它必須由成員間的互動來創造價值，若成員自相互連結

的網絡中退出，則既有的社會資本將化為烏有（Burt,

1992:58）；相反地，成員間如存在密切的關係，將能減少私利

競逐，而有利於集體合作的活動。

綜合上述學者對社會資本所下的定義以及特性的討論，本文將

「社會資本」界定為「本質上是一種稟賦（endowment），主要植基於

團體成員間的互信關係。在有效規範約束之下，成員彼此具有對等互

惠的信念，因而有助於集體目標的達成」。所謂「稟賦」係指各種有

形與無形的資源，能被行動者所動員以追求利益。就特定行動者而

言，其所擁有的稟賦包括自身的特徵以及其他自身以外有形與無形的

資源。因此，稟賦的多寡實隱含著行動者在從事一項活動時，所擁有


的意願、機會、能力與限制；再者，當行動者與其他行動者互動時，

隨著活動所涉及的利害關係，其稟賦將會發生增減消長的現象（蕭全

政，民 83 年：43-4）。定義中所指稱的「互信」、「信念」與「規範」

等重要名詞，將在次一節一併討論。

貳、社會資本的構成要素有關社會資本構成要素的論點學者多有論述，但依舊莫衷一是，

言人人殊。為有系統分析，下文將相關學者所提出之社會資本構成要

素，歸納彙整於表 3。

表 3 社會資本的構成要素

作者年代網絡規範信念信任 J. Brehm & W. Rahm 1997 公民參與

R. Burt 1997 結構孔道（holes）

J. S. Coleman 1988; 1990

封閉性與多重

連結關係

F. Fukuyama 1995 規範共同目標信任 D. Nachmias 1985 組織目標信任

J. Nahapiet &S. Ghoshal 1998

結構面向（網絡關係、結

構與合宜性）

關係面向（信任、規

範、義務與

認同）

認知面向（共同語

言、譯碼與

陳述）

K. Newton 1997 網絡規範與價值

A. Portes 1988 價值灌輸以

及互惠規範

有限制性的

連帶關係

R. D. Putnam 1993a 網絡規範信任

資料來源：作者整理


由於大半學者係根據個案研究方式，提出不同的社會資本構成要

素。如此雖然有助於吾人了解社會資本與政策執行成效之間的因果關

係，但是採用單一學者所認定的要素，難免會有掛一漏萬情形；況且，

從定義中並無法澄清每項要素的重要性以及要素之間的關係。

基此，本文擬採用上述學者在探討社會資本定義時所涵蓋的四項

要素，包括：網絡（networks）、規範（norms）、信念（beliefs）以及

信任（trust），做為社會資本的構成要素。於下，將依序討論這些要

素的特質，以及它們對於社會資本累積的影響。

一、網絡

「網絡」意指一群界定清楚的成員（包括個人、團體、組織，乃

至社區或是整個社會），透過社會關係相互連結所形成的組織（Lincoln,

1982）。本質上，社會資本係探討個人與團體之間的關係，所以多數

學者將社會網絡視為社會資本的重要構成因素。一般而言，社會網絡

影響行動者的方式，可以經由直接聯繫，或是藉著網絡所建立的關係

進行間接聯繫（Tichy, 1981; Scott, 1991）。惟不論以何種方式聯繫，

其皆是個人獲得支持以及資源的管道。

再者，網絡的結構亦可影響行動者的行為。以寇門（J. Coleman）

（1988）的觀點而言，一個較為「封閉」（closure）和「多重連結」

（multiplex ties）的網絡，較易形成有效的規範以及信任感，藉以達

成累積社會資本目的；相反地，在一個較為開放的網絡中，人們易違

反規範且不易信任他人，而導致社會資本的流失。布特南（R. Putnam）

（1993b）引用寇門的論點，主張一個綿密的網絡將有助於信任感與

共同規範的建立。

然而，運用網絡結構來分析行動者的行為，也可能產生不同的見

解。格恩歐威特（Mark Granovetter）（1985）就認為，「強的連結」


（strong ties）例如家庭成員以及關係密切的同儕，因為彼此了解甚深

與互動頻繁之故，以致未能提供新的資訊；反之，「弱的連結」（weak

ties）將有助於資訊的取得。根據此一觀念，格恩歐威特主張，藉著

建立具有策略位置的「弱的連結」，將有助於社會資本的發展。此外，

伯特（R. Burt）（1992）亦持相同觀點，認為一個較少重複連結的網

絡，將能夠提供更多的社會資本。依其觀點，當資訊流通僅限於一個

團體內部而非團體之間時，網絡內部將會出現「結構孔道」的現象。

此時，充當連結此一孔道的掮客（broker），藉由資訊的搜尋與傳達，

不僅累積了個人的社會資本，同時也解決了團體之間的共同問題。

基本上，前述兩種不同的觀點，顯示學者所持的研究焦點並不相

同：封閉性的結構較重視一個組織或是社群內部的凝聚力；結構孔道

的觀點則較注重活動者的外部連結。然而，不論是綿密或鬆散的網絡

結構皆能產生利益。至於何者產生較多利益，端賴其是否具備其他的

社會資本要素，以及行動者本身所處的系絡因素而定。

二、規範

「規範」係指團體成員經由互動所產生的共同行為準則（Wellman,

1988:23），而一套明確的共同規範對網絡成員關係的維持是相當重要

的，尤其是當團體成員對於共同期望的認知以及規範對行為影響的程

度呈現一致時。成員在團體中所表現的行為，或多或少受到社會文化

的規範內涵所影響。因此，成員的行為可以根據團體所持有的共同期

望來加以解釋。

不過，規範的內涵並非一成不變，即使是在一個相當穩定的社會

文化中，規範亦會隨著社會情境、成員認知與解釋的不同而發生變

化。一旦規範改變，網絡中既有的社會關係亦隨之變動，此時社會資

本的累積亦將受到影響，甚至不復存在（Edwards & Foley, 1997:671）。


由此可知，社會資本必須予以適當的維護，否則社會關係極易消

失，義務與期望亦將連帶地隨著時間枯萎，而單憑例行性的溝通會導

致規範失去約制作用（Coleman, 1990:321）。既然規範對於社會資本

的累積具有顯著影響力，則如何建立一套主要的哲學觀點和一致性的

規範，便是亟待解決的問題。

針對此一問題，學者認為建立普遍互惠規範係可行之道。眾所皆

知，欲改變一個人的行為，單憑強制管理的方式無異緣木求魚，無法

顯現效果。因此，根本之道乃是運用動機因素，引導其改變行為。行

為動機可區分為兩種：第一種動機為「義務性」（consummatory），其

行為主要係根據內化的規範（internalized norms）而成；由於規範內

化的效果，使得人們認知到在特定情境之下，有義務採取特定行為。

第二種動機係屬於「工具性」（ instrument），其行為是基於互惠

（reciprocity）原則而成，其與義務性動機最大不同點在於，工具性

動機是以計算以及理性判斷為基礎（Portes, 1998）。

依據波第斯（A. Portes）（1988）的觀點，不論是經由非計算過程

或是經過計算過程的社會交易（social exchange），皆能增進社會資本

的累積。布特南（R.Putnam, 1993b）則進一步指陳，普遍互惠規範將

可促進人們行為的改變：由鑽營私利、以自我為中心、不願承擔義務

的心態，轉變為具有命運與共、追求公益的精神。無庸多言，此一具

有公益精神的規範將有利於解決集體行動的困境。

三、信念

「信念」（beliefs）意指一群人藉由互動，溝通彼此的理念，使之

對於整個世界的責任與期望持有共同的觀點。易言之，透過溝通的機

制，促使人們的共同經驗具有意義並能激發他們的參與行為，進而形

成社會資本。正如波第斯（A. Portes）（1988）所強調的，擁有共同經


驗而產生的信念，將易於強化團結以及隨之而生的社群感。相反地，

當生活於同一社群中的人民，未能彼此了解對方所持有的信念，將很

難形成或累積社會資本。

信念經常形成於團體對某項策略之觀點和意義的詮釋過程中。因

此，無論就理論或實務而言，此一過程迥異於規範性價值的取向

（Nahapiet & Ghoshal, 1998）。惟個人是否有意願參與集體行動（亦即

個人的行為是否可以直接使集體受惠，而個人亦能因此間接受惠），

端視其所持的信念。當一個組織的成員具有能力與意願配合整體追求

的目標與行動時，這個組織事實上已建立了「和諧感通」的關係

（Leana & Van Buren, 1999:541-2; 林水波，民 90 年甲）。

和諧感通的特質與社群意識（sense of community）極為接近，均

是強調能與他人密切互動、且有能力與意願犧牲個人所希冀的目標，

以利集體目標的追求。因此，和諧感通與集體性文化的特質非常類

似，非常重視合作與集體的利益（Hofstede, 1980; Ouchi, 1980），而和

追求自我滿足與控制的個人主義不同（Early, 1989:567-8）。

一個團體如果具備和諧感通的特質，集體目標將如同隱性的規範

可以引導個人與集體的行為。無形之中，具有集中與目標導向的功

能。簡言之，具有和諧感通特性的信念，對於一個團體社會資本的增

加，以及社會資本是否能夠有利於集體行動，具有不可輕忽的影響力。

四、信任

就概念而言，信任在本質上涉及個人的心理狀態，因而具有多面

向的特質。學者間對於信任與社會資本的關係持有不同的看法：有些

學者，例如福山（Fukuyama）（1995）將信任視同為社會資本；有些

學者，例如布特蘭（Putnam）（1993b）則將信任視為構成社會資本的

要素；更有部份學者，例如寇門（Coleman）（1988）將信任視為社會


資本的一種形式（form）。

由前述分析可知，社會資本是社會結構的一項特質，因而在本質

上與強調心理狀態的信任不盡相同，惟信任是社會資本累積的先決條

件與結果。詳言之，信任是產生社會資本的要素，對於有效集體行動

的產生助益甚大；另一方面，由於集體行動的成功，成員之間亦會建

立高度的信任關係，進而達成累積社會資本的目的。因此，信任是維

持穩定社會關係不可或缺的要素，當社會關係處於高度信任狀態，人

們將有較高的意願與他人進行社會交易或合作性的互動。

個人之所以相信對方，主要是立基於信任對方意圖採取的行動，

將對個人產生有利的結果。然而，信任關係是充滿不確定性因素，蓋

信任者（trustor）無法完全掌握受信任者（trustee）的行為與承諾，

因而存有風險性，甚至有受到傷害（vulnerable）的可能。弔詭的是人

們雖明知有受到傷害的可能，卻仍然願意相信對方，探究其因，主要

關鍵在於信心的建立。關於此點，可由四個面向加以解釋：相信對

方的良善意圖以及交易方式（Pascale,1990）；相信對方的能力

（competence）（Sako,1992; Szulanski,1996）；相信對方具有可靠性

（reliability）（Giddens,1990）；相信對方的態度坦誠（open）（Ouchi,

1981）。一旦四個面向皆為正向時，代表兩造對彼此的信任程度很高，

因而願意承擔風險，進行交易行動（Mishira,1996）。

同樣道理，信任與合作也是經由互動而相互影響：信任是合作的

潤滑劑，合作則滋長了信任。在一個合作與競爭並存的環境中，將可

以創造出個人與團體互利共存的新契機。然而，欲持有此一性質的信

任，必須透過學習，亦即團體成員學習如何創造一個既有競爭且互相

受益的共識。經由此一學習過程所產生的信心，將有助於合作性規範

的建立。而且隨著時間的演化，集體信任感（collective trust）逐漸形

成為一種潛在的期望資產（expectation assets）（Knez & Camerer,


1994），而有助於集體採用合作與協調方式解決共同問題（Kramer,

Brewer & Hanna, 1996）。

根據上述的討論，吾人大致了解信任不但是一種有效集體行動的

要件，更是信心建立與相互學習的過程。惟信任感係如何產生，值得

進一步探討。關於此點，一個團體產生信任感的基礎大致有四項，分

別是：熟悉瞭解；情感認同；主觀認定；理性計算（鄭錫鍇，

民 88 年；許道然，民 90 年）。茲分述如下：

熟悉瞭解

熟悉是產生信任的根本來源，由於熟悉進而瞭解對方的行

為動機，將能產生一種安全感。雙方經由長期的互動，透過觀

察與經驗所取得的相關訊息，可以作為判斷與預期的依據；兩

造之間一旦深信對方能夠秉持誠信原則行事，信任感便自然產

生。

情感認同

信任感的建立可能是植基於認同對方的人格特質或者所

持的價值觀。詳言之，當雙方彼此欣賞對方的學識才能、行事

作風、擇善固執以及善意感受時，信任感往往就會日漸滋生。

本質上，此種基於情感認同而產生的信任係屬於間接與非人格

化（impersonal），與上述經由直接認識或是互動所產生的信任

感有所不同。相較而言，此一具有「普遍化」（generalized）性

質的信任，將比「面對面」（dyadic）的信任，更能累積較多的

社會資本（Putnam,1993b）。

主觀認定

主觀認定的信任主要源自於對法律制度或社會規範的信

心。由於信心所產生的普遍支持效果，不僅個人會主動自願遵

守，也預期他人會同樣遵守，此種同理心應可創造信任。然而，


成員一旦認為法律或規範的制約內容形同虛設而失去信心，既

存的信任感勢必逐漸降低，甚至蕩然無存。

理性計算

產生信任的最後一個來源是個人的經濟理性計算。誠如威

廉森（O. E. Williamson）所言：「信任是對未來合作可能性之

計算」（1993：455）。因此，此種信任是一種功利性思考，也

就是說，雙方本於自利動機的考量，當所獲得的利益高於成本

時，才會進一步與他人建立信任關係。此一含有計算性質的信

任猶如市場的買賣行為，當交易雙方發覺有利可圖或是投資風

險較低時，方會與對方有所往來。不言而喻，根據計算而建立

的信任，主要是基於可預期的報償心態，因此性質上較為脆弱

（fragile）；相反地，前三項信任基礎是立基於關係與信心，因

而較具彈性（resilient）。一般而言，社會資本累積較多的團體，

所呈現的信任感大半屬於前者；反之，社會資本累積較少的團

體，即使成員之間互動頻繁且直接，但是其信任感大半來自於

後者（Leana & Van Buren, 1999：542-3）。

討論至此，吾人可以發現構成社會資本的四項要素，除了彼此之

間具有相互依賴以及引導關係外，每一項要素對於社會資本的形成，

亦能構成獨特的影響。其中，信任與社會資本之間的相關性最為顯

著，彼此具有相互加強的效果。換言之，豐沛的社會資本有利於信任

關係的建立；而信任關係一旦建立，必然會回頭過來幫助社會資本的

累積。深一層探究，我們亦可發現構成社會資本的其他三項要素，對

於信任感的建立亦具有某種程度的影響力。順此脈絡，我們不難理

解，人際之間能夠建立信任關係，乃是雙方彼此熟悉、具有相同信念

以及遵守共同規範的結果。是以，構成信任的要素與構成社會資本的

要素具有密不可分的關係。


參、社會資本的角色扮演根據上述的討論，吾人已知公民社會的基本精神是鼓勵公民積極

參與公共事務，而成熟的公民參與對政策執行效果的提昇有莫大的助

益。至於社會資本與公民參與間的關聯性，學界雖然至今尚未有定

論，但泰半學者認為，豐沛的社會資本將有助於建構一個充滿活力的

公民社會，增強公民參與的能力與意願，進而影響公民社會的形成與

政策執行。底下將就此做一分述：

一、社會資本對公民社會形成的衝擊

社會資本是社會團體追求共同目標不可或缺的要素。一旦社會團

體具有豐沛的社會資本，不僅較易協調社會團體的行動，並可提高改

善社會效率（Putnam, 1993b:167）；更由於對等的互惠特性，每個人

會配合他人的行動完成個人份內的責任，同樣也會促使他人盡其本

分，無形之中有助社會資本的蓄積。大體而言，社會資本對於公民社

會形成的助益，具有底下數端：

凝聚目標共識

社會資本較多的社會，由於網絡之間彼此具有高度的信任

感，因此擁有眾多提供資訊情報的管道。此時，除了直接有利於

主要行動者，獲得新的技能與知識之外，更能基於資訊分享所產

生的外部經濟效果，達成社會整合的功能（Parson, 1949）；亦即

成員能夠凝聚共識，積極認同目標，進而共同謀求解決問題之道。

增進和諧氣氛

由於成員之間持有相同的理念，建立和諧感通的處事方法，

因此在面對問題時，往往可經由理性的互動與對話，將個人目標

與社會整體目標加以結合，採取一致行動。此一環境非但可以降


低成員互動時所潛存的不確定性（Luhmann, 1988），減少猜忌與

對立；更有助於成員將社群視為一個大家庭，彼此形同夥伴關

係，形塑強烈的認同感及向心力，願意奉獻一己之力於公共事務。

誠願承擔責任

對社會整體目標積極認同的結果，促使成員建立休戚與共的

意識，深感社會的榮辱興衰與個人息息相關。基於此一使命感，

成員對於團體以及社會的責任，將具有高度承諾感（commitment）

（Montgomery, 2000），而不是經過計算成本與利益之後再採取行

動。由於出自誠願，因而對共同目標與行動，能夠任勞任怨的付

出，積極的投入。

充分信任授能

倘若成員體認到和諧感通的真義，社群之內將存在「普遍信

任感」。基於任務的有效達成，將會非常重視專業且能充分授權。

成員因為獲得尊重，有機會表現，以致願意接受團體課責。如此

一來，整個社會能夠匯聚成員的向心力與所需的人力資源，而蘊

藏促進行動的潛能，持續維持競爭優勢。

總之，社會資本係屬一種持續信任與互惠的關係，因而具有協調

和蓄積個人與社會團體行動的能力。一個累積較多社會資本的公民社

會，將較易形成連帶感、互惠感、互信感與合夥感，因而對整體所欲

追求的目標，及必須採取的集體行動具有相當的助益。

二、社會資本對政策執行的影響

公民參與的精神主要是彌補代議制體制下，人民因為所處的地位

和資訊不對稱（information asymmetry），以致未能真正表達意見，或

與國家機關進行雙向溝通，而產生社會疏離感以及政治冷淡感的困

境。


畢竟，公民與日常公共事務息息相關，也最瞭解政策問題癥結所

在。因此，國家機關倘能尊重公民主權，培養公民參與的能力，並將

其納入決策體系，使其承擔公民應盡的責任，那麼在推動政策時，除

了較易取得標的人口的政策順服之外，亦可減少暴力抗爭等情事發

生，降低社會成本的付出，更能提高國家的治理能力。

關於此點，大半民主國家皆已體認公民參與決策的重要性，並將

其視為一項寶藏或資產。此種情況，導致公民參與的重要性備受關

注，並與政策執行相提並論。本節擬探討社會資本如何影響政策執行

的三個面向：政策對應性、普及度與貫徹力。

政策對應性係指國家機關所推動的政策，依照原定政策內容一一

付諸實現的幅度。眾所周知，欲使法定的政策與實際執行的政策

相吻合，除了需要國家機關執行人員對於政策目標的順服與責任

心之外，尚需要標的人口的參與意願及行動配合方能成事。因

此，一旦政策目標被視為恰當而為社會所接受時，如何提高標的

人口的參與意願及行動配合，便成為決策者努力的目標。

有言道：「徒法不足以自行」。由此顯示政策執行絕非如史密

斯（T. B. Smith）所言：「政策一旦制定完成，就會自動執行，而

產生的結果將與決策者所預期的相差無幾」（1975:197-8）。蓋政

策執行係一動態過程，充滿不確定因素，無法如預期般的順利執

行。由此觀之，不難明白何以制定了政策，也未必能完全實現其

目標。大體而言，政策如欲順利執行，除了考量政策目標是否清

楚、資源是否充足、執行機關特性、機關間的溝通與協調、執行

者意向以及經濟社會政治環境因素之外（Van Meter & Van Horn,

1976），標的人口對政策執行的影響力也有必要加以分析。

標的人口參與意願的高低，主要繫於其對政策的認知或所持

的信念是否與政策目標相一致。認知是一種心智的理解結果，不


僅能夠反應個人或團體的態度，更影響到其行為動機與模式。前

述提及，當成員願意將個人所追求的目標與行動和整體的目標與

行動加以配合時，這個團體就已形成了「和諧感通」的關係，其

所表現出來的外顯行為即是積極參與以及支持政策。

在充滿和諧感通的情境下，國家機關政策將減少不確定因素

的產生。標的人口主動的參與政策，除了可彌補專家能力的不

足，擴大方案選擇的範圍外，更可增進國家機關管理複雜政策環

境的能力，加速社會適應環境變遷的過程。此一互蒙利益的情

境，將相對減少國家機關的介入程度，減輕政策執行所需的成本。

再者，政策的推行，單憑國家機關能力是無法奏功的，因此

仍有賴政策標的人口的行動配合。然而，標的人口是否願意配合

政策，採取適當行動，則取決於其對決策過程的信任程度。蓋信

任是維持穩定社會關係的要素，一旦建立高度的信任感，將使得

成員有較高的意願與他人或國家機關進行合作性的互動。職是之

故，決策者莫不汲汲於政策的經營，以博取人民信任，取得政策

合法性。

就普及度而言，主要係指國家機關所採行的政策是否使得政策標

的人口得到實際服務。質言之，政策是否滿足標的人口需求、偏

好或價值的程度是衡量政策執行成功的一項指標。基於資源的有

限性，為發揮最大效用，有必要將標的人口的大小和問題範圍界

定清楚，才不致產生過度涵蓋（overinclusion）和涵蓋不足

（underinclusion）的現象（Rossi & Freeman, 1989:136-7）。

標的涵蓋範圍太大固然不妥，但若太小也不盡理想，蓋此種

偏差非但浪費有限資源，也可能排除原本應接受政策服務的對

象。不論是何種情況，均會導致決策者的公信力遭受質疑。因此，

國家機關針對此一問題，往往會採行合理的政策設計，著眼點分


別是標的人口的選定以及政策工具的選擇。

然而，即使選定標準非常完備明確，終究是由決策者為之，

難免未能考慮政策系絡因素以及體察標的人口的真正需求，致使

所選擇的政策工具無法發生預期效能，真正解決政策問題。因

此，設法鼓勵標的人口參與方案的服務系統便是可行之道（李允

傑、丘昌泰，民 88 年：276）。惟標的人口數目有時甚多，欲一

一認定並探詢其需求，有其先天上的限制。退而求其次的方式，

便是透過公民參與所提供的政策學習機會，瞭解以往國家機關所

採用之政策工具被接受的程度，並以此作為選擇政策工具的參考

基礎。

本質上，政策學習是正常決策過程的一部份，主要是運用過

去政策經驗或新蒐集的資訊，來調整國家機關的管理技術，以便

達成治理的最後目標（Hall, 1988：6）。具體而言，政策學習包括

三種形式：(1)現行的政策工具；(2)不同政策工具的使用；以及(3)

政策目標的學習。採取政策學習的最大優點在於政策參與者經由

不斷辯論的過程，能正確認定政策問題、訂定適當政策目標及獲

得最佳政策結果（May, 1991：203）。最重要的是，藉著此一種

過程將可以幫助決策者瞭解何以某些政策執行成功，有些則失

敗。

就貫徹力而言，係指國家機關所推動的政策達成預期結果或影響

的程度。亦即將實際達成的政策結果與原定的預期水準相比較，

以明瞭政策是否產生預期的結果與影響。如此，不但可以掌握政

策對應性與普及度，亦可明瞭政策資源使用情形以及政策對社會

問題所造成的實質影響。由於時效性、回應性、公正性以及投入

度係探討政策貫徹力的重要指標，吾人擬運用這些指標，就社會

團體所累積的社會資本對政策貫徹力的影響做一概略分析。


所謂時效性是指，政策或方案是否能迅速而且充分的解決政

策問題；所謂回應性是指，政策方案滿足標的人口需求、偏好、

或期望的程度（吳定，民 87 年：295-6）；所謂公正性是指，政

策的結果與影響在標的人口之間公平分配的程度；所謂投入度意

指政策執行人員對一項政策所付出的心力與時間（林水波，民 83

年：108-9）。乍看之下，這四種特性似乎與社會團體沒有多大關

連，而與國家機關能力有關；惟細加思索，政策是否能夠完全貫

徹，仍倚賴社會團體的瞭解與配合。

首先，就政策時效性而言，由於公共政策有其時間限制，若

不能及時解決問題，往往因為延誤時機，以致問題益加嚴重。基

此，政策規劃時便應著重預測性及可行性分析。惟國家機關囿於

資源與時間，難免掛一漏萬，無法面面俱到。

此時，國家機關倘能藉助於社會團體的力量，彼此互通有

無，將能促進政策的有效執行。一個社會資本豐厚的社會團體，

成員之間較易凝聚共識，積極認同目標，因而易於動員配合政

策，提高國家機關的治理能力。正如布特蘭（Putnam）所言：「國

家機關如擁有充足社會資本，將可克服公民追求私利，解決集體

行動的困境，進而提高民主治理能力」（1993a：37）。

其次，就政策回應性而言，政策目標不僅要明確，且要與手

段間具有因果關係。正如普瑞斯曼（J. L. Pressman）與衛達夫斯

基（A. B. Wildavsky）所言：「在政策範圍之內，除了要具體呈現

導致政策問題的主要因素之外，也要正確地連結每個因素與冀欲

目標間的關係」（1973：xiv-xv）。如此才能提出合理政策，滿足

標的人口的需求。然而，採取由上而下的決策模式，往往未能體

察民意，甚至與社會主流價值相背離，導致政策被接受的程度降

低。


人民既是政府的主人，也是政策服務的對象，國家機關若能

與人民建立合夥關係，將可透過溝通過程獲知其立場、利益與觀

點，從而能夠制定符合人民偏好與需求的政策。由此可知，一國

之內實有必要存有一股獨立於政治勢力以外的社會力量，以超

然、客觀甚至是反思的角色，進行政治運作的監督。這股力量愈

大，社會資本就相對愈多。對於一個社會資本蓄積較多的社會團

體而言，其成員相對較具社會責任感，願意積極投入於集體目標

與行動。果真如此，不僅可以減輕執行機關的負擔，更能提高政

策回應性。此一發展情形，將可印證歐斯本與蓋伯勒（David

Osborne & Ted Gaebler）所言：「一項計畫要能真正成功，被服務

的對象就要親自參與」（劉毓玲譯，民 82 年：64）。

再次之，就政策公正性而言，國家機關欲順利推行政策，必

定有一套明確的執行規則。規則既是要求所有成員遵守，當然必

先確定規則本身具有可行性。也就是說，意圖以不能行、不可行

或有窒礙的規則要求成員遵守，將會出現「上有政策，下有對

策」，競相挑戰公權力的現象。因此，規則本身如不能被接受，

無論國家機關花費多少時間與金錢，都不易見著冀欲的結果。

為了落實政策，除了考慮技術可行性外，根本之道在於政策

須符合公正性，亦即政策的投入與產出能夠在團體之間有公平的

分配。若能如此，社會團體將對規則存有不可侵犯的信念，衷心

的順服。而一個社會資本蓄積較多的團體，更能夠發自內心的遵

守，在有效規範約束下，很少人願意或嘗試違犯。此一情況，將

有助於國家機關建立一個值得信任的執行規則，順利推行政策。

最後，就政策投入度而言，一項政策欲順利執行達成效果，

除了政策執行人員的意願、資源配置情形、執行機關的規則之

外，執行人員對政策所投注的心力與時間亦是關鍵要素。然而，


不容否認地，決策者視野與專家知識有其侷限性，因此，社會團

體的引進與使用亦有其必要性。

如前所述，國家機關與社會團體擁有甚多共同追求的目標，

彼此之間也互有所長。倘若國家機關與社會團體能夠相互調適心

態，領略「皮之不存，毛將焉附」的真義，這樣一來，方可透過

公民參與，使得政策執行過程成為兩造互動的空間。此時，社會

資本蓄積較多的團體將能奉獻人力、物力與時間，分擔機關部份

工作，以利國家機關集中有限資源於政策目標的貫徹。

綜合以上各點，我們可以清楚的看出，社會資本的存在與否對政

策執行具有關鍵性影響。職是之故，國家機關為求政策順利推行與永

續發展，必須重視與妥善經營社會資本；而社會團體亦應有顧全大體

的意識，盡其應盡的義務，負其應負的責任。一旦雙方有此體認，遵

守對等互惠規範，經過長期接觸互動之後，將可逐步形成互信感，進

而建立合作機制，累積更多的社會資本。

肆、結語公民參與和政策執行之間的因果分析經常為學者所重視與探

討，蓋公民參與乃是建構健全民主的核心。不可諱言地，社會團體的

參與動機與意願，並不容易從行為者或團體的表象探知。因此，本文

進一步採取社會資本觀點加以探討。唯有如此，方可瞭解公民是否具

備意願及能力參與社會團體活動，進而明白社會團體係如何形成公民

社會以及影響政策執行。

再者，社會資本的成因相當複雜，本文主要係從網絡、規範、信

念以及信任四大要素進行分析。由本文分析可以發現，社會團體能夠

形成一股力量，主要關鍵在於其所累積的社會資本；一旦蓄積足夠的


社會資本，社會團體或整個公民社會將建立連帶感、互惠感、互信感

與合夥感，因而對集體行動會產生莫大的助益。同樣的道理，社會資

本對國家機關政策目標的達成也是相當重要的。基於合作共榮的互惠

理念，社會團體所積累的社會資本，將能為政策執行者所用或者積極

配合政策推行。此一情況，促使國家機關所執行的政策，無論是在對

應性、普及度與貫徹力等面向上，皆能獲得顯著改善。

然而，社會資本並非萬靈丹。換言之，它也可能產生許多負面效

果，舉其犖犖大者，大致有下列四項：維護和建立關係所需付出的

成本；過分強調內部團結，因而限制個人自由；過多的行為規範，

導致創新能力降低；主要團體互動過於頻繁，時日一久，形成眾多

的既得利益團體，其結果不僅會造成好同惡異的團體迷思

（groupthink），且為了持續享有特權，更會抗拒改革以及排斥其他團

體取得新知識與技能的管道等等。這些負面效果交互作用之後，產生

許多不良後遺症，諸如排外（xenophobic）的孤立心態、搭便車

（free-rider）的投機心態、鄰避情結（NIMBY）的症候群，致使整個

社會承擔風險或付出慘痛的代價。職是之故，如何避免上述弊端的發

生，同時善用社會資本，使其產生良性循環，成為實現政策目標的資

源，是一個值得正視與思索的問題。

本文原載「治理互賴與政策執行」商鼎出版社，民國九十一年七月。

作者簡介

陳恆鈞先生，淡江大學公共行政學系專任副教授，美國密蘇里大學政治學博士，研究方向以公共政策與政治經濟學為主。主要著作有


公共政策：政府與市場的觀點（與張世賢教授合著）、治理互賴與政策執行等書以及相關論文數十篇。

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高階主管的管理藝術 177

高階主管的管理藝術

蕭武桐

摘要

如果想要掌握二十一世紀的組織，不管是營利或者是非營利的組織，都要掌握三個重要因素：（一）卓越（excellence）；（二）創新（innovation）；（三）直觀（intuition）。因此為了適應變遷快速的環境，傳統的機械組織逐漸變成心靈組織。高階的主管（chief executive

officer）就要具有管理的藝術，才能掌握混沌不清之況且能游刃有餘。在國外研究領導相當有名的美國學者（Warren Bennis）班尼斯教授認為一位成功的領導者要，要從禪的修鍊學習，值得我們反思。

壹、前言任何一個有效能的組織，都需要領導者能適應環境、不斷創新及

隨時解決層出不窮的問題。傳統的領導者只能按著規劃行事；而新的

領導者不只要能了解現況，更要有勇氣去預測未來，並不斷的接受新

的挑戰。傳統的領導者，只能在穩定的環境下行事；但無法適應混沌

（chaos）的狀況及衝突。傳統的高階主管（chief executive officer）或

稱 CEO，新的 CEO 的解釋變成要能掌握混沌不清之況且能遊刃有餘

（to operate on the edge of chaos），所以變成 OEC。高階主管的角色，

變成要能給組織中成員全球化的透視及明瞭組織的意涵，使大家有努

力的目標。據報載惠普總裁坎培拉斯辭職，股價暴跌 11％，單日市值

流失 60 億美元。菲奧莉娜執行長兼總裁如何面對此變局，這就要考

驗其管理的藝術了。（工商時報，2002，11 月 13 日）


貳、新世紀的組織：心靈組織如果想要掌握 21 世紀的組織，不管是營利或非營利的組織，都

要掌握三個重要因素：【1】卓越（excellence）【2】創新（innovation）

【3】直觀（intuition）。所以傳統的機械組織逐漸演變成有機式學習

性組織，但是現在為了適應不確定且變遷快速的環境而形成心靈組

織。管理大師彼得．杜拉克在＜動盪時代的經營＞一書中就指出，預

測能力是處於不確定環境下的管理者最重要的技能之一。當今領導者

必須具有憂患意識和發現問題的能力。因此心靈組織要具備以下幾點

特性（Rubinstein & Firstenberg，1999）：

1. CEO 的主要功能要轉變成為 OEC，高階主管或執行長要能掌

握混沌且能遊刃有餘。

2. 領導者要具有創造及創新能力，隨時學習演化。因為組織確定

計劃的目標只佔 50％左右，隨時都有突發的情況發生。

3. 透過混沌與秩序循環的變化，平衡革新與漸進的衝突。

4. 領導者要學習反向思考。例如：反者，道之動也。相反亦能相

成；而無用之用，可謂大用。

5. 培育具有直觀判斷能力且能奉獻一己的人才，去轉換組織成為

有機體的心靈組織。

6. 運用不確定性的特質為組織演進變化的轉捩點。

7. 要觀照所有利害關係人的利益。

8. 允許組織內外的網路工作者一起成長。

9. 充分給基層工作者知識和技術，對於未來則賦予決策的行動方

針與選擇機會。

10. 領導者具有前瞻的氣度，要從現在預測未來。隨時掌握典範

移轉（paradigm shift）的契機（司徒達賢，2000）。


11. 均衡質和量；理性與直觀融合；豐富想像力的內容。

12. 運用樂觀、多元和避免重蹈覆轍，當作組織的策略。

13. 具有相互信任和尊重的精神，因為信任能釋放創造力和創新

能力的潛能，並能提昇人文精神。

不久之前美國英特爾（Intel）總裁（Andrew S.Grove）在他所撰

寫的（十倍速時代）（Only the Paranoid Sclrvive）中指出，在企業發

展過程中將不斷面臨所謂「策略轉折點」（strategy infection points）的

考驗，回顧世界上眾多知名企業的起落，幾乎都和「策略轉折點」時

作法有極大關係（許士軍，2001）。因此亟需領導者的 OEC 能力。

參、領導者應具有的素養有位傑出事業經理人，向美國管理實務大師杜魯克（Peter

Drucker）請益，如何提昇其管理的意境？得到的答案竟然是：「學習

拉小提琴吧！」這可以說是禪宗版的現代公案。台灣的企業界恰巧有

位會拉小提琴的董事長――許文龍先生。從杜魯克的隱喻啟示，如果

要發揮管理的效果，必須要多接觸人文藝術之學，才能開發右腦的功

能如感性之類的潛力。（蕭武桐，2002b）試從幾個面向來詮釋領導者

的素養：

一、左腦 vs.右腦

左腦的特質是理性、科學、系統分析，屬於外顯的知識；而右腦

的特質是感性、藝術、非邏輯，屬於內隱的知識（智慧）。公務員要

能左右腦均衡發展，才能「東混西混，一帆風順」。假定只憑藉著左

腦做事，可能面臨「苦幹實幹，撤職查辦」的命運。公務員面對公民

消費者（citizen-consumer），要能不斷推陳出新，提供新的服務，就


需要有右腦的智慧去發現問題，然後再靠著左腦的問題分析能力去解

決問題。從管理實務的角度分析，發現問題比解決問題重要。因為如

果沒有發現問題的癥結，那麼再努力工作也枉費工夫，這就是常見

（TypeⅢ）類型三的錯誤，用正確的方法，去做出不正確的事。

二、E 化 vs. I 化

我們要建立 E 化的政府，但 E 化還是技術層面的東西，必須兼有

I 化來指引。例 1.如創新（Innovation）：在知識經濟時代，只要有創

新能力，傳統產業可以變成新興產業；新興產業如果喪失了創新能

力，很快就會被淘汰而變成夕陽工業。例 2 如想像力（Imagination）：

去年哈利波特的作者就是運用想像力，使他成為全世界女性賺錢排行

榜中第一名。多接觸藝術及美學，就能提早想像力的開發。例 3 直觀

力（Intuition）：就是預測力，如我國的產業發展在二十六年前，當時

的李國鼎先生敢運用公家的資源選派了二十幾位年輕的小伙子，最大

不超過三十歲，到美國學習半導體的技術，才能有今天的經濟局面。

正如杜魯克所言：未來的成功者，是屬於能預測精準的個人及組織。

誠哉斯言！

三、工作異化 vs.本尊（清淨自性）

科技日新月益，大型組織不斷興起，大家反而覺得工作無意義、

無力感、無規範、無根感、及自我疏離。要使公務員能覺得工作有意

義，就要開發靈性，突破心靈的囚牢，使每個公務員都能尊重別人存

在的價值，找出每個人的本尊（Guru）---心靈內在導師的指引，重視

工作的內在報酬，而不是外在的報酬。就如韋伯早期的研究認為清教

徒辛勤的工作，是認為工作是上帝賜予的恩典，因此促進資本主義的

興起。要使公務員體認工作的意涵，就要多接觸大自然及藝術之美。


會產生工作異化都是太物化，因而從微觀量化的心態，要逐漸變成宏

觀質化全體透視的觀點，就要常接觸美的事物，就能使思維軟化，符

合道家的哲理「柔弱者生，剛強者死。」

四、IQ vs.EQ（Emotional Quotient）情緒智商

人生的成就智商約只佔 20%，其他的來自語言、空間感、體能、

音樂才華、人際技巧、透視心靈等的能力。因此 IQ160 的人常為 IQ100

的人工作。EQ 是領導的必要條件，假定有很好的才能，但缺乏 EQ，

仍然無法成為一個卓越的領導者。（Goleman，2001）認為構成 EQ 的

五個要素依序為自覺、自制、動機、同理心與社交技巧。如下表所列：

要素定義品質

自覺 Self-awareness

確認與瞭解自已的心情、情緒、驅力以及別人的影響能力

1. 具有自信心

2. 實際的自我評估，知道自己的優勢與限制

3. 自我解嘲的幽默感

自制 Self-regulation

控制與調整衝動與心情的能力；延後判斷的傾向---三思而後行

1. 值得信任與廉潔的形象

2. 對模稜兩可輕鬆自在的應對

3. 開放心胸接受變革，提昇競爭力

動機 Motivation

工作熱忱的理由超越了金錢與地位；有活力與熱情去追求目標的傾向

1. 強大的驅力去達成目標，具有工作熱忱

2. 保持樂觀進取的態度

3. 組織承諾

同理心 Empathy

人際關係與建立網絡的管理能力；依員工的情緒反應處理的技巧

1. 建立及留住人才的專業素養

2. 多元文化的感受力，跨文化的對話

3. 提供顧客與消費者的服務

4. 增進工作團隊互相了解

社交技巧 Social Skill

精通於管理人際關係與建立人際網絡；發現共通

1. 引領變革的效能

2. 說服力


的基礎觀點與支援能力 3. 建立及引導團隊的專業素養

EQ 的五個構成要素表


傳統的ＩＱ與技術對於強有力的領導仍是重要的，但若再加上Ｅ

Ｑ則領導的管理藝術就更加圓融了。尤其是自覺就是明明德的工夫，

自制就是定靜安慮得的修持，亦是禪定的禪定靜心（Meditation）的

功夫，這是可以學習修鍊，但是學習的過程並不容易，是要全心投入。

擁有健全的ＥＱ對高階主管是必須具備的素養。

五、線性量化分析 vs.非線性動態分析

非線性動態分析（nonlinear dynamical analysis）是來自於自然科

學中混沌理論（Chaos Theory）的靈感。因此組織在本質上就是一種

動態的非線性系統，將此種觀點運用於組織分析，其實就是系統典範

（systems paradigm），一種多重學科的整合性架構，以研究演化混沌

的複雜現象。

所謂非線性系統，意指系統之中的變項之間的關係具有動態不對

稱的特性。

例如：某公司的人力資源部門依據激勵理論中的二元因素理論

（保健－激勵因子）以及公平理論，以每年調薪的政策維持員工的出

勤率。從 1990 至 1997 年，該部門每年都會評估物價水準以訂定合理

的調薪幅度，八年來一直將員工每月的平均出勤率維持在 94％左右

（最低為 1992 年的 92.7％，最高則是 1996 年的 95.1％）。時至 1998

年初，該部門仍依往例預估該年的物價水準並訂定了員工的調薪幅

度，希望至下一年調薪之前，仍能將員工的出勤率維持在過去的水

準。然而，至 1998 年年終考核時，卻發現事與願違，員工平均每月

的出勤率降至 86％左右。針對此一出人預料的狀況，人力資源部門以

及公司的管理階層絞盡腦汁，卻找不到很好的理由足以解釋此一現

象。偏偏近年來遭逢亞洲金融風暴，全球產業幾乎都受到波及，該公

司的業績亦呈現了近十年來首度的負成長，於是董事會決定下一年度


（1999 年）不調整薪水。當時，人力資源部門預估次年度公司的出勤

率將會比 1998 更低。不過，最近該公司剛完成年終考核，卻意外地

發現本年度員工每月的平均出席率竟達 96.3％，是公司 1990 年以來

的新高。

以上的例子可說明非線性系統的特質。換言之，線性系統中相關

的兩個變項 X 和 Y 之間的關係具有比例與對稱的特性。例如，當 X

增加一定比例的量時，Y 亦會隨之增加（或減少）固定比例的量，兩

者呈現函數關係 Y=f（X）。但是非線性系統卻非如此，有時候 X 變

動 Y 不一定變動，或者是 Y 的變動缺乏穩定性，意即 Y 增加或減少

的幅度和 X 變動的多寡不成比例。

★非線性系統包括四種狀態：

1. 均衡。

2. 穩定的擺盪：在一定範圍內和幅度中震盪。

3. 不穩定和爆發性的擺盪：從穩定進入不穩定的階段。

4. 以及混沌的狀況：非線性系統的革命期。

混沌理論的論者指出，儘管動態的非線性系統看似雜亂無章，但

經過長時間的追蹤和觀察，仍可發現混沌之中有秩序的某些變動，會

落在特定的範圍或幅度之中。因此非線性分析將時間作為重要的分析

構面。因此高階主管要有運用量化的方法及質化的分析能力（Kiel，

1996）

六、理性 vs.直觀

理性決策的開山祖師賽蒙（Herbert A. Simon）在 1987 年提出其

修正的觀點，除了理性決策外尚有非理性（如感性及直觀）的管理決

策（Simon，1997）。只是知識分子擅長的理性，面臨不確定性高，變

化速度快的環境，如垃圾罐模式（Garbage Can Model）有一系列問題


及解決方案和一群參與者及選擇機會，相互激盪，就顯得力不從心。

其實有理不一定走遍天下，因為有時候秀才遇到兵有理講不清。因為

碰到的是不可理喻（irrational），就要運用直觀及水平思考才能四兩撥

千金，否則公說公有理，婆說婆有理，真是「清官難斷家務事」。假

定企業家的投資完全憑靠專業經理人的分析去做投資，縱使成功獲利

亦有限。只有在混沌不明之際，能夠掌握典範移轉，靠著直觀／水平

思維才能成功。因此美國哈佛管理學院有位成功的企業家說：自從學

會了聞玫瑰花的香味，其企業就經營成功了。如同高明的中醫師是透

過望、聞、切、問的方法，方能完全掌握病情，二者有異曲同工之妙。

如果從管理實務分析，其實就是有沒有聞到錢的味道。唐朝有位無名

比丘尼的禪詩：「竟日尋春不見春，芒鞋踏破嶺頭雲，歸來手把梅花

嗅，春在枝頭已十分。」不知諸位曾聞梅花否？和學習拉小提琴的意

境都是種暗喻。

七、演繹 VS.歸納

大部分的行政主管和管理者知道如何演繹式思考，即先界定好問

題，再找尋和評估不同的解決方案。但是應用資訊科技在企業的再造

工程上則是需要歸納的思考，即先認知到一個有力的解決方案的存

在，再去尋找一個這個方案可能加以解決的問題，而這個問題可能甚

至是公司完全一無所知的。

大部分的公司在追求科技上最常犯的一個錯誤是透過現行的運

作過程來評估某一技術的價值。他們總是問：「我們如何利用這些新

技術的能力來強化或改變目前的運作方式？」而不是問：「如何利用

新技術來做些以前完全沒有做過的事？」。

再造工程不是自動化，而是與創新有關，是利用新的技術能力來

達成全新的目標。再造工程最困難的部分在於需要認知到科技的新的


和不為人熟知的能力。

例一：IBM 在個人電腦方面的挫敗。

例二：Xeron 在 1950 年代後期發明影印機，要將專利權出售給

IBM，但 IBM 委託進行市場調查後決定放棄，認為即使是完全取代

複寫紙和其他複印技術的市場，成本仍無法回收。

賽伊法則（Say’s Law）：供給創造需求。此意謂直到人們可以擁

有某一東西之前，人們仍不知道他們需要什麼東西，然後，他們會感

覺到沒有它就無法生活。

市場研究人員在產品或技術的開發之前詢問消費者需要什麼產

品或服務是沒有太大用處的，因為在產品或服務提供之前，他們對於

問題的思考仍受限於現有產品和服務的範圍之內，而真正有用的建議

往往是超出其參照架構（frame of reference）之外。

需求和渴望一樣是受到人們所理解到的什麼是可能的所形塑，而

突破性技術則是創造出人們作夢也想不到的可能活動或行動。

例一：電傳會議（teleconference）讓行銷人員與設計人員可以直

接溝通。

例二：資料庫（database）的運用可以同時提供最新資料給不同

使用者。

領導者要具有演繹及歸納能力，對於新科技的發展與應用，隨時

知道其未來發展的方向，如此才能預作規劃與調整（Hamer &

Champy，1993）

康德認為人生的三大要求是求真、善、美。而美，剛好做為真與

善的橋樑。所以他有三本經典之作，分別是純粹理性批判、實踐理性

批判、及判斷力批判。而判斷力又分成決定判斷力及反思判斷力兩

種。可見接觸美學可提升我們的判斷力，尤其是反思的判斷力之歸納

能力---從具體的事件抽離成普遍真理。在後現代多元典範並存的社


會，更要有反思的判斷力，才不會隨波逐流，誰能掌握典範的變遷，

誰就能成功。

八、分別心（華倫達）vs. 平常心

1978 年鋼索特技員華倫達，在波多黎各首府聖璜市鬧區 75 呎高

的鋼索上，於表演的途中從高空墜落死亡。事後根據他同是鋼索特技

員的妻子回憶，聖璜市高空走鋼索的特技表演，可能是華倫達一生中

最危險的一次：「在實地走鋼索的前三個月，華倫達所想到的就是萬

一墜落，該怎麼辦？這是他一輩子以來，第一次想到這回事。依我看

來，他似乎把心神投注在『不墜落』之上，而非『走鋼索』上。」華

倫達甚至親自監督設立鋼索的過程，以確保鋼索架的安全，這是他以

前從未想到要做的。因此我們可以清楚的了解，在華倫達殫精竭慮地

保護自己免於墜落之時，心神就無法專注於走鋼索之事，在整個過程

中他已注定要失敗了。現在管理上所謂的（Wallenda Factor）「華倫達

因素」，就是要能積極自我肯定，將全副心力專注於當前的工作，不

後悔過去也不憂慮未來的「活在當下」---平常心是道，道在日用平常

中，如中庸所言：「道不可須臾離之。」不謀而合。

肆、領導者的覺性管理：禪的觀點

領導者如何能使部屬從單純的自我成就提昇至自我靈性的實現

（meta-motivation），這就要依靠領導者的轉換型領導。古希臘哲學家

亞里斯多德（384-322 B.C）亦提出類似儒家的中庸之道的模型（The

Model of “All in Good Measure”）雖然是一種理想型，亦是領導者

（CEO）所要追尋的目標。

在國外研究領導相當有名氣的美國學者 Warren Bennis 認為一位

成功的領導者，要像禪學中所提到的射箭手一樣，技藝精湛，但最後


要達到「三輪體空」的意境，就是射箭的人，射的靶及射箭之事，全

部合而為一，進而匯入「空性」，如能達到這種境界，那就可說是最

卓越的領導者。為何禪與領導會發生關聯，甚至能產生那麼大的影響

力？值得我們分析。

最近二屆奧林匹克運動會的射箭項目，韓國為何都有令人羨慕的

成績呢？如果我們能了解其訓練的過程，結果自然就不言而喻了。起

先也是從科學技術層次的訓練開始，待訓練到達技術的最高水平時，

便將選手帶到韓國的深山當中，學習參禪打坐，慢慢地調整心靈的活

動，使其達到「空明不二」的境界。如此地運用禪到實際的射箭，當

然得到好的成績，自然不會患得患失了。

領導是主管與部屬為了達到組織的目標，彼此共同互動的過程。

因此有效的領導決定於三個因素：主管、部屬及當時的情境，隨時調

整而成，沒有一定的固定模式，就是所謂整合的權變領導。從有形的

領導，逐漸調整成無形的領導，進而變成「空性」領導，任運自在。

禪的修鍊過程就是如此，先要專注有個「入處」，再入於中而出於外，

不要沉溺於樂、明、無念的定境，再投入於生命的大洪爐中鍛鍊，逐

漸地將不良的習氣消除，歷事煉心，直「了」處。

領導是科學亦是藝術，從基礎學習的角度而言，確有許多實證經

驗研究的成果，可供我們學習，但因我們所面對的人與情境，不是在

真空的情境，而是瞬息萬變。如果要提昇領導的效能一定要從科學的

層次，提昇到藝術化的意境。

禪的精義「平常心是道」，就是提示我們如果有心要辦道，不論

何時何地，你都可以辦道。你的一言一語，一舉手一投足，莫不是辦

道的端的；只要誠心誠意，全神貫注於應做的工作上，自然會與道打

成一片，辦道即刻現成。不管你所做的工作，事無大小粗細、亦無貴

賤高下；當典座亦好，當菜頭、園頭，或者擔水搬柴都一樣，莫不是


尊貴的辦道修行。反過來說，坐禪、看經不一定就是辦道。如果心猿

意馬，不能專心坐禪、看經，便談不上辦道、修行。禪修並非要隱居

山林或置身道場，工作職場的人間百態亦是修禪的活源啊！（徐木

蘭，1992）。這也揭示了《金剛經》裡「所謂佛法者，即非佛法，是

名佛法」的真義。

領導並不是靠著權威，權力及職位來行使大權，而是靠影響力及

雙方面促動，以達到組織的目標。而領導者特質所具的直觀及創造

力，依禪的觀點，都是本性皆具，只要能澈見「本來面目」，自然就

能發揮出來，並非全靠後天的訓練能得來的。此關鍵點和賽蒙（Herbert

A . Simon）或水平思考專家迪博諾（Edward de Bono）的看法是不同

的。如從道家的觀點，西方對於直觀力的培育注重「為學日益」可從

經驗累積而成；而禪的觀點是「為道日損」，只要能覺悟，徹見本性，

就能發揮直觀的潛力。

伍、個案研析

一、慈濟之道在「明明德」（蕭武桐，2002a）

三十年來，慈濟從區域性到全國，現在走向國際化，這個歷程的

發展，管理的角度來說，應和整個慈濟文化及實務上的領導有密切關

係。九○年代的領導強調的是一種「轉換型的領導」，也可以說是「魅

力式的領導」，甚至說得更淺顯一點就是「感性、智慧的領導」，是透

過溝通說服的，不是硬性的。

慈濟在證嚴法師用身教潛移默化的領導下，即是屬於轉換型、魅

力式、感性的領導，不是從權力、權威出發，這種領導是意境很高的

領導。


從管理實務方面來說，「沒有制度的制度」是最高的制度，然而

從基礎方面、開創階段來說，制度也確實是需要的。但若要改變人性、

改變人心，有時光靠制度是不夠的，所以 TQM（全面品質管理）在

現在管理學界是很重要的思潮，強調心靈的革命――建立一個學習性

組織最重要的，是提高或強調組織成員反思（靜思、內省、內觀、反

省）的能力。

要了解組織的變革變遷，不能只從結構或技術，雖然結構技術容

易更新，最難的是人員，尤其人的框框。打破框框很不容易，人常作

繭自縛，被框框所限；而慈濟團體可以提供人反思靜思的機會，因為

慈濟之道在「明明德」――激發我們的清淨本性，也就是證嚴法師所

強調的「人的良知良能」。

禪宗的基本精神是：「天上天下，唯『我』獨尊」，每一個人都是

獨一無二，非常尊貴、無可替代的。接觸慈濟八、九年來，我深深感

受到無論是一個企業家或是一個油漆匠，他們在慈濟團體的地位都是

平等的，都受到同樣的尊重，因此就落實佛家眾生平等的觀念來看，

慈濟是非常可貴的。

來到慈濟團體中，讓人覺得內心有一個歸處，並能激發證嚴法師

常說的「人的良知良能」，讓人看到人性的光輝，這也就是我們現在

面臨「典範移轉」（Paradigm Shift）所需要的赤子之心或創新的能力。

人生除了要垂直發展以外，還有水平的發展。水平發展在慈濟這

個大家庭中，可說是皆大歡喜，因為大家各盡所能各取所需，每一個

人都能滿足自己需要，甚至到最後人生究竟的關懷都能圓滿達到。

這種企業文化（或是慈濟文化）是最難建立的，但在上人身體力

行創建的哲學中，不管是有情說法，或無情說法，都能融合起大家共

同一致的價值觀。因此吸引很多人投入這個團體，使得台灣在整個經

濟發展的過程中――給外人的印象是貪婪之島，物化現象很嚴重――


稍微扳回一城。

二、前紐約市長朱利安尼的領導原則（官振萱，2002）：

想成為一個「有效」（effective）的領導者，以朱利安尼的親身經

歷來看，需要具備五種特質。這五種特質不論是政治界的領導人、領

導跨國大企業、中小企業，甚至只是領導一個部門，或一個小小的團

隊，都可以適用。

第一、領導者要有自己的哲學。

如果人家說什麼你都同意，就不是領導者，領導者必須自己找出

一個方向。

看看歷史上偉大的領導者，幾乎都有偉大的想法（great ideas），

這些想法強而有力，可以影響世界。對自己的想法懷疑時，想想馬丁

路德金恩博士，他有勇氣、有願景、有信仰。他選擇了當時受爭議的

方式，以非暴力爭取黑人權利，卻真正影響了世界。

第二、領導者要有勇氣。

一九九○年代末期，很多人誤解「領導」與「從眾」。我舉個例

子，假使我在來這裡之前，先做個意見調查，你們今天想要我說什麼，

只要超過五一％的人指出一種方向，我就朝這方向說。如果這樣，我

就不會是一個領導者，而是一個從眾者。美國政治有很長的一段時

間，就陷入這樣的疑惑中。

領導要有勇氣，做應該做的事，即使並非潮流所趨，雖千萬人吾

往矣。

但是，勇氣不代表沒有恐懼。許多人誤以為勇氣（courage）就是

勇敢（brave），任何人在面對危險的情況，無論是身體上、財務上、

企業、個人面對危險情況，都會感到恐懼。

而勇氣，是讓你可以管理你的恐懼，採取該做的行動。一個救火


員，進入火場也會害怕，但是他受過訓練，也以此成就自己，他懂得

管理自己的恐懼，知道自己該採取什麼行動。

九一一之後，我自己也失去了許多親近的朋友，也曾感到恐懼、

傷心，但我認真的想，他們走了，我代表這些死去的朋友，要有更大

的勇氣變得更強壯。

假裝忘記是不會真的除去恐懼，所以我選擇記住它，面對它。有

人問我要怎麼和孩子們講九一一的事，我說，請給他們愛和擁抱，然

後告訴他們這就是真實的世界。有人要傷害我們，我們知道，我們要

站起來，走下去。在這個時代要有更多勇氣。

第三、領導者要有準備。

領導者更要學習做準備，知道自己該知道什麼，該做什麼。我在

擔任紐約市長之前，對紐約很多事情都不清楚，幾乎是花了一年半的

時間，才準備好可以上任。

而這段時間的準備，讓我做了一個重要的決定，也幸虧這個決

定，讓九一一之後的救援行動得以順利。這個決定就是我發現紐約市

對應付緊急的攻擊行動，比如生化武器攻擊，並沒有做非常好的準

備，因此我們成立了緊急事件處理中心。

成立之初許多人批評，覺得沒有必要，浪廢資源，但是我堅持，

實際演練了多次，假設紐約市被攻擊，然後檢討誰應該反應、如何反

應、有沒有足夠的資源。

第四、領導者要懂得溝通。

這個時代訊息太多，太紊亂，一個好的領導者，必需是讓部屬願

意來告訴你，現在發生了什麼事。溝通變得極為重要，而關鍵在於誠

實。對部屬的意見不敷衍，也誠實地將想法告訴他們。

第五、領導者要懂得團隊合作。

經營一個組織，一定是一個系統在經營，領導者需要協助，並且


學習平衡自己的強處和弱點。

一九九四年我上任紐約市長，紐約市面臨了許多嚴重問題。許多

領域我很熟悉，比如犯罪控制，過去我是律師，所以從街頭犯罪到國

際犯罪，我都非常清楚。但是也有我不熟悉的領域，比如二十三億美

圓的預算赤字、經濟、稅務，我必須借重更多的人才。

當組織愈大時，強處和弱點的平衡就更重要，而我的工作就是在

掌握這些平衡。

除了專業上的平衡，還有情緒上的平衡。每個人都有自己的個

性，我自己個性很急，想做什麼就要立刻去辦，沒有耐心。我的助理

和我共事十八年來，最常做的事，就是叫我慢一點，有耐心一點。

其實重點不是快慢，而是你要了解你自己，了解自己才能平衡自

己的優缺點，才會成為一個有效的團隊。其實我們身邊有太多的例

子，看看籃球隊、棒球隊，你會發現最強的隊伍，通常是最均衡的隊

伍，強化優點，補足缺點。

本文曾發表於「心靈管理－新世紀組織成功的深層結構」研討

會，台北市政府公務人員訓練中心主辦，民國九十一年十一月。

作者簡介

蕭武桐先生，現任政治大學公共行政學系教授，專長於組織理論與管理、組織行為、人力資源、中國管理哲學等。


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政府績效管理的新思維 195

政府績效管理的新思維

孫本初

摘要

在邁入二十一世紀的初期，如何建立一套合理而有效的績效管理制度，已經成為當代政府最為核心的工作。建立一個績效型的政府，不僅能夠有效地改善公務生產力和品質，符合人民對執政者的期待，另方面也可以滿足國會（或地方議會）要求行政課責（accountability）的體制問題。本文將說明當代政府績效管理的意涵，並藉由英、美等國家近年來建立績效管理制度的經驗，歸納出一些可供我國政府參考的原則及方法。

壹、前言當代民主政體下的政府組織，大多陷溺於「預算赤字」（budget

deficit）、「績效赤字」（performance deficit）及「信任赤字」（confidence

deficit）的困局中，而最近十幾年來，各先進工業化民主國家所推動

的政府再造運動，大抵也都以克服這三項治理問題為核心工作（Kettl,

1998）。從英、美、加、澳、紐等國家的經驗來看，「預算赤字」的問

題，只要執政者有決心，並且願意透過組織流程再造、精簡員額、革

新採購制度、運用資訊科技、簡化行政程序及鼓勵員工創新等企業型

政府策略，往往能夠有效地撙節施政成本，在短短數年間即可達成平

衡預算赤字的目標。至於「信任赤字」的問題，在多元民主的政治系

統中，選民不會輕易地信任任何一個執政政黨或團隊，信任赤字的問

題一如難以剝開硬殼的果實，仍待執政者耐心且持續努力，才能嚐到


「果仁」的美味。

實際上，目前各國均將政府再造的重點置於克服「績效赤字」的

治理問題上；對政治領導者而言，政府施政績效的提高能夠增進其政

權的正當性，直接關係到政務官員們的政治利益；對文官體系而言，

則間接肯定了文官的專業能力，並提升事務官員們的地位與尊嚴。然

而，以前述國家稍早的經驗來看，由於選民不容易覺察到政府管理流

程的改善，加以他們所要求的施政成果十分具體，例如：經濟環境是

否改善？可支配所得是否增加？社區安全及衛生醫療是否有進步？

福利制度是否健全？……等等，但這些公共利益的締造均非一蹴可

及，也非政府組織可以獨力完成；是以，面對績效成果難以立竿見影，

以及人民對政府滿意度難以提高的情況，政治領導者和公共管理者們

經常感到相當挫折。

面對前述困境，如何建立一套合理有效的績效管理制度，已經成

為當代政府最為核心的工作。優質的政府必須以實際的施政績效見

長，建立一個績效型的政府，不僅能夠有效地改善公務生產力和品

質，符合人民對執政者的期待，另方面也可以滿足國會（或地方議會）

要求行政課責（accountability）的體制問題。本文將說明當代政府績

效管理的意涵，並藉由英、美等國家近年來建立績效管理制度的經

驗，歸納出一些可供我國各級政府參考的原理及方法。

貳、績效管理的意涵簡單的說，績效管理（performance management）本身就是如何

執行策略，達成組織目標的管理過程。當管理者在推動績效管理時，

必然會出現組織績效、部門績效及個人績效等三種績效管理的需求。

當組織評估上述績效後，就可立即發現經營者的績效結果、部門及員


工的貢獻度，並依據其貢獻度的指標，給與部門和個人必要的激勵、

教育和訓練及其他管理上的處置（李長貴，1997:3）。

對於企業部門而言，由於經營目標單純，顧客對象和競爭對手都

比較容易確認，因此，管理者很容易由上述界定掌握績效管理的意

涵。但是，對於政府組織而言，績效管理的意涵則顯得複雜些，因為

在民主政治體制中，政府績效管理的意涵至少需要滿足以下四類行動

者的需求：

對民選的行政首長而言，藉由績效管理可強化對文官系統的政

治控制力；

對民選的議會代表而言，藉由績效管理可確立民主政體的課責

制度；

對文官系統內從事革新工作的管理者而言，藉由績效管理可以

有效控制行政流程，持續改善生產力和品質，以及提高組織的

競爭力；

對於一般執行政策的文官成員來說，績效管理具有引導

（steering）的作用，藉由明確的績效標準和指標，能夠讓他

們更加清楚管理者的工作要求和個人的任務重點。

從上所述，可以瞭解到民選行政首長、議會代表、公共管理者及

文官成員等，對於「績效」的認知是有所不同的，而這也正是一般政

府推動績效管理的困境所在。以下，本文嘗試從績效管理的功能面，

進一步說明其內涵。

一、績效管理是一種控制程序

從管理的本質來看，績效管理是組織達成目標的一種控制程序，

一般言之，控制程序包含下列四項基本步驟（Gray and Smeltzer, 1993:

734-742）：


確立標準（establishing standards）——指的是設立一種目

標，隨後根據這些目標來評估績效；設定標準的目的在於監督

績效表現。值得加以注意的是，標準必須與組織的核心價值及

主要的策略目標相結合。

衡量績效（measuring performance）——任何績效衡量如果

要發揮效用，必須符合以下三個基本要求：衡量的工作必須

與標準密切相關；對於某一樣本的衡量必須足以代表整個母

體；衡量必須可靠且有效。除此，此一階段尤須注意績效指

標（performance indicators）的建構。

檢測績效是否符合標準（ comparing performance to

standards）——此一階段也稱為績效監測（performance

monitor），主要在比較實際的情況和應該達成的情況兩者之間

的偏差程度。唯有找出績效與標準之間的偏差值，管理者才能

據以修正、控制。

修正偏差（correcting deviation from standards）——「發

現火警並不一定就能撲滅火勢」，前面三個階段的工作，只能

算是控制過程中的「發現火警」，第四個階段才是整個控制程

序的關鍵。「行百里而半九十」，績效管理的主要功能在於修正

組織運作上的偏差，發現偏差而未加以修正，等於組織失去了

控制。

二、績效管理是一種政治溝通的過程

民選行政首長對文官系統的政治控制，公共管理者對行政流程的

改善，議會代表對行政部門的監督，乃至人民對政府機關的施政滿意

度等，這四者實際上有著民主政治運作上的邏輯相關性；其間，績效

管理是一項客觀的溝通工具。民選行政首長的施政方針或目標即是績


效標準，公共管理者將這些施政目標轉化為具有管理意義的績效指

標，議會代表和人民則根據這些績效標準和指標來檢驗政府的施政。

依照民主政治的原則，民選行政首長和公共管理者須遵循民意訂定施

政方針或目標；或者，根據企業型政府的顧客導向原則，政府的服務

績效標準應該依循顧客需求來訂定。

特別須加以注意的是，如前所述，民選行政首長、公共管理者、

議會代表及一般人民對於績效管理的認知是有差距的；是以，在訂定

績效標準和指標，以及衡量績效時，應考量到這些行動者的認知和需

求。換言之，如果在確立績效標準和建構績效指標時能夠注意到整合

各類行動者的認知與需求，則績效管理會成為一項良好的政治溝通工

具；反之，績效管理將成為政治爭端的源頭之一。

三、績效管理具有「引導」（steering）的作用

「引導」（steering）或稱為「領航」，是新公共管理運動和治理概

念的核心理念，皆試圖破除過去視政府為獨占統治權威的治理機制，

並確認在治理的過程中，各行動者間存在著權力依賴的關係，以及確

認政治系統能夠達成既定目標，並不在於仰賴政府行使權力去指揮或

運用其權威，而在於政府能夠運用新的工具和技術來做好領航的工作

（Stoker, 1998：18）。簡單的說，過去政府的績效管理係強調由上而

下的控制，並相信透過此種嚴密的過程控管，能夠獲致較高的生產力

且滿足議會的監督要求。這種舊思維下的績效管理，最大的特徵係由

最高的行政機關訂頒「一體適用」（one size for all）的績效指標，期

使「上下一致、共赴事功」；其結果往往導致不同層級的機關和不同

性質的部門，根本難以運用這一套績效管理制度來改善行政流程，最

後這一套制度只有淪為徒具形式一途，不僅不具備管理意義，更缺乏

成為政治溝通工具的條件。


新思維下的績效管理仍由政府扮演積極性的角色，但其角色已經

調整為「引導」者或「領航」者。在具體的作法上強調以下兩項重點：

結果導向——議會對行政部門的課責和民選行政首長對文官

系統的績效要求，均捨棄過去所強調的過程監督及控管，轉而

以具體施政成果作為績效管理的主要標的。以結果為導向的績

效管理制度，將引導文官成員和整個政府組織追求實際施政成

果（getting results），進而成為一個績效型的政府。

顧客導向——其具體表徵在績效指標的建構上，已經捨棄由上

而下的途徑，轉而授權各層級機關或部門訂定本身適用的績效

管理指標，以及要求各機關部門根據議會和選民的認知及需求

來訂定績效指標。以顧客為導向的績效管理制度，將引導文官

成員和整個政府組織對民意更具有回應力，進而成為一個服務

型的政府。

綜合言之，有關績效管理的意涵，政府部門係不同於企業部門，

若要進一步掌握其內涵，應注意到民主政體中各類行動者對績效管理

的認知和需求；同時，當代政府的績效管理也應該擺脫過去的舊思

維，並且從績效管理的功能面來重新界定其意涵。

貳、英美等國的經驗過去二十年來，先進工業化民主國家大多認知到，惟有找出衡量

績效的較佳方法，才能夠具體有效地改善政府的施政績效，是以，發

展績效管理制度皆成為各國推動行政革新的核心任務。英國柴契爾政

府在一九八二年所推動的「財務管理方案」（Financial Management

Initiative）、一九八八年所實施的「續階計畫」（Next Steps Initiative），

以及梅傑政府在一九九一年所推動的「公民誓約」（Citizen’s


Charter）；美國柯林頓政府於一九九三年開始推動的「政府績效與成

果法案」（Government Performance and Results Act, GPRA）；紐西蘭政

府分別於一九八九年和一九九四年所推動的「財政法」（Public

Finance Act, PFA）及「財政責任法」（Fiscal Responsibility Act, FRA）﹔

以及加拿大政府自一九九五年起，便由其國庫委員會（Treasury Board）

秘書處開始推行的「支出管理制度」（Expenditure Management

System）和「改善對國會報告之計畫」（Project to Improve Reporting to

Parliament）等都是具體的例子。限於篇幅，本文僅就英、美兩國的

經驗，略述其績效管理制度改革的要點。

一、英國保守黨政府的經驗

總括柴契爾和梅傑在首相任內（1979〜1997）所建立的績效管理

制度，可以從以下三方面來窺見（劉坤億，2001）：

在財務績效管理方面，柴契爾政府所推動的一連串改革，包括

效率稽核、財務管理方案，以及設立國家審計局和審計委員

會；梅傑政府則推行市場測試及資源會計和預算方案。這些改

革方案的範圍幾乎涵蓋了整個公共預算的流程，其主要目的在

於提高預算支出效益（value for money）和建立績效責任導向

的財務管理制度。

在組織績效管理方面，柴契爾政府所推動的續階計畫可為具體

之代表。「政策執行機關」（Executive Agency）的建制，一方

面可落實分權化管理，更重要的是能夠確立機關部門的績效責

任。藉由執行機關所設立的「架構文件」（ framework

document），以及行政執行長與主管部會所簽訂的績效契約，

內閣及各部會首長更能夠評估和監督所屬執行機關的績效表

現。


在服務績效管理方面，梅傑政府所推行的公民誓約計畫可為代

表。根據公民誓約實施辦法的規定，各部會所屬單位或執行機

關均須訂立服務標準，並由機關主管具名簽署以示向顧客（公

民）負責。

在上述績效管理制度的發展過程中，這些年來，英國政府內部已

經建構了許多財務績效指標、方案績效指標及服務標準和指標；換言

之，建構具有實際管理作用和意義的績效指標，在英國文官體系中已

經蔚為風氣。績效管理制度的發展，不僅俾利於管理者實施績效評估

和改善工作流程，同時也改變了文官的行政行為及型塑出新的管理文

化。然而，這並不意謂著英國政府的績效管理已臻完美；事實上，從

比較長的時間來觀察，績效管理的工作時而受到重視，時而遭到忽

略，在此處只能說，相較於其他時期和其他首相，柴契爾和梅傑比較

重視這方面的努力，並且在方向和方法上都算正確，是以，獲得的改

革成果比較豐碩。

但是，由於績效管理在本質上容易遭致文官成員的誤解（視其為

控制手段）和抗拒（與個人利益相衝突），因此一旦政治領導人和管

理者缺乏認知或未予重視，原本所建立的制度將很快地失去應有的規

範作用。基於這樣的認知，在發展績效管理制度時也應該注意到以下

兩件事：其一，必須清楚認知績效衡量是一種政治溝通的過程，績效

衡量的結果必須能夠成為改善管理流程的依據，否則毫無意義；另

外，亦須將績效衡量結果與各種制度性的激勵因子相結合，以提供足

夠的誘因促使主管們願意進一步透過績效管理來提昇服務品質與施

政績效。其二，必須瞭解議會具有績效管理最終的聽決權，亦即，績

效衡量的結果應該可提供議會作為決策和監督的重要參考；同時也要

瞭解議會可提供獎優懲劣的制度性誘因，例如優惠通過績效良好機關

所提出之政策方案，或刪減績效不佳機關的預算。


二、美國柯林頓政府的經驗

一九九三年政府績效與成果法案（GPRA）的通過，並非美國政

府在績效管理制度上的唯一建樹。實際上，美國政府自二次世界大戰

後，就曾對政府的績效管理進行多次的改革，比較著名的是績效預算

制度（Performance Budgeting System）的施行，特別是詹森總統（L. B.

Johnson）在一九六五年八月，指示聯邦政府若干機關所執行的「設

計計畫預算制度」（Planning Programming Budgeting System, PPBS），

以及在一九七七年由卡特總統（Jimmy Carter）所推行的「零基預算

制度」（Zero-Base Budgeting System, ZBBS）。根據美國會計總署

（General Accounting Office, GAO）的觀察，前幾次績效管理制度的

改革，都是期望透過聯結政府施政計畫與預算過程，期能化解議會機

關對行政機關在施政上的誤解（Hatry, 1999）。

基於對前幾次改革經驗的瞭解，柯林頓政府所推動的績效與成果

法案，刻意一反由行政機關主導績效管理制度的慣例，改由國會立法

的程序，以尋求此一制度能夠成為國會與行政機關良好溝通及互動的

基礎。誠如參與 GPRA 起草工作的共和黨參議員 William Roth 所言：

「此一法案將重塑美國人民對聯邦政府的信心，法案的施行不僅可為

我們描繪每一位認真於公共事務的公僕的努力過程，並且也能夠為人

民看緊荷包和監督每一項方案的進程，使政府終止無效率的事務，致

力於攸關人民需求的任務，同時亦能讓人民隨時知道政府在為他們做

了什麼（Radin, 1998：308）。」

GPRA 主要係藉由策略性規劃及績效衡量的技術，獲致政策方案

的預期結果、有效改善服務品質，以及提高人民對政府施政的滿意

度。GPRA 明定聯邦政府各機關應自行設計組織績效管理辦法，確立

組織績效目標及衡量標準，建構可被衡量的績效指標來評估機關的生


產力和服務水準，並據以對預算管理局（Office of Management and

Budget, OMB）和 GAO 提出績效報告。具體言之，GPRA 實施的主要

步驟和執行要項，如下所列（GAO, 1993:10）：

步驟一：界定任務及所欲成果。具體作法包括：1.將利害關係

人納入；2.評估環境；3.將活動、核心流程及資源加以聯結。

步驟二：衡量績效。具體作法包括：4.每一層級之組織均訂定

績效指標，俾利衡量組織實際的績效成果；5.蒐集可供評估的

相關統計資料。

步驟三：運用績效資訊。具體作法包括：6.確認績效落差；7.

報告資訊；8.運用資訊。

結合前述三個步驟，強化 GPRA 的執行。具體作法包括：9.

負責任的決策程序；10.創造誘因；11.建立專業技術；12.整合

相關的管理革新措施。

從前述 GPRA 的具體施行程序來看，可以清楚地了解其本旨在於

藉由國會立法的合法化程序，進一步加強對政府組織績效的課責。透

過立法機關的認可，不僅可增強政府績效管理執行上的正當性，也藉

此可強化政策利害關係人彼此間的溝通，俾利政策方案在未來執行上

更為順利。

參、具體建議觀察近年來國內各級政府對績效管理制度改革的情況，發現至少

有兩種現象相當令人憂心：其一，行政首長知道健全績效管理制度可

強化其對文官系統的政治控制力，但對於如何落實的具體方法和步驟

卻不甚瞭解，以致遲遲未進行績效管理制度的改革工作。其二，主管

人員執行績效管理的技術能力不足，尤其是在績效指標建構和績效衡


量這兩方面，以致難以突破現狀，健全績效管理工作。有鑑於此，本

文提出以下六項觀念性的具體建議：

一、績效管理制度的建立有其一定的方法、程序和步驟

根據英美等先進國家的經驗，績效管理制度的建立有其一定的方

法、程序和步驟，主管人員或制度改革者不能逾越這些基本操作程

序，否則將事倍功半。例如，在未確認機關組織的任務或施政目標之

前，即訂立許多「績效指標」，而實際上，這些指標與組織的施政目

標或標準不具太大的關聯性。此處建議，在建立績效管理制度時，可

參考美國 GPRA 的實施程序，或遵循本文前述所提及的控制程序的四

個基本步驟來進行。

二、打破舊思維，以新的管理觀念來建構具有管理作用的績效指標

「沒有評估就沒有管理，沒有指標就無法評估」，由此可知，建

構績效指標是績效管理的核心工作。過去我們過分重視宏觀性的指

標，例如主計處每年所編訂的「社會指標統計」，許多地方政府據以

作為績效指標；事實上，這些數據可以作為參考，但不一定符合某一

特定政府組織的績效指標。再者，近年來各國政府在發展績效指標

時，均不再只限於財務觀點的績效指標，以英國為例，其同時也發展

出組織觀點和服務觀點的績效指標。在此建議，各機關組織在建構績

效指標時，可參考「平衡計分卡」（balanced scorecard）的作法，從以

下四個基本問題來發展組織的績效指標（Kaplan and Norton, 2000：

133）：

顧客是如何看待我們的？（顧客的觀點）

我們必須在什麼領域中有傑出的專長表現？（內部的觀點）

我們能夠不斷改善及創造價值嗎？（創新及學習的觀點）


我們在股東（也可說選民或議會代表）眼中表現如何？（財務

的觀點）

三、應整合主計、研考及人事等部門來發展績效管理制度

國內各級政府在發展績效管理制度時，有一種相當偏差的現象，

就是主計、研考及人事單位各吹各的調。這種多頭馬車的情形，十分

不利於績效管理制度的建立和執行。另外，還有兩種偏差現象值得注

意：其一，所有的指標都是由主計和研考單位制定，這種情況或許是

為了滿足上級單位的需要，但是對管理人員來說，這類指標並沒有獨

特的意義，也缺乏管理上的價值。其二，忽略議會機關的參與，尤其

是在財務績效管理上，議會的審計功能始終未能發揮。

四、設置政策執行機關，俾利於組織或方案績效管理的成功

從英國和紐西蘭的經驗顯示，政策執行機關的建制，是組織或方

案績效管理突破衡量技術困境和獲致成功的關鍵；因此，績效管理的

功能發揮，係有賴於組織結構變革作為其前提要件。

五、加強績效報告的品質，妥善運用績效資訊

由於績效資訊是各類行動者互動時的重要溝通工具，因此，各級

政府應該效法美國 GPRA 的作法，加強績效報告的品質。一份品質優

良的績效報告，其所提供的績效訊息，可作為管理者改善行政流程的

管理工具、政府機關與議會機關進行政治互動時的溝通工具，以及成

為政府改善服務品質和提高施政滿意度的治理工具。

六、政治領導者應該勇於突破績效管理的迷思

政府績效管理的成敗關鍵，在於政治領導者是否能夠支持一套合


理的績效管理制度。觀察國內的情況，發現許多民選的行政首長，往

往在推動績效管理時，出現以下幾類迷思：

迫於選舉壓力，重視短期績效以提高選民的滿意度，輕忽發展

具有改善行政流程的績效管理制度。

偏好施政滿意度的提高，而偏廢了績效指標建構和統計品質的

重要性。

在財務績效管理方面，偏重內部審計而輕忽外部審計。

報喜不報憂的績效報告。

肆、結語管理界有一句名言：“You get what you measure.”足見績效衡量

在管理上的重要。我國各級政府在發展績效管理制度上，很明顯的，

已經落後其他國家許多。當然，政府績效管理的精進，其技術難度確

實很高，但思維和觀念的轉換，在目前看來，似乎更形重要。也許，

我們應該懷抱一種樂觀的態度，因為，至少我們已經開始重視績效管

理制度的改革，而這正是精進績效管理的第一步。

本文原載「考銓季刊」第二十九期，民國九十一年一月。

作者簡介

孫本初先生，美國喬治亞大學公共行政博士，現任政治大學公共行政學系專任教授。研究領域為：公共管理、組織發展、研究方法、調查與統計、民意調查及政策分析。主要著作：公共管理、組織發展。


參考文獻

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危機管理與應變機制 209

危機管理與應變機制

邱志淳

摘要

二十世紀中葉以降，人類不斷面臨著各種危機的威脅；及至二十一世紀，危機更隨時以不同的面貌呈現，其所可能造成的危害也比以往更加嚴重。我國自解嚴以來，人民的權利意識抬頭，加以民眾環保觀念增強、消費者意識高漲。因此，政府行政環境充滿著複雜性與變動性；舉凡天然或人為災害的各種突發事件均可能對整個社會造成嚴重的影響，威脅政府的公信力。

基此，本文旨在經由對危機及危機管理概念的鋪陳、危機管理模式的介紹，提出預測與處理危機的做法；其次，針對危機發生的各個階段，提出應採行的溝通策略；最後嘗試建立危機管理的應變機制。

前言：危機的年代在日常生活中，我們常常看到新聞媒體報導許多自然災害、科技

意外、人類衝突，以及因管理疏失所造成的重大損失。假如這些事件

後果十分嚴重，並且威脅到主流價值，我們就可以稱它為「危機」。

遺憾的是，此類事故發生的頻率不僅逐日攀高，其形成大災難的例子

更是隨處可見。此一趨勢是任何一個組織或團體都無法忽視的事實

（康之政，1990：13）。

當然，若要細數日常生活中所發生危機的確切數目並不容易，因

為其定義各異，且並非所有的危機都會公諸於世。只有在重視人身安

全與財產的國家，其人民所遭受的傷害與損失才會引起公眾的注意。


如果造成的損害異常嚴重，或是該事故相當不尋常，媒體便會以頭條

新聞加以大幅報導，足以證明一個危機正在形成。每當媒體大肆報導

某一樁事故或災害，對民眾而言，其嚴重性似乎便超過前一樁。

針對此一趨勢，許多組織與團體的決策者直到最近才逐漸意識

到，他們必須隨時準備面對危機的來臨。理論上，他們必須想辦法妥

善處理，因為危機代表的是一般人最害怕的不確定與風險，而管理人

員需要的是可預測性與穩定，以幫助他們做出最明智的決策。政府機

關亦然，近幾年來世界各地政府面臨著許多危機，我國政府也不能置

身事外。面對這種情形，政府若不能針對危機擬定具體方案，採行有

效溝通策略加以回應，則政府的公權力及威信將遭到質疑。

俗云：「天有不測風雲，人有旦夕禍福」，用這句話來形容現代行

政機關所面對變動劇烈、難以預測的環境狀況，可說一點也不為過。

隨著工業的發達、科技的快速進步，以及社會政治情勢的轉變，九○

年代的組織面對變動性高且可預測性低的動盪環境，任何意外、偶發

的事件皆可能對組織造成莫大的影響。工商企業如此，政府機關也不

例外。我國自解嚴以後，人民權利意識抬頭，加以民眾環保觀念增強、

消費者意識高漲，更加深了行政環境的複雜性與變動性。不論是天然

災害，如水災、旱災、風災等，或是衛生食品問題，如登革熱疫情、

豬隻口蹄疫等，各種突發的事件均對社會整體造成嚴重的影響，甚至

可能損及民眾對政府的信任。所謂「防災於未然，災後更應有妥善的

處理」，英美等國從一九八○年代以後，即有專設的政府危機管理機

關，負責預防與處理緊急的危機事件。有鑑於此，政府行政機關也應

具備危機管理的觀念，以妥善處理各種社會危機事件。

因此，隨著科技與社會的複雜化，危機的發生率與嚴重性與日俱

增。加上看門狗（媒體）的監督，危機不可能密而不宣；政府人員必

須瞭解危機形成的原因及發展、組織的弱點所在，盡可能減少意外發


生的機率；一旦發生危機，也要盡量減少生命和財產的損失，才能維

護政府公權力的威信（林文益、鄭安鳳合譯，2002）。

一、危機管理的概念意涵

有云：「危機即轉機」，危機意指，某個事件在發展的過程中所

面對成敗存續的重要關頭。從行政實務的角度來說明，危機係指政府

或組織在毫無預警的情況下，突然爆發的特殊事件，這種情況可能威

脅到國家的生存發展，或造成人員的生命、安全、財產損失等不良的

後果；從而迫使權責機關或決策者必須在極短的時間內作出決定，並

即時採取有效行動。

危機管理的意義

危機管理是一九八○年以後，組織與管理領域所探討的重要

議題，是組織為了避免或減輕危機所引起的損失傷害，而針對危

機情境所從事長期性的因應策略規劃與管理措施。

所謂危機管理是一些如何處理危機並減少危機傷害的原則

要素，從另一個角度來說，危機管理是為了避免或減少危機的負

面後果，並保護組織、相關人士、及／或產業等免於傷害。危機

管理有四個基本的要素，即：預防、準備、實施以及學習。以上

四個階段構成一個完整的循環，如果預防階段失敗了，則準備階

段就變得非常必要。學習是從實施中得來的，並且顯示預防和準

備階段的成效。總之，危機管理是預防、準備、實施以及學習的

過程。（林文益、鄭安鳳合譯：5-7）

簡言之，「危機管理係指一種有計劃的、連續的及動態的管

理過程，也就是政府或組織針對潛在或當前的危機，於事前、事

中或事後，利用科學方法，採取一連串的因應措施，並由資訊回

饋作不斷地修正與調整，以有效預防危機、處理危機及化解危


機，甚至消弭危機於無形」（吳定等，1996：249；孫本初，2001：338-339）

危機的特性

赫曼（C.F.Hermann, 1969）曾指出，危機的發生必須具備三

個條件：1.管理階層已經感受到威脅的存在，並意識到它會阻礙

組織達成其優先目標。2.管理階層瞭解到，如果不採取行動，情

況將會惡化，終致無法挽回。3.管理階層面對的是突發狀況。至

於危機具有下列特性（吳定等：250-252）：

威脅性：危機的發生在於此種緊急情況威脅到組織的基本價值

或目標，而影響到決策者的決定行為。

不確定性：由於外在環境的變動迅速，加上人類的理性是有限

的，因此無法完全掌握所有的資訊，致無法精確地評量每項事

物。

時間的有限性：決策者對於威脅情境的處理，在決策上只有有

限的反應時間，迫使決策者必須以有限的資訊或資源為基礎作

出決策。

雙面效果性：危機是有「危險」，也有「轉機或契機」，危險

就是危機所具的負面效果會威脅到組織的生存目標、價值或利

益，進而影響整個組織的運作。俗話說：「危機就是轉機」，

唯有從危險中試練出來的機會，才是契機，才有轉機，能抓住

機會、避免惡化，就能自成良機。因此，決策者的抉擇與組織

的計畫會決定危機所帶來的結果，正面效果是促進制度的革

新、環境的變遷等等；負面效果則是生命、財產等損失。

此外，危機尚有其他特性，諸如：持續性、複雜性、利益間的相

互衝突性及管理者自我情感的涉入等，在在都會對組織的決策及思考

方式有所影響。


二、危機的類型

危機類型可區分為三個大類：物質界造成的危機、人類趨勢演進

形成的危機，以及管理疏失造成的危機（于鳳娟譯，2001：11-14）。

物質界造成的危機：大自然與科技

天然災害一向是危機的首要定義。天然災害包括地震、颶

風、海嘯、山崩、暴風雨和洪水等等，通常會威脅到人類生命、

財產和環境安全。

世界人口的激增以及對自然資源的迫切需求，使得偏遠地區

也成為兵家必爭之地，結果卻導致大量人口群居於洪水、暴風

雨、火山及地震容易發生之處：因此，即使建築結構已經大幅改

善，一旦發生大地震，傷亡人數及財務損失預期將遠超過以往所

發生的危機。

除了天然災害外，決策者尚需面對新的議題，其中包括臭氧

層破洞與溫室效應等生態環境問題。開發中國家面對外界要求拯

救熱帶雨林的龐大壓力，同時也帶出了地球資源應如何平均分配

的老問題。

然而在已開發國家，科技所引發的危機可能更甚於大自然。

在美國，每年因科技發展與應用造成的死亡人數不斷上升。科技

發展快速，技術也日趨複雜，由於許多無法預測的狀況持續出

現，使得研究、製造與消費層面必須面對更大的風險。

人類趨勢演進所造成的危機：對立與惡意

除了地球環境所造成的危機外，人類的破壞也不遑多讓。地

球的資源有限，而人的期望無窮，增加，一旦這些期望無法得到

滿足，沮喪所導致的激烈行動便隨之產生。政治與社會環境持續

發燒，從政府不斷針對經濟事務制定各種新的法規與規定即可看


出。這些規定不再只是解決特定產業的問題，而是以社會立法的

形式同時解決有關少數族群權利的議題，或是與所有產業和機構

有密切相關的環境污染等。

和科技一樣，人類趨勢和社會環境也日趨複雜，相互影響，

且容易發生衝突。人們取得大量資訊、接受更好的教育，自然也

學會要求更安全可靠的產品、低風險的工作環境、平等的就業機

會與薪資，以及其他權利。透過大眾媒體、衛星通訊及網路的推

波助瀾，許多人加入社會行動組織，因而造成了對立甚至引發衝

突。

此外，危機也可能是政府組織或個人的惡意行為所造成的。

激進分子或團體常使用暴力或恐怖行為來達到目的，此種情況引

發的危機會增加組織的風險及不確定性；可悲的是，管理階層對

此通常束手無策。不僅私人組織如此，世界局勢與意識型態的衝

突所導致的大規模恐怖行動中，政府也常成為攻擊目標。

管理疏失造成的危機：扭曲的價值、欺騙與行為不當

上述各種衝突與對立對管理階層造成莫大壓力，發生管理疏

失的機率也相對增加。主要原因是管理階層的價值觀與處理程序

跟不上環境改變與社會期望的腳步。

管理階層也可能因為不斷推陳出新的市場需求及金融壓力

而作出令人質疑的決定，就像新聞報導中具有爭議性的事件或醜

聞，例如非法海外匯款或政治獻金、詐欺、貪污以及其他不道德

行為。

簡言之，一切變得太快，即使是組織長久以來的良好信譽也

可能只是曇花一現，終將毀於一旦。這種管窺之見才是管理疏失

演變成危機的主因。


三、應變計畫：做最壞的打算

組織發生危機之後，管理階層最常說的通常是：「我們沒有準備

真正的危機管理計畫」，經理人及其幕僚便會浪費時間在思考如何解

決問題，以及應付媒體的窮追不捨。要避免此一情況，最好的辦法就

是事能夠未雨綢繆，先準備好一個完整的危機管理計畫，並時常照章

演練。

應變計畫的要件

擬定先期計畫的目的，是讓管理階層盡可能瞭解組織的不確

定性及其所面對的風險，當危機發生時才能全盤掌控，妥善處

理。尤其有是外在環境複雜、不穩定的組織在擬定計畫時，更需

要進行下列步驟：查明可能發生的狀況、採取預防措施、對於最

可能發生或影響最大的狀況擬妥應變方案。通常，一個完整的應

變計畫必須做到以下幾點（同上：20）：

在草擬應變方案、溝通程序及責任劃分時應避免模稜兩可、語

意含糊。

給負責處理主要危機事件的人員明確指示。

在危機發生期間，提供組織發言人在面對媒體時應掌握的指導

原則。

找出組織中可派上用場其他緊急資源與人力。

為了達成上述四項目標，必須事先做好以下七項工作（同上：20-28）。

找出潛在危機與風險區

設立危機門檻，指派危機預警負責人

設立並訓練危機管理小組及成立危機聯絡中心

事先取得執行應變計畫的許可


列出應知會的相關人士名單並排出先後順序

列出媒體名單並準備背景資料

指派並訓練發言人

毫無疑問地，未來的組織危機將會因自然生態改變、科技

進步及人類社會的發展而更加複雜，危機管理者也將面對更大

的挑戰，而且時間更為緊迫。對於危機的型類、發生的原因、

處理方式做深入研究，可幫助危機管理者儲備足夠的能力與知

識應付各種突發狀況。而擬定先期計畫並定期照章演練，則是

輕鬆化險為夷的不二法門。

進一步而言，如果懂得善加利用電腦與通訊技術，對危機

管理者來說絕對可以如虎添翼。利用網路將有關公共關係的內

部資料傳送給所有人員，掌握組織動態；同時也可與其他利益

關係人保持聯絡，讓他們瞭解組織狀況。

危機管理的模式

至於危機管理的模式依研究角度的不同而有不同的概念及

論述。吳定教授將危機管理的相關活動區分為以下三大部分（吳定等：256-259；朱元祥，2000：56-57）：

危機爆發前的管理活動

主要是負責協助組織對危機情境作預測，並在危機發生前

即將危機消弭於無形。此階段與危機有關的計畫性活動，例

如：危機的計畫、危機的訓練、危機相關情境的草擬及推演、

危機的感應等，也就成為有效管理危機的重要前提。

危機爆發時的管理活動

主要在對危機管理（處理）小組提供相關的支援，例如：

重要訊息及資源等。此階段的執行機構大致可分為下列三項：

危機指揮中心：


負責各項指派事宜及處理工作，是由決策者及其幕僚、

危機處理小組、危機處理專家等三個單位所組成，亦即一般

學者所稱的「危機管理小組」。

危機資源管理系統：

負責有關解決危機時所需資源的安置、分配及取得等項

任務。

危機情境監測系統：

負責對危機情境的發展狀況作追蹤並向危機指揮中心

內的決策者作報告。

危機解決後的管理活動

對組織的執行績效作評估，並將評估結果提供當前及未來

危機管理過程之修正參考。此階段管理者須從事下列三項任

務：

展開系統評估與調查工作，確認危機的真正成因。

加速復原工作的進行。

繼續發展下一波的危機管理計畫。

四、危機的預測與處理

危機的預測

危機的發生與進行可以分為數個階段，包括：潛伏期、爆發

期、後遺症期及解決期等。危機很少是自動發生的，通常根源於

某些事件及早先存在的條件。因此，可透過以下方式預測危機的

徵兆（吳定等：260-262）：

觀察社會的動態

觀察當前社會的趨勢、變遷及動態，可藉以評估政府單位

的內部控制制度。而這些資訊亦可提供警示，讓政府單位檢討


是否有相關的問題徵兆。所以各個單位應隨時注意其他相關單

位所遭遇的類似問題。

聽取民眾的意見

民眾或許比政府單位人員更了解危機徵兆。因為民眾通常

比較客觀。此外，民眾也能協助政府單位發覺社會的變遷趨

勢，進而協助政府單位避免潛在的災禍。

實施例外管理

通常每個組織都會訂立績效標準、工作程序、政策及工作

目標等，以提供作業的指導方針，主管人員專注於例外事件的

處理即可。如此，將可增進績效，並預先發掘缺失或危機徵兆。

此為應付危機的有效策略。

加強企劃作業與環境預測

妥善的事前計畫與預測工作，能增加管理者的信心，減低

恐懼感與時間壓力。如能事前準確預測某項危機，將可直接修

訂有關方案或擬訂適當的危機應變計畫。

建立良好的溝通管道

公開的溝通是政府單位了解真實狀況的必要條件。在內部

溝通方面，政府單位應建立適當的溝通管道，使員工意見能以

書面或口頭往上傳達。良好的溝通也包括外來的資訊，如民眾

或其他有關群體所提供的資訊。因此，若能建立良好的溝通管

道，則員工將能立即陳報潛在的危機狀況，以消弭危機於無形。

總而言之，危機是無所不在的，若能及早探知危機的徵

兆，在危機實際發生前即開始未雨綢繆，將有助於決策者了解

及應付重大危機狀況。如此，重大問題將可迎刃而解，重大危

機也將能有效予以處理。

危機的處理


任何危機大都具有威脅性、不確定性、時間的有限性及雙面

效果性等特性，故危機的處理特別的困難。又由於政府組織及部

門所處的環境不同，因而必須考量社會、政治、法律、經濟及科

技等面向而對危機作權變處理。欲有效處理危機，可採取下列作

法（同上：262-264）：

1. 成立智庫（think tank）供決策者諮詢

受到能力、智力及時間上的限制，使決策者無法制定最佳

的決策，或因受外在環境壓迫而無法詳細考量，此時便有賴智

庫的幫忙，並協助決策者蒐集資訊，發揮諮詢的功能，提供適

切的建言，幫助決策者作好危機處理工作。

預防團體盲思（groupthink），提高決策品質

危機的威脅性可能會導致團體盲思的情形出現，使得決策

品質不佳，甚至作出不利的行動。為了預防此種壓力的影響，

必須對決策者的認知結構重新調整，並且加強心理建設，以提

高危機的辨識能力，祛除決策中的盲點，提高決策品質，有效

因應危機。

加強幕僚人員的訓練

由於外在環境的不確定性，使得決策者無法準確預估每一

項可能發生的情形。因此，決策者除了事前的因應計畫外，還

需不斷將該計畫予以實地演練及模擬，並不斷檢討、修正及學

習，以訓練幕僚人員對危險的應變能力，提升危機處理的效果。

制定危機應變計畫，舉辦實地模擬演練

機關組織應對於未來可能發生的危機，訂定應變計畫，並

定期以模擬方式操作演練，以期危機發生時發揮最大的管理效

果（邱毅，2001）。

強化決策者的危機辨識能力


決策者往往礙於以往的成功經驗及自我認知能力上的限

制，未能對危機的初期警訊予以注意並採取適切的回應及處置

措施，以致錯失處置的良機。因此，若能強化決策者的危機辨

識能力及改善其所持的態度，不但能面對危機的挑戰，更能主

動將危機視為轉機，進而創造良機、解除危機。

動員民間力量協助處理危機

危機事起突然，常需要大量人力協助應變及善後。因此，

若能善用民間的潛在資源，將人民適當的訓練、組織，使其於

事故發生時能自救並救人。如此，將可大大提高危機處理的績

效，也才能發揮「生命共同體」的團隊精神。

此外，尚有強化全民危機教育；提昇危機意識；建立完善

的危機處理體制；加強危機的溝通效能及大眾傳播功能等均為

可行作法。

五、危機發生期間與之後的溝通策略

發生嚴重意外事件，組織首先要面對的就是媒體的無情審判。不

管你喜不喜歡，媒體是社會的看門狗，負責監視組織的作為與不作

為。他們是社會非正式指派的危機觀察員，他們對一特定事件的判

斷，足以左右大眾對該組織及其管理團隊的看法。因此在處理危機

時，其中一項主要的工作是平息媒體的批評，以維謢組織的信譽。這

些都是公關工作的一部分，在危機管理的領域裡，公關自然也扮演相

當重要的角色。

危機常會造成資訊流通障礙，如果不希望媒體報導偏差，最好的

辦法便是立即回應，千萬不要試圖迴避問題。沉默以對是最糟糕的策

略，媒體和大眾會認為其中必定另有隱情。事情發生後的頭幾個小時

――甚至幾分鐘――是左右媒體看法的大好時機，如果處置得當，組


織信譽上的損失可降至最低。

策略性思考是危機溝通很重要的一部分。進行危機構通最主要的

目的雖然是挽救組織的信譽，但同時也可利用成為媒體焦點的機會，

向大眾公開宣示組織的任務、價值觀與運作。管理階層必須考慮哪些

基本目標與價值觀正面臨被扭曲的風險。因此，即使應變計畫中已詳

加規劃，做好萬全準備，但危機發生時，仍必須機立斷進行決策與溝

通。以下方針可供參考（于鳳娟譯：36-45）：

1. 查明並面對危機的事實

危機不會自動跳出來宣告它的發生，像地震、停電、電話

線故障或造成傷亡的工業意外等的突發事件，毫無疑問地可將

之歸類為危機，但許多逐漸形成的危機常被漠視或忽略，管理

階層仍可能因缺乏警覺心而無法意識到危機即將發生。因此，

找出事實真相的初步準備工作，是查明危機狀況的必要步驟。

危機管理小組應保持積極，高階主管應保持警覺

不管是誰負責偵測早期警訊或判定危機門檻，都必須確定

危機處理機制隨時都可啟動。因此應設置一支二十四小時有人

接聽的單一號碼熱線電話，以便接收警告訊息。

成立危機新聞中心

危機一發生，最先趕到的通常是平面與電子媒體的記者

群，所以應立刻成立危機新聞中心安置他們。公關部門的首要

任務就是成立危機新聞中心，必要時還必須在事發地點成立在

地新聞中心，根據應變計畫提供設備、補給品以及通訊設備。

找出事實真相

蒐集所有與危機有關的資料，並在媒體到達前就整理好。

針對五個 W 先準備答案，這是媒體一定會提問的五個問題：

誰（Who）？什麼（What）？何時（When）？在哪裡（Where）？


為什麼（Why）？媒體也可能提出下列問題：

1發生什麼事？什麼原因所導致的？

2有多少人傷亡？

3對財產與周遭環境會造成多大的損害？

4對大眾健康是否造成影響？

5如何執行援救行動？

6在法律、經濟等方面會造成什麼後果？

7誰是事件中的英雄與始作俑者？

8還有哪些目擊者、專家、受害者可以接受訪問？

口徑一致

許多組織在危機管理小組中會指派一人擔任發言人，負責

為政府官員媒體及民眾提供最新訊息，另外必須與管理階層溝

通，如果發言人不只一位，對外發表談話時應口徑一致，選擇

發言人應根據危機的本質及嚴重性來決定。

盡快召開記者會，公開、坦誠、準確地告訴媒體實情

危機一發生，在與高層主管及法律顧問商量後，應立即發

表聲明、發佈新聞稿，並盡快召開記者會。通知媒體發生地點、

聯絡人的姓名與電話號碼。誠實告知媒體壞消息是挽救組織聲

譽最有效的方法。盡可能提供你能得知的所有資訊，雖然必須

時時有技巧地控制記者的行動，但由公關部門提供必要的協助

也可適時化解他們的不滿。公開必要資訊固然重要，但基於保

障組織隱私與安全理由，不應發佈未經證實與揣測而得的消

息。

除了提供精確資訊外，時間也很重要，如果一再推拖，遲

遲不提供消息，媒體會失去耐心，轉而從其他管道探聽不確實

的消息，對組織的傷害反而更大。在危機期間，也必須隨時監


控媒體的報導，一旦發現有錯誤或不確實的消息公諸媒體，應

立即反映，並要求更正。

與政府官員、員工、消費者、利益關係人以及其他相關人士進

行直接溝通

除了媒體之外，政府機關、組織人員、消費者、供應商、

利益關係人等也應納入資訊流通網中，隨時告知他們最新發

展。發生意外或事故時，人員通常是直接有關或受到影響最大

的人，組織應透過內部管道，讓人員瞭解事情真相，在召開記

者會之前告知新聞稿內容，並教導他們在面對媒體的發問時，

如何適當地加以應對進退。

採取適當的補救措施

除了溝通之外，危機管理很重要的工作是將損害降至最

低，並且保障生命及財產安全；如果疏散民眾有其必要，就應

將之列為第一優先。

記日誌

為了掌控危機情況，並改進未來表現，應每天將所有獲得

的資訊、採取的措施及進行的步驟一一記下；每一位參與危機

管理的人也應詳細記下自己的想法及作為，有助於對事情保持

客觀，反應更靈敏。

事後溝通與改進

無論處理得多無懈可擊，危機一定會造成損害，管理階層

必須經過評估之後進行事後溝通，以彌補損害。

結語當代危機發生的機率不斷增加，其所造成的災難也日益嚴重，這


是任何政府無法避免且必須被迫面對的現實，在進行規劃與決策時都

應將之考慮在內。尤其是政府人員更應以危機管理者自勉，因為他們

最有可能直接面對危機，而其表現及應對如何將決定其自己與組織的

未來。對政府管理人員來說，透過對危機管理過程的認識，可以從其

中學得經驗，將有助於他們成為一個全方位的決策制定者。

同時，完善的危機管理可以降低未來再度發生危機的機率，並強

化組織處理危機的能力，也可增進危機溝通技巧。危機對組織來說通

常也是一個轉機，可提供重建、改進，甚至轉型的刺激與動力。危機

造成的損害使得人員對改變做好心理準備，此時阻力已大為減少，因

為改變已屬合法行動。基於此一原因，即使並未發生真正危機，許多

領導者反而希望動員起來，進入危機備戰狀態。如果危機是屬於突發

狀況，管理階層更應抓住機會改變過去僵化的制式想法；同時還應決

定需要進行哪些體制上的改變，例如增設新單位、調整職責、改善控

制系統等，可根據危機類型的不同擬換血計畫。

然而，對於國家如此龐大的組織，危機是否能成為轉機，政府管

理人員在面對危機時的心態將直接影響到國家未來的危機處理模

式。例如在台灣，每當危機發生後，新聞媒體上播出的往往是政府官

員們互相指責、批評，而政治立場對立的政黨，更將國家所發生的危

機當成了攻擊對手的利器；如此一來危機只能成為個人或某一政黨在

政治生涯中的轉機。在危機發生後，各在野黨和執政黨能夠立刻放下

對立的立場，共同運用專業的能力來應對，唯有如此具有向心力的國

家才能將危機化為轉機。

本文原載「研習論壇月刊」，第十九期、第二十期，民國九十一年七月、八月。


作者簡介

邱志淳先生，現任世新大學行政管理學系專任副教授，並為北京大學政府管理學院博士侯選人。主要研究領域為行政學、政治學、現行考銓制度及兩岸比較行政。

參考資料

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終身學習啟動組織生命力 227

終身學習啟動組織生命力

施能傑

摘要

知識經濟社會和知識管理的湧現，促使組織雇主、管理者、受雇者和工會等各方同時高倡員工訓練發展的價值，冀以追求學習型組織和學習型員工的理想。為避免員工學習變成是一種流行時尚，應該同時正確地認識訓練發展的角色，作者提供幾項觀點與建議：政府比企業更需視員工學習課題為績效管理的策略性議題；員工訓練發展是機會，不是應享權利；成人學習不必然是美好的經驗；學習是資本投資，不是消費支出；科技使得工作職場外學習機會更為普及化；策略觀點規劃員工學習活動；訓練發展角色重要，但不是萬靈丹。

過去十幾年來，主張人力是組織獲致競爭優勢的核心基礎資源觀

點，受到更多與更積極認同和提倡，人力之重要性不亞於傳統上偏重

的資金、通路或產品等資源，據此，論者、實務界和管理顧問界皆一

致地呼籲要重視更多的員工訓練、發展和教育工作。新舊世紀交替之

際，知識經濟社會和知識管理思潮的湧現，更促使組織雇主、管理者、

受雇者和工會等各方，無論僅是口惠抑或是實踐行動上，同時高倡員

工訓練發展是必要的，冀以追求學習型組織、學習型員工和學習型社

會的理想。教育部草擬的企業員工進修給薪假，行政院人事行政局規

劃推動的公務人員學習護照，以及考試院公務人員保障暨培訓委員會

一向積極鼓吹的公務人員訓練進修法制化，也都是迎合政府組織經營

環境變化的配套作法。

這樣的發展是令人振奮的，因為人力價值被重新定位與評價，不


僅是組織管理者支持和鼓勵學習是改善人力資源的不二途徑，受雇員

工也自省地認同不能在學校畢業後即將學習劃上終止符號。Peter

Senge《第五項修練》一書的主旨是應該從這樣的角度去理解，員工

訓練發展是一種終身不斷學習的修練過程，組織經由全員之間反覆學

習和反省的修練，獲致創新和成長的動力與泉源。

令人鼓舞的背後，要嚴肅面對的是，如何避免員工學習逐漸變成

是一種「流行時尚」而已。因此，特別是負責員工訓練發展的特定主

管組織或組織內專業從事者，有必要正確地體認訓練發展的角色，並

清楚地和組織員工、業務管理者和雇主溝通，如何進行員工訓練與發

展工作最能獲致勞資雙贏的佳境。Ronald R. Sims 兩年前出版《訓練

發展再造》一書[i]，輕描淡寫地指陳再造需具備四項特質，即策略取

向、顧客取向、績效改善取向和品質責任取向；專長於人力資源發展

的 Jack J. Phillips 新著《人力資源發展的世界性趨勢》也提出十六項

趨勢[ii]。和這些實務經驗豐富論者一樣，在新世紀的開始，作者願意

提供下面幾項重要的觀點與建議。

一、領先企業的作法

美國訓練與發展學會（American Society for Training & Deve-

lopment）在 1997 年隨機抽樣調查企業的研究結果發現，最領先公司

會不斷投資於員工訓練和發展，平均每一員工的訓練費用支出約是其

他企業的五倍金額，領先企業的訓練活動具有的特性包括如更高比例

的員工接受訓練；提供員工更多的技術性訓練、產品知識訓練，並在

團隊環境中學習，但較少辦理管理性訓練；使用更多的先進科技作為

訓練工具，如多媒體、網路、互動式錄影帶和電子績效支持系統等；

更願意提供支持資源，如訓練資訊系統、訓練資源中心和訓練訓練者

的課程[iii]。


美國訓練與發展學會根據精密的統計方法，分析 1996 至 1998 年

間 575 家上市公司顯示，對員工訓練活動的投資的確有助於隔年企業

的總體股價報酬回收(Total Shareholder Return)，例如，訓練支出排列

前半段的企業平均次年的 TSR 是 36.9%，排列後半段的企業平均次年

的 TSR 則僅為 19.8%，普爾 500 大 (S&P 500) 的平均 TSR 是

25.5%[iv]。

二、政府比企業更需視員工學習課題為績效管理的策略性議題

相對於非政府部門，政府部門員工的工作保障性很高，久任是普

遍的特色，縱使輔入公職之際乃為最優秀的一群，歷經二、三十年的

任職，工作環境變化巨大之下，工作能力自然容易有退化與不足的困

境。另一方面，工作的高度保障特性，常因之降低公務人員需有行為

變革的壓力，最糟的狀況是陷入不適任人力、無效人力或甚至是所謂

「存貨」之列。為減少這樣惡性循環的困境，政府部門若不能推動績

效裁員制度，就要依賴更多的員工終身學習計畫，積極提供員工改善

工作能力、心智和服務行為態度的機會，否則只是繼續加深人力的沈

澱成本損失。

企業界不必然要依賴員工訓練發展來解決工作績效或服務不佳

的問題，例如，企業可以免職、裁員、市場上人力購買機制，或是採

取有效的業務委託方式等處理之，甚至要求人力必須自行投資改善能

力以維持工作機會等[v]。政府部門的人力資源管理環境並未提供如此

寬廣和彈性空間可用，所以公務人員訓練發展的學習工具是人力資源

管理中更迫切性的一環，是績效管理過程的重要工具。

三、員工訓練發展是機會，不是應享權利

政府必須將公務人員訓練發展工作納入組織策略發展一環規


劃，但卻不應該據以推論成主張訓練與發展是員工應享的權利。精確

地說，政府積極推動員工學習作法所欲傳達的管理訊息是，政府有誠

意作一個模範雇主，願意協助員工工作能力的成長，增進員工的人力

資本條件和市場的可雇用性，政府組織也從中獲致利益。換言之，政

府作為管理者和雇主，權衡自我經費能力、組織績效改善策略需求、

租稅與法令誘因等因素後，提供員工適當的學習機會，員工不應該因

之認定訓練學習是就業條件中的權利事項，許多勞資協商制度經驗中

將員工訓練發展納入協商一環就是反映這樣的精神。

因此，縱使公務人員訓練發展事宜欲以法律方式規範之，法律內

容也不應引導員工有視之為權利事項的誤解。員工訓練發展不是權利

事項並不影響政府的作為，真正的觀點乃是，政府應該是基於組織職

能業務上的需要，以及個別員工工作狀況的評估，個別地補助員工學

習所需要的全部或部分經費，或是統籌自行辦理（含委外）訓練發展

計畫。但是，政府做為雇主不必要，也不應該，不加思索地提供員工

學位進修或任何學習課程的經費補助，或是過於大方地給予工作時間

的個人訓練進修機會。

四、成人學習不必然是美好的經驗

對於成人而言，參與訓練發展等學習活動未必全是美好的經驗，

這也是為何不是所有員工皆會自願性參加訓練活動的理由。造成此種

狀況的原因諸多，譬如，有些訓練學習或活動本身就有標籤化的負面

意涵，但是更重要的是，學習本身就是一種挑戰與改變，學習過程迫

使成人接受新的資料和資訊，必須瞭解新事務的本質和成因，必須學

著調整或甚至大幅改變既有的想法和行為，這些新的情境讓員工害怕

未知情境、害怕無能力學習或害怕過去所知所學變成無用。例如，學

習資訊管理和公文自動化可能意味著，過去專精或受到肯定的紙筆書


寫或歸檔能力愈形不重要，這種因喪失影響力或受注意的恐懼，使得

員工不願學習新事務。

因此，一方面要謹慎地評估成人學習意願或動機程度，減少強迫

性學習，另一方面則必須深入瞭解成人學習的基本模式，謹慎地營造

成人學習環境，包括訓練學習活動方式、互動方式、場地狀況、教材

編排等，盡量地使得參與者感覺到訓練學習活動與自身工作或經驗的

相關性和有用性，增進參與者的學習的自信性，提供更多機會讓參與

者將個人經驗能參與和融入學習過程。

五、學習是資本投資，不是消費支出

近來許多人力資源管理論著，更積極地提倡組織需要深入體認人

力是「資本」的動態性<[vi]，人力資本從早期經濟學者的分析概念，

變成是管理實務界的論點。這種觀點對於員工訓練與發展的衝擊是，

組織應該將員工學習活動視為是組織的資本維護、投資和改善計畫之

重要一環，而不是純粹的經常性消費支出，透過對於員工訓練與發展

的投資，組織人力真正如同資本性支出一般，可以期待長期的效益回

收，員工訓練發展經費也因之應該改列為資本性支出。

學習資本論之下，對組織的意義有幾點。第一，不應該將每個員

工都值得當成投資的資本，但是對於核心人力卻應該積極地給予學習

機會。第二，不應該將員工學習活動視為是組織的邊際性活動，可有

可無，當組織財源緊縮時，優先刪除訓練發展費用。第三，政府則可

推動鼓勵個人學習的租稅誘因，例如，個人因參與學習所自行支付費

用可列入抵扣稅額。

六、科技使得工作職場外學習機會更為普及化

工作職場外學習機會難以普及化是大型組織面臨的重要問題，地


域性學習資源的差距是重要的原因，台北地區因為擁有諸多教育研究

機構和企業管理顧問機構等，政府組織可以有廣泛資源協助進行員工

訓練發展活動，這樣的優勢顯然絕非花東、離島或非都會城市的縣市

所及。這種差異性，造成學習資源欠缺的地區，縱使該地區政府和員

工有心投資員工學習工作，也會相當困難，或是要支付更高的成本。

網路科技、多媒體科技等出現，能夠相當程度地解決城鄉學習資

源的差距問題。E－學習時代下，尤其是經由網路環境或視訊媒體，

學習機會變得更輕鬆可及，第一，遠距教學也可以提供雙向互動的學

習方式，不再僅是觀看電視式的單方學習；第二，學習也變得更為彈

性，參與者可以不受時間、地點的限制，隨時學習；第三，組織辦理

學習的經費可以更為節省。企業界已積極運用科技對員工訓練發展活

動所產生的附加價值，政府部門必須跟上這樣的腳步，雖然網路等科

技途徑的學習不能取代面對面的工作職場外或職場內學習途徑，但卻

不應該不受到重視，提供多元管道的學習途徑，讓公務人員學習機會

更為普及化和輕鬆化。

七、策略觀點規劃員工學習活動

上述各點的共同精神就是，員工訓練發展的規劃必須有策略導

向，這是訓練發展理論與實務的最核心原則。策略導向的主旨是，組

織訓練活動必須是在組織整體發展需要的架構下規劃整個訓練需

求、訓練計畫內容和訓練評估階段，這就是美國聯邦政府人事管理局

在《訓練政策手冊﹕法源與準則》所稱：「將訓練發展規劃內入機關

策略管理之一環，整合人力資源發展策略與機關策略計畫各項活動的

方法，藉以使人力資源訓練發展的哲學、政策與目標能支持機關職掌

之達成」。聯邦政府各機關相關高階人員成立了人力資源發展學會

(Human Resource Development Council)，提供的規劃模式（如下圖）


也是強調人力資源發展和機關整體發展間的整合。

資料來源﹕ Human Resource Development Council. Getting Results Through

Learning (Washington, D.C.: HRDC, 1997), Appendix A.

因此，有幾點重要的方向應該納入策略思考中。首先，政府組織

能提供的學習經費資源必然有一定的限制，所以可以根據員工（職位）

對於組織業務需要的核心程度，分別設置員工個人學習帳戶（美國聯

邦政府最近推動的作法），給予不同訓練發展經費的上限額度，供作

組織與員工之運用。組織可以規劃整體性的學習計畫，員工也可提出

學習計畫經核准後，自行選擇學習方式，並由帳戶中支付。

第二，公務人員學習活動的主體性是組織，換言之，學習計畫內

容的主體應該是著眼於減少個人工作績效或其他面向落差，有利於組

組織職掌/目標

人力資源功能

HRD 哲學 HRD 政策 HRD 目標

核心能力

績效要求

HRD 策略 HRD 制度永業路徑

需求評估

人力資源需求

訓練需求評估組織層次職系層次個人層次

組織產出

人力資源成果

訓練效果移轉 HRD 成本效益關鍵性成功因素

整合性解決方案

人力資源規劃

HRD 優先次序 HRD 計畫 HRD 作法


織績效提升，相對地，單純屬於個人自我成長等方面的學習內容應該

屬於附屬地位，組織未必一定要提供經費協助之。

第三，訓練發展活動的推動和計畫內容必需是分權化的，個別機

關應該負起所有員工學習活動的規劃、經費資源配置和學習計畫成效

評估等責任。人力資源管理與發展主管機關的角色應該是政策方向規

劃、訓練發展技術協助和資訊提供，以及規劃不同層次政府職位的核

心工作能力架構，個別機關依其業務性質決定如何進行員工訓練發展

活動，包括自行辦理或委由其他政府機構、教育機構、民間機構辦理。

第四，公務人員訓練發展活動不應該是學位追求取向的學習計

畫，而是真正終身學習的計畫。除非學位對於工作績效有具體明顯幫

助，否則不應支付該項經費。

第五，個別組織可以根據組織策略需要，決定是否要求員工每年

的強制性最低學習時數，員工學習和生涯發展間也應該有適當的連

結。但是，這些結合和作法本身之目的，不應該是為求訓練時數和人

次數量方面的增長，而是引導組織成員共同參與對組織是有意義的學

習，因此，個別組織內的人力資源部門必須建立屬於推動組織業務各

層次職位的核心能力架構，根據這個架構設計細部的學習課程與內

容，供業務管理者和員工如何運用前述學習帳戶，共同規劃學習活動。

八、訓練發展角色重要，但不是萬靈丹

Dave Ulrich 稍早在《哈佛管理評論》刊物中，為文指出組織未

來面對的五項關鍵性環境挑戰，包括全球化、開源成長以獲利、科技

化時代、知識即資本和變變變的生存法則等[vii]，因應這些挑戰，員

工終身學習是重要因素，因為，組織塑造員工終身學習的文化時，員

工自然會習於接受變革，也會勇於參與和引導變革。但是，作為本文

的結語，不能不提出來說明的是，員工訓練發展活動不是解決組織―


―當然包括政府組織――員工工作績效問題的萬靈丹，例如，績效不

佳若屬於工作流程或設施不佳、工作意願低落、工作內容非所學專長

等原因時，其他干預工具應該先行考慮，甚至，對於非核心人力，直

接依賴市場的契約雇用方式，未必不是好的方法。－

本文原載「Ｔ＆Ｄ飛訊論文集粹」，第一輯，民國九十一年十二月。

作者簡介

施能傑先生，美國匹茲堡大學政策分析博士，現任政治大學公共行政學系教授，目前也擔任總統府政府改造委員會委員兼人事分組召集人，以及行政院組織改造推動委員會委員。作者主要的研究領域是政府部門人力資源管理。

[i] Ronald R. Sims, Reinventing Training and Development (Westport,

Conn.: Quorum, 1998).

[ii] Jack J. Phillips, HRD Trends Worldwide: Shared Solutions to

Compete in a Global Economy (Houston, Texas: Gulf, 1999).

[iii] 引自 Targa-Vision International, Applied Standards for Costing the

Design and Delivery of Executive Development Activities. A Report

for the Canadian Center for Management Development, 1998, pp.

17-19.

[iv] 引自 http://www.astd.org/. 另外，美國企業界對於員工訓練的最

近狀況可參見剛出版的調查報告 Daniel P. McMurrer et al., The

2000 ASTD State of the Industry Report (Alexandra, VA: ASTD,

2000)


[v] 讀者可參見 Peter Cappelli, The New Deal at Work: Managing the

Market-Driven Workforce (Boston: Harvard Business School Press,

1999).

[vi] Thomas O. Davenport, Human Capital: What It Is and Why People

Invest It (San Francisco: Jossey-Bass, 1999).

[vii] Dave, Ulrich. A New Mandate for Human Resources. Harvard

Business Review, 76 (1), 1998, pp. 124-134.

當前公務人力資源管理的新政策取向 237

當前公務人力資源管理的新政策取向

陳德禹

摘要

當此科技迅速發展，資訊社會及知識經濟時代之來臨，不僅政經社會有巨大變化，而人們的思潮、價值觀及行為亦有大異於往昔之變化。處此情勢下，政府原本可控制和管理的經濟與社會變得越來越難控制和管理，政府有效管制社會的能力下降，且彼認為是既舖張浪費，又易茲生腐敗。於是生起推動政府改造之心，主張師法企業經營之精神。

在政府改造背景下，又加上終身學習運動之催化，於是公共人力資源管理制度的價值基礎亦有了新的變遷。從而當前人力資源的新政策取向，也隨之而來，本文即在指出這些新取向所在。

壹、政府改造基本背景當前民主工業化國家，紛紛進行政府改造，成為一時潮流。察其

基本背景有下列幾方面：

首先，最基本背景為本世紀以來福利國家興起，國家負起改善人

民全面生活的責任，工作任務有增無減，造成政府組織不斷膨脹，財

政支出驚人，赤字預算節節高升。為改善此問題，於是主張精簡組織，

裁減人員，節省支出。

其次，經濟形勢的劇變，迫使政府不得不做出反應。在全球經濟

體系逐漸形成的情況下，任何國家都渴望成為具有競爭力的國家。於

是任何有關提升國家競爭優勢的改革措施都受大家歡迎，如撙節施政


成本，解除管制和提高行政效率等。

第三，政府原本可控制和管理的經濟與社會變得越來越難控制和

管理。如社會和政治的異質性逐漸加大、人民收入的差距拉大、族群

和種族異質性擴大，而政府有效管制社會的能力下降，出現社會關係

緊張。

第四，當前政府所遭遇的似乎已經不再是那些可以討價還價的問

題，而是一些更難以談判的問題。政府扮演資源分配的仲裁者的穏定

結構已經式微。﹙註 1﹚

就以美國為例，其民眾普遍的看法是：政府自身製造的公共問

題，比所解決的問題還多；政府的政策與計劃不僅沒有給人們的生活

帶來益處，反而降低了人們的生活品質。政府不能提出人民希望實施

的公共政策。此種觀點認為：犯罪現象、毒品泛濫、大批無家可歸之

人、高額的賦稅、城市公立學校校風日下、以及高級官員的腐敗等問

題的出現，表明政府失效的跡象比比皆是。與此相對照，私營部門既

懂得節約，效率又頗高，而政府則被認為是既鋪張浪費又容易孳生腐

敗的地方。﹙註 2﹚於是生起推動政府改造之心，主張師法企業。政府

不得不回應，進行研究，提出改革方案，如：權力下放；創造節約、

靈敏型政府；錄用、培養德才兼備的職員，並給他們以改革創新的自

由；按績效付酬；讓公民參與政府管理等。﹙註 3﹚

貳、終身學習運動之背景

一、終身學習理念之興起

面對科技的高度發展，社會的快速變遷，個人已無法以早年所學

習的知能應付一生的需要。


1970 年代初期所產生的資訊革命、學習社會的興起，以及知識

社會和經濟發展的重要性與日俱增，知識快速過時。

1980 年代後，終身學習時代，襲捲全球。

知識社會的來臨，知識成為最具價值的商品。但知識的獲取，必

須從學習而得。

目前終身學習也成為一種普遍的、全民的社會運動。不學習，即

落伍；不學習，即無法生存。

終身學習即是我們通行二十一世紀大門的一把鑰匙。

個人潛能﹙體能、智能﹚的激發有賴兩項：學習與創新。

二、終身學習理念迅速發展的主因

基於知識社會與知識經濟發展的需要

經濟對知識、訊息和觀念的依賴程度加深。

知識社會與知識經濟的時代，強調知識的創新、累積、分享與

傳佈，均有賴於終身學習。

基於促進社會的團結與進步

社會中財富、教育、文化等的懸殊差距造成社會的隔閡。

參與學習活動，提高個人的知能，是縮小差距的有效途徑。

基於加強社會適應能力

由於社會變遷的快速，知能的快速過時，﹙研究顯示，每隔

五年至七年，資訊即成長一陪；專業知識平均每隔五年，即過時

一半﹚，故不學習，將無法適應生活與工作的需求。

基於壽命延長，生涯發展的需要

壽命延長使經濟生活與職業活動的時間加長。學習已成為生

命期各階段的需要。


參、公共人力資源管理制度的價值基礎

一、傳統的價值

制度不僅由法律、規則和政策構成，而且與特定值相聯；價

值對制度的結構與程序起指導作用，換言之，制度及是特定價值

之反映。

就美國的公共人事管理制度而言，其傳統人事制度係圍繞在

四個基本社會價值之上，分別是：政治回應性、組織效率、個人

權利、社會公平。與這些價值相應而有四種傳統人事制度：政治

任命制度、公務人員制度、集體談判制度和弱勢群體保護行動制

度。其中公務員制度是主流的公共人事制度，也是唯一完整包括

所有四項價值的制度。（註 4）

政治任命制度：人事管理的功能和決策圍繞著至上的政治動機

與目標推行。被政治任命的官員，無條件地服從於任命他們的

人；他們在任何時候都可能被解雇。最有資格擔任職務的候選

人，就是那些在政治忠誠上不存在任何疑問的人。

公務員制度：此係基於兩個目標而設計，即推進行政效率和保

障公共雇員權利。理性管理，公平對待員工，是維持高效和職

業化公共服務的最好途徑。以員工的知識、技能和能力為評價

標準，錄用和晋升他們。保護他們不受政黨政治的影響，久任

其職。

集體談判制度：存在於公務員制度之內。憑藉集體談判，公務

員可以在工資、福利、就業條件等議題上與管理者進行協商。

此設計之最基本目的是保證公務員在管理中受到公平對待。

弱勢群體保護行動制度：此制得到支持社會公平的人之贊成。


此制下，最有資格獲得工作機會的候選人則是那些利益沒有被

充分表達的階層之成員。

二、新近的價值

隨著現實政治、社會、經濟的發展，近些年來，出現三個反

政府的價值正塑造著當前的公共人事管理模式。它們就是：個人

責任、有限的與分權的政府、社區提供公共服務的責任。這些價

值反映了人們對政府失望、缺乏信任與質疑的態度。它反映反政

府的情緒。從理論上講，它不是什麼新東西，它表現了回歸個人

主義的自由、小型政府和社區承擔那些被社會競爭抛棄的人群之

責任（非政府）的趨向。（註 5）

由於一些人缺乏必要的知識、技能、能力以及適應社會的性

格，他們沒有能力參與經濟的或政治的競爭。對這個分配問題的

解決，持這些價值觀的人認為不應是靠政府的「施捨」，而是應

該通過政府的一些社會服務機構與非政府的社會機構共同努

力，提供一個社會安全的網路。

目前美國，一個重要的發展趨勢就是非營利性的非政府組織

的出現，它們承擔了社會服務、娛樂和社區發展活動的職責。這

樣的新趨勢，當然是為了減輕政府的負擔，而轉由民間承接。

上述的新價值觀，在我國政府改造過程中，也逐漸有類似聲

音意見的出現，並呼籲社會大眾之支持配合。我們認為不宜貿然

採行，必須先培養社會條件，待其成熟時，才可考慮引用。

肆、當前人力資源的新政策取向西方國家在近代所發展的公務員（文官）制度，我國經幾十年的


實踐，亦已近於健全完整，尤其是近年新訂法律及修正法規之努力，

已可比美西方國家。但隨著政府改造的世界潮流，我國公務員制度亦

勢必有新的政策發展。尤其是美國之發展，更易對我們產生衝擊。前

述反政府價值的興起，也促成了與其相配套的人事制度。有兩個極為

明顯的趨勢：通過公共服務中的可選擇性（替代）性組織形式或機

制，降低政府的作用，減少政府雇員的數量；對現有的公共雇員，

增加雇佣關係的靈活性。

一、可選擇的組織形式或機制

將原來由政府機構直接提供公共服務的方式，轉變為通過其

他形式或機制提供，這包括：與其他公共的或非政府組織簽訂服

務購買協議、民營化、特許經營、補償協議、代用劵制度、自助

制度等。藉此來精簡組織、人員及經費。

二、增強公共雇佣關係的彈性

在美國現今的公共雇佣關係也發生了巨大的變化。最主要的

是公共部門使用臨時性、兼職或季節性雇員的數量明顯增加。

此外透過雇佣契約使用的例外雇員（在公務員分類體系之

外）大大增加。這兩項設計與不斷增加簽約外包發展聯系一起，

顯著改變公共勞動力的結構。現在日益明顯的是：政府機關使用

常任雇員來滿足組織最低限度的雇員需求；另方面雇用臨時性、

兼職或季節性雇員來滿足組織工作量變化的要求。對後者支付的

工資和福利一般低於前者常任雇員。後者可隨時被雇用或解雇。

目前，越來越多的管理性或技術性雇員都是以這種協議形成雇用

人員。

這兩種新制度對傳統人事制度的價值，即雇員權利、社會公


平、效率(生產力)、政治回應，產生不同程度的負面影響。相信

我國在政府改造的過程中，會採用此兩種新制度，但宜慎重規

劃，以降低負面作用，而增其正面效用。

三、招募、考選之多樣化

工作和組織不斷變化的特性，也影響著人力資源招募和選錄

過程。隨著組織的官僚化程度越來越低，組織對雇員的要求，已

經不僅限於工作聯系在一起的傳統的知識、技能和能力。隨著公

共機構運作的情況越來越異質化，且高度不穩定，工作分析也變

得越來越不可靠，從而招募活動得到了擴展，將職業技能和個性

納入。而在招募和選錄的方式上，可分為集中型、分散型、電子

化型、合同外包分包型。﹙註 6﹚

此種新發展趨勢，對我國的考選行政將有啟發價值，宜進而

研究改進我們的考選方式、方法及內容。

四、培訓、教育及人員開發待加強

雖然當出現財政壓力的時候，培訓預算似乎是第一個要被砍

掉的，但是，大量的證據也說明，在 20 世紀紀 90 年代，人力資

源開發功能的重要性，將不斷增強。人口統計的發展的趨勢和技

術的變革，可知將來勞工的數量上存在嚴重缺口，公共雇主將不

得不想辦法來提高現有勞動力的知識、技能和能力，而不是簡單

地從勞動力市場上獲得所需的知識、技能和能力。欲期對人力資

源開發的投資，有賴公共雇主能視雇員為資產而不是成本，才願

長期投資。

組織生產力的改進，既關注個人績效，也重視工作組織的整

體效能。所以，培訓與開發不僅包括個人工作技能的提高，也包


括發展雇員的工作關係。典型事例是團隊的建立和組織文化發

展、全面品質管理（TQM）和多樣化培訓等。

我國一向對於公共人力資源的培訓欠缺重視，亦缺整體規劃

及政策指導。當此知識經濟時代，強調知識管理，當有前瞻性、

策略性的政策及規劃，整併既有培訓體系，並開展新的培訓方

式，求其多樣化。

五、從職位管理轉向工作管理和雇員管理為本

由於各種政治和經濟壓力的存在，公共人事管理的核心，已

經從傳統的公務員制度下的職位管理（即限制一個機構可以雇用

人員的數量和種類），來尋求官僚服從、效率和責任的途徑，轉

變到以工作管理和雇員管理為中心，並努力實現組織使命這一方

向上去。

把組織的工作明確劃分為核心工作和隨機偶然性工作而有

不同管理方式。在核心工作職位上，雇主們可以繼續通過公務員

制度，雇用管理類的、職業類的、科學類的和技術類的雇員。對

這類職位而言，相對享有較高的工作地位、薪酬和福利保障制

度，對雇員隊伍長期發展以及保持生產力等問題上乃是至關重要

的。

至於偶然性工作職位，則可向次級勞動市場機制(諸如合同

制或隨機性雇用)，來除去組織福利費用支出，和規避責任風險，

並可適應起伏波動的工作負荷量的變化。此類人員，估計其使用

幅度，可佔勞動力隊伍的 2％至 16％之間，再高一些的估計似乎

也是合理的。﹙註 7﹚

這種新的制度，也是值得我們研究師法，並轉成政策。


六、建立以生產力為基礎的報酬體系

策略性人力資源管理，從職位管理向工作管理或雇員管理過

渡，此意謂著薪酬制度的設計向激勵高績效的核心雇員發展，而

不再僅僅是基於工作職位的等級地位來平等地支付薪金。此可分

兩方面趨勢：

現代管理引入一些免於公務員規章或集體談判協議保護的職

位。具有高技能的、高技術的、高職業化的和高層管理的人員，

將能夠以他們的績效水準來獲得「績效薪資」。這種以績效為本

的報償方式，在兩方面超越了傳統公務員制度的範圍。一方面可

以得到比以前的固定薪資等級更高的工資比率；另方面短期的合

同意謂著，糟糕的績效水準，就能成為組織不能繼續留用某職員

的適當理由。

走向團隊合作為基礎評估與獎酬制度，強調將工作團隊而不是個

人視為提高生產力的關鍵性因素。團隊的成員則依據他們團隊是

否有效地實現了應有的功能這一標準而獲得薪資或獎勵。﹙註 8﹚

七、發展以家庭為中心休假和福利計劃

以家庭為中心的休假和福利計劃，是與雇員的需求、參與以

及勞動力的多樣化有機聯係在一起而發展出來的。此是為核心工

作雇員而提供的，以家庭為中心的人力資源為管理的主要政策包

括：彈性福利制度；家庭休假；兒童撫養照顧計劃項目；

可供選擇的工作地點和時間。

在過去，所有雇員都希望有固定的工作時間和一個固定的工

作地點；但現在不是如此，因為技術的創新和變化，雇員可以

分散工作地點，甚至在家中；公眾對提供靈活性服務需求日益


增加；雇主對雇員資源的重視，也必然以此來吸引多樣性人

才。﹙註 9﹚

這樣的制度設計是值得我們研議參考而採納的。

伍、塑造學習文化與學習型組織

一、學習文化

學習文化指與人們的學習活動有關的文化現象，主要包括人

們的學習觀念、學習手段、學習方式等。對學習文化的重視，是

資訊時代之特徵的體現和要求。在資訊時代，知識的產生日新月

異，其傳播也越來越迅速，知識對社會發展起著前所未有的推動

作用。

為對付資訊時代這種飛速變化和挑戰，人們必須樹立和堅持

終身學習的信念，隨時準備吸收最近的科學知識。資訊技術的發

展，也為人們提供了新的學習手段，改變了傳統的學習方式。通

過網路來獲取新知識，就是資訊時代所特有的學習方式。

就資訊時代的企業來說，學習會給企業帶來更多的利益和機

會。技術的累積依賴學習，創新的起點在於學習，環境的適應需

要學習，應變的能力來自學習。這就必須建立一種重視學習、善

於學習的文化氣氛。企業不再是一個終身雇佣的組織，而是一個

「終身學習的組織」。現代企業只能作為一個不斷學習的組織，

才能夠善於創造、尋求及轉換知識，同時能夠根據新的知識與領

悟而調整行為，做出正確的選擇。就政府來說，必須致力於社會

倡導重視學習、不斷學習的新觀念，並為人們提供學習的必要條

件。


二、學習型組織

所謂學習型組織，是一種更適合人性的組織模式，這種組織

有一些由學習團隊所形成的社群，它們有崇高而正確的核心價

值、信心和使命，具有堅韌的生命力與實現共同目標的能力，不

斷創新，持續蛻變。在這種學習型組織中，人們胸懷大志，心手

相連，相互反省求真，腳踏實地，勇於挑戰極限及過去的成功模

式，不為眼前近利所誘惑；同時具有令成員振奮的遠大共同遠景

以及與整體動態搭配的政策與行動，充分發揮生命的潛能，創造

超越尋常的成果，從而真正地從學習中體悟工作的真義，追求心

靈的滿足與自我實現，並與周圍的世界產生一體感。

判斷一個組織是否是學習型的組織，有以下四個基本標準：

人們能不能不斷檢驗自己的經驗。人們有沒有生產知識。

大家能否分享組織中的知識。組織中的學習是否和組織的目標

息息相關。要建立學習型組織，必須進行五項修練，即鍛練系統

思考能力、超越自我、改善心智模式、建立共同目標和發展團隊

學習。修練是一種過程，是一種學習的過程，五項修練是一個組

織的學習過程，所以進行五項修練的組織稱之為「學習型組織」。

學習的關鍵不在於形式，而在於組織是否透過學習而增強了應付

環境變化和自我發展的能力。總體而言，五項修練是一種觀念的

改變，是一種信念的改變，是一種思維方法的改變，也是一管理

方法的改變。它一改過去那種以「管理、組織和控制」為信念的

管理思想，取而代之的是以「遠景、價值觀和心智模式」為理念

的新思想。

學習型組織是組織中每一個人都在不斷地自我修練、自我管

理、自我超越的組織。人們不斷擴展他創造生命中真正心之所向


的能力，從個人追求不斷學習為起點，從而形成學習型組織的精

神。

陸、結語人類由於科技與知識的迅速發展，帶動環境的迅速劇變，社會呈

現複雜，多樣且又不確定。政府再也不能包辦一切為民服務的工作，

而應由政府、民間營利部門、民間非營利部門、及公民大眾（個人），

各盡一部份責任，才能有效處理公共事務。分工之原則應視事務性質

而定，由誰做較好、較強，就由誰做；社會不願管、不能管才由政府

管；公領域由政府管，私人領域政府能不管則不管，形成良好的分工

伙伴關係。

傳統管理的資源是人力、物力、財力；當前管理資源則增加了資

訊、科技、知識。在此六項資源，人乃是核心，是最大的財富，所以

人力資源的培育、開發、激勵、與保護非常重要，這有賴人力資源管

理系統有健全的政策、制度來將這些資源作有機結合與運用，以實現

人類的生活目的。

本文原載「人事月刊」，第二○ 五期，民國九十一年九月。

作者簡介

陳德禹先生，現任台灣大學政治學系教授。曾代理該系主任及所長，任台大法學院訓導主任、教務主任、副院長、社會科學院代理院長。專長於行政學、組織行為、行政倫理、中國政府與管理等。著作有行政管理、行政學﹙ 合著﹚ 等書及發表之學術論文百餘篇。


註 1：許道然等譯，B. Guy Peters 著，政府未來的治理模式（The Future

of Governing: Four Emerging Models, 4th ed.)(台北市：智勝文化

事業公司, 2000 年)，頁 24-28。

註 2： Steven Cohen and William Eimicke, The New Effective Public

Manager: Achieving Success in a Changing Government, 2nd ed.

（San Francisco: Jossey-Bass, 1998）, pp.1-2.

註 3： Ibid., p.6

註 4： Donald E. Klingner and John Nalbandian, Public Personnel

Management: Contexts and Strategies, 4th ed.（Englewood Cliffs,

NJ: Prentice-Hall, 1998）, pp.3.7-8.

註 5： Ibid., pp.5-6.

註 6： Ibid., p.213.

註 7： Ibid., pp.387-388.

註 8： Ibid., p.393.

註 9： Ibid., pp.394-395.

警政倫理內涵之研究 251

警政倫理內涵之研究

楊永年

摘要

本論文主要在探討警政倫理的意義與內涵，作者從警政倫理的定義論述，認為公共利益可以作為警政倫理的衡量標準，而警察職業道德可以是最通俗的說法，再者所有與警察行政相關事務，都與警政倫理有關。為分析警政倫理，本論文分從法律取向、社會取向、政治取向、政策取向、管理取向等五個角度，進行警政倫理的理論與案例分析，論文內容所提供的案例，係作者研究教學近八年來累積的案例分析，而不論以那一個取向分析，內控與外控是最簡單的警政倫理分類或分析方式。

關鍵詞：警政倫理、法律取向、社會取向、政治取向、政策取向、管理取向

壹、研究背景內政部警政署於民國九十一年三月初，由警政署長帶領考察團前

往日本，獲得日本警察大學校（主要負責日本警察在職訓練）的在職

教育訓練課程資料顯示，近兩年來警政倫理或職務倫理授課時數（包

括理論與實作課程）比重有大幅成長趨勢，很多班期職務倫理課程時

數成長比率都超過百分之百，但我國的警政倫理教育卻仍未發展出一

套系統化的知識，或警政倫理課程設計上仍未受到應有的重視。不論

在警察（官）的養成教育、進修教育、深造教育、在職教育等之課程


設計，警政倫理多未列入重點學科。事實上，倫理理論可應用在所有

職業與領域上，例如警政倫理、政治倫理、研究倫理、行政倫理、政

策倫理、醫事（師）倫理、商業倫理、資訊倫理等，都是倫理的應用

領域，因此倫理的知識也值得在警政領域發展或推廣。

在前述倫理領域中，作者除曾分析很多警政倫理的案例外，亦曾

經針對企業家應有社會責任（屬商業倫理範疇；楊永年，1999a）、

醫生看診應規定合理門診量（屬醫事倫理範疇；楊永年，2001）進行

工作倫理案例之分析與論述。就因為我們日常生活都離不開倫理的規

範，關於工作倫理（尤其是警察工作）牽涉到權力運用、資源分配、

資訊傳輸的問題時，經常產生倫理的問題與爭議，引發作者研究警政

倫理相關議題研究的濃厚興趣，也因作者長期從事警察實務案例研

究，很多議題涉及警政倫理範疇。為讓本文警政倫理內容與警察實務

工作結合，因此下文將提供許多警察實務案例分析說明，而作者在寫

作過程也驚然發現，很多作者曾分析過的警察實務案例，竟然多與警

政倫理有關。

而由於督察人員掌管警察風紀與警察紀律業務，因此在實務運作

上，如「警察機關強化勤務紀律實施要點」之規定雖不一定是與警察

風紀相關的工作項目，卻經常被視為與警察風紀內涵相關。具體而

言，警政倫理與警察風紀具有高度重複特性，但警察紀律與警政倫理

則不應混為一談。相對於警察風紀在警察實務受到很多的重視，警政

倫理在警察學術領域卻未受到同等的重視，原因可能在於警政倫理並

未成為國內警政學者的研究方向，或者也可能與警政倫理研究可獲得

的研究資源較少有關。無論如何，警政倫理係國內值得發展的學術領

域，唯國內有關警政倫理的研究文獻並不多見，甚至可以說在國內警

政倫理領域似乎仍沒有具體的定位，因此有必要對警政倫理的內涵進

行研究，而在深入研究之前，首先必須對警政倫理的意義有所瞭解。


貳、警政倫理的意義警政倫理與警察倫理（Police Ethics），或日本警察俗稱的職務倫

理，應都屬同義詞，而不論那一個名詞，倫理一詞都是核心，也可以

說是倫理應用在警政領域上。在深入探討警政倫理的內涵之前，首先

必須釐清何謂警政倫理，其實警政倫理的全稱可以是警察行政倫理，

而這全稱又分成警察行政與行政倫理進行討論。所謂警察行政，楊永

年（1999d；2000）指出警察行政包括萬象，舉凡警察權、警察勤務、

警察組織、警察人事管理、犯罪偵查、警察教育、交通管理等均屬之，

而其內涵可以分為法律、政治、政策、管理與社會等五大取向。

至於行政倫理的核心在「倫理」（Cooper, 1990: 6；蕭武桐，2002：

5-9），Cooper 同時認為倫理應從動態過程（Active Process）思考，

而且經常在衝突、緊張、不確定、風險的環境中，強迫行政官員針對

他們的職責定位與進行兩難的倫理抉擇（Copper, 1990: 6），尤其警

察工作經常面臨許多抉擇（decision-making），所以 Cooper 的解釋

應用在警察工作上非常貼切，因為警察工作繁複或因環境因素影響，

員警很容易喪失或降低倫理的抉擇思考。再者，倫理一詞的英文是

ethics，但基本上，倫理一詞東西方有不同的詮釋，西方倫理一詞的

內涵可以用中文道德一詞涵蓋（因此倫理最簡單的名詞就是道德），

但倫理在西方文字的語意並無東方文化中（尤其是重視孔孟思想的民

族與國家）君臣、父子、夫婦、兄弟、朋友關係等的意涵，本論文採

西方「道德」的倫理意涵，不包括中文有關人倫關係的意涵在內。

知名行政學者 Waldo(1974) 認為倫理含有義務的概念，因此倫

理與利他主義（Altruism）有關（Etzioni, 1988)，Cooper（1990: xiii）

則使用回應與責任（responsibility）來詮釋倫理，所以在探討行政倫

理或警政倫理時，公共利益就變成是否合乎倫理的衡量標準，同時也


可用以釐清公務人員應該擔負的責任（Rosenbloom, 1993: 507-535），

只是公共利益一詞仍有很多探討的空間（Frederickson, 1991），或有

時公共利益一詞難以定義。再者， Cooper（1991）從公民的角色來

看公務人員，他不認為公務人員必須完全放棄個人利益(self-interest)

來成全公共利益，只是公務人員在考慮個人利益時，必須思考公共或

他人的利益(Cooper, 1991: x)，可以說警察涉及權力運用與公共利益的

議題都屬警政倫理的議題。因此，舉凡與警察相關的工作業務、各種

決策、警察輪調策略的運用、獎勵制度的建立與運用、領導、偵查資

訊的公開與否等，都與警政倫理有關。

或者說，違法倫理不一定違反法令，違反法令不一定違反倫理（因

為有時是詮釋上的問題，下文將舉實例說明），不過有更多情形是違

反法律就違反倫理（下文也將有實例說明），這些都是很值得深入研

究。更具體論述，倫理一詞不僅包含法律規定上的作為與不作為，還

包括不在法律規範之內的道德意涵，不過這裏所謂的道德意涵係指與

警察工作業務相關之內容。因此本文認為倫理一詞應與道德同義，只

是這道德的意義包括工作上應然的作為（例如工作職責）與不作為在

內，而將這層道德概念應用在警察行政上，就是警政倫理的意義。

綜合前述，本文定義警政倫理是指警察人員面對工作情境所作的

價值或道德選擇，而這工作情境其實就是警察行政的範疇，至於員警

這價值選擇經常會涉及特定的個人（包括其它員警與民眾）與不特定

的個人的利益，於是產生所謂倫理的問題或困境，用最通俗的名詞表

達，警政倫理的內涵可以是在探究警察行為是否合乎職業道德。而從

前述警察行政與行政倫理組合而成的警政倫理一詞可以得知，警政倫

理也可以從法律、政治、政策、管理與社會等五大取向進行分析，每

個取向都有其核心意涵，但也有其解釋上的限制或不足之處（楊永

年，2000）。或更具體而言，前述警察行政相關範疇都可能與警政倫


理有關，為便於論述如此龐大領域，下文即分就這五個取向進行警政

倫理困境或問題之分析。

參、警政倫理之分析

一、法律取向

法律取向的基礎觀念在於遵守法令規章與強調公平正義（楊永

年，2000），也就是說警察執法權力係經法律賦予，因此警察必須遵

守法規命令或依法行政，警察必須在法律允許的範圍內執法，而因法

規命令之實務運用必須經過詮釋，詮釋過程難免存在模糊或爭議的空

間，所以有倫理的問題。或者說，警政倫理法律取向分析不能違反公

共利益。其次，維護公平正義是警察的天職，所以警察執法時，對任

何人都應該有相同的待遇，不能因種族、階級、性別、職業、年齡等

之不同而有所差別（楊永年，2000），或謂，法律之前人人平等。然

而，或許因為整個政治環境使然，讓警察面對知名人物（包括政治或

商界名人）案件時，總顯得不夠自在，或對待這些掌握較多社會資源

的「當事人」付出較多的關心（楊永年，2002；2000a）。

從基本的法律取向分析，憲法是根本大法，警察人員執法不能違

反憲法，當然也不能違反刑法（尤其是與警察職務有關的刑法）之規

定，因此若有具體證據證明警察違法，其實就已違反警政倫理，例如

警察人員以職務之便獲取不當利益，不僅違反刑法的貪瀆罪，同時嚴

重違反警政倫理。再者，憲法是根本大法，一切法律取向的警政倫理

分析，不能違反憲法的規定與社會正義基本精神（有關憲法的解釋與

精神有些比較屬於政治或風俗與文化的層次，將在下文的政治與社會

取向內容中說明）。再從內政部警政署編印的警察實用法令（中華民


國九十年版）分析，目前有約五百種的法規命令與警察工作相關，這

其實也表示警察工作有非常大的複雜性。

大體而言，每項法令多少都與警察業務有關，除了涉及法律都可

能涉及警政倫理的問題，尤其涉有規範警察權力或（與）行為運用的

法律，與警政倫理更是密不可分；但也有與警察業務不相關，緊急時

警察卻必須參與的工作，如緊急救災與救難，也與警政倫理有關。就

法律取向分析，最基本的概念是，警察人員違法就屬違反警政倫理，

例如違反刑法、貪污治罪條例、警械使用條例、有關警察風紀之法規

命令（如前往不正常場所、接受不當邀宴），而且如果有藉職務之便，

豐厚自己利益的情形，都屬違反警政倫理，重點在於警政倫理所涵蓋

的，不僅僅是法律規定而已，應有更廣義的公共利益思考在內。

事實上，警察執法經常面臨許多倫理的問題，或直接的說，警察

經常面臨許多執法困境。有些與法律問題相關（例如應如何取締民眾

違規、應如何偵辦違法案件），有些則與法律問題無關（例如警察面

臨許多社會救助的個案），或謂有些警察行為或決策在法律規範之

下，有些則否。而因警察執法，經常會面臨的是，取締違法或偵辦犯

罪時，首先當然必須思考被取締的對象或犯罪嫌疑人是否真的違法，

由於對法律的詮釋經常涉及主觀的因素（雖也應有客觀的證據），而

且不論是偵辦過程或偵辦結果都可能必須由員警親自詮釋或決定，這

個違規或違法案件是否要取締（偵辦），又採用什麼樣的取締（偵辦）

過程，才合乎倫理的要求。最主要的思考關鍵在於，法律規定在實際

運用時，具有詮釋上的因素或盲點，造成有些法律規定在公共利益原

則下的模糊，因此更突顯出警政倫理執法的重要性。

再就前述有關作者對於合乎倫理不一定合乎法律，以及合乎法律

不一定合乎倫理作進一步分析。關於合乎倫理不一定合乎法律方面，

早期警察使用條械規定，警察人員用槍時機，不論一般或緊急，都必


須先對空鳴槍以示警告，但筆者在實務單位聽到的是，緊急時，先開

槍射擊歹徒，再對空鳴槍，反正都是兩槍，屆時再辯稱已經先經對空

鳴槍程序。事實上，警械使用條例限制或規定警察人員使用警槍，必

須先對空鳴槍的主要用意在防止警察任意使用槍枝，這並非不合理。

問題在於，在緊急或危急時刻，如果還要先對空鳴槍，極可能造成員

警生命高度危險，因此緊急時實務上員警先保護自己再有對空鳴槍的

作法，應屬合乎倫理（當時這不一定合乎法令規定）的作為，當然這

問題又必須回到，是否情境真的非常急迫，無法先對空鳴槍，才合乎

倫理。

至於合乎法律不一定合乎倫理的案例方面，作者於民國七十二年

在台北市警察分局實習時，適值槍砲彈藥刀械管制條例通過，目睹一

位員警似乎為了爭取績效，查獲一名為露營活動攜帶童軍刀的高中學

生，該員警於是認定這名高中生「無故攜帶刀械」（雖筆者查閱該條

例，童軍刀並未在禁止之列），並移送地檢署。就此案例分析，該員

警就法令規定作執法依據，雖自認「依法行政」，卻很明顯違反警政

倫理，因為高中生攜帶童軍刀前往露營途中，並無危害公共安全之

虞，當然就沒有違反公共利益的問題。因此，警察就犯罪人的犯罪事

實進行偵查屬合法的範圍，但是否完全客觀，或不同案件有著不同的

情境，經常必須由執法員警根據實際狀況作法律的詮釋，經常就產生

倫理的困境或問題。或者，警察執法是否合乎倫理，有時恐怕不是單

純的法律問題，或很難單從法律取向進行思考，就必須從社會取向進

行思考。

二、社會取向

社會取向的警政倫理重點在於人道主義的精神與開放系統的觀

念（楊永年，2000）。關於人道主義方面，警察執法必須重視人道精


神，應該以悲天憫人的態度服務社會或維護社會治安。具體而言，對

於所逮捕的嫌疑犯應存在「哀矜勿喜」的態度，不宜表達出破案的喜

悅（楊永年，2000b），因為這病態或犯罪行為的背後，都顯示社會

問題的嚴重，或整個社會對犯罪案件的發生難脫其責，或許因為破案

對於警察隱含成就感，以及有著豐厚的獎勵，警察才會展現出愉悅的

態度，但從人道的立場思考，這不應該是正常現象。

再者，對生命的尊重也是人道主義的發揮，例如九十一年三月十

六日在澎湖發生某胃出血村長，因為警政署空中警察隊未即時接受民

眾求援，導致病患死亡案例，引發家屬對空警隊延遲出勤強烈不滿（民

國九十一年三月十七日中國時報第八版）。雖然從程序規定上分析這

起案件，空警隊員警依規定出勤並沒有疏失；但從人道主義立場分

析，空警隊員警似乎應以救人為先而非以遵守官僚規定作為緊急救援

的擋箭牌。因此，空警隊員警雖然合乎官僚規定，但違反人道精神的

內涵，可以說也是違反了警政倫理。

從開放系統理論分析，警察（組織）是社會的一環，警察是社會

的一份子，警察執法離不開社會或必須為社會所接受或認同，國內許

多學者所研究的「社區警政」，其思考基礎就是希望將警察（組織）

與社區（社會）作密切的結合。因此在這方面，系統理論提供吾人很

好的思考基礎（Katz & Kahn, 1966；Scott, 1992）。或者說，警察希

望獲得社區認同，必須要有社會（區）服務的工作項目。具體而言，

警察除了執法工作項目外，還有很多業務與社會服務內容有關，例如

接受民眾報案、協尋失蹤人口、協助救難等。因此，就廣義角度分析，

警政倫理的範疇可以包括社會服務。

但社會所認同的事不一定合乎公共利益（例如燃放爆竹，台南鹽

水知名的烽炮節慶），因此從社會取向的角度分析，警察也可能發生

倫理的困境，因為節慶時燃放爆竹已經變成民俗文化的一環，但因爆


竹燃放不慎卻可能引發難以收拾的火災或造成無謂的傷亡，所以民俗

文化與公共安全之間也應該有其界線，只是這中間的界線可能難以用

法令詳細規範，例如雖然有法令規定有關爆竹之製造與販賣必須經政

府核准，但前述台南鹽水仍發生違法地方爆竹工廠爆炸，造成七人死

亡的慘劇。目前的情形變成，如果沒有發生爆竹工廠爆炸事件，民俗

文化可能凌駕公共安全概念之上，一旦出事才又讓公共安全（執法）

議題重於民俗文化，只是如此的執法方式，不免造成更多的爭議，問

題根源可能在於民眾缺乏對公共安全的認知，有必要透過教育進行輔

正，或許比較能夠讓民眾釐清民俗文化與公共安全的界線。

再如民國九十一年三月四日第五版聯合報刊載，有南部某派出所

主管調職，受到居民熱烈歡送，並以一千五百公尺串成的鞭炮沿街送

行，同時該主管並登上居民為其準備的四輛吉普車遊街，但卻引發媒

體質疑，認為該主管違反儉樸公約，該報導出現媒體後第二天，警政

署立即發表聲明，下令展開對該派出所主管有無違紀進行徹查。關於

這個案例所涉及的倫理困境，其實可以分從社會取向與管理取向分

析，社會取向所思考的是，該派出所主管可否接受居民的美意？管理

取向的分析內容則是，警政署、該管警察局、警察分局，應該有什麼

樣的反應，是否應該處分該主管？不過，有關管理取向的分析將於下

文論述（比較有趣的是，在警察法令規範中並無明確指出，派出所主

管不能登上吉普車或接受一千五百公尺的鞭炮，但仍有廣義的「破壞

或影響警譽」乙項可以懲處該主管）。

從簡樸的觀點分析，警察參加居民如此盛大的送行方式可能有不

妥之處，但從正式規定分析，警察相關法令並沒有具體條文限定警察

不能接受盛大的送行，因此除非該員警有暗示性行為要求居民舉行盛

大的送行儀式，否則應無違反職務倫理之虞。因為如果這種方式為警

察組織所不容，那麼警察遷調職務民眾所送的禮品應該也有價值（金


錢）的界線，或者警察根本就不應該收取民眾的禮品，或行政院曾規

定公務人員一年收受之禮物價值不可超過一個月的薪資，但在實務執

行上可能仍有困難。唯一能解釋的是，這種盛大的送行儀式，不宜變

成社會文化的一部分，而此事件又經媒體公開，為避免此事形成警察

或社會大眾學習的對象，上級警察逕行否定（展開調查）似乎也無不

妥之處，只是對於當地社區文化可能造成傷害也不應忽略（楊永年，

2002）。

三、政治取向

政治取向的警政倫理分析，重點在資源分配與權力之運用

（Bolman & Deal, 1991），而又可分從警察組織與警察組織外部兩方

面進行分析，本部分主要在討論警察與政治的關係，至於警察組織內

部的權力與政治問題，將於下文管理取向論述。具體而言，預算與人

事是組織的兩大資源（命脈），而民意機關掌握警察預算分配（警政

署預算須經立法院、縣市警察局預算則須經議會通過），中高階警察

人事調動，尤其是警政署長與縣市警察局長都受政治因素影響。因

此，警察與政治經常存在密切關係，而這關係似乎也可以從英文字義

中 Police（警察）的字根與政治（Politics）同源獲得瞭解。

可以說警察無法或難以脫離政治，但是警察面對政治卻仍應謹守

份際，否則就容易喪失執法立場，甚至淪為政治工具。或謂，警察目

前屬政治功能的一部份，但警察應該嚴守行政中立的份際，簡言之，

警察面對政治經常可能出現兩難的困境。近幾年來就發生許多政治與

警察的爭議事件，包括警察首長遴選、逮捕蕭登標案、黃兆能命案（死

於苗栗縣議長家中）、總統候選人拜訪警察分局長事件、立法委員黃

顯洲報案事件，以及財劃法爭議請警察局長送說帖案等，都是與政治

有關的警政議題（楊永年，1996；1996a；1999b；1999c；2000c；2002；


2002a），而且每個案例都與警政倫理的實際運作有關。

首先，政治力對警察組織最直接的介入是對警察人事的操控，造

成警察對政治的效忠超過警察對公共利益的堅持，導致警察有違反行

政中立或警政倫理的現象。從權力與政治的觀點分析（楊永年，

1999），掌握警察人事就可操控整個警察組織，而從過去實務運作中

可以發現，警察人事之爭往往演變成政治與權力之爭。關於這個現象

有兩個案例很值得分析，第一個案例是總統大選期間，總統候選人到

某警察分局拜訪分局長，卻引發行政中立的爭議；第二個案例發生在

民國九十一年二月下旬，中央與地方正好有財劃法的爭議，中央被批

濫用警力，違反行政中立為中央送財劃法覆議案的說帖。

關於第一個案例，作者曾經於中國時報專文論述（楊永年，

2000c），認為重點問題在於，是否因為接待候選人而有影響勤務運

作或公平執法的情形？也就是說，該分局長有沒有接待並不重要，重

點在於，該分局長有沒有因為接待總統候選人導致權力濫用或執法不

公的情形。再更清楚論述，總統候選人拜訪分局，由分局長出面接待，

並未違反警政倫理，因為分局長可以在分局接待民意代表、陳情或一

般民眾，所以接待總統候選人並無不當之處，唯若分局長動用或召集

備勤人員接待，則有違反警政倫理之嫌，因為備勤人員係因應緊急狀

況的預備警力，並非用來接待來賓。

至於第二個案例，作者亦有專文論述（楊永年，2002a），認為

這事件之所以遭受台北市政府批評，主要因為目前制度下，政治與警

察因為經常沒有清楚界線，而界線不清的原因又在於警察最高人事受

政治控制，警察被迫必須接受來自政治的命令，才會發生行政院為爭

取時效，透過警政署下令各警察局，要求局長與轄區高階警官親自送

交行政院的公文給縣市首長與立法委員的事件。因此，在此事件中，

有無違反倫理的應在警察背後的政治，所以應該探討的是，行政院是


否有不當動員警力的情形，也就是警察是否違反警政倫理的決定因素

在政治人物有否依公共利益層面進行思考。

其次，如前所述，因為警察預算必須由民意機關審查，難免導致

警察執法產生決策上的倫理困境，明顯的三個案例是，蕭登標案、黃

兆能命案、立法委員黃顯洲案等，主要因為預算是警察的命脈，一旦

預算遭到民代杯葛，警察組織運作立即受到影響，難免因此導致警察

出現違反行政倫理的情形。關於蕭登標案的情形是，可能因其在嘉義

地區的政治力量，造成其可以在受司法機關通緝三年下來去自如，因

此作者認為蕭登標在通緝期間未受逮捕，主要因為政治力的介入或影

響，而非司法或警察機關無能，或謂警察此案件中可能有違反警政倫

理的情形，唯這卻是政治制度或因素造成的結果（楊永年，1999b)。

立委黃顯洲案也有類似的情形，因為立委一職原本就具有濃厚的

政治色彩，當其被害或成為刑案當事人，就很容易成為重大或受關心

的案件，警察在處理這類案件時往往必須非常的謹慎，否則極可能被

媒體批評違反警政倫理（吃案或未按標準程序處理刑案），或如果沒

有滿足立委的要求，則可能成為立委報復的對象（楊永年，2002）。

明顯的是，警察在處理政治刑案時，如何在不違警政倫理的前提下，

兼顧警察、社會、立委三者的利益，並不是件容易的事，而所謂不違

警政倫理的最高指導原則應該是，這樣的作為有無違反社會正義或公

共利益的情形。

黃兆能命案也是樁涉及政治的刑事案件，由於黃兆能死於前苗栗

縣議長家中，卻有警察局長與分局長共同與該議長出現記者會現場，

澄清黃兆能死亡係自殺而非他殺，因而遭致家屬與社會輿論批評警察

行政不中立（或違反警政倫理）。或許警察局長最初的判斷認為其僅

係陪同議長說明案情，不應涉及倫理問題，卻沒想不到竟被媒體解讀

為替政治人物背書的行為，這兩位警察首長面對的決策困境是，如果


拒絕議長的請求，可能遭受議長在警察預算的杯葛；但陪同議會出席

記者會的結果，反而造成兩位首長更大的傷害。雖然楊永年（1999c）

認為這與政治制度有關，但從前述分析，顯然警察首長行為受到媒體

更嚴格的警政倫理檢視，即便是警察首長沒有為議長澄清案情的動

機，卻難免讓民眾懷疑議長與警察已經結合的錯覺，並認為可能導致

偵查的偏頗。所以主觀上，警察首長無違反警政倫理之實，但客觀上，

警察首長難脫違反警政倫理之嫌。

四、政策取向

有關政策取向的警政倫理分析包括警察政策的形成、規劃、執

行、評估等，與政策相關或相近的名詞還包括決策與策略二詞。因此

所有層級、所有員警的作為均可以是警察政策的範圍，而因警察有自

由裁量權，可以決定是否要有（偵查或取締）作為，也就是說警察作

為的優先順序，以及所採取作為的方式，所以都與警政倫理有關。因

此 Lipsky（1980）認為街頭官僚是政策制定者（Street-Level Bureaucrats

As Policy Makers），這樣的定義，可以說把所有面對民眾的員警都視

為政策制定者，所以警察政策或決策經常與民眾利益（或公共利益）

相關，或警察有責任回應民眾對治安的需求，因此依照這樣的內涵，

警察政策當然與警政倫理有關。下文將分就警察政策的形成、規劃、

執行、評估等依序進行分析，而評估與警察組織內部管理關連性較

大，將於管理取向分析。

在警察政策形成上，有時與政治情勢有關，例如我國省長民選後

所進行的警政署與警務處分立的決策，作者曾作深入分析，認為署處

分立的決策無助治安績效的提升，只因當時省長民選，導致署處分

立，短時間增加了很多中高階警官職缺，因此這政策有違警政倫理，

只是形成這政策的背後主要係政治因素（楊永年，1995）。至於警察


組織形成的政策，有些也有違警政倫理，例如民國八十五年，當時的

李總統承諾在六個月內改善治安，但經作者深入研究，卻發現警政署

形成的改善治安策略，不只無法改善治安，還可能讓治安惡化（楊永

年，1997；1997a；1997b），主要因為警政署形成六個月改善治安的

策略無法有效改善社會治安。

警察政策規劃亦經常有倫理的問題發生，從警政署、警察局、分

局到警察派出所，面對各種治安狀況，經常必須作相關政策或策略規

劃，於是發展出很多的專案策略，例如為維護警察風紀的維新專案、

為肅竊設立的順風專案、為青少年問題設立的春風專案。但專案過

多，除了要求員警填寫更多的文書表格，同時造成基層員警工作自主

性的降低，讓員警誤認或實質造成為了符合上級要求，忽略治安工作

的本質，造成治安工作優先順序的錯亂。例如順風專案的執行，要求

各警察單位在短時間拿出肅竊績效，這無非要求員警「無中生有」或

「小案大辦」，反而製造員警違反警政倫理的機會，因此負責規劃專

案的警察機關承辦人應該慎重其事，否則也有違反警政倫理之虞。

警察政策規劃後的執行，如果造成實際執法的員警為符合上級要

求，將急迫性的治安問題放在上級要求專案的後面，則有違反警政倫

理之虞。而如前述，警察在實務工作或政策執行中，必須經常面對倫

理的抉擇，到底該不該有所作為，可能面臨倫理的困境。過去曾發生

的案例是，商人為達到行銷效果，找來自願民眾與劇毒的蛇相處十天

可得一百萬獎金，而且在媒體大幅報導下，形成兩種不同的聲音，有

人認為警察應該取締，但警察卻又找不到可以取締的法令，後來警察

在法務部陳定南部長的命令與指揮下，以「違反公序良俗」進行取締。

既然法令規定不明確，值得深入探討的是，警察取締與蛇共舞的民

眾，是否符合警政倫理的規範？關於這個問題，有人認為與蛇共舞可

能造成社會不良（教育）示範，這種為了賺錢可以拿生命開玩笑的行


為應予制止；也有人認為，這有如馬戲團表演，雖有危險但無取締之

理。

關於前述與蛇共處議題，作者曾建議應以生命安全取代善良風俗

作取締的法令依據（楊永年，2001a)，不過有位朋友告訴筆者，謂其

從小在鄉下長大，熟悉蛇的生活習慣，並稱蛇在前述狀況不可能咬

人，所以是安全的。問題是，很多人可能沒有與蛇共處的生活經驗，

所以依當時的情境取締與蛇共處的民眾，並無違反警政倫理，而這與

馬戲團的狀況不同，因為馬戲團在長久運作下，已經發展出一套大家

共同認可的經驗法則，兩者不能相提並論。因此即便警察取締所引用

的法條與案例不完全吻合，只要取締者的動機係以公共利益為依歸，

或主要思考的著眼點是，官僚人員有責任依公共利益的指導原則進行

回應，就符合警政倫理的標準。

另一個警察實務案例是，警察能不能偷拍（或稱秘密執法，包括

警察以躲在隱密處進行交通執法搜證，以及督察人員對執勤員警進行

偷拍），這與警政倫理議題有關。由於法律沒有規定警察不能以偷拍

方式取締，遵守交通規則原本就是所有民眾的本份，換句話說，民眾

不能因為沒有警察在場就可以不遵守交通規則，而且訂定交通規則的

目的主要在維護所有用路人的生命安全，因此警察偷拍並不違反警政

倫理。惟偷拍必須以公共利益為前提，所以只要是隨機、全面、不分

階級的偷拍，就無違反警政倫理之虞。或者，執行偷拍的員警必須記

住的是，警察偷拍的目的主要在促進公共利益，而不在增加取締的績

效，才不會發生違反警政倫理的情形。

五、管理取向

管理取向所關心的是組織內部的倫理問題，或謂警察組織內部也

應重視倫理的議題。而警察組織內部管理問題又可以分從組織內部的


人與制度設計分析，關於警察組織中人的部分，將從權力與政治的觀

點分析；關於警察組織制度設計部分，則將從警察績效與激勵制度進

行論述。

基本上，警察組織內部任何成員的權力的運用，不應逾越倫理的

範圍，也就是說，權力運用不能為了個人私利犧牲公共利益。簡言之，

在組織資源（尤其是人事遷調與預算運用），不能存在「公報私仇」、

「假公濟私」之態度，否則即屬違反警政倫理（楊永年，1999：

196-197），惟這種現象卻經常在組織中發生（當然不獨警察組織才

有）。在過去，警察組織最為員警詬病的制度之一，是警察人事升遷

經常出現不公平的現象（楊永年，1998；1996b；1996c），經常有警

察首長不以工作表現（績分）作升遷依據，卻以個人好惡決定員警升

遷順序（這其實已違反警政倫理），這等於否定警察個人對組織與對

社會的貢獻，間接造成警察組織內部體制的混亂，甚至導致警察風紀

的發生。

由於警察組織相當強調紀律與命令一致的文化特質，導致各階層

警察領導者的權力運用經常有很大的影響力，長官與部屬的互動關係

於是也變得非常重要，尤其這牽涉到一個重要的倫理問題是，部屬對

長官的命令是否應該無條件服從？當然，這問題的答案應是否定的，

如果長官的命令不符公共利益的標準，部屬不宜盲目服從，不過困難

點在於，是否符合公共利益經常模糊存在，而且現實世界的案例有時

也不那麼單純。或者，更好的作法可能是想辦法在服從命令與公共利

益之間取得平衡。例如幾年前的一部影片「危機總動員」，當指揮官

下令飛行員空投炸彈，轟炸存在嚴重傳染病毒的小鎮以免病毒擴散後

危及整個人類的生命，但因有訊息顯示已發現疫苗可以控制該傳染

病，飛行員為顧及眾多生命毀於一旦，又希望能聽從該指揮官的命

令，於是將炸彈以空投到其它不傷及生命的目標，同時兼顧公共利益


與服從命令的責任，這其實是相當精彩的「倫理」案例教育。

警察獎勵制度，經常造成警察人員違反警政倫理，所以也是重要

的議題，以警察組織令人詬病警察績效制度論述，因為績效制度原本

是用來激勵員警為治安工作效力，但長期運作的結果，反而讓員警為

了追求個人或單位的績效，導致許多違反倫理的問題發生。例如為了

爭取績效，員警可能不擇手段爭功諉過，民國八十六年轟動全國的白

曉燕被綁架案，因為派出所主管與部屬爭功，警察形象受到嚴重傷

害，警察為治安付出的工作價值受到扭曲（楊永年，1998），雖然直

屬長官有權影響部屬獎酬的內容，至如果與部屬發生爭功，即有違反

警政倫理之嫌。

警察績效制度通常只問成果不問過程，導致警察工作價值或工作

誘因的改變，造成警察出現違反警政倫理的行為（楊永年，2001b），

例如員警可能對績分高的或容易爭取績分的案件才積極辦理，對績分

少的案件可能就引不起員警興趣。再者，績效制度背後強調的是重結

果而輕程序，這也等於鼓勵員警辦案時可以為了結果不擇手段，可以

說這是在創造員警違反警政倫理的誘因。甚至有些績效規定反而在鼓

勵員警製造績效（楊永年，2000d），例如員警處理家暴案件的目的

原本應在促進家庭和諧，將這類案件納入績效評比項目，無異鼓勵員

警製造或誇大家暴案件的績效。

鼓勵或激勵員警爭取工作（辦案）績效固然不錯，但不能因此喪

失程序正義，或者也應注意維護員警的生命與工作職場安全，才符合

警政倫理的內涵。例如警察臥底議題，作者就認為警察長官在安排警

察進行臥底偵查時，應該非常的謹慎，或從人性化管理的角度分析，

警察不該使用臥底方式進行偵查，因為警察人身安全重於績效（楊永

年，2001c）。理由在於，臥底偵查讓員警置身危險情境，可能造成

角色混亂（因假扮嫌犯必須非常投入，但過於投入又極易成為犯罪


者），而且臥底員警身份一旦曝光，生命安全可能受到嚴重威脅，因

此，作者基本上認為臥底偵查是違反警政倫理的，也就是說，即便未

來臥底偵查法制化，不代表實務運作就無違反警政倫理之虞。或者，

除非臥底的社會實際效益（公共利益）遠大於員警個人利益，也就是

非常龐大的案件，而且非以臥底方式無法偵破，才能考慮運用臥底方

式。

警察組織管理中，提升工作績效與員警工作滿足感是兩大重要目

標，關於工作績效已於前文論述，目前警察組織較缺乏的是對員警個

人的關懷與對警察人力資源的開發，或可以說這也是警政倫理的重要

議題（楊永年，2000e；2000f；2000g）。民國八十九年間警察風行

瘦身計畫，卻因為執行不當，導致一名員警在運動中猝死，瘦身計畫

規劃之初，很多警察長官認為藉由瘦身運動，可以減肥又可以提升警

察形象，因此變成各縣市警察（分）局熱衷的工作計畫。但因瘦身計

畫隱含對員警身體的不尊重，而且並未考慮到基層員警不正常的勤務

制度，甚至瘦身運動被簡化成「慢跑運動」，才發生這種違反警政倫

理的憾事（楊永年，2000e）。在警察人力資源開發議題上，警察組

織似乎也未提出具體計畫，導致龐大警察人力資源運用沒有得到應有

的關注，造成警察人力資源的閒置與浪費（楊永年，2000g），這其

實也是警政倫理的重要課題，因為如果警察人力資源能有效發揮，可

以促進更多更大的公共利益。

肆、討論雖然前述五個取向的分析，內容提供很多警察實務案例進行討

論，但這不意味只有這些案例與警政倫理議題有關，應該說，所有和

警察行為或決策相關的因素，都可以是警政倫理領域研究的範疇。而


前述五個取向只是簡單的分類，以不同取向分析，可以得到不同的分

析內容（或同一個案例也可以從不同取向分析，例如前述很多案例可

以從兩個以上的取向進行分析），但從不同取向分析是否違反警政倫

理，則不一定有完全相反的結論，因為以不同取向衡量警政倫理的前

提是一致的，都不能悖離公共利益或道德的範圍。或可以說，從前述

案例可知警政倫理在警察實務中可說無所不在，而且值得注意的是，

在警察實務中如果不仔細思考，很容易出現違反警政倫理的行為。

再者，警政倫理所研究的雖然在衡量員警的行為或決策是否違反

道德，從前述案例分析可以瞭解的是，員警違反警政倫理部分是個人

因素，如價值觀或個人偏差行為所導致的結果，但制度因素有時也扮

演重要的角色，有時是因為制度因素造成警察出現違反警政倫理的行

為或決策。這就是 Cooper（1990：123-145）提出的，透過內控與外

控，來規範員警的行為，讓其合乎倫理的標準，而所謂內控是指透過

內在的反省、教育、培養，讓倫理的規範能真正內化到員警的內心；

至於外控所指的是，透過外在制度的設計，包括法令的改變、組織結

構或相關制度的改變，以及組織文化甚至社會文化的改變，以產生規

範或導正員警行為的效果。

事實上，在警政倫理領域中，內控與外控的觀點在學術上仍存在

論辯，內控與個人特質或價值觀有較高的相關性，只是內控因素再深

入探討，又可能與個性或甚至基因有關，只是這樣的推論，可能讓警

政倫理要產生內化作用變得困難重重，因為改變個性並不是件容易的

事。但廣義而言，我們可能也不必如此的悲觀，透過教育或社會化的

過程，多少也可以對個人（員警）的觀念（價值觀）或行為有所影響，

畢竟我們無法全盤否定教育存在的價值或功能。另一方面，其實外控

的觀念提供我們更廣的思考邏輯，例如 North（1990）所提的制度定

義所涵蓋的正式法令與非正式規範（文化）已有很大的討論空間，畢


竟制度本身提供很多行為的誘因，透過誘因的改變，才可能有效改變

人的行為。

伍、結論根據前述警政倫理的理論與實務分析，警政倫理的涵義看似簡單

又看似複雜，簡單的原因在於，我們可以公共利益或道德因素判斷員

警個人的行為與決策有無違反警政倫理；複雜的原因在於，有時我們

可能無法立即對是否違反警政倫理作出回應，尤其責任或權力愈大者

所作的決策，是否符合警政倫理的規範，對警察組織將產生重大影

響，所以更必須謹慎。重點在於，本論文提供讀者深思或內省的機會

（其實也包括作者在內），重新思索警政倫理在警政工作所扮演的角

色，以及對過去經驗所產生的影響，然後再出發，期望警政倫理的觀

念能在警察人員與警察工作生根，不讓愈來愈複雜的法令與社會環

境，造成所有員警決策與行為的混亂。

本文曾發表於《警政倫理內涵之研究》研討會，中央警察大學行政管理系主辦，民國九十一年四月二十六日。

作者簡介

楊永年先生，中央警察大學行政管理系暨研究所教授兼系主任、所長，美國南加州大學公共行政博士。


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成本效益分析於公共政策的應用：以台北市設置大樓共用天然瓦斯自動遮斷閥為例 275

成本效益分析於公共政策的應用：以台北市設置大樓共用天然瓦斯自動

遮斷閥為例

郭昱瑩余致力蕭乃沂林靜美

摘要

本文在於應用成本效益分析（Cost Benefit Analysis）方法，分析台北市裝設瓦斯自動遮斷閥政策之成本與效益，其目的在於應用理論於實際的公共政策上。文中先回顧成本效益分析的理論基礎及國內外應用情形與其方法上的限制，進一步以成本效益分析探討台北市裝設天然瓦斯自動遮斷閥的社會成本與效益。文末針對此一政策做出兩點建議提供給決策者參考：1.由於裝設瓦斯天然自動遮斷閥的成本昂貴，因此，近程可行的方式是告知或呼籲民眾瞭解大樓共用天然瓦斯自動遮斷閥的重要性。2.由於必須考量遮斷閥成本所造成的住戶負擔，因此，決策者可以要求瓦斯業者提供增設區域瓦斯自動遮斷閥，或者採用成本較低的家庭用戶端微電腦瓦斯表等替代方案。

關鍵詞：成本效益分析、瓦斯自動遮斷閥、社會成本、社會效益

壹、前言成本效益分析已被國內外許多學者廣泛應用於公共政策的方案

選擇，然於國內的文獻多著重成本效益分析的內容及不同評估準則的

探討，較少有實際的案例應用，因而本研究除了回顧成本效益分析於

國內探討及採行的情形外，將以台北市設置大樓共用天然瓦斯自動遮


斷閥為例，實際計算成本及效益。之所以選擇台北市設置大樓共用天

然瓦斯自動遮斷閥為個案討論是因為民國 88 年的「九二一集集大地

震」發生時，台北市東星大樓倒塌，造成天然瓦斯手動遮斷開關被埋

於瓦礫堆中而無法阻斷瓦斯供應，不僅阻礙救災工作的進行，也因此

延誤救災時機，造成更大的災情。事後回顧檢討發現，當時若能裝置

有天然瓦斯自動遮斷閥，便能立即自動切斷天然瓦斯之供應，爭取更

多救災的時間，減少人員傷亡及降低財物之損失。鑒於台北市裝置天

然瓦斯自動遮斷閥可能帶來可觀的社會成本與效益，本研究因而採取

成本效益分析途徑探究。

本文首先探討相關的文獻，包含成本效益分析及天然瓦斯自動遮

斷設備兩部份，說明研究緣起，並提供背景資料，進而採用成本效益

分析評估台北市設置大樓共用天然瓦斯自動遮斷閥的效益性，再報告

研究結果，並於最後提出研究結論與政策建議。

貳、相關文獻探討本節將先探討成本效益分析方法的由來，及其於國內外的應用情

形；次而針對本研究欲探討之個案，說明天然瓦斯自動遮斷閥方案起

源及其功能與相關法令規定。

一、成本效益分析

本段分三部份：先回顧成本效益分析於國內外應用的情況；次而

提出成本效益分析的理論基礎與計算方式；最後探討成本效益分析的

限制。

成本效益分析於國內外應用情形

成本效益分析是一項廣泛被應用的技術，其最早的使用可追溯至


1808 年美國財政部長 Albert Gallatin 建議比較水資源相關計畫的成本

效益，到了二十世紀，成本效益分析仍被廣泛地運用於水利相關計

畫，例如：1902 年美國土地管理局要求灌溉計畫應作經濟分析，1936

年美國洪水管制法案（Flood Control Act）要求洪水管制計畫的效益

一定要超過成本，1946 年美國聯邦河流委員會中的成本效益委員會成

立，1950 年此成本效益委員會作成河流的成本效益分析報告，此報告

簡稱「綠書」（Green Book），1952 年美國預算局鼓勵編製預算應以成

本效益分析為參考，1955 年哈佛大學的水資源計畫成立，成本效益分

析成為重要分析工具，1960 年未來資源（Resources of the Future）研

究機構採用成本效益分析研究水資源。1970 至 1980 年代，成本效益

分析的應用從水資源的研究擴展至公共財，如生態保育、空氣品質，

及健康福利等，而 1981 年雷根總統的 12291 號行政命令明確要求所

有新的管制都要執行成本效益分析，使得成本效益分析成為美國政府

決策的重要工具。

二十世紀末，成本效益分析已被世界各國政府廣泛運用於多項政

策議題的抉擇，近年來成本效益分析於各國的應用如 Layard 及

Glaister(1994)編著的「成本效益分析」（Cost-Benefit Analysis）書中便

列舉出成本效益分析於各國的應用案例：以成本效益分析評估美國

1978 年解除管制後空運系統的績效；討論如何為英國道路網定價；以

成本效益分析評估英國投資熱帶林的內在報酬回收率。此外，於

Kirkpatrick 及 Weiss (1999)編著的「發展中國家的成本效益分析及方

案評估」（Cost-Benefit Analysis and Project Appraisal in Developing

Countries）一書中，亦顯示成本效益分析應用於許多不同的議題：包

括分析歐洲的水供應計畫；分析巴西 Carajas 鐵工廠的所得分配效果；

探討非洲法語國家於方案發展過程中使用成本效益分析的情形；及以

成本效益分析探究波蘭於過渡經濟中的民營化情形。


至於國內成本效益分析運用的情形，筆者將其區分為幾個重要的

時期：

成本效益分析萌芽期（民國 60 年代至 70 年代）

台灣引進成本效益分析觀念主要是在此一期間，而引進觀

念之初多將重點置於成本效益分析本身量化的理論、觀念、意

義的闡述上，並討論其可能應用的議題，鮮有實際應用成本效

益分析的個案，陳成興（民 69 年）算是早期文獻中以成本效

益分析討論公共投資決策的先驅。此期間對於成本效益分析的

應用之討論也多集中於探討研究階段，多半出自主計月刊、財

稅研究、審計季刊等財經刊物，較傾向於理論的引介與解釋（林

文山，民 63；汪承運，民 68；林華德，民 72）。

台灣成本效益分析應用的蓬勃發展期（民國 70 年代末期至 80

年代中期）

前一時期對於理論的多面探討對成本效益分析的基礎瞭

解有其貢獻，成本效益分析發展至今，已隨著科技技術之進步

發展而有顯著進展與實例應用。理論上，此時期的成本效益分

析理論文獻中加入了權變評估方法（Contingent Valuation

Method, CVM），這種方法主要是藉由若干假設性問題安排，

以問卷調查或實驗的方式，藉以誘導出個人對於非市場財貨的

偏好或評價，而這些假設性問題並非以受訪者的意見或態度為

主，而是以個人在假設條件下對事物的評價為主（何毓芬，民

86 年）。

至於在成本效益分析的應用文獻中，陳天賜（民 79 年）

對於台鐵西部幹線多軌化進行成本效益分析；曾子芬（民 81

年）則針對台灣在因應國際自由貿易加入 GATT 對於我國稻米

生產的成本效益做精確分析，以提供決策者參考；郭秋勳（民


81 年）接受教育部委託，分析各級補習學校學習成本與效益及

其發展模式；此外，中華研究院經濟研究所（民 82 年）的《台

灣環境保護政策之總體效果與成本效益分析》係對環保政策作

分析；葉明亮（民 83 年）則利用成本效益分析方法分析毛豬

運輸卡車對於養豬農民出豬的效益之提昇是否有所助益。從上

述這些文獻中可看出成本效益分析正開始被廣泛應用於交

通、農業、教育、環保等政策議題上。

成本效益分析持續應用期（民國 80 年代中期之後至 90 年代）

因應著台灣經濟發展及政府角色的擴張，在多元政策方案

推動而公共支出逐年增加的情形下，成本效益分析愈來愈為公

共部門所重視。以全民健保政策開辦為例，政府機關所委託的

研究案，便常需針對某個方案做出全民健康保險服務之成本效

益分析，黃月桂（民 86 年）於《全民健保預防保健服務之利

用與成本效益分析》中，以成本效益分析探討全民健保政策提

供不同服務的成本效益；環境保護與資源管理的相關議題上也

常應用成本效益分析，蕭代基（民 87 年）即評估溫室氣體排

放量的社會效益與成本。關於國家預算資源配置，成本效益分

析亦有其可應用之處，周麗芳（民 89 年）《國民年金的成本效

益分析》便分析國民年金對於我國長期財政的影響與衝擊。民

國 87 年修訂頒佈的預算法第 34 條便明文規定將成本效益分析

納入政府預算編制過程的一部份，要求重要公共工程及重大施

政計畫應先行製作成本效益分析報告，提供財源籌措及資金運

用之說明（張四明，民 90 年）。綜上可知，成本效益分析原已

普及應用於教育、交通、環保、社會福利等支出龐大的公共預

算支出評估，預算法又規定成本效益分析於重大公共工程及施

政計畫的必要性，可預期未來對成本效益分析的研究與應用將


更加廣泛，成本效益分析的重要性也將與日俱增，本研究因而

嘗試以成本效益分析探討台北市裝置天然瓦斯自動遮斷閥的

社會成本與效益，不僅提供成本效益分析計算方式，也提供實

證資料以為決策參考。

成本效益分析理論基礎與計算方式

簡言之，成本效益分析是投資可行性分析之工具，其原理在

於對方案、計畫做全面性的分析，以求取資源最有效的運用，由

經濟學的角度觀之，即在求取淨社會效益最大（Net Social

Benefit）。而求取淨社會效益最大的最終目標下，假定所支付的

社會成本固定，則求取最大的社會利益；反之，當社會利益固定

時，則求取最小的社會成本。同理，當社會成本及社會利益均不

固定時，則以追求社會利益大於社會成本的程度，來判斷資源運

用的效率。

在成本效益分析中最重要的觀念在於貼現率的選擇，所謂貼

現率的意義在於未來與現在的社會大眾對所得（即拿現在所得作

為投入成本）的時間偏好。因此，因投入而獲取的效益，對成本

效益分析而言是另一重要的概念，效益若是可計算的，則可假定

不同的時間點上的滿足程度是可以用「貨幣單位」衡量其價值，

相反的若效益較難以貨幣衡量其價值，則可以成本效能分析來探

討，然因其非屬本文範圍，不多作贅述。

以下將整理成本效益分析常見的計算方式及決策準則：

淨現值法（Net Present Value, NPV）

是一種用來表達各計畫方案的整體淨效益。其計算方法是

將各期淨效益﹝及總成本和總效益差值﹞之現值加總，即可求

得，淨現值的計算方式如下式：


NPV =∑= +

−n

tti

CtBt0 )1(

………………….式 1

NPV：計畫方案的整體淨效益

Bt：第 t 年之總效益

Ct：第 t 年之總成本

n：計畫預期使用壽年

i：折現率（Discount Rate）

年值法

將一方案所預期的現金流量，按其折現率（或最低可接受

報酬率），轉變成等值的年值當量（Equivalent Uniform Annul

Worth）以進行方案的評估，習慣上以 AW(Annual Worth)來代

表此一當量值，年值的計算方式如下式，實際上只是將計算出

來的淨現值，乘上資金回收因子（將現值轉為年值）即可。

AW = NPVNiPA

iCtBt

NiPA

n

tt ×=

+−

×∑=

),,()1(

),,(0

AW：年值

A：以初期為基準點的年值

P：現值

N：計畫預期使用壽年

i：折現率

此方法的決策準則為獨立方案評估時，在已知折現率、計

畫預期使用壽年後，計算出 AW，值若大於零，則該方案值得

投資，而若是對於兩個以上互斥的方案評估時，則選擇年值較


大的方案。

終值法

終值法與年值法相似，是將一方案所預期的現金流量，按

其折現率（或最低可接受報酬率），轉變成終值當量（Equivalent

Future Worth）以進行方案的評估，一般以 FW（Future Worth）

來代表此量值，終值法的基本精神與現值法完全一樣，只是前

者的基準點設在末期，而後者的基準點設在初期而已。終值的

計算方式如下式，實際只是將計量出來的淨現值，乘上一個轉

換因子（由現值轉為終值）即可。

FW = NPVNiPF

iCtBt

NiPF

n

tt ×=

+−

×∑=

),,()1(

),,(0

F：以末期為基準點的年值

P：現值

N：計畫預期使用壽年

i：折現率

其決策準則為獨立方案評估時，如果終值大於零，則該方

案值得投資。

效益成本比較

效益成本比較的方法有兩種：

效益成本差法（B - C）：指所有的效益現值和減去所有成

本現值總和之值。若是（B - C）>0，表示計畫的整體效益

大於整體的成本，值得投資，效益成本差的計算方式如下

B-C = ∑∑== +

−+

n

tt

n

tt i

Cti

Bt00 )1()1(

效益成本比法（B/C）：所有效益現值總和除以成本現值總


和之比例。

B/C =∑

∑

=

=

+

+n

tt

n

tt

iCt

iBt

0

0

)1(

)1(

其決策準則為若效益成本比大於 1 之計畫，表示計畫的整體效益

大於整體成本，值得投資。但是對於兩個以上互斥的方案評估時，則

對於 B/C 值＞1 的方案，應再利用增量分析（Incremental analysis）來

決定方案的優劣。增量分析方法所應用的是檢視成本的增加△C 與所

帶來效益增加△B 比值來判斷，如果△B/△C＞1，則這種增量是值得

的。

依據學者說法（徐仁輝，民 89 年），若預算有一定支出限制，且

方案間沒有相互排斥性，益本比為較佳的方式；若方案是相互排斥

的，效益成本差（淨現值）為較佳的方式，於本研究中，因為台北市

政府的各項方案常有互斥情形，投資甲案即無法投資乙案，所以採用

效益成本差的計算方式。

內部報酬率法（Internal Rate of Return, IRR）

內部報酬率是用來表達計畫方案的效率，其計算方法是計

算使得總體淨效益等於零之折現率，即為內部報酬率。

IRR： 0)1(0

=+−∑

=

n

ttr

CtBt

r：內部報酬率

其決策準則為內部報酬率愈大，愈值得投資。

外部報酬率法（External Rate of Return, ERR）

外部報酬率的定義為「使投資的終值等於回收的資金再投

資時，所產生的累積報酬的利率」，此處回收資金再投資時，


所累積的報酬，係指方案的各期收益（Rj）以最低可接受報酬

率（MARR）的報酬再投資而得「收益的終值」（Future Worth of

Revenue,簡稱 FWOR）

FWOR =∑=

−+n

t

nMARRRj0

1)1( ………. 式 2

Rj：各期收益

MARR：最低可接受的報酬率


而原始投資的終值以下式表示之：

投資的終值 FWOC =∑=

−+n

t

nERRCj0

1)1( ………式 3

Cj：方案在第 j 期的現金流出（或投資）

ERR：外部報酬率


合併式 2 式 3 即可求得外部報酬率

∑=

−+n

t

nMARRRj0

1)1( =∑=

−+n

t

nERRCj0

1)1(

其決策準則為若獨立方案評估時，計算該方案 ERR，若

是 ERR>IRR，則接受該方案，否則拒絕該方案；若為兩個以

上互斥方案，則應用增量分析，對於期初投資較低的方案計算

其 ERR，若 ERR>MARR，則該方案優於「不投資」，否則不投

資優於該方案。

還本期法

所謂還本期法，就是針對某項投資方案，計算該投資額回


收的年限（即為還本期），然後再以年限來評估投資方案的優

劣，一般在使用還本期來評估方案時，決策者都會有一個最大

的還本期限，並且選擇該還本期小於該最大還本期限之方案。

而當有多個方案做比較選擇時，則選擇該方案的還本期愈小的

方案愈好。求出下列計算式 t 即為還本期數。

∑= +

−n

tti

CtBt0 )1(

= 0

i：折現率

t：還本期

獲利性指數法（Profitability Index，PI）

獲利性指數，或稱利潤指數，常見兩種方法如下：

淨效益成本比值法（Net Benefit-Cost Ratio）：某一投資方

案淨效益的現值與期初投資（成本）之比。

CCB

CNB −

=

NB：淨效益

B：使用壽年內所有收益的現值

C：方案的期初投資成本

盈餘投資比值法（Saving-Investment Ratio）：多為政府部門

所採用，本質上是效益成本比值的另一種變化形式。

)()()(

SPIPEPSIR−

=

SIR：盈餘投資比值

P（E）：在方案期限內所產生所有盈餘的現值


P（I）：方案的期初投資

P（S）：投資方案的期末殘值之現值

其決策準則為只要方案的 SIR>1，則該方案可以接

受，否則必須拒絕；另外若以 SIR 比較不同方案時，必須使

用增量分析，不能以 SIR 的大小，直接排定方案的優先順序。

成本效益分析限制

以上八種方法為常見的成本效益分析應用方式，然而成本效

益分析有其技術層面及應用於公共投資的限制，成本效益分析在

技術層面上的限制主要整理如下：

成本效益分析的結果，並非決策者考慮的唯一因素〔汪承運，

民 68 年〕，成本效益分析強調考慮各種可能的因素，其結果不

一定會成為決策，其目的在於提供決策者做判斷的一種準則。

從不完全資訊所得成本效益分析的結果，可能忽略了某些不易

計量的效益或間接產生的效益，甚而引起完全錯誤的結果。（汪

承運，民 68 年）

對於不確定的情況，已有數種包含機率因素在計量模式中的技

術可以用來衡量，但是成本效益分析通常對於這些包含機率計

量技術幾乎未採用（汪承運，民 68 年），因此，許多未來的不

確定因素或風險概念必須要能夠以機率的方式數量化加強分

析的準確性。

由於公共投資包含的種類繁多，許多是無法用貨幣價值衡量的

效益（何毓芬，民 86 年）。因此，公正客觀的計價方式是不存

在的，加上主觀判斷的歧異，使得其分析結果也常因著眼處不

同而產生不一樣的結果。再者公共投資產出往往不能以市價衡

量，評估影子價格更增添其困難度。（張四明，民 90 年）。


大型計畫常引起整個經濟結構的改變，因而使得整個經濟體系

的產量和價格均發生變動，而成本效益分析是屬於部分均衡分

析法（Partial Equilibrium Analysis），因而在進行分析時都假定

計畫本身之外的價格都維持不變，因此經濟結構改變的情況

下，成本效益分析應隨著改變。（何毓芬，民 86 年）

當成本效益分析主體為公共投資時，常見的限制如下（張

四明，民 90 年陳成興，民 69 年）：

法律上的限制：成本效益分析純從經濟的觀點出發，當確定某

項計畫優於其他計畫時，亦要考量法律的規定，如政府機關行

為的限制，皆會扭曲計畫的優先順序，成本效益分析結果因而

受相關法律規定所限制。

行政上的限制：根據成本效益分析所決定的公共計畫，亦往往

受到行政處理上的限制，而不得不變更計畫，此時，成本效益

分析的結果也可能因計畫變更而無法落實。（張四明，民 90

年）。

政治上的限制：成本效益分析有時會成為個人為達成其政治目

的所採用的工具，其玩弄成本效益分析的結果，以為「化解反

對聲浪的擋箭牌或終結不喜歡計畫的劊子手」。（張四明，民

90 年）。

時間、成本的限制：當一項公共投資計畫需要於短時間內作決

定或者無法支應成本效益分析所需相關成本，則成本效益分析

於此公共投資的應用較為不可行。（張四明，民 90 年）。

以下文獻探討第二部份為關於天然瓦斯自動遮斷閥的部

份，說明其功能及相關法令規定。

二、瓦斯自動遮斷閥


此部份將說明政策方案起源歷史、瓦斯自動遮斷閥的功能及相關

法令規定。

瓦斯自動遮斷閥政策方案源起民國 84 年 1 月 17 日凌晨，日本阪神發生大地震，據日本官

方紀錄顯示，地震發生後之第二次災害即是火災，地震發生後一

小時內發生大火 80 次，當天共計發生火警 120 次以上，即使到

了第二、三天每天火警約為 20 次以上，造成長田地區約 12 甲的

平房燒毀，而追究火災如此頻繁之原因，有 60%以上是瓦斯、電

器所引起。因此，地震時如果無法阻絕瓦斯供應，所釀成的第二

次災害所造成的生命、財產損失以及動員人力救災所付出的成本

不容小覷。

鑑於日本遭逢震災的重大損失之經驗，台北市政府為汲取救

災經驗與加強災害防救體系，組團至日本考察，並於民國 84 年 3

月 9 日提出「台北市政府考察日本阪神震災及災害防救體系報

告」，其中針對考察結果提出「本府各局處應辦理事項」共計 21

項，其中第 4 項為：「使用天然瓦斯之用戶應設管線自動關閉器。

（家戶遇五級以上地震自動關閉，管線遇漏氣自動關閉，加壓站

除設自動關閉器之外，另設無線遙控關閉器，壓力超過極限時，

由自動排氣閥排放。）」（台北市政府，84 年）。台北市政府為防

患於未然，也開始著手研究台北市住戶是否應裝設「瓦斯自動遮

斷器」，以避免地震發生時，瓦斯管線受到震力運作斷裂，而造

成天然瓦斯外洩，引燃火苗形成火災，遂造成二次災害的問題。

瓦斯自動遮斷閥之功能

災變發生時阻絕瓦斯確有其重要性，雖然天然瓦斯管線於進

入用戶立管及瓦斯計量表前均有設置手動開關，但為避免地震造

成建築物倒塌導致無法關閉，或災難發生時用戶緊急逃生而不及


關閉，裝設瓦斯自動遮斷閥實有其防災應變之功效。瓦斯自動遮

斷閥乃是採用高壓二氧化碳鋼瓶為驅動源，且有平滑動作之球

閥，是各種流體管線緊急遮斷或開啟及防患二次災害，其主要特

點如下（資料來源：安全防災系列緊急遮斷閥，大台北瓦斯）：

藉由高動力能確實作動

經由二氧化碳鋼瓶內高壓氣體而驅動閥關閉，作動確實，

以安全觀點而言，深獲高度評價。

採用獨特鋼瓶

二氧化碳鋼瓶其耐壓氣密性，皆有極高的信賴評價。

不需外加設備

以二氧化碳鋼瓶為驅動源，故空氣壓縮機、空氣配管等外

加設備皆免，可減輕設置費用。

可遠隔手動操作

電器信號式緊急遮斷閥，亦可附加手動的有限遠隔控制裝

置。

瓦斯自動遮斷閥在正常時之狀態，撞針被固定住，閥是開

的。在緊急遮斷時，當作動用電器信號給線圈時，釋放撞針，

撞針戳破二氧化碳鋼瓶之封蓋，噴射二氧化碳氣體流入汽缸內

驅動活塞關閉球閥。在緊急遮斷後，由於汽缸內之二氧化碳氣

體會流過噴嘴慢慢地釋放至大氣中，使汽缸內之壓力變為大氣

壓力，不致使作動後之復歸操作產生困難。當發生天然瓦斯外

洩或偵測裝置感應到五級以上地震時即產生信號傳至控制

盤，再由控制盤將信號傳至自動遮斷閥，緊急關閉管線，阻止

瓦斯公司供應管內天然瓦斯續流通至住宅大樓用戶管。瓦斯自

動遮斷閥除了能夠在地震發生時顯現其功效外，在日常生活中

如果設備發生異常的壓力及溫度時，亦會發揮多方面的保全作


用，達到阻絕瓦斯供應的效果。

瓦斯自動遮斷閥現有法令之規定

根據民國 89 年 7 月 26 日修訂之「煤氣事業管理規則」第十

三條之四規定，對於煤氣事業針對下列場所之新申請用戶，應確

認其已裝置緊急遮斷設備或自動遮斷設備後，始得供氣：

十樓以上之建築物。

總樓地板面積在五百平方公尺以上之餐廳、旅（賓）館、百貨

商場、超級市場。

年購氣量達一百二十萬立方公尺以上，且員工人數達三十人以

上之工業用戶。

同一工作地點員工人數達一百人以上之各級政府機關（構）、

學校或國防軍事單位。

其他經主管機關指定供公眾使用場所。

該修正條文針對新申請之用戶強制要求裝置共用天然瓦

斯自動遮斷閥，以維用氣安全，防患災害於未然，應深具貢獻。

但對於現有用戶卻未能加以規範，在震災產生時恐仍難免瓦斯

洩漏所造成的二次災害。特別是台北市住宅密度高，因此一旦

有震災發生，可能造成市民極為嚴重的生命與財產損失。

然而，對於新修訂之「煤氣事業管理規則」部分條文中，

只規範新申請用戶應裝設緊急遮斷設備或自動遮斷設備，卻仍

未在法令上對舊大樓使用共用天然瓦斯的用戶以及舊有各集

合住宅或大型用戶做出規範，恐怕並不能全面性有效防止地震

發生時，可能因天然瓦斯管線破裂而造成的二次災害。因此，

如何使舊有大樓加設共用天然瓦斯自動遮斷閥，實有再加研酌

規劃之必要。


參、研究設計成本效益分析要求就裝設天然瓦斯自動遮斷閥所需成本及產生

的各項效益，儘可能化為貨幣單位，以利比較。成本是將每個共用天

然瓦斯自動遮斷閥的費用以 120 萬元計1，此價格將設備本身的成本

及日後維修的費用全部概算於內。效益則包含裝置大樓共用天然瓦斯

自動遮斷設備後在震災發生時所可能減少的生命、財產損失（以東星

大樓災害損失為估算基礎）。至於無法量化的外部效益，譬如，若大

樓裝設共用天然瓦斯自動遮斷閥後，其瓦斯導管於毀滅性地震發生時

可自動切斷，則救災人力及設備可用於其他未裝置之處，此外部效益

難以計量，故僅以敘述表明之。最後，本研究應用效益成本差法作為

此政策效益性的評估（即淨效益＝效益－成本）。效益成本的比較分

析，除了本文所採的效益成本差外，尚有益本比或內在報酬率法等常

見的計算方式，但由於益本比法對於效益是正的成本或是負的成本的

認定形成不確定性，而內在報酬率法中涉及決策者最低可接受報酬率

（MARR）與折現率的比較，對於 MARR 的認定讓決策準則更增加

了決策判斷的不確定性，因此，本研究選擇效益成本差法結合地震機

率的數據計算淨效益以為比較基礎。

1 此成本係以現在市面上業者所提供的價格平均值為基準估算得來，此價格內含設

備本身的成本及日後維修的費用，由於此設備主要是由日本進口，進口業者掌握

設備價格，此一設備的需求價格彈性小，因此當需求量增加，價格下降的空間並

不大。


肆、成本效益分析結果

一、成本

於成本效益分析中，成本的計算是將每個大樓共用天然瓦斯自動

遮斷閥的價錢以 120 萬元計算，每個大樓共用天然瓦斯自動遮斷閥的

使用期限約為 30 年，臺北市舊有十層樓（含）以上大樓約有 2,636

棟（資料來源：台北市消防局，民國 88 年 7 月），因舊大樓裝置率（百

分比）不同，以大樓共用天然瓦斯自動遮斷閥的成本 120 萬乘以舊有

十層樓（含）以上大樓，再乘上不同的舊大樓裝置率，即為不同的舊

大樓裝置率下，台北市十層樓（含）以上大樓裝置共用天然瓦斯自動

遮斷閥的總社會成本。相關數據參見表一。

表一、不同的安裝率所需要總社會的成本（單位：億元）

總社會成本

裝置率%*2636

總社會成本＝裝置單位價格*安裝棟數

100% 2636 31.63 95% 2504 30.05 90% 2372 28.47 85% 2241 26.89 80% 2109 25.31 75% 1977 23.72 70% 1845 22.14 65% 1713 20.56 60% 1582 18.98 55% 1450 17.40

（續下表）


（承上表） 50% 1318 15.82 45% 1186 14.23 40% 1054 12.65 35% 923 11.07 30% 791 9.49 25% 659 7.91 20% 527 6.33 15% 395 4.74 10% 264 3.16 5% 132 1.58 0% 0 0

由表一可以清楚的看出，大樓共用天然瓦斯自動遮斷閥單位價格

一定的情況下，裝置率愈高，付出的總社會成本愈高。

二、效益

本研究的效益分析是以東星大樓在九二一震災中的生命財產損

失為計算基準，採用東星大樓為參考案例的原因是因為東星大樓的整

個死傷情況與生命財產損失紀錄堪稱詳實，再加上其為台北市大樓確

實發生於震災中損失的案例，有其代表性。至於案例本身的特殊性部

分在演譯概推為普遍性的過程恐被質疑也是本研究不可免的限制之

處。

本研究案例中最明顯可見的直接效益乃是地震對於人民生命與

財產的影響，因此本研究的效益以估算有形、直接、可計算的生命財

產損失為估算基準，至於無形與間接的效益，或生命與財產的保險效

益，學理上即表示相當難以估算，因此本研究將其視為外生變數，以

敘述方式表明外部效益存在。

依據統計東星大樓共死亡 84 人（死亡 71 人、失蹤 13 人），財產


損失約為一億七千萬元（九二一震災台北市災區（東星大樓）服務社

會局工作報告網頁）。於本研究中假定因為加裝大樓共用天然瓦斯自

動遮斷閥，每棟十層樓（含）以上大樓的生命財產損失將減少 1/102，

生命價值的計算是以台灣每人每月平均所得為$35,000 元計算，因而

每年的平均薪資為 42 萬，一般人投保額度約為平均薪資的十倍計算，

就探訪保險業者的數據來看，一個人的生命價值約為 420 萬，然而對

一條生命的價值，每個人有不同的評估標準與方式，有人認為 420 萬

太低，也有人可能會認為太高，因此，本研究採用敏感度分析

(sensitivity analysis)，生命價值分別以 210 萬、420 萬、及 840 萬計算3。將此三個不同的生命價值加上財產損失的一億七千萬，乘以十分

之一，所得的值即代表一棟十層樓（含）以上大樓，因為裝設大樓共

用天然瓦斯自動遮斷閥所可能減少的生命財產損失，參見表二。

表二、本研究對於生命財產效益的單位價值定義（單位：元）

生命價值生命價值生命價值每一個人的生命價值

估計數據 210 萬 420 萬 840 萬

V1 東星大樓倒塌死亡人數 84人 176,400,000 352,800,000 705,600,000

V2 東星大樓財產損失估計金額 170,000,000 170,000,000 170,000,000

V1+V2 生命損失+財產損失金額 346,400,000 522,800,000 875,600,000 1/10*

（V1+V2）每棟效益* 34,640,000 52,280,000 87,560,000

*每棟效益＝因為裝設大樓共用天然瓦斯自動裝置而使每棟減少損失金額

2 減少 1/10 生命財產損失的假設是來自於與台北市政府人員及瓦斯業者座談取得。 3 可能有部份決策者或讀者並不同意一條生命的價值介於 210 萬至 840 萬之間，因

而質疑本研究所計算出之效益，對於生命價值看法有不同意見的決策者與讀者，

仍可利用本研究分析架構，將其所認為的生命價值輸入後，計算出裝設大樓共用

天然瓦斯自動遮斷閥的效益。


表三則是將生命價值乘以舊有十層樓（含）以上大樓於不同裝置

率4下的棟數。例如，生命價值為 210 萬時，每棟效益為 3,464 萬，100%

裝置率下，即 2,636 棟都裝設，則效益值為 913.11 億元（3,464 萬

*2,636）。若為 95%裝置率，就有 2,504 棟裝設，效益值為 867.45 億

元（3,464 萬*2,504）。

表三、不同裝置率下的效益值（單位：億元）效益 1（B1）

裝置率生命價值 210 萬

效益 2（B2）生命價值 420 萬

效益 3（B3）生命價值 840 萬

100% 913.11 1,378.10 2,308.08 95% 867.45 1,309.20 2,192.68 90% 821.80 1,240.29 2,077.27 85% 776.14 1,171.39 1,961.87 80% 730.49 1,102.48 1,846.47 75% 684.83 1,033.58 1,731.06 70% 639.18 964.67 1,615.66 65% 593.52 895.77 1,500.25 60% 547.87 826.86 1,384.85 55% 502.21 757.96 1,269.44 50% 456.56 689.05 1,154.04 45% 410.90 620.15 1,038.64 40% 365.24 551.24 923.23 35% 319.59 482.34 807.83 30% 273.93 413.43 692.42 25% 228.28 344.53 577.02 20% 182.62 275.62 461.62 15% 136.97 206.72 346.21 10% 91.31 137.81 230.81 5% 45.66 68.91 115.40 0% 0 0 0

4 由於台北市居民裝置瓦斯自動遮斷閥的意願不一，且政府對此政策將採用的政策

工具也不確定，因而呈現不同的裝置率以了解各種可能的成本與效益組合。


於此成本效益分析中，假設 30 年內台北市發生毀滅性地震的機

率分別為 100%、10%、1%、0.1%、0.01%或 0%5，分別以不同的機

率乘以估計效益，取得期望值，再以期望值減去總社會成本就等於淨

社會效益6，以下將分別以表四、表五、表六說明之。

表四中的數值是當人命的價值假定為每條人命 210 萬時，在前述

條件不變下，依不同的安裝率與不同的地震發生機率所計算出的全台

北市所獲致的社會淨效益。例如，30 年內發生毀滅性地震的機率若為

100%時，效益期望值為 913.11 億（913.11 億*100%），社會淨效益則

為 881.48 億（效益期望值 913.11 億減去成本 31.63 億，913.11-31.63

=881.48），又如，30 年內發生毀滅性地震的機率若為 1/10 時，社會

淨效益則為 59.68 億（913.11*1/10-31.63=59.68）。表五與表六的數值

則是在假定人命分別為 420 萬或 840 萬的前提下，依各種安裝率與地

震機率所計算出的社會淨效益。

5 台北市過去發生毀滅性地震的機率為毀滅性地震發生的次數除以所有地震發生

次數，由於所有地震發生次數不易界定及取得（牽涉微震是否算入或微震發生次

數究竟有多少並無定論），因此本研究羅列各種可能發生的機率，藉由敏感度分

析方式，供決策者或讀者取決自認為可能發生毀滅性地震的機率。 6 此社會淨效益僅列入避免生命及財產損失的效益，並未包含外部效益（如避免二

次災害、節省的救災資源或人員傷亡）。


表四、人命價值 210 萬時在不同地震發生機率下

不同的裝設率所獲致的社會淨效益（單位：億元）

假設一條人命=210 萬元時

地震機率裝置% P=100% P=1/10 P=1/100 P=1/1000 P=1/10000 P=0

100% 881.48 59.68 -22.50 -30.72 -31.54 -31.63 95% 837.40 56.70 -21.38 -29.18 -29.96 -30.05 90% 793.33 53.71 -20.25 -27.65 -28.39 -28.47 85% 749.26 50.73 -19.13 -26.11 -26.81 -26.89 80% 705.18 47.74 -18.00 -24.58 -25.23 -25.31 75% 661.11 44.76 -16.88 -23.04 -23.66 -23.72 70% 617.03 41.78 -15.75 -21.50 -22.08 -22.14 65% 572.96 38.79 -14.63 -19.97 -20.50 -20.56 60% 528.89 35.81 -13.50 -18.43 -18.92 -18.98 55% 484.81 32.82 -12.38 -16.90 -17.35 -17.40 50% 440.74 29.84 -11.25 -15.36 -15.77 -15.82 45% 396.67 26.86 -10.13 -13.82 -14.19 -14.23 40% 352.59 23.87 -9.00 -12.29 -12.62 -12.65 35% 308.52 20.89 -7.88 -10.75 -11.04 -11.07 30% 264.44 17.90 -6.75 -9.22 -9.46 -9.49 25% 220.37 14.92 -5.63 -7.68 -7.89 -7.91 20% 176.30 11.94 -4.50 -6.14 -6.31 -6.33 15% 132.22 8.95 -3.38 -4.61 -4.73 -4.74 10% 88.15 5.97 -2.25 -3.07 -3.15 -3.16 5% 44.07 2.98 -1.13 -1.54 -1.58 -1.58 0% 0 0 0 0 0 0


表五、人命價值 420 萬時在不同地震發生機率下

不同的裝設率所獲致的社會淨效益（單位：億元）

假設一條人命=420 萬元時地震機率裝設%

P=100% P=1/10 P=1/100 P=1/1000 P=1/10000 P=0

100% 1,346.47 106.18 -17.85 -30.25 -31.49 -31.63 95% 1,279.15 100.87 -16.96 -28.74 -29.92 -30.05 90% 1,211.82 95.56 -16.07 -27.23 -28.34 -28.47 85% 1,144.50 90.25 -15.17 -25.72 -26.77 -26.89 80% 1,077.18 84.94 -14.28 -24.20 -25.20 -25.31 75% 1,009.85 79.63 -13.39 -22.69 -23.62 -23.72 70% 942.53 74.32 -12.50 -21.18 -22.05 -22.14 65% 875.20 69.02 -11.60 -19.67 -20.47 -20.56 60% 807.88 63.71 -10.71 -18.15 -18.90 -18.98 55% 740.56 58.40 -9.82 -16.64 -17.32 -17.40 50% 673.23 53.09 -8.93 -15.13 -15.75 -15.82 45% 605.91 47.78 -8.03 -13.61 14.17 -14.23 40% 538.59 42.47 -7.14 -12.10 -12.60 -12.65 35% 471.26 37.16 -6.25 -10.59 -11.02 -11.07 30% 403.94 31.85 -5.36 -9.08 -9.45 -9.49 25% 336.62 26.54 -4.46 -7.56 -7.87 -7.91 20% 269.29 21.24 -3.57 -6.05 -6.30 -6.33 15% 201.97 15.93 -2.68 -4.54 -4.72 -4.74 10% 134.65 10.62 -1.79 -3.03 -3.15 -3.16 5% 67.32 5.31 -0.89 -1.51 -1.57 -1.58 0% 0 0 0 0 0 0


表六、人命價值 840 萬時在不同地震發生機率

下不同的裝設率所獲致的社會淨效益（單位：億元）

假設一條人命=840 萬元時地震機率裝置% P=100% P=1/10 P=1/100 P=1/1000 P=1/10000 P=0

100% 2,276.45 199.18 -8.55 -29.32 -31.40 -31.63 95% 2,162.63 189.22 -8.12 -27.86 -29.83 -30.05 90% 2,048.80 179.26 -7.70 -26.39 -28.26 -28.47 85% 1,934.98 169.30 -7.27 -24.93 -26.69 -26.89 80% 1,821.16 159.34 -6.84 -23.46 -25.12 -25.31 75% 1,707.34 149.38 -6.41 -21.99 -23.55 -23.72 70% 1,593.51 139.42 -5.99 -20.53 -21.98 -22.14 65% 1,479.69 129.46 -5.56 -19.06 -20.41 -20.56 60% 1,365.87 119.51 -5.13 -17.59 -18.84 -18.98 55% 1,252.05 109.55 -4.70 -16.13 -17.27 -17.40 50% 1,138.22 99.59 -4.28 -14.66 -15.70 -15.82 45% 1,024.40 89.63 -3.85 -13.20 -14.13 -14.23 40% 910.58 79.67 -3.42 -11.73 -12.56 -12.65 35% 796.76 69.71 -2.99 -10.26 -10.99 -11.07 30% 682.93 59.75 -2.57 -8.80 -9.42 -9.49 25% 569.11 49.79 -2.14 -7.33 -7.85 -7.91 20% 455.29 39.84 -1.71 -5.86 -6.28 -6.33 15% 341.47 29.88 -1.28 -4.40 -4.71 -4.74 10% 227.64 19.92 -0.86 -2.93 -3.14 -3.16 5% 113.82 9.96 -0.43 -1.47 -1.57 -1.58 0% 0 0 0 0 0 0

由上可知，不管人命價值為 210 萬、420 萬、或 840 萬，於 30

年內若必定發生毀滅性地震或發生毀滅性地震的機率為 1/10 時，裝

置大樓共用天然瓦斯自動遮斷設備的效益遠大於成本，然而，若 30

年內發生毀滅性地震的機率小於或等於 1/100 時，則裝置大樓共用天


然瓦斯自動遮斷閥的效益就低於其成本。

三、何時效益等於成本？

此外，本研究引用損益平衡點（break-even point）加上期望值的

概念反過去推算損益平衡的地震機率。在生命價值為 210 萬時，損益

平衡點的算法為 31.63 億（C）除以 913.11 億（B1），得出 3.5%，換

言之，若 30 年內台北市發生毀滅性地震的機率為 3.5%，則裝設大樓

共用天然瓦斯自動遮斷閥效益等於成本，因此，若 30 年內台北市發

生毀滅性地震的機率高於 3.5%，則裝設大樓共用天然瓦斯自動遮斷

閥效益大於成本。依此類推，當生命價值分別以 420 萬及 840 萬計算

時，若 30 年內台北市發生毀滅性地震的機率分別高於 2.3%及 1.4%

時，則裝設大樓共用天然瓦斯自動遮斷閥效益大於成本。這些損益平

衡的地震機率，可提供決策者參考。

四、外部效益

由於某一經濟主體的經濟行為，無償地（without being priced）

影響另一經濟主體的現象，稱之為外部性（externality）。外部性可能

是單向的（unilateral），亦可能是雙向的（reciprocal）。所謂單向的外

部性，係指某一經濟主體的行為影響了另一經濟主體，但該主體並不

被受影響主體的逆向影響。至於雙向的外部性，則指二個經濟主體之

間都互相有外部影響的現象。此外，外部性的效果可能是有利於受影

響的經濟主體，也可能有害於受影響的經濟主體，以此來分類的話，

前者可稱為外部經濟（external economy），後者稱之為外部不經濟

（external diseconomy）。（林華德，民 87 年 P109-P110）。當大樓發生

瓦斯外洩時，除了會危害大樓本身外，亦會影響附近的住宅，大樓在

裝設共用天然瓦斯自動遮斷閥後，除了可遮斷大樓本身的瓦斯避免大


樓的二次災害，附近的房子也可以避免受到此棟大樓災害的波及，更

何況在地震發生時，大樓因裝置共用天然瓦斯自動遮斷閥而減少的火

災求救需求，將可使台北市的救災能量用在其他的居民身上，因此大

樓共用天然瓦斯自動遮斷閥的裝設，除了大樓本身有效益外，亦會對

附近房子產生外部效益。

於本研究中，效益的計算是低估的，因為外部效益並無包含在

內，所謂外部效益是指若大樓加裝設共用天然瓦斯自動遮斷閥，則地

震發生時，這些自動遮斷閥會自動切斷瓦斯導管，減少火災的發生，

也因此消防救難人員與資源可做其他急難之用，此為裝置共用天然瓦

斯自動遮斷閥所帶來的外部效益。

然而，若要將外部效益予以量化，實有其困難並具爭議，檢視成

本效益分析相關文獻，並無提及實證研究該採何種方法運算最為恰

當，亦無相關數據佐證，限於技術上的困難，本研究強調外部效益的

存在與可觀，而不實際計算。

伍、結論成本效益分析方法可作為決策者判斷的參考，對於今日國家財政

日益加重的台灣而言，以成本效益分析評估作為方案選擇的參考，應

有其貢獻。然而，關於實際應用數據評估公共投資的案例仍不多見，

本文旨在提供一個公共部門的計畫實施之前的評估實際過程，以作為

未來公共投資計畫評估者之參考依據。

本研究採用成本效益分析評估台北市設置大樓共用天然瓦斯自

動遮斷閥的效益性，研究中以不同的人命價值做敏感度分析

（Sensitivity Analysis）並配合加裝瓦斯自動遮斷閥而減少的損失的估

計，加以量化計算（以貨幣的現值換算）的結果。針對台北市是否應


該加裝瓦斯自動遮斷閥的政策上，本研究在分析之後提出損益平衡點

（Break Even Point）的決策準則：「在人命價值 210 萬時，30 年內若

發生毀滅性的地震的機率為 3.5%，則裝設天然瓦斯異動遮斷閥的效

益等於成本；相同條件下若人命價值為 420 萬，則機率等於 2.5%為

其損益平衡點；人命若是 840 萬則機率 1.4%為其損益平衡點」。當然，

公正客觀的計價方式是不存在的，加上主觀判斷的歧異，使得成本效

益分析的結果常因著眼處不同而有不一樣的結果，因此，本研究提供

給決策者決策參考，然決策者本身仍須配合實際預算、法律、政治環

境的狀況做出決策判斷。基於本研究的分析，提出兩點政策建議：

一、由於裝設瓦斯天然自動遮斷設備成本相當可觀，因此，短程計畫

中，採行倡導、教育、告知、或呼籲台北市民瞭解天然瓦斯自動

遮斷閥的重要性是可行性較高的一種方式。

二、由於瓦斯自動遮斷閥的成本相當高，因此，決策者可以考量其他

替代方案如：要求瓦斯提供業者增設區域性較大的瓦斯自動遮斷

設備，或者採用成本較低的家庭用戶端微電腦瓦斯表，以取代大

樓共用瓦斯自動遮斷閥的裝置。

本研究提供成本效益分析的實證基礎，有其重要性，因應預

算法的修訂，重大公共工程或施政計畫皆須採行成本效益分析，

未來研究將可致力於成本效益分析在不同政策的應用及其更嚴

謹的理論基礎或計算過程。

本文原載「理論與政策」，第十五卷第二期，民國九十年六月。

作者簡介

郭昱瑩先生，美國紐約州州立大學奧本尼校區公共行政與政策學博士，現任世新大學行政管理學系助理教授；余致力先生，美國喬治


亞大學公共行政學博士，現任世新大學行政管理學系教授兼系主任；蕭乃沂先生，美國紐約州州立大學奧本尼校區公共行政與政策學博士，現任世新大學行政管理學系助理教授；林靜美先生現為世新大學行政管理碩士。

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緊縮預算下的新預算理論研究 307

緊縮預算下的新預算理論研究

徐仁輝

摘要

近二十餘年來各國所採行的預算緊縮政策，對於傳統遞增主義（Incrementalism）產生極大的衝擊，學界需要更能闡釋新預算決策模式的新預算理論。本文依決策的本質分為實質理性（substantive

rationality）與程序理性）procedural rationality）兩種（Simon,1976），再依行為者目標係追求個人利益或公共利益劃分，試圖將預算決策型態分成四類：包括第一類型---福利經濟學或管理學所發展出的規範理論，第二類型---傳統政治學所推演出的遞增主義，第三類型----公共選擇學派的研究，如官僚預算行為模式。至於第四類型（即屬程序理性與行為者追求個人利益為目標者），本文主張以新制度經濟學的研究方法，對當前預算緊縮壓力下，受外在環境與制度影響更深的預算決策模式，提出有效的解釋。

關鍵詞：預算理論、預算決策、新制度經濟學

壹、前言多數經濟合作與發展組織國家（OECD）自 1980 年代以來採行緊

縮預算政策，預算決策因而出現重大的改變，例如偏重由上而下的決

策方式，以及對於總體經濟預先評估，設定各項財政規範（fiscal

norms），以指導各機關預算的編列（Schick,1986）。同時，由於政治

社會環境的變遷，讓預算決策必須更考慮外在環境因素。新的預算決


策方式挑戰著風行數十年的預算理論---遞增主義的解釋能力；因此部

份預算學者對於遞增主義發出許多嚴厲的批評，並積極尋求新理論

（Rubin, 1988）。公共行政學界在 1980 年代開始出現各種對新預算理

論需求的呼籲；時至今日，也許誠如 Rubin（1992）所言，當前預算

理論並未凝聚成一單獨的學派。然而，對於當前預算決策模式的解

釋，以及對新預算理論提出有用的研究途徑，無疑的是件迷人的研究

議題。

貳、財政緊縮下的預算決策與理論需求在政府財政狀況良好，政府支出持續成長時期，預算決策過程，

也許如遞增主義所描述，偏重由下而上的決策，先由各機關編製概

算，再由預算主管機關彙編完成總預算案，同時以前一年度預算為基

礎作遞增方式的成長。換句話說，公共支出決策有固定的模式可以遵

循，也就是當年度的預算編列，係以上一年度的預算規模作為基礎

（base），再小幅度的成長；結果是政府每一年度的各項公共支出規

模與結構比例皆變化不大，呈現有規則的穩定成長趨勢。然而，當財

政失衡，政府採取預算緊縮政策時，決策方式則有顯著不同。

一、預算決策的改變

在緊縮預算政策下，OECD 各國預算決策過程（無論編製或審議）

轉變為偏重由上而下的總體預算控制；在各機關提出預算要求前，由

中央預算主管機關事先確定預算目標與各項財政規範，如歲出額度、

支出上限、支出成長率、債務限制等，作為各機關編製預算的準則

（Schick, 1986）。

Caiden（1989）評估新的預算決策規則，由於資源有限，因此已


無所謂的「遞增」現象；而預算中出現許多決策係屬法定「自動決策」

（automatic decision），如應享權益支出；而支出上限等事先訂定的財

政規範與租稅法規，亦限制了預算的決策範圍。同時有更多所謂的「預

算外支出」，如信託基金、指定用途稅、與貸款保證等。

檢視 OECD 各國之預算決策，普遍出現以下特徵（Rubin, 1988）：

預算與外在環境的關係更為密切：

以往政府預算基本上可以在行政官僚體系內作大部份的決

策；而當代的預算過程由於參與者不斷的增加，並皆為爭取個人

利益而競逐預算大餅。除了行政官僚、預算主管機關與立法機關

外，尚包括利益團體、立法各委員會、內閣閣員、審計機關、媒

體輿論等，皆對於預算決策具不同程度的影響力。

預算決策過程包括事前與事後：

預算過程不僅包括預算案的籌編與審議決策，尚應包括許多

事前與事後的決策，例如影響預算收入的決策（如收入法規、限

制條件、預估與政策等）皆被有系統的列入考量。此外，預算執

行與考核方面的問題與回饋，亦影響到預算的決策。

支出預算的多樣化造成決策方式不同：

除了普通基金外，支出預算的研究應包括信託基金、貸款、

退休撫卹、管制、實物移轉支付、稅式支出等。不同的計畫支出

處理方式與經常預算計畫支出皆不同，如資本支出計畫的處理即

屬非遞增方式，並承受更多的政治壓力；再如特別收入基金，以

指定用途稅為財源用於特定用途，需有收入才可以支出。至於補

助支出與既享權益支出因有法定的權益保障，亦有不同的編列方

式。

二、對遞增主義的衝擊


80 年代初 Kamlet 與 Mowery（1980）的研究即指出基礎預算並

非固定的，至少在 Kennedy 總統以後變化幅度是蠻大的，美國預算管

理局（OMB）在預算籌編階段就有不同的方法去計算基礎預算。另

外，Schick(1994)指出 90 年代美國預算決策有三分之二已改為「基線

預算」（base-line budgeting），而非「基礎預算」，所謂基線預算係指

現行政策不變下，考慮通貨膨脹後的支出水準，它的規模大小不受財

政狀況好壞的影響，而與政策法規直接相關；緊縮預算時基礎預算較

容易達成共識，基線預算則較不容易。

Rubin（1988; 1989）更批判遞增主義已死亡，她認為遞增主義的

理論過於寬廣，限制了研究問題的發展，因為遞增主義對決策者有限

智力以及避免衝突的假設，導致預算過程不變，預算決策幾乎可以預

測，預算結果亦相當固定。同時，她又批評遞增主義理論過於狹窄，

因為只將注意焦點擺在機關預算需求，而忽視了法律授權、收入、以

及應享權益支出，以及外在環境等的影響。Caiden（1982）也認為自

1980 年代以來，遞增主義已無法說明每年度的預算決策真相。

Bozeman 與 Straussman（1982）、Schick（1986)、Leloup（1988）等皆

提出各國預算決策逐漸偏重由上而下的方式，與遞增主義所強調的由

下而上決策方式有明顯差異。

三、對新預算理論的需求

傳統遞增主義無法充分解釋新預算決策模式，學界興起尋找新預

算理論的熱潮，希望對於政府預算決策予以重新定位與解釋。如

Rubin(1988)即認為由於預算參與者增加、預算決策過程更為複雜、以

及支出型態的多樣化，因此對於預算的研究方向應重新定位。

LeLoup(1988)亦指出，預算決策研究應考慮包括下列重要因素：

不同的支出型態與授權、支出的相互依賴性與替換性、不同控制程度


下的每年與多年度預算、受總體經濟表現與經濟預測的影響、愈形重

要的由上而下之總體預算決策方式等。Caiden(1988)則主張將預算決

策從強調過程（process）的觀念移轉為系統（system）的觀念，預算

決策受多重互動系統的影響，除了收入流動性與支出功能外，尚包括

其他系統，如府際間系統、經濟系統、政治官僚系統等，預算必須整

合這些系統，並受這些系統直接或間接的影響。

Schick（1988）建議將預算配置資金的方式，參考市場供需的模

式，考量在預算決策過程中主要的兩種力量：要求權（claiming）與

保留權（conserving），兩種力量的交互作用下決定預算結果1。並據而

提出新預算理論的一些假設：如預算過程的改變會影響到兩種力量的

消長；再如當預算過程不完全時，分配結果將無法真實反應兩種力量

的相對強弱。此外，在預算擴張期，預算的要求權會被強化；反之，

在面臨預算赤字與預算縮減的時代，預算制度將會強化預算的保留權

等（Schick, 1986）。

Straussman（1988）觀察社會福利等應享權益支出不斷的增加，

這類預算他稱為「權利基礎預算」（rights-based budgeting），造成預算

決策起了很大的改變，遞增主義已無法適當的解釋，因此需要從權力

與預算的關係予以研究，研究課題包括：擴大對預算過程中制度性特

徵的瞭解、深入觀察在權力基礎環境下預算的決策特徵、政治變遷對

權利基礎預算的影響。

總之，新的預算理論必需對新的預算決策方式，提出更有效的解

釋力。而由於新的預算決策方式，與外在環境的互動更為密切，以及

必須兼顧支出預算的結構性制度因素，新的預算理論自然應針對環境

與制度因素的影響多予以分析。下一節依決策的本質不同分類，藉以

1 Donald(1989)則稱此兩種力量為擴張(expansion)與保護(protection)。


區分不同的預算理論，同時提出未來預算理論的研究方向。

參、預算理論的研究途徑分類 Rubin（1992）指出預算過程就是決策（decision-making）過程，

因此探討預算的決策過程，可以掌握公共預算的本質；不同預算理論

的研究，基本上也是從預算的決策過程著手。事實上，預算理論從預

算決策過程研究，不僅能掌握預算的靜態特徵，更能對於影響預算動

態的過程，予以合理詮釋。

一、實質理性或程序理性

有關決策的研究，可以從決策本質係屬所謂的「實質理性」或「程

序理性」予以分類研究。所謂「實質理性選擇模型」係指個人的偏好

可清楚界定，選擇方案時利用成本效益等方法，作出最佳選擇以最大

化效用為目標。這個模型基本假設係指在完全確定與資訊充分的情況

下，因此不存在不確定性、人類的認知限制、偏好改變、與目標不明

確等問題。福利經濟學與公共選擇學派對於決策的假設可以說皆屬

之。

依據 Simon（1976）的定義，行為「程序理性」仍係指經過適當

深思熟慮後的結果，惟程序理性決定於產生的過程。由於不確定性、

資訊不完全、計算能力限制等，即使每個決策者理性的去作選擇，亦

無法獲得「最大化」（maximization）的目標，而是追求「滿意的」

（satisficing）結果。因此，程序理性著重的是理性選擇的過程而非結

果(Basu, 1995)。在決策者認知的過程中，經常使用來作決策依據的包

括過去累積的資訊、過去的經驗、選擇性的直覺判斷、及其他簡單的

解決問題方法，可能達到的選擇方案只要符合某些條件後，即停止進


一步的搜尋或分析。也就是，決策者找到了滿意的結果，而非最佳的

結果。在集體選擇方面，程序理性決定於「總計的制度」（aggregating

institutions），如所使用的協約、規範或規則等，也受到組織內權力分

配的方式所影響；此皆屬於傳統政治學的研究。

新制度經濟學的研究，依 Eggertsson(1990)的看法它放棄新古典

經濟學有關人類決策追求最大化的假設，而改為追求滿意的結果，同

時加入了財產權限制、交易成本等因素，讓理論更豐富與更具解釋能

力。因此，新制度經濟學的研究可以歸類為程序的理性。

二、公共利益或個人利益

福利經濟學或傳統財政學理論，視政府為整個社會的一個決策單

位，配置公共支出以追求社會福利的最大化。公共選擇學派的研究，

則視政府決策為代表理性追求個人私利的集體選擇；公共支出決策由

追逐個人利益的預算參與者透過投票過程所決定。換句話說，就參與

決策者的目標言，福利經濟學考量的是公共利益，公共選擇學派考量

的是個人利益（Mueller, 1989）。在集體選擇（collective choice）方面，

福利經濟學假設社會係單一凝聚的實體，政府在許多方案中作選擇以

追求社會福利的最大化；對於公共預算的決策模型係建立在規範性的

觀點上。公共選擇理論則認為社會存在不同的利益與目標，有關公共

預算決策的研究包括官僚預算行為、利益團體、選舉週期等。

至於從傳統政治學的研究出發，主宰預算理論多年的遞增主義，

其假設係預算參與者在「有限的理性」（bounded rationality）與決策

時間限制下，公共支出的制訂受決策過程與互動形式的影響，預算經

常係以遞增方式編列。它承襲傳統政治學的研究，假設參與預算決策

的政治人物追求的是公共利益（Mueller, 1989），而較少觸及參與者之

個人利益。


當前的公共預算決策更重視預算與所處社會、政治與經濟環境的

關係，以及內部參與者互動的影響（Rubin, 1992）。亦即預算決策與

外在的環境，以及內在制度有密切關係。因此，預算決策的研究應體

驗到預算決策者追求個人利益目標存在的事實，同時也認清目標不一

致、資訊不對稱、認知有限等造成的程序理性。換句話說，因涉及預

算決策過程的人數增加，交易成本較以往更高；如何在有限的時間精

力限制下，完成業務繁重的預算編製與審議作業，必須依賴更有效率

的制度，降低交易成本。而新制度經濟學的研究方法，不若公共選擇

學者視集體行為係個人行動的加總，他們熱衷於探討一些影響個人間

互動與不同型態結果的機制，制度被視為一重要的關鍵性變數，影響

個人的行為以及集體的結果。

三、研究途徑分類

以上有關福利經濟學、公共選擇學派、傳統政治學與新制度經濟

學等對於公共預算決策的研究，本文分別用規範理論、官僚預算行為

理論、遞增主義、與總體預算制度為代表，並區分為實質理性與程序

理性，以及預算決策者行為目標係個人利益或公共利益，予以歸類如

表一所示。

表 1 公共預算決策與理論研究分類

決策者行為目標實質理性程序理性

公共利益福利經濟學與管理學的研究―如規範理論

傳統政治學的研究 ―如遞增主義

個人利益公共選擇學派的研究 ―如官僚預算行為理論

新制度經濟學的研究 ―如總體預算理論

資料來源：作者自製2

2 Basu(1995,p63)有將公共支出決策相關理論作類似的分類，但他未觸及新制度經


福利經濟學與管理學的研究――規範理論

規範理論源自傳統財政學與福利經濟學（Musgrave，1959），

探討為何需要政府介入市場，由於存在公共財、外部性、不完全

競爭、所得分配不均等問題，政府的公共支出決策目的在提昇資

源配置效率、所得重分配，以最大化社會福利。但如何於現實社

會中建構社會福利函數，確是個問題，因此較難以作實證的研

究。換句話說，傳統財政理論提供的是規範性的原則，例如何種

活動政府應參與？政府支出的適當組合與水準如何？預算規模

如何決定等？至於 1950 年代以後，融合管理學的研究，陸續發

展出的績效與計畫預算制度、設計計畫制度、目標管理、零基預

算制度等皆屬這類規範性的理論（Caiden, 1990）。

規範理論回答 Key（1940）的知名問題---「依據什麼標準將

X 元用於 A 活動而非 B 活動？」，答案是以成本效益分析作工具。

顯然，這個答案忽視了成本效益分析所提供的資訊只是政治決策

的參考，而不能完全取代之這項事實；亦即成本效益分析結果可

能對政策制訂有影響，或被作為支持某項計畫的依據，但最後決

定仍可能是政治談判協商的結果。

總之，規範理論強調的是工具理性（ instrumental

rationality），將政府視為理性的決策者，決策的標準以事先設定

的指標為依歸，如效率指標。同時，對預算參與者個人利益較不

重視，而以公共利益的達成為目標。這種決策模式與多元民主政

治的集體談判折衝的決策方式，顯有不符。

公共選擇學派的研究

公共選擇學派係假設每個人皆追求自利，政府只是市場的延

濟學的研究。


伸，人們向政府購買它們想要的公共財貨與服務。如 Buchanan 與

Tullock（1962, p13）所言：「當人們選擇集體達成目標而非個別

行動時，即產生集體行動，而政府就是一種過程或機器讓這些集

體行動能夠產生」。因此公共選擇理論基本上是放棄有所謂的「公

共利益」存在，透過各種投票機制，公共政策所反映的是個別利

益之集合。然而，由於在集體選擇的投票過程中，坐享其成問題

造成選民偏好無法真實顯現；即使多數決制度下的中位數偏好選

擇亦未必是最有效率資源配置；其他如投票的矛盾、代議民主、

選民的理性無知、政黨政治、選票互助等，皆造成集體選擇的失

敗，以及公共支出規模的趨於膨脹。

公共選擇學派有關公共支出的決策，主張應從公共財貨與服

務的供給者（如行政官僚）與需求者（如民意機關）的決策動機

去分析，俾更能掌握個人利益對於總體決策的影響（Kraan,

1996）。然而，無疑的公共選擇之研究經常較缺乏的是總體產出

的資料，例如投票者個別行為對總體支出的影響。公共選擇學者

經常處理的是有關談判過程的實驗資料，這些資料來自於經過精

心設計的實驗室研究結果，另外則是對於民選官員或行政官僚偏

好目標的研究。換言之，公共選擇的研究較偏重在個體層面

（micro-level）的探討，至於公共支出決策者個別行為與總體公

共支出結果的關係較少直接實證的分析。

依 Niskanen（1971）的模型，官僚的效用函數受到薪資、福

利、公共聲譽、權力、受庇護、產出、易於改變與易於管理等變

數影響，這些變數除了後兩項外，皆係機關預算的函數。Niskanen

假設機關與其預算資助者間係一雙邊獨佔關係，而預算資助者限

於資訊不對稱以及缺乏強烈誘因去防止官僚增加預算，因此在預

算過程中官僚處於主動積極地位控制議程，因此行政官僚可以成


功追求預算的最大化。

對於官僚最大化預算的行為，公共選擇學者主張透過一些機

制予以限制，例如來自總統與預算管理局的限制，指導各機關

的預算編列，而非聽任其追求預算最大（Parker, 1992）。來自

可比較機關的競爭，當有數個機關進入與民意機關談判時，結果

將明顯不同，競爭的壓力造成對預算最大化追逐的限制（McGuire,

Coiner & Spancake, 1979; Parks & Ostrom, 1981）。對行政機關

議程控制權的限制：Miller 與 Moe（1983）認為行政官僚的影響

力來自於其對供給成本的資訊，而民意機關擁有需求資訊（即民

意代表對人民需求的掌握），如果民意機關隱瞞其需求偏好，官

僚又無法作差別取價，只好對其服務提出單位價格，如此民意機

關的消費者剩餘不會被剝削者，仍有淨利得，即行政官僚預算無

法最大化。Bendor, Taylor, 與 van Gaalen（1985, 1987）更進而指

出民意機關可以處罰行政官僚的不誠實預算。建立互動的規

範：行政機關與民意機關每年度進行預算談判的人員，經常是同

一批人，因此容易形成互動的行為模式與規範，以取得互信與共

識，以維持良好關係，同時簡化審查工作（Wildavsky, 1992）。

來自社會與同儕的壓力：讓機關首長更重視社會形象、地位、集

體性、與榮譽心等非物質動機（Peters, 1991; 徐仁輝，1996）。

傳統政治學的研究――遞增主義

依據 Wildavsky（1964）的看法，公共預算的決策過程係由

行政首長、官僚、民意代表、利益團體等參與者，反覆協商談判

與協調下完成。由於人們認知能力有限、資訊成本昂貴、預算審

議時間壓力、參與者對於目標與手段難以獲得共識，因此為減輕

利害衝突，節省談判時間與成本，以及能有效達成共識，通常公

共支出計畫會以漸進的方式提出，每年逐步遞增資金需求；而預


算決策者也會以溫和、漸進的方式予以刪減或修改。

Wildavsky（1964）認為預算決策過程其實就是公共政策的

決策過程，因此分析重點應擺在預算過程的政治本質，觀察政治

制度對於預算行為與結果的影響。而預算決策過程中的主要影響

因素包括協商的方式、權力的分配、政治策略、行為規範、便於

計算與資源分配預期結果等。遞增主義對於預算決策方式的描

述，頗具描述性（descriptive），符合多元政治體制下的團體談判

與妥協世界。

預算遞增主義在風行的同時也引起許多的批判，特別是該理

論的過於強調年度基礎預算的邊際調整，但對於基礎預算本身卻

較少分析，同時也忽視財政租稅政策、行政首長施政優先順序、

法定支出、以及經濟環境因素的影響（True, 1995）。遞增主義重

視的是預算審議時的減少衝突，但實際上在各機關內不同部門爭

取計畫的衝突仍然存在。

面對許多對於遞增主義的批評，Wildavsky（1988）在其 New

Politics of the Budgetary Process，仍認為預算決策的新改變，例

如由上而下方式、應享權益支出等，只是新加入的遞增事實而

已，不過他也承認有關預算基礎的衝突已更為激烈，因此才稱為

「新政治」。Caiden（1983）則較中肯的評論新的預算過程，是

對於舊的理論添加了許多研究方位，而非完全取代。蘇彩足

（1996）則指出在各國財政壓力下，遞增主義的色彩逐漸淡化是

一種世界趨勢。

綜合上述三大學說的研究可以發現：規範的理論無法有效的

解釋多元民主的決策過程；公共選擇學派則主張為限制參與者追

逐私利需建立制度性的機制；至於遞增主義面臨各國裁減預算時

刻，顯然亦有其解釋的侷限性。因此，吾人需要的是能對於環境


與制度因素更具解釋能力的新預算理論。

肆、新預算理論的研究方法 ---新制度經濟學

一、新制度經濟學的研究方法

新制度經濟學者假設人們設計制度，藉此建立彼此間的互信或監

督協調的機制，以降低交易成本（Williamson，1975）。當集體決策面

臨有限的理性、昂貴資訊、不確定性與目標不一致等問題時，交易成

本增大，而制度就變得更重要性；亦即制度是人們為了互動所設計的

遊戲規則，影響個人決策或行動誘因與限制，進而改變行動與決策。

影響決策的制度性理性選擇模型，以 Ostrom（1986a）為代表，

她認為制度性安排（Institutional Arrangement）、事件（Event）、與社

群（Community）特徵等決定決策狀況（Situation）的特徵，再加上

個人（Individual）的特徵，影響到行動、活動或策略，最後產生集體

結果，結果亦會回饋影響前面各項因素（詳如圖一）。

就預算決策言，「制度性因素」可以包含如憲法、預算法、財政

收支劃分法等。「事件因素」可以是當前總體經濟環境、財政收支結

構、政府施政計畫等因素。至於社群因素則包括社區選民公共偏好、

民意代表意見、學者專家及輿論等影響預算決策的因素，這三大類因

素構成了「預算決策狀況特徵」，再加上參與預算決策者（如行政官

僚、民選首長、立法機關等）的偏好與動機，成為決策過程中的內在

變數，影響預算的政策、資金分配、計畫取捨等。


圖一 Ostorm 的制度分析架構

資料來源：Ostrom（1986b）

二、制度性因素在預算決策過程中的地位

預算是個過程，它貫穿許多制度（Rubin, 1988）；因此除了研究

預算過程中所有參與者的角色、個人利益與動機外，同時需對於各項

影響決策的環境與制度因素予以觀察。預算學者 Rubin（1992）即指

出當前預算的研究，以探討環境因素對於預算過程、制度、以及預算

決策的影響為主。

參考 Ostrom（1986b）的制度性層次分類，她依決策與行動的制

度層級分成三層，最高層次為「憲法性選擇」(Constitutional Choice)，

其次為「集體性選擇」(Collective Choice)，再其次為「操作性選擇」

(Operational Choice)；高層次的決策決定較低層次的制度性安排，操

作層次的決策則直接影響到一般公民。各層級決策結果會回饋影響到

前面層級的各項因素。

制度性安排特徵

事件或財貨性質

社群特徵

決策狀況特徵

個人特徵

行動、活動與策略集體結果


將 Ostrom 的制度性層級運用在預算決策上，最高層級的「憲法

性選擇」（如憲法、預算法、財政收支劃分法、公共債務法、以及其

他有關收支的法規等），影響到次一層級的「集體性選擇」之「制度

性安排」，集體性選擇為由上而下指導各機關每年度預算籌編的預算

政策（如施政方針、預算籌編原則、預算編製辦法、以及財政規範等）。

而預算政策又進而決定第三層級的「操作性選擇」（如年度預算資源

的分配與計畫的取捨等）(如圖二)。

圖二預算決策的制度性層級

三、新預算理論的研究方法

在緊縮預算壓力下，各國公共預算決策的特徵，無論預算過程、

預算參與者數目、以及預算參與者行為動機，可以發現產生以下的變

化（徐仁輝，2001）：

預算決策過程

在預算緊縮時期，為控制預算赤字，會偏重訂定各項由上而

下的財政規範，這些制度性的安排，對於預算的籌編與審議決策

有重大的影響。

預算參與者數目

憲法，預算法財政收支劃分法

公共債務法其他收支法規

財政規範

施政方針

預算籌編原則

預算編制辦法

預算分配

施政計劃

憲法性選擇集體性選擇操作性選擇

資料來源：作者自繪


預算相關的利害關係者眾多，預算不再是行政官僚閉門造車

的產物，而是容許更多的參與者，如公民、媒體輿論、學術、社

區、利益團體等。

預算參與者目標

除了參與者個人利益外，受到外在大環境與制度性的限制，

預算決策者考慮事項尚包括政府機關法定應辦理事項、上一年度

預算需求，國家總體資源、政府財政能力、首長競選政見、議會

決議事項、計畫績效的評量，以及居民偏好反應等。

Franklin & George（1999）以美國德州地方政府為對象，發

現當前預算決策過程有更傾向於先進行預算目標制定、與議會進

行溝通、或舉辦公聽會等，由上而下計劃與參與型的決策等特

徵。預算的主要參與者則擴大包括議會、市長、機關首長、經理

人、公民、利益團體與媒體等。換句話說，預算決策所考量資訊，

包括各機關預算需求、法律規定辦理事項、績效測量指標、公聽

會意見、與審計結果等。這些項目正符合前述 Ostrom 所言影響

決策的狀況的特徵因素，如預定總體預算目標、機關法定需求與

辦理事項屬「制度性安排特徵」、績效評估與審計結果屬「事件

性質」，公聽會與議會意見屬「社群特徵」。

Rubin（1992）指出當前的預算過程與社會的關係更為密切，

預算決策不再只是官僚體系內部所制訂。行政首長可能先對外在

環境作判斷，制訂更寬廣的政策議題與總體預算目標，在下達指

令給各機關據此編列預算需求，這種決策方式，她稱為「階層理

論」（Hierarchy theory）。在國會審議預算方面，預算委員會先對

經濟政策、施政優先順序、支出上限等限制，擬定方針以指導各

撥款委員會的預算審議，這種決策方式的預算，她稱為「總體-

個體預算理論」（Macro-micro budgeting theory）。


總之，新的預算理論，較以往的理論更重視預算決策過程中

的制度性與環境因素影響；新制度經濟學顯然較福利經濟學、傳

統政治學與公共選擇學派的研究，更重視制度性因素的產生原因

與其影響，因此對於新預算決策方式能作較充分的解釋。

伍、結論面臨預算赤字與縮減預算規模的壓力下，OECD 國家預算決策在

過去二十餘年起了很大的變化，新的預算決策方式衝擊舊有的預算理

論；換句話說預算赤字改變了預算決策方式，推動了預算改革，更進

而對預算理論產生需求。學界對於新預算理論的渴望，可以從許多學

者紛紛提出不同的建議得知；從大多數學者的觀察結果，認為當前的

預算決策過程與外在環境的互動更密切、參與者的人數更多、支出型

態更為複雜、法律限制與預算政策等制度因素的影響更大，因此預算

理論的研究應特別重視環境與制度因素。

從公共預算的決策方式的歸類，可以包括了各種預算理論的研究

假設與方法。例如源自傳統財政學或福利經濟學所得到的規範理論，

強調的理性效率原則仍是預算決策的重要指標；公共選擇學派強調的

是，預算參與者的個別利益不應予以忽視。至於遞增主義所注意到參

與者的有限理性，為了降低協商談判成本與減少衝突，預算編列以遞

增方式進行，仍有其部分解釋力。當前的預算決策因受到外在資源與

各種法規的限制，以及更多追逐個人利益的參與者，因此在預算決策

過程中產生更多的交易成本；而制度設計目的即在降低交易成本。

新制度經濟學的研究指出，制度性安排、事件性質、與社群特徵

決定決策狀況特徵；就當前預算決策而言，確實更重視各項由上而下

預先制定的總體預算目標、外在經濟環境、計畫預算優先順序、與民


意的反應等因素。換句話說，制度性因素成為預算決策的內在變數，

因此，預算研究的方向應就環境與制度層面多作探討。本文提出以新

制度經濟學的理論架構作為新預算理論的研究方法，在預算文獻上尚

屬創見，期盼未來能引起更多的迴響。

本文原載「理論與政策」，第十六卷第三期。民國九十一年十月。

作者簡介

徐仁輝先生，世新大學行政管理系教授兼研發長。兼任中華民國證券櫃臺買賣中心上櫃審議委員，台北市政府市政顧問，政治大學財政學系兼任教授。美國南加州大學公共行政學博士。專長財務行政、公共經濟學。經歷財政部科長、專門委員。

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中央與地方夥伴關係之建構與推展 329

中央與地方夥伴關係之建構與推展

紀俊臣

摘要

本文係就中央與地方夥伴關係之建立，為立論基礎，說明府際關係以建構「夥伴關係」（partnership）為最適當之作為。而建構夥伴關係係基於垂直府際關係時有政治衝突；水平關係時有利益衝突。茲為促進「共生共榮，協力發展」政治發展願景之實現，認為當前政府作為，當以「確立二級政府，縮短服務流程；釐清權限劃分，策進國家發展；調整行政區劃，促進資源共享；建立跨域合作，強化區域協同」為其實施目標，並以「由近及遠；由簡入繁；由專業化規劃再民主化整合；由基層徵詢再高層作成」為其主要改革策略。

關於夥伴關係之推動，需要魄力，更須要智慧，此即在實施綱要方面，原則上應「以二級化政府為地方制度改造核心概念；以釐清垂直權限為地方制度改造階段任務；以重劃分區域為地方制度改造基本議題，以跨區域合作為地方制度改造加值作為」，充作努力議題。在內容上以「精簡政府層級，釐定權限劃分，調整行政區劃，以及跨域合作機制」為其主要範疇，戮力實現之，始可獲致。

一、形成背景

雖說臺灣實施地方自治已有五十三年之久，但地方自治法制化卻

僅有九年，而落實地方自治，強化縣（市）自主功能，亦不過三年而

已。足見臺灣施行地方自治過程備極艱辛，但其對國家政治民主化，

提升法治觀念，強化公義思維，則有非常顯著的成就和貢獻，當為臺

灣政治奇蹟之重要佐證。


儘管臺灣的地方自治已法制化，且合憲化，但就運作過程所顯現

的政治問題，諸如：中央有集權又集錢的傾向，地方有各行其事，缺

乏節制的疏離；尤其行政區劃人口、面積懸殊、資源分配失衡，以及

政府層級多達三級，缺乏效能，正反應國家競爭力的衰退，卻也是事

實存在，不容諱言，而在在值得執政者之重視。

民主進步黨於民國八十九年五月贏得政權後，亟思有所作為，對

於上揭問題經列為首要解決的議題，正由總統府召集之「政府改造委

員會」下轄「政府架構研究分組」，以「夥伴關係」為其核心課題，

邀同學者專家進行專案研究，並提出研究報告。

按政府改造委員會對於新地方制度之機制設計，係以「精簡政府

層級」、「合理劃分中央與地方職權」，「強化夥伴關係」、「檢視縣（市）

數量，調整行政區域」、「跨區域合作機制設計」為課題之四大面向規

劃方案，邀請相關領域之學者專家就上揭議題，研擬改革方案，以供

該委員會專案研議之參考。

二、現況分析

臺灣施行地方自治，正如同其他已開發民主國家之實施地方自

治，旨在落實地方自主性，以展現因地制宜的地方特色，從而建立中

央與地方分工合作，協力發展之政治關係。但事與願違，臺灣的地方

自治至今卻仍存在有若干負面的落後現象。

茲以公共政策的探討議題，分析臺灣實施地方自治的若干政府失

靈（governmental failure）現象，即是：

垂直關係有政治衝突

分配性政策

學理上地方自治後，中央與地方之垂直關係，最適設計應

係建構「夥伴關係」（partnerships），但臺灣由威權政治走向民


主政治之政治生態後，中央與地方之夥伴關係遲遲未見成形，

蓋就公共政策議題之爭議言之，中央所訂定之分配性政策

（distributive policies），係在保障直轄市或直轄市民與縣（市）

或縣（市）民間，資源分配的合理化與公平性，但多年來對分

配性政策機制之設計，卻經常是中央與地方爭議的焦點所在，

如財政收支劃分法之修正，或其授權子法之修正，皆因直轄市

（尤指居於火車頭地位之臺北市）之異議，而成為多年來中央

與地方爭議之導火線。

中央與地方之府際關係如何夥伴化或稱協力化？最基本

的作為，應係各級政府尊重體制，並且維護體制。設若中央依

憲法第一百零八條第一項規定，制定法律撥交直轄市或縣（市）

執行，在立法階段，各縣（市）或直轄市之地方自治團體既皆

有代表與會，法制化後應無爭議才是。但過去行政部門對於立

法者卻由行政命令定之，俾行政部門可盱衡事實需要，做必要

之調整，結果年年調整，年年形成垂直府際間之爭議聚焦。

規律性政策

由中央與各部會依中央法規標準法第五條第二款「干涉保

留」或第四款「社會保留或稱重要事項保留」，制定之法律，

多屬規律性政策（regulatory policies），地方接受度理應較高，

但地方生態不同，對於規律事務可否因地制宜，應係立法時所

當考量者，但立法院至今為止，所通過之法律，並無土地管轄

上之彈性考量，更遑論區域治理（regional governance）的概念

應用，以致法律執行之爭議，時有所聞。如臺北市、臺北縣為

整頓八大行業，有所謂「正俗專案」，對違反相關行政法者，

均予以從重處罰，但中央以訴願決定撤銷，或高等行政法院判

決撤銷，皆成為地方首長對中央制定法制之質疑或微詞。


垂直府際間之爭議，雖多屬法律適用之爭議，但事涉爭議

之當事人，如屬不同政黨；尤其政黨輪替後如有泛綠或泛藍之

影射，極可能衍發為政治衝突。復因大眾媒體之爭相報導或無

中生有剖析，更可能成為一時之政治事件。因之，如何經由結

構性之制度改革，消弭類似情事之一再發生，乃政府改造所當

重視者。

水平關係時有利益衝突

精省前，省（市）間之水平府際關係，因該當行政首長皆由

行政院任命，有府際間之爭議，多由行政院各部會協調或於行政

院會議中會商解決；即使府際間有「省市建設協調會報」之設置，

亦多懸置，一年難得開會一次。比較具有成效，並能有效解決問

題者，僅有「橋樑」之施築一項，全由省（市）自行協商後共同

辦理。然而精省後，政治生態變遷快速，直轄市長民選產生，具

有堅定之民意基礎，毗鄰直轄市之縣（市），亦皆由直選產生，

各擁有民意支援，對於水資源分配、跨區域河川管理、大眾運輸

調撥、廢棄物處理，空氣及水污染防制（治），營業稅稽徵等，

都有不同的政策規劃，以致爭議迭起，甚且在中央部會介入協調

後，問題更複雜化，不僅成為頭版地方新聞，亦常成為全國注目

之政治新聞。

重分配政策

水平府際間之衝突，在地方制度法施行後，因直轄市與縣

（市）為不同行政區域之自治體，理應無政治衝突存在，其所

以發生爭議者，即係前揭事件背後之政治利益或實質利益，此

亦包含不利益之分擔所衍生之分配不均爭議肇致。蓋中央對採

「重分配政策」（redistributire policies）之立法，係授權地方政

府間能經由協調或會商，解決跨區域或毗鄰區域之利益分配，


但地方首長挾民意以自重，甚至經由地方議會之決議，以最有

利於各自地方政府的方案協商，毫無妥協餘地，以致爭議問題

僵持不下，形成直轄市與縣（市），或縣（市）間之不和諧情

事；如有其他因素介入，更常形成口水戰，爭戰不已。

自我規律政策

水平府際間之爭議，除因重分配事件引起外，就是事涉「自

我規律政策」（self-regulatory policies）事件，地方政府各自考

量地方需要，制定自治條例，以為各該行政區域人民之適用，

卻因中央總體考量而在地方立法後，另行制定專法，以致外界

有減弱自治性，阻礙地方發展的訾議。此外，府際間亦產生爭

議，蓋毗鄰轄區對於自治事項本可全權自治，如形式上力求一

致，實質上係政黨政治之角力，而勉強各自治體放棄自治權之

行使，係對地方自治之傷害，亦影響各自行政團隊之政策執行。

對於上揭事涉自治事項，卻因政策作為考慮欠周而使重分

配政策或自我規律政策，弱化本質而有妨害地方自治之情事，

卻常在制度設計時因特殊情事而視為當然，以致水平府際爭議

不由發生，此種社會成本不可謂不高，如能經由機制改造而避

免，應係值得積極策進之政治作為。

事實上，無論垂直或水平之府際間爭議，其如可由政策類

型釐清爭議所在，應可由政策制定人之作為取向作合宜之解

決，如將政府層級縮短，中央與地方權限劃分儘量合理化、明

定化，地方政府管轄區域合理擴大，以及設計跨區域之合作機

制等，應可全面排除既存之無謂權限爭議。誠然此等措施，皆

屬結構性作為，需要周延之設計，固不待言。

三、改革願景─ ─ 共生共榮，協力發展


公共組織宜深思熟慮後設置，設置後力求穩定發展，除非功能上

有變動之情事，始可斟酌時宜做必要之調整；如功能不彰，甚至有負

面作用，公共組織甚至可裁撤或變更運作機制。因之，對於事涉全國

民眾政治生活之地方制度，稍有變動即可能衝擊各階層民眾之生活，

自以維持制度穩定，為組織變遷之首要考量模式。

茲鑑於中央與地方係同舟一命之生命共同體，中央輔助地方建

設，地方協助中央發展，中央對地方變革之設計，應多方徵詢民意取

向，不宜以理想型設計地方發展之最佳願景，而宜以具有革新觀念之

積極作為，排除既有問題之持續，展現「民之所欲，常在我心」之人

民主權觀念，以創新而不釣意，合理而不激進，建構成「共生共榮，

協力發展」，具有競爭力的國家發展願景。

具體言之，中央與地方層級之精簡，可減少行政流程；權限劃分

明確，權有分，責有歸，對上令下行，下情上達均能順利流動，自可

提昇行政效能，而區域治理觀念下，中央主管政策規劃，地方力圖計

畫執行績效，可能之毗鄰區域權限爭議，由事先跨域合作，以及事後

之協調機制，降至最低，自可營造團結協力之發展性公共組織特質。

四、實施目標

依循前揭改革願景，明定策進之實施目標，以進行地方制度之改

造：

確立二級政府，縮短服務流程

民國八十五年十二月，國家發展會議之朝野共識，曾建議精

省，將鄉（鎮、市）非自治法人化，並強化縣（市）自治功能，

此即精簡政府層級之由來，而上揭共識即在於「確立二級政府」，

將中央與地方各級政府，轉化為中央與直轄市或縣（市）之較縮

短行政層級。


行政層級精簡，如果相關法制精簡亦如期完成，自可減少許

多行政流程，而提昇行政效能。目前主管部正朝此方向，進行機

制調整之設計。精簡層級看似容易，但因與民眾生活息息相關，

相關作業如由行政部門全權處理，而不待當事人之親自處理，相

信成效會更加美好。

釐清權限劃分，策進國家發展

中央與地方常因權限劃分模糊爭功諉過而迭生爭議，自來中

央即重視權限之劃分，卻因法制規範欠周，機制設計偏頗，而未

能完全清除爭議。我國似可參酌日本立法例，細化權限，明定權

能，以「自治事項施行綱要」或「委辦事項附表」方式，將權限

劃分清楚。

中央與地方如和諧而無所爭議，就可減少社會成本之虛耗國

家競爭力，並且以向上提昇國家競爭力，為其策進國家發展之最

終目標。

調整行政區劃，促進資源共享

臺灣自民國三十九年進行全面性之地方行政區調整以來，迄

未再有較具科學性、嚴密性分析之地理資訊系統，用以調整行政

區劃。由於區劃不合理、人口密度懸殊很大；所謂「資源共享」

之夥伴關係，即無由建立。鑑於區域治理之基本觀念，已成為行

政區劃版圖調整之全球化作為基準，我國自當積極推動。儘管區

域變動，影響地方政治之長期經營，但資源之不合理分配，已嚴

重阻礙地方均衡發展，此際應即展開規劃作業，以專業爭取認

同，以民主消除橫阻，則區劃調整之浩大工程，終底以成。

建立跨域合作，強化區域認同

行政區劃不合資源共享原則，固然需要調整，但區劃有限，

資源分配亦有窮，此時跨區域合作，即有施為之必要。跨域合作


歐美行之有年；臺灣亦有些許經驗，如何建構合作機制，將是當

前政治改革應予重視之議題之一。此際強化跨域合作，其立論背

景，即在國家之下，任何區域均無主權意識，更不該有敵體之抗

爭，而須放大認同，由小及大，由地方至國家，均以包容、一體

之理念看待，區域建設可以實現，而跨域合作亦屬當然，國家統

治機體之運作，必然輕鬆自如。

五、改革策略

地方制度變革係例外管理之應用，而非經常性措施之推展，其多

屬結構性問題，需要周延之規劃，謀定而後動。復以機制法制化施行

未久，其究竟有無發展性之缺失，亦有待時日之觀察和客觀之績效評

估。因之，對於本項政治改革之執行策略，可分為：

由近及遠

雖然地方制度改革已類分為四，但牽涉之人、事、時、地，

皆普及全國，工程浩大，可想而知，同時推動固屬上上之策，但

國家政務多端，如能分期分段改造，其阻力小而推動快；或許最

後成效更好。因之，該等改造議題，固當儘速分析和規劃，但執

行則可採「由近及遠」策略，比如精簡政府層級，祇涉及修法事

項，祇要修正地方制度法、財政收支劃分法，即可達成，而後者

修正案已函請立法院審議，需再修正者不多；反倒前者需費周

章，但作業已展開，相信短期間可以完成二級化政府之機制設計

作業，至權限劃分，涉及中央各部會權責，任何調整皆須考量行

政效能及自治作為，其完成時日自非短時間而已。又如行政區劃

牽涉之層面直達每一家庭，任何變革皆可能有不認同之主張，是

以規劃作業愈慎重，其改革方案接受度愈高，而加強政治溝通，

則是該項作為成功之保證，所花費時間必多，應可想見。反之，


跨區域合作機制，除須參酌外國立法例，並斟酌國情特質，祇要

符合法制原則，其立法並非難事，自可稍前完成機制法制化之立

法作業。

由簡入繁

如前述理由，精簡政府層級之法制修正以及跨域合作之機制

立法，所涉層面較小，祇要完成之法定程序，包括聽證或座談，

即可在短時間完成，應列為簡要工程，先行推動；反之，權限劃

分及行政區劃，可列為繁雜工程，規劃作業長，而正式進行改革

工程，更需寬列時日，始可順利獲致實施目標。

由專業化規劃再民主化整合

過去政府政策執行常有失敗或不盡圓滿的事例，查其原因固

然有外在因素阻礙，但規劃不周延，完全政治考量亦不容粉飾。

因之，未來政治改革如能尊重專業，邀同或委託學有專精之相關

領域學者專家規劃或研議，其周延性可以確保，專業性可以信

服，改革阻力必可減少。在專業化規劃後，將所研議之方案，函

送民意機關完成法定程序，以取得正當性和合法性，自可減少殊

多無謂爭議，如預期改革告成。就地方制度改革方面，權限劃分

涉及許多公法原理，以及行政效能強化等問題，固當多所借重學

界看法或專業，而行政區劃事涉文化源流、地理分布以及歷史發

展；尤其未來社經發展之主導，更當借重學界智慧與學理，始可

獲致規劃周詳，裨益未來國家發展之行政區劃方案。但方案儘管

科學又前瞻，如不耐心聽取民意，接受民意機關檢驗，從而延宕

完成法定作成之必要程序，一切努力恐將徒勞無功。

由基層徵詢再高層作成

在民主法治社會，政府施為如影響民眾生活，決策作成前，

應多鼓勵民眾參與，使民眾對該項改革不但有所認知，亦能心理


有所準備，一旦付之施行，不致有太大錯愕之感。事實上，政策

執行之影響者係廣大之民眾，或謂政策執行之標的團體，如能聽

取該等民眾之意見，可使規劃之落失減少，相對提高其可行性。

基本上政策規劃不再追求「最佳方案」（the best program），而在

促進普遍接受之最適方案（optimum program）施行。經向多元社

會之基層民眾徵詢意見，復將研擬方案酌加修正後，呈請相關單

位之高層負責人作成議決，係當前較理性之決策作成過程。不論

政府層級精簡，垂直權限明確劃分，乃至行政區域調整，或是跨

域合作機制設計，皆宜多方徵詢民意；尤其標的團體之意見，務

必反應到機制法制化中，然後再依法定程序完成法制作業，始能

付之實施。

六、實施綱要

主要原則

由於地方制度改造之執行策略有繁簡之分，遠近之別，更有

專業民主之辨，基層高層之斷，所以對於實施作業之立論原則，

可以圖示之如下：

地方制度改造工程之運作模式

釐清權限劃分

政府層級精簡

合

作

機

制

建

構

跨

域

調整行政區劃


以二級化政府為地方制度改造核心概念

政府層級與行政效能有關，行政效能與控制幅度有關，行

政效能亦與權限劃分、行政區劃有關；控制幅度則與行政區劃

有關；行政區劃可借助跨域合作，減少域界之阻隔與疏離。足

以說明地方制度改造，如有上述四議題，其實可再就該思維架

構，確立政府層級精簡為地方制度通盤改造之核心概念。質言

之，唯有確立政府層級精簡，始需要進行其他事項之改造。

對於政府層級精簡，在精省及去鄉（鎮、市）自治法人以

後，其所呈現之層級體系，即係二級化政府（ two-level

government）。臺灣對於二級化政府之經驗，尚稱豐富，民國

五十六年七月迄今，臺北市即以直轄市之地位，扮演二級化政

府之地方政府角色；高雄市亦隨之於民國六十八年七月，改制

為二級化政府之地方政府地位。二者在建設上皆有長遠之進

步，形成南北二大都會之中心，不僅是國人經濟、社會之活動

中心，亦是臺灣邁向國際化之櫥窗，具有臺灣邁向現代化發展

之指標意義。

伴隨二級化政府之另一改造課題，即係村里與社區存廢或

保存之政治問題。固然村里或社區之是否存在，都不影響二級

化政府存在的政治價值選擇，但村里或社區耗用地方資源；甚

至減緩行政效能，則無二致，所以在市民主義或社區主義盛行

之際，主管部應協同相關地方政府，就村里或社區存廢或整

併，予以明確之處置或裁量；使行政流程簡易可行。

以釐清垂直權限為地方制度改造階段任務

中央與地方夥伴關係建立不易，維持更難，而當前之所以

未克建立夥伴關係，係因中央與地方垂直性之權限劃分有模糊

地帶所致。中央與地方之權限在「均權理論」建構中，係以「土


地管轄」為主軸，而非「事務管轄」之較彈性設計。基此設計，

地方制度法相關下游法制，無從立法，形成「一國數制」之不

合理現象。

對於釐清中央與地方之權限劃分，可由主管部成立任務編

組，在「地方優先，上昇分配」的原則下，積極展開調整之整

備作業，能於地方制度法中劃分清楚者，即修正地方制度法，

需要依地方制度法第二十二條訂定「自治事項施行綱要」者，

即擬定該施行綱要；甚至可考慮對委辦事項比照日本立法例訂

定附表，以區辨之。

此外，往昔權限劃分似祇有自治事項或委辦事項，實務上

則另有「共同辦理事項」，此由憲法第一百零八條第一項，以

及地方制度法第七十條、財政收支劃分法第三十七條第三項，

對共同事項之「中央立法」及「經費分擔」規定，可以確認該

概念之存在，祇是未加以重視而已。

以重劃分區域為地方制度改造基本課題

行政區劃基本係效能管理與資源分配，效能管理應以行政

區劃為前提。質言之，地方治理係在落實自治，強化地方自主

性，理當賦予自主組織權、自主立法權及自主財政權。此三者

皆涉及區劃合理化；如區劃未臻合理，懸殊過大，即無從達致

區劃之終極目標。

臺灣業已五十三年未曾重新檢討既有之行政區劃，以致人

口分布、資源分配、建設發展，皆有區域落差，形成不平，造

成抗爭。因之，宜就直轄市與縣（市）所合成之國土，進行重

劃，以達致簡政便民，資源共享的施政目標。至於行政區劃尚

須考慮首都之優勢化問題，以形塑國家區域建設典範，建構國

家發展之指標，乃事屬當然。設若行政區劃能臻最適規模，有


關資源共享即可獲致，足見行政區劃實係當前地方制度改造之

基本議題。

以跨區域合作為地方制度改造加值作為

學理上合理之行政區劃，在能形成有效能之區域治理，跨

區域合作乃補充區劃不可能臻於最適規模的必要機制設計。事

實上，即使有可能區劃最適化，亦須經由跨域合作解決鄰接區

域之公共事務爭議。

跨域合作之行為係公法上行為，可採行政契約方式處置，

亦可另定專法以形成常態機制。該等機制之建構，可以策進區

域繁榮、跨域同步發展，並且形成資源分享、功能互補之行政

國家，果能如此，無疑是國人所期待之行政作為取向。

重要綱目

精簡政府層級

精省後，省已非地方自治團體，自不具公法人地位，以致

地方僅有直轄市與縣（市）、鄉（鎮、市）二類型政府，雖該

直轄市與縣（市）之行政機關、立法機關規模有別，功能則無

二致。因之，縣（市）祇要朝直轄市化改造；即調整機制之設

計，使縣（市）與直轄市同等化，復消除鄉（鎮、市）自治法

人地位，即可形塑二級化政府。整體言之，為達成二級化政府

之設計，其重要作為，包括：

縣（市）與直轄市同級化的改革。

首都優勢化之地位設定。

鄉（鎮、市）去自治法人化之改造。

村里功能社區化之調適。

釐定權限劃分原則

中央與地方垂直性權限劃分，其工程浩大，作為艱鉅，非


短時間可以完成，但積極策進卻比消極忽視，有裨於夥伴關係

之建構。質言之，有為政府對權限劃分並無坐視不為之堅強行

政理由。事實上，即使權限劃分明確，亦可能因政黨主張不同，

政策取向有異，而衍變為權限爭議，是以權限爭議之處置機

制，亦屬改造時得加規劃之課題。

在未著手進行細緻化或操作化之權限劃分前，確立劃分原

則，則有其運作上之必要：

檢視憲法及地方制度法之劃分原則。

檢討個別行政法規之劃分模式。

依循事務管轄原理劃分權限。

確立地方優先，上昇分配之權限劃分方法。

訂定自治事項施行綱要。

研析訂定委辦事項附表之必要性。

研擬垂直權限爭議之行政協調機制。

調整行政區劃

在確立二級化政府，以及首都優勢化，並且不修正憲政體

制下，積極展開行政規劃作業，其主要內容為：

協調立法院加速完成行政區劃法制。

主管部協調相關機關成立行政區劃規劃作業小組，並指派超

部會首長或主管部首長主持該小組之業務推動。

直轄市、縣（市）應積極評估既有區劃之人口分布、資源應

用，以及發展取向。

委託學術機構進行深化之區劃研究，並研擬執行方案。

建立跨域合作機制

由於外國跨域合作案例繁多，有成功亦有失敗，在盛行地

方分權之區域治理潮流下，建立跨域合作機制實有必要，矧且


國內已有事例正在推動。因此，對於跨域合作機制重要措施，

包括：

客觀評估國內外跨域合作之績效。

委託學術機構研擬跨域合作法制。

具體作法

依二級化政府修正地方制度法

由於地方制度法原係依鄉（鎮、市）為地方自治團體之法

律地位草擬，復因精省後，縣（市）地位雖儘量朝直轄市化提

昇，卻因考量精簡人事之政府再造趨勢，以及直轄市儘量維持

現制，以免治絲益棻，而有若干不盡周延之設計。當此二級化

政府之政策確立後，即可依下列思維模式修正地方制度法：

地方能做，中央不做。

地方首長人事權完整化，一條鞭設計宜限縮而不能擴大。

縣（市）與直轄市儘速完成績效評估，俟評估結果調整下游

法制，並以縣（市）與直轄市同級化為思考方向。

鄉（鎮、市）非自治法人，其機關編制應依直轄市或市之區

規模加以檢討，過剩人力移撥或鼓勵退休。

首都之優勢化應參考國外立法例加以規制。

鄉（鎮、市）組織模式，以非自治法人為原則，研究採用多

元模式之可行性。

村里社區化為原則，修正既有規制。

依分工合作加速垂直權限劃分

儘管垂直權限劃分茲事體大，絕非短時間內可完成，但有

為政府係「當為即為，當做必做」，不因行事多艱，即裹足不

前；反倒採取劍及履及，勇往邁進。此際在垂直權限劃分方面，

應積極作為者，包括：


據委託學術機構研究成果，釐清權限劃分之法理。

依地方制度法第二十二條規定，儘速成立跨部會之權限劃分

協調小組。

各部會應與地方政府相關單位成立權限劃分作業小組，限期

提報跨部會協調小組整合。

跨部會協調小組作成之整合意見，委託學者專家研擬條列式

規範，以供訂定自治事項施行綱要或委辦事項附表之主要規

制標的。

對於權限爭議之行政協調機制，可先行完成立法，並即展開

運作。

依資源共享調整地方行政區劃

對於調整行政區劃，主管部應積極協調相關部會，擬定最

可行之行政區劃法制草案，一旦行政院會議通過，行政院應全

力協調立法院進行朝野協商，於最短期間完成立法，俾資遵行。

此外，尚有下列工作，必須展開：

內政部可以任務編組成立中央行政區劃委員會，直轄市或縣

（市），均參照成立區域性行政區劃委員會。

直轄市、縣（市）應就下列資訊，有系統整理：

1行政區域人口及面積之規模分析。

2自然及人文資源分配。

3災害防救及生態環境之維護能力。

4族群特性、語言、宗教、風俗習慣。

5鄉土文化發展及社區意識。

6產業分布。

7選區劃分。

8民意趨勢。


中央行政區劃委員會應將直轄市、縣（市）系統整理資訊加

以整合，以提供下列方案選擇之參考：

A. 縮小行政區劃方案。

B. 整併行政區劃方案。

C. 多元行政區劃方案。

方案選定後，應即經由大眾媒體、說帖、里民大會或地方議

會、乃至行政聽證、座談會及學術研討會，爭取民意支持，

形成共識。

在規劃過程中，宜多借重學術機構專業參與或主持規劃，使

方案更具專業性和發展性。

如屬全國通盤性之行政區域調整，應由立法院議決為宜，除

非情況特殊，不宜由地方議會逐一審議，以免曠日費時，且

爭議迭起。

依協力發展建立跨域合作機制

跨域合作係地方發展必經之過程，政府透過行政區劃調

整，釐清地方自治事項，減少鄰接區域之爭議，但資源並非完

全區域化，而常有跨域化情形。因此，跨域合作事實必要，自

當設計合作機制。目前需要推動之工作，包括：

釐清外國跨域合作機制與評析執行經驗。

檢視臺灣跨域合作之經驗與有關機制作為。

比較臺灣與外國援用跨域合作機制之政治文化差異。

邀同或委託學術研究機構研擬跨域合作之行政契約或特別

法制。

時程分派

對於上揭四項改革議題，其時程分派原則為：

限期完成二級化政府法制修正


對於地方制度法之修正，限期一年完成，其他相關法制二

年完成，並即展開其他相關整備措施，俾民國九十五年不再辦

理鄉（鎮、市）長選舉。

此外，縣（市）朝直轄市同級化之機制設計和調整，均以

第十五屆縣（市）長為施行期程。

限期完成垂直權限劃分法制

儘管垂直權限劃分工程，恐非屬年度工程，而係連續性工

程，但時間亦不宜拖太長，如能依上揭具體作法積極推動不

懈，四年應可完成劃分作為；亦即配合行政區劃同步施行。

通盤辦理地方行政區劃規劃作業

基於五十餘年未曾通盤檢討行政區劃，此際辦理行政區

劃，時地所需，亦可能民意所趨。因此，採取「通盤辦理行政

區劃」之作業模式，不但節省作業成本，亦可經由法制化取得

依據，參照日本、英國立法經驗，而由最高立法機關議決區域

調整，時間自可縮短；如以第十五屆縣（市）長為新區域之管

轄區域，應屬最適宜之改革期程分派。

茲為利於掌握時程，以甘特圖說明如下：地方制度改造之工程時程分派

時程

工作項目第一工作年第二工作年第三工作年第四工作年

二級化政府法制修正

完成垂直權限劃分法制

通盤辦理地方行政區劃調整作業

構跨域合作機制


本文原載「考銓季刊」第三十二期，民國九十一年十月。

作者簡介

紀俊臣先生，臺灣南投人，東海大學政治學系教授，曾任內政部民政司司長，臺北市政府民政局副局長，臺北市政府研考會執行秘書，專長於國家政府組織，地方制度法制領域之研究。

論公法人在行政組織建制上的地位與功能－以德國公法人概念與法制為借鏡 349

論公法人在行政組織建制上的地位與功能—以德國公法人概念與法制為借鏡

李建良

壹、引言二十一世紀，是知識競爭的時代。過去台灣雖然造就了經濟奇

蹟，但隨著全球經濟的轉變，台灣正面臨全球化的競爭壓力。於此情

形下，提升國家競爭力自然構成國家建設的政策主軸，而政府體制的

功能性與結構性調整，藉以強化政府效率與效能1，更是提升國家競

爭力的重要關鍵之一。二○○一年十月間，總統府設立「政府改造委

員會」，集合各方專家學者，分別針對「彈性精簡的行政組織」、「專

業績效的人事制度」、「分權合作的政府架構」、「順應民意的國會改造」

等議題，進行討論，提供建言，期能建立具全球競爭力的活力政府，

顯示行政組織再造已成為當前重要課題之一2。

環顧全球政府組織改造的主要趨勢，不外有二個脈絡，一是「分

權化」（Dezentration）3，另一是「民營化」（Privatisierung）4。蓋長

1 關於行政組織效能及效率的考量，請參閱黃錦堂，行政組織行政組織法之基本

問題，翁岳生編，行政法，上冊，2000 年，頁 289 以下。 2 其實，自 1997 年起，行政院即陸續推動多項「政府再造方案」，並以「組織再

造」、「法制再造」及「人力與服務再造」為三大內容，請參閱行政院研究發展

考核委員會，《政府再造綱領草案》，1998 年。 3 分權化的基礎理論在於垂直的分權，包含地方自治權的強化與確保，近期所引

發的中央與地方財政劃分爭議，即為一例。 4 「民營化」概念基本上有兩層意義，一是將行政組織私法化，另一則是將行政

任務交由民間辦理（行政委託），請參閱 Friedrich Schoch, Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, DVBl. 1994, 962 f.; Joachim Grünewald, Privatisierung


期以往，行政職能的擴增與社會的多元化與複雜化，行政組織也隨之

有分殊化的趨勢，特別是獨立行政組織的設立，私法型態行政主體的

成立，加上所謂「第三部門」的出現等，在在顯示行政組織正朝向去

中心化與去官僚化的方向發展5。而在行政組織議題上，行政機關「公

法人化」的問題，更是分權化改革浪潮的熱門話題之一6，值得注意

與深究。由於國內提到「公法人」的概念，習於徵引德國法制以為借

鏡，故本文擬以德國法為中心，探討公法人在行政組織建制上的地位

與功能，俾供學界與實務的參考。

貳、基礎理論

一、行政組織法在法治國家的意義：依法行政與法律保留

法治國家的基本要義，在於確保行政行為的合法性（依法行政原

則），而在探究此一問題時，除須審視有無法律上的依據外，首先要

öffentlicher Aufgaben – Möglichkeiten und Grenzen, in: Ipsen （ Hrsg. ） , Privatisierung öffentlicher Aufgaben, 1994, S. 5 ff.

5 Peter Badura, Die organisatorische Gestaltungsfreiheit des Staates und die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, in: Verfassung als Verantwortung und Verpflichtung, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, 1997, S. 9.

6 行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點第十二點規定：「各機關業

務性質如適合以公法人或財團法人型態運作者，可朝公法人或財團法人方向規

劃。」可資參照。於實務上，除了早已公共議題化的「公立大學公法人化」、「港

務局法人化」及「全民健保局公法人化」外，尚有「公立醫院公法人化」（台灣

日報，2001 年 12 月 24 日）、「設置金融總局公法人」（自由電子新聞網，2001年 7 月 22 日）、「公立博物館公法人化」（中時電子報，2001 年 12 月 12 日）等，

不一而足。相關文獻及討論，請參閱許宗力（主持），《國家機關組織法人化之

研究—以港務局法人化為中心》，行政院經濟建設委員會委託，1999 年 3 月。


問的是：行政決定應由誰作成？以及該決定的法律效果應歸屬於誰？

由誰負責？而規範此等事項並提供判斷準據的法律，一般稱為行政組

織法，換言之，行政組織法乃是解釋與適用相關行政實體法規定不可

或缺的前提要件。

國家行政任務的推行，有賴人類（公務人員）的行為與活動，惟

行政任務若要賡續延展，則必須免去因個別人事異動或組織裁廢的影

響，是以，具「去個人性」（Apersonalität）的組織法制恆為國家政務

遂行的基礎7。尤其在近代國家中，人民無法避免與行政機關有所接

觸，而其所接觸者，通常是依照各種不同行政任務所設置的行政部

門，至於其實際接觸者為何人，則非關緊要，故建構一套清楚而客觀

的行政組織法，可謂是行政權順遂運行及保障人民權利的基座礎石。

行政組織法在法治國家的另一層意義，在於其與民主原則及法律

保留原則的關係。按憲法第二條規定：「中華民國主權屬於國民全體。」

由此規定可以推演出，所有國家權力來自人民，國家權力的主體為人

民，由人民透過特定的機關行使國家權力。行政權為國家權力之一，

亦須直接或間接具有民主的正當性，因此乃有所謂「法律保留原則」

的產生。此項原則不僅針對行政作用而有所規制，於行政組織的建構

亦有適用，特別是國家權力若非由國家機關行使時，尤須具有民主正

當性的法律為中介，始不致破壞國家權力的一體性8。是以，行政組

織的基本架構與基礎要素，須有法律上的依據，於此範圍內，行政機

關的組織行為，僅能在法律之框架下有所開展，對此一般稱為「制度

上之法律保留」（institutionelle Gesetzesvorbehalt）9。

7 Friedrich E. Schnapp, Überlegungen zu einer Theorie des Organisationsrechte, in:

AöR 105 （1980）, S. 243 （257）. 8 Badura, Die organisatorische Gestaltungsfreiheit, S. 10. 9 Günter Cornelius Burmeister, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen


二、公法人在行政組織法上的地位：「行政主體」的概念

行政組織法的基本旨趣在於架構「去個人化」（apersonal）的行

政組織，而行政組織法的基本功能，則是透過法律將行政管轄

（Zuständigkeit）與權限（Kompetenzen）10加以劃分並分配予特定的

部門，至於何人（公務人員）應處理何項行政任務，亦即有關職務分

配的相關規定，則屬公務員法及職務法（Dienstrecht）的領域，而非

嚴格意義的行政組織法11。

在行政組織法的規範之下，行政部門成為得以行使權限、擔負義

務的載體。在此意義下，任何一個在組織法上被賦予職權之行政部

門，皆屬具有承擔義務的能力（pflichtfähig）12。惟因行政組織通常

是採取「科層體制」（Bürokratie），分門設事，並分層負責，故行政

部門的構成員對外作成行政決定而直接發生效力，並由該部門承擔權

利與義務者，只是基於組織分工的法制設計，其通常並非該權利與義

務的終局承擔者，而仍有其他的歸屬主體。在此架構下，行政組織法

的基本問題在於，何項行政任務（行為）應歸屬於何行政部門？以及

何種權利與義務應歸屬何主體？對於此種公法上權利義務的最終歸

屬者，行政法學通常以「行政主體」（Verwaltungsträger, Träger

öffentlicher Verwaltung）予以指稱。質言之，如果某一行政部門的行

為在法律上不能再歸屬於其他行政部門時，則該行政部門即屬「行政

Gesetzesvorbehalts, 1991, S. 101 ff.

10 管轄（Zuständigkeit）與權限（Kompetenz）二詞，在德國的法制與學說上，經

常混用，請參閱 Rupert Stettner, Grundfragen einer Kompetenzlehre, 1983, S. 31 ff. 11 Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Bd. 1, Allgemeines Teil, 10. Aufl.,

1973, S. 431.吳庚，《行政法之理論與實用》，增訂七版，2001 年 8 月，頁 158；陳愛娥，〈行政組織〉，李建良等，《行政法入門》，2000 年 7 月，頁 153。

12 Walter Krebs, Verwaltungsorganisation, in: Isensee/Kirchhof（Hrsg.）, Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 2. Aufl., 1996, § 69 Rn. 24.


主體」；反之，該行政部門的行為，若尚有可歸屬的部門時，則其僅

屬行政主體的一個部分（Teileinheit），而非行政主體13，故行政主體

乃是行政行為「層層歸屬的終點」（Endpunkt einer Zurechnungskette）14。此種足堪承載權利義務的行政主體，主要特徵在於具有「權利能

力」（Rechtsfähigkeit）15，惟因其非以特定自然人為歸屬主體，故在

法律上通常是以「法人」（juristische Person）為形式，其中又以「公

法組織型態的法人」（公法人）（juristische Personen des öffentlichen

Rechts）16為行政主體最主要的表現型態17。

就公法理論與國家制度的發展以觀，行政主體的構造型態，最初

13 一般稱為「行政機關」（Behörde），請參照行政程序法第二條第二項規定。 14 Krebs, Verwaltungsorganisation, § 69 Rn. 36. 15 行政主體須具有權利能力，為我國行政法學界的通說，請參閱陳敏，行政法總

論，1998 年，頁 788；林騰鷂，行政法總論，1999 年，頁 167；陳新民，行政

法總論，修訂七版，2000 年 8 月，頁 141；陳愛娥，行政組織，李建良等，行

政法入門，頁 163；李震山，行政法導論，修訂四版，頁 104；李惠宗，行政法

要義，2000 年 11 月，頁 82。吳庚雖亦持相同見解，惟以我國法制下，公法人

資格取得不易，而另創廣義行政主體概念，用以涵蓋不具公法人地位的機關、

學校或其他營造物，見氏著，行政法之理論與實用，頁 164-165。 16 Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht, II, 4. Aufl., 1976, § 73 I c 3; Hartmut Maurer,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., 1999, § 21 Rn. 37; Walter Rudolf, in: Erichsen （Hrsg.）, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 1998, § 52 Rn. 9 ff.

17 在概念意涵上，「行政主體」除公法人外，尚可包括由行政機關所成立的私法人

及受委託行使公權力的私人。此種與國家「分離」的行政主體，或多或少是基

於行政技術上的原因，其可能是因為在俸給法上或預算法上，以國家直接行政

或有其困難或不便，或者是從人事上或事務上的考量，將行政任務委託民間辦

理較為合適者。例如有關戲劇事務，則以成立有限公司（GmbH）的組織方式較

為適合；又如國際文化交流或經濟援助，通常以私法組織（社團、財團或有限

公司）方式為之。以德國為例，此類組織，以社團組織方式者，例如德國學術

交流總署（DAAD）；以財團組織方式者，例如鴻博基金會（Alexander von Humboldt-Stiftung）；公司組織型態者，例如德國發展服務處（Deutscher Entwicklungsdienst）。請參閱 Rudolf, § 52 Rn. 8.


係指「國家」（Staat）本身，亦即國家具有法人身分18，其居於行政主

體的地位，透過所屬行政機關而有所行事，一般稱為「直接的國家行

政」（unmittelbare Staatsverwaltung）19。其後，隨著歷史的演進與社

會的變遷，在國家之外，逐漸派生出獨立的行政主體，其通常是由立

法機關直接以法律或授權創設具有權利能力的公法人20，並配以行政

機關，使該等機關為公法人有所行事。此種與國家「分離」的行政主

體，其所為的行政活動，一般稱為「間接的國家行政」（mittelbare

Staatsverwaltung）21。考諸此類獨立行政主體的設置原因，主要是基

於行政的分權化（Dezentration），特別是地方自治制度的所由產生22，

18 此種說法可以追溯至十九世紀德國學者 Wilheln Eduard Albrecht（1800-1876）所

提出的「國家法人格理論」（Theorie der juristischen Persönlichkeit des Staates），迄今仍是定位國家屬性的基本出發點。請參閱 Henning Uhlenbrock, Der Staat als juristische Person, Dogmengeschichtliche Untersuchung zu einem Grundbegriff der deutschen Staatsrechtslehre, 2000, S. 39 ff.

19 在聯邦制的國家，邦亦具有「國家」的屬性，故在聯邦謂之直接聯邦行政

（ unmittelbare Bundesverwaltung ），在邦則是邦直接行政（ unmittelbare Landesverwaltung）。請參閱 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 22 Rn. 1 ff.

20 部分且於憲法中有所規定，例如德國基本法第二十八條第二項規定，鄉鎮

（Gemeinden）應於自行負責之下規範地方團體的事務，並享有自治行政權（das Recht der Selbstverwaltung）；又如基本法第八十七條第二項規定，社會保險主體

（soziale Versicherungsträger），其管轄領域超越一邦領域者，應以聯邦直接之公

法社團（bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts）運作之。 21 Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S. 471 ff., 478 ff.; Gunnar Folke

Schuppert, "Quangos" als Trabanten des Verwaltungssystems, DÖV 1981, 153 ff.; Eberhard Laux, Die "rerselbständigten Verwaltungsträger" in der wissenschaftlichen Diskussion, DÖV 1981, 861 ff.

22 此種政治上的自治，自十九世紀以還，最初是基於市民社會的思想，繼則根植

於民主的基礎，漸次發展出不同的型態。在德國最初是 1808 年的市鎮法

（Städltordnung）及普魯士改革運動，喚起國民意識，促動市民對於處理地區性

與生活領域的活力。此種思潮的另一層原始意義，則是對受君主原則

（monarchisches Prinzip）支配國家體制的撼動。因此，伴隨地方自治制度的建

立，形成地方自治團體的「防禦原則」（Abwehrprinzip），以及國家與社會的分


旨在平衡並矯正集中化國家行政所可能存在的弊端23。其次，諸如工

業、商業、手工業、農業、醫療業及律師業等職業團體的設立，則是

帶有規範或型塑社會領域的作用24。於此意義下，依據法律或基於法

律由行政權以組織行為所創設的權利主體（Rechtssubjekte）——公法

人，儼然成為間接國家行政及自治行政的重要機制25。

綜據上述，行政組織法的理論架構，主要是建立在「行政主體」

概念之上，再由此向下依次展開，而「公法人」復為行政主體的主要

表現型態，是以，公法人概念的掌握，實為理解及探析行政組織法相

關問題的基礎。

參、德國公法人的概念與類型為期對公法人的概念及運作情形，有較深刻的了解，以下參酌德

國學說與法制，介述公法人的概念與類型，以作為問題思考的基礎。

一、基本概念

公法人與私法人

於法律體系中，不僅自然人具有「權利主體」的地位，法律

立，而其最終深層的意義，一方面是人民自由思想（Gedanke der Volksfreiheit）的展現，另方面則是活化市民社會，鼓勵民眾參與公共事務。請參閱李建良，〈自

由、人權與市民社會—國家與社會二元論的歷史淵源與現代意義〉，《憲法理論

與實踐（二）》，2000 年 12 月，頁 15；Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S. 522 ff.。

23 Gerhard Leibholz, Das Prinzip der Selbstverwaltung und der Art.28 Abs.2 Grundgesetz, DVBl. 1973, 715 ff.

24 Klaus Stern, Staatsrecht, II, 1984, S. 791 ff. 25 Arnold Köttgen, Die rechtsfähige Verwaltungseinheit, in: VerwArch 44 （1939）, S. 1

ff.


基於特殊目的的考量，亦可使特定組織具有權利主體的地位，其

方式是由自然人充作組織的機關，使其行為的法律效果（權利或

義務）歸屬於該組織。在法律的意義上，該等機關並非為自己而

有所行事，其行為亦非可看成是自然人的個別行為，而是一體歸

結於該組織身上。此種由法秩序將一定權利或義務連結於某組織

的機制，謂之「法人」（juristische Person）26。簡言之，法人乃法

律所創設具有權利能力之組織。而依其規範基礎為公法或私法，

又可分為公法人與私法人。私法人主要是依照民法等相關規定，

經登記後取得法人資格；反之，公法人則是直接依據法律或基於

法律以其他公法行為，例如行政處分，直接創設之權利主體。

公法人與私法人的區別，固然是著眼於其設立基礎法律的屬

性，惟其主要的實質差異則在於，私法人乃是「私法自治」

（Privatautonomie）下的產物，其產生無非出於自發性；反之，

公法人則是基於行政目的而直接由國家所創設，故公、私法人的

成立雖均須「國家行為」的介入，惟其在法律上的意義，則迥然

不同。於私法人之情形，國家行為（登記）僅是其取得權利能力

的「生效要件」（Wirksamkeitsbedingung），而非基礎；反之，於

公法人之情形，國家行為（設立行為）則不僅是其取得權利能力

的生效要件，更是其所由存在的基礎（Grund）27。

公法人係由國家以「高權行為」（Hoheitsakte）所創立並賦

予權利能力，其通常可以行使公權力，制定法規，並課徵費用。

至於公務員法上的職務長官（Dienstherr）制度，則非公法人制度

所必要，蓋公法人亦可由國家公務機關所管理、監督。此外，公

26 關於法人的基本概念，請參閱施啟陽，《民法總則》，頁 111 以下。 27 Hans J. Wolff/Otto Bachof/Rolf Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Aufl., 1994, § 34

Rn. 6.


法人的預算通常由其自行編列，但須經主管機關的同意。對此聯

邦預算法第一百零五條以下設有特別規定，可資參照，其基本原

則如下：1.公法人的預算案應於每一個預算年度開始前編列確定

之，其支出與收入僅限於履行公法人任務所必要者（聯邦預算法

第一百零六條第一項）。2.公法人如得對其成員徵收費用者，應將

其額度於預算案中列明（聯邦預算法第一百零七條）。3.公法人預

算案的提出，須經各主管部會的同意，預算中含有費用徵收者，

尚須經財政部的同意（聯邦預算法第一百零八條）。4.於預算年度

結束後，公法人原則上須提出決算書，以供審查（聯邦預算法第

一百零九條）。

關於公法人的權利能力

如上所述，傳統對於公法人的概念界定，主要著眼於是否具

備「權利能力」（Rechtsfähigkeit）28。所謂公法人之「權利能力」

者，不僅是公法上之權利能力，尚包括私法上之權利能力

（privatrechtliche Rechtsfähigkeit）29。換言之，公法人亦得如私

法人一般，參與私經濟行為（國庫行政）。不過，此一特徵是否

必然屬於公法人的必要要素，學者間逐漸有不同看法。蓋權利能

力者，僅指可以行使權利、承擔義務的能力，惟其何以構成公法

人，尚須探求個別法規之意旨，始能確認30。尤其公法人除了具

備私法上的權利能力外，是否亦有公法上「完全」的權利能力？

28 Wolff/Bachof/Stober, I, § 34 Rn. 6. 29 Otto Bachof, Teilrechtsfähige Verbände des öffentlichen Rechts, in: AöR 83 （1958）,

S. 208 （266 f.）; Wolff/Bachof/Stober, I, § 34 Rn. 7; Mayer/Kopp, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., 1985, § 31 II 3 b; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, § 25 II 1 （S. 485）; Peter Badura, Staatsrecht, 2. Aufl., 1996, G Rn. 17.

30 Krebs, Verwaltungsorganisation, § 69 Rn. 34.


有待探究。

一般而言，行政組織法通常僅授予行政組織「特定的」權限

與職掌。換言之，公法人的法律地位、組織型態、職掌範圍及權

限，均應於法律中予以規範31。因此，所謂公法人者，充其量僅

是權限與職掌的聚合體（Komplex）。準此以言，公法人與具有部

分權利能力的行政組織，若著眼於其各該公法上的主體性格，並

非截然可分，其間的差別僅在於，權利能力範圍（Umfang）的

大小，例如聯邦、邦或地方自治團體等公法人，具有普遍的管轄

權限（Allzuständigkeit）；反之，公立大學的權限範圍則僅及於「學

術」事項32。就此而言，乃有學者認為所謂「權利能力」者，乃

是一種相對的概念，而非絕對33。

於此脈絡下，應進一步探討者，乃公法人若逾越法律所賦予

的任務範圍與目的而有所行為者，其法律上的評價如何？質言

之，公法人是否受到私法上「越權理論」（die ultra-vires-Lehre）

的拘束，對此德國公法學界有不同看法34，而其主要爭點在於，

公法人逾越權限範圍的行為（行政處分），究應屬無效，抑或僅

是違法而得撤銷？對此聯邦法院（Bundesgerichtshof = BGH）早

31 此亦為行政組織法律保留原則的旨趣所在，請參閱 Badura, Die organisatorische

Gestaltungsfreiheit, S. 13. 32 Krebs, Verwaltungsorganisation, § 69 Rn. 35 FN. 121. 33 Bernhard Kempen, Die Formenwahlfreiheit der Verwaltung: Die öffentliche

Verwaltung zwischen öffentlichem und privatem Recht, 1989, S. 69, 71 ff. 34 持否定見解者，如Badura, Die organisatorische Gestaltungsfreiheit, S. 24; E. W. Fuß,

Die Überschreitung des Wirkungskreises juristischer Personen des öffentlichen Rechts, DÖV 1956, 566 ff.; 持肯定見解者，如 Dirk Ehlers, Wirtschaftsaufsicht, in: Achterberg/Püttner（Hrsg.）, Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 1, 1990, I/2, Rn. 305, 423.


期曾持無效說35，惟公法學者多認為除有明顯而重大瑕疵的情

形，否則並非當然無效36，嗣此項見解獲得實定法（聯邦行政程

序法第四十四條）的承認，為目前德國學界及實務的通說37。

公法人的成立與消滅

如上所述，公法人是直接依據法律或基於法律以其他公法行

為，直接創設之權利主體，故其成立主要有如下幾種方式：

直接由憲法予以承認者，例如教會法人（基本法第一百四十條

暨威瑪憲法第一百三十七條）、鄉鎮、鄉鎮聯合（基本法第二

十八條第二項）。

直接以特別法創設之，例如工業總會（Industriekammer）或

商業總會（Handelskammer）38、聯邦勞動機構（Bundesanstalt

f ü r Arbeit ） 39 及「聯邦總理威利布朗特財團法人」

（Bundeskanzler-Willy-Brandt-Stiftung）40。

基於法律之規定，以國家行為設立之，例如水利及土地協會

35 BGHZ 20, 119. 36 Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S. 482. 37 BVerwGE 34, 69 （74 ff.）; 59, 231 （237）; 64, 115 （117）; Joachim Burmeister,

Verträge und Absprachen zwischen der Verwaltung und Privaten, in: VVDStRL 52 （1993）, S. 190, 219 f.; E. Klotz, Beschränkter Wirkungskreis der juristischen Personen des öffentlichen Rechts, DÖV 1984, 181 ff.; Stelken/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl., 1993, § 44 Rn. 83, 84.不同見解請參閱

Knappstein, in: Knack （Hrsg.）, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Aufl., 1996, § 44 Anm. 4.1.1.

38 聯邦工業暨商業總會暫行條例（IHKG）第三條第一項規定：「工業暨商業總會

為公法上社團。」 39 勞動促進法（Arbeitsförderungsgesetz = AFG）第一百八十九條規定：「聯邦勞動

機構為具有權利能力的公法上社團。」 40 聯邦總理威利布朗特財團法人設置法（Gesetz über die Errichtung einer

Bundeskanzler-Willy-Brandt-Stiftung）第一條規定：「以『聯邦總理威利布朗特財

團』為名於柏林設立具有權利能力之公法財團。本財團自本法生效之日起成立。」


（Wasser - umd Bodenverbände）其於具備設立社團法人之要

件時，經主管機關同意其所訂規章後成立之41。惟早期成立之

公法人若無法證明其有設立之處分時，得依其曾行使之職權認

定之42。

公法人權利能力消滅之原因，不外是設立法律之修改或廢

止。又公法人之權利能力亦得因解散（Auflösung）而消滅，例

如水利會法第六十二條第一項規定：「水利會社員大會得以三

分之二以上之多數議決解散水利會，如水利會任務已不存在，

或水利會無法適當達成其目的，或及於其他原因水利會不繼續

存在之必要時。決議須經監督機關之同意。」

部分公法人係採取強制入會及禁止退出之方式，惟其恆須

追求原本設立之目的，且受國家之監督。關於公法人的成立方

式及組織結構，因其類型的不同而有差異，詳見下述。

三、組織類型

關於德國公法人的組織類型，首應指出者，乃由於行政組織原則

上屬於法律保留事項，而所謂行政組織者，自然亦包括公法人設立在

內43，於此基礎下，立法者對於公法人的類型，享有形成、創造的空

間，從而公法人的類型態樣，原則上須從法律規範予以觀察、探求。

41 水利會法（Wasserverbandgesetz）第七條第一項規定：「水利會之設立，1.經由

參加人之一致決議，以及主管機關對於設立及規章（Satzung）之同意，2.經由

參加人過半數之決議，主管機關對於設立及規章之同意，並於同意處分中將不

同意之參加人或其他參加人列入水利會成員，或 3.由主管機關依職權設立之。

除另有較後期間之規定外，水利會於規章公告時成立之。」 42 E. Rasch, Entstehung und Auflösung von Körperschaften des öffentlichen Rechts,

DVBl. 1970, 765 ff. 43 此項原則不僅是學者之通說，且見諸於憲法條文之上，例如德國基本法第八十

七條第三項第一句、Bayern 邦憲法第七十七條第一項。


一般而言，公法人可分為「公法社團」（Körperschaft des

öffentlichen Rechts）、「公法營造物（公營造物）」 44（Anstalt des

öffentlichen Rechts）及「公法財團」（Stiftungen des öffentlichen Rechts）

等三種45，其均是透過公法所創設，惟其內部的組成方式與組織結構

則有差異。在行政組織法上，此種公法人的「組織三分法」

（Organistionstrias）46，其較常引起討論的問題是如何界分公法社團

與公營造物47，以及在公營造物之外，承認公法財團的意義何在48？

茲分述如下：

公法社團

公法社團，係指由一定社員組成（ mitgliedschaftlich

verfaßt），且被賦予一定公權力，而其存續不受社員變動影響的

行政主體49。換言之，公法社團是一種以「社員」（構成員）為中

心的團體，屬於一種「人的組合」。至於公法社團是否皆具有權

44 亦有稱為「公共機構」（陳新民，行政法總論，頁 146）、「公法上事業機構」（廖

義男，國家賠償法，頁 120）或「特定目的行政機構」（黃錦堂，行政組織行政

組織法之基本問題，翁岳生編，行政法，上冊，頁 249）。 45 Werner Weber, Die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts,

2. Aulf., 1943, S. 12.國內學者對於公法人的分類，大體亦採此種三分說，請參閱

蔡震榮，〈公法人概念的探討〉，《當代公法理論》，翁岳生教授六秩誕辰祝壽論

文集，1993 年，頁 255 以下；陳愛娥，〈行政組織〉，李建良等合著，《行政法入

門》，頁 233 以下；陳敏，《行政法總論》，頁 800 以下；另請參閱孫森焱大法

官針對釋字第四六七號解釋所提協同意見書。 46 Krebs, Verwaltungsorganisation, § 69 Rn. 31 ff. 47 Weber, Die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, S. 41

ff.; 90 ff.; Hans Jecht, Die öffentlche Anstalt, 1963, S. 122 f.; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, § 25 II 1, 25 II 3; Wilfried Berg, Die öffentliche Anstalt, NJW 1985, 2294 ff.

48 Rüdiger Breuer, Die öffentlichrechtliche Anstalt, in: VVDStRL 44 （1986）, S. 213 （246）

49 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 37; Rudolf, § 52 Rn. 11 ff.


利能力，德國學說見解不一，有認為公法社團通常均具有權利能

力50；亦有認為公法社團可分為具權利能力、部分權利能力及不

具權利能力三種51，惟此涉及公法社團的分類與認定問題。一般

而言，公法社團依其社員與團體之間的結合關係與拘束程度

（ Bindungen des Mitgliedschaft ），可分為「屬地性社團

（或稱「（地域性社團）」（Gebietskörperschaften），「屬物性

公法社團」（ Realkörperschaften ）、「屬人性公法社團」

（ Personalkörperschaften ）、「聯合性公法社團」

（Bundkörperschaften, Verbandskörperschaften）以及「合議制公法

社團」（Kollegialkörperschaften）等五種。另外，在德國，比較特

殊的公法社團為教會（Kirchen），其雖然亦須履行國家所交付的

任務，惟並非真正的公行政主體。茲分別簡述如下：

所謂「屬地性公法社團」（地域性公法社團），係指以社團「所

在地」的居民作為成員的公法社團，其通常由法律直接規定，

凡是設籍於該社團所在地的居民，皆屬其當然成員52，最典型

的例子是地方自治團體，例如鄉鎮（Gemeinde）。「國家」

本身亦是一種地域性公法社團，自不待言。

所謂「屬物性公法社團」，主要是依照人與「物」的關係

（exre）決定社團的成員53，其又可分為二種情形：一是基於

人民對某一不動產或水道的所有權而組成的社團法人。例如水

利及土地協會（Wasser-und Bodenverbände）54，依水利會辦法

50 Weber, Die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, S. 16. 51 Hans J. Wolff/Otto Bachof/Rolf Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl., 1987, § 84 Rn.

17 ff. 52 Wolff/Bachof/Stober, II, § 84 Rn. 24. 53 Wolff/Bachof/Stober, II, § 84 Rn. 25; Rudolf, § 52 Rn. 11. 54 即相當於我國的農田水利會。


（Wasserverband –Verordnung = WVVO）第三條規定，凡是在

一定區域的土地、礦業或設施的所有權人當然為社員55；二是

基於人民對某種產業的所有權或經營權而組成的社團法人。例

如工業總會（Industriekammer）或商業總會（Handelskammer）56等。

所謂「屬人性公法社團」，主要是以特定職業的成員或具有特

定資格、身分的自然人所組成的社團法人，例如律師公會

（Rechtsanwaltskammer）、醫師公會（Ärztekammer）或公立

大學等。另外，大學的學生會（Studentenschaften），於法制

上及司法實務上亦有承認其為公法社團者57。

所謂「聯合性公法社團」，係指以「公法人」作為成員的社團

法人58，其又可分為狹義的聯合公法社團與廣義的聯合公法社

團，前者係指該公法社團的權限僅及於成員（公法人），而不

及於成員（公法人）的成員，例如邦聯國家、聯邦律師公會聯

合會（Bundesrechtsanwaltskammer）59；後者則指該公法社團

尚得對成員的成員行使職權，例如聯邦國家或鄉鎮聯合

（Gemeindeverbände）。

所謂「合議制公法社團」，係指以合議制方式組成的社團，而

其成員亦經由選任或選舉產生。例如聯邦眾議院或聯邦參議

55 Werner Hoppe/Martin Beckmann, Über die Grundrechtsfähigkeit von Wasser- und

Bodenverbänden, DVBl. 1990, 177. 56 其法律依據為聯邦工業暨商業總會暫行條例（Gesetz zur vorläufigen Regelung des

Rechts der Industrie- und Handelskammer = IHKG），其第三條第一項規定：「工業

暨商業總會為公法上社團。」 57 例如 Rheinland-Pfalz 邦大學法（Universitätsgesetz = UG）第一百零六條第一項

及第二項規定。另請參閱 BVerwGE 59, 231. 58 Rudolf, § 52 Rn. 11. 59 Wolff/Bachof/Stober, II, § 94 Rn. 12.


院，但是此種組織通常不具備權利能力60。

公法社團的成立，得直接依法律的規定，亦有在法律所設

定的模式下，基於當事人的意思而組成者，公法社團社員資格

的取得，可出於法律強制或出於自願 61。惟強制成員制

（Zwangsmitgliederschaft）僅能在合憲秩序的範圍內，始被允

許62。

公法社團恆係為了公共目的而存在，其被賦予高權，亦

即，其得以行使公權力，並且動用強制權。當然，公法社團亦

得從事非高權的行政任務。除了其本身的任務外（出於自願或

法律所賦予者），國家亦得將其任務委託公法社團辦理63，於此

範圍內，公法社團通常受到國家指令的限制。公法社團的內部

組織，通常如同行政機關予以設計，但並非必然如此64。

就公法社團的財務需求而言，其主要的財源是成員所繳納

的會費（Mitgliedsbeiträge），例如公會會費（Kammerbeitrag），

60 將此種組織歸類為公法社團，為 Wolff/Bachof/Stober, II, § 94 Rn. 12 的獨特見解，

一般學者多不採。 61 Rudolf, § 52 Rn. 12. 62 BVerfGE 10, 89; 15, 235; 32, 54 （63 ff.）; 32, 308; 38, 281; 71, 81 （95）; BVerwGE

39, 100 （ 110 ） ; v. Mutius, Grundrechtsschutz vor öffentlich-rechtlichen Zwangszusammenschlüssen, VerwArch 64 （1973）, S. 81 ff.; Burkhard Schöbener, Verfassungsrechtliche Aspekte der Pflichtmitgliedschaft in wirtschafts- und berufsständischen Kammern, VerwArch 91 （2000）, S. 374 ff.

63 關於此類公法社團能否履行公法上的任務（例如水利管理），近期在德國引起憲

法上的爭議，因礙於篇幅，於此不擬深論，請參閱 Gabriele Britz, Die Mitwirkung Privater an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch Einrichtungen öffentlichen Rechts, VerwArch 91（2000）, S. 418 ff.; Peter Unruh, Demokratie und »Mitbestimmung« in der funktionalen Selbstverwaltung–am Beispiel der Emschergenossenschaft, VerwArch 92 （2001）, S. 531 ff.

64 Rudolf, § 52 Rn. 12.


或收取規費，例如學費，或公課，例如開發捐（Erschließungs-

beiträge），或其他來源，例如出租土地的收入等。此外，屬地

性（地域性）公法社團及教會（基本法第一百四十條暨威瑪憲

法第一百三十七條第六項）尚享有課稅權。在基本法上甚至規

定，特定稅捐的收入必須歸屬於鄉鎮及鄉鎮聯合（基本法第一

百零六條）。

公營造物

公營造物是一種非社團組織型態的行政主體，其設立旨在持

續地達到特定行政目的。依照 Otto Mayer 所下的傳統定義：公營

造物乃是公行政主體為能持續（dauerhaft）達到公法上的特定目

的，為所人力與物力之結合65。換言之，公營造物為行政主體為

達一定公共目的，結合一定的物與人所成立的行政組織66，其與

公法上社團主要不同之處在於，其並無「社員」的存在，而僅有

「利用人」（ Benutzer）。 Schleswig-Holstein 邦一般行政法

（Allgemeines Verwaltungsgesetz für Land Schleswig-Holstein）第

四十一條第一項對於具有權利能力的公法營造物設有明文，可資

參照：「具有權利能力之公法上營造物，係由一個或多個行政主

體所設立之具有獨立法律人格之行政組織，其以物力及勞務履行

公行政任務。67」

65 Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. II, 3. Aufl., 1924, S. 268, 331. 66 關於公營造物的概念，請參閱 Walter Krebs, Die öffentrechtliche Anstalt, NVwZ

1985, 609 ff; Klaus Lange, Die öffentlichrechtliche Anstalt, in: VVDStRL 44 （1986）, S. 169 ff.; Breuer, in: VVDStRL 44 （1986）, S. 213 ff.

67 其原文如下：” Rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts sind von einem oder mehreren Trägern der öffentlichen Verwaltung errichtete Verwaltungseinheiten mit eigener Rechtspersönlichkeit, die mit einem Bestand an sachlichen Mitteln und Dienstkräften Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllen.”


公營造物的設立、變更及消滅，係由「營造物設立主體」

（Anstaltsträger）依法律或依法律授權為之。所謂公營造物主體，

係指該公營造物的上級行政主體，通常是國家或地域性公法社團

（地方自治團體），由其決定該營造物的目的、職掌範圍及其界

限，並指派管理機關68。基本上，營造物設立主體對於營造物的

設立享有形成的空間，故其亦得將其權利能力限定在私法上的交

易上。惟此種部分權利能力的公營造物，是否仍具有公法人的性

質，學說上有不同的見解69。又設立主體亦得規定人民對公營造

物有利用的義務（Benutzungspflicht），惟其須具有憲法上的正當

理由，始得為之70。

公營造物的組織架構，係由法律或營造物規章

（Anstaltssatzung）予以規範。營造物規章得由營造物設立主體

發布，或由營造物管理者於營造物主體的同意下，自行發布。營

造物設立主體對於營造物營運的介入可能性，可以有不同強度的

設計。營造物得以自己的行政單位及人員行使職權，亦得由行政

主體的機關或人員來管理該機構（機關借用）（Organleihe）。公

營造物的財物需求，通常由設置主體負責籌措，其可以透過收取

規費或其他收入，或由設置主體的預算中支應之71。

德國公營造物，依其法律地位、組織型態、目的及可利用性，

種類多樣，試說明如下：

首先，公營造物依其所屬主體，可分為聯邦的營造物（例如

68 BGHZ 24, 83 （88 f.）. 69 Rudolf, § 52 Rn. 17. 70 BVerfGE 10, 355. 71 Rudolf, § 52 Rn. 18.


聯邦銀行72、聯邦貨運局（Bundesanstalt für den Güterfernverkehr）73；邦營造物，例如邦監獄；地方營造物，例如市政服務機構

（Stadtwerk）74，以及公會營造物，例如公會所屬學校（Kamm-

erschulen）。

其次，公營造物依其法律上獨立性的程度，可分為：

完全權利能力之公營造物（vollrechtsfähige Austalten），其得

以自己名義，對外（包括設置主體及其他第三人）行使權利、

負擔義務，且得為取得財產及賠償責任的主體，例如聯邦銀

行、德意志圖書館（die Deutsche Bibliothek）、各邦廣播電視

營造物、電影促進營造物、儲蓄基金（Sparkasse）。此種公營

造物有自主的規章制定權（Satzungsgewalt），且得享有部分

的自治權，蓋自治權的概念原則上亦得擴及於公營造物，不

過，此屬於立法者的組織裁量權，其得決定該公營造物自治的

範圍。

部分權利能力之營造物（teilrechtsfähige Anstalten），其僅對

特定財產，或針對第三人具有權利能力，但對於設立主體則不

具獨立性，例如前德國鐵路局（Deutsche Bundesbahn）及德國

郵局（Bundespost）75。此種營造物在性質上雖非嚴格意義的

公法人，但在國家行政體系中，仍是屬於獨立的主體，且享有

自主的命令制定權與行政權，其管理人員通常是由設立主體指

派，其下屬機關及人員皆為設立主體的機關及人員76，此類營

72 請參閱基本法第八十六條。 73 請參閱基本法第八十七條第三項。 74 市政服務機構，係指由市政府經營的營造物，提供公共運輸或大眾捷運等服務。 75 Wilfreid Berg, Die öffentlichrechtliche Anstalt, NJW 1985, 2294（2295） 76 BVerwG, DVBl. 1960, 68


造物的財產屬於設立主體的特殊財產（Sondervermögen），惟

營造物對之得獨立運用。在訴訟法上，部分權利能力營造物得

以自己名義起訴與被訴。

無權利能力之公營造物（nicht-rechtsfähige Anstalten），係公

法人（國家或地方自治團體）的功能性單位

（Funktionseinheiten），其對外雖以自己名義為之，惟在法律

上則未與公法人分割，又稱「公共設施」（ öffentliche

Einrichtung），其通常是設立主體的一部分，例如地方自治團

體所屬學校、醫院、市政服務機構、博物館、墓地；聯邦的德

國氣象服務局（Deutsche Wetterdienst）或聯邦飛航安全營造

物（Bundesanstalt für Flugsicherung）等。由於此類營造物不具

權利能力，故其無法以自己名義行使權利，負擔義務，亦無自

己的財產，不過其可以提出自己的營運計畫，擁有自己的人事

及會計（有限的自主權）。

再者，依照設置目的，公營造物可分為：文化及教育營造物：例如中小學、藝術學校、音樂學院、圖書

館、博物館、檔案館、劇院、廣播電視機構等。

研究營造物，例如德國氣象服務局、農業研究機構等。

照顧及供應營造物，例如醫院、能源（水、電）供應機構、托

兒所、養老院、屠宰場等。

退休養老照顧營造物，例如自由業、煙囪清潔工、公職人員的

退休養老機構。

監禁或看管營造物，例如監獄、矯治或勒戒機構、精神療養院。

金融性營造物，例如聯邦銀行或儲蓄基金、公益彩券（樂透）

發行機構。

經濟引導及促進營造物，例如電影促進營造物，平衡基金


（Stabilisierungsfonds）。

資料處理營造物，例如邦資料處理中心，

保險營造物，例如針對特定傷害（火災）而成立的保險機構，

惟社會保險非屬營造物，蓋其是以公法社團（社員）的方式組

織。

保障基本權利的營造物，例如廣播電視營造物，其獨立於國家

之外，且不受國家機關及社會勢力的干涉與影響。

行政內部的輔助性營造物，其以獨立部門的方式專司行政內部

有關檔案處理、資訊取得、調查、研究、訓練等事項77。

在上述公營造物的諸多類型中，以廣播電視營造物及儲蓄

基金最具重要性與實用性，前者具有相當獨立性，為實現廣播

電視自由的重要機制之一；後者普遍存在各地方自治團體，經

營銀行業務，其首要任務一方面在鼓勵居民儲蓄，他方面則為

中產階層及公行政融資，對於中低收入居民的經濟上服務，以

及提振地方國民經濟，頗具貢獻78。

公營造物在實際運用上的最大特色，在於與利用者之間存

有利用法律關係（利用關係），其通常是透過利用規則

（Benutzungsordnung）加以規範，而依照利用的法律形式，大

體可分為私法的利用關係與公法的利用關係，前者如儲蓄基

77 Wolff/Bachof/Stober, § 98 Rn.22. 學者吳庚認為此十一種類型，過分瑣碎，實無必

要（行政法之理論與實用，頁 172）。不過，從這些類型及案例可以窺知各種營

造物的功能及運用面向，或有助於對公營造物的深切了解。 78 關於「儲蓄基金」近期的發展及其相關問題，請參閱 Bernd Thode/Holger Peters,

Anstalten des öffentlichen Rechts im Spannungsfeld zwischen deutschem und europäischem Recht–Anstaltslast und Gewährträgerhaftung bei kommunalen Sparkassen, VerwArch 89 （1998）, S. 439 ff.


金，其與存戶之間的法律關係為私法關係（行政私法）79；後

者如廣播電視營造物。

公法財團

一般對於「公法財團」的理解，主要是以一定的資金或財物

（Kapital-oder Sachbestand）作為履行行政任務的行政主體80，其

主要特色在於以一定的財產來履行行政任務。Schleswig-Holstein

邦一般行政法（ Allgemeines Verwaltungsgesetz f ü r Land

Schleswig-Holstein）第四十六條第一項對於公法財團的概念設有

明文，可資參照：「具有權利能力之公法財團，係指經由財團設

立行為（Stiftungsakt）所成立，並依公法規定設立或承認之行政

組織，具有獨立之法律人格，以資本或財貨來履行行政任務。81」

公法財團的設立，主要是透過法律或基於法律的授權，民法

上的財團亦可轉換為公法財團。其成立要件的要件如下：首先，

須有捐助人（Stifter）的設立行為（Stiftungsakt）；捐助人可以是

自然人，私法人或公法人（大部分是公法人）；設立行為可以是

法律、意思表示或行政處分，惟須以書面為之。在公法財團設立

文書（Stiftungsurkunde）上，原則上應載明財團的目的，財團的

管理與應用，財團的代表人及所在地。其次，公法財團應冠以「公

法上財團」字樣。此外，公法財團設立若非直接依法律或行政處

分設立者，須經國家的同意，其應以行政處分為之，據此賦予財

79 但存簿的的作廢宣告（Kraftloserklärung），則是公法行為，請參閱 Wolff/Bachof/

Stober, II, § 100 Rn. 11 ff. 80 Ruldof, § 52 81 其原文為： “Rechtsfähige Stiftungen des öffentlichen Rechts sind auf einen

Stiftungsakt gegründete, aufgrund öffentlichen Rechts errichtete oder anerkannte Verwaltungseinheiten mit eigener Rechtspersönlichkeit, die mit einem Kapital- oder Sachbestand Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllen.”


團公法上的權利能力，主管機關82對於是否同意設立，享有行政

裁量權。

公法財團的組織，依章程（Satzung）定之，財團係由其機關

（Organe）管理之，其應本於捐助者的意思而持續實現財團之目

的。在設立文件中或章程中亦可規定，財團可以有自己的公務

員。公法財團的財產應儘可能與其他財產分離，其收益僅能供財

團目的之用。公法財團受到國家的監督，以確保其符合設立的目

的。

公法財團在法律上的特點在於，將「組織法」與「公物法」

（öffentliches Sachenrecht）予以結合。不過，在社會的現實上，

民法上的財團所扮演的角色其實大於公法財團。德國今日公法財

團並不多見，可資一提者，例如「普魯士文化資產財團法人」

（Stiftung Preußischer Kulturbesitz）83，其主要任務是維護普魯士

所遺留下來的文化資產84。另一個例子是「協助殘障兒童財團法

人」（Stiftung “Hilfwerk für behinderte Kinder”）85，其設立主要是

為了幫助因孕母服用安眠藥而導致出生畸形兒童（conterganges-

chädigte Kinder）。又近期德國所成立的公法財團是「聯邦總理威

利布朗特財團法人」（Bundeskanzler-Willy-Brandt-Stiftung）86，此

一財團法人旨在紀念已逝世總理布朗特的政治貢獻。

82 通常是邦政府或相關部會。 83 Gesetz vom 25.7.1957, BGBl. I S. 841. 84 Peter Hofmann, Die Stiftung ”Preußischer Kulturbesitz” in Berlin, Die Verwaltung,

21（1988）, S. 63ff. 85 Gesetz vom 17.12.1971, BGBl. I S. 2018, i.d.F. vom 22.7.1976, BGBl. I S. 1876 86 Gesetz über die Errichtung einer Bundeskanzler-Willy-Brandt-Stiftung vom

25.10.1994, BGBl. I S. 3138


參、啟示與借鏡：代結論在介述德國公法人的概念與法制實務之後，應加思考者，乃德國

的理論與實務對於吾國有何啟示，以及如何汲取德國經驗，作為我國

法制興革的借鏡。

一、行政主體與公法人概念的再定位

如前所述，德國行政組織法的理論架構係建立在「行政主體」的

概念之上，再依次向下開展、構築，亦即：行政主體→行政機關

（Behörde）→職位（Amt）→職位擔當人（Amtswalter），而公法人

則為行政主體最主要的表現型態，並以「權利能力」作為其核心要素，

形成：權利能力→公法人→行政主體的認定脈絡，其中又以國家為主

要適例。然則，證之實際，國家具有公法人的屬性與地位，並不能為

行政主體與行政機關之間的組織關係，提供具有實質意義的思考基

礎，其餘的公法人，除地方自治團體外，亦未與「行政機關」處於截

然可分的關係。尤其在公營造物的類型態樣中，充斥為數頗多「不具

權利能力」的組織單位，終使公法人的概念意涵（以權利能力為概念

要素）與類型態樣之間存有自相矛盾的現象，造成概念使用上的諸多

困擾。

推究其原因，實乃出於將「組織法」概念與「功能性」概念兩相

交雜錯置的結果。申言之，以「權利能力」作為公法人及行政主體的

概念要素，係著眼於權利與義務的承載能力及終局歸屬性，屬於組織

法上的關照角度。惟在做進一步概念演繹與分類時，卻逐漸轉而置重

組織制度的功能面向，以此推衍，自然也就把所有相關組織（不問有

無權利能力）悉數羅致，致生概念與類型不一的悖論，此種情形於公

營造物尤為明顯。實則，吾人若追溯公營造物創始人 Otto Mayer 所下


的定義，可知其始意係側重於組織的功能，並藉此釐清其間所生「利

用關係」（行政作用法）的問題，至於公營造物在組織法上的意義，

Otto Mayer 未予特別著墨87。是以，後人於紹承此一概念時，若未能

分辨其概念旨趣，而欲將功能概念套入組織法體系，則自然會呈現圓

鑿方枘、顧此失彼的窘境。

準此以言，為求概念的明晰性與理論的一貫性，對於行政主體或

公法人的概念意涵，應著眼於「權利能力」的有無，並應考察權利或

義務的「最終歸屬性」。換言之，凡足以終局承擔權利及義務的行政

組織，皆可視之為行政主體及公法人，至於其承擔權利或義務的多

寡，則非所問；反之，完全不具權利能力、且無法承擔權利及義務的

公營造物，則應將之畫出行政主體及公法人的概念之外，而單純以「公

共設施」或「行政機關」概念予以處理，並劃歸「公物法」與「行政

作用法」的規範領域，以免造成概念上及理論上的混淆與困擾88。當

然，以「權利能力」作為區分的準據，必須注意到，「權利能力」在

行政組織的歷史發展脈絡與理論發展中，始終只是一種相對的概念。

在行政法的領域，除了具有完全權利能力的行政主體外，尚存有「部

分權利能力」的行政組織，其雖僅有特定的權利與義務，但無損於其

為行政主體的地位89。

二、公法人的類型區分問題

德國公法人的概念及法制，其中最令人困擾者，厥為其類型的區

分。首先，公法社團固然是一種「人的組合」，不過，此一特徵與公

87 陳愛娥，〈行政組織〉，李建良等，《行政法入門》，頁 216。 88 前述 Schleswig-Holstein 邦一般行政法對於公法社團、公營造物及公法財團的定

義及相關規範，皆僅限於具有權利能力的組織，應是基於此項考量。 89 Bachof, AöR 83（1958）, S. 208 ff.（259 ff.）.


營造物並非截然可分，蓋公法社團的成員固然參與該主體意思的形

成，但同時亦可以作為組織設施的利用者（Nutzer）；反之，對於公營

造物的利用者，也不是沒有賦予其享有影響組織意思形成的可能性。

尤其是當組織的成員有較為固定的範圍時，就此而言，公營造物與公

法社團的界限可謂幾近泯滅。最著名的例子是，公立大學的組織定性

問題90以及社會保險主體（Sozialversicherungsträger）91。尤有甚者，

在德國的實定法上常有「公營造物」與「公法社團」相互混用的情形，

亦即，有名之為「公法社團」而實際上屬於「公營造物」者，例如勞

工促進法（Arbeitföderungsgesetz＝AFG）第一百八十九條規定：「聯

邦營造物（Bundsanstalt）具有權利能力之公法社團（Körperschaft des

öffentliche Rechts）。」惟德國學者認為其成員係由資方及勞方推派代

表，並與其他公法社團之代表共同組成，故非嚴格意義的社團社員，

其性質毋寧比較接近公營造物92；反之，亦有以「營造物」指稱的行

政主體，但實際上是有社員存在的「公法社團」，例如「邦保險營造

物」（Landesversicherungsanstalten）即屬一例。

就公法財團而言，其固然是以特定財產作為履行行政任務的行政

組織，惟財產的管理與運用仍須透過一定的管理人員，就此觀之，其

與公營造物之間實具有某種程度的「近親關係」（Affinität），尤其

Bayern 邦財團法（Bayerisches Stiftungsgesetz＝BayStG）第一條第二

項規定：「本法所稱公法財團，係指僅為追求公共目的之財團，其與

國家、鄉鎮、鄉鎮聯合或其他公法社團或公營造物之間存有組織上之

90 請參閱李建良，〈大學自治與公立大學公法人化—以德國公立大學制度發展為借

鏡〉，《憲法理論與實踐（二）》，2000 年 12 月，頁 258 以下。 91 Breuer, in: VVDStRL 44 （1986）, S. 234, 236 f. 92 Wolff/Bachof/Stober, II, § 100 Rn. 4; Bertram Schulin, Sozialrecht, 6. Aufl., 1995, Rn.

624; Franz Ruland, Sozialrecht, in:Eberhard Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 10. Aufl., 1995, 7. Abschn. Rn. 222.


連結關係，因使該財團成為公共設施者。93」此一定義將公法財團以

一種「公共設施」（öffentliche Einrichtung）的型態顯示於外，更使公

法財團與公營造物難以界分。

上述情形的所由存在，部分出於歷史上的原因94，部分則是出於

立法技術的疏漏。此點可供吾國立法的殷鑑，至少在日後立法時，應

避免法律用語上的歧異性。

三、公法人的制度功能：組織再造的目的性與功能性考量

撇開上述概念意涵與類型界分的問題，德國制度比較值得注意與

借鏡之處，應是公法人的制度功能。按依照羅馬法的觀念，皇帝的財

庫（fiscus Caesaris）享有權利主體的地位，而特定的人組合團體（例

如鄉鎮）或財產（例如財團）亦享有權利能力，具有形成意思及參與

交易活動的能力。此項國家具有（私法上）權利能力的理論，在十七、

十八世紀君主專制時期，乃是國家參與市場交易，或於人民因國家行

為遭受損害而請求國家賠償時，不可或缺的法律上基礎概念，所謂「國

庫理論」（Fiskustheorie）即植基於此95。其後，此種想法逐漸演變成

法人的法律制度。學說間對於法人的屬性固然有所謂「法人擬制說」

與「法人實在說」的論爭，惟時至今日，法人的主要特徵，除了具有

「權利能力」外，厥為基於特定目的而有獨立之必要，亦即「目的之

93 其原文為：“Stiftungen des öffentlichen Rechts im Sinne dieses Gesetzes sind

Stiftungen, die ausschließlich öffentliche Zwecke verfolgen und mit dem Staat, einer Gemeinde, einem Gemeindeverband oder einer sonstigen Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts in einem organischen Zusammenhang stehen, der die Stiftung selbst zu einer öffentlichen Einrichtung macht.”

94 在德國過去有許多公法財團，部分是由公營造物轉變而成，例如醫院或學校，

故公法財團與公營造物之間的分界，頗為模糊。 95 請參閱李建良，〈國家高權行為與公法訴訟制度—論德國「政府行為」理論與「不

受法院管轄之高權行為」概念〉，《憲法理論與實踐（一）》，1999 年 7 月，頁 329。


擬人化」（Zweckpersonifikation）96。具體言之，為達特定之目的，可

以將特定「意思」予以獨立化，透過一定的組織，持續地形成此一意

思，並將之落實於具體的交易上。要言之，法人乃是「法秩序的目的

性創造」（Zweckschöpfung der Rechtsordnung），法律可以本於特定目

的賦予其權能，使之形成意思、行使權利97。

於此基礎下，德國公法人的類型態樣，便不能只是當作是法律技

術上的工具概念，而應看作是不同目的需求與法律價值的體現，例如

聯邦銀行的設立，旨在確保貨幣的穩定；廣播電視營造物的設立，旨

在促進言論及意見形成的自由，自治性社團的設立，旨在保障特定領

域的自主性（Autonomie）。從法人的目的及其追求價值的角度以觀，

對於公法人制度的運用，其目的與手段不能相互分離，價值與組織設

計應力求相互為用，換言之，唯有透過一定的組織型態，才能使目的

或價值有效實現，反之，組織之設計亦需著眼於目的需求，方不致疊

床架屋或相互掣肘，甚或造成無謂的資源浪費。綜觀公法社團、公營

造物及公法財團的制度功能，大體可以歸整為二個面向：自治與民

主，利用與經營，茲依次說明之。

自治與民主

公法社團結合自然人及法人，使之成為團體的成員，以社團

的組織運作方式，為符合政治上、經濟上、社會上或文化上自治

及自律需求的合適組織型態。公法社團的組織架構固然多樣而歧

異，惟大體與其功能相互照應，例如屬於經濟上自治行政者，為

工業總會、商業總會、手工業公會及職業公會等，其通常是採取

強制社員的制度。這些社員與公法社團之間的關係屬於公法關

96 Badura, Die organisatorische Gestaltungsfreiheit, S. 17. 97 Badura, Die organisatorische Gestaltungsfreiheit, S. 15.


係，社員依相關規定（包括社團組織規章），享有權利，負擔義

務。在國家行政權之外，以結社或其他組織方式自行處理特定範

圍的生活領域事物，可以歸結到兩個基本原則：私法自治

（Privatautonomie）與自治行政（Selbstverwaltung）。私法自治為

私法上團體的法律基礎與行動原則；反之，自治行政則是公法上

的組織及行為原則98。

所謂「自治行政」者，乃指法律所設立及規範的一種能力及

權能（Fähigkeit und Berechtigung），並且依附在特定的公法組織

之上。此項權能的主要內容是，在自我負責之下，就特定團體或

事項領域的事務，自行規範與管理，惟受到國家的監督，以確保

其任務履行的合法性99。自治行政通常存於公法社團的組織態

樣，惟公營造物的組織型態，亦得作自治行政的設計。在法律上

是限定在該組織的任務範圍內，且僅存於該組織的所屬成員身

上。自治行政的制度建構與形成，經常是創設具獨立性公法人的

主要動機，特別是公法社團。另外一個原因則是，基於組織目的

性的考量，致力於所謂「去中心（央）化」（Dezentralisation）的

政府改造100。

自治性公法團體的另項核心要素為規章自主權（Satzungsau-

tonomie），其係指法律賦予特定行政主體的權利能力，對於自治

領域內的事項，透過訂定「規章」（Satzung）的方式予以規範，

此種規章自主權與國家授權行政機關制定命令權，有所不同。按

98 Badura, Die organisatorische Gestaltungsfreiheit, S. 19. 99 Schmidt-Aßmann, Zum staatrechtlichen Prinzip der Selbstverwaltung, in:

Gedächtinisschrift für Wolfgang Martens, 1987, S. 249; Reinhard Hendler, Das Prinzip der Selbstverwaltung, in: Isensee/Kirchof （ Hrsg. ） , Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 2. Aufl., 1999, § 106.

100 Badura, Die organisatorische Gestaltungsfreiheit, S. 20.


基於民主憲法國家（demokratischer Verfassungsstaat）的組織基本

原則，所有實定法的制定，均保留給具有民意基礎的國家機關，

而依據法治國的基本原則，所有具有拘束力的誡命（Gebote）或

禁止（Verbote）皆須以法律為依據。是以，任何一種非國家法律

形式的立法，皆須有法律的授權，且不得逾越法律的規範意旨，

自治立法權的行使亦不例外。不過，自治權的賦予無須受到如授

權命令相同的明確性嚴格要求。授與規章自主權所彰顯的自治理

念，乃是自治團體享有規範上形成自由的基礎要件，而自治權的

界限（Grenze），也就是涉及團體成員及第三人權利的重要事項，

須保留給國家立法者作決定的事項，則須視自治團體的特性及自

治規範制定權的強度而定，此乃是基於憲法保障基本權所形成的

界限101。

應強調者，「自治」與「團體」乃是一而二、二而一的概念，

民主理念與政治上的自治，是屬於同一個範疇，理路相連貫融。

自治的憲法上必要型態，不僅是出於制度性保障，而且是源自基

本權利，以大學為例，不管其最初的「社團的性質」（korporative

Charaktar）及其後是略帶有「國家機構」（Staatsandstalt）的屬性，

皆是本於學術自由所建構的自治權102。又如各邦所設立的廣播電

視公營造物，其乃根源於廣播電視自由（基本法第五條第一項第

二句）的一種在社會重要團體參與下的文化上自治103。此種自治

的核心，旨在確保此一領域的自主性，乃至於意見自由形成的管

101 BVerfGE 33, 125 （157 ff.）; Christian Starck, Autonomie und Grundrechte, AöR 92

（1967）, S. 449. 102Oppermann, Deutsche Universität und Wissenschaft im ausgehenden 20. Jahrhundert,

DVBl. 1983, 857. 103 BVerfGE 12, 205; 57, 295; 83, 238; Bethge, Die verfassungsrechtliche Position des

öffentlich-rechtlichen Runkfunks in der dualen Rundfunkordnung, 1996,


道與過程，免於國家或政治、經濟勢力的操控。

利用與經營

公營造物設立的基本思想，是出於勞務或服務的獨立性

（Verselbständigung einer Arbeits-oder Leistungseinheit）104，亦即

將原本存在於科層制體系的行政服務，從組織上予以抽離出來，

以便適當而有效地履行特定行政目的105。此項行政法上的重要概

念，其初始點其實並不是成立公法人，而是著眼於營造物利用的

特殊給付關係106。換言之，完全權利能力、部分權利能力與不具

權利能力之公營造物的區分，其重點毋寧是顯示不同的利用關係

以及所提供給付種類107，至於其組織上的屬性，則非關緊要。此

亦是公營造物的種類及其具有運用多樣性的原因所在，其可以作

為「提供給付」的主體，例如聯邦勞動機構；亦可以是公營事業

的一種公法組織，例如儲蓄基金；其甚至僅僅只是為了較容易履

行行政任務而設，例如聯邦銀行是。此外，人民亦可參與公營造

物的投資，惟須有法律規範始得為之，以免因人民的投資而影響

公營造物的原本目的108。

在公法財團方面，其係經由國家的組織行為，或基於其他的

捐助行為，在法律上形成一筆以實現特定公共目的的財產。此類

組織的設置，旨在賡續確保所捐助的財產及其收益，不僅可以和

104 Badura, Die organisatorische Gestaltungsfreiheit, S. 16. 105 Wolfgang Löwer, Die öffentliche Anstalt, DVBl. 1985, 928; Berg, NJW 1985, 2294;

Krebs, NVwZ 1985, 609. 106 Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. 2, 1896, S. 318 ff. 107 關於公營造物的利用關係，請參閱陳敏，行政法總論，頁 886 以下；蔡茂寅，

公營造物法，翁岳生編，行政法，下冊，2000 年，頁 432 以下；陳愛娥，公營

造物利用與公物法，李建良等，行政法入門，頁 331 以下。 108 Badura, Die organisatorische Gestaltungsfreiheit, S. 17.


公營造物相互為用，更可與私法財團作功能性的結合或交替選

用，其於文化、藝術或紀念性活動的挹注與推動尤為合適。

本文原載「月旦法學」，第八十四期，民國九十一年五月。

作者簡介

李建良先生，德國哥廷根大學法學博士，現任中央研究院中山人文社會科學研究所副研究員、東吳大學法律學系兼任副教授、台北大學法律學系兼任副教授，曾任中國文化大學法律學系兼任副教授，專長於憲法、行政法及環境法。

政策統合機關、獨立機關定位及設立原則探討 381

政策統合機關、獨立機關定位及設立原則探討

蔡茂寅

摘要

政府改造為新政府接掌政權之後相當重要的改革措施，其中行政院組織改造最先得到研究成果，因而引起各方矚目。行政院組織改造方案建議於行政院下設政策統合機關，以執掌政策統合工作；並於行政院的指揮機監督之外設立獨立機關，以確保其行使職權不受干涉，而得以發揮專業性、政治中立性及價值多元性。惟行政院之組織改造除減少內閣部會數較有成效之外，其他有關之改造方案，諸如政策究應如何統合？行政管理機關是否設計完善？獨立機關應如何受到統制等問題，均有檢討之必要，本文即就此等議題，以學理的觀點加以分析，俾使政府改造工作更趨完善。

關鍵字：政府改造、政策統合機關、獨立機關、行政組織、行政法

Research on Government Reconstruction in Taiwan- Especially on Policy-Coordination Agencies

and Independent Establishments

Tsai, Mawin


Abstract

After Chen Shui-bian became the President of R.O.C., he declared to

push forward Government Reconstruction and established a committee to

do through research and provide advice. The committee submitted the

first report about the organization reconstruction of Executive Yuan in

April 2002, and suggested to reduce the number of the Cabinet

departments, to establish three Policy-Coordination Agencies and

Independent Establishments. This report received some approval and

attention from the government and the citizens. However, after examined

this report scientifically, we found out some serious problems at this

report. This article expects to point out some problems of this report,

especial focuses are on the position of establishment of Policy – Coordin -

ation Agencies and Independent Establishments, and their principles of

establishment.

Keywords：Government Reconstruction , Policy-Coordination Agencies,

Independent Establishments, Administrative Agencies,

Administrative Law

壹、前言---政府組織改造的的理論與實際西元二○○一年下半年，距政黨輪替，新政府上台一年多時，陳

水扁總統宣示了大規模政府改造的決心，並隨之成立政府改造委員

會，積極推動各項政府改造的議題設定與研究，隨後並於次年四月首

先就行政院的組織改造提出具體方案。由於行政院組織改造工程僅限

於行政權行使部分，而未及於國家整體的改造，因此雖予人不夠全面


性的觀感，但是改革講究成效，在現實條件的拘束下，如此一方案將

來能得到立法院的同意1，行政院的組織改造未始不會成為政府改造工

程中最為迅速獲致成效的部分。

有關行政院的組織改造，雖然在我國現行五院制的政治架構下，

對其他權力機構的影響尚屬有限，但是不可否認行政權仍佔國政中最

為重要的樞紐地位，其組織如能順利改造成功，所起的示範作用亦不

可小覷。然而，行政權在我國，實則於總統與行政院長間尚有權限糾

葛不清的部分，此一問題雖然在歷經一九九七年的修憲後，行政院長

屬於總統之執行長的定位已日趨明白2，但是兩者如分由不同黨派人物

出任時，爭議並非不可能再起。職是之故，長期來看，行政院組織改

造所面臨的第一個問題，其實仍然不脫總統與行政院長間如何具體分

權、分工的問題。例如，如下所述的行政院組織改造方案3中，建議行

政院下設政策統合機關，以推動綜合性的決策，其說雖屬有見，但與

民選總統的政策決定權之間，分際如何拿捏？在我國終究是將來必須

解決的課題。又例如最近陳總統十分盡力於「拼經濟」，但嚴格說來，

經濟事務應屬行政院的職權範圍，因此行政院長如何與總統配合無

間？在制度面上仍為一值得關心的議題。

一、行政院組織改造方案大要4

1 行政院組織法修正草案（以下簡稱修正草案）業已送到立法院審議，如能順利

完成立法程序，預計將於 2004 年 5 月 20 日，下屆總統就職日施行。參照前揭

修正草案第 25 條之規定。 2 憲法增修條文第 2 條第 2 項、第 5 項；第 3 條第 1 項、第 2 項參照。 3 政府改造委員會行政組織研究分組，行政院組織改造方案―研議資料彙編，

2002 年 4 月（以下簡稱改造方案）。 4 以下資料均參照前揭改造方案，但因行政院組織法修正草案就此已有所修改，

以下將隨處於附註中說明。


檢視行政院組織改造工程，各部會間的廢置分合可說即為改革的

核心所在，惟內閣部會數的增減固具有對外的重大宣示意義，但如未

配合組織員額的精簡，則仍不能免於數字遊戲與文字魔術的譏評；更

何況行政院下屬機關的整併亦必須有嚴密的學理依據與實務經驗作

後盾，否則改造之後亦有可能反而出現窒礙難行之處。質言之，不管

是改造或改革，其目的均在於「改良」現制的弊病，如果只是為改革

而改革、為改造而改造，稍一不慎，亦可能淪於「改惡」，就此不能

不特別謹慎。

職是之故，組織改造的前提必須是先發現既有組織的問題點。就

此而言，「行政院組織改造方案」所做的現況分析，明白指出下列數

點問題：

水平政府組織太多；

政策統合組織機制薄弱；

組織未能適切對應政府核心職能的轉變；

合議制組織過多，混淆部與會的功能分際；

獨立機關的設計原理不彰。

就問題意識而言，上述分析可謂十分敏銳。而就改造目標，

亦列舉了五項目標，分別為：

規模精簡化；

建制合理化；

強化政策的領導與統合；

落實業務與組織的合理劃分；

組織彈性化。

上述改造目標與現況分析雖非完全相對應，但若僅就後者的

標題獨立觀察，則其合理性應該無庸置疑，所難者在於，此等目

標如何脫離美辭麗句的層次，化為具體的改革措施，而又不致偏


離學理與實務經驗？顯然為一極大的課題。

就具體的改革方法而言，上揭方案分別就改革目標再訂定下

一位階的實施原則，計分二十項，使行政院的組織改造有實際操

作的可能。此外，針對將來行政院的組織編制，並實際區分為業

務機關、院內單位、行政管理機關、政策統合機關、獨立機關等

不同類型之機關單位5。依本改革方案所示，行政院將面臨國府遷

台以來最大的組織變革，其影響之巨大有若地殼變動一般，可以

預見此一改革遠景一方面將描繪出我國行政部門的新貌，但在另

一方面，因其短期成事，只求速效的性質所限，在學理上推求是

否足夠精細？在實務上是否具有救弊改良的實效性？在在均應

仔細推敲，而不宜惑於政治正確的觀點，偏離改良的途徑。以下

先列明組織改造的系統圖，再予評述。如圖一、二、三。

圖一：行政院組織改造總圖

5 修正草案中僅明列機關與院內單位，其中行政院所屬機關由 32 個精簡至 23 個，

並且未明確區分業務機關、行政管理機關與政策統合機關，但其機關重新整併

之依據，似仍植基於此。參照前揭修正草案總說明。

政策統

合機關

獨立機關

業務機關

院內單位行政管

理機關

行政院


大陸委員會國家發展委員會科技委員會內政部外交部國防部財政部教育部法務部經濟貿易部通訊運輸部衛生及社會安全部環境資源部退伍軍人事務部農業部文化體育部勞動及人力資源部海洋事務部僑務委員會原住民族委員會客家委員會主計總署

人事總署

圖二：行政院所轄機關

政策統合機關業務機關

管理機關

行政院


秘書處、法規會等一般常設單位發言人室公共工程及採購處國際事務處

資訊政策處

消費者保護委員會

國有資產事業文化委員會

組織改造委員會

圖三：行政院內部單位6

二、行政院組織改造方案平議

上述組織改造方案為政府改造工程中最先提出研議成果者，又因

其建議大幅變動行政院之組織，因而引起各方矚目。然而，此一方案

仍內含有若干有待釐清的問題，以下分述之。

第一，將行政院關係機關區分為下屬機關單位以及獨立機關，前

者受行政院長之指揮監督，後者獨立行使職權，無論在學理上與實務

上均值得贊同。惟受行政院長統轄之機關單位中，業務機關與院內單

位之設置雖無疑義，但是將行政院主計處更名為「主計總署」、行政

院人事行政局更名為「人事總署」，並冠以上位階的行政管理機關之

名，除了兩者名稱變更，具有正名的意義之外，如果所掌職權並無變

動，如此改造是否僅意味先進國家組織名稱的橫向移植，不審其實質

意義何在？況且，行政管理者，其對象不外是預算、人事與財產，而

本改革方案所建議的行政管理機關並未及於財產管理部分，而僅將主

6 依修正草案所示，行政院之內部單位除分七廳辦事，及一般常設單位外，另設

新聞處、公共工程及採購委員會、消費者保護委員會、國會聯絡處等單位，與

改造方案所揭示者稍有差異。

內部單位

行政院


計處與人事行政局就地升格，其前瞻性似乎仍屬不足7。再者，將行政

院大陸委員會、國家發展委員會、科技委員會等蛻變自行政院陸委

會、研考會及國科會之三機關並列為政策統合機關，其實質意義何

在，亦難索解。

第二，將行政管理機關與政策統合機關設置於內閣之外、行政院

之下，固然具有減少內閣部會數的統計學上意義，然自組織法的觀點

言之，此兩種「機關」因為均僅具有對內管理或政策建言之功能，並

不直接與人民接觸，對外作成行政決定，因此亦非作用法上之「機

關」。果爾，則此兩種機關，實則僅需設計成內部單位即可，大概因

為向例機關首長方為政務官，單位主管則為常務官，因此行政管理機

關與政策統合機關乃被設計成「行政機關」。此種考量雖有其道理在，

但如此一來，同屬機關，為何僅有業務機關歸屬內閣8？其餘則被排

除在外的疑惑，將難以祛除。

第三，就國家之權力機構而言，分立乃是最根本的組織原理。其

實踐方式則為：使立法權、行政權及司法權各自分立、分離而獨立，

並透過相互抑制（check）的手段以達到均衡（balance）的目的，如

此一來可使得國家權力機構間不致強弱失均、大小失衡，而有助於防

止獨裁政治的滋生。惟同在行政權之下，依權限劃分必要而設立的各

部會之間，亦存有均衡的問題，各部會之間不應懸殊太甚，以免有害

政務的推動，甚或造成公務員間勞逸不均9。就此而言，本方案在「建

7 例如美國的「獨立中央業務管理機關」(Independent Central Service and Control

Agencies)即包括管理公務員之人事局(Office of Personal Management)，以及管理

財產之業務管理局(General Service Administration)在內。 8 修正草案中，已將行政管理機關、政策統合機關均列為內閣部會，其首長亦均

具有政務委員身份。 9 組織管理之均衡原則早為學理所肯認，參照喬育彬，行政組織法，中華民國公

共行政協會發行，1994 年，頁 47.


制合理化」的原則項下明言：「行政院所屬一級機關的建制，原則上

應該符合以下條件：所要處理的公共事務涉及重要的政策決定。

業務影響範圍顯著及於廣泛的公共福祉。預算規模達到一定標準。」

就一級機關之設立門檻，明示最低基準，當有其均衡上的考量。惟依

該原則所示，行政院下屬一級機關或許可避免規模過小之弊，但所謂

均衡者本在防止倚輕倚重，因此機關過於龐大的弊端仍宜祛除。以此

標準檢驗，則可發現，例如整併而設的環境資源部即可能陷於管轄業

務過於龐雜，組織太過龐大的窘境，況且又牽涉到龐大的經濟利益，

將來是否可能尾大不掉、衍生弊端，尤使人憂慮。

第四，既有的內閣部會，是否仍有繼續單獨存在之必要？抑或應

予整併？為一具有高度理想性與道德勇氣之決定，其困難程度可以想

見。例如在改造方案中，「原住民族委員會」以及「客家委員會」本

來應該整併成「少數民族委員會」，卻仍維持繼續存在，即有違組織

精簡的改革目的，只能以政治妥協視之，而減損其本應具有之理想

性。又「退伍軍人事務部」有無單獨設置部會之必要10？是否違背一

級機關的設置原則？應該再予商榷。再者，例如新設「海洋事務部」，

雖然具有彰顯我國為海洋國家的宣示意義，但是如此作法顯然與最基

本的組織建制原理相違背。蓋行政院下轄各機關如何設立？其考量基

準在於事務管轄權限如何分配，而不在於土地管轄問題，因此例如內

政部與外交部之分設，其目的在於使其分別行使內政與外交之權限，

而非因其一管轄境內，一管轄境外之故。而海洋事務部之設立，其實

並非因海洋事務之性質所致，而是因其管轄地域之故。若貫徹此種地

域管轄的構想，則行政院下只須設「海洋事務部」與「陸上事務部」

10 美國於 1988 年始設退伍軍人事務部（Department of Veteran’s Affairs），此與美國

維持龐大軍力，並且平時採行募兵制，戰時才採徵兵制有關，我國是否仿效，

宜再進一步思考。


即為已足，至多再增設「空中事務部」與「地下事務部」即可涵蓋全

部事務！況且，海洋事務部亦非管轄所有與海洋相關之事務，因此行

政院海岸巡防署（而非海洋巡防署！）、農委會漁業署雖然將併入海

洋事務部，但不解為何海軍（從事真正的海洋事務！）不自國防部移

置到海洋事務部？又例如漁業署雖將併入新設的海洋事務部，但是陸

上養殖漁業仍歸農業部掌管，如此支離滅裂的權限劃分方式，似乎顯

示此次的組織改造在抽象的層次較具宣傳效果，但在具體實施方面，

仍有許多困難有待排除。

第五，就行政院所屬單位而言，本改造方案除秘書處等一般常設

單位外，建議另設「發言人室」（新聞局整併而來）、「公共工程採購

處」、「國際事務處」、「資訊政策處」、「消費者保護委員會」（原有改

制）等常設單位，並另設限時性之「國有資產事業化委員會」及「組

織改造委員會」，雖然此等提案在行政院組織法修正草案中已稍有變

動，但是行政院院本部組織之龐大化殆為不爭之事實，也因此引起了

是否違反組織精簡原則的疑慮。尤其在院內一般常設單位的組織調整

建議事項欄內，建議裁撤行政院訴願審議委員會，雖然其後此議不被

行政院支持，但是改革方案就此應該考量整體訴願制度的興革，而非

針對單一組織立論，否則容易予人稍嫌速斷之感。另就公共工程採購

處（修正草案已更名為「公共工程及採購委員會」而言，在性質上定

位為「行政管理單位」，雖有其理由，但由於其對外性質濃厚，為何

不歸類為行政管理機關？似宜進一步說明。

貳、政策統合機關的構想與實踐

行政院為我國重要的決策機關，但是實際上各部會均具有決策功

能，只是最後須經行政院院會議決，以收統合之功。改造方案就行政


院的政策統合功能亟思有所補強，乃有整併設立政策統合機關之議。

一、改革方案中的政策統合機關構想

依改造方案所示，「政策統合組織機制薄弱」乃是現狀下的問題

點。而依該方案之說明，此乃「由於水平組織太多，再加上整合機制

不足，所以行政院本身往往難以有效扮演政策統合和治理角色。在行

政院長之宏觀政策理念難以推動的情況下，由常任文官主導的業務組

織時常推行囿於本位觀點的政策，其結果亦使得民主政治的政策責任

精神難以體現」。此為對我國長久以來較為欠缺橫向聯繫的「縱向行

政」以及常任文官體系相當嚴厲的批評。至其解決之道，依同方案所

示，欲達成之目標為「強化政策的領導與統合」，其說明則為：「行政

院本部的組織應在政策之規劃與協調上為行政院長提供充分的支

援，讓行政院長可以有效貫徹、落實其施政理念，而不致受到部會本

位主義的牽絆」。至於具體的原則，同方案則明示：「行政院應籌設完

備、多元的政策幕僚與管理組織，以強化行政院長之政務領導與政策

統合；政策幕僚組織之編成並應佐以政務職位法，由政務人員主導政

策規劃分析，避免常任文官化」。

依上揭方案所示，政策統合機關的設置，其目的在於強化行政院

長的決策功能，避免由常任文官擬定政策所衍生的縱向行政弊端，因

此在大方向上堪稱正確。然而，政務官負有決定政策，並依政策成敗

而決定其去留，固為眾所周知之事，因此決策機關應由政務官出任首

長應無疑義，惟行政院之政策為何需另設機關、由其他政務官統合，

而非由行政院長直接統轄？似仍有再予說明之必要。

若延續上述構想，則其實除了「行政院科技委員會」、「行政院國

家發展委員會」以及「行政院大陸委員會」等三個政策統合機關的構

想之外，其實另在院本部設政策統合單位應該更能夠達成輔佐行政院


長的功能11，或由政務委員主管亦能達成此一目的。但是大概因為不

設機關、沒有部會首長坐鎮，在我國行政體系中較難發揮功能，因此

最後仍以統合機關，而非統合單位定案。

二、政策統合機關的定位與設立原則

政策統合機關的構想不獨我國有之，例如日本最近的行政改革，

亦極力強調內閣機能的強化，因而除了在法律上明確化內閣總理的政

策決定權與指揮監督權之外，組織上強化其輔佐機關，亦為改革的重

心之所在12。向例日本內閣各部會享有極高之政策決定權，尤其強大

的常任文官體系乃是評價甚高、廉潔而高效率的精英部隊，故實際上

政策決定權操之於職業官僚之手，其專業能力固然可以信賴，但是行

之既久之後，不但責任政治成為空談，縱向行政缺乏橫向聯繫的弊端

亦逐次浮現，終至引來批判與改革的聲浪。因此，內閣各部會在整併

之後，其視野雖已大幅擴大，政策決定權亦續予維持，但是最高、最

終的政策調整機能則被賦予內閣（總理）13。換言之，內閣總理必須

從更高的視點與更廣的視野扮演其政策決定與調整的機能，使內閣成

為真正的政策決定機關，但亦不能偏廢各部會在專業行政領域的政策

決定機能。

據此檢視我國此次的行政院組織改造，可以發現政策統合機關構

想的提出，基本上是一個正確的方向，但是就其定位與設立原則，仍

應注意以下數點：

11 就政策統合組織究應「機關化」或「單位化」的問題，改革方案中亦已注意及

之，並列表說明。參照改革方案，頁 48。 12 有關最近日本行政改革的相關資料，可參照，行政改革會議事務局 OB 會編，

21 世紀　日本　行政，2000 年，頁 35 以下。此次日本行政改革的重點為：「內

閣機能的強化」、「中央部會之再編」以及「行政之減量、效率化」等三大支柱。 13 同上註，頁 56 以下參照。


第一，政策統合機關之設立目的究竟是在提出統合性的政策？抑

或重在政策的統合？有必要先予究明。蓋前者乃是一種立於全體觀點

所提出之政策，其必要性固然無庸置疑，但是顯然不是任何專業機關

所得提出者；後者之目的在於將各部會提出之政策，經過審慎檢討後

加入全盤性的觀點加以統合。依吾人所信，政策統合機關即使仍帶有

前者之目的，但不能否認係以政策之統合為主要設立目的。職是之

故，內閣各部會的第一次政策提案權（乃至決定權）並未被剝奪，各

領域的專業政策仍須由權責部會擬定，再經政策統合機關檢討，並經

行政院會議議決。就此而言，現制下的行政院會議在政策統合機能方

面究竟如何不足？宜有實證研究作為後盾，以資補強。既然部會亦享

有部分政策決定權，則須經由政策統合機關統合者，即有明確界定之

必要。一般而言，除非跨部會的政策，並且影響重大者，否則應無由

政策統合機關統合決定之必要；但反向言之，如果符合此一基準，則

應盡可能由統合機關統合為宜。故而，政策統合機關不宜過份細分

化，以免喪失其統合之意義，但有統合之必要時，亦不宜將此權限移

由部會行使。據此，改革方案中建議的三個政策統合機關，除科技委

員會的統合必要性較受質疑外，其餘或許尚屬恰當；但是諸如環境資

源部所掌權限涉及國土規劃、開發、資源利用等影響重大，關係國家

未來走向的政策，為何不劃歸政策統合部門統合？則不免令人質疑。

第二，承上所述，政策統合既然是行政院機能發揮的精要所在，

則一般而言，應由行政院長直接統轄為宜，而不宜另設行政機關執掌

其事，否則疊床架屋，不但失去統合的意義，同時也違反組織精簡的

目標。就此而論，如果不能出之以政策統合單位的設計，至少可以考

量在行政院下設一專責的政策統合機關，專任其事，真正發揮統合的

效果。否則如像現在一般，分設三個統合機關，統合即有部分蛻變為

「分合」的可能。其實「分而又合」乃是統合之本意，「合中又分」


則稍有不同，應加以區別。改造方案中三統合機關的設計，大概是為

了顧慮到行政專業性與現行機關而做的政策考量，雖有其道理，但可

再檢討。

第三，行政院作為最終的政策決定機關（惟與總統府應如何分權

之問題，並非毫無疑義，已如前述），大概只能朝「管大事不管小事」、

「管政策不管執行」的方向設計，否則行政院長事必躬親的結果，勢

必影響政策構想的質與量，此點應該特別強調，否則即易形成思考上

的盲點。換言之，政策統合既有組織上的制度面問題，亦有權限行使

面上的行事風格問題。就後者而言，如果稍有災害或些小事故，即需

由行政院長（甚至總統！）出面坐鎮、巡視、指示，或最高行政首長

花費過多時間於交際應酬、參加喪禮、慰問病患（此等事原均可由秘

書長代勞！）、於立法院備詢等，以致處理政務、構想政策的時間被

嚴重剝奪，則政策統合機關之構想云云者，其實配套條件仍屬不足。

正本清源之道在於政治文化的改善，使行政院長（乃至總統）有充分

的時間從事真正的公務，方有助於政策決定品質的提升。

參、獨立機關的定位與設計國家權力機構之中，立法權的行使係以合議制的方式為之，因此

最終結果係以多數決方式呈現，議員以各自的意志與判斷行使職權，

除政黨政治的約束之外，其職權行使不受干涉；司法權的行使亦由個

別法官獨立行使，不受一切外來與內部之干涉，因此法官無大小，除

審級制度外，不受任何指揮監督；但是行政權的行使方式則與此相

反，為維持行政之一貫性與一體性，行政組織必須採科層式的建構方

式，行政權的行使方式，在內部亦必須受到上命下服的指揮監督，以

確保公益目的之達成以及責任政治的實現。換言之，獨立行使職權在


立法機關與司法機關雖屬常態，但在行政機關初始並未被考慮在內。

然而，行政機關行使職權的方式，固以必須接受上級機關的指揮

監督為常態，在機關首長係以政治任命的情況下雖然得據以確保責任

政治的完遂，但是上級機關之指揮監督通常無法確保行政權的行使係

在專業性、公正性與中立性的考量下完成，於此乃得到獨立機關設立

的必要性。質言之，行政一體性與一貫性之確保，固為行政機關建制

之目的與行政權行使的指導原則，但是當行政目的的達成特別要求需

在專業與政治中立的情況下為之時，獨立行使職權而不受干涉的獨立

機關（Independent Establishments）即成為重要的選項。以下就改革方

案中有關獨立機關之建制說明之。

一、改造方案中有關獨立機關的建言

行政院組織改造方案中，對於現制下「獨立機關的設計原理不彰」

問題，曾做如下之說明。即：「獨立機關不是行政組織的常態，但對

某些特殊的公共事務而言，卻是應該採取的組織模式。不論基於何種

理由設置，該等組織都必須獨立於行政權最高首長的指揮領導，所以

並不是所謂內閣團隊的一環，也無所謂組織層級高低的問題。由於對

獨立機關的設計原理缺乏深刻的理解，所以現行制度下的獨立機關仍

與政治領導間存有不適當的連結與互動，並未能確實貫徹該類組織應

有的專業性與去政治性」。明白指出，獨立機關的設置理由在於「專

業性」與「政治中立性」，其職權行使應本獨立原則，不受行政院長

的指揮監督，此種理解應值贊同。

針對此一問題，上揭方案在改革目標項目下並未有所回應，但在

「建制合理化」的改革原則項下，就獨立機關的設置，列有三項原則。

即：

公共事務具有下列性質者，應設置獨立機關處理：


所需決策應盡可能專業化與去政治化者。

所需決策特別需要顧及政治與社會之多元價值者。

需要行政機關發揮準司法性功能者。

獨立機關之組成與運作，應與行政院所轄一般業務機關有相當之

區隔，並且不得參與內閣之政務運作，以確保其專業性與獨立性。

為節約資源，減少人力配置，得考慮集合各獨立機關在行政支援

事務上所需之人力及資源，統籌運用。

改革方案中對於應該設立哪些獨立機關？區分為兩種情形

說明。分別為：

現存機關之改制、調整：包括公平交易委員會、中央銀行、中央

選舉委員會、核能安全管理委員會、公共運輸安全委員會等。

現階段建議增設之獨立機關：包括金融監督管理委員會、國家通

訊傳播委員會。

將來如有需要時，仍可依上述原則作為建制的基準，因此在

制度設計上仍具有相當之彈性。其次，改革方案中對於獨立機關

之組織型態採較開放之態度，因此不論出之以「獨立行政委員會」

（Independent Administrative commissions，例如公平交易委員會）

的方式，抑或以獨立行政機關（independent agencies，例如中央

銀行）的方式均為可能，但原則上建議採合議制組織方式14。再

者，獨立機關之建制所強調者為獨立於行政院及部會之外，因此

其構成員除由行政院長提名、總統任命外，不受行政監督，但仍

受立法權有限度之監督，以及司法監督、監察監督。

獨立機關的制度目標雖然在維持機關的專業性、政治中立性

及價值多元性，或著重在其準司法功能，但與業務機關及政策統

14 改革方案，頁 56 參照。


合機關之間仍有混淆之可能，就此，改革方案中提出的解決之道

為：嚴守權力分立原則與責任政治原則，除非符合以上的三個制

度目標，否則應盡可能由政治部門作成決定並負起政治責任，因

而係採審慎設立的原則；同時獨立機關僅負責提供管制性或調查

性的公共服務，而不宜兼負政策諮詢或政策協調統合之功能15。

綜合言之，改革方案中有關獨立機關的建言可謂最為完整，

其適當性亦能得到最多之贊同，但就符合上述制度目標之業務，

將來是否設立獨立委員會執掌，仍有討論之空間。例如將來亦應

考量設立諸如：為求價值多元化，打破性別歧視而設「性別平等

委員會」；為求專業性與政治中立性而設「國家公安委員會」為

獨立機關；為行使準司法權而改制「訴願審議委員會」等，或是

改制「勞資爭議協調委員會」、「證券期貨交易委員會」等為獨立

機關。

二、獨立機關的定位與設立原則

獨立管制委員會（independent regulatory commissions）濫觴於十

九世紀末期的美國，而極盛於新政時期，主政的羅斯福總統為對應經

濟大恐慌而設立種種新政管制委員會 (The New Deal Regulatory

Commissions)。例如設立於一八八七年的州際通商委員會（ICC）為

各種獨立管制委員會之嚆矢，其後則有聯邦準備制度管理委員會

（1913 年）、聯邦交易委員會（FTC，1914 年）、證券交易委員會（SEC，

1934 年）、國家勞工委員會（NLRB，1935 年）、聯邦通信委員會（FCC，

1934 年）等新的行政委員會之設立，並賦予此等機關獨立行使包括準

立法（quasi-legislative）權、準司法（quasi-judicial）權在內的廣泛權

15 改革方案，頁 55-56 參照


限，因而引起了是否逾越權力分立分際的憲法爭議。此等爭議最終以

聯邦最高法院的實質合憲判決告終16，因而更引發了另一波獨立管制

委員會的設立風潮17，戰後此一制度亦傳到日本、我國等亞洲國家，

而成為國人耳熟能詳的制度。

就獨立委員會之制度目的而言，依日本學界之見解18，要言之不

外如下數項。

確保政治中立性、政策一貫性；

注重專門知識與經驗；

為保護個人之權利自由，而採準司法爭訟程序之後才作成行政處

分者；

為調整利益衝突，而使當事人及利害關係人參加行政決定者；

各種機關間之權限調整。

此與改革方案中所揭示者相較，範圍雖較寬廣，但核心之制

度目的則大同小異。換言之，獨立委員會在定位上必須獨立於內

閣之外，其制度目的則在確保行政決定得以維持專業性、政治中

立性、價值多元性或發揮準司法功能，凡符合此一標準者，方有

設立獨立委員會之必要。就我國而言，行政院下所設的合議制行

政委員會，現制下共有蒙藏委員會、僑務委員會、勞工委員會、

經濟建設委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、研究發展考核委

員會、原子能委員會、國家科學委員會、公平交易委員會、大陸

委員會、文化建設委員會、體育委員會、客家委員會、原住民族

委員會等一級機關，林林總總，但其中真正符合獨立委員會之標

16 See Humphrey’s Executor v. United State, 295 U.S. 602, 631 (1935). 17 美國現制下的獨立機關超過四十個，即為明證。參照總務廳行政管理局監修，

主要國行政機構 handbook，1993 年，頁 7 4 以下。 18 參照和田英夫，行政委員會　行政爭訟制度，弘文堂，1985 年，頁 16。


準者卻是寥寥可數，難怪改革方案中批評為：「合議制組織過多，

混淆部與會的功能分際」，確屬一語中的。

實則，獨立機關（不論係採首長制抑或委員制）之建制，最

重要之特色厥在維持其行使職權時之獨立性，而不在其組織型態

為何之問題，亦不在其定位上位階之高低問題。苟能獨立行使職

權，縱令不強調其為獨立機關亦無妨，例如監察院審計部即其適

例；如果不能獨立行使職權，即使強調其為獨立機關亦無意義，

例如以前之各級法院是。然而，獨立性是否足以確保前述之專業

性、政治中立性與價值多元性，其實仍然多有疑義。例如採委員

制，由各委員獨立行使職權，與專業性之確保其實並無必然之關

連；而政治中立性與價值多元性，乍看之下似乎可以透過委員制

達成，但是其實委員的多樣化至多僅能保障在議決過程中多元意

見（政治上或其他價值取捨上）的呈現，當唯一的行政決定必須

作成時，不但在政治上已經有所取捨，抑且價值在最後亦必然趨

向一元化；再就準司法功能而言，獨立機關的獨立性之保障雖然

有助於此等功能的發揮，但如未有諸如準司法程序等配套，其實

此等機關之救濟功能仍屬有限，因此獨立機關之功能仍不宜過份

誇大。惟持平而論，相對而言，獨立機關相較於政治部門，其政

治中立性與價值多元性較易獲得確保，應屬可以肯認，此亦為此

等機關得以存立之理由。再者，獨立機關如果不採委員會的組織

型態，而採一般行政機關的組織型態，則其著眼點應在專業性之

確保，例如美國的環境保護局（Environmental Protection Agency）

即其適例。我國的獨立機關究應採取何種組織型態？上述說明應

有參考價值。

獨立機關既已設立之後，所重者為其行使職權時獨立性之確

保，因此行政指揮監督機制之免除，殆為必然之設計。然而正惟


如此，獨立機關作成決定時，就必須更嚴格踐行程序正義的要

求，否則反而易於狂行失控，轉而有害於人民之權益。換言之，

不得僅以獨立機關一語，企圖解免監督，而必須在作成決定的程

序上力求周延，唯有配套措施完整，才不會使獨立機關流於專

斷、恣意，改造方案強調：「負責專業管制性業務之獨立機關於

制定（著者按，應為「訂定」之誤）法規命令或作成行政處分時，

應踐行行政程序法所定之聽證程序」，應屬正論。或有謂獨立機

關仍受法院之適法性監督，因此似不致流於專斷、恣意。然而，

既然獨立機關之建制著重在其專業性、政治中立性與價值多元

性，則職司司法審查的法院，其審查範圍與密度似將受到廣泛限

制，此時期待其發揮監督功能，似尚非得當。職是之故，獨立機

關不受任何有效的監督，殆為建制上最大的問題所在，應該尋思

一有效的機制補強之，而非滿足於目前的現狀。

再者，美國曾為獨立管制委員會之兼有準立法權與準司法

權，而引起是否違反權力分立原則的爭議，此種爭議在我國並無

發生之條件。蓋因大陸法系國家之行政機關本即擁有抽象的法規

訂定權與行政處罰之權限，因此行政機關行使所謂的準立法權與

準司法權，事所恆有，不足為奇。改革方案中並未隨美國過去的

見解起舞，強調獨立機關得行使準立法權與準司法權，顯然對此

種差異已有認識，值得贊同。

肆、代結論---組織改造的光與影行政改革與組織改造乃是現代民主國家歷久彌新，不褪流行的課

題，此次政府改造亦在新政府求治殷切，人民期待耳目一新的有利環

境下推動，在各改造委員銳意興革的努力下，如果能得到立法院的支


持，其成效應該可以預期。然而，改革從來均不是一蹴可幾，除了必

須有整體政治、經濟、乃至社會環境諸條件的配合之外，學理的研究

與實證的分析亦有其不可偏廢的重要性。此次行政院組織改造方案的

提出，雖然較諸其他改造方案猛著先鞭，改造委員亦屬積學之士或菁

英官員，但整體而言，「結論先行」的情形仍然十分顯著，因此如嚴

格加以檢視，在求全責備，止於至善的前提下，仍有若干問題可再商

榷，以下分述之。

第一，依改造方案所示，日後內閣部會原則上將僅限於十八個業

務機關（惟修正草案已改為包括行政管理機關、政策統合機關等二十

三個機關），姑不論設此數目之業務機關是否妥當之問題（如貫徹組

織精簡原則，業務機關數目顯然過多；如依功能區分，尚可進一步加

以細分），即此等業務機關間亦必須顧慮到「均衡原則」。如純從形式

上觀之，各機關之員額數與預算數差距似乎仍屬過於懸殊，而有必要

加以調整；如從業務量觀之，則業務機關中仍有相對輕簡以及權大勢

大者，輕重小大之間，差如霄壤。例如客家委員會、原住民族委員會、

文化體育部相對而言即屬預算數及員額數較小之部會，而環境資源

部、通訊運輸部等又屬巨大無比之超級部會，將來是否滋生問題，值

得觀察。況且，如前所述，退伍軍人事務部、海洋事務部之設立必要

並非無疑，而像文化體育部之設立，不免令人聯想到共產集權國家由

國家掌控一切文化與體育事務的負面形象，有無必要設立，尤應再予

商榷。綜觀改造方案及修正草案所示，其實行政院組織改造的的最大

業績，似乎仍在部會間的整併（尤其是委員會的大幅精簡），打散重

組成為常態，而業務精簡則未必有之，此一部份應配合將來的民營化

與法人化，續予推動。

第二，憲法增修條文第三條第三項雖然規定：「國家機關之職權、

設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定」，對行政組織權加以


鬆綁；同條第四項亦規定：「各機關之組織、編制及員額，應依前項

法律，基於政策或業務需要決定之」，進一步加以彈性化，但是「組

織法定主義」並未根本祛除，因此行政院之組織改造仍須立法機關配

合，才能真正成功。現制下至少中央機關組織基準法的制定或行政院

組織法的修正仍有必要，因此組織改造仍屬充滿變數。再者，改造方

案中對於法制單位並未有所著墨，顯然對於我國政府立法技術有待加

強，以及法規會兼具部分「政策統合」功能的事實缺乏認識，對於我

國的法治建設仍較少關切，如有機會可予補強。蓋在政府立法發達的

國家，例如日本，其「內閣法制局」的功能即廣受讚揚，我國亦以政

府立法為主，議員立法仍居少數，因此內閣法制單位的強化不論在理

論上與實務上均屬重要，改造方案見未及此，頗有缺憾。

第三，雖然確切的依據何在仍屬未明，但是改造方案將行政院的

下屬機關區分成業務機關、行政管理機關以及政策統合機關仍有其新

意，惟就行政管理機關而言，除了缺乏對物（財產）的管理機關之外，

內部監督機關之付諸闕如，亦屬有所缺憾。蓋行政管理之樞要如果缺

乏內部監督、考核機制，將會使管理出現漏洞，因此不宜有所遺漏，

至於政風或督察單位之設置，其層級與此處之行政管理機關仍有不

同，應加以區別。再者，就業務機關而言，雖然名稱如此，但是業務

機關其實仍有專業領域的政策決定權，因此在業務機關之內仍可分成

政策決定與政策執行兩部分，不可不察。最後，就政策統合機關而言，

究竟政策應如何統合？現行的政務委員審查制度是否不足？行政院

院會是否無法發揮政策統合功能？凡此均非自明之理，而有進一步說

明之必要。而就院內單位而言，所謂之幕僚單位仍有其構成原理19，

19 例如就幕僚輔佐單位所具有之功能，即有認為應區分為：秘書機能、對外聯絡

機能、政策調整機能、非常事態即應機能、內閣事務機能與法律顧問機能者。

參照片岡寬光，行政　構造，早稻田大學出版部，1992 年，頁 119。


應該本諸學理加以檢視。

第四，組織改造正如同任何的改革一樣，均是為達成一定目標而

推動，因此僅具有手段性價值，而不應被自我目的化。改造的目的在

於以最少的人力，最小的組織發揮最佳的效率，最大的整體戰力，以

保障人權，為人民謀求最大之福祉。在此目的拘束之下，組織改造方

案其實可以被客觀評估，以找出最適的選擇，否則仍有淪於為改造而

改造，改造之後，成本反而大於效益的可能。此實為整個政府改造的

前提認識，而有必要在此再予強調。

本文原載「國家政策季刊」，創刊號，民國九十一年九月。

作者簡介

蔡茂寅先生，日本國立名古屋大學法學博士，現任國立台灣大學法律學院專任副教授，專長於行政法、財政法及地方自治法。

參考書目

喬育彬，行政組織法，中華民國公共行政協會發行，1994 年，頁 47.

政府改造委員會行政組織研究分組，行政院組織改造方案―研議資料

彙編，2002 年 4 月

和田英夫，行政委員會　行政爭訟制度，弘文堂，1985 年，頁 16。

片岡寬光，行政　構造，早稻田大學出版部，1992 年，頁 119。

總務廳行政管理局監修，主要國行政機構 handbook，1993 年，頁 7 4

以下。

行政改革會議事務局 OB 會編，21 世紀　日本行政，2000 年，頁 35

以下。

政府再造的基本精神：小而美或小而能？ 405

政府再造的基本精神：小而美或小而能？

蕭全政

摘要

在有關政府再造的論述與實務中，很多人將「小而美」與「小而能」混為一談，並視為一樣是政府再造的目標。本文從過去行政革新的經驗、國家發展會議的共識、政府再造綱領的內容、歷史上理想政府的類型，及企業型政府的理念，重新辯證「小而能」才是政府再造的基本精神，而不是「小而美」。

一、從行政革新到政府再造

過去有關政府組織體系、人事行政或法規制度的調整，都是以行

政革新或行政改革的名義而進行。其中，粗略地說，無論就涉及的範

圍、深度或廣度而言，都是屬於比較局部、權宜或技術性層面者；更

重要的是，幾乎從不涉及政府角色的反省與調整，而一直是在「大有

為」政府的預設前提下進行。

這樣的行政革新或改革，在長期的戒嚴、戡亂時期之威權體制

下，無論其成效如何，都是無可置疑，也是不能懷疑的。然而，隨著

解嚴、終止戡亂後的政治民主化、經濟自由化和社會多元化的發展，

加上外來新保護主義與冷戰終結的衝擊，過去威權體制所隱含的政府

組織體系與職能分工，已顯然無法面對這些挑戰，以致於出現公權力

的不彰、公信力的式微、公能力的低落和社會的嚴重失序；而更麻煩

的是，任何局部、權宜或僅限於技術性層次的行政革新或改革，都只

是治絲益棼，無益於境況的改善。

台灣需要全面性、澈底的政府再造；其中，從政府的角色與功能、


政府的組織體系、文官的體制與政策及相關的法規與政策等，似乎都

包含在調整與改革之列。然而，為了貫穿這些不同面向而且整合不同

層次，整個政府再造工程顯然必先具備一套連貫而且周延的基本精

神。

二、從國家發展會議到政府再造綱領

一九九六年十二月，各界代表在國家發展會議中，從憲政體制、

兩岸關係和經濟發展等三大議題切入，曾達成一九二項共識決議；其

中，特別是涉及憲政體制和經濟發展的一五六項共識意見中，除少數

項目如有關政黨政治者外，都直接涉及政府的改造。透過政府體制的

釐清、中央與地方分權的界定，及其他有關政府組織、制度、政策與

法規等的改革，國家發展會議的結論明言：希望建立一個「精簡而有

高效率」的「小而能」政府。

經過多方不斷的研究、座談和討論，一九九八年元月二日，行政

院基本上根據國家發展會議的共識決定，通過「政府再造綱領」，並

且從組織、人力與服務，及法制三個層面，開始積極推動政府再造。

然而，有趣的是，「政府再造綱領」只在行動方針中提到，「組織要精

簡、靈活，建立小而能的政府」，而整個政府再造的總目標，變成是

「引進企業管理精神，建立一個創新、彈性、有應變能力的政府，以

提升國家競爭力」。

國家發展會議將「小而能」視為整個政府再造的基本精神，但只

強調其「精簡而有高效率」；政府再造綱領將國家發展會議的「有高

效率」擴大為「創新、彈性、有應變能力」，但卻將「小而能」化為

組織再造的基本原則，尤其在強調精簡、靈活的方針下，組織再造中

的「能」似乎就表現在如「中央政府機關組織基準法草案」和「中央

政府機關總員額法草案」中所隱含的，讓中央政府機關可以彈性調整


部會以下的組織，而且在固定員額下可以彈性調整人員配置，以增加

政府的應變能力。

「政府再造綱領」將「小而能」化約為組織再造的原則，而排除

其在人力與服務再造及法制再造上的適用，固然無法真正確保政府的

「小」，也無法確保政府的「能」；而就算在組織再造上，「小而能」

的原則似乎也只適用在中央政府機關組織上，尤其是行政院的組織調

整，對於中央與地方的權限劃分及地方行政組織的變革等，似乎也都

難以兼顧。總之，在國家發展會議階段清楚做為政府改造之基本精神

的「小而能」原則，反而在「政府再造綱領」中被矮化而殘缺，甚至

因而導致政府角色與功能的模糊不清。基於這種矮化與模糊，有人乾

脆將「小而能」和「小而美」混用，甚至呼籲直接以「小而美」做為

改造政府的基本精神。

所謂「小而美」的精神，即希望「民間能做的，政府不做；地方

能做的，中央不做」。這樣的原則非常簡單，卻蘊涵了可以貫穿政府

再造的不同面向，而且整合不同層次的基本精神。然而，以「小而美」

的原則改造我們的政府，真的妥當嗎？

三、歷史上的理想政府：從「必要之惡」到「大有為」

自十八世紀以來，在崇尚自由主義的英美法系傳統的國家，基本

上相信人是理性、自利的，最能瞭解自己的偏好、需求和滿足的方法，

故任何政府的干預都是不好的；政府的角色應該限於個人不願意或沒

有能力處理的公共財領域，例如國家安全、社會治安及法律秩序的維

護等。因此，愈小的政府或管得愈少的政府，就是愈好的政府；用現

代的話語說，就是「小而美」的政府。

但是二十世紀三○年代的經濟大恐慌之後，這種「小而美」的政

府卻被認為是無能的政府，以致於有羅斯福的新政和後來福利國家的


發展；理想的政府，從「必要之惡」的小政府，變成「大有為」的有

能政府。

另方面，從帶有強烈國家主義的歐陸法系傳統國家看，由於相對

於工業革命後的英國她們是屬於後進者，其實「小而美」從來不曾是

她們所屬意的理想政府。以俾斯麥政府為例，她們都強調必須由「大

有為」的政府，負責全國人力與物力的統籌、管理，才能應付來自英

國的挑戰。這種傳統到了蘇聯的共產政權和德、義的法西斯，政府不

但要「大有為」，更簡直是達到無所不包的「萬能」政府地步。

然而，無論是「大有為」或是「萬能」政府，面對一九九○年代

以來快速變遷、流轉的全球化、資訊化的後工業時代，其政府的「能

而不小」，已導致僵化、浪費而且不能應變的窘境；除非她們能自己

調整而進行改革，否則可能只有像蘇聯般面對被解構的命運。

四、「小而能」的再詮釋

鑑於歷史上理想政府的「小而不能」及「能而不小」，當前的理

想政府卻要「小」又要「能」，即「小而能」。這樣的政府型態是歷史

上的創新，故需要一種新的思維；很多人用「企業型政府」或「企業

家精神」來表達。

在這一波全球性新政府運動中，首先將政府再造和企業家精神相

提並論的，應該是一九九二年出版「新政府運動」（Reinventing

Government）一書的 David Osborne 和 Ted Gaebler。在該書中，兩位

作者提出十項原則以改造政府，並重新形塑出「企業型政府」。此十

項原則，包括政府該發揮領航而非划槳的功能、授權且鼓勵社區參

與、運用競爭性以追求效率、採取任務導向、注重產出與成果而非投

入、重視顧客導向、注重開源勝於節流、能未雨綢繆注意事先防範、

授權地方政府與當地機構，以及運用市場機能鼓勵民間扮演政府過去


的部分角色。兩位作者也指出，其所謂企業家精神（entrepreneurship），

是依賽伊（Jean B. Say）的看法，即強調時時採取運用資源的新方法，

以提升其效能與效率。

Osborne 和 Gaebler 的觀點，曾經深切影響一九九三年以來美國

由副總統高爾所主持的新政府運動。但是由於兩位作者所強調的企業

家精神是屬賽伊式近似當代企業管理的精神，以致於表現在美國式的

政府再造，相較於日本的個案而言，基本上仍是屬企業管理式的改

革。因此，美國的改革中較有成績的，就是文書簡化、減少聯邦公務

員，並將部分業務委託於基本上由這些退職公務員所參與的公司上；

至於政府再造中最稱核心的政府角色與功能、組織體系與職能分工方

面，調整幅度仍然有限。

Osborne 和 Gaebler 用賽伊式提升效率與效能來詮釋企業家精

神，這對一般人而言，是很容易就可以瞭解，但也很容易就引起誤解。

其所以容易瞭解，在於就像一般企業管理上可以透過新的產品，新的

生產、管理、行銷、服務方式，或新的生產與管理流程和組織的變革

等，而提升資源的有效使用一樣，企業管理式的政府再造，無論其方

式、焦點或效果，似乎都可以理解而且能夠預期。

但是，這樣的瞭解，卻很容易將政府再造化約為類似整頓公司一

樣的個體層次問題，而淡化其所涉及總體層次的複雜性。例如，在強

調政府的領航、授權、委託和引進市場與競爭機能中，若未能事先確

立政府領航功能的範圍和方向，則可能在上列的作為中喪失分寸拿捏

的一貫標準；而要確立政府領航功能的範圍和方向，須先衡量整體社

會的特質和當前的國際政經動態，並釐清政府相應的角色。其間，必

然涉及很多的利害糾葛和政治上的聯合與衝突，這是與企業管理非常

不同的。其次，具領航功能的政府，雖然因為授權、委託和引進市場

機能而變小，但一定不會是無能的政府；而為了讓政府能繼續擁有其


領航功能，某些特定的機制，例如對政府施政或重大政策具研究發展

能力的單位，或能不斷產生領航員的人事制度，都可能必須相當規模

的內建於政府的組織和制度之中，這也可能是比一般企業管理還複雜

的。

對於「企業家精神」的概念，熊彼德（Joseph Schumpeter）曾提

出不同於賽伊的看法。除了創新與冒風險的態度外，熊彼德認為，最

重要的是，企業家必須從整體社會結構和歷史的動態脈絡及其發展趨

勢中，做出「創造性的回應」之類的創新，才能降低風險而且增加這

些創新的可行性。對於政府再造而言，如何形塑一個具有創新意義的

「小而能」政府，熊彼德的看法可能具有非常重要的啟發；亦即，我

們必須從整體和長期的角度，先行釐清政府的角色與功能，才能確定

她到底要多小或多能，並據而形塑相關的組織體系、職能分工和法規

與制度。

相對於美國的企業管理式改革，日本將其一府二十一省廳改造為

一府十二省廳，顯然具有更多企業家精神的特色。基本上，日本是依

其國家的整體特質、當前的世界趨勢及其所前瞻的未來角色而進行改

革；以體現國民主權和積極參與全球事務為核心，日本希望能加強透

明化、效率化、分權、授權和委託，以及中央行政部門的領導與統御

能力。因此，在政府變小而且強化地方分權與對民間授權、委託之外，

日本的總理大臣卻是變得更為集權而且強有能。政府的小顯然不一定

就無能；同樣的，有能的政府也不一定要大。

對於我們的個案而言，「政府再造綱領」強調「引進企業管理精

神」，而將位階更高的「小而能」理念變成中央政府機關的組織調整

原則。這種觀點似乎深受企管學者影響，以致於有將政府再造視同企

業再造的傾向。然而，政府到底要多小？如何分權？如何授權？如何

委託？這類問題對於企業而言，都有相關的成本效益分析和營利目標


為判準，但對政府而言，卻是模糊而隱含諸多爭議，而且又不能不事

先釐清。精省的缺乏配套及相關的是是非非，似乎就是這種「企業管

理精神」下很難避免的宿命。

相對而言，「小而美」政府的理念，的確較具整體連貫性；其次，

這種觀點也符合自由主義的傳統，而且符合全球化、資訊化與地球村

等發展趨勢。然而，「小而美」政府的理念，是從個體主義立論，且

以民間社會為主體，而將地方政府和中央政府視為是功能性的「殘餘

項」。但是，在劃分民間與政府和地方與中央時，到底哪些是民間能

做而政府不用做，或是地方能做而中央不用做的呢？在這外交都可以

有國民外交和第二軌外交，而加入聯合國也有民間遊說團的今天，政

府的角色是否就僅剩如古典時期的維護國家安全、社會治安和法律秩

序呢？政府的確需要透過「減肥」而變小，但那不是「瘦身」就了事，

而是必須精緻的「塑身」；透過「塑身」而仍保留或甚至強化她的能

力。這種「塑身」必須將民間社會和政府等同看待，而且將兩者合而

為一的整體放在國際政經脈絡中，才能妥善界定政府的角色與功能，

及適當的政府形態。

本文原載「Ｔ＆Ｄ飛訊論文集粹」，第一輯，民國九十一年十二月。

作者簡介

蕭全政先生，美國賓夕法尼亞大學公共政策分析博士，現任國立台灣大學政治系教授，曾任國立暨南國際大學公行所所長、公行系系主任、人文學院院長，主要著作有政治與經濟的整合、台灣地區的新重商主義、台灣新思維等書及政經分析論文數十篇。

建構中央政府政策知識管理制度芻議 413

建構中央政府政策知識管理制度芻議

吳定

摘要

我國政策知識管理制度的建立，就經驗傳承、政策學習、公民參與、及累積知識各方面而言，均極具需要性。本文即係從知識管理觀點，檢討我國中央政府在政策知識管理方面之主要缺失，並參酌外國的作法，建議政府應從法制結構面與功能運作面，研究如何建構中央政府政策知識管理制度，並建議採取循序漸進方式，逐步將各機關的重大政策、計畫、事件之主要內容、處理過程、缺失檢討、與經驗教訓等知識，均納入完整的政策知識管理體系中，有系統的予以創發、擴散與應用。俾暢順政策管理過程，及提高行政績效。

關鍵詞：知識、知識管理、政策知識管理、政策知識管理制度

壹、前言在進入二十一世紀後的現在，諸多名詞如「知識經濟」（knowledge

economy）、「知識管理」（knowledge management）、及「電子學習」

（E-learning）等，幾乎已經家喻戶曉，但是如何落實推動，乃是一個

值得深入探討的問題。我國在民國八十九年五月「政黨輪替」後，因

為許許多多部會首長、各單位主管，乃至於一般公務人員更迭頻繁，

在缺乏制度化的政策知識管理及傳承下，洵致處理各項政策問題時，

常有「業務交接不清」、「政策經驗失傳」及「新手上路、嘗試錯誤」

之嘆。「前事不忘，後事之師」，何以吾人不能從前人的處事經驗，學


習到成功的方法與失敗的教訓？有否制度化的機制，可將珍貴的政策

知識予以有效的管理及應用？

本文即係從知識管理的觀點，檢視我國中央政府機關在政策知識

管理方面之主要缺失，並參酌若干國家的作法，結合理論與實務，嘗

試建構中央政府的政策知識管理制度，以供政府部門參考。期透過對

諸如內政、國防、外交、財經、教育、文化、衛生及環保等政策知識

的創造、擴散、分享、應用與學習，使現任公務員能夠吸收前任公務

員的政策運作知識及經驗：使各機關人員可彼此分享教訓及經驗，對

政策及計晝從事有效的管理，從而提高政府網絡（government

network）的運作品質。同時，在政府必須儘量公開資訊的情況下，

藉由重大公共政策知識的公開與共享，使非政府的政策參與者

（non-governmental policy participants），能夠比較理性的參與政策運

作過程，進而降低社會－市場網絡（social-market network）與政府網

絡在政策運作過程中互動所產生的交易成本。

貳、政策知識管理內涵與需要性

一、政策知識管理的內涵

何謂知識？學者予以不同的界定。Davenport ＆ Prusak 認為知識

乃是一種流動性的綜合體，包括結構化的經驗、價值及經過文字化的

資訊（information），也包括專家獨特的見解與智者的思想。就組織而

言，知識不僅存在於文件與儲存系統中，也蘊涵在日常例行工作、過

程、執行與規範中，當然也儲存在專家及智者的腦子裏1。

1 胡瑋珊譯，Thomas H. Davenport and Laurence Prusak 原著，知識管理－企業組

織如何有效運用知識，台中：中國生產力中心，民國八十八年，頁 34。


Karl Wiig 認為知識是由事實與信念、觀點與概念、判斷與經驗、

及方法與技術所構成2。

Van der Spek & Spijkervet 則認為，知識係指一套正確的與真實的

洞識、經驗及程序，故能指引人們的思想、行為及溝通3。

綜合以上的定義，筆者將知識界定如下：知識指一套由個人及團

體所創發、儲存、應用的外顯程序、規範、行為、事實、方法、技術

及相關資訊；與內隱的思想、信念、價值、判斷、洞識及經驗心得之

綜合體。因此，知識分為內隱知識與外顯知識兩大類。前者指較為複

雜、難以利用文字指述的經驗式知識，它們是不容易文件化及標準化

的獨特性知識，必須經由人際互動才能產生共識的組織知識；後者指

可以文件化、標準化、系統化的知識，如標準作業程序、明白記載事

實經過的文件等。機關組織中的個人與團體處理各項公共政策問題及

例行業務過程所產生的各種外顯資訊及內隱經驗等，均為知識，均可

供他人學習及做為處理類似問題的參考依據。

何謂知識管理？許多人認為，知識管理指系統的、外顯的、深思

熟慮的建立、更新及應用知識，以最大化組織中的知識相關效能，並

從知識資產中獲得報償。另依 Beckman 的說法，知識管理指設法正

式化組織中的經驗、知識及專門技術以創造新的能力，俾提高績效、

鼓勵創新，及增加顧客的價值4。

O'Dell, Grayson & Essaides，三人則對知識管理作如下的界定：知

識管理指適時將正確知識給予所需的成員，協助其採取正確行動，以

2 Thomas J. Beckman, The Current State of Knowledge Management, in Liebowitz, J.

ed., Knowledge Management Handbook，pp.1-1－1-22(Boca Raton，Fla.: CRC Press，1999)，P 1-3.

3 Jay Liebowitz & Lyle C. Wilcox eds, Knowledge Management and Its Integrative Element (Boca Raton, Fla.:CRC Press,1997)，p.361

4 Beckman, The Current State of Knowledge Management .p. 1-6.


增進組織績效的持續性過程。此過程包含知識的創造、確認、蒐集、

分類、儲存、分享存取、改進使用與淘汰放棄等步驟5。

孫本初教授認為，知識管理指能系統化、清楚地和深思熟慮地建

立、革新加應用組織中的核心知識，其目的乃欲使組織能讓其核心知

識發生極大化的效率，並使其能為組織帶來一定的利益6。

綜合而言，知識管理指機關組織系統的創發、擴散及運用組織內

外有形的智慧財產及無形的經驗智慧，以助組織採取適當且具價值的

行動。其要點包括：有系統的蒐集、擷取組織、記錄摘要、分類、

綜合、取出、擴散、應用及更新各項相關知識。必須使需要者可隨

時、隨地、隨手獲得所需要的知識，俾迅速採取適當行動，以利實務

運作。知識可能來自於組織內部，也可能來自組織外的互動者。

有形智慧財產包括專利權、著作權、標準作業程序、公文檔案、法令

規章及作事方法等可用正式語言、圖表或手冊表達的外顯知識。無

形經驗智慧包括個人的洞察力、信念、價值觀、判斷、習慣及工作經

驗等難以用正式語言文字表達的內隱知識。

何謂政策知識管理？首先必須指出，本文對政策（policy）採取

較廣義的解釋。政策指政府機關為解決公共問題或滿足公眾需求，決

定作為或不作為，以及如何作為的相關活動。是以政府機關對某問題

經過縝密研究後，如決定「不作為」，也是一種政策形式，而如果決

定作為，通常是以法律、規章、行政命令、計畫、方案、服務、金錢

給予等方式表示。因此，各級機關及各類機關為處理各種重大的、緊

5 Carl O'Dell, C. Jackson Grason & Nilly Essaides, If Only We Knew What We Know :

The Transfer of Internal Kowledge and Best Practice(New York :Free Press,1998),P.6.

6 孫本初，公共管理，台北：智勝文化事業公司，民國九十年，頁 296。


急的或例行的問題所作出的決定，都是廣義公共政策的內涵7。

本文所稱政策知識管理指機關組織的單位及成員，透過適當機

制，有系統的自組織內外蒐集並管理各種政策相關知識，包括有形

的、外顯的政策運作過程紀錄，與無形的、內隱的政策參與者之經驗

智慧，使成員容易吸收、內化、移轉、分享、運用、學習該等知識，

俾提升機關組織決策能力及品質，提高政策執行力，達成預期目標。

二、政策知識管理的需要性

中央政府機關各部、會、局、處、署（行政院組織調整案通過後，

則為部、委員會及總署）的決策及執行過程，如欲暢順運作，則政策

過程主要參與者必須具備充分及正確的相關資訊與知識，而健全的知

識管理即是提供充分與正確相關資訊及知識的良方。具體言之，推動

政策知識管理的需要性，可歸納如下：

為經驗傳承的需要

對機關內部而言，如果各部會能夠建立政策知識管理體系，

則該部會重大政策議題或事件的處理過程，包括問題分析、計畫

研擬、計畫接納、計畫執行經過、結果如何等相關問題，均在仔

細記錄、分析、整理後，形成系統性的知識，儲存於電子資料庫

中，可供永久保存，使前人的處事智慧、方法與經驗，得以傳承

給部會內的後來者，不致因承辦人員更迭，而使接任者缺乏經驗

及知識，只得採摸索法（rule of thumb）或「嘗試錯誤法」（trial and

error）解決問題，徒增太多無謂的交易成本。

為政策學習的需要

政策學習指涉人政策過程的行為個體、團體或機關組織對所

7 吳定，公共政策，台北：華視教學部，民國九十年，頁 5。


涉及各相關政策或事項的了解、學習與調適狀況。因此，政策學

習牽涉三個重要的問題：即誰要學習（Who learns）？學習什麼

（What learns）？以及學習所造成的影響（effects of learning）。

故對外部機關而言，如果各部會能夠建立政策知識管理系統，則

其處理重大政策或事件的相關知識，透過中央專責機關的統籌規

劃及管理，可供其他部會人員參考其經驗與教訓，而對其處理類

似議題，產生正面的影響，收到「他山之石可以攻錯」的效果。

為公民參與的需要

目前公共政策的核心議題之一為「民主行政」（democratic

administration）理念的強調。政府機關必須積極透過各種方式，

包括資訊公開化、過程透明化及政治社會化等，訓練民眾成為

「消息靈通者」、「可溝通者」、及「政策參與者」，使民眾能在相

關政策知識及資訊充分情況下，積極但理性的參與政策的制定及

執行過程，在已實施「行政程序法」的現在，民主行政更有其必

要。故對與民眾的關係而言，如果各部會能夠建立政策知識管理

體系並透過統一的電腦入口網站，提供有興趣民眾必要的政策知

識，當可使決策及執行過程更為暢順。

為累積知識的需要

知識是不斷累積而趨向豐富的，政府究竟為國家及人民作了

什麼事?作得如何?影響如何等，透過政策知識管理制度，將可系

統的記錄及整理政府的施政重點、過程，而累積垂諸永久的檔案

知識，對後人之學術研究與實務運作，具有極大的價值。

參、我國中央政府政策知識管理主要缺失民國七十一年三月，行政院為統籌策訂與推動行政資訊體系之建


立與資訊工業之發展，成立「行政院資訊推動小組」，各部會也相繼

成立正式或臨時任務編組的資訊單位，積極推動業務電腦化、便民服

務自動化及辦公室自動化。近年來，網際網路的蓬勃發展，使全國上

網人數早就超過政府預定的 3 百萬人目標。目前中央政府各部會均設

有專屬網址，其中與政策知識管理制度最有關係的應為行政院研考會

（包括其檔案管理局）、經建會、國科會及國家圖書館等，然截至目

前為止，似乎尚未發揮應有的政策知識管理功能。此外，中央政府各

部會在網路資訊方面，雖也置入若干政策知識，但大多為「政策白皮

書」的宣示，似未含有重大政策運作過程檢討知識在內。

中央政府在公部門中位階最高、管轄範圍最廣、責任最重，所以

其政策知識管理活動也最為重要。同時，由於中央政府機關主要係負

責重要政策的制定或重大事件的處理及督導政策的執行工作，故政策

知識的匯集、流通及應用，殊為暢順決策與執行過程的關鍵。然而，

檢視目前我國中央政府各部會在政策知識管理方面，卻存在若干缺

失。筆者認為，政府應趁此次「政府再造」良機，予以確實檢討改進。

茲舉缺失大者如下：

一、中央政府政策知識多以原始檔案而少以轉換成電子儲存媒體之

形式呈現。依我國檔案法第二條規定，檔案指「各機關依照管理

程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」因此各機關

因處理公務而產生的各類紀錄資料，包括簽、函、用簍、開會通

知單、公告、會議紀錄、報告、圖片、微縮、幻燈片、影像、聲

音、電子儲存媒體等，均為檔案的形式。它們雖都是政策知識來

源，但其中以電子儲存媒體型的檔案最具流通作用，也是我們今

後應特別努力的重點。

二、各機關內部尚未建立完善的政策知識管理系統：在理論上，各機

關之企劃、綜合計畫、管制考核、資訊等相關部門應結合起來，


成為該機關之政策知識管理統籌單位，系統的蒐集、整理、分析、

研究、儲存、管理該機關之重大政策或事件處理過程所產生之資

訊與知識，但目前各機關顯然尚未建立此項系統。現在各機關雖

已在網際網路上設立網站，然內容大多貧乏且資訊常未更新，更

遑論有價值政策知識的提供。

三、各機關重大政策或事件承辦人（或負責的專人），未能積極主動

將處理過程之經驗及知識，予以系統性整理記載，並置入電子儲

存系統，影響經驗傳承及知識應用。

四、中央政府尚未確定負責整合、統籌規劃及管理各部會政策知識的

專責機關或單位。

五、建構中央政府知識管理制度的相關法規（包括單獨立法或修正相

關法規）尚待充實。

六、各機關首長尚未體認建構中央政府知識管理制度的重要，任何重

大制度的建立或變革的推動，若未獲機關首長全力的支持，終將

徒勞無功。

七、各機關政策知識管理相關人員尚存有．「畏難怕事」及「報喜不

報憂」心理，影響「忠實」記載及分析不利或失敗案例的意願。

「前事不忘，後事之師」以前失敗案例的教訓及經驗，其實正是

政策學習最有價值的部分。

總之，由於我國中央政府目前尚未建構健全的政策知識管理

制度，使得各部會內部人員間及各部會彼此間，均缺乏經驗傳承

及互相學習的機制與機會，增加甚多決策與執行過程的交易成

本，殊有改進的必要。不過，審度情勢，當前正是亡羊補牢建構

此項制度的契機，主要理由為：

一、目前政府正全力推動政府再造運動，政策知識管理制度的建立，

可列為再造的項目。


二、基本上，此次政府再造工作似已獲得國家領導人總統、最高行政

首長行政院長及各部會首長的全力支持，因此，只要他們能夠了

解建構此項制度的重要，並願意責成有關機關慎重研究辦理，相

信完成建制並非難事。

三、我國目前不論是政府機關或民間，電腦數量既多，使用者又普

遍，極有利建構以電子網際網路為溝通媒介的政策知識管理制

度。

肆、國外政策知識管理的作法筆者等為研究需要，曾透過網際網路，搜尋美國、英國、南非、

新加坡、日本等電子資訊工業較發達國家之政策知識管理的作法，初

步發現它們的作法具有以下諸項特點，似可供吾人參考：

一、此些國家之中央政府各部會下均設有專屬網站，若以「部門」為

檢索根據，均可找到豐富的政策知識內容。

二、此些國家之各項主要公共政策類型下均設有專屬網站，若以「政

策」為檢索根據，均可尋得重大政策的內容。

三、此些國家之國家檔案局均收藏極為豐碩的政策資訊，並與專責統

籌政策知識管理機關相輔相成。如美國的國家檔案局與白宮的

「美國政府資訊服務」（U.S. Government Information Locator

Services）的網站；英國的國家檔案局」與內閣的「英國政府資

訊服務」（CCTA Government Information Services）網站；新加坡

的「國家檔案局」與「國家發展部」等。

四、此些國家中央政府的網頁中，均可藉由某一部門或政策的網頁，

輕易聯結到數個別的相關部門或政策的網頁。故不論是從「部門」

或「政策」著手，均能藉由綿密而豐富的縱、橫向超聯結，便利


搜尋到大量的政策知識。

五、此些國家之中央政府網頁中的政策知識除包括法規、政策運作程

序與成果等「硬性知識」（hard knowledge）外，也包含政策運作

經驗傳承的「軟性知識」（soft knowledge），可便利相關人員從

事政府機關間的經驗分享工作。

伍、如何建構我國中央政府政策知識管理制度鑒於我國正推動的政府再造工作，其核心價值之一為「提高行政

績效」，而暢順政務運作過程為提高行政績效利器之一；復鑒於政策

知識管理乃是暢順政務推動過程的重要機制，建構我國中央政府政策

知識管理制度，顯有必要。

另者，筆者曾於民國九十一年四月及五月間，訪問數位與此議題

相關之部會高級官員，徵詢他們對此議題的看法，包括行政院研考會

檔案管理局局長、政府出版品管理處處長、資訊處處長及副處長、國

科會主任秘書及企劃處處長、經建會財經法制協調服務中心、臺北市

政府研考會主任委員等。綜合他們的看法，至少可獲得以下數點共識：

一、我國中央政府確有建構政策知識管理制度的必要，因為它對各部

會的經驗分享、暢順政策運作過程管理與提高行政績效確具有極

大助益。

二、政府應制訂相關法規或修正現行相關法規，以為建構此項制度之

依據。

三、各部會應由內部專責單位負責各該部會的政策知識整理、儲存及

管理工作；而在各部會之上，宜由一專責機關負責統籌規劃各部

會政策知識管理有關的法規、作業程序與協調及管制等事項；並

負責建立統一入口網站及執行相關事項。而此一專責機關，似以


行政院研考會為宜。

四、根據了解，只要制度建立，各部會的政策知識管理負責人員，應

會全力配合各項活動的推展。

基於我國現在作法的檢討、國外作法的參酌、政府高級官員的看

法及理論的探述，筆者認為，我國應儘速建構中央政府政策知識管理

制度。所謂「制度」（institution），是指由人們所設計出來，在社會組

織與日常生活決策行動間做為制約的仲介物，包含「正式的規則與程

式」及「非正式的規範與風俗習慣」兩個層面8。因此，以下即從法

制結構面與功能運作面，提出建構此制度的相關建議，供有關部門參

考。

一、法制結構方面

健全政策知識管理法制

最理想的作法是，制訂「政策知識管理法」，明確規定政策

知識管理的中央主管機關及相關運作事項，建立包括從中央至地

方政府之系統性、制度性的政策知識管理體系。其次，若認為此

項立法工程浩大似無必要，則可修正民國八十八年十二月十五日

總統所公布之「檔案法」及民國九十年十月二十四日所公布之「檔

案管理局組織條例」相關條文，確立政策知識管理專責機關及職

掌權責；並建立各級機關內部的政策知識管理系統。事實上，檔

案法的內容，已具有政策知識管理的意涵。例如該法第一條即規

定：為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與應用，發揮檔案

功能，特制訂本法。再其次，可檢討修正其他現行相關法規，如

資訊管理方面的法規，做為建制的法源。唯不論制訂新法或修正

8 Vivien Lowndes, Varieties of New Institutionalism: A Critical Appraisal, Public

Administration, 72(2), 1996:182.


現行法規，均應先考慮究竟由何部會何單位做為中央政府知識管

理的專責機關。

確定政策知識管理專責機關

政策知識管理的中央主管機關可考慮由未來行政院組織調

整後之「國家發展委員會」負責，因該會將由目前的行政院研究

發展考核委員會及經濟建設委員會合併而成，該二會原來即具有

政策知識管理的功能。而「國發會」內部究竟由何單位負責此項

工作，則有以下數項選擇：1.由檔案管理局負責，此案似較單純，

只須相關法律稍作補充修正即可，例如修正「檔案法」及「檔案

管理局組織條例」的相關條文。蓋檔案管理局組織條例已於民國

九十年十月由總統公布後，研考會檔案管理局亦已於民國九十年

十一月二十三日正式成立。2.由未來「國發會」之資訊單位及其

他相關單位合併改組為「知識管理處」負責，此方案可配合「中

央政府機關組織基準法」之通過執行，只要行政部門主其事者認

定有此需要，似最為容易。3.由檔案管理局與資訊及相關單位合

併成為「檔案與知識管理局」負責，此案雖較為理想，但因茲事

體大，牽涉問題及法規較多，推動可能較有困難。筆者認為，不

論採取何一選項，當均較現狀為佳。此處必須說明者，未來中央

政策知識管理機關僅負責統籌、規劃、管制各機關之政策知識管

理作法，並統一建立入口網站，以供使用者查詢政策內涵，而詳

細政策知識內涵之儲存及管理，仍由各部會自行負責。

建立完善政策知識庫

由主管機關擬訂「政策知識管理方案」，要求各部會在其知

識資料庫中置入規定的政策知識項目，並定期（如月、季、半年、

一年）或不定期提供與更新資料庫的內容，以切實發揮知識應用

的功能。


二、功能運作方面

政策知識管理採循序漸進的作法

在建立制度方面，可採漸進作法，於確定專責機關後，可先

徵求志願參加試辦機關予以試辦，然後再擴大實施範圍，最後將

地方政府涵蓋在內；對於政策知識庫的建立，亦可採漸進作法，

內容及項目可逐步擴充。

選擇適當政策知識管理人員

未來中央政策知識管理機關之工作人員應包含不同政策領

域的專業人員，便於檢視各不同機關的政策知識，發揮政策知識

應用的最大功效。同時，政策知識管理人員應具有執簡御繁、任

重耐煩的人文素養。

各部會應即展開政策知識管理工作

在中央政策知識管理制度未建立前，各部會應責成內部相關

單位及人員，系統的蒐集、整理、分析、記錄重大政策或事件處

理經過的來龍去脈、利弊得失，置於機關網站，供人查詢，並隨

時更新內容;在制度建立後，各機關應即配合成立與中央主管機

關對口的內部知識管理單位，展開實際作業。

塑造積極進行知識管理的組織文化

主管機關應擬訂辦法，激勵公務員從事政策知識管理工作，

以形塑有利政策知識管理的組織文化。組織文化指組織成員所共

享的基本假定、價值觀、規範與人工產物之樣式9。而有利的組

織文化指各級機關首長及全體公務人員，均會體認政策知識管理

的重要；均能了解對政策知識作制度化及系統化的管理，將使每

9 Thomas G. Cummings, and Christopher G. Worley, Organization Development and

Change (Cincinnati, Ohio: South-Western College Publishing, 1997),p.497.


個人均同蒙其利；專責機關能主動研擬獎勵措施，鼓勵各級公務

員拋棄本位主義及報喜不報憂的心態，將個人處理重大政策或事

件的經驗及教訓等，製成政策知識，以提供彼此透過網際網路進

行「電子學習」之素材。電子學習指利用綱路技術來設計、傳送、

選擇、管理並延伸學習10。此外，在此種組織文化下，公務員均

願意透過電子學習，發展個人潛能，及對機關組織作出最大的貢

獻。

陸、結語目前我國正在積極推動「政府再造」工作，筆者認為，政府再

造必須同時兼顧「硬體面」的機關組織結構調整，與「軟體面」的政

務運作暢順兩層面。而中央政府政策知識管理制度的建立，乃是暢順

政務（包括政策、計畫、方案之制定、執行、與評估等）運作過程及

提高政府績效的重要機制。故筆者建議，政府相關機關宜慎重考慮並

研究如何建構中央政府的政策知識管理制度，並促使其有效運作。基

本上，它涉及適當「組織文化」的塑造問題。如果我國政府機關公務

員對於「知識分享」、「政策學習」及建構政策知識管理制度的價值觀

具有共識，且獲得最高行政首長的全力支持，則推動此項工作自非難

事。縱使難於短期內全面實施，仍可由點而面、由部分而全面的循序

漸進，終底於成。基於此項制度之建立，影響我國政策、計畫、方案

之暢順運作管理至鉅，爰提出此項初步構想，供政府有開部門進一步

思考研究參考。

10 蕭元哲，電子學習強化政府知識管理之績效意涵：策略管理的觀點，「知識管理

與政府績效研討會」，世新大學主辦，民國九十一年六月一日，頁 5。


本文原載「研考雙月刊」，第二十六卷第四期，民國九十一年八月。

作者簡介

吳定先生，美國紐約州立大學公共行政博士、曾任政大公共行政系主任、公共行政研究所所長、政大公企中心主任、政大公教中心主任、政大空中行專科主任，現任政大公共行政系教授。著有公共政策、公共政策辭典、行政學、公共行政論叢、組織發展理論與技術、公務管理等書。

數位資訊保存之採討 429

數位資訊保存之探討 Investigation On Digital Information

Preservation

歐陽崇榮 James C. Ouyang

摘要

隨著網際網路的蓬勃發展，數位資訊大量快數的成長，估計現在約有二分之一到三分之二的資料是產生於數位世界的原生數位資料，預計在二○ ○ 四年全世界的資料將會有十四％的資料是數位的形式。在大量資料數位化／電子化或原生數位資料不斷產生後，即面臨了資訊安全、保存與典藏的問題。這些問題將與傳統紙本印刷上的問題是截然不同。本文的目的就是在探討數位資訊保存的議題，首先提出數位資訊保存所面臨的問題，接著探討數位資訊保存的方法與策略，然後進一步討論數位資訊保存除了技術以外所要考慮的因素，最後提出一些建議。

ABSTRACT As the Internet progresses rapidly, digital information is growing and

accumulating fast. Now, there are 1/2 to 2/3 data what are born in digital.

And in 2004 there will be about 14% of all the world data are in digital

form. In the coming years, because of vast amount of digital information,

we shall face many challenges such as information security, preservation,

archiving, …and so on that are totally different from traditional handling


of papers material. This article addresses digital information preservation.

The paper first points out several issues of the preservation, then

discusses preservation strategies and other key considerations, and finally

concludes with author’s suggestions.

關鍵詞：數位資訊、保存、資訊生命週期 Keywords: digital information, preservation, information life cycle

壹、前言隨著網際網路的蓬勃發展，政府亦正積極利用資訊科技，發展業

務電腦化，並透過通信網路建立一電子化／網路化政府以服務全民。

所以，許許多多的資料、文件……等等皆已是電子媒體的型態。

由於數位資訊（註 1）大量快速的成長，預估目前約有二分之一

到三分之二的資料是產生於數位世界的原生數位（born digital）資料

（註 2），到了二○○四年全世界的資料將會有十四%的資料是數位的

形式（Moore, 1999）。美國國家歷史出版品及檔案委員會（National

Historical Publications and Records Commission，簡稱 NHPRC）從一九

九一年至一九九七年花費了二百多萬美元在數位資訊的相關研究上

（Ray, 1998）。另外，美國線上電腦圖書編目公司（Online Computer

Library Catalog，簡稱 OCLC）除了經營編目相關業務外，亦從二○

○一年起更積極從事電子檔案數位典藏（Web Document Digital

Archive,簡稱 WDDA）的工作（O’Leary, 2001）。在 Hedstrom &

Montgomery（1998）對五十四個機構調查研究中發現：有三分之二的

機構已經在做資料數位化的工作，並且認為在二○○一年時，會有九

十八％機構將進行保存原生數位的資料。因為資訊科技在這二○年間


的轉變實在太快，以至於對於電子文件的依賴不斷地增加（Bantin,

2001）。

電子文件有很多優點，但是也有很嚴重的問題存在，保存困難即

是其中之一（Kranch, 1998）。而在面對如此大量數位資訊之服務，數

位資訊的保存／典藏與備份是相當重要的（Cooley and Nilges,

1998）。本文的目的就是在探討電子檔案保存的議題，首先提出電子

檔案保存所面臨的問題，接著探討數位資訊保存的方法與策略，然後

進一步討論數位資訊保存其他要考慮的因素，最後提出作者的看法及

建議。

貳、數位資訊保存的問題本節主要在探討數位資訊保存的相關問題。在大量資料數位化／

電子化或原生數位資料不斷產生後，其所面臨的資訊安全、保存與典

藏等的問題與傳統紙本印刷上的問題是截然不同（Hodge, 2000）。數

位資訊是十分容易被破壞，因此，數位資訊須要更進一步的研究、評

估與計劃（Beamsley, 1999; Hodge, 2000）。數位資訊受到資訊科技的

影響包括應用軟體、電腦硬體、儲存標準……等，例如，資料來源經

過處理轉變成影像檔，就必須要將影像檔的內涵資訊（如編目項目、

索引項目……等）與影像檔有良好的連接。數位資訊能否被存取、是

否毀損、不見、片段，電子影像檔案儲存格式為 TIFF 或 MPEG 或

PDF……等都在在與處理程序、應用軟體、電腦硬體、標準等有關。

且在整個資訊出版、處理、保存上都與傳統紙本文件有所不同

（Beamsley, 1999; Cooley and Nilges, 1998; Hodge, 2000; Plante et al.,

1999），並以資訊生命週期（Information Life Cycle）來考量（何建民，

民國 89 年；AHDS,2001; Hodge, 2000; RLG, 1996; Tennant, 1999）。


又電子期刊是圖書資訊服務中當前的重要課題，然而電子期刊最

重要的就是要能夠建立保存（Barnes, 1997）。Huber & Winter（2000）

探討了數位資訊轉移、保存與容易檢索使用的關係。Lawrence（2001）

則指出企業現在的最大問題是數位資訊的長久保存，包括原始資料和

電子郵件的保存的一致性。因為電子傳播文件的增加是一個很大的問

題，它是另一種數位文件，不像是一般的紙本，有七年的生命期又能

保持五○年至一○○年的可取用和完整性，所以數位典藏有兩種困

境：

一、要維持硬體和軟體系統的可用。

二、隔一些年就必須移轉資料到新的規格（Lawrence, 2001）。

數位資訊相對的脆弱且容易損失的，在科技喪失的問題上包括：

儲存媒體的老化、讀取該媒體設備已不存在、或者解讀該媒體的軟體

已找不到。陳昭珍（民國 90 年）認為數位資料不易保存的原因為：

電子媒體的損壞或無用及電子文獻無法獨立存在，必須與軟體結合在

一起之故。雖然數位資訊的保存是個難題同時也不易了解，但是除了

技術問題外更要考量到使用（Levy, 1998）、組織、資源及法律、政策

等問題（AHDS, 2001; Hedstrom & Montgomery, 1998）。下一節就先來

看看與資訊科技較密切的保存方法與策略。

參、數位資訊保存的方法與策略

本節乃就技術的角度來探討數位資訊保存的方法與策略。Kranch

（1998）認為數位資訊長期保存的方法有：保存原來技術、轉移至新

技術、轉移至紙張或其他可瀏覽的媒體上。Muir（2001）的保存策略


有：技術保存（technology preservation）、轉置（migration）及模擬

（emulation）。依據 Lawrence 等人（2000）的研究，認為轉置是最適

合的方式，然而 Rothenberg（1999）在深入探討模擬方法後，認為模

擬才是一個很恰當的方法。Wiggins（2001）認為：如果媒體過時可

採用複製方式，就是將資料從舊媒體複製至新媒體上；如果是內容格

式過時則可使用保存軟體、更新（refreshing）／轉置、模擬、或封裝

（encapsulation）等方式。Crespo 等人（1998）則提出了以電子簽章、

階層架構等建立於許多場所之架構以保證長期保存數位資訊。Lorie

（2001）的研究乃將數位資訊分成資料及程式二個項目，資料保存方

式是透過詮釋資料（metadata）及存取方法（access methods）技術來

達成；而程式部分則依賴模擬來完成。

Waugh 等人（2000）則建議保存的策略有系統保存（system

preservation）、模擬、轉置、標準化（standardization）、封裝。Pace（2000）

提出保存策略有：更新、轉置、技術保存、模擬、利用重複以達保存

（preservation through redundancy），並認為詮釋資料為這些保存策略

所共同之基礎。Tennant（1999）認為轉移有兩種策略：1.更改儲存媒

體，並印成紙本。2.更改格式，如將 WordPerfect 格式轉成如 ASCII

或 SGML 的字碼。且在轉移策略中，文件格式、資料儲存與資訊轉

換的標準必須被訂定。Stephens（2000）建議數位資料的文件格式可

採用 PDF、TIFF、SGML、ASCII 等電腦檔案格式。Lawrence（2001）

則提出除了技術保存與轉移方法外，仍然需要保存一份類比資料如微

片等。綜合上述學者之研究，彙整如表一。


表一學者有關保存方法/策略研究彙整表研究者

保存

方法/策略

Kranch, 1998

Crespo 等人1998

Rothenberg1999

Tennant1999

Lawrence等人 2000

Waugh等人2000

Pace2000

Lorie2001

Wiggins 2001

Muir 2001

Lawrence 2001

系統保存

（技術保存） X X X X X X

更新 X X X X

轉置 X X X X X X X X

模擬 X X X X X X

標準化 X X

封裝

（含詮釋資料） X X X

重複或

分散儲存 X X

印成紙張或其他可瀏覽媒體

X X X

基本而言，上述數位資訊保存的方法或策略主要都是以技術的眼

光來處理，以下就對這些方法做一簡要說明。

一、系統保存（System Preservation）

系統保存又名技術保存（Technology Preservation），其做法是將

資訊以其最原始的格式儲存，並且將電腦系統保存起來，可以只保存

電腦硬體（含作業系統），或是只保存應用軟體（可能含資料庫系統

或其他相關軟體），或者將電腦軟硬體皆保留下來。雖然，這是保存

電子檔案最簡單的方式，只要保存電腦的系統，就可以維持電子檔案

的可用性；可是，必須一直為過時或是快被淘汰的電腦系統保存起


來，不但成本高且需大量存放空間，有點像在建立一座電腦博物館。一般而言，這個策略花費的成本很大不能維持太久，所以適用於

短時間的保存。或許這個方式被認為適用於某些類型的資料，例如，

會議留聲機資料、或是包含著數千個資料的柯達幻燈片，然而保存電

唱機或是幻燈片這樣的技術，已經跟數位技術是完全不同的。因為，

數位技術會隨著電腦軟、硬體的快速變化而一直進步。況且在大部分

的情況下，並不需要將整個系統保存起來，這個策略必須視情況而

定，若只為了儲存幾個電子檔案，實在是沒有必要對整個系統作一個

保存的動作，例如：我們在二○○二年使用 Lotus Notes 發出一個電

子郵件的訊息，並不需要把整個 Lotus Notes 環境都保存起來，然後

就只是為了在二一○○年時，我們可以看到這個電子郵件的訊息，這

樣的做法真的太耗費成本和時間了，所以此策略適合短期目標或配合

其他策略使用。

二、更新（Refreshing）

因為資訊技術發展快速以及媒體更新速度也十分迅速，儲存媒體

的過時／老化，或者是讀取該媒體的設備已經不存在，害怕儲存媒體

的資料內容不能使用，所以想要採用一個可以解決媒體功能消失的策

略—即是更新。也就是說更新儲存媒體，換句話說，就是將電子檔案

從舊媒體複製到新媒體上。這樣的策略可說是目前最普遍、簡單的一

種方法。例如將五又四分之一的磁碟片資料轉到三又二分之一的磁碟

片或是將九軌磁帶轉換到光碟片。但是這樣的動作，基本上須要每三

年至五年作一次（其更新的時間需要加長或縮減需視其媒體而定）。

採用此策略一定要定期更新，不然不能保證更新後的媒體可以繼續使

用。將資料複製到新的媒體上，看起來，雖然可以完整的將資料保存

下來，但是這樣的方式亦有其一定的限制。一般而言，更新的方式仍


然需要某特定軟、硬體來讀取使用該資料，所以其編碼格式有一定限

制範圍；另一方面，要複製到哪一種媒體，其選擇也必須要深思，因

為牽涉到軟、硬體的相容問題。目前電腦使用的主要媒體種類有三

種：磁碟、磁帶及光碟。然而這些媒體都會受時間因素的影響而降低

其品質，因此，必須定期的更新。

三、轉置（Migration）

轉置牽涉到數位資訊從前一代的軟、硬體設備定期轉置到新一代

的設備上。轉置是將數位資訊的內容、架構與關連性都保存下來。轉

置的目的是保存數位資訊的完整性，並確保使用者可以在持續改變的

新科技中繼續檢索、取用。將舊系統轉移至新系統，通常包括硬體（含

作業系統）、應用軟體（也許含資料庫管理系統）及資料（可能包括

一些標準及格式的更新）。有許多檔案管理專家及一些學者建議此種

方法。但是，系統轉置須投入大量人力、財力且又耗時。又在系統轉

置過程中，資料可能因格式的更新而有所損失或因有所修改而失去原

意，也可能導致珍貴資料的流失。若只單獨使用轉置的方法，有些機

構，可能已體會到在每次的轉置上都會有部分資料流失的經驗。而且

沒有任何方法可以確切知道哪些資料不見了。尤其是在資料經過壓

縮、加密、權限管理與複製防護等科技措施，將會增加資料轉置的困

難度。基本上來說，轉置與更新的方式是有些許不同；更新無法確保資

料的完整拷貝且有新舊技術相容性等的問題，但是較能節省時間、金

錢，且比較容易；而轉置則可以保持數位文獻的原貌，並繼續提供往

後的檢索使用。

四、模擬（Emulation）

模擬技術是保存策略的一種，不但可以確保資料不會遺失，且可


以使得資料的功能在新的電腦上完全呈現。模擬技術可以讓一個數位

資訊回復其最原始的狀態。雖然不能以模擬的方式來保存所有的文

件，可是事實上這個方式可以讓文件精準的重生。其允許數位文件的

最原始之應用軟體可以不在最原始的系統中運作，尤其是經過 Y2K的問題之後，益發顯示這個策略的可行性。因為，就理論上而言，模

擬器可以包含所有的資料和詮釋資料以及重要的應用軟體，所以只要

好好的保存模擬器就等於保存了整個完整的資料。利用電腦軟體來模擬被保存的數位資訊之軟、硬體及其資料，在

電腦產業中常常被使用，不失為一種好方法，但是須對該軟、硬體十

分熟悉其運作，否則只要有些許差池即無法達到保存目的。

五、標準化（Standardization）

此方法與更新及轉置方法類似，唯此方法重點在資料的標準格式

上，因此，須考慮此標準格式之資料是否有其保存格式之存在，以及

資料可能因格式的更新而有所損失或因修改而降低其原有意義。通常

與其他策略方法搭配運用，例如與轉置策略配合，在進行系統轉置

時，必須要把資料作一標準化，讓所有資料都依照其標準規格，進行

轉置到新系統的工作。因為若在轉置時，資料沒有先標準化，資料很

容易就會遺失，或是有所遺漏。但是，標準化最重要的是選擇出一個合適的標準規格，其所使用

的規格必須能夠支援原始資料各方面的功能。然而在選擇上需考量一

些問題，除了必須要能支援原始資料，且牽涉到未來業界標準的訂

定，如數位典藏標準規格、資料交換規格……等等。此外，標準也會

隨著時間而有所改變，這真令人頭痛。

六、封裝（Encapsulation）

封裝策略其實融合了詮釋資料的內涵，封裝方式即將被保存的數


位資料及相關的資訊如文件說明、組織活動資訊……等等包裹在一個

封包裡。再透過解譯、模擬、轉換等方式，提供使用人之讀取與了解。

因為，此種方法最能保有數位資訊的完整性並符合長久保存的要素，

似乎是很好的策略，惟，須再進一步的研究。

七、重複（Redundancy）

將數位資訊重複一份、異地存放或者設立鏡射場地（mirror site）是目前許多企業／組織的做法，然而大不分都是著眼在安全問題或系

統執行效能上，而非著眼於數位資訊的保存上。

八、印成紙張或其他可瀏覽媒體（Converting to Paper or Analog

Media）

此種策略就是將數位資訊列印成紙本或輸出微片等，也就是回到

傳統紙張或微片保存的問題上，當然也就沒有數位資訊保存的問題。

但是，資料量如此大，存放空間的問題、資料讀取使用的問題……等

等，仍然是令人困擾。而最重要的是將失去數位資訊原有之特色，如

檢索、關聯性、整合性……等等，因此，除非是少量資料或是特殊原

因，否則這種方法並不適合當作數位資訊保存的方法。數位資訊的保存可從三個方面來看（Waugh, et al., 2000）：實體保

存（physical preservation）、功能保存（functional preservation）及組

織保存（organizational preservation）。實體保存主要在關心儲存媒體

的問題上，解決方案可採用更新方法。功能保存主要在保有原來軟體

環境，可使用轉置或模擬的策略。組織保存乃是關心是否有足夠資訊

使得組織能使用該保存的資訊從事其組織活動。然而最好的方法是應

該發展乙套與電腦硬體及軟體都無關的保存方法（Kranch, 1998）。為

追求達成此一目標，作者以為短期內，可考慮採用轉置方法（含標準

化）；若就長期而言，擬採用封裝方法（包含詮釋資料、模擬及標準


化）。因為，封裝方法不但可涵蓋保存的技術資訊，甚至於可包含到

個人的使用、組織的使用以及法律……等等資訊，這才是解決數位資

訊長期保存的最佳方法。

肆、數位資訊保存的考量因素上一節裡已經討論了數位資訊保存的方法與策略，除了上述有關

技術的探討外，尚有其他因素是保存數位資訊所必須考量的。以下就

來探討這些考量因素。因為資料數位化與原生數位資訊的大量產生，資料的儲存量會變

得很大，這表示儲存的硬體環境將每四年至五年就更新一次，且系統

大約每十年就要重新轉移一次。若想在未來可以閱讀到同樣的資料，

就必須確保電腦設備和媒體可以維持二○年至五○年，而且不會在十

年內再被淘汰（Moore, 1999）。長期保存考慮的因素有（Muir, 2001）：媒體穩定性（ media stability ）、技術過時問題（ technology obsolescence）、保存策略（preservation strategy）、災難發生及拯救數

位資訊（disasters and rescue of digital information）、確認性/權威性

（authenticity）、數位保存的管理問題（包括生命週期、關係人及權限）

（management of digital preservation: life cycles, stakeholders and rights issues）、成本問題（costs）。同時企業／組織必須對其軟體和硬體定

期作更新、轉移，以支援媒體的技術改變（Klein, 1999）。數位資料的文件格式可採用 PDF、TIFF、SGML、ASCII 等電腦

檔案格式（Klein, 1999; Stephens, 2000; Tennant,1999）。而 Bennett（1997）則透過成績卡（scorecard）來評估數位資訊保存的資料型態

與格式。許多研究都顯示數位資訊的保存與資訊生命週期有關（何建

民，民國 89 年；AHDS,2001; RLG, 1996;Tennant, 1999），數位資訊的

三個主要生命週期階段是創造、管理／保存與使用。何建民等（民國


89 年）以資訊生命週期（有生產、傳播、使用及典藏）方式建立其典

藏數位化環境。在系統設計上且考量到如下的問題：資料庫標準化、

多媒體資料典藏與呈現、網路安全、智慧財產權、系統規模與機房管

理、缺字問題等。AHDS（2001）認為數位資訊的保存與其資訊生命

週期息息相關，因此，在每個生命週期的階段都要考慮保存的問題。

所以提出了創造與保存數位資料的策略政策綱領（A Strategy Policy Framework for Creating and Preserving Digital Collection）。整個綱領都

是環繞生命週期來探討（參考圖一），數位資料的生命週期為：一、數位資訊的創造。二、數位資訊的管理與保存。又分成六個子項目：取得、保有與處

置；資料管理；資料結構、格式、壓縮、及譯碼；資料描

述與文獻；資料儲存；資料保存：有轉置、技術保存及模擬

等方法。三、數位資訊的使用。

除了依此生命週期來探討長期保存外，更應在生命週期的每

個階段探討。四、法律及經濟環境。

數位資訊的管理與保存取得、保有與處置資料管理資料結構、格式、壓縮、

及譯碼資料描述與文獻資料儲存資料保存

法律及經濟環境

圖一數位資訊的生命週期

數位資訊

的創造數位資訊的使用


Klein（1999）對資料保存的看法則有如下要點：

一、資料的保存和典藏――要讓保存的媒體可以在未來繼續使用（如

CD-ROM 就不可能未來一直持續使用），以及儲存在應用軟體中

的資料可以被繼續讀取和檢索。

二、應用軟體的考量――必須要考慮到軟體的使用期限，至少要在未

來的二年至三年間可以繼續使用。

三、檔案的格式考量――對於長久保存資料而言，檔案的儲存格式選

擇很重要。現在較多使用的是 TIFF、PDF、SGML、ASCII 這些

格式，但 Nuclear Weapons Information Group 正在商討有沒有更

好的格式。

四、媒體格式的考量――要選擇較好的媒體格式，現在有 ISO、

ANSI、ECMA 等國際標準，但是最重要的是要嚴格的審查這些

媒體的製造商是否將媒體規格化，如此一來在進行資料移植時，

才不會有不能用的情況。如以大量資料而言，MO 是現在最主要

的讀寫媒介，但是自從 LIMDOW 的出現，其速度比 MO 更快，

所以將會成為大量資料最適合的讀寫媒體。又，因為媒體一直在

改變，所以公司必須注意光學技術是否能在未來四年至六年間繼

續使用。且必須要考慮在未來的每過一段時間因需要而進行資料

移植後，資料還能繼續的被使用。

Waugh 等人（2000）的研究則指出數位資訊長期保存的關鍵

因素有五項：

一、封裝化（encapsulation）――使用詮釋資料將資料及其相關資訊

包裹在一個封包內。

二、自身文件化（self documentation）――保存的資訊本身即能被了

解及解譯，而不須參考到外部文件說明的能力。


三、自身充分化（self sufficiency）――即被保存的資訊能降低或不須

依賴系統、資料或文件的能力。

四、內容文件化（content documentation）――未來，使用者使用時

能夠找到或發展出軟體以便閱讀該資訊之能力。

五、組織保存化（organization preservation）――能使組織使用該資

訊的能力。

澳洲國家檔案局（National Archives of Australia，簡稱 NAA）

認為轉置為一恰當方法，因此對轉置特別重視，所以提出一些看

法如下：

轉置的定義：轉置牽涉到電子資源從前一代的軟硬體設備定期轉置到

新一代的設備上。轉置並非新的概念，轉置是將電子資

源的內容、架構與關連都保存下來。

轉置的目的：是保存電子資源的完整性，並確保使用者可以在持續改

變的新科技中繼續取用。在數位環境中影響資源完整性

的因素有：可靠性、完整性、確認（認證／權威）性、

關連脈絡。

研究圖書館組織（Research Libraries Group）對數位資訊的保存

也相當注意，於一九九四年十二月為數位保存成立特別小組。其目的

是確保各類紀錄在未來以數位形式存在時能繼續被有效的使用。所以

對數位資訊保存而言，「保存方式的轉換」這種觀念比更新更為重要。

故此小組視「轉置」為數位化資料的基本功能。轉置的目的在保有資

料的完整性，讓後人可檢視、保存。而影響完整性的因素有：內容性、

不變性、參考性、來源性、關連脈絡。並且區分數位圖書館與數位化

資料是有所不同的。數位圖書館是對數位資訊之蒐集，並提供檢索；

數位化資料則更要求國家之社會、經濟、文化、智慧遺產等的長期保

存。一個國家級的典藏系統需要有兩種機制：一、行政上的獨立，保


證永久典藏；二、只許成功，不許失敗。在數位化的成本（代價）衡

量上從四個方向來考量：一、系統設計在最初階段就考量未來數位化

的問題；二、儲存大量且極具文化價值的資訊；三、描述、管理數位

化資料的需求書及標準；四、轉置這些資訊的途徑。此外，研究圖書

館組織更積極進行：

一、尋找可能的合作對象，將其文獻數位化。

二、尋求財物的支援，並克服法律經濟的問題。

三、人員與技術的養成。

四、擬定國家資訊政策，以確保資訊的壽命。

五、將白皮書意見納於法令中。

六、組織各專業團體，討論其資訊數位化。

七、討論各種標準及作業機制。

八、合作與整合各個類似計畫。

Bantin（2001）則考量到人員的專業能力上，認為要有效率的管

理數位資訊（電子紀錄），需要檔案管理員創造和其他專業的關係，

例如檔案管理需要個人決策支援、系統分析和內部的考核等專業知

識。檔管人員在處理數位資訊時，需要一些工具協助，而所要了解的

重要技術可以歸類三個基本類型：

一、自動化的基本知識以及他們如何處理資料，如資料庫管理系統、

交易系統、決策支援系統、管理資訊系統……等等。

二、資訊系統的設計和分析，特別重要的是其創造概念性模型。

三、第三種技術包括一些管理的技巧和處理知識的策略，更甚者，檔

案專業人員必須要有一些程式設計的能力。

四、保有追求新知的能力。經驗將會告知如何成功的管理數位資訊

（電子檔案），而數位資訊的生命循環，從其被創造到典藏儲存

使用都是檔案管理人員的重要工作。對於數位資訊的管理，必須


面對環境和技術的改變這方面的挑戰，所以檔案管理人員必須一

直進步，研發新的檔案管理系統，而不是將儲存電子資源當為主

要的目的和任務。

綜合上述學者的研究，可發現對數位資訊保存因素的考量有媒體

因素、電腦儲存格式因素、資訊生命週期因素、政策因素、檔案／圖

書館人員專業／教育因素……等等。此外，Waugh 等人（2000）對數

位資訊的保存上則強調在保存方法是否能將數位資訊的內涵表示出

來。NAA 及 RLG 等研究機構則非常重視數位資訊的完整性，換句話

說，強調在使用的內涵上，並且對數位資訊的轉置策略特別加以研究

分析。然而，轉置策略必須要考量到幾個不同的方向，除了要考量公

司的組織情況，也必須考量到整個硬體和操作系統的年限、作業流

程、操作介面……等。最重要的是，不只是系統的還包括資料的轉移，

資料的轉移尚須要進行資料的重建，是一件花費人力、物力與時間的

工作，所以需須要有乙套完整妥善的規劃計畫。

伍、結論與建議資訊科技快速的進步、數位資訊大量的產生，對整個人類的文明

造成重大的結構性改變。數位科技可能存在威脅與問題，但也給吾人

創造了新的機會。作者參考資訊生命週期階段提出一個初步模式（如

圖二）以供參考。此模式主要增加二個獨立模組：數位資訊評估及資

訊科技評估，數位資訊評估是對數位資訊的價值、成本、社會、經濟、

政治及完整性等作一個系統性評估，並且可以透過評分卡方式來進行

評估工作。資訊科技評估主要在探討資訊科技相關的技術及其變化，

包括儲存媒體、檔案格式、電腦軟硬體、數位簽章、異地備援、數位

資訊確認、詮釋資料等。再經由數位資訊評估模組及資訊科技評估模


組之整合，產生數位資訊保存政策及數位資訊保存策略，回饋至數位

資訊生命週期，因而建立更完整之模式。此外，研究者亦提出以下建

議：

一、加強數位保存之相關研究

美國、加拿大、澳洲及英國等國家之檔案管理機構對數位資訊保

存的工作投入大筆經費加強推動，研究學者亦積極參予各項研究，並

組織各種跨領域、跨國家的研究計畫，如電子系統的確認（權威）紀

錄長期保存國際研究計畫（ International Research on Permanent

Authentic Records in Electronic Systems Project，簡稱 InterPARES 計

畫）。台灣地區除檔案管理局有部分計畫外，只有少數學者進行相關

研究。尚須要更多學者投入更多之研究，政府機構並應加強推動數位

資訊保存的合作、整合計畫，並訂定數位資訊保存之政策、指導方針

及保存策略。

二、標準化之探討應加強中文字碼之探討

標準化之研究工作除了電腦檔案格式、詮釋資料格式等外，亦應

注意中文字碼的研究包括字碼轉換、缺字／造字……等等。

三、強化檔案與圖書資訊人員之專業教育

圖書館學系因應時代的進步、社會的需求，已經轉變成資訊相關

學群的領域。各大學亦將圖書館學系更名為圖書館與資訊學系或資訊

與圖書館學系。台灣大學圖書館與資訊學系已有資訊副主修課程，淡

江大學亦已接受教育部委託，進行相關課程之規劃與研究。在此建

議，可將數位資訊保存所須知之專業知識納入研究範圍，使得幾年

後，政府各單位、各企業、所有圖書館及檔案管理機構都能擁有數位


資訊管理及保存的專業人員。

本文原載「檔案季刊」，第一卷第二期，民國九十一年六月。

作者簡介

歐陽崇榮先生，國立中央大學資管博士，現任淡江大學資訊與圖書館學系助理教授。曾任職國家圖書館、新聞局、資策會及電腦公司等。研究興趣包括電腦網路、電腦系統整合、資料庫應用系統、人工智慧／專家系統、圖書館自動化、電子圖書館、數位資訊／電子資源等。

數位資訊

的創造

數位資訊

的管理與

保存

數位資訊

的使用

數位資訊評估：使用評分卡評估價值評估成本評估社會/經濟/政治評估數位資訊完整性評估

資訊科技評估：儲存媒體評估電腦軟硬體評估電腦檔案格式評估數位簽章、異地備援、數位

資訊確認、詮釋資料等

數位資訊保存政策及

數位資訊保存策略

圖二數位資訊保存政策及策略模式圖


附註：

註 1. 指該資料為電腦系統可處理的資料格式（data format）或檔案格

式（file format），泛指一切電腦系統可處理的資訊。

註 2. 指資料的原始來源就是利用電腦系統所產生的，換句話說，該資

料一產生出來就是電腦系統可處理的資料格式（data format）；

例如，現在許多人在撰寫文章、文件……等，都是使用文書處理

軟體（如微軟公司的 WORD），或者許多統計圖表也是利用統計

報表軟體所產生的。

註 3. 指某一電腦系統在另外一個場所，又建置一套與該電腦系統相同

內容與功能的電腦系統以提供相同之服務，或當該電腦系統喪失

功能而無法提供服務時，作為備援服務。

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政府資訊建設與公義社會 451

政府資訊建設與公義社會

林嘉誠

摘要

政府 e 化的普及推動，不僅有助於提高行政效率及強化施政效能，由於網路無遠弗屆、跨越時空、資訊快速傳遞的功能，讓民眾能夠以更經濟、有效及創新的方式，即時取得大量及多元化的資訊，進而促進政府資訊公開、行政程序透明化、強化民眾意見表達、擴大參與公共事務、學習新知、發展社群的能力，促進市場公平競爭，進而啟動發展公義社會的契機。因此，因應公民社會及網路社會的興起，政府應強化與民眾之間的互動關係，以民眾的需求為依歸，致力建設公義的網路社會，豐富社會生活的內涵，增進民眾的福祉。

壹、前言近年來，網際網路及行動通信的普及應用，對於政府的組織運

作、企業的營運管理、學校的教學研究及個人的日常生活，都產生相

當的衝擊與影響。為了因應網路時代的來臨，政府自民國八十七年開

始推動電子化政府計畫，建置政府網網相連環境，廣設政府網站，推

動政府資訊及服務上網。政府資訊建設的成果，不僅提高行政效率，

強化決策功能，同時也啟動政府改造的契機。簡言之，政府 e 化的結

果，產生了三個 e 的效益，第一個 e 是提高行政效率（efficiency），

第二個 e 是強化施政效能（effectiveness），第三個 e 是促進社會公平

正義（equity）。

面臨二十一世紀網路時代的來臨，台灣必須大幅提升國家總體競


爭力，健全經濟體質，加速產業升級，建立全民參與的公民社會，充

實民主社會的文明內涵，建立高度人文關懷的公義社會，才能鞏固既

有的社經建設成果，體現台灣「永續經營、公平正義、安居樂業」的

國家願景（註 1），因應今後更為激烈的全球化競爭。

推動政府改造，發展電子化政府，提升政府核心競爭力，是行政

院研究發展考核委員會（以下簡稱研考會）的主要工作職掌之一，以

下謹說明研考會推動政府資訊建設現況，並淺論如何運用政府資訊建

設的成果，促進政府資訊公開、行政程序透明化、強化民意自由表達

能力、擴大民眾參與公共事務、建立廉政、促進市場公平競爭、帶動

社區營造發展及縮短數位落差，進而助益「公」與「義」理想公民社

會的實踐。（註 2）

貳、政府資訊建設及應用現況

一、電子化政府推動緣起及發展現況

政府資訊建設始自民國五十年代開始運用電子計算機處理國防

及財稅業務。民國七十年代，財稅、金融、就業服務、公路監理、警

政、戶（役）政、地政、醫療、貨物通關等大型行政資訊系統相繼建

立，奠定了日後發展電子化政府的基礎。民國八十年代，隨著網際網

路的普及應用，政府體認運用開放的、高速化的網路環境，提供民眾

便捷的資訊及服務，是政府資訊建設的必然趨勢，爰責由研考會於民

國八十六年十一月擬訂「電子化／網路化政府中程推動計畫」（八十

七至八十九年度）陳報行政院核定實施，致力建設政府骨幹網路、發

展網路便民及行政應用、加速政府資訊流通、建立電子認證及網路安

全機制等十項子計畫。上述四年計畫於民國八十九年十二月執行完


竣，為進一步擴大電子化政府的應用層面，研考會復於民國九十年四

月擬具「電子化政府推動方案」（九十至九十三年度）報奉行政院核

定，期以四年為期，持續深化及擴大政府網路應用層面，進而帶動社

會及產業電子化，提升我國競爭力。

電子化政府是政府機關運用電腦網路系統，以及各種資訊服務設

施（包括電話、網際網路、公用資訊服務站等），依機關、企業及民

眾方便的時間、地點及方式，提供自動化服務之總體概念。簡言之，

電子化政府是透過電腦網路系統，將政府機關、民眾及資訊串連起

來，建立互動系統，讓政府資訊及服務更加方便，隨時隨地可得，並

且提供書證謄本減量、免填申請書表、一次辦妥及一地辦妥、線上申

辦等各項創新服務。

電子化政府以達到政府「服務現代化」、「管理知識化」為總體目

標，其具體內容是要：建立暢通及安全可信賴的資訊環境、促進政府

機關和公務人員全面上網、全面實施公文電子交換、推動一千五百項

政府申辦服務上網、推動政府資訊交換流通及簡化書證謄本作業。

為了評估電子化政府推動方案是否落實執行，研考會特別訂定機

關網路環境（行政機關區域網路建置普及率、行政機關連上網際網路

普及率、行政機關全球資訊網站設置普及率）、公務人員運用網路能

力（電子郵遞普及率、使用瀏覽器普及率）、機關資訊應用能力（公

文電子交換普及率、網路申辦服務、書證謄本減量、電子表單）三大

項指標作為評估績效的指標（詳細指標資料請至研考會網站下載，網

址為 www.rdec.gov.tw）

為達成以上電子化政府目標，研考會採行的推動策略如下：統籌

政府骨幹網路服務，加強建設基礎環境，推動政府機關全面上網；提

升資訊應用程度，支援政府決策；推動標竿應用系統，帶動資訊應用

普及；配合政府資訊公開制度，充實政府網路服務，落實單一窗口；


照顧偏遠地區及資訊應用弱勢群體，縮短數位落差；配合地方自治，

協助地方資訊發展；善用民間資源，擴大委外服務；尊重人性，以人

為本，加強推廣公務人員 e-learning，建立正確的資訊行為與價值觀，

激發積極創新的活力。

二、政府網路建設及應用現況

高速寬頻、高涵蓋率、高品質及高安全的政府網路環境，是電子

化政府的基礎。為加速各機關全面上網，提升網路服務水準，促進政

府資訊交換流通，強化政府網路管理及安全防護，降低政府網路建設

及維運成本，研考會於民國八十六年委託中華電信公司規劃建置政府

專用之網際網路骨幹系統--政府網際服務網（GSN），作為各級政府機

關發展為民服務、行政作業及專業應用等資訊系統之共同基磐。歷經

五年多的推廣，GSN 已經快速發展，截至九十二年三月底止，GSN

已有逾九千五百餘個撥接帳號使用者及六千八百六十九條固接線

路，介接的主機有一萬九千餘台，三千一百餘電子郵遞伺服器，約九

百四十餘個全球資訊網伺服器，就網路的規模而言，是繼 HiNet、

TANet、SEEDNet 後，國內第四大資訊服務提供者。

由於政府網際服務網提供各機關綿密、快速、便捷、經濟的網路

骨幹服務，藉由網路資源的整體調配運用，大幅降低政府機關上網的

門檻，加速政府機關網網相連的步伐，奠定電子化政府的基礎。

依據主計處提供的統計資料，截至 90 年 12 月，已有 79.9%的行

政機關建置區域網路，96.6%的行政機關己連上網際網路（包括固接

及撥接上網），42.4%的行政機關已建置企業網站（intranet）。同時，

配合公文電子交換系統之推動，政府以「課股有信箱，訊息瞬間通」

為目標，已建立公務機關電子郵遞服務基礎環境，並結合電子憑證簽

章，確立可信賴之訊息傳遞機制，方便各機關以電子郵遞方式傳遞公


務訊息。

為建立安全及可信賴的政府網路環境，研考會亦配合電子簽章法

制的推動，致力推動電子認證及網路安全機制。民國八十七年二月由

研考會委託中華電信公司建置的政府憑證管理中心（GCA）正式啟

用，提供各機關網路身分識別服務。截至民國九十二年三月，GCA

已發放約四十四萬張電子憑證，提供網路報稅、電子公路監理、電子

支付、電子採購及公文電子交換所需之電子認證服務。

此外，為了進一步增進政府與各界的溝通效率，研考會自八十九

年七月開始推動以網路傳送及交換公文，中央至地方約有八千個政府

機關（構）及學校將於民國九十年十二月全面實施公文電子交換；以

民國九十二年三月為例，行政院所屬一級機關平均電子發文比例，已

近百分之六十。在行政應用方面，電子採購、電子法規、電子人事、

電子計畫管理、電子政府出版等網路服務系統也相繼完成。

在網路便民服務方面，電子報稅、電子公路監理、電子就業，電

子工商、電子保健、電子公用事業服務等系統，正陸續建置，將可提

供「二十四小時不打烊」的創新服務。為了進一步擴大網路便民服務

的功能，研考會於九十年八月開始規劃建置整合型政府入口網站，並

於九十一年二月正式啟用，提供民眾一站到底的網路單一窗口服務。

政府入口網站將在三年內對民眾提供一千五百項網路申辦服務，並透

過「電子閘門」機制，促進各機關資訊交換及流通，推廣以跨機關連

線查詢、查驗方式減少戶籍及地籍等各種書證謄本的使用。

參、政府資訊建設與公義社會之契機公平與正義是健康社會的基礎。「公」與「義」社會追求的目標

是希望塑造一個合理的社會秩序，讓社會的每一個人都能夠有尊嚴地


生活，人權能夠受到合理保障。（註 2）

陳總統水扁在民國八十九年五月二十日就任中華民國第十任總

統宣誓就職典禮上宣示：「除了鞏固民主的成果，推動政府的改造，

提升經濟的競爭力之外，新政府的首要施政目標應該是順應民意、厲

行改革，讓這一塊土地上的人民生活得更有尊嚴、更有自信、更有品

質。讓我們的社會不僅安全、和諧、富裕，也要符合公平正義。」因

此，倡導人權，追求公平與正義的社會，不但是政府的重要施政主軸，

也是政府無可逃避的責任。

公義社會的實踐，除了從政治、立法、經濟、司法、教育、文化

等層面去努力體現之外，現代資訊科技強化了個人的資訊應用能力，

改變了個人與政府之間的資訊不對等關係，讓人民力量可以充分展

現。由於網路無遠弗屆、跨越時空、資訊快速遞的特性，讓人民能夠

以更經濟、有效、創新的方式，即時取得大量及多元化的政府、經濟、

社會、文化、環保、科技、醫療等各種資訊，提升個人表達意見、參

與公共事務、學習新知、發展社群的能力，進而啟動發展公義社會的

契機。是以，美國哈佛大學在 2000 年 3 月發表的一份電子化政府研

究報告（Eight Imperatives for Leaders in a Networked World）指出：二

十一世紀數位時代的領導者面臨的重大挑戰之一為：充分運用資訊科

技促進公平的機會及健全的社會。（註 3）

資訊的普及，網路的便利，不僅有助於公義社會的建立，依據安

德魯.夏比洛（Andrew Shapiro）的觀察及分析，新興科技對人類社會

的最大衝擊是權力的重新分配（註 4）。他以「控制權革命」的角度分

析新興科技可以幫助個人從政府、企業和媒體等大型組織中攫取權

力，提高個人自主的程度，進而使個人可以施展一種全新的公民力

量，讓個人可以在支配公共資源，行使國家權力，以及保護個人權益

等方面，扮演更重要的角色。


以下謹說明電子化政府實際的建設成果，如何直接及間接推促公

義社會的建立。

一、促成政府資訊公開

政府資訊公開及透明化程度，是檢驗一個國家民主程度的重要指

標；政府資訊公開也是推動責任政治，提升公民能力，促成公

民參與公共事務的基石。基於民眾及社會知的權利，政府機關在

不違反國家機密及保護民眾隱私等有關法規下，應依據行政程序法及

行政資訊公開辦法（政府資訊公開法仍在立法院審議中）等相關規

定，推動政府資訊公開。

依據行政程序法第四十四條規定：行政機關持有及保管之資訊，

以公開為原則，限制為例外。另依第四十四條規定：除涉及國家機密

者外，行政機關持有或保管之法規命令、行政指導有關文書、許（認）

可條件之有關規定、施政計畫、業務統計及研究報告、預算及決算書、

接受及支付補助金、合議制機關之會議紀錄，應主動公開。行政機關

資訊之主動公開，應以刊載政府公報或其他適當之方式，適時公布。

依據行政程序法相關規定，網際網路及全球資訊網資訊快速流

通、多方連結、無所不在的、方便存取的特性，應是公布政府資訊最

經濟、簡便、有效的管道。政府、產業及社會全面 e 化的結果，讓民

眾可以更方便、更快速地公開取得及利用更豐富、完整、平衡、多元

的各種政府資訊，不僅有助於人民了解政府的施政，也有助於強化民

眾對於政府施政成效的監督。

為了澈底落實政府資訊公開的政策，研考會建置的政府入口網站

將於三年內將所有與服務民眾有關的資訊、法令、申請書表等全面上

網，公開供民眾查詢及下載使用。同時，研考會將推動政府全面設置

網站，充實政府網站內容，以因應民眾對於高品質資訊的需求。依據


研考會於九十年九月二十五日至十一月三十日進行的「公務員對電子

化政府的看法」民意調查報告結果（註 5），86.5％受訪公務員表示該

機關有連結至網際網路（其中屬 24 小時固接網者占 77.4％），顯示政

府機關網路化的程度已相當普及。

政府透過網路將大量的資訊公開，將有助於個人深入瞭解政府的

公共政策、法令，將其政策主張、意見、價值及需求以電子郵件等更

便捷的方式，輕易地提供給民意代表及政府的決策人員，並追蹤採行

結果，澈底改變過去依賴民意代表及公務人員的專業知識及經驗制定

公共政策、決定社會需求及分配公共資源的運作模式，進而體現以民

意需求為依歸的責任政治及公民參與社會。依據交通部 90 年 3 月「台

灣地區民眾使用網際網路狀況」調查結果，有近六成（59.7%）受訪

者曾上過政府單位的網站，而上政府單位網站的目的以瀏覽或蒐集資

訊比例最高，佔 89.5%；上過政府單位網站的上網者中，有 78.8%表

示滿意（含非常滿意及還算滿意），表示不滿意（含非常不滿意及不

太滿意）的有 16.8%。至於民眾不滿意政府網站的原因以「服務項目

或資訊內容太少」比例最高（47.4%），其次是「資訊提供不即時（更

新太慢）」（41.4%），再其次是「資料檢索或查詢功能不完善」

（24.2%）。此外，「網頁服務項目建構未完成即上網」（17.9%）與「回

覆民眾意見速度太慢」（17.0%）亦造成民眾不滿。

為了進一步充實政府網站的內容，提升服務品質以滿足民眾知的

需求，研考會於九十年五月首次辦理政府網站評獎，以獎勵方式評選

五十三個績優政府機關，向社會大眾推薦及公開展示。今後，研考會

將定期辦理政府網站評獎工作，並將政府網站的服務品質，列為為民

服務考核的重點項目。

二、行政程序透明化


為了保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，

政府機關在作成行政處分、提供服務、締結行政契約、訂定法規命令

與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為，應遵

循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則。因此，建立行政

程序公開及透明的治理文化，才能實踐公義社會。政府網路化的結

果，讓政府更有能力提供民眾正確及完整的資訊，促使服務程序動

化，並且保有完整的民眾與政府互動、交易過程的紀錄。民眾也可以

經由政府資訊公開及透明化，加深對政府施政理念和方式的認知，使

人民得以真正主導行政，真正落實「人民有權、政治有能」的理想。

以研考會建構的政府入口網站為例，政府除了公布所有與民眾相

關的服務項目、法令、申請書表之外，將進一步整合各機關的資訊系

統，提供三十項透明化的及跨機關的申辦服務。民眾可以進入網路上

的單一窗口，隨時上網查詢申辦案件的處理進度、過程及預定完成期

限。再以財政部推動的通關網路作業為例，通關資料全面上網，可以

提供廠商貨物通關流程即時狀況；進出口廠商可隨時以提單或報單號

碼，查詢進出口貨物通關狀況，如有問題，可即時與各關稅局單一窗

口電話聯繫解決。

從上述實務作業的說明，政府網路化促成行政程序的透明化，不

但有助於建立標準化作業程序，提升作業效率，也有助於減少貪瀆不

法情事。

三、強化民意自由表達能力

在現代化的民主社會，由於民智的提高，加上新興資訊科技賦予

個人自由發言的能力，以及免於言論審查的疑慮，過去以精英政治及

行政官僚為基礎的治理制度，將隨著網路時代的來臨而產生變革。

在今後的電子化政府運作中，民眾不僅是政府施政及服務的「接


受者」，同時也是政府施政及服務的「共同決定者」。網際網路發達的

結果，任何人、任何組織、任何團體都可以透公私組織設立或自設的

網站，以極為低廉的成本，輕易地透過電子郵件、民意論壇、公共論

壇等方式，表達及宣揚個人及團體的意見、需求及價值主張。網際網

路提供了類似「網路肥皂箱」的機制，可以發揮個人言論自由廣場的

功能。

例如，以關係國家資源是否合理分配的政策及法案制定為例，透

過法務部的全國法規資料庫及立法院提供的即時立法資訊，民眾及企

業不但可以得知各項法案的審查進度及法案內容，還可針對特定的需

求，訂製個人化的電子報，並且透過網路論壇及結合社群，自由表達

意見，對政府及立法部門形成壓力。

網路普及化增進民眾意見表達能力的結果，對於增進民眾對於公

共事務的認知及關心，了解政府政策、施政理念及國家未來發展方

向，並進行民眾價值及意見的溝通及相互認知，凝聚社會共識，落實

主權在民的理想有相當正面的效益。

四、擴大民眾參與公共事務

透過民主的程序，把國家和政府的權力交還給人民，是當前民主

改革的精髓所在。現階段的台灣社會，充滿活力的民間力量蓬勃發

展，「大有為」政府的職能及角色已不斷在改變及調適。政府已從過

去的「領導者」「管理者」變為「支援者」及「服務者」。政府不是一

切問題的答案，人民才是經濟發展與社會進步的原動力。因此，開放

各種公共領域的事務，讓廣大的民眾參與，同時提供人民充足、多元

的資訊及便捷的終身學習環境，提升人民的自主能力，進而激發社會

成員多元化的價值思考，塑造全民參與的公民社會，將是台灣向上提

升，進入二十一世紀的重要工作。（註 6）


從網際網路的發展及普及趨勢來看，「分散化」、「去中心化」、「多

元化」及「個人化」的結果，可以讓人民為自己作出更多的選擇，進

而打破人民與治理者之間資訊不對稱、能力不對稱及權力不對稱的關

係。有些樂觀的學者甚至認為：網路可以促成「電子直接民主」。事

實上，新興科技的確也帶來民意直接表達及參與公共事務的新契機。

例如，在美國已經有些資訊服務業者研發網路投票的技術，並且在某

些州（亞利桑納州）試行由公民直接網路投票抉擇公共事務。這項網

路投票技術與並非一般常見的網路民意調查，而是以密碼技術所發展

的電子投票及計票系統（e-voting），在技術上可以保證做到像傳統投

票及驗票一樣的資料真確性、安全性、保密性、身分鑑別。是以，前

述哈佛大學研究報告指出二十一世紀數位時代領導者的另一挑戰

為：建構健全的環境，促進電子民主的發展。

以公共建設的興建為例，為了避免資源浪費，達成公平正義，假

如主管機關能在計畫規劃階殷即將有關的計畫內容、時間、地點、所

需資源、預期效益、利弊分析、對於環境及景觀的可能影響及衝擊等

相關資訊，公諸於政府網站，讓民眾可以輕易的獲得，公開表達自己

的需求及價值主張，甚至進行政策辯論，對於政府公共建設規劃的妥

適性、資源分配的合理性、執行進度的監督，將有正面的作用。目前，

研考會已經將有關行政院列管的重要政府施政計畫資料、計畫執行現

況及實地查證報告、民意調查結果等資訊公布在研考會網站，希望有

助於民眾了解政府的重大施政，並發揮民意監督的力量。

為了提供民眾參與公共事務的機會及管道，政府除了廣設網站、

民意信箱之外，正大力推動提升公務員使用電子郵件及全球資訊網的

能力，進而提升政府與民眾互動溝通的效率。依據前述研考會的調查

報告，82.8％受訪公務員會使用 E-mail，81.7％受訪公務員會使用瀏

覽器，題示大部分的公務員已經成功轉型為現代的「網路公務員」，


對於提升政府與民眾互動溝通的效率將有相當助益。

五、建立廉能政府

建立廉能政府是追求公義社會的重要指標。要達到廉能政治，在

消極方面政府除須加強行政公開和政策透明化之外，亦須加強制度化

的監察力量，以防止不法及不當的貪瀆情事。在積極方面，政府必須

加強政府改造，強化組織功能，提高行政效率，發揮政府應有的角色

及功能。

政府網路普及建設及資訊發達的結果，不僅促進政府資訊公開、

行政程序透明及利益迴避，配合電子簽章法制的建立及網路申辦服務

機制的發展，今後網路將逐漸取代部分服務櫃台的功能，成為民眾與

政府互動的重要管道；同時，進一步配合網路受理案件作業流程的透

明化、任務隨機指派、線上自動審核及自動化的服務流程、透明的稽

催管控，民眾不但可以得到政府一視同仁及機會均等的公平對待，進

而可以加強作業程序透明化及減少人為因素不當介入影響及干預的

機會，對於決策的透明化、資源合理配置，發揮清明的作用。

以財政府部推動的海空運貨物全面通關自動化為例，進出口人或

其委託之報關行、運輸業、倉儲業、快遞業者可於任何時間在自己辨

公室以網路傳輸報關及通關資料、進行繳稅、查詢通關現況，同時可

與經濟部及農委會等簽審機關連線比對核銷單證，比對相符且抽中免

驗者，不必再向海關提供書面報單與進出口許可或同意文件。此項通

關自動化作業，不僅大幅提高通關作業效率，透明化的作業亦可減少

人為的不當影響。

六、促進市場公平競爭

公平、公正、公開的市場競爭機制，是追求公義社會的根本手段。


政府每年龐大的採購市場，如何透過透明化的採購作業程序，提升採

購效率及品質，減少人為不當及不法的干預及介入，杜絕不法情事，

促進市場自由、公平競爭，是建立廉能政府的首要任務。

近年來，行政院工程會為建立公平、公正及公開的採購環境，已

建置完成「政府採購資訊公告系統」，並於網路上設置「政府採購資

訊中心」，提供廠商透過網際網路查詢各政府機關之招標資訊，除了

招標及決標公告外，尚包括拒絕往來廠商名單資料庫、公開徵求廠商

提供參考資料及公開取得企劃書或書面報價等功。至九十一年十二月

止，累計各機關以公告方式辦理招標之招標公告約九十六萬餘件，民

眾利用本系統查詢資訊達一千六百五十萬餘人次。除了採購資訊公告

系統，工程會亦正建置電子領投標系統、廠商電子型錄及電子詢報價

系統，對於健全採購市場秩序，促進市場公平競爭，有相當的助益。

七、推動社區營造發展

中央研究院李院長遠哲曾表示：世界的改革，要從草根性的社區

做起。只要政府與民眾認同社區重建與社會發展，需要由下而上、權

力下放，落實民間自主，自然能促進改革，逐步邁向一個公與義的社

會。（註 7）近年來，民間自主力量興起，社區總體營造逐漸推展、社

區大學逐漸興起，在在展現台灣社會旺盛的生命力及強大的民間力

量。

為了因應社區發展的資訊需求，研考會一直致力推動讓政府資訊

及服務向下紮根，深入基層社區。研考會曾試行結合民間資源推動「村

村有電腦，里里上網路」計畫，推動村里便民網路服務點，建置村里

便民服務站，並設立「網路新村里網站」，目前已有超過六千五百個

村里完成網頁基本資料建立。透過研考會建置的網站平台建立的各社

區網站，使社區民眾可以獲知及交換社區事務的活動資訊，增進社區


民眾主動參與社區公共事務的機會，而社區的領導者亦有機會透過社

區網站，宣傳其社區發展理念，加強社區民眾對社區事務的認知、關

心及參與，進而建立社區意識及凝聚社會生命同體。

此外，為了促進台灣各地區均衡發展，縮短城鄉之間差距，政府

除了推動各項公共建設外，研考會近年亦以「地域網路化」的理念，

爭取擴大內需的經費，致力推動基層行政機關網路化，以提升基層行

政機關規劃、利用、管理社區內各項資源的治理能力。例如，透過國

土資訊系統及地區性資料庫的建立，發展地方醫療、教育、防災、社

會福利等資訊系統，以塑造一個更舒適的生活圈，達成社區內「人盡

其才、地盡其利、物盡其用、貨暢其流」的理想，進而促進區域均衡

發展，建立全民參與的公民社會。再如，九二一災後重建資訊網站及

系統的建立，不僅有助於重建工作，亦有助於凝聚重建區的民眾意

識，自行規劃解決重建工作。

八、縮短數位落差

政府推展網路建設的同時，對於因性別、年齡、地理、城鄉、族

群、所得、教育程度不同，是否會影響人民有公平的資訊取用機會

（equal access）及具備適當、足夠的資訊素養及基本資訊應用技能，

公平享受資訊科技所帶來的生活及工作上的便利，以免在資訊社會中

成為資訊相對弱勢，是政府建立公義社會必須嚴肅面對的重要政策課

題。

依據交通部民國九十年三月「台灣地區民眾使用網際網路狀況」

調查，目前已近 834 萬人（依據資策會至九十一年十二月的統計，我

國上網人口約 859 萬人）曾使用過網際網路，佔全國人口的 37.5%，

與上網人口數最高的美國比較，略低 4%。在家庭上網率方面，有一

半以上（56.1%）家庭曾經使用過網際網路，有上網的家庭，平均每


個家庭有 2.5 個成員上網。另依據研考會的委託研究結果，我國家戶

電腦擁有率為 72.9%，家戶網路連結率為 58.8%，兩項 e 化的比率雖

已達到一定的水準，相較歐美主要國家，亦不致落後太多，但是政府

仍然要特別關注及解決台灣地區因地理區位、年齡、性別等因素導致

的數位化差異。

為了改善及縮短數位落差的問題，研考會近期正依據行政院 NICI

小組的決議，協調及統合各部會的相關計畫，並協調國家資訊通信發

展推動小組（行政院 NICI 小組）爭取編列政府資訊建設計畫專案經

費，整合「推動減少知識落差推動計畫」（內政部）、「加強偏遠地區

中小學資訊教育計畫」（教育部）、「推動勞動階層資訊訓練計畫」（勞

委會）、「推動農民終身學習計畫」（農委會）、「推動原住民接受資訊

教育訓練計畫」（原民會）及「非政府組織人力運用與資訊化管理實

施計畫」（青輔會）。研考會己於近期訂定無障礙網路開發規範，並建

置數位落差專屬網站（www.digitaldivide.nat.gov.tw），提供各界有關

的訊息，並結合民間各界資源，加強資訊教育基礎建設，建立民眾終

身學習管道，增加政府上網服務項目，落實網路生活化，鼓勵業界發

展無障礙使用環境（如盲用電腦），普設公用資訊服務站，增加上網

及協助低收入家庭上網等工作，期能在建設綠色矽島的同時，提升國

人的資訊應用能力，積極轉化數位落差為數位機會，以提升台灣的核

心競爭力，實踐公義社會的理想。

肆、結語今天台灣地區上網人口將近九百萬人，網際網路便捷化的結果，

民眾對政府的期望也隨著向上提升。推動政府資訊建設的主要意義，

並不只是要引進新興的科技，讓各機關連結成為一個可以立即傳達訊


息、溝通意見、分享經驗及知識的數位神經系統，使政府組織轉型、

升級成為更精巧、靈活、機動、彈性、效率、透明化的組織運作體系，

進而與企業、社會及民眾連網，以快速回應民眾的需求、有效處理瞬

息萬變的新事務，強化各種危機處理能力。政府推展資訊建設更重要

的意義是在：讓政府機關打破傳統的思考框架，因應公民社會的興

起，以全新的視野重新思考政府的角色及職能，改變及改善政府與民

眾之間的互動關係，以民眾的需求為依歸，致力建設公義的社會，豐

富社會生活的內涵，增進民眾的福祉。

政府資訊建設的內涵及推動成果，開啟了發展公義社會的契機。

但是，其推進公義社會的動力大小及變革幅度，是否誠如科技唯實論

者的觀點：資訊及網路科技促成的權力關係改變及控制權革命，將有

助於提升個人的自主能力，營造社會共同生活社群，成為推促個人成

長及社會進步的動力，抑或如科技悲觀論者主張的觀點：資訊過度個

人化及市場化的結果，將使得社會愈來愈疏離及封閉，兩種發展趨勢

尚未得知；惟政府在推動網路建設，實踐公義社會的過程中，不可避

免的仍必須扮演極重要的角色，解決網路社會發展的各種問題，才能

推進社會朝公義方向發展，以增進民眾福祉。

本文原載「研考雙月刊」，第二十六卷第一期，民國九十一年二月。

作者簡介

林嘉誠先生，國立台灣大學政治學博士，現任行政院研究發展考核委員會主任委員，曾任東吳大學副教授、教授，台北市政府研考會主任委員、政務副市長、都市計劃委員會主任委員，臺灣銀行董事，國家科學委員會委員。


註1：參考天下雜誌編輯，知本宣言：2020願景台灣，刊於天下雜誌

九十年六月第二四一期。註2：本文所稱公義社會，除泛指公平與正義的社會之外，亦參考時

報文基金會辦理「公」與「義」系列研討會，瞿海源等與會學

者專家提出應強調「公共參與」的建議，擴大公義社會的意涵。

註 3： The Harvard Policy Group on Network-Enabled Services and

Government at John F. Kennedy School of Government, Eight

Imperatives for Leaders in a Network Word：Guidelines for 2000

Election and Beyoud,Cambridge, Massachusetts，March 2000，相

關研究成果可至 www.ieg.ibm.com 下載。

註 4：參考 Andrew L. Shapiro 原著，劉靜怡譯「控制權革命」，The

Control Revolution：How the Internet is Putting Individuals in

Charge and Changing the World We Know（民 90 年），頁 234-236

，台北市：城邦文化公司發行。

註 5：本項調查訪問以行政院屬機關之公務員約 144,400 人為調查對

象（排除特任官），共寄發 4,006 份問卷，回收有效問卷 2,465

份，回收率 61.5％，詳細調查結果資料請至研考會網站下載，

綱址為 WWW.RDEC.GOV.TW。註6：參考黃武雄先生於八十九年總統府國父紀念月會「公民社會

與教育改革」專題報告資料。註7：參考李院長遠哲於民國88年12月18日應時報文教基金會邀請

在「公與義社會－對二十一世紀台灣永續經營的主張」

專題演講資料，相關資料可至WWW.104LEARN.COM查詢。


參考書目

1. 行政院資訊發展推動小組編印（民 87 年），八十七年度政府業務

電腦化報告書：邁向二十一世紀的電子化政府。

2. 行政院研考會（民 87），電子化／網路化政府中程計畫。

3. 行政院研考會（民 90 年），電子化政府推動方案。

4. 行政院研考會（民 72 年），全國行政資訊體系規劃報告。 5. 行政院研考會(民92年)，電子化政府報告書。

政府改造的過去與未來 469

政府改造的過去與未來

吳容明

摘要

過去政府曾跟著國際潮流，提出或進行許多行政革新或政府再造方案，但成績總不顯著。因此，值此政府大力進行政府改造之際，我們必須從過去的經驗中得到教訓啟發，以實際行動建立一個「高效能」、「負責任」、「具應變力」的現代化政府。本文爰分從政府改造的背景、國內外政府改造實例及政府改造的未來發展等面向，淺談對於政府改造的一些看法。

壹、前言今天，在國際和亞太政經生態急速變化的環境下，許多舊有安穩

的情形已不復存在，種種無法預見的新問題和潛在的風險，均或多或

少影響著各國政府的施政方向。因此，為因應環境變遷，政府改造一

直是過去十幾年來，全世界民主國家施政的主要焦點。而歷年來諸多

國際評等機構對我國競爭力提出的指標及數據，都不約而同指出，政

府效率及效能問題是影響我國競爭力的主要因素。所以推動政府改造

重新出發正是我國迫切需要進行的重大工程。基此，總統府於民國九

十年十月二十五日根據經濟發展諮詢委員會的共識意見，邀請各界人

士組成「政府改造委員會」，由陳總統親任主任委員，全力推動政府

改造，應是我國歷次訴求行政革新與政府再造過程中，決策層級最高

的組織，也是我國自行憲以來最大規模的政府改造工程，更顯示出新

政府對此政府改造工程的用心與重視。事實上，過去政府亦曾跟著國


際潮流，提出或進行許多行政革新或政府再造方案，但成績總不顯

著，因此，我們必須從過去的經驗中得到教訓啟發，積極推動嶄新的

政府改造工作，以實際行動建立一個「高效能」、「負責任」、「具應變

力」的現代化政府。由於容明長期在政府部門服務，同時為政府改造

委員會的一員，因此，今日就以「政府改造的過去與未來」為題，淺

談個人對於政府改造的一些看法，並就教於各位先進。

貳、政府改造的背景

一、政府改造的意涵

政府的存在，是為人民提供服務的。世界各國自有民主思潮以

來，由於政府體制的不同，並隨著時代潮流的變易，人民對政府的作

為，也有不同的期盼。時至今日，人民所希望的政府，已經不再是通

俗的「大有為」政府，而是追求「高效能」、「負責任」的政府。然長

期以來，由於政府存在著行政組織相對僵化而缺乏彈性、機關層級過

多而權責不清、決策過程複雜而費時、對外在環境的改變反應遲鈍並

缺乏效率，致無法及時有效解決人民關切的問題，造成人民對政府施

政的不滿，而殷切企盼政府實施改造。因此，各國政府無不以「提高

服務品質與效率」及「降低施政成本」為其努力的目標，並亟思將政

府當作企業組織來經營，視民眾為政府的「顧客」，運用企業化的管

理方式及精神，來打破舊思維，重塑政府的組織結構與制度，以提升

服務品質的目的。為此，政府體制必須進行功能性與結構性的雙重調

整，才能回應民眾與國際社會對政府施政的期許與挑戰。因此，政府

改造的內涵，基本上，應包涵組織、人力及法制等三方面，茲分別說

明如下：


組織

今日政府面臨整體結構性變革的挑戰，必須針對現在及未來

的環境變化，重新審視當前組織架構與運作上所滋生的種種問

題，提出積極有效對策，以為因應。組織改造的目標，即為擴大

政府組織能有隨行政生態環境的改變，隨時彈性自我調整，引進

民間企業績效導向精神，縮短組織法規法制作業時程，促使政府

與民間企業同樣富有彈性及活力。

人力

公務人員是國家政策的規劃與推動者，因此，公務人力素質

的良窳、數量，甚至個人工作態度、方法、理念等，均與政策能

否順利推動息息相關。因此，在人力的改造方面，應著重於活絡

人力資源的運用，以提升行政效能。其主要課題包括：賦予公務

人員創新發展的空間、倡導企業服務行銷的理念、培養公務人員

終身學習精神，以及精簡人力等，才能促使公務人力資源充分有

效運用並發揮功能。

法制

政府的組織與運作，因需遵循依法行政原則，因此，相較於

民間企業組織之靈活，顯乏彈性，尤其政府諸多行政法令所定管

制措施，通常是採取消極防弊的立場，以層層關卡予以牽制與監

督，如此不但容易妨礙民間自主從事經濟等活動，同時也增加不

少行政成本。因此，政府在法制改造的走向，是要將政府改造成

具有彈性、創新與應變能力，增加民眾對於政府的信賴。要達成

這個目標，就必須先全面檢討現行政府法令的管制措施，如印章

文化、許可制等（相對於報備制或事後追懲制），適度進行法規

鬆綁，以順應民意需求與快速變遷的時代。


二、政府改造的環境因素

國內環境

邁向新世紀的台灣，政黨輪替與政治民主化的巨大能量，帶

動了台灣政府體制的重新改造，而台灣加入世貿組織與兩岸關係

的變遷，也挑戰著台灣經濟既有的優勢與發展方向；各國政府均

處於巨大的改變浪潮中，許多無法預見的問題及新的風險不斷湧

現。因此，政府改造乃是過去十幾年來，全世界工業化民主國家

政府施政的主要焦點。歷年來諸多國際評等機構對我國競爭力提

出的指標及數據，均指出政府效率及效能，是影響我國競爭力的

主要因素，前已述及。由於當今國內的環境已非昔比，不論在財

政、經濟、法制、媒體、資訊、地方自治等各層面，政府已不再

擁有絕對的優勢，尤其政府目前面臨經濟不景氣、財政困難，加

上震災、風災及水災等天然災害，更使國家稅收益形減少，因此，

如何進行組織調整、人力精簡等，以減少施政成本，同時提升行

政效能，滿足人民的需求，進而提昇國家競爭力，已成為當今政

府的一大考驗。

國外環境

當前是全球化與科技化的新時代，在政治上，民主深化且以

集體意志實現對和平的渴望；在經濟上，自由化成為世界經濟的

主導力量，區域經貿整合時代來臨，世界貿易額持續擴增；在科

技方面，資訊、通訊及網路科技日新月異，其運用深入普及於社

會大眾生活，孕育了知識創造價值的新時代，追求速度與效率成

為核心主流。總統於今年三月七日參加中華民國工商協進會五十

週年慶祝大會時，也強調：「未來如何提升國家競爭優勢，並鞏

固台灣在國際社會的地位，是政府必須繼續努力的重大課題。當


前，新內閣正蓄勢待發，全力拼經濟，現正積極研議中的政府改

造工程，將以顧客導向、彈性創新等理念，致力達成權責相符、

廉能透明的高效能政府，以提升國家總體競爭力，為人民創造優

質的生活環境。」而各國為提高競爭力，均在進行政府改造的工

作，如：美國柯林頓政府的「全國績效評鑑委員會」（National

Performance Review，NPR）、英國的「續階計畫」（Next Step

Program）、加拿大的「公元 2005 年新制文官」（Public Service

2005）、澳洲的「文官改革法」（Public Service Reform Act）、紐西

蘭的「行政文化重塑運動」（Reshaping Administrative Culture）、

「邁向公元 2010 年」（Path to 2010）等政府改造運動均是。

綜上可知，各國為了提昇國家競爭力，無不卯足全力進行政府的

改造工作，再從國際洛桑管理學院所作國家競爭力的排名，我國從一

九九八年排名為第十四名，至二○○二年排名為第二十四名，名次已

滑落了十名，是以，面臨此外部環境的激烈競爭，我國如再不積極進

行政府改造，恐將遭到世界潮流的淘汰。因此，當前政府如何經由政

府改造，提昇我國國際競爭力，促進景氣復甦，以避免產業持續外移

及人才外流的窘境，自屬重要的課題。

參、國內外政府改造實例探討既然政府改造是過去多年來，全世界民主國家施政的主要焦點，

爰將國外及國內政府改造的例子，略述如下：

一、國外改造的實例

英國：於一九八八年開始，執行有名的續階計畫，推動在部會下

大量設置政署機構（agency），在各部會制訂的一個政策及資源


工作綱領下，實行政府的行政功能改造，自一九八八年至二○○

○年，英國成立上百個政署機構，涵蓋超過百分之七十五的永業

公務人員三十六萬一千人，在該計畫範圍內工作；另為抑制員額

膨脹，公務人力自一九八八年的五十九萬三二三○人，至一九九

八年減為四十八萬六四六○人，精簡十萬六七七○人。其後，並

於一九九一年實施「公民憲章」及服務品質競爭提昇計畫，改革

活動一波接著一波進行。

美國：自一九九三年九月起，由副總統高爾主持的「全國績效評

鑑委員會」進行一連串的政府改造計畫，包括組織員額精簡、強

化工作流程再造、解除過度管制、顧客導向法則、運用資訊科技、

改善政府與社區互動之方式，及建立績效型政府等，其中精簡員

額部分，自一九九三年九月起至一九九九年一月，共計精簡的人

數超過三十三萬人，約占聯邦政府總員額的百分之十五。

日本：於去（二○○一）年元月正式將一府二十一省廳，精簡為

一府十二省廳，且計畫將省廳所屬一二八局簡併為九十個，近二

千個課、室，簡併為一千個左右，同時配合精簡人力。

澳大利亞：為改善疊床架屋的舊官僚體制，自一九八七年七月起

進行聯邦部會與內閣重組，將原有中央層級之三十七個部會，依

其功能與業務簡併為十七個部會。另該國自一九八五年起至二○

○一年之十六年間，於進行各項行政改革與員額精簡措施後，共

計精簡約六萬個公務人員。

紐西蘭：進行一連串的政府改造與組織再造後，正式將公共服務

部門轉型為企業型政府，自一九九五年至二○○一年之六年間，

將公共服務部門數由四十四個簡併為三十七個，公務人員數則由

八萬八千人，精減為三萬一千五百人。


二、我國改造的實例

過去我國政府曾跟隨國際潮流的腳步，提出或進行許多行政革新

或政府改造方案，但受限於政經及環境等因素的影響，效果並不顯

著。茲以解嚴前與解嚴後說明我國政府改造的歷程如下：

解嚴前的政府改造

自三十八年中央政府遷台至七十六年七月解嚴之前，在政治

環境方面，台灣基本上是屬於「威權政體」的政治體系，在威權

體制下，領導者掌握最高的權力；在經濟上，自土地改革至後來

外匯改革、十九點財經措施、獎勵投資條例等，整個經濟政策逐

漸轉為出口擴張；行政上，文官體系的決策流程由上而下，在威

權體制與政黨意識下，領導者與行政官僚間是主從關係，政務官

與事務官的分際甚為模糊，使得行政上難以超然中立。此外，自

中央政府遷台之後，在既有行政體系套上了中央政府架構，其下

卻又包含了省、縣（市）、鄉（鎮、市）等地方體系，此四級政

府便產生了機關重疊、權責混淆及行政效率問題。

囿於上述的時代背景，解嚴之前，政府改造的範圍較為狹

隘，一言以蔽之，其總目標乃在鞏固政權，安定社會。首先有黃

季陸委員會，應屬我國政府改造的先驅，斯時，政府改造的目的，

被納入「黨政軍聯合作戰」的一環，是「反攻大陸」背景下的產

物。雖然該委員會於四十六年六月提出「中央行政機關組織權責

問題調查報告」，但其所提出的四十七項建議並未獲實施。

復受美國「胡佛委員會」的影響，繼有由王雲五先生主持的

政府再造委員會，於四十七年三月、四十八年一月、五十一年十

一月共召開三次會議，主要工作目標為調整機關組織、各級機關

權責、改造行政制度、簡化行政手續、節約開支，與其他行政效


率事項。嗣於五十五年十二月，為落實「行政三聯制」，乃成立

了「行政改革研究會」。該研究會為期僅兩月，其成效僅促成「行

政院研究發展考核委員會」的設立，於行政改革的實質意義不

大。五十八年三月，成立行政院發展考核委員會，其主要目的則

是在貫徹行政三聯制的功能，藉以提高行政效率及推動為民服務

理念。之後，在蔣經國先生與孫運璿先生擔任行政院院長期間，

逐漸推動「公僕」的形象，因此，提高行政效率與加強便民措施，

乃再度成為政府改造的兩大目標，此兩大目標也一直延續至六十

九年「全國行政會議」，並成為該會議的主要改革基調。

解嚴後的政府改造

七十六年七月政府宣佈解除戒嚴，二年後（七十八年十一

月），國際和亞太政經生態也出現急速的變化，美蘇召開馬爾他

高峰會、東歐自由化、兩德統一、東西集團宣布冷戰結束、蘇聯

解體、北美自由貿易區的形成，APEC 經濟領袖會議的召開等，

台灣社會面臨了自威權體制以來空前的環境變化。

由於解除黨禁與報禁，台灣社會長期以來受到壓抑的民間力

量，沛然莫之能禦，社會運動如雨後春筍般的蓬勃發展。長久以

來偏向以資本累積為單一目標的發展政策，其所導致的環保與自

然生態問題、貧富差距拉大、治安惡化等問題均一一浮現。政治

上，國會全面改選、召開國是會議、進行修憲、總統直選、省市

長民選等民主改革相繼順利完成。然而，行政上卻因政府組織層

級過多、權責不明，法令僵化等因素，使得公權力與公能力備受

質疑。

然而，解嚴後至蕭萬長先生擔任院長間的政府再造，雖歷經

多位行政院院長，並提出相關的行政革新方案，或以效能為主，

或加入廉潔觀念，但執行效果似屬有限，此可由國家競爭力在瑞


士洛桑國際管理學院與世界經濟論壇的排名名次始終不太理

想，可得佐證。

肆、政府改造的未來發展誠如前述，我國政府長期以來，雖也於不同階段進行不同範圍、

內容及目的的政府改造工程，惟成效未見顯著。而長期以來，社會對

政府的批評，包括：行政組織相對僵化而缺乏彈性、機關層級過多而

權責不清、決策過程複雜而費時、對外在環境的改變反應遲鈍並缺乏

效率，在在顯示民眾對政府改造的殷切期盼。尤其，台灣在面對這一

波全球化經濟的競爭壓力下，政府體制必須進行功能性與結構性的雙

重調整，始能回應民眾與國際社會對政府施政的期許與挑戰。所以陳

總統於九十年八月經發會的開幕典禮上，就曾指出，為了配合經濟發

展，提升國家競爭力，必須全力推動政府改造工程，重新釐清政府角

色與經濟職能，精簡政府組織，並改變預算運用方式及人事制度的構

想；更於政府改造委員會第一次會議，說明建立具有「高效能」、「負

責任」與「應變力」的政府，以實現「年輕台灣、活力政府」的理想，

是一貫的主張，也是國家發展的願景藍圖。嗣後，行政院游院長也在

今年四月二十四日行政院院會通過中央政府組織改造三法草案時，強

調政府改造不但是一項全球性趨勢與潮流，是一條不得不走的路。我

們如果不這樣做，將喪失國際競爭力，台灣很可能就會在全球競爭中

淘汰出局。為此，臺灣史上最大規模，且全方位的政府改造運動於焉

展開。

一、政府改造的目標

審視今日政府機制的運作，不可諱言的，在總統府與行政


院、行政院與立法院、中央與地方、政府與民間，都存在著一些

問題，政府體制的不良設計，往往會造成政府機關間的衝突，而

成為民眾眼中「妨礙經濟發展的主要因素」。因此，政府改造的

對象不應只限於行政院，而應是包含國會和地方政府在內「廣義

的政府」，惟有透過整體政府職能與角色的合理劃分，才能重建

彼此和諧、合作的新關係，以提昇政府的施政效能，建構高效率

及責任政治的國家體制。因此，此次政府改造將目標訂為「興利

創新的服務機制」、「彈性精簡的行政組織」、「專業績效的人事制

度」、「分權合作的政府架構」以及「順應民意的國會改造」，即

為達致具「高效能」、「負責任」與「應變力」的政府，以回應民

眾與國際社會對政府施政的期許與挑戰。

二、政府改造的議題與作法

由於待改革的事項很多，而且問題是廣泛而複雜的，無法一

蹴可及，因此，此次政府改造即以前開五個目標為政府改造的五

個議題，並於政府改造委員會下分設五個小組負責規劃研議，茲

分項說明如下：

建構「彈性精簡的行政組織」，以肆應國內、外政、經環境的變

遷

行政院組織法的修正變革，是當前政府改造運動中較為迫切

的一項議題。由於目前行政院的組織架構及其運作，可以歸結出

以下五項重大的缺失：水平政府組織太多，超過行政院院長的

有效控制幅度，而且還增加了組織間的協調成本，滋生過多的行

政決策流程，並導致公務人力數量的不當成長。政策統合組織

機制薄弱，致使各單位常囿於本位觀點的政策，其結果亦使得民

主政治的政策責任精神難以體現。組織未能適切對應政府核心


職能的轉變，以至於無法有遠見地規劃、統籌相關的制度與政

策。中央政府的核心職能與組織設計既未與時俱轉，地方政府或

民間社會的活力當然難以施展，結果使得目前中央政府面臨到過

度負荷的施政困境。合議制組織過多，混淆部與會的功能分

際。獨立機關的設計原理不彰，所以現行制度下的獨立機關仍

與政治領導間存有不適當的連結與互動，未能確實貫徹該類組織

應有的專業性與去政治性。

而在反省了制度現況弊病缺失後，必須力圖謀求以下五項改

革目標的具體實踐，以求完成組織再造：規模精簡化，行政院

的任務職掌，應該順應「分權」與「解除管制」的時代潮流而實

施縮減，讓地方政府與民間社會能有更多施展活力的空間；行政

院肥大的組織規模，也必須相應地進行大幅精簡，將機關總數控

制在組織的最適規模，才能有效提升行政院施政的效能表現。

建制合理化，以避免個案決定的過度政治考量。強化政策的領

導與統合，以落實施政理念，而不致受到部會本位主義的牽絆。

落實業務與組織的合理劃分，對所屬機關進行組織調整，力求

業務與組織的合理劃分。組織彈性化，行政院所屬一級機關的

設置原則上固然應該由法律加以規定，但是組織法制仍應為特殊

情事的組織需求預留彈性；有關行政院的內部組織更應完全授權

行政院自行規劃設置，配合中央政府機關組織基準法草案的規

劃，具體落實「組織鬆綁」的憲法增修條文的規範意旨。其具體

作為如下：

擬具「中央政府機關組織基準法草案」及「中央政府機關總員

額法草案」，以彈性重整組織及員額：

八十六年七月二十一日公布的憲法增修條文第三條第

三、四項規定：「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以


法律為準則性之規範。各機關之組織、編制及員額，應依前項

法律，基於政策或業務需要決定之。」行政院與考試院並據以

研擬完成「中央政府機關組織基準法」及「中央政府機關總員

額法」二草案，於今年四月二十五日會銜函送立法院審議。因

此，此項憲定人事組織政策，亟須賡續積極推動，俾早日完成

立法程序，以利政府機關得以彈性肆應環境變遷而調整其需

要。

擬具「行政院組織法修正草案」及「行政院組織調整員工權益

保障方案」，以簡併組織及層級：

由於政府改造的願景，是要打造一個具全球競爭力的活力

政府，其理念是要使政府朝顧客導向、彈性創新、夥伴關係、

責任政治及廉能政府的方向轉型。為達成此願景及理想，政府

改造工作中最迫切的行政院組織調整，爰在前述規模精簡化、

建制合理化、強化政策的領導與統合、落實業務與組織的合理

劃分及組織彈性化的目標下完成修正草案的研擬，並於本年四

月二十六日函送立法院審議，業將現行的三十五個部會，依其

職掌事項，以及功能業務重新檢討後，裁併為二十三個部會。

另鑒於陳總統於政府改造委員會第一次會議宣示「希望在員工

權益獲得充分保障的前提下，完成政府改造」，配合上開行政

院組織法修正草案的擬訂，另研擬「行政院組織調整員工權益

保障方案」一併函送立法院，期使在行政院組織調整同時，就

現職公務人員考試分發、任用銓鈙、退休撫卹等各方面規劃較

為優惠的權益保障措施，以減少改造之阻力。

擬具「政府與民間夥伴關係推動計畫」草案，以利政府業務民

營化、委託民間經營或法人化：

由於人民需求日益複雜多元，為避免政府職能過度擴張，


導致組織愈趨龐大，員額愈為膨脹，同時為兼顧公共行政事務

的順利完成，對於政府部分公權力低，或不具公權力的業務，

如社會福利、社教文化、醫療等業務，均可研議透過制度委託

民間經營管理或予法人化。而行政院人事行政局於本年七月初

提出的「政府與民間夥伴關係推動計畫」草案，即擬藉由外包、

公法人化、財團法人化或民營化等方式，同時透過電子化政府

等治理模式，積極善用民間資源，以延伸公共服務界面。屆時，

可不受公務人員法令的不必要束縛，當有助於這些工作的績效

管理，同時也使政府較能專注處理涉及公權力行使的事項。

建構「興利創新的服務機制」，以利為民興利

「為民興利」也許是一句老話，換句話說，就是提升國家競

爭力，但不論老話還是新詞，它都應該不是一句口號。因為面對

全球化的競爭，政府改造沒有捷徑，只有貫徹為民興利的政策方

向，才能建構一個有能力回應挑戰的活力政府。因此，如何建立

為民興利的服務機制，允為積極努力的目標，而其主要推動策略

應為：鼓勵創新，提供高效益的便民措施，建立顧客導向的服

務文化與環境。提升電子化政府程度，深化資訊科技的運用。

鬆綁法規，減少管制，強化興利作為；亦即各機關應從興利著

眼，主動檢討及鬆綁管制性法規。暨各機關增修訂法令，應提出

法規衝擊分析及因應措施。建立績效導向的預算、審計及採購

制度。推動公共服務委託外包，強化公私協力合作關係。檢

討各機關所屬事業之歸屬與轉化。

建構「專業績效的人事制度」，以提昇公務人力資源效益

我國政府部門的人事管理是非常高度法令化、制度化和一致

性，這些特點的確讓我國政府過去在缺乏政黨輪替執政的威權政

治環境下，文官人力資源仍能擺脫不少開發中國家發生的嚴重問


題。但在政黨政治的民主環境出現，公共問題環境複雜度增高

下，強調法令制度化的政府文官人力資源，顯然難以有效因應政

府面對新環境所需要的人力資源需求。因此，在政府改造的過程

中，除了制度的建制外，人的因素厥為關鍵點。由於目前政府人

事制度與政策面臨下列問題的挑戰：民主服務方面：社會日趨

民主化的同時，公務人員對於相關問題的回應能力不足，使民眾

對政府服務的信任感日降，對公務人員印象亦日趨負面。另政務

人員及高級政策幕僚制度無法滿足民主化發展後的需要。績效

責任方面：公務人員考核獎懲制度在制度面與執行面存在落差，

未能發揮獎優汰劣功能；人力陞遷受到年資和人際關係的影響，

減低文官對功績原則的信心。專業創新方面：公務人員訓練進

修尚未能符合終身學習的要求，影響公務人力素質與發展；而訓

練進修內容未能與政府所需的核心職能及國家發展需要緊密配

合；專業人才進用管道多元彈性不足，欠缺政府與民間人才交流

管道。授能活力方面：考用合一，統一分發，考選方式單一化，

無法滿足機關彈性用人之需；對於地方人事制度的授權仍有待加

強。

由於有前述問題的挑戰，因此，如何致力培養專業績效的人

力資源，允為政府人事政策所欲達致的新願景，具體的說，政府

人事政策變革主要應該追求實現四大願景：民主服務、績效課

責、專業創新和授能活力。而為了推動願景，政府人力資源管理

必須秉持著三大理念進行變革設計：一是政府人力資源管理政策

制度重視策略分權化；二是政府人力資源管理制度應減少法律

化；三是兼顧政府人力資源資產與成本雙重特性。而為改造人事

政策，應進行五項改革計畫，分別為：政府人力任用彈性化計畫、

人力績效管理計畫、人力服務倫理計畫、人力專業發展計畫和人


力考選多元化計畫。其具體作法有：「建立服務倫理與行政中立

之規範」、「提升服務品質的知能」、「強化政務與高階領導人力」、

「建立組織績效導向與具有激勵效果的考核獎懲制度」、「建立權

責相稱的領導管理機制」、「建立績效與彈性待遇福利制度」、「強

化人力管理制度」、「擴大專業證照用人的範圍」、「專業領域工作

生涯發展」、「特殊專業人力人事制度的整建」、「建立工作績效導

向的終身學習訓練與發展制度」、「擴大人事法制鬆綁」、「加強地

方人事授權」、「強化人事體系卓越能力」、「建立多元化人力進用

管道」及「建立功績原則的人事管理」等，以開發公務人力資源

價值，建立第一流人才，組成第一流政府。

建構「分權合作的政府架構」，以追求行政效能

綜觀前面所述，我國政府改造的經驗，從未有過分權思維的

討論。直至八十六年七月第三屆國民大會進行修憲，確定精省的

政策方向，隨後立法院通過「台灣省政府功能業務與組織調整暫

行條例」，並公布施行，不啻提供中央與地方權限合理劃分的絕

佳契機。但在精省過程，並未深入探討如何合理劃分中央與地方

權限，因此，所有省府機關均裁併至中央機關，造成中央政府之

機關更趨龐大。由於分權制度至少具有下列優點：分權具相當

彈性，可迅速反應環境的改變與民眾的需求。分權比集權更有

效能。分權更具創新。分權可產生更高的士氣、承諾與生產

力。故英美等國發展，均十分重視「分權」，即中央著重決策、

監督、整合地方區域政府，減少執行性工作。值此市民政治、市

民經濟時代，政府亦應重視民間參與。故此次政府改造，將「分

權合作的政府架構」列為政府改造的目標。而依據我國憲法規

定，中央與地方政府的關係是採均權主義，無論是縱向的中央與

地方政府新關係的建立，或者是地方政府之間橫向的協調合作關


係的建構，以及中央與地方資源的合理分配，都應以「全民福祉」

為依歸，作合理的規劃。同時，中央應該重視授權，將權力下放

給地方，並儘可能推動民營化及目標管理，以提高政府效能。因

此，應進行：精減政府層級。合理劃分中央地方職權，強化

夥伴關係。檢討縣市數量，調整行政區域。充裕地方財源，

檢討地方稅收分配比例與資源配置。建立地方政府跨區域合作

體制。

進行「順應民意的國會改造」，以提昇問政品質

國會制度的良莠，攸關民意是否能真正體現，因此，如何凝

聚全民共識及全民意志，進行國會改造，將是政府改造的重點工

作之一。在八十五年的國家發展會議上，國內各黨派曾就國會改

革的部分提出共同意見。在促進立法效率上，除健全立法院職權

內涵外，並要求修正其組織內規，委員會專業化等。而在國會改

革的呼聲要求下，第三屆立法院於最後屆期結束前，通過所謂「國

會五法」，希望透過議事與組織的改變，進一步增進立法院的議

事品質。但實際運作的結果，外界的反應卻是，立法院的決策成

為「院會政黨化、委員會個人化」，委員會權力被架空。而隨後

的第四屆及第五屆雖亟思變革，但仍有相當的困難與挑戰。因

而，國會需有進一步的改革措施。目前政府改造委員會下的「順

應民意的國會改造」小組，正朝建立「立法院內部倫理」、「立法

院議事與問政透明化及理性化」、「立法院委員會專業化」等方

向，積極研議規劃相關的方案，期使國會的改造得以克竟其功。

伍、結語目前由總統主持的政府改造委員會，正持續積極的推動政府改造


相關工程，由於此次政府改造的目標涵括「興利創新的服務機制」、

「彈性精簡的行政組織」、「專業績效的人事制度」、「分權合作的政府

架構」以及「順應民意的國會改造」等，是全方位的政府改造工程。

而為免重蹈過去政府改造無法克竟其功的覆轍，行政院已成立「行政

院組織調整推動委員會」，由游院長親自主持，另外考試院及銓敍部

主管的人事法制再造部分，諸如聘任人員人事條例草案、公務人員考

績、陞遷及俸給等制度的檢討，以及公務人員彈性退休制度、政務人

員設置管理相關法制的建立，也正積極進行中。但是如前所述，政府

改造能否成功，仍有賴於改造的共識與貫徹力、民意的支持、公務人

員的合作、主事機關的耐心溝通協調與人事、行政、業務法規的併行

調整，因此，「高效能」、「負責任」、「具應變力」及活力政府的願景，

能否實現，以及台灣經濟奇蹟能否再現，事實上，端賴於全民共同的

努力、配合及支持。

本文原載「研習論壇月刊」，第二十三期，民國九十一年十一月。

作者簡介

吳容明先生，國立政治大學法學博士，現任考試院銓鈙部部長，曾任考試院秘書長、台灣省副省長、行政院政務委員等職，著有《市地重劃促進都市建設之研究》、《土地管理專題研究》、《建立土地儲備制度策略之研究》。

國家圖書館出版品預行編目資料

行政管理論文選輯第十七輯／銓部主編：

--初版--【臺北市】：銓部. 民92

面；公分

ISBN957-01-4587-0（平裝）

1.行政管理─論文，講詞等 1009102105

中華民國九十二年七月初版公務人員專書閱讀讀本

行政管理論文選輯第十七輯主編者銓部編審者銓部行政管理論文選輯編審委員會主任委員張潤書江岷欽朱愛吳定吳堯峰林克昌委員施能傑徐木蘭孫本初曹俊漢陳德禹彭文賢盧瑞鍾蕭武桐（按姓氏筆劃排列）發行所銓部地址臺北市文山區116試院路一之二號印刷者富賽特數位彩色印刷有限公司地址中和市立德街一○八號

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