0

SVEUČILIŠTE U SPLITU

EKONOMSKI FAKULTET

FISKALNA POLITIKA U EUROZONI

DIPLOMSKI RAD

Mentor: prof. dr. sc. Nikša Nikolić Student: Josip Vican

Broj indeksa: 2123673

Split, srpanj 2013.

1

SADRŽAJ

1. UVOD .................................................................................................................................... 2

1.1. Problem istraživanja ........................................................................................................ 2

1.2. Predmet istraživanja ........................................................................................................ 4

1.3. Istraživačke hipoteze ....................................................................................................... 4

1.4. Ciljevi istraživanja ........................................................................................................... 5

1.5. Metode istraživanja ......................................................................................................... 5

1.6. Doprinos istraživanja ....................................................................................................... 5

1.7. Struktura rada .................................................................................................................. 6

2. EUROPSKA UNIJA I EUROZONA ..................................................................................... 7

2.1. Kontekst procesa širenja Europe ..................................................................................... 7

2.2.Integracijski principi EU ................................................................................................ 12

2.3.Eurozona ......................................................................................................................... 14

2.3.1.Pojam monetarne i valutne unije ............................................................................. 15

2.3.2. Zajedničko monetarno područje ............................................................................. 16

3. FISKALNI SUSTAV EUROPSKE UNIJE ......................................................................... 25

3.1. Pakt o stabilnosti i rastu ................................................................................................ 25

3.2. Fiskalni federalizam ...................................................................................................... 27

4. INSTRUMENTI FISKALNE POLITIKE ........................................................................... 30

4.1. Proračun Europske unije ............................................................................................... 30

4.1.1. Kontekstualna važnost proračuna ........................................................................... 30

4.1.2. Definicija i načela proračuna EU ........................................................................... 30

4.1.3. Struktura i veličina proračuna Europske unije ....................................................... 32

4.1.4. Redistribucijska uloga proračuna EU ..................................................................... 36

4.1.5. Strukturni fondovi i Kohezijski fond ..................................................................... 37

4.2. Proračuni zemalja članica .............................................................................................. 40

4.3. Fiskalna pravila u Eurozoni ........................................................................................... 44

4.4. Europski semestar ......................................................................................................... 49

5. MONETARNA I FISKALNA POLITIKA U EUROZONI ................................................ 52

6. ZAKLJUČAK ...................................................................................................................... 58

POPIS TABLICA I GRAFIKONA .......................................................................................... 61

LITERATURA: ........................................................................................................................ 62

2

1. UVOD

1.1. Problem istraživanja

Posljednjih desetljeća svjedoci smo sve veće deregulacije i globalizacije svjetskog tržišta.

Mnoge razvijene zemlje, ali i zemlje u razvoju otvorile su svoja tržišta stranoj konkurenciji i

dopustile slobodno kretanje kapitala i roba preko granica. Činjenica je da stupanj mobilnosti

kapitala mijenja efikasnost monetarne i fiskalne politike na jedinstvenom valutnom području.

Efikasnost vođenja zajedničke monetarne politike ovisi o stupnju konvergencije zemalja

članica jedinstvenog valutnog područja te je za uspješno provođenje jedinstvene monetarne

politike potreban visok stupanj konvergencije navedenih zemalja.

Razvoj europske integracije kroz Europsku uniju (EU) podrazumijeva ne samo jačanje

integracije s ekonomskog aspekta, odnosno jačanje zajedničkog (jedinstvenog) tržišta, nego i

politički aspekt što uključuje jačanje političke integracije zemalja članica i njihovih

stanovnika. Preciznije, politička strana integracije odnosi se na jačanje unutrašnje politike EU

u čemu fiskalni sustav, odnosno sustav javnih financija EU ima izuzetno važnu ulogu.

Europska unija (EU), a posebno unutar toga europska Ekonomska i monetarna unija (EMU)

odnosno eurozona, predstavlja jedinstven oblik ekonomsko-političkog udruženja u kojem se u

provođenju ekonomske politike kombinira centralizirana monetarna politika i decentralizirane

ostale ekonomske politike od kojih se prvenstveno ističe fiskalna politika.

Fiskalni sustav i fiskalna politika EU jesu odraz izrazito snažnih i često suprotstavljenih

interesa između stvaranja zajedničkog tržišta i jače političke integracije. To pitanje povlači sa

sobom i drugu komponentu političko-ekonomske problematike, a to je odnos između

''središnje'' razine EU i ''nižih'' nacionalnih razina vlasti koje u biti donose sve važnije odluke

unutar EU. Također postoji poseban problem i izazov u vođenju jedinstvene fiskalne politike

prvenstveno zbog političkih i konstitutivnih ograničenja koja karakteriziraju jednu

konfederaciju kao EU.

Prema načelu supsidijarnosti, odgovornost za određeni segment fiskalne politike potrebno je

dodijeliti onoj razini vlasti koja će je najučinkovitije izvršiti. Zbog centralizirane monetarne

politike te heterogenosti stabilizacijskih ciljeva zemalja članica eurozone, najučinkovitiji

3

način za izvršenje fiskalne funkcije stabilizacije u eurozoni je da se ona ostvaruje preko

samostalnih fiskalnih (proračunskih) politika zemalja članica eurozone.

Na taj način poštujući načelo supsidijarnosti, potrebno je bilo uvesti određena fiskalna pravila

koja bi koordinirala fiskalne politike zemalja članica.

Stupanjem na snagu Pakta o stabilnosti i rastu koji je svojevrsni nastavak maastriških kriterija

konvergencije, definiran je model decentralizirane fiskalne politike u EU.

Fiskalni sustav EU je specifičan i u određenoj mjeri nerazvijen u odnosu na fiskalne sustave

"klasičnih" nacionalnih država. Fiskalni sustav EU se može promatrati kroz tri segmenta.

Prvo, proračun EU kao jedini instrument koji se u potpunosti provodi sa središnje, odnosno

supranacionalne razine EU. Proračun EU prvenstveno služi kao zajednička blagajna iz koje se

financiraju zajedničke politike EU, a njegovo makroekonomsko značenje nije kao kod

klasičnih proračuna nacionalnih država. Ostatak fiskalnog sustava se može promatrati kao

skup raznih pravila i dogovora preko kojih zemlje članice harmoniziraju i koordiniraju ostale

segmente fiskalne politike. Drugi takav segment jest harmonizacija oporezivanja, a treći

koordinacija fiskalnih, odnosno proračunskih politika zemalja članica EU prema maastriškim

kriterijima konvergencije i Pakta o stabilnosti i rastu.

U skladu s time, potrebno je bilo izgraditi takve fiskalne odnose u okviru kojih bi: 1) zemlje

članice EU zadržale visok stupanj političke i konstitutivne neovisnosti, 2) "supra-nacionalna"

ili konfederalna razina imala bi samo one ovlasti koje su joj zemlje članice dodijelile, 3)

fiskalna pravila utvrđena na konfederalnoj razini ne bi bila u sukobu s onima na nacionalnoj

razini te 4) treba doći do stvaranja monetarne unije unutar postojeće konfederacije.1

Upravo ovakvo okruženje utjecalo je na razvoj današnjega koncepta provođenja

stabilizacijske fiskalne politike u EU koja se temelji na koordinaciji pojedinih fiskalnih

(proračunskih) politika zemalja članica EU putem Pakta o stabilnosti i rastu.

Problem istraživanja ovog rada proizlazi iz trenutnog stanja integracije zemalja eurozone,

koje se razlikuju po strukturi gospodarstva i ekonomskom rastu, s jedinstvenim tržištem,

valutom i zajedničkom monetarnom politikom te fiskalnom politikom koja je pod

suverenitetom zemlje članice. Nepostojanje jedinstvene fisklne politike u tom smislu može

ugroziti stabilnost monetarne unije, a time i dosadašnje uspjehe integracije.

1 Grgić, M; Bilas, V; Šimović, H: ''Financijska liberalizacija, monetarna i fiskalna politika Europske unije'',

2006. str. 14

4

1.2. Predmet istraživanja

Glavni predmet istraživanja ovog rada jest fiskalna politika Europske unije, odnosno eurozone

i njen utjecaj na ekonomsku aktivnost eurozone, a time i Europske unije.

Općenito, javne financije, odnosno fiskalni sustav uvijek je ležao na granici političkog i

ekonomskog aspekta bilo koje države i/ili integracije. U slučaju EU, fiskalni sustav je

ogledalo razine razgraničenja između tržišne integracije i jače političke unije.

Fiskalni sustav EU u provođenju fiskalne politike jest specifičan i različit u sljedećim

činjenicama: 1) proračun EU ne sudjeluje u stabilizaciji cikličkih kretanja, 2) ne postoje

zajednički automatski stabilizatori koji bi proradili u slučaju ekonomskih šokova i 3)

stabilizacijska fiskalna politika u EU mora se promatrati u kontekstu eurozone.2

Naime, u eurozoni se provodi zajednička monetarna politika čiji je primarni cilj stabilnost

cijena, a ne stabilizacija cikličkih kretanja. Takva antiinflacijska monetarna politika

pretpostavlja određenu discipliniranost fiskalnih politika članica eurozone, odnosno

ograničene deficite čija je kontrola nužna za učinkovito izvršavanje ciljeva zajedničke

monetarne politike. Jednini zajednički, odnosno centralizirani instrument provođenja fiskalne

politike EU jest proračun EU. Proračun EU relativno je malen ali značajan instrument

provođenja fiskalne politike sa središnje, odnosno supranacionalne razine EU.

EU se još uvijek nalazi u ranoj fazi integracije prema političkoj uniji, što sa sobom povlači

manju redistribucijsku ulogu na središnjoj razini. Postojeći proračun EU može biti dobar

instrument u premošćivanju ekonomskih i regionalnih razlika između zemalja članica EU i

instrument postizanja veće i jače integracije.

1.3. Istraživačke hipoteze

Polazeći od pretpostavke da je analizom i usporedbom različitih pokazatelja moguće

predvidjeti utjecaj fiskalne politike na ekonomsku aktivnost eurozone, formiraju se hipoteze

na kojoj se temelji rad, a koja glase:

H1: Postojeći stupanj koordiniranosti fiskalnih, odnosno proračunskih politika zemalja članica

EU još nije zadovoljavajući.

2 Šimović, H: ''Fiskalna politika u EU i Pakt o stabilnosti i rastu'', 2005. str. 77

5

H2: Nepostojanje jedinstvene fiskalne politike umanjuje efikasnost monetarne politike.

1.4. Ciljevi istraživanja

Ciljevi i svrha istraživanja u ovom radu već su dijelom određeni problemom istraživanja i

postavljenom hipotezom. Glavni cilj istraživanja bit će, procjena utjecaja jedinstvene fiskalne

politike na monetarnu politiku i ekonomsku aktivnost eurozone. Pojedinačni ciljevi

istraživanja bit će utvrditi karakteristike trenutačne fiskalne politike zemalja eurozone te

analizirati prednosti i nedostatake do sada postignutog stupnja zajedničke fiskalne politike.

1.5. Metode istraživanja

U cilju prihvaćanja ili odbacivanja hipoteza primijenit će se niz metoda. Prvo će se objasniti

metode koje će se koristiti za potrebe dokazivanja hipoteza, a potom i ostale metode koje će

se također primijeniti tijekom istraživanja. Statističke i matematičke metode koristiti će se u

prikazivanju kretanja varijabli i veličina u koje prikazuju fiskalnu politiku u Europskoj Uniji.

Metodom komparacije usporedit će se rezultati prijašnjih istraživanja s rezultatima

istraživanja u ovom radu. Pored opisanih znanstveno-istraživačkih metoda koje će se

primijeniti u svrhu dokazivanja hipoteza, u radu će se koristiti i druge metode. A to uključuje

deduktivno-logički pristup kojim će se povezati ključni dosadašnji teorijski i empirijski

rezultati, te će se na kraju zaključak prikazati metodom sinteze.

1.6. Doprinos istraživanja

S obzirom na financijsku krizu i trenutačno stanje u svjetskom gospodarstvu, zatim reakcije

nositelja ekonomske politike, posebno fiskalne, ovo istraživanje pokušat će dati jedan

doprinos boljem razumijevanju fiskalne politike i njenom utjecaju na ekonomsku aktivnost

eurozone, odnosno Europske unije. Istraživanje će pokušati odgovoriti na pitanje da li su

akcije nositelja fiskalne politike u eurozone djelovale na gospodarsku aktivnost pogođenu

krizom. Pokušati će se utvrditi da li trenutni fiskalni sustav odgovara potrebama, ta da li je

potrebna njegova veća integracija i centralizacija.

6

1.7. Struktura rada

Rad se uz uvod i zaključak sastoji još od četiri glavna dijela. U uvodnom djelu opsuje se

problem i predmet istraživanja, postavljaju se određene hipoteze te iznosi doprinos

istraživanja. Drugi dio rada donosi pregled nastanka Europske unije i Eurozone. Treći dio

rada opisuje trenutačno stanje fiskalne politike u Eurozoni. U četvrtom dijelu rada navedeni

su instrumenti i pravila fiskalne politike EU. Peti dio rada opisuje učinkovitost monetarne i

fiskalne politike. Na kraju u zadnjem poglavlju daje se zaključak te odlučuje o prihvaćanju

postavljenih hipoteza.

7

2. EUROPSKA UNIJA I EUROZONA

2.1. Kontekst procesa širenja Europe

Proširenje se spominje na više mjesta već u Rimskim ugovorima3. Tako je u preambuli riječ o

čvrstoj volji da se ostvare osnove za sve uži savez europskih naroda. Drugi se narodi Europe

pozivaju da se uključe u nastojanja opisana u preambuli. Osim toga, u posebnom članku

Rimskih ugovora, reguliran je postupak primanja novih članica; po tom članku, svaka

europska država može podnijeti zahtjev za prijem u članstvo. Vijeće, kojem se podnosi

zahtjev, odlučuje jednoglasno, nakon što je čulo stav Komisije. Uvjeti se reguliraju ugovorom

između država članica i države koja podnosi zahtjev za prijem, nakon čega je tom ugovoru

potrebna ratifi kacija svih ugovornih strana. Što se tiče ove polazne točke ugovora, nakon

potpisivanja jedinstvenih europskih akata dogodila se bitna promjena, a to je da je od tada

potrebno i slaganje Europskog parlamenta povodom ugovornih točaka. Ovo pravilo

konkretizirano je u Ugovoru iz Maastrichta. Iako je, dakle, svim EU ugovorima stvoren

instrumentarij za proširenje, ipak nije bilo tako da se mukotrpno ili s uzbuđenjem radilo na

pridobivanju novih članica. Odgovornost za to ležala je u činjenici da bi više članova značilo

više heterogenosti, a samim time i otežano funkcioniranje. Zato se o zahtjevima za prijem

uvijek diskutiralo na osnovi pitanja bi li i u kojoj mjeri prijem novih članica mogao imati

negativne posljedice za produbljivanje procesa integracija. Ipak, do sada ni jedna odluka o

proširenju nije donesena na osnovu pukog odvagivanja između proširenja i produbljenja.

Najbitniji za aktere u ovom procesu bili su sljedeći aspekti ili dimenzije :

• Specifični po sektorima podijeljeni interesi, dakle činjenica da bi određene privredne grane

mogle imati negativne posljedice zbog nekih konkurentnijih proizvoda iz zemalja koje su se

prijavile za pristupanje. Primjer za ovo predstavlja agrarni sektor i proširenje na jug, koje je

obuhvatilo Grčku, Španjolsku i Portugal.

• „Nacionalni“ interesi, dakle činjenica da bi proširenje moglo negativno utjecati na

mogućnosti utjecaja pojedinačnih država članica na proces donošenja odluka.

3 Rimskim ugovorima, potpisanima 1957. godine u Rimu, osnovane su Europska ekonomska zajednica (EEZ) i

Europska zajednica za atomsku energiju (Euratom). EEZ-om je ustanovljena carinska unija među državama

potpisnicama (Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i Njemačka) te su postavljeni kriteriji i

temeljni ciljevi stvaranja zajedničkog tržišta koje bi osiguralo slobodno kretanje ljudi, roba, usluga i kapitala.

Euroatom je postavio ciljeve razvoja istraživanja nuklearne energije i njezine upotrebe u civilne svrhe.

Stupanjem na snagu Ugovora o Europskoj uniji Europska ekonomska zajednica preimenovana je u Europsku

zajednicu (EZ), a Ugovor o EEZ-u postao je Ugovor o EZ-u

8

• Sistem Unije kao takav, posebno njegova institucionalna struktura, te načini i sposobnost

donošenja odluka. Kratka analiza dosadašnjih proširenja EU pokazat će da su odluke o

prihvaćanju nove članice bile rezultat kompleksne igre svih ovih dimenzija.

Prvi zahtjev za proširenjem postavljen je već 1961. godine, dakle svega četiri godine nakon

stupanja Rimskih ugovora na snagu. Zapravo je prošlo još punih jedanaest godina do primitka

Velike Britanije, Irske i Danske u Uniju. Od centralnog je značaja bilo oštro protivljenje

francuskog predsjednika De Gaullea. Možda su pri tome i ekonomski motivi igrali neku

ulogu, ali osnovno je bilo političko dvoumljenje vezano za Veliku Britaniju, koja je imala

dobre veze sa Sjedinjenim Američkim Državama, te se postavljalo pitanje utjecaja SAD-a

kroz jednu državu članicu na politiku i razvoj Unije. Upravo je ovo bilo suprotno zamisli

predsjednika De Gaullea o osnivanju europske zajednice kao suradnje europskih suvremenih

država, ali bez američkog utjecaja. S druge strane, druge države članice vidjele su članstvo

Velike Britanije kao vrlo pozitivno, kroz prizmu stvaranja suprotnog pola jednoj od najjačih

članica, Francuskoj. Drugim riječima, držanje država članica karakterizirao je konflikt između

osnovnih pretpostavki o budućem pravcu razvoja europske zajednice. Potencijalno britansko

članstvo gledano je kao faktor koji bi u navedenom pitanju mogao oslabiti, odnosno ojačati

pozicije pojedinačnih država članica, a ni u kojem slučaju kao poseban problem. Ipak,

Francuska nije mogla spriječiti dugoročno proširenje. Na Haškoj konferenciji na vrhu 1969.

godine, nasljednik De Gaullea, Georges Pompidou, pristao je na proširenje koje će obuhvatiti

Veliku Britaniju, Irsku, Dansku i Norvešku (1973., potonja je izostala). Ono što je sasvim

jasno je da su se s Velikom Britanijom i Danskom u Uniji pojavile dvije zemlje koje imaju

potpuno različit odnos i zamisao o Europskoj uniji. Za obje ove zemlje europska je zajednica

bila primarno ekonomska zajednica, te su se nadale da će članstvom ostvariti ekonomski

profit. Niti za jednu, niti za drugu zemlju nisu dolazila u pitanje daljnja ograničenja

suvereniteta nacionalne države. U obje je zemlje članstvo u europskoj zajednici kao takvoj

predstavljalo pokretačku snagu za neslaganja i podjele, koja su došla do izražaja u javnom

mnijenju, društvenim grupacijama i partijama. Ovakva situacija bila je razlog, uzimajući u

obzir princip jednoglasnog donošenja odluka unutar europske zajednice, parlamentarnih kriza

i stagnacije u razvoju zajednice tijekom 70-ih i početkom 80-ih godina.

Dok je poželjnost britanskog članstva u zajednici bila dovedena u pitanje, za Grčku,

Španjolsku i Portugal – dakle, južno proširenje – takvo se pitanje nikada nije postavljalo i

njihovo je članstvo jednoglasno ocijenjeno kao pozitivno i poželjno zbog razloga političko-

strategijske prirode. Tijekom procesa prijema Španjolske u EZ, Europska komisija je u

9

mišljenju izrazila stajalište kako će nakon prijema ''Zajednica biti osnažena, a ne

razvodnjena''. Bilo je malih briga i razmišljanja vezano za ekonomske i institucionalne

posljedice. Ekonomski nivo razvoja je u sve tri zemlje bio dosta niži od onoga u zajednici.

Povećanje heterogenosti zajednice i jednostavno povećanje broja članica postavilo je pitanje

efikasnosti funkcioniranja institucija i tijeka procesa odlučivanja.

Uzevši sve u obzir, proširenje kada su zajednici pristupile Austrija, Finska i Švedska, je

proširenje koje je sa sobom nosilo najmanje problema. Odnosi između država u EFTA4-i bili

su još od 1972. godine regulirani bilateralnim ugovorom o slobodnoj trgovini. Ovi ugovori

poništeni su 1994. godine Ugovorom o europskom ekonomskom prostoru (EWR). Ekonomski

odnosi bili su, dakle, već dugo vrlo bliski i njegovani, mnoga od pravila Zajednice, posebno

pravila slobodnog tržišta, a sigurno nakon stupanja na snagu EWR-a, poštovala su se u ovim

zemljama i prije pristupanja. Osim toga, sve tri zemlje pokazivale su vrlo visok stupanj

razvoja privrede.

Njihov interes za pitanja kao što su više transparentnosti ili pitanja socijalne politike i politike

zaštite okoliša dali su nove impulse postojećim granama politike EU-a. Rezimirajući, iako su

se sva tri kruga proširenja dogodila pod različitim uvjetima, na njihov tijek i rezultat utjecala

je specifična kombinacija faktora, kao što je gore spomenuto, dakle, specifični nacionalni i

interesi po sektorima, kao i razmišljanje o sposobnosti funkcioniranja sistema zajednice nakon

prijema novih članova. Međutim, mora se uzeti u obzir i činjenicu da su svi procesi proširenja

bili povezani i s produbljivanjem procesa integracija. Europska unija je 1. svibnja 2004.

godine proširila svoje članstvo za deset novih zemalja članica, a to su Estonija, Litva, Latvija,

Poljska, Češka, Slovačka, Mađarska, Slovenija, Malta i Cipar. Dvije godine kasnije Uniji su

pristupile Rumunjska i Bugarska.

Politički i kulturni razlozi govore o činjenici da se proširenjem EU operacionalizira nastojanje

da se uspješan model Unije, sa svojim vrijednostima, demokracijom, vladavinom prava,

zaštitom ljudskih prava i manjina, može ugraditi i u zemlje središnje i istočne Europe, te tako

4 Europska slobodna trgovinska zona osnovana je 1960. godine i reakcija je na osnivanje EEZ-a, kako bi se

spriječila opasnost o ekonomskoj diskriminaciji. EFTA je izgubila na značenju kroz pristupanje država članica

ovoj zajednici (Velika Britanija, Irska i Danska 1973., a Portugal 1986.). Europska zajednica je 1973. godine s

EFTA-om zaključila Ugovor o slobodnoj trgovini. Od 1994. na snazi je europski ekonomski prostor između

država Europske Zajednice i država EFTA-e. Nakon pristupanja Finske, Švedske i Austrije EU 1995. godine,

EFTA obuhvaća samo još Lihtenštajn, Norvešku, Island i Švicarsku. EFTA-u su osnovale Austrija, Danska,

Norveška, Portugal, Švedska, Švicarska i UK. 1961. godine Finska je postala zemlja suradnik EFTA-e, a 1986.

potpuna članica. EFTA-i se 1970. godine pridružio Island, a 1991. Lihtenštajn. Od navedenih država sve su osim

Lihtenštajna, Norveške, Islanda i Švicarske napustile EFTA-u zbog ulaska u EEZ ili EU, http://www.efta.int/

10

osigurati trajni mir, slobodu, sigurnost i političku stabilnost. Proširenje će zaustaviti umjetnu

podjelu Europe. Smještene u srcu povijesne Europe, zemlje središnje i istočne Europe

konačno će imati priliku sudjelovati u projektu europske integracije. U postojećim državama

članicama proširenje je smatrano ispunjenjem moralne obveze prema ovim zemljama, te

značajnim korakom prema „većoj Europi“5. Za građane stare Europe okružje slobodnog

kretanja i kulture koju poznaju i u kojoj žive, bilo je tako povećano prema istoku i jugu.

Gledajući s ekonomskog aspekta, konsolidiranje u smislu stabilnosti i međusobne sigurnosti

značiloje da se trgovina i investicije (posebno u novoprimljene zemlje) mogu dalje i

nesmetano razvijati. S pristupanjem deset novih članica, populacija Europske unije porasla je

za otprilike 75 milijuna, u ekonomsku zajednicu od približno 450 milijuna ljudi i tako postala

najveće svjetsko pojedinačno tržište, koje je uz to vrlo dobro pripremljeno za izazove

globalne konkurencije.

Ekonomski potencijal novih zemalja članica nije bio zanemariv, te je stoga EU integrirala

vrijedna i propulzivna tržišta s ovim zemljama. Također, malim i srednjim kompanijama bilo

je isprva lakše poslovati pod zajedničkim pravilima povećanog ekonomskog prostora.

Nastojanje deset zemalja oko ulaska u Uniju, dakle, prvenstveno je bilo motivirano

ekonomskim razlozima, naime one su se uzdale u primjere Irske (učlanila se 1973. g.) ili

Portugala i Španjolske (članovi od 1986.). Naime, pri ulasku u Uniju, navedene su zemlje bile

ekonomski zaostale, s prihodima daleko ispod prosjeka Zajednice. Sve tri zemlje intenzivno

su profitirale od velikodušne pomoći, a štoviše, napredovale su i zahvaljujući međunarodnim

privatnim investicijama i nabujalom poslovnom povjerenju.6

Proširenje na istok predstavlja jedan od najvećih uspjeha Europske unije. I za stare je države

članice ekonomski efekt proširenja također pozitivan – iako je znatno manji, iz jednostavnog

razloga što su gospodarstva novih članica tako mala.

Prvi bitni aspekt novog konteksta (proširene) EU, koji se pojavio već s razmatranjem

proširenja, vezan je za sam broj novih članica. Pristup deset novih članica uz postojećih

petnaest stvara disproporcionalan teret na već nategnutim institucijama Unije. Naime, prvotne

institucije jako su se malo promijenile od njihova uspostavljanja Rimskim ugovorom, i bile su

sasvim prikladne za asocijaciju šest sličnih zemalja. U međuvremenu je znatno porastao ne

samo broj zemalja članica, nego i djelokrug institucija zajednice. Posljedica ovoga je ozbiljan

operacionalni problem – kako preoblikovati institucije Zajednice, a da bi se osigurao

5 Dujšin, U: ''EU enlargement from fifteen to twenty five: Problems and prospects'', 2004. str. 228

6 Perica, J: ''Aspekti proširenja EU'', 2007. str. 54

11

učinkovit proces donošenja odluka, dok se u isto vrijeme potvrđuje demokratski karakter

cijelog procesa.

Sljedeća važna novost, koja je došla s proširenjem, je daljnja i brzorastuća tendencija prema

ekonomskoj nejednakosti i promjenama u ekonomskim relacijama. Uzimajući BDP Unije od

originalnih šest članica kao 100, prosječni će BDP Unije nakon pristupanja novih zemalja

pasti sa sadašnjih 89 na samo 75.20 Za neke siromašnije stare zemlje članice ovo također

znači da će se neke od njih možda naći iznad praga koji ih ovlašćuje na različite oblike

pomoći Zajednice, samo zato što su nove članice puno siromašnije nego što su Grčka,

Portugal i Španjolska bile u vrijeme svog pristupanja. Slijedom toga, nema sumnje da će ove

zemlje učiniti sve da minimiziraju gubitak ovih povlastica zbog nove situacije. Nadalje,

činjenica je da su osam od deset novih pristupnica bivše komunističke zemlje. Sve su one tek

nedavno (i s različitim stupnjem efikasnosti) izronile iz dugog i bolnog tranzicijskog procesa.

Europska se unija morala na vrijeme početi pripremati za svoju institucionalnu situaciju kada

pristupe nove zemlje. U tom je smislu 2004. bila iznimno bitna godina, jer su se institucije

EU, uz izbor novog Parlamenta i imenovanje nove Komisije, suočile s izazovima pristupa

deset članica 1. svibnja, te s izmjenama koje mogu biti uvedene Sporazumom o ustanovljenju

Ustava za Europu, koji je potpisan 29. listopada.

Osim toga, EU je tijekom priprema za proširenje pokrenula nove politike i revidirala

postojeće. To obuhvaća reviziju „unutarnjih“ politika EU (kao što je zajednička

poljoprivredna politika) i politika prema trećim zemljama (mediteranske države, Rusija,

Ukrajina, transatlantski partneri). Instrumenti politika prema susjednim regijama

podrazumijevaju stvaranje zona slobodne trgovine i kumulaciju pravila o porijeklu. Dakle,

kad se Hrvatska uključi u EU, morat će omogućiti slobodni pristup domaćem tržištu

proizvodima iz više država, ne samo iz članica EU.

Unija će razviti i neke politike koje nisu izravno vezane za proces proširenja. Hrvatska će

morati prihvatiti i takve politike. One bi mogle obuhvatiti ustavni dogovor, financijska pravila

(uključujući pitanja kao što su donošenje i podjela proračuna, državne potpore) i pitanja

vezana za politiku konkurencije. Dakle, EU se i dalje razvija, pa se može smatrati pokretnom

metom. Proširenje uzrokuje potrebu daljnjih reformi i stoga dodatnih obveza koje proizlaze iz

članstva, ali još je rano za utvrditi kako je proširenje utjecalo na brzinu i smjer njihovog

kretanja. Proširenje EU s 15 na 25, odnosno 27 članica povećava potrebu za unutarnjim

12

definiranjem Ustavom te za određenjem granica Europe usvajanjem strategije o široj Europi i

susjedstvu. Ta dva pitanja mogu odrediti proces budućih proširenja.

2.2.Integracijski principi EU

Govoreći o integracijskom principu temeljem kojega je Europa krenula ujedinjenje, ključno je

napomenuti kako je integracija je po svojoj naravi dinamična, a u političkom smislu moguća

je tek nakon što je ostvaren određeni stupanj društvene integracije. U početnim teorijskim

istraživanjima proučavane su uže integracijske forme. U vremenskom razdoblju između

pedesetih i sedamdesetih godina prošlog stoljeća fokus istraživanja usmjeren je na šire

integracijske forme. Teorijska raznovrsnost, te različitost očituje se u podjeli na političke i

ekonomske teorije, no one se međusobno nadopunjavaju.

Političke teorije integracije pokušavaju definirati ključna pitanja integracijskog procesa. Za

zastupnike ovih teorijskih stajališta najvažnija je uloga države i naddržavnih institucija glede

razvoja i funkcioniranja integracija. Politička skupina teorija integracija dijeli se na četiri

temeljna pravca: federalizam, funkcionalizam, neofunkcionalizam i pluralizam7

Zastupnici federalističkih koncepcija smatraju da se zajednice stvaraju izgradnjom formalnih

zajedničkih nadnacionalnih institucija, te objašnjavaju integraciju u smislu zajedničkih

institucija koje omogućavaju članovima osjećaj zajedništva. Integracija je komplementarna

suvremenim državama, prema zastupnicima ovih teorija, a nastaje povezivanjem

država/nacija na osnovi njihovih zajedničkih kulturnih, etničkih ili drugih karakteristika

(primjer je Švicarska, Kanada, Sjedinjene Američke Države). Ideja o stvaranju federalnih

država gubi na svojoj afirmaciji nakon Drugog svjetskog rata. Funkcionalizam se po samom

svom nazivu temelji na funkciji, tj. povezanosti određenih elemenata na osnovi funkcionalne

veze među njima. Dugoročno bi funkcionalizam postigao rezultate i na političkom planu, jer

bi tehničku integraciju nužno slijedila i ona politička. Političko ujedinjenje bilo bi moguće

putem „funkcionalnog prelijevanja“ (functional spillover)8, a to znači stvaranja političkog

procesa koji bi bio nadnacionalan.

7 Bodiroga-Vukobrat, N: ''Proširenje Europske unije '', 2000. str.786

8 Rodin, S: ''Ustavnopravni aspekti članstva u Europskoj uniji'', 1995. str. 50

13

Neofunkcionalizam teži stvaranju zajedničkih institucija sa stvarnom vlašću, potpunoj

ekonomskoj suradnji, po principu „step by step“9. Neofunkcionalisti impuls integracije vide u

zajedničkom interesu, koji je osnova zajedničke, obostrane suradnje. Ukratko, ono što

podržavaju funkcionalisti i neofunkcionalisti jesu ekonomski i socijalni interesi (ne politički)

koji potiču države na međusobnu suradnju i povezivanje. Pluralizam integraciju definira kao

zajednicu država s visokom političkom, ekonomskom i socijalnom suradnjom između zemalja

članica. Za razliku od federalista, ovaj smjer opravdava daljnje postojanje država suvremenog

tipa, no uz uvjet da se njihovi međusobni uvjeti poboljšaju.

Ekonomske teorije integracije grupirane su u dvije osnovne skupine, liberalizam

institucionalizam. Liberalizam ističe važnost primjene mehanizma tržišnog gospodarstva

kojim bi se trebalo osigurati slobodno kretanje roba, usluga i radne snage, sa ciljem

eliminiranja prepreka takvim slobodama. Niječe se potreba za uspostavom nadnacionalnih

institucija, ostavljajući princip suvereniteta, a potreba integracije ostvaruje se međunarodnom

koordinacijom nacionalnih politika10

.

Institucionalizam, samim nazivom, izražava potrebu za institucijama, naglašavajući

nedovoljnost ekonomskih uvjeta da bi se postigla integracija. Njihova teza počiva na unu

tarnjem organiziranju integracije posredovanjem tijela i institucija s nadnacionalnim

okvirima. U okviru ovih razmatranja, valja ukazati na razlikovanje političke i normativne

sfere u Europskoj uniji. Države članice, kao i države koje su u integracijskom procesu, nastoje

stvoriti unutarnje normativne uvjete i političke uvjete koji se kasnije ukotvljuju i stabiliziraju

ustavnim pravom dotične države. Sveobuhvatne integracijske teorije nema. Zavisno koji se

kriterij uzima kao relevantan, pa i u pogledu širenja i integracije EU, teorije nose takav

predznak. Navedena teorijska razmišljanja znakovito prate evolucijski put zajednica i

pokušavaju pojasniti bit integracijskog procesa.11

Činjenicu da se posljednji krug proširenja EU dogodio, te kada i kako se dogodio, treba

sagledati s gledišta politike Unije prema vlastitoj budućnosti. Naime, dugo je bila aktualna

debata predstavlja li proširenje prijetnju samom opstanku Unije kao takve, te treba li se težiti

„produbljivanju“ ili „proširenju“ Zajednice. Zabrinutost je počivala na dvama povezanima

razlozima. Prvo, bilo je teško upravljati već i zajednicom od petnaest članova; zajednica od

9 Samardžija, V: ''Europska unija i Hrvatska'', 2000, str. 13

10 Samardžija, V: op.cit. str. 14

11 Samardžija, V: op.cit. str. 14

14

dvadeset i pet zemalja bit će još puno problematičnija po tom pitanju – potencijalna

organizacijska paraliza. Drugo, u situaciji kada su problemi pred vladajućim strukturama

Unije upravo najzahtjevniji, potreba za jasnim smjerom djelovanja i glatkim posredovanjem

među razlikama u mišljenju – a što oboje proizlazi iz političkih i ekonomskih različitosti

zemalja članica – zbog čiste logike velikih brojeva aktualnija je nego ikad prije. Kada su

postojeće članice Unije počele razmišljati o ovom proširenju na istok, suočile su se s izborom,

što su mnogi tada i priznali. Mogli su težiti prema dubljoj Uniji, ili široj. Produbljivanje EU

značilo je premještanje više vlasti prema centru, što bi umanjilo nezavisnost pojedinačnih

članica i pokušaj ubrzavanja razvoja jedinstvenog europskog identiteta – a sve sa ciljem

približavanja idealu „Sjedinjenih Država Europe“ (United States of Europe). Drugim riječima,

prema Europskoj uniji koja govori jednim glasom u svijetu i koja je usporediva sa SAD-om

kao svjetskom silom.

Proširenje Unije, s druge strane, značilo je zauzdavanje takvih političkih ambicija, uz

nastojanje širenja probitaka iz uske gospodarske integracije što brže je to moguće, i to ne

samo na zemlje sličnog kulturno-povijesnog kruga – kao što su Poljska i Mađarska – nego i

na zemlje više udaljene od zapadnoeuropskog mainstreama, naime na Tursku.

Dva cilja, širenje i produbljivanje, očito su u nesuglasju. Što je Unija dublja, mora biti i uža,

kako bi članstvo bilo ograničeno na zemlje čiji su građani dovoljno sličnih razmišljanja za

bližu političku intimnostIpak, principijelno, Unija je odlučila slijediti oba ova disparatna

pravca odjednom. No, kako je vidljivo iz posljednjeg proširenja, velika se diskrepancija

dogodila u korist proširenja, zbog čega promišljanje o budućem ustroju institucija EU postaje

njezin prioritetan zadatak.12

2.3.Eurozona

Eurozona je zona članica EU-a (njih 17 od 27) koje su Euro prihvatile kao svoju službenu

valutu. Službeni joj je naziv Eursko područje. Od zemalja koje nisu članice Eurozone ni

Europske unije, kovanice eura izdaju još i Monako, San Marino i Vatikan.13

Osim u ovim državama, euro se kao službeno sredstvo plaćanja koristi još i u Andori, Crnoj

Gori, na Kosovu, kao i u francuskim prekomorskim posjedima.

12

Ćapeta, T: ''Courts, legal culture and EU enlargement'', 2005. str.55 13

http://www.eurozone.europa.eu/

15

Članice eurozone su:

Austrija

Belgija

Cipar

Estonija

Finska

Francuska

Grčka

Irska

Italija

Luksemburg

Nizozemska

Njemačka

Malta

Portugal

Slovačka

Slovenija

Španjolska

2.3.1.Pojam monetarne i valutne unije

Monetarna unija je područje u kojem ne postoje nikakva ograničenja plaćanja, a tečajevi

valuta članica su trajno fiksirani 14

. Valutna unija je poseban slučaj monetarne unije u kojoj

zemlje članice svoje različite nacionalne valute zamjenjuju jednom zajedničkom za sve

članice. Sinonimi za valutnu uniju su potpuna monetarna unija i zajedničko valutno područje.

Ako se promatramo s aspekta "jedna zemlja – jedna valuta", onda se svaka zemlja može

smatrati valutnim područjem. Monetarna se unija sastoji od dviju vrlo važnih komponenata:

prvu bismo komponentu mogli zvati unijom deviznih tečajeva, tj. trajno fiksno vezivanje

tečajeva zemalja članica, a drugu komponentu konvertibilnost. Ona predstavlja trajnu

odsutnost svih kontrola konverzije za tekuće ili kapitalne transakcije unutar područja unije.

Konvertibilnost kapitalnih transakcija, uključujući kamate i dividende, glavni je element u

14

Visser, H: ''A guide to international monetary economics'', 2004. str.127

16

tzv. integraciji tržišta kapitala gdje nema nikakvih ograničenja na kretanja kapitala unutar

određenog područja. Može se reći da se monetarna unija sastoji od unije deviznih tečajeva i

integracije tržišta kapitala. Moguće je imati jedno, a da drugo ne postoji. Postoje zemlje koje

imaju međusobno vezane (fiksne) devizne tečajeve, ali ne dozvoljavaju potpunu slobodu

kretanja privatnog kapitala, i zemlje koje dozvoljavaju potpuno slobodno kretanje kapitala u

kombinaciji s fluktuirajućim deviznim tečajevima (npr. SAD – Kanada). Moguće je

razlikovati pseudouniju deviznih tečajeva i potpunu uniju deviznih tečajeva. Pod

pseudounijom razumijeva se sustav potpuno fiksnih deviznih tečajeva i takav dogovor

zemalja gdje ne postoji eksplicitna integracija ekonomske politike, zajedničke devizne rezerve

ni zajednička centralna banka. Ovaj sustav ne dozvoljava mogućnost relativnog fluktuiranja

deviznog tečaja prema valutama zemalja nečlanica unije. Zemlje se mogu dogovoriti za

uvođenje zajedničke valute, međutim ovaj oblik unije ne osigurava trajnost veza među

valutama članicama.15

Uvijek postoji mogućnost da se predstavnici zemalja ne dogovore, da

deficitarna zemlja jednostavno ne odluči deflacionirati ili suficitarna zemlja inflacionirati da

bi se uspostavio zadovoljavajući paritet tečajeva. Potpuna unija deviznih tečajeva predstavlja

takvu uniju zemalja u kojoj postoje zajedničke devizne rezerve i zajednička centralna banka.

Ovo je već sustav koji je puno bliži uvođenju zajedničke valute. Zajednička centralna banka

djeluje na tržištu tako da čuva trajne odnose deviznih tečajeva među valutama zemalja članica

i dopušta relativno fluktuiranje tečaja prema valutama zemalja nečlanica. S obzirom na

činjenicu da sve zemlje neće biti istodobno u suficitu ili deficitu, zajedničke rezerve

omogućuju da suficitarne zemlje automatski pomažu deficitarnim. To znači da vlada nijedne

zemlje članice ne može više imati deficit koji financira njezina vlastita centralna banka.

2.3.2. Zajedničko monetarno područje

Automatsko pomaganje suficitarnih zemalja deficitarnima bilo je jedan od motiva stvaranja

Europske monetarne unije kao i mogućnost smanjenja vodeće uloge dolara u svijetu, odnosno

smanjenja ovisnosti Europe o njemu stvaranjem jedne jake valute. Teorija optimalnog

valutnog područja može se razmatrati kao dio problematike vezane uz izbor optimalnog

deviznog režima. Ona se uglavnom bavi izborom između režima čistog fluktuirajućeg i

fiksnog deviznog tečaja, ne uzima u obzir moguća rješenja između tih dviju krajnosti. Uzima

u obzir makroekonomski model i procjenjuje koji devizni režim može olakšati odgovor

15

Bilas, V: ''Teorija optimalnog valutnog područja; euro i Europska monetarna unija'', 2005. str. 40

17

ekonomije na različite turbulencije. Tako bi zemlja izložena eksternim nominalnim šokovima

trebala koristiti fleksibilni tečaj, dok bi za zemlju izloženu domaćim nominalnim šokovima

bio bolji fiksni devizni tečaj, a u slučaju domaćih realnih šokova fleksibilni.

Područje zajedničke valute predstavlja dakle u biti svojevrstan režim fiksnog deviznog tečaja

s postojanjem zajedničke centralne banke kao vrhovne monetarne vlasti. Preporuke o izboru

deviznog režima su različite. Na osnovu istih čimbenika jedni ekonomisti preporučuju režim

fiksnog deviznog tečaja, dok drugi fleksibilnog. Mnogi se trude determinirati čimbenike koji

utječu na izbor deviznog režima pa neki navode sljedeće: priroda šokova u gospodarstvu,

kredibilnost naspram fleksibilnosti monetarne politike u mirnim i kriznim vremenima, efekti

bilance plaćanja i financijska ranjivost, postojanje financijskih i makroekonomskihuvjeta za

primjenu određenog deviznog režima, financijska otvorenost, očekivana visina priljeva

kapitala, povijest deviznih režima u nekoj zemlji te sama monetarna politika.

Tečajni režim u zemljama koje teže priključenju EU trebao bi osigurati i olakšati put k

monetarnoj integraciji koja je u njima jasno postavljena kao cilj. Zemlje koje provode režim

fiksnog deviznog tečaja moraju voditi računa o tome da prilagode svoje tečajeve prije

priključenja EU kako bi se osigurale da uđu u uniju s ravnotežnom razinom deviznog tečaja.

Fleksibilni su tečajevi, naprotiv, pokazali da se lakše nose s neravnotežom u tekućem i

kapitalnom računu bilance plaćanja. Isto tako, povećana volatilnost nominalnog deviznog

tečaja može biti štetna za izvoz i investicije sektora vanjskotrgovinske robe, za inflaciju i rast.

Prevelika volatilnost je također štetna prije ulaska u monetarnu uniju jer može ugroziti

stabilnost deviznog tečaja.

Treba biti svjestan da ne postoji neki općenito poželjan devizni režim za ove zemlje. Sve je

individualno za pojedinu zemlju jer se one razlikuju makroekonomski, strukturno,

institucionalno i stoga je teško determinirati jedinstveni režim koji bi im svima odgovarao.

Zemlja se može odlučiti za neki devizni režim ako je on potpuno konzistentan s prihvaćenim

monetarnim uređenjem, ako su ispunjeni makroekonomski preduvjeti te ako se ekonomija

može nositi s troškovima vezanim uz prihvaćanje i održavanje odabranog deviznog režima.

Pitanje izbora deviznog režima dobiva još više na važnosti ako uzmemo u obzir da

nestabilnost deviznog režima negativno utječe na kapitalne tijekove. Stabilnost tečaja je

najlakše postići režimom fiksnog deviznog tečaja. Ako se provode kontinuirane reforme te

postoji fleksibilnost nadnica, režim je fiksnog deviznog tečaja održiv. Najvažniji predstavnici

režima fiksnog deviznog tečaja su upravo zajednička valuta ili monetarna unija te valutni

odbor.

18

Režim fleksibilnog deviznog tečaja odgovara brojnim nominalnim sidrima uključujući indeks

cijena ili stopu inflacije ili neki monetarni agregat. Sidro inflacije je najšire rasprostranjeno i

najbolji su rezultati postignuti koristeći se ovim sidrom u tom deviznom sustavu. Ovaj režim

može dovesti do male aprecijacije u skladu s Balassa-Samuelson efektom te pomoći zemlji da

ostvari ciljanu inflaciju bez restriktivne monetarne i fiskalne politike. Jedan od najčešće

spominjanih argumenata u korist režima fleksibilnog deviznog tečaja je efikasnija zaštita od

spekulativnih napada. Sljedeće karakteristike čine korisnim uvođenje fleksibilnog deviznog

tečaja:16

-visok stupanj nominalne rigidnosti u domaćim cijenama i troškovima

-ako je zemlja relativno velika i ima nizak stupanj otvorenosti u trgovini dobrima i uslugama17

-ako su šokovi asimetrični i specifični toj zemlji, a ne simetrični ili zajednički

-manje diversificirana struktura proizvodnje i potražnje

-nizak stupanj faktorske mobilnosti, posebno rada preko granica, nepostojanje značajnih

-nacionalnih ili supranacionalnih fiskalnih mehanizama (poreznih).

Jedan od važnijih razloga ulaska zemalja u monetarnu uniju je smanjivanje ekonomske

nesigurnosti, tj. smanjivanje nesigurnosti i rizika u poslovanju. Ta se nesigurnost upravo

smanjuje ako ekonomski agenti pri svom poslovanju ne moraju uzimati u obzir moguće

promjene tečaja. Ako se kvalitetno ne osigura od rizika i na neki način ne predvidi kretanje

deviznog tečaja, mogući su veliki financijski gubici za sudionike tržišta. Ulaskom u uniju taj

rizik nestaje, poslovnim subjektima se omogućuje ulazak na strana tržišta, a to se sve može

odraziti na pojačanu konkurenciju te efikasniju proizvodnju i distribuciju jer su nacionalna

tržišta u uniji mnogo više povezana. Ako monetarna unija predstavlja područje s niskim

stopama inflacije, pojedinačnoj zemlji može biti vrlo korisno pridružiti se jednoj takvoj uniji

kako bi i sama postigla niske stope inflacije.

Unutar monetarne unije također su niži troškovi transakcija kada više zemalja koristi

zajedničku valutu nego kada svaka od njih koristi vlastitu nacionalnu valutu. Ako je to slučaj,

onda ekonomski agenti moraju mijenjati jednu valutu za drugu, osim ako one nisu savršeni

supstituti što nije vrlo vjerojatno jer se obično dominantna valuta prihvaća u drugim

16

Buiter W.H; Grafe C: ''Central banking and the choice of currency regime in accesion countries'', 2001. str. 10 17

I u teoriji optimalnog valutnog područja nalazimo da što je neka zemlja otvorenija, to manje koristi ima od

fleksibilnog deviznog tečaja.

19

zemljama, ali ne postoji simetrija, odnosno zemlja posjednica dominantne valute neće na isti

način prihvatiti valute drugih zemalja. Korištenjem zajedničke valute postaju više

transparentne relativne cijene i smanjuju se troškovi procjene stanja gospodarstva.Nadalje,

usvajanjem zajedničke valute poboljšava se funkcioniranje financijskih tržišta. Manja je

vjerojatnost da će velike transakcije uzrokovati šokove cijena na velikom tržištu unije nego na

manjim nacionalnim tržištima. U valutnoj uniji povećava se likvidnost financijskih sredstava.

Povjerenje ljudi u njezinu stabilnost ključna je karakteristika snažne valute. Sama stabilnost

ovisi o nekoliko faktora, kao što su veličina područja na kojem se koristi za transakcije,

stabilnost monetarne politike, odsutnost kontrola, snaga i kontinuitet emisijske zemlje.

Veličina u smislu dubine i širine tržišta je mjera stupnja do kojeg valuta može iskoristiti

ekonomiju obujma. Što je veće područje korištenja, to je valuta sposobnija odolijevati

šokovima jer je likvidnija. Nadalje, nijedna valuta nije dugo preživjela kao međunarodna s

visokim stopama inflacije. Poželjna je niska stopa inflacije i to stabilna, a što se tiče

monetarne politike, potrebno je da bude predvidljiva i konzistentna. Da bi mogla postojati

monetarna stabilnost, potrebna je politička stabilnost. Jake međunarodne valute uvijek su bile

povezane s jakim državama. Jaka međunarodna valuta koja ima status rezervne valute, donosi

prihode po osnovi seignioragea, omekšava međunarodno ograničenje za vođenje

makroekonomske politike, donosi prednost domaćim financijskim institucijama, omogućuje

veću ulogu izdavaču međunarodne rezervne valute u međunarodnim financijskim

institucijama i donosi šire geopolitičke prednosti. Sve ove prednosti uživale su SAD otkad su

svrgnule funtu s pozicije vodeće svjetske valute 18

.

Euro je međunarodna valuta čvrsto povezana s područjem Europe za razliku od američkog

dolara koji ima više globalni karakter. To je druga svjetska valuta po korištenju postupno

rastućom ulogom. Naslijedio je status valuta koje je zamijenio, naročito njemačke marke. U

svijetu je oko 50 zemalja koje euro koriste kao vezujuću valutu. Režimi deviznog tečaja u

ovim zemljama obuhvaćaju širok spektar mogućnosti i kreću se od potpune euroizacije do

mnogo slabijih oblika vezivanja. Upotreba eura je najveća na području Europe. Postoje tri

koncentracijska kruga oko EMU. Prvi koncentracijski krug sastoji se od zemalja članica EU

koje još nisu prihvatile euro te zemalja kandidatica za ulazak u EU (sada već novih članica

EU). Drugi koncentracijski krug obuhvaća druge zemlje i regije u susjedstvu EU (zapadni

18

Vujčić, B: ''Hrvatska monetarna strategija: preuzimanje eura kao zajedničke valute - kako i kada?'', 2001. str.8

20

Balkan, Srednji istok, sjevernu Afriku, europski dio Commonwealtha). Na zapadnom Balkanu

većina zemalja koristi ili fiksni ili fluktuirajući tečaj vezan za euro. Treći koncentracijski krug

je najudaljeniji i u njemu euro ne igra pretjerano važnu ulogu. Euro kao međunarodna valuta

obavlja razne funkcije i koriste ga i privatni i javni sektor u svojim djelovanjima euro dakle

ima trojaku funkciju: obračunske jedinice, sredstva razmjene i mjere vrijednosti. Privatni

sektor ga najčešće koristi za podmirivanje obveza, u vanjskoj trgovini, za denominaciju

financijskih instrumenata i slično, a javni sektor za denominaciju službenih deviznih rezervi,

intervencije na deviznim tržištima, službene financijske tijekove i/ili kao cilj u fiksiranju

tečajeva19

.

Europski sustav centralnih banaka (ESCB) sastoji se od nacionalnih centralnih banaka

zemalja članica EU i Europske centralne banke (ECB). Izraz “Eurosustav” koristi se kao

naziv za ECB i nacionalne centralne banke zemalja koje su prihvatile euro. Europska

centralna banka osnovana je u proljeće 1998. godine, a odgovornost za provođenje monetarne

politike preuzela je 1. siječnja 1999. kao supranacionalni autoritet.

Primarni cilj Eurosustava predstavlja održavanje stabilnosti cijena. Stabilnost cijena je

definirana kao godišnji porast harmoniziranog indeksa potrošačkih cijena (HICP20

) za ispod

2%, dok donja granica nije eksplicitno navedena mada se i deflacija smatra kao odstupanje od

cilja stabilnosti cijena. Strategija Eurosustava orijentirana je na srednji rok. Objašnjenja i

makroekonomski argumenti na kojima se bazira ovaj cilj je činjenica da i inflacija i deflacija

uzrokuju troškove u obliku smanjenja općeg ekonomskog blagostanja. Ostali ciljevi su

podupiranje općih ekonomskih politika unije, održivi rast i visoka razina zaposlenosti.

Referentnim agregatom, proglašen je monetarni agregat M3.

Eurosustav ima sljedeće glavne zadatke:

- definiranje i implementaciju monetarne politike na području EMU

- vođenje operacija konverzije

- držanje i upravljanje službenim rezervama zemalja članica

- promocija operacija finog prilagođavanja.

Bitno je istaknuti kako je Eurosustav neovisan. Ugovorom iz Maastrichta čak se tražiod

centralnih banaka da prethodno postignu visok stupanj neovisnosti kako bi mogle ući u

19

Mehl, A; Winkler, A: ''Currency boards and the euro'', 2003. str.19 20

HICP = eng. Harmonised Index of Consumer Prices

21

ESCB, odnosno kako bi država mogla ući u EMU. Neovisnost Europske centralne banke se

temelji na:

- institucionalnoj neovisnosti – nacionalne centralne banke u Upravnom vijeću ECB

same moraju imati visok stupanj neovisnosti

- operativnoj neovisnosti – ECB je potpuno slobodna u odabiru i provedbi monetarnih

istrumenata

- osobnoj neovisnosti – članovi Upravnog vijeća imaju duge i neopozive mandate

- financijskoj neovisnosti – neovisne nacionalne centralne banke su jedine upisale kapital

ECB.21

Vođenje politike je u početku bilo otežano jer nije postojao pouzdan skup agregatnih

ekonomskih pokazatelja za područje EMU. To je u prvom redu zbog problema konzistentnosti

pojedinih nacionalnih statističkih podataka, ali i zbog nepostojanja zajedničke povijesti i

kritične mase istraživanja koja počivaju na zajedničkim agregatima.Područje EU je prilično

diversificirano i te različitosti mogu dovesti do značajnih razlika u transmisijskim

mehanizmima. Minimalno se u prijelaznom razdoblju mogu očekivati različite reakcije na

monetarnu politiku.

Dominantni problem EU je visoka nezaposlenost koja je povezana s kumuliranjem javnih

dugova. Ekonomisti taj problem promatraju s raznih stajališta, a jedan dio njih smatra da je

uzrok nezaposlenosti strukturalne naravi, dok drugi smatraju da je ona rezultat“output gap”-a,

odnosno nedovoljne agregatne potražnje. Neki pak glavni razlog vide u nedovoljnoj

fleksibilnosti razine cijena i nadnica. Nezaposlenost je u Europi počela rasti u 1970-im i 1980-

im godinama te je otada ostala na visokoj razini. Na pitanje zašto je to tako, teško je

odgovoriti. Iz Phillipsove relacije slijedi da je stvarna stopa nezaposlenosti jednaka prirodnoj

stopi nezaposlenosti kad je inflacija relativno stabilna. Kad uslijedi pad inflacije, dolazi do

rasta nezaposlenosti. U 1970-im došlo je do rasta inflacije i stvarna stopa nezaposlenosti bila

je manja od prirodne stope nezaposlenosti, ali isto je rasla u tom razdoblju što je uzrokovalo i

rast prirodne stope. U 1980-im je došlo do pada inflacije i stvarna stopa nezaposlenosti bila je

viša od prirodne, dok je od 90-ih godina prošlog stoljeća inflacija relativno stabilna, pa bi iz

Phillipsove relacije slijedilo da je stvarna stopa nezaposlenosti približno jednaka prirodnoj, a

to je onda nekih 8%. Zaključak svega bi bio da se od 70-ih prirodna stopa nezaposlenosti

21

Vujčić B: op.cit. str.4

22

povećala za 2-3 postotna poena. Porast prirodne stope nezaposlenosti u 1970-im i 1980-im

pokušava se objasniti naftnim cjenovnim šokovima, ali oni su se stabilizirali u 80-im, što bi

onda značilo da se prirodna stopa trebala smanjiti. Također se nastoji objasniti smanjenjem

stope tehnološkog napretka i neprilagođenim očekivanjima te zahtjevima radnika za većim

plaćama, no opet nije moguće da prilagodba traje 30 godina.

Postoje dvije teorije koje obrazlažu današnju visoku stopu prirodne nezaposlenosti.

Prva je poznata pod nazivom hysteresis kojom se tvrdi da je, suprotno dosadašnjim

pretpostavkama, prirodna stopa ovisna o povijesti stvarne stope nezaposlenosti. Iz toga bi

slijedilo da je razdoblje visoke nezaposlenosti u Europi dovelo do porasta prirodne stope

nezaposlenosti. Dodatni su još razlog visoke naknade za nezaposlene. Druga teorija

eurosclerosis objašnjava rast prirodne stope nezaposlenosti kao strukturalni problem.

Rigidnost tržišta rada, pri čemu se misli na visoke minimalne nadnice te naknade za

nezaposlene, onemogućuje prilagodbu tehnološkim promjenama što povećava prirodnu stopu

nezaposlenosti. Prilično visoke stope nezaposlenosti koje predstavljaju veliki problem za EU

(EMU) zahtijevaju adekvatno rješavanje. Stanje će se još dodatno pogoršati proširenjem EU i

u doglednoj budućnosti EMU jer nove članice isto imaju problema s nezaposlenošću. To će

predstavljati veliki izazov za vođenje zajedničke monetarne politike i održavanje niske

inflacije, odnosno stabilnosti cijena. Zemlje koje se suočavaju s asimetričnim šokovima

trebaju određenu fleksibilnost tržišta rada. Visok stupanj mobilnosti rada može služiti kao

kanal za prilagodbu na šokove koji se pojavljuju, no faktor globalne krize koji reflektira i

eurozonu je sa druge strane faktor koji prema ekonomskim predviđanjima anulira takav

potencijal prilagodbe.

Euro je bio uveden kao konačni eksplicitni znak monetarne unije, zajedno s osnivanjem

Europske središnje banke (European Central Bank – ECB) u Frankfurtu. Njegov je kredibilitet

bio u značajnoj mjeri narušen već u prve tri godine postojanja budući da se odnos eura prema

američkom dolaru spustio s 1€ = 1,17 USD na početku 1999. sve do 1€ = 0,83 USD u jednoj

fazi u prošlosti. Kasnije je narastao na 1,49 USD za 1 €, a u novije se vrijeme, s recesijom u

cijelom svijetu, omjer smanjio na 1,25 USD prema 1 €.

Nije jasno zašto je na početku uopće došlo do ovog slabljenja eura budući se pretpostavlja da

su makroekonomske osnove (vanjska i unutarnja ravnoteža) mnogo snažnije u EMU nego u

SAD (s postojanim i značajnim deficitom tekućeg računa i proračunskim viškom koji 2002.

brzo prelazi u deficit). Među čimbenicima ovakve neočekivane i neželjene deprecijacije eura

23

u njegovim prvim godinama postojanja navode se nedostatak usklađenosti fiskalne politike

unutar EMU, neprikladno monetarno područje te netransparentna politika Europske središnje

banke. Slabljenje je eura, međutim, pomoglo zemljama članicama EMU da poboljšaju svoj

konkurentni položaj na svjetskom tržištu i da ostvare višak na tekućem računu.

Prije početka tranzicije 1990. godine, u srednjoistočnoj je Europi njemačka marka (DEM)

bila mjera vrijednosti, a često i sredstvo razmjene i oblik štednje. Uvođenjem eura, njemačku

je marku u funkciji dobrog novca u većini ovih zemalja u tranziciji zamijenio euro zbog čega

je stabilnost eura također važna i za vanjske odnose bivših tranzicijskih zemalja. Pri

prijelazu iz planirane socijalističke na tržišne kapitalističke ekonomije tranzicijske su zemlje

odabrale različite tečajne režime:

-tečaj domaće valute čvrsto vezan uz njemačku marku (euro), koristeći je kao nominalno ----

-sidro kako bi najprije suzbili inflaciju i stabilizirali ekonomiju, ali nauštrb rasta (Hrvatska)

-valutni odbor: kao zadnje pribježište za stabiliziranje financijskog sektora u zemlji

-upravljani (plivajući) tečaj, gdje se nezavisna tečajna politika koristila kao jedan od ----------

-instrumenata ekonomske politike kako bi podržala izvoz, a kroz izvoz i rast BDP-a s ----------

uravnoteženijom bilancom odnosa s inozemstvom, ali s višom inflacijom.

Na početku tranzicije većina je zemalja Srednje i Istočne Europe više-manje odabrala tečaj

fiksiran uz njemačku marku (DEM) ili američki dolar (USD) slijedeći savjete stranih

savjetnika (MMF, Sachs grupa). To je na kraju dovelo do velikih vanjskih neravnoteža koje

su zemlje mogle pokriti jedino prodajom domaćih poduzeća i ekonomskih resursa strancima

za gotovinu budući da su domaće devizne rezerve uskoro bile potrošene. Tijekom svjetske

financijske krize 1998. godine ovi su se fiksni tečajni režimi pokazali pogrešnima za većinu

zemalja u tranziciji te su zamijenjeni nekim oblikom kontroliranog plivajućeg tečaja.

U zadnje vrijeme, u globalnoj financijskoj krizi, moć EU, EMU i eura u značajnoj je mjeri

pala. 2012. godine Euro i EMU postaju elementi krize i glavne zabrinutosti globalnih

financijskih tržišta i svjetskih ekonomskih sila (G20). Nakon što ju je kontaminirala kriza

drugorazrednih zajmova (sub-prime kriza) koja je započela u SAD i proširila se širom svijeta

uz pomoć inovativnih financijskih izvedenica, naivna je Europa njome bila zahvaćena u još

većoj mjeri nego SAD. Eurozona se trese; zemlje PIIGS-a su na putu izlaska iz eura ili čak

same integracije.

24

Jedino financijsko rješenje za Euroland i širu EU daljnja je integracija s monetarnom i

fiskalnom unijom u ekonomskom smislu, što u stvari znači (kon)federaciju u političkom

smislu. Postavlja se pitanje jesu li zemlje eurozone/EU u ovoj fazi otvorene daljnjoj

integraciji i odricanju od gospodarskog i političkog suvereniteta.U odmjeravanju argumenata

za ili protiv takvog razvoja ključne će biti subjektivne političke prosudbe, dok će znanost

(ekonomska, društvena) u davanju odgovora moći jako malo napraviti. Ipak, nered u kući EU

ne sprečava one koji su vani u njihovoj želji da uđu u nju. Prva koja će to napraviti je

Hrvatska u srpnju 2013. godine.

25

3. FISKALNI SUSTAV EUROPSKE UNIJE

3.1. Pakt o stabilnosti i rastu

Fiskalna politika ostala je u ovlasti zemalja članica EU. Na taj je način fiskalni položaj EU

određen zbirom fiskalnih položaja zemalja članica EU. Fiskalni položaj reguliran je prvo

maastriškim sporazumom koji je bio svojevrsna uvertira Paktu o stabilnosti i rastu kojim je

dodatno proširena i više definirana tzv. procedura kod prekomjernih deficita.

Pakt je uveden usvajanjem Rezolucije Europskog vijeća o Paktu o stabilnosti i rastu u

Amsterdamu u lipnju 1997. godine (European Council, 1997c). Rezolucija omogućuje

zemljama članicama EU, Vijeću EU i Komisiji EU čvrsta pravila i upute u provođenju Pakta.

Kao svojevrsni nastavak maastriških kriterija22

, Pakt je usvojen kako bi zemlje članice

nastavile provoditi razumnu proračunsku politiku i nakon ulaska u EMU, odnosno da bi se

očuvala stabilnosti cijena koja se može narušiti fiskalnom nedisciplinom zemalja članica EU.

Kao što je prethodno spomenuto, osnovni cilj Pakta je sprečavanje pojave prekomjernih

deficita, sve u svrhu osiguranja fiskalne discipline, razboritog upravljanja javnim financijama

i očuvanja ekonomske stabilnosti unutar EMU (SGP, 2005).

Prema Paktu, zemlje članice EU se obvezuju da će svoja srednjoročna salda proračuna dovesti

u ravnotežu ili čak suficit. Smatralo se kako će se na taj način ostaviti dovoljno prostora

proračunskoj politici da se nosi s normalnim cikličkim fluktuacijama te da (ciklički) deficiti

koji bi se u tom slučaju pojavili, ne bi smjeli biti veći od referentne vrijednosti 3% bruto

domaćeg proizvoda (BDP-a).

Implementacija Pakta o stabilnosti i rastu počivala je isprva na dva osnovna stupa (tzv. twin-

track strategija):

- na načelu multilateralnog nadzora proračunskih pozicija i

- na procedurama u slučaju prekomjernih deficita.

Osnovni elementi ovih dvaju stupova definirani su dvjema zasebnim regulacijama Vijeća EU.

Nadzor proračunskih pozicija odnosi se na tzv. srednjoročni rani sustav upozoravanja i

kratkoročni nadzor. U slučaju prekomjernih deficita nastupaju razne mjere koje donosi Vijeće

22

Maastriški kriteriji konvergencije, kao što je prethodno spomenuto, predstavljaju gospodarske uvjete kojima se

procjenjuje spremnost zemalja članica EU za sudjelovanje u EMU. Kriterijima konvergencije definirani su okviri

kretanja inflacije, deviznog tečaja i kamatnih stopa. Također, određeni su ciljevi koji se izravno odnose na

fiskalnu politiku. Javni dug pojedine članice EU ne smije prelaziti 60% BDP-a, a proračunski deficit 3% BDP-a.

26

EU na prijedlog Komisije EU. Ovakav sustav temelji se na izvještajima (projekcijama) koje

zemlje članice dva puta godišnje (ožujak i rujan) dostavljaju Komisiji EU, a kompletna

procedura u slučaju prekomjernog deficita traje 10 mjeseci.

Rani sustav upozoravanja (engl. early warning system) odnosi se na srednjoročne projekcije

proračunskih pozicija i njime se u ranoj fazi prepoznaju eventualne prepreke u izvršenju

ciljeva Pakta o stabilnosti i rastu. U okviru njega je sadržana obveza prezentacije godišnjih

programa stabilnosti zemalja članica EMU i planova konvergencije ostalih zemalja članica

EU. Ti programi sadrže srednjoročne proračunske projekcije i planove koje imaju za cilj

ostvarenje proračunske ravnoteže ili čak suficita. Ovakve programe moraju podržati prije

svega Komisija EU, ali i Europska središnja banka (ECB) te Ekonomska i financijska

komisija EU (EFC), kako bi se predočili Vijeću EU, odnosno Vijeću ECOFIN-a-23

.

Na temelju izloženih podataka Vijeće donosi odluku može li dotična država održati deficite u

granici 3% BDP-a. Ako je odluka Vijeća negativna, članica mora revidirati planove i

postupke kako bi u ponovljenom procesu dobili pozitivnu ocjenu.Kratkoročnim nadzorom

(engl. short-term surveillance) provjeravaju se trenutne proračunske pozicije na osnovi

polugodišnjih izvještaja. Komisija odvojeno provjerava izvještaje i donosi odluku o tome

postoji li prekomjerni proračunski deficit i je li proračunska politika adekvatna za izvršenje

cilja od 3%. U slučaju negativnog mišljenja, Komisija obavještava Vijeće koje kvalificiranom

većinom donosi konačno pozitivno ili negativno mišljenje. Ta odluka se donosi najkasnije 3

mjeseca od podnošenja izvještaja (projekcije) zemlje članice. Pri donošenju konačne odluke

Vijeća EU (ECOFIN-a) u obzir se uzimaju sve olakšavajuće činjenice, kao npr. recesija

gospodarstva, prirodne katastrofe i sl. Tako se npr. dozvoljava deficit veći od 3% ukoliko se

dotičnoj zemlji članici u promatranoj godini BDP smanjio najmanje za 2%. Nadalje, ako se

realni BDP snizio između 0.75% i 2%, onda je moguć prekomjeran deficit, ali uz suglasnost

Vijeća. Zemljama članicama kojima se BDP snizio do 0.75% ne dozvoljava se prekomjeran

deficit kao posljedica određenih olakšavajućih činjenica.24

Ako Vijeće donese negativno mišljenje, onda slijede procedure u slučaju prekomjernog

deficita (engl. an excessive deficit procedure). Vijeće u početku daje određene preporuke

(prijedloge) dotičnoj članici kojih bi se trebala pridržavati za smanjenje deficita u iduća četiri

23

Vijeće ministara financija i gospodarstava zemalja članica EU. To je Vijeće EU, naziva se iVijećem ministara,

a čine ga ministri zemalja članica čiji sastav ovisi o temi o kojoj Vijeće raspravlja. 24

Eijffinger, S.C.W; de Haan, J: ''European Monetary and Fiscal Policy'', 2000. str. 80

27

mjeseca. Ako se ta članica ne pridržava tih prijedloga, Vijeće joj onda može nametnuti

detaljne mjere za smanjenje deficita koje treba implementirati u roku mjesec dana. Ako se i

dalje članica ne pridržava zadanih mjera, Vijeće se može odlučiti za uvođenje sankcija koje bi

omogućile izvršavanje zadanih mjera. Te sankcije uključuju informiranje javnosti o neposluhu

u slučaju izdavanja državnih obveznica, reviziju kreditne politike od strane Europske

investicijske banke, obvezu deponiranja beskamatnog depozita u određenom iznosu i

nametanje raznih novčanih kazni (globi). Nakon što se Vijeće odlučilo za konkretne mjere,

daje se još dva mjeseca zemlji članici da dovede deficit u zahtijevane granice prije same

implementacije tih mjera. Ukoliko se ti zahtjevi ne izvrše, sankcije nastupaju trenutno.

Najznačajnija sankcija u tom slučaju je deponiranje beskamatnog depozita. Veličina tog

depozita se sastoji od fiksnog (inicijalnog) dijela koji iznosi 0,2% BDP-a te varijabilnog dijela

koji iznosi 0,1% BDP-a za svaki postotni poen za koji je stvarni deficit veći od referentnog

(3% BDP-a). Ako fiskalna politika i dalje nije usklađenja zahtjevima Pakta, taj depozit se

pretvara u bespovratnu novčanu kaznu, bez obzira zadovoljili se uvjeti ili ne.25

3.2. Fiskalni federalizam

Fiskalni federalizam označava fiskalne odnose središnje vlasti i nižih razina vlasti, odnosno

financijske aspekte odnosa vlasti supranacionalne razine te nacionalne razine država članica.

Fiskalni federalizam obuhvaća dva povezna područja. Prvo je raspodjela nadležnosti u

odlučivanju o javnim rashodima i javnim prihodima među različitim razinama vlasti

(supranacionalnim, te nacionalnim). Drugo je područje stupanj slobode odlučivanja

nacionalnih vlasti u razrezivanju vlastitih poreza te u određivanju pojedinih rashoda (u

agregatnomu i detaljnom smislu). Razina tih nadležnosti ovisi o stvarnom stupnju imanentne

suverenosti države članice kako u političkomu, tako i u administrativnom smislu u odnosu na

EU.26

Fiskalni sustav EU je specifičan i dosta je različit u odnosu na fiskalne sustave nacionalnih

država, odnosno zemalja članica. Proračun EU je jedini instrument koji se u potpunosti

provodi sa središnje, odnosno supranacionalne razine EU. Uloga proračuna EU je prvenstveno

blagajna iz koje se financiraju zajedničke politike EU. Njegovo makroekonomsko značenje te

utjecaj na gospodarstvo nije kao kod proračuna nacionalnih država.

25

Eijffinger, S.C.W; de Haan, J: op.cit. str.88 26

Kesner-Škreb, M: ''Fiskalni federalizam'', 2009. str. 237

28

S obziorom na politička i konstitutivna ograničenja koja se danas odnose na konfederacije27

,

kakva je EU, potrebno je bilo izgraditi takve fiskalne odnose u okviru kojih bi zemlje članice

zadržale svoju političku neovisnost i financijsku suverenost, te bi konfederalna razina imala

samo one ovlasti koje su joj zemlje članice dodijelile s fiskalnim pravilima koja na

konfederalnoj razini ne bi bila u sukobu s onima na nacionalnoj razini. Fiskalna politika u EU

temelji se na koordinaciji pojedinih fiskalnih (proračunskih) politika zemalja članica EU

putem Pakta o stabilnosti i rastu. Naime, u EMU se provodi zajednička monetarna politika čiji

je primarni cilj stabilnost cijena, a ne stabilizacija cikličkih kretanja. Takva antiinflacijska

monetarna politika pretpostavlja određenu discipliniranost fiskalnih politika članica EMU,

odnosno ograničene deficite čija je kontrola nužna za učinkovito izvršavanje ciljeva

zajedničke monetarne politike.

Teoretski gledano, ako unutar pojedine zajednice nastanu takvi ekonomski šokovi koji

različito pogađaju regije unutar dotične zajednice te ako takva zajednica ima zajedničku

monetarnu politiku, kao najučinkovitiji instrument za ublažavanje diferencijalnih šokova

ostaje fiskalna politika. Takav model primjenjiv je i na EU gdje su mnogi autori dokazivali

nužnost provođenja samostalnih fiskalnih (proračunskih) politika u EU, odnosno EMU.28

Tako su Garmlich i Wood primjenom jednostavnog Taylorovog pravila prikazali kako je

stabilizacija u zemljama članicama EU potrebna u različitim razdobljima upravo zbog

postojanja diferencijalnih šokova. Taylorovo pravilo su primijenili na kratkoročne kamatne

stope u deset zemalja članica EU gdje su pomoću odstupanja od ravnotežne realne kamatne

stope dokazali učestalost diferencijalnih šokova u EU.29

U teoriji se spominje nekoliko mehanizama za ublažavanje takvih šokova. To mogu biti

- mobilnost faktora proizvodnje,

- promjena relativnih cijena,

- međuregionalni transferi itd.

Većina ovih instrumenta je u EU neučinkovita, što fiskalnu politiku zemalja članica ostavlja

kao osnovni instrument za prilagodbe diferencijalnih šokova.30

27

Grubiša, D: ''Politološke dvojbe o Europskoj uniji: Potraga za određenjem'', 2011. str. 117 28

Tradicionalna optimalna teorija javnih financija, odnosno fiskalnog federalizma preporučuje provođenje

fiskalne funkcije stabilizacije na središnjoj (federalnoj) razini zbog tzv. leakage učinka. Provođenje

stabilizacijske funkcije fiskalne politike je samo jedan od primjera u kojem je postojeći sustav u "sukobu" s

teorijom javnih financija. Slično vrijedi za fiskalnu funkciju alokacije i redistribucije fiskalne politike. 29

Pretpostavili su da ravnotežna kamatna stopa, odnosno proizvoljna točka za razvijanje Taylorovog pravila,

iznosi 3,25%, što je približno dvadesetogodišnjem njemačkom prosjeku. 30

Ackrill, R: "Stabilization in EMU: A critical review", 2004. str. 103

29

Postoje još mnogi autori koji naglašavaju nužnost fiskalnih politika u provedbi stabilizacije

u EU. Tako npr. Ackrill objašnjava svoj stav preko teorije optimalnog valutnog područja te

uspoređuje sličnosti i razlike EU sa SAD-om u provedbi stabilizacijske fiskalne politike. U

slučaju odsutnosti politike fleksibilnih tečajeva, uporište teorije optimalnog valutnog područja

leži u mobilnosti radne snage radi ublažavanja diferencijalnih šokova.31

Kako će mobilnost

utjecati na stabilizaciju, ovisi i o specijalizaciji industrija. Ako postoji velika sličnost u

specijalizaciji industrija unutar valutnog područja, pojedini ekonomski šok koji bi se javio na

jednom segmentu industrijske proizvodnje podjednako bi se odrazio na sve regije, a i lakše bi

se ublažio s većom unutarregionalnom mobilnošću radne snage. U slučaju veće specijalizacije

u industrijskoj proizvodnji među regijama, veća je mogućnost nastajanja diferencijalnih

šokova.

31

Postoji više vrsta mobilnosti radne snage. Osnovna podjela je na međuregionalnu i unutarregionalnu

mobilnost.

30

4. INSTRUMENTI FISKALNE POLITIKE

4.1. Proračun Europske unije

4.1.1. Kontekstualna važnost proračuna

Dosegnuti stupanj razvoja Europske unije i daljnje “promicanje gospodarskog i socijalnog

napretka” te “očuvanje i razvijanje Unije kao područja slobode, sigurnosti i pravde” (čl. 2.

Ugovora o Europskoj uniji) ne bi bili ostvarivi bez poduzimanja gospodarskih, socijalnih,

edukacijskih, znanstvenoistraživačkih, upravnih i drugih aktivnosti s ciljem razvijanja i

usmjeravanja integracijskih procesa. Pri tome se nije dovoljno osloniti na aktivnosti koje u tu

svrhu provode pojedine države članice samostalno ili u suradnji s drugim državama, već

integracijski orijentirane procese kao takve mogu uspješno i učinkovito provoditi samo glavne

ustanove i tijela Europske unije. Stoga je nužno da europska tijela odlučivanja neovisno i

autonomno raspolažu odgovarajućim financijskim sredstvima namijenjenima financiranju

politika koje provode. Sredstva za te svrhe osiguravaju se u proračunu Europske unije pa se

može zaključiti da je glavni instrument europeizacije ekonomskih, političkih i pravnih odnosa

na području Europske unije njezin proračun.32

Proračun Europske unije obuhvaća financijska sredstva koja se u njemu godišnje prikupljaju i

kojima raspolažu nadležna tijela odlučivanja Europske unije usmjeravajući ih u financiranje

predviđenih proračunskih rashoda. Proračunska sredstva Europske unije označavaju se

sintagmom “financijski interesi Europske unije”, što je općeprihvaæeno ne samo u stručnoj

literaturi već i u pravnoj regulativi.

4.1.2. Definicija i načela proračuna EU

Proračun je financijski okvir djelovanja Europske unije u kojemu se iskazuju sve vrste

njezinih prihoda i rashoda. Zasniva se na nekoliko načela:

• jedinstvu – svi prihodi i rashodi prikazani su u jedinstvenom dokumentu;

• godišnjem razdoblju – proračunski iznosi odnose se na proračunsku godinu u trajanju od 1.

siječnja do 31. prosinca.

32

Đurđević, Z: ''Proračun EU'', 2004. str. 55

31

Budući da se sve veći dio rashoda odnosi na višegodišnje projekte, stavke proračuna

usporedno se iskazuju na dva načina. Rashodi prema obračunskom načelu (commitment

appropriations) predstavljaju troškove koji proizlaze iz aktivnosti izvedenih (obračunanih,

fakturiranih) tijekom financijske godine. Rashodi prema gotovinskom načelu (payment

appropriations) obuhvaćaju iznose plaćanja za aktivnosti obavljene iste godine, ali uključuju i

plaćanja po osnovi obveza iz prethodnih razdoblja, a ne uključuju iznose koji se odnose na

istu godinu a na naplatu dospijevaju kasnije;

• ravnoteži – rashodi trebaju biti jednaki prihodima. Nije dopušteno pozajmljivati

sredstva za pokrivanje deficita, a proračunski se suficit prenosi u iduće razdoblje. Proračun

EU financira se vlastitim sredstvima Unije (own resources) koja nisu podložna međuvladinim

pregovorima. Postoje četiri vrste vlastitih prihoda kojima se financira proračun:

poljoprivredne pristojbe, carine, udio u PDV-u i uplate zemalja članica. Prva dva oblika

prihoda, tj. Poljoprivredne pristojbe i carine, koristili su se u početku djelovanja Unije i bili su

dostatni za njezino financiranje. No s vremenom je njihovo relativno značenje slabilo i

pojavila se potreba za novim izvorima financiranja. Tako se danas glavnina proračunskih

prihoda prikuplja novim vlastitim sredstvima: udjelom u PDV-u i uplatama zemalja članica.

Proračun Europske unije (EU) jedini je centralizirani instrument provođenja “zajedničke”

fiskalne politike na razini EU. Ostatak fiskalnog sustava EU može se promatrati kao skup

raznih pravila i ugovora putem kojih zemlje članice usklađuju i koordiniraju ostale segmente

fiskalne politike. EU je konfederacija, odnosno složena politička i ekonomska tvorevina, te je

u tom segmentu potrebno promatrati i proračun EU kojim se financira samo ograničen broj

zajedničkih funkcija EU. Svaki proračun unutar neke nacionalne države (bilo unitarne ili

federalne) ima više zadaća. Osnovne su funkcije proračuna provođenje fiskalne (proračunske)

politike i politike transfera među (različito razvijenim) regijama odnosno pojedincima.

Fiskalna politika obuhvaća upravljanje proračunskim prihodima i rashodima, odnosno

upravljanje deficitom/ suficitom proračuna zbog njegova utjecaja na agregatnu potražnju.

Učinci fiskalne politike na agregatnu potražnju mogu se ostvariti na više načina: 1. pomoću

ugrađenih (automatskih) stabilizatora, 2. pomoću diskrecijskih mjera nositelja fiskalne

politike i 3. pomoću utvrđivanja “pravila”, odnosno pomoću tzv. formule fleksibilne politike.

Svaka od tih mjera imala je tijekom povijesti različitu važnost (npr. Keynsov

intervencionizam) i svaka od njih ima različite učinke (npr. učinak istiskivanja privatnih

investicija). Bez obzira na to koja od tih mjera prevladavala, postoje određene sličnosti svih

proračunskih politika. Prvo, svaki proračun mora biti dovoljno velik s obzirom na društveni

32

proizvod kako bi mogao utjecati na ekonomska kretanja. Drugo, mora postojati mogućnost

stvaranja proračunskih deficita ili suficita kojima bi se moglo djelovati na ciklička kretanja u

gospodarstvu. I treće, fiskalna i monetarna politika trebale bi biti koordinirane kako bi

zajednički usmjeravale gospodarstvo u određenom pravcu. Proračun EU u svim je tim

segmentima specifičan i s obzirom na političko i ekonomsko okruženje u kojemu postoji,

mnoga spomenuta pravila za njega uglavnom ne vrijede.

Koncept fiskalnog federalizma u EU uvelike se razlikuje od onih u nacionalnim državama,

bilo federalnima ili unitarnima. EU se može promatrati kao konfederacija, odnosno ima

obilježja međunarodne organizacije, ali i savezne (federalne) države. Poput međunarodne

organizacije, Unija je stvorena sklapanjem međunarodnih ugovora, ali se od takve

organizacije razlikuje po ovim bitnim elementima:

- raspolaže dijelom suvereniteta zemalja članica (npr. poljoprivreda i trgovinska politika),

- raspolaže vlastitim (proračunskim) prihodima,

- donosi pravne propise kojih se neposredno trebaju pridržavati njezine članice,

- ovlaštena sklapati ugovore s trećim državama.

Upravo je takvo okruženje utjecalo na strukturu i funkcije današnjeg proračuna EU koji

sudjeluje u ograničenoj alokaciji i redistribuciji, a u stabilizaciji cikličkih kretanja ne

sudjeluje.33

U usporedbi s klasičnim nacionalnim proračunima, te se razlike ogledaju u

nekoliko osnovnih obilježja proračuna EU: 1. prihodna i rashodna strana proračuna EU

razlikuju se od proračuna nacionalnih država; 2. proračun EU relativno je malen u odnosu

prema veličini gospodarstava koja pokriva; 3. strože je i čvršće reguliran, iz čega proizlazi

činjenica da je strogo uravnotežen; s tim u skladu, 4. iz njega je izuzeto zaduživanje, ali i

posuđivanje sredstava korisnicima proračuna.

4.1.3. Struktura i veličina proračuna Europske unije

Prihode proračuna EU čini sustav vlastitih prihoda. U vlastite prihode pripadaju uvozne

carine, poljoprivredne pristojbe, dio poreza na dodanu vrijednost (PDV) i prihod utemeljen na

BDP-u zemalja članica. Maksimalan iznos sudjelovanja zemalja članica u vlastitim izvorima

33

Jedna od glavnih diskusija među stručnjacima za fiskalnu politiku u EU koja se vodi oko načina izgradnje i

budućeg izgleda fiskalnog sustav EU, temelji se na dvama različitim pristupima. Prvi je onaj koji je u skladu s

tradicionalnom optimalnom teorijom javnih financija, a drugi u skladu s pristupom javnog izbora.

33

limitiran je na 1,27% bruto nacionalnog proizvoda (BNP-a) EU. Među vlastitim prihodima

postoje još neki, manje značajni izvori prihoda koji se svrstavaju u skupinu ostalih prihoda.

Prihodi proračuna EU dijele se na sljedeće.

• Uvozne carine (engl. customs duties) – carine i ostala davanja koja se ubiru na temelju

Zajedničke carinske tarife pri uvozu proizvoda iz zemalja izvan EU.

• Poljoprivredne pristojbe, među koje pripadaju carine na uvoz poljoprivrednih proizvoda i

davanja za šećer i glukozu. Ta se davanja ubiru pri trgovini sa zemljama izvan EU, u sklopu

Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP-a) te proizvodnje i skladištenja šećera i glukoze.

• Prihodi na osnovi poreza na dodanu vrijednost (engl. percentage of Value Added Tax). Ti se

prihodi za svaku zemlju utvrđuju primjenom jedinstvene stope na harmoniziranu poreznu

osnovicu koja se utvrđuje prema određenim pravilima EU. Od 1999. ta osnovica ne smije

prijeći 50% BDP-a država članica, a predviđeno je smanjivanje jedinstvene stope iz godine u

godinu (u 2002. iznosila je 0,75%, u 2004. 0,5%).

• Prihod na osnovi bruto nacionalnog proizvoda (BNP-a) zemalja članica. Taj se prihod

izračunava tako da se određena stopa primijeni na razliku između BNP-a svake zemlje članice

i harmonizirane osnovice PDV-a.

• Ostale izvore prihoda čine porez na dohodak i pristojbe koje plaća osoblje institucija EU,

prihodi od kamata i jamstava, prihodi od kazni i drugi prihodi.34

Rashodi proračuna EU planiraju se srednjoročno, u sklopu tzv. sustava financijske

perspektive, instrumenta kojim EU provodi proračunsku disciplinu postavljanjem gornjih

granica rashoda na osnovi raspoloživih prihoda (sustav vlastitih prihoda). Sustav financijske

perspektive utvrđuje se međuinstitucionalnim sporazumom između Parlamenta, Vijeća i

Komisije. Takav je sustav uveden Prvim Delorovim paketom 1988. godine zbog proračunskih

kriza u 80-im godinama. Proračunske su krize nastajale zbog dva razloga: zbog nerazmjera

između prihoda i rashoda i zbog jačanja uloge Parlamenta u donošenju odluka unutar EU.

Posljedica toga bila je napetost između Vijeća i Parlamenta. Zbog tih “svađa” dolazilo je do

kašnjenja u donošenju proračuna. Tako je Delorov paket postao sinonim za reformu unutar

financijskog sustava EU. Nakon Prvog Delorova paketa (1988-1992) slijedio je Drugi

Delorov paket za razdoblje 1993-1999. Perspektiva, popularno nazvana Agenda 2000,

donesena je 1999. godine u Berlinu za razdoblje od 2000. do 2006, dok je trenutno na snazi

financijska perspektiva za razdoblje od 2007. do 2013. godine. Međutim, treba naglasiti da

34

Šimović, H: op. cit. str. 449

34

financijska perspektiva ne predstavlja višegodišnji proračun, budući da je godišnja

proračunska procedura ključna u određivanju stvarne visine rashoda i strukture različitih

poglavlja proračuna. Rashodima proračuna EU dodjeljuju se sredstva za razvoj i provedbu

zajedničkih politika EU. Područja koja se financiraju iz proračuna EU jesu ona za koja su

zemlje članice prenijele svoje ovlasti na EU.

Tablica 1: Financijska perspektiva 2007.-2013. (u milijardama eura)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ukupno

2007-

2013

Održivi razvoj 53,979 57,653 61,696 63,555 63,974 67,614 70,644 439,115

Priroda i okoliš 55,143 59,193 56,333 59,955 59,888 60,810 61,310 412,632

Građanstvo, sigurnost i pravda 1,273 1,362 1,518 1,693 1,889 2,105 2,449 12,289

EU – globalni faktor 6,758 7,002 7,44 7,893 8,43 8,997 9,595 55,935

Administracija 7,039 7,38 7,525 7,882 8,091 8,523 9,095 55,535

Kompenzacije 0,445 0,207 0,210 0 0 0 0,75 0,937

Rashodi prema obračunskom

načelu35

124,457 132,797 134,722 140,978 142,272 148,049 153,168 976,443

Rashodi prema gotovinskom

načelu36

122,19 129,681 120,445 134,289 133,7 141,36 144,285 925,95

Izvor: Europska komisija, 2012

Rashodi proračuna EU dijele se na sedam skupina (stavki):

• Poljoprivreda. Rashodi za zajedničku poljoprivrednu politiku (ZPP) zapravo su rashodi

Odjela jamstava Fonda za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (engl. Guarantee Section of

the European Agricultural Guidance and Guarantee Fund – EAGGF). To su ujedno najveći

izdaci proračuna EU, a najveći dio njih iskorištava se za jamčenje cijena poljoprivrednih

proizvoda “domaćim” proizvođačima.

• Strukturne operacije. Izdaci za strukturne operacije ili strukturnu politiku pokrivaju i

područja regionalne i socijalne politike. Većina tih sredstava (više od 90%) dodjeljuje se

strukturnim fondovima: Europskom fondu za regionalni razvoj (European Regional

Development Fund – ERDF), EAGGF-ovu Odjelu usmjeravanja, Europskom socijalnom

fondu (European Social Fund – ESF) i Financijskom instrumentu za usmjeravanje ribarstva

(Financial Instrument for Fisheries Guidance – FIFG). U tu skupinu pripada i Kohezijski fond

35

Iznos koji EU jamči za plaćanje budućih računa, ako se ispune potrebni uvjeti. 36

Iznos sredstava koja se isplaćuju korisnicima. Ova dva iznosa se razlikuju zbog programa i projekata s

višegodišnjim trajanjem jer obveza za njih nastupa u godini implementacije, a plaćaju se tijekom trajanja.

Ovaj je iznos manji i zbog toga što se neki programi i projekti ne provedu.

35

(Cohesion Fund), koji je financijski mehanizam pomoći samo onim članicama čije je BDP po

stanovniku manji od 90% BDP-a po stanovniku Unije. Nakon rashoda za poljoprivredu,

rashodi za strukturnu politiku najveći su u proračunu EU.

• Unutarnje politike. Rashodi za razne unutarnje politike grupirani su u pet skupina, među

koje pripadaju različiti rashodi, npr. za transport, obrazovanje, kulturu, zapošljavanje, medije,

energetsku politiku, nuklearnu zaštitu, okoliš, razne aktivnosti vezane za unutarnje tržište,

istraživanje i tehnološki razvoj, pravdu i sigurnost.

• Vanjske aktivnosti. Rashodi za vanjske aktivnosti odnose se na izdatke pomoći zemljama

izvan EU, osim zemalja koje su uvrštene u rashode proširenja EU i ERDF-a. To mogu biti

troškovi pomoći u hrani i humanitarne pomoći, kao i troškovi raznih oblika suradnje sa

zemljama izvan EU, npr. CARDS program (suradnja s balkanskim zemljama), TACIS

program (suradnja s bivšim republikama Sovjetskog Saveza), suradnja s mediteranskim

zemljama, zemljama u razvoju u Aziji, Latinskoj Americi i Južnoj Africi.

• Administrativni troškovi. Odnose se na troškove institucija EU i ustanova. Najveći dio

troškova otpada na rad Komisije (više od 60%), zatim Parlamenta (oko 20%), pa onda slijede

Vijeće, Sud pravde i Revizijski sud.

• Rezerve. Postoje tri vrste rezervi: monetarne rezerve, rezerve za hitnu pomoć i garancijske

rezerve. Ta sredstva služe za eventualne neočekivane izdatke koji bi se mogli pojaviti tijekom

izvršenja proračuna.

• Pomoć budućim članicama. Ti rashodi po tipu pripadaju vanjskim aktivnostima. No zbog

važnosti i visine troškova posebno su izdvojeni. Odnose se na financiranje raznih pomoći

državama kandidatkinjama za članstvo u EU. Te su zemlje podijeljene u dvije skupine: zemlje

središnje i istočne Europe te mediteranske zemlje (Malta, Cipar i Turska). Pomoć se

dodjeljuje putem triju programa: SAPARD za poljoprivredu; PHARE – za pomoć zemljama

središnje Europe u tranziciji i restrukturiranju gospodarstava; te ISPA – preko kojega se

financiraju infrastrukturni projekti u transportu i zaštiti okoliša.

Relativni odnos rashoda za ZPP i strukturne operacije unutar proračuna EU mijenja se tijekom

posljednjih godina u korist strukturnih. Jedan od razloga je želja za jačanjem tržišta “iznutra”,

odnosno za stvaranjem učinkovitoga ekonomskog okruženja koje će biti konkurentno izvan

granica EU, a ne stvaranje konkurentnosti “umjetnim” putem, raznim korektivnim

mehanizmima kao što su carine i kvote.37

37

Šimović, H: "Fiskalni federalizam u Europskoj uniji: odnosi fiskalnih nadležnosti", 2005. str. 450

36

4.1.4. Redistribucijska uloga proračuna EU

Jedna od uobičajenih makroekonomskih uloga proračuna jest da bude temelj djelovanja

automatskih stabilizatora. Na prihodnoj strani proračuna ta se uloga uglavnom očituje

djelovanjem progresivnog oporezivanja, pri čemu treba naglasiti da je stupanj progresivnosti

poreznih sustava u razvijenim zemljama danas znatno manji nego prije dvadesetak godina. Na

rashodnoj strani djelovanje automatskih stabilizatora očituje se putem raznih proračunskih

transfera u slučaju nezaposlenosti ili izdataka za socijalno osiguranje. Glavna preraspodjela

sredstava ostvaruje se preko središnjega nacionalnog proračuna, koji bi za tu funkciju trebao

biti dovoljno velik, ali i usmjeren na ostvarenje funkcije blagostanja u promatranoj složenoj

zajednici (državi). Razlog postojanja redistribucije dohotka u tradicionalnoj se fiskalnoj teoriji

objašnjava altruističkim motivima – nesebičnom voljom pojedinaca da odvajaju dio dohotka

za preraspodjele.Nasuprot tome, uteoriji javnog izbora razni transferi, subvencije i porezne

pogodnosti na kojima se temelji redistribucija objašnjavaju se kao rezultat bolje

organiziranosti i lobiranja raznih interesnih skupina te složenosti strukture javnog sektora

U kontekstu proračuna EU i redistribucijske politike u EU, drugo je objašnjenje prikladnije

zbog složenosti vertikalne strukture i političkog odlučivanja u “javnom sektoru EU”. Naime,

proračun EU nije relativno velik niti je primarno orijentiran na ostvarivanje funkcije

blagostanja, stoga je njegova normativna redistribucijska uloga samim time ograničena.

Kao što se vidi iz usporedne analize proračuna EU i proračuna nacionalnih država, EU kao

konfederacija nema visok stupanj homogenosti i integriranosti u ponudi osnovnih javnih

dobara i usluga te u oporezivanju. U takvoj je situaciji mogućnost da se redistribucijska

funkcija snažnije centralizira slaba, posebno u ranim fazama integracije.

U skladu s time, da bi se pomoglo siromašnijim regijama unutar nekog područja, potreban je

jak osjećaj pripadnosti, zajedništva i solidarnosti.Takvo okruženje više karakterizira pojedinu

zemlju članicu nego kompletan EU. Uzrok tome su različite barijere (kulturne, vjerske ili

jezične). Zbog toga je regionalna politika EU zasnovana na pružanju financijske pomoći koja

utječe na poboljšanje općih uvjeta privređivanja, kako bi se slabije razvijenim regijama

omogućilo da povećaju fleksibilnost proizvodne strukture i približe se alokaciji resursa koja bi

rezultirala optimalnim ekonomskim rastom. Najvažniji instrumenti u tom segmentu

redistribucijske politike jesu prethodno spomenuti rashodi proračuna EU za strukturne

operacije. Ti se rashodi ostvaruju preko četiri strukturna fonda i Kohezijskog fonda. Njihov je

zajednički cilj postizanje što veće socijalne i ekonomske kohezije unutar EU. Od ukupnih

37

sredstava za strukturne operacije više od 90% troši se za potrebe strukturnih fondova, dok se

ostatak troši za rashode Kohezijskog fonda. Za isti projekt zemlja članica ne može istodobno

dobiti sredstva iz jednoga od strukturnih fondova i iz Kohezijskog fonda. Jednako tako,

pojedina članica EU ne može dobiti transfere iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda EU

u iznosu većem od 4% vlastitog BDP-a.

Politika preraspodjele proračunskih sredstava temelji se na političkim i ekonomskim

motivima. Politički motiv u EU relativno je slabo izražen, a odnosi se na prethodno spomenuti

osjećaj međusobne pripadnosti, zajedništva i solidarnosti. Ekonomski motiv očituje se u težnji

za što učinkovitijim funkcioniranjem gospodarstva. Za sada je to glavni motiv ograničene

preraspodjele sredstva u EU. No i takvi ograničeni transferi mogu utjecati na negativne pojave

kao što su povećana ovisnost slabije razvijenih regija o sredstvima proračuna EU ili problem

moralnog hazarda – situacije u kojoj je usvajanje određenih politika prije svega motivirano

dobivanjem određenih financijskih sredstava umjesto željom za bržim ekonomskim

razvojem38

.

4.1.5. Strukturni fondovi i Kohezijski fond

Europski fond za regionalni razvoj (ERDF) najveći je od četiri strukturna fonda. Namijenjen

je financijskom praćenju regionalnih razvojnih aktivnosti i korigiranju regionalnih

neravnoteža. Sredstva najčešće usmjerava na financiranje “čvrste” prometne infrastrukture, ali

ulazi i u druge isplative investicije kao što je pomoć malim i srednjim poduzećima. Europski

socijalni fond (ESF) namijenjen je tržištu rada, poticanju mobilnosti ljudskih činitelja

proizvodnje i financiranju raznih oblika obuke i doškolovanja radne snage. Među strukturne

fondove pripada i Fond za usmjeravanje i jamstva u poljoprivredi (EAGGF), koji je ponajprije

zadužen za poljoprivrednu politiku, ali je u sklopu strukturne politike nadležan za

ujednačivanje regionalnih razlika u poljoprivrednoj proizvodnji (tzv. Odjel usmjeravanja).

ERDF, ESF i EAGGF još se nazivaju tradicionalnim strukturnim fondovima. Četvrti

strukturni fond je Financijski instrument za usmjeravanje ribarstva (FIFG), nadležan za

područje ribarstva unutar EU.

38

Ardy, B: ''The development of the EU Budget and EMU'', 2004. str. 93

38

Kohezijski fond osnovan je zbog dodatne potrebe postizanja socijalne i ekonomske kohezije

unutar EU. To je financijski mehanizam pomoći samo onim članicama čiji je BDP po

stanovniku manji od 90% BDP-a po stanovniku Unije. Prije proširenja 2004. ta su sredstva

dobivali Grčka, Irska, Portugal i Španjolska. Najveći dio sredstva Kohezijskog fonda

usmjeren je u promet i zaštitu okoliša. Za razliku od strukturnih fondova, čija su sredstva

dodatna, sredstva koja se dodjeljuju iz Kohezijskog fonda uvjetovana su. Čim zemlja članica

prijeđe prosjek od 90% po stanovniku BDP-a Unije, više nema pravo na ta sredstva. Kao što

je već navedeno, jedan od načina mjerenja redistribucijskih učinaka proračuna EU jest razina

neto transfera primljenih iz proračuna EU. Taj je učinak ograničen na maksimalni iznos

transfera koji pojedina zemlja članica može dobiti (4% BDP-a). Postoje i drugi načini

mjerenja redistribucijskih učinaka proračuna, poput razine nezaposlenosti ili BDP-a po

stanovniku.

Komisija EU je u Agendi 2000 dala svoja stajališta o uvjetima (kriterijima) što ih tranzicijske

zemlje moraju ispuniti kako bi u cijelosti postale ekonomski i politički integrirani dio EU.

Također je naglašeno kako će pridruživanje novih članica prouzročiti brojne probleme, prije

svega financijske naravi, i u postojećim i u budućim članicama EU, bez obzira na različit

stupanj njihove razvijenosti.

Činjenica je da će proširenje donijeti mnogo veće financijske potrebe zbog toga što zemlje

kandidatkinje znatno zaostaju u gospodarskom razvoju za članicama EU-15. Proširenjem su

se očekivali i povećani troškovi administracije EU, zatim pojačani pritisak na rashodnu stranu

proračuna, pogotovo u segmentu ZPP-a te strukturnih fondova. Takav razvoj događaja

posebno je kako se točno prediciralo, utjecao na preraspodjelu postojećih sredstava jer je

Komisija jos prilikom prosirenja naglasila kako se namjerava pridržavati ograničenja prema

kojemu svaka članica može maksimalno primiti 4% sredstava vlastitog BDP-a.

Na Berlinskom samitu 1999, kada je i donesena Agenda 2000, dogovorene su određene mjere

kojima bi se ublažili učinci proširenja u segmentu strukturne redistribucijske politike. Ipak,

činjenica je da su deset novih članica koje su 2004. pristupile EU 1999. godine imale BDP po

stanovniku samo oko 49% prosjeka EU. Uzmu li se u obzir kriterijikoji su vrijedili za članice

EU-15, nove bi se članice uvelike koristile sredstvima strukturnih fondova, te bi se time

smanjili iznosi što su ih dotad dobivale manje razvijene članice EU-15. Budući da su nove

članice morale i pridonositi proračunu EU, prema početnim projekcijama one su bile

39

sposobne sufinancirati samo 25% udjela u sredstvima kojima bi se koristile iz Kohezijskog

fonda i strukturnih fondova.

U segmentu ZPP-a mogli su se očekivati još veći problemi jer su mnoge članice EU-15 imale

ruralna i pretežno poljoprivredna područja. Pristupanje tranzicijskih zemalja EU izazivalo

zabrinutost članica EU-15 zbog nekoliko razloga:

-tranzicijske zemlje kandidatkinje za članstvo imale su neusporedivo naglašeniji ponder ------

-poljoprivrede u gospodarstvu nego članice EU-15;

-cijene poljoprivrednih proizvoda niže nego u članicama EU-15,

-pristupanjem novih članica poljoprivredne površine u EU povećane za 50%.

Prema tadašnjim pokazateljima, bilo je teško očekivati da će nove, ali i buduće članice, imati

jednak tretman u poljoprivrednoj i strukturnoj politici kakav su imale članice EU-15. Razlog

tome bio je činjenica da su neke članice EU-15 koje su do sada bile neto korisnice

proračunskih sredstava postale neto platiše proračuna EU. Proširenje je time povećalo

zahtjeve za promjenama u proračunu EU. Usto, proširenje je bilo i najvažniji razlog otpora

promjenama. Koliko su članice EU-15 bile zainteresirane za zadržavanje tih povlastica vidi se

iz niza aktivnosti koje su poduzimale prije i nakon 10. veljače 2004, kada je Komisija

priopćila javnosti prijedlog sljedeće financijske perspektive za razdoblje 2007-2013.39

Tim je priopćenjem samo službeno počela “bitka” zemalja članica za što boljim neto

pozicijama u proračunu EU.

Još 2001. godine, na samitu u Nici, dogovoreno je da konsenzus svih članica EU-15 ostane

važeća procedura pri donošenju odluka o pitanjima strukturnog financiranja. Tada je

Španjolska kao najveći neto korisnik uspjela zadržati veto pri donošenju odluka o dodjeli

sredstava za regionalni razvoj za razdoblje 2007 – 2013. Njemačka i Francuska su 2002.

godine postigle dogovor o ograničavanju uplata u proračun EU, te o odbijanju radikalnijih

reformi vezanih za promjene sredstava za ZPP. Nadalje, u prosincu 2003. godine šest

bogatijih članica EU (Austrija, Francuska, Njemačka, Nizozemska, Švedska i Velika

Britanija) uputile su otvoreno pismo tadašnjem predsjedniku Komisije EU, zahtijevajući da se

visina ukupnog proračuna EU i dalje kreće oko 1% BDP-a Unije. Prema prijedlogu Komisije,

proračun EU u novoj financijskoj perspektivi za 2007 – 2013. (Agenda 2007) ne bi doživio

značajnije promjene. Smanjio bi se broj i naziv proračunskih stavki, ali bi se i dalje najviše

39

Europska komisija: ''Building our common future: Financial and political outlook for the enlarged Union

2007-2013'', 2004.

40

sredstava odvajalo za poljoprivrednu politiku unu-tar stavke Upravljanje i zaštita prirodnih

resursa. Drugi značajniji rashod i dalje bi ostao onaj za strukturne operacije, koji bi postao

sastavni dio stavke Održivi razvoj. Te dvije stavke proračuna EU i dalje bi činile više od 75%

rashoda proračuna EU. I veličina proračuna ostala bi otprilike jednaka, odnosno kretala bi se

oko 1,15% BNP-a EU. Na takve prijedloge Komisije na kojima bi se trebala temeljiti nova

financijska perspektiva te buduća preraspodjela proračunskih sredstava EU utjecali su mnogi

pritisci zemalja članica EU-15.

Prema očekivanju Agenda 2007 nije bitno odstupala od prijedloga Komisije, odnosno od

Agende 2000. Razlog tome su prethodno navedeni pritisci “starih” i bogatijih zemalja članica.

S tim u vezi opravdano je bilo i ključno pitanje je li nova financijska perspektiva bila “još

jedna propuštena prilika” formiranja proračuna EU kao središnjega fiskalnog instrumenta EU

koji bi preuzeo veće funkcije i odgovornosti unutar postojećih ekonomskih i političkih

mogućnosti.

4.2. Proračuni zemalja članica

Iako mnogi možda misle da je proračun isključivo tehničko pitanje kojim se postižu

proklamirani ekonomski ciljevi države, proračunski je proces u prvom redu politički proces (s

čime se slažu brojni društveni znanstvenici. No izuzetno je teško političku utakmicu koja se

vodi u procesu budžetiranja povezati s ishodom i učincima politika koje se provode putem

proračuna. Naime često su kratkoročni interesi pojedinih čimbenika i aktera koji sudjeluju u

proračunskom procesu, u prvom redu interesi vladajućih političkih stranaka i odnos snaga u

predstavničkom tijelu, nadređeni poželjnim i deklariranim dugoročnim ciljevima i politikama

koje bi se proračunom trebale postići. Takvim se podređivanjem dugoročnih ciljeva

kratkoročnim i parcijalnim negiraju i narušavaju demokratski procesi, napose javni, opći

interes svih stanovnika. Stoga je izuzetno važno biti upoznat s procesom budžetiranja kako bi

se putem proračuna u što većoj mjeri utjecalo na ispunjenje dugoročnih ciljeva određene

zemlje. Budžetiranje je ujedno i proces u kojemu se očituju interesi pojedinih interesnih

skupina, vidi raspodjela moći unutar različitih centara moći te uspostavlja ili pokazuje odnos

između izvršne i predstavničke vlasti, te proces koji pokazuje što vlade čine s proračunom i na

koji način troše javni novac. Naravno, kako su želje i potrebe brojne, a mogućnosti i dostupni

izvori sredstava ograničeni, proračun i proračunski proces moraju poput vage uspostaviti

41

ravnotežu između postavljenih proračunskih zadaća i ciljeva te ograničenih izvora sredstava

kojima se ti ciljevi nastoje ostvariti. Veće želje uz ograničena sredstva nužno vode do jače

političke borbe, koja može rezultirati najgorim mogućim rješenjem za jednu zemlju, a to je

prekomjerno trošenje i zaduživanje radi potrošnje, a ne radi rasta i razvoja zemlje. Drugim

riječima, javno je budžetiranje politički proces jer proračun odražava stavove i želje vlade

koja o njemu odlučuje te ga provodi putem predstavničkog tijela. U proračunu se vidi što će

vlada financirati u narednom razdoblju, koje će usluge, kome i u kojem obujmu pružati

(zdravstvo, obrazovanje, obrana), na koji će se način boriti s gospodarskim poteškoćama,

kako će privući strana ulaganja itd. Stoga možemo reći da je proračunski proces u manjoj

mjeri tehnički proces, odnosno da je u prvom redu politički proces u kojem se reflektira

raspodjela moći između ključnih političkih čimbenika jedne zemlje, kojim se određuju i

kreiraju određena pravila i kriteriji te se uspostavlja ravnoteža između izvršne i

predstavničkevlasti i drugih čimbenika u procesu.40

Američka politologinja Irene Rubin ističe kako je zbog svega toga “javno budžetiranje i

tehnički i politički proces. Politički je proces u kontekstu odlučivanja o proračunu, koje može

biti fleksibilno i prilagodljivo te mora voditi k ostvarenju pet djelomično neovisnih dijelova

cjelokupnog procesa: procesa odlučivanja – o proračunu, prihoda, rashoda, uravnoteženja

proračuna te izvršenja proračuna. Svaki pojedini dio ima svoje vlastite političke

karakteristike” 41

Ako između tih dijelova nema ravnoteže,proračunski proces može biti ispolitiziranpitanjima

tko, kada i u kojem obujmuima koristi od proračuna, te kome će on pogodovati u većoj, a

kome u manjoj mjeri, u smislu načina potrošnje javnih sredstava i njihove namjene. To je

razlog zašto su u budžetiranju potrebna jasno definirana pravila. Rubin stoga navodi da su

“bez jasnih, nedvosmislenih i neutralnih proračunskih pravila koja omogućuju proces

odlučivanja u politički vođenom okruženju, mogući sukobi zbog kojih je gotovo nemoguće

usvojiti proračun, što je jako čest slučaj u manje stabilnim demokratskim sustavima. Ako su

proračunska pravila korektna, poštena i neutralna, ako omogućavaju svim strankama da utječu

na proračun u predstavničkom tijelu putem amandmana, ako postoji dovoljan broj informacija

o proračunu u potrebnom vremenskom roku te ako ima dovoljno vremena za raspravu o

prijedlozima, proračunski proces pomaže ostvarenju demokracije. No ako to nije slučaj,

odnosnoako se odluke donose tajno, ako je proces zatvoren i nedostaje mu odgovornosti, ako

40

Bratić, V: ''Politika proračuna i proračunskog procesa'', 2010. str. 19 41

Rubin, I. S: ''Budgeting'', 2006. str. 139

42

pravila nisu jasna i nisu donesena unaprijed, a neka su čak zanemarena i ispuštena, tada su

demokratski procesi i demokratski načini upravljanja itekako kompromitirani” 42

.

Tablica 2: Proračun opće države (u milijunima eura)

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Belgija 45.392,2 47.916,3 49.220,4 50.699,9 52.943,1 54.863,7

Njemačka 215.010,0 220.650,0 228.800,0 233.120,0 239.560,0 245.240,0

Estonija - - - - 2.097,2 2.196,8

Irska 22.865,8 24.247,7 23.550,1 22.117,0 21.912,3 21.379,5

Grčka 29.778,0 32.730,0 35.846,0 33.170,0 31.600,0 30.575,0

Španjolska 125.096,0 136.935,0 144.472,0 145.700,0 144.814,0 137.855,0

Francuska 295.138,3 304.890,0 312.974,0 319.383,0 326.685,0 333.098,0

Italija 200.491,0 207.585,0 210.118,0 212.177,0 208.695,0 204.548,0

Cipar - 2.703,0 2.869,2 2.937,2 3.063,4 3.021,3

Luksemburg 3.393,2 3.540,5 3.801,0 4.024,1 4.212,8 4.409,9

Malta - 955,9 957,7 976,9 1.012,7 1.058,0

Nizozemska 66.463,0 69.732,0 73.284,0 75.249,0 75.373,0 75.114,0

Austrija 28.367,7 29.839,9 31.319,2 32.123,9 32.694,7 33.508,3

Portugal 23.577,6 23.872,7 24.512,1 24.351,4 22.707,8 19.702,5

Slovenija 4.290,2 4.789,0 5.061,1 5.213,1 5.386,7 5.259,7

Slovačka - - 6.583,5 6.857,5 6.772,9 6.927,8

Finska 27.436,0 29.110,0 29.834,0 30.342,0 31.434,0 32.512,0

Eurozona 1.087.299,0 1.139.497,0 1.183.202,3 1.198.442,0 1.210.964,6 1.211.269,5

Izvor: Eurostat, 2013.

Postavlja se pitanje zašto su proračunski proces, donošenje proračuna i utjecaj na nj tako

važni za neku zemlju i njezino gospodarstvo, te u kojem se smjeru ogleda ta važnost kod

interaktivnog pristupa gradnje proračuna kao vlastitog, te zajedničkog unutar EU, za zemlje

članice. Prvo, proračunski je proces važan zato što se odluke o načinu prikupljanja i trošenja

javnog novca donose tijekom pripreme i prihvaćanja proračuna. Drugo, proračunski je proces

sredstvo kojim država definira ukupan plan proračuna (kao planiranu razinu prihoda i

rashoda) te unutar kojega se donose odluke o raspodjeli sredstava. Treće, i najvažnije,

raspodjelom sredstava proračunski proces postaje korisno sredstvo osiguranja učinkovita

upravljanja državom.

Iako proračun EU ima vlastite i neovisne prihode, oni se u osnovi razlikuju od prihoda

klasičnih proračuna nacionalnih država. Prihodi proračuna EU potječu od poreznih prihoda

nacionalnih proračuna zemalja članica i kontroliraju ih nacionalne vlade. Proračun EU nema

klasične porezne prihode kao što su PDV, porez na dobit i dohodak. Druga osnovna razlika

između proračuna EU i nacionalnih proračuna jest da središnji proračun prikuplja većinu

poreznih prihoda i raznim transferima financijski pomaže proračune nižih razina vlasti. U

kontekstu EU niže razine vlasti odnosno zemlje članice EU kontroliraju porezne prihode i iz

42

Rubin, I. S: op. cit. str. 146

43

njih se izvode prihodi kojima se financira proračun EU. Najvažniji razlog što proračun EU ne

sudjeluje u većoj alokaciji, ali i redistribuciji sredstava jest njegova veličina. Prihodi

nacionalnih proračuna kreću se od 15 do 50% BDP-a za pojedinu državu. dok se taj isti odnos

u EU kreće oko 1%. Slično prihodima, i rashodi proračuna EU ograničeni su na uzak spektar

politika s obzirom na proračune nacionalnih država. Kao što je prethodno spomenuto, u

proračunu EU ističu se dvije značajnije skupine rashoda: zajednička poljoprivredna politika i

strukturna politika. Najveći udio rashoda “klasičnih” proračuna nacionalnih država čine

uglavnom rashodi za socijalno osiguranje, zdravstvo, obrazovanje i obranu. Dio sredstava

odvaja se za troškove kamata za otplatu javnog duga. Ta stavka u proračunu EU ne postoji jer

ne postoji mogućnost zaduživanja, što čini bitnu razliku u alokaciji sredstava u usporedbi s

nacionalnim proračunima.

Druga važna razlika u odnosu prema nacionalnim proračunima jest veličina proračuna. Čak i

izrazito decentralizirane (federalne) države kao SAD i Kanada imaju znatan udio rashoda

središnje države u BDP-u, oko 20%, dok je u EU taj udio iznosio 1,1% BDP-a Unije. Razlog

svih tih razlika između proračuna EU i proračuna nacionalnih država jest već spomenuti

politički i ekonomski ustroj EU u kojemu se, kao u konfederaciji, u izgradnji fiskalnog

sustava moraju uzeti u obzir i drugi razlozi osim onih koje razmatra tradicionalna teorija

javnih financija. Osim veličine i strukture prihoda i rashoda, proračun EU razlikuje se od

proračuna nacionalnih država po tome što je čvršće reguliran. Osim propisa koji reguliraju

postupak izrade, usvajanja i izvršenja proračuna, njegovu pravnu strukturu definira još niz

pravnih dokumenata (tzv. sekundarno zakonodavstvo) institucija EU.43

Međutim, pri tome je

važno da sustav financijske perspektive strogo definira okvir proračunskih rashoda koji se za

definirano razdoblje ne smije probiti. Usto, sustav vlastitih prihoda izvršava se u skladu sa

zadanim okvirima proračunskih rashoda. Time je iz proračuna izuzeto zaduživanje, ali i

posuđivanje sredstava. U skladu s tim ograničenjem, doneseno je i načelo proračunske

ravnoteže, kao i druga načela proračuna EU koja ocrtavanju njegova glavna obilježja.

Svaka zemlja članica izdvaja u proračun EU određen iznos prihoda, ali se i koristi određenim

iznosom rashoda proračuna EU. Najviše sredstava u proračun EU uplaćuje Njemačka, zatim

Francuska, Italija te Ujedinjeno Kraljevstvo (UK). U rashodima proračuna odnosno

transferima dobivenim iz proračuna EU prednjače Španjolska, Njemačka i Francuska. Najviše

43

Ðurđević, Z: op. cit. str. 181

44

tih rashoda odnosi se na ZPP te na financiranje preko strukturnih fondova EU.Što se tiče neto

transfera proračuna EU koji čine razliku između iznosa prihoda (doprinosa) i rashoda (koristi)

pojedine zemlje članice u proračun EU. Neto proračunski transferi mogu se prikazati i kao

udio u ukupnim rashodima proračuna EU. Njemačka najviše uplaćuje u proračun EU, čak 6,1

mlrd. EUR, odnosno ima neto udjel u rashodima proračuna EU veći od 7,7%. Bez obzira na

povlašteni položaj, Velika Britanija je odmah iza Njemačke prema neto doprinosima u

proračun EU, zatim slijede Italija, Nizozemska i Francuska. Manje od 1% neto transfera imaju

Danska, Luksemburg, Austrija i Finska, što znači da je njihov doprinos proračunu EU gotovo

jednak transferima koje primaju iz proračuna EU. Neto korisnici proračuna EU četiri su

najslabije razvijene zemlje u EU (korisnice sredstava iz Kohezijskog fonda: Grčka, Irska,

Portugal i Španjolska). Po visokim transferima koje prima za poljoprivredu i strukturnu

politiku posebno se ističe Španjolska.

Što se tiče nejednake raspodjele sredstava proračuna EU, možese zaključiti da iako je krajnji

utjecaj tih nejednakosti na redistribuciju dohotka unutar EU malen, on ipak postoji i donekle

je razuman s obzirom na razine dohotka u zemljama članicama EU.

Europskoj uniji 1. svibnja 2004. godine priključilo se deset novih država. U isto vrijeme

uspostavljeni su i javnofinancijski novčani tokovi između proračuna EU kao središnjeg

subjekta i nacionalnih proračuna. Iako su sva pravila jasna i unaprijed poznata - definirana

direktivama i uredbama EU, ostaje nekoliko nejasnoća, koje mogu značajno utjecati na

likvidnost kao i javnofinancijski položaj proračuna novih članica. Najveći problem za

likvidnost proračuna novih članica EU pretstavljala je vremenska neusklađenost između

priliva i odliva europskih sredstava, do koje je dolazilo posebno zbog vremenskog kašnjenja

naplata iz europskog proračuna i slabe apsorbcijske sposobnosti, odnosno sposobnosti

preuzimanja tih sredstava iz europskih fondova. Posljedica toga bili su nepredvidivi troškovi

za državni proračun i dodatni teret naplata zakasnjelih kamata u briselsku blagajnu.

4.3. Fiskalna pravila u Eurozoni

Fiskalna pravila u EU koja sa su sadržana u maastriškim kriterijima konvergencije i Paktu o

stabilnosti i rastu, refleksija su stvaranja EMU usmjerene primarnom cilju – stabilnosti cijena.

Postoji nekoliko osnovnih razloga uvođenja fiskalnih pravila u EMU. Prvo, potreba uvođenja

45

fiskalnih pravila u obliku Pakta može se opravdati stajalištem da se kod većine zemalja

pojavljuju prekomjerni deficiti posebno nakon ulaska u monetarnu uniju. Da bi ukazao na tu

činjenicu, Beetsma je razvio ekonometrijski model u kojem razmatra ove mogućnosti te kao

osnovni razlog prekomjernih deficita navodi bojaznost vladajuće političke garniture da ne

bude ponovno izabrana. Drugo, fiskalne restrikcije proizašle iz tih kriterija prvenstveno su

rezultat straha da preveliki deficiti i javni dug zemalja članica može utjecati na rast kamatnih

stopa u drugim članicama EMU, što može bitno utjecati na stabilnost cijena. Fiskalna

nedisciplina utječe na rast kamatnih stopa zbog čega dodatno raste javni dug, odnosno javni

rashodi naspram javnih prihoda.

Takve sve veće nestabilnosti odražavaju se na tržište kapitala i sve su jači spillover učinci na

druga tržišta. U najgorem scenariju ovakav slijed događaja vodi k nestabilnosti globalnog

tržišta, odnosno u ovom slučaju tržišta EU Treće, visoki fiskalni deficiti mogu potkopati

kredibilitet nove središnje banke, a "mekana" monetarna politika može utjecati na

raskalašenost fiskalnih politika zemalja članica EMU. Četvrto, postoji bojaznost da neki

sudionici tržišta mogu pretpostaviti kako će EU izvući pojedine zemlje iz financijskih teškoća

i prema tome formirati svoja očekivanja (Thygesen, 1999; Eijffinger i de Hann, 2000: 81-87).

I kao posljednje, ako se želi pristupiti određenom klubu, kao EMU, potrebno je poštovati

njihova pravila, a to je provedba politike Pakta o stabilnosti i rastu te maastriških kriterija

konvergencije (Masson, 1996: 996-998).

Pakt je, dugoročno gledano, najbolji način postizanja stabilnosti u međunarodnim okvirima,

bez obzira na njegov nedostatak nemogućnosti rješavanja pojedinačnih nestabilnosti zemalja

članica EU. Mogu se istaknuti tri elementa koja jamče uspjeh Pakta. Prvo, osim Komisije koja

je glavni protagonist u provedbi fiskalnih pravila u EU, provedba fiskalnih pravila u EMU

ovisi i o Europskoj središnjoj banci (ECB) koja također priprema izvješća na temelju kojih

Vijeće donosi odluke u svezi prekomjernih deficita. Na taj se način u EMU cilj održavanja

ekonomske stabilnosti dodatno provodi od strane ESB politikom održavanja monetarne

stabilnosti za koju je nužno postojanje fiskalne stabilnosti. Drugo, Maastricht je stvorio

svojevrsnu kulturu stabilnosti koju provode i lijevo orijentirane vlade (Velika Britanija,

Njemačka i Francuska) čija usmjerenost na socijalnu politiku često utječe na rast javnih

rashoda i deficita proračuna. Iz tog razloga Pakt je bitan da se zadrži postojeća stabilnost koju

su dosad najviše ugrožavale upravo Njemačka i Francuska (SGP, 2005.). I kao treće, ako bi se

pojedine članice odlučile na promjenu politike prema Paktu i EMU, većina aspekata takve

46

politike je već ozakonjena, a za njezinu promjenu potrebna je jednoglasna odluka Vijeća EU.

Prema tome, ključni elementi politike fiskalne discipline u EU do detalja su definirani, a u

slučaju potrebe postoji još Europski sud pravde na koji se Komisija može osloniti u slučaju

pojave fiskalne nediscipline u EU (Rotte, 2004: 56-57). Buti i Giudice (2002.) smatraju kako

je Pakt logičan slijed događaja nuždan radi očuvanja fiskalne discipline koja je postignuta

maastriškim kriterijima konvergencije, ali s druge strane dovoljno je fleksibilan pri

ublažavanju cikličkih kretanja u članicama EMU. Oni smatraju kako je specifično

politoekonomsko okruženje u EU dovelo do razvoja institucionalnih zahtjeva koji

kombiniraju fiskalnu disciplinu i fleksibilnost te da se ovakav recept teško može primijeniti na

području drugih monetarnih unija u stvaranju, kao na primjer onih u Latinskoj Americi.

Osnovno svim zagovornicima Pakta je u tome što svi smatraju da ostavlja dovoljno prostora

da se automatskim stabilizatorima zemalja članica djeluje na stabilizaciju cikličkih kretanja.

Drugim riječima, smatra se da se referentna vrijednost deficita od 3% BDP-a odnosi na

ciklički deficit koji nastaje pod utjecajem automatskih stabilizatora. Strukturni deficit je taj

koji mora biti uravnotežen, odnosno diskrecijskim mjerama fiskalne politike ne bi se smjelo

značajnije utjecati na proračunsku ravnotežu. Provedba takve fiskalne politike ne bi utjecala

na izvršenje osnovnog cilja fiskalnih pravila, a to je postizanje uravnoteženosti proračuna

zemalja članica u dužem roku.44

Kako postoje mnoge prednosti fiskalnih pravila, tako postoje i mnogi nedostaci i kritike

koje se upućuju fiskalnim pravilima u EU.

Jedna od primjedaba u provedbi maastriških kriterija jest mogućnost manipuliranja

ekonomskim indikatorima konvergencije preko kratkoročnih instrumenata fiskalne politike.

Tako npr. Rotte (2004) navodi primjer Grčke koja je 2000. privremeno smanjila indirektne

poreze kako bi zadovoljila maastriški kriterij koji se odnosi na inflaciju, te na taj način

zadovoljila zadane kriterije pristupanja EMU i lažno prikazala svoj kredibilitet.

Kao što je prethodno napomenuto, nakon što se zadovolje maastriški kriteriji konvergencije,

odnosno zadovolje uvjeti za pristupanje EMU, brigu o očuvanju fiskalne discipline preuzima

Pakt o stabilnosti i rastu. Upravo je Pakt taj koji je mnogo više kritiziran nego maastriški

kriteriji konvergencije jer direktno utječe na djelovanje automatskih stabilizatora i u

potpunosti formulira stabilizacijsku fiskalnu politiku u EU.

44

Šimović, H: ''Fiscal system and fiscal relations in the European Union: political restraints alternative approach

to public finance'', 2007. str. 5.

47

Pri provedbi Pakta o stabilnosti i rastu Vijeće i Komisija nadziru provedbu stabilizacijskog

programa predloženog od zemlje članice, a prihvaćenog od strane Komisije i Vijeća. Ako

ciljevi koji se odnose na proračunske pozicije nisu postavljeni, niti mogu biti postavljani u

skladu sa stvarnim strukturnim i cikličkim kretanjima, u slučaju negativnih ekonomskih

kretanja može doći do iskakanja zemalja članica iz granica zacrtanih Paktom. U takvim

okolnostima Vijeće i Komisija reagiraju i zahtijevaju od članice da dodatno "stegne" svoj

fiskalni položaj u cilju izvršenja programom određenih ciljeva. U obrnutoj situaciji, kada je

članica u boljem ekonomskom položaju od pretpostavljenoga, tada članice opet mogu

odstupiti od planiranog programa tako da "olakšaju" svoj fiskalni položaj i daljnje ostvarenje

zacrtanih ciljeva. U oba slučaja, fokusiranjem na krive ciljeve, stabilizacijskim programom se

mogu izazvati prociklička kretanja, a posebno u recesiji dodatno otežati položaj pojedine

zemlje članice EU. Problem je posebno naglašen u prvom primjeru, kada u pojedinoj članici

dođe do usporavanja rasta, a takva slična ekonomska kretanja nisu prisutna u cijeloj eurozoni.

Naime, monetarna politika, a time i kamatne stope, određene su na središnjoj razini, što znači

da se njome ne može utjecati na stabilizaciju. Članica je prisiljena djelovanjem automatskih

stabilizatora i diskrecijskih mjera fiskalne politike poticati ekonomski rast, što za krajnu

posljedicu ima rast deficita i javnog duga.

Osnova mnogih kritika Pakta leži upravo kod ovakvih situacija. Mnogi su se pitalii prije krize

što će se dogoditi ako pojedina članica uoči da joj slijedi recesija i nastoji ekspanzivnom

fiskalnom politikom utjecati na diferencijalne šokove. Eichengreen i von Hagen Smatrali su

da će u slučaju takve krize, pošto se iscrpe sva dozvoljena sredstva borbe, određena članica

trpjeti posljedice takve politike zbog načela solidarnosti kao jednog od temeljnih načela EU.

Zahvaljujući toj solidarnosti i poštovanju fiskalnih restrikcija unatoč krizi u zemlji, članica

može očekivati korist preko financijske pomoći uključujući čak i monetizaciju duga. Bez

obzira na eventualnu pomoć koju članica može dobiti da prevlada krizu, Eichengreen i von

Hagen oštro su se protivili ovakvom načinu vođenja politike javnog duga i deficita. Navodeći

primjere mnogih monetarnih unija gdje ograničenje zaduživanja i fiskalna disciplina nisu

nužne za stabilnost zajedničke valute. Isto su tako Eichengreen i von Hagen na uzorku od 16

federacija ukazali kako ne postoji značajnija veza između monetarne unije i zaduživanja nižih

razina vlasti, ali su također dokazali da postoji povezanost između zaduživanja i jačine

kontrole lokalnih vlasti nad (lokalnom) poreznom osnovicom. Naime, smanjenom kontrolom

nad poreznom osnovicom niža razina vlasti ne može značajnije utjecati na rast poreznih

prihoda u kojima može naći potencijalno utočište kod eventualne dužničke krize. Nadalje,

48

naglašavali su kako se ograničenjem zaduživanja neće moći eliminirati potražnja za javnim

investicijama, stoga takva ograničenja mogu utjecati na zahtjeve lokalnih vlasti da se

zadužuju kod središnjih. Kako bi zemlje članice bile u mogućnosti izbjeći numerička

ograničenja Pakta koja po njima nikad neće biti učinkovita, Eichengreen predllžio je reforme

triju osnovnih fiskalnih institucija. To su reforma sustava donošenja proračuna, reforma

mirovinskog osiguranja te reforma osiguranja od nezaposlenosti i tržišta rada. Naime,

neučinkovitost tih institucija je pokazala se kao glavni čimbenik visokih javnih rashoda i

potrebe za dodatnim financijskim sredstvima koje se najčešće pribavljaju zaduživanjem.45

Ackrill također upozorava da ako su deficiti preveliki, a recesija nije tolika da bi određena

članica prema Paktu izbjegla penalizacije i opravdala postojanje prekomjernih deficita, tada

zbog pritisaka na fiskalnu politiku ona može biti prociklička, odnosno poticati i dalje

negativna ekonomska kretanja. Jedino opravdanje Pakta vidi se u činjenici da mora postojati

neka vrsta kontrole koja bi osigurala kompatibilnosti fiskalnih politika zemalja članica s

antiinflacijskim položajem Europske središnje banke. Bez obzira na potrebu usklađivanja

fiskalne i monetarne politike, smatra se da cilj uravnoteženosti proračuna u srednjem roku nije

prikladan oslonac (benchmark) za tako nešto. Predlaže se da se u sustav Pakta o stabilnosti i

rastu unese određena doza fleksibilnosti. Drugim riječima, predlaže se da se isključe neki

elementi javnih rashoda koji su dosad bili ograničavani, kao rashodi za javne investicije i

drugi rashodi koji u dužem roku utječu na izgradnju takvog okruženja koje bi se lakše nosilo s

nepredvidivim diferencijalnim šokovima.

Barry (2001) kao jedan od kritičara Pakta, upozorava da Pakt i pojava porezne konkurencije u

EU utječe na smanjivanje javnih rashoda nacionalnih proračuna, a time i neizvršavanje

osnovnih funkcija proračuna. On se pomalo ismijava zagovornicima Pakta koji smatraju kako

ograničenjem deficita, a time i javne potrošnje, mogu očekivati ekspanzivne učinke fiskalne

politike u EU. Naime, smanjenjem javnih rashoda nacionalnih proračuna dolazi u pitanje

financiranje socijalnih funkcija nacionalnih proračuna (država blagostanja). Ako se nastavi

voditi takva politika, smatra nužnim jačanje uloge proračuna EU, i to u fiskalnom i

funkcionalnom smislu. Kao otežavajuću okolnost sadašnjoj politici, navodi rastuću štetnu

poreznu konkurenciju u EU koja također utječe na smanjivanje poreza, a time i javnih

rashoda. Bez obzira na mnoge pozitivne strane Pakta i stalnu namjeru da ga se učini

45

Eijffinger, S.C.W; de Haan, J: op. cit. str. 55

49

učinkovitijim, još uvijek je upitno može li Pakt izdržati veće probleme, odnosno što će se

dogoditi ako se pojavi velik broj zemalja prekršitelja Pakta. Tu mogućnost dodatno naglašava

činjenica kako za veća istupanja ne postoji neka krajnja kazna, kao što bi bilo izbacivanje iz

EMU, odnosno EU. Mogućnost pojave ovakve situacije povećava se s proširenjem EU,

pogotovo jer je većina novih članica imala povećane deficite, a slično stanje je i sa sadašnjim

zemljama kandidaticama za članstvo u EU. U skladu s time, Butier i Grafe (2003) smatraju

kako postojeća fiskalna pravila nisu prikladna ekonomskoj različitosti u EU, posebno nakon

njena proširenja. Proces pristizanja slabije razvijenih, uglavnom novih, zemalja članica sa

sobom povlači i veće deficite koji sami po sebi ne moraju biti prekomjerni ako su iznad 3%

BDP-a.

Na osnovi prethodnih kritika i nedostataka Pakta, može se zaključiti da se ekspanzivna

fiskalna politika u EU u slučaju recesije, može provesti na tri načina. Prvo, i za svakoga

najgore rješenje, značilo bi odstupanje od planiranih ciljeva zacrtanih Paktom. Drugo, dotična

zemlja članica može zatražiti napuštanje zadanih ciljeva, odnosno djelomično "olakšanje"

svog fiskalnog položaja. Treće rješenje, u kojem većina kritičara Pakta pri sadašnjem stanju

vidi izlaz u nekom dužem roku, odnosi se na politiku u kojoj bi dotična članica smanjila svoj

javni dug i deficit toliko ispod referentnih vrijednosti (60% i 3% BDP-a) i stvorila svojevrsnu

"zalihu" za recesijska vremena. Opet, i u ovakvom scenariju postoji bojaznost da bi određena

članica nastupala pesimistično u pripremi izvještaja srednjoročnih projekcija proračunskih

pozicija za provedbu Pakta o stabilnosti i rastu. Na taj bi se način osigurala i od recesije, ali i

od prigovora Vijeća i Komisije u slučaju nepredviđenih odstupanja od zacrtanih ciljeva.46

4.4. Europski semestar

Sve zemlje članice EU obvezale su se ispuniti ciljeve iz Strategija Europa 2020 i inkorporirale

su ih u svoje nacionalne strategije i ciljeve ekonomske politike. To će imati željeni učinak na

rast samo ako su individualni napori svih zemalja članica koordinirani i usmjereni prema

zajedničkim ciljevima. Stoga je Europska komisija uspostavila novi mehanizam za

upravljanje ekonomskom politikom u EU – Europski semestar. Europski semestar predstavlja

godišnji ciklus koordinacije ekonomskih i fiskalnih politika unutar EU koji uključuje

prikupljanje, analizu i ocjenjivane skupa ekonomskih podataka po strogo utvrđenom

46

Šimović, H: op. cit. str.59

50

rasporedu. Ovaj proces uključuje sve institucije EU koje vode brigu o ekonomskoj politici,

kao i vlade zemalja članica. Cilj mu je koordinacija proračunskih i ekonomskih politika

država članica EU u skladu s ciljevima fiskalne stabilnosti i rasta (strategija Europa 2020).

Svake godine Europska komisija provodi detaljnu analizu programa ekonomskih i strukturnih

reformi zemalja članica i na osnovu toga daje im preporuke za naredno razdoblje od 12-18

mjeseci.47

Europski semestar počinje kada Komisija usvoji Godišnju strategiju rasta koja definira

prioritete u poticanju rasta i zaposlenosti za iduću godinu. Zatim u ožujku Europsko vijeće

izdaje smjernice za ekonoske politike zemalja članica. Nakon toga u travnju zemlje članice

predaju svoje planove ekonomske politike, Program konvergencije (definira ključne aspekte

javnih financija za trogodišnje razdoblje) i Nacionalni program reformi (odnosi se na

strukturne reforme, poticanje rasta i zaposlenosti).

Grafikon 1: Europski semestar - raspored

Izvor: Ministarstvo financija RH, 2013.

U svibnju/lipnju Europska komisija analizira i procjenjuje programe i donosi preporuke za

svaku zemlju posebno. Nakon toga Europsko vijeće raspravlja o njima i odobrava njihovo

usvajanje. Tako zemlje članice dobiju preporuke za ekonomsku politike prije nego što završe

47

Europska komisija, http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_en.htm

51

prijedloge svojuh proračuna za sljedeću godinu. Na kraju, krajem lipnja ili početkom srpnja

Vijeće EU formalno usvaja ove preporuke.

Ako neka zemlja ne provede radnje iz preporuke u zadanom roku, može se izdati upozorenje.

Postoji i mogućnost nametanja provedbe putem poticaja ili sankcija, u slučaju prekomjernih

makroekonomskih ili proračunskih neravnoteža. Potrebna je bliska suradnja svih EU

institucija i nacionalnih vlada da bi se osigurala uspješna implementacija.

Komisija je u svom godišnjem pregledu gospodarskog rasta za ovu godinu istaknula tri

prioriteta i predložila deset akcija. Prvi prioritet je makroekonomska stabilnost, što u prvom

redu znači fiskalnu konsolidaciju. Fiskalna konsolidacija nije sama sebi svrhom, nego je ona

potrebna kako bi osigurala budući rast, zapošljavanje i prosperitet. Drugi prioritet su

strukturne reforme, poglavito na tržištu radne snage. Zemlje članice moraju se fokusirati na

reforme tržišta radne snage tako da se mogu otkloniti prepreke za veću zaposlenost. Potrebno

je hitno reformirati i mirovinske sustave te osigurati da naknade za nezaposlene budu

poticajne za traženje posla. Treći prioritet je ubrzanje investicija, ali takvih koje osiguravaju

gospodarski rast. Europski semestar je dio cijelog niza mjera koje Europska unija nastoji

uvesti kako bi pojačala proračunsku disciplinu i omogućila lakše kažnjavanje onih koji krše

dogovorena pravila. Sada se više pozornosti posvećuje razini zaduženosti zemalja članica,

paralelno s praćenjem proračunskih deficita.

52

5. MONETARNA I FISKALNA POLITIKA U EUROZONI

Eurozona predstavlja grupu zemalja članica EU, koje su svoju vlastitu valutu zamijenile

Eurom. One su time svoju monetarnu neovisnost, dio svog ekonomskog suvereniteta i politike

prenijele na zajedničku instituciju, ECB. Zemlja članice zadržavaju autonomiju u vođenju

fiskalne politike i njenom utjecaju na gospodarstvo, ali uz određenja pravila i ograničenja.

Gubitak monetarne neovisnosti kao sredstva ekonomske politike za utjecaj na ekonomska

kretanja neće imati utjeceja ako su ispunjenja sljadeća dva kriterija:

-ako se poslovni ciklusi u zemljama monetarne unije podudaraju

-ako su efekti monetarne politike isti u zemljema monetarne unije.48

Podaci pokazuju da u stvarnosti nijedan od ovih kriterija nije ispunjen.

Mnogi ekonomisti smatraju potrebnim da Eurozona, da bi se održala dalje i ispunila svoje

ciljeve, uvede sustav međudržavnih transfera između članica da bi se pomoglo članicama koje

se suoče s poteškoćama izazvanim asimetričnim šokovima, s kojima se same ne mogu nostit.

Financijska kriza koja 2008. godine zahvatila globalnu ekonomiju, najviše je, od razvijenih

zemalja, pogodila EU odnosno Eurozonu. Posljedice s kojima se suočavaju zemlje članice

ozbiljno su uzdrmale stabilnost Eurozone i zajedničke valute. Dužnička kriza u EU, mjere

koje su poduzete i njihovi rezultati doveli su u pitanje i sposobnost EU, njenih institucija i

politika da se nose s ovim problemima u današnjem svijetu.

Sukladno svom mandatu, ECB provodi monetarnu politiku čiji je glavni cilj stabilnost cijena i

na taj način pridonosi stabilnom makroekonomskom okruženju. Inflacija u Eurozoni je u

razdoblju od siječnja 1999. godine do kolovoza 2007. godine u prosjeku iznosila 2,04%.

Usporedno s stopama inflacije u drugim razvijenim zemljama, Eurozona je imala jednu od

nižih i najstabilnijih stopa inflacije. Zbog uvođenja eura i pristupanja zajedničkoj monetarnoj

uniji došlo je do značajnog poboljšanja u fiskalnoj politici 11 zemalja koje su prve uvele euro.

Ovo je bio u prvom redu rezultat napora tih zemalja da ispune potrebne uvjete.

48

Currie, D: ''Pros and cons of EMU'', 1997, str. 9

53

Grafikon 2: Stope inflacije u odabranim razvijenim zemljama (u %)

Izvor: ECB, 2012.

Međutim, nakon toga tijekom razdoblje ekonomskog rasta većina zemalja Eurozone nije

poduzela potrebne korake da bi otklonili nedostatke u fiskalnim politikama i osigurala

određenu ''zaleđinu''. Zbog usporavanja ekonomske aktivnosti 2001. godine došlo je do

pogoršanja fiskalnih prilika i povećanja deficita u znatnom broju zemalja Eurozone. 2003.

godine šest od tadašnjih jedanaest zemalja imalo je deficite veće od 3%, s prosjekom za

Eurozonu također većim od te vrijednosti. Pogoršanje stanja javnih financija i nepridržavanje

dogovorenih pravila oslabili su kredibilitet pravila fiskalne politike EU. Umjesto striktnog

provođenja pravila, odlučeno je da se reformira Pakt o stabilnosti i rastu. U konačnici

reformom je postignuta veća fleksibilnost u provođenju pravila. Zbog toga je ECB izrazila

zabrinutost da će ove promjene fiskalna pravila učiniti kompleksnijim i manje transparentim.

Razdoblje nakon reforme Pakta obilježeno je s znatnim poboljšanjem javnih financija većine

zemalja Eurozone: 2007. godine deficit Eurozone iznosio je 0,7% BDP-a, najniži od uvođenja

eura. Međutim, u većini zemalja, ovo poboljšanje je više bilo rezultat povoljnih ekonomskih

kretanja nego konkretnih reformi fiskalne politike.

54

Tablica 3: Deficit/suficit i javni dug Eurozone Deficit/suficit

(u % BDP) 1998

Deficit/suficit (promjena u p.p.)

Deficit/suficit (u % BDP)

2011

Javni dug (u % BDP)

1998

Javni dug (promjena u p.p.)

Javni dug (u % BDP)

2011 1998-2007 2007-2010 1998-2007 2007-2010

Belgija -0,9 0,9 -3,8 -3,7 117,2 -33,2 12 98,0

Njemačka -2,3 2,6 -4,5 -1,0 60,5 4,7 17,9 81,2

Estonija -0,7 3,1 -2,1 1,0 6,0 -2,3 3,0 6,0

Irska 2,4 -2,3 -31,2 -13,1 53,0 -28,2 67,6 108,2

Grčka -3,9 -2,6 -3,9 -9,1 95,4 12 37,5 165,3

Španjolska -3,0 4,9 -11,3 -8,5 64,2 -27,9 25,0 68,5

Francuska -2,6 -0,1 -4,3 -5,2 59,5 4,7 18,1 85,8

Italija -2,7 1,0 -3,0 -3,9 114,2 -11,2 15,5 120,1

Cipar -4,2 7,7 -8,8 -6,3 59,2 -0,4 2,7 71,6

Luksemburg 3,4 0,3 -4,5 -0,6 7,1 -0,4 12,4 18,2

Malta -9,9 7,6 -1,4 -2,7 53,4 8,8 7,2 72,0

Nizozemska -0,9 1,1 -5,3 -4,7 65,7 -20,4 17,6 65,2

Austrija -2,4 1,5 -3,6 -2,6 64,4 -4,2 11,7 72,2

Portugal -3,9 0,7 -6,7 -4,2 50,3 18,0 25,1 107,8

Slovenija -2,4 2,3 -6,0 -6,4 23,1 -0,1 15,7 47,6

Slovačka -5,3 3,5 -5,9 -4,8 34,5 -4,9 11,5 43,3

Finska 1,6 3,7 -7,8 -0,5 48,4 -13,2 13,2 48,6

Eurozona -2,3 1,6 -5,6 -4,1 72,8 -6,5 19,2 88,0

Izvor: ECB, 2012.

Stoga je strukturni deficit (nominalni deficit prilagođen za utjecaj cikličkih kretanja) iznosio

2% BDP-a, a javni dug Eurozone 66% BDP-a, s tim da su se fiskalni pokazatelji različito

kretali od zemlje do zemlje.49

Dva su glavna razloga za ovako stanje javnih financija prije

izbijanja krize. Prvo, preventivni dio reformiranog Pakta o stabilnosti i rastu nije u potpunosti

provođen, samo nekoliko zemalja je postiglo cilj ili su poduzele potrebne korake da bi ih

postigle. Drugo, zemlje koje su imale deficit veći od 3% BDP-a nisu sankcionirane. Povrh

toga, ni financijska tržišta nisu efikasno valorizirala pravo stanje. Do početka 2008. godine

zemlje Eurozone su se zaduživale po podjednakim kamatama, bez obzira na razlike u stanju

javnih financija, što je također utjecalo na provedbu reformi i konsolidaciju javnih financija.

Eurosistem je odgovorio na financijsku krizu kombinacijom standardnih mjera monetarne

politike (operacije otvorenog tržišta, obvezna pričuva...) koje su dovele do pada kamatnih

stopa, i ne-standardnih mjera monetarne politike (neograničena dostopnost sredstava za

likvidnost po fiksnim kamatama, produženje roka dospijeća za operacije refinanciranja,

proširenje liste imovine prihvatljive kao kolateral...) što je rezultiralo povećanjem kreditne

potpore bankarskom sektoru. Cilj ovih mjera bio je ublažiti negativne efekte koje je krizom

pogođeno nefunkcionalno novčano tržište imalo na likvidnost solventnih banaka, a time i na

uvjete na kreditnom tržištu i dugoročne kamatne stope. Na taj su način pomogli osigurati

dostupnost kredita za kućanstva i gospodarstvo, te smanjiti rizik stabilnosti cijena.

Odgovor na krizu na nacionalnoj razini uključio je stimulativne mjere fiskalne politike

(dogovorene na razini EU) i mjere potpore financijskom sektoru. To je sa padom BDP-a i

49

ECB, Monthly Bulletin, july 2012. str. 56

55

učinkom automatskih stabilizatora u recesiji, dovelo do povećanja deficita i javnog duga. U

razdoblju od 2007. do 2010. godine deficit Eurozone se povećao za 5,6 p.p., dok je se javni

dug povećao za 19,2 p.p. Ovo pogoršanje javnih financija i slaba ekonomska aktivnost doveli

su do povećanja prinosa na obveznice jer su investitori imali slaba očekivanja vezano za

mogućnost rasta nekih ekonomija. Za većinu zemalja Eurozone nagli rast prinosa na

obveznice pripisan je transferu rizika s financijskih tržišta nakon propasti investicijske banke

Lehman Brothers u jesen 2008. godine. Zemlje Eurozone su od 2010. godine postepeno

prestale provoditi stimulativne mjere fiskalne politike i počele s implementacijom programa

konsolidacije javnih financija. To je zajedno s rastom BDP-a, nakon pada u 2008. i 2009.

godini, dovelo do smanjenja deficita Eurozone u 2011. godini. Stupanj konsolidacije se dosta

razlikovao među zemljama Eurozone; 11 od 17 zemalja je u 2011. godini zabilježilo deficite

veće od 3% BDP-a. Postoji zabrinutost hoće li neke zemlje, posebno one na jugu Kontinenta,

politički izdržati potrebne fiskalne i strukturne prilagodbe, a da to ne izazove zahtjeve za

radikalnim rješenjima poput izlaska iz Eurozone, jer je trenutno stanje javnih financija u tim

zemljama neodrživo, a postojeći stupanj koordiniranosti fiskalnih politika između zemalja

nedovoljan. Veći stupanj centralizacije fiskalnih nadležnosti na razini zajednice i veća

koordiniranost fiskalnih politika zemalja na nacionalnoj razini nužni su u pogledu vođenja

učinkovite fiskalne politike u budućnosti.

Razina predanosti centralne banke u ostvarenju zadanog cilja utječe i na stabilizacijske

politike u monetarnoj uniji. Ako je centralna banka pretežno fokusirana na cilj stabilnosti

cijena, tada fiskalna ograničenja mogu imati negativan utjecaj, jer nositeljima ekonomske

politike ostavljaju malo prostora za djelovanje. Unatoč predanosti svome cilju, centralna

banka nema dovoljno instrumenata da djeluje na stabilizaciju ekonomske aktivnosti ako

zemlju članicu (ili više članica) monetarne unije pogode asimetrični šokovi. Da bi osigurala

stabilnost, fiskalna politika mora reagirati na povećanje kamatne stope u slučaju inflatornih

pritisaka povećanjem primarnog suficita. Drugim riječima, monetarna politika usmjerena na

stabilnost cijena, kao kod Europske centralne banke, mora ići ''ruku pod ruku'' s fiskalnom

politikom koja djeluje po određenim pravilima vezanim uz deficit i javni dug.50

Centralne

banke također imaju ulogu i u potpori fiskalnoj prilagodbi, čime bi se kompenzirali negativni

utjecaji restriktivne fiskalne politike. Ali pri tome monetarna politika ne smije dopustiti rast

inflacije iznad ciljane stope i ne smije ugroziti neovisnost i reputaciju centralne banke.

50

Buti, M; Franco, D: ''Fiscal policy in economic and monetary union'', 2005. str. 83

56

ECB ne smije posuđivati sredstva zemljama članicama, ali je osigurala neizravnu financijsku

pomoć zemljama u poteškoćama putem snižavanja kriterija za kolateral za posuđivanje,

uvođenjem posebnih instrumenata za refinanciranje za banaka u poteškoćama i uvođenjem

dugoročnih operacija refinanciranja. Iako je uvođenje ovih mjera bilo opravdavano s aspekta

monetarne politike i financijske stabilonsti, većina njih imala je u kvazi-fiskalna obilježja.51

Grafikon 3: Ukupna imovina/obveze ECB (u mlrd EUR) i Fed (u mlrd USD)

Izvor: ECB, Fed, 2012.

Ukupno povećanje imovine i obveza u bilancama ove dvije centralne banke izgleda slično, ali

je vremenski okvir promjena različit. U slučaju Fed-a, to se dogodilo pretežno na početku

financijske krize 2008. godine. ECB je također povećala svoju imovinu i obveze u drugoj

polovini 2008., ali u znatno manjoj mjeri. Bilanca ECB je ostala na toj razini do sredine

2011., kada je znatno porasla, što se podudara s vremnom većeg uključivanja u aktivnosti u

spašavanju Eurozone. Dok je veličina standardnih operacija financiranja u imovini ECB opala

tijekom ovog perioda, one su nadomještene s višestrukim povećanjem dugoročnih operacija

refinanciranja, potraživanja na osnovu vrijednosnih papira i ostalih potraživanja od rezidenata

Eurozone. Na strani obveza došlo je do znatnog povećanja depozita koje komercijalne banke

51

Dabrowski, M: ''Fiscal and Monetary Policy Determinants of the Eurozone Crisis and its Resolution'', 2012. str

26

57

drže kod ECB (bez depozita propisanih obveznom rezervom). Sve to neizravno potvrđuje

uključenost ECB u operacije spašavanja Eurozone, posebno nakon 2011. godine.

Ovi potezi ECB se mogu promatrati s više gledišta. Kvazi-fiskalne intervencije ECB mogu

dovesti do smanjenja prinosa na državne obveznice i popoljšati stanje na financijskom tržištu

za određeno vrijeme. Također pomažu u izbjegavanju širenja problema između zemalja i

omogućavaju zemljema dovoljno vremena da usvoje korektivne mjere u ostalim segmentima

ekonomske politike. Ali, isto tako mogu imati i negativne učinke.

Kao prvo, mogu potkopati reputaciju ECB kao potpuno nezavisne centralne banke, što može

negativno utjecati na stabilnost eura. Zatim, mogu imati određene inflatorne i fiskalne

posljedice, i time utjecati na konsenzus zemelja oko zajedniče valute. Isto tako, utječu na

pogrešno ponašanje privatnih investitora i ohrabruju moralni hazard. Također, uključenost

ECB u razne segmente financijskog tržišta istiskuje transakcije privatnog sektora, što za

posljedicu ima smanjenje uloge međubankovnog tržišta za posuđivanje u korist operacija za

refinanciranje i držanje depozita kod ECB.

Velike ekonomije, kao Eurozona, sa stabilnim i vjerodostojnim valutama koje su manje

izložene vanjskim šokovima imaju više mgućnosti i prostora djelovanje u monetarnoj politici

u odnosu na male otvorene ekonomije. S druge strane, treba imati na umu da je projekt

zajedničke valute u Europskoj uniji relativno nov i podložan složenim političkim odnosima i

kompromisima zemalja članica, koje imaju različit stav prema ulozi monetarne i fiskalne

politike, kao i ciljevima i neovisnosti centralne banke. Ovo je važan čimbenik koji ograničava

mogućnost i efikasnost djelovnja ECB i monetarne politike. Dok se ECB bude pridržavala

uloge i slijedila pravila definirana svojim statutom, njena reputacija i kredibilitet eura će ostati

neupitni, čak i u slučaju kriza. Eurozoni je potrebna veća fiskalna disciplina na razini zemalja

članica da bi se minimizirao rizik moralnog hazarda zemalja članica, koji je i jedan od glavnih

uzroka trenutne krize. Centralna banka može pružiti potporu fiskalnoj politici i prilagodbi i

time smanjiti ekonomske troškove za zemlju u slučaju nestabilnosti provođenjem fleksibilnije

monetarne politike. No za to potrebna veća usklađenost i suradnja između nositelja fiskalne

politike. Međutim, postoje znatna ograničenja ovoj ulozi centralne banke koja se određena

njenim prioritetnim ciljem stabilnosti cijena i institucionalnom neovisnošću. U slučaju ECB

postoji dodatni rizik i opasnost koji proizlaze iz samog njenog ustroja koji je baziran na

konsenzusu svih zemalja članica Eurozone.

58

6. ZAKLJUČAK

Nakon prvog desetljeća, u kojem se činilo da je euro polučio neograničen uspjeh, previranja

posljednjih godina, u kombinaciji s iznenadnošću i intenzitetom tržišnih napada, zatekla su

europske lidere nespremnima. Dijelom je to zbog toga što se razmjere promjena koje sa

sobom nosi monetarna unija često i lako zaboravljaju. Odluke vezane za monetarnu politiku

sada su supranacionalne, a fiskalna politika se mora voditi po ograničavajućim propisima, što

ne samo da lišava vlade zemalja iz Eurozone nekih ovlasti za implementiranje diskrecijskih

politika, već znači i da im je na raspolaganju manje političkih instrumenata pomoću kojih

mogu odgovarati na krize. Posljedica toga je da su vlade dovedene u jednu neugodnu poziciju

u kojoj moraju odgovarati građanima za ishode politika za koje su izgubile dio ovlasti.

Što se fiskalne politike tiče, također postoji poseban problem i izazov vođenju jedinstvene

fiskalne politike prvenstveno zbog političkih i konstitutivnih ograničenja koja karakteriziraju

jednu konfederaciju kao EU. Jedini zajednički, odnosno centralizirani instrument provođenja

fiskalne politike EU jest proračun EU. Proračun EU relativno je malen ali značajan instrument

provođenja fiskalne politike sa središnje, odnosno supranacionalne razine EU. Zbog

složenosti vertikalne strukture i političkog odlučivanja o fiskalnim pitanjima u EU,

redistribucija ograničenih sredstava temelji se na postizanju što veće ekonomske i socijalne

kohezije unutar EU. U sustavu proračuna EU od samog svog početka vrše se razne izmjene

koje su najčešće posljedica političkih pritisaka pojedinih zemalja članica EU. S druge strane,

proširenje EU, kao i drugi integracijski procesi, utječu na zahtjeve za promjenama unutar

proračuna EU te stvaraju potrebu za drugačijom raspodjelom sredstava radi postizanja

spomenute kohezije među zemljama članicama EU. Osim samog proširenja EU, pred

proračun EU stavlja se nekoliko dodatnih zahtjeva kao što su već uobičajena razilaženja među

zemljama neto platišama i neto korisnicima proračuna EU, koja zahtijevaju određene

promjene, te postojanje razilaženja oko toga kako bi se proračun EU trebao financirati –

postojećim sustavom transfera ili uvođenjem određenog poreza na razini EU. EU se nalazi u

fazi integracije koja sa sobom nosi manju redistribucijsku ulogu na središnjoj razini. Postojeći

proračun EU može biti dobar instrument u premošćivanju ekonomskih i regionalnih razlika

između zemalja članica EU i instrument postizanja veće i jače integracije.

S obzirom da se monetarna politika implementira kroz financijski sustav, ovaj sustav treba

biti što je moguće efikasniji kako bi bila zagarantirana efikasna transmisija monetarne

59

politike. Stupanj financijske integracije važan je stoga u određivanju mogućnosti efikasne

transmisije. Financijska tržišta unutar EU pokazuju visok stupanj integriranosti. Banke su

iznimno značajne za transmisiju impulsa monetarne politike na ekonomiju i unatoč razvoju

financijskog tržišta i drugih financijskih institucija one su još uvijek najvažnije financijske

institucije u Eurozoni. Za uspješno provođenje jedinstvene monetarne politike u monetarnoj

uniji potreban je visok stupanj konvergencije zemalja članica. Poseban problem i izazov

vođenju jedinstvene monetarne politike Eurozoni predstavlja potencijalno proširenje. Visok

stupanj konvergencije navedenih zemalja s područjem Eurozone je nužan. Postoje također i

problemi koordiniranja i donošenja odluka unutar ECB s obzirom na veći broj članica.

Model stabilizacijske fiskalne politike u EU je specifičan i drugačiji je nego za pojedinu

nacionalnu državu. Razlog tome je konfederalno uređenje EU i decentralizirane fiskalne

politike zemalja članica EU. Fiskalni položaj EU određen je zbirom fiskalnih položaja

zemalja članica EU, a reguliran je preko, prije svega, Pakta o stabilnosti i rastu. Takva

fiskalna pravila imaju svoje prednosti, ali i nedostatke koji iziskuju mnoge kritike. Zbog

mogućih negativnih posljedica mnogi stručnjaci zagovaraju reformu Pakta i postojeće fiskalne

politike u EU. Jedan od mogućih pravaca je odstupanje od zadanih pravila, za što je nužna

reforma fiskalnih institucija zemalja članica, kao što su mirovinsko osiguranje, osiguranje od

nezaposlenosti itd. koje su uzrok povećane državne potrošnje i generatori prekomjernih

deficita. Takva politika bi vodila daljnjoj decentralizaciji, ali i narušavanju europske

ekonomske integracije, što ju čini manje vjerojatnom. Druga opcija pretpostavlja veću

centralizaciju fiskalne moći u EU i kretanje u pravcu formuliranja takve fiskalne politike koja

bi najučinkovitije djelovala na stabilizaciju cikličkih kretanja, a ujedno ne bi narušavala

dostignuti stupanj ekonomske integracije u EU. Zanimljivo, kritičari i zagovornici trenutnog

načina vođenja fiskalne politike u EU smatraju da je određena doza centralizacije fiskalnih

moći nužna u pogledu vođenja učinkovite fiskalne politike u budućnosti. Zahtjev za većom

fiskalnom centralizacijom paralelno prate drugi integracijski procesi u EU. Za razliku od

monetarne politike, s centralnim neovisnim autoritetom i definiranim ciljem, fiskalna politika

nalazi se u nadležnosti zemalja članica, s različitim stupnjem razvoja, različitim

gospodarstvima i ciljevima koje trebaju postići, što potvrđuje hipotezu ''Postojeći stupanj

koordiniranosti fiskalnih, odnosno proračunskih politika zemalja članica EU još nije

zadovoljavajući''. Iako na nivou zajednice postoje određena pravila koja definiraju

koordiniranost fiskalne politike, njihova provedba često nije poštivana, a eventualne sankcije

za kršenje istih nisu izvršene, ponajprije zbog političkih razloga.

60

Monetarna politika je od kada postoji monetarna unija pokazala jako dobre rezultate u vidu

ispunjenja cilja stabilnosti cijena, ali je to vrijeme karakteriziralo bolje ekonomsko okruženje.

U vremenu krize, kada su se zemlje okrenule stimulativnoj fiskalnoj politici, ne pridržavajući

se pravila vezanih uz deficit i javni dug, stavile su dodatni pritisak na stabilnost i uspješnost

monetarne politike. Posljedice toga bili su ogromni deficiti i znatan rast javnog duga, koji su

doveli određene zemlje na rub bankrota i doveli u pitanje budućnost eura kao zajedničke

valute. Imajući u vidu važnost eura, ne samo s ekonomskog nego i s političkog stajališta, ECB

je pružila pomoć pogođenim zemljama neizravno, imajući ulogu ''posljednjeg utočišta'', što

potvrđuje hipotezu ''Nepostojanje jedinstvene fiskalne politike umanjuje efikasnost monetarne

politike''.

Načelo supsidijarnosti je i dalje dominantno u formuliranju politike EU što omogućuje

različite pristupe zemljama članicama u postizanju svojih ciljeva. Uz to, jedno od temeljnih

pitanja stabilizacijske politike leži u mobilnosti radne snage unutar EU, što će također utjecati

na formuliranje fiskalne politike u EU u budućnosti. U EU se općenito smatra kako ovakva

fiskalna politika, uz dana ograničenja i jedinstvenu monetarnu politiku, može funkcionirati.

Naime, daljnjom integracijom EU tržišta kapitala neće više biti tako segmentirana. Nastat će

jedno veliko zajedničko tržište kapitala gdje će se trgovati u jednoj valuti (euro) i gdje će

svako prekomjerno zaduživanje biti brzo i drastično sankcionirano visokim troškom

zaduživanja, odnosno visokom kamatnom stopom. Ipak, navedeni nedostaci postojeće

fiskalne politike u EU ukazuju na moguće poteškoće zemalja članica u stabilizaciji svojih

gospodarstava, a time i ekonomskog sustava EU. Ovakav razvoj situacije navodi na to da će

problematika fiskalnih pravila dobiti sigurno jedan novi epilog s novim problemima, posebno

u svjetlu daljnjeg proširenja EU.

61

POPIS TABLICA I GRAFIKONA Tablica 1: Financijska perspektiva 2007.-2013. (u milijardama eura)............................................................ 35

Tablica 2: Proračun opće države (u milijunima eura)...................................................................................... 42

Tablica 3: Deficit/suficit i javni dug Eurozone (u %)...................................................................................... 54

Grafikon 1: Europski semestar – raspored....................................................................................................... 50

Grafikon 2: Stope inflacije u odabranim razvijenim zemljama....................................................................... 53

Grafikon 3: Ukupna imovina/obveze ECB (u mlrd EUR) i Fed (u mlrd USD).............................................. 56

62

LITERATURA:

Ackrill, R: "Stabilization in EMU: A critical review", Fiscal Federalism and European

Economic Integration, London, 2004.

Ardy, B: ''The development of the EU Budget and EMU'', Fiscal Federalism and

European Economic Integration, London, 2004.

Bilas, V: ''Teorija optimalnog valutnog područja; euro i Europska monetarna unija'',

Zbornik Ekonomskog fakulteta u Zagrebu br. 1, 2005.

Bodiroga-Vukobrat, N: ''Proširenje Europske unije'', Zbornik pravnog fakulteta u

Rijeci br. 2, 2000.

Bratić, V: ''Politika proračuna i proračunskog procesa'', Anali hrvatskog politološkog

društva br. 7, Hrvatsko politološko društvo Zagreb, 2010.

Buiter W.H; Grafe C: ''Central banking and the choice of currency regime in accesion

countries'', SUREF, Vienna, 2001.

Buti, M; Franco, D: ''Fiscal policy in economic and monetary union'', Edward Elgar

Publishing, Cheltenham UK, 2005.

Currie, D: ''Pros and cons of EMU'', HM Treasury London, 1997.

Ćapeta, T: ''Courts, legal culture and EU enlargement'', Croatian Yearbook of

European Law and Policy br. 1, Pravni fakultet Zagreb, 2005.

Dabrowski, M: ''Fiscal and Monetary Policy Determinants of the Eurozone Crisis and

its Resolution'', Center for Social and Economic Research Warsaw, 2012.

Dujšin, U: ''EU enlargement from fifteen to twenty five: Problems and prospects'',

Ekonomski pregled br. 3-4, Hrvatsko društvo ekonomista Zagreb, 2004.

Đurđević, Z: ''Proračun EU'', Financijska teorija i praksa 28, Institut za javne financije

Zagreb, 2004.

EFTA, http://www.efta.int/

Eijffinger, S.C.W; de Haan, J: ''European Monetary and Fiscal Policy'', Oxford

University Press, 2000.

Europska centralna banka, http://www.ecb.int/home/html/index.en.html

Europska komisija, http://ec.europa.eu/index_en.htm

Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/

Federal reserve, http://www.federalreserve.gov/

63

Grgić, M; Bilas, V; Šimović, H: ''Financijska liberalizacija, monetarna i fiskalna

politika Europske unije'', Ekonomski fakultet Zagreb, 2006.

Grubiša, D: ''Politološke dvojbe o Europskoj uniji: Potraga za određenjem'', Politička

misao br. 2, Fakultet političkih znanosti Zagreb, 2011.

Kesner-Škreb, M: ''Fiskalni federalizam'', Financijska teorija i praksa 33, Institut za

javne financije Zagreb, 2009.

Mehl, A; Winkler, A: ''Currency boards and the euro'', 2003.

Ministarstvo financija RH, http://www.minfin.hr

Perica, J: ''Politički aspekti proširenja EU'', Pravnik br. 83, Udruga Pravnik Zagreb,

2006.

Rubin, I. S: ''Budgeting'', Handbook of Public Policy, London, 2006.

Samardžija, V: ''Europska unija i Hrvatska'', Institut za međunerodne odnose Zagreb,

2000.

Šimović, H: ''Fiskalna politika u EU i Pakt o stabilnosti i rastu'', Zbornik Ekonomskog

fakulteta u Zagrebu br. 1, 2005.

Šimović, H: "Fiskalni federalizam u Europskoj uniji: odnosi fiskalnih nadležnosti",

Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu br. 2, 2005.

Šimović, H: ''Fiscal system and fiscal relations in the European Union: political

restraints alternative approach to public finance'', Ekonomski fakultet Zagreb, 2007.

Visser, H: ''A guide to international monetary economics'', Edward Elgar Publishing,

Cheltenham UK, 2004.

Vujčić, B: ''Hrvatska monetarna strategija: preuzimanje eura kao zajedničke valute -

kako i kada?'', Strategija razvitka RH, 2001.

64

SAŽETAK

U radu se analizira postojeći sustav vođenja stabilizacijske fiskalne politike u Europskoj uniji,

odnosno europskoj Ekonomskoj i monetarnoj uniji (EMU). Fiskalna politika u EU se temelji

na koordinaciji pojedinačnih fiskalnih (proračunskih) politika zemalja članica EU putem

maastriških kriterija konvergencije i Pakta o stabilnosti i rastu. U radu se zatim detaljnije

analizira sustav Pakta o stabilnosti i rastu, prednosti i nedostaci takvog sustava, odnosno

razlozi uvođenja fiskalnih pravila u EMU kao i kritički osvrt na ta pravila. Zatim se opisuje

kako je to dovelo vlade zemalja članica da zanemare ograničenja Pakta o stabilnosti i rastu

koja se odnose na deficite i kako ih nastoje zaobići mijenjajući pravila. U radu se također

razmatra i problematika vezana uz postojanje jedinstvene valute i neovisnih fiskalnih politika

zemalja članica Europske ekonomske i monetarne unije.

ABSTRACT

The paper analyses current stabilization fiscal policy system in the European Union, European

Economic and Monetary Union (EMU) respectively. Fiscal policy in EU is based on

coordination of single member states fiscal (budgetary) policies through Maastricht

convergence criteria and the Stability and Growth Pact. Further, this paper studies the details

of Stability and Growth Pact, its advantages and disadvantages, the need for fiscal rules in

EMU and the criticism these rules are exposed to. It describes how that has led EMU

governments to ignore the Stability Pact’s constraint on budget deficits and how they are

seeking to undermine it by changing the rules themselves. The paper also discusses the

inherent conflict between the simultaneous existence of a single currency and the independent

fiscal policies of the member countries of the European Economic and Monetary Union.