Forvaltningsrevisjon

www.rogaland-revisjon.no

Rapport

Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring

November 2009 Forsand kommune

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 1 - Forsand kommune

Innhold Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i ad-ministrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Behovene varierer, men her er en leser-veiledning med nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles:

1. Gå gjennom innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer. 2. Les dertil bakgrunnsstoffet i kapittel 2, faktaframstillingen i kapittel 3 og vedleggene.

1 Sammendrag ........................................................................................................ 2

2 Innledning ............................................................................................................ 32.1 Bakgrunn, formål og problemstillinger .................................................................................... 32.2 Avgrensninger, revisjonskriterier og metode .......................................................................... 3

3 Etikkarbeidet i kommunen .................................................................................. 53.1 Grunnlaget for en etisk god organisasjonskultur .................................................................... 53.2 Etiske retningslinjer ................................................................................................................. 53.3 Tiltak for økt etisk bevissthet og kompetanse ......................................................................... 73.4 Etiske utfordringer i kommunen .............................................................................................. 73.5 Risiko for etisk kritikkverdige forhold ...................................................................................... 83.6 Varsling om etisk kritikkverdige forhold .................................................................................. 93.7 Mislighetsrisiko ...................................................................................................................... 10

4 Rådmannens kommentarer .............................................................................. 11

5 Vedlegg .............................................................................................................. 12

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 2 - Forsand kommune

1 Sammendrag Som leverandør av noen av samfunnets mest sentrale tjenester har Forsand kommune et spe-sielt samfunnsansvar. Det har de siste årene vært tiltagende fokus på etikk og moral på den ene siden, og faren for korrupsjon og misligheter på den andre. Kontrollutvalget i Forsand har valgt å igangsette en forvaltningsrevisjonen om disse temaer. Formålet med prosjektet er for det første å gjennomgå status i kommunen med hensyn til fo-rekomst av etiske retningslinjer, og prosesser i tilknytning til utvikling og etterlevelse av dem. For det andre belyser prosjektet viktige elementer knyttet til mislighets- og korrupsjonsrisiko. Mye av dette siste er så komplisert at vi har lagt omtalen til vedleggsdelen av rapporten. Vi har gjennomgått tilgjengelig dokumentasjon, hatt møter i rådmannens ledergruppe og med representanter for de ansatte, og sammenholdt det med vår egen erfaring fra kommunen. Vi-dere har vi bakt inn resultatene fra våre omfattende undersøkelser i Stavanger, Sandnes, Ran-daberg, Strand og Rogaland fylkeskommune i løpet av 2008 og 2009. Vi tror ikke den kom-munale hverdag er veldig forskjellig i Forsand, størrelsen til tross. Erfaringene fra de andre kommunene, og Forsand, er oppsummert:

• Ansatte som møter brukerne tett på, er opptatt av etikk og opplever etiske dilemmaer i sitt virke. Disse drøftes, og bør drøftes på arbeidsplassene. Tilsvarende i Forsand.

• Etiske retningslinjer har alle nevnte kommuner, ikke Forsand. Retningslinjene er imidlertid ikke like godt kjent av alle ansatte i kommunene, og de ansatte føler ikke alltid innholdet treffer deres hverdag godt nok. Dette kan Forsand ta lærdom av, og vi har tatt med en del gode eksempler på innhold.

• Risikoen for brudd på etiske retningslinjer (også lov og forskrift) er størst i forhold til taushetsplikt, habilitet, yrkesetiske normer/retningslinjer, og mobbing. Dette bildet har vært så entydig i alle kommuner at vi antar også Forsand bør være observant på dette. Habilitetsproblematikken anser vi særlig risikofyllt i Forsand.

• Involvering av både medarbeidere og ledere er essensielt i prosessen med å sikre etisk gode holdninger og handlinger i organisasjonen. Vi anbefaler Forsand å vurdere en årlig evaluering av sitt etikkarbeid, for å sikre at man har fokus på de rette tiltakene.

Kommuneledelsen må ha tillit til at de ansatte selv drøfter med andre når de er i tvil om hvil-ken handling eller beslutning som er riktig, og sier i fra om etisk kritikkverdige forhold. Det første steget i kommunens etikkarbeid bør være å legge til rette for slik refleksjon og disku-sjon i organisasjonen. Oppfordringen er å ikke la etikkarbeidet avgrense seg til identifisering av brudd på rutiner og regler, men å se på om det er lagt til rette for gode prosesser i hele or-ganisasjonen for å drøfte etiske dilemmaer i kommunehverdagen. Vi opplever at dette også er ambisjonene i Forsand kommune. Anbefalinger:

• Utarbeide felles etiske retningslinjer for ansatte og folkevalgte • Utarbeide et system for varsling slik arbeidsmiljøloven krever • Stimulere til drøfting av etiske problemstillinger på arbeidsplasser • Opprettholde et årvåkent blikk og forebyggende aktiviteter i forhold til misligheter

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 3 - Forsand kommune

2 Innledning 2.1 Bakgrunn, formål og problemstillinger Befolkningens tillit til folkevalgte og offentlig ansatte er en forutsetning for et velfungerende lokaldemokrati. Tillit skapes særlig gjennom offentlighet, innsyn og åpenhet i prosesser og beslutningsunderlag, og har direkte innvirkning på kommunens omdømme. KS påpeker i sin prosessveileder om etikk og samfunnsansvar1

at

”I en kommune med godt omdømme øker de folkevalgtes handlingsrom, og det gjør det mulig for kommunen å fylle rollen som en god tjenesteyter, samfunnsutvikler, forvaltningsmyndighet og arbeidsgiver.”

Det har de siste årene vært tiltagende fokus på etikk og moral på den ene siden og faren for korrupsjon og misligheter på den andre. Noe av bakgrunnen for dette er de mange sakene som har vært framme i media, om ledere som ikke har vært bevisst nok sitt sosiale ansvar og be-gått direkte kriminalitet. Formålet med dette prosjektet er for det første å gjennomgå status i kommunen med hensyn til forekomst av etiske retningslinjer, og prosesser i tilknytning til utvikling og etterlevelse av dem. For det andre skal prosjektet søke å belyse viktige elementer knyttet til mislighets- og korrupsjonsrisiko. I tillegg til formålet, framgår det også av kontrollutvalgets bestilling at følgende problemstil-linger skal besvares:

• Hvordan arbeider kommunen for å forankre og sikre gode, etiske holdninger og hand-linger? o Status for etiske retningslinjer: Er de nedtegnet, klargjørende, veiledende, tyde-

lige og fullstendige? o Status for prosesser, kommunikasjon, dialog mellom ansatte i kommunen o Hvilke tiltak iverksettes når det avdekkes brudd på kommunens etiske retnings-

linjer, eventuelt når det foreligger mistanke om regulære lovbrudd? o Hvordan håndteres varslere i kommunens regelverk, og i praksis?

• I hvilken grad er kommunen utsatt for risiko for økonomiske og regnskapsmessige misligheter, og hvordan styres risiko?

2.2 Avgrensninger, revisjonskriterier og metode

2.2.1 Avgrensninger Rogaland Revisjon finner å måtte understreke at prosjektet ikke har kartlagt den faktiske, etis-ke framferd blant kommunens ansatte, ei heller søkt å avdekke konkrete tilfeller av lovbrudd. Det er ingen granskning av enkeltsaker som ligger til grunn, men en gjennomgang av hvordan man arbeider, eller bør arbeide med integrering av etikk i organisasjonen. Vi har ikke tatt for oss eksterne misligheter hvor tredjeparter, for eksempel organiserte krimi-nelle grupper, uærlige selskaper eller personer, tilegner seg penger fra en offentlig etat eller en

1 ”KS’ prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger?”, KS, november 2006

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 4 - Forsand kommune

offentlig organisasjon, enten ved å motta pengebeløp de ikke er berettiget til, eller ved å la være å betale penger de skylder. Vi har i prosjektet konsentrert oss om kommunalt ansatte, ikke folkevalgte.

2.2.2 Revisjonskriterier og metode Revisjonskriterier er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene. De skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, for eksempel lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet har vi brukt lovverk, KS’ hjelpemidler for etikkarbeidet i kommunesektoren, og andre eksterne kilder, samt kommunens egne føringer for etikkarbeidet. Metodisk har vi kombinert dokumentanalyse og møter i kommunen i dette prosjektet. Møter er gjennomført med rådmannens ledergruppe og to hovedtillitsvalgte (Fagforbundet og Ut-danningsforbundet). Prosjektets rammer har ikke tillatt oss å gjennomføre en spørreundersø-kelse blant kommunens ansatte, slik vi tidligere har gjort i Stavanger, Sandnes, Strand, Ran-daberg og Rogaland fylkeskommune2. Der dette er hensiktsmessig, vil vi imidlertid trekke fram resultater fra disse undersøkelsen. En nærmere omtale av metodebruken og anvendte begreper foreligger i rapportens Vedlegg. Vår samlede vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å besvare de problemstillinger kontrollutvalget vedtok, som svar på prosjektets formål.

2 Les artikler fra Rogaland Revisjon IKS i Kommunal Rapport - papirutgave nr. 33/2008 og nettutgaven 14.10.08, samt Kommunerevisoren nr. 6, 2008, samt nyhetsoppslag på www.rogaland-revisjon.no

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 5 - Forsand kommune

3 Etikkarbeidet i kommunen 3.1 Grunnlaget for en etisk god organisasjonskultur Etikk er praksis, ifølge idéhistoriker Guttorm Fløistad3

. Den daglige prosessen man har gjen-nom mellommenneskelige relasjoner, er det som skaper etiske holdninger. Han framhever at det å skape trivsel på arbeidsplassen er viktig i denne sammenhengen.

At alt en gjør skal kunne slås opp i media, kan være en rettesnor til etisk god adferd. KS’ vik-tigste råd for å lykkes i arbeidet med etiske utfordringer kan oppsummeres i følgende punkter, og vurderes for Forsand avslutningsvis i rapporten:

Med sine rundt 1150 innbyggere er Forsand en av de minste i Rogaland. I forhold til etikk kan dette gi andre problemstillinger og konsekvenser enn vi ser i større kommuner, ikke minst knyttet til ”vennskap og kjennskap”. Tette relasjoner mellom politisk og administrativt nivå og få mennesker som skal ivareta de ulike oppgavene, krever bevissthet om den enkeltes rol-ler. Forsand kommune har i mange år hatt regelverk hvor etikk har inngått, og har bygget opp sentrale verdier som støtter dette. Verdiene gjenspeiles i kommunens visjon:

”Forsand kommune skal vere ein organisasjon med høg grad av effektivitet, tilsette med høg kompetanse og eit arbeidsmiljø som stimulerer til kreativitet, personleg og fagleg utvikling og trivsel.”4

Kommuneplanen (2007-2022) har som mål at kommunen skal være en pådriver for å utvikle samfunnet økonomisk, sosialt og kulturelt til beste for innbyggerne. Ifølge planen skal kom-munen blant annet arbeide for en bærekraftig utnytting av naturressursene, for å holde den lokale sysselsettingen oppe og sikre et forsvarlig tjenestetilbud til innbyggerne. Trygge opp-vekstvilkår for barn og unge og et godt tilbud til eldre framholdes som viktige satsningsområ-der.

3.2 Etiske retningslinjer

3.2.1 Erfaringer fra andre Etiske retningslinjer er et viktig verktøy i utviklingen av en åpen og god organisasjonskultur. Rogaland Revisjon IKS har i 2008 og 2009 gjennomført spørreundersøkelser om etikk i Sta-vanger, Sandnes, Strand og Rogaland fylkeskommune, sist også i Randaberg. I tillegg har vi 3 Kommunerevisoren nr.1 2009;”Fagdag om etikk og varsling” av Anne Gråberg, Revisjon Midt-Norge 4 Personalreglement for Forsand kommune, vedtatt i Administrasjonsutvalget 20/3-01. Oppdatert mars -07 på grunnlag av gjennomgang i lederforum i 2005.

Tabell 3-1 KS’ råd for å lykkes i arbeidet med etiske utfordringer (jf prosessveileder, se vedlegg)

• Etabler arenaer for etisk refleksjon • La prosessen gå over tid - kultur utvikles ikke gjennom ”skippertak” • Forankre etikkarbeidet hos ledelsen – avklar roller, ansvar og ledelsens oppfølging av prosessene • Forankre arbeidet i strategier og handlingsplaner • Ha dialog på og mellom alle nivåer i organisasjonen • Sikre kjennskap til lover og regler • Skap enighet om hvilke adferdsnormer som skal gjelde

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 6 - Forsand kommune

gjennomført en rekke møter og intervjuer med ledere og tillitsvalgte. Alle kommunene hadde på undersøkelsestidspunktet eksisterende verdisett eller retningslinjer, som nylig var endret eller var til endring. Vi finner i våre undersøkelser at selv om kommunene har vedtatt retningslinjer, så er de lite tilgjengelige for de ansatte på kommunens nettsider. Videre finner vi at ansatte i tjenester som innebærer tett kontakt med brukerne (Barn og unge og Helse og sosial, pleie og omsorg) kjenner seg mindre igjen i de ”tradisjonelle”, i stor grad økonomisk relaterte risikoområdene knyttet til etikk, som utgjør hovedfokus i retningslinjene. Resultater som peker i samme retning, finner vi i forvaltningsrevisjoner om etikk i tre kom-muner i Midt-Norge. Disse kan oppsummeres i tre punkter:

• Ansatte har jevnt over lite kjennskap til at det finnes etiske retningslinjer i kommunen, eller særskilte etiske retningslinjer for deres virksomhet

• Diskusjoner rundt etikk og etiske dilemma er så å si fraværende i de ulike virksomhe-tene i kommunen

• Høy etisk standard blir ofte forstått som ”ja, takk til vin og nei, takk til konjakk”5

For svært mange ansatte dreier etikk seg mest om å gi brukerne et tjenestetilbud med god kva-litet og respektfull behandling i et åpent og tillitsfullt arbeidsmiljø. De etiske dilemmaene opptrer særlig i møtet med brukerne og i skvisen mellom ambisjoner og ressursmessige be-grensninger.

3.2.2 Etiske retningslinjer i Forsand kommune Av punkt 10 ”Etiske retningslinjer” i økonomireglementet fra 1996, som på revisjonstids-punktet var under oppdatering, framgår det at:

"All verksemd som følgjer av føreliggjande økonomireglement, skal skje i samsvar med gjeldande lover og reglar i kommunen sine retningsliner for etikk, tilsyn og kont-roll. Forsand kommune legg til grunn hovedprinsippa i innstillinga fra Kommunenes Sent-ralforbund om etiske retningsliner i kommunesektoren av januar 1990."

Punktet framsto som lite kjent i våre møter i kommunen. Kommunen har ikke vedtatt egne etiske retningslinjer6

. Administrasjonen opplyser at utarbeidelsen av et slikt dokument vil avventes til resultatene av denne undersøkelsen foreligger.

Gjennom en egen handlingsplan for satsing på etikk, har KS satt temaet på dagsorden for kommunesektoren7

. De stiller ingen absolutte krav til kommunene om at etiske retningslinjer skal etableres, men oppfordrer sine medlemmer til å ”arbeide med og oppgradere sine etiske retningslinjer, slik at disse blir en naturlig del av organisasjonens kompetanse.” NHO har i også i mange år hatt fokus på etikk og samfunnsansvar i forhold til sine medlemsbedrifter.

5 ”Konjakk nei takk – vin ja takk”, Anna Ølnes, Kommunal Rapport nr. 14/2008 og Kommunerevisoren nr. 3, 2008 6 Jf. Rogaland Revisjons årsoppgjørsnotat Forsand kommune 2008, pkt. 10. Misligheiter og etikk 7 www.ks.no

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 7 - Forsand kommune

KS har utarbeidet en rekke hjelpemidler for kommunene i arbeidet med etikk og omdømme, herunder en prosessveileder for arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommuner8. Foruten veiledning til etikkarbeidet, presenterer den en sjekkliste over temaer som kan inngå i kommunens etiske retningslinjer. NHO tilbyr likeledes en rekke verktøy som kan være nyttige i etikkarbeidet. En gjennomgang av blant andre KS’ og NHOs anbefalinger i forhold til innhold, form og tilgjengelighet på etiske retningslinjer foreligger i Vedlegg. Andre tilgjengelige verktøy for etikkarbeidet presenteres også her. I forhold til det arbeidet Forsand kommune selv står overfor med å utarbeide etiske retnings-linjer, vil vi framholde betydningen av prosessen for arbeidet, like mye som det ferdige do-kumentet. For å sikre en felles forståelse og enighet om hvilke etiske normer og verdier som skal gjelde for kommunen, tilsier våre erfaringer at involvering av ansatte er avgjørende for at den enkelte skal etterleve de nedfelte prinsipper.

3.3 Tiltak for økt etisk bevissthet og kompetanse I våre spørreundersøkelser om etikk i de andre kommunene ble de ansatte spurt om hvilke tiltak de selv hadde gjennomgått på sin arbeidsplass. Vi fant da at kunnskap om etikk i hoved-sak tilegnes gjennom deltakelse i diskusjoner om etiske dilemmaer relevante for den ansattes arbeid (69%). Informasjon ved ansettelse (26 %), opplæring/kurs (23 %) og medarbeidersamtaler (23 %) utgjør også viktige kilder til kunnskap. Likeledes har over halvparten av de ansatte (57 %) fått informasjon om kommunens verdier/etiske retningslinjer i annen sammenheng enn de oven-nevnte. Det er på grunnlag av undersøkelsene ikke mulig å si hvorvidt diskusjonene innebærer systematisk dilemmatrening eller om det dreier seg om mer spontane diskusjoner med kolle-ger. Vi opplever at det ikke er gjennomført tilsvarende aktive tiltak i Forsand, men at tematikken drøftes på arbeidsplassene ved behov. I vår spørreundersøkelse ba vi de ansatte rangere en rekke vanlige tiltak for å øke bevissthet og kompetanse om etikk. Alle tiltak viste seg å være viktige, men tre skiller seg ut (skala fra 1 til 6, der 6 angir største betydning av tiltak):

• Informasjon om etikk på kommunens nettsider (snitt 5,3) • Diskusjon om etiske dilemmaer (snitt 5,2) • Informasjon om etikk ved ansettelse (snitt 5,2)

Ofte påpekes også betydningen av ledere som rollemodeller. Tilsvarende informasjon har vi ikke fra ansatte i Forsand, men vil anta at oppfatningen er rela-tivt lik.

3.4 Etiske utfordringer i kommunen For samtlige sektorer gjelder at feiltrinn på alle nivåer - også politiske - er svært synlige, og lett kan tolkes som et uttrykk for de rådende holdninger i ledelsen generelt. De etisk vanskeli-

8 KS’ prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Hvordan for-ankre og sikre gode, etiske holdninger?, KS, november 2006

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 8 - Forsand kommune

ge situasjonene, eller dilemmaene, utgjør risikoområder som kan kreve et ekstra fokus fra kommunens side. Problemet består ikke i at de eksisterer, men i en eventuelt manglende evne til å identifisere og håndtere dem på en god måte. Erkjennelsen av at man står overfor mange etiske dilemma, kan være et uttrykk for høy etisk bevissthet, ved at man klarer å identifisere situasjoner der man har et etisk ansvar. Samtidig kan det si noe om at man opplever de konkrete dilemmaene som vanskeligere å håndtere enn andre opplever dem. Det kan også fortelle noe om den faktiske forekomsten av vanskelige etiske problemstillinger, og gi et bilde av risikoen for brudd på de etiske retningslinjene. Faglitteraturen nevner utallige etiske dilemma man kan komme over innenfor en kommunes virkeområde. En rekke etiske dilemma og risikoområder har fremkommet gjennom kommen-tarer i tidligere spørreundersøkelser og intervjuer i andre kommuner. En samlet oppstilling av disse er presentert i Vedlegg, som mulige innspill også til drøftinger i Forsand kommune. Vi opplever i de andre kommunene at selv om kjennskapen til de vedtatte styringsdokumen-tene jevnt over er lav, har mange ansatte et stort engasjement for etiske problemstillinger knyttet til sitt fag- og tjenesteområde. Det er nettopp gjennom diskusjoner et klart flertall av de ansatte faktisk får sin kunnskap om etikk. Ikke minst gjelder dette innen sektorer der de ansatte jobber i nær kontakt med brukerne. Intervjuer med virksomhetsledere i andre kommuner viser at engasjementet for etiske spørs-mål er stort innenfor alle tjenesteområder. Ansatte som jobber med barn og unge, helse og sosial, pleie og omsorg ser ut til å være spesielt opptatt av dette, og da særlig av forhold som knytter seg direkte til deres fagfelt og brukerne av tjenestene. Disse sektorene oppgir få tilbud om gaver og fordeler, og innkjøp er i stor grad regulert gjennom avtaler. Ansatte her sier de opplever flest dilemma knyttet til samtykke, verdighet og tvang, samt håndtering av brukerin-formasjon i forhold til taushetsplikt og pårørendes informasjonsbehov og -rett. Videre viser intervjuene i disse kommunene at tekniske tjenester i langt større grad ekspone-res for økonomisk relaterte dilemma og muligheter for personlige fordeler. De har langt mind-re direkte kontakt med brukerne, og oppgir færre dilemma i forhold til disse. Vi oppfatter det slik at de vedlagte dilemmaer identifisert av kommuneansatte ellers i regio-nen, med fordel kan utvikles som elementer i den dilemmatrening kommunen(e) jobber med, eventuelt bør jobbe med på lokalplanet i organisasjonen.

3.5 Risiko for etisk kritikkverdige forhold Etikk spenner over alt fra sosial samhandling med andre mennesker til overholdelse av lov-verk med tilknyttede straffebestemmelser. Risiko er et produkt av sannsynligheten for at uønskede hendelser skal inntreffe og konsekvensene dersom de gjør det. Vi har i våre undersøkelser i andre kommuner kartlagt ansattes observasjoner av en rekke etiske risikopunkter. Ut fra de forhold ansatte selv har observert på egen arbeidsplass de siste to årene, ser de største etiske risikoområdene i de undersøkte kommuner ut til å være

• Brudd på yrkesetiske normer eller retningslinjer • Habilitetsspørsmål • Brudd på taushetsplikt • Trakassering, mobbing eller diskriminering

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 9 - Forsand kommune

Ut fra det relativt entydige bildet i de andre kommunene, antar vi at disse punkter også har relevans for Forsand. I Forsand vises det til at det forekommer at kommuneansatte hører folk i butikken snakke om pasienter/brukere og taushetsbelagt informasjon. Alle nyansatte skal skrive under på taushets-erklæring. Men skjema er ikke nok, mener administrasjonen, man må forklare de ansatte hva det innebærer i praksis. Det er svært krevende å holde vedlike bevisstheten omkring taushets-plikten, samt hindre at folk blir for nysgjerrige på informasjon de ikke har behov for å kjenne til, for eksempel gjennom tilgang i kommunens systemer. Vi vil særlig vise til kommunens størrelse og problematikken omkring habilitet. Dette vedrø-rer både ansatte og folkevalgte. I henhold til administrasjonen og tillitsvalgte er vennskap og kjennskap en stor utfordring i kommunen. Tette koplinger mellom politikk og administrasjon, få mennesker og mange ”hatter”.

3.6 Varsling om etisk kritikkverdige forhold Et åpent og godt arbeidsmiljø virker forebyggende på etisk kritikkverdige forhold, og således varslingsbehovet. Arbeidsmiljøloven stiller krav til varsling, både med en rettighet for ansatte til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten, og et vern mot gjengjeldelse. Arbeids-giver skal tilrettelegge for varsling. En forutsetning for god varslingskultur er, ifølge KS, reell ytringsfrihet, forankret i en åpen organisasjonskultur, der ledelsen går foran og etterspør kritikk og nye ideer uten å straffe den som melder fra om kritikkverdige forhold.9

Tilrettelegging for varsling kan bidra til å styrke ytringsklimaet i organisasjonen. Utarbeidelse av skriftlige rutiner og prosedyrer for når det skal varsles, hvem det skal varsles til og hvordan varsling skal følges opp, er sentralt i denne tilretteleggingen. Intern varsling skal også kunne skje i tilknytning til kommunens systematiske HMS-arbeid. Ifølge KS bør kommunens varslingsrutiner som et minimum kunne besvare spørsmålene i tabellen til høyre. KS’ varslingsveileder nevner linjeledelsen, tillitsvalgte og verneombud som de ordinære kanaler for varsling. Ved avdekking av grove kritikk-verdige forhold, eventuelt kritikkverdige forhold som ikke tas på alvor av den øverste administrative ledelsen, vil kontrollutvalget kunne benyttes. Dette gjelder særlig saker innen økonomiforvaltning og anskaffelser. KS påpeker samtidig at kommunene bør etablere et særskilt varslingsmottak, som et supplement til de ordinære kana-lene. Et slikt mottak kan være et særskilt varslingssekretariat, varslerombud, en intern enhet eller et advokatkontor. Sistnevnte enhet kan fremstå som mer tillitsvekkende, på grunn av sin profesjonsbestemte taushetsplikt. I likhet med de etiske retningslinjene, bør varslingsrutinene dessuten ha tydelige henvisninger til skjematikk som skal benyttes. 9 Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommuner og fylkeskommuner, KS, Kommuneforlaget, juni 2007

Tabell 3-2 Momenter som bør inngå i varslingsrutiner

• Hva bør arbeidstakeren tenke over før han/hun varsler? • Hvordan bør arbeidstaker gå fram hvis han/hun ønsker å varsle? • Hvem bør motta et varsel? • Hva gjør kommunen etter å ha mottatt et varsel? • Hvilken informasjon skal den/de det varsles om få, og når? • Hvilken informasjon skal varsleren få etter å ha varslet? • Hva gjør kommunen med opplysningene når saken avsluttes?

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 10 - Forsand kommune

I våre undersøkelser finner vi en viss skepsis til kommuneansatte i forhold til varsling, og frykt for at det ikke er høyt nok under taket til at man våger å si fra. Mange tror at frykt for represalier blant ledere kan medvirke til at det ikke sies tydelig nok i fra. Det kan også være tilfellet med Forsand. Følgelig blir det viktig å ta alle slike saker på alvor, og ha et system som ivaretar varslerens konfidensialitet så langt som mulig. I andre kommu-ner har man valgt den løsning at varsling skal gå tjenestevei, eventuelt via verneombud og tillitsvalgte. Det er etter vår vurdering en god ordning. Forsand må få et system for dette på plass. Det er ikke tilstrekkelig med det opplegg man har for å rapportere feil i forhold til kvalitet, såkalte kvalitetsmeldinger.

3.7 Mislighetsrisiko En omfattende presentasjon av dette temaet teoretisk og erfaringsbasert er lagt til vedlegg. Vi tror det kan være nyttig lesning for mange. I Rogaland Revisjons årsoppgjørsnotat opplyser det at ”revisor har plikt til å rapportere mis-ligheiter til kontrollutvalget med kopi til administrasjonssjefen. Revisjonen har i løpet av 2008 ikkje oppdaga eller fått melding om noen form for misligheiter.” Vi har tidligere hatt forvaltningsrevisjon av anskaffelser, og funnet hull. Dette er et veldig risikoutsatt område. Etikk handler også om møtet med brukerne, og tidligere forvaltningsrevi-sjon viser behov for å sikre korrekt oppfølging av henvendelser til kommunen. Vi har imidler-tid ikke opplevet misligheter i tilknytning til disse prosjekter. De største suksessfaktorene vi her vil peke på for Forsand, er å:

• Sikre at de ansattes har forståelse for og kunnskap om regler og retningslinjer, tydelig-gjorte arbeidsbeskrivelser, åpne beslutningsprosesser og gode kontrollrutiner

• En åpen og god organisasjonskultur der ansatte er trygge på at de kan varsle om kri-tikkverdige forhold uten at dette får negative konsekvenser for dem selv

• Ledelsen må til enhver tid være oppdatert på mislighetsrisikoen i kommunen Alle nivåer og ansatte vil være viktige i dette arbeidet.

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 11 - Forsand kommune

4 Rådmannens kommentarer Rådmann Terje Nysted uttaler i e-post 30.11.2009 følgende: 1. Rådmannen sluttar seg til Rogaland Revisjon IKS sine tilrådingar, om å: - utarbeide felles etiske retningsliner for tilsette og folkevalde - utarbeide eit system for varsling slik arbeidsmiljølova krev - stimulere til drøfting av etiske problemstillingar på arbeidsplassar - oppretthalde eit våkent blikk og førebyggjande aktivitetar i høve mislighald 2. Det er nedsett ei arbeidsgruppe som skal sjå på arbeidsgjevarstrategi i Forsand kommune. Råd-mannen vil be arbeidsgruppa om å innarbeide revisjonen sine tilrådingar i arbeidsgjevarstrategien som skal vere ferdig sommaren 2010.

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 12 - Forsand kommune

5 Vedlegg Om forvaltningsrevisjon I kommunelovens § 77.4 pålegges kontrollutvalgene i fylkeskommunene og kommunene å påse at det årlig gjen-nomføres forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer systematiske vurderinger av økonomi, produktivi-tet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Lovens bestemmelser er nærme-re utdypet i revisjonsforskriftens kapittel 3 og kontrollutvalgsforskriftens kapittel 5. Revisjon i norsk offentlig sektor omfatter både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, i motsetning til i privat sektor hvor kun regnskapsrevisjon (finansiell-) er obligatorisk. Rogaland Revisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på oppdrag fra kontrollutvalget i kommunen. Arbeidet er gjen-nomført i henhold til NKRF sin standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Rapporten er utarbeidet av forvaltningsrevisor Lin Helliesen og fagansvarlig for forvaltningsrevisjon Bård Humber-set, og gjennomgått av oppdragsleder Tore Kristensen.

Begreper I dette prosjektet bruker vi begrepene

• moral om ”oppfatninger om rett og galt i omgang mellom mennesker”, og • etikk om ”systematisk tenkning om hva som er rett og galt i omgang mellom mennesker” • etisk dilemma om ”en situasjon hvor du står foran et valg mellom rett og rett, eller galt og galt. Du har

meget gode grunner til å velge begge alternativene, men kan bare velge ett av dem.” 10

• misligheter om "handlinger som innebærer uredelighet for å oppnå en urettmessig fordel for seg selv, virksomheten mv. eller andre. Misligheter skilles fra feil ved at den underliggende handlingen er tilsik-tet"

11

• korrupsjon om "situasjoner der en person i en betrodd stilling eller verv, privat eller offentlig, setter an-svaret og forpliktelsene som er knyttet til stillingen eller vervet til side og misbruker makten som ligger i stillingen eller vervet, og ved dette oppnår enten en privat fordel eller belønning, eller urettmessig tilstre-ber en fordel til egen organisasjon eller firma”

12

Etikken gir oss et språk og noen prinsipper for å avklare hvilke beslutningshensyn som gjelder i situasjonen. Etis-ke retningslinjer er normer og prinsipper - spilleregler - for samhandling. Alvorlighetsgraden av et brudd på de etiske retningslinjene kan variere fra grensetilfeller som handler om generell ”skikk og bruk”, til alvorlig kriminalitet, med strafferettslige konsekvenser. KS påpeker at arbeidet med etiske prob-lemstillinger i kommunen innebærer

”å klargjøre hva som er rett og galt i gitte situasjoner. Etikk handler også om å bli enige om et sett av verdier, hvordan verdiene skal komme til syne i praktisk handling, og om å forstå konse-kvensene av egen handling. Det er de faktiske handlingene som danner grunnlaget for kommu-nens omdømme i befolkningen.” 13

Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, for eksempel lovverk og politiske vedtak.

Referanser til etikk i lovverket Generelle krav og forventninger til etisk adferd blant kommunens ansatte, finner vi først og fremst i de lover og forskrifter som er presentert i oversikten nedenfor. Her er angitt nøkkelord for hvordan disse kravene og forvent-ningene kommer til uttrykk i lovverket. En nærmere forklaring er gitt i den påfølgende tekst.

10 Definisjonene av moral, etikk og etisk dilemma er hentet fra: Se gorillaen! – etikk for arbeidslivet, Øyvind Kvalnes (Humanistisk Akademi), Universitetsforlaget, 2006 11 www.riksrevisjonen.no/Aktuelt/Fagartikler/Fagartikkel_etiske+_normer_og_regler.htm 12 www.wikipedia.no 13 KS’ prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger?, KS, november 2006

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 13 - Forsand kommune

Tabell 5-1 Lovverkets krav og forventninger til etisk adferd

Lovverk Krav eller forventning relatert til

Forvaltningsloven • § 17: Utrednings- og informasjonsplikt i saksbehandling

Offentlighetsloven • Innsyn og åpenhet ift. saksdokumenter Kommuneloven • Grenser for kombinasjoner av samtidige stillinger og

verv ift. inhabilitet • Krav om tilsyn og kontroll, bl.a. kontrollutvalg

Tjenestemannsloven • Forbud mot gaver i tjenesten Straffeloven • Konsekvenser av aktiv og passiv korrupsjon14 og

påvirkningshandel15 Lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter

• God forretningsskikk, høy forretningsjuridisk standard i saksbehandlingen, samt rettferdighet og åpenhet i anbudsprosess

Arbeidsmiljøloven • §2-4: Arbeidstakers rett til å varsle om kritikkverdige forhold

• § 2-5: Vern mot gjengjeldelse ved varsling • § 3-6: Arbeidsgivers plikt til å legge forholdene til

rette for varsling Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) med tilhørende forskrifter

• Kriterier for behandling av personopplysninger om arbeidstakere og brukere av kommunens tjenester

Aksjeloven og lov om interkommunale selskaper • Tilsyns- og kontrollansvar for styret • Regler om inhabilitet for styremedlemmer og daglig

leder ILO-konvensjon nr. 94 • Regler om sosial dumping ifm.offentlige kontrakter

I denne undersøkelsen merker vi oss særlig endringen i Arbeidsmiljøloven fra 01.01.2007, som sikrer arbeidsta-kere rett til å melde/si i fra om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen, uetiske eller ulovlige, og gir dem vern mot gjengjeldelse. Alle arbeidsgivere skal legge til rette for et godt ytringsklima og ha rutiner for intern varsling. Forvaltningsloven

Inneholder en rekke saksbehandlingsregler som skal bidra til å sikre overholdelse av etiske plikter og holdninger i forvaltningen. Loven omfatter både brukernes rettigheter knyttet til selve saksbehandlingsprosessen og krav til habilitet og taushetsplikt hos saksbehandler (se bl.a. kapittel II (§§ 6-10) og kapittel III (§ 13).

Offentlighetsloven

Loven har regler som skal sikre innsyn og åpenhet i forhold til forvaltningens dokumenter. Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov.

Kommuneloven

Omfatter regler om valgbarhet, som blant annet setter grenser for hvilke kombinasjoner av stillinger og verv en person kan ha samtidig ift. inhabilitet. Loven regulerer også tilsyn og kontroll, og pålegger kommunen å ha et kontrollutvalg som fører tilsyn med kommunal forvaltning og sikrer gjennomføring av regnskaps- og forvaltnings-revisjon.

Tredje kapittel. Forskjellige bestemmelser, § 20. Forbud mot gaver i tjenesten m.v.: Tjenestemannsloven

”Ingen embets- eller tjenestemann må for seg eller andre motta gave, provisjon, tjeneste eller annen ytelse som er egnet til, eller av giveren er ment, å påvirke hans tjenestlige handlinger, eller som det ved reglement er forbudt å motta. Overtredelse kan medføre ordensstraff eller avskjed.”

Straffeloven

Inneholder egne bestemmelser om aktiv og passiv korrupsjon og påvirkningshandel.

14 Aktiv korrupsjon: Gi eller tilby utilbørlig fordel; passiv korrupsjon: Kreve eller motta utilbørlig fordel 15 Når en person tilbyr, krever eller aksepterer en utilbørlig fordel for å påvirke en tredjepersons stilling, verv eller oppdrag

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 14 - Forsand kommune

Loven inneholder få bestemmelser som direkte omhandler etikk og korrupsjon. Regelverkets primære formål er å sikre at det offentlige foretar kostnadseffektive anskaffelser. Lovens § 5 stiller imidlertid grunnleggende krav til anskaffelsesprosessen. Krav til god forretningsskikk, høy forretningsjuridisk standard i saksbehandlingen, samt likebehandling, forutsigbarhet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anbudsprosessen inngår her. Regelverket inneholder også habilitetsregler.

Lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter

Arbeidsmiljøloven En endring i arbeidsmiljøloven sikrer arbeidstakere rett til å melde/si i fra om kritikkverdige forhold på arbeidsplas-sen, uetiske eller ulovlige, og gir dem vern mot gjengjeldelse. Alle arbeidsgivere skal legge til rette for et godt ytringsklima og ha rutiner for intern varsling. Personopplysningsloven med tilhørende forskrifter

Stiller opp kriterier for behandling av personopplysninger om arbeidstakere og om brukere av en kommunes tje-nester.

Lovene inneholder regler for styrets tilsyns- og kontrollansvar for selskapet. Den omfatter også særskilte regler om inhabilitet for styremedlemmer og daglig leder.

Aksjeloven og lov om interkommunale selskaper

Inneholder bestemmelser knyttet til sosial dumping i forbindelse med offentlige bygge- og anleggskontrakter der leverandør eller underleverandør ikke er norske. Loven skal sikre at disse ikke har dårligere lønns- og arbeidsvil-kår enn det som er normalt for vedkommende sted eller yrke der oppdraget utføres.

ILO-konvensjon nr. 94

Kommunenes Sentralforbund (KS) KS har utarbeidet en rekke hjelpemidler for kommunene i arbeidet med etikk og omdømme. Vi har i våre under-søkelser særlig tatt utgangspunkt i prosessveilederen og veileder for varsling.

Tabell 5-2 KS’ hjelpemidler for etikkarbeidet i kommunesektoren

Hjelpemiddel Omhandler

”Arbeidsgiverstrategi mot 2020 – stolt og unik”

• Den åpne organisasjonen, vektlegging av ytringsfri-het

• Oppfordring til offentlighet og varsling Prosessveileder for arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen16

• Veiledning for etikkarbeidet

• Rammeverk og sjekkliste for etiske retningslinjer

Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for varslinger i kommuner og fylkeskommuner?

• Veileder for etablering av varslingsrutiner

Styrevervregisteret • Skal bidra til å fjerne tvil om habilitet og rolleblanding i kommunesektoren.

Kommunesektorens etikkutvalg • Skal bidra til å sette etiske problemstillinger på dagsorden og gi råd til kommunesektoren

KS Bedrifts prosessveileder: Etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i selskapet (november 2006)

• Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger og handlinger

• Hvordan forankre og sikre samfunnsansvarlig forretningsdrift

”Samarbeid om etisk kompetanseheving” i helse- og omsorgstjenestene

• Prosjekt med 100 inviterte kommuner • Skal stimulere til etisk refleksjon og kompetansehe-

ving ift. håndtering av etiske utfordringer ”Flink med folk i første rekke” • Samarbeidsprosjekt mellom KS og Helsedirektoratet

• Om lederrollen, kompetanseutvikling og etikk Etikkhåndboka for kommunenes helse- og omsorgstjenester (2008)

• Om ledelse, holdninger, verdier og ferdigheter • Gir medarbeidere og ledere konkrete verktøy og

metoder til å utvikle den etiske kvaliteten i tjenestene Andre hjelpemidler Blant annet:

16 KS’ prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger?, KS, november 2006

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 15 - Forsand kommune

Tabell 5-2 KS’ hjelpemidler for etikkarbeidet i kommunesektoren

• Forskning og utvikling • Kurs og konferanser • E-læringsprogram om etikk

Andre eksterne kilder til revisjonskriterier NHO har i mange år hatt fokus på etikk og samfunnsansvar i forhold til sine medlemsbedrifter. Noen av de verk-tøy som er tilgjengelige herfra, er vist nedenfor. Revisjonskriterier særlig relevante for hovedproblemstillingen om risiko og styring knyttet til økonomiske og regnskapsmessige misligheter er også tatt med her.

Tabell 5-3 Andre eksterne kilder til revisjonskriterier

Kilde Omhandler

Etikk og samfunnsansvar ”Når sant skal sies” (NHO) • Veileder for etablering av varslingsrutiner

• Betydningen av en åpen bedriftskultur ”…over streken?”, (NHO) • Veileder for arbeidet med holdninger og praksis

knyttet til gaver, representasjon og utgiftsdekning for andre enn egne ansatte

Sjekkliste for bedrifters samfunnsansvar (NHO) • Sjekkliste med forhold og utfordringer virksomheter bør reflektere over i forhold til sitt samfunnsansvar

Økonomisk og regnskapsmessig risiko og styring Revisjonsstandard RS 240, Vedlegg 1: Eksempler på mislighetsrisikofaktorer (Norges Kommunerevisorforbund (NKRF)) og Den Norske Revisorforening (DnR)

• Risikofaktorer relatert til feilinformasjon som skyldes uredelig regnskapsrapportering og underslag av eiendeler

God praksis for å hindre eksterne misligheter17 • Forståelse, styring, forebygging og avdekking av eksterne misligheter av økonomisk art

, (NKRF/Den europeiske revisororganisasjonen Fédération des Experts Comptables Européens (FEE))

Risikobilde Vi ser først på hvilke erfaringer vi finner ellers i samfunnet. Dette er lesning vi anbefaler, selv om det går over flere sider.

Tilnærming Misligheter kan være forsøk fra enkeltkunder eller -selskaper på å oppnå en økonomisk fordel. Beløpene i hvert enkelt tilfelle kan være små, men samlet sett kan de utgjøre betydelige tap av offentlige midler. Det kan også dreie seg om mer systematiske og planlagte angrep fra organiserte kriminelle grupper. Disse kan være færre i antall, men tapet i hvert enkelt tilfelle kan være betydelig. Samarbeid mellom de kriminelle og virksomhetens egne medarbeidere forekommer også. Dette kan ramme hardt både økonomisk og omdømmemessig. Kommunen har et ansvar for å etablere retningslinjer, rutiner og systemer for å forebygge og håndtere misligheter. Kommunelo-vens § 23, punkt 2 pålegger administrasjonssjefen et ansvar for at kommunen drives i samsvar med lover, for-skrifter, og overordnede instrukser, og at kommunen er gjenstand for betryggende kontroll. Kommunelovens § 71 regulerer forholdet mellom kommunale foretak og administrasjonssjefen. Det er daglig leder i foretaket som har ansvaret for betryggende kontroll i foretaket jf kommunelovens § 71.

17 http://www.nkrf.no/kommrev/NKRF-god-praksis-eksterne-misligheter.pdf. FEE representerer revisjonsprofe-sjonen i Europa. Den Norske Revisorforening (DnR) er Norges medlem her

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 16 - Forsand kommune

En forutsetning for å kunne kontrollere og styre mislighetsrisiko ligger i forståelsen av hvordan misligheter faktisk opptrer18 og hvilke faktorer som påvirker risikoen19

I forhold til misligheter knyttet til økonomiske og regnskaps-messige forhold, snakker vi først og fremst om risikofaktorer relatert til feilinformasjon som skyldes:

• Uredelig regnskapsrapportering • Underslag av eiendeler • Urettmessig tilegning av inntekter • Utenforliggende forhold

Det siste punktet omfatter blant annet økonomiske konsekvenser ved feil bruk av finansielle instrumenter, med Terra-saken som ett eksempel. Erstatningssaker som følge av uredelig adferd/ansattes tyveri fra brukere, faller også inn under dette punktet. Sistnevnte så vi eksempel på i Trondheim kommune våren 2008, der en hjemme-hjelp stjal brukerens bankkort og kode, for deretter å tappe kontoen for over 300.000 kroner20

. En høyesteretts-dom fastslo at kommunen hadde erstatningsansvaret.

Forholdene knyttet til det langvarige og irregulære samarbeidet mellom en fagansvarlig i Eiendomsforvaltningen i Bærum kommune og leverandører ble gransket av advokatfirmaet G-Partner AS i 2006-200721

. De trekker fram tre hovedårsaker til at økonomiske misligheter skjer i bedrifter:

• Muligheter for å skaffe seg uberettiget personlig vinning • Liten risiko for at misligheter avdekkes • Liten sosial fordømmelse forbundet med misligheter22

Sammenhengen mellom de ulike faktorene kan illustreres ved det såkalte mislighetstriangelet nedenfor, som blant annet er inkludert i NKRFs revisjonsstandarder. Mislighetene kan karakteriseres gjennom hvilken type det dreier seg om, hvilket omfang de har, egenskaper ved de personene som står bak og måten det foregår på. Risi-koen påvirkes av mulighetene som ligger i blant annet i organisatoriske og systemmessige svakheter, interne og eksterne motivasjons- og pressfaktorer, samt de kulturelle og personlige holdninger i organisasjonen. Nedenfor ser vi nærmere på hva som ligger i hver av disse dimensjonene.

18 God praksis for å hindre eksterne misligheter, norsk oversettelse av FEE Position Paper ”Good Practice in Tackling External Fraud”, av den europeiske revisororganisasjonen Fédération des Experts Comptables Euro-péens (FEE), januar 2007 19 Revisjonsstandard RS 240, Vedlegg 1: Eksempler på mislighetsrisikofaktorer, Norges Kommunerevisorfor-bund (NKRF) 20 Kommunal Rapport nr. 20, 05.06.2008 21 Gransking av Eiendomsforvaltningen i Bærum kommune, granskingsrapport for Bærum kommunerevisjon, G-Partner AS, 05.02.2007 22 ”God etikk er god butikk”. Om bedriftenes samfunnsansvar. Erling Grimstad, G-Partner (www.gransking.com/fileadmin/gpartner/god_etikk_er_god_butikk.pdf)

Figur 5-1 Mislighetstriangelet

Motivasjon og press

Muligheter

Holdninger, integritet og rettferdiggjørelser• ”Egentlig ikke kriminelt• ”Låner bare pengene”• “De fortjener det”• ”Alle andre gjør det“

• Svakhet i internkontroll• Tillitsposisjon• Utilstrekkelig bestraffelse av

tidligere gjerningspersoner

• Finansielt press: Aggressive budsjetter, bonusplan, etc.

• Sosialt press: Lever over evne• Psykologisk press: Mangel på

anerkjennelse, behov for suksess

Mislighetenesnatur•Type•Omfang (tid, økonomi)•Personer som står bak•Måten det foregår på

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 17 - Forsand kommune

Mislighetenes natur

Typer og omfang av misligheter Nesten 1 av 10 kommuner har i løpet av de siste 12 månedene sagt opp eller gitt advarsel til ansatte på grunn av uetisk atferd. Korrupsjonssaken i Bærum kommune er en av flere i rekken av lignende saker i norske kommuner. Det er imidlertid relativt sjelden at kommunene avdekker atferd hos leverandørene som fører til at man avslutter kundeforhold hos en leverandør. Her er andelen bare 1,7 prosent. Det viser en undersøkelse utarbeidet for KLP Forsikring blant landets kommuner.23

Undersøkelsen bygger på et utvalg av ordførere, rådmenn, stabs- og øko-nomisjefer fra 368 av landets kommuner, totalt 602 respondenter.

Vi har ikke kommet over noen undersøkelser som i samme grad tar for seg korrupsjonens struktur i Norge, som den Brottsförebyggande rådet (BRÅ)24

Analysen viser at de vanligste formene for korrupsjon i Sverige er

har foretatt i Sverige. Undersøkelsen omfatter en gjennomgang av Riks-enheten mot korrupsjons behandlede saker i årene 2003-2005, de siste oppklart medio 2006. I antall er det 147 saker. Sakene omfattet 202 utpekte personer i både offentlig og privat sektor. Av disse var 74 er mistenkte for kriminelle forhold, som ledet til 21 dommer.

• å gi/ta i mot bestikkelser (penger, gaver, reiser eller andre fordeler) (65 prosent) • utroskap mot ”hovudman” (8 prosent) • bedrageri (4 prosent) • tjenestefeil (2 prosent) • dokumentforfalskning (2 prosent)

Den tidligere nevnte KS-undersøkelsen blant ledere i norske kommuner og fylkeskommuner25

viser at kun 0,3 prosent (5 respondenter) var blitt tilbudt bestikkelser de siste 12 månedene. 3 prosent oppgir likevel at de kjenner til at andre i egen kommune har blitt tilbudt bestikkelser. Her har det i første rekke vært snakk om fysiske gaver, bespisning og private turer, og i liten grad konkrete pengebeløp. Ingen av de spurte lederne i fylkeskommunene hadde opplevd dette.

Mer vanlig enn bestikkelser er det at ledere får tilbud om goder som ikke er direkte ulovlige, men som kan opple-ves som uetiske. 8 prosent av topplederne har opplevd dette. Størst andel finner vi blant økonomisjefene (16 prosent). Håndteringen av tilbudene om de lovlige, men ”uetiske” godene varierte:

• 63 prosent har levert dem tilbake eller unnlatt å ta i mot dem • 32 prosent har tatt forholdet opp til drøfting med overordnet eller kollega • 11 prosent har mottatt godet, men har gitt tilbakemelding om at det kan være problematisk • 11 prosent har mottatt godet uten noen form for reaksjon.

De fleste (86 prosent) mener at kommunen forholder seg profesjonelt til gjeldende innkjøpsregler, slik at alle tilby-dere og underleverandører til en hver tid behandles likt. 17 prosent av de spurte mener likevel at retningslinjene som er trukket opp for å håndtere korrupsjon ikke er gode nok. Også her er økonomisjefene og rådmennene de mest kritiske, henholdsvis 29 og 23 prosent mener retningslinjene ikke er gode nok. Flere (24 prosent) tror at korrupsjonsnivået vil øke enn at det vil gå ned (16 prosent) generelt i de tre neste årene. Karakteristisk for korrupsjonstilfellene i Sverige er særlig at de involverte (45 prosent)

• handler i retning av bestemte beslutninger, • unnlater å handle på en bestemt måte, eller • gir ut informasjon

Det er også vanlig at de får belønninger i etterkant eller for å styrke relasjoner på lengre sikt (38 prosent). Korrup-sjonen i Sverige skjer i stor grad i det stille, på subtile måter, uten at det stilles krav om gaver eller andre fordeler (40 prosent). Vennskapskorrupsjon – der en relasjon ønskes oppnådd eller allerede eksisterer - er utbredt.

Personer involvert i mislighetene BRÅ-undersøkelsen fra Sverige viser at over 80 prosent av de som tar i mot bestikkelser, jobber i offentlig sektor, mens 95 prosent av giverne befinner seg i privat sektor.

23 Kommuneundersøkelsen, Perduco AS på oppdrag fra KLP Forsikring, november 2006 24 Korruptionens struktur i Sverige. ”Den korrupte upphandlaren” och andra fall om mutor, bestickning och maktmissbruk. Brottsförebyggande rådet, Information och förlag, rapport 2007:21. 25 TNS Gallups spørreundersøkelse for KS: ”Rapport for KS. Etikk og leverandører – hvordan reagerer kommu-nene?”, 31.08.2007, www.ks.no/Etikk

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 18 - Forsand kommune

Ifølge KS-undersøkelsen tilbys godene i særlig grad av

• virksomheter relatert til bygg- og anleggsvirksomhet (28 prosent) • leverandører av IT- og datasystemer (23 prosent) • leverandører av inventar, utstyr og lignende (17 prosent)

Bygg- og anleggsvirksomhetene henvender seg i første rekke til sjefer i teknisk sektor og ordførere. For leveran-dører av IT-/datasystemer og pensjons/forsikringsordninger er rådmenn de mest interessante. Ledere innenfor pleie og omsorg, oppvekst og helsetjenester er mest utsatte for leverandører av inventar, utstyr og lignende. Også i Sverige er bygg og anlegg en typisk risikobransje - 12 prosent av de mistenkte jobbet her. Dette kan for-klares ved en kombinasjon av

• bransjekultur • prosjektbasert arbeid • store beløp

De samme elementene kan forklare risikoen knyttet til konsulentvirksomhet, ”företagstjänster” og utdanning (8 prosent), samt eiendomsforvaltning (7 prosent). En overvekt av tilfellene i Sverige gjelder salg eller innkjøp (61 prosent). Den gjennomsnittlige mistenkte i svenske korrupsjonssaker er en

• mann på 53 år med ledende stilling eller akademikeryrke (51 prosent) Den relativt høye alderen kan forklares ved at personer som regel må oppnå en viss posisjon i arbeidslivet og samfunnet for å bli interessante for korrupsjon. Kun 12 prosent er kvinner, og disse befinner seg i hovedsak in-nenfor pleie- og omsorgstjenester. Den lave kvinneandelen kan dels forklares ved at kvinner i mindre grad befin-ner seg i ledende stillinger, dels at de er betydelig underrepresentert i bransjer som er spesielt utsatt for korrup-sjon. Det er for øvrig verdt å merke seg at personer som har en direkte innflytelse på beslutningsprosesser, kan være like utsatte som selve beslutningstakerne.

Motivasjon og press Typiske pressfaktorer knyttet til misligheter er vist i mislighetstriangelet ovenfor. Økonomiske motiver er mest vanlig bak svenske misligheter, ifølge BRÅ. Disse begås for egen vinnings skyld eller for at hovedmannen - typisk arbeidsgiver – skal få økonomiske fordeler. Prestasjonsorienterte belønningssystemer kan også bidra til korrup-sjon. Denne typen systemer er generelt mindre vanlig i offentlig sektor enn i privat. En annen type motivasjon kan være administrativ ineffektivitet, hvor man kan føle seg fristet til å bestikke saksbehandler for raskere saksbe-handling, eventuelt også påvirke utfallet. Finansielle pressfaktorer omfatter aggressive budsjetter, selv om dette nok i hovedsak gjelder privat sektor. For kommunene vil overholdelse av selv ”normale” budsjetter kunne være en utfordring, med dagens pressede ar-beidsmarked og vanskelige tilgang på kvalifisert arbeidskraft. Risikoeksponeringen i forhold til finansielle produk-ter har vist at det for en kommune kan være fristende å benytte mulige skattefordeler også internasjonalt for å oppnå vinning i eget budsjett, jf. Terra-saken. En måte dette gjøres på, er gjennom såkalt ”sale and lease-back”, Det vil si at kommunen selger eiendeler til en finansiell institusjon, som så ”leaser” den tilbake til kommunen. Så vel leie av kommunebygg, som bruk av amerikanske skatteregler til billigere finansiering av vann- og avløpstje-nester kan omfattes av en slik ordning. Nøkterne risikovurderinger eller stressanalyser anbefalt av Kredittilsynet, benyttes i liten grad av kommunene. Endringer i regelverk, valuta- og konkursrisiko, samt rente- og prisnivå kan slå hardt ut for mange. Sosiale faktorer kan også skape press, og kan for eksempel henge sammen med at noen ”lever over evne” og er redde for å tape anseelse ved ikke å opprettholde denne livsstilen. På den psykologiske siden, kan presset være knyttet til behov for anerkjennelse og suksess, eksempelvis et ønske om å handle for å fremstå som handlekraf-tig, eller rett og slett å lykkes med de prosjekter man har et ansvar for. Enkelte kan også ha motstand mot å bli kontrollert av ledelsen. Advokatfirmaet G-Partner AS, som arbeider med blant annet granskinger av korrupsjons-saker, påpeker at graden av sosial fordømmelse er avhengig av hvordan ledelsen påvirker bedriftens organisa-sjonskultur26

. Utover disse faktorene følger det også en økt risiko dersom den ansatte har en psykisk lidelse som gjør vedkommende mer tilbøyelig til å beslutte eller handle på feil måte.

Lov om offentlighet, en kultur for at saker og avgjørelser skal vedtas politisk, samt medias rolle kan antas å bidra til å holde motivasjonen for misligheter noe nede - mer enn i det private næringslivet. Tidligere saker viser likevel at mange tar sjansen.

26 ”God etikk er god butikk”. Om bedriftenes samfunnsansvar. Erling Grimstad, G-Partner (www.gransking.com/fileadmin/gpartner/god_etikk_er_god_butikk.pdf)

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 19 - Forsand kommune

Muligheter Mulighetene for misligheter kan ha både organisatoriske, system- og kontrollmessige og kommunikasjonsrelaterte årsaker. To av de vanligste forklaringene til korrupsjon i Sverige (BRÅ) er mangel på generelle kontrollsystemer og på spesifikke kontrollsystemer rettet mot korrupsjon. Bak dette ligger dårlig utviklede rutiner og regler – eller manglende formidling av disse - som grunnlag for kontrollen. Eksempler på organisatoriske muligheter er de som følger med myndighet, fullmakter og tillit i visse yrkesmessige posisjoner, samt uformelle forretningsformer, out-sourcing og spredte virksomheter med manglende innsyn for ledelsen. I kommunale selskaper som utvikler boli-ger, kan man tenke seg muligheten for enkelte til å selge til markedspris, og ta deler av inntektene selv. Ansvars-pulverisering og kontrollsvikt, blant annet som følge av omorganisering, gir også muligheter for misligheter. Sys-temrelaterte muligheter kan omfatte uklare arbeidsbeskrivelser, som gir mulighet for utvidelse av myndighet, an-svar og fullmakter. Endringsprosesser innebærer ofte en risiko i seg selv, idet normale kontroll- og overvåkningsrutiner blir endret. Feil og ufullstendighet i regnskapet, manglende avstemminger og sviktende oversikt over kommunens eiendom-mer gir grobunn for misligheter. Det gjør også kompetanse- og kapasitetspress. Stor grad av feilrettinger er i seg selv en kilde til feil, og kan tilsløre fakta og skjule misligheter. Kommunens normaltransaksjoner er i hovedsak innrettet med en naturlig arbeidsdeling, slik at mislighetsrisiko er under akseptabel kontroll. Spesielle transaksjo-ner faller utenfor disse kontrollrutinene, og er de poster en ønsker å avdekke og begrense på grunn av høy mis-lighetsrisiko. Mange kommuner er nå i gang med prosesser for å forbedre interne kontrollrutiner, som følge av innskjerpinger i regelverket. Tilsvarende har endret fokus i revisjonsstandardene med hensyn til intern kontroll og spesielt fullstendighet av inntekter, ført til at mange har påbegynt prosesser for vurdering av mislighetsrisiko i egne rutiner og ansvarsområder. Inntil nye/endrede rutiner er på plass, er kommunen noe ekstra utsatt for risiko. Offentlig sektor er underlagt komplekse regelverk, og en kost-nyttevurdering kan føre til at rutiner åpnes opp for misligheter. Andre muligheter kan knytte seg til utilstrekkelig håndtering av tidligere saker. Den som er fristet, ser at det nytter å lure systemet. Fullstendighet av inntekter har hittil ikke vært godt nok ivaretatt i kommunene. Vi har opplevd en periode hvor kost-nyttevurderinger har vært mest fremtredende, med den konsekvens at intern kontroll har blitt nedprioritert. Den seinere tids store mislighetssaker, eksempelvis vannverkssaken på Romerike og mislighetene ved eien-domsforvaltningen i Bærum kommune, har rettmessig hevet betydningen av god intern kontroll på disse felt. And-re eksempler på risikoområder er kontantsalg av ulikt slag, samt bruk av bankkonti utenfor regnskap. Manglende kunnskap om hvilke regler som gjelder, kan også forklare at noen misligheter begås. Dette har ifølge den svenske undersøkelsen (BRÅ) tydelige koplinger til kommunikasjonsproblemer på arbeidsplassen. Også G-Partner peker på manglende kunnskap som en medvirkende årsak til misligheter, blant annet i den nevnte saken i Bærum kommune. Andre muligheter som trekkes fram av G-Partner i samme sak, er:

• Manglende etterprøving av oppgitte økonomiske behov i forhold til kjøp av en tjeneste: Mulighet for dik-tering av kostnader

• Svakheter i fullmaktssystem: Manglende arbeidsdeling ga mulighet for samme person til både å beslutte gjennomføring av, bestille og kontrollere utføring av bestilte tjenester

• Svak intern kontroll av enhetens etterlevelse av regelverk, rutiner og systemer: Mulighet for å omgå dis-se

Holdninger, integritet og rettferdiggjørelser Personlige holdninger er kanskje den viktigste faktoren i mislighetstriangelet. En solid forankring av gode, etiske holdninger i organisasjonen, gjør den mer robust i forhold til muligheter og press. Ledelsens holdninger er av stor betydning for organisasjonskulturen, og ikke minst integritet – samsvaret mellom ord og handling. Holdninger kan gi seg utslag i ”frie” tolkninger av regelverket, rettferdiggjørelser og henvisning til sedvane i bran-sjen. Eksempler er:

• ”Egentlig ikke kriminelt” • ”Låner bare pengene” • “De fortjener det” • ”Alle andre gjør det“

De kan også gi seg utslag i at man bevisst ikke setter seg inn i regler og retningslinjer, for seinere å kunne unn-skylde seg med dette.

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 20 - Forsand kommune

Styring og kontroll av mislighetsrisiko

Forutsetninger 30 prosent av lederne i KS-undersøkelsen blant norske kommuner mener at egen kommune har iverksatt spesiel-le tiltak mot korrupsjon siste 12 måneder. Blant rådmennene og ordførerne svarer henholdsvis 40 og 36 prosent det samme.27

I Sverige skjer avdekking av uønskede hendelser særlig gjennom privatpersoner (18 prosent), og på bakgrunn av oppslag i mediene (18 prosent) (BRÅ). Medarbeiderne til den anklagede person oppdager 6 prosent av hendel-sene, mens arbeidsgiverens internkontroll oppdager 5 prosent. En rekke av de hendelsene som avdekkes, blir ikke anmeldt, mens andre kan ha uklar oppfølging. Den svenske undersøkelsen trekker fram en rekke faktorer som er viktige for å forebygge korrupsjon. Disse er vist nedenfor.

Tabell 5-4 Viktige faktorer for å kunne styre og kontrollere mislighetsrisiko (BRÅ)

• Klare, velfungerende retningslinjer, tilpasset den virksomheten de gjelder • God kommunikasjon og forankring av retningslinjer hos ansatte og øvrige interessenter • Tydelige arbeidsbeskrivelser • Løpende dokumentasjon • Flere personer involvert i saksbehandling og beslutningsprosesser • Gode kontrollrutiner og innsyn • Interne varslingssystemer • Identifisering av risikogrupper for korrupsjon – områder, funksjoner (løpende kontakt med leverandører) • Og en sikker vaksine mot alle former for ulovlig påvirkning: Bra arbeidsmiljø med god takhøyde

Vi understreker her betydningen av at tilsyn med kontrollrutiner faktisk prioriteres. I tillegg er det svært viktig at man har et rapporteringssystem som involverer og forplikter, både på politisk og administrativt nivå. Offentlige virksomheter har i dag etter vårt syn ikke god nok kultur for å rapportere, i forhold til den mislighetsrisiko de er eksponert for. Av alle enkelttiltak som sikrer bedriftens sosiale ansvar og forhindrer misligheter, hevder G-Partner at tilretteleg-ging for varsling av kritikkverdige forhold er det viktigste ledelsen kan gjøre. De refererer til undersøkelser gjen-nomført av internrevisorforeningen i USA over flere år, som viser at mer enn 40% av tilfellene av selskapskrimina-litet avdekkes som følge av varsling. Til sammenligning avdekker selskapenes egen revisor kun ca 5% av mislig-heter og selskapskriminalitet, et tall som samsvarer med det fra den svenske BRÅ-undersøkelsen. G-Partners erfaring med varslingstjeneste, er at stadig flere ansatte forstår at det å varsle om kritikkverdige forhold er lojalt.28

Transparency International Norges generalsekretær Jan Borgen har uttalt at: ”Det er fort gjort for ledelsen i en bedrift å si at vi må få etiske regler på plass, noe annet er å iverksette dem. Det er et veldig stort behov […] for […] ansatte å kunne gjennomføre etiske retningslinjer i praksis.”29Borgen peker på to viktige tiltak mot korrupsjon. Organisasjoner må ha en policy mot bestikkelser, og de må lage et program for praktisk håndheving av forbudet mot bestikkelser. ”Praktisk dilemmatrening er det som trengs”

På spørsmål om hva som er det viktigste en bedrift kan gjøre for å holde en høy etisk standard og forebygge korrupsjon, svarer han: ”Det er en ledelsesoppgave. Lederne må skape forståelse for at dette betyr noe, og de må belyse det med prak-tiske eksempler. Da vil medarbeiderne se hva som er riktig.[…] Åpne prosesser er det viktigste for å hindre kor-rupsjon.” I DNV får traineene innføring i integritet og i selskapets etiske retningslinjer ved starten på sin opplæring. Fra 2004 er korrupsjon også blitt et eget tema i introduksjonskurset. G-Partner mener at forebygging av misligheter og uønsket atferd starter med å kartlegge risikoen for økonomiske misligheter. Blant de områder ledelsen må adressere for å forebygge uønsket adferd, er30

27 TNS Gallups spørreundersøkelse på oppdrag for KS: ”Rapport for KS. Etikk og leverandører – hvordan reage-rer kommunene?”, 31.08.2007

:

28 ”God etikk er god butikk”. Om bedriftenes samfunnsansvar. Erling Grimstad, G-Partner (www.gransking.com/fileadmin/gpartner/god_etikk_er_god_butikk.pdf) 29 Artikkel i Teknisk Ukeblad, 25.11.2005 30 ”God etikk er god butikk”. Om bedriftenes samfunnsansvar. Erling Grimstad, G-Partner (www.gransking.com/fileadmin/gpartner/god_etikk_er_god_butikk.pdf)

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 21 - Forsand kommune

• Systemer

o Bruke av ramme- og standardavtaler o Etablere varslingssystem o Fullmaktsstruktur og rapporteringslinjer o Etablere ansvarsfordeling som skiller roller mellom ansatte som beslutter gjennomføring, bestil-

ler og kontrollerer utføring • Etiske regler • Øke kompetansen om etikk og misligheter, herunder korrupsjonsrisiko og kunnskap om hvordan slike

handlinger foregår • Internkontrollmiljøet • Etterprøve behov • Kontrollere etterlevelse av regelverk (bl.a. arbeidsmiljølovens krav til effektiv varsling), rutiner og syste-

mer, herunder foreta stikkprøvekontroller uavhengig av mistanke • Gjennomføre kontroller med fokus på misligheter • Styrke sentrale kontrollfunksjoner gjennom kompetanseheving og økt kunnskap om risiko for økonomis-

ke misligheter • Gjennomføre flere kontroller fra kommunerevisjonens side med fokus på misligheter • Etablere og gjennomføre en strategi og et program for antikorrupsjon31

Etiske retningslinjer – anbefalinger og verktøy Generelt Vi vil i denne seksjonen gjennomgå blant andre KS’ og NHOs anbefalinger i forhold til innhold, form og tilgjenge-lighet på etiske retningslinjer. Innhold Kommunens felles etiske retningslinjer kan bare i begrenset grad gå ned i yrkesetiske problemstillinger innenfor de ulike fagområdene, ettersom dette ville bli uhensiktsmessig omfattende. Som både NHO og KS påpeker, er det likevel viktig at retningslinjene så langt som mulig oppleves som

• relevante for medarbeidernes hverdag og de utfordringer og dilemmaer som kan oppstå.33

NHO oppfordrer også til å si noe om hvordan retningslinjene vil bli fulgt opp, og konsekvenser av brudd på retningslinjene. Arbeidsgiver-organisasjonen for privat sektor mener grove og gjentatte brudd bør kunne være oppsigelsesgrunn. Mildere reaksjoner bør imidlertid være hovedregelen, så vel som positiv tilbakemelding når regelen etterle-ves. Målet er en god bedriftskultur, ikke at ansatte skal skjule sine feil av frykt for konsekvensene. Erfaringene fra Rogaland Revisjons tidligere etikkundersøkelser i Rogaland34, samt forvaltningsrevisjoner av tre kommuner i Midt-Norge35

viser at de etiske retningslinjene i stor grad konsentrerer seg om å gi detaljerte instrukser for temaene ”smøring og korrupsjon”. Tema som berører mel-lommenneskelige relasjoner, forvaltning av natur og miljø og andre store oppgaver som kommunen har ansvar for, er ofte fraværende. Dette til tross for at flertallet av de ansatte i en kommune jobber med mennesker, og at mange av disse brukerne er sårbare for utnytting og nedsettende adferd. Natur- og miljøforvaltning er også vikti-gere enn noensinne.

Kommunenes Sentralforbunds veileder i etikkarbeid presenterer en sjekkliste for emner og problemstillinger som kan inngå i de etiske retningslinjene, som vist nedenfor. Kommunene anmodes av KS om å ta med de emner den finner relevante. For flere kommuner vil enkelte tema være mer utførlig omtalt i andre dokumenter enn de etiske retningslinjene.

31 Eksempel på dette finnes i Bærum-rapporten 32 Kommuneundersøkelsen, Perduco AS på oppdrag fra KLP Forsikring, november 2006 33 www.nho.no/article.php?articleID=2196&categoryID=93 34 Gjennomført i Stavanger, Sandnes, Strand og Rogaland fylkeskommune 35 ”Konjakk nei takk – vin ja takk”, av Anna Ølnes, Kommunal Rapport nr. 14/2008 og Kommunerevisoren nr. 3, 2008

To av tre kommuner har vedtatt etiske retningslinjer og tiltak En undersøkelse gjennomført for KLP Forsikring i 200632 viser at to av tre kommuner har vedtatt tiltak og retnings-linjer for å unngå korrupsjon ved for eksempel offentlige anskaffelser, mottak av gaver, kontrakter eller deltakelse på sosiale arrangementer. Oslo og Akers-hus kommer best ut (94%), mens bare halvparten av kommunene i Agder og Rogaland (49%) svarer at de har vedtatt tiltak og retningslinjer for å unngå kor-rupsjon. Små kommuner har større utfordringer enn store kommuner med å få på plass etiske retningslinjer, ifølge undersøkelsen.

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 22 - Forsand kommune

Tabell 5-5 KS’ sjekkliste for etiske retningslinjer

DEL 1 - OM ETISKE RETNINGSLINJER 1. Innledning • Hva er etiske retningslinjer, hvilke oppgaver har de og for hvem (Bruk) • Eventuelt etikkutvalg i kommunen og formålet med dette • Sanksjoner for brudd på retningslinjene • Hvordan skal ansatte og folkevalgte forholde seg til retningslinjene? (Forpliktelse gjennom underskrift m.v.) 2. Ordene vi bruker: Etikk, moral, kultur og samfunnsansvar • Definisjon av sentrale begreper som ”etikk”, ”moral”, ”kultur” og ”samfunnsansvar” • Hva er selve grunnlaget for etiske retningslinjer? Bygge på kommunens visjoner og verdigrunnlag (med

henvisning). Betydningen av de konkrete verdiene • Retningslinjenes forankring i kommunens strategier og handlingsplaner (med henvisning) DEL 2 – VÅRE MEDMENNESKER OG OMGIVELSER • Innledning om forventninger til interessentene, og om roller de forskjellige interessenter har • Forholdet til eksterne interessenter (brukere/innbyggere/kunder, leverandører, konkurrenter, andre

offentlige myndigheter) • Forholdet til interne interessenter (ansatte (på alle nivåer) og folkevalgte (forholdet til hverandre),

eiere/investorer (i forhold til selskaper man eier eller er medeier i) • Forholdet til andre spesielle interessenter (Styret eller ledelsen i selskaper man eier eller er medeier i.

Andre?) DEL 3 – SENTRALE TEMAER • Habilitet (familie, venner, eks-jobb) og integritet • Bi-verv (Politisk eller privat virksomhet?) • Engasjement i frivillige organisasjoner • Forretningsskikk • Bruk av kommunens eiendeler • Bruk av pc og mobil — privat/jobb • Innkjøp og innkjøpsprosedyrer • Korrupsjon og bestikkelser • Gaver (prosedyrer for håndtering; beløpsgrense for personlige gaver) • Representasjon, turer, bevertning og utgiftsdekning • Behandling av de som henvender seg til kommunens i forbindelse med ulike virksomheter • Forholdet til kolleger og lojalitet • Om ytringsfrihet (Grunnlovens § 100), lojalitet og taushetsplikt (hva, overfor hvem) • Varsling • Forholdet til medier • Natur og miljø (eks. håndtering av avfall og miljøfarlige stoffer) • Internkontroll • Informasjon • Annet? DEL 4 – VEDLEGG

• Aktuelle lover og regler – som informasjon eller referanse der det er naturlig, eventuelt i eget vedlegg

Form på etiske retningslinjer: Klargjørende, veiledende og tydelige? Som et verktøy for å påvirke adferd og kultur i organisasjonen, bør de etiske retningslinjene ifølge både NHO og KS være

• enkle å forstå – konkrete, trekke klare grenser som ikke krever juridisk eller annen spesialkompetanse • begrenset i omfang, slik at de er lette å sette seg inn i og enkle å følge opp

Retningslinjene skal hjelpe den enkelte medarbeider til å utøve godt etisk skjønn og praksis i sitt arbeid. De bør være generelle nok til å dekke ”alt” og hindre ”smutthullsetikk”, samtidig som de må være spesifikke nok til å hind-re misforståelser, og sette klare grenser der dette er hensiktsmessig og mulig. Informasjon om forhold som ikke eksplisitt er nevnt i dokumentet bør kunne gis via andre kilder, for eksempel ved henvendelse til oppgitte kontakt-personer og dokumenter. Tilgjengelighet til etiske retningslinjer

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 23 - Forsand kommune

Dersom forventningene er at de ansatte skal ha et aktivt forhold til de etiske retningslinjene, er første steg på veien at de er lett tilgjengelige. De må med andre ord være

• enkle å lokalisere og hente fram Ligger retningslinjene på intranettet, innebærer dette at man bør kunne

• få tilgang til dokumentet eller den elektroniske koblingen til dette på et høyest mulig lenkenivå med ut-gangspunkt i hovedsiden

Ettersom etikk ofte inngår som en eksplisitt del av en rekke styringsdokumenter, kan en kopling til de etiske ret-ningslinjene fra de elektroniske dokumentene også være hensiktsmessig. For ytterligere tilgjengelighet bør både retningslinjer og relaterte dokumenter og saker være

• lett søkbare på sidenes søkefunksjon, med mulighet for treff på flere søkeord

En virksomhets internettsider er for mange i dag deres første møte med virksomheten. Kommunens interessenter er mer enn noen gang opptatt av og bevisste på dens samfunnsansvar og etiske omdømme. Dersom ambisjonen er å aktivt kommunisere retningslinjene til publikum, leverandører, samarbeidspartnere og øvrige interessenter, vil det være rimelig å forvente at de er

• tilgjengelige for publikum på kommunens internettsider En kommune kan velge å distribuere etiske retningslinjer til alle ansatte elektronisk og/eller i form av et papirhefte. Elektronisk distribusjon er relativt raskt og kostnadseffektivt i forhold til utsendelse på papir. En problemstilling her er imidlertid at mange ansatte har begrenset tilgang til PC, intranett og egen e-post, som følge av stillingsty-pe/arbeidssituasjon. Også for dem som er mindre fortrolige med teknologien, vil et papirdokument kunne fungere som et lett tilgjengelig oppslagsverk. Elektroniske dokumenter er imidlertid atskillig raskere og mindre ressurskre-vende å oppdatere, og gjør det enklere å sikre at det kun foreligger én, felles versjon av dokumentet til enhver tid. En kombinasjon av de to formatene gir de ansatte mulighet til å søke informasjon på flere måter.

Etiske dilemmaer og risikoområder i kommunene De følgende dilemmaer og risikoområder i tabellen nedenfor, er gjengitt slik de framkom gjennom personlige intervjuer og spørreundersøkelser i Stavanger, Sandnes, Randaberg og Strand. Sammenstillingen representerer et bidrag til kommunenes eget arbeid på de forskjellige tjenesteområder. Mye kan være relevant for Forsand, ikke alt.

Tabell 5-6 Etiske dilemma og risikoområder i kommunale sektorer

Generelt • Rekrutteringsutfordring i offentlig sektor generelt; prioritering av midler, hvordan oppnås best kvalitet i tjenestene

(flere ansatte til å gjøre de samme tjenestene, mer midler til utvikling av tjenestene med samme antall ansatte, vikarer, kontinuitet m.v.)

• Tradisjonelt mer ”oppsigelsesvern” enn i det private – henger igjen i kulturen? • Reell mulighet for deltakelse i kommunens brukerundersøkelser på nett – mange som ikke har tilgang på PC. På

hvilke språk skal man tilby undersøkelsene? • Utfordringer knyttet til en fri arbeidssituasjon, eksempelvis hjemmekontor – hvor effektivt benyttes tiden? • I hvilken grad bør man som arbeidstaker stiller opplagt og forberedt på jobb? I hvilken grad kan man tillate at

privatlivet påvirker arbeidstakers effektivitet og arbeidskvalitet på jobb? • Arbeidstakere fra ulike kulturer – både etnisk og sosialt - skal bli enige om et felles verdisett; hvilke normer og

verdier skal legges til grunn? Hvordan håndterer man utslagene av eventuelle ”misforståelser” her? • Når er et norm-/verdisett modent for revurdering, og hva må eventuelt forstås ut fra endrede verdisett mellom

generasjoner av arbeidstakere? • Habilitetsproblematikk i små kommuner der ”alle kjenner alle” – risiko for at kjennskap og vennskap påvirker

saksbehandlingen • Trening i arbeidstiden – brukes tiden til dette formålet eller til andre aktiviteter? Barn og unge Generelt • Hvilke verdier skal lærerne kommuniseres til elevene/barna? • Diskriminering av ansatte med annen kulturell bakgrunn • Taushetsplikt • Kristne verdier i et flerkulturelt skole-/barnehagemiljø; hensynet til høytider o.a. i andre representerte kulturer • ”For liten tid tid etikk”

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 24 - Forsand kommune

Tabell 5-6 Etiske dilemma og risikoområder i kommunale sektorer

• Håndtering av personsensitiv informasjon om barn og unge Skole • I hvilken grad man skal ta elever med ekstra behov ut av klassen, og måten dette skal gjøres på for ikke å bli

stigmatiserende • Håndtering av verdi- og kulturforskjeller mellom ulike generasjoner av lærere • Håndtering av saker der lærere blir mobbet på Internett utenfor skoletiden • Elever med diagnoser – hvem ved skolen skal informeres? • Lojalitet: Elev vs. foresatte, elev vs. lærer/ledelse – eks. i saker som berører incest – hva gjør læreren? Lojalitet

bruker vs. kommunen • Hva snakker man om med hvem (elever, andre lærere osv.) og hvor? Roller og ansvar. Hvor mye informasjon

skal gis til ansatte som strengt tatt ikke trenger denne informasjonen? • Hvor reelle er beskyldninger fra kolleger, elever, andre? Hvordan skal de følges opp? Hvilket ansvar har man? • Muligheter for underslag Barnehage • Barnehageopptak: Muligheten for å prioritere ”naboens barn” eller grupper, for eksempel ved for mange søkere

fra små avdelinger til store. Men prioritering vanskeligere nå enn tidligere, fordi det er mer regulert • Barnehageplass til fast ansatte er ”tillatt ved stillinger som er vanskelige å besitte” av typen pedagogiske ledere,

men ikke for assistenter. I et presset arbeidsmarked kan det være vanskelig å la være å tilby assistenter denne fordelen

• Mange småinnkjøp – bevissthet ift. totalbeløp og bruk av rammeavtaler • Eksponering av barna gjennom bilder og informasjon på nettsider og i aviser/fjernsyn – i hvilke saker brukes

bilder som identifiserer barna (avklares med foreldre). Helst ”gladsaker”, ikke politiske saker • Presset arbeidsmarked, mindre fokus på referanser ved ansettelser. Gode vikarer blir ”snappet vekk” av andre

barnehager • Reelt barnehagetilbud – mange plasser, men med hvilken kvalitet? • Valg av åpningstider: Fleksibilitet for foreldre vs. hvor lenge skal barna være i barnehagen? • Store krav i rammeplan ift. kvalitet – hvordan få dette til best mulig med presset økonomi? Hva skal prioriteres,

og hva er det beste for barna i enhver sammenheng? Utfordring å sikre kvalitet med dagens arbeidsmarked. Økonomi begrenser også mulighet for å ta inn vikarer

Helse, sosial, pleie og omsorg • Taushetsplikt vs. pårørendes informasjonsbehov og –rett • Tilgang på medisiner og nøkler på avveie. Ekstra store utfordringer her med dagens arbeidsmarked med liten

tilgang på ansatte, mange nye som kommer inn • Mange ansatte, herunder vikarer/vakter – ufordring å sikre forankring av verdier og følge opp. Andre er ”for

varme i trøya”, glemmer etikken • Gaver fra brukere • Misbruk/tyveri av brukernes midler. Kredittkort skaper nye utfordringer • Oppførsel og kleskode, herunder kulturelt relaterte, ift. eldre brukere og brukere med andre normer eller som

pga. mental tilstand kan reagere på bekledning. Også ift. praktiske og hygieniske hensyn • Samtykke, verdighet og tvang, f.eks.:

o Spørsmålet om ”tvangsforing” når brukeren/pasienten ikke selv vil. Viktig å finne årsaken til at noen ikke vil spise

o Verdighet hos de eldre ift. dokumentasjon i arbeidet ut fra ABI-tankegang – hva skal dokumenteres, hvordan skal dette gjøres (med PC i fanget mens man snakker med brukeren?), hvor mye tid skal brukes på å dokumentere ift. å gi brukerne en god og verdig hverdag

o Brukermedvirkning for demente • Utnyttes kulturelle forskjeller positivt? • Bruk av egen fritid/pauser til å hjelpe brukere som ikke har pårørende som stiller opp vs. krav om at alle tjenester

skal via bestillerkontor • Når er en sak en barnevernssak? • Forventninger fra politi og lærere i skolen om å få tilgang på sensitiv informasjon fra f.eks. barnevernet Tekniske tjenester • Kjøp og salg av eiendommer – hva er riktig pris? • Byggetillatelser: Muligheter for betaling/fordeler for raskere saksbehandling • Invitasjoner til studietur med potensielle utbyggere i byutviklingsområder • Bruk av kommunens utstyr privat og andre fordeler ansatte forventer å få med dagens arbeidsmarked.

Fagarbeidere er attraktive i markedet – for strenge rammer kan skremme dem vekk • Problematikk knyttet til innkjøp pga. store pengebeløp • Forpliktelser ift. liv og helse, som rent vann, håndtering av søppel, sanitærforhold: Plikt til å varsle ved avvik –

når skal man varsle? Må levere god kvalitet på kortest mulig tid – hvilke prioriteringer skal man foreta?

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 25 - Forsand kommune

Tabell 5-6 Etiske dilemma og risikoområder i kommunale sektorer

• Bruk av konsulenter man kjenner: Man vet hvem som er gode. Et ekstremt press på å få ting gjort og vanskelig å få tak i konsulenter med nok tid i dagens marked. Reell prioritering mellom å få jobben gjort vs. i hvilken grad regelverk etterleves. Må ikke bli så redde for å gjøre feil at man blir ”handlingslammet”

• Gaver historisk sett en del av kulturen • Få jobben gjort vs. god kvalitet for brukere og ansatte: Mangel på vikarer, for eksempel renhold, ”tvinger”

kommunen til å velge firma der ansattforholdene ikke er optimale • Bruk av arbeidstiden til f.eks. å hogge opp ved og hente blomster ansatte har tilgang til gjennom kommunen • Hva kan man leie/låne av utstyr fra foretaket – til privat bruk/egen bedrift? Har hatt kultur for å låne/leie. Ønsker

også at de ansatte skal ha noen goder. Forsikringsansvar ved lån/leie av bil • Kundebehandling: Tidligere var det en del av policyen å hjelpe ”Fru Hansen” litt ekstra. Dersom en person i en

høyere posisjon i kommunen spør om ekstra hjelp, klarer man da å si nei? • Kan man invitere kunden på middag, ev. når – under kontraktsforhandlinger? • Håndtering/rapportering av upassende/ulovlig adferd (for eksempel seksuelt relatert) i idrettsanlegg

(svømmehaller mv.) – kan falle mellom to stoler – utfører vs. bestiller. Hvem har ansvaret for å følge opp slike saker?

• Eierskapsmelding - forventninger til etikk Sentraladministrasjon og annet • Hvor mye ressurser skal brukes på utvikling av systemer for å hindre misbruk/misligheter (gjelder særlig innenfor

innkjøp?) • Bruk av kommunens rabattavtaler privat • Risiko særlig på områder der man ikke har konkurranse • Dekke behov raskt – press fra virksomhetsledere samtidig som man har regler som skal etterleves • Forståelse av rollen som innkjøper • Særlige utfordringer ved produksjon i ”billige” land • Grad av gjennomsiktighet internt Kultur og bibliotek • Sponsing av næringslivet – billetter til kulturbegivenheter • Kultur for ”lausmunneri” ifm. med ansettelsessaker– mange som kjenner hverandre, mye ”fisking” etter

informasjon. Mange flere enn de som skal ha det, får informasjon underveis i prosessen og via andre kanaler enn de burde

• Stor betydning av gode relasjoner – viktig med åpenhet • Bruk av alkohol ved representasjon • Lån av tjenestebiler privat • Grad av involvering med leverandører, særlig i anbudsprosesser • Mye representasjon og reiser – viktig å vite hvem man representerer og når man representerer vs. når man

opptrer privat. Også viktig at folk kan oppfatte det som at man er på jobb • Taushetsplikt ift. hvilke bøker og filmer mv. folk låner • Hvor mye informasjon skal den enkelte ansatte ha eller søke om låntakerne? Man kan finne ut mye om en

person ved å se hva vedkommende låner. Må-vite vs. kjekt-å-vite. Fokus på de brukerne den enkelte betjener, ikke på hva venner og kjente låner

• Varselkort I posten sendes uten konvolutt – lett å se hva noen har lånt • Etiske problemstillinger knyttet til utlevering av slik informasjon ifm. politisaker – politiet kan kreve denne

informasjonen utlevert • Bokgaver – skal man ta i mot eller ikke? Hvilke betingelse følger med bokgaven?I hvilken grad har disse allmenn

verdi og i hvilken grad innebærer bokgaven en uønsket skjevhet i utvalget for låntakerne? • Innkjøp av bøker, filmer – har retningslinjer, men mange hensyn å ta (kultur, tema, fag, språk, propaganda osv.) • Anbefaling og formidling av bøker og filmer – i hvilke grad skal den enkelte ansattes smak komme til uttrykk i

muntlige og skriftlige sammenhenger? Liste over anbefalt litteratur på internettsidene? Hvilke problemstillinger skaper dette i forhold til brukere, forfattere, andre?

Rogaland Revisjon IKS

Etikk – Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 26 - Forsand kommune

Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon Selskapskontroll Andre tjenester

Rogaland Revisjon IKS

Løkkeveien 10

4008 Stavanger

Tlf 40 00 52 00 Faks 51 84 47 99

www.rogaland-revisjon.no