1999. 12

제4차 국토종합계획 수립 연구(환경부문)

개발과 환경이

조화를 이루는 녹색국토 형성

윤양수 김선희 엄기철 최영국 이승복

국토연 99 - 56

제4차 국토종합계획 수립 연구(환경부문)

개발과 환경이 조화를 이루는

녹색국토 형성

The Establishment of Green National LandBalancing Development and Environment

총괄 윤양수

환경 김선희 연안 엄기철

산지 최영국 자원 이승복

국토연 99-56

제4차 국토종합계획 수립 연구 (개발과 환경이 조화를 이루는

녹색국토 형성)/ 윤양수 김선희 엄기철 김광묵 이승복

발행 1999년 12월 20일

발행처·국토연구원

출판등록·제2-22호

주소·경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6(431-712)

전화·0343-380-0114(대표전화)

팩스·0343-380-0470

이 책은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의

해와는 상관없음을 밝혀둡니다.

5

序 文

1960년대 이후 우리 나라는 수차례에 걸쳐 추진된 경제개발과 국토개

발계획의 성공적 추진으로 년 평균 6∼9%의 고도 경제성장을 이룩하였

다. 이의 결과로 국토환경은 실로 많은 변화를 경험하게 되었는데 특히

국토개발기반이 크게 확충되었는데, 이는 도로, 항만, 공업단지 등 하부

구조의 지속적 건설과 함께 연안, 산지, 수자원, 에너지 등 국토부존자원

의 적극적 이용을 위한 정부의 다양한 정책추진 결과라고 할 수 있다.

우리 나라의 성공적인 경제성장은 산업화와 공간적 물적 기반을 구축하

기 위한 3차에 걸친 국토개발계획의 지속적인 추진에 의하여 주도되어 왔

다. 이와 같은 정책적인 노력으로 현재에는 약 4,000만 명에 달하는 도시

인구를 수용할 수 있는 도시기반시설과 경제성장 초기에 비해 330배가 넘

는 산업생산을 가능하게 하는 사회간접자본 시설을 구축하게 되었다.

그러나 그동안 국토개발 과정에서 수도권 집중과 과밀, 지역격차와 농

어촌의 쇠퇴화, 토지의 난개발, 국토자원과 환경의 훼손 등 많은 문제점

들이 초래되었다. 특히 경제성장에 따른 삶의 질 향상 및 교통수단의 발

전에 따른 전국토 환경의 훼손과 자원의 고갈, 부동산 투기로 인한 주택

및 토지가격의 앙등, 인구 및 경제활동의 과도한 집중과 이에 대응한 사

회간접자본시설 투자의 부족으로 인한 환경파괴적인 무질서한 시설들의

개발 및 물류비용 등의 증대는 무한경쟁시대에 있어서 국가경쟁력을 잠

6

식하는 요인이 되고 있다.

특히 다가오는 21세기는 환경의 세기라고 할 수 있는데, 그동안 개발

에 치중한 우리 나라의 국토정책 과제도 이제는 국토개발 과정에서 노정

된 부작용과 상처를 치유하고, 세계화와 지방화, 기술혁신과 정보화 등

대내 외 여건변화에 능동적으로 대처하면서 모든 국민에게 행복한 삶을

보장하는 새로운 국토환경을 조성하는 것이라 하겠다.

따라서 이 연구는 지난 20년간의 경험을 토대로 새로운 세기의 화두로

인식된 「개발과 환경이 조화롭게 고려된 아름다운 녹색국토」를 실현하

기 위하여 제4차 국토종합계획의 환경분야에서 제시된 정책들을 종합적

이고 체계적으로 분석 평가하여 21세기에 바람직한 친환경적인 지속 가

능한 개발방안을 설정하는데 그 목적이 있다.

본 연구는 특히 제4차 국토종합계획의 환경분야를 담아내기 위하여 수

행되었으며, 내용은 환경, 연안, 산지, 자원(에너지, 식량, 수산)의 4개 부

문으로 구성되어 있다. 각 부문은 여건변화와 전망, 기본방향, 추진전략

및 세부실천방안 등을 세부 내용으로 서술하고 있다.

마지막으로 본 연구를 위하여 그 동안 많은 노력을 경주해 온 연구진

과 도움을 준 전문가 여러분들에게 심심한 사의를 표한다. 이 보고서는

21세기를 맞이하여 국토 환경 및 정책분야 전반에 걸친 방향설정의 지침

서로써 뿐만 아니라 일반 독자들의 국토종합계획에 대한 이해증진 그리

고 이 분야를 전공하는 학생이나 실무 담당자들에게 향후 지침서로의 역

할을 담당할 수 있기를 바란다.

1999年 12月

國 土 硏 究 院

院 長 李 廷 植

7

抄 錄

우리 나라가 경험한 과거 수십 년간의 성장의 변화는 세계에서 유래를

찾아보기 힘들 정도로 서구국가들이 2세기에 걸쳐 이룩한 산업화와 도시

화를 우리는 반세기만에 달성하였다.

이러한 괄목할 만한 성장을 이룩하였지만 국토개발과정에서는 여러가

지 문제점들도 파생되었다. 수도권 집중과 과밀, 지역격차와 농어촌의 쇠

퇴화, 토지의 난개발 등 많은 문제점들이 나타났는바, 그 중에서도 자원

의 효율적 이용과 환경문제는 최근 가장 중요한 사회적 이슈중의 하나로

등장하였다. 이는 개발에 따른 국토훼손과 환경오염의 심화에도 그 원인

이 있지마는 소득수준의 향상에 따른 깨끗한 환경의 요구 등 생활의 질

적 향상 추구와 함께 환경과 개발의 조화 없이는 성장의 의미가 상실되

고 성장자체가 어렵다는 인식을 갖게 되었기 때문이다.

그 동안의 성장과정이나 국토개발정책은 성장위주의 개발정책으로 부

존자원이나 국토환경의 수용능력을 감안하지 못한 채, 환경적으로 건전

하고 지속 가능한 차원의 접근보다는 경제적 효율성 내지는 물적 양적

시설의 공급에 치중하였다. 또한 환경적인 영향이 사전에 고려된 개발이

기보다는 환경영향은 무시되었거나 또는 사후처리 중심이었으며, 환경의

고려는 경제성장을 저해한다는 인식이 팽배하였다. 자원의 관리도 경제

개발을 최대한 지원하고자 하는 개발중심의 정책이었으며, 장기적인 관

점에서 자원의 다목적 활용과 관리보다는 자원의 단기적인 효용성에 치

8

중하여 무분별한 개발이 이루어졌다.

이러한 문제의 인식은 모든 개발에 있어서 발상의 대 전환을 가져오게

하였는데, 앞으로의 국토개발은 국토의 환경용량 속에서 생태적 측면과

자연과의 조화를 강조한 지속 가능한 개발(Environmentally Sound and

Su stainable Development : ESSD)이 되어야 한다는 것이다.

그러므로 앞으로의 국토개발은 환경보전의 바탕 위에서 개발과 보전의

조화라는 원칙에서 수립이 되고 추진이 되어야 할 것이다. 또한 환경관

리도 지금까지의 단순한 환경보호를 위한 시설 설치 차원이 아닌 개발에

대한 기본개념 및 과정의 변화로 발전하여야 할 것이다. 더욱이 인간중

심의 사고에서 탈피하여 사람과 생태계 그리고 자연을 하나로 보는 총체

적인 측면에서 접근이 필요한 시기이다.

이러한 배경하에서 본 연구는 제4차 국토종합계획의 환경분야 정책의

대상으로 국토환경, 연안, 산지, 에너지, 식량 및 수산자원의 6개 부문으

로 구분하여 지난 30여 년간의 정책의 변화를 살펴보고 향후 친환경적인

국토계획실천을 위한 정책방안들을 도출하고자 하였다. 제1편에서는 건

강하고 쾌적한 녹색국토 실현을 위한 국토환경 관리방향을 제시하고자

하였다. 제2편 연안에서는 간척 매립 및 도시 산업입지 등과 같은 그동

안의 임해지향적인 연안이용에 대하여 지금까지와는 다른 새로운 패러다

임에 입각한 바람직한 연안상을 정립하고자 하였다. 제3편에서는 산지개

발에 있어 자연친화적 산지이용을 통한 제2의 녹화 달성을 위한 고도 용

적률 제한이나 생태복원 등을 고려한 산지 이용방식의 도입을 통한 제2

의 산지 녹화 체계를 구축하고자 하였다. 제4편에서는 에너지, 식량자원,

수산자원의 안정적 수급을 위한 여건변화 및 추진전략 등을 제시하고자

하였다.

즉, 제4차 국토종합계획은 기존의 개발 위주의 국토계획에서 탈피하여

산 하천 연안 자원을 연계하는 국토생태통합네트워크를 구축 관리하기

위한 발판을 제공하는 계획이라 하겠다.

9

차 례

序 文 5

抄 錄 7

제 1편 환경

제1장 동향과 전망 24

1. 현황과 문제점 24

1) 성장위주의 개발전략으로 국토환경에의 부담가중 24

2) 자연환경 및 생태계 훼손 26

3) 물, 공기, 토양오염으로 인한 생활환경의 악화 27

4) 지구환경 및 동북아 환경문제 대응수단의 취약 32

2. 여건변화와 전망 34

1) 쾌적한 환경에 대한 국민요구 증대 34

2) 환경문제의 다양화, 복합화 가속 34

3) 자원확보 어려움 및 수급불균형 심화 35

4) 국내 외 환경압력의 증대 36

제2장 계획의 기본방향 37

1. 계획의 기조 37

2. 계획의 목표와 기본방향 37

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제3장 추진 계획 41

1. 전방위 국토환경관리체계 확립 41

1) 보전 개발지역의 지정과 환경친화적인 국토관리 41

2) 환경과 개발의 통합관리 42

3) 환경시범사업의 추진 44

2. 산, 하천, 연안의 자연생태계 보전과 복원 44

1) 국토 생태통합네트워크 구축 44

2) 산림생태계의 보전과 복원 49

3) 수생태계의 보전과 수변공간(w ater front)의 관리 51

4) 연안환경 및 갯벌의 보전 53

5) 전국토의 공원화, 생태복원사업 추진 53

3. 환경오염의 치유와 예방으로 깨끗하고 건강한

생활환경 조성 55

1) 환경오염의 사전예방과 오염물질 배출의 최소화 55

2) 맑고 깨끗한 대기질 확보 56

3) 강, 호수, 바다의 수질개선 58

4) 폐기물의 안전 위생처리와 토양의 보전 61

4. 지구 및 동북아 환경협력 강화 63

1) 국제환경협약에 대응하는 국토정책의 대응전략 수립 63

2) 동북아 환경협력체계의 활성화 63

11

3) 한반도 환경협력의 강화 64

5. 선진환경관리체계의 구축 65

1) 지속가능위원회 등 통합환경관리기구 및 체계의 도입 65

2) 건설관련법률의 정비를 통한 지속가능한 개발의 내재화 66

3) 자율환경관리체계 및 국민의 환경보전 참여 확대 67

부 록 58

참고 문헌 7 1

제2편 연안

제1장 연안통합관리의 배경과 개념 76

1. 연안의 개념과 공간적 범위 76

2. 연안의 기본여건과 특수성 78

3. 연안통합관리의 배경과 목적 80

제2장 연안관리의 여건변화와 전망 82

1. 연안관리정책의 전개과정 82

12

1) 1960년대 전후의 연안관리정책 82

2) 1970년대의 연안관리정책 83

3) 1980년대의 국토개발과 연안관리 83

4) 1990년대의 연안관리정책 84

2. 연안관리의 국제적 동향과 특성 86

3. 국내외 여건변화와 전망 89

1) 국제적 여건변화와 전망 89

2) 국내의 여건변화와 전망 90

제3장 연안통합관리 기본구상 92

1. 계획의 기조 92

2. 기본목표 92

1) 바람직한 연안의 미래상(像) 정립 92

2) 연안의 환경친화적 지속가능한 발전실현 93

3) 연안생태계의 보전과 해안방재 기능의 강화 93

4) 신해양시대의 전개와 국제간 협력의 강화 93

3. 기본방향 93

1) 신해양시대의 전개 등 국제적 여건변화에 적극적 대응 92

제4장 연안의 부문별 추진시책 96

1. 연안공간의 통합관리 96

13

1) 연안의 이용현향과 전망 96

2) 통합관리의 주요쟁점 98

3) 연안공간과 통합관리의 시책 100

2. 연안환경의 관리 105

1) 연안환경의 현황과 전망 105

2) 연안환경의 주요 쟁점 108

3) 연안환경의 보전과 관리시책 109

3. 연안방재 및 정비 113

1) 연안정비의 유형과 특성 113

2) 연안방재 및 정비의 주요쟁점 115

3) 연안방재 및 정비 시책 117

제5장 결론 및 건의 119

참고문헌 124

제3편 산지

제1장 산림관리 및 활용 130

1. 현황 및 문제점 130

1) 패러다임 전환에 부응한 산림관리 이념제시 미흡 130

14

2) 외부 충격에 허약한 산림 생태계 131

3) 취약한 임업경영기반 131

4) 아직도 낮은 수준의 임목축적 현상 133

5) 합리적 산지이용을 위한 제도적 장치 미흡 134

6) 산림의 다양한 용도에 대한 인식 및 종합관리체계 구축미흡

135

7) 산촌정비에 대한 배려 미흡 136

2. 전 망 137

1) 여건변화 137

2) 우리 나라 산림환경 전망 139

3. 기본방향 141

1) 건강하고 쾌적한 산림환경의 조성 141

2) 가치 있는 산림자원의 육성 142

3) 산림의 자연친화적인 활용 143

4. 추진전략 144

1) 산림관리정책 기조의 전환 144

2) 산림기능의 상호 보환성과 이해당사자간의 협력체계 구축:

145

3) 산림유역별 관리체계의 구축 146

5. 세부추진계획 148

1) 산림자원의 지속적인 육성 148

15

2) 질서 있는 산림관리체계의 확립 152

3) 산림생태계 보전 및 공익기능 강화 154

4) 산촌의 종합정비계획의 추진 159

5) 임업행정 선진화 및 기술의 생태화 160

6) 지구촌 시대의 산림환경에 대한 능동적 국제협력 163

제4편 자원부문 (에너지 식량 수산)

제1장 에너지 자원 166

1. 수급현황 및 문제점 166

1) 에너지 수급구조의 특징 166

2) 에너지 수급상의 문제점 169

3) 에너지정책의 변천과정 170

2. 에너지 수급전망 173

1) 1차 에너지의 수요전망 173

2) 최종에너지 수요전망 174

3. 에너지 정책의 기본방향 175

1) 국가 경제의 지속적인 성장을 뒷받침 175

2) 국민생활의 복지증진 175

3) 에너지 산업의 발전 175

16

4. 에너지정책의 추진전략 176

1) 안정적인 에너지 수급체계 구현 176

2) 에너지산업의 경쟁력 강화 176

3) 에너지절약 및 기술개발 촉진 176

4) 환경친화적인 에너지 수급체계 177

5) 에너지 관련 국제협력 강화 177

6) 남북 에너지 통합기반 조성 178

7) 에너지위기 관리능력 강화 178

5. 에너지원별 세부실천방안 178

1) 석 유 178

2) 가 스 178

3) 전 력 179

4) 석 탄 179

제2장 식량 자원 180

1. 식량자원 현황 및 문제점 180

1) 양곡 자급도 감소 180

2) 농가인구 및 농지면적의 감소 181

3) 양곡 1인당 연간소비량 감소 181

4) 세계 식량생산의 둔화 182

17

2. 식량자원 여건전망 182

1) 식량안보화 추세 182

2) 농지면적의 지속적 감소 182

3) 식량 소비패턴의 변화 183

4) 농업 환경의 변화 184

5) 비농업 부문의 농지수요 증가 184

3. 식량정책의 기본방향 184

1) 주곡자급을 위한 농업기반조성 184

2) 친환경농업 육성 184

3) 농산물 유통구조 개선 185

4) 통일대비 남북한 농업협력 및 교류 확대 185

5) WTO체제 대비 경쟁력 향상 185

4. 식량정책의 추진전략 185

1) 식량의 안정적 공급을 위한 주곡자급기반 확충 185

2) 자연재해 대책 마련 186

3) 친환경농업의 구체적 실시 187

4) 농산물의 생산 유통체계 확립 187

5) 통일대비 남북한 농업교류 협력의 확대 188

6) WTO체제 대비 농업경영 및 수출확대 지원 189

18

제3장 수산 자원 190

1. 수산자원 현황 및 문제점 190

1) 수산자원의 안정적 공급 191

2) 무역수지 개선에 기여 191

3) 비효율적 어업구조와 어장생산성 감소 191

4) 탈어촌 현상 가속화 191

2. 수산자원 여건전망 192

1) 새로운 어업질서 돌입 192

2) 수산업 환경의 변화 193

3) 국민의 인식변화 및 수산물 수요 증대 194

4) 어촌인구의 지속적 감소 194

3. 수산정책의 기본방향 195

1) 새로운 해양질서에 맞는 어업기반 조성 195

2) 환경친화적 기르는 어업 육성 195

3) 수산물 유통구조 개혁 195

4) 풍요로운 어촌 건설 195

4. 수산정책의 추진전략 194

1) 연근해어업의 어업구조 개선 196

2) 배타적 경제수역내의 효율적 어업관리기반 구축 196

3) 해외어장 개발 확대 197

4) 어장개발 확대 및 어장이용의 효율성 제고 197

19

5) 어장환경 보전 및 개선 198

6) 수산물 유통개혁 추진 199

7) 어촌 어항 개발 199

ABSTRACT 201

20

표차례

<표 1-1> 주요국가의 1인당 소비압력지수(' 95) 25

<표 1-2> 오염물질 발생량과 처리율(1997) 28

<표 1-3> 강 호소 연안의 수질오염 현황(1997) 28

<표 1-4> 연도별 적조발생 건수 및 피해액 29

<표 1-5> 자동차 배출가스의 대기오염 비중(1996) 30

<표 1-6> 오존 단기기준 초과현황 30

<표 1-7> 폐기물 발생량 31

<표 1-8> 폐기물 처리내용(1997) 32

<표 1-9> 제3차 국토계획과 제4차 국토계획의 비교 :

국토환경보전 40

<표 1-10> 전방위 국토환경관리방향 43

<표 1-11> 생활하수처리시설 확충계획 59

<표 1-12> 폐기물 관리실천계획 61

<표 2-1> 우리 나라 연안의 주요 특징 79

<표 2-2> 국토개발과 연안관리정책의 전개과정 85

<표 2-3> 연안관련계획 및 후보지 총괄 97

<표 2-4> 연안오염 발생량 106

<표 2-5> 연안 수질조사 지점별 등급 106

<표 2-6> 연도별 해양유류유출사고현황 107

<표 2-7> 최근 10년간 원인별 우심피해 발생현황

총괄(1989∼1998) 114

<표 4-1> 에너지 소비증가율 166

21

<표 4-2> 에너지수입의존도 추이 167

<표 4-3> 석유소비 및 석유의존도 추이 168

<표 4-4> 주요국의 에너지 원단위 비교 169

<표 4-5> 에너지 공급설비 추이 170

<표 4-6> 주요 에너지 경제지표 변화 추이 171

<표 4-7> 에너지원별 용도 및 장 단점 171

<표 4-8> 1차에너지 수요전망 174

<표 4-9> 부문별 최종에너지 수요 전망 175

<표 4-10> 전체수급현황 180

<표 4-11> 양곡 1인당 연간소비량 181

<표 4-12> 1인당 식품별 공급량 추이 183

<표 4-13> 어업별 생산량 현황 190

<표 4-14> 어업인구 가구 및 종사자 현황 192

<표 4-15> 어업별 생산량 전망 193

<표 4-16> 해안지역 인구 및 수산물 수요 전망 194

22

그림차례

<그림 1-1> 주요국가별 소비압력지수(1995) 26

<그림 1-2> 주요도시의 연도별 아황산가스 30

<그림 1-3> 서울시 아황산가스 및 오존오염 형태 31

<그림 1-4> 국토환경계획의 기본방향과 추진전략 39

<그림 1-5> 국토 생태통합네트워크 개념도 47

<그림 1-6> 한반도 생태복원사업 구상도 54

<그림 2-1> 해양 및 연안의 구성과 특징 77

<그림 2-2> 연안역 관리의 주요 이유(총 49개국 조사) 81

<그림 3-1> 생태적 산림 관리를 위한 3대 요소의 상호관계 146

제1편

환경

24

제1장

동향과 전망

1. 현황과 문제점

1) 성장위주의 개발전략으로 국토환경에의 부담가중

국토가 갖고 있는 자연조건과 공간특성을 고려해볼 때, 국토환경은 대

단히 취약하다고 평가할 수 있다. 그러나 지난 30여년 동안 급속히 진행

된 국토개발과정에서 이러한 한정된 국토공간 및 자연특성을 고려하지

않고 경제성장위주의 급속한 개발이 추진되었고, 그 결과 국토환경부하

가 가중되고 있다. 인구증가와 도시화, 산업화 과정에서 생산과 소비가

급격히 증가함으로써 국토상에 배출된 오염물질량이 급속히 증가하고 있

다. 온실가스배출량의 경우, 지난 1980년 384TC(탄소톤)/ ㎢이던 것이

1996년 1,127TC(탄소톤)/ ㎢로 2.93배 증가하였고, 수질오염물질배출량도

88.8톤/ ㎢에서 252.8톤/ ㎢으로 지난 16년간 2.85배 증가하였다.

경제성장과 생산력 확대, 국민소득증대 등으로 소비압력지수(CPI: Consumption

Pressure Index)1)도 높아 국토환경 및 자연생태계에 대한 부담이 가중되고

1) 1인당 소비압력지수(CPI : Consumption Pressure Index)는 국가별 총자원소비량(이산

화탄소배출량, 담수취수량, 시멘트·곡물·수산물·목재 소비량)을 총인구수로 나누어

인구 1인이 지구환경에 미치는 환경부하를 지수화한 값

제1장 동향과 전망 25

있다. 1995년 현재 1인당 소비압력지수는 세계 152개 국가 중 12위로 아

시아 및 OECD 국가들보다 소비압력이 큰 것으로 나타나고 있다.

<표 1-1> 주요국가의 1인당 소비압력지수('95)

구 분 평균 아시아 OECD 한 국 미 국 대 만 일 본

1인당 소비

압력지수 1.0 0.83 1.97 2.35 2.74 3.42 2.35

자료 : WWF, Living Planet Report, 1998: 1

무분별한 개발로 인한 자연과 경관의 훼손문제도 지속적으로 발생하고

있다. 고밀도 일변도의 개발관행과 준농림지의 무분별한 개발로 대도시

는 물론 읍·면지역의 환경·경관이 악화되고 있으며, 구릉지, 하천변,

연안역에서의 개발사업위주의 난개발 및 토지이용으로 자연환경 훼손 및

자연재해 위험성도 증대되고 있다. 이로 인해 국민들의 개발에 관한 부

정적인 인식이 높아지고 있으며, 건설사업에 대한 환경민원이 급증하고

있는 실정이다.

26

CON SUMPTION PRESSURE 1=World CON SUMPTION PRESSURE

PER PERSON average OF WHOLE COUNTRY

Pressure units consumer in1995 Million pressure units

0.85 CHINA 1.040

2.74 UNITED STATES 72

0. INDIA 443

2.35 JAPAN 294

1.53 R U S S I N AFEDERATION 225

0.79 INDONESIA 157

0.88 BRAZIL 142

1.52 GERMANY 124

0.78 PAKISTAN 110

2.35 KOREA REP 106

1.70 ITALY 97

1..58 FRANCE 92

0.98 MEXICO 92

1.52 THAILAND 89

1.43 UNITED KINGDOM 83

1.92 SPAIN 76

3.42 TAIWAN 73

2.35 CANADA 69

0.99 PHILIPPINES 67

0.96 IRAN 65

자료 : WWF, Living Planet Rep oct, 1998

<그림 1- 1> 주요국가별 소비압력지수(1995)

2) 자연환경 및 생태계 훼손

국토환경보전에 커다란 기여를 해오고 있는 농경지 및 산지면적이 지

속적으로 감소하고 있다. 농경지 및 산지의 도시용지로의 전용과 무분별

한 개발 등으로 농경지 및 산지면적이 지난 11년간( 85- 96) 2,906㎢ 감소

제1장 동향과 전망 27

하여 녹지면적 및 생물서식공간이 축소되는 등 자연생태계 보전기능이

저하되고 있다. 농경지면적은 1985년 21,444㎢이었으나 1996년 19,455㎢

로 1,989㎢ 감소하였고, 산지면적은 1985년 65,396㎢에서 1996년 64,479㎢

로 지속적으로 감소하고 있다.

국립공원 및 백두대간 등 생태적으로 보전가치가 큰 지역 역시 도로,

댐, 리조트건설 등 각종 개발사업으로 훼손되어 자연생태계가 단절되고

생물다양성이 감소하고 있다. 1998년 현재 70여 개의 도로가 백두대간을

통과하고 있으며, 이 중 30여 개 도로는 생태계에 심각한 영향을 초래하

고 있는 것으로 조사되고 있다.

간척매립으로 전체 갯벌의 25%인 810.5㎢가 지난 10여년( 87- 98) 동안

상실2)되어 갯벌 습지면적이 줄어들면서 철새도래지 등 생물서식공간이

축소되거나 서식환경이 훼손되고 있다.

이처럼 도로 및 리조트개발, 간척 매립 등 무분별한 개발사업으로 인

해 생물종이 매년 감소하여 현재 194종의 동식물이 멸종위기에 있는 것

으로 조사되고 있다.3) 현재 포유류의 17%, 조류의 15%, 양서 파충류의

12%, 어류의 1%, 곤충의 0.2%, 식물의 1.5%가 멸종위기에 처해 있는 것

으로 조사되고 있다.

3) 물, 공기, 토양오염으로 인한 생활환경의 악화

(1) 물의 오염

오염물질배출량 증가와 하수처리율의 저조로 강, 호소, 연안 등 공공수

역의 수질오염이 심화되고 있다. 주요 4대강 중 하류지역(한강 노량진,

2) 국무총리실 수질개선기획단, 해양환경관리업무 자료, 1999.5:3) 환경부, 환경백서, 1998

멸종위기 포유류는 호랑이, 수달, 반달가슴곰 등 10종, 멸종위기조류는 노랑부리백로,

황새, 두루미, 크낙새 등 13종, 멸종위기어류는 퉁사리 등 5종, 멸종위기곤충은 장수하

늘소, 상제나비 등 5종, 무척추동물은 두드럭조개 등 3종, 멸종위기식물은 한란, 나도풍

란, 돌매화나무 등 6종 등임 .

28

낙동강 물금, 금강 강경, 영산강 광주 등)의 수질은 Ⅲ∼Ⅳ등급 수준

(BOD 6㎎/ ℓ)으로 수질이 악화되고 있다. 이는 수질오염배출량은 매년

8% 이상씩 증가하나, 이를 처리할 환경기초시설이 부족하고 운영이 미

흡하기 때문이다. 1997년 현재 오염물질 처리율은 생활하수가 55%, 산

업폐수가 70%, 축산폐수가 50% 수준이다.

<표 1-2> 오염물질 발생량과 처리율(1997)

구 분 생활하수 산업폐수 축산폐수

발생량

(천톤/일)24,028 2,511 197

처리용량

(천톤/일)13,614 1,761 99

처리율(%) 55 70 50

주: 하수처리율은 97년 인구대비이며, 산업폐수는 공단폐수종말 처리장의 처리비율임

<표 1-3> 강 호소 연안의 수질오염 현황(1997)(단위 : ㎎/ ℓ)

구 분 BOD(COD) T- N T- P 비고

강

한강(노량진) 4.1 - - Ⅲ등급

낙동강(물금) 4.2 - - Ⅲ등급

금 강(부여) 3.4 - - Ⅲ등급

영산강(무안) 2.3 - - Ⅱ등급

호소

팔 당 호 3.2 2.542 0.035 Ⅲ등급

합 천 호 1.9 1.383 0.018 Ⅱ등급

대 청 호 2.4 1.994 0.029 Ⅱ등급

광 주 호 3.0 1.591 0.047 Ⅱ등급

연안

서해(인천) 1.6 0.515 0.025 Ⅱ등급

남해(마산만) 3.4 0.646 0.079 Ⅲ등급

동해(온산) 2.6 1.337 0.032 Ⅱ등급

제주(제주) 0.9 0.213 0.026 Ⅰ등급

자료 : 환경부

제1장 동향과 전망 29

마산만, 부산, 여수연안 등 남해안 전역과 동해남부 해역은 매년 적조

(red tide)가 발생하는 등 해양오염이 심화되고 있다. 지난 80년 이후 적

조발생 건수는 연간 30∼65건에 이르고 피해액은 연간 3∼765억원에 달

하고 있다. 또한 동해안 해역은 백화현상이 발생하여 어족자원 및 해양

생태계에 미치는 영향이 커지고 있다.

<표 1-4> 연도별 적조발생 건수 및 피해액

구 분 1992 1993 1994 1995 1996 1997

발생건수 27 38 29 65 61 62피해액

(억원) 194 84 3 765 21 15

자료 : 국립수산진흥원(1998)

(2) 대도시 및 공업지역의 대기질 악화

대도시의 대기오염 형태가 선진국형으로 변화되고 있다. 청정연료의

확대보급으로 아황산가스 등 대기오염물질배출량의 증가추세는 점차 둔

화되고 있으나, 교통량의 증대에 따라 자동차에서 배출되는 이산화질소,

오존 등의 오염물질량이 증가하고 있기 때문이다. 1980년에 53만대이던

자동차 댓수가 1990년 340만대, 1998년 1,047만대에 이르고 있어 1996년

현재 대기오염 물질중 자동차에서 배출되는 오염물질량 비중이 전국적으

로 38.5%에 이르고, 서울은 82.2%, 광주는 80.7%, 대전은 75.3%를 차지하

고 있다. 이에 따라 오존단기기준 초과횟수가 1995년 33회에 이르던 것

이 1998년 486건에 달하고 있다.

중화학공업단지는 국지적인 대기오염이 심화되고 있다. 이에 따라

1986년 3월에 우리 나라에서 최초로 울산 온산 및 미포산업단지 지역을

대기보전 특별대책지역으로 지정하였고, 1996년 9월에는 여천 산업단지

및 확장단지가 대기보전 특별대책지역으로 추가 지정된 바 있다.

30

그림 1- 2> 주요도시의 연도별 아황산가스

<표 1-5> 자동차 배출가스의 대기오염 비중(1996)

구 분 전국 서울 부산 대구 인천 광주 대전

총대기오염물질

배출량(천톤/년)4,42

4396 387 129 220 58 63

자동차배출가스

배출량(천톤/일)1,70

2325 138 92 93 46 47

자동차오염비중(%) 38.5 82.2 35.8 71.1 42.4 80.7 75.3

<표 1-6> 오존 단기기준 초과현황

구 분 1995 1997 1998

측정소(개소) 5 36 51

초과횟수 33 324 486

오존 단기기준 0.01ppm/ 시간

주: 총 대기오염 자동측정소 117개소

제1장 동향과 전망 31

90년0.051

0.009

(단위: ppm)

95년 0.017 아황산가스

0.013 오존

97년 0.011

0.016

98년 0.008

0.017

<그림 1- 3> 서울시 아황산가스 및 오존오염 형태

(3) 폐기물의 부적절한 처리와 토양오염

폐기물배출밀도가 높은 반면 위생처리율은 저조하여 토양오염이 우려

되고 있다. 1996년 현재 폐기물배출밀도는 545톤/ ㎢로 프랑스 122톤/

㎢, 이태리 207톤/ ㎢에 비해 높은 반면, 폐기물의 위생처리율은 낮은 실

정이다. 생활폐기물의 63.9%를 매립방식에 의해 처리하고 있는데 침출수

처리를 갖춘 위생매립지는 단 2%에 불과한 실정이다.

<표 1-7> 폐기물 발생량

구 분 1991 1993 1995 1997

계 158.6 141.5 148.1 194.7

생활폐기물 92.2 62.9 47.8 47.9

사업장폐기물 66.1 78.5 100.3 146.8

32

<표 1-8> 폐기물 처리내용(1997)

매립 재활용 소각

총계 39.1% 55.4% 5.5%

생활 63.9% 29.0% 7.1%

사업장 30.8% 64.3% 4.9%자료 : 환경부, 환경백서, 1998

또한 농약과 비료 등의 과다사용 및 축산폐수, 폐비닐 등의 처리 소홀

로 농촌지역의 토양 지하수 하천 역시 오염이 우려되고 있다 아직 토양

오염에 대한 측정이 전국적으로 이루어지지 않아 정확한 실태를 파악하

기 힘드나 논면적의 50% 이상이 농약 비료의 과다 투입으로 토양 및 수

생태계에 악영향을 미치고 있고, 전국 167개 농촌마을의 우물물 65%가

음용수로 부적합한 것으로 조사되고 있다.

4) 지구환경 및 동북아 환경문제 대응수단의 취약

지난 1997년 12월 일본 교토에서 개최된 제 3차 기후변화협약당사국총

회(UNFCCC-COP3)이후 세계는 지구환경문제를 위한 다자간 협상 소위

그린라운드에 대비하기 위한 국가적 노력을 기울이고 있다4). WTO체계

하에서 이같은 환경에 대한 논의는 해당국가의 경제, 산업구조, 에너지

소비형태, 환경정책 등에 변화를 요구하고 있다. 특히 우리 나라와 같이

자원이 부족하고, 에너지소비가 많은 국가로서 20∼30년간의 짧은 기간

에 압축경제성장을 이룬 경우는 이러한 기후변화협약 등 국제환경협약

4) 제 3차 기후변화협약 당사국회의에서 2008∼2012년동안 EU, 미국, 일본, 캐나다 등의

국가에서 이산화탄소 배출량을 6∼8% 감축하도록 목표를 설정하고, 배출권매매

(Emission Trading), 공동이행(Joint Implementation), 개도국의 의무실시 촉진, 청정개

발체제(Clean Development Mechnism) 도입, 자금메카니즘 등에 대한 교토의정서를

채택한바 있음.

제1장 동향과 전망 33

이 UR, IMF에 이은 새로운 위기요소로 대두될 가능성이 높아, 이에 적

절히 대응하지 않으면 안된다.

우리 나라는 아직 이산화탄소감축의무국가는 아니지만 1990년 이후 에

너지 소비가 매년 10%이상씩 증가해 에너지사용 증가율 세계 1위를 보

이고 있고, 에너지소비의 90%를 화석연료에 의존하고 있어 온실가스배

출량도 세계 12위를 보이고 있다. 선진국들이 GNP 1% 성장에 이산화탄

소배출증가율이 약 0.3%인데 비해, 우리 나라는 1%이상을 배출하고 있

어 지난 6년간(1990∼1995) GNP 7.5% 성장에 이산화탄소배출증가율은

9.1%나 증가하고 있다. 또한 1인당 온실가스배출량 역시 1990년 1.9(TC,

탄소톤) 이던 것이 1997년 3.1(TC, 탄소톤)에 이르고 있어 이에 대한 산

업, 경제, 소비생활 등에 구조적인 조정을 요구하고 있다.

이에 정부에서는 기후변화협약에의 적극 대처 및 에너지 절약시책강

화 를 100대 과제중의 하나로 선정하여 범정부적인 대책을 추진하고 있

으며5) 국토계획 및 정책에서의 인식과 대책은 미흡한 상태이다. 특히 지

구온난화 문제가 국토환경에 미치는 영향 등에 대한 초보적인 기초조사

가 거의 없는 실정이고, 에너지 절약형 국토관리기반 역시 취약한 실정

이다.

이 밖에 생물다양성협약 등 자연생태계보전과 관련한 국제환경협약에

의 대응 역시 미흡하다. 특히 생물종 파괴행위에 대한 규제, 담수 및 연

안 생물 등 생물다양성의 보전과 합리적 이용을 위한 국가전략수립 등에

소극적이고, 멸종위기에 처한 야생동식물의 국제거래에 관한 협약

(CITES), 물새 서식지로서 국제적으로 중요한 습지에 관한 협약

(RAMSAR) 등에 취약한 실정이다.

중국에서 배출되는 대기오염물질과 황사의 장거리 이동으로 국내 대기

질의 악화, 토양의 산성화 및 산림의 황폐화가 우려되고 있고, 중국 황허

5) 1998년 5월 기후변화협약 범정부대책 기구 를 구성하고 에너지산업대책, 환경대책, 농

림대책, 연구개발 등 온실가스배출저감종합계획 등을 수립 추진하고 있음 .

34

강, 양쯔강의 오염과 홍수 등으로 황해의 염분농도가 낮아지는 등 수질

오염이 심화되고 있는 등 동북아 환경문제에 대해서도 체계적인 대응이

미비한 실정이다. 또한 생태적으로 하나로 연결되어 있음에도 정치적 환

경으로 인하여 남북간의 환경문제에 대한 공동협력 역시 부재되어 있는

상태이다.

2. 여건변화와 전망

1) 쾌적한 환경에 대한 국민요구 증대

21세기 환경의 세기에 선진복지국가로 진입하면서 환경보전을 경제성

장보다 우선시하는 등 환경보전의식이 크게 제고될 것으로 전망된다. 이

에 따라 환경투자가 제고, 환경기술(clean & green technology)이 고도화

되고 기식기반 산업화되면서, 환경경제혁명 이 가속화될 것으로 보인다.

이와 함께 깨끗한 물과 공기와 에너지원의 확보, 전통문화 및 수려한 경

관의 보전 등 쾌적한 환경에 대한 국민욕구의 증대로 생활양식이 급속히

변화될 것으로 전망되고 있다.

또한 녹지, 습지(갯벌 포함), 생물다양성 및 희귀성 등 자연환경과 생

태계의 가치가 높아지고 이에 대한 보전 요구가 증대하면서 자연과의 접

촉증대와 조화를 구현하려는 다양한 형태의 생태계보전 복구 창조 프로

그램이 활성화될 것으로 전망되며, 자연훼손이 큰 대형 개발사업에 대한

사회적 저항이 증대하고 국민들의 환경보전활동에 대한 참여와 감시가

강화될 것으로 보인다.

2) 환경문제의 다양화, 복합화 가속

오염물질배출의 지속적 증가와 신오염원의 출현으로 국토환경부하가

제1장 동향과 전망 35

더욱 가중될 것으로 전망된다. 오염원이 다양화 복합화되어 유기화합물

중금속 등 유해성 오염물질배출에 따른 환경사고 등이 확대될 우려가 있

고, 환경호르몬, 식료품 오염 등 새로운 환경오염문제도 발생할 우려가

있다.

SOC 건설 등 국토개발사업과 토지이용과정에서 개발과 환경보전에 대

한 갈등이 첨예화되면서 재산권 환경권 개발권에 대한 이해관계자간 대

립 역시 심화될 것으로 우려되고 있다. 특히 개발제한구역(G.B)의 전면

재조정과 관련하여 국립공원, 상수원보호구역 등 환경보전을 위한 국토

이용규제수단들에 대한 지역주민의 재산권 침해구제요청이 급증하고, 규

제중심의 환경정책이 인센티브 위주로 대폭 전환되는 양상을 보일 것으

로 예상되고 있다.

또한 전국 4대강 수질오염이 심화되면서 상류지역의 개발과정에서 발

생하는 환경문제로 지역간, 상 하류간 대립이 첨예화될 것으로 전망되고

있다.

3) 자원확보 어려움 및 수급불균형 심화

인구 및 경제의 지속적 증가로 자원 에너지 소비가 지속적으로 늘어날

것으로 전망되나 수자원이나 에너지원의 개발적지가 감소되고 지역주민

의 반대 역시 심화되어 수자원, 전원입지의 확보가 어려워지고 지역간

수급불균형이 심화될 것으로 전망된다.

이에 따라 태양, 바람, 바다 등을 이용한 새로운 대체자원 개발이 다각

적으로 모색될 것이며, 자원의 절약적 이용과 효율적 관리를 위한 각종

수요관리정책 경제적 수단 기술 등의 개발이 활발히 이루어질 것이다.

이와 함께 전원지역, 상수원지역 등 자원 생산지에 대한 지원과 정비가

대폭적으로 추진될 것으로 예상된다.

36

4) 국내 외 환경압력의 증대

엘리뇨 현상의 심화 등 지구환경위기의 현재화로 지구환경보전 논의가

외교무대에서 중요한 현안으로 대두되고, 세계 무역질서 재편의 중요한

변수로 등장할 것으로 전망된다.

이미 지난 1997년 기후변화협약에 대한 교토의정서 체결을 계기로 이

산화탄소 등 온실가스배출량 감축이 국가별로 가시화되면서, 환경을 매

개로 한 무역규제 등에 대한 구체적인 논의가 가속화되고 있다.

또한 OECD의 가입으로 국제기구중심의 국제환경규제 압력이 가속화

되고 있고, 지난 1992년 UN환경개발회의(UN CED)이후 21세기 지구환경

보전을 위한 국제협력이 강조되고 있어 통합적인 환경보전을 위한 의제

21 의 실천수단의 확보 및 이행요구가 강화될 전망이다.

이에 따라 21세기를 대비한 선진환경정책 추진기반 구축에 대한 요구

가 증대될 것이다. 새로운 환경규범으로 환경과 조화된 지속가능한 개발

(ESSD)이 정착되면서 인간과 자연의 공생, 세대간 공평성 확보 등 공존

주의적 세계관이 보편화될 것이다.

사전예방적, 자율적 환경관리체계가 확산되고, 녹색생산 유통 소비체계

등이 강화될 것이다. 또한 환경기준이 강화되고 환경단체들의 사회적 영

향력이 커지면서 환경관리절차 및 수단 등도 강화될 전망이다. 이에 따

라 개발부서의 자율적인 환경관리가 강조되고 환경보전 이 국토정책에

내부목적화되어 환경친화적 개발이 정착될 것으로 전망되며 환경영향평

가 등 국토개발사업에 대한 환경관리절차 및 환경성 검토도 강화될 것으

로 보인다.

37

제2장

계획의 기본방향

1. 계획의 기조

제4차 국토종합계획(안)의 환경보전계획의 기조는 자연과 인간이 더불

어 사는 건강하고 쾌적한 녹색국토의 실현 이다.

2. 계획의 목표와 기본방향

첫째, 환경과 개발의 조화를 도모하는 전방위 국토환경 관리체계를 확

립하도록 한다.

보전지역과 개발지역을 지정하고 개발지역은 계획후 개발 이 이

루어지도록 하는 친환경적 국토관리지침을 마련하도록 한다.

환경친화적 지역 도시 SOC 및 교통 관광 수자원개발계획을 수립

추진하고 개발사업의 환경성 제고를 위한 수단을 개발하도록 한다.

둘째, 산 하천 연안의 자연생태계 보전과 복원계획을 수립 추진한다.

국토 생태통합네트워크를 구축하여 다양한 생물종이 서식하는 산,

하천, 연안환경을 조성하고 새로운 친자연공간을 창조하도록 한다.

남북한이 함께하는 백두대간 민족생태공원, DMZ 평화생태공원,

38

서해갯벌생태공원 조성사업 등을 통해 단절 훼손된 자연생태계를

복원하도록 한다.

셋째, 환경오염의 치유와 예방으로 깨끗하고 건강한 생활환경을 조성

토록 한다.

녹색 생산 유통 소비체계 정착과 자율환경관리체계(VA) 등 사전

예방책을 확대하여 환경오염을 근원적으로 예방한다.

환경기초시설의 확충과 환경기준의 강화 등을 통해 대기보전, 수

질보전, 폐기물관리의 선진화를 추진하도록 한다.

넷째, 지구환경 및 동북아 환경보전을 위한 국제협력과 대응을 강화하

도록 한다.

기후변화협약, 생물다양성 협약 등에 대비한 에너지절약형, 환경보

전형 국토기반을 구축한다.

황해 수질보전, 산성비 관리 등에 대한 기술이전 등 동북아 환경

협력을 강화하도록 한다.

다섯째, 선진환경관리기반을 조성토록 한다.

지속가능위원회 , 유역통합관리체계의 구축 등을 통해 환경관리행

정의 통합화를 도모하도록 한다.

건설관련법의 개정을 통해 지속가능한 개발을 내제화하고, 주민과

시민단체(NGO)의 참여와 협력을 확대한다.

제2장 계획의 기본방향 39

현황 및 문제점

국토 오염의 심화로 생활환경의 악화

자연환경의 훼손 및 국토생태계 단절 심화

개발과 보전의 갈등 첨예

지구환경문제 대응수단 취약

여건변화 전망

오염물질배출의 다양화와 다량화, 지방확산

쾌적한 환경에 대한 국민요구 증대

개발, 광역환경문제로 인한 대립과 갈등 심화

지구환경문제 등 국내 외적인 환경압력의 증대

계획의 기조 및 추진방향

목 표자연과 인간이 더불어 사는

건강하고 쾌적한 녹색국토 실현

환경과 개발이 통합관리되는 전방위 국토환경관리

한반도 자연생태계 보전 복원 창조

금수강산의 회복과 쾌적한 생활환경 조성을 위한 환경오염의

치유와 예방대책 마련

동북아 환경협력과 적극적인 지구환경보전

주요 추진전략

전방위 국토환경

관리체계 확립

생태계보전 복원

창조

환경오염 치유 예방 동북아 지구환경

보전

토지적성평가를 통

해 보전지역과 개

발가능지역의 구분관리

선계획-후개발원칙

준수

친환경적 개발

모형 구축

환경시범사업

추진

산 하천 연안을

연결화는 국토생태

통합 네트워크

구축과 관리

제2의 녹화사업

추진

수변역관리제 도입

국토생태복원 및

창조사업 추진

백두대간민족생태공원 관리

갯벌의 보전

자원 에너지

절약과 재활용

녹색생산 유통 소비체계 정착

환경기초시설의 확충과 환경기준

강화

환경관리의 자율화,선진화 추진

자원 에너지 절

약형 국토개발기

술의 확보 및

SOC정비

동북아환경협력체계 구축과 연대

-황해보전, 대기보

전 공동협력사업

추진

-동북아 폐기물 재

활용 및 생태

네트워트 구축

<그림 1- 4> 국토환경계획의 기본방향과 추진전략

40

<표 1-9> 제3차 국토계획과 제4차 국토계획의 비교 : 국토환경보전

구 분 제3차 국토종합개발계획 제4차 국토종합계획

기 조환경오염의 저감으로 쾌적한

환경조성

자연과 인간이 더불어 사는

건강하고 쾌적한 녹색국토 실현

기본방향

환경관리체계의 체계적 종합적구축

개발과 환경보전의 조화

자연생태계의 보전

지구환경보전을 위한 국제협력강화

환경규제 강화 및 투자확대

전방위 국토관리

국토 생태통합네트워크의 구축

과 자연생태계의 복원

환경오염의 치유와 예방

지구환경 동북아환경보전

선진환경관리기반 조성

대상공간 대부분 남한 한반도와 주변

강 조 점

환경도시 조성, 오염원의 감축,

환경관리제도 개선

환경과 개발의 통합관리, 산 하

천 연안의 생태적 통합관리, 환

경오염의 예방, 유역권통합관리,자율환경관리

구 성

수질, 대기, 폐기물, 환경관리제도 친환경적 개발, 자연환경 및 생

태계, 환경오염(수질, 대기, 폐기

물), 지구환경문제, 환경관리

41

제3장

추진 계획

1. 전방위 국토환경관리체계 확립

1) 보전 개발지역의 지정과 환경친화적인 국토관리

국토의 생태 자연도를 고려한 토지적성평가(Land Suitability Analysis)6)

등을 통해 보전 개발지역 구분하여 적정관리를 도모하도록 한다. 이를 위해

지리정보시스템(GIS) 등의 과학적인 기법을 활용하여 전국적인 정보망을 구

축하고, 보전지역과 개발지역의 관리원칙을 정립하는 것이 필요하다.

자연공원, 생태계 및 문화재 보전지역, 용수원 영향지역 등은 보전지역

으로 지정하고 개발대상지역에서 원칙적으로 배제하고 자연특성 등을 고

려하여 자연박물관, 생태관광 등 친환경적 개발과 지역지원 등 합리적인

관리를 도모하도록 한다.

6) 토지적성평가(Land Suitability analysis)는 1969년 MaHarg 등에 의해 제안된 이후 자

연환경과 조화된 개발을 유도하는 환경관리수단으로 발전 . 토지자원이 갖는 지형, 지

질, 토양, 식생, 오염정도, 역사 문화경관, 인구밀도, 토지이용율, 지역간 관련성 등을

종합분석하여 토지이용의 적합성을 평가하는 수단임.

環境計劃硏究會, 環境計劃論 : 環境資源の開發 保全の基礎として, 森北出版株式會社,1994: 160-162

Leonard Ortolano, Environmental Planning and Decision Making, Chapter .10, LandSuitability and Carrying Capacity Analysis, 1984: 231-252

42

도시지역, 준농림지역 등 개발대상지역은 지역의 자연환경 특성 등을

면밀히 고려해서 사전에 철저한 환경보전대책을 수립하여 개발하도록 하

는 선계획-후개발 의 원칙을 준수하도록 한다. 지역환경용량 등을 고려

한 개발규모 및 입지, 용적률, 건폐율 등의 합리적인 조정을 통해 지속가

능한 개발을 유도하고 연안역, 하천변 등 수변공간(water front)은 재해

안전관리 및 경관보전차원에서 특별관리토록 한다.

2) 환경과 개발의 통합관리

지역개발, 산업입지, SOC 건설, 관광, 도시관리, 자원관리 등 국토계획

의 모든 부문에 환경과 조화된 지속가능한 개발 개념을 적극 반영하도록

한다. 국토개발 및 지역개발계획에 자연과의 조화, 쾌적환경의 창조, 지

구환경보전을 내부목적화하여 공급위주의 개발에서 수요관리 생태순환형

개발을 병행하도록 한다. 이를 위해 구체적으로 타당성 조사시 환경성

포함을 의무화하도록 하여 환경오염, 산림감소, 갯벌파괴 등을 환경비용

에 포함시키는 종합비용편익분석(extended B/ C analysis)을 실시하고 지

역주민, 환경단체의 참여확대로 개발사업의 환경성을 강화하고 합의형성

토대를 구축하도록 한다.7) 이와 함께 환경친화적 개발지침을 마련하여

계획, 설계, 유지관리 등 개발사업 전과정에 적용 준수토록 한다8). 또한

환경영향평가의 기능과 역할 등을 재정립하여 환경과 보전의 조화를 도

모하는 실질적인 수단으로 협의내용 등이 준수되도록 한다.

7) 종합편익분석법(EBCA)는 기존이 비용편익분석법에 환경성을 고려하여 종합적으로 사

업의 타당성분석이 이루어질 수 있도록 선진국 및 국제기구에서 권장하고 있고, 최근

새만금간척사업 재평가에서 이 분석법을 시도하고 있음 .荒木正一 外 8人, 社會間接資本の費用效果分析法, 東洋經濟新聞社, 1998:11-20

栗山浩一, 公共事業と環境の價値, 築地書館, 19998) 건설교통부는 1999년 6월 2일 새천년의 친환경건설선언 을 발표하고 환경을 건설행정

에 내부목적화하기 위한 건설환경정책의 기본방향과 추진전략을 수립하고 있음. 향후

건설환경정책 중장기기본계획 수립 등을 통해 체계적으로 환경관리를 도모할 계획임 .

제3장 추진계획 43

<표 1-10> 전방위 국토환경관리방향

구 분 주 요 내 용

지역개발

산업입지

지속가능한 개발 의 원칙과 실천계획수립 추진으로 지구환경문

제의 포괄적 대응체계 구축

중소도시 및 농촌정주개발 증진방안 강구

신산업개발지대에 EIP(eco-industrial park) 방식 추진

개발사업의 환경친화적 생태순환적 개발 준수

개발사업 추진시 환경기초시설의 확보 의무화

SOC

교통계획

에너지 자원절약형 사회간접자본의 정비

교통수요를 최소화하는 다양한 교통수요관리(TDM)의 추진

- 토지이용과 교통계획 통합추진

자전거, 철도 등 녹색교통수단의 수송분담률 제고

자연환경훼손을 최소화하는 친환경적 도로 건설

도시

주택건설

대도시지역에 성장관리정책의 도입

환경도시의 육성

공원 녹지의 확충 및 체계적인 보전과 관리

토지, 수자원 수급을 고려한 주택의 적정 공급

에너지 자원 절약형 생태건축의 확대보급

토지관리개발지역의 환경친화적 개발수단의 확보

토지자원의 수요관리정책 추진

수자원

계획

환경친화 댐(eco-dam) 건설

절수사회 구축을 위한 수요관리정책의 추진

- 용수수요, 누수방지, 수돗물값 정상화, 물절약프로그램개발

통합수자원관리계획의 정립

- 수요과 공급의 통합에 기초한 새로운 수자원장기종합계획 수립

문화관광

국립공원 등 자연공원의 위상정립 및 체계적인 관리

- 사람관리에서 자원관리로 전환

- 생태관광(eco-tourism)의 확대

관광자원시설의 연계 및 통합개발

44

3) 환경시범사업의 추진

개발사업이 환경파과적이다 라고 하는 부정적인 인식9)을 개선하여 개

발사업에 대한 사회적 신뢰를 회복하기 위해서 환경요소를 충분히 반영

한 환경시범사업의 추진이 필요하다.

우리 지형 기술실정에 알맞은 한국형 환경선도기술을 실용화하여 전국

적으로 확대 보급하고 환경시범사업에 대한 기술적 행정적 재정적 지원

을 통해 환경시범사업 추진을 확대하도록 한다. 환경시범사업에는 환경

도시(eco-city) 생태마을(eco-town) 그린빌딩, 친환경 산업단지 (eco-industrial

park), 친환경 고속도로(eco-highway) 및 그린휴게소, 친환경 댐(eco-dam), 생태

공원(eco-park), 자연하천복원사업 등이 있다.

2. 산, 하천, 연안의 자연생태계 보전과 복원

1) 국토 생태통합네트워크 구축

국토 생태통합네트워크는 주요 산맥과 10대강, 3대 연안역을 통합적으

로 연계하여 야생동식물의 이동성과 다양성, 물순환의 건전성, 녹지의 연

속성을 확보하기 위한 한반도 생태골격이자 자연생태계 보전수단이다.

생태적으로 보전가치가 큰 백두대간, DMZ, 습지 및 갯벌, 하천 및 계곡,

대형 호소, 국립공원 등을 국토 생태통합네트워크와 연계하여 산 하천

연안의 생태계복원 및 보전을 도모하고, 각종 개발사업의 무분별한 개발

을 규제하여 환경친화적인 개발을 유도함으로써 환경오염의 사전예방과

관리를 도모하는 것이다.

9) 건설환경분야의 공무원, 전문가, 사업자 200명을 대상으로 설문 조사한 결과에 의하면

응답자의 58.2%가 국토개발사업은 환경파괴적이라고 평가하고 있고, 그 근거로 자연생

태계 및 주변경관의 훼손을 들고 있음 . 국토연구원, 환경친화적 국토개발사업 추진방안

에 관한 연구, 1998

제3장 추진계획 45

제 4차 국토종합계획에서는 유역권을 중심으로 생태통합네트워크 구축

을 환경보전계획의 핵심으로 삼고 있다. 유역권은 산림, 물(하천, 호소,

해양), 토양 및 각종 생태계를 포함하는 통합된 생태권으로서 각기 고유

한 기능과 특성을 가지면서 유기적으로 연계되어 있다. 이미 조선 후기

실학자인 여암 신경준과 고산자 김정호는 산척수맥(山脊水脈)을 지면의 근

골혈맥(筋骨血脈)이라고 표현하며, 우리 한반도 전체를 하나의 살아있는

유기체로 보면서 영험한 백두산에서 시작된 기운이 백두대간을 통해 한

라산에 이르기까지 우리의 국토 전역에 미친다는 생각을 한 바 있다.10)

산림은 다양한 생태계가 모여 사는 생물서식공간으로서 뿐만 아니라

물, 토양 등 환경자원을 보전하고 함양하는 역할을 담당하고 있다. 물은

해면 등에서 증발하는 수증기를 다시 비로서 뿌리고 산림토양 등에 일시

저장시켜, 그 후 지하수 및 표류수로서 유역을 유하시켜 바다에 도달하

는 물순환을 형성하는 환경자원이다. 물은 표류수(하천, 호소, 해양), 표

면수(논, 밭, 저수지 등), 지하수를 포함하는 순환계를 형성하고 있으나,

생활용수, 공업 농업용수로서 인위적으로도 이용되고 있다. 이 순환과정

에서 산림 및 농경지 등에서 공급되는 영양염류와 토사 등을 운반하면서

수생 생태계가 영위할 수 있는 서식지를 제공하고 있다. 토양은 다양한

생태계의 장으로서 뿐만 아니라 산림, 농경지 등에서 배출되는 영양염류,

토사 등을 운반함과 동시에 수생생물 등 생태계가 서식하는 장을 제공하

고 있다. 토양은 다양한 생태계의 서식처인 동시에 산림, 물순환을 건전

하게 유지시켜 주는 기반이다. 또한 물의 순환과 함께 산맥에서 해역에

이르기까지 토사의 이동에 의해 해안이 형성되고, 생물은 산림, 물, 토양

으로 구성되어 있는 생물서식공간(biotop e)을 통해 생식, 이동, 번식 등

다양한 물질순환을 이루는 하나의 통합권을 형성하고 있다.

유역권을 중심으로 한 생태통합권은 바로 이러한 상호 밀접한 관계를

갖는 산림, 물, 토양, 생물 등의 자연메카니즘을 존중하는 형태로서 인간

10) 이명우, 생태적 적지분석론과 전통적 풍수지리론, 국토연구원, 국토, 99. 8:70

46

의 경제사회활동과 조화하고자 하는 통합관리수단이다. 유역보전에 있어

서 중요한 문제는 산림, 논 등의 농지, 도시 등이다. 산림의 황폐, 논의

감소, 도시의 택지화 등에 상황을 감안하면서 유역권관리 측면에서 통합

관리정책을 전개할 필요성이 있다. 향후 유역환경보전을 어떠한 형태로

이끌 것인가가 커다란 과제가 되고 있다.

국토생태통합네트워크는 한반도 육지부의 10개 유역권과 제주도를 포

함하여 총 11개권역으로 구성되어 있다. 각 각의 생태통합권은 산과 하

천, 연안으로 구성되며, 이들은 하나의 유역권으로서 생태적으로 환경적

으로 일체성과 순환성, 건전성을 확보하면서 통합적으로 관리되게 된다.

이들은 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 10대강과 백두대간상의 주요 명

산- 설악산, 소백산, 오대산, 지리산 등-과 3대연안역이 연계된 한반도 생

태골격을 형성하고 있다고 할 수 있다. 또한 이 네트워크상에 생태적으

로 보전가치가 큰 백두대간, DMZ, 습지 및 갯벌, 하천 및 계곡, 대형호

소, 국립공원 등이 유기적으로 연계되어 있는 한반도 생태계의 보고라고

할 수 있다.

따라서 이들 국토생태통합네트워크를 통해 자연생태계의 보전과 복원

을 도모하고 궁극적으로 국토의 야생동식물의 이동성과 다양성, 물순환

의 건전성 및 녹지의 연속성이 확보될 수 있는 자연속의 녹색국토 를

구현할 필요가 있다.

제3장 추진계획 47

<그림 1- 5> 국토 생태통합네트워크 개념도

국토생태네트워크 구축사업은 네덜란드 및 일본 등에서도 이미 주요

국토계획으로 채택하여 추진하고 있다. 네덜란드는 1990년 국토생태네트

워크(N EN : National Ecological Netw ork) 계획을 중요 국토정책으로 채

택한바 있다. 국토생태네트워크 계획은 동식물 서식지의 단절(habitat

fragm entation)를 막고, 생태계의 평형을 회복하고자 하는 것으로서 경관

생태학적 조사에 의거해서 추진하고 있다. 이 계획을 추진하기 위해 중

앙정부, 지방자치단체, NGO 등이 함께 협력하여 대대적인 생태적 인프

라를 정비하고 있다. 네덜란드의 국토생태네트워크의 목표 년도는 2020

년이다(기준년도 1990년). 간선도로와 국토생태네트워크가 교차하는 구간

에 대하여는 2000년까지 40%, 2010년까지 90%를 동물이동통로로 설치할

계획이다. 또한 국토생태네트워크 구축을 위해 66만5천ha의 토지이용을

목표로 하고 있는데, 이는 국토 전체면적의 약 20%를 점하고 있다(1990

48

년 현재는 약 15%)

일본은 지난 1998년 3월 국토종합개발법 제 7조 1항에 의거 21세기 국

토의 그랜드디자인(제 5차 전국종합개발계획)을 수립 각의 결정한 바 있

다. 국민들의 자연선호, 생물다양성의 확보 요청 등에 부응하면서 국토의

자연환경을 보전 회복시키기 위해 국토규모의 생태계네트워크 형성계획

을 수립한바 있다. 야생동식물과의 공존을 위해 균형 있고 안정적인 생

태계를 확보하기 위해 지구규모, 전국규모, 지역규모 등 다양한 수준에

서 생태계의 통합과 야생생물 서식공간의 연속성과 일체성을 확보하기

위해 국토규모의 생태계네트워크 구축을 자연환경보전의 핵심전략으로

설정하고 있다. 이를 구체적으로 추진하기 위해 세끼료(脊梁)산맥과 산맥

과 상호 연계되어 있는 유역, 연안역 등에 대해 다양한 야생생물이 서식

할 수 있도록 각 지역마다 지역특성에 따라 생물서식공간을 조성 유지하

도록 하고 있다.

이를 위해 현존하는 자연환경의 보전 개선이 필요한 구역에 대하여는

야생생물의 생식, 생육에 적합한 자연환경으로 유도, 전환할 계획이다.

또한 인공구조물의 설치시에는 생물서식공간의 분단방지를 위해 생태통

로(eco-bridge, eco-road) 등 적절한 배려를 도모하도록 하고 있다. 그리

고 생태네트워크 계획도(eco net map)를 작성하여 야생생물 등에 대한

데이터베이스 및 정보를 정비할 계획이다. 이와 함께 생태계의 균형유지,

국민이해의 증진차원에서 야생동식물의 개체수 관리, 피해방지시설의 정

비 및 인재 육성 등이 연계되어 이루어지고 있다. 또한 국토개발사업 추

진과정에서 자연환경을 보전하기 위해 환경영향평가를 실시하여 보전해

야 할 곳의 개발을 가급적 피하고, 환경영향을 최소화하는 대책을 우선

적으로 수립하도록 하고 있다. 이를 위해 기초가 되는 환경정보의 체계

적인 수집 정비와 정보활용체계를 정비하고 둘째, 시설입지를 계획하는

정책초기단계에서 지역주민, 전문가 등이 함께 참가하여 환경보전에 관

한 조사와 검토 등을 행한다. 그리고 개발이 불가피한 경우, 대상회복

제3장 추진계획 49

(mitigation)을 통해 지역의 자연환경이 총량적으로 훼손되지 않도록 계

획적으로 정비하도록 하고 있다.

국토생태네트워크 구축사례

□ 네덜란드 국토생태네트워크(NEN : National Ecological N etw ork)

계획 수립 추진

- NEN을 실현하기 위한 대대적 생태적 인프라 정비

(예: 도로, 철도, 운하의 건설과 개량, 정비)

□ 일본

- 脊梁山脈을 중심으로 국토생태계네트워크 형성 생물서식공간의

유지, 형성에 관한 계획도(eco net map) 작성중

□ 중국 50년 계획의 전국생태환경건설계획 공표( 99.1)

- 천연림 및 야생동식물자원의 보호사업, 대대적인 조림사업, 토양

유실과 사막화 현황의 방지사업, 생태농업의 건설, 생태환경 개선

사업 등 세부적 추진전략 수립

2) 산림생태계의 보전과 복원

이런 맥락에서 우선 주요 명산의 녹지생태축의 복원 및 개선사업을 추

진할 계획이다. 백두산, 설악산, 지리산, 한라산 등 주요 명산의 보전하기

위해 녹지생태축상에서 이루어지는 개발사업을 엄격히 제한하고 개발추

진시 철저한 환경영향평가 후 환경친화적으로 추진하도록 해야 한다. 또

한 현재 등산로, 계곡, 식물군락지 등을 대상으로 실시하고 있는 자연휴

식년제를 확대 실시하는 방안도 모색할 필요가 있다.

50

이와 함께 녹지생태축상에서 이루어졌던 대규모개발사업의 환경영향

재평가와 복원사업을 추진하는 것이 필요하다. 현재 간선도로와 백두대

간이 교차하는 47개구간에 생태이동통로를 조성하고, 파괴된 숲과 녹지

를 대상회복(mitigation)11)을 통해 동일한 환경기능으로 대체복원을 의무

화하며, 생물서식지(biotop e)12)을 복원하도록 해야 한다.

둘째, 산지의 합리적인 보전과 계획적인 활용을 추진할 계획이다. 토지

적성평가 등을 통해 산지이용 구분체계를 마련하여 보전 및 이용대상 산

지를 명확히 구분하고, 산지개발지침을 제도화하여 환경친화적 산지이용

을 도모할 필요가 있다. 환경친화적인 산지이용은 우리 산의 경관과 생

태와 조화되는 친환경적 연구단지, 전원주거단지, 문화단지 등을 조성하

여 도시적 용지수요를 충족하는 방향으로 하되 그 규모는 최소화할 필요

가 있다.

셋째, 산림의 공익적 기능13)을 확대하기 위하여 제 2의 조림사업을 추

진할 계획이다. 산림계획제도 등을 도입하여 체계적인 산림정비를 추진

하는 것이 시급하다. 조림과 간벌사업 등을 통해 산림의 이산화탄소 흡

수능력을 배양하여 기후변화협약에 적극적으로 대비할 필요가 있으며,

유역별 산림관리계획을 수립 추진하여 녹색댐 기능과 하천 연안역의 수

질정화 기능을 제고하도록 한다. 이와함께 산림의 보전과 생물종 다양성

확보를 위해 다양한 수종의 식재와 산림병충해방지대책 등도 이루어져야

한다.

11) 개발이 불가피한 지역에 그 지역이 담당하고 있던 환경 생태기능을 다른 지역으로 이

전하여 대체기능을 담당할 수 있도록 조성하는 방법. 예로서 갯벌 1ha 간척 매립시

2ha의 습지를 다른 지역에 조성하거나 또는 산림개발시 인공림을 새로이 조성하는

방법 .12) 공동체로서 생물의 서식장소를 의미하며 높은 균질성과 지리적으로 최소공간단위를

구성하고 있는 것이 특징 . 야생동물이 서식하고 이동하는데 필요한 소면적 공간단위

개념으로 사용 .13) 산림의 기능은 크게 경제적 기능과 외부 경제적 기능으로 분류할 수 있는데 외부경제

적 기능을 공익기능이라고 한다. 산림의 공익기능은 생물자원 제공기능(유전자원보전,생태계유지), 국토보전기능(토지보전, 수환경보전), 대기조성 조절기능(산소공급, 지구

온난화방지, 대기정화), 어메니티기능(주거공간보전, 보건휴양) 등이 있음 .

제3장 추진계획 51

3) 수생태계의 보전과 수변공간(wate r front)의 관리

하천의 수질 수량 생태계의 보전과 물순환의 건전화를 촉진하기 위해

서는 유역권별 통합환경관리가 이루어져야 한다. 본 4차 국토종합계획에

서는 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 10대 유역권별로 통합환경관리계획

을 수립하도록 하고 있다.

유역권별 통합환경관리계획에서는 수질보전대책은 물론 치수대책, 토

사관리, 도시유출수의 관리, 하천환경의 개선과 수변공간의 관리 등을 종

합적으로 포괄할 수 있어야 한다. 우선 산림 및 농경지의 적정관리 등

유역권 종합정비를 통해 수질보전, 치산 치수대책, 토사관리를 도모하도

록 한다. 구체적인 시책으로는 우선 우량농지의 보전과 농촌공간

(eco-village) 조성, 농어촌하폐수처리사업 촉진, 수질오염이 적은 환경농

업의 확대 및 직접지불제 등 지원방안을 활성화하는 방안을 검토할 필요

가 있다. 그리고 하천 상류지역 및 하천부지에 나무심기 사업을 추진14)

하고, 토양침식이 큰 경사가 심한 경작지를 산지로 환원하는 방안 등을

모색할 수 있다.15) 또한 수변역 관리제를 도입하여 하천으로부터 일정한

거리 안에서는 원칙적으로 개발을 금지하고, 건축물 고도제한 등을 엄격

히 적용하며, 기존 시설물에 대하여는 환경기준 감시체제를 강화하는 방

안을 모색할 수 있다.16)

둘째는 도시지역 및 하천하류의 우수침투능력을 보강하여 물순환의 건

전성을 회복할 수 있도록 하여야 한다. 이를 위한 구체적인 시책으로는

유수지 우수저류조 등을 정비 확충하고, 하수처리장은 대규모 건설을 지

양하여 소규모 현지처리방식으로 전환토록 한다. 이때 하수처리수는 하

14) 일본은 1991년 산림법을 개정해 158개 유역단위별 산림정비를 도모하고 있음.15) 전 상호, 상수원 수질개선을 위한 비점오염원 관리, 환경정의시민연대, 맑은 물 공급

을 위한 수질관리정책 그 과제와 방향을 진단한다, 1999.7.13: 1716) 팔당상수원 수질보전특별대책에서는 99년 8월까지 수변으로부터 500m∼1㎞ 범위내

에서 수변구역을 설정하여, 음식점, 숙박시설 등 오염물질을 다량배출하는 오염원의

입지를 원칙적으로 제한하고 배출기준을 강화할 계획 .

52

천 등의 유지용수로 재활용할 수 있도록 사전에 고려하도록 한다.

셋째는 환경친화적 하천조성과 다양한 수변공간의 보전과 창출계획을

마련하여야 한다. 이를 위해 우선 자연하천복원사업 추진을 통해 하천의

생태적 기능을 강화하고 복원할 필요가 있다. 직강화 하천, 콘크리트 제

방 등을 치수 및 안전성 확보를 전제로 자연하천으로 복구하고, 하천특

성에 맞는 물과 녹의 네트워크를 형성하도록 한다. 농촌배수 등 비점오

염원에 의한 오염부하가 큰 하천은 습지생태공원 등을 조성하여 수질오

염 정화와 하천경관을 동시에 개선하는 방안을 강구할 필요가 있다.

넷째는 소하천, 도시하천 등의 정비를 통해 다양한 수변공간(water

front)을 조성하여 하천의 친수기능을 강화하는 방안을 강구할 필요가 있

다. 시범적으로 청계천 등 복개된 도시하천을 자연하천으로 복원하는 사

업을 검토해 볼 수 있다.

다섯째는 유역공동관리를 위한 상 하류지역의 협력방안을 모색하도록

한다. 지난 3월 22일은 UN이 정한 세계 물의 날 이었다. 올해로 7번째

를 맞는 세계 물의 날 의 주제는 우리 모두는 강 하류에 산다(Everyone

lives downstream)'였다. 그 자체가 하나의 문화권이며 한 공동체인 하천

유역차원에서 수자원관리의 중요성을 강조하면서 상 하류 지역간 물분쟁

을 근본적으로 해결하도록 촉구한 바 있다. 이의 일환으로 댐 수몰지역,

상수원보호구역 등 수원지역에 대한 대대적인 생활정비 및 지원대책 등

이 필요하며, 물 부담금제도, 수리권거래제도 등 경제적 인센티브제를 확

대하는 방안도 모색될 수 있다. 또한 유역권별 광역협의체, 상호교류회

등을 활성화하여 하천환경 모니터링, 하천살리기 사업, 물문화 축제 등

하천환경 공동관리사업을 추진할 필요가 있다.

제3장 추진계획 53

4) 연안환경 및 갯벌의 보전

연안역은 산지와 하천, 바다가 유기적으로 연계되어 있는 생태계의 보

고이다. 그러나 이제까지 이에 대한 인식이 미흡하여 하구언 건설, 무분

별한 간척 매립사업의 확대와 선점식 난개발이 확대되는 양상을 보이고

있다. 시화호 오염이나 새만금 간척사업에서 보듯 연안역의 자연특성을

고려하지 못한 간척 매립과 담수호 조성사업, 주변지역의 개발사업은 필

연적으로 수질오염을 심화시키고, 연안생태계를 교란시키는 악영향을 초

래하고 있다.

이러한 문제를 근원적으로 시정하고 연안의 체계적 관리를 도모하기

위하여는 연안통합관리계획(ICZM: Integrated Coastal Zone Management)

의 수립 추진이 필요하다. 연안의 자연특성과 지역개발수요, 환경용량 등

을 고려하여 계획적 관리를 도모토록 하고, 하천구역과 같이 수변역 관

리제를 도입하여 해안선 일정구간 이내에는 지역별 특성에 따라 원칙적

으로 개발을 제한하고 건축물의 고도제한 등 환경친화적 입지 및 시설기

준을 강화할 필요가 있다.

또한 서남해안 주요 갯벌 및 다양한 동 식물 서식 해안 등 생태적으로

보전가치가 큰 지역은 보전지역으로 지정하고 생태공원을 조성하는 등

체계적인 관리방안을 모색해 볼 수 있다. 이와 함께 갯벌 생태계를 훼손

하는 대규모 간척 매립, 김양식업 등은 가급적 지양하고 갯벌에서의 지

역주민의 지속적인 어업활동을 보장하는 친환경적 이용체계를 구축할 필

요가 있다.

5) 전국토의 공원화, 생태복원사업 추진

산, 하천, 연안의 자연 생태특성 등을 고려한 생태복원사업 추진이 필

요하다. 전국 생태복원사업에는 한반도 토종 동 식물 및 반딧불이, 저어

54

새, 어름치 등 멸종위기의 생물종 서식지 보전 및 복원, 강 호소 생태복

원, 갯벌 생태복원, 산림 및 숲생태복원사업 등이 포함될 수 있다.

이와 함께 단절된 한반도의 생태계를 회복시키기 위해서 남북한 공동

생태복원사업 추진을 모색해 볼 수 있다. 구체적인 사업으로 백두대간

민족생태공원사업, DMZ 평화생태공원사업 등이 구상되고 있다.

생물다양성 협약, 람사협약의 발효 등과 함께 21세기 국제적인 잇슈가

될 생물다양성을 확보 유지 승계하기 위하여 친자연공간을 적극적으로

조성할 필요가 있다. 습지생태공원, 생태박물관 등을 조성하여 생물서식

공간화(biotop e), 자연공원화하고 수로, 제방, 도로이면에 생태적기능을

부가한 생태적 회랑(ecological corridor) 등을 조성하는 방안을 모색할

필요가 있다.

<그림 1- 6> 한반도 생태복원사업 구상도

제3장 추진계획 55

3. 환경오염의 치유와 예방으로 깨끗하고 건강한

생활환경 조성

1) 환경오염의 사전예방과 오염물질 배출의 최소화

우리 나라는 자원빈국임에도 불구하고 경제규모에 비해 자원 에너지 소

비가 큰 나라이다.17) 이에 따라 국민 1인당 소비압력지수 및 국토환경부

하가 커서 환경 및 생태계에 미치는 영향이 커지고 있다. 따라서 국토환

경오염의 사전예방과 오염물질 배출 최소화를 위해서는 무엇보다 녹색 생

산 유통 소비체계의 정착을 통해 소비압력을 최소화하는 일이 시급하다.

녹색 생산 유통 소비체계의 정착을 위해서는 환경산업을 지식기반사업

으로 확대하고 환경친화기업을 육성하여 생산 유통분야의 환경오염배출

을 최소화하도록 해야 한다. 또한 전과정평가(LCA)를 통해 환경부하가

적은 제품에 환경마크를 부여하여 환경친화적인 소비를 유도하는 것이

필요하다.

자원 에너지 절약과 이용효율 배가 운동(Factor 4R)의 확대추진도 시

급하다. 절전형 고효율 에너지 기기 사용 및 폐열의 이용을 확대하고 태

양열, 풍력, 조력 등 환경오염이 적은 대체 에너지 개발을 촉진해야 한

다. 이밖에 노후관 정비, 중수도 확대, 절수기기의 도입 확대를 통해 수

자원의 수요관리를 촉진할 필요가 있다.

환경보전이 경제사회전반에 걸쳐 요구되면서 자율적 환경관리 의 확산

및 국민의 환경보전 실천이 강화될 수 있도록 제반 추진기반이 정비될

필요가 있다.

자치단체, 기업체, 공공기관 등에 자율환경관리체제를 구축하기 위해 환

17) 인구 세계 25위, 경제규모 세계 11위, 에너지 소비증가율 세계 8위, 에너지 소비량 세

계 10위, 석유소비 세계 6위로 인구나 경제규모에 비해 에너지소비가 많은 것으로 나

타나고 있음. 1998년 현재 국민 1인당 연간에너지 소비량은 3.63TOE(석유환산톤)으로

일본 3.99TOE 수준에 근접하고 있는 실정 .

56

경감사제 , 환경성과평가제 등 자율환경관리제(VA)18)를 도입하여 강화

되는 기업환경기준 및 ISO14000 시리즈 시행 등에 능동적으로 대처할

필요가 있다. 또한 환경모범자치체 지정 등을 확대하여 자치단체의 환

경관리역량을 제고토록 한다.

국민들의 높은 환경의식을 실질적인 환경보전 실천과 연계될 수 있도

록 환경친화적인 경제 소비생활을 확대하고, 이에 따른 제반 정보와 프

로그램을 제공하도록 한다. 또한 자라나는 세대의 올바른 환경가치관 형

성을 위해 환경교육을 강화하고, 산, 하천, 바다를 이용한 다양한 자연체

험 프로그램도 적극적으로 개발토록 한다. 이와 함께 지역환경교육센터

의 설치, 정보화세대를 위한 「사이버 환경교육체계」구축 등을 통해 환

경문제 참여와 실천력을 제고하는 수단을 확보하도록 한다.

2) 맑고 깨끗한 대기질 확보

맑고 깨끗한 대기질을 확보하기 위해서는 선진국형으로 대기환경관리

체계를 개선하고, 자동차 공해증가에 대비할 수 있는 교통수단에 의한

대기오염 방지대책을 추진할 필요가 있다. 이와 함께 청정연료 사용지역

및 지역난방을 지속적으로 확대하고, 도시림 조성, 공원 녹지확충계획 등

을 지속적으로 추진하여 자연의 대기정화기능을 제고할 필요가 있다.

우선 대기환경관리체계 개선을 위해서 아황산가스(SO2), 총먼지(TSP)

등 대기환경기준을 WHO권고기준 수준으로 단계적으로 강화할 필요가

있다. 이와 함께 지역실정에 알맞는 지역환경기준을 설정하고 경제적 제

도적 인센티브를 확대하는 방안을 다양하게 강구할 필요가 있다.

또한 대기질 개선이 시급한 지역에 대해 대기환경규제지역을 지정하여

18) 자율환경관리제(VA: Voluntary Approach)는 환경관리에 있어서 종래의 규제위

주의 정책에서 탈피하여 규제와 자율성을 기본으로 기업의 적극적인 환경경영을

유도하는 환경관리개혁수단의 일종

제3장 추진계획 57

특별관리토록 하고, 지역대기질 범위내에서의 시설입지, 교통계획 등이

이루어질 수 있도록 토지이용과 대기의 통합관리도 도모하도록 한다. 특

히 오존오염의 우려가 높은 대도시 지역에 대하여는 오존경보제를 확대

하고 기상예보와 오존예보를 병행 추진하도록 한다. 그리고 총량규제 가

필요한 지역에 대하여 오염원 DB화, 대기오염 측정망 확충 등 대기질

관리기반을 구축하도록 한다.

또한 오염이 심한 공단지역중 환경기준을 초과하고 있는 지역을 대기환

경규제지역으로 추가 지정하여 오염물질 감축 실천계획을 수립 추진하도

록 한다. 특히 악취 및 휘발성유기화합물 오염우려가 있는 공업집적도시

지역내 주요 생산업체에 대하여는 대기오염방지시설을 개선하도록 한다.

이 밖에 각종 개발사업으로 대기질 악화가 우려되는 산업지대를 대기

환경규제지역 또는 특별대책지역으로 추가지정하고 관리를 강화하도록

한다. 또한 온실가스 발생이 많은 매립지, 쓰레기 소각장 등은 오염배출

상시 모니터링시스템을 구축하여 감시를 강화하고, 화력발전소, 대기오염

배출업소 등은 배출규제를 강화하는 등 대기오염원의 관리에 노력한다.

둘째, 교통수단에 의한 대기오염 방지대책을 추진하도록 한다. 자동차

배출기준 강화 및 저공해 자동차 기술개발 등을 추진하고 대도시의 기

존 경유 시내버스를 저공해의 천연가스(CNG: Clean Natural Gas) 등으

로 점진적으로 교체하도록 한다. 천연가스버스는 경유버스에 비해 매연

이 전혀 없고, 온실가스인 이산화탄소를 15%, 오존생성물질을 60∼70%

적게 배출하는 것으로 조사되고 있다.

자동차공해를 근원적으로 줄이기 위해서는 교통수요관리(TDM: Transportation

Demand Management)19)를 통한 교통량 최소화 방안을 모색할 필요가 있

19) 교통수요관리(TDM: Transp ortation Demand Management)은 시간, 경로, 자동차의 이

용효율 및 수단 등의 변경을 통해 교통수요를 조정하고 이를 통해 자동차교통량을 줄

이고 도시 대기질을 개선하고자하는 교통정책. 1997년 12월 일본 교토에서 개최된 제

3차 기후변화협약 당사국 회의이후 유럽연합국가 및 일본 등 주요도시에서는 자동차

에서 배출되는 오염물질을 줄이기 위해 지속가능한 교통시스템 구축방안의 일환으로

구체적인 추진수단을 강구하고 있음.

58

다. 이를 위해서는 토지이용계획과 연계한 정책을 강화하여 녹색교통수

단 분담률을 확대하는 방안이 제안되고 있는데, 예를 들면 역세권개발

및 직주근접 등을 통해 자동차 교통수요를 저감하고, 자전거도로 및 시

설정비와 관계법규 개선을 통해 자전거 교통 분담률을 선진도시수준으로

제고하는 방안 등이 있다.20)

셋째, 청정연료 사용지역 및 저공해 지역난방을 확대하도록 한다. 대기

오염실태 및 청정연료 수급상황 등을 고려하여 유황함량이 적은 청정연

료 사용 의무화지역을 기존 37개 도시에서 중소도시까지 확대하도록 하

고, 열병합발전소를 중심으로 지역난방을 확대하여 지역대기질을 개선하

도록 한다.

넷째, 도시림 조성, 공원 녹지확충계획 등을 지속적으로 추진하여 자연

의 대기정화기능을 제고하도록 한다. 도시별 특성에 맞는 도시림 조성사

업, 녹지확충사업 등을 추진하고, 서울, 대구 등 대도시지역에 대기정화

및 열섬효과 방지를 위한 도시림조성사업, 나무심기사업을 추진하도록

한다. 이를 통해 1인당 도시공원조성면적을 1997년 현재 6.4㎡에서 2020

년 12.5㎡로 2배정도 제고하도록 한다.

3) 강, 호수, 바다의 수질개선

건강하고 쾌적한 국토환경조성에 강, 호수, 바다의 수질개선은 필수적

이다.

제4차 국토종합계획(안)에서는 주요 하천 및 상수원의 수질을 Ⅰ∼Ⅱ

등급으로 개선하기 위해 수질개선특별종합대책을 수립하여 체계적이고

통합적으로 추진토록 하고 있다. 이를 통해 주요 하천 호소의 수질목표

달성률을 100%로 제고하고 4대강의 수질을 획기적으로 개선하는 방안을

20) 국토연구원, 지속가능한 도시개발전략연구, 1997.12: 106-111

제3장 추진계획 59

제시하고 있다. 이를 위해 우선적으로 분류하수관거의 확대 등 환경기초

시설을 확충하고 합리적인 운영을 통해 최적의 수질관리를 도모하도록

한다. 우수 오수 분류하수관거 보급을 확대하고 노후관 개량 등 하수도

정비 등을 통해 실질적 하수처리율을 제고하도록 한다. 또한 하수처리장

등 환경기초시설을 지속적으로 확충하되, 민자유치 및 민영화를 적극 추

진하여 처리의 경제성과 효율성을 제고하도록 한다. 이밖에 농 어촌지역

에서는 한국형 농어촌마을 하수처리시설을 적극 도입하여 지속적으로 시

설을 확충하고 효율적인 유지 관리를 도모하도록 한다.

이와 함께 단계적으로 수질환경기준을 강화하고 수질오염 총량규제제

를 확대하도록 하여 규제중심에서 합리적이고 계획적인 수질관리의 토대

를 구축하도록 한다. 이밖에 고도처리 및 자연의 정화능력을 활용한 수

질정화기술을 개발하고 고도화한다.

<표 1-11> 생활하수처리시설 확충계획

구 분 1997 2005 2010 2020

하수관거보급률 (%) 63.5 80 90 100

하 수 처 리 율 (%) 57 70 80 90

환경기초시설의 지속적인 확충과 합리적인 운영으로 2005년경이면 하

수처리율이 70%정도수준에 이르게 될 것이고 점오염원에 대한 관리가

적정수준으로 제고될 것이다. 따라서 2000년경부터는 비점오염원의 특별

관리대책이 추진되어, 공공수역에 대한 수질관리가 토지이용계획과 통합

적으로 이루어지도록 기반을 구축할 필요가 있다. 토지이용활동은 바로

공공수역의 수질에 영향을 미치는 주요 요소이므로 용수원 영향지역은

개발을 원칙적으로 제한하되, 유역별 환경용량 범위내에서 계획적 개발

60

을 유도하고 하천유역 산업입지 및 관광단지개발사업의 경우, 엄격한 환

경영향평가를 실시하여 환경오염을 사전에 방지하도록 한다. 또한 하구

언 개발을 지양하고 연안역 개발시 유역전체의 수질보전차원에서 토지이

용계획을 추진하고 수변구역, 보안림의 지정과 합리적인 관리를 통해 농

업 산림배수 등 비점오염원의 처리에 특별한 관리수단을 강구할 필요가

있다.

호소 및 하구호 등 담수호 수질에 대해서도 특별관리대책 추진되도록

한다. 우선 호소수질관리를 위해서는 호소별 수질보전계획을 수립하여

부영양화 방지 등 수질개선을 도모하고 농업배수, 산림배수의 방지대책

및 조류예보제를 실시하도록 한다.

낙동강하구호, 금강호, 시화호 등 하구호는 수질정화대책을 수립하여

유역의 환경기초시설을 확충하고 효율적으로 운영관리하고, 호소 유입부

에 갈대밭, 수초 등 생태공원을 조성하여 자연정화능력을 제고하는 방안

도 적극적으로 추진하도록 한다. 또한 연안생태계에 미치는 영향을 최소

화하는 수준에서 담수호의 수문관리 등을 통해 수리 수문특성을 개선하

는 방안도 다각적으로 활용할 필요가 있다.

해양수질환경보전을 위해서는 특별관리해역의 지정확대 및 관리강화가

필요하다. 오염심화 및 적조발생 우려지역을 특별관리해역으로 추가지정

하고, 오염이 심한 해역에 대해서는 준설사업을 추진하도록 한다. 연안

오염총량규제 실시를 통해 배후 영향권의 유입규제를 강화하고 연안환경

기초시설 확충 및 적조방지대책도 추진하도록 한다. 연안의 하수처리율

은 1997년 현재 39%에서 2020년까지 80%로 제고하고, 적조 동태조사를

위한 상설측정망 등을 설치하여 적조피해를 최소화하도록 한다. 이 밖에

방제선, 오일펜스 등 해양오염 방제장비를 보강하고, 주요 항만에 해상교

통관제시스템을 설치하여 유류사고 방재 및 예방을 도모하도록 한다.

미래의 수자원인 지하수를 보전하고 오염을 사전에 예방 차단하기 위

한 대책도 추진하도록 한다. 이를 위해 우선 지하수 수량 수질통합측정

제3장 추진계획 61

망을 단계적으로 구축하고 지하수개발총량제, 폐공예치금 및 원상복구

의무화 등 지하수 오염방지를 위한 제도적 기반을 마련하도록 한다.

이 밖에 오염행위 상시감시 및 수질사고 등에 대비한 대응체계를 정비

하고, 수질오염사고 취약지구에 상시수질 측정망을 설치하여 오염행위를

미연에 방지하도록 한다. 그리고 불가피하게 발생하는 수질사고에 대하

여는 조기수습을 위한 긴급 대응체계를 구축하도록 한다.

4) 폐기물의 안전 위생처리와 토양의 보전

토양관리를 위해서는 폐기물발생의 최소화와 재활용 자원화를 촉진하

여 높은 폐기물배출밀도를 줄이도록 하는 것이 시급한 과제가 되고 있

다. 이를 위해서는 무엇보다도 합리적인 재활용 자원화체계를 정비하여

자원순환형 사회구조를 형성하는 것이 필요하다. 폐기물발생을 최소화하

기 위해 아나바다 운동 등 4R(Reduce, Reu se, Recycle, Recover) 운동을

적극적으로 전개 확산시키고, 쓰레기종량제 및 1회용품 사용규제를 지속

적으로 추진하도록 한다. 또한 제품의 생산 유통과정에서 근원적으로 폐

기물 발생을 최소화할 수 있도록 전과정평가(LCA) 등을 통해 환경친화

적인 제품의 생산 소비체계도 구축하도록 한다.

<표 1-12> 폐기물 관리실천계획

구 분 1997 2005 2010 2020

폐기물발생량

(㎏/인 일) 1.05 1.03 1.0 0.9

재활용률(%) 29 42 45 50

매 립 률(%) 63.9 40 30 20

소 각 률(%) 7.1 18 25 30

62

또한 폐기물처리시설의 원활한 입지와 관리강화도 병행되어야 한다.

폐기물관리실천계획 등을 통해 처리시설을 지역실정에 맞게 합리적으로

설치 운영하고 폐기물 처리의 사후관리를 강화하도록 한다. 이 때 지역간

공동처리 및 통합운영방식 등을 도입하여 처리의 효율성과 경제성, 입지의

원활화를 도모할 필요가 있고, 처리방식도 단순매립 소각 등에 의존하던

것을 자원화에 역점을 둔 종합처리방식으로 전환하도록 한다. 환경처리시

설은 최적의 규모와 입지를 선정하여 문화 체육시설 등 지역주민이 원하는

선호시설 등과 함께 조성하여 님비(NIMBYs)문제를 근원적으로 해소하도

록 하며, 유해성이 큰 사업장 지정폐기물은 광역적으로 공동처리시설을

설치하고 침출수, 토양오염 등을 지속적으로 감시하도록 한다.

한편 난지도, 부산생곡, 대구, 대전 등 대도시 대규모 폐기물매립완료

지역은 지속적인 안정화사업을 통해 생태공원 등 토지재 이용 방안을 도

모하고 주택지 등 고도이용을 규제하도록 한다. 또한 매립지에서 발생하

는 메탄가스를 유효 이용하는 자원화시설 설치도 추진하도록 한다.

SOC 확충 및 재개발과정에서 발생하는 건설폐기물에 대하여는 재활

용 증대 및 적정처리를 도모하도록 한다. 건설폐기물의 재활용 증대를

위해서 건설폐기물의 고품질화 기술개발 및 재활용용도 확대 보급 등 합

리적 기준을 마련하고, 건설현장간에 건설폐기물을 상호 재활용할 수 있

는 정보시스템을 구축하도록 한다.

토양오염 지역의 복구와 안전한 토양관리를 위한 대책도 수립하도록

한다. 저농약 저비료를 투여하는 환경농업의 확대와 재정 기술을 지원하

고 토양오염 유발시설의 효율적 관리를 위한 중 장기대책을 수립 추진하

도록 한다. 중 장기 대책에는 유류저장시설 등에 대한 토양오염 방지시

설 설치기준을 마련하고 유발시설 현황에 대한 데이터베이스를 구축하

고, 화학물질의 안전관리를 위한 유통실태 및 잔류성 화학물질 조사도

실시하도록 한다. 또한 폐금속광산에 대한 토양오염 방지 및 개선사업도

추진하도록 한다.

제3장 추진계획 63

4. 지구 및 동북아 환경협력 강화

1) 국제환경협약에 대응하는 국토정책의 대응전략 수립

우리 국토실정에 알맞은 지구환경보전 실천방안 등을 적극 발굴하여

21세기 지구환경보전을 위한 「의제 21」의 지속적인 이행과 실천을 도

모하도록 한다. 또한 2000년초 시작예정인 환경 무역연계 「뉴라운드」

협상에 대비하여 사전대응대책을 마련하고 환경협력을 증대하도록 한다.

기후변화에 따른 각종 영향과 국제협약에 적극적으로 대비하기 위해

「지구온난화방지법률」등의 제정을 통해 국가, 자치단체, 사업자 및 국

민의 책무를 규정하고, 「국가기본계획」수립 추진을 통해 국력에 상응

하는 국제사회역할을 증진하도록 한다. 이를 위해 우선 각종 국토자원에

대한 영향조사 및 대응방안 모색하고 기상이변에 따른 수자원 특성, 농

작물 한계선 및 생태계의 변화, 해안역 침식 등 기후온난화 영향에 대한

체계적인 조사를 실시하도록 한다. 이를 토대로 이산화탄소 등 온실가스

배출 저감을 위한 자원 에너지 절약형 국토개발기술과 사회간접자본을

정비 확충하고 이산화탄소배출이 적은 교통기술, 생태건축기술 등의 개

발, 산림보전 및 관리대책 등을 통한 이산화탄소 흡수능력 제고방안

등을 모색한다. 이밖에 건설산업체(철강 및 시멘트 사업 등)의 기후변화

협약 대응능력제고를 위한 정보제공 등을 통해 파급효과를 최소화하도록

한다.

2) 동북아 환경협력체계의 활성화

우선 동북아 환경오염문제의 공동해결을 위한 각종 방안을 모색하도록

한다. 황해오염, 산성비 문제 해결을 위한 황해보전, 동북아 대기보전 공

동조사 등을 실시하고 장거리 이동 대기오염물질에 관한 지역협정을 체

64

결하도록 한다. 동북아 폐기물재활용네트워크를 구축하고 유해폐기물의

월경이동을 공동 감시하도록 한다. 이와 함께 청정연료 및 기술의 이전

및 환경사업에 대한 재정지원을 통하여 환경오염물질 배출을 사전에 최

소화하고 예방하는 방안을 도모하도록 한다.

또한 동북아 대단위 생태복원사업을 추진하도록 한다. 동북아생물권보

전지역 네트워크(EABRN)을 구축하고, 한반도 생태통합네트워크와 중국

전국생태환경건설계획 등과 연계한 동북아 대단위 생태복원 사업을 추진

한다. 이를 토대로 사막화 방지, 산림의 복원, 생물권보전 등의 공동사업

을 추진하도록 한다.

3) 한반도 환경협력의 강화

남북한의 균형된 환경보전을 실현하기 위한 다각적인 남북한 환경협력

기반을 조성하도록 한다. 남 북한 경제협력 활성화에 따른 북한지역의

환경훼손을 예방하기 위해 대북투자기업 환경관리지침 의 마련과 환경

영향평가를 실시할 수 있도록 직접 또는 유엔개발계획(UNDP) 등 국제

기구를 통하여 환경정보와 환경기술을 지원하도록 한다.

이를 토대로 남북한 환경보전공동사업을 추진하도록 한다. 이를 위해

우선 평화의 숲 가꾸기 등 민간차원의 교류 협력부터 점진적으로 시

작하고 접경지역, 백두대간의 생태보전을 위한 공동조사와 평화생태공원,

민족생태공원 등의 조성사업을 추진하고, 백두산, 금강산 등 주요 산과

두만강, 압록강 등 주요 하천의 보전을 위한 환경공동 조사 사업도 남북

협력사업으로 추진하도록 한다. 또한 장기적으로 21세기 한반도 환경보

전과 생태계보호를 위한 한반도 환경비전을 공동으로 수립하는 방안도

다각적으로 모색하도록 한다.

제3장 추진계획 65

5. 선진환경관리체계의 구축

1) 지속가능위원회 등 통합환경관리기구 및 체계의 도입

최근의 환경문제는 국가경영차원의 문제로 발전되고 있고, 지속가능한

개발은 국가정책의 기본전제조건이 되고 있다. 따라서 21세기 환경의 세

기 에 걸맞은 지속가능한 국가 및 사회건설, 선진환경기준 및 수단의 확

보 등을 통합적으로 관리할 수 있도록 지속가능위원회 의 설치 운영방

안을 모색하도록 한다. 지속가능위원회 의 설치 운영은 미국 등 133개국

에서 도입하고 있는21), 녹색GNP(Green GNP), 환경세의 도입, 국토생태

계의 보전과 복원을 위한 통합관리체계의 운영 등 범국가 범부처 범지자

체 정책과 사업의 통합성과 조정기능을 부여하게 된다. 또한 한반도 자

원관리 및 환경보전을 위한 남북한 공동협력방안과 사업구상도 요구되고

있다.

유역권단위의 통합환경관리체계의 도입이 확대되어야 한다. 행정구역

을 중심으로 한 환경관리 행정체계를 유역권 등 환경영향권중심으로 확

대할 수 있도록 제도 및 기구 등을 정비하도록 한다. 이를 위해 우선 4

대강 수계관리위원회 등의 기능과 역할을 강화하도록 하고 유역권내의

산림, 하천, 연안의 공동관리와 지속가능한 개발 및 생태보전을 위한 통

합관리계획을 수립 추진하도록 한다. 유역내 각종 지역개발 및 자원 환

21) 지구위원회가 1995년에 정리한 국가지속개발위원회 및 유사조직 목록 에 의하면 전세

계 133개국이 국가지속개발위원회를 두고 있고, 나라마다 다양한 형태를 취하고 있으

며, 크게 3가지 유형으로 분류할 수 있음 . 벨기에, 캐나다, 미국, 독일, 네덜란드, 스웨

덴, 영국, 싱가포르 등에서 사무국을 별도로 두고 운영하고 있고, 미국의 경우는 1993년 대통령 직속기구인 지속가능위원회(PCSD)'를 창설하여 경제개발과 환경보전을 의

사결정과정에서 통합하고 미래지향적인 국가발전전략을 수립하고 있음.

이창우, 국가지속개발위원회의 설치 및 운영방안, 한국환경정책학회 제 2회 월례 세

미나자료집, 1999.6.18

Earth Council, A Handbook for National Councils for Su stainable Development,

Chapter 1

66

경 관리계획의 통합을 도모하고 상 하류간, 지역간 이해갈등 조정기능

등을 부여하여 물분쟁을 근원적으로 해소하고 유역공동체를 확립하도록

한다.

2) 건설관련법률의 정비를 통한 지속가능한 개발의 내재화

1999년 6월 2일 건설교통부는 새천년의 친환경건설선업 을 통해 환

경과 조화된 지속가능한 개발 을 건교행정의 기본이념으로 천명한 만큼,

이를 실천할 수 있는 제반 건설환경기반 구축이 필요하다. 우선 국토건

설종합계획법 , 도로법 , 건설기준관리법 등 건설관련법의 개정 보완을

통해 건설분야의 사전예방적인 자율환경관리 기반과 환경친화적인 개발

을 강화하도록 한다.

환경가치를 고려하는 공공건설사업의 추진을 위해서는 개발사업에 대

한 합리적 환경영향 평가수단을 확립하고, OECD 등에서 도입하고 있는

전략적 환경성평가(SEA: Stategic Environmental Assessment)22)등의 도

입방안을 검토하도록 한다. 또한 사전에 환경에 미치는 영향을 철저히

검토할 수 있도록 개발사업의 경제성과 환경성을 종합적으로 검토하는

타당성조사보고서 작성을 의무화하도록 한다. 환경보전에 대한 사회합의

형성을 위해서는 타당성검토과정에 기획예산부서, 환경부 등 관계기관과

관련전문가, 주민, 시민단체(NGO)의 의견을 수렴할 수 있도록 절차와 수

단을 개발하도록 한다.

22) 전략환경평가(Strategic Environmental Assessment)란 아직 승인되기 전의 제안된 정

책(p olicy), 계획(plan), 프로그램(program)(소위 PPPs, 혹은 3Ps)들이 미칠 수 있는 중

요한 환경영향들을 사전에 평가하는 과정(process of evaluation)'으로 미국, 영국 등에

서 도입하고 있음.

국토연구원, 환경친화적 국토개발사업 추진방안, 1998.12: 97-98, 116-117

성현찬, 전략환경평가 제도의 도입방안, 1999.7.10, 개발사업의 환경친화적 추진체계

구축 정책연구회 내부발표자료 .

제3장 추진계획 67

3) 자율환경관리체계 및 국민의 환경보전 참여 확대

국토계획 및 건설분야의 환경역량 제고를 위해서는 사전예방적이고 자

율적인 환경관리기반이 구축되어야 한다. 건설분야의 환경성평가제, 자율

환경관리제의 도입을 확대하고, 기업환경회계의 도입 등을 통해 강화되는

기업환경기준 및 ISO14000 시리즈 시행에 능동적으로 대처하도록 한다.

국민의 환경보전 참여기회 확대와 합의 협력 토대도 형성하도록 한다.

개발계획 전과정에 대해 지역, 민간단체의 환경보전 경험과 기술 등 의

견을 수렴할 수 있는 절차와 수단을 마련하고 투명하고 열린 건설교통

환경행정의 전개를 도모하도록 한다.

68

< 부 록 > 관련용어 정리

소비압력지수 (CPI: Consumption Pressure Index)

지구에 미치는 환경부하를 일인당 자원소비량(이산화탄소배출

량, 담수취수량, 시멘트 곡물 수산물 목재소비량)을 고려하여

지수화한 값

폐기물배출밀도

폐기물배출량을 국토면적으로 나눈 값으로 국토여건에 따른

폐기물발생량 과다를 판단할 수 있는 새로운 지표

환경과 조화된 지속가능한 개발 (ESSD: Environmentally

Sound and Sustainable Development)

'92년 브라질 리우데자네이로에서 개최된 UN환경개발회의에

서 천명된 21세기의 새로운 개발패러다임. 환경 및 생태계 존

중, 세대간 형평성, 주민참여 등의 기본원칙과 실천강령 등이

채택됨

국토생태통합네트워크 (NEN:National Integrated Ecological

Network)

산 하천 연안의 생태계를 연계하여 야생동식물의 이동성과 다양

성, 물순환의 건전성, 녹지의 연속성을 확보하는 국토생태골격

69

생태적 회랑 (Ecological Corridor)

생태계의 연속성을 도모하기 위해 핵심지역, 완충지역을 연계

하는 帶狀, 線狀의 생태경관 및 시설물

대체복원 (Mitigation)

개발이 불가피한 지역에 그 지역이 담당하고 있던 환경 생태기

능을 다른 지역으로 이전하여 대체기능을 담당할 수 있도록 조

성하는 방법. 예로서 갯벌 1ha 간척 매립시 2ha의 습지를 다른

지역에 조성하거나 또는 산림개발시 인공림을 새로이 조성하는

방법

생물서식지 (biotope)

공동체로서 생물의 서식장소를 의미하며 높은 균질성과 지리

적으로 최소공간단위를 구성하고 있는 것이 특징. 야생동물이

서식하고 이동하는데 필요한 소면적 공간단위 개념으로 사용

연안통합관리 (ICZM: Integrated Coastal Zone Management)

연안의 개발수요, 환경용량, 지역민의 갈등과 이해관계를 통합

적으로 고려하여 계획적 환경관리를 도모하는 계획기법

전과정평가 (LCA: Life Cycle Assessment)

원료채취, 제품제조, 유통, 소비, 재활용 등 제품생산 및 서비

스 전과정에 걸쳐 자원 에너지 소비와 환경오염부하를 정성적

정량적으로 평가하여 지속가능한 개발을 유도하는 평가수단

70

Factor 4 운동

자원 에너지 소비는 1/ 2로, 이용효율을 2배로 하는 지속가능

한 소비운동의 일환

자율환경관리제 (VA: Voluntary Approach)

환경관리에 있어서 종래의 규제위주의 정책에서 탈피하여 규

제와 자율성을 기본으로 기업의 적극적인 환경경영을 유도하

는 환경관리개혁수단의 일종

비점오염원 (Non-point Source Pollution)

산림배수, 농업배수, 도시유출수 등과 같이 오염원이 뚜렷히

않거나 면적으로 광범위하게 발생하는 오염원으로 보편적으로

토지이용규제 등을 통해 관리

4R(Reduce, Reuse, Recycle, Recover)

폐기물발생을 최소화 재활용화하고자 하는 폐기물관리정책의

기본수단

녹색 GNP(Green GNP)

환경오염, 산림감소, 갯벌파괴 등 환경비용을 국민소득에 반영

하는 새로운 국민총생산지표

전략성환경평가 (SEA: Strategic Environmental Assessment)

프로젝트별로 이루어지는 환경영향평가의 한계와 문제점을 극

복하기 위해 정책, 계획단계의 환경성을 평가하는 수단으로

EU 등에서 85년부터 채택

71

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제2편

연안

76

제1장

연안통합관리의 배경과 개념

1. 연안의 개념과 공간적 범위

오늘날 세계각국에서는 해양과학기술의 발달과 함께 자국의 자원보호를

목적으로 하는 해양경제영역의 확대를 경쟁적으로 추진하고 있는 실정으

로서 UN해양법 협약상의 해역의 구분은 매우 중요한 의미를 갖는다. 일

반적으로 해역(海域)의 관리범위는 주권이 미치는 범위와 그 관할권 등

에 따라 영해, 경제수역, 대륙붕수역, 어업전관수역, 연안역 등으로 매우

다양하게 사용하고 있다..

이중 연안은 일반적으로 바다와 육지가 만나는 해역공간으로서 그림에

서 보는바와 같이 육지와 해수면이 접하는 해빈이 있고 그 외측에 파랑

이 육지쪽으로 진입하는 쇄파대23) 구간의 외빈이 있으며 그 외측에 바다

즉 원빈(遠濱)이 있다. 그리고 바다 중의 일부분을 점하고 있는 연안은

바다에 연접해 있는 대륙(육지)의 연장 부분이자 바다가 시작되는 곳으

로서 다른말로 표현하자면 해안은 바다에 접해 있는 육지부분으로, 연안

은 육지에 연(連)해 있는 바다를 지칭하기도 한다. 그리고 이들 공간은

보는 관점에 따라 「해안」은 바다에 접한 육지부분으로 「연안」은 육

23) 파랑이 경사진 해안으로 진행되어 들어올 때 해저의 저항으로 파랑의 속도가 수립자

(水粒子)의 원운동(圓運動)속도보다 늦어져서 깨여지는 파랑.

제1장 연안통합관리의 배경과 개념 77

지에 연하여 있는 바다로 통칭되기도 한다.

한편 연안의 범위설정는 ①물리적 기준에 의한 방법 ②환경적 기준에

의한 방법 ③행적적 기준에 의한 방법 ④인문사회적 여건을 고려한 임의

적 기준에 의한 방법 등 국가마다 연안의 특성과 관리하고자 하는 목표

와 대상에 따라 상이 하나, 대체로 바다측의 경우 3마일(4.8km)과 3해리

(5.6km) 또는 12해리를 대상으로 하고 있다. 그리고 배후육지의 경우는

최소 50m에서 10km까지를 연안으로 설정하고 있다.

이와 관련하여 우리 나라의 경우 연안관관리법에서는 장래에 발생할지

도 모르는 불확실한 상황에서 연안해수면과 배후토지의 일정범위를 획정

하여야 한다는데 더욱 어려움이 있으나, 바다측의 경우 만조수위선으로

부터 영해의 범위까지를 대상으로 하고 있으며 연안육역의 경우에는 육

지측 경계선으로부터 500미터를 대상으로 하고 있다. 다만 항만법에 의

한 지정항만, 어항법에 의한 1 3종 어항 또는 산업입지 및 개발에 관한

법률에 의한 산업단지의 경우 1천미터의 범위를 연안구역으로 지정하고

연안통합관리계획을 통하여 구체화 할 계획이나 자연지형형태 즉 지형적

분수령과 하천 등이 구역구분의 일차적 대상이 된다고 할 것이다.

<그림 2- 1> 해양 및 연안의 구성과 특징

78

2. 연안의 기본여건과 특수성

해양의 일부를 형성하고 있는 연안은 먼 옛날 산과 육지가 침식되고

그것이 강물에 의해 하구로 운반되어 쌓인 퇴적물로 이루어져 있다. 따

라서 계속해서 삼각주가 형성되고 장구한 세월에 걸쳐 바다로 넓게 확장

됨으로서 얕은 하구와 광활한 바다(淺海)가 조성되었다. 그리고 썰물(落

潮)시에 드러나는 간석지(干潟地)라고 불리 우는 진흙 벌판이나 모래 벌

판 또는 모래 진흙 벌판은 연안 생태계에서 매우 중요하고 다양한 기능

을 수행하고 있다. 이러한 연안공간은 바다와 민물이 만나는 기수역(汽

水域 : estu ary)24)이 포함되어 생물자원의 서식지가 되고 있으며 여기에

는 연안 생태계에서 없어서는 안 될 기초 영양분이 풍부하여 전체 해양

의 약 10%에 불과한 면적에 물고기의 90%이상이 산란하고 성장하는 생

태계의 보고를 이루고 있다. 따라서 고조(高潮)시에는 물고기들의 먹이

장소가 되고 저조(低潮)시에는 바다새들의 먹이 장소이자 연안 어민들에

게는 생업을 위한 활동공간이 되고 있다. 또한 갯벌은 거대한 오염물질

을 걸러내는 기능을 수행하고 있다. 반면에 연안은 해양으로부터 발생하

는 해일, 고조 등에 의하여 월파 현상을 일으키게 되고 해안의 침식, 매

몰, 토사침식 등 연안재해를 유발하기도 하며 배후육지부의 도시하수, 공

장폐수, 축산, 농약 등의 오염원에 의하여 해양오염의 약80%를 발생시키

고 있다. 배후육지부의 개발 또한 연안해수면에 직접적인 환경파괴와 오

염을 초래하여 연안생태계에 많은 악영향을 주게 되는데 이러한 연안해

수면의 환경영향은 일반육지부와는 달리 그 영향의 범위가 매우 광범위

하게 확산되는 물리적 특성을 갖고 있어 약간의 변화에도 생태계의 균형

이 붕괴되고 장기간에 걸쳐 연안생물에 영향을 미치게 된다.

이러한 맥락에서 연안은 통상의 바다나 육지와는 다른「제3의 공간」으

24) 기수역은 바다에 연달아 열려 있고 물에 0.5% 이상의 염분이 포함되어 있는 페쇄적

인 연안수역으로 정의되고 있다 . 여기에서의 페쇄적인 연안수역은 해안선의 길이가

개구부(開口部)의 3배이상인 수역을 말한다.

제1장 연안통합관리의 배경과 개념 79

로 그 유형을 분리하고 있으며 국가마다 차이는 있으나 연안(coastal

zone)의 일정범위에 특별권역을 설정하여 계획적 관리를 모색하고 있다

한편 삼면이 바다로 둘러싸인 우리 나라의 전관수역은 국토면적

99,707㎢의 70.9%에 해당하는 70,671㎢에 이르고 있으며, 바다와 육지의

경계선을 이루는 해안선은 총연장 11,542㎞ 중 육지부가 6,228㎞로서 약

54 %를 차지하고 있다.

또한 200해리를 기준으로 하는 경제수역은 약 447천㎢로서 국토의 4.5

배에 달하며 다종의 광물자원, 석유, 천연가스의 부존 가능성이 높은 대

륙붕의 경우 우리 나라 서남해안에 국토의 약 3.0배에 달하는 297천㎢가

전개되어 있으며 이외에도 각종 생산시설의 설치와 개발이 비교적 용이

한 수심 20m이내, 해안선으로부터 3해리 이내 이른바 연안수면이 13,285

㎢로서 전관수역의 18.3%에 이르고 있다.

<표 2-1> 우리 나라 연안의 주요 특징

구 분 단 위 현 황 비 고

국토면적

전국인구

연안역 인구

연안도시인구

해안선 연장

해면부 특징

대륙붕

경제수역

전관수역

수심 20m 이내

3해리 이내

간석지

해안도서

㎢

천명

천명

천명

㎞

천㎢

천㎢

천㎢

천㎢

천㎢

천㎢

개소

99,707

46,430

15,484

11,859

11,542

297

447

71

21

13

2,393

3,153

북한 122,800㎢

인구밀도 466/ ㎢

전국인구의 33.3%

연안인구의 76.6%

육지부 6,228㎞

국토의 3.0배

200해리 기준

12해리 (대한해협 3해리)

전관수역의 29.6%

전관수역의 18.3%

유인도서 464개소

자료 : 건설부, 해안현항 조사 및 정책방향연구, 1987.

건설교통부, 국토이용에 관한 년차보고서, 1998.

80

그리고 배후지와의 관계를 보면 45개 항만과 2,130개의 대소 어항이

입지하고 있으며 25개소의 연안도시와 22개소의 산업단지 등 229km가

해안선에 접하고 있고 해안선으로부터 1㎞권에 19개 공단, 10㎞권에 16

개 도시지역이 위치하고 있다.

3. 연안통합관리의 배경과 목적

연안은 앞에서 언급한 바와 같이 바다와 육지가 만나는 특수한 환경대

로서 만(灣), 염하구, 해변, 갯벌 산호초, 해안절벽, 삼각주 등 다양한 모

습을 가지고 있으며 물리적 환경의 전이(轉移)라는 단순한 의미를 넘어

서 이질적인 생태계 사이에 에너지의 흐름과 물질의 순환이 매우 활발하

게 일어나는 생태적 통합의 장소가 되고 있다.

특히 연안은 간척 매립, 항만, 해상공항, 임해공단, 해양관광 등 그 수

요가 급증하고 있어 연안으로부터 배출되는 각종 오 폐수 등은 우리 나

라의 마산 진해만, 시화호의 사례에서 보는바와 같이 연안 생태계를 파

괴하고 있고 자연의 자정능력을 넘어서는 오염부하 및 환경변화를 이미

초래하고 있거나 향후에 발생할 가능성이 매우 높은 것으로 예측되고 있

으며 이밖에도 연안은 태풍, 해일 등 자연재해가 빈번하게 발생되고 있어

국가안보와 국민생활의 안정에도 매우 중요한 지역이 되고 있다. 이러한

맥락에서 추진되는 연안통합관리는 육지에 연접하여 있는 연안해양자원과

환경의 보전을 분리시켜서 관리할 수 없다는 취지에서 출발하게 된 것이

다. 즉 연안육지와 바다를 분리하여 다루는 종래의 분야별 관리방식으로

는 연안이 당면한 문제를 근본적으로 해결하기가 곤란하다는 점이다.

이와 관련하여 각 연안국이 연안통합관리 제도를 도입하게된 주요 이

유를 보면 가장 중요한 이유가 연안환경문제를 제기하고 있으며 이밖에

도 지속가능한 개발(발전)과 연안자원의 고갈 등을 들고 있다.

그리고 이와 같은 연안관리를 실현하기 위하여 연안국들이 수행하고

제1장 연안통합관리의 배경과 개념 81

있는 기능들을 보면 ① 연안역의 이용과 보전에 대한 장기계획수립 ②

연안환경에 적합한 경제활동 촉진 ③ 자연생태계의 보존과 생물의 다양

성 유지 ④ 이용 행위간 우선 순위 설정과 용도지역 지정 ⑤ 연안재해방

지를 통한 안정성 확보를 주요 과제로 하고 있다

특히 선진국의 경우, 수질오염측면, 해안방재 측면, 및 시민의 연안에

의 접근권 보장측면이 중요한 관심사로 대두되고 있고 개도국의 경우 해

안침식과 무분별한 연안개발로 인한 서식처의 파괴 등을 당면과제로 인

식하고 있다.

료 : Cicin-Sain, B. and R. W. Knecht, Integrated Coastal and Ocean

Management : Concepts and Practice, 1994.

<그림 2- 2> 연안역 관리의 주요 이유(총 49개국 조사

그리고 이러한 연안의 통합관리에 있어서의 통합 은 ⓛ연안이용행위

의 분야간 통합 ②관련 정부조직간의 수평적, 수직적 통합 ③연안육역과

해역의 통합 ④과학과 정책결정과정의 통합 등과 같이 다양한 차원에서

이루어 져야 한다고 하는 것으로서 궁극적인 목적은 연안의 지속 가능한

개발을 통하여 연안생태계의 건강성을 유지하고, 연안 거주환경의 삶의

질을 향상시키며 연안자원의 합리적 배분을 실현함을 의미하는 것이다.

82

제2장

연안관리의 여건변화와 전망

1. 연안관리정책의 전개과정

1) 1960년대 전후의 연안관리정책

우리 나라 연안은 전통적으로 수산업과 연안해운을 생활터전으로 이용

하여 왔으나 신라시대 「장보고」에 의해서 한때는 동방의 「해상국」지

위를 갖기도 하였다. 그러나 근세에 이르러 해양과 연안에 대한 개발과

과 관리가 소외되어 왔다. 특히 일제시대에는 그 목적이 자원수탈을 위

한 것 이였으나, 수력조사와 부산, 인천 등 14개항이 개항되고 78개 지구

약 409㎢의 간척농지가 개발되었다.

1950년대에는 전후복구차원의 항만개발과 미완공 간척지의 유실방지

및 난민구호 차원에서 간척지가 개발이 되었고, 1953년에는 대한민국 인

접해양의 주권에 관한 대통령의 선언이 있었다. 1960년대에는 식량증산

을 위하여 총 1,553지구 94.87㎢의 간척지를 개발하였으나 대부분「PL

480」에 의한 난민구제 차원의 민간간척으로 추진되었다.

이 시기는 제1 2차 경제개발이 시작된 기간으로서 경제개발계획의 추

진과 함께 수출기반의 조성을 위하여 인천, 부산항 등 10대 주요항의

제2장 연안관리의 여건변화와 전망 83

개발이 추진됨으로써 1960년대초 11만G/ T의 총 선박량이 1971년 84만

G/ T로 대폭 확대되었고 해상 화물량 41만톤에서 1971년 2,972만톤으로

72배 증가되었다.

2) 1970년대의 연안관리정책

1970년대는 제1차 국토종합개발계획( 72∼ 81)이 추진된 시기로서 특정

지역(서울, 인천, 영산강, 울산, 아산∼서산)의 대부분과 동남해안 공업벨

트가 연안 중심으로 배치되고 「보전」보다는 「개발」이 우선됨으로서

오늘날의 연안문제가 태동하였다고 볼 수 있다.

따라서 당시의 환경문제는 도시 및 산업화에 수반된 「공해 (公害)」차

원의 대기, 수질, 소음, 진동에 관한 문제가 제기된바 있으며, 아울러 공

장의 폐수, 도시의 하수 등에 의한 하천 및 해수의 오염에 대한 우려를

나타내기도 하였다.

그러나 연안지역에서는 해안공학의 발달로 대규모 항만개발이 추진되고

간척지 개발이 대규모화되었으며(최대 40,000ha, 조석량 200백만㎥), 서남

해안의 약 300천㎢에 이르는 대륙붕 개발문제가 조심스럽게 제기되기도

하였다. 한편으로는 전국적 개발현상에 대응하여, 1972년 국토이용관리법

이 제정됨으로서 내륙 토지에 대한 용도지역제의 도입과 함께, 연안에도

수산자원 및 해안보전지구가 지정되고 환경보전법( 77)과 해양오염방지법

( 77)이 제정되었으며 연안오염특별관리해역이 지정되는 등 제도적 장치

가 마련되기도 하였다.

3) 1980년대의 국토개발과 연안관리

1980년대는 제2차 국토종합개발계획기( 82∼ 91)로서 동기간중의 연안

관리정책을 보면, 각국의 자원보호 경향에 대응한 해양자원의 개발가능

84

성과 연안수요의 증대 및 공간이용의 경합에 대처하기 위한 지구별 용도

지역제의 도입 등 연안관리문제가 국가차원에서 제기되었다

또한 해양오염 및 해양재해방지 시설을 통한 해양보전대책의 강화와

함께 해양오염방지를 위한 각종 국제협약기구와의 연계화 방안을 강구하

고, 해양자원의 개발을 위한 기술개발과 과학적 기초조사 및 연구를 강

화하도록 하였다.

그리고 동시기에 있어서의 국제적 활동을 보면, 유엔해양법협약에 의

거하여 123번째 국가로 서명 (1983년 3월)하였고, UN EP, 해양환경보호를

위한 「몬트리얼 가이드라인,1985」, MARPOL협약(선박에 의한 오염방

지 등 1984) 수락함과 동시에 기타 해양환경보전과 관련된 국제기구

IMO, UNEP, IOC 등 국제기구와의 연계가 이루어 졌다.

4) 1990년대의 연안관리정책

지금까지의 기간별 단계별 국토개발전략과 연안관리정책을 보면 특정

지역 및 동남해안 공업벨트가 연안 중심으로 배치되고 간척 매립위주의

연안개발 (1962년 이후 1,872㎢ 매립)이 촉진되는 등 대부분이 국가경제

의 고도성장을 위한 개발위주의 연안개발이 주축을 이루어 왔다

그러나 산업기지의 조성 등 연안축이 집중 개발됨으로서 연안환경의

오염이 심화되고 자연생태계가 파괴되는 등 연안환경의 문제가 새로운

사회적 문제로 제기되기에 이르렀으나 우리 나라는 이때까지만 하여도

일본의「해안법」같은 제도적 장치가 미비됨으로서 연안재해 및 연안환

경훼손이 방치되거나 계획적 관리가 되지 못하였다.

따라서 환경문제의 국제화 경향과 관련하여 제2차 국토종합개발계획을

통하여 연안 문제가 정식으로 제기되기도 하였으나 제도적 장치의 미비

로 연안의 통합적 관리가 되지 못하였다. 이와 같은 맥락에서 제3차 국

토종합개발계획( 92∼2001)에서도 해역별 환경특성에 적합한 해양환경보

제2장 연안관리의 여건변화와 전망 85

전대책의 수립과 연안의 이용 보전 개발 등 연안환경의 보전과 이용의

체계적 관리를 위한 제도적 장치를 마련하도록 한바 있으나 실행되지 못

하였다.

그러나 국내적으로는 환경에 관한 국민적 인식을 새롭게 하면서 제도

적인 장치가 갖추어진 시기로 1990년 기존의 환경보전법을 분리하여 환

경정책기본법(1990)을 제정한데 이어, 수질환경보전법(1990), 자연환경보

전법(1991), 해양오염방지법 개정(1991), 환경영향평가법(1993)등을 신설한

바 있으며, 1996년에는 해양의 종합적 관리를 위하여 중앙부처급의 해양

수산부를 신설하기도 하였다.

<표 2-2> 국토개발과 연안관리정책의 전개과정

구분 1960년대 1970년대 1980년대 1990년대

국토정책

국민소득증대

자립기반조성

총량경제성장

거점개발

안정기반조성

국토균형개발

세계화 개방화

분산형 국토개발

연안관리

소규모 간척개

발, 식량증산

항만어항정비

대단위간척지개발

대륙붕개발 추진

특정지역개발

해안 이용율제고

어장보전 정화

개발보전질서확립

연안의 통합관리

신해양시대에대응

연안관련제도정비

국제동향

UN ESCO해양과학위원회' 60

반개발, 생태적개발개념 등장

런던협약' 72

MARPOL협약'78

환경법회의'81

몬트리올가이드라인 채택'85

UN환경개발회의'92

해양법협약발효'94

국내관련법

공유수면관리법' 61

공유수면매립법' 62

수산업법' 63

해운진흥법' 71

국토이용관리법'72

영해및접속수역'77

해양오염방지법'77

환경보전법' 77

공유수면매립법'86

해양개발기본법'87

해양오염방지법'91

환경영향평가법'93

배타적경제수역에서외국인 어업등에대한 주권적 권리행사에관한법'96

연안관리법'99

정책단계

개발위주의 소극적 연안관리

연안 개발규모의

확대로해양/ 연안

환경문제 태동

연안용도지역제

검토 등 관리정책의 전환시도

연안통합관리 체제

및 제도의 도입

86

2. 연안관리의 국제적 동향과 특성

대부분의 연안국가에서 당면하고 있는 문제들은 거의 비슷하다. 우선

1972년 해양오염방지를 위한 런던 덤핑협약에 따라 폐기물 투기에 의한

해양오염방지 및 MAPOL'73 과 MALPOL'78의 의정서에 의해서 유해물질

의 해상투기 금지 그리고 몬트리얼 가이드라인 85에 의한 육상기인오염원

의 방지, 기름오염방지를 위한 국제협약(OPRC, 1990)등에 의하여 국가마

다 나름대로의 해양오염방지법 등 제도적 장치를 마련하여 시행하고 있다.

한편 연안관리부분에 있어서는 연안의 인구집중에 의한 오염 및 환경

파괴, 해안침식, 해안방재, 수산자원의 고갈, 서식처 파괴, 습지의 손실,

시민의 연안에의 접근권보장, 이용행위간 상충관계, 관리기관간의 협력체

제의 결여 등이 주요쟁점이 되고 있다.

그리고 이와 같은 목적을 실현하기 위하여 연안국들이 수행하고 있는

기능들을 보면 ①연안역의 이용과 보전에 대한 장기계획수립 ②연안환경

에 적합한 경제활동 촉진 ③자연생태계의 보존과 생물의 다양성 유지 ④

이용 행위간 우선 순위 설정과 용도지역 지정 ⑤연안재해방지를 통한 안

정성 확보를 주요 과제로 하고 있다(건설교통부, 1996: 448-494) 특히 선진

국의 경우, 수질오염측면, 해안방재 측면 및 시민의 연안에의 접근권 보장

측면이 중요한 관심사로 대두되고 있고 개도국의 경우 해안침식과 무분별

한 연안개발로 인한 서식처의 파괴 등을 당면과제로 인식하고 있다.

한편 국가의 지리적 특성, 경제발전정도, 정치체제 등에 따라 연안역

통합관리 제도 도입에 차이가 있으나 일반적으로 1970년∼1980년 초에는

스톡홀름 「유엔인간환경회의」의 영향으로 연안국가들은 환경관련 정부

의 기구신설과 보강에 역점을 두어 왔으며 1980년대에는 해안침식, 수질

보호 등을 다루는 단일 분야의 연안관리제도 등을 도입하였다.

그리고 1990년대에는 리우「유엔환경개발회의」의 영향으로 연안의 통

합적 관리조직 신설과 통합관리제도 등을 도입하는 경향을 발견할 수 있

제2장 연안관리의 여건변화와 전망 87

다.(건설교통부, 1996: 491)

외국의 연안역 관리형태를 보면 미국, 호주 등과 같이 연방제를 도입

하고 있는 국가의 경우 연안관리에 관한 집행권한이 주정부에 있다. 그

러나 주정부는 관리계획을 실행할 만한 재정적, 기술적 능력이 부족한

반면에 연방정부는 전 국토적인 관리계획의 안목과 능력이 있으나 이를

실질적으로 적용할 수 있는 권한적 능력의 한계가 있기 때문에 이러한

요소를 극복하기 위하여 이들 국가들은 연방정부가 보유하고 있는 재정

적 능력을 바탕으로 주정부의 연안역 관리를 연방정부가 의도하는 바대

로 유도하는 장려적 성격의 정책을 채택하고 있다.

이와는 반대로 중앙집권적 정치체제를 갖고 있는 국가들의 경우 전국

적 규모의 토지이용계획과 그에 따른 인 허가제의 도입을 통하여 연안역

관리를 시도하고 있다. 이러한 형태의 대부분의 국가들은 개발위주의 국

가경제정책에 따라 연안역을 이용하고 있으며 그 부산물로서 발생하는

수질오염과 서식처의 파괴 등을 해결하기 위한 분야별 접근방식을 택하

고 있다. 그리고 이러한 연안역 관리를 위한 분야별 측면에서는 해안선

을 중심으로 하는 해안침식방지, 서식지 보호, 연안재해방지 등을 목적으

로 연안역 관리가 이뤄진 종래의 관리형태에서 광역적 차원에서 연안육

역을 통제하고자 하는 움직임이 제도화되고 있는 특징을 찾아 볼 수 있

다. 대표적인 사례로 미국이 1990년 연안역 관리법의 개정을 통하여 비

점오염원에 대한 관리계획을 수립하여 시행할 것을 주정부에 강력히 요

구하고 있음을 들 수 있다.

또한 연안관리의 주체측면에서 보면 미국이나 호주 같은 연방정부 체

제하에서는 연방정부의 지원아래 주정부가 주도적으로 관리하고 있으나

연방정부와 주정부간의 상충관계가 관찰되며, 캐나다, 영국, 필리핀, 에쿠

아도르, 중국 등과 같은 경우는 지방정부와 지역사회가 연안역 관리에

중심적 역할을 하고 있다. 이와 같은 현상은 특히 지역사회가 연안자원

에 경제적으로 의존하는 정도가 높은 곳일수록 많이 관찰된다.(건설교통

88

부, 1996: 448-452)

연안역 관리를 위한 방법적 측면에서는 국가 및 지역의 특성에 따라

다양한 방법론이 도입되고 있는데 ①정책개발차원에서는 연안역 관리를

위한 지침 및 기준 등을 개발하고 있으며 ②계획수립에서는 연안의 이용

및 보전계획을 수립하고 있고 ③규제적 방법에 있어서는 연안개발 및 이

용 행위에 관한 규제를 하고 있다. 이외에도 ④연안자원 및 환경영향에

대한 과학조사와 모니터링 ⑤시민참여 및 교육 프로그램 개발 ⑥경제적

인센티브 및 대체 생계수단을 제공하고 있다.

한편 1992년 리우회의 결과로 채택된 「의제 21」의 영향으로 각국의

연안관리제도에서는 해양 및 연안관리의 통합성 향상을 위한 노력이 최

근에 급격히 증가하는 양상을 보이고 있다. 이러한 노력은 우리 나라의

해양수산부 설립이 그 대표적인 사례에 속한다. 이외에도 호주, 피지, 마

이크로네시아에서는 연안역관리를 위한 부처간 조정위원회 가 신설되었

다. 또한 네덜란드와 호주에서는 연방정부와 주정부간 조정제도 가 도입

되었으며 영국에서는 중앙정부와 지방정부간 연안역관리를 위한 포럼

이 조직되었고 캐나다에서는 지방정부 및 지역사회의 참여증진 프로그램

이 도입되었다. 또한 국제기구의 재정적, 기술적 지원을 받은 아세안 국

가(태국, 말레이시아, 인도네시아, 필리핀), 인도양 국가(스리랑카, 파키스

탄,), 태평양 도서국가(피지, 마이크로네시아, 아프리카 국가, 탄자니아,

라틴국가(에쿠아도르) 등은 연안역 통합관리를 위한 제도도입에 앞서 시

범지역의 설정을 통한 연안역 통합관리를 시도하는 등 매우 유사한 형태

를 띄고 있다. 이와 같이 여러 측면에서 추진되고 있는 주요 연안국의

관리정책을 보면 177개 연안국중 62개국이 연안역 관리계획을 추진하고

있으며 이들 연안국들이 다루고 있는 각종 계획은 약 108종에 이르고 있

다.(이지현, 1996: 17)

제2장 연안관리의 여건변화와 전망 89

3. 국내외 여건변화와 전망

1) 국제적 여건변화와 전망

WTO 체제의 출범으로 세계경제의 전면적 자유화가 진행됨에 따라 전

통적 국경의 의미가 퇴색하는 무한경쟁의 상황이 도래하여 경제의 경쟁

력이 더욱 부각되는 시대를 맞게 될 것으로 전망되고 있다.

특히 해양과 연안부문에 있어서는 신 해양법의 발효에 따른 200해리

경제수역이 선포됨에 따라 해양경계 영역을 둘러 싼 국가간의 경쟁과 마

찰이 심화되고 종래의 해양 자유이용시대에서 해양 분활시대로 진입될

것으로 예상되고 있다. 이러한 국제적 여건변화에 따라 146개 연안국 중

약84%에 달하는 122개국이 이미 경제수역을 선포하였고 약412개 해양관

할권 분쟁지역 중 118개 지역만이 타결되었으며 이러한 해양관할권 문제

는 한반도에 있어서도 한 일간, 한 중간, 일 중간에 첨예한 현실적 문제

로 대두되고 있다. 따라서 이들 연안국 전부가 배타적 경제수역을 선포

할 경우, 전세계 해양의 36%, 주요어장 의 90%, 대륙붕 등 해저석유매

장량의 89%를 점유하게 될 것으로 보고 있다.

그리고 지구적 환경위기에 대한 인식이 점차 확대됨에 따라 지구온난

화, 생물다양성 감소, 오존층 파괴 등 지구환경문제의 중요성과 함께, 지

속 가능한 개발을 위한 국제적 환경보전 요구가 증대되고 있다. 이와

관련하여 이미 런던덤핑협약에 의한 폐기물 투기억제, 유해물질의 해상

투기 금지, 육상기인오염원의 방지, 기름오염방지를 위한 국제협약등 국

가마다 나름대로의 해양오염방지를 위 한 제도적 장치를 마련하고 있으

며 이외에도 지속 가능한 개발을 실현하기 위하여 생물다양성협약(1992),

기후변화 기본협약(1992) 등 범 지구적 차원의 환경보전을 강화를 위한

시책 등이 국가적 차원에서 마련되고 있다.

한편 연안의 지속 가능한 개발을 위한 노력 또한 1992년 UN환경개발

90

회의를 통하여 연안환경오염, 수산자원 감소, 연안생태계 파괴, 해수면의

상승, 연안의 침식 등 연안의 지속 가능한 개발을 위한 연안관리정책이

태동되었고 1990년대 초반에 이미 180개의 연안관리 프로그램이 시행되

고 중반까지 180개로 확대되었으며 연안관리의 방식 또한 개별적 사안의

접근에서 통합적 관리방식으로 전환되고 있는 추세이다. 이러한 조치들

은 UN환경개발회의 이후 해양 및 연안의 지속 가능한 개발에 대한 압

력이 가중되고 있으며 WTO체제를 통한 환경문제를 국제무역규범과 연

계하자는 논의가 부각되고 있다.

2) 국내의 여건변화와 전망

삼면이 바다로 둘러싸인 우리 나라 연안은 앞의 현황에서 언급한바와

같이 약6,228㎞에 이르는 긴 해안선과 해변, 갯벌, 해안절벽, 삼각주 등의

특수한 자연형상을 형성하고있으며 이중 약 26.2 %가 인공해안선으로

구성되어 있다. 이러한 연안에는 1997년말 현재 전국인구의 약 27.3%에

해당하는 12,722천명이 거주하고 있으며 지역총생산의 약41.9%에 해당하

는 151조억원을 연안지역에서 생산하고 있다.

향후 25년이 되는 2020년경의 우리 나라 인구는 연평균 약 0.6% 내외

가( 95∼2020) 신장된 5,235만명에 이를 것으로 예측되고 있으며 이중 연

안에 거주하는 인구 또한 현재의 33% 수준에서 약 40% 내외의 수준으

로 증가할 것으로 전망되고 있다.

특히 2000년대를 맞이하는 연안은 우리경제가 수출지향적이고 원자재

등의 수입의존도가 매우 높다는 점에서 연안항만을 비롯한 산업입지 패

턴이 임해지향적으로 재배치되고 이를 배경으로 하는 연안도시들의 신장

이 더욱 가속화 될 것으로 예측되고 있으며 세계화 개방화의 물결은 세

계를 대상으로 하는 초국경적 활동을 구현됨에 따라 동북아의 경제 지리

적 중심지로서 우리 나라는 환동해권, 환황해권을 겨냥한 국제공항, 국제

제2장 연안관리의 여건변화와 전망 91

항만, 연안도시의 성장으로 해양지향적 국토축을 형성하게 될 것이다.

이러한 관점에서 볼 때, 인구 및 산업의 증가, 해외무역의 증가로 2020

년까지 약 4,000㎢의 토지수요가 발생하고 이중 상당부분이 연안으로 배

치될 것으로 예측되고 있어 연안의 이용과 수요관리가 매우 중요한 사안

이 될 것으로 전망되고 있다. 뿐만 아니라 해양기술의 발달에 따라 기존

의 육지활동이 연안해역과 배후 연안으로 더욱 확대될 것으로 전망되고

있어 연안의 이용과 개발 및 보전문제는 입지유형에 불구하고 매우 심각

한 문제로 대두하게 될 전망이다.

또한 사회적 측면에서는 소득향상 및 여가시간의 증대로 문화여가활

동이 다양화되고 건강 등 인간생활에서 자연과 환경의 중요성이 급격히

부각되는 등 「삶의 질」에 대한 국민의 욕구가 더욱 증대 될 것으로 전

망하고 있다. 그리고 국제적 여건변화와 관련해서는 개발의 개념이 환경

과 조화된 지속가능한 개발(ESSD)로, 공급지향형에서 수요관리형 개발방

식으로 전환됨에 따라 환경보전을 위한 국제적 압력이 강화되고 환경친

화적 국토개발의 필요성이 더욱 강조될 것으로 보고 있다

이와 같은 맥락에서 본 향후의 국토개발과 연안관리는 개발과 보전의

조화를 도모하는 지속 가능한 개발의 개념이 국토전반에 걸쳐 도입되고

환경을 우선적으로 하는 국토개발정책이 보편화되고 연안은 해양 지향적

국토개발구도와 관련하여 계획적 관리가 더욱 필요 할 것으로 전망되고

있다. 특히 연안은 이와 같은 해양과학기술의 발달에 따라 그 개발수요

가 급증할 것으로 전망되고 있어 개발과 보전을 위한 통합적 관리체제의

구축이 무엇보다 시급한 과제가 되고 있다. 이러한 맥락에서 향후의 국

토개발은 환경을 보다 중시하는 친환경적 국토개발정책이 마련되어야 할

것으로 판단되고 있으며 해양과 연안 관리정책의 전제적인 「틀」또한

21세기 지구환경보전을 위한 실천강령에 따라 국제환경협약 및 무역과

환경을 연계하는 새로운 환경보전적 해양 및 연안관리정책이 모색되어야

할 것으로 기대되고 있다.

92

제3장

───────────────

연안통합관리 기본구상

1. 계획의 기조

<기본이념과 기조>

연안자원 및 공간의 합리적, 다목적 이용질서

확립으로 쾌적하고 풍요로운 연안 창출

연안자원의 보전과 양질의 연안환경 창조

연안공간의 지속 가능한 개발 유도

보전과 개발이 조화되는 통합관리체계 구축

2. 기본목표

1) 바람직한 연안의 미래상(像) 정립

미래지향적 차원서 수산물생산, 항만, 공단, 관광자원의 통합적 관리

⇒ 연안자원의 합리적 배분을 통한 연안생태계의 건강성 및 환경

의 「질」제고

제3장 연안통합관리 기본구상 93

2) 연안의 환경친화적 지속가능한 발전실현

경제사회적 여건변화와 연안개발수요, 연안환경용량 등을 고려하여

계획적 관리 ⇒ 지속 가능한 개발이 가능하도록 종합적 환경요소를

고려한 연안개발 유도

3) 연안생태계의 보전과 해안방재 기능의 강화

연안 갯벌 습지 및 연안생태계의 보전과 연안재해의 방지 및 친수

공간의 확보 ⇒ 연안정비사업의 계획적 추진으로 연안환경의 개선

4) 신해양시대의 전개와 국제간 협력의 강화

한반도 주변 및 국제간 협력강화로 연안국가로서의 국제사회에 기여

⇒ 국제환경기구 및 협약에 참여하여 지역간, 다자간 협력체제 강화

3. 기본방향

1) 신해양시대의 전개 등 국제적 여건변화에 적극적 대응

- UN해양법협약을 통한 이른바「신해양시대」에 대응한 해양국제기구

의 적극적 참여로 국가권익의 보호와 국가위상을 제고한다.

- EEZ선포에 따른 조업어장의 축소에 대응, 국제수산기구의 가입확대

와 연안국과의 어업협력을 강화하여 공해어장의 확보와 국제적 규제

에 대응한다.

- 수입의존도가 높은 에너지 및 광물자원의 안정적인 확보를 위하여

94

국내외의 대륙붕 석유탐사 및 개발을 지속적으로 추진하여 개발권을

확보한다.

- 오염심화가 우려되는 해역 및 적조발생 우려 해역과 생태계의 보호

보전이 필요한 연안을 특별관리해역으로 지정하여 관리한다.

- 산업기지 등 배후지로부터의 오염물질의 유입이 많고 내만의 특성상

해수의 순환이 어려운 해역에 연안오염 총량규제를 실시한다.

- 개별 법적 차원에서 시행되고 있는 ①연안국토보전사업 ②어장정화

및 보전사업 ③해안시설정비 ④해안경관보전사업 ⑤연안재해 예방사

업 등을 국가차원에서 통합 관리한다.

- 연안침수, 침식, 퇴적, 세굴, 비사 등 연안재해의 원인을 규명하고훼

손된 해안을 정비하는 연안정비사업계획을 수립하여 추진한다.

- 연안도시 성장과 산업화에 수반된 육상기인 연안오염원의 사전 방지대

책을 강구하여 적조발생을 예방하고 오염우심해역의 준설, 해양방출,

온배수, 유류유출 방지 및 폐선박의 제거 등 연안환경을 개선한다.

- 연안의 접근성을 확보하고 해양문화공간, 해변공원, 마리나 등 연안

을 쾌적하게 이용할 수 있는 연안친수공간을 조성하여 국민보건향상

에 기여한다.

- 해상 CTS건설, 외해 터미날, 해상공항, 어항 항만시설, 해저케이블,

파이프라인, 해저 저유탱크, 방조제시설 등 각종 해양시설 및 구조물

의 설치기준을 강화한다.

제3장 연안통합관리의 기본구상 95

- 지구환경변화에 대응한 통합모니터링 체제를 구축하며 연안환경 보

전을 위한 해양탐사 해양구조물, 모니터링체제 등 해양기술개발을

촉진한다

- 연안환경의 보전을 위하여 해안지형 및 지질, 연안생태계, 수질오염,

자원, 토지이용, 인문사회적 여건 변화 등에 관한 조사를 정례화한다.

- 투자재원의 확보를 위하여 민간자본의 유치, 수혜자의 부담, 중앙

정부 및 지차체의 분담방안 등에 대한 사업의 유형별 정형화하고

국가차원의 예방적 보전, 사후적 지원대책을 강구하여 연안의 계획

적 정비를 추진한다.

96

제4장

───────────────

연안의 부문별 추진시책

1. 연안공간의 통합관리

1) 연안의 이용현향과 전망

우리 나라 연안의 이용은 약45종에 달하는 개별법령에 의해서 해양 및

연안이 관리되고 있으며 개개의 법령이 추구하는 기본계획 에 의하거나

국토이용관리법 및 도시계획법 등에 의한 용도지역제(토지이용계획)와

이에 수반된 행위제한 방식에 의하고 있다. 그리고 연안의 공간적 범위

는 개별법이 정하는 연안, 수역, 공유수면을 대상으로 하고 있다.

또한 1999년 현재 연안지역에 있어서 정부계획으로 기 확정되었거나

구상중인 계획은 총 1,115개 지구 9,423.47㎢에 이르며 이중 공유수면 매

립이 36.93%에 이르는 411개소이고 해수욕장 및 해안관광지가 381개소

자연공원 및 보전용도가 75개지구이며 이외에도 76개소의 산업단지와 51

개소의 항만수역 등이 산재되어 있다. 그리고 이러한 제계획들은「연안

통합계획」차원에서 이루어 진 것이 아니라 대부분의 사업이 개별목적

에 의하여 선점식으로 점용된데 문제의 소재가 있다

그리고 연안의 관리주체에 있어서도 약 9개 중앙부처와 청단위의 관련

제4장 연안의 부문별 추진시책 97

<표 2-3> 연안관련계획 및 후보지 총괄

(단위 : 개소,㎢)

구 분이용대상면적 기지정계획 신규계획

지구수 면적 지구수 면적 지구수 면적

계 1,115 9,423.47 953 9,143.96 162 279.51

간척 매립지 411 837.86 375 724.33 36 113.53

-간척지 57 346.06 46 271,95 11 74.11

-매립지 354 491.80 329 452.38 25 39.42

항만수역 51 1,517.30 45 1,517.30 6 .( )

산업단지 76 423.63 63 359.95 13 63.68

원자력발전소 10 27.36 3 8.21 7 19.15

염전 111 132.00 111 132.00 - -

해안관광지 157 164.32 57 81.17 100 83.15

해수욕장 224 28.94 224 28.94 - -

자연공원 9 3,390.16 9 3,390.16 - -

생태계보전지구 55 154.90 55 154.90 - -

수산자원보전지구 11 2,747.00 11 2,747.00 - -

주: 1) 산업공단내 공유 수면매립지 32지구(78.80㎢), 국립공원내 해수욕장35개소 15.4㎢포함

2) 생태계보전지역내 식물자생지 30개소(1.7㎢), 동물서식지(118.9㎢) 상록수림 9개소(0.1

㎢) 포함

행정기관 및 시도지사로 다원화되어 있을 뿐 아니라 대부분이 사업위주

로 관리되고 있다. 관련부처의 관리법위와 기능을 보면, 해양수산부와 같

이 다소 비중이 있는 기관도 있으나, 전체적으로 볼 때 모든 부처의 관

리비중이 대동소이하며 의사결정 과정이 갖는 종합조정기능을 전담할 부

서가 없다.

따라서 현행의 개별법체계에서는 비록 부처간의 사전협의를 전제조건

으로 하고 있으나, 소관사항을 개별적으로 관장하여 추진함으로써 행정

절차상 협의의 복잡성과 상호마찰을 초래하고 있다. 이러한 맥락에서 해

양수산부에서는 1998년 2월 연안역관리법을 제정공포하고 현재 연안통합

98

관리계획과 연안정비사업을 수립하게 된 것이.

한편 21세기를 지향하는 우리 국토는 인구 및 산업의 양적인 확대에

따라 개발지향적인 토지이용 수요가 약 3,500∼4,000㎢에 이를 것으로 전

망되고 있다. 그리고 이와 관련된 연안의 개발수요는 우리경제가 수출지

향적이고 원자재 등의 수입의존도가 매우 높다는 점에서 연안항만을 비

롯한 산업입지 패턴이 임해지향적으로 재배치되고 이를 배경으로 하는

연안도시들의 신장이 더욱 가속화 될 것으로 예측되고 있을 뿐만 아니라

해양기술의 발달에 따라 기존의 육지활동이 연안으로 더욱 확대될 것으

로 전망되고 있어 연안의 이용과 개발 및 보전문제는 입지유형에 불구하

고 매우 심각한 문제로 대두하게 될 것으로 전망되고 있다.

2) 통합관리의 주요쟁점

(1) 연안의 보전과 이용용도간의 상충 경합

연안수면은 국유이고 공유라고 하는 공공재적(public goods) 성격을

갖고 있음에도 불구하고 공유수면에 대한 인 허가를 통하여 선점식으로

점용 이용하고 있다는데 문제가 있으며 이러한 사례는 강화도 남단의 갯

벌지역의 매립구역 고시, 인천 송도 해상신시가지 조성, 새만금 간척지

개발, 부산 해상신시가지(취소됨) 구상 등 여러 지역에서 볼 수 있는 바

와 같이 공유수면의 매립과 갯벌 등 습지의 보전, 산업단지의 조성과 관

광간지의 조성, 동일 지구에 있어서 동종(同種)의 사업간, 이종(異種)간

그리고 인접지간 등 연안 공간상에 있어서의 보전과 개발간, 선발이용과

후발이용간, 신규이용간에 상호경합과 상충이 심화되고 있으며 부존자원

의 유효이용과 관리적 측면에서의 비효율성이 문제시되고 있다

이와 관련하여 연안통합관리계획의 수립을 위하여 조사된 자료에 의하

면 연안구역안에 위치한 사업계획의 개소수가 1,115개소 9,423.47㎢에 이

르고 있어 기존입지와 신규입지간 및 신규입지 상호간의 경합과 상충을

제4장 연안의 부문 추진시책 99

야기할 가능성이 매우 높은 것으로 평가되고 있다.

(2) 계획주체 및 계획간의 상충 경합

우리 나라의 국토 및 지역계획체계는 전국계획으로서의 국토종합개발

계획을 비롯하여 해양개발계획 등 개별부처차원에서 부문별로 수립하는

전국계획이 다수 있을 뿐만 아니라 지역계획차원의 광역권계획, 도종합

계획, 시군 종합계획, 도시기본계획과 특수 목적의 시설계획 등으로 다원

화 되어있다.

이러한 제계획 들은 원칙적으로 전국계획의 지침과 방향에 따라 하위

계획이 수립되어야 하나 소관부처가 다르고, 추구하는 목적에 따라 계획

간의 상충 경합 중복을 초래하는 경우가 많으며 또한 후계획, 특별법 우

선의 원칙에 의하여 기존계획을 자주 변경하는 등 계획자체 뿐 아니라

개별 계획간의 부조화 현상을 초래하고 있다.

이와 같은 사례는 시화호 주변지역계획에서 보는 바와 같이 해양수산

부는 항만개발, 한국수자원공사는 시화공단조성 생태공원조성, 농어촌진

흥공사는 농경지 조성 등을 계획 추진하고 있는 등 상호 경합되고 있다.

이외에도 지방자치단체의 실시와 선거에 의한 지방행정기관장의 선출

은 지방정부의 자율권이 확보되고 열린 시민사회를 형성하게 되었다는

장점도 있으나 공약성 계획이 남발되고 각종 개발계획을 무질서하게 수

립하여 추진하는 결과를 초래하고 있다.

(3) 연안경관 및 접근권의 저해

해안선을 중심으로 하는 수변공간은 독특한 자연경관과 환경을 형성하

고 있으며 바닷가, 해상 및 해중을 이용한 다양한 「친수활동의 장」이

되고 있다. 그러나 연안의 이용실태를 보면 대부분이 횟집, 콘도형 민박

등으로 형성되어 있다. 뿐만 아니라 항만구역, 임해 산업단지, 연안관광

지 대부분의 연안공간에는 친수시설이 전무하며 토지이용측면에 있어서

100

도 해안선까지 연접하여 개발되고 있어 수변공간의 활용에 큰 제약성으

로 되고 있다.

또한 이러한 토지이용과 관련하여 설치된 각종의 건축물 또한 육지부

의 용도지역과 건축법의 적용에 따라 고층화 추세를 나타내고 있어 해

변을 바라보는 시계를 차단시키고 있으며 이러한 현상은 연안구역안 준

농지역의 개발사례에서 보는 바와 같이 연안의 토지이용 및 경관과 관계

없이 전국적 차원의 기준을 적용하고 있는데 문제가 있다.

3) 연안공간과 통합관리의 시책

(1) 연안통합관리계획을 통한 부문별, 지역계획의 연계 체계화

연안의 통합관리란 해양 및 연안역의 보전과 지속적인 개발을 목적으

로한 환경자원, 사회문화자원, 제도적 지원 등에 관한 통합적인 전략을

개발하고 이를 실행하는 역동적인 과정이라고 한다. 이는 공간적 측면에

서의 수산자원, 광물자원, 에너지, 해운, 폐기물처리, 관광 등 연안관련

모든 분야별 계획을 통합하는 것 외에도 관리적 측면에서의 국제조직,

중앙정부, 지방자치단체, 공공부문과 민간부문 등의 다양한 관리주체들간

의 수평적 수직적인 통합과 관리적 요소로서의 분석·설계 등 계획단계에

서부터 전략수행, 모니터링, 평가의 실행단계까지를 포함한다.(한국해양

연구소, 1995: 26)

따라서 국토종합계획, 환경보전계획, 해양개발기본계획 등 기 확정되었

거나, 수립 중에 있는 정부 정책의 기조와 연계하여 연안통합관리계획의

역할과 기능을 재정립하고 전국계획(국토계획, 환경관련계획, 해양개발계

획, 부문별계획), 지역계획(도계획, 특정지역계획, 광역권계획, 연안의 권

역계획) 시군종합계획, 도시계획 등과의 연계 체계화를 통한 연안관련계

획의 통합 조정을 도모하도록 한다.

그러나 연안관리법에서는 바람직한 연안의 모습을 설정하고 다른 법령

제4장 연안의 부문 추진시책 101

에 의거 설정된 육지지역의 용도지역이나 기본계획 등의 범위 안에서 금

지 및 지원사항을 결정하도록 하고 있고 다만, 연안환경을 보전하고 연

안의 지속 가능한 개발을 위하여 필요한 경우에는 다른 법령의 규정에

의하여 수립된 계획이나, 지정된 용도지역 등의 변경을 요구할 수 있도

록 규정하고 있다

그러나 개별법에서 기 지정된 계획을 수용한다는 전제는 연안관리의

측면에서 볼 때 불합리한 경우가 많을 것으로 추정되고 있으며 또한

11,542㎞에 이르는 해안선을 배경으로 개발 및 보전계획을 수립한다는

것도 용이한 일이 아니다. 특히「계획제(Planning Control)」에 의하여

연안공간 전체를 대상으로 하는 모든 계획의 수립은 한계가 있을 것으

로 판단되고 있다. 이러한 관점에서 연안통합관리는 「계획에 의한 연안

관리」와 「용도지역제」에 의한 관리를 병행할 필요가 있다고 본다..

(2) 연안개발 수요의 관리

향후 20년이 되는 2011년까지의 연안개발수요를 보면, 간척농지 약320

㎢, 임해공업용 약188㎢, 임해도시용지 1,648㎢, 해안형(해수욕장형)관광

시설용지 약68㎢ 등 총2.224㎢의 신규 토지수요가 발생할 것으로 추정되

고 있어 연안의 이러한 개발압력은 입지유형을 불문하고 연안환경의 오

염 및 연안생태계의 파괴 등 매우 심각한 문제를 야기할 것으로 예상되

고 있다. 특히 간척지개발은 갯벌 철새도래지 등 생태계의 파괴, 해역의

수질저하, 수산자원의 감소 에 따른 환경보전 사상의 팽배로 추가개발이

곤란한 것으로 판단되고 있다. 따라서 산지개간, 절대농지의 타용도 전환

억제 등 농정에 관한 종합시책의 마련이 필요하며 임해공단의 경우, 현

재 국가 및 지방산업단지 중 미개발 잔여지(126.46㎢)를 최대한 활용하는

방안을 강구할 필요가 있다. 또한 임해도시용지의 경우, 매립에 의한 경

우보다 산업단지, 항만 등의 개발에 따른 기존의 배후토지를 활용하는

경우가 대부분이므로 그 특성을 고려하여 가급적 매립을 억제하고 배후

102

토지 중심으로 개발을 유도하도록 하는 등 내륙지와의 기능 및 수요분담

체계를 확립하고 연안에 입지가 불필요하거나, 불요불급한 시설의 입지

는 가능한 제한적 선별적으로 수용하는 방안을 강구하고 항만, 친수공간

의 활용 등 해양성 입지이외는 가급적 이를 억제하고 선별적으로 수용하

도록 한다.

(3) 연안의 보전과 개발질서의 확립

연안개발 수요의 증대에 따라 개발과 보전 등 입지상호간의 경합이 심

화되고 연안의 개발수요에 비례하여 연안환경의 악화를 초래할 가능성이

매우 높을 것으로 전망되고 있다. 우선 연안의 용도지역을 보면 국토이

용관리법상의 자연환경보전지역이 일부에 지정되어 있으나 대부분이 육

지부분을 대상으로 하고 있어서 영해내의 해수면을 전체적으로 관리하는

데에는 미흡하다.

그리고 연안에 위치하고 있는 도시지역의 용도지역과 산업기지 및 산

업단지의 경우를 보면 도시계획법과 산업입지 및 개발에 관한 법률에 규

정된 절차에 의해서 지정되고 있을 뿐, 처음부터 연안환경을 고려하여

입지와 용도를 지정한 것이 아니며 다만 이러한 용도지역내의 개발사업

등을 실시하는 경우 환경영향평가법에 의해서 일정규모 이상에 대해서만

환경영향을 평가하고 있을 뿐이다.25)

따라서 공업 및 도시용 매립지의 경우 개별입지를 제한하고 계획단위

(PUD)개발을 통하여 오염원을 체계적으로 관리하도록 하는 일면에 환경

부하를 최소화하는 입지를 다시 모색하여야 할 것이다. 그리고 지역사회

의 개발과 발전을 위하여 연안개발이 필요한 지구는 환경영향이 적은 개

발가능지역을 대상으로 하되, 지역 지구안의 종합계획을 사전 수립하여

다목적 복합적 이용을 유도하고 연안해역에 직접적인 영향을 미치는 대

25) 도시계획법에 의한 시가지 조성의 경우, 30만㎡ 국가공단 및 지방공단등의 경우, 15만

㎡ 이상을 환경영향평가 대상사업으로 규정하고 있다. (환경영향평가법 시행령 제2조2

항 별표1 참조)

제4장 연안의 부문 추진시책 103

규모 간척 매립지의 개발은 전국적 관점에서 그 수요와 용도를 재평가하

여 가급적 억제하며 연안통합관리 차원에서 사전 환경영향평가를 철저히

실시하여 시행하도록 한다.

그리고 강화도 연안 등과 같이 다양한 동 식물이 서식하는 해안, 해역,

해중암석지 등 생태적, 학술적으로 가치가 큰 지역은 보전지역으로 지정

하여 관리하고 해안선에 근접된 기존시설을 계획적으로 정비한다.

또한 연안의 관리방식에 있어서도 개발사업의 개별적인 통제방식보다

는 「만(灣)」중심의 총량적 환경오염의 평가방식을 도모하고 환경용량

의 범위 안에서 사업 규모를 조정하도록 하며 임해산업 및 도시용지의

경우 불가피한 경우를 제외하고는 가급적 해수면의 매립을 억제하고 해

안선 배후지를 중심으로 연안개발수요를 수용하도록 하며 연안통합관리

계획의 수립에 있어서도 연안의 갯벌, 철새도래지, 염생식물 자생지 등

생태계 및 자연환경보전을 우선으로 하는 경우에 한하여 연안통합관리

계획으로 개별적 계획을 수용하도록 한다.

그리고 개별사업 및 용도의 결정에 있어서도 국토이용계획의 용도변경

을 위하여 중앙 또는 도건설종합계획심의회에서 심의하는 바와 같이 공

유수면 매립 및 연안 용도의 지정 변경 등에 관하여 서도 연안구 역안에

서 현재 개별법 차원에서 계획하고 있거나, 신규로 추진하는 사업의 경

우, 계획단 계에서부터 연안관리심의회의 심의를 받도록 하는 등 심사기

능을 강화하도록 한다.

(4) 연안통합관리차원의 제한 금지 지원의 차등화

연안은 물리적으로 특수한 자연환경대를 형성하고 있어 환경적으로도

매우 민감한 지역이 되고 있어 선진연안국의 경우도 육지부와 연안부를

차등적으로 규제하고 있다.26)

26) 미국 시애틀시의 경우, 해수면이 도시지역에 접하고 있을 경우, 항해, 보전, 휴양, 위락, 수도,주거, 상업, 공업지역으로 지정되었다 할지라도 해안의 영향을 고려하여 허용과 금지용도를

별도로 규정하고 있으며 용도별 고도와 시계확보율 등을 차등적으로 규제하고 있다.

104

그러나 우리 나라의 경우 용도지역 뿐만 아니라 행위허가 및 제한에

이르기까지 모두 전국적 기준이 적용되고 있는 실정이다.

따라서 연안의 지리적 특수성과 연안환경의 보호를 위하여서는 현재의

국토이용관리법상의 도시지역, 준도시지역, 준농림지역 및 도시계획법상

의 주거지역, 상업지역, 공업지역 등이 연안에 지정된 경우, 용도별 고도

와 건폐율 등을 내륙부와 차등적으로 적용할 수 있는 허용과 금지규정을

설정할 필요가 있다.

이는 연안이 일반적 수면이나 토지와는 다른 특별한 환경영향권을 형

성하고 있기 때문에 전 국토를 대상으로 하고 있는 준농림지역의 토지이

용규제나 도시계획법상의 현행 용도지역관리만으로는 수변관리가 미흡하

기 때문에 연안공간을 특수지역 지구로 특화하고 연안활동에 관한 가이

드라인 의 설정과 함께 새로운 용도지역 지구제를 도입하자는 것이다.

아울러 연안토지이용에 따른 해안수변 및 경관보호를 위하여서도 선진

외국의 경우와 같이 건축법, 관광진흥법 등 각 개별법에서는 이와 같은

취지에 적합한 용적률, 건폐율, 경관, 시민의 접근권 등에 관한 규정을

신설하거나 보완함과 동시에 도시계획시설기준과 같은 연안공간의 계획

기준과 지침을 제시할 필요가 있다.

그리고 건축물의 고도제한은 해안선에서 육지를 바라본 수직시각을 약

15°이하로 제한하는 등 육지부와 차등적 규제하고 해안선으로 나갈 수

있는 Access (to the coast)와 해안선을 따라서 이동할 수 있는 Access

(along the Access)등 수변공간에 쉽게 접할 수 있는 Access Way를 확보

하도록 하는 것이다.

반면에 연안의 환경개선 및 생태계 보전을 위하여 필요하거나, 연안의

정비를 위하여 선정된 사업 및 지구의 경우, 다른 법령에 의한 규정에

도 불구하고 규제를 완화할 수 있는 규정과 국고부담 및 보조율을 상향

조정할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것 등이다.

제4장 연안의 부문 추진시책 105

2. 연안환경의 관리

1) 연안환경의 현황과 전망

연안오염은 일반적으로 육상오염물질에 의한 오염(land-based Pollution)

과 해상활동에 의한 오염(sea-based Pollution)으로 나누어 볼 수 있는데

연안오염의 경우, 그간의 우리 나라 국토개발정책이 개발과 성장에 중점

을 둔 경제성장에 우선 순위를 둠으로써 지난 30여년 동안의 급격한 산

업화 과정에서 발생한 도시하수, 산업폐수, 쓰레기 등의 각종 오염물질이

적절히 처리되지 않은 채로 연안으로 유입됨으로서 우리 나라 연안의 오

염 발생량은 1996년 현재 분뇨가 13,582 ㎥/ 일로 전국의 29.0%, 오폐수

가 7,806천㎥/ 일로 전국의 44.6%나 점하고 있다.

따라서 연안오염의 실태를 보면 62개 연안의 251개 지점에 대한 수질

검사 결과 수질이 좋은 Ⅰ등급 지점이 전체의 44.2%인 111개소, Ⅱ등급

지점이 31.9%인 80개소, 수질이 나쁜 Ⅲ등급 지점이 23.9%인 60개소로

조사되었다. 연안별로는 남해안에 Ⅰ등급 해역이 가장 많은 전체의

43.2%를 차지하고 있으나 Ⅱ, Ⅲ등급도 각각 전체의 1/ 2 수준을 넘고 있

으며. 남해안에는 현재 패류양식에 적합한 4개소 206.14㎢의 청정해역이

지정되어 있다.

그리고 전체만이 Ⅲ등급 수질을 갖고 있는 곳은 마산만, 진해앞 바다

인 행암만, 속초의 청초호 등이고 Ⅱ, Ⅲ 등급 해역은 여자만, 가막만, 광

양만, 영일만 등으로 나타나고 있으며 특히 Ⅲ등급 해역으로 문제가 되

는 해역은 인천 앞바다, 군산, 목포, 여수, 광양, 제주, 충무, 마산, 진해앞

바다, 울산, 영일만, 주문진, 청초호 등 대도시, 공업도시 또는 폐쇄된 만

이 이에 해당되고 있다.

최근에는 경제성장에 따른 해상운송 물량이 늘어남에 따라 선박사고에

의한 해상유류 오염사고가 증가되어 어장오염을 가중시키고 있는데 대표

106

<표 2-4> 연안오염 발생량

(단위: %)

구 분 전 국 연 안 서 해 남 해 동 해

분 뇨 46,872 (㎥/ 일) 13,482(100.0) 5,332(40.0) 3,563(26.2) 4,587(33.8)오폐수 17,487(천㎥/ 일) 7,806(100.0) 3,718(47.6) 2,831(36.3) 1,257(16.1)하 수 43,770(천톤/ 일) 13,139(100.0) 5,517(42.0) 3,302(25.1) 4,320(3298)쓰레기 180,573(톤/ 일) 51,303(100.0) 20,868(40.7) 13,030(25.4) 17,405(33.9)

<표 2-5> 연안 수질조사 지점별 등급

(단위: 개소, %)

구 분 연 안 서 해 남 해 동 해

계 251(100.0) 67(26.7) 119(47.4) 65(25.9)

Ⅰ 등급 111(100.0) 37(33.3) 48(43.2) 26(23.5)

Ⅱ 등급 80(100.0) 19(23.8) 40(50.0) 21(26.2)

Ⅲ 등급 60(100.0) 11(18.3) 31(51.7) 18(30.0)

자료 : 환경부, 해양오염측정망 운영지침, 1995.

적인 예로서 Sea Prince호의 경우를 들 수 있으며 이와 같은 유류 유출

사고도 점차 대형화되는 추세이다. 이에 따라 우리 나라 연안의 오염현

상은 대도시와 임해공단, 항만의 인접해역에서부터 전국의 근해해역으로

점차 확대되는 추세에 있으며 지난 95년 9월부터 10월에 걸쳐 남해안

전역 및 동해안 일부지역에서 발생한 적조피해에서 볼 수 있는 바와 같

이 연안오염의 광역화현상을 나타내고 있다

특히 80년대 이후부터는 연안 해수면의 부영양화가 급격히 진행되면서

무산소수괴 및 적조가 빈발하여 양식생물의 대량 폐사가 증가하고 있는

실정이며 이외에도 무분별한 개발 양식산업의 증가 및 어선수의 증가, 1

회용품의 사용증가로 인한 해양쓰레기 발생량이 증가하는 것도 오염증가

의 한 원인으로 들 수 있다.

다음으로는 대규모 간척 매립에 따른 연안습지 및 갯벌의 잠식을 들

수 있는데 지난 10년간 우리 나라의 갯벌은 1987년 당시 2,815.4㎢에서

제4장 연안의 부문 추진시책 107

<표 2-6> 연도별 해양유류유출사고현황

1998년에는 2,393.0㎢으로 약 422.4㎢가 감소되었다. 우리 나라의 연안은

연안오염에 부영양화와 함께 해양생태계가 파괴되는 등 연안의 생산성이

날로 감소되는 결과를 초래하고 있으며 이와 같은 현상은 연인의 인구 산

업의 집중화 현상에 따른 개발압력에 따라 더욱 심화될 전망이다.

한편 환경문제와 관련되어 현재까지 이미 체결하였거나 체결을 추진중

에 있는 국제환경규제협약은 약 150여개에 달하고 있는데 이들 협약을

부문별로 보면 대기보전, 유해물질규제, 동식물 보호, 해양환경 보호, 수

질보호, 자연자원 보전 등이며 이중 해양오염방지에 관한 협약이 전체

협약수의 32.3%에 해당하는 41개로 가장 많다.

이와 같이 해양 연안환경 오염 문제는 지구환경문제와 결부되어 국제

적 관심이 제고되고 있으며 특히 1992년 리우의 유엔환경개발회의에서

채택된 「의제 21」의 내용중 해양 연안에 관련된 제17장에서는 ①연안

국의 연안과 해양에 대한 통합관리 및 지속 가능한 개발 추진 ②해양 연

안 생물자원의 지속 가능한 이용을 통한 사회경제적 수혜획득 ③해양 연

안 환경의 체계적 감시와 관측 및 관련정보 교환의 증진 ④해양 연안 환

경관련 각종 기구간 조정 및 연계강화 등을 규정하고 있다.

특히 최근에는 연안오염의 80%이상을 차지하는 육상활동에 의한 오염

을 지구적 차원에서 관리하기 위하여 1995년 10월 미국 워싱톤에서 각국

정부대표 및 국제기구, 민간단체 관계자가 참석한 가운데 유엔환경계획

(UNEP)이 주관하여 육상활동에 의한 해양오염을 방지하기 위한 범 지

(단위 : 건, ㎘)

구 분 79- 90 (평균) 91 92 93 94 95

건 수 2,230 (203) 240 328 371 365 347

유출량 11,722 (1,066) 1,257 2,94215,46

0456 13,604

자료 : 환경부, 환경통계연감, 1996.

108

구적 실천계획(Global Programme of Action) 을 채택하기도 하였다.

실천계획은 각국이 육상활동에 의한 해양오염방지를 위하여 취하여야

할 사항 즉 하수처리율제고, 폐기물 수거 처리체계 확립, 잔류성 유기오

염물질의 생산 및 사용제한 또는 금지 등에 대한 권고사항을 규정하고

있다. 그리고 해양 연안 생태계보호에 있어서는 이와는 별도로「생물다

양성협약( 93)」에 의거 각국이 보호 관리 체제를 마련하도록 하고 있다.

이러한 맥락에서 해양의 오염방지와 생물자원의 보호를 규정하고 있는

리우회의:의제 21 제17장 에서는 세계는 해양의 지속가능한 개발을 지향

하며 더 나아가 선진국들은 WTO체제하에서 환경문제를 국제무역규범과

연계하고 있는데27) 우리 나라의 국토개발에 있어서도 이러한 국내외의

여건변화에 대응하기 위한 새로운 발상의 전환이 필요할 것으로 판단된

다.

2) 연안환경의 주요 쟁점

(1) 연안해역의 수징오염 점증

우리 나라의 연안오염은 그간 환경기초시설의 확충에도 불구하고 경제

규모의 확대, 해상물동량의 증가, 연안지역의 개발수요의 확대에 따라 해

양오염물질의 배출량이 증가 등으로 1991년 이후 계속해서 Ⅱ등급(COD

기준 2㎎/ ℓ이하)의 수질을 유지하고 있으며 곳에 따라 Ⅲ등급(COD기준

4㎎/ ℓ이하)수질을 나타내고 있다.

또한 연안의 경우, 해양오염원의 약80%가 연안으로부터 유입된 오염

원에 있는 것으로 추정되고 있어, 연안지역의 오폐수 방출에 대한 기준

의 강화 등을 통한 수질오염 저감대책 등 이에 대한 근본적인 대책을 필

요로 하고 있다.

27) UN환경개발회의와 리우회담「의제 21」의 주요내용 및 리우선언 참조 .

제4장 연안의 부문 추진시책 109

(2) 페기물의 해양배출 증가 및 유류오염사고의 대형화

연안오염과 함께 해양오염의 경우, 해양배출의 처리비용이 많이 들고

매립용지의 확보가 어렵다는 등의 이유로 폐기물을 무단으로 투기하고

있어 해양환경의 오염을 심화시키고 있다. 그리고 이러한 오염물질은

해류의 이동과 확산에 따라 해양으로부터 연안 해역에 직 간접으로 오염

을 확산시키는 결과를 초래하고 있다.

이외에도 수산양식장의 집약적 이용으로 어장수질이 악화되고 있으며

또한 어장 해저면의 퇴적물에 의한 오염이 발생되고 있으며 유조선의 대

형화에 따른 사고피해가 대형화되고 있어 이로 인한 연안생태계 및 생물

다양성 감소 등 자연환경을 파괴하고 있다.

(3) 대규모 연안개발에 따른 자연생태계 파괴

지역개발을 위한 대규모 간척 매립사업의 추진으로 해수순환이 교란됨

으로써 멀리 떨어진 지역에까지 서식환경의 변화를 초래하여 갯벌 등 자

연생태계를 파괴하고 있으며 매립시의 부유물질 발생으로 인한 햇빛 차

단으로 광합성 장애가 일어남으로써 생산력이 저하되며, 연쇄적으로 해

양생산량을 감소시켜 어업 및 양식업에 지장을 초래하고 있다.

3) 연안환경의 보전과 관리시책

(1) 해양오염방지를 위한 국제적 협력 강화

종래의 해양환경 및 해양생태계의 보전문제는 국지적 오염원의 방지가

주 대상이었다. 그러나 오늘날의 해양환경문제는 국내외 동향과 국제적

추세에서 살펴본 바와 같이 대외적으로 보다 강화되고 규범화되고 있다.

따라서 우선 해양환경보전을 위한 국제협력의 강화가 필요하다. 우리

나라와 중국이 접하고 있는 황해의 경우 반폐쇄성 해역으로서 해류의 유

동이 원활하지 못하여 해양자체의 자정능력이 떨어질 뿐만 아니라 중국

110

내 공장의 40%가 황해연안에 위치하고 있고, 우리 나라 또한 서해안 시

대의 전개와 아울러 임해 지향적 개발이 촉진되고 있어서 해양생태계에

심각한 위협을 줄 것으로 전망된다.

이러한 문제에 보다 적극적으로 대응하기 위하여서는 해양보전을 위한

각종의 국제협약가입을 적극 추진함과 동시에 북한, 일본, 중국, 러시아

등과의 양자간 또는 다자간 해양오염관리 협력체제를 강화하고 대규모

해양유출 사고시 국가간 방제인력 및 장비를 상호 지원하는 등 해양오염

의 공동방제를 구축하도록 하며 해양오염조사 결과의 교환 및 공동이용

등 해양환경조사에서부터 해양오염의 생물학적 예보시스템, 환경변화의

사전예측 등 해양오염방지기술의 교환 등 국제협력을 통한 연구개발을

증진시킨다.

(2) 해송운송의 안전성확보

연안오염의 주요 원인이 육상오염에 의한 것이라면, 바다의 오염은 유

류오염에 있으므로 해양오염의 주원인이 되고 있는 해상운송의 안전성을

확보하는 일이다. 우선 국제해상인명안전협약(SOLAS)의 개정내용을 수

용하여 노후선박에 대한 검사와 기준미달의 외국적 선박에 대한 항만국

통제를 강화하여 해양오염사고를 사전에 예방하도록 한다.

특히 유조선의 안전확보를 위하여 일정규모 이상의 유조선이 통과할

수 없도록 하는 유조선 통행금지해역을 설정함과 동시에 유조선 안전항

로를 지정하여 선박충돌 등에 따른 대형사고를 사전에 예방하도록 한다.

(3) 특별관리해역의 확대지정과 환경영향평가의 강화

해양 연안 오염원의 저감을 위한 방안의 하나로 해양환경보전에 현저

한 장애가 있거나 장애를 미칠 우려가 있는 해역을 특별관리해역으로 지

정하고, 특별관리해역의 오염물질 유입량 및 자정능력조사 등을 조사하

여 오염물질 총량규제 실시방안을 강구하도록 한다.

제4장 연안의 부문 추진시책 111

따라서 기존의 울산연안 등 4개 해역(934㎢)이외에 오염심화가 우려되

는 지역 및 적조발생 폐쇄성 해역 등 해수의 수질기준 유지가 곤란하고

해양환경보전에 현저한 장해가 있거나 우려가 있어 오염방지를 위한 특

별대책이 필요한 경우 특별관리해역으로 지정하고 .어족자원이 풍부한

수산자원보전지구와 중요어장도 특별관리해역으로 지정관리하며 해역에

직접 영항을 미치는 배후육역도 수계를 고려해 대상지역으로 통합하여

관리한다

그리고 지정방식 또한 종래의 광역적인 연안해역 중심에서 만중심으로

변경하여 효율적 관리가 되도록 하며 기 지정된 가막, 강진, 자란, 여자,

고성, 한산, 도암, 득량만 외에 인천연안, 군산연안, 목포연안 등도 대상

지역으로 검토한다. 오염저감대책으로서의 환경기초시설의 집중확충, 신

규오염원 억제 및 오염부하량 삭감방안 시행, 각종 개발사업에 대한 사

전 환경성 검토 강화, 오염물질의 해저퇴적물 준설, 대규모 어장정화 등

해역별 특성에 맞는 특별종합대책을 수립하여 시행한다.

(4) 해양 연안 생태계 보호지역의 지정과 관리

해양 연안에는 각종의 해양동식물의 서식처를 비롯하여 자연경관과 해

중 암석지, 약 2,393㎢에 이르는 갯벌 등이 산재하여 있다. 따라서 해양

환경의 장 단기 실태조사를 통하여 해양 생태계 보호지역을 지정하여 관

리하고 「생물다양성협약( 93)」등과 관련하여 중요시되고 있는 해양생물

종의 테이터베이스 구축과 해양생물종의 유전자 보호를 위한 장기계획을

수립하여 보다 적극적인 해양생물의 보호 관리를 도모하도록 한다.

(5) 오염우심해역의 준설 및 연안어장 정화

우리 나라는 리아스식해안이 많고 대부분의 항만이 외해와의 해수교환

이 원활히 이루어지지 못한 관계로 반폐쇄성 해역의 오염도가 심화되고

있으며 여기서 발생한 오염이 해양으로 확산되고 있는 실정인바, 이러한

112

오염우심해역의 오염퇴적물의 제거를 통해 해양오염을 저감하고 연안환

경을 개선하도록 한다.

연안어장정화는 우선 적조피해 다발해역을 대상으로 집중 정화토록 하

며 양식어장의 시설정비와 청소 의무화, 사료 과다투입억제 및 우량사료

개발보급, 불법 양식어장정비, 연안해변에 방치되어 있는 폐선의 처리 등

에 중점을 두도록 함과 동시에 대부분 만으로 형성되어 있는 적조피해

다발 해역은 특별관리어장으로 지정, 오폐물 및 침전물 수거, 밑갈이, 해

적생물구제, 객토, 준설, 수로개선 등 광역정화사업을 실시한다.그리고 양

식어장의 시설정비는 경지정리식 재배치 및 노후시설 보강 교체, 퇴적물

수거 등에 역점을 두며 양식어장 청소의 미 이행시 어업권 제한 등 행정

처분을 실시하고 폐어망, 부이 등의 수거로 양식장의 환경을 개선하며

불법 양식어장시설은 자진철거를 유도하되 미 이행시 업자에 대한 지원

혜택을 중단한다. 한편 깨끗한 바다유지를 위해 특히 항포구 주변의 장

기방치 폐선을 적정하게 처리하도록 한다.

(6) 적조조기예보 및 피해예방체계구축

적조로 인한 피해를 최소화하기 위해 적조발생 예방뿐만 아니라 적조

발생 조기탐지 및 예보체계를 구축한다. 선진국에서는 적조 감시를 위하

여 이미 현장감시, 원격감시, CRP(Continu ou s Plankton Recorder)감시

등을 실시하고 있다. 현장감시는 적조 상습발생해역에 감지센서 등 첨단

감시장비를 설치, 감시하는 것이고, 원격감시는 인공위성, 항공기에 감시

장비를 탑재, 일시적 광역적으로 감시하는 것이며, CRP 감시는 정기운항

선박에 감시장비를 부착, 주기적으로 감시하고 있다.

따라서 우리 나라도 적조피해의 감소와 조기예보를 위해서는 적조동태

파악을 위한 상설 측정망의 운영, 상주 예찰반 운영, 항공기 선박 등을

이용한 광역기동예찰, 정기운항선박 및 어촌계를 이용한 적조 정보통신

망 구축, 기 적조발생자료를 활용한 적조발생예측, 원격탐사기술 및 해수

제4장 연안의 부문 추진시책 113

순환모델을 적용한 정밀예보체계를 구축할 필요가 있다.

(7) 해양 연안환경조사의 정례화 및 과학화

해양현상은 일시적으로 발생되는 것이 아니기 때문에 장기적이고 연속

적인 조사연구가 정례적으로 실시될 수 있도록 하는 제도적 장치를 마련

하도록 하며 일상적인 조사뿐만 아니라 해저의 형태, 해저지진, 해양생물

의 기초생산력, 해수의 화학적 성분, 분포 등의 특수조사도 함께 시행한다.

아울러 해수용존물의 활용기술, 해양구조물 시공기술, 탐사기술, 해양오염

방제 및 처리기술등 해양과학기술에도 획기적인 연구개발을 도모한다.

그리고 환경변화를 보다 정확히 예측하기 위하여 한반도 주변뿐만 아

니라 해상수송의 주요 항로인 동 남중국해와 서태평양까지도 확대하고

200해리 경제수역 선포에 따른 국가해양기본도 작성하고 광해역을 대상

으로 하는 오염 모니터링 시스템 및 과학적인 해양환경 감시망의 체계적

인 구축하도록 한다.

3. 연안방재 및 정비

1) 연안정비의 유형과 특성

우리 나라는 삼면이 바다로 둘러싸여 있는 온대몬순 국가로 여름철에

는 장마와 태풍에 의한 기상재해가 빈번하다. 특히 연안재해는 태풍, 이

상고조, 파랑 등에 주로 발생하며 이중에서도 태풍에 의한 피해가 가장

많은 것이 특징이다. 피해의 유형으로는 호안, 제방, 및 피복재의 유실

및 침하현상과 아울러 세국, 침식, 퇴적등을 야기한다. 이외에도 흔치는

않으나 2m∼10m의 지진해일(Tsunami)이 일본에서 발생하여 동해안에

재해를 초래하는 경우도 있다. 또한 연안재해의 문제로는 지구의 온난화

현상에 나타나는 해수면의 상승을 들 수 있는데 이러한 해수면 상승으로

114

야기되는 일반적인 문제점으로서 해수에 의한 해안침식, 해안선의 후퇴,

폭풍해일의 발생 증가 등을 들고 있다.

그리고 이러한 요인 등에 의하여 최근 10년간(1989∼1998)발생한 재해

상황을 보면 기간 중 총 918회가 발생하였으며 호우로 인한 피해는 479

회, 태풍으로 인한 피해는 188회로 2가지 요인으로 인한 피해가 전체 피

해의 약 73%를 차지하고 있다. 또한 재해 원인별 피해액을 보면 호우로

인한 재산피해가 37,255억원으로 가장 높고, 그 다음이 10,476억원으로

태풍이 차지하고 있다.

<표 2-7> 최근 10년간 원인별 우심피해 발생현황 총괄(1989∼1998)

(단위 : 회, 백만원, %)

구분 합계 태풍 호우 폭풍 우박 해일 대설 폭풍설 폭풍우호우

폭풍

호우

태풍

해수

범람

발생

회수

918

(100.0)

188

(20.5)

479

(52.2)

68

(7.5)

13

(1.4)

1

(0.1)

7

(0.7)

73

(8.0)

9

(1.0)

6

(0.6)

67

(7.3)

7

(0.7)

피해액4,539

(100.0)

806

(17.8)

3,003

(66.3)

104

(2.3)

17

(0.4)

1

(0.01)

13,

(0.3)

105

(2.3)

9

(0.2)

9

(0.19)

444

(9.8)

19

(0.4)

평균

피해액4,935 4,287 6,269 1,524 1,296 1,078 1,886 1,441 1,049 1,422 6,628 2,720

자료 : 행정자치부, 중앙재해대책본부, 내부자료

한편 이러한 연안방재 사업과 함께 연안관리법에서 정하고 있는 연안정

비사업을 보면, 연안해역을 보전 또는 개선하는 사업으로서 오염우심해역

의 준설, 어장정화, 페선의 제거 등이 있으며 또한 친수공간을 배경으로

하는 해빈공원, 마리나, 산책공원, 해양문화공간의 조성 등 국민들이 쾌적

하게 연안을 즐길 수 있도록 휴식공간을 조성하는 사업 등이 있다.

제4장 연안의 부문 추진시책 115

2) 연안방재 및 정비의 주요쟁점

(1) 연안 자연재해에 대한 체계적 대책 부재

연안 자연재해는 대규모 반복적 양상을 띄고 발생되고 있어 계획적,

체계적으로 대처할 경우 피해규모를 축소할 수 있고 재해 발생시 신속한

복구대응체계의 가동으로 사회경제적 비용을 최소화 할 수 있을 것이다.

그러나 우리 나라의 방재 실태를 보면 피해 당시에만 대증요법적으로 대

처하고 있으며 재해의 원인규명과 함께 장기적이고 종합적인 철저한 예

방대책이 되어있지 않다.

(2) 연안보전시설의 노후 및 투자의 미비

연안 자연재해는 주로 태풍, 이상고조, 파랑, 해일, 홍수 등으로 인하여

발생하며 이러한 재개가 겹치거나 반복될 경우, 연안구조물의 파괴는

물론 배후육지부의 도시 및 농촌지역의 인명과 재산상의 피해를 초래하

게 된다.

그러나 우리 나라의 재해방재를 위한 투자는 경제성장을 목표로 한 그

간의 국토개발 정책에서 보듯이 경제성 논리에 밀려 매우 부진하였으며

따라서 기존에 설치되어 있는 연안보전시설의 정비 개량은 물론, 연안

자연재해를 효과적으로 제어할 수 있는 기술적 know-how마저 미흡한

실정으로서 연안재해방지를 위한 연안보전시설의 대부분이 노후된 상태

로 방치되어 있는 형편이다.

(3) 관리주체의 다원화 및 관리 인력의 부족

우리 나라의 재해관리는 행정자치부에서 총괄관리하고 있으나, 연안

자연재해와 관련된 시설의 유지관리업무가 다수의 각 부처로 분산되어

있어 총괄관리가 어려우며 자연재해가 발생할 경우 각 부처간의 협조체

제가 미약하여 바람직한 재해대처를 기대할 수 없다. 또한 재해관련 중

116

앙 및 지방정부 공무원의 수가 절대적으로 부족한데다가 대부분이 겸직

의 형태로 되어 있어 재해의 예방과 체계적 관리에 어려움이 많다.

(4) 연안 친수공간의 개념부족과 난개발

육지와 바다가 만나는 곳으로서의 연안 친수공간은 해변산책로, 해수

욕장, 보트놀이, 체험어장, w ind surfing, scuba-diving, 등 자연적 및 인

위적인 여러 가지 친수활동이 행하여지고 있는 해변공간을 의미하며, 휴

식 및 숙박, 레크레이션, 상업 판매등의 활동이 행해지고 있는 공간을 말

한다.

최근에는 소득수준의 향상과 여가형태의 변화에 따라 수변활동과 그

기능이 더욱 증가되고 있으며, 선진외국의 경우는 워터프론트(Waterfront) 라

는 새로운 개념의 문화가 발달하고 있다. 그러나 이를 이용 개발하는데

는 우리에게 많은 혜택을 주기도 하지만 또한 폐해를 발생하기도 하여보

다 신중한 검토를 필요한 지역이 되고 있다.

따라서 해변이용의 몇 가지 문제점을 보면 자연스러웠던 해안선이 해

안매립 등으로 인해 많이 훼손되고 있고 특히 콘크리트 제방의 설치로

담수와 해수의 교류를 차단시켜 해양생태계가 파괴되고 있다.

그리고 수변 배후지에 식당, 주택 등이 무질서하게 산재되어 있고 매

우 비위생적인 형태를 띄고 있으며 연안에 입지하고 있는 산업단지 등

설치로 일반인의 연안 접근이 제한되고, 방류되는 폐수 등으로 인해 연

안을 오염시키고 있다.

특히 연안 배후지의 대부분이 준농림지역으로 지정되어 있고 토지이용

의 규제완화에 따라, 주택뿐만 아니라 횟집, 음식점들이 난립되어 있으며

해수면 배후지의 대부분이 개인 소유지로 되어 있어 연안의 공적인 공유

를 어렵게 하고 있다.

제4장 연안의 부문 추진시책 117

3) 연안방재 및 정비 시책

(1) 지역단위 연안정비종합계획의 수립 추진

연안재해방지 시설 해안방조제, 제방, 호안, 항만 어항시설정비 및 침

식해안의 보강, 침수지역정비, 비사지구방재, 산사태위험지구정비, 하천정

비 등 매우 다양한 형태를 갖고 있다. 그러나 연안방재 기능 및 효율성

을 제고하기 위하여서는 사업의 동종간, 이종간 체계성 유지를 전제로

한 지역단위의 패키지(package) 사업화 등 연안정비종합업계획을 통하여

우선 순위에 따라 정비 보강을 추진한다.

(2) 연안재해 및 방재사업의 투자확대

우리 나라 방재에 관한 투자는 우리 나라 사회간접자본시설 투자방향

이 그러하듯이 대부분 경제적 효율성 위주로 이루어짐으로 국토보전의

일환인 연안재해방지사업의 경우 투자가 상대적으로 매우 미흡했을 뿐

아니라 때로는 소외되기도 하였다

그러나 국민생활의 안정과 사회복지 차원에서 투자규모를 확대함과 동

시에 연안정비에 대한 국고보조율을 제고하도록 한다. 아울러 개별법에

의하여 각 부처별로 추진되고 있는 연안정비사업을 사업의 성격을 고려

하여 재편성하고 통합적 관리방안을 강구한다.

(3) 연안정비의 기본모형정립과 연안정비기술개발의 촉진

연안 정비사업은 재해의 원인과 유형에 따라 대처 방안이 각각 상이함

으로 일률적인 모형의 정립이 어려우나, 재해유형과 피해종별에 따른 지

역지구단위의 모형과 방재시설의 기본모형을 정립하여 보다 바람직한 연

안 정비를 시행한다.

이와 아울러 해난재해 예보기술을 비롯한 해안보호기술, 해양구조물

시공기술, 해양환경보전기술, 해양투기 및 투기물 관리기술 등 연안방재

118

관련 조사와 기술개발을 촉진하여 신속한 재해방재와 피해를 경감시키도

록 한다.

(4) 연안 친수공간의 확대

연안친수공간은 「수면＋수제선」「수제선＋배후육역」「수면＋수제선

＋배후육역」형의 구조를 나타내고 있으며 수면공간과 배후지는 상호영

향권에 속하고 있다. 따라서 공간적 특성에 적합한 친수공간을 선별적으

로 조성하도록 하며 특히 갯벌, 철새도래지, 연안습지 등을 대상으로 한

환경생태공원을 조성하여 환경보전과 연안 관광휴양효과를 제고하도록

한다.

해안변에 위치한 명승지, 해수욕장 등 기존의 관광지 외에 항만, 공단. 어

촌 등에 친수공간에 휴식공간의 다양한 조성을 추진하되, 연안 환경의 파괴

를 방지하도록 하며 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발을 모색한다.

(5) 연안 접근성 확보

해안선이 해안침식 단애 또는 급경사면으로 형성되어 있어 보행접근이

어려운 곳은 보행용 계단 등을 설치해 접근성을 높여 주도록 하며 연안

과 평행하여 철도 또는 도로를 개설할 경우는 해안선으로부터 최소

100m이상 이격토록하여 해안의 충분한 친수공간을 마련해 주는 한편 해

안과 배후지와의 접근성 제고를 위해 철도 또는 도로를 횡단하는 지하통

로 및 육교를 대폭 확충토록 한다.

또한 연안 해안선에 접하고 있는 사유지에 별장, 주택, 아파트, 콘도미

니엄, 호텔 등 구조물을 건축할 경우, 공공 접근성 제고를 위하여 연안

육역의 토지이용규제를 강화하고 특히 해안에 접근할 수 있는 사도개설

을 의무화함과 동시에 고도제한을 철저히 하여 주민들의 해안 조망권을

보장토록한다.

119

제5장──────

결론 및 건의

연안의 통합관리란 연안환경 및 자원의 지속 가능한 개발을 위한 통

합된 정책과 계획을 수립하고 실행하는 지속적이고 역동적인 과정 이라

정의하고 있다. 그리고 연안역 통합관리에 있어 통합 은 ①연안이용행위

의 분야간 통합 ②관련 정부조직간 수평적, 수직적 통합 ③연안육역과

해역의 통합 ④과학과 정책결정과정의 통합 등과 같이 다양한 의미를 갖

고 있다. 이와 같은 연안역 통합관리의 궁극적인 목적은 연안역의 지속

가능한 개발을 달성하는데 있으며 나아가 연안생태계의 건강성을 유지하

고 연안거주환경과 삶의 질을 향상시키고, 연안자원의 합리적인 배분를

실현하는데 있다.

그러나 연안관리의 내용은 국가마다 추구하는 목적에 약간씩 차이가

있다. 이와 같은 경우는 미국내 각 주의 사례에서 보는 바와 같이 습지

보호를 대상으로 하고 있는 주가 10개주, 해안선보호가 3개주, 연안역 용

도지역관리 등 연안지역보전이 3개주, 준설 및 매립이 2개주이며 연안역

관리법 내용에 포함된 항목을 보면, 야생생물과 어류보호의 주가 14개주,

생태계보호가 12개주, 수자원보호가 9개주, 토양자원보호가 9개주로서 결

과적으로 자연생태계보호를 규정한 주가 42.3%로 가장 많으며 개발통제,

통행로 확보, 항로보호, 생활자산 보호 등 연안역의 개발통제가 39.4 %,

자원개발이용, 위락기능 및 상업증진 등 개발이용의 목적이 18.3%를 각

120

각 차지하고 있다.

미국의 연안역 증진프로그램(Coastal Zone Enhancem ent Program,

1990)을 보면 습지보호, 연안재해방지, 개발로 인한 누적된 2차 영향방지,

시민의 연안접근권리 확보, 특별지역 관리계획수립, 해양관리체계 확립,

해양쓰레기투기 억제 등을 대상으로 있다. 프랑스의 경우는 해안선 관리

에 관한 행정적 규정을 제정하여 미개발 연안지역의 생태적 특성을 보전

하기 위한 조치를 강구하고 있으며, 일본의 해역이용에 관한 계획 및 관

리제도연구(운수경제연구센타,1979.3)에서는 기본계획의 내용을 다음과

같이 정의하고 있다.

첫째, 해역의 개발 이용 보전의 기본이념을 장기적 차원에서 설정하고

일본해역이 분담하여야 할 경제, 사회, 문화적 측면에서 역할을 제시하고

있다. 둘째, 해역이용의 구분과 이용촉진에 관한 기본사항으로 해역이용

의 기본수요와 그 수요에 대응한 해역별 배분 즉 용도 지역제를 도입하

도록 하고 있다. 셋째, 해양이용기본계획의 책정 등에 관한 조사사항으로

서 해양이용의 현황 및 장래의 예측 및 해양환경의 자연적 조건에 관한

조사를 시행하는 것이다. 넷째, 해역의 점용, 공작물의 신설, 개수, 증설

또는 제거, 해저형상 형질의 변경, 토석 및 광물의 채취 등 이용행위의

제한과 허가를 통해서 해양이용계획 및 지정목적에 적합하도록 한다는

것이다.

따라서 이에 대한 대응방안으로서 우선, 연안통합관리의 체제구축이

필요하며 아울러 국토건설종합계획법과 해양개발기본법을 상위법으로 하

는 연안관리법의 실천성을 제고하여, 국토자원의 효율적 관리를 위한 국

가차원의 시책의 강구와 아울러 배후육지와 연안해수면의 통합적 관리

를 모색하여야 할 것이다.

한편 해양수산부가 마련한 연안 관리법에 의하면 우리 나라의 연안 관

리는 연안이 국민의 삶의 질을 향상시키고 생태적, 문화적, 경제적, 심미

적 가치가 조화롭게 공존할 수 있도록 종합적이고 미래지향적인 관점에

제5장 결론 및 건의 121

서 보전 개선 이용계획을 수립하여 지속 가능한 개발이 이루어지도록 한

다고 규정하고 있다.

그러나 우리 나라의 연안역 관리는 본문의 현황과 문제점에서 언급한

바와 같이 1996년 해양수산부가 신설되고 1999년 2월 연안관리법이 공포

되었으나 아직도 약 45종에 달하는 개별법령에 의해서 관리되고 있고 관

리주체에 있어서도 약 9개의 중앙부처와 청 단위의 관련행정기관 및 시

도지사로 다원화되어 있다. 따라서 연안바다와 배후토지의 일정범위를 하

나의 공간단위로 하는 연안의 경우, 개별 토지관련법과의 관계정립이 되

지 못하고 있으며, 바다를 관리하는 개별법과도 통합된 체계확립이 되지

못하고 있다. 또한 관리의 내용면에 있어서도 연안 관리의 주요대상인 연

안환경의 보전과 연안재해관리에 있어서도 환경관련법이나, 재해관련법과

의 관리영역이나, 관리방식 등이 통합적 체계를 이루지 못하고 있다.

연안관리법에서 제시하고 있는 연안통합관리계획의 주요내용을 보면

①연안관리에 관한 기본정책방향 ②연안의 구간별 보전, 이용, 개발에 관

한 사항 ③다른 법령으로 제한 조정 또는 지원이 필요한 사항 ④연안정

비사항의 기본방향 ⑤대통령령이 정하는 도면 기타 연안관리에 필요한

사항 등을 규정하고 있으나 위에서 제시한 목표와 계획의 내용과 범위가

확립되어 있지 못하다.

여기에서 문제가 되고 있는 것은 관리의 방식을 어떻게 할 것인가 하

는 점이다. 해양수산부의 견해에 의하면 연안에 대한 바람직한「연안

상」을 수립하여 관리하겠다는 것이다. 그러나 실제로 모든 연안에 대하

여 개발 및 보전계획을 수립한다는 것은 한계가 있을 뿐 아니라, 계획의

실현성에도 문제가 있다. 또한 이러한 계획의 대부분은 정책계획적 성격

을 갖게되고 비구속적 계획으로서의 기능을 갖고 있다. 이러한 관점에서

국토이용계획과 도시계획 등과 같이 전체지역을 대상으로 하는 경우, 용

도지역제가 비록 경직성을 갖고 있을 뿐만 아니라 사업계획의 존재여부

에 불구하고 미실현 토지를 장기적으로 유보하는 등의 단점이 있으나,

122

오래 동안 이와 같은 제도를 활용하고 있다. 이러한 용도 지역제는 미

래의 불학실성에 대비하여 그 토지 또는 지역이 갖고 있는 기능과 특성

을 고려하여 개발과 보전용도를 사전에 지정함으로서 보다 합리적인 토

지이용을 유도하고자 하는 것이며, 이러한 사례는 연안역을 다루는 선진

미국을 비롯하여 일본, 중국, 인도, 호주 등 많은 국가에서 이미 채택되

었거나, 기 활용되고 있다. 이러한 맥락에서 향후의 연안관리는 다음과

같은 방향에서 관리하도록 하여야할 것으로 판단된다.

첫째, 연안의 공간적 범위는 연안역의 특성을 고려하여 해안선을 기준

으로 할 때, 바다측 3해리 내외를 대상으로 하되, 공유수면의 관리차원에

서 12해리까지를 관리의 범위로 하며, 배후 육지측은 50∼1,000m내외를

대상으로 하되, 지형 및 환경적 여건을 고려하여 확정한다.

둘째, 관리의 대상은 본문에서 언급한 바와 같이 개발위주에서 파생될

수 있는 연안자원의 보전을 위하여 자원배분차원에서 연안역의 개발과

보전질서를 유지하기 위하여 연안공간을 ①개발이 필요한 연안 ②개발시

신중한 검토가 필요한 연안 ③항구적으로 보전이 필요한 연안 등에 관한

연안용도를 지역 또는 구간별로 설정한다

셋째, 프랑스의 DPM, 일본의 해안법에서 관리하고 있는 바와 같은 해

안보전사업으로서의 고조대책사업(제방, 소파공, 이안제 등), 해안침식 대

책사업(호안, 돌제, 이안제 등), 연안환경정비사업(해안공원, 유보도, 완경

사, 식재, 어장정화 등) 등을 대상으로 하는 연안보전계획을 지역지구별

로 수립하며 지구정비의 효율성을 제고하기 위하여 연안정비구역을 설

정하여 종합적이고 통합적인 사업추진을 도모한다.

넷째, 미국 플로리다주의 연안역 관리법 및 워싱톤주의 해안선관리법

에서 보는 바와 같이 습지, 갯벌, 빈지, 식생보전 등 연안환경자원의 지

정과 보호보전을 위한 계획을 수립하여 지역의 항구적 보전을 도모한다.

다섯째, 연안이용시설수요의 증대에 따른 기존의 항만 어항 및 항로

등 공공시설의 정비 확충과 아울러 미래의 수요에 대비한 신항만, 신공

제5장 결론 및 건의 123

항, 신어항의 입지를 적정 배치하고 이에 수반된 타 용도와의 경합조정

및 행위제한 등의 대책을 사전에 강구한다.

여섯째, 내륙지 토지개발의 한계와 개발압력에 대비한 간척, 매립지(임

해도시용지, 임해산업용지, 해안 및 해양관광용지)를 조심스럽게 검토하

되, 철저한 환경평가와 아울러 경제성 평가를 통하여 개발의 우선 순위

를 설정한다.

일곱째, 수산자원 및 기타 천연자원의 이용에 관한 사항과 연안보전과

이용에 필요한 사업의 유지관리 대책을 강구한다.

124

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제3편

산지

130

제1장

산림관리 및 활용

1. 현황 및 문제점

1) 패러다임 전환에 부응한 산림관리 이념제시 미흡

산림은 국토 생태계 연결축의 뿌리이다. 전 국토의 2/ 3을 차지하고 있

는 산림은 하천-도시-연안-바다 생태계의 시발점이어서 산림생태계의 건

강성은 하천을 비롯한 바다 생태계의 질을 가름하는 주요 요소라고 할

수 있다. 그럼에도 아직도 산림을 단순히 자원으로만 생각하는 사고에

의한 경제성 제고에 초점을 맞추는 산림관리가 시행되고 있다. 산림 다

목적 이용 이라는 정책이념은 산림의 공익적 기능과 산림환경보전의 중

요성을 함께 내세우면서도 그것 역시 인간을 위한 산림의 기능으로 간주

하고 있기 때문이다.

21세기에 도래하는 생태적 패러다임(N ew Environmental Paradigm)에

서는 생산성 위주의 사고로는 사회적 욕구를 충족시킬 수 없을 것이다.

따라서 지금과 같은 산림의 다목적 이용이념으로는 삶의 질과 다양성 그

리고 환경의 생활화를 만족시킬 수 없을 것이다. 제 4차 국토종합계획기

제1장 산림관리 및 활용 131

간에 중요한 요소를 등장할 정보, 환경, 문화, 주민참여와 함께 산림에

대한 국민적 욕구는 더욱 다양해 질 것이므로 이를 기본으로 하는 산림

관리 및 이용 등에 대한 새로운 산림관리이념의 제시가 필요하다.

2) 외부 충격에 허약한 산림 생태계

산림구성을 보면 혼효림이 전체 산림의 27.6%를 차지하고 있고 나머

지 70.5%는 침엽수림(43.3%)과 활엽수림(26.2%) 등의 단순림으로 구성되

어 있다. 또한 해방전후 나무를 가정연료로 사용하기 위하여 혼란기를

틈타 무분별한 남벌 및 일제시대의 착취적 벌채로 인하여 많은 천연림지

가 파괴되었다. 이러한 상태의 산지를 녹화하기 위하여 지난 30여년의

단기간에 실시된 조림사업으로 이령림보다는 동령림 그리고 복층림보다

는 단층림 형태의 산림을 형성하고 있어 산림 생태계는 외부 영향에 허

약한 상태에 있다.

지난 30여년 동안 추진된 각종 국토개발사업으로 자연환경은 훼손되고

오염되었다. 산림생태계는 도로, 댐, 공단조성 등으로 단절되었다. 이에

야생생물 서식지는 변형, 이동 또는 소멸됨에 따라 생태계의 건강성은

많이 약화되었다. 희귀동식물이 사라지고 우리 고유의 특이한 종들의 수

가 감소되었다. 생태계의 다양성은 줄어들면서 외부의 영향에 민감하게

반응하면서 조그마한 인간행위에도 그 충격은 커져만 가고 있다. 그것은

자연환경이 각종 개발에 의하여 단절되고 작은 단위로 나뉘어져 야생생물

의 서식지를 확보할 만큼 안정된 공간을 제공하지 못하고 있기 때문이다.

3) 취약한 임업경영기반

우리 나라의 경우 임업경영기반이 취약한 요인은 임업경영을 목적으로

하지 않는 소규모 산지소유가 대부분이라는 점과 임업 인프라 즉 임도

132

등의 건설이 미약하다는 점과 임업 자체에 대한 사회적 관심 부족으로

요약할 수 있다.

산림소유현황을 보면 전체 산림의 약 72%는 사유림이며 그중 10ha미

만의 소유자가 96%를 차지함에 따라 소유자 1인당 평균 소유규모가

2.1ha에 불과하여 효과적인 산림경영을 할 수 있는 여건이 갖추어져 있

지 못하다. 전체 사유림 가운데 0.5ha미만의 산지를 소유한 산주는 모두

1,061,883명으로 전체 사유림 소유주의 50.1%를 차지하고 이들의 산지면

적은 전체 산지의 겨우 2.3%를 점유하고 있다. 따라서 사유림 소유자의

절반은 평균 약 1,377㎡(약 416평)의 산지를 보유하고 있는 셈이다. 더욱

이 산지를 소유한 산주 가운데 약 47%(면적 상으로는 약 52%를 차지)가

부재산주이어서 산지관리의 걸림돌이 되고 있다. 임업경영목적을 목적으

로 산림을 소유하고 있는 산주는 겨우 14%에 불과하다.

임업경영기반의 핵심인 임도는 임산물을 반출하는 운재의 역할뿐만 아

니라 조림, 육림, 산불진화, 산림병충해 방재 등의 산림사업을 추진하는

데 중요한 기반시설역할을 수행한다. 최근의 임도는 다목적 용도로 건설

되는 추세로서 산촌 마을을 연결하여 산촌민의 생활로 기능을 하는 한편

산지가 휴양기능으로 활용되는데 주요한 역할을 담당하고 있다. 이와 같

은 기능을 수행하고 있는 임도의 건설현황을 보면 1997년 현재 총연장은

약 13,517㎞로서 산지 ha당 약 2.1m의 임도가 건설되어 있다. 이는 독일

40m, 일본 5m 등 선진 임업국에 비하면 매우 빈약한 실정이다.

이러한 임업경영 규모 및 기반의 영세성과 함께 산림이 이제는 대부분

녹화되었으니 그대로 두어도 된다는 잘못된 인식과 무관심 그리고 이에

따른 임업 종사자들의 자긍심 부족은 임업에 대한 국민적 관심과 투자를

위축하는 주요 요인으로 작용하고 있다. 산림의 공익기능평가액은 국민

총생산의 10%수준이지만 산림분야예산은 정부예산의 0.4 %에 불과한 실

정이다. 이에 따라 인공조림지 가운데 간벌대상면적은 약 1,061천ha인데

이 가운데 연간 약 2만ha 정도만 실행하고 있어서 우량한 목재생산에

제1장 산림관리 및 활용 133

차질을 빚고 있다. 또한 독림가 또는 임업후계자 육성에 대한 투자도 저

조하여 사유림 경영 활성화가 부진한 실정이다.

이와 같은 일반인의 임업에 대한 무관심, 정부의 투자 미약 등으로 다

양한 전문가가 양성될 수 있는 토대가 형성되지 못하였다. 전문가 양성

은 사회적 수요와 밀접한 관계가 있는 바, 외국의 경우 산림분야가 다양

해지면서 환경, 휴양, 도시 및 지역계획, 생태, 생물, 유전 등의 분야에서

활발한 활동을 하고 있음을 유의 할 필요가 있다. 우리의 경우 임업분야

에 대한 정책발굴 및 결정과정에서 조차 임업전문가의 참여가 미약한 실

정이다.

4) 아직도 낮은 수준의 임목축적 현상

지난 30여년 동안 제1,2차 치산녹화계획( 73- 87)과 제3차 산지자원화계

획( 88- 97)의 추진으로 대부분의 산지는 나무들로 들어찼으나 조림기간이

짧아 전체 산림의 약 80%는 Ⅲ영급 이하의 어린 나무로 구성되어있어

아직도 목재 생산성은 빈약한 실정이다. 그것은 과거 조림사업에서는 황

폐된 산림을 하루라도 빨리 녹화시키기 위하여 속성수 및 비료목 위주로

하여야 할만큼 산림녹화가 무엇보다 시급한 과제였기 때문이다. 이에 경

제적 가치가 높은 나무가 적어 우량목재의 생산성은 낮게 되었고 더욱이

조림 후 육립에 대한 투자가 낮았고 관리가 적기에 이루어지지 못함으로

서 산림은 전반적으로 경제적 그리고 환경적으로 이용가치가 낮을 수 밖

에 없었다고 할 수 있다. 따라서 98년 현재 국산재 생산량은 1998년 현

재 약 1,428천㎥으로서 총 목재 수요량의 7% 수준에 머물러 있는 실정

이다.

임목축적 또한 산림의 대부분이 어린 나무로 형성되어 있어 98년 현재

56.5㎥/ ㏊로 선진국에 비해 매우 낮은 수준이다. 그러나 인구증가 및 경제

성장 등으로 목재수요는 계속 증가하고 있는데 반하여, 산림협약 등 환경

134

에 대한 재인식으로 향후 해외에서의 목재수입은 어려워질 전망이다.

우리 나라 숲의 54%를 차지하고 있는 활엽수림(혼효림 포함)은 외형적

으로 잡목으로 형성된 것 같은 분위기를 자아내고 있다. 많은 국민들은

이러한 상태의 산림을 보고 전혀 경제성이 없는 것으로 이해하고 있다.

이러한 인식이 산림환경에 대한 경시 내지는 산림자원의 가치를 무시하

는 사고를 지니게 하고 있다.

5) 합리적 산지이용을 위한 제도적 장치 미흡

우량농지의 보전과 갯벌 가치의 중요성이 재인식됨에 따라 가용토지확

보를 위한 산지의 토지역할이 확대되고 있다. 반면에 산지이용 및 개발

에 대한 제도는 과거 목재생산을 강조할 때의 틀을 벗어나지 못하고 있

다. 반면 부분적으로 시행되고 있는 산지개발은 환경의 훼손을 가져올

뿐만 아니라 개별사업별로 실시되고 있어 주변 산지와의 조화를 이루지

못하고 있고 무계획적이어서 주민을 위한 복리 및 부대시설의 설치가 어

려운 실정이다. 한편 산지와 같은 경사지 개발에 대한 제도적 뒷받침이

없어서 평지와 같은 용적률이 적용되어 개발후의 모습은 열악한 경관을

연출하고 있다.

산지를 농업용으로 전용하는 비율보다 공공시설, 주택지 및 레저용 등

비농업용 도로의 전환 비율이 계속 증가(85-90년 47:53에서 91-97년

12:88)하고 있는 것에 비하여 이에 대응한 산지의 적극적 이용정책은 미

흡한 실정이다.

전 국토에 대한 산지비율이 높아서 평지에서 가용토지를 확보할 수 없

는 우리 나라 여건을 감안할 때 산지의 타용 도로의 전용은 불가피하다.

따라서 산지의 절대면적이 감소되는 것 자체보다는 산지를 전용할 때 적

절한 기준제시나 대응을 못하는 현재의 관리체계가 문제인 것이다. 예를

들면, 산지 전용시 용도에 따라 주변 산림생태계 및 경관을 고려한 이용

제1장 산림관리 및 활용 135

방안이 제시되어야 한다.

또한 지난 12년 동안(1985- 1997) 전용된 산지 가운데 보전임지 및 준

보전임지의 전용 비율을 보면, 전용되는 면적인 총 112,231ha 가운데 보

전임지의 비율이 36%를 차지하고 있어 본래 산지이용체계를 구분한 목

적을 의심케 하고 있다. 특히 보전임지의 전용 내용을 보면 농업용과 비

농업용 비율이 23:77로서 보전임지를 비농업용(농업용으로의 전용도 보

전임지를 지정한 목적에 적합한 것은 아니지만)으로의 전용하고 있다는

데에 문제의 심각성이 있다. 더욱이 전용된 산지주변은 여전히 보전하여

야 할 대상이라는 점을 고려할 때 보전임지의 전용이 산림생태계에 직간

접으로 충격은 매우 클 것으로 생각한다.

6) 산림의 다양한 용도에 대한 인식 및 종합관리체계 구축 미흡

산림의 다양한 기능에 대한 배려있는 관리체계가 미흡하다. 산림의 기

능은 전체 자연생태계 흐름을 유지하는 요소로서의 산림생태계 기능이외

에도 토지기능, 공익기능 그리고 생산기능 등으로 구분할 수 있는 바, 이

러한 기능들이 적당하게 조화를 이루는 관리정책이 요구된다. 그러나 아

직까지 생산기능이외의 기능에 대하여는 그 인식이 부족한 실정이다. 목

재 및 임산물 생산을 강조하는 측과 환경보전을 강조하는 측은 모두 산

지의 토지역할에 대해서는 부정적인 시각을 지니고 있다. 이에 따라 가

용토지의 확보, 국민의 휴양경험기회 제공, 깨끗한 물 및 맑은 공기 생산

에 대한 관리체계 및 정책적 배려가 부족하다.

생태적 패러다임이 사회 보편적 가치로 자리 잡게 되는 제 4차 국토종

합계획기간에서는 국민의 환경에 대한 인식과 국토 생태계유지에 대한

관심이 고조될 것이다. 이러한 사회인식변화에 대응하여 생태계의 안정

성을 유지하면서 산림의 생산 공익 휴양기능에 대한 관리를 효율적으로

추진하기 위해서는 산림활용 및 관리에 있어서 단순히 산림 자체만을 조

136

망하는 것보다 유역별 산림관리체제에 따라 유역내 하천과 인간활동을

함께 관리하는 것이 필요하다.

산업화 및 도시화로 인하여 국민들의 자연과의 접촉기회가 점점 적어

지고 있으며 이에 대응하여 향후 산림의 휴양기능확대를 위한 능동적 정

책의 추진이 필요하지만 지금의 관광휴양관리체계로는 이와 같은 국민적

욕구를 수용하기 어려운 실정이다. 현재 산지에서 제공되는 자연공원과

자연휴양림 유형만으로는 보다 다양해질 휴양경험(recreation exp eriences)

을 포용하기는 어려울 것이다. 따라서 다양한 산림휴양 문화 공간의 조

성과 그에 따른 산림환경을 유지하기 위해서는 종합적 관리체계 및 이를

뒷받침할 수 있는 제도적 장치의 마련이 필요할 것이다.

7) 산촌정비에 대한 배려 미흡

산촌은 국토면적의 46%, 경지의 26%, 임야의 58%를 점유하고 있으나

과소화, 노령화의 진행으로 공동화 현상이 심화되고 있다. 이것은 현재

각종 국토개발전략이 도시거점중심으로 추진됨에 따른 현상이라 하겠다.

산촌의 낙후는 산촌이 지니고 있는 문화경관, 작물생산방법, 생활패턴 등

고유의 특성을 사라지게 할 위기를 조성하게 된다.

산지에 대한 구체적인 조사가 시행되지 않아서 정확한 근거는 없으나

기존 자료에 의하면 임산물의 90%를 산촌에서 생산되고 있다고 볼 때

산촌의 경제적 가치는 대단히 중요한 국토공간의 일부라고 할 수 있다.

산촌은 경제적으로는 낙후된 지역이라 하겠지만 그곳에 삶은 우리 문화

전통의 일부를 이어 오고 있어서 산촌의 인류 문화적 가치가 매우 중요

하다는 관점에서 산촌정비가 추진되어야 한다.

제1장 산림관리 및 활용 137

2. 전 망

1) 여건변화

(1) 국제여건변화

현재 세계적 관심사가 되고 있는 지구온난화 문제가 심각하게 대두됨

에 따라 이를 극복하는 방안의 하나로 산림의 중요성은 더욱 강조되고

있다. 리우의 유엔환경개발회의(UNCED)의 지속가능한 발전 개념(환경

보전과 경제개발)이 각국 산림정책의 지침이 될 것이다. 목재생산에 영

향을 주는 의제 21, 산림원칙성명, 생물다양성 협약 등의 국가간 협약이

본격적으로 추진되고 참가국간의 압력으로 작용됨에 따라 목재의 대외의

존도가 높은 우리 나라의 목재수급에 큰 영향을 가져올 것이다.

세계무역기구(WTO)내 무역환경위원회가 설치되어 환경문제가 국가간

중요한 통상마찰의 요인으로 등장함에 따라 산림환경상태가 각 나라의

무역 및 경제를 규정하는 변수로 작용할 것이다. 지구촌 경제는 세계화

라는 명분 하에 무한경쟁시대로 접어들면서 임산물의 무역자유화 또는

관세 장벽의 철폐 등으로 경쟁은 더욱 치열해질 전망이다.

이러한 경제적 경쟁 심화 및 제한적 여건 하에서 환경문제의 해결을

위하여 국가간 협력이 중요한 과제로 대두될 것이다. 한가지 예로서, 자

국내 산림생태계 유지를 위하여 인접국의 산림생태계를 함께 고려하여야

하는 필요성이 강조될 것이다. 이에 따라 건강한 산림생태계를 유지하려

는 관점이 양립하면서 산림문제는 국가간 주요 이슈가 될 것이다. 또한

산림 및 임업에 대한 정보는 전 세계가 하나의 네트워크로 연결되어 산

림관리의 과학화가 촉진될 것이며 이에 따른 자국의 산림자원정보에 조

직적인 관리를 요구하게 될 것이다.

138

(2) 국내여건변화

2020년까지 추가로 필요한 도시적 용지는 국토면적의 3.8%인 3,850㎢

에 이를 것으로 전망되고 있는 바, 농지전용억제 및 간척사업의 제한 등

으로 필요한 용지를 대부분 산지에서 확보하게 될 것이다. 이와는 상반

된 사항으로 환경보전에 대한 국민적 공감대가 확산됨에 따라 생물다양

성 보전 및 산림유전자원의 보호 증식에 대한 필요성은 증대될 것이다.

또한 맑은 물과 깨끗한 공기에 대한 국민적 욕구는 더욱 커져서 이들 자

원을 확보하기 위하여 산림의 환경 및 공익기능이 중요시될 것이다.

도시화가 계속 추진됨에 따라 자연과의 접촉기회가 적어지는 대신 소

득 및 여가시간은 증대되면서 산지의 휴양역할 요구는 더욱 커질 것이

다. 급격하게 증가될 산림휴양활동을 효과적으로 흡수 관리하기 위해서

는 산림을 이용한 휴양활동공간간의 유형구분 및 정보교환에 대한 구체

적인 대안의 마련이 시급한 과제가 될 것이다.

전 국토의 65%를 차지하는 산림을 경제적, 환경적으로 가치 있게 활

용하고자 하는 욕구가 증대되어 각 기능에 대한 조정 및 관련부처간 그

리고 이해당사자간 협력요구가 커질 것이다.

국제적으로 환경에 대한 관심이 증대됨에 따라 자국의 목재생산에 대

한 규제가 커져서 목재를 대부분 수입하는 우리 나라로서는 원자재의 안

정적 공급 및 임산업의 경쟁력 필요성이 강하게 대두될 것이다.

21세기에 들어서면 어떠한 형태로든 북한과의 교류가 활발해질 것으로

예상됨에 따라 북한의 헐벗은 산림조성 및 황폐지 복구에 대한 지원이

가능해 질 것이다.

제1장 산림관리 및 활용 139

2) 우리 나라 산림환경 전망28)

(1) 국토구조의 변화

도시적 용지를 공급하기 위한 가용토지의 대부분을 산지에서 담당해야

되므로 산지면적은 점진적으로 감소할 것이다. 다만 한계농지 등의 유휴

토지를 산림으로 전환하게 되면 산지면적은 2020년에 약 63,000ha정도를

유지하게 될 것이다.

산림이용구분체계가 합리적으로 정비되면 보전임지보다는 준보전임지

에서의 타용도 전용이 실시될 것이므로 준보전임지의 지속적인 감소가

예상된다.

한편 제4차 국토종합계획에서 주장하는 바와 같이 계획기간내 도시지

역과 비도시지역의 토지이용계획체계가 확립되면 산림법에 의한 산지이

용 구분도 새로운 체계에 맞추어 정비하게 될 것이다.

(2) 영급구조의 변화

2020년까지 Ⅳ영급(31-40년)이상 산림면적이 현재의 16%에서 46%까지

증가될 것이다. 이에 따라 임목축적은 지속적으로 증가하여 제 4차 국토

종합계획이 완료되는 2020년의 평균 ha당 임목축적은 약 111㎥에 이를

전망이다. 목재 생산성을 제고하기 위하여 향후 20년 동안은 간벌, 벌채

및 갱신작업이 대단히 중요한 시기이며 이를 위한 임업분야의 집중투자

와 인력양성이 주요 과제가 될 것이다.

(3) 목재 공급여건 변화

목재수요량은 현재(1998) 19,537천㎡에서 2020년에 약 36,000천㎡정도

로 계속 증가될 전망이지만 전반적인 목재공급여건은 산림환경에 대한

28) 이 부분에서 사용하는 주요 지표는 주로 산림청에서 작성된 제4차 산림기본계획

(1998) 및 21세기 산림비전(시안) (1999)에 포함한 내용을 중심으로 하였음.

140

범 지구적인 대처로서 더욱 어려워질 것이다. 그러나 현재 꾸준하게

실시하고 있는 해외조림사업이 열매를 맺게되어 전체 공급량의 약23%를

해외조림목이 담당하게 될 것이다. 2020년의 목재 자급률은 현재 7%에

서 17%정도로 상승할 것으로 예상되며 해외 조림목을 포함하면 40%에

달할 것으로 전망된다. 따라서 해외조림사업은 환경보전을 강조하는 가

운데 우리가 필요로 하는 목재를 원활히 수급할 수 있는 주요한 부분이

될 것이다.

한편 국내재의 벌채율은 2020년경에 이르면 산림의 대부분이 Ⅴ영급이

상으로 성장하면서 산림의 주벌 벌채율은 70%이상으로 확대되므로 이에

대한 대책을 서둘러 강구하여야 할 것이다. 특히 생태적 관점을 고려한

간벌 또는 벌채사업을 추진하기 위해서는 인력확보 차원을 넘어서 전문

가 양성이 향후 임업진흥과 산림생태계 유지의 주요한 요소로 작용할 것

이다.

(4) 산림의 공익적 기능에 대한 욕구 증대

여가시간의 증대 그리고 도시화 및 산업화의 진전에 따라 국민들이 자

연과의 접촉기회 확대를 요구하면서 산림의 휴양역할은 크게 증대할 것

이다. 이를 위하여 산림 본래의 성격과 위치를 비롯한 주변 여건을 감안

한 다양한 휴양공간을 요구할 될 것인 바, 이에 대한 면밀한 관리목표

및 수단을 강구하여 할 것이다. 자원특성에 적합한 휴양공간유형을 제시

할 때 자원의 질과 휴양경험의 질을 유지할 수 있기 때문이다.

국립공원을 비롯한 자연공원은 보전적 측면이 강조되면서 생태관광화

를 위한 방안 마련과 국립공원에서 현재 수용하고 있는 여타 참여 휴양

경험을 다른 공간유형에서 수용하기 위하여 산림휴양자원의 다양한 활용

을 요구할 것이다. 이와 관련하여 자연공원과 차별되어야 하는 자연휴양

림 등과 같은 산림휴양자원에 대한 관리방안도 지역특성에 맞도록 재검

토가 되어야 할 것이다.

제1장 산림관리 및 활용 141

인구증가 및 지속적인 산업화의 추진에 따라 물 수요가 증가될 것이고

이에 따른 산림의 녹색댐 기능(수원함양 및 수질개선기능)은 더욱 커질

것이다. 공해의 심화 및 기후온난화현상에 따른 산림의 탄소고정 흡수기

능에 대한 기대가 국민 삶의 질 향상 욕구와 함게 높아질 것이다. 이와

같은 산림의 공익적 기능을 제고하고 확충하기 위한 기술적 산림관리 등

여러 각도의 정책 추진이 필요하다.

(5) 새로운 산림관리 정책의 요구

21세기에 도래할 새로운 패러다임에 대응한 새로운 산림관리정책의 추

진을 강력히 요구할 것이다. 새로운 산림관리에서는 산림생태계의 안정

성을 유지하는 범위 안에서 목재생산방안, 지역주민의 참여의식을 제고

하기 위한 방안, 환경을 중시하는 정책의 추진, 그리고 삶의 질을 제고하

기 위한 산림의 역할 강조 등이 포함되어야 할 것이다. 또한 환경보전을

강조하되 가용토지가 부족한 현실을 감안하여 산림의 토지자원으로의 역

할도 중요하다는 인식 하에 자연친화적 산지이용 관리체계를 확립시켜

나가야 할 것이다.

3. 기본방향

1) 건강하고 쾌적한 산림환경의 조성

산림을 보전하거나 이용하고자 할 때 가장 중요한 것은 기존 생태계

흐름을 최대한 유지하도록 노력하는 것이다. 건강한 산림환경은 바로 지

속적인 산림활용의 근본이기 때문이다.

산림의 건강성을 확보하기 위하여 해야 할 일은 많지만 그 가운데 전

국의 녹지체계를 감안한 산림관리가 무엇보다 우선 이다. 각종 국토개발

시 전국의 생태적 연결을 감안한 사업을 추진함으로서 산림환경의 훼손

142

을 최소화하도록 한다.

도시환경이 날로 악화됨에 따라 도시내 환경림 조성 및 확대를 도모하

여 쾌적한 도시환경을 조성하고, 도시지역 어디에서나 풍부한 녹지공간

을 접할 수 있도록 도심녹지와 외곽산림을 연결하는 녹지네트워크 구축

이 필요하다. 도시환경림은 도시와 주변 농촌 그리고 산촌 등의 생활공

간내 야생 동식물의 통로로서 그리고 비오톱(biotop)의 역할을 수행하는

주요한 요소이므로 이를 위한 제도적 장치 및 관리가 필요하다.

건강하고 쾌적한 산림환경은 단순히 산림만 잘 관리한다고 이루어지는

것은 아니다. 산과 직 간접적으로 연결되어있는 하천, 인간행위, 도시, 연

안, 그리고 바다 등의 자연자원 요소에 대한 통합적 자연환경관리가 이

루어질 때 비로소 건강한 산림환경의 유지는 가능하다. 따라서 건강한

산림환경을 위한 관리를 위하여 유역별 산림관리체계 내지 경제 환경 그

리고 인간행위와 그에 따른 자연에 미치는 각 분야의 영향을 통합적으로

관리하는 체제의 도입이 요구된다.

2) 가치 있는 산림자원의 육성

건강한 산림환경을 유지한다는 것이 산림을 있는 그대로 두어야 함을

의미하는 것은 아니다. 환경보전은 자연을 방치해서 이루어지는 것은 아

니다. 그것은 인간생활에 목재가 전혀 필요 없을 때에나 가능한 것이고

인간이 목재를 필요로 하는 한 인간과 자연은 적당한 선에서 적절하게

조화를 이루어야 한다. 인간을 위하여 그리고 자연을 위하여 산림은 적

절하게 관리되어야 하는 배경이 여기에 있다. 특히 인위적 조림을 실시

한 산림에서의 관리는 필수적이다.

가치 있는 산림자원은 적정한 시업관리가 기술적으로 제때에 이루어질

때 가능할 것이다. 다만 과거와 같이 단순히 우량목재생산이나 생산성

제고만을 위한 관리가 아니라 산림이 지닌 생태계흐름의 유지를 함께 고

제1장 산림관리 및 활용 143

려하는 지혜가 요구된다. 특히 생태적 관점에서 산림을 관리하고자 하는

시각이 필요하다.

3) 산림의 자연친화적인 활용

산지의 자연친화적 활용은 산림을 토지자원으로 이용할 때에만 필요한

전제가 아니라 가치 있는 목재 또는 임산물 생산을 비롯하여 휴양, 수자

원 등 모든 산림에서 발생 가능한 자원이 인간의 편익을 위하여 이용될

때에 적용되어야 한다.

산림을 휴양자원으로 이용할 때에 산림의 성격에 알맞은 휴양경험의

도입은 바로 휴양활동의 질적 제고를 담보하지만 궁극적으로는 자원의

질을 유지하려는 관점에서 중요하다. 즉 산림의 자연친화적 활용은 그것

을 이용하는 인간활동의 보장과 함께 자연 그 자체의 가치를 유지하기

위함이다. 마찬가지의 기본입장에서 산지로부터 얻게 되는 수자원은 가

능하면 산지 본래의 모습을 유지하는 가운데 수자원을 확보하는 육림방

법을 강구하여야 한다. 이러한 관점에서 자연환경을 변형하고 인위적인

시설을 설치함으로서 수자원을 취득하려는 방식은 지양하여야 한다.

산림을 타용도로 전용하기 위해서는 무엇보다 산지이용구분에 대한 재

검토와 아울러 이용 및 개발에 대한 제도적 장치가 필요하다. 산지의 전

용은 산림을 관리하고 있는 주무부서의 주도하에 바람직한 방법으로 수행

되어야 한다. 특히 현재의 보전임지 및 준보전임지 구분에 대한 전면적인

재조정은 단순히 산림환경유지 및 적합한 산지전용 측면에서뿐만 아니라

국토구조의 합리적인 구성을 위해서도 중요한 과제라 할 수 있다.

144

4. 추진전략

1) 산림관리정책 기조의 전환

21세기를 향한 산림관리정책의 기조는 지금까지 산림의 다목적 이용

(multiple use management)에서 생태적 산림관리(ecosystem m anagement)

정책으로 전환하여야 한다. 산림의 다목적 이용이 성장 우선 패러다임

(Dominant Social Paradigm)에서 출발한 개념이라면 생태적 관리 개념은

환경 우선 패러다임(New Environmental Paradigm)을 기초로 한다.

생태적 산림관리는 산림의 생산성, 종 다양성, 쾌적성을 함께 고려하는

정책을 추진하고 있으며 이러한 정책은 현재 미국 등 선진국에서 새로운

산림관리의 주된 개념으로 도입하여 시행하고 있다. 생태적 산림관리는

산림의 생산성을 제고하거나 공익적 기능을 확대하고자 할 때 산림이 지

닌 고유한 속성을 고려하는 것을 전제로 함으로써 무엇보다도 건강한 산

림육성과 생태계의 흐름을 유지하는데 관리의 초점을 맞추고 있다. 이에

따라 자연상태와 비슷한 육림 및 조림사업(New Forestry)을 실시하고자

노력하여야 할 것이다. 예를 들면, 산림 식생구조를 복층림 및 이령림 등

자연림 구조와 같이 구성할 것을 요구할 고 있으며 조림지의 벌채작업은

생태적 변화를 고려함으로서 인위적 행위에 대한 생태적 변화를 최소화

하도록 한다.

생태적 산림관리개념에서는 산림이 지닌 여러 가지 역할을 상호 보완

적인 관계로 설정하고 있어서 한가지 역할을 적극적으로 추진하기 위하

여 다른 역할에 미칠 영향을 함께 고려하고자 한다. 산림의 역할을 바람

직한 방향으로 유도하기 위하여 산림에 대한 사회적 욕구가 무엇인가에

대하여 끊임없이 관찰하고 이를 산림정책에 반영하는 것을 생태적 관리

에서도 요구하고 있다.

제1장 산림관리 및 활용 145

2) 산림기능의 상호 보완성과 이해당사자간의 협력 체계 구축

산림은 다양한 기능을 지니고 있다. 크게 임업, 환경, 산지 등 3가지로

구분할 수 있다. 이들 세 기능은 생태적 산림관리개념 하에서는 상호 보

완적이어서 3가지 기능들이 함께 어우러질 때 산림의 건강성, 지속성

그리고 생산성을 보유할 수 있다.

임업기능은 산림경영기반의 구축을, 환경기능(생태 및 공익기능)은 생

태계 본래의 가치 인정 및 자정능력의 고려를, 그리고 산지기능은 이용

에 따른 환경충격의 최소화를 추구할 때 저마다의 기능은 발휘된다. 각

기능의 극대화와 그것의 지속성은 다른 두 가지 기능을 감안할 때 이루

어진다. 즉 세 가지 기능이 상호보완성을 지닐 때 생태적 흐름의 유지가

가능해지는 것이다. 이와 같은 산림의 특성을 감안한 산지이용 및 보전

을 위한 관리체계가 구축되어야 한다.

하나의 기능은 다른 기능에 직간접으로 영향을 미친다는 사실은 각 기

능과 이해관계를 가진 집단이 향후 산림관리에 대하여 어떠한 사고체계

를 정립하여야 하는가에 대한 방향을 제시하고 있다. 국토의 2/ 3을 차지

하고 있는 산림은 각 부처의 담당분야에 따라 제 법규에 의하여 관리하

고 있는 바, 각 부처에서는 소관별 산림의 기능을 극대화하기 위하여 노

력해야한다. 시대적 상황과 사회적 요구에 따라 다소 높은 수요를 필요

로 하는 기능이 있을 수 있고 반대로 적은 수요만으로도 기능을 발휘하

고 사회적 수요를 담당할 수 있을 것이다. 이러한 사항은 기능간의 상호

보완성을 감안하여 이해관계자간의 이해와 협력 하에 조정되어야 한다.

이해관계자간의 협력이 가능할 때 산림의 생태적 흐름의 유지는 가능해

질 것이다. 산림의 이용 및 보전정책의 수립은 산림의 기능은 다양하지

만 산림의 몸체는 하나라는 사실을 염두에 두어야 한다.

146

임 업

산 지환 경

생산성

산 림

쾌적성 다양성

<그림 3- 1> 생태적 산림 관리를 위한 3대 요소의 상호관계

3) 산림유역별 관리체계의 구축

임업 생산성 향상, 녹색 국토 조성 그리고 맑은 물과 깨끗한 공기 확

보를 지속적으로 추진하기 위하여 현재의 행정구역별 산림관리를 유역권

별 산림관리로 전환한다. 이를 위하여 자연적인 수계를 기본단위로 하고

산림특성, 토지이용 등을 감안하여 유역권을 설정하고 제도적 장치를 마

련한다.

유역권별 산림관리는 수질보전 및 수량확보, 치산치수, 산림재해방지

등에 대한 관리를 물의 순환체계와 일치시킨다는 측면에서 국토관리의

일대 전환을 의미한다. 지금까지 행정체제를 중심으로 한 각종 계획 및

관리로 인하여 물순환체계의 훼손을 가중시켜 왔으며 이로 인하여 산림

관리의 통일성 저해 및 수질악화와 수량부족현상을 초래하였다. 산림유

역권별 관리체계를 확립한다는 것은 국토의 지속적인 이용과 건전한 물

순화계를 회복한다는 의미와 함께 오랫동안 유역권별로 형성되어 온 문

화적 동질성, 지역정서, 그리고 역사적인 풍토성을 재인식하는 계기를 마

제1장 산림관리 및 활용 147

련하게 될 것이다.

유역권 설정은 수원함양, 산지재해방지, 보건 문화, 환경보전 등에 대

한 기능을 감안하도록 한다. 유역권 구분은 기본적으로 수계를 근간으로

하지만 현재의 생활권, 토지이용현황 등을 고려한다. 유역권의 크기 및

위계에 따라 소, 중, 대유역권으로 나눌 수 있을 것이다. 중요한 것은 동

일 유역권내 토지이용과 산림특성과의 관계를 분석하여 유역권을 설정하

는 것이다.

유역권 설정이 완료되면 유역권별 산림관리계획을 수립하여 통합적 관

리체계가 이루어지도록 한다. 유역권별 산림관리계획에서는 치산치수 대

책도 함께 강구할 수 있을 것이다. 이를 위하여 산림관리내용에는 홍수

또는 가뭄에 영향을 미치는 유역권 내 인구, 그곳의 토지이용, 홍수 또는

가뭄 피해실적 등에 대한 조사, 산림면적, 산림상태분석(임령, 지피상태,

하목, 식생구조 등) 등을 포함한다.

유역권별 산림관리체계를 구축하기 위하여 다음과 같은 사항에 대하여

집중적으로 검토하도록 한다. 첫째, 인접한 국유림과 사유림 관리의 연계

화를 통하여 산림경영과 산림생태를 일치함으로서 지속적인 산림관리를

꾀한다. 또한 같은 유역권내 부재 산주 소유의 산림관리에 대하여도 일

괄적인 계획을 수립, 실시하여 경영체계를 확립하고 임업진흥의 걸림돌

을 해소한다. 둘째, 산림-하천-주변토지이용에 대한 통합적 관리 체계를

위한 제도적 장치를 마련한다. 산림환경의 통합적 관리를 위하여 산림과

관련된 자연환경요소를 관리계획에 포함한다. 여기에는 조림, 육림사업의

유역권별 계획 수립도 포함한다. 셋째, 임업기계화, 임도 건설 계획 등

임업진흥을 위한 기반확충도 유역권별로 실시하도록 계획하고 제도화한

다. 넷째, 유역권내 산촌에 대한 종합관리를 위하여 같은 유역권내 산촌

정비에 대한 계획을 수립한다. 이때 산촌의 역할 정립과 산촌별 특성을

제고하도록 한다.

이와 같은 유역권별 다양한 산림관리방안을 강구하기 위해서는 같은

148

유역권내에서도 소, 중단위별로 산림성격을 구분하고 유역권별 각종 환

경여건에 대한 철저한 조사가 선행되어야 할 것이다.

5. 세부추진계획

1) 산림자원의 지속적인 육성

(1) 생산성 및 생태성을 함께 고려하는 육림 및 갱신작업 실시

제 4차 국토종합계획기간은 현재 경제성이 낮거나 생태적으로 취약한

산림을 새롭게 조성할 수 있는 주요한 기간이다. 지난 30여년 동안 조림

하였던 대부분의 산림은 향후 20년은 올바른 육림작업을 통하여 우수한

산림환경을 조성할 수 있으며 또는 수종에 따라서 본격적인 벌채작업을

할 수 있는 임령을 맞이하게 된다. 따라서 철저한 육림작업을 위한 적극

적인 투자, 인력확보, 적절한 육림기술의 개발이 필요하며 나아가서 갱신

작업을 할 때에는 과거 산림녹화만을 위할 때 다소 도외시하였던 수종선

택과 조림방법 등에 대한 면밀한 검토과정을 거쳐 추진하여야 한다.

육림 및 벌채작업은 목재의 생산성과 함께 생태적 흐름을 고려하여야

하며 타 기능으로 활용되는 산림에 있어서는 그러한 기능에 미치는 영향

(예를 들면, 휴양림의 경우 벌채를 하고자 할 때 벌채에 의하여 발생하

는 소음이 휴양림에서 휴양경험을 하고 있는 방문객의 휴양활동 만족감

에 미치는 영향을 감안하여 벌채지구 및 휴양활동가능지구를 선정)을 미

리 감안하는 것이 바람직하다.

한편 산림의 생산성과 생태성을 함께 고려하기 위하여 벌채 및 갱신작

업 방법에 대한 다양한 시험을 실시한다. 예를 들면, 단위면적을 개벌 하

였을 경우와 택벌할 경우 또는 택벌의 경우 단위 면적당 잔존하는 나무

의 수 또는 잔존하는 나무가 오래된 나무인 경우 또는 고사한 나무를 그

대로 남기는 경우 등에 대하여 기존에 서식하는 새들의 반응 및 서식지

제1장 산림관리 및 활용 149

이동 상태 그리고 벌채지에 벌채 전후의 단위면적당 곤충의 수 등을 관

찰하여 가장 자연상태에 가까우면서 생산성을 제고할 수 있는 상관관계

에 대하여 산림청과 학교 연습림을 중심으로 지속적인 연구가 필요하다.

육림 및 갱신작업은 가능한 자연에 가까운 산림을 형성하기 위하여 복층

림, 이령림, 혼효림 위주의 갱신을 추진한다. 우리 풍토에 적합한 향토수종

을 집중 육성하여 산림생태계의 안정을 확보한다. 특히 소나무, 참나무 등

을 우리 나라 대표 수종으로 선택하여 육성 권역을 설정하고 숲을 가꾸는

동시에 이들 목재를 생산하기 위한 장기적인 지원방안을 강구한다.

산림생태계를 고려한 임도건설계획에 의하여 임도시설을 확충하되 휴

양, 방재 등 다목적으로 임도를 이용할 수 있도록 설계하는 것이 바람직

하다. 따라서 임도 건설은 임도 확충 측면보다는 그것의 기능이 다기화

되도록 충분한 검토 및 계획 하에 설치하도록 한다.

(2) 공공성을 우선하는 국유림 관리체계 확립

국유림은 환경 및 공익기능을 우선하는 관리체계가 이루어지도록 한

다. 이를 위하여 현재 국유림 비율인 22%를 점진적으로 확충하여 2020

년까지 전체 산림의 30%정도 국유림을 확보하도록 한다. 국유림을 확보

하는 방안의 하나로 보안림, 천연보호림 등 법정제한지역에 포함되어 있

는 사유림의 확보에 대하여 중점 검토한다. 또한 국립공원 등에 포함된

법정제한림은 공원 밖의 국유림과 교환 또는 매입을 추진하여 국립공원

내 산림관리의 효율성을 꾀한다.

국유림은 사유림의 조림, 육림, 갱신 작업에 대한 바람직한 방향을 제

시할 수 있도록 시험대상지의 역할을 수행하도록 한다. 앞에서 언급한

생태적 관점을 고려함과 동시에 그리고 생산성을 제고하기 위한 간벌,

벌채 또는 각종 시업방법에 대하여 대안을 얻기 위해서는 각양각색의 생

태계를 대상으로 수많은 시행착오를 거쳐야 할 것이다. 이를 사유림경영

자에게 맡기기는 어려울 것이고 이러한 작업을 국유림을 통하여 바람직

150

한 대안을 제시하여야 할 것이다. 산림생태계를 감안한 육림 및 갱신방

법을 연구하는 대상으로 활용하여 다양한 시험을 실시하기 위하여 국유

림내 지역과 산림상태를 감안하여 생태적 산림관리의 시범단지를 조성하

여 관리하고 다양한 시험방법을 실행하는 방안을 강구한다.

산림을 직접 경영하고자 하는 사람들을 위하여 국유림의 계약경영제를

도입하여 다양한 방법으로 국유림을 활용하도록 한다. 국유림 계약경영

제는 국유림 가운데 국가가 직접 경영하기 어려운 장소 또는 분야에 대

하여 민간자본의 참여를 촉진하는 계기가 될 것이다. 목축, 특용 임산물

재배, 산업용 원료 채취 등과 같은 분야, 과수재배, 관상수 등의 분야, 민

간인 경영의 휴양림 조성 또는 청소년 수련장 등의 민간경영 마인드가

필요한 분야가 포함될 수 있을 것이다. 민간 자본의 참여를 적극 권장하

기 위하여 세금, 국유림 이용에 대한 인센티브를 부여하고 수익을 배분

하는 방법을 강구한다. 국유림계약경영의 한 방법으로 국유림을 대상으

로 산림도시를 조성하여 토지는 국가가 소유하고 시설은 기업이 건설하

고 거주자들은 시설을 이용 또는 소유하는 새로운 타입의 주거문화를 형

성하는 방안도 강구한다.

국유림의 유형별 또는 관할지역별 책임 경영제를 도입하여 임업경영에

대한 평가제도를 도입하는 한편 관리자들에게 평생직업으로서의 자부심

을 가질 수 있도록 다양한 지원책을 마련한다.

(3) 산림 소유인식의 전환 및 사유림 경영 활성화를 지원방안 강구

일반적으로 임업경영기반은 임도건설확충, 임업기계화 촉진, 그리고 임

업인력의 확충 및 전문성확보 등이 가능할 때 이루어진다. 그러나 가장

중요한 것은 임업이 산업으로서 국민들에게 인식되고 또한 부가가치가

있다고 인정될 때에 일 것이다. 현재와 같이 투자가치가 없고 회임기간

이 장기간이어서 깨진 독에 물 붓기라는 인식을 바꾸지 않는 한 정상적

인 임업경영은 불가능하다. 특히 사유림 그것도 소규모 산주가 산림의

제1장 산림관리 및 활용 151

대부분을 차지하고 있는 우리 나라의 경우 사유림을 소유하고자 하는 일

반 산주의 의견을 수렴하여 공간적으로 흩어진 사유림을 기능적으로 엮

는 작업을 선행할 때 사유림 경영의 활성화는 가능하다.

대부분의 영세 산주는 산림을 산림으로서 경영하기보다는 묘지확보 또

는 투자차원에서 소유하고 있다. 따라서 묘지확보라는 현실을 인정하고

비록 소규모일지라도 산림경영공간과 연계하여 산림경영에 참여하도록

유도, 권장, 규제할 수 있는 방안을 강구한다.

산림을 소유하거나 또는 소유하고 있지 않지만 임업경영을 원하는 사

람을 위하여 대리경영제도를 활성화한다. 경영을 원치 않는 산주와 경영

을 하고자 하는 경영인들이 경영규모, 목적에 따라 적합한 경영방식을

선택할 수 있도록 여러 형태의 경영 메뉴를 제시하고 정부는 이를 적극

지원한다. 한편 일정 규모이상의 산림을 소유한 산주가 임업경영의사가

있거나 직접경영의사가 없지만 대리경영 의사가 있는 경우 일정 규모단

위의 산림을 하나의 경영단위로 하여 영림계획을 수립하고 총괄 경영방

식을 도입하여 일관된 산림경영이 가능하도록 한다. 또한 묘지를 위하여

산림을 소유하는 소규모 산주들에게 위와 같은 총괄 경영에 참여토록 유

도하는 대신 그의 대가로서 묘지관리를 대리로 시행해주는 방안도 함께

강구한다.

임업경영을 하고자 하는 사람들에게 다양한 지원책을 강구하여 임업경

영인을 양성할 수 있도록 한다. 첫째, 독림가 및 임업후계자를 육성하기

위하여 임업후계자에게 군복무 대신 공익군무요원으로 대체할 수 있도록

한다. 둘째, 귀농자를 위한 복합임업을 육성하여 육림과 함께 농업, 조경

업, 임산물 가공 및 저장, 산림휴양관리업 등을 할 수 있도록 다양한 프

로그램 및 지원체제를 확립한다. 셋째, 임업협동조합의 내실 있고 투명한

경영체제를 확립하여 임업인을 위한 조합으로서의 역할을 강화한다.

임산물의 가공산업 육성 및 유통체계의 확립하여 사유림 경영에서 얻

는 실질적인 수익이 산주와 임업경영인에게 돌아갈 수 있도록 한다.

152

(4) 목재의 안정적 공급기반 확보

환경을 중시하는 21세기에 들어서면 목재수요량의 93%를 외재에 의존

하는 우리 나라로서는 목재의 안정적 수급은 커다란 문제로 대두될 것이

다. 자원보유국의 원목 수출규제와 환경을 보호한다는 이유로 목재수입

국에 대한 무역규제는 강화될 것이다. 이에 따라 국내에서는 임업경영기

반을 지속적으로 확충하여 임목축적이 시급히 증대되도록 노력하는 한편

해외조림을 꾸준히 실시하여 부족한 목재자원을 확보하도록 한다.

육림방법에 따라 우량목재를 얻는 것은 어느 수준은 가능하지만 임목

축적은 일정기간이 지나야 가능하므로 영급이 낮은 산림을 보유하고 있는

우리 나라의 경우 목재의 안정적인 공급을 위한 우량목재육성과 아울러

소경 간벌재 이용촉진 및 폐목재의 재활용 등이 함께 이루어져야 한다.

해외조림은 새로운 임지개발과 조림 및 육림사업을 위하여 투자확대와

기술개발이 필요하며 나아가서 현지에서의 가공으로 부가가치를 높이는

방안도 강구하여야 한다.

2) 질서 있는 산림관리체계의 확립

(1) 올바른 산지 이용 및 관리를 위한 산지관리체계 정립

현재와 같이 보전임지와 준보전임지에 관계없이 전용이 이루어지는 것

을 근본적으로 해소하여 산림관리를 체계화하여 전용에 따른 영향이 최

소화 되도록 한다. 이를 위하여 보전임지와 준보전임지에 대한 새로운

개념정립이 필요하다. 새로운 산지이용체계 하에서 보전임지는 특별한

경우를 제외하고는 전용이 불가능하도록 한다. 이를 위하여 준보전임지

와 보전임지에 대한 지정을 재정비하여 보전임지내 포함하는 소규모 준

보전임지는 보전임지로 준보전임지에 포함된 소규모 보전임지는 준보전

임지로 재조정하여 이용 후 주변에 미치는 영향을 최소화하도록 한다.

현재의 보전임지 및 준보전임지의 구분체계를 보다 구체화하여 산림생

제1장 산림관리 및 활용 153

태계를 감안한 새로운 산지이용 구분체계를 검토한다. 이를 위해서 현재

의 구분기준을 전면 재검토하여 보전과 개발을 등급화 하되 기존의 구분

체계를 최대한 감안하는 대안의 제시가 요구된다. 한편 산지전용에 대한

수요가 많아질 것에 대비하여 개발가능한 산지를 산출하기 위한 산지환

경에 대한 전면적인 조사와 함께 사전 계획수립 방안을 검토한다.

(2) 자연친화적 산지이용을 위한 제도적 장치 마련

산지를 주택용지, 산업용지, 휴양용지 등 여러 용도로 활용할 때를 대

비하여 산지개발지침을 제도화하여 산지의 환경친화적 이용을 도모한다.

산지의 지형적 특성과 이용용도에 따라 용적률, 산림존치율, 녹지율 등에

대한 지침을 마련한다. 산지와 같은 경사지에서 개발할 때 주변 경관을

고려할 수 있도록 다양한 인센티브제도의 도입을 검토한다.

자연친화적인 산지이용을 유도하기 위하여 개발부담금의 차등 감면,

개발규모에 따른 공공시설 설치비용 부담제, 주차장 및 도로건설에 대한

규정 보완, 계획단위개발제도(Planned Unit Developm ent)의 도입, 소규

모 개발사업의 연계개발에 대한 제도 도입 등을 검토한다. 또한 계획적

산지개발을 도모하기 위하여 산지이용기본계획을 수립하고 이를 위하여

산지이용 및 관리에 관한 제도를 제정한다. 이러한 산지이용기본계획은

계획적 개발을 유도하여 개발규모에 관계없이 부대 및 복리시설 그리고

환경오염방지시설의 설치가 가능해질 것이다.

산지이용의 한 수단으로 적용되고 있는 집단묘지시설지구에 대하여 문

제점을 검토하여 새로운 개선방안의 제시가 요구된다. 현재 묘지 설치수

를 최대한 확보하기 위하여 기존 산림의 형태를 무시하고 전면적인 성토

와 절토를 통하여 조성되는 집단공원묘지에 대하여 산지형과 경관을 고

려한 설치기준을 제시한다.

산지의 타용 도로의 전용은 반드시 산지이용 후, 환경변화에 대한 모

니터링과 사후관리를 의무적으로 시행하도록 한다. 특히 산지의 타용 도

154

로의 전환은 산지환경의 전면적 변화와 생태계에 미치는 영향이 크므로

개발 후에 반드시 모니터링을 실시하여 환경에 대한 충격을 최소화하는

방안을 강구토록 하여야 한다.

3) 산림생태계 보전 및 공익기능 강화

(1) 전 국토 생태계 체계확립을 위한 산림역할 강조

21세기를 지향하는 국토의 자연성 회복은 단순히 현재의 자연환경을

유지하는데 그치는 것이 아니라 훼손된 자연을 복원하여 생태적으로 바

람직한 국토의 모습을 되찾을 때 가능하다. 국토의 주요 구성요소인 산,

하천, 습지, 평야, 해안, 농촌, 도시 등에서 인위적 훼손을 가급적 제거하

고 녹지를 확충하여 생태적으로 연결하는 것은 자연뿐만 아니라 사람들

에게 정서적으로 안정된 생활을 제공할 것이다.

산림은 국토 생태계를 구축하는데 핵심적인 역할을 하고 있다. 산림의

역할을 강조하기 위해서 산림조성방식을 층상구조가 되도록 구성하도록

유도한다. 훼손된 산림의 복원이나 복구는 가급적 자연림 구조를 이해하

여 모방하는 것이 바람직하다. 한편 각종 개발에 대하여 산림훼손을 방

지하기 위하여 훼손이 예상되는 개발사업에 대한 자연친화적 개발지침의

마련, 행정당국의 일관성 있는 행정과 전문성 제고 그리고 산림훼손을

유발하는 사업에 대해서는 주민감시제도와 동의서 요구 등과 같은 정책

적, 제도적 장치의 마련이 필요하다.

(2) 산림 생태계 조사실시 및 산림기능지도의 제작

훼손된 산림을 복구하기 위한 다양한 공법의 마련과 함께 중요한 것은

산림구조를 파악하기 위하여 산림생태계에 대한 전면조사를 실시하도록

한다. 이를 기초로 하여 산림기능지도(산림의 기본적 여건을 알 수 있도

록 구성된 종합현황도와 같은 성격의 지도)를 작성하도록 한다. 여기에

제1장 산림관리 및 활용 155

는 식생종류, 접근성, 임령, 수계를 포함하여 식생구조, 조류 등 주요 야

생동물의 서식분포 및 비오토프망 등의 내용을 명시하여 산림의 성격을

알 수 있도록 한다.

산림생태계 조사는 관련부처간 협력하여 일정 기간별 공동 실시하도록

하여야 하며 민간단체의 자발적 참여를 유도하도록 한다. 민간참여는 조

사 자체에도 도움이 되겠지만 산림생태계에 대한 범 국민적 관심을 유발

하게 되는 효과를 얻을 수 있다.

(3) 국토 생태계 네트워크의 형성 및 백두대간 관리

산림을 인간적 편익을 위하여 활용할 때 국토환경의 보전과 회복 그리

고 안정된 생태계를 유지하기 위하여 전국 그리고 지역단위 수준의 생태

계 흐름을 고려하여 생물의 서식 및 생육에 적합한 공간의 연속성과 일

체성을 확보토록 한다. 중요한 것은 국토 전체적인 차원에서의 생태계

망(네트워크)를 형성하는 방안을 강구하는 것이다.

이러한 인식 하에 백두대간을 중심으로 주변의 산림, 유역 나아가서

연안역에 이르기까지의 생물 서식공간이 유지할 수 있도록 하는 것이다.

이때 각 지역특성을 고려하여 적합한 생물서식공간을 유지하도록 한다.

이를 위하여 백두대간을 중심으로 하여 생태망을 작성하고 생물다양성이

풍부한 산림 등 국가적으로 꼭 보호해야할 지역에 대하여 산림유전자원

보호구역으로 확대 지정하여 산림생물자원을 체계적으로 관리해 나갈 필

요가 있다.

백두대간은 우리 나라 생태계 흐름을 주도하는 요소로서 관리, 보전,

이용 등에 대한 계획수립은 신중하게 접근하여야 한다. 무엇보다 백두대

간관리의 가장 큰 목표는 그곳의 모든 자원을 보호하여 건강한 생태계를

유지하는데 두어야 할 것이다. 이를 위하여 우선 백두대간의 전면적인

자원조사와 함께 백두대간을 어디까지 설정할 것인가에 대한 생태적 그

리고 문화 역사적 접근을 필요로 한다.

156

그 동안 백두대간에 대한 중요성을 인식하지 못하고 여러 가지 인위적

시설로서 백두대간이 단절되거나 파괴된 곳이 상당한 것으로 나타나고

있다. 이러한 곳은 훼손지 실태조사를 실시하여 자연친화적인 방법으로

적극적으로 복원 또는 복구토록 하여야 한다.

(4) 산림생태계 유지를 위한 경관조성계획29) 제도의 도입

국토 생태계 망의 구축은 다른 분야와 연계성을 갖도록 계획하여야 실

천 가능하다. 특히 산림생태계 망 구축은 지역개발계획과 밀접한 관련을

가지도록 계획하여야 한다. 지역개발계획에서 산림생태계 망 구축은 경

관조성계획으로 표현될 수도 있다.

경관조성계획의 목표는 아름다운 국토환경, 풍요로운 지역경관, 쾌적한

생활환경 조성에 있다. 산림생태계 망 구축의 목표는 바로 위의 세 가지

에 있다. 기본적으로 경관조성계획은 지역별로 수립하되 단순히 외형적

인 경관의 우수성뿐 만 아니라 경관생태측면에서 우수한 생태공간조성이

라는 관점에서 수립되어야 한다. 이를 위하여 부처간 시행되고 있는 각

종 조사에 대한 종합적 검토 및 협조체제를 마련하여 경관계획에 필요한

포괄적이고 일관된 안목에서 취합 분석한 정보가 구성되도록 한다.

경관조성계획에 포함되는 내용은 지역 전체의 경관유지방안을 포함하

여 관련 당사자 즉 국가, 지역, 민간단체, 개발자, 지역주민의 경관유지를

위한 역할 및 의무사항, 경관보전에 대응한 제약요소 등이 언급되어야

한다. 경관조성계획은 경관유지 및 보전 전략 그리고 수단에 대한 기본

지침작성, 지역별 경관특성 및 관리 목표 그리고 실천 수단의 제시, 구체

적 공간에 대한 경관보전 및 유지를 위한 계획수립, 비오토프망 조사 및

변화 관찰 그리고 개발에 의하여 조각난 단위 산림(patch)에 대한 구체

적인 경관유지계획 등을 포함한다. 경관조성계획시 중요한 것은 자연에

29) 경관조성계획은 산림을 포함한 자연자원 요소를 모두 포함하는 것으로 이 부분에서

언급하는 것은 경관조성계획의 가장 주요한 요소가 바로 산림이기 때문이다 .

제1장 산림관리 및 활용 157

가까운 경관요소를 갖도록 하는 것이며 이를 위하여 식생 및 경관구조의

단일화 또는 평준화는 자연보호에 상치되는 것이기 때문에 최대한 배척

하여야 할 사항이다. 이와 같은 성격의 경관조성계획 수립에 대한 제도

를 도입함으로서 각종 개발과 이용에 의한 산림훼손에 대한 근본적으로

미연에 방지할 수 있는 제도적 장치를 마련하게 될 것이다.

(5) 산림의 공익기능 강화 및 다양성 제고

산림이 지닌 물 공급과 산소배출 및 탄소 흡입과 같은 기능은 수질 및

대기오염이 심화될수록 더욱 중요해 질 것이다. 산림이 이러한 기능은

산림을 그대로 두었을 때보다는 계획적 관리를 통하여 이들 기능을 제고

할 수 있다.

산림의 수원함양 및 수질개선 기능을 확대하기 위해서 산림유역별 관

리가 필요하다. 유역별 수종, 영급, 식생구조 등의 산림자원현황, 토양,

관리실태 등을 포함하여 주변의 토지이용 및 인위적 행위 등에 대한 전

반적인 사항에 대한 조사가 실시되어야 한다. 이를 토대로 유역별 수원

함양 기능을 확충하기 위한 육림, 벌채, 갱신작업에 대한 효과적인 대안

과 함께 상류지역에 대한 관리대책 등을 수립하여야 한다. 산림의 수원

함양기능은 단순히 나무가 많다고 해서 제고되는 것은 아니다. 나무의

종류를 비롯하여 식생구조와 지피상태 그리고 산림토양에 있는 미생물

종류 및 다양성에 따라 차이가 있다. 이러한 상황에 대한 관련 연구는

국유림지를 통하여 토양유실과 하목존재여부, 벌채방법 및 규모 등에 따

른 수원함양기능의 변화 등이 검토되고 여기에서 도출된 적절한 방법이

다른 지역의 수원함양을 위한 관리에 적용될 수 있도록 하여야 한다. 특

히 낙동강 등 5대 강 유역은 특별 수원함양대책을 수립하여 유역별 여건

변화에 따른 모니터링을 철저히 함으로써 홍수와 가뭄에 대한 대안을 강

구한다.

지구온난화를 해결하는 방안의 하나로 산림의 탄소고정과 흡수 및 산

158

소배출 능력을 확충한다. 산림유형별 탄소 저장기능을 조사하여 바람직

한 산림조성방식을 유도하는 관리가 될 수 있도록 한다. 한편 탄소를 많

이 배출하거나 기초에너지원(물, 전략 등)을 많이 소비하는 기업체에 대

하여 산림투자를 유도하는 방안을 강구한다. 반면에 기업에서의 산림투자

를 확대하기 위하여 세제, 자금지원 등에 대한 인센티브방안을 강구한다.

도시화, 산업화의 진행은 사람으로 하여금 자연과의 접촉기회에 대한

향수를 가지게 한다. 국민에게 자연에 대한 접촉기회를 많이 제공하기

위한 정책의 추진은 산림의 휴양역할을 강조하게 될 것이다. 산림을 휴

양자원으로 이용할 때 가장 중요한 것은 산림이 지닌 고유한 가치를 유

지하는 것이다, 이를 위해서 산림의 환경적, 위치적 특성을 감안하여 적

절한 휴양경험이 가능하도록 함과 동시에 산림을 휴양자원으로 이용하는

사람들이 요구하는 기대감이 무엇인가를 함께 파악하여야 한다.

산림의 휴양자원 성격을 판단하고 적절한 이용을 유도하기 위해서는

산림의 물리적, 환경적, 그리고 관리적 여건을 감안하여 휴양자원으로의

성격을 결정하도록 한다. 각 자원별 허용 변화한계(the limits of

acceptable change)를 미리 설정하여 이를 위한 다양한 이용자 관리수단

을 마련함으로써 자원과 휴양경험의 질이 함께 유지되도록 하여야 한다.

자연휴양림은 국립공원과 그 성격을 달리하므로 적절한 산림휴양활동 프

로그램을 개발한다. 공공에서 운영하는 휴양림은 지역의 자원봉사자를 활

용하여 가능한 자발적 운영이 되도록 유도하며 사설 휴양림의 경우 연중

이용자의 방문을 유도하기 위한 홍보강화 및 이벤트를 제공하도록 한다.

개발제한구역에서 해제되는 공간은 지역적 특성으로 볼 때 도시민들의

접근이 용이한 곳이므로 장래 관광휴양활동량 및 유형을 고려하여 다양

한 휴양자원유형을 배치하도록 한다. 특히 청소년과 노년층을 위하여 산

림을 이용한 다양한 산림휴양시설을 설치하도록 한다.

도시림은 도시환경의 질을 유지하는데 필수적인 요소인 만큼 도시림

조성 확대 및 관리가 체계화 되도록 도시림의 범역설정과 함께 별도 관

리할 수 있는 행정력과 제도적 장치가 마련되어야 한다.

제1장 산림관리 및 활용 159

4) 산촌의 종합정비계획의 추진

(1) 산촌실태에 대한 전면조사 실시

산촌정비는 우리의 시각보다는 그곳에 사는 산촌민의 요구를 최대한

반영하는 방향으로 이루어져야 한다. 산촌정비는 산촌이 지닌 고유의 경

관 및 전통 문화는 가급적 그대로 유지하는 것이 바람직하다. 이를 위하

여 무엇보다 시급한 것은 산촌실태에 대한 전면적인 조사실시이다. 산촌

의 위치, 규모, 생활상, 주민의 요구사항 및 의식구조, 주변여건, 주민생

활양식 및 소득원 등에 대한 조사와 그 결과를 토대로 구체적인 산촌정

비가 이루어져야 할 것이다. 조사내용 중 주민의식에 관한 사항은 산촌

문화를 이해하고 도시민이 아닌 산촌민을 위한 산촌지역의 지속 개발을

유도하는데 중요하다.

산촌지역의 특성과 그들의 임산물 생산활동 자체를 관광자원화 하는

방안을 강구한다. 산촌의 정서를 유지하는 것을 전제로 또한 산촌민이

원할 경우 그리고 그 주변여건이 적당하다고 판단될 때에 생태관광자원

화를 추진한다. 이때 가급적 관광객을 위한 시설은 인접마을의 시설을

활용하도록 한다. 산촌의 생태관광화는 산촌문화의 체험 그리고 그곳의

임산물을 소비자가 직접 생산활동에 참여함으로써 산촌을 이해함과 동시

에 경험하게 하는 방향으로 유도한다. 이는 임산물 생산을 관광상품화하

는 이점과 생산물을 직접 소비자에게 연결하는 유통구조상 이점도 있다.

한편 산촌의 관광상품화는 현재의 산촌을 최대한 유지하는 전제하에서

추진하여야 한다. 관광자원화를 위하여 접근성을 제고한다거나 가옥을

과거 취락구조개선사업에서와 같이 도시형 가옥을 개축 또는 신축을 하

는 우를 범해서는 안 된다. 산촌의 관광상품화는 현재 그대로의 모습이

바로 관광자원이기 때문이다. 이용자의 편의와 위생을 위한 최소한의 시

설 보완을 하도록 한다. 특히 민박의 경우 주민의 입장에서는 이용자를

위한 서비스를 제공하는 것이므로 관광업에 참여하는 주민에 대한 교육

160

은 해당 지자체에서 담당, 지원토록 한다.

산촌에서 생산되는 임산물에 대한 상품화하기 위하여 해당 지자체의

지원으로 명품화 하는 방안을 강구한다. 산촌에서 생산되는 각종 임산물

에 대한 사이버마켓을 개설하여 소비자와 직접 연결하는 방안도 함께 강

구하다. 각 산촌별 임산물의 특성화 작업은 임산물의 부가가치를 제고하

여 산촌에서 생산하는 임산물을 산촌민의 고정 수입원으로 하여 산촌의

소득을 높임으로서 산촌민의 유출을 억제하고 산촌문화를 계승할 수 있

을 것이다.

(2) 산촌정비에 대한 관련법의 정비

현재 산촌정비를 위하여 적용할 수 있는 법제는 오지개발촉진법 또는

농어촌 정비법 등이 있다. 그러나 기존 제도로는 산촌의 특성을 감안한

산촌정비를 시행하는데 어려움이 있다. 산촌주민이 주체가 되고, 산촌정

비를 통하여 산촌문화를 계승하고 산촌의 특성을 유지할 수 있도록 산촌

정비를 위한 별도의 제도적 근거가 필요하다. 산촌정비 및 진흥에 대한

새로운 법제는 산촌의 정서가 지속적으로 유지되고 산촌의 현대화가 곧

바람직한 산촌정비가 아니다라는 인식 하에 제정되어야 한다.

5) 임업행정 선진화 및 기술의 생태화

(1) 임업행정의 선진화

산림행정은 21세기에 도래할 생태패러다임에 적합하게 정비되어야 한

다. 산림행정조직은 생태적 관리개념을 실행할 수 있도록 개편되어야 한

다. 산림행정은 산림관리의 현지성을 감안할 때 중앙부서만큼 산림지청

의 활성화가 매우 중요하다. 특히 유역별 산림관리를 위해서 현재의 5개

지청은 유역별 관리에 알맞도록 재편되는 것이 바람직하다. 각 지역을

담당하는 산림지청은 산림관리를 위한 행정을 실행하는 것도 필요하지만

제1장 산림관리 및 활용 161

그들이 현장에서 쌓은 산림경영 경험은 대단히 중요하고 가치가 있다.

이러한 가치 있는 경험을 정리하고 발표함으로써 이론적으로 연구하고

있는 산림분야 전문가, 학계에 큰 영향과 질적 향상을 가져올 수 있을

것이다. 따라서 이들 경험을 보고서화 하는 방안을 강구한다.

임업행정의 선진화를 위하여 중요한 사항의 하나는 임업인으로서의 자

신감 회복이다. 전 국토의 65%를 관리한다는 산림행정의 공간적 범위에

대한 긍지와 함께 산림이 국민의 건강과 쾌적한 환경을 제공하고 생활에

필요한 각종 임산물을 생산한다는 자부심을 가질 필요가 있다. 물론 이

러한 임업인으로서의 긍지는 산림행정을 담당하고 있는 산림청의 위상제

고와 산림에 대한 투자확대가 전제되어야 함은 당연하다. 다만 임업인은

산림관리가 국민에 미치는 지대한 영향을 감안한 자긍심과 책임감을 함

께 지니고 있을 때 산림행정의 선진화는 가능해질 것이다.

(2) 산림정보의 체계화

향후 실시할 각종 조사내용과 각종 통계 등에 대한 정보를 체계화하고

다른 기관과 공유하고 나아가서 일반국민에게 공개하기 위하여 정보인프

라를 구축한다. 산림정보의 체계화는 산림관리를 효율적으로 추진하는데

필요한 것이지만 국민이 산림에 대한 이해 그리고 산림보전 및 바람직한

이용을 위한 자발적인 참여를 유도하는 데에도 큰 도움이 될 것이다. 이

와 같은 산림정보의 체계화와 함께 산림 관련 각종 정보, 도면, 통계 자

료 등의 DB화를 통한 산림행정업무의 전산화가 추진되어야 한다. 이러

한 산림정보 및 행정업무의 체계화는 바로 지역임업의 활성화에도 기여

할 것이다.

(3) 임업기술의 현대화 및 생태화 추진

생태적 관리개념을 실천하기 위하여 새로운 임업기술의 개발이 요구된

다. 생태적 임업기술은 단기간에 개발할 수 없으며 또한 민간에서 주도

162

할 수 있는 부분은 아니다. 따라서 국유림을 대상으로 가지치기, 하예작

업, 간벌, 벌채, 갱신 등의 규모, 위치, 수종 등에 따라 어떠한 생태적 변

화를 가져오는가에 대한 시험을 꾸준하게 실시하여 나타난 결과를 사유

림관리에 적용하도록 한다. 이러한 시험작업을 효율적으로 실시하기 위

하여 국유림내 시험단지를 조성하여 중앙정부 주도하에 지방정부 및 관

련 전문가가 참여할 수 있도록 각종 지원 방안을 강구한다.

또한 새로운 임업기술의 개발 및 이론에 대한 적용성을 높이기 위하여

산림자원학과 및 그에 관련된 학교 연습림에 대한 재정적 지원을 강구하

다. 임업기계화는 우리 산림특성을 감안하여야 하므로 지속적인 연구가

필요하다. 그러므로 임업기계화를 촉진하기 위하여 관련 전문가 및 학교

에 대한 재정지원은 대단히 중요하다.

(4) 산림관련 제도의 정비

생태적 관리개념의 도입을 위하여 그리고 복잡하게 여러 가지 사항이

얽혀 있는 현재의 산림법은 개정되어야 한다. 21세기 도래하는 생태패러

다임을 포용하기 위하여 산림 관련 법제는 분야에 따라 구분하여 법제의

성격과 제정목적을 분명히 한다.

우선 산림정책의 기본이념과 관리, 이용, 개발에 대한 방향, 국민과 산

림과의 관계 등을 제시하는 산림기본법의 제정이 필요하다. 이 제도에서

는 산림기능의 합리적인 조정, 국유림과 사유림 관리의 기본원칙, 임업진

흥을 위한 방향 등의 기본적인 사항을 포함하는 것이 중요하다. 물론 모

든 사항은 생태적 관리개념 하에서 제시되도록 하여야 한다.

산림기본법을 기본으로 하여 임업진흥에 관한 제도, 산지이용 및 개발

에 관한 제도 등이 산림관리 및 임업진흥을 위하여 필요한 제도들이다.

한편 국유림의 특수성을 감안하여 국유림 관리에 대한 규정을 별도로 제

정하는 것도 고려할 수 있을 것이다.

제1장 산림관리 및 활용 163

6) 지구촌 시대의 산림환경에 대한 능동적 국제협력

(1) 산림환경보전에 대한 범지구적 노력에 동참

환경에 대한 중요성이 제기되면서 각종 협약들이 국가간에 체결되고

있다. 환경보전에 대한 산림환경의 중요성과 목재생산에 대한 기존 산림

의 훼손 특히 열대림 파괴를 반대하는 목소리가 커지면서 산림과 관련한

각종 협약이 새롭게 제시될 것이다. 이에 따라 국제기구 또는 회의에서

산림환경에 대한 논의가 활발해지면서 이에 대응한 국가의 정책발굴 및

관련제도의 보완에 힘써야 할 것이다. 아울러 이와 같은 문제를 취급하

는 산림행정조직과 함께 전문가의 양성에도 노력하여야 한다.

산림환경 및 임업에 대한 국가간 협력을 위하여 적극적이고 능동적으

로 대처함으로써 국제사회에서 산림외교를 주도한다. 한편 우리 나라 환

경에 영향을 끼치는 주변국가 특히 중국의 오염원 등에 대응하기 위한

당사국간 협의시 산림관련분야 전문가 및 행정당국자가 참여하여 산림역

할을 강조하는 것이 바람직할 것이다.

산림환경보전을 위한 범세계적 노력에의 동참함과 동시에 우리 나라에

서 필요한 목재수요를 원활하게 하기 위하여 해외 산림녹화사업은 지속

적으로 확대해 나가도록 한다. 한편 목재생산을 위주로 한 개도국과 경

제협력을 강화해 나아갈 때 산림 및 임업에 대한 교류 및 기술지원 등을

통하여 국가 위상 제고는 물론 목재 확보 등에 대한 당위성을 확보하도

록 한다.

(2) 임업분야 남북한 교류 및 협력 확대

제4차 국토종합계획기간에 북한과의 교류는 상당히 진전될 것으로 예

상되는 바, 임업분야에서도 이를 예상하여 사전준비에 만전을 기하여야

할 것이다. 현재 알려진 바와 같이 산림황폐로 인하여 농업생산기반이

무너지고 풍수해가 매년 발생하여 식량난을 가중시키고 있다. 황폐화된

164

산림복구는 단순히 치산치수의 문제를 넘어 북한지역의 식량난을 해소하

는데 중요한 과제인 만큼 정부는 물론 민간차원에서 조속히 추진하여야

할 과제이다. 이를 위한 기술, 재정 등에 대한 지원을 아끼지 말아야 할

것이다.

북한의 산림을 복구할 때에는 우리 나라에서 실시하였던 과거 1,2차

산림녹화사업에 대한 장단점을 면밀히 검토하여 북한 산림환경에 바람직

한 방안을 강구하여 추진되도록 하여야 한다. 한편 백두대간 보전 및 관

리 그리고 산림생태계 유지를 위한 조사 및 관리방안을 공동으로 마련하

도록 협력체계구축을 제안하도록 한다.

제4편

자원부문 (에너지 식량 수산 )

166

1장

에너지 자원

1. 수급현황 및 문제점

1) 에너지 수급구조의 특징

(1) 높은 에너지 소비증가

지난 10여 년간 우리 나라의 1차 에너지소비는 에너지 가격의 하향 안

정세 지속과 경제성장 확대 및 생활양식의 변화를 배경으로 에너지 소비

는 매우 빠른 속도로 증가하여 `96년 기준 세계 10대 에너지 소비국이

되었다.

<표 4-1> 에너지 소비증가율

(단위 : %)

구 분 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

경제성장률(A) 9.1 5.1 5.8 8.6 9.0 7.1 5.5

에너지소비증가율(B) 11.2 12.0 9.4 8.2 9.6 9.8 5.6

에너지탄성치(B/A) 1.23 2.36 1.63 0.95 1.07 1.38 1.02

자료 : 에너지경제연구원 . 1998

제1장 에너지 자원 167

<표 4-1>에서 살펴보면 87∼`97년 기간동안 우리 나라의 1차 에너

지 소비증가율(10.0%/ 년)은 경제성장률(8.0%/ 년)을 상회하여, 동기간

OECD 국가 전체 에너지소비 증가율(1.7%/ 년)의 6배에 달한다.

`97년 현재 일인당 에너지소비량은 3.80TOE로 일본(3.99 TOE) 수준에

근접해 있다.

(1) 높은 해외 의존도

- 우리 나라는 <표 4-2>에서 살펴보면 97년 현재 전체 에너지소비량

중 97.5%를 수입에 의존하고 있으며, 에너지 수입의존도는 90년이래

점차 커지고 있다.

- 국내부존 에너지 자원은 주로 무연탄과 수력으로 제한되어 있어, 에너

지 수요는 석유, 가스, 유연탄, 원자력 등을 수입하여 조달하고 있다.

- 에너지 수입의존도는 1975년 58.6%에서 1985년 76.2%, 1995년 96.8%

로 증가하였으며, 1994년 전체에너지 수입액중 석유가 69.0%를 차지

하였고, 유연탄이 24.2%, 천연가스가 6.8%를 차지한다.

- 에너지수입의 지역별 비중은 중동지역이 52.9%로 매우 높으며, 아시

아 태평양지역이 41.1%를 점하고 있다.

<표 4-2> 에너지수입의존도 추이

년 도 1990 1992 1994 1997

1차에너지 수입비중(%) 87.9 93.6 96.4 97.5

자료 : 에너지경제연구원 . 1998

(2) 석유위주의 에너지 소비구조

- <표 4-3>에서 살펴보면 1985년 48.2% 까지 떨어졌던 석유의존도가 2

차 석유파동 이전의 60% 수준으로 복귀하였다.

- 이는 소득증가와 저유가로 인한 에너지 수요구조의 고급화 추세와

168

<표 4-3> 석유소비 및 석유의존도 추이

구 분 1975 1985 1990 1995 1997

석유소비(백만배럴)- 석유의존도(%)

105.1

(56.8)

189.2

(48.2)

356.3

(53.8)

677.0

(62.6)

748.2

(59.2)

석유 중동의존도(%) 100 57.0 74.3 77.8 73.9

더불어 자동차대수의 증가, 기초석유화학산업의 설비확장 등의 요인

에 기인한다.

- 석유수입의 중동의존도의 경우는 97년의 경우 73.9%에 달하고 있다.

이와 같은 높은 석유의존도 및 중동의존도는 중동사태 및 IMF 외환

위기 등 급격한 대내외의 여건변화시 우리 경제의 취약요인이 되고

있다.

(3) 고급에너지 수요의 급증과 무연탄 수요의 격감

- 경제성장과 소득 증가, 낮은 에너지가격 추세에 힘입어 석유, 가스,

전력 등의 고급 에너지 수요는 급속히 증가하고 있는 반면, 국내 부

존 에너지자원인 무연탄의 수요는 격감하고 있다.

- 석유제품의 경질화 추세 심화: 휘발유, 등유, 경유 등 경질유 제품을

중심으로 수요가 급증하고 있으며, 경질유와 중질유 제품간의 수급

불균형요인이 증대되고 있다.

- 전력수요의 급속한 증가 : 전력수요는 경제성장과 소득증대, 이용기

기의 보급확산 및 대형화 추세에 따라 지속적으로 증가하고 있으며,

특히 여름철 냉방용 전력수요가 크게 증가하고 있다.

- 가스수요의 증가: 전국 천연가스배관망 건설과 환경요인 등에 힘입

어 가스수요는 급속히 증가하고 있으며, 가정 상업용 연료로서의 위

상을 굳혀가고 있다.

제1장 에너지 자원 169

2) 에너지 수급상의 문제점

(1) 거시지표상의 에너지이용 효율성 저하

- `97년도의 에너지/ GDP는 <표 4-4>에서 살펴보면 다른 선진국에 비

해 2배이상 높은 수준으로, 지난 10여년간 에너지이용 효율성 저하

가 뚜렷한 추세로 고착화되는 양상을 보이고 있다.

<표 4-4> 주요국의 에너지 원단위 비교

구 분 한국 일본 영국 독일 프랑스 이태리

에너지/GDP(TOE/ 90년, US천$) 0.423 0.148 0.224 0.196 0.194 0.141

(2) 정부주도의 에너지 수급계획으로 시장기능의 미흡

- 전력 및 가스 등 주요 에너지의 수급은 시장보다는 정부주도의 하향

식(top-down)계획에 의존한다.

- 저에너지 가격정책은 에너지의 과잉소비와 공급설비 확대투자의 재

원부족 문제를 초래하고 있다.

- 에너지의 저가안정공급이라는 정책목표의 달성을 위한 정부의 과도

한 규제와 시장개입으로 에너지 산업의 경쟁력 약화를 초래하였다.

- 자본, 시장규모면의 제약과 기술상의 특성 등으로 공기업 체제로 출

발, 운영되어 온 에너지 N etwork 산업의 독점적인 구조가 유효경쟁

을 제한한다.

(3) 에너지의 소비지 생산 원칙과 에너지시설 입지난의 가중

- 주변국과 에너지 교역이 없는 폐쇄적인 수급체계로 인하여 원유,

LNG, 유연탄, 우라늄 등 일차에너지원을 수입하여 국내에 수요증가

에 따라 공급설비도 급속도로 확충하여 왔다. 석유제품, 도시가스,

전력 등 최종에너지를 생산하여 소비자에게 공급하는 소비지생산

170

원칙의 기조를 유지하고 있다.

- 소비지 생산원칙에 따른 에너지공급정책의 추진으로 급격한 국내

- <표 4-5>에서 살펴보면 1986년 이후 정제설비는 2.3배, 발전설비는

2.0배로 확대되었다.

- 원자력 발전소와 저유소 등 에너지 관련시설의 입지확보가 지역적인

수용성의 한계 등으로 점차 어려워지고 있다.

- 늘어나는 에너지 수요를 충족하기 위하여 발전소 추가건설, 석유 정

제설비 증설 및 고도화시설 설치, LNG 인수기지 및 배관망건설, 비

축시설 등에 필요한 투자소요는 증대하는 반면, 재원 조달은 저에너

지가격 정책과 국내 자본시장의 여건에 비추어 어려운 실정이다.

<표 4-5> 에너지 공급설비 추이

구 분 1985 1990 1995연평균증가율(%)85- 90 90- 95

정제설비(1000 BPSD) 790 840 1,818 1.2 6.9

- 일인당설비(BPSD/인) 0.019 0.020 0.041 1.0 15.6

발전설비(MW) 16,137 21,021 32,184 5.4 11.9

- 일인당 설비(KW/인) 0.395 0.490 0.718 4.4 10.9

(4) 에너지수급에 대한 환경 제약요인 증대

- 석유, 석탄과 같은 화석에너지의 이용에 대하여 기후변화협약 등 국

내외의 환경규제가 점점 강화됨에 따라 청정에너지인 천연가스 및

저유황유의 수요가 증가하고 있고, 신재생 에너지의 이용 확대와 에

너지 절약의 필요성이 더욱 높아지고 있다.

3) 에너지정책의 변천과정

에너지정책은 1960년대초 제 1차 경제개발 5개년 계획의 실시 이후 경

제성장을 뒷받침하는데 중점을 두고 추진됨으로써, 총 에너지소비가 매

제1장 에너지 자원 171

10년마다 2배 이상 증가하는 등 양적인 성장과 함께 소비구조도 급격한

변화를 보여 왔으며 그 변천 과정은 <표 4-6>에 나타나 있다.

- 1960년대에는 정유산업의 시작과 국내 무연탄의 개발로 경제개발을

뒷받침하기 위한 에너지 산업의 기초를 구축하였다.

- 1970년대에는 2차례의 석유위기를 거치면서 1978년 동력자원부가 발

족되어, 에너지원의 다원화와 해외자원개발 등 에너지의 안정적인

확보정책과 에너지절약 및 이용합리화 정책 등이 체계적으로 수립

추진되기 시작하였다.

- 1980년대에는 석유와 무연탄 중심의 에너지수급구조에서 원자력, 천

연가스, 유연탄 등으로 에너지원의 다원화 시책을 적극 추진하면서,

에너지절약 및 효율향상정책과 해외자원 및 대체 에너지개발 정책

이 본격적으로 추진되었다.

- 90년대에는 도시가스, 지역난방, 송유관 등 전국적인 에너지공급망

이 형성되었고, 93년에는 상공자원부 발족으로 산업정책과 효율적으

<표 4-6> 주요 에너지 경제지표 변화 추이

구 분 1985 1990 1995평균증가율(%)

85- 90 90- 95

GDP (90년 가격, 조원) 111.3 179.5 257.5 10.0 7.5

일차에너지 소비량 (백만TOE) 56.3 93.2 150.4 10.6 10.0

- 석유 (백만Bbl) 189.2 356.3 677.2 13.5 13.7

(석유의존도) (48.2) (53.8) (62.5) - -

- 전력(천GWH) 50.7 94.4 163.3 13.2 11.6

일인당 에너지소비(TOE) 1.38 2.17 3.35 9.5 9.1

에너지원단위 (TOE/'90백만원) 0.51 0.52 0.58 0.4 2.2

수입의존도(%) 76.2 87.9 96.8 - -

에너지수입액(십억불) 7.3 10.9 18.6 8.3 11.3

석유수입액 6.1 9.0 15.3 8.1 11.2

로 결합되었으며, 화석에너지의 사용에 따른 국내외의 환경규제에

172

대한 대응방안을 마련하는 한편 국가 및 지역단위의 종합적인 에너

지계획이 수립 추진되기 시작하였다.

(1) 에너지원별 특성과 다원화 정책

- 우리 나라는 제2차 석유파동을 계기로 탈석유화를 추진하면서 <표

4-7>에 나타나 있는 바와 같이 저비용과 공급 안정성을 갖고 있는

유연탄과 청정성과 편리성이 뛰어난 천연가스와 원자력 등의 이용을

확대하는 에너지 다원화 정책을 추진하여 왔다.

<표 4- 7> 에너지원별 용도 및 장 단점

구 분 용 도 장 점 단 점

석유 산업용 연료/ 원료 수송용,가정상업용 난방, 발전용 연료

수송/ 저장/ 이용의 편리성

공급 불안정성,온실가스 배출

LNG 발전용, 가정상업용난방/ 취사용 연료

청정성,편리성

고비용,배관망 필요

LPG 가정상업용취사/ 난방용, 수송용

청정성편리성

유통의 고비용,중량판매 불편

무연탄 발전용, 가정상업용난방/ 취사 연료

저비용,공급안정성

온실가스 배출,이용의 불편

유연탄 발전용, 산업용연료/ 원료

저비용,공급안정성

온실가스 배출

원자력 발전 저비용,공급안정성

입지확보난,환경오염가능성

신재생 산업용, 가정상업용동력/ 난방/ 취사, 발전등

공급안정성,환경친화성

고비용

- 석유는 1980년대 후반 이후 국제유가가 안정되어 경쟁력을 갖게 되

면서 수송 및 산업부문에서 연료/ 원료용 수요와 연탄대체 난방용수

요가 급증하여 석유의존도가 1997년 59.2%에 이르고 있다.

- 천연가스는 1987년 이후 발전용과 가정 상업부문의 난방/ 취사용 연

료로 보급되기 시작하였으며, 편리성, 청정성 등으로 석탄 및 석유수

요를 대체하고 있으며, 전국 천연가스 공급망 건설에 따라 수요증가

의 잠재력이 늘어나고 있다.

제1장 에너지 자원 173

- 액화석유가스는 편리성으로 인해 가정의 취사용으로 1960년대 이후

급속한 수요증가를 보여 왔으나, 1990년대 이후 천연가스 보급확대

로 수요증가가 둔화되고 있는 실정이다.

- 유연탄은 낮은 가격과 풍부한 매장량, 공급의 안정성 등으로 인해

발전 및 산업용으로 1980년대 이후 수요가 증가하고 있으나, 환경적

요인과 수송 기반이 취약하여 수요확대에 제약을 받고 있다.

- 원자력은 낮은 발전비용과 공급의 안정성 등으로 1970년대 후반부터

기저부하용 전원으로 도입되어 1995년 총 발전설비의 26.8%를 점하

고 있으나, 환경문제 등으로 입지확보에 애로를 겪고 있다.

- 신재생에너지는 환경친화적인 장점을 지니고 있으나, 다른 에너지원

에 비해 경제성이 떨어짐에 따라 이용 확대가 매우 제한적이다.

2. 에너지 수급전망

1) 1차 에너지의 수요전망

(1) 석유 수요의 점진적 감소 및 원자력 비중의 증가

<표 4-8>에 나타나 있는 바와 같이 1차 에너지 중 석유 수요는 1997년

103.4백만TOE에서 2004년 124.5백만TOE, 2010149.7백만TOE, 2020에는

181.5백만TOE에 이를 전망이다.

석유 수요 비율이 1997년 59.1%에서 2020년도 59.0%를 차지하여 전체

1차에너지에서 차지하는 비율이 평균 60%를 꾸준히 기록할 전망이다.

원자력의 경우는 1997년 19.3백만TOE에서, 2004년 25.0백만TOE, 2020

45.5백만TOE로 증가할 것으로 전망된다.

174

<표 4- 8> 1차 에너지 수요전망(단위 : 백만 TOE)

구 분 1997 2004 2010 2020

석 유

LNG

석 탄

- 유연탄

- 무연탄

수 력

원자력

기 타

103.4

(59.1)

14.8

(8.5)

34.7

(19.8)

32.8

(18.8)

1.9

(1.1)

1.4

(0.8)

19.3

(11.0)

1.3

(0.7)

124.5

(60.9)

14.4

(7.0)

37.0

(18.1)

32.9

(16.1)

4.1

(2.0)

2.0

(1.0)

25.0

(12.2)

1.4

(0.7)

149.7

(60.6)

18.0

(7.3)

42.5

(17.2)

37.6

(15.2)

5.0

(2.0)

2.7

(1.1)

32.6

(13.2)

1.4

(0.5)

181.5

(59.0)

23.6

(7.7)

51.3

(16.7)

44.8

(14.6)

6.5

(2.1)

3.8

(1.2)

45.5

(14.8)

1.4

(0.5)

계174.9

(100.0)

204.3

(100.0)

247.0

(100.0)

307.8

(100.0)

자료 : 에너지경제연구원, 1998

2) 최종에너지 수요전망

최종에너지의 수요에 있어 산업부문의 에너지 수요는 <표 4-9>에서 살

펴보면 1997년 72.4백만TOE에서 2004년 80.9백만TOE, 2010년 92.7백만

TOE, 2020년 111.6백만TOE로 전체 수요 에너지의 약 50% 정도를 차지

할 전망이다.

최종에너지의 총수요에 있어서는 1997년 140.2백만TOE에서, 2004년

159.6백만TOE, 2010년 191.4백만TOE, 2020년에는 231.3백만TOE에 이를

전망이다.

제1장 에너지 자원 175

<표 4-9> 부문별 최종에너지 수요 전망

(단위 : 백만 TOE)

구 분 1997 2004 2010 2020

산 업

수 송

가 정

상업 및 공공기타

72.4(51.6)32.1(22.9)18.7

(13.3)16.9

(12.1)

80.9(50.7)37.6(23.6)27.4(17.2)13.7(8.6)

92.7(48.5)50.2(26.2)31.1(16.3)17.3(9.1)

111.6(48.2)58.8(25.4)37.5(16.2)23.4(10.1)

계140.2

(100.0)159.6

(100.0)191.4

(100.0)231.3(100.0)

3. 에너지 정책의 기본방향

1) 국가 경제의 지속적인 성장을 뒷받침

- 안정적이고 경제적인 에너지 공급기반의 구축

- 에너지 이용효율의 향상과 기술개발 촉진

- 환경친화적이고 합리적인 에너지 수급체계의 구현

2) 국민생활의 복지증진

- 에너지 생산, 유통, 소비단계에서 안정문화 정착

- 편리하고 깨끗한 고품질의 에너지 서비스 제공

3) 에너지 산업의 발전

- 에너지 자원산업의 경쟁력 강화

176

- 에너지 자원부문의 국제협력 확대

4. 에너지정책의 추진전략

1) 안정적인 에너지 수급체계 구현

- 2006년까지 에너지수요는 연평균 4.3%씩 증가하여 1997년의 1.5배

수준인 260.2백만TOE(석유환산톤)가 될 전망이다.

- 소요에너지의 안정적인 확보를 위하여 해외자원 개발수입을 적극

추진하고, 에너지 공급설비를 적기 확충하는 것이다.

- 에너지 절약 및 효율 향상 시책을 강화하여 2006년의 에너지 수요를

전망치 대비 6% 수준 절감하고, 환경친화적인 에너지 보급을 확대

할 계획이다.

2) 에너지산업의 경쟁력 강화

- 석유산업을 자유화하여 경쟁을 촉진하고, 천연가스산업의 경쟁도입

을 검토하며, 전력산업의 민자발전 비중을 점진적으로 확대한다.

- 석유 등 에너지가격을 자유화하고, 가스 전력 등의 가격구조를 원가

주의에 입각하여 합리적으로 개선하며, 유통구조를 효율화한다.

3) 에너지절약 및 기술개발 촉진

- 에너지절약 및 합리적인 소비를 유도하기 위하여 에너지 가격 예시

제 등을 실시하여 가격수준과 구조를 수요관리형으로 개선하고, 이

제1장 에너지 자원 177

에 따라 조성되는 재원을 에너지절약시설 투자 및 기술개발에 지원

을 확대한다.

- 효율이 낮은 에너지기기의 생산 및 판매를 금지하는 등 에너지효율

관리 시책을 강화하고, 소형차량의 비중을 확대할 계획이다.

- 지역난방 및 열병합발전 등 에너지 이용효율이 높은 집단에너지 공

급을 확대하고, 폐열 등 미활용에너지 이용을 촉진한다.

- 중 장기 에너지 기술개발계획을 수립 추진하여 에너지 절약기술의

개발 및 보급을 대폭 확대하고, 총에너지의 2% 공급을 목표로 代

替에너지 기술개발을 추진한다.

4) 환경친화적인 에너지 수급체계

- 기후변화협약 등 국제환경규제의 추이에 효과적으로 대처하고, 에너

지소비에 따른 환경비용을 에너지 가격에 반영하여 환경투자를 촉진

한다.

- 에너지부문의 이산화탄소 배출 저감대책을 수립 추진하고, 에너지

비용절감 측면과 청정성의 균형을 유지하는 가운데 환경친화적인 에

너지 수급구조로 전환되도록 청정에너지 및 에너지환경기술의 개발

보급을 촉진한다.

5) 에너지 관련 국제협력 강화

- 에너지 자원을 안정적으로 확보하기 위하여 산유국 등 자원 보유국

178

과의 協力擴大 및 에너지 산업의 해외진출을 적극 지원한다.

6) 남북 에너지 통합기반 조성

- 남북한간의 경제교류 활성화 및 통일에 대비하여 비교우위에 바탕을

둔 에너지부문의 협력프로그램을 추진하고, 장기적으로 남북 통합에

너지 기반을 조성한다.

7) 에너지위기 관리능력 강화

- 에너지위기에 대비하여 석유 등의 비축확대와 유가완충준비금 적립

및 에너지 도입선을 다변화하고, 해외개발석유 도입율을 10% 수준

으로 제고하며, 국제에너지기구 등과 협조체제를 구축한다.

5. 에너지원별 세부실천방안

1) 석 유

- 석유의 안정적인 수급을 위해 석유정제시설과 중질유 분해시설 및

탈황시설을 확충

- 석유산업의 진입 가격 등 행정규제를 폐지하며, 석유유통부문의 효

율성 제고 시책을 추진

2) 가 스

- 天然가스(LNG)의 수급안정을 위해 해외가스전 개발참여와 인수기지

제1장 에너지 자원 179

등 공급시설 확충

- LNG 직도입 및 가스 배관망의 공동이용을 포함한 경쟁체제 도입을

검토 추진하며, 자율적인 가스안전관리 체계를 강화

3) 전 력

- 전력수급의 안정을 위해 수요관리를 강화하고, 발전시설의 확충에

필요한 입지확보 대책을 강구

- 민자발전 비중을 단계적으로 확대하고, 원자력발전도 민자발전을 허

용하는 방안을 검토하며, 전력기술의 개발 및 전력산업의 규제를 개

선하여 경쟁력을 강화

4) 석 탄

- 국내 무연탄 수요의 감소에 따른 합리적인 수급체제를 유지하고, 석

탄관련기관의 기능 재정립

- 산업 및 발전용으로 수요가 증가하고 있는 유연탄의 해외개발수입

비율을 30% 수준까지 확대하는 한편, 해외개발 유연탄의 국내 도입

을 촉진

180

제2장

식량 자원

1. 식량자원 현황 및 문제점

1) 양곡 자급도 감소

양곡 자급도는 1965년에서 1995년까지 30여년간 연평균 3.8%씩 지속적

으로 하락하여 1997년 현재 자급도는 30.4% 수준에 머물고 있다.

쌀의 경우 공급량을 <표 5-1>에서 살펴보면 85년 6,929천톤에서 91년

7,631천톤으로 증가하였고, 92년부터는 7,525천톤, 95년 6,216천톤, 97년

5,567천톤으로 점차 감소 추세이나, 쌀자급도는 식생활 변화로 92년

97.5%, 95년 93.6%, 97년 105.0%로 별 변동이 없다.

<표 4-10> 전체수급현황

(단위 : 천톤)

양곡년도 1985년 1990년 1995년 1997년

공 급 량 16,947 19,939 23,093 22,232

수 요 량 14,667 16,282 19,974 19,8141인당 식용소비량(Kg) 181.7 167.0 160.5 157.9

자 급 도(사료포함시)

71.6

48.4

70.3

43.1

55.7

29.1

58.0

30.4

자료 : 농림부 식량정책과

제2장 식량 자원 181

97년 곡물생산량은 세계36위, OECD 15위, 쌀은 97년 3,784만석으로

세계12위, OECD 3위로 세계 상위수준으로, 중국은 202,701천톤으로 1위,

인도는 125,263천톤으로 2위, 인도네시아가 49,254로 3위이다.

2) 농가인구 및 농지면적의 감소

전체 총가구 및 총인구는 지속적으로 증가하고 있으나 농가 및 농가인

구는 매년 큰 폭으로 감소하고 있다. 농가구는 90년 1,767천호에서 95년

1,501천호로 15.1% 감소하였으며, 농가인구는 90년 6,661천명에서 95년

4,851천명으로 27.2% 감소하였다. 농지면적도 1990년 2,109㏊에서 1995년

1,985㏊, 1998년 1,910㏊으로 감소하여 연평균 약 －0.7%씩 감소하였다.

3) 양곡 1인당 연간소비량 감소

우리 나라 국민의 주식인 쌀의 1인당 연간 소비량은 국내 농산물시장

의 개방과 식품 소비패턴의 변화로 <표 5-2>에서 살펴보면 70년 136.4

㎏, 80년 132.4㎏, 90년 119.6㎏, 97년 102.4㎏으로 약 30년 동안 25% 감

소하였다. 그러나 밀과 콩의 경우는 97년 1인당 소비량이 33.7㎏, 9.3㎏

로 70년의 26.1㎏, 5.3㎏ 보다 각각 약 30%에서 75%까지 증가하였다.

<표 4-11> 양곡 1인당 연간소비량

(단위 : ㎏/ 년)

구 분 계 쌀 보리 밀 옥수수 콩 서류 기타

1970 219.4 136.4 37.3 26.1 1.1 5.3 10.2 3.0

1980 195.2 132.4 13.9 29.4 3.1 8.0 6.3 2.1

1990 167.0 119.6 1.6 29.8 2.7 8.3 3.3 1.7

1997 157.8 102.4 1.7 33.7 3.7 9.3 3.6 3.4

자료 : 농림부 식량정책국 식량정책과

182

4) 세계 식량생산의 둔화

세계인구는 매년 9천만명이 증가하나 곡물생산은 정체되고 있다. 국제

식량농업기구(FAO)에 따르면 97/ 98년의 세계곡물 재고 수준은 14.9%로

최소안정 수준인 17%에도 크게 미달하고 있다.

현재 세계 전체 57억 인구 중에서 약7억의 인구가 기아상태에 허덕이고

있으며, 15억은 영양실조에 처해 있다.

2. 식량자원 여건전망

1) 식량안보화 추세

우리 나라의 높은 농업의존과 식량문제는 국가존립과 직결되는 중요한

사항으로, 특히 21세기는 기상이변, 인구증가, 농업용수부족, 환경악화 등

으로 생산량 증가가 둔화되어 세계 식량위기가 도래할 것으로 예측된다.

2025년에는 주요곡물(쌀, 밀, 옥수수, 콩)의 국제가격이 현재보다 4배 상

승할 것으로 전망되어 식량의 안보화 추세는 가속화 될 것이다.

2) 농지면적의 지속적 감소

국제무역환경의 변화, 국내의 도시화 진전 속도에 따른 농지감소 추세

의 증가 등 대내 외적 여건이 급격하게 변화하고 있으며, 지난 30년간의

농지 감소추세를 보면 농경지는 23,200㎢에서 19,240㎢로 연평균 0.6%씩

감소하였다.

특히 쌀자급율을 현재와 같은 수준(100%)으로 유지하고 기타 곡물 자

급률도 현재 수준으로 유지하려면 현재의 19,240㎢ 농지면적의 보전이

절대 필요하나, 지금과 같은 농지감소 추세가 앞으로도 지속된다면 2020

제2장 식량 자원 183

년의 농지면적은 16,210㎢로 감소하여 자급률은 91.9%로 줄어들 것이다.

농지의 장기수급전망에 의하면 1995년말 현재 2백만8천㏊의 농지가

2000년에는 1백88만3천9백㏊로 줄고, 2005년에는 1백74만7천3백㏊로,

2011년에는 1백59만3천6백㏊로 격감할 것으로 추정하고 있다.

농지 중에서도 경작되지 않고 놀고 있는 휴경농지가 1985년 약 4천㏊

에서 1995년말 현재 약 7만㏊(이중 논면적이 52%)로 급격히 늘어가는 추

세에 있어 실질적인 농지감소는 더 늘어날 전망이다.

3) 식량 소비패턴의 변화

<표 5-3>의 1인당 식품별 공급량을 살펴보면 쌀 소비량은 감소하는 대

신 채소 및 과일소비가 증가하는 추세에 따라 식량작물 재배면적 비중은

지속적으로 감소하면 반면, 채소류, 과일류, 특용작물류 등의 재배면적

비중은 증가할 것으로 전망된다.1인당 연간 쌀 소비량도 1997년 현재

102㎏에서 2020년대에 가서는 70∼75㎏ 수준으로 감소할 것으로 예측되

고 있다. 육류소비는 계속 증가하여 2020년대에 가서는 현재 수준보다 2

배 이상 증가한 58∼61㎏에 이를 것으로 추정된다.

<표 4- 12> 1인당 식품별 공급량 추이(단위 : ㎏/ 년)

구 분 1970(A) 1980 1990 1997(B) B/A

쌀 136.4 132.4 119.6 102.4 0.84

밀 26.1 29.4 29.8 33.9 1.35

보 리 37.3 13.9 1.6 1.7 0.05

채소류 59.9 120.6 132.6 158.5 2.65

과실류 10.0 16.2 29.0 40.9 4.09

육 류 8.3 13.9 23.6 31.5 3.80

우유류 1.8 10.8 31.8 37.6 20.89

어패류 14.7 22.5 30.5 34.4 2.34자료 : 한국농촌경제연구원, 『식품수급표』, 각년도

184

4) 농업 환경의 변화

대외적으로 WTO체제 출범과 함께 식량시장의 개방과 같은 국제적인

농업무역 환경의 급격한 변화가 예상되며, 대내적으로는 지방화 추세와

함께 농촌지역에 대한 산업개발, 주거공간 및 여가공간 개발 등의 수요

가 증가할 것으로 전망된다.

WTO체재에 대응하기 위해 수도작을 중심으로 하는 대규모 영농의 필

요성이 대두되어 유기농업이나 시설원예, 특용작물 재배, 축산 등 고부가

가치 품목에 대한 지역특화 전략의 필요성이 대두하게 될 것이다.

5) 비농업 부문의 농지수요 증가

지역사회개발을 촉진하기 위한 산업시설 유치, 주거단지 개발, 관광농

원 및 농어촌휴양지 조성 등이 활발히 추진됨으로써 농지의 용도를 변경

해야 할 필요성이 점증하고 있다.

1996년 시행된 농지법에 따라 농지거래 및 소유가 대폭 완화되고, 농

지에 대한 규제도 계속 완화될 것으로 전망되어 농지의 타용도 전용이

크게 증가할 것으로 전망된다.

3. 식량정책의 기본방향

1) 주곡자급을 위한 농업기반조성

- 양곡관리제도 개선

- 우량농지 보전 및 개발

2) 친환경농업 육성

- 푸른들 가꾸기 운동 전개

제2장 식량 자원 185

- 부존자원의 재생 활용

- 환경농업기술체계 확립

3) 농산물 유통구조 개선

- 직거래장터 개설

- 유통명령제 도입

4) 통일대비 남북한 농업협력 및 교류 확대

- 영농자재 지원 및 기술교류

- DMZ에서의 생태농업 공동개발

5) WTO체제 대비 경쟁력 향상

- 작물의 품질향상 및 특화작물 개발

4. 식량정책의 추진전략

1) 식량의 안정적 공급을 위한 주곡자급기반 확충

(1) 농지보전 대책 마련

- 농업진흥지역내 음식점 숙박시설 설치행위를 금지하고 농지조성비

단가를 상향조정하는 등 우량농지보전을 위한 제도를 강화하고 산

지 구릉지 활용을 위한 제도개선방안을 마련한다.

- 이밖에도 쌀자급을 위하여 우량농지 보전을 강화하면서 간척지 휴경

논 등을 생산화하여 110만㏊ 이상의 논면적을 확보한다.

- 80만㏊(논면적의 73%)의 경지정리를 실시하고, 20만㏊는 대규모정리를

실시하여 논면적의 88%인 97만㏊를 수립답화하는 계획을 실시한다.

- 식량안보를 확보하기 위하여 FAO 권장수준 이상인 쌀 적정 비축을

186

추진(600∼700만석)한다.

(2) 쌀농사의 안정적 소득 보장

- 쌀값의 계절진폭을 15% 수준으로 유지하며, 다양한 직불제도 실시로

소득을 보장한다.

- 양곡관리제도를 시장기능 중심으로 변화시켜 WTO규정에 의해 양곡

수매에 따른 총보조 상당액을 매년 일정수준 감축해야 하는 현행 정

부수매의 감축을 보완한다.

- 미곡종합처리장을 통한 물벼 수매량을 확대하여 농민에 대한 손해

보전을 실시한다.

2) 자연재해 대책 마련

(1) 기상이변에 대비한 농업생산기반 정비

- 항구적인 안전영농체계를 구축하기 위하여 목표 논면적 110만㏊를

10년 빈도의 가뭄에 견딜 수 있는 수리답으로 조성하기 위하여, 농

업진흥지역내 논 745천㏊를 2000년 중반까지 100% 수리답화를 추진

한다.

- 배수개선 대상지(20만7천㏊)에 대해 2010년까지 배수시설을 완비하

고, 2002년까지 수리시설 및 방조제 개보수를 완비한다.

(2) 기상재해에 강한 품종 개발

- 재해상습지 등 지역특성을 고려한 기상재해에 강한 양질다수성 품종

을 우선 개발한다.

- 장기적으로 이상기후에 대해 복합저항성을 가진 품종을 역점 개발할

것이다.

제2장 식량 자원 187

3) 친환경농업의 구체적 실시

(1) 지속가능한 친환경농업 육성

- 친환경농업을 적극 육성하기 위해 친환경농업 시범마을을 조성하여

저투입농업을 확산하고, 상수원보호구역 등 환경규제지역에서 친환

경농업을 실천하는 농업인에게 일반농법과의 소득차를 보전하기 위

한 직접지불제 실시 확대할 예정이다.

- 영농규모를 늘려 경쟁력을 높이기 어려운 중산간지 등의 중소농을

환경농업과 연계하여 고품질의 농산물을 생산할 수 있도록 지원함으

로써 소득 증대와 환경농업 육성을 병행 추진하고자 한다.

- 자운영, 호밀 등 겨울철 사료 녹비 작물 재배를 활성화하여 조사료

생산량을 늘리고, 경관을 아름답게 하며, 지력을 증진시키고 토사 유

실을 방지하는 다목적 효과를 도모하기 위해 생산자단체 등과 대대

적인 푸른들 가꾸기 운동을 전개한다.

(2) 친환경농업을 위한 제도 정비

- 환경농업육성법 시행 대비 및 환경보전농업에 대한 직접지불제도 세

부 시행방안을 마련한다.

- 환경농업기술체계 확립을 위해 환경농법 및 자재에 대한 과학적 검

증과 기술개발을 지속적으로 실시하고 농가에 보급 확대한다.

4) 농산물의 생산 유통체계 확립

(1) 농산물 유통 구조개혁 추진

- 유통경로가 복잡하고 비용이 많이드는 기존의 유통구조를 개선하여

생산자와 소비자가 직접 만나는 직거래장터를 확대 실시한다.

- 농산물 직거래는 소비자 생활협동조합과 생산자협동조합간 연계 강

188

화 및 농산물 Cyber Market 시대 개척 등을 통해 확대한다.

- 물류센타는 현재 기존의 양재 창동 청주 이외에 5개소를 추가로 개

장하고 서울 인천 광주 목포에 추가로 신규 건설한다.

- 부패 변질이 쉬운 채소류 우유 등의 적정생산과 가격안정을 위해 농

업인 소비자 상인 정부가 공동으로 생산 출하 소비를 자율 조정하는

유통협약과 수급불안이 심할 경우 산지 폐기 등을 강제할 수 있는

유통명령제를 지속적으로 실시한다.

(2) 생산단계에서의 안전성 기준 강화

- 농산물에 대한 생산단계에서의 안전성 기준을 새로 제정하고, 부적

합 사례가 많은 들깻잎, 상추 등 25개 품목을 중심으로 샘플조사를

확대하여 농약 잔류 검사를 강화한다.

- 이를 이행하지 않을 경우 징역이나 벌금을 부과하는 등 안전성 확보

대책을 강력히 추진하고, 안전성 부적합률을 4 %수준에서 2002년 1.5

미만으로 축소할 계획이다.

5) 통일대비 남북한 농업교류 협력의 확대

(1) 중장기 대북농업개발협력 추진

- 대북농업협력 추진방안으로 농업기술 및 농업연구협력, 비료 농약

종자 등 농자재 지원, 농산물계약재배, 농업기반시설복구 등 북한이

식량문제를 해결할 수 있는 실질적인 지원 대책을 마련 추진한다.

- 계약재배, 기술교류, DMZ에서의 생태농업 공동개발을 모색하고자

한다.

(2) 북한농업과 남북농업교류협력 활성화 연구 수행

- 통일에 대비한 체계적이고 구체적인 농업정책 연구를 수행한다.

제2장 식량 자원 189

- 대북농업개발지원과 상호주의의 탄력적 적용원칙 등에 따라 북한의

농업생산 증대를 위한 영농자재지원 등 남북농업의 교류협력을 추진

한다.

6) WTO체제 대비 농업경영 및 수출확대 지원

(1) 농업경영안정을 위한 지원 확대

- 농업의 성장 잠재력을 계속해서 유지할 수 있도록 농가부담 경감 및

경영 안정지원시책을 마련한다.

- 2004년까지 농업과 농촌발전을 위한 제2단계 농업 농촌 투융자계획

을 조기 수립한다.

- 농촌의 정보통신 환경 개선을 위한 21세기형 신지식 농업기반조성을

추진한다.

- 도 농 연대를 통하여 농업의 비교역적 기능을 강조하는 WTO체재의

농산물시장개방에 대응한다.

- 농업인 불편해소와 각종 불합리한 관행 개선을 위한 규제개혁을 지

속적으로 추진한다.

(2) 농산물 수출확대를 위한 지원 강화

- 전문 수출단지 지정을 확대하여 수출 농산물의 안정적인 공급기반을

확충하고 전문생산단지내 농가와 수출업체간 계약재배를 유도한다.

- 수출업체에게 WTO에서 허용하는 범위안에서 지원 확대한다.

- 중점 수출전략품목 선정 및 품목별 수출촉진을 위한 공략 방안을 수

립한다.(10대 전략품목의 대일 수출: 1998년 17억불)

190

제3장

수산 자원

1. 수산자원 현황 및 문제점

1) 수산자원의 안정적 공급

우리 나라는 국토면적의 4.5배인 연근해 수역과 5대양에서 <표 6-1>에

서 보듯이 년간 320백여만톤의 수산물을 생산(세계 11위)하여, 국민 1인

1일당 동물성 단백질 섭취량 40.2ｇ중 15.7ｇ을 제공 전체 단백질 섭취량

의 39%를 공급하고 있다. 국민 1인당 년간 수산물 소비량은 97년 기준

43.6㎏에 달하고 있다.

<표 4-13> 어업별 생산량 현황(단위 : 천톤)

구 분 총 계 원양어업 일반해면어업 천해양식어업 내수면어업

1985 3,102 767 1,494 788 53

1990 3,275 925 1,542 773 34

1995 3,348 897 1,425 997 29

1997 3,244 829 1,368 1,015 32

자료 : 해양수산부, 수산정책과, 해양부문 4대시책

제3장 수산 자원 191

어업별 생산량은 천해양식어업만 꾸준히 증가한 반면, 연근해 어업은

EEZ 등 어업여건 변화 및 자원 감소 등으로 어획량이 감소하였다. 또한

원양어업도 연안국의 자원자국화 정책과 조업규제 강화로 생산량이 감소

하는 추세에 있는 실정이다.

2) 무역수지 개선에 기여

수산물 수출은 1960∼1970년대 국가전체 수출의 22%( 62년)를 점유하

여 수출주도산업의 역할을 톡톡히 담당하였다. 그러나 수산 어획고의 감

소 및 내수증진으로 88년의 19억불을 정점으로 생산정체, 내수증가, 수

출국의 경기침체로 수출실적은 14억불( 98년)까지 감소하였다. 이럼에도

불구하고 농림수산물 전체 수출의 45%를 차지하여, 1차 산업중 유일하

게 무역수지 흑자를 실현하고 있는 효자산업이다.

3) 비효율적 어업구조와 어장생산성 감소

자원관리의 실패와 영세어업을 보호하는 사회정책적 성격의 정책으로

오히려 수산업의 경쟁력을 약화시키는 결과를 초래하였다. 특히 산업화

도시화에 따른 해양오염, 환경파괴형 어장이용 및 갯벌의 매립 등으로

생산성이 저하되고 있는 실정이며, 1998년 현재 30 ∼ 40%의 갯벌이 상

실된 것으로 추정되며, 적조발생 등의 영향으로 어업생산성이 감소하고

있다( 75년: 4.7톤 → 90년: 3.4톤 → 98년: 3.0톤).

4) 탈어촌 현상 가속화

수산물 유통기반 시설과 유통정보 인프라가 취약한 관계로 수산물의

부가가치 창출이 미약하여 98년의 어가소득은 16,794천원으로 농가소득

192

20,494천원의 81.9에 그쳐(수산물의 유통마진은 42.5%이며, 특히 소매단

계에서는 55.9%를 차지) 어촌인구의 이어 현상의 결과를 초래하였다.

또한 <표 6-2>에서 보듯이 지역특성에 맞는 어촌개발 미흡 및 어촌 정주

환경의 열악으로 이어 탈어촌 현상이 지속적으로 발생하였다( 90년 496

천명 → 95년 347천명 → 98년 322천명).

<표 4-14> 어업인구 가구 및 종사자 현황

구 분 어업인구(호)어업가구원 어업종사자

명 호당평균 명 호당평균

1985 145,274 689,351 4.75 260,326 1.79

1990 121,525 496,089 4.08 211,753 1.74

1995 104,480 47,210 3.32 176,123 1.69

1998 98,972 322,229 3.26 172,701 1.74

자료 : 해양수산부, 수산정책과

2. 수산자원 여건전망

1) 새로운 어업질서 돌입

94년 UN해양법 협약의 발효와 96년 한 중 일의 EEZ 선포로 원양어

업은 세계 주요어장의 90%가 연안국의 관할권에 포함되어 궁극적으로는

연안국의 EEZ에서 외국에 허용된 양만 조업이 가능할 것이다. 우리 나

라의 어업별 생산량 전망은 <표 6-3>과 같다.

근해어업의 경우는 인접국인 일본 중국과 새로운 어업협정을 체결함에

따라 조업이 제한되어 어업생산량이 감소될 전망이다( 99년 상대국 수역

어획량이 한국 149천톤, 일본 94천톤이나 단계적 축소로 3년후 등량 어

제3장 수산 자원 193

획 실시).

연안어업은 어장 및 산란 서식지의 상실과 해양수질의 악화로 자원이

감소하여 잡는 어업은 점차 감소할 것이며, 양식어업은 98년 말 현재 총

적지 176천㏊의 64%에 이르는 113천㏊에서 연간 100만톤 내외의 수산물

을 생산하고 있으며, 앞으로의 양식어업은 환경변화, 양식물 수요 및 수

익성 등의 요인으로 품종 또는 시설 등의 변화가 예상된다

<표 4- 15> 어업별 생산량 전망(단위 : 천톤)

구 분 총계 연근해어업 원양어업 양식어업 합작 및 공동

1996 3,314 1,624 715 875 100

2001 3,420 1,500 800 1,000 120

2011 4,000 1,500 800 1,500 200

자료 : 해양수산부, 해양수산비젼21, 1999

2) 수산업 환경의 변화

92년의 세계환경회의 및 95년의 책임있는 수산업 규범 채택(The

Code 0f Conduct for Resp onsible Fisheries) 등으로 향후 수산업은 조업,

어업관리, 양식개발, 어획 후 수산물처리 등에 책임 있는 어업이행이 이

제는 세계적으로 요구되고 있다.

자유무역을 지향하는 WTO와 APEC의 무관세, 국고보조금 철폐 등의

움직임으로 수산보조금을 받고 있는 어업에 타격이 우려되고 있으며, 특

히, 총허용어획량(Total-Allowable-Catch : TAC) 제도가 세계적으로 확산

되고 있어 이를 통한 새로운 어업관리 대책이 절실히 요구되고 있는 실

정이다.

194

3) 국민의 인식변화 및 수산물 수요 증대

새로운 휴양 레져공간으로서 바다와 어촌에 대한 관광수요가 증대하고

해양국가로서 바다 보존의 중요성에 대한 국민의 인식 전환으로 해안지

역에 대한 관광객은 1996년 6,600만명에서 2011에는 10,300으로 증가할

것으로 예측된다.

그리고 수산물에 대한 소비자 욕구가 건강식품에 대한 관심과 편의 가

공 기호식품에 대한 소비증가로 점차 고급화 다양화될 것이며, 수산물의

수요는 <표 6-4>에서 살펴보면 1996년 4,419천톤에서 2011년에는 6,000천

톤에 이를 전망이다. 특히 신세대의 식품소비행태 변화, 건강식품과 식품

안전성에 대한 국민인식 변화 등은 수산물의 유통형태에 일대 변혁이 요

구될 것이다.

<표 4- 16> 해안지역 인구 및 수산물 수요 전망

구 분 1996 2001 2011

해안도시인구(만명) 1,150 1,270 1,500

해안지역 관광객수요(만명) 6,600 8,600 10,300

수산물 총수요(천톤) 4,419 5,000 6,000

자료 : 해양수산부, 해양수산비젼 21, 1999

4) 어촌인구의 지속적 감소

우리 나라 어촌 인구는 70년대 이후 지속적으로 감소하여, 어업가구의

호당 평균인원이 1975년 5.82명, 1980년 5.37명, 1990년 4.08명, 1998년

3.26명으로 감소하였다. 향후 어촌인구도 어촌시설의 낙후, EEZ선포 및

TAC제도 실시에 따른 어업여건의 악화, 농가소득에도 미치지 못하는 어

촌소득 등으로 어촌인구는 1996년 330천명 → 2001년 250천명 → 2011년

180천명으로 계속 감소할 것으로 예측된다.

제3장 수산 자원 195

3. 수산정책의 기본방향

1) 새로운 해양질서에 맞는 어업기반 조성

- 연근해어업의 현대화

- 배타적경제수역에 따른 효율적 어업관리

2) 환경친화적 기르는 어업 육성

- 어장개발 확대 및 어장 이용의 극대화 추진

- 새로운 양식품종 및 첨단 양식기술 개발 보급

- 연안어장 정화정비 및 육지유입 오염원의 체계적 관리

3) 수산물 유통구조 개혁

- 생산지 유통혁신과 소비지 도매시장 유통개혁 추진

- 수산물 유통의 정보화 국제화를 통한 국제교역 확대

4) 풍요로운 어촌건설

- 지역특성에 맞는 권역별 거점 어촌 건설

- 신지식 어업인 육성 개발

- 어업경영 안정을 위한 수산세제 개선 및 기술 개발 보급

196

4. 수산정책의 추진전략

1) 연근해어업의 어업구조 개선

(1) 연근해 어선의 현대화

- 어선별 어획쿼타제도에 대비하여 효율적인 조업을 지원하기 위한 새

로운 선형의 다목적 어선 및 어구개발을 위한 어선 및 설비의 현대

화를 추진한다. 현재 어선 90,007척중 선령 16년 이상의 노후어선이

16.2%인 14,739척에 달하고 있다.

(2) 연근해 어선의 감축

- 자원 남획이 큰 어업과 어업협상으로 직접적인 영향을 받는 업종을

중심으로 집중적으로 감척을 실시한다.

- 장기적으로 대형선망업 및 근해통발업을 대상으로 어획량을 직접 관

리하는 총허용어획량(TAC)제도와 연계하여 어선의 감척을 실시한다.

2) 배타적 경제수역내의 효율적 어업관리기반 구축

(1) 불법어업 방지

- 무차별 자원남획의 주범인 불법 소형기선저인망 어업행위의 원천봉

쇄 및 관계기관 공조체제를 구축한다.

- 연안어업 허가선에 대해 주년조업이 가능토록 4∼5개 업종의 겸업허

가 확대 등 불법어업 방지를 위한 규제개혁을 추진한다.

- 마을별 자율 조업구역의 설정, TAC제도의 확대실시 등의 획기적 제

도를 시행한다.

제3장 수산 자원 197

(2) 면허 허가어업제도 개편

- 어촌계 및 지구별 조합 중심의 어업권제도 운영에서 탈피 외부인력

이 어업에 종사할 수 있도록 개선한다.

- EEZ경계선 확정에 따라 어획강도가 낮은 일부어업 종류를 통 폐합

하고 어선규모를 우리어장 여건에 맞게 점진적으로 대형어선을 중소

형어선으로 전환한다.

3) 해외어장 개발 확대

(1) 원양어업의 경쟁력 강화

- 해외진출 어선들의 규모를 현재 500톤에서 이를 다양화하여 연안국

의 실정에 맞게 100톤급 내외의 연근해 어선의 해외진출을 모색한다

- 해외양식 어장의 적극 개발로 국내 수산물 안정공급 및 현지수출을

통한 양식어업의 국제화 및 경쟁력 강화를 도모한다.

(2) 주요 연안국과의 어업협력 강화

- 한 일, 한 중 어업협정 타결로 동북아시아 어업질서 확립과 21세기

를 향한 새로운 파트너쉽 구축한다.

- 주요 연안국과 어업교섭 강화로 우리 나라 어선의 안정적 조업활동

및 신어장 개척을 위한 어업협력을 강화한다.

4) 어장개발 확대 및 어장이용의 효율성 제고

(1) 양식어장 개발 및 복합양식단지 조성

- 새로운 어장개발 가능해역과 복합 양식단지시설 예정해역 등을 개발

예정지구로 고시하여 체계적 어장 개발을 추진한다.

- 미개발 외해어장과 마을어장을 특산품종 또는 고부가가치 품종위주

198

로 적극 개발하여 생산 및 어업인 소득 증대를 도모한다.

- 일정해역 또는 만 단위의 바다공간, 도서 등 특정지역, 첨단시설을

이용한 육상양식단지를 개발하여 지역개발 활성화에 기여한다.

- 수산자원의 획기적 증강을 위한 해역 특성에 맞는 바다목장 개발,

수산종묘 방류, 해중림 등으로 인위적인 어장을 조성한다.

(2) 양식수산물 유통 및 수출여건 조성

- 해역별로 특산 또는 전략 품종을 선정 육성 관리하여 경쟁력 제고

및 고부가가치화를 유도하고, 대규모 양식물 물류센타를 건설하여

생산자와 소비자간의 직거래를 추진한다.

- 수출유망 양식 수산물 생산해역을 수출 단지화하고 수출전략 품종을

선정하여 집중 지원한다.

5) 어장환경 보전 및 개선

(1) 연안어장 환경관리 종합체계 구축

- 환경친화적 어장관리제도 마련을 위하여 연안 양식어장을 환경평가

하여 어장관리해역 및 어장관리특별해역으로 구분 관리한다.

- 환경오염이 심화된 해역의 어장 환경을 적절히 관리하기 위한 어장

휴식년제를 실시한다.

(2) 연안어장 정화정비

- 일반어장과 양식어장을 통합하여 광역정화체제로 전환하여 사후관리

를 강화 추진한다.

- 어 패류의 페사를 초래하는 침체어망 실태 파악 및 수거 작업을 실

시한다.

- 환경오염이 심화된 해역을 특별관리 해역으로 지정하여 육상 및 해

제3장 수산 자원 199

상의 오염원을 체계적으로 관리한다.

6) 수산물 유통개혁 추진

(1) 산지 유통시설 현대화

- 산지 209개 위판장 중 일정 규모이상의 대형위판장을 중심으로 산지

종합처리시설과 유통시설 장비를 지원하여 수산물 유통의 거점화를

유도한다.

- 중 소형 위판장은 지방도시 및 지역권 수산물 공급지로 육성하기 위

한 기반을 구축한다.

(2) 수산물 유통의 정보화 및 국제화 구축

- 규격(크기, 중량), 거래단위 등 유통단위의 표준화 및 포장화로 물류

개선을 추진한다.

- 유통정보 인프라를 국가고속전산망과 연계한 직거래 정보시스템을

구축하여 국제경쟁환경 조성과 국내 유통마진을 축소 조정한다.

- 가격안정 및 수급조절을 위한 정책정보 체계(생산 수입, 재고, 가격

등)를 구축하고 민간 유통업체과도 연계 운영한다.

7) 어촌 어항 개발

(1) 권역별 어촌 건설

- 83개 미개발 권역을 어항 지역개발 계획과 연계하여 종합적으로 개

발을 추진한다.

- 거점 어촌 어항에 대한 집중 종합개발을 추진한다.

200

(2) 다목적 어항 개발

- 국민의 관광수요를 충족시킬 수 있도록 관광자원 개발 및 시설 확충

한다.

- 문화 및 생활환경과 풍부한 자연환경을 바탕으로 어항을 체험적인

관광지로 개발 육성하고 복합양식단지 또한 어촌관광 단지로 개발

촉진한다.

(3) 신지식 어업인 육성

- 어촌후계인력 육성을 지원하고 지원조건도 개선하여 차세대 어촌인

력의 육성 개발을 지속적으로 추진한다.

- 전문인력 양성을 위한 수산계고등학교 및 수산계 대학교를 집중 지

원한다.

20 1

ABSTRACT

The Est abl i s t ment of Gr een Nat iona l LandBalanc ing Development and Envi r onment

Yang- soo Yun, Ki- chul Oum, Yeong-kook Choi,

Sun-hee Kim and Seung-bok Lee

The re has been drastic changes in the phys ica l a nd socioeconomic

environment during the last fifty yea rs . Since the 1960s , Korea has

achieved rapid economic growth at a rate between 6% and 9% and at

the same time , the nationa l development foundation s uch as ports ,

industria l bases , highways , dams and so forth, we re greatly expanded,

thanks to the s uccessful implementation of the va rious gove rnment

policies . As a res ult, the urban infrastructure was greatly expanded to

accommodate population of a lmost 40 million and industria l production has

increased by 330 times . During that time , the productivity of the nationa l

land has a lso increased by 23 times .

Howeve r, the rema rkable economic growth a nd development of the

nationa l infrastructure accompanied a numbe r of s ide effects s uch as

excess ive concentration of the population in the Seoul Metropolitan a rea ,

shortage of ene rgy and resources , devastation of environment and

disorde rly land development. In addition, the environment degradation and

efficient use of natura l resources became one of the key iss ues today,

beca use se rious environmenta l problems a re not only lowe ring the quality

of life but a lso jeopa rdizing future economic growth itse lf.

202

Although the nationa l economy is unde rgoing se rious depress ion

late ly, population and economy continue to grow and will be like ly to be

expanded in the long run. Expans ion of economy along with the changes

in the industria l structure means increas ing amount of the polluta nt

discha rge and dive rs ification of the kinds of pollutants . Population increase

and urbanization will acce le rate ene rgy cons umption which will, in turn,

expedite the environmenta l pollution. Also, it will encroach the green

space s uch as cropla nd a nd forest,which will definite ly change the land

use patte rn in the future . Dema nd for the regional development will be

hightened as the loca l a utonomy settles down which will have spreading

and acce le rating effects on population. In the meantime , the conce rn for

the cleane r environment will be voiced more loudly.

Drastic changes a re expected in economic and nationa l land for

21st century. For environment and resource conse rvation, new approach

for the Fourth comprehens ive nationa l plan is impe rative . It should be

emphas ized and ca rried out on the bas is of ha rmony between

development and conse rvation. In this respect, 'environmenta lly sound and

s usta ina ble development' which is be ing highlighted as a new pa radigm,

is a useful and fundamenta l concept in re lation to both nationa l land

development and resource conse rvation.

The purpose of this study is both to prepa re the policies in the

fourth nationa l comprehens ive plan and to s uggest environmenta lly sound

and s usta inable deve lopment methods for 2 1st century through the

systematic assessment of the current s ituation a nd the existing policies

implemented during the past three decades .

This study we re divided into s ix categories for the sa ke of

class ification: la nd environment, sea and coast zone , forest resource ,

203

ene rgy, agriculture and fishe ry resource . Each pa rt in this study cove rs

theoretica l background, current s ituation and problem of the re lated

policies as well as specific strategies for the future .

In conclus ion, The fourth comprehens ive nationa l land plan is , that

is , a pla n that establishes an ecologica l nationa l la nd network system

connecting mounta in, rive r, coast a nd resource

204

제4차 국토종합계획 수립 연구(환경부문)

개발과 환경이

조화를 이루는 녹색국토 형성