fiskalna-strategija.pdf

Dr arko Risti

FISKALNA STRATEGIJA

- strategijski menadment javnih fi nansija -

Sva dravna ureenja, imaju svoj sopstveni govor, kao da je svako od njih ivo bie; jedan je govor demokratije, drugi oligarhije, a drugiji opet monarhije; ... A ono dravno ureenje, dakle, koje govori svojim sopstvenim jezikom, podjednako bogovima i ljudima, i shodno tome jeziku upravlja svoje praktino delovanje, uvek je berietno i stabilno, ali propada ako pokuava da imitira neko drugo ureenje.

Platon, Peto pismo

Beograd, 2010.

FISKALNA STRATEGIJA

Autor:

Dr arko Risti

Izdava:Liber

Recenzenti:Prof. dr Slobodan KomazecProf. dr Marko Radii

Priprema za tampu:Aleksandar Kosti

Tira: 100

tampa:Studio MS, Beograd, 2010.

CIP - ,

336.1/.5338.23

, Fiskalna strategija : strategijski menadment javnih fi nansija / arko Risti. - Beograd : Liber, 2010 (Beograd : Studio MS). - 368 str. : graf. prikazi, tabele; 25 cm

Tira 100. - Napomene i bibliografske reference uz tekst.

ISBN 978-86-7732-029-4

a) ) ) COBISS.SR-ID 150783756

FISKALNA STRATEGIJA

Posmatrajte drvo u umi. Videete kako njegovi listovi, njegove grane i njegovi koreni rade harmonino, da bi razvili njegov ivot. Ni jedan od njegovih cvetova ne tei da zaseni druge, jer oni znaju da su lepi samo u jedinstvu sa svojim drugovima. I, ako ih istrgnete sa grane, oni e uvenuti i umreti. Gledajte kako plod misli samo na to da se sam preda, kako bi sa ljubavlju ispunilo delo, koju mu je namenilo drvo koje ga nosi. Posmatrajte delove svoga tela: prsti rade sa prstima, ruka pomae ruku, gornji zubi sarauju sa donjim. Svaki deo radi za dobro celog tela. Posmatrajte kapljicu vode izgubljenu u okeanu, iji glas dopinosi velikoj pesmi talasa, a koja, takoe, ima svoj udeo u laganom i neprekidnom radu, koji ini da se jednog dana odrone gromade stena sa obale. Tada ete osetiti duboku solidarnost koja sjedinjuje sva bia; shvatiete da su misli i elje koje vas stavljaju nasuprot i naoruavaju protiv drugih, u stvari samo varljiva iluzija i da se zlo koje se nanosi drugima, ini samom sebi, svom sutinskom biu, koje je samo deli jedne velike celine svih bia sveta.

Pierre Salet

Beograd, 2010.

SADRAJ

PRVI DEO

JAVNA EKONOMIKA VERSUS JAVNE FINANSIJE - EKONOMIJA JAVNIH USLUGA -

1. JAVNE POTREBE ................................................................................................................... 132. RAST JAVNIH RASHODA I EKSPANZIJA JAVNOG SEKTORA ....................................... 183. INTERAKCIJE EKONOMIJE I POLITIKE ........................................................................... 214. JAVNI IZBORI ......................................................................................................................... 235. MODERNE TEORIJE INSTITUCIJA ..................................................................................... 27

5.1. INTERESNE GRUPE I RAST DRAVNOG APARATA .................................................................. 285.2. BIROKRATIJA I RAST DRAVNOG APARATA ......................................................................... 295.3. EVALUACIJA JAVNIH AKTIVNOSTI I FISKALNA ILUZIJA ......................................................... 31

5.3.1. EVALUACIJA JAVNIH AKTIVNOSTI......................................................................... 315.3.2. FISKALNA ILUZIJA ............................................................................................. 33

6. EKONOMIJA JAVNIH DOBARA I KOLEKTIVNIH USLUGA: NEOKLASINA I KEJNZIJANSKA ANALIZA .................................................................... 35

7. KONCEPCIJA JAVNIH POTREBA I MEUNARODNA JAVNA DOBRA ......................... 387.1. KONCEPCIJA JAVNIH POTREBA ......................................................................................... 387.2. MEUNARODNA JAVNA DOBRA ....................................................................................... 40

8. SOCIJALNI MENADMENT ................................................................................................. 428.1. UPRAVLJANJE SOCIJALNIM TROKOVIMA........................................................................... 428.2. SOCIJALNA PRIVATIZACIJA .............................................................................................. 448.3. PRIVATIZACIJA SOCIJALNOG OSIGURANJA I UPRAVLJANJA PENZIONIM FONDOVIMA .................. 458.4. NOVI KRITERIJUMI BLAGOSTANJA: STVARNO BOGATSTVO NARODA ....................................... 508.5. KRIZA EKONOMIJE BLAGOSTANJA I DEMONTAA SOCIJALNE DRAVE ................................. 51

DRUGI DEO

MAKROEKONOMSKA FISKALNA ANALIZA

1. KEJNZIJANIZAM, MONETARIZAM I STRUKTURALIZAM ........................................... 592. MONETARIZAM I NJEGOVA STRUKTURA ....................................................................... 713. FISKALIZAM I NJEGOVA STRUKTURA ............................................................................ 824. BUDETSKI MONETARIZAM ............................................................................................. 875. STRUKTURALIZAM I HIPOTEZE SUPPLY-SIDE EKONOMIKE ................................. 946. MAKROEKONOMIJA I FISKALNA STABILIZACIJA ...................................................... 1007. FISKALNA POLITIKA, BERZE I FINANSIJSKA TRITA ............................................. 104

7.1. MIKROEKONOMSKA FISKALNA POLITIKA, PRIVATIZACIJA I FINANSIJSKA TRITA .................. 104

7.2. STRUKTURNA FISKALNA POLITIKA PRESTRUKTUIRANJE I BERZE ......................................... 1138. EKONOMIJA INSTITUCIONALNIH INVESTITORA: RAZVOJNI

I INVESTICIONI FONDOVI ................................................................................................ 1218.1. REPRIVATIZACIJA I DEREGULACIJA ................................................................................. 1218.2. RAZVOJNI FONDOVI ..................................................................................................... 1278.3. INVESTICIONI FONDOVI ................................................................................................. 1308.4. FINANSIRANJE RAZVOJA JAVNE INFRASTRUKTURE ............................................................ 132

TREI DEO

MAKROEKONOMSKE FISKALNE STRATEGIJE

1. ALOKATIVNA, REDISTRIBUTIVNA, STABILIZACIONA I RAZVOJNA FUNKCIJA FISKALNE POLITIKE .............................................................. 137

2. FISKALNI EFEKTI NA RASPODELU I PRERASPODELU NACIONALNOG DOHOTKA .............................................................................................. 1422.1. FISKALITETI I REDISTRIBUCIJA DOHOTKA ........................................................................ 144

2.1.1. FISKALNE STRUKTURE I INEGALITETI ................................................................. 1482.1.2. STRUKTURNI LIMITI PORESKE REDISTRIBUCIJE..................................................... 149

2.2. NEGATIVNI POREZI I INDIKATORI FISKALNE REDISTRIBUCIJE .............................................. 1502.2.1. NEGATIVNI POREZI ......................................................................................... 1512.2.2. INDIKATORI FISKALNE REDISTRIBUCIJE ............................................................... 154

3. FISKALNI EFEKTI NA USLOVE PRIVREIVANJA, KONKURENCIJU I JEDINSTVENO TRITE .................................................................................................. 158

4. FISKALNI EFEKTI NA POTRONJU I CENE ................................................................... 1634.1. FISKALNI EFEKTI NA CENE ............................................................................................ 1644.2. POLITIKA CENA: KEJNZIJANSKA I MONETARISTIKA ANALIZA ............................................ 167

5. FISKALNI EFEKTI NA IVOTNI I DRUTVENI STANDARD ....................................... 1806. FISKALNI EFEKTI NA LIKVIDNOST I SAMOFINANSIRANJE .................................... 1827. FISKALNI EFEKTI NA ZAPOSLENOST I KVALIFIKACIONU STRUKTURU.............. 183

7.1. POREZI I ZAPOSLENOST ................................................................................................ 1868. FISKALNI EFEKTI NA AKUMULACIJU I INVESTICIJE ................................................ 188

8.1. REKONSIDERACIJA FISKALNOG UINKA NA AKUMULACIJU I INVESTICIJE ............................. 1958.1.1. PRIMENJENA SELEKTIVNA FISKALNA POLITIKA .................................................... 198

9. FISKALNI EFEKTI NA INTERNI EKVILIBRIJUM: EKONOMSKA I SOCIJALNA STABILIZACIJA ................................................................ 2049.1. REGULACIONI MEHANIZMI FISKALNE STABILIZACIJE ......................................................... 206

9.1.1. TEORIJA INFLACIJE: REKONSIDERACIJE ............................................................... 2109.2. STABILIZACIONA FISKALNA POLITIKA ............................................................................. 216

9.2.1. UGRAENI, AUTOMATSKI STABILIZATORI ............................................................ 2179.2.2. DISKRECIONE PORESKE I BUDETSKE MERE ........................................................ 2229.3.3. FORMULA FLEXIBILITY .................................................................................... 2249.2.4. NETO EFEKAT FISKALNE POLITIKE ..................................................................... 2259.2.5. TIME-LAGS I VREMENSKA RETARDACIJA FISKALNE POLITIKE ................................. 228

9.3. KONJUNKTURNA FISKALNA, ODNOSNO PORESKA POLITIKA ................................................ 2329.3.1. OPOREZIVANJE DOHOTKA I KONJUNKTURNA POLITIKA .......................................... 2329.3.2. EFIKASNOST POREZA NA DOHODAK KAO INKORPORIRANOG STABILIZATORA ............ 2359.3.3. DINAMIKA ANALIZA AUTOMATSKOG STABILIZATORA POREZA NA DOHODAK .......... 237

9.3.4. MERENJE KONJUNKTURNOG SENZIBILITETA POREZA............................................. 2389.4. OPERATIVNA STABILIZACIONA FISKALNA POLITIKA

I UPOREDNI STABILIZACIONI PROGRAMI........................................................................... 2399.5. PREORIJENTACIJA STABILIZACIONE EKONOMSKE POLITIKE SA TRANJE NA PONUDU .............. 244

9.5.1. INOVACIJA STABILIZACIONE EKONOMSKE STRATEGIJE ........................................... 2489.6. FISKALNA KONTRAREVOLUCIJA I LAFFEROVA KRIVA .................................................... 254

9.6.1. DRAVNA FISKALNA KONTRAREVOLUCIJA U EKONOMSKOJ TEORIJI IPRAKSI ......... 2549.6.2. PORESKA PARADIGMA I EKONOMIKA PONUDE...................................................... 2589.6.3. LAFFEROVA KRIVA U TEORIJI OPOREZIVANJA EKONOMIKE PONUDE ......................... 261

10. FISKALNI EFEKTI NA SPOLJNOTRGOVINSKI I PLATNI BILANS: EKSTERNI EKVILIBRIJUM ................................................................................................ 26510.1. FISKALITETI I SPOLJNOTRGOVINSKA RAZMENA: REKONSIDERACIJE ..................................... 27010.2. PLATNO BILANSNO PRILAGOAVANJE .............................................................................. 27210.3. ODGOVORI FISKALNE POLITIKE NA EKSTERNE OKOVE ..................................................... 274

11. FISKALNI EFEKTI NA PRIVREDNI RAST: GLOBALNI I STRUKTURNI RAZVOJ ............................................................................... 27811.1. RAZVOJNA FISKALNA POLITIKA ..................................................................................... 282

11.1.1. POREZI, STRUKTURNE MUTACIJE I INDUSTRIJALIZACIJA ........................................ 28711.1.2. FISKALITETI I ALOKACIJE INVESTICIJA ............................................................... 29011.1.3. POREZI I INVESTICIONI IZBORI ........................................................................... 29111.1.4. POREZ NA DOBIT I TROKOVI UPOTREBE KAPITALA .............................................. 29311.1.5. OPOREZIVANJE I TROKOVI FINANSIRANJA PREDUZEA ........................................ 29411.1.6. EFEKTI OPOREZIVANJA DOBITI FIRMI NA PREDUZETNITVA I RIZIK ......................... 29611.1.7. INDUSTRIJSKA POLITIKA I DRAVNA POMO PREDUZEIMA ................................... 30011.1.8. JAVNI RASHODI U FUNKCIJI FINANSIRANJA PRIVREDNOG RAZVOJA ......................... 30111.1.9. FISKALNI RASHODI .......................................................................................... 30311.1.10. PORESKI PODSTICAJI I STIMULANSI .................................................................... 305

11.2. REGIONALNA FISKALNA POLITIKA ................................................................................. 31611.3. FISKALNI EFEKTI NA NAUNOISTRAZIVAKI RAD I KADROVSKI POTENCIJAL......................... 32411.4. FISKALNI EFEKTI NA TEHNIKO-TEHNOLOKI PROGRES..................................................... 32411.5. FISKALNI EFEKTI NA DRUTVENO-EKONOMSKU I SOCIJALNU INFRASTRUKTURU ................... 325

12. FISKALNA POLITIKA RASPODELE I USPOSTAVLJANJE NOVIH ODNOSA IZMEU RADA (NADNICA) I KAPITALA ........................................ 326

13. STOP-GO FISKALNA STRATEGIJA ................................................................................... 32913.1. STOP - GO BUDETSKA STRATEGIJA ................................................................................ 332

14. JAVNI RASHODI I MONETARNO-KREDITNI TOKOVI ................................................. 33614.1. KOORDINACIJA FISKALNE I MONETARNE POLITIKE ........................................................... 33814.2. FISKALNI DEFICIT, JAVNI DUG I CROWDING OUT .............................................................. 343

15. MONETARNA I FISKALNA POLITIKA I POLITIKA TRANJE I PONUDE: STABILIZACIONA POLITIKA I DRAVNA INTERVENCIJA ......................................... 356

PREDGOVOR

Reenja koja nude ekonomisti nisu nita manje obmanjujua nego to su bila reenja teologa na ije su mesto doli. Pa, ipak, ne smemo napustiti nadu da ekonomika moe uiniti napredak ka nauci, odnosno veru u to da prosveivanje nije beskorsno.

J. Robinson

Knjiga je koncipirana tako da u osnovi obuhvati kljune fi nansijske institute, institucije, mehanizme, mere i instrumente ekonomske, odnosno fi nansijske politike; dakle, ono to u osnovi portretira fi skalnu teoriju i politiku (javne fi nansije), ali i ono to reprezentuje drutveno-ekonomsku i socijalno-infrastrukturnu dimenziju javnog sektora (fi nansijska ekonomija) i to refl ektuje kvalitativno-kvantitativne rekonsideracije fi skalnih efekata (poreskih i budetskih) u drutvenoj reprodukciji (mikro i makro fi skalna analiza). U sutini udbenika grada inkorporira relevantne drutveno-ekonomske i fi nansijko-socijalne aspekte fi skalne ekonomije sa stanovita makroekonomskih i mikroekonomskih opservacija, teorijsko-metodolokih konsideracija i operativno-praktikih aplikacija poreske makro-ekonomije, budetske analize i ekonomije javnog fi nansiranja.

Beograd, 2010. Autor

Imaj vremena za rad -to je cena uspeha.Imaj vremena za razmiljanje -to je izvor moi.Imaj vremena za igru -to je tajna mladosti.Imaj vremena za itanje -to je osnova mudrosti.Imaj vremena za prijateljstva -to je put sree.Imaj vremena za sanjarenje -to je put ka zvezdama.Imaj vremena da voli i da te vole -to je privilegija bogova.Imaj vremena da gleda oko sebe -suvie je kratak dan za sebinost.Imaj vremena za smeh -to je muzika due.

Irska iskrica

P R V I D E O

JAVNA EKONOMIKA VERSUS JAVNE FINANSIJE - Ekonomija javnih usluga -

13

1. JAVNE POTREBE

Drutvene potrebe se zadovoljavaju uslugama koje se koriste u podednakom obimu,1 budui da se ove potrebe ne zadovoljavaju putem trita, cena i preferencija potroaa. Ljudi koji ne plaaju za usluge ne mogu biti iskljueni2. iz koristi koje proistiu iz upotrebe javnih potreba, jer su koristi nezavisne od doprinosa korisnika usluga. Drutvene potrebe su, po pravilu, kolektivne, koje se, preko mehanizama alokacije javnih rashoda i poreza, svode na tzv. priznate potrebe,3 koje se zadovoljavaju proizvodnjom drutvenih dobara.4

U ekonomskoj teoriji se obicno pravi razlika izmeu tzv. istih i neistih drutvenih dobara.5 Kod neistih drutvenih dobara korist je na raspolaganju svima i svakom pojedincu u drutvu (jer ponuda nije deljiva, a i princip iskljuenja ne vai). Koristi drutvenih dobara se ne ograniavaju na kupca niti potronja pojedinaca znai redukciju potronje za druge. Na strani ponude drutvenih dobara karakteristini su sledei faktori:6 nedeljivost ponude, nedelovanje iskijuujueg principa, uticaj spoljnih i unutranjih komponenata, nemogunost utvrdivanja preferencije na tritu, i problem odredivanja pravog obima potronje i alokacije drutvenih proizvoda za zadovoijavanje potreba.7 Porezi, kao cena drutvenih dobara, stoga, moraju biti alocirani u funkciji, ostvarenja ravnotee i reprodukovanja ekonomske strukture.

Kod tzv. neistih drutvenih dobara, za razliku od istih drutvenih dobara (koja nisu predmet ponude i tranje na tritu), mogue je sresti deljivu ponudu i cenovno iskljuenje iako drutvo regulie njihovu produkciju i cenu (kultura, obrazovanje, zdravstvene usluge, npr.), kao i preferencije korisnika (potroaa) usled iracionalnosti ponaanja potroaa i indiferentnosti prema pojedinim korisnicima.

1 R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauna knjiga, Beograd, 1973. god. st. 72 Kod individualnih potreba prisutan je princip iskljuenja3 Musgrave, op. cit., st. 11.4 U literaturi nalazimo upotrebu brojnih termina: javna dobra (public goods Herber), drutvena dobra

(social goods Musgrave), kolektivna dobra (collective consumption goods Samuelson i biens collectifs Sapona), pa prema tome, i na javne potrebe (public wants, les besoins publics) i na javnu potronju (public consumption ili public expenditure) itd. (B. R. Herber, Modern Public Finance: The Study of Public sector economics, R. D. Unwin, 1971, st..21, R. Musgrave, The Theorv of Public Finance, Mc Graw-Hill,1959 st. 2.; P. A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditore, Review of Economics and Statistics, novembar 1954, st. 18., B. Soporta, Contribution Methodologique a letude de loffre des services minicipaux. R. S. F., april-jun 1971. st. 21-36. Gmy Terny, Economie des services collectifs et de la depance publique, Paris, Dunod, 1971, st. 51. i 94.; B. S. Sahni, Public Expenditure analysis, Rotterdam University Press, 1972; I. U. Burkhead, Public expediture, Chicago, Aldine-Atherton, Inc. Graw-Hill, 1970. st. 2. A. Wolfelsperger, Les biens collectifis, P. U. F., Paris 1975. st. 35-60., L. Hey, Economics of Public Finance, Pitman, Oxford, 1972, st. 4-5. i 123-125.

5 P.A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics, novembar, 1954. i R. A. Musgrave, The Thoery of Public Finance, Mc Graw-Hill, 1959. st. 9-10.

6 J. G. Head, Public Goods and Public Policy, Public Finance 3/62. st. 197-220. i Merit Goods and Revisited, Finanzarchiv 2/69. st. 254-258. i dr M. Beter, O finalnem oziroma medfaznom znaaju drubenih slub, Ekonomska revija, 1-2/70. st. 41-47.

7 Dr . Risti i dr S. Komazec, Menadment ljudskih resursa, ABC Glas, Beograd, 1993.

14

Fiskalna strategija

Nematerijalni elementi drutvenog standarda, po prirodi, razvrstavaju se u dve grupe potreba: optedrutvene i zajednike potrebe. Prve su opteg karaktera i ne mogu se deliti medu korisnicima. Delatnost drutvene uprave, delatnost drutveno-politikih organizacija i delatnost narodne odbrane su delatnosti od opteg drutvenog znaaja i od posebnog drutvenog interesa. Rezultati rada u ovim delatnostima su optedrutvena dobra za sve lanove drutvene zajednice. Usled toga, pogreno je ove delatnosti tretirati kao svojevrsnu drutvenu reiju, koja apsorbuje znatan deo vika rada radnika u materijalnoj proizvodnji.

Za razliku od zajednikih potreba, optedrutvene potrebe ne mogu se individualizovati, deliti meu korisnicima i kroz cenu naplaivati niti se mogu prevesti na princip protivnaknade, protivinidbe i pojedinih preferencija korisnika. Ove potrebe imaju atribut optosti i poednako su dostupne svim lanovima drutvene zajednice u jednakom obimu. Za ovaj tip potreba karakteristini su visoki drutveni prioriteti, iri drutveni interesi, iri krug korisnika usluga javnog karaktera, elementi primarne prinude u nadoknaivanju trokova plaanja poreza i obligatnosti u korienju usluga delatnosti od opteg drutvenog znaaja, i elementi drutvene reije. U procesu zadovoljavanja optedrutvenih potreba nije mogua razmena radnih ekvivalenata niti je mogue definisati jedinicu usluge i pojedinanog korisnika, jer su usluge nedeljive. Konano, rezultati rada u delatnosti optedrutvenog karaktera su opta drutvena dobra za sve lanove zajednice.8

Drugi tip potreba je podruje zajednikih potreba, u kome egzistira princip jednakosti, solidarnosti, uzajamnosti, korisnosti, deljivosti, preferentnosti ili indiferentnosti interesa i zajednitva. Obrazovanje je, pre svega, elemenat drutvenog standarda, atribut razvoja linosti, uslov zapoljavanja, osnov linog dohotka, potencija izjednaavanja na lestvicama kvalifikacione strukture i bitan faktor drutveno-ekonomskog razvoja. Socijalna komponenta (socijalna zatita dece, omladine, porodice, nezaposlenih, starih, iznemoglih i nezbrinutih lica), nadalje, reprezentuju materijalnu garanciju minimuma ivotnog standarda odreenih kategorija stanovnitva. Deca, omladina i porodica, kao reproduktivna osnova drutva, u duboko humanom drutvu ne treba da osete istorijske korene socijalne razlike i drutvene nejednake anse u ivotu ili otuenost generacije.9 Radno sposobno stanovnitvo koje nije ukljueno u drutveno-ekonomska zbivanja putem zaposlenosti, iz bilo kojih razloga, ostaje van drutva, van radnog potvrivanja u drutvu. Okrenuto prozorima biroa zapoljavanja (poto je pred vratima red) i uprtim setnim oima u novinske stupce oglasa radnih mesta (poto se (ne) trai odgovarajua kvalifikacija), neaktivno radno sposobno stanovnitvo, u veoj ili manjoj meri, podlee socijalnoj patoiogiji ili pasokom viziranju. Solidamost i uzajamnost, kao drutvene vrednosti u oblikovanju ivotnog

8 R. Musgrave, Teorija javnih finansija, Nauna knjiga, Beograd, 1973, st. 7-13. i 69-71., dr M. Beter, Specifino trite slobodne razmene rada, u Sistem drutvenog finansiranja, Informator, Zagreb. 1977. st. 120. i Grupa autora, Sistem drutvenog fmansiranja, Ekonomsku institut, Zagreb 1981, st. 23-28., J. E. Head, Public Goods and Public Policy, Public Finance 3/62, st. 147/-220. i P. A. Samuelson, The Pure Theorv of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics, novembar 1954, st. 218-226.

9 Dr J. orevi, Nauka prema drutvenim najednakostima, u Kritika socijalnih ra2lika, Komunist, Beograd, 1972, st. 36-42.

15

Javna ekonomika versus javne finansije

standarda, socijalno zbrinjavanje starih, iznemoglih i lica bez izvora prihoda, politikom invalidsko-penzijskog osiguranja i politikom socijalne pomoi, izraz je drutvene garancije boljih uslova ivota u materijalnom smislu. Ali, produavanje ivotnog veka implicira i aktivan stav drutvene zajednice prema ovom segmentu stanovnitva, kako se ne bi odreeni pojedinci oseali odbaenim, zaboravljenim, otudenim, suvinim i izgubljenim i nakon uloenog rada i ostvarenih rezultata rada u toku radnog veka.10 Iznalaenje novih aktivnosti i drutvenih funkcija je posebna drutvena briga, pogotovu demokratskog drutva, kao antitetza kapitalistikim i etatistikim drutvima sa privatizovanim, otuenim, usamljenim, odbaenim i suvinim linostima.11

Za razliku od optedrutvenih potreba, zajednike potrebe, koje se zadovoljavaju uslugarna drutvenih i socijalnih delatnosti, karakteriu kolektivni oblik korienja, zajedniki interes korisnika i davalaca usluga, ekvivalentna razmena radnih ekvivalenata (rezultata rada), iri krug stvarnih ili potencijalnih korisnika, identifikacija pojedinanih ili grupnih usluga i solidarnosti.

Kod ovih usluga prisutan je neposredan lini i zajedniki interes i korist koja proistie ne samo iz uticaja usluga na unapreenje materijalne proizvodnje (usluge meufaznog karaktera). U sferi zajednikih potreba evidentna je neprimenljivost principa iskljuenja (jer korisnici usluga koji ne doprinose plaanju ne mogu biti iskljueni iz koristi isto kao to i platioci doprinosa ne moraju koristiti usluge). Korist je, dakle, nezavisna od doprinosa, jer se potrebe na principu solidarnosti mogu uivati i bez plaanja doprinosa. Na podruju drutveno verifikovanih, ekonomski sankcionisanih, socijalno srazmernih i finansijski priznatih zajednikih potreba (kao i usluga drutvenih i socijalnih delatnosti), prema tome. egzistiraju principi jednakosti, solidarnosti, uzajamnosti, korisnosti, deljivosti, preferentnosti, interesa i zajednitva, budui da su ove potrebe i usluge uslov stvaranja nove drutvene skale vrednosti, uslov razvoja socijalne linosti, uslov demokratskog naina proizvodnje i potronje, izraz socijalne sigurnosti radnih ljudi i gradana, faktor porasta produktivnosti rada, dohotka, drutvenog i ivotnog standarda, i faktor drutvenog, ekonomskog i socijalnog razvoja. Konano, u sferi zajednike potronje, skalu preferencija (ili indirektnosti), tipine sklonosti u kategorizovanim potrebama, stepen zadovoljenja potreba i nain rasporeda trokova na korisnike utvrduju zajedno, ravnopravno, ugovorno, demokratski, planski, javno i neposredno korisnici i davaoci usluga u okviru ili preko fondova i u neposrednim odnosima udruivanja sredstava, mada preferencije i raspored trokova poivaju i na drutvenoj oceni i principu ekonomske sposobnosti, uz prisustvo elemenata supsidijarne prinude, naroito u delatnostima od posebnog drutvenog interesa.12

10 J. Fourastie, Civilizacija sutranjice, Naprijed, Zagreb, 1968. st. 56-76.11 R. Rihta, Civilizacija na raskru, Komunist, Beograd, 1972. st. 148-206. i dr. M. Peujli, Horizonti

revolucije, Institut za politike studije Fakulteta politikih nauka, Beograd, 1970. st. 361-373.12 Dr V. Trikovi, ivotni standard u koncepciji dugoronog razvoja, Ekonomist 1/75, str. 164- 165.,

dr E. Berkovi, Kvalitet ivotnog standarda, Ekonomski institut, Beograd, 1977, st. 38., dr. R. Stojanovi, Drutvene potrebe i drutveni ciljevi, Hrejologija I, 1969, st. 113-130., dr Z. Pjani, O socijalnim potrebama, Hrejologija I 1969, st. 97-112., dr B. efer, Dohoci, potronja i ivomi standard sedamdesetih godina, Ekonomski institut, Zagreb, 1972, st. 48-56., dr B. Horvat, Ljudske potrebe i strategija socijalistikog preobraaja, Gledita 4/78, st. 261-270., S. Jaki, Osvrt na razvoj teorije o ljudskim potrebama, Socijalna politika 5-6/76, st. 5-10. Grupa autora, Sistem drutvenog finansiranja;

16

Fiskalna strategija

Zajednike potrebe svojim drutvenim implikacijama i ekonomskim efektima prevazilaze uski finansijski tretman. Mnogoznane su funkcije zajednikih potreba: formiranje inilaca razvoja proizvodnih snaga, podizanje drutvene produktivnosti rada, poveanje ivotnog standarda, ublaavanje socijalnih nejednakosti, postizanje materijalno-socijalne sigurnosti, poveanje tempa privrednog rasta, itd.

Razvoj zajednikih potreba, stoga, treba posmatrati kao sutinski deo vizije izgradnje novog tipa drutva i drutvene nadgradnje, budui da predstavljaju komponentu posrednog ili neposrednog, uspostavljanja odreene ravnotee izmeu materijalnih i nematerijalnih faktora ekonomskog razvoja. Zajednika potronja sadri poetne, embrionalne oblike raspodele prema potrebama i predstavlja protivteu irenju socijalnih diferencijacija, kao rezultat nagraivanja prema radu i trinih principa privredivanja. Zajednika potronja, nadalje, predodreena je da osigurava i potpomae svestraniji razvoj socijalne linosti, zadovoljavanja njenih autentinih potreba, da unosi znaajne elemente humanizacije u podruje potronje i da formira nove obaveze ivota i novi tip gradana. Zajednika potronja, takoe, vri ulogu egalizirajueg faktora, koji deluje u pravcu ublaavanja razlika u ivotnom standardu, relativizovanje regionalnih konflikata u nivou zadovoljavanja zajednikih potreba, redukovanja razlika izmeu sela i grada i eliminisanja socijalnih razlika izmeu jednakih.13 Zajednika potronja, isto tako, posredstvom organizovane mree drutvenih delatnosti snabdeva privredu neophodnim elementima za sopstveni razvoj u obliku novih strunih znanja, novih naunih i tehnikih otkria, novih upravljanja resursima, novih naina proizvodnje. Zajednika potronja poednako je motivisana i razlozima ekonomske efikasnosti, potrebom podizanja nivoa obrazovanja, kvaliteta znanja i proizvodne sposobnosti proizvoaa i ljudi. Motivisana je, dakle, zahtevima ekonomskog rasta, koji postaje funkcija obrazovanja, nauno-istraivakog rada, tehniko-tehnolokog progresa, novatorstva i racionalizatorstva.

Zadovoljenje zajednikih potreba vri se na principu jednakih potreba.14 Meutim, udeo pojedinih kategorija i socijalnih grupa stanovnitva u korienju usluga drutvenih delatnosti je neujednaen, budui da je ovo uee esto povezano sa materijalnim mogunostima, kupovnom snagom, mestom stanovanja korisnika usluga, izgraenim kapacitetima davalaca usluga itd. Korienje usluga obrazovanja, kulrure, zdravstva i nauke, prema tome, nije rezultat samo prava na upotrebu tih usluga. Dugoroan je proces stvaranja priblino jednakih ansi za sve korisnike usluga, to je osnovni preduslov ujednaavanja socio-ekonomskih nejednakosti i porasta drutvenog blagostanja gradana.

No, socijalne potrebe drutva ne mogu biti bez standarda, kriterijuma i drutvenih merila; ve na njima trebalo bi zasnovati planove obima i strukture briga o deci, omladini, porodici (kao osnova reprodukcije drutva) i o nezaposlenom

Ekonomski institut, Zagreb, 1980, st. 24-25, i dr. M. Beter, Specifino trite slobodne razmene rada, u Sistem drutvenog fmansiranja, Informator, Zagreb, 1977, st. 119-138. i O finalnom i meufaznom karakteru usluga drutvenih slubi, Socijalna politika 1/70, st. 34.

13 Dr N. Cobaljevi, O potrebi kompleksnijeg i dugoronijeg pristupa kolektivnoj potronji, Ekonomska misao 1/78. st. 45-53.

14 Dr J. tahan, Zadaci i problemi realizacije socijalne politike, Ekonomist 2-3/78. st. 370-380.

17


aktivnom stanovnitvu (kao osnovne zamene penzionisanih radnika i invalida rada i osnove za stavljanje u pokret novoinstalisanih maina) jedno, a drutvena briga o starima, iznemogiima i neobezbeenim licima i penzionisanim licima drugo. Relativna ogranienost materijalnih resursa osnov je za distribuiranje ovih drutvenih potreba. Potrebe upoljavanja nezaposlenih mladih kvalifikovanih kadrova npr. poslednjih godina esto su u koliziji sa potrebama invalidsko-penzijskog osiguranja. Porast nezaposlenih i njihovih potreba materijalnog obezbeenja (kao posledica tehnolokih vikova rada, priliva aktivnog stanovnitva, transfera poljoprivrednog stanovnitva, migracije i povratka radnika sa privremenog rada u inostranstvu, prekovremenog rada zaposlenih i zaposlenost penzionera) dovodi dalje u pitanje primenu tehnikog progresa i kolovanje relativno skupih visokostrunih kadrova, i otvara proces nunog, neekonomskog smanjenja radnog vremena, potpunijeg korienja kapaciteta i radnog vremena, uvodenja tree smene i pomeranje starosnog limita penzionisanja. Alternativna nova zaposlenost nova tehnika, novo zapoljavanje prinudno penzionisanje razliito se reperkuruje na produktivnost i ekonomski razvoj. Nova tehnika poveava produktivnost i smanjuje zaposlenost i, na toj osnovi, poveava materijalne izdatke za socijalne potrebe nezaposlenih. Novo zapoljavanje smanjuje produktivnost i poveava penzijske korisnike. Novo zapoljavanje smanjuje produktivnost i poveava penzijske korisnike. Trend dueg ivljenja (produenje prosenog trajanja ivota) i trend penzionisanja radnika za sve manje godina starosti, u tom kontekstu, dovode do toga da penzijski fondovi postaju sve manje dovoljni za sve vei broj penzionera i sve manji broj platia doprinosa, pri emu penzijski dohodak postaje stenjen.

Zdravstvena zatita stanovnitva, kao nematerijalni faktor, takoe, je dostupna svim socio-ekonomskim kategorijama stanovnitva na principu jednakih potreba. Zdravstvene potrebe elemenat su racionalnog iskoriavanja radnog vremena, faktor zdravstvenog stanja nacije, elemenat ivotnog standarda, faktor produktivnosti rada i faktor psiho-fizike kondicije radnih Ijudi.

Najzad, kultura, takoe, kao nematerijalni elemenat,15 je osnova razvoja linosti, faktor kulturnog razvoja uopte, uslov stvaranja nove drutvene skale vrednosti, inilac stvaranja novih preferencija i potreba.

15 Ibidem, st. 380.

18

2. RAST JAVNIH RASHODA I EKSPANZIJA JAVNOG SEKTORA

Dugoroni porast javnih rashoda uslovljen je ekspanzijom javnog sektora u svim zemljama trine privrede. Rast dravne aktivnosti bio je povean kako poveanjem nivoa budeta javne zajednice tako i porastom dravne intervencije u svim oblastima ekonomske aktivnosti. Uzroci takvog rasta javnog sektora, odnosno javnih rashoda prvenstveno se nalaze u ekonomskoj prirodi dravnog intervencionizma i u onome to je Musgrave uslovno kategorizovao kao tehniko-demografske i socioloke faktore.16 Uska veza izmeu faktora rasta javnih rashoda moe biti problematina i esto arbitrarna, pogotovu u irokoj lepezi kvalifikacije determinanata u prolosti, sadanjosti i budunosti. No, ratne opasnosti, militaristike koncepcije, naoruanje, vojne intervencije, politika hladnog rata i sukobi vojnih sila preko ekspanzije vojnih izdataka s jedne strane, i ekonomske krize, recesije i nezaposlenosti, preko ekspanzije ekonomskih i socijalnih transfera, i trokova nacionalizacije, s druge strane, mogu se smatrati prvorazrednim faktorima rasta javnih rashoda u prolosti, sadanjosti i budunosti. Peacock i Wiseman su, posmatrajui tzv. Teffet de deplacement, dokazali da se javni rashodi ne poveavaju samo zbog rasta tranje za javnim uslugama ve i usled modifikacije koncepcije gradana i politiara o fordeau fiscal tolerable, koji iz straha od krize drave prihvataju poveanje poreza i nove metode za prikupljanje dodatnih resursa budeta.17

Bind, meutim, tvrdi da je Peacock-Wisemanova hipoteza plauzibilna, jer u vertikalnom pomeranju javnih rashoda dolazi do diskontinuiteta.18 S druge strane, rast javnih rashoda usluga je i pojava novih trokova, u prvom redu socijalnih izdataka, koji su se uveali i nakon izlaska iz ekonomske krize usled promena koncepcije o ulozi drave i potronje javnog sektora delatnou dravnih preduzea. Peacock-Wisemanova analiza pokazala se ipak korisnom, poto je demonstrirala da rast javnog sektora nije iskljuivo uslovljen rastom tranje za javnim uslugama, kao funkcije rasta drutvenog proizvoda, ve i politikim mehanizmom koji javnu tranju konkretizuje efektivnim javnim rashodima i snabdeva disponibilnim materijalnim i finansijskim resursima. Koncepcija nove uloge drave nije poveana simultanim deplacement-om tolerantnog fiskalnog tereta. Naime, Wagnerov zakon, koji je postulirao temporalni rast uea aktivnosti drave (javnog sektora) u drutvenom prozvodu (relativni rast javnih rashoda) u uslovima rasta per capita drutvenog proizvoda, implicira dohodnu elastinost tranje javnih dobara superiornije od jedinice; ali ne eksplicira kako dohodovnu

16 R. Musgrave, Fiscal Systems, Yale University Press, New Haven, 1969. st. 69-71.17 A. T. Peacock i J. Wiseman, The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom, Allen and

Unwin, London, str. 24-26.18 R. M. Bird, Wagners Law of Expanding State Activity, Finances publiques 1/71 st. 14-15.

19


elastinost javnih rashoda (registrovanih u domenu socijalnih usluga)19 provocira porast neophodnih prihoda za njihovo finansiranje koji implicitno, posredstvom politikih varijabiia, utie na nivo stopa oporezivanja.20 To je, dakako, krucijalno pitanje, koje ne reava zakon o evoluciji javnih rashoda iz prostog razloga to poveanje uea fiskalnih prihoda u nacionalnom dohotku ne povlai neophodno pitanje stopa oporezivanja i to privredni rast i inflacija uvode progresiju ne samo apsolutnog nego i relativnog nivoa prihoda bez modifikacije fiskalne legislative (jer je elastinost fiskalnih prihoda superiornija od jedinice u odnosu na nacionalni dohodak).21 To, pak, znai da su javni rashodi u budetskoj praksi uslovljeni i mehanizmom ekonomskog rasta sa fenomenima tehniko-tehnolokog progresa, urbanizacijom, intenzifikacijom industrijalizacije, gradskom koncentracijom populacije, izmenom socioekonomske strukture stanovnitva, deklinacijom rasta poljoprivrednog sektora, drutveno-ekonomskom infrastrukturom, sektorom usluga, obrazovanjem, zdravstvom, kuiturom, socijalnom zatitom, i sl. Usled toga, drava je pozvana da intervenie proirenjem sopstvenih funkcija i aktivnosti, i delatnosti javnog sektora u celini, to je za posledicu imalo poveanje relativnih trokova u procesu pruanja javnih usluga i zadovoljavanja javnih potreba. Nii nivo produktivnosti u javnom sektoru u odnosu na privatni sektor u trinim privredama po definiciji je znaio porast javnih rashoda. Niska celovna elastinost tranje javnih rashoda omoguavala je injenicu: smanjenje javne tranje naspram poveanja cena (trokova) javnih usluga.

Pored navedenih drutvenih, ekonomskih i socijalnih faktora, na permanentni rast javnih delatnosti i politike determinante, kao to su evolucija koncepcije o sekundarnoj roli drave, politiki profil budue drutvene zajednice, politika ubeenja biraa, ideologija vladajue klase i interesnih grupa, opredeljenja radnike klase, participacija radnika u upravljanju i donoenju odluka (odluivanje), odnosi svoga laisser-faire-ista i intervencionista, razreenje protivurenosti izmeu rada i kapitala, sukoba izmeu dostignutog nivoa materijalnih proizvodnih snaga i stepena razvoja produkcionih odnosa, i prodora socijalistikih koncepcija o izgradnji nove vizije budueg drutva. Za ocenu ovih i prethodnih faktora bitna je tzv. funkcionalna dezagregacija koja je od fundamentlanog znaaja za predvidanja i prognoziranje dinamike (i strukture) javnih rashoda22 i budui razvoj javnog sektora i dravnog aparata.

U tom kontekstu bitna su tri pristupa ovoj problematici, i to: (1) deskriptivni pristup, (2) pozitivni pristup i (3) normativni pristup.23 Ovi pristupi su vani iz razloga to teorijski rasvetljavaju organizaciju alokacionu funkciju javnog sektora, odnosno alokaciju resursa, kombinujui etiri mogua modela alokacije (allocation, affectatiton) sredstava i proizvodnje usluga. Institucionalno opservirano, znaajne su razliite organizacione forme alokacije koje javni autoriteti mogu ili

19 S. P. Gupta, Public Expenditure and Economic Growth: A Time-Servies Analysis Finances publiques 4/67 st. 423-471. i Public expenditure and Economic Development A Gross Section Analysis, Finanzarchiv, okiobar, 1968, st. 26-41.

20 L. Weber. Lanalvse economique des depences publiques, P.U.F., Paris, 1978. st. 19.21 J. Burklead i J. Miner, Public Expenditure, Macmillan, London, 1971. st. 2.22 R. H. Haveman i J. Margolis, Public Expenditure and Policy Analvsis, Chicago, Rand Mc Nally,

1977.23 OECD, Evolution des depences publiques, Paris, 1978.

20

Fiskalna strategija

da kombinuju ili biraju najpovoljniji od potencijalno moguih: (1) javna dobra (i usluge) su besplatno distribuirana i proizvedena od strane javne vlasti, (2) dobra (i usluge) su besplatno distribuirana od strane drave, ali proizvedena od strane privatnih preduzea, (3) dobra su prodata na tritu, a proizvedena od strane javne vlasti i (4) dobra su prodata na tritu, a proizvedena od strane privatnih preduzea. Ove forme alokacije resursa su, prema tome, od presudnog znaaja za razvoj javnog sektora, za irenje uloge drave i za dinamiku javnih rashoda sa izvedenim implikacijama na planu zadovoljavanja javnih potreba i buduih odnosa

ekonomije i politike.24

24 F. Ecalle, Leconomie des services, P.U.F., Paris, 1989.

21

3. INTERAKCIJE EKONOMIJE I POLITIKE

Politiko-ekonomski modeli omoguavaju analizu globalne meuzavisnosti ekonomije i politike u ijem epicentru stoji vlada koja integrie ekonomske i politike snage (sile). Vlada ovde nastoji da maksimizuje svoje sopstvene koristi, vodei rauna o sopstvenom reizboru i koristima biraa. Akcije vlade determinisane su ekonomskom situacijom i odgovomou pred biraima za eventualne ekonomske i socijalne potekoe.25 Sondaa javnog mnenja izmeu izbora jeste indikator vladi za rezultate buduih izbora. Relacija izmeu ekonomske situacije i vladine pozicije predstavlja se sada u formi funkcije popularnosti. Slab indeks popularnosti preti uspehu na novim izborima i sugerie vladi da preduzme politike instrumente za amelioraciju ekonomske situacije. Ovakvo ponaanje vlade Frey opisuje posredstvom tzv. politike funkcije:26

koja indicira funkciju popularnosti vlade, koja zavisi od ekonomskih varijabli nezaposlenosti, inflacije i rasta dohotka, i od upotrebe instrumenata ekonomske politike (kao to su budetski rashodi za dobra i usluge, i transferi), ideologije, perspektive, reizbora i stanja budeta. Prezentirani politiko-ekonomski model esto se u praski pojedinih zemalja empirijski proverava u formi polimetrije kako bi se egzaktnije ocenila apresijacija ili depresijacija popularnosti vlade. Frey, u tom smislu, daje jednainu generalne procene:27

popularnost (t) = konstanta + a1 [nezaposlenost, C(t)] +

a2 [inflacija, I(t)] + a3 [rast dohotka, H(t)] +

a4 [depresijacija popularnosti DEP(t) + e(t)].

25 B. S. Frey, Economice Politque modeme, P.U.F., Paris, 1985, st. 181-182.26 Ibidem, st. 182.27 B. S. Frey, op. cit. st. 184.

22

Fiskalna strategija

U ovom kontekstu, populamost vlade (t) zavisi negativno od stope nezaposlenosti (s) i stope inflacije (i), i pozitivno od rasta nacionalnog raspoloivog dohotka (h), kao i od parametara (a1

23

4. JAVNI IZBORI

Javni izbori (public choice, choix collectif) u teoriji i praksi reprezentuju nivo ekonomskih istraivanja. Oni zahtevaju aplikaciju modemih ekonomskih metoda u oblasti politikih procesa u formi kombinacije ekonomije i politike, poev od teorije Arrowa o mogunosti agregacije individualnih preferencija u drutvenoj funkciji blagostanja, istraivanja Blacka o usvajanju pravila izbora prostom veinom, teorije Downaa o konkurenciji izmeu partija, studija Buchanana i Tullocka o izboru pravila u konstitucionalnom nivou i teorije grupa Olsona.29 Teorija javnih izbora je u meuvremenu obogaena razvojem mikroekonomske teorije (poto se individue racionalno ponaaju kako u ekonomskom tako i u politikom domenu; dakle, bez obzira da li se nalazi u ulozi proizvoaa, potroaa, poreskog obveznika i politiara), razvojem teorije javnih finansija (naroito teorije javnih dobara i eksternalija), razvojem teorije igara i polimetrije i ekonometrije, razvojem ekonomske teorije blagostanja i razvojem teorije javne ekonomike (koja stavlja akcenat na budetske odlike i funkcionisanje javnih sektora); reju optim razvojem tzv. netrine ekonomije.

Meuzavisnost ekonomije i politike dolazi do izraaja u domenu javnih izbora, naroito u okviru ponude i tranje javnih dobara i infrastrukture. ak se i teorija ekonomskog rasta (modemi modeli rasta) ne moe egzaktno eksplicirati bez ukljuivanja uticaja javnih izbora na ekonomske odluke. Najpre, infrastruktura, koja ukljuuje energiju, transport, okruenje, nauku, obrazovanje i sl., ima irok uticaj na rast, pogotovu sa stanovita investicija, na privatai kapital i na tehniki progres.30 U relaciji sa privrednim rastom, infrastruktura je, u svom najveem delu, javno dobro otvoreno za sva fizika i pravna lica. Istovremeno, drutvo i privredu infrastrukturnim dobrima snabdeva drava ija je koliina i distribucija politika, definisana nezavisno od trine logike i mehanizma cena. Stoga, i kaemo da je rast infrastrukture indirektni ekonomski rast, a i sam razvoj infrastrukture mora da prati razvoj privredne aktivnosti. Praktino, razvoj infrastrukture, kao pretpostavke rasta, treba da je asimiliran u privrednom razvoju (jer su kapaciteti infrastrukture determinanta rasta). Izmeu proizvodnje i infrastrukture postoji uska korelacija. Zato je i odluujua relacija izmeu varijacije takva (stopa rasta nacionalnog dohotka) i skokova (infrastruktura).31 Disponibilna infrastruktuma dobra u odnosu na njihovu tranju podie stopu investicionih randmana, to konstituie faktor ubrzanog rasta nacionalnog dohotka. Sledei graf upravo pokazuje relaciju izmeu kapaciteta infrastrukture, nivoa ekonomske aktivnosti i marginalnog kapitalnog koeficijenta.32

29 B. S. Frey, Economie po!itique moderne, P.U.F., Paris, 1985. st. 91.30 B. S. Frey, Economie politique moderne, P. U. F., Paris, 1985, st. 89.31 B. S. Frey, Economie politique moderne, P. U. F., Paris, 1985, st. 89.32 Ibidem, st. 139.

24

Fiskalna strategija

Pored uticaja na produktivnost kapitala, infrastruktura utie i na tehniki progres, koji i reflektuje relaciju izmeu kapaciteta infrastrukture i ekonomske aktivnosti. Rast tekuih rashoda za formiranje infrastrukture, stoga, u pravilu ima dugoroni efekat na stopu privrednog rasta. Samim tim, raste i znaaj politike za rast, jer snabdevanje drutva i privrede infrastrukturnim dobrima nije determinisano tritem ve politikim odlukama.33 Razvijena infrastruktura, po politikom rezonu, ne zahteva dodante razloge za infrastrukturu, tako da i vlada profitira kod biraa samim inom nepodizanja poreza i injenicom to diversifikovani infrastrukturni kapacitet doprinosi rastu proizvodnje i produktivnosti bez inflacije. U suprotnom, sve je obrnuto: dodatna infrastruktura zahteva dodatne rashode drave; dodatni rashodi impliciraju dodatne poreze; dodatni porezi i porezi smanjuju raspoloivi dohodak i akumulaciju; javni kapital supstituie privatni kapital; marginalni kapitalni koeficijent se poveava, stopa privrednog rasta se smanjuje, tehniki progres se usporava; javna vlast gubi poverenje, birai menjaju raspoloenje34 Ciklini karakter infrastrukture, dakle, primetan je kao i kod privrednog rasta.

U literaturi se obino navode brojni faktori (determinante) rasta javnih dobara i usluga, meu kojima se naroito istiu sledee:35 (1) demografske, socijalne i ekonomske promene, (2) promene prava korisnika, (3) rast tranje, (4) tehniko-tehnoloki nauni, obrazovni i kultumi napredak, (5) razvoj kapaciteta proizvodnje javnih dobara i usluga, (6) promene u sistemu zadovoljavanja (finansiranja) javnih potreba, (7) rast javnog sektora, (8) rast cena usluga, (9) poveanje zaposlenosti u javnom sektom, (10) poveanje linih dohodaka radnika u javnom sektom, (11) porast inflacije, (12) porast materijalnih trokova, (13) radno-intenzivni karakter

33 Opirnije: R. L. Frev, Infrastruktura, Mahr, Tiibingen, 1972. i J. Stohler, Zur rationalen Planung der Infrastruktur, Konjunkturpolitik, Vol. 2., 1965.

34 K. J. Annow, Social Choice and Individual Values, Wiley, N. York, 1963. i D. J. Mayston, The Idea of Social Choice, Macmillan, London, 1974.

35 Uporedi: Dr S. Letica, Kriza i zdravstvo, Stvarnost, Zagreb, 1984. st. 94-96.

25


javnih slubi, (14) poveanje broja korisnika usluga i utilizacije itd. Prezentirani faktori po pravilu odslikavaju obim, strukturu i dinamiku javnih potreba. No, ekonomisti radije preferiraju termin tranja, koja uvek podrazumeva odreenu koliinu dobara i usluga, koja je odreena faktorima dohotka, relativnih cena i sklonosti potronji. Zato je koncepcija ekonomista u koliziji sa tradicionalnom doktrinom javnih institucija i javnih radnika, koja, bazirana na principima etike, humanosti, solidamosti i uzajamnosti, preferira koncept potreba iz koga se derivira efektivna tranja u formi zadovoljavanja javnih potreba (javna potronja) utilizacijom javnih dobara i usluga. Takav pristup je, u osnovi, omoguio da se ranije teorijski i empirijski bihevioralni model tranje - utilizacije.36 No, potrebe se uvek ne izraavaju kao tranja niti tranju uvek sledi utilizacija.

Davaoci usluga su u mogunosti da deluju na proces kreiranja tranje usluga i da u diskrecionoj formi utiu na porst outputa i cena. Na taj nain, davaoci usluga, sami sebi, omoguavaju da prodaju vie usluga po tekuim cenama i da, preko rastue ponude, utiu na obim javne potronje. Ponuda deluje na potronju na dva naina:37 (1) ponuda uslovljava rast cena usluga i (2) ponuda uslovljava porast tranje. Kreiranje ponude i tranje uslovljeno je ekonomskim, socijalnim doktrinama, organizacionim, finansijskim, etikim i subjektivnim motivima. Sa ekonomskog stanovita, u sistemu plaanja po usluzi, interes davaoca usluga je to vei obim pruenih usluga i to vea utilizacija dobara i usluga za zadovoljavanje potreba. Sa socijalnog stanovita, interes je i korisnika i davalaca usluga da se upotreba javnih dobara i kolektivnih usluga forsira i na principu solidarnosti i uzajamnosti. Sa organizacionog aspekta, organizaciona ema javnih ustanova i institucija je tako postavljena da omoguava dvostruku i viestruku utilizaciju dobara i usluga, i zadovoljavanje istih potreba kod vie ustanova. Sa finansijskog aspekta, promene u sistemu finansiranja javnih usluga sa veom decentralizacijom sankcioniu rastue trendove tranje i ponude usluga.38 Sa doktrinarnog i etikog aspekta, davaoci usluga po svaku cenu tee hiperprodukciji dobara i usluga, stelujui na njihovu apsorpciju i prinudno troenje. Konano, sa subjektivnog stanovita, tei se po svaku cenu da rastua ponuda odgovori izazovu rastue tranje nezavisno od trokova i raspoloivog dohotka.

No, trite, ipak, suboptimalno snabdeva javnim dobrima: od bezbednosti do puteva. Time se praktino opravdavaju javno vlasnitvo i centralizacija odluivanja, regulacija i subvencije. Suprotno od toga, ako se pretpostavi da su poreske obaveze dobrovoljne, poput trine razmene, nivo javnih prihoda verovatno bi bilo daleko ispod eljenog nivoa javnih rashoda. Taj isti graanin, i kao poreski obveznik i kao potroa javnih dobara, trai veu koliinu javnih dobara i usluga nego to je voljan da za njih plati u formi poreza - a to je poznati paradoks javnog dobra u teoriji javnih finansija, koji su opisali Samuelson, Musgrave i Buchanan.39 Svaki pojedinac ima visoke zahteve za javnim dobrima i kolektivnim uslugama, ali su

36 Uporedi: D. Jurkovi, J. tahan i A. Pulji, (Ured.), Ekonomski aspekti zdravstva i zdravstvene zatite u Zagrebu, Ekonomski institut. Zagreb, 1982.

37 A. Williams i R. Anderson. Efficiencv in the Social Services, B. Blackwell, Oxford i M. Robertson, London, 1975.

38 D. C. Mueller, Public Cloice: A. Survey, Jurnal of Economic Literature, Vol. 14., 1976.39 The Economic Borders of the State, Oxford Review of Economic Policy 2/86.

26

Fiskalna strategija

veoma malo spremni da tome doprinesu iz prostog razloga to ispravno raunaju da nivo javne produkcije neznatno zavisi od njihovog doprinosa. Potreban je, prema tome, takav poreski sistem koji podstie tzv. istinoljubivo poresko ponaanje u kome se svako obavezuje da plati u javni fond svu razliku svog razlikovanja od praktinog vrednovanja, jer e se svakom isplatiti da istinoljubivo prijavljuje svoja vrednovanja javnih dobara i usluga (Buchanan).40

40 V. Gligorov, Javna dobra, Ekonomska politika 1804/86. st. 8.

27

5. MODERNE TEORIJE INSTITUCIJA

Javni izbori esto se posmatraju kao moderna teorija institucija koje ocenjuju ponaanja vlade, politikih partija, grupne interese i interese administracije (birokratije). U tom sklopu, ekonomsku teoriju konkurencije politikih partija u pogledu javnih izbora elaborirao je Downs na osnovu analize pozicija dveju rivalnih partija, preferencija glasaa i preduzete politike od strane vlade. Downs polazi od proste situacije u kojoj partija levice i partija desnice tee da formiraju vladu na bazi okupljanja veine glasaa prema svojim programima. Pozicije ovih partija nisu uravnoteene, jer raspodela preferencija glasaa nije ravnoteno distribuirana, prvenstveno iz ideolokih razloga i ubeenja glasaa. Konkurencija izmedu partija sada otvara problem centra pridobijanjem glasaa iz ove zone na bazi prilagoavanja ponudenog programa. Eksploatacija glasova ne postoji iako glasai tee dapoboljaju svoj poloaj na bazi ponuenog programa zavisno od varijabilnosti fiskalnih trokova i nivoa korisnosti od javnih distribucija. Glasai, prema tome, racionalizuju svoje participacije u izborima apstiniranjem korespondentnih programa (ili jednostavnim apstiniranjem). Politiki programi konkurentskih partija u epicentru zgusnuto anglobiraju gamu preferencija biraa-glasaa, koji igraju kljunu ulogu u pravljenju veine od manjine. Krajnji cilj glasaa (naroito prosenog) jeste respektovanje njihove tenje za javnim dobrima i suma trokova u vidu doprinosa potroaa ovih dobara. A poto su cene javnih dobara fiksirane individualno za svakog u trenutku izbora ponudenog programa u procesu izbora, glasa, kao potroa javnih dobara i korisnik javnih usluga, koncentrie svoju panju na poreze koje treba platiti u korelaciji sa produkcijom javnih dobara i usluga. Pri tome, glasa oekuje neto korist iako su marginalni fiskalni doprinosi ekvivalentni marginalnim trokovima proizvodnje javnih dobara (Paretov optimum). Uslov egaliteta izmeu marginalnih trokova jeste korespondentna fiskaina cena dispoziciji ponude javnih dobara (Lindahlova solucija), koja odgovara tranji glasaa. Tek sada glasa otkriva svoje preferencije i pokazuje svoju spremnost da doprinese pokriu trokova proizvodnje javnih dobara opredeljenjem za njemu odgovarajui program politikih partija u procesu izbora i konstituisanja vlade, koja tek treba da sprovede politike odluke kolektivno izraene.41Izabrana vlada u daljoj proceduri elaborira program javnih rashoda za razliite kategorije potreba (kole, bolnice, vojska, sudstvo, socijalna zatita itd.) i preduzima mere za ostvarivanje ekonomskog programa, integriui politike i ekonomske akcije.

Dosadanje stabilizaciono-politike teorije su najveim delom polazile od toga da su politike instance uvek nastojale da ostvare odreene makro socijal-ekonomske ciljeve u odnosu na zaposlenost, inflaciju i tempo rasta. Tradicionalnim ekonomskim kolama, prema tome, nedostajala je samostalna teorija koja bi se bavila procesom donoenja ekonomsko-politikih odluka u javnom sektoru. kola

Public choice (javni izbor) ili Public choice theorv (teorija javnog opredeljenja)

41 A.K. Sen, Collective Choice and Social Welfare, Oliver and Boyd, Edimbourg i London, 1970.

28

Fiskalna strategija

upravo pokuava da pronae politika obrazloenja sline vrste kakva se koriste u istraivanjima trinog ponaanja, da razvije teoretske osnove donoenja ekonomsko-politikih odluka u javnom sektoru i da popuni granino podruje izmedu politike ekonomije i politikih nauka.42 Polazei od paralela izmedu donoenja politikih i ekonomskih nauka i Wieksellovih analiza odnosa izmedu rashoda i poreza, Buchanan istrauje kako da se javni sektor i politike odluke izgrade na jedinstvenom principu sa ciljem da se dode do obostranih koristi, a ne da se na politiki proces gleda samo kao na mehanizam za preraspodelu resursa i kao na konstitucionalne smernice u konstelaciji interesa za prevaljivanje trokova poveanja standarda sadanje generacije na budue generacije.

U tom kontekstu, Buchanan naglaeno favorizuje uravnoteeni budet kao jedan od bitnih naina za nametanje ogranienja politikim liderima, suprot-sta vljajui se onome to se oznaava kao neodgovorna razuzdanost kejnzi jan-ske ekonomije u formi nagomilavanja budetskih deficita u javnom sektoru.43 Povezivanje izmeu poreza i javnih rashoda tako se iznova smatra vanim zadatkom. Paralela izmeu ekonomskih odluka na tritu i politikih odluka u javnom sektoru je oigledna. I, onako kao to trino ponaanje poiva na dobrovoljnoj razmeni rada i usluga tako i politike odluke moderne drave morale bi biti usmerene u pravcu ostvarivanja koristi za sve uesnike kako bi svaki graanin mogao da rauna na dobit od akcija drave blagostanja ukoliko vrednost kolektivnih mera za svakog prevazilazi ono to je on sam doprineo u formi poreza. Stoga se pri donoenju odluka valja rukovoditi trinim principima da bi se ojaao ekonomski poloaj institucije, u ije ime se i donosi politika odluka, a ne da se podie opte blagostanje. (Buchanan)

5.1. Interesne grupe i rast dravnog aparata

Becker44 je razvio model interesnih grupa, koje vre pritisak i uticaj na vladu da bi ostvarile iste redistributivne dohotke. Osnovna pretpostavka, po njima, jeste da se porezi, subsidije, regulacije i drugi politiki instrumenti koriste da podignu dobrobit uticajnih grupa. Becker pretpostavlja da dohodak treba da bude raspodeljen izmeu interesnih grupa - sa grupama koje dobijaju subsidiju (S) i sa grupama koje plaaju porez (R). Ukupan iznos subsidija primljenih od ovih interesnih grupa treba da je manji od ukupnog iznosa naplaenog poreza zbog trokova transakcija od prikupljanja i rasporeivanja subvencija i gubitaka od negativnih poetnih efekata, kada se prihodi oporezuju i subsidije rastu. U tom sklopu, svaka grupa primenjuje pritisak da povea ili smanji svoje subsidije ili poreze. U samom procesu pritisaka postie se svojevrsna jednakost u kojoj se pritisak sa porastom subvencija izjednaava sa pritiskom za sniavanje poreza. Pri tome marginalna cena primene dodatnog pritiska se izjednaava sa marginalnim dobitkom od snienih poreza ili poveanih subsidija. Beckerova analiza implicira inje nicu da vlada zaista obezbeuje javnim

42 N. Tideman i G. Tullock, A New and Superior Process for Making Social Choice, Journai of Political Economy, Vol. 84., 1976.

43 D. C. Mueller, Public Choice, Economica, Paris, 1982.44 G. C. Becker, A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence, Quarter]y

Journal of Economies, Vol. 83, 1983, 1983. st. 371-400.

29


dobrima interesne grupe, pri emu ras hodi i porezi, koje izazivaju interesne grupe, imaju vie nego redistributivne karakteristike.

Ovoj analizi pridruili su se i Nosth i Wallis45 koji su povezali rast vlade sa aktivnou interesnih grupa, povlaenjem paralele izmeu rasta vlade i rasta zapoljavanja. Ovo izaziva poveanje transakcionih trokova usled organizovanja trine privrede sa rastuom specijalizacijom, koja kreira mnotvo interesnih grupa. Interesne grupe vre pritisak na vladu koja se poveava uporedo sa redistribucijom.

U sferi javnih izbora sve zanimljivija postaje tzv. funkcija politike popuiarnosti. To je takva funkcija utiliteta koja promenu utiiiteta zadovoijstvo biraa stavija u funkciju odstupanja prirodnih nivoa proizvodnje i cena od tekuih. A to je potpuno na liniji Filips-Okunovog modela meduzavisnosti inflacije, rasta i nezaposlenosti, iz koje se izvodi tzv. Damubuov indeks neprijatnosti za vladu. Za ove relacije sada je vana i Manku-Olsonova teorija o interesnom predstavljanju, ime se taktiki ukazuje na politike cikluse izbora koji utie na dobit prioriteta. No, funkcije utiiiteta vlade i pojedinca se meusobno raziikuju: pojedinci su skioniji rastu vlade su skionije inflaciji.46 Za pojedinca je vano odstupanje stvamog od prirodnog nivoa proizvodnje. Za vladu je vano odstupanje stvame od oekivane inflacije. Ogranienja funkcije utiliteta su, dakie, oigledna. Zato se u model uvodi Gorman-Riarksonova varijabiia podrke biraa, koja se kree izmeu 0 i 1, u zavisnosti od reaiizacije postavijenih ciljeva.

5.2. Birokratija i rast dravnog aparata

Vlada moe da raste ne samo zbog rastuih javnih rashoda, koje iziskuju graani (i birai), interesne grupe i zakonodavci, ve i zato to ih iziskuje i njena birokratija, koja nudi vladine programe (Mueller). Autonomna snaga birokratije vodi rastu vlade, jer birokratija ima monopol da ozakoni vei budet u sprezi sa zakonodavstvom.47 Raunica je jasna: vea mogunost za poveanje plata, vea mogunost za poveanje administrativnog aparata, vea mogunost za poveanje trokova za nemerljive outpute, vea mogunost za napredovanje, presti i uticaj itd. Dravna birokratija u koprodukciji sa zakonodavstvom i interesnim grupama

pravi vee jedinine trokove kada nudi merljive outpute nego to te trokove imaju privatne firme. Premetaj neke delatnosti iz privatnog sektora u javni sektor, po praviiu, udvostruuje trokove, jer birokraija sa menaderima spasava pojedine firme od bankrotstva.48 Pored toga, birokratija moe forsirati giasae da izglasaju vii nivo vladinih rashoda od eijenog nivoa, to se na sledeem grafu49 moe videti.45 D. S. North i J. J. Wallis, American Govemment Expenditures: A Historical Perspective, American

Economics Review, Vol. 72., 1982. st. 336-340.46 A. M. Okun, The Political Economie of Prosperitv, Norton, N.York, 1970.47 R. A. Musgrave, Leviathan Cometh Or Does He?, u H.F. Ladd i T.N. Tideman (Ed.), Tax and

Expenditure Limitations, Urban Institut, Washington, 1981, st. 77-120.48 T. E. Borcherding, Budgets and Bureancrats: The Sources of Govemment Growth, Duke University

Press, Durham, 1977. st. 62.49 T. Romer i H. Rosenthal, Political Ailocation, Controlled Agendas, and the Status Quo, Public Choice,

Vol. 33., 1978. st. 27-43. i D. C. Mueller, op. cit., st. 25.

30

Fiskalna strategija

government size in a bureaucrat-budget setter model

Na grafu, krive U1, U2 i U3 reprezentuju indiferentne (prosene) krive srednjeg biraa u zajednici odredenoj preko jedinica privatnih dobara koje trai bira i javno obezbenih G. Budetska linija (BB) pritiska, okrenutog prema birau, odreuje udeo poreza za trokova snabdevanja G-om, dok G0, kao najeljenija veliina G-a srednjeg biraa, odreuje udeo poreza u budetski pritisak BB. Za drutvenu zajednicu najpovoljniji je nivo G0, kao output po tzv, veinskom pravilu. No, glasaima birokratija predlae izbor koliine javnih dobara izmeu Gi i G2, jer budetski aparat gura prosenog biraa da glasa za vii nivo trokova. A to stvara materijalnu osnovu da se iri vlada i uvea dravni aparat. Birokratska sposobnost da uveava budet iznad tranje gradana ili zakonom utvrenog iznosa zavisi od njihove vetine da predstavi stvame cene i koliine javno obezbeenih dobara na znatno viem nivou. Ali, rast birokratije verovatno zavisi i od njene apsolutne veliine.

Mueller to demonstrira modelom u kome Gt predstavlja iznos javno obezbedenih dobara gradanima (kao zakonska prava tranja), Bt ukupnu veliinu budeta i B,Gt birokratsku sposobnost da se forsiraju vei trokovi od same tranje gradana:

B G e tt t t t tab= > = , ,1

Ako iznos traenih javnih dobara raste po konstantnoj stopi, koja je jednaka stopi rasta nacionalnog dohotka: Gt = ce

nt

B c tetab nt= ;

dok rast budeta (g) iznosi:

g I B I B a B B nn t n t t t= = ( ) + 1 1

31


Stopa rasta budeta (g) prevazilazi stopu rasta nacionalnog dohotka (n). Sa rastom budeta raste a,. Rast u veliini budeta u sutini nominuje njegov relativni porast koji se iznova poveava sa njegovom apsolutnom veliinom. Model Muellera je u principu saglasan sa obrascem rasta vladinih rashoda prouavanih u SAD kroz protekla dva veka. Stabilan trend rasta trokova potvrdio je i Tullock50 u kritici Meltzera i Richarda o visokoj korelaciji stvarnog dohotka i vladinog rasta.

Rastui trend javnih rashoda u sklopu ve ekonomski predimenzionisane dravne intervencije pokrenuo je pitanje: kako drava obavlja svoje javne funkcije; kako upravlja javnim resursima, kakva je efikasnost javnih rashoda, da li je alokacija finansijskih resursa racionalna i sl. Evaluacija javnih aktivnosti drave je doskora bila relativno zapostavljena problematika u okviru ekonomske analize javnog sektora, odnosno rashoda garantovanih resursa.51 Trebalo je da obim javnih rashoda prede granicu od 45-55% drutvenog proizvoda pa da se konano shvate potrebe ekonomske evoiucije drave, njene administracije, njenih organizacija i institucija.52 Ali, tada je javni sektor ve reprezentativno ekonomski baiast: predimenzionisana javna administracija (koja se samoreprodukuje po tzv. Parkinsonovom zakonu), hipertrofirana ekonomska i socijalna kompozicija javnih rashoda (sa autonomnim rastuim trendom u formi Wagnerovog zakona), redukujua proizvodnja javnih dobara i kolektivnih usluga (redukcionizam u obrazovanju, zdravstvu, nauci i kulturi sa primesama reprivatizacije), rastua neefikasnost alokacije javnih novanih resursa i neracionalnost u zadovoljavanju javnih potreba.

5.3. Evaluacija javnih aktivnosti i fiskalna iluzija

5.3.1. Evaluacija javnih aktivnosti

U sklopu evaluacije javnih aktivnosti Greffe53 distancira tri grupe problematike: (1) ona koja se tie javnih dobara i usluga, kojima drava, odnosno javna administracija snabdeva potroaa u skiadu sa svojom odgovornou u sklopu javne proizvodnje. distribucije i alokacije dobara i usluga, (2) ona koja se odnosi na organizaciju javnih preduzea, semi-public organizacija i javne administracije u pogledu efikasnosti, i (3) ona koja implicira analizu politika kao drutvenog rezultata. Ove tri grupe problematika Greffe54 povezuje sa normativnim i pozitivnim pristupom: prvu problematiku povezuje sa normativnim pristupom analizi trokovi koristi i sa pozitivnim pristupom zadovoljenju javnih potreba. drugu problematiku povezuje sa normativnim pristupom analizi birokratije i sa pozitivnim pristupom analizi organizacije javnog sektora, treu problematiku povezuje sa normativnim pristupom Policy Science (science des politiques) i sa pozitivnim pristupom

50 G. Tullock, Funher Tests of a Rational Theorv of the Size of Government, Public Choice, Vol. 41. 1983. st. 419-421.

51 FOECD, Depences publiques affektee au programe de garanties de ressources. Paris, 1977.52 N. Tideman i G. Tullock, A New and Superior Process for Making Social Choices, Journal of Political

Economv, Vol. 84., 1976.53 X. Greffe. Levaluation des politiques sociales, Recherches economiques et sociales. No 13-14, 1985.54 X. Greffe. Levalution des activites publiques Problems economiques. No 1942, 1985. st. 11.

32

Fiskalna strategija

analizi javne politike. Meutim, za nau analizu je od posebne vanosti paradigma javnog upravljanja javnim aktivnostima koja eksplicira efikasnost funkcionisanja javnih institucija i racionalnost organizacije javnog sektora. Simon i Greffe, u tom sklopu, biraju dve fundamentalne optike: normativni i pozitivni pristup ekonomskoj analizi birokratije.55

un modle simple du comportement bureaucratique

U normativnom pristupu, brojni ekonomisti, okupljeni oko kole javnih izbora, tee da dokau uticaj birokratije na procesu labavljenja, drutvene kontrole i na degradaciju prava svojine.56U privatnim firmama menaderi se separiu od akcionara iako im se ciljevi ne suprotstavljaju. Menaderi, u tom kontekstu, maksimiraju vrednosti od prodaja (Baumal) i investiraju deo proizvoda u svoju korist (Williamson), ukljuujui i koristi za akcionare. U javnim fimama, meutim, menaderi su podreeni javnoj administraciji, koja utie nakontrolu u pogledu koliina i cena nezavisno od moguih gubitaka u poslovanju i degradacije javnog vlasnitva. Na scenu, dakle, stupa birokratija koja tei da maksimira svoje koristi na bazi monopola u dananjem obliku i u raspolaganju informacijama. Interes je birokratije da maksimira koliinu dobara (iako to nije racionalno s

55 H. Simon, Administrative Behavior, Mac Millan, N. York, 1977. i X. Grefe, Analvse conomique de la birocratie, Economica, Paris, 1981.

56 W. A. Niskanen, Burencracy and Representative Gevrsnment, Altherton Adline, Chicago, 1971.

33


drutvene take gledita) i da izvlai koristi iz diskrecionog budeta (pod uslovom da finansira rashode koji su profitabilni), uz neracionalno irenje javne produkcije, koja utvruje materijalnu poziciju birokratije, (to se i na grafu Greffea vidi).

Na grafu, Greffe57 je pokazao ravnotee sa razliitim kombinacijama birokratije. Naime, ako je cilj birokratije maksimiziranje koiiine U = U (Q)o, situacija ravnotee je u taki H u kojoj se diskrecioni budet koristi za finansiranje proizvodnje sa gubicima (I = J). A ukoliko je cilj birokratije da maksimira u svoju korist U = [U (B-C)] taka ravnotee se smeta u G u kojoj je diksrecioni budet maksimiziran za fmansiranje javne produkcije iz koje birokratija izvlai maksimalne koristi preko diskrecionog rashoda. No, ako je cilj birokratije da simultano maksimira koliinu i diskrecioni budet, funkcija korisnosti dobija formu U = U (Q, B-C). Funkcija je predstavljena skupom indiferentnih krivih sa optimumom u taki F. Sada se diksrecioni budet koristi, jednim delom, za finansiranje javne proizvodnje (G-K) i, drugim delom, za finansiranje diksrecionih rashoda (G-J). Na taj nain se dolazi do hiperprodukcije javne proizvodnje i hipertrofiranih javnih trokova bez obzira na produktivnost, efikasnost i racionalnost javnog sektora.58

To je, istovremeno, i materijalna osnova za autonomni rast birokratije.Za razliku od normativnog pristupa ekonomskoj analizi birokratije,

pozitivni pristup, polazei od teorije organizacija Simon-a i teorije upravljake kontrole, insistira na nestrogom distanciranju organizacije javnog sektora od organizacije privatnog sektora kako bi se empirijski verifikovala teza da homo administrativus ne treba da bude daleko od homo economicusa, s jedne strane, i da racionalnost, u javnom sektoru ne mora uvek biti limitirana, s druge strane.59 U osnovi, tei se aplikaciji mikroekonomske teorije kako bi se eliminisali profitabilni ciljevi birokratije, koja ima monopol u raspolaganju informacijama i monopol u odluivanju o redistribuciji i alokaciji javnih rashoda pomou kojih maksimira svoje koristi.

5.3.2. Fiskalna iluzija

U principu, birokratija moe da obmane zakonodavstvo u procesu legalizovanja stvarnih trokova outputa (javna dobra i usluge) naduvavanje cena i koliine nematerijalnih dobara u budetima finansiranja.60 Hipoteza fiskalne iluzije pretpostavlja da sada zakonodavstvo moe da obmane graane u pogledu veiiine javnih rashoda i dravnog aparata.61 Objanjenje fiskalne iluzije o veliini vlade (drave) predstavlja da gradani mere veliinu dravnog aparata preko veliine njihovih poreskih rauna. Za proirenje vladinog aparata zakonodavno-izvrna vlast poveava gradanima poresko optereenje, koje inae oni ne ele dobrovoljno da podnesu. Ukoliko su poveana poreska optereenja preruena,

57 X. Greffe Levaluationdes activites publiques, Problemes economiques, No 1942, 1985. st. 13.58 R. Laufer i C. Paradeise, Le principe bureaucrate: Machiavel au pays du marketing, Flammarion, Paris

1982.59 P. Gilbert, Le controle de gestion dans les organizations publiques, Editions dorganization, Paris,

1980. i M. Crozier, Le phenomene bureaucratique, Ed. Seuil, Paris, 1971.60 D. C. Mueller. Public Choice, Cambridge University Press, Cambridge, 1979.61 A. Puviani, Teoria dellIllusione Finanziaria, Instito Editoriale Internazionale, Milano, 1973., st, G.

Brennan i J. Buchanan, The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fisical Constitution, Cambridge University Press, Cambridge, 1980.

34

Fiskalna strategija

onda gradani imaju iluziju da je vlada manja nego to je u stvarnosti i da, stoga, dravni aparat moe da raste iznad eljenog nivoa gradana (Mueller). Ali, da bi poreska optereenja presuila, potrebno je ispitati vrste poreskih optereenja kako bi se direktni porezi, koji su oigledniji u smislu preteranog rasta vlade, preobrazili u indirektne poreze, koji su mnogo manje oigledni (isto onako kao to je emisija novca za finansiranje budeta nevidljiv prihod za graane).

Oates62 je, kompletirajui empirijsku literaturu o fiskalnoj iluziji, prezentirao listu od pet pretpostavki: (1) poresko optereenje je tee kritikovati to je sloenija poreska struktura, (2) rentijerima je tee procenjivati njihov udeo u porezima na imovinu nego kuevlasnicima, (3) ugraena poreska poveanja su zbog progresivnosti poreske strukture manje shvatljiva od legalizovanih promena jer ine elastinu poresku strukturu sprovodljivijom za rast vlade u odnosu na neelastine poreske strukture, (4) implicitna budua poreska optereenja, usled sadanjih dugova, tee se potcenjuju u odnosu na ekvivalentne tekue poreze i (5) graani ne razmatraju ogromne sume gotovinskih subsidija prema njihovoj vladi kao to ne bi inili ni prema sebi (flvpaper effect). Iznete pretpostavke su meusobno povezane u rastu dravnog aparata iako, same po sebi, ne obezbeuju udarno objanjenje rasta vlade. Nije zapravo jasno da li je fiskalna iluzija kratkorona obmanjujua na birae sa stanovita omoguavanja privremenog poveanja trokova ili je stalni pratilac biraa sa stanovita neogranienog pokrivanja veliine vlade. Poreski revolt u zapadnim zemljama u 70-im godinama i revolt na budetske deficite u 80-im godinama dramatino su, preko Gramm-Rudmanovog rauna u SAD, sugerisali da fiskalna iluzija ne sme stalno da kvari predvianja biraa.63 U celini, posmatrano, fiskalna iluzija objanjava zato je vlada mogla da naraste vie nego to graani ele, ali ne objanjava zato je dolo do toga. Da li je diskreciono pravo javne administracije i paternalistike drave mono sredstvo, u okviru fiskalna iluzija objanjava zato je dolo do toga. Da li je diskreciono pravo javne administracije i paternalistike drave mono sredstvo, u okviru fiskalne iluzije, za irenje javnog sektora i poveanje vladinog aparata pod firmom sprovoenja volje naroda. U gotovo svim razvijenim zemljama OECD to je stvarnost, osim vajcarske i Japana.64

62 W. E. Oates, On the nature and measurement of Fiscal Illusion: A Survev, University of Maryland, Working Poper. Vol. 85, 1985. st. 26.

63 V. Tanzi, Public Expeditive and Public Debt: An International and Historical Perspective, u J. Bristow i D. Me Donagh (Ed.), Public Expenditive: The Key Jssues, Institute of Public Administration, Dublin 1984., OECD, The Role of the Public Sector: Causes and Consequences of the Growth of Govemment, Paris, 1985. i K. Brunner, Reflections on the Political Economy of Govemment: The Persistent Growth of Govemment, Schweizerigche Zeitschrift Fur Volkswirtschaft und Statistik, Septembar 1978. st. 649-680.

64 Dr . Risti, dr S. Komazec i dr. J. Kova, Ekonomika javnog sektora, ABC Glas, Beograd, 1992.

35

6. EKONOMIJA JAVNIH DOBARA I KOLEKTIVNIH USLUGA: NEOKLASINA I KEJNZIJANSKA ANALIZA

Ekonomija javnih dobara i kolektivnih usluga najvie je doprinela da se povuku ne ba sasvim jasne granice izmedu ekonomske i kejnzijanske javne ekonomije. Naime, proizvodnja i distribucija javnih dobara (i kolektivnih usluga) implicira optimalnu alokaciju resursa i optimalnu distribuciju poreskih tereta u procesu zadovoljavanja javnih potreba. U tom kontekstu, neoklasina analiza javne ekonomike inkorporie proizvodnju i potronju javnih dobara, preferencije potroaa (korisnika), ponudu i tranju javnih usluga, cene dobara i usiuga, korisnost i blagostanje; dakle, sve ono to je karakteristino za mikroekonomske kriterijume poslovanja javnog sektora, ukljuujui i makroekonomske principe regulacije i intervencije. Kejnzijanska analiza javne ekonomike je u stvari makroekonomska analiza javnog sektora (javnih finansija) u ijem epicentru stoji ostvarivanje ravnotee pune zaposlenosti, efektivna giobalna tranja i ekonomski intervencionizam drave. Jasno je, prema iznetom, da distanciranje izmedu neoklasine i kejnzijanske javne ekonomike (i analize javnih finansija) ne fungira na precizno formalizovanim kriterijumima. Samim tim, i raspored teoretiara javne ekonomike je neprimeren sa stanovita njihove sveukupne preokupacije. Jedino sa stanovita iste teorije javnih dobara i usluga mogue je razvrstavanje autora. U tom smisiu, i Greffe65 u teoretiare neoklasine javne ekonomike svrstava poznata imena kao to su Buchanan, Samuelson, Margolis, Johansen, Arrow, Tullock, Musgrave, Lindhal, Forrell, ali bez Kevnesa, Dusa, Haavelmoa, Kaldora, Burkleada, Evansa, Hansena, Shawa, Peacocka, Barrerea, Lesnera, Ecksteina, Hicksa, Shoupa, Modigliania. U tom sklopu, Buchanan se okupira kriterijumom institucija koje osiguravaju efikasno zadovoljavanje kolektivnih dobara, situacijom cavalier libre, ako fundamentalne prepreke u determinizaciji koherentne politike kolektivne proizvodnje, i, zajedno sa Tullockom, teorijom konstitucije, koja modifikuje optimizacije i izbora javnih institucija.66 Samuelson i Margolis okupirali su se razvojem koncepta kolektivnih dobara, istom teorijom javnih rashoda i komparacijom Bergsonove i Arrowove funkcije blagostanja i korisnosti.67Johansen se okupirao modernom prezentacijom politike determinacije proizvodnje kolektivnih dobara, alokacijom resursa i izborom formi oporezivanja, dok se Arrow okupirao teorijom kolektivnih izbora i amelioracijom teoreme generalne nemogunosti.68 Konano, Musgrave i Farrell okupirali su 65 X. Greffe, Ekonomie publique, Economica, Paris, 1975.66 J. Buchanan, Theorie economique privee et economie publique, u X. Greffe, Ekonomie publique,

Economika, Paris, 1975. st. 5-11. (preuzet tekst iz knjige The Demand and Supllv of Public Good, Rand Mc Nally and Company, Chicago, 1968, st. 1-9.), J. Buchanan, Le cavalier libre, u X. Greffe, op. cit., st. 65-76 i J. Buchanan i G. Tullock, Une theorie economique des constitutions, i u X. Greffe, op. cit., st. 118-131.

67 P. Samuelson. La theorie pure des depences publiques. u X. Greffe, op. cit., st. 12-17. i J. Margolis, Quelques remorques sur la theorie pure des depences publiques u X. Greffe, op. cit.. st. 18-22.

68 L. Johansen. La determination des depences publique selon Lindahl, u X. Greffe, op. cit., st. 52-64 i Nature de limpot et Theorie du Bien-Etre, u X. Greffe, op. cit.. st. 146-160. i K. J. Arrow,

36

Fiskalna strategija

se determinisanjem tipova aplikacije neoklasine koncepcije javnih fenomena u razliitim ekonomskim segmentima drave sa stanovita operacionalne analize javnih rashoda, cost-benefit analize i teorije javnih fmansija (Musgrave), odnosno sa stanovita teorije cena javnih usluga.69

Teorijom javne ekonomike sa stanovita walraso-paretijanske i neoklasine analize javnih finansija u smislu optimalne alokacije resursa i raspodelom poreskog tereta u procesu proizvodnje i distribucije javnih dobara i kolektivnih usluga bavili su se brojni autori,70a u prvom redu Wicksell, Walras, Marshall, Pareto, Edgeworth, Pigou, Bergson, Lindahl, Musgrave, Johansen, Dorfman, Arrow, Sharp, Wolfelsperger, Samuelson, Bowen, Malinvarud, Heod, Barrere, Buchanan, Tullock, Downs, Breton, Olson. Njihova teorija uoptavanja sa tri poznata principa kolektivnih dobara: koncepcije walraso-paretijanske opte ravnotee i optimuma, koncepcija trine pseudo-ravnotee i koncepcija politiko-ekonomske ravnotee institucionalnog nominalizma.

U koncepciji walraso-parentijanske opte ravnotee, aplicirane u javnim fmansijama, drava je samo instrument za omoguavanje individuama da slede svoje personalne interese netrinim sredstvima na principu optimalne alokacije resursa i optimalne raspodele tereta finansiranja javnih dobara. Optimalni uslov u sluaju privatnih dobara (paretijanski optimum) je da su marginalne stope supstitucije agenata meusobno jednake i da su jednake marginalnoj stopi transformacije71 dok je optimalni uslov u sluaju kolektivnih dobara da se marginalne stope supstitucije dodaju da bi se egalizovala stopa transformacije javnog i privatnog dobra.

Sasvim je legitimno posmatrati da je parcijalna ravnotea specijalni sluaj opte ravnotee pod uslovom da je marginalna korist novca konstanta za svaku individuu. U tom sluaju, cena kolektivnog dobra mora biti jednaka marginalnoj stopi transformacije kolektivnog i privatnog dobra i sumi marginalnih stopa supstitucije dveju individua izmeu javnog i privamog dobra:

P

F

yF

x

y =

odnosno

P

U

YU

X

U

YU

X

y

b

b

b

a

a

a

= +

Consiterations sur la theorie des choix collectits, u X. Greffe, op. cit., st. 77-106.69 R. A. Musgrave, Lanalvse Cost-Benegfice et la theorie des Finances Publiques, u X. Greffe, op. cit.,

st. 132-145 i Cost Benefit Analvsis and the Theory of Public Finance, Journal of Economic Literature 3/69. st. 797-806. i M. J. Farrell, Pour une defence de la theorie des prix des services publies, u X. Greffe, op. cit., st. 161-185.

70 Vidi: A. Barrere, Institutions financieres, Dalloz, Paris, 1972. st. 47-119., A. Wolfelspenger, Les biens collectifs, P.U.F., Paris, 1969. st. 39-51, P. a. Samuelson, La theorie pure des depences publiques et de la fiscalite. u Economic publique, Ed. C.N.R.S., Paris, 1968. st. 16-29.

71 X. Greffe, Analyse economique de la Bureancratie, Economica, Paris, 1981.

37


odakle je Py = P

ya + P

yb, gde su Xa - privatno dobro individue a, Xb - privatno dobro

individue B, u - kolektivno dobro (Ya = Yb = Y), U - korisnost [korisnost individue A: Ua = Ua(XaY) i korisnost individue B: Ua = Ub(Xb, Y) ],

F - funkcija transformacije [F, Xa, Xb, Y=0] Pu - cena kolektivnog dobra. Uslov optimalnosti sa kolektivnim dobrima sada glasi:

P P P

U

YU

X

U

YU

X

y ya yb

a

a

a

b

b

b

= + = +

U oba sluaja, cena kolektivnog dobra je jednaka marginalnoj stopi transformacije javnog i privatnog dobra, odnosno sumi marginalnih stopa supstitucije dveju individua izmedu javnog i privatnog dobra.

Medutim, sa uvodenjem individualnih subvencija akordiranih od strane drave (ta i tb kao supstitute za Sa i Sb) uslovi optimalnosti se menjaju, jer ravnotea proizvodnje implicira budetsku ravnoteu. Vrednost proizvodnje javnih dobara je sada jednaka sumi subvencija:

P Y t ty a b= +

Kolektivni izbori i odluke drave, u tom kontekstu, podravaju fiksnu korisnost prve individue i maksimiziraju koristi druge individue:

U X Y U i U U X Yb b b a a a, ,( ) = = ( )U krajnjoj instanci, dobija se uslov:

P

U

YU

X

U

YU

X

y

a

a

a

b

b

b

= +

to znai da je uslov ravnotee istovremeno uslov optimalnosti. Ali, javna ekonomija nije ni contrainte absolue ni ehange pur, budui da u njoj egzistiraju specifini zakoni i mehanizmi institucionalne prirode. U osnovi, radi se o tzv. teoriji institucionalnog nominalizma, koja integrie nominalistiku koncepciju javnih dobara i nominalistiku koncepciju politikih institucija, u smislu elaboriranja operacionalizovane teorije javnih izbora i javne ravnotee.72 Drava proizvodi kako javna dobra tako i politike institucije. I jedno i drugo treba da bude podredeno individualnim izborima u demokratskom drutvu u cilju minimiziranja trokova.

72 K. J. Arrow, Social Choice and Individual Values, Wiley, N. York, 1963. i A. K. Sen, Colective Choice and Social Welfare, Oliver and Boyd, Edinburg i London, 1970.

38

Fiskalna strategija

7. KONCEPCIJA JAVNIH POTREBA I MEUNARODNA JAVNA DOBRA

7.1. Koncepcija javnih potreba

Javne potrebe pripadaju kategoriji kolektivnih potreba svake drutvene zajednice koja ih zadovoljava proizvodnjom kolektivnih koristi. No, to to su javne potrebe kolektivne potrebe ne znai, po Varrereu73 da su sve kolektivne potrebe javne potrebe, jer pojedine potrebe postaju privatne kolektivne potrebe. Na primer, potrebe obrazovanja mogu se smatrati kolektivnom potrebom koja se zadovoljava proizvodnjom javnih koristi od strane drutva; ali, ukoliko drutvo ne procenjuje da potrebe obrazovanja zadovoljavaju sopstvenim sredstvima, utoliko data potreba postaje privatna kolektivna potreba, koja se zadovoljava privatnom inicijativom. Prema tome, transformacija kolektivne potrebe u javnu potrebu je u diskreciji drave, koja integrie zadovoljavanje potreba u sferi sopstvene aktivnosti i socijalizuje ih intervencionizmom. Drava, interpretirajui potrebe drutva, procenjuje korisnosti i trokove zadovoljavanja kolektivnih potreba, organizuje proizvodnju kolektivnih korisnosti i distribuira javna dobra, to je funkcija javne ekonomike. Javna dobra tako postaju korisna kolektivna dobra koja je proizvela i distribuirala drava za zadovoljenje javnih potreba. Proces zadovoljenja javnih potreba, dakle, implicira determinaciju javnih potreba i determinaciju sredstava za zadovoljenje potreba. Oba ina idu zajedno ije se ishodite nalazi u obligaciji potronje (javni rashodi). Sredstva za pokrie javne potronje drava obezbeuje u okvirima raspoloivog nacionalnog dohotka. A poto se pokrie potreba finansiranja javne ekonomike sukoboljava sa limitima, drava se okree ekonomskim izborima u pogledu determinacije sredstava za zadovoljavanje potreba (to je i razlog da sve kolektivne potrebe ne mogu da postanu javne potrebe).

Stavljajui svoje usluge (javne) na raspolaganje korisnicima drava simultano preuzima na sebe obavljanje finansijske aktivnosti sa ciljem da obezbedi dovoljan kvantum resursa za pokrie javnih rashoda koji su rezultat proizvodnje javnih dobara.74 U osnovi, radi se o naplati poreza koji su nezavisni od korienja javnih usluga. Distribucija poreskih tereta je u skladu sa ekonomskim principom mogunosti poreskog obveznika, dok je distribucija javnih dobara u skladu sa socijalnim principom solidarnosti.

U sektoru javne privrede participiraju razliiti konstitutivni organizmi koji proizvede i distribuiraju javne koristi. U tom smislu, i javne koristi su razliite. Borrere ih klasifikuje u tri kategorije.75 Koristi od javnog reda, koristi od opteg interesa i koriosti od partikularnog interesa. Koristi od javnog reda

73 A. Barrere. Institucions financieres, Dalloz, Paris, 1972. st. 98-99.74 J. F. Besson. Economie publique. lechange sans marche. P.U.F., Paris, 1978.75 A. Borrere, op. cit., st. 104-106.

39


korespondiraju garancijama nacionalne bezbednosti i sigurnosti (vojska, policija, sudstvo) ija proizvodnja implicira relativno visoke trokove esto nezavisnih od fundamentalnih principa produktivnosti, ekonominosti i rentabilnosti u reprodukciji. Radi se, u osnovi, o tzv. drutvenoj reiji ili o tzv. istim javnim rashodima, kojima se uobiajeno prikljuuju trokovi administrativnog aparata drave. Koristi su po pravilu vee od datih trokova, jer je princip ekonomske evaluacije praktino neprimenljiv.

Za razliku od ovih koristi od opteg interesa (javna infrastruktura) jesu predmeti zajednike destinacije iji su trokovi proizvoenja veoma visoki za privatne proizvoae, ali su neophodni za funkcionisanje itave tzv. mixe ekonomije. Drava je primorana da proizvodnju ovih koristi preuzme na sebe i da ih uini poednako dostupnim svim subjektima i korsinicima u drutvu nezavisno od trokova njihove proizvodnje i finansijskih participacija korisnika.

Konano, koristi ood partikulamih interesa za zadovoljenje javnih potreba dekomponuju se na vie tipova, i to: socijaine koristi u vidu reima socijalnih prestacija (usluge socijalnog osiguranja, usluge zdravstva i socijalne zatite), kultumo-obrazovne koristi, zdravstvene koristi, naune koristi.

U finansijskoj teoriji, prema tome, egzistiraju brojni termini u kontekstu teorije javnih potreba, i to:76 (1) javne potrebe (public wants, les besoins publics), (2) javna potronja (public consumption, public expenditure), (3) javna dobra public goods (Musgrave), (4) kolektivna potrona dobra collective consumption goods Samuelson, (5) kolektivna dobra biens collectifs (Saporta), (6) ista i neista kolektivna dobra, itd.

U navedenim teorijskim opservacijama, Samuelson razlikuje javna dobra (public goods) i privatna dobra (private goods) na osnovu toga to privatna dobra nemaju eksteme efekte za druge potroae, dok javna dobra imaju eksteme potrone efekte za vie lica (ne samo za jedno). Javna dobra su, stoga, raspoloiva u istim koliinama za sve korisnike na principu neiskljuivanja i nerivaliteta.77

Javne finansije (javni sektor) osiguravaju javnim dobrima i sektor stanovnitva i sektor privrede i neprivrede van posrednitva trinog mehanizma. U osnovi, radi se o alokativnom mehanizmu drave, kao funkcije sistema javnog finansiranja, bez obzira da li se produkcija i distribucija javnih usluga obezbeuju na decentralizovanoj ili centralizovanoj osnovi. Doktrina definie javna dobra kao dobra koja se odlikuju dvema karakteristikama. Prvo, za razliku od privatnih dobara, njih istovremeno moe upotrebljavati vie lica, ija potronja nije konkurentska, jer korist koju uiva jedan potroa ne umanjuje korist za ostale. Drugo, pored nekonkurentnosti javna dobra se karakteriu i principom neiskljuivosti, jer je to mogue postii tek uz nesrazmerno visoke trokove (npr. oseanje sigumosti koje obezbeuju rashodi za narodnu odbranu). Ovakva javna dobra nazivaju

76 R. Musgrave, The Theorv of Public Finance, Mc Graw Hill, N. York, 1959. st. 2., P. Sa, The Pure Theory of Public Expenditure, Review of Economic and statistic, novembar 1954. st. 18., R. Saporta, Contribution methodologique a letude de loffre des services municipax, Revue de Science financiere, april-juni 1971. s

fiskalna-strategija.pdf

Documents