informasjon om eksamen universitetet i oslo …

EKSAMENECON3010/3010B-vår2017

1/2

INFORMASJONOMEKSAMEN

UNIVERSITETETIOSLO

ØKONOMISKINSTITUTT

HerunderfølgerviktiginformasjonomeksameniECON3010/3010B.Vennligstlesgjennomhelesidenførdubegynneråbesvareselveeksamensoppgaven.

Oppgavesettet:

Duskalvelgeenavdetooppgavene.Duskalikkebesvarebeggeoppgavene.Oppgavesettetbeståravtooppgaver,medenoppgaveperside.Sidetallserdunederstpåsiden.Dumåaltsåblafraoppgave1tiloppgave2.Deterlagtvedvedleggtilbeggeoppgavene.EtNOU-vedleggtiloppgave1,ogtovedleggfraE24ogNHOtiloppgave2.Detkantalitttidførsidenmedoppgavenlastesoppgrunnetstørrelseavpdf.

Digitalhåndtegning(Scantron):

Detersværtviktigatdusetteravtidtilåfylleinnoppgavekodenoganneneksamensinformasjon(kandidatnummer,emnekode,etc.)påarket/-enedubrukersomskalleggesveddinbesvarelse.OppgavekodenfinnerdunederstpåsidentiloppgaveniInspera.Fyllinnpåriktigmåte.Huskåleverearkenetileksamensvaktennårduerferdig.Pådenneeksamenenkandulagehåndtegninger(påscantron-ark)somvedleggtiloppgavendinhvisduønskerdet.Dukanbrukesåmangearkdutrenger.Tankenerathvisduforeksempelønskerålageentegning,formele.l.somervanskeligfordegålagedirekteiInspera,såkanduskrivedennepådettearketforsååleggedetvedbesvarelsendin.Trengerduhjelp?SpørIT-eksamensvakten

Tillattehjelpemidler:

Deterkuntillattåbrukeordbok.OrdbokenskalkontrolleresavSV-infosenterpåforhånd.

Tilgangtilbesvarelsen:

Dufårikketilgangtilbesvarelsendinmedengangetteratduharlevert.Grunnentildetteeratscantron-arkeneførstmåskannesogleggesvedoppgaventilhverenkelt.Sideneksamenavsluttessentden16.mai,vilduførstfåtilgangtilbesvarelsendinfortløpendeetterdetteergjort18.mai.DettegjelderogsåfordegsomikkebrukerScantron-ark,sidenallevilfåtilgangtilsinegenbesvarelsesamtidig.Detvilblilagtutbeskjedomdettepåsemestersidennårbesvarelsenertilgjengelig.

Vurdering:

EksamenblirvurdertetterECTS-skalaen.A-F,derAerbestekarakterogEerdårligsteståkarakter.Ferikkebestått.

Sensurkunngjøres:06.06.2017

EKSAMENECON3010/3010B-vår2017

2/2

1 Oppgave1

INorgefinnesenrekkestøtteordningerforbarnefamilier.I2015bledetnedsattetutvalg(NOU2017:6)somskullevurderehvasombørværemålenemedstøttetilbarnefamilier.Utvalgetbleogsåbedtomåvurderehvilketyperordningersomerbestegnettilåoppfyllemålene.Gjørredeforsamfunnsøkonomiskebegrunnelserforstøttetilbarnefamilier.Diskuterihvilkengradkontantstøtteogbarnehagesubsidiereregnedevirkemidlerforåoppnåmålenemedstøtteordningene.Sespesieltpåhvilkeeffekterordningeneharpåarbeidstilbudogpåfordeling.Frautvalgetsmandat:«Utvalgetskaldrøftehvasombørværemålsettingenmedstøttentilbarnefamiliene.Serenbortfraandreforskjeller,harbarnefamiliervesentlighøyereutgifterennandrefamilier.Samtidigerdetbetydeligforskjellibarnefamilienesøkonomi,ogbarnsoppvekstvilpåvirkesavdet.Utvalgetskaldrøfteihvilkengradenbørvektleggefordelingshensynoghensyntilarbeidstilbudetvedutformingenavstøttetilbarnefamilier.Ilysavdetteskalutvalgetvurderemuligeendringer,blantannetforåreduserebarnefattigdomogsikregodressursbruk.»NOU2017:6ervedlagtsompdfSkrivdittsvarher...

2 Oppgave2

Sverigeharenordningmedskattefradragforhusholdningeneskjøpavtjenesterihjemmet,kaltROT-ogRUT-fradrag.Detharblittargumentertforatetliknendeskattefradragforkjøpavtjenesterihjemmet,f.eks.rengjørings-oghåndverkstjenester,børinnføresiNorge.Diskuterihvilkengradordningenkanforventesåreduseresvartarbeidogøkeskatteinntektene,oggjørredeformuligevirkningeravenslikordningpåallokeringogfordeling.Topartsinnleggidebattenervedlagt(beggeliggeretterhverandreisammepdf).Skrivdittsvarher...

Question 1Attached

NOU

07PRINTMEDIA – 2041

0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Offentlig støtte til barnefamiliene

Norges offentlige utredninger 2017: 6

NO

U 2

01

7: 6

O

ffentlig støtte til barnefamiliene

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia AS – 03/2017

Norges offentlige utredninger 2017

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Markeder for finansielle instrumenterFinansdepartementet

2. Integrasjon og tillitJustis- og beredskapsdepartementet

3. Folketrygdens ytelser til etterlatte Arbeids- og sosialdepartementet

4. DelingsøkonomienFinansdepartementet

5. En påtalemyndighet for fremtidenJustis- og beredskapsdepartementet

6. Offentlig støtte til barnefamiliene Barne- og likestillingsdepartementet

Norges offentlige utredninger2016

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2016: 1 ArbeidstidsutvalgetNOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2016: 16 Ny barnevernslovNOU 2016: 17 På lik linje

Finansdepartementet:NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven

– flagging og periodisk rapporteringNOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi

til kunnskapsøkonomiNOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatterettenNOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om

årsberetning mv.NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekkNOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens pensjonsfond

utlandNOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering

i banksektorenNOU 2016: 27 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansiering II

Forsvarsdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2016: 25 Organisering og styring av

spesialisthelsetjenesten

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar

– voldsskadeerstatningNOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene

i bustadoppføringslovaNOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2016: 4 Ny kommunelovNOU 2016: 18 Hjertespråket

Kulturdepartementet:NOU 2016: 12 Ideell opprydding

Kunnskapsdepartementet:NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning

for individ og samfunnNOU 2016: 14 Mer å hente

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2016: 21 StiftelseslovenNOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskapingNOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem

Utenriksdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014

NOU Norges offentlige utredninger 2017: 6

Offentlig støtte til barnefamilieneUtredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 19. juni 2015.Avgitt til Barne- og likestillingsdepartementet 6. mars 2017.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2017

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1323-3

07 PrintMedia AS

Til Barne- og likestillingsdepartementet

Ved kongelig resolusjon 19. juni 2015 ble det oppnevnt et utvalg for å utredestøtten til barnefamiliene. Utvalget legger med dette frem sin utredning.

Oslo 6. mars 2017

Anne Lise Ellingsæter leder

Hege Brækhus Mathilde Fasting Lars Håkonsen

Elin Kvande Simen Markussen Axel West Pedersen

Liv Johanne Syltevik Thor Olav Thoresen

Anne Hege Strandsekretariatsleder

Marcus Langberg Smestad

Mari Brekke Holden

Liv Solveig Korsvik

Øyvind Opland

Anders Osmunddalen

Per Jakob Tehel

Innhold

Del I Innledning ..................................... 9

1 Utvalgets oppnevning og mandat ........................................... 11

1.1 Utvalgets sammensetning ............. 121.2 Utvalgets arbeid ............................. 131.3 Eksterne utredninger .................... 131.4 Utvalgets avgrensning av

mandatet .......................................... 14

Del II Offentlig støtte til barne-familiene: modeller og problemstillinger ......................... 15

2 Familiepolitikk i komparativt perspektiv ..................................... 17

2.1 Offentlig støtte til barnefamilier: familiepolitikk ................................. 17

2.2 Familie, stat og marked ................. 182.3 Familiepolitiske typologier ............ 192.4 Nordisk familiepolitikk .................. 212.4.1 Forsørger-omsorgs-modellen ....... 222.4.2 Familiepolitikk og fruktbarhet ...... 222.4.3 Familiepolitikk, kvinners yrkes-

aktivitet og karriere ........................ 24

3 Sentrale begreper og problem-stillinger i familiepolitikken ..... 26

3.1 Familier og foreldreskap ............... 263.1.1 Familien som institusjon ............... 273.1.2 Foreldreskap ................................... 283.1.3 Familiemønstre og ulikhet ............ 313.1.4 Foreldreskap mot en ny fase? ....... 323.2 Barndom og barns velferd ............. 333.2.1 Forestillinger om barndom ........... 333.2.2 Barns rettigheter ............................ 343.2.3 Barns velferd i rike land ................ 353.3 Fordeling og ulikhet ...................... 363.3.1 Normative perspektiver på

fordeling .......................................... 363.3.2 Universelle versus selektive

velferdsordninger ........................... 383.3.3 Sosial mobilitet ............................... 403.3.4 Fordeling av anerkjennelse ........... 423.3.5 Barn og barnefamilier. Hva er

fattigdom? ........................................ 423.3.6 Ulike definisjoner av fattigdom ..... 423.3.7 Økonomisk velferdsteori ............... 433.4 Arbeidsinsentiver ........................... 443.4.1 Arbeidstilbud og familiepolitiske

virkemidler ...................................... 453.5 Valgfrihet og valg ........................... 46

3.6 Sosial risiko og sosial investering 473.6.1 Nye sosiale risikoer ....................... 483.6.2 Sosial investering ........................... 483.7 Tillit og legitimitet ......................... 503.7.1 Sosial og institusjonell tillit ........... 503.7.2 Økt innvandring, tillit og

legitimitet ........................................ 513.7.3 Ulike velferdsordningers

legitimitet ........................................ 523.8 Politikk og kontekst ...................... 52

Del III Utvikling i samfunnsmessige forhold ........................................... 55

4 Befolkning, arbeidsmarked og økonomi .................................. 57

4.1 Befolkning ...................................... 574.1.1 Fruktbarhet .................................... 574.1.2 Dødelighet ...................................... 594.1.3 Befolkningsutvikling ..................... 604.1.4 Innvandring og utvandring ........... 614.2 Arbeidsmarked .............................. 634.2.1 Sysselsetting .................................. 634.2.2 Arbeidsledighet .............................. 644.2.3 Arbeidstid ....................................... 654.2.4 Personer utenfor arbeidsstyrken .. 654.3 Økonomi ......................................... 674.3.1 Nærmere om utviklingen i norsk

økonomi .......................................... 674.3.2 Boligpriser og gjeld ....................... 69

5 Endringer i familiemønstre ..... 715.1 Innledning ...................................... 715.2 Samlivsinngåelser .......................... 715.2.1 Ekteskap ......................................... 715.3 Samboerskap .................................. 735.4 Barn med likekjønnede foreldre .. 755.5 Samliv og utdanningsforskjeller ... 755.6 Familiemønstre blant familier

med innvandrerbakgrunn ............. 765.7 Endringer i fruktbarhet ................. 775.7.1 Fruktbarhet og utdanning ............ 785.7.2 Fruktbarhet blant innvandrere ..... 805.7.3 Fruktbarhet, abort og prevensjon 805.7.4 Adopsjon ......................................... 815.8 Samlivsbrudd ................................. 825.8.1 Skilsmisser ..................................... 825.8.2 Samlivsbrudd blant samboere ...... 825.8.3 Enslige foreldre ............................. 845.8.4 Barns samvær med foreldre etter

samlivsbrudd .................................. 85

6 Utdanning, yrkesaktivitet og tidsbruk ......................................... 88

6.1 Utdanning ....................................... 886.1.1 Videregående opplæring ............... 886.1.2 Høyere utdanning .......................... 906.2 Yrkesaktivitet .................................. 926.2.1 Kjønnsforskjeller i yrkesaktivitet,

arbeidstid og ansettelsesforhold ... 926.3 Foreldres yrkesaktivitet ................ 956.4 Fordelingen av inntekt blant par .. 996.5 Kjønnsdelt arbeidsmarked og lønn 1006.6 Foreldreskap og lønn ..................... 1006.7 Innvandrerforeldres yrkesaktivitet 1016.8 Tid brukt på familiearbeid ............. 1026.9 Mødres ammemønstre .................. 1046.10 Holdninger til arbeidsdeling

i familien .......................................... 105

7 Barnefamiliers økonomi ........... 1067.1 Innledning ....................................... 1067.2 Barnefamiliers inntekter ................ 1067.3 Inntektsutviklingen for barne-

familier over tid .............................. 1097.4 Inntektssammensetning ................ 1107.5 Barnefamiliers inntektsfordeling

og lavinntekt ................................... 1167.6 Formue og gjeld ............................. 1227.7 Inntektsmobilitet ............................ 1237.8 Norske barnefamiliers økonomi

i et nordisk perspektiv ................... 1247.9 Inntektsfattigdom: begrep og

indikatorer ...................................... 1257.10 Konsekvenser av barnefattigdom .. 1267.11 Levekår og fattigdom ..................... 1277.12 Betydningen av å inkludere

offentlige tjenester i inntekts-begrepet .......................................... 128

7.13 Oppsummering ............................... 129

Del IV Ytelser og tjenester til barne-familiene ........................................ 131

8 Ytelser og tjenester til barne-familiene ........................................ 133

9 Barnetrygd .................................... 1369.1 Dagens regelverk for barnetrygd .. 1369.1.1 Barnetrygd for barn som

oppholder seg utenlands ............... 1369.1.2 Historikk om barnetrygd ............... 1379.1.3 Utgifter til og mottakere av

barnetrygden .................................. 1399.2 Kunnskap om virkninger av

barnetrygden .................................. 1409.3 Barnetrygd i andre nordiske land 142

10 Foreldrepenger, engangs-stønad og kontantstøtte ............ 144

10.1 Foreldrepenger .............................. 14410.1.1 Dagens regelverk for foreldre-

penger ............................................. 14410.1.2 Historikk om foreldrepenger ........ 14510.1.3 Bruk av foreldrepenger ................. 14810.1.4 Kunnskap om virkninger av

foreldrepenger ............................... 15010.1.5 Foreldrepengeordninger i andre

nordiske land .................................. 15210.2 Engangsstønad ved fødsel og

adopsjon .......................................... 15410.2.1 Dagens regelverk for engangs-

stønaden ......................................... 15410.2.2 Historikk om engangsstønaden ... 15510.2.3 Bruk av engangsstønaden ............ 15510.2.4 Engangsstønad i andre nordiske

land .................................................. 15810.3 Kontantstøtte .................................. 15810.3.1 Dagens regelverk for kontant-

støtte ............................................... 15810.3.2 Kontantstøtte for barn som

oppholder seg utenlands ............... 15910.3.3 Historikk om kontantstøtten ........ 15910.3.4 Bruk av kontantstøtteordningen .. 15910.3.5 Eksport av kontantstøtte ............... 16210.3.6 Kunnskap om virkninger av

kontantstøtteordningen ................. 16210.3.7 Kontantstøtte i andre nordiske

land .................................................. 16310.4 Andre rettigheter for småbarns-

foreldre ........................................... 16410.4.1 Permisjonsrettigheter i arbeids-

miljøloven ....................................... 16410.4.2 Pensjonspoeng for omsorgsarbeid 164

11 Tjenester til barnefamilier: barnehage og skolefritids-ordning .......................................... 165

11.1 Barnehager ..................................... 16511.1.1 Dagens barnehagetilbud ............... 16511.1.2 Regelverk og finansiering ............. 16611.1.3 Historikk om barnehager ............. 16911.1.4 Bruk av barnehager ....................... 17111.1.5 Kunnskap om barnehagens

betydning for barn og foreldre ..... 17411.1.6 Barnehage i andre nordiske land .. 17911.2 Skolefritidsordning (SFO) ............ 18111.2.1 Dagens skolefritidsordning .......... 18111.2.2 Historikk om skolefritids-

ordningen ....................................... 18111.2.3 Bruk av SFO ................................... 18211.2.4 Foreldrebetaling for SFO .............. 184

11.2.5 Kunnskap om skolefritids-ordningen ........................................ 185

11.2.6 Etter-skole-tilbud i de andre nordiske landene ............................ 186

12 Stønader til enslige foreldre, bidragsforskott, stipend til studenter med barn, barne-tillegg i trygdeytelser .................. 187

12.1 Stønader til enslig mor eller far .... 18712.1.1 Dagens regelverk for stønader til

enslig mor eller far ......................... 18712.1.2 Historikk om stønader til enslig

mor eller far .................................... 18812.1.3 Bruk av stønader til enslig mor

eller far ............................................ 19212.1.4 Kunnskap om virkninger av

overføringer til enslig mor eller far ..................................................... 196

12.1.5 Inntektssikring til enslige foreldre i andre nordiske land ..................... 199

12.2 Bidragsforskott ............................... 20012.2.1 Satser for bidragsforskott .............. 20012.2.2 Historikk ......................................... 20012.2.3 Antall forskottsmottakere, bidrags-

pliktige, barn ................................... 20112.2.4 Innkreving av underholdsbidrag

når bidragspliktige er bosatt i utlandet .......................................... 203

12.3 Studiefinansiering for studenter med barn ......................................... 203

12.3.1 Kort historikk om Lånekassen ..... 20312.3.2 Foreldrestipend .............................. 20412.3.3 Forsørgerstipend ............................ 20412.3.4 Rentefritak ....................................... 20512.3.5 Utdanningsstøtte til elever i

videregående skole ........................ 20512.3.6 Omfang og bruk av Lånekassens

ordninger ........................................ 20512.3.7 Hvem er studenter med barn? ...... 20712.3.8 Studenter med barn og deres

levekår ............................................. 20712.3.9 Studiefinansiering i andre

nordiske land .................................. 21112.4 Trygdeytelser til foreldre utenfor

arbeidsmarkedet ............................ 21212.4.1 Arbeidsavklaringspenger (AAP) .. 21312.4.2 Uføretrygd ....................................... 21512.4.3 Økonomisk sosialhjelp og barne-

tillegg til kvalifiseringsstønad ....... 219

13 Bostøtte og skattefordeler ........ 22413.1 Bostøtte og barnefamilier .............. 22413.1.1 Dagens regelverk for bostøtte ...... 22413.1.2 Historikk om bostøtte .................... 225

13.1.3 Bruk av bostøtteordningen ........... 22613.1.4 Kunnskap om virkninger av

boligpolitiske virkemidler ............. 22913.1.5 Bostøtte i andre nordiske land ..... 23113.2 Skattefordeler for barnefamilier ... 23213.2.1 Innledning ...................................... 23213.2.2 Foreldrefradrag (for utgifter til

pass og stell av barn, for eksempel utgifter til barnehage og SFO) ..... 232

13.2.3 Særfradrag for enslige forsørgere 23413.2.4 Skatteklasse 2 ................................. 23513.2.5 Arbeidsgivers dekning av barne-

hageutgifter .................................... 23713.2.6 Nettoytelser versus bruttoytelser 23713.2.7 Skattefordeler i andre nordiske

land .................................................. 237

Del V Utvalgets vurderinger og anbefalinger for familie-politikken ...................................... 239

14 Målene med familiepolitikken 24114.1 Målsettingen med offentlig støtte

til barnefamilier .............................. 24114.2 Generelle motiver for støtte til

barnefamilier .................................. 24114.3 Barnefamiliers situasjon ............... 24214.4 Familiepolitikkens status .............. 24414.5 Prioriterte mål for familie-

politikken ........................................ 24514.5.1 Normative og instrumentelle mål 24514.5.2 Tre prioriterte mål ......................... 24614.5.3 Nærmere om vekting mellom

hensynet til fordeling og arbeids-insentiver ........................................ 247

15 Utvalgets vurderinger og anbefalinger ................................. 249

15.1 Overordnede synspunkter ............ 24915.2 Ny familiepolitikk: hovedpunkter 25015.2.1 Likestilte foreldreskap: sosial

utjevning, individuelle rettigheter og likedeling ................................... 250

15.2.2 Universelle ordninger i en ny tid: fra kontantytelser til tjenester ...... 251

15.2.3 Samlet oversikt over anbefalinger 25315.3 Utvalgets vurderinger av

eksisterende ordninger og utvalgets anbefalinger ................... 254

15.3.1 Barnetrygden ................................. 25415.3.2 Foreldrepenger og engangs-

stønad ved fødsel og adopsjon ..... 26015.3.3 Kontantstøtte .................................. 26615.3.4 Barnehage ...................................... 26715.3.5 Skolefritidsordning (SFO) ............ 270

15.3.6 Stønader til enslig mor og far ........ 27115.3.7 Bidragsforskott ............................... 27315.3.8 Stønader til studenter med barn ... 27415.3.9 Barnetillegg i trygdeytelser .......... 27515.3.10 Bostøtte ........................................... 27715.3.11 Skattefordeler ................................. 27815.4 Utvalgets forslag til ny familie-

politikk – økonomiske og administrative kostnader ............... 279

Referanser ...................................................... 281

Vedlegg1 Alternativ familiepolitikk.

Hvordan virker den? ...................... 298

Del IInnledning

NOU 2017: 6 11Offentlig støtte til barnefamiliene Kapittel 1

Kapittel 1

Utvalgets oppnevning og mandat

Utvalget for utredning av støtten til barnefamili-ene – heretter omtalt som utvalget – ble oppnevntved kongelig resolusjon 19. juni 2015 og fikk føl-gende mandat:

Bakgrunn

Overføringer til barnefamiliene var sist gjen-stand for en egen offentlig utredning i NOU1996: 13 Offentlige overføringer til barnefami-lier (Longva-utvalget).

Rundt tusenårsskiftet ble det gjennomførtforholdsvis store endringer i de økonomiskeoverføringene til barnefamiliene. Barnetryg-den ble utvidet fra 16 til 18 år og søskentilleggog småbarnstillegget ble fjernet. Siden disseendringene har barnetrygden vært så å si uen-dret og heller ikke prisomregnet. Forsørger-fradraget ble fjernet og lagt inn i barnetrygdenog foreldrefradraget ble til slutt begrenset tildokumenterte utgifter. Fra 2013 lignes alle ens-lige forsørgere i skatteklasse 1. I stedet forskatteklasse 2 ble det innført et særfradrag forenslige forsørgere.

I 1998 ble det gjort omfattende endringer istønadsordningen for enslig mor eller far, blantannet med en vesentlig nedkorting av stø-nadsperioden. Siden er det gjennomført flereinnstramminger i ordningen.

De siste 10–15 år har det vært en kraftig øk-ning i antall barnehageplasser, blant annet somfølge av økte statlige tilskudd. Fra 2004 er detinnført maksimalpris i foreldrebetalingen, ogfra 2009 har barn lovfestet rett til plass i barne-hage. Stortinget har for budsjettet 2015 bevil-get midler til innføring av et nasjonalt minste-krav til foreldrebetaling der barnehageplassenfor første barn maksimalt skal utgjøre 6 pro-sent av familiens samlede inntekt. Stortingethar også bevilget midler til gratis kjernetid tilalle fire- og femåringer i familier med lav inn-tekt. Dette skal etter planen tre i kraft hhv. 1mai og 1. august 2015. Kontantstøtten ble inn-ført i 1998 som et alternativ og supplement til

barnehage for ettog toåringer. Ordningen blelagt om i 2012 og omfatter nå kun ettåringer.Kontantstøttesatsen ble økt i 2013 og 2014 ogutgjør nå 6 000 kroner per måned per barn.

I 2002 ble støtteordningen gjennom Låne-kassen til elever i videregående opplæring lagtom fra å gjelde alle under 19 år til å knyttes tilungdomsretten til videregående opplæring,som strekker seg helt til utgangen av det åreteleven fyller 24 år. De grunnleggende hensy-nene i støtteformene ble videreført, ved atgrunnstipendet skal være et supplement til fa-milieøkonomien og ved at bostipendet skal gisnår elever må flytte hjemmefra for å ta videre-gående opplæring. I 2007 ble det behovsprøvdelæremiddelstipendet erstattet med et ikke-be-hovsprøvd utstyrsstipend som ledd i innførin-gen av gratis læremidler i den videregåendeopplæringen. I 2015 blir det behovsprøvdegrunnstipendet mer målrettet mot den grup-pen som det er ment å treffe, familier med sær-lig svak økonomi. Samtidig blir det behovs-prøvde lånet gjort om til en låneordning forelever over 18 år som har flyttet hjemmefra.Studenter og elever med barn under 16 år kanfå et behovsprøvd forsørgerstipend for barnsom de bor sammen med minst 40 prosent avtiden.

De siste 20 årene har det skjedd vesentligesamfunnsmessige endringer som angår barne-familienes økonomi. Yrkesaktiviteten blantsmåbarnsmødre har økt, og barn begynner tid-ligere i barnehage. Som følge av maksimalprisutgjør barnehageutgiftene ikke lenger en storandel av de fleste familiers samlede utgifter.For familier nederst på inntektsskalaen kanimidlertid utgifter til barnehage og også skole-fritidsordningen gjøre det.

En relativt stor andel av barna bor ikkesammen med begge foreldre gjennom heleoppveksten. Det er imidlertid en klar tendenstil at foreldre som ikke lenger har felles hus-holdsøkonomi, deler mer likt enn tidligere

12 NOU 2017: 6Kapittel 1 Offentlig støtte til barnefamiliene

både på forsørgelse og omsorg for barna etterat parforholdet er slutt.

Siden 2004 har innvandringen til Norge øktvesentlig, særlig fra EØS-området. Høy mobili-tet over landegrensene til trolig fortsette.Norge er forpliktet til å koordinere trygdeord-ningene i tråd med EØS-avtalen. Dette inne-bærer blant annet eksport av trygdeytelser.For eksempel utbetales barnetrygd for barn avpersoner som arbeider i Norge, men som harbarn boende andre steder i EØS-området.

Siden tusenårsskiftet har andelen barn somlever i familier med lavinntekt økt klart. I 2013tilhørte 8,6 prosent av alle barn under 18 år enhusholdning med vedvarende lavinntekt. Barni familier der foreldrene har liten eller ingen ar-beidsmarkedstilknytning, barn i enslig forsør-gerhusholdning og barn i familier med mangebarn er spesielt utsatt. Oppvekst i fattigdomkan ha store negative konsekvenser for barna.Den økende andelen barn og barnefamiliermed lavinntekt må blant annet ses på bakgrunnav reduksjonen i realverdien av barnetrygden.

Nærmere om mandatet

Utvalget skal beskrive det offentlige tjenestetil-budet og overføringsordningene til familiermed barn under 18 år, herunder barnetrygd,skattefordeler, foreldrepenger og engangsstø-nad, kontantstøtte, stønad til enslig mor ellerfar, bidragsforskott, barnetillegg til trygdeytel-ser, bostøtte fra Husbanken, barnehagesubsi-dier, skolefritidsordningen og utdannings-støtte.

Utvalget skal drøfte hva som bør være mål-settingen med støtten til barnefamiliene. Ser enbort fra andre forskjeller, har barnefamilier ve-sentlig høyere utgifter enn andre familier. Sam-tidig er det betydelig forskjell i barnefamilienesøkonomi, og barns oppvekst vil påvirkes av det.Utvalget skal drøfte i hvilken grad en bør vekt-legge fordelingshensyn og hensyn til arbeids-tilbudet ved utformingen av støtte til barnefa-milier. I lys av dette skal utvalget vurdere mu-lige endringer, blant annet for å redusere bar-nefattigdom og sikre god ressursbruk. Utval-get skal utvikle fordelingsanalyser der verdienav subsidierte/gratis offentlige tjenester tasmed. Utvalget skal vurdere et slikt utvidet inn-tektsbegrep i lys av ulike typer fattigdomsmål.Utvalget skal videre se hen til Norges forplik-telser, herunder EØS-avtalen, og vurderehvilke konsekvenser forslagene vil ha for ek-sport av trygdeytelser.

Utvalget skal særlig vurdere om det bør gjø-res endringer i barnetrygden. Utvalget skalvurdere om barnetrygden bør ha en profil ret-tet mot en eller flere typer barnefamilier, for ek-sempel vurdere om differensiering etter antallbarn er formålstjenlig. Den profilen som liggerinne i dag, en ekstra barnetrygd til foreldresom ikke bor sammen, kan drøftes i dennesammenheng. Utvalget skal også vurdere ulikemodeller for omfordeling av barnetrygden slikat den i større grad målrettes mot fattige fami-lier, for eksempel behovsprøving. Utvalget skaldrøfte effekten av en behovsprøvd barnetrygdpå insentivene til arbeid. Utvalget skal vurdereom barnetrygden bør omgjøres til skattefra-drag.

Utvalget skal vurdere om enkelte overførin-ger helt eller delvis bør erstattes av tjenestetil-bud eller aktivitetsbaserte ytelser for barn ogungdommer, og foreslå hvilke tjenester ellerytelser dette i så fall bør gjelde.

Forslagene skal utredes innenfor uendredebudsjettrammer.

Utvalget skal vurdere de økonomiske ogadministrative og andre vesentlige konsekven-ser på kort og lang sikt av utvalgets forslag isamsvar med utredningsinstruksen.

Utvalget vil få et eget sekretariat. Utvalgetkan ved behov innhente faglig støtte og innspillfra blant annet ressurs- og kompetansemiljøerog berørte myndigheter. Utvalget kan også be-stille utredninger og data i den grad utvalgetfinner det nødvendig.

Utvalget skal avgi sin utredning innen 1 ½år fra oppstart.

1.1 Utvalgets sammensetning

Utvalget fikk følgende sammensetning:– Anne Lise Ellingsæter, professor ved

Universitetet i Oslo (leder)– Hege Brækhus, professor ved Universitetet

i Tromsø – Norges arktiske universitet– Mathilde Fasting, prosjektleder ved Civita– Lars Håkonsen, førsteamanuensis ved

Høgskolen i Sørøst-Norge– Elin Kvande, professor ved NTNU– Simen Markussen, seniorforsker ved

Frischsenteret– Axel West Pedersen, seniorforsker ved

Institutt for samfunnsforskning– Liv Johanne Syltevik, professor ved

Universitetet i Bergen


– Thor Olav Thoresen, seniorforsker vedStatistisk sentralbyrå

Utvalget har hatt et sekretariat bestående av seni-orrådgiver Anne Hege Strand, Barne- og likestil-lingsdepartementet (leder), og seniorrådgiverMarcus Langberg Smestad, Barne- og likestil-lingsdepartementet, på fulltid. I tillegg har sekre-tariatet vært styrket med fagpersoner fra flere de-partementer i løpet av perioden. Fra Barne- og li-kestillingsdepartementet: fagdirektør Per JakobTehel, utredningsleder Liv Solveig Korsvik og før-stekonsulent Anders Osmunddalen. Fra Arbeids-og sosialdepartementet: seniorrådgiver ØyvindOpland. Fra Finansdepartementet: rådgiver MariBrekke Holden. I tillegg har sekretariatet mottattbistand fra Kunnskapsdepartementet ved senior-rådgiver Charlotte Rustad og Kommunal- og mo-derniseringsdepartementet ved rådgiver ArneBjørndal Langan.

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har i løpet av perioden fra september2015 til januar 2017 hatt tretten møter, hvorav tregikk over to dager. Ett av møtene ble avholdt iStockholm, mens de resterende ble avholdt iOslo. Utvalget har ved flere anledninger invitertforskere til å innlede om ulike temaer. Innlederepå utvalgsmøtene har vært:– førsteamanuensis emerita Hilde Bojer,

Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo, om barnetrygden

– professor Agnes Andenæs, Psykologiskinstitutt, Universitet i Oslo, om utviklingspsykologiske perspektiver på omsorg for små barn

– forskningsleder Anne Skevik Grødem, Institutt for samfunnsforskning, om enslige forsørgere

– forsker Ragni Hege Kitterød, Institutt forsamfunnsforskning, om yrkesaktivitet og arbeidstid blant foreldre

– forskere Jon Epland og Mads Ivar Kirkeberg,Statistisk sentralbyrå, om barnefamiliers inntekter, formue og gjeld

– dr.philos. Turid Noack, tilknyttet forsker,Statistisk sentralbyrå, om dagens familiemønstre

– ekspedisjonssjef Arni Hole, Barne- oglikestillingsdepartementet, om Meld. St. 24 (2015–2016) Familien – ansvar, frihet og valgmuligheter

– ph.d. Aksel Hatland, tilknyttet forsker, Instituttfor samfunnsforskning, om perspektiver påfamiliepolitikken

– forsker Hanne Kavli, Fafo, om innvandredekvinner og norsk arbeidsliv

– professor Nico Keilman, Økonomisk institutt,Universitetet i Oslo, om barnefamilier,fruktbarhetsnivå og samfunnsplanlegging

– forsker Staffan Kumlin, Institutt forsamfunnsforskning, om opinionseffekter avoffentlig politikk

Utvalget hadde en studiedag i Stockholm 8. feb-ruar 2016, hvor flere personer innledet om densvenske familiepolitikken, ulike ordninger og tje-nester:– Bengt Thorngren, Bellita Torén og Åsa

Nordström, fra Skolverket, om förskola og fritidshem

– Niklas Löfgren, fra Försäkringskassan, omgraviditetspenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, separerade föräldrar, bostadsbidrag og barnbidrag

– Charlotta Örn, Inspektionen försocialförsäkringen, om familjeförmåner i Sverige

– professor Joakim Palme, Statsvetenskapligainstitutionen, Uppsala universitet, om «Barnpolitik bortom modern familjepolitik»

– universitetslektor Ann-Zofie Duvander,Sociologiska institutionen, om «Svensk familjepolitik och jämställdhet»

Utvalget arrangerte et innspillsmøte, hvor ulikeorganisasjoner ble invitert til å komme med munt-lige og skriftlige innspill til utvalgets arbeid. Føl-gende deltok på møtet 11. april 2016: Olav Wen-delbo Kvam og Johan Tore Solberg fra Spekter,Hege Herø fra YS, Anette Pollen fra Virke,Synnøve Konglevoll fra LO, Anne Gamme ogMagne Hustad fra KS, Kristina Jullum Hagen fraNHO, Nora Sørensen fra Unio og Elisabeth Rus-dal, Wenche Rolstad og Mette Gunnari fra Norgeskvinne- og familieforbund.

1.3 Eksterne utredninger

Utvalget ble i sitt mandat bedt om å utvikle forde-lingsanalyser der verdien av subsidierte/gratis of-fentlige tjenester tas med. Videre ble utvalget bedtom å vurdere ulike modeller for omfordeling avbarnetrygden. På bakgrunn av dette bestilte utval-get utredninger fra Statistisk sentralbyrå. For-skerne bak prosjektet var Leif Andreassen, Bård


Lian, Thor Olav Thoresen og Trine Engh Vattø.Rapporten fra dette arbeidet finnes som vedlegg 1til utredningen.

1.4 Utvalgets avgrensning av mandatet

Utvalget ble gitt et omfattende mandat. Når detgjelder ytelser og tjenester, har utvalget i sitt ar-

beid lagt vekt på de ytelsene og tjenestene someksplisitt er nevnt i mandatet. Det betyr at andretjenester enn barnehage og skolefritidsordning,som for eksempel helsetjenester, som også er re-levante for barnefamilier, ikke er omtalt.

Det innebærer også at analysene og vurderin-gene ikke omhandler særlige forhold knyttet tilbarnefamilier med barn som har spesielle behov.

Del IIOffentlig støtte til barnefamiliene:

modeller og problemstillinger


Kapittel 2

Familiepolitikk i komparativt perspektiv

Familiepolitiske ordninger danner en viktigramme rundt familiers hverdagsliv. Den interna-sjonale forskningen viser at forskjeller i nasjonaleinstitusjonelle rammer har betydning for endringog variasjon i blant annet familieformer, yrkesdel-takelse, fruktbarhet og barnefattigdom.1 Formåletmed dette kapitlet er å sette norsk familiepolitikkinn i en bredere, og komparativ, sammenheng.Blant annet belyses den nordiske familie-politikken, med et særlig fokus på betydningen avfamiliepolitikk for fruktbarhet og yrkesaktivitet.Kombinasjonen av høy yrkesaktivitet og relativthøy fruktbarhet fremheves ofte som et særtrekkved de nordiske velferdsstatene.

2.1 Offentlig støtte til barnefamilier: familiepolitikk

Begrepet familiepolitikk, i betydningen av et settav økonomiske virkemidler som eksplisitt skalstøtte opp under barnefamilier, er av nyere dato.2

Familier ble imidlertid påvirket av offentlig poli-tikk lenge før begrepet ble formulert.3 Målene forfamiliepolitikken har endret seg over tid og mel-lom ulike land, og det har også virkemidlene.

Familiepolitikk er et bredt felt, med mangeulike virkemidler. Man kan si at de sentrale di-mensjonene handler om penger, tjenester og tid tilå utøve foreldreskapet.4 I den økonomiske støttentil barnefamilier inngår vanligvis kontantytelser,skattelettelser, subsidier og tjenester som under-støtter foreldres arbeid med å oppfostre barn. Hvasom regnes med i begrepet, er ikke alltid entydig.For eksempel inngår boligpolitikk sjelden i defini-sjonen av familiepolitikk, selv om bolig er etgrunnleggende gode for familier.5

Man kan skille mellom eksplisitt og implisittfamiliepolitikk.6 Eksplisitt familiepolitikk er utfor-met for å oppnå bestemte mål for individer i fami-lier og/eller familien som helhet. Implisitt familie-politikk er politikk på politikkområder som ikkehar familierelaterte mål, men som likevel har vik-tige konsekvenser for barn og familier (for eksem-pel arbeidsmarkeds- og innvandringspolitikk). Iforskningen brukes skillet blant annet til å diffe-rensiere mellom land som har en eksplisitt fami-liepolitikk, og land som ikke har det, selv omgrensene er uklare og land kan bevege seg fraden ene til den andre kategorien. Det siste skyl-des ikke nødvendigvis bare endringer i selve poli-tikken, men kan også ha sin årsak i endringer ihvilket politikkområde en ordning defineresinnenfor; foreldrepermisjoner kan for eksempelgå fra å bli definert som arbeidsmarkedspolitikktil å bli definert som familiepolitikk.

Et viktig spørsmål knyttet til målet for familie-politikk er hvorvidt den retter seg mot familiensom en enhet, eller mot behovet til individuellefamiliemedlemmer, og slik sett mer indirekte motfamilien.7 Et eksempel er barneomsorgspolitik-ken: Den kan rettes inn mot mødre, mot fedre,mot barn eller mot familien som sådan. Familiepo-litikk er rettet mot familier med barn, men politik-ken dreier seg også i betydelig grad om kvinnersog menns familieroller, og de store endringenesom har funnet sted i disse de siste tiårene.

Familiepolitikk er innvevd i verdidebatter, menoppfatninger om verdispørsmål endres over tid.Statens rolle overfor familien har vært et sentraltspørsmål i den politiske debatten i alle land.Bradshaw og Hatland hevder at europeiske vel-ferdsstater generelt har vært ambivalente og ube-stemte overfor familieendring og toforsørgerfami-lien. Det sentrale spørsmålet har vært hvorvidtstaten skal støtte eller motarbeide mødres yrkes-aktivitet, eller være nøytral.8 Innen velferdsfors-1 Cooke & Baxter 2010.

2 Haavet 1999.3 Saraceno 2011.4 Kamerman & Kahn 1994.5 Saraceno 2011.

6 Kamerman 2010.7 Saraceno 2011.8 Bradshaw & Hatland 2006.


kningen har konsekvenser av familiepolitikk –økonomisk, sosialt og når det gjelder likestilling –vært gjenstand for langvarige debatter.9

2.2 Familie, stat og marked

Statens engasjement i familiepolitiske spørsmålbunner i ulike hensyn. Noen av de mest sentralehar vært omfordeling fra dem uten barn til barne-familier, demografisk endring, økonomisk vekstog produktivitet, likestilling mellom kjønnene ogbekjempelse av barnefattigdom.10

Forskjellig vektlegging av de ulike hensyneneog forskjeller i filosofiske tilnærminger til familienhar historisk sett ført til ulike nasjonale velferds-modeller for forholdet mellom familie, velferdsstatog arbeidsmarked.11

Ulike land har derfor utviklet ulike familiepoli-tiske systemer, der både målene for politikken ogvirkemidlene varierer. Den tradisjonelle familien,som lenge ble tatt som gitt i velferdspolitikken,var basert på en kjønnskomplementær familiemo-dell der menn sto for den økonomiske forsørgel-sen og kvinner for husarbeid og omsorg. Men i lø-pet de siste 30–40 årene har endringer i familie-former og -praksiser vært den viktigste drivkraf-ten bak familiepolitiske reformer i mange euro-peiske land.

Familiepolitikken er en del av en bredere vel-ferdspolitikk. Velferdsforskningen har vært opp-tatt av hvordan man kan begrepsfeste den grunn-leggende dynamikken i ulike velferdsstater. Enviktig problemstilling har vært hvordan velferdproduseres gjennom ulike kombinasjoner av stat,marked og familie. Velferdsstatspolitikk påvirkerindividers og familiers mulighetsrom. For eksem-pel vil en lite utbygd velferdsstat gjøre borgernemer avhengige av markedet og av familien for åsikre seg velferd. En stat med et omfattende tilbudav tjenester og ytelser vil derimot minske den en-keltes avhengighet av markedet og familien. Forgenerøse ordninger kan imidlertid svekke insenti-ver knyttet til lønnet arbeid og utfordre velferds-statens økonomiske grunnlag på sikt. Institusjo-nelle strukturer legger til rette for individers at-ferd, men virker også begrensende.

Som andre velferdspolitiske felt har familiepo-litisk forskning vært påvirket av det man kan kalle«regimetenkning», der velferdsstater klassifiserespå grunnlag av ulike nasjonale sett av familiepoli-

tiske komponenter.12 Etter Titmuss’ pionerarbeidfra 1958, der han skilte mellom residuelle og insti-tusjonelle velferdsstater, har en omfattendeforskning vært viet til klassifikasjon av velferdssta-ter.13 Residuelle velferdsstater tar ansvar bare nårfamilien eller markedet feiler, og staten begrensersitt engasjement til marginaliserte grupper og so-siale grupper som fortjener støtte. En institusjo-nell velferdsstat er universalistisk, den retter segmot hele befolkningen, og innebærer en institu-sjonelt forankret forpliktelse til velferdsytelser og-tjenester.

Fra 1970-tallet ble det utarbeidet typologier forulike velferdsmodeller. Oppmerksomheten blerettet mot ulike nasjonale kombinasjoner av insti-tusjoner og velferdsproduksjon, og med det, for-skjeller mellom velferdsstater. Fra 1980-tallet bleimplikasjonene av ulike velferdsstatsmodeller forkvinner og menn satt på dagsordenen.14

Et bidrag som har hatt særlig stor innflytelsepå denne modelltenkningen, er Esping-Andersenstypologi presentert i boken som utkom i 1990 TheThree Worlds of Welfare Capitalism. Boken haddeto brede siktemål: Det ene var å identifisere årsa-ker til forskjeller mellom velferdsstater, det andrevar å undersøke om dette påvirker kvaliteten påborgernes livssjanser.15 Tre velferdsstatsregimerble identifisert: sosialdemokratiske, liberale ogkonservative. Tesen var at de tre regimene forde-ler velferdsproduksjonen mellom stat, marked ogfamilie på ulike måter, og at dette skaper ulike mu-lighetsstrukturer og konsekvenser for borgerne.

Norge, sammen med de andre skandinaviskelandene, er klassifisert som et sosialdemokratiskregime, et likhetsorientert regime kjennetegnetav generøse og universelle tjenester og ytelsersamt et omfordelende skattesystem. Regimet be-tegnes som sosialdemokratisk på grunn av dendominerende politiske kraften bak reformene.Men regimet var en blanding av liberalisme og so-sialisme; for å oppnå nødvendig politisk støtte vardet nødvendig å inkludere middelklassens behovog interesser. Omfattende skattefinansierte vel-ferdsordninger forutsetter høy yrkesaktivitet i be-folkningen, og full sysselsetting er et sentralt mål.Deler av omsorgsarbeidet er gjort til en offentligoppgave; dette legger til rette for mødres yrkesak-tivitet og skaper samtidig arbeidsplasser for kvin-ner.

9 Ferragina & Seeleib-Kaiser 2015.10 Daly 2010, Ferragina & Seeleib-Kaiser 2015.11 Daly 2010.

12 Ellingsæter 2016.13 Esping-Andersen 1999.14 Sainsbury 1996.15 Esping-Andersen 2015.


Dette regimet står i kontrast til det liberale re-gimet, som gir sosiale ytelser etter behovsprøving,eller etter beskjedne kompensasjonsnivåer. Dettefremmer markedets rolle i velferdsproduksjonen,også for omsorgsbehov som ikke dekkes av fami-lien. USA regnes som det landet som kommernærmest denne modellen. Velferdsstaten i detkonservative regimet er basert på et prinsipp omstatusopprettholdelse, og ytelser er knyttet til ret-tigheter opptjent gjennom yrkesdeltakelse. Subsi-diaritetsprinsippet bygger på at velferd skal ytespå det lavest mulige nivået. Familiepolitikken harvært fundert i den mannlige forsørgermodellenog rettet mot å bevare tradisjonelle familieliv. Fa-miliepolitikk har støttet hjemmeværende mødre,og omsorgstjenester for barn har vært lite ut-viklet. Tyskland har historisk sett vært regnetsom en typisk representant for det konservativeregimet, men familiepolitikken er lagt om i senereår.

Typologien har vært gjenstand for omfattendedebatt, blant annet når det gjelder klassifisering avenkeltland.16 De skandinaviske velferdsstateneoppfattes ofte som «rene» caser; i de fleste analy-ser havner de i det sosialdemokratiske regimet.17

Selv om klassifiseringen av velferdsregimene varbasert på det institusjonelle triangelet stat, mar-ked og familie, ble indikatorene som inngikk, kri-tisert for å være ensidig konsentrert om inntekts-overføringer og arbeidsmarked. Familie- ogkjønnsperspektivet var svakt utviklet.18

2.3 Familiepolitiske typologier

Esping-Andersens typologi har vært brukt som ut-gangspunktet for en rekke sammenligninger av fa-miliepolitikk og forholdet mellom arbeids- og fa-milierelasjoner i ulike land. Men familiedimensjo-nen har blitt videre utviklet. En sentral indikator iEsping-Andersens typologi er graden av dekom-modifisering, et mål på i hvilken grad velferdssta-ten reduserer individets avhengighet av markedeti situasjoner der man ikke kan forsørge seg medlønnet arbeid. Dette skjer gjennom ordninger somgjør det mulig å opprettholde en akseptabel leve-standard uavhengig av livssituasjon, som trygd iforbindelse med arbeidsledighet, uførhet, syk-dom, pensjon eller foreldrepermisjon. Dekommo-difisering forutsetter imidlertid markedsavhen-gighet, altså at individet i utgangspunktet er til-

knyttet arbeidsmarkedet. Historisk sett har dette imindre grad vært tilfellet for kvinner. Et særegentproblem for kvinner har vært avhengighet av fa-milien for forsørgelse. For å fange opp dette blebegrepet defamilisering introdusert. Dette er etmål på i hvilken grad individet kan opprettholdeen akseptabel levestandard uavhengig av familien,enten gjennom lønnet arbeid eller offentlige over-føringer.19 Begrepet defamilisering har stått sen-tralt i den komparative familiepolitiske forsknin-gen.20 Motsatsen er begrepet familisering, der po-litikken støtter opp om familien som produsent avvelferd og omsorg. Det sosialdemokratiske vel-ferdsregimet rangeres høyest når det gjelder gradav defamilisering, på grunn av godt utviklede tje-nestetilbud i form av barnehager og eldreomsorg,og ved å ha en høy grad av overføringer til barne-familier.21

Alternative typologier med utgangspunkt i fa-miliepolitikk har også blitt utviklet. Når utgangs-punktet er familiepolitikk, kan velferdsstater for-dele seg til dels på en annen måte enn de gjør i detre velferdsstatsregimene. Det er ikke lett hver-ken å begrepsfeste eller å måle familiepolitikkmed det formål å sammenligne land, og ulike til-nærminger har resultert i ulik klassifisering avulike lands familiepolitikk. Lewis’ typologi leggerforsørgersystemer til grunn, og trekker inn bådedet betalte og det ubetalte arbeidet.22 På begyn-nelsen av 1990-tallet undersøkte hun hvordankvinner blir behandlet i trygdesystemet (som ek-tefelle og mødre, og deres individuelle rettighe-ter), tjenestetilbudet i form av offentlig barne-omsorg og gifte kvinners status på arbeidsmarke-det (blant annet heltid/deltid). På grunnlag avdisse indikatorene ble tre forsørgerregimer iden-tifisert: et sterkt, som støtter opp om den mann-lige forsørgermodellen; et modifisert forsørgerre-gime, der noen av elementene i den tradisjonellemodellen er svekket; og et svakt, der politikkenhar beveget seg mot en toforsørgermodell. Herhavnet for eksempel Norge i det modifiserte ogSverige i det svake forsørgerregimet.

Korpi har utviklet en typologi som skiller mel-lom tre typer familiepolitikk som støtter opp omulike familiemodeller.23 En politikkmodell støttertoforsørgerfamilien, gjennom ordninger som be-talt foreldrepermisjon (for både mødre og fedre)og offentlig subsidierte barnehager, også for barn

16 Emmenegger et al. 2015.17 Ferragina & Seeleib-Kaiser 2011.18 Se oversikt i Emmenegger et al. 2015.

19 Lister 1994.20 Lohmann & Zagel 2016.21 Esping-Andersen 1999.22 Lewis 1992.23 Korpi 2000.


under tre år. Politikken støtter opp om kvinnersyrkesdeltakelse og omfordeling av omsorgsarbei-det, fra familien til det offentlige, og fra kvinner tilmenn i familien. Den andre politikkmodellen støt-ter den mannlige forsørgerfamilien, gjennom ord-ninger som kontantstøtte og skattefordeler foreninntektsfamilier, og manglende barnehagetil-bud for barn under tre år. Denne modellen forut-setter, eller stiller seg nøytral til, den tradisjonellekjønnsarbeidsdelingen i samfunnet og i familien.Data fra rundt 1990 viste at de fleste land haddevalgt en av disse to modellene. En tredje gruppeland overlot til foreldrene å finne omsorgsløsnin-ger i det private markedet.

Det finnes også andre tilnærminger til å sam-menligne familiepolitiske ordninger, som klassifi-seringer av samlede pakker av støtte til barnefami-lier, child benefit packages.24 Her inngår skattefor-deler, kontantytelser, subsidier og tjenester avulike slag. Noen elementer skaper insentiver/di-sinsentiver for foreldres arbeidsmarkedsdelta-kelse, mens andre deler av pakken legger til rettefor at foreldre kan utøve barneomsorg hjemme.Sammensetningen av pakken antas å påvirkefruktbarheten – hvor mange barn en kvinne øn-sker, og når – og familieformer, gjennom å gjøredet mer eller mindre enkelt å oppdra barn alene.Studier har undersøkt hvordan sammensetningenav pakken påvirker ulike typer familier. En studiefinner at selv om stønadspakken er ulikt sammen-satt, så er ikke utgiftsnivået på pakken høyere i denordiske landene, sammenlignet med for eksem-pel Storbritannia.25

Klassifisering av familiepolitiske regimer ellerpakker skjer på et gitt tidspunkt, og er slik sett enstatisk størrelse, som er gyldig så lenge forhol-dene er stabile.26 Det er derfor viktig å undersøkehvordan familiepolitiske regimer endrer seg overtid.

Siden midten av 1990-tallet har familiepolitikkvært et ekspanderende politikkfelt i OECD-områ-det, og et av de mest aktive feltene for sosialpoli-tisk reform i Europa.27 Dette til tross for sterktpress på velferdsstatenes budsjetter: Perioden be-skrives ofte som en situasjon av «permanent nøy-somhet»,28 noe som ikke minst gjelder etter fi-nanskrisen i 2008. Dette omfatter også land somhar vært betegnet som et «sterkt mannlig forsør-gerregime»: Tyskland og flere andre land har i de

senere årene innført familiepolitiske reformersom støtter opp om mødres yrkesaktivitet.29 Enomfattende forskningslitteratur er opptatt av å for-klare bakgrunnen for reformer, hva slags virknin-ger de har hatt, og hva som er en sannsynlig frem-tidig utvikling. Modernisering av familiepolitikkener en respons på nye sosiale problemer (se kapit-tel 3). Lav fruktbarhet har for eksempel vært enviktig drivkraft i Tysklands tilfelle. Familiepolitiskreform handler ikke bare om økonomiske spørs-mål, men også om endrede kulturelle normer. Fa-miliepolitikk har også vært rettet mot å konsoli-dere familien som kilde til stabilitet og sosial inte-grasjon i en tid med mer ustabile familier.

Økt likestilling mellom kvinner og menn harvært trukket inn som et av målene med reformer.Det har blant annet vært argumentert for likestil-ling som et effektivitetshensyn: Likestilling er etnødvendig grunnlag for et produktivt samfunn.30

Omsorgstjenester for førskolebarn har i økendegrad blitt satt på dagsordenen. Det som på en-gelsk betegnes som early childhood education andcare (ECEC), anses som sentralt for flere sam-funnsmål: økt kvinnelig yrkesdeltakelse, tilrette-legging for at kvinner kan kombinere jobb og fa-milie, demografiske utfordringer knyttet til syn-kende fødselsrater og en økende andel eldre, ogreduksjon av barnefattigdom og sosial ulikhetknyttet til utdanning.31

Selvforsørgelse, autonomi og uavhengighet og«skandinavisering» har vært brukt som betegnel-ser på en familiepolitikk som legger vekt på kvin-ners yrkesaktivitet og barnehager. En undersø-kelse av utviklingen i familiepolitikken i euro-peiske velferdsstater gir et noe sammensatt bilde.I undersøkelsen inngår flere dimensjoner, blantannet hvorvidt rettigheter tildeles individ eller fa-milie, om preferansen er hjemmebasert eller insti-tusjonalisert barneomsorg, i hvilken grad familienstøttes som institusjon, og om tiltak for å reduserekjønnsforskjeller gis prioritet.32 En generell trender at politikken beveger seg vekk fra den mann-lige forsørgermodellen og husmorfamilien. Fleresosiale rettigheter har individet, og ikke familien,som basis. Men reformer støtter også opp om fa-milien som institusjon, blant annet gjennom ålegge større vekt på kvinners og menns rollersom foreldre. Det blir fokusert på omsorg som de-les mellom foreldre, og mellom foreldre og andresamfunnsinstitusjoner.33

24 Bradshaw & Mayhew 2006.25 Bradshaw & Mayhew 2006.26 Esping-Andersen 1999.27 Ferragina & Seeleib-Kaiser 2015, Daly 2011.28 Pierson 2001.

29 Morgan 2013.30 Esping-Andersen 2002.31 OECD 2006.32 Daly 2011.


En annen undersøkelse viser at i modernevestlige demokratier var hvilke partier som var iregjering, samt kvinnepolitisk mobilisering, vik-tige drivkrefter i familiepolitiske reformer på1980- og 1990-tallet.34 Men fra 2000-tallet synesdisse politiske faktorene å ha blitt mindre viktige.Dette tolkes som konsekvenser av at preferan-sene i samfunnet har endret seg betydelig. Det erdelvis et resultat av aktive likestillingsbestrebel-ser, men også av erfaringene med økt yrkesaktivi-tet blant kvinner. Velgernes politiske preferanserhar endret seg, og man har i økende grad ønsketseg politikk som støtter opp om en moderne livs-stil, basert på kvinners yrkesaktivitet.35 De poli-tiske partiene har i økende grad tilpasset segdisse nye preferansene, og dette har minsket detradisjonelle partipolitiske skillelinjene i familiepo-litikken. I hvilket omfang dette innebærer støtte tillikestilling, og hvordan slik likestilling defineres,er imidlertid noe uklart foreløpig.

Ferragina og Seeleib-Kaiser mener at dette vi-ser at politiske preferanser i samfunnet ikke er såuforanderlige som det er vanlig å anta. Folks pre-feranser har tvert imot gjennomgått store end-ringer, og den offentlige opinionen har i økendegrad betydning for politikkutformingen. Konklu-sjonen er at utvidelsene i familiepolitikken som errettet mot å støtte kvinners yrkesaktivitet og in-vesteringer i barn, svært sannsynlig vil fortsette.

2.4 Nordisk familiepolitikk

Det er vanlig å snakke om en felles nordisk sam-funnsmodell. Måten de nordiske landene er orga-nisert på, og de økonomiske resultatene som kjen-netegner dem, har sentrale fellestrekk som skillerdem fra andre land.36 Velferdspolitikken er ensentral del av denne samfunnsmodellen.37 Fami-liepolitikken er igjen en sentral komponent i vel-ferdsmodellen, samtidig som andre deler av mo-dellen utgjør viktige forutsetninger for familiepoli-tikkens virkemåter.

De nordiske velferdsstatene skårer høyt på enrekke indikatorer som måler grad av likestilling.Familiepolitikken i de nordiske landene begynteallerede på 1960-tallet å prioritere støtte til kvin-ners yrkesaktivitet. Utviklingen ble anført av Dan-

mark og Sverige, Norge lå ti år etter. Offentlig bar-neomsorg ekspanderte. Barnehagene hadde etsosialpedagogisk sikte og høye kvalitetsnormer.Samtidig ble betalte foreldrepermisjoner utvidet.Familiepolitisk ekspansjon falt sammen med ut-bygging av velferdsstatens tjenester innen helseog omsorg, sektorer som sysselsetter mange kvin-ner. Resultatet var mer likestilling i form av jobb-og karrieremuligheter for kvinner. Familiepolitik-ken la til rette for at kvinner skulle kunne kombi-nere jobb og barn, mens velferdspolitikken skapteetterspørsel etter kvinners arbeidskraft.

Denne utviklingen er bakgrunnen for begre-pet om den kvinnevennlige velferdsstaten. Hernesmente at de skandinaviske velferdsstatene og develferdsordningene som ble etablert for at kvin-ner skulle kunne gå ut i arbeidslivet, innebar etpotensial for at disse velferdsstatene kunne bli«kvinnevennlige».38 En kvinnevennlig stat er enstat hvor kvinner ikke blir pålagt vanskeligerevalg enn menn på grunn av at de føder barn. Vil-kårene for mødre, særlig når det gjaldt lønnsarbei-det, sto sentralt. Målet var å fjerne kjønnsurettfer-dighet – uten å skape annen ulikhet, blant annetmellom kvinner. Denne tenkningen illustrererogså at synet på staten i de skandinaviske landenehar vært langt mer positiv enn i mange andreland.

Som tidligere påpekt hadde Norge ifølgeLewis’ sammenligning av forsørgerregimer på be-gynnelsen av 1990-tallet kommet kortere enn Sve-rige i utviklingen mot en toforsørgermodell.Norge fortsatte lenger enn Sverige med å gi kvin-ner rettigheter i kraft av å være ektefeller ogmødre, barnehagetilbudet var dårligere, og giftekvinner hadde lavere yrkesaktivitet.

Dette viser at det historisk sett har vært bety-delig variasjon i de nordiske landenes familiepoli-tikk. Hvorvidt nordisk familiepolitikk utgjør en el-ler flere modeller, har vært tematisert i mangestudier. Det har vært vanlig å oppfatte norsk fami-liepolitikk som delvis å henge igjen i en kjønnstra-disjonell tenkning.39 Overgangsstønad for ensligeforsørgere, skattefordeler for eninntektsfamilierog kontantstøtte for barn som ikke bruker barne-hage, har vært sett på som vedvarende elementeri en slik tenkning. At Norge henger igjen, er like-vel ingen dekkende beskrivelse lenger – blant an-net ligger fedrepolitikken og barnehagedeknin-gen i front (se kapittel 10 og 11).33 Daly 2011.

34 Huber & Stephens 2000.35 Ferragina & Seeleib-Kaiser 2015.36 NOU 2009: 10, Barth et al. 2014b. 37 Esping-Andersen 1990, 1999.

38 Hernes 1987.39 For eksempel Leira 1992.


2.4.1 Forsørger-omsorgs-modellen

Det omfattende familiepolitiske systemet som harvokst frem i de nordiske velferdsstatene, omtalesgjerne i den internasjonale litteraturen som en for-sørger-omsorgs-modell (dual earner/dual carer).40

Kjernen er likestilte foreldreskap, der begge for-eldre er både lønnsarbeider og omsorgsperson,støttet av ordninger som betalte foreldrepermisjo-ner med øremerket permisjon for fedre og rett tilbarnehageplass. I hvilken grad politikken har støt-tet mødres yrkesaktivitet, og tidspunktet for innfø-ring av reformer i de ulike landene, har imidlertidvariert en hel del.

Moderniseringen av norsk familiepolitikk blesatt i gang med viktige reformer på andre halvdelav 1970-tallet. Modellen som senere utviklet seg,har hatt hybride trekk, i den forstand at den harkombinert elementer fra det som blant andreKorpi har definert som to ulike familiepolitiskemodeller (se foran): Den ene, forsørger-omsorgs-modellen, stimulerer omfordeling av barne-omsorg, fra mor til far innad i familien, og fra fami-lien til det offentlige. Den andre, som gjerne be-tegnes som en tradisjonell mannlig forsørgermo-dell, støtter eninntektsfamilien og familiebasertbarneomsorg besørget av mødre.

Å legge til rette for fedre som likestilte om-sorgspersoner oppfattes som et særlig kjennetegnved de nordiske velferdsstatene. Hernes så forseg at den kvinnevennlige velferdsstaten ville ut-vikle seg gjennom tre faser: en første fase derkvinners adgang til arbeidsmarkedet kom påplass, en andre fase der likebehandling mellomkvinner og menn i arbeidslivet ble sikret, og entredje fase der menn ble oppmuntret til å dele fa-miliearbeidet med kvinner. Inspirert av dette harBrandth og Kvande introdusert begrepet om denfarsvennlige velferdsstaten.41 Det er først ogfremst fedres omsorgsrettigheter gjennom fedre-kvoten som er grunnlaget for betegnelsen: Statenskaper insentiver for menn til å ta større del i om-sorgen for sine barn.

Siden begynnelsen av 1990-tallet er forsørger-omsorgs-modellen befestet som familiepolitisk ho-vedspor i Norge.42 Den betalte foreldrepermisjo-nen og fedrekvoten er blitt lengre, og barnehage-politikken har vært gjennom en gigantisk ekspan-sjon når det gjelder ressurser og rettigheter. Side-sporet, representert ved kontantstøtten og en tra-disjonell forsørgermodell, er svekket. Modellens

hybride trekk er blitt betydelig svakere. Likestilteforeldreskap har blitt en felles politisk norm.

Utviklingen i de nordiske landene viser økt lik-het og vedvarende forskjeller.43 Alle landene støt-ter opp om yrkesaktive mødre og fedre som om-sorgspersoner. Barn har individuell rett til barne-hageplass. Et felles mønster på tvers av landene erat reformer knyttet til foreldrepermisjoner og bar-nehager er drevet frem av konvergens og kompro-misser, mens konflikter knyttet til fedrekvote ogkontantstøtte tidvis har ført til avvikling eller kutt idisse ordningene. Men nasjonale forskjeller eksis-terer fortsatt. En studie finner for eksempel at fa-miliepolitikken i Danmark og Sverige har holdtseg innenfor en likestillingspolitisk kurs, mensFinland har beveget seg inn i en nyfamilistiskbane.44 Det er særlig kontantstøtteordningen somleder til denne klassifikasjonen av Finland.

2.4.2 Familiepolitikk og fruktbarhet

Mange ulike faktorer påvirker unge menneskersvalg om å få barn, og disse forholdene kan variereover tid og mellom land. Fødselstallene påvirkesfor eksempel av konjunkturer; det fødes noe færrebarn i økonomiske nedgangstider.45 Nasjonale in-stitusjonelle forskjeller, knyttet til arbeidsmarkedog velferdsordninger, bidrar i ulik grad til å skapeøkonomisk trygge rammer for foreldreskap.

Individuelle faktorer kan også påvirke frukt-barhetsmønstre. I dagens samfunn påvirker varig-heten av utdanning når det passer å få barn. En ut-videt ungdomstid, som gjerne strekker seg langtoppover i 20-årene, synes å være en norm, menogså forhold som at venner begynner å få barn,kan påvirke ens egen beslutning om å få barn. Ge-nerelle holdninger til barn, og barns posisjon isamfunnet, kan også virke inn. Det at valget om åfå barn påvirkes av en rekke forhold, gjør det ut-fordrende å identifisere betydningen av enkeltfak-torer, som for eksempel familiepolitikk.

Familiepolitikkens betydning for fruktbarhe-ten er et spørsmål som har hatt stor aktualitet i desenere årene på bakgrunn av lave og synkendefødselstall i Europa. Lave fødselstall anses å væreproblematiske av flere grunner: Aldring i befolk-ningen og behovet for arbeidskraft oppfattes somstore utfordringer for velferdsstatene.

De nordiske landene har hatt et relativt høytfruktbarhetsnivå (se kapittel 4). Som i andre vest-lige land falt fruktbarheten også her fra midten av

40 Ellingsæter 2016.41 Brandth & Kvande 2003, 2013.42 Ellingsæter 2016.

43 Ellingsæter 2014.44 Mahon 2002.45 Keilman 2015.


1960-tallet. Men fra midten av 1980-tallet stoppetnedgangen opp, og fruktbarheten stabiliserte segnoe under det nivået som trenges for å reprodu-sere befolkningen, 2,1 barn (med unntak av Sveri-ges nedgang på 1990-tallet, forårsaket av en øko-nomisk krise). Fruktbarhetsmønstrene i de nor-diske landene anses for å være så like at de dan-ner et eget «fruktbarhetsregime»:46 Alle landenehar et relativt høyt fruktbarhetsnivå og kvinner fårbarn noe senere enn i en del andre land. Men se-nere fødsler betyr ikke at kvinnene får færre barn,det andre barnet kommer ganske raskt. Dessutener forskjeller i kvinners fruktbarhetsmønstre mel-lom utdanningsgrupper små. Nå har fruktbarhets-tallene også blitt reversert i flere andre land ennde nordiske. Den viktigste grunnen til dette er attendensen til at kvinner utsetter fødsler, har flatetut.

Mange land er på leting etter virkemidler somkan snu lave fødselstall, og den relativt høye nor-diske fruktbarheten har derfor skapt internasjo-nal interesse for familiepolitikken i disse landene.

Det er en omfattende demografisk forskningsom studerer sammenhenger mellom fruktbarhetog familiepolitikk. Oversiktsstudier viser at statis-tiske korrelasjoner mellom politikk og fruktbar-hetsatferd ikke er entydige; små positive effekterer funnet i noen studier, andre finner ingen statis-tisk signifikante sammenhenger.47 Det er snakkom komplekse prosesser og dermed store teore-tiske og metodiske utfordringer.48 Det er et kjentproblem at det å skille ut effekter av familiepoli-tikk fra andre faktorer i statistiske modeller be-grenser muligheten til å identifisere slike effek-ter.49 Det er vanskelig å identifisere hva som er år-sak og virkning, og det blir påpekt at det mansannsynligvis observerer, er effekter av hele poli-tikksystemer.50 Slik sett er det best å forstå det na-sjonale fruktbarhetsnivået som et systemutfall avbrede egenskaper ved samfunnet, som for eksem-pel graden av barnevennlighet, heller enn eksis-tensen av diverse enkeltytelser.

Også norsk og nordisk forskning har pekt påvanskeligheter med å påvise slike sammenhen-ger.51 Men resultatene fra den samlede norske ognordiske forskningen tolkes etter hvert dit hen atfamiliepolitikk har hatt positiv betydning.52

McDonalds institusjonelle teori om fruktbar-het tar utgangspunkt i at for å unngå svært lavfruktbarhet er en ny sosial kontrakt nødvendig.53

Endringer i kvinners samfunnsmessige stillinginnebærer at politikken må baseres på kjønnslike-stilling, både i institusjoner som rettes mot indivi-det (utdanning, arbeidsmarked), og i institusjonersom rettes mot individet som medlem av en fami-lie (skattesystem, sosialpolitikk, arbeidsdeling i fa-milien). Hvis likestilling bare omfattes av den før-ste typen institusjoner og ikke den andre, som vilsi at den mannlige forsørgermodellen i praksisopprettholdes i familien, oppstår det en institusjo-nell ubalanse som virker negativt på fruktbarhe-ten. Lav fruktbarhet skyldes konflikt mellom barnog jobb; når kvinner må velge mellom de to, syn-ker fruktbarheten. McDonald mener at politik-kens mål ikke bør være flere barnefødsler, menøkt støtte til barnefamilier. Nordisk familiepolitikkhar kjennetegn som demografer anser som nød-vendige for å opprettholde fruktbarheten: Samfun-net må svare på borgernes behov og investere iden kommende generasjonen.54 Den modernenordiske familiepolitikken har ikke hatt som mål åøke fruktbarheten. Økt støtte til barnefamilier harvært sett på som et gode, og et mål i seg selv.55

Flere europeiske land har imidlertid innført poli-tikk som tar sikte på å øke et for lavt fruktbarhets-nivå.56

En velutviklet velferdsstat kan redusere denøkonomiske risikoen forbundet med barn.57 Iforskningslitteraturen fremheves de skandina-viske velferdsstatene særlig: Politikk for full sys-selsetting, høy kvinnelig yrkesaktivitet og et gene-røst sosialt sikkerhetsnett støtter opp om overgan-gen til voksenlivet. Det setter unge mennesker istand til å kombinere jobb med å være foreldre.58

Sammen med liberale holdninger til barn født avugifte foreldre senker dette terskelen for foreldre-skap.

Politikk som legger til rette for toinntektsfami-lien, tillegges altså vesentlig betydning for frukt-barheten. Dette står i motsetning til de klassiskefruktbarhetsteoriene, som bygde på en antakelseom at familiens økonomiske fundament bestem-mes av den mannlige forsørgeren.59 Kvinnerslønnsarbeid har vært oppfattet som et hinder for

46 Andersson et al. 2009.47 Gauthier 2007, Hoem 2008.48 Gauthier 2008.49 Balbo et al. 2012.50 Hoem 2008.51 Rønsen & Skrede 2006.52 Andersson et al. 2009, Rønsen & Skrede 2010.

53 McDonald 2000, 2002.54 Morgan 2003.55 Hoem 2008.56 Neyer & Andersson 2008.57 McDonald 2002.58 Mills & Blossfeld 2005.59 Kreyenfeld 2010.


familiedannelse; jobb og barn lar seg ikke forene.Men den tidligere negative korrelasjonen mellomkvinners yrkesaktivitet og fruktbarhetsnivå ersnudd til en positiv sammenheng: I dag føder eu-ropeiske kvinner i land med høy kvinnelig yrkes-aktivitet flere barn enn kvinner i land med laverekvinnelig yrkesaktivitet. Kvinners yrkesaktivitethar en sentral rolle i forklaringer av fruktbarhetog endringer i denne.60 Fraværet av politikk somstøtter opp under yrkesaktive mødre, oppfattes avenkelte demografer som en antinatalistisk faktor,en faktor som har negativ innvirkning på fruktbar-heten.61

Det har vært en viss bekymring for at frukt-barhetsnivået i Norge er for lavt til å opprettholdevelferdsstaten. Keilman mener at dette er ube-grunnet.62 Befolkningsprognoser legger til grunnat den norske befolkningen vil øke de nærmestetiårene. En del av veksten kommer fra økning i tal-let på barnefødsler som skyldes at det er flerekvinner i fruktbar alder i årene fremover (se kapit-tel 4). Den norske velferdsstaten står utvilsomtoverfor utfordringer knyttet til en aldrende befolk-ning, blant annet med hensyn til utgifter til pen-sjon, helse og omsorg. Men dersom fruktbarhets-nivået skulle motvirke den økende andelen eldre,måtte barnetallet blant norske kvinner stige umid-delbart til et urealistisk høyt nivå. Det er stor gradav enighet blant demografer internasjonalt om attobarnsnormen står sterkt, og at utviklingenneppe vil vende tilbake til større familier. Keilmanmener at tiltak heller bør rettes mot arbeidsmar-kedet samt skatte-, helseog pensjonssystemet.63

2.4.3 Familiepolitikk, kvinners yrkesaktivitet og karriere

Vekst i kvinners, og ikke minst mødres, yrkesakti-vitet har vært en felles trend i alle vestlige land.Men den startet langt tidligere i de nordiske lan-dene, og sysselsettingsratene her er fremdelesblant de aller høyeste (se kapittel 4). Sett i lys avde familiepolitiske modellene som har utviklet segparallelt med dette, har spørsmålet om familiepoli-tikkens betydning for kvinners yrkes- og karriere-mønstre vært et sentralt forskningstema. I og medat mødre i alle land i økende grad har gått ut i ar-beidslivet, sier det seg selv at familiepolitikk ikkekan være hovedårsaken til denne endringen.Dessuten har det lenge vært påpekt at nordiske

kvinners inntreden i arbeidslivet begynte lengefør lange foreldrepermisjoner og barnehageplas-ser var på plass.64 Men det virker rimelig å anta atfamiliepolitiske ordninger som tilrettelegger formødres yrkesaktivitet, inngår i et samspill med an-dre samfunnsforhold, og kan forsterke pågåendetrender.

Den nordiske politikkens begrensninger ogmulige negative konsekvenser har imidlertid ogsåvært tematisert. Begrepet om den kvinnevennligevelferdsstaten kritiseres blant annet fordi lønnsar-beid fremstilles som eneste vei til autonomi ogmedborgerskap for kvinner, basert på et premissom at kvinners arbeid får verdi først når det bliromgjort til markedsarbeid.65 Andre peker på be-grepets begrensninger i dagens nordiske sam-funn, som ikke lenger er etnisk homogene. Enproblemstilling som har vært gjenstand for fagligdiskusjon i de senere årene, er hvorvidt den fami-liepolitiske modellen har uintenderte konsekven-ser når det gjelder kjønnssegregering i arbeids-markedet.

De skandinaviske landene har hatt en høygrad av kjønnssegregering etter yrke, såkalt hori-sontal segregering, men graden av kjønnssegre-gering etter yrke ble redusert til et middels nivå iperioden 1997–200766 (se også kapittel 6). Flerekvinner har gått inn i mannsdominerte yrker somadministrative ledere og i profesjonsyrker, men fåmenn har gått inn i kvinnedominerte yrker. Hvor-dan kjønnssegregering måles, har imidlertid kon-sekvenser for segregeringsnivået. I de nordiskelandene har en god del av det som i andre land ut-føres som ubetalt omsorgsarbeid, blitt omgjort tillønnet arbeid. En studie som inkluderer ulønnetfamiliearbeid som et eget yrke i analysen avkjønnssegregering, finner at målt på denne måtener de nordiske landene minst kjønnssegregert iEuropa.67 Den vertikale segregeringen – andelenkvinner i ledende yrker – har også blitt mindre ide skandinaviske landene, men andre land, somUSA, har en høyere andel kvinner i ledende stillin-ger.

I den pågående debatten om hvorvidt en nor-disk type familiepolitikk bidrar til å sementere etkjønnssegregert arbeidsmarked, har det avtegnetseg to posisjoner.

Den ene posisjonen fremholder at den familie-politiske modellen innebærer et «velferdsstatspa-radoks». Samtidig med at de nordiske landene har

60 Brewster & Rindfuss 2000.61 Morgan & King 2001.62 Keilman 2015.63 Keilman 2015.

64 Leira 1992.65 Se for eksempel Borchorst & Siim 2008 og Holst 2002.66 Bettio & Verashchagina 2009.67 Barth et al. 2014a.


oppnådd høy sysselsetting blant både kvinner ogmenn, har de samme statene relativt sett færrekvinner i toppstillinger.68 Paradokset er at de nor-diske velferdsstatene, som har likestilling sommål og godt utbygde velferdsordninger for fami-lier og en stor offentlig sektor, ikke makter å løftekvinner inn i arbeidsmarkedets toppstillinger. Påden ene siden bidrar en stor offentlig sektor, som istor grad ansetter kvinner, sammen med ordnin-ger som lang foreldrepermisjon og retten til å gåned i deltidsstilling mens barna er små, til åtrekke kvinner inn på arbeidsmarkedet. Mendenne politikken bidrar også til å konservere kvin-ners rolle som mødre, og den gir grunnlag for sta-tistisk diskriminering: Arbeidsgivere forventer atkvinner har lange permisjoner og er borte nårbarna er syke, og de vil derfor heller ansettemenn.

Den andre posisjonen fastholder at det ikke ernoe trade-off mellom en skandinavisk type familie-politikk og karrieremuligheter for velutdannedekvinner. En stor offentlig sektor fører muligens tilnoe mer kjønnssegregering etter yrke. Men sam-tidig blir både klasse- og kjønnsforskjeller i sam-funnet mindre, ved at lavt utdannede kvinner gisgode arbeidsmuligheter i offentlig sektor.69 I

mange andre land er alternativet for denne grup-pen å forbli utenfor arbeidsmarkedet. Studien fin-ner få negative effekter av en skandinavisk type fa-miliepolitikk på karrieren til høyt utdannede kvin-ner. Det den derimot finner, er at en nordisk typefamiliepolitikk, til forskjell fra andre familiepoli-tiske modeller, har stor betydning for kvinneruten høy utdanning: Forskjeller i kvinners yrkes-deltakelse etter utdanningsnivå er langt mindre ide nordiske velferdsstatene enn i andre land.70 Enannen komparativ studie viser at et godt barneha-getilbud for barn under tre år er det virkemiddeletsom har størst betydning for at kvinner kan bli væ-rende i jobb etter at de får barn. Det gjelder bådekvinner generelt og kvinner med lav utdanning.71

Ved at det offentlige dekker en del av kostnadeneved barneomsorg, styrkes arbeidsinsentivene ge-nerelt, men mest for dem med lavest utdanning,som bruker den største andelen av lønnen til utgif-ter til barnehage.72 Den høye andelen yrkesaktivekvinner i de nordiske landene er ikke et velferds-statsparadoks, men snarere et resultat av en vel-ferdsstat som har løftet tidligere ulønnet omsorgs-arbeid inn i velferdsstaten, og dermed gjort lønns-arbeid mulig også for lavt utdannede kvinner.73

68 Mandel & Seymonov 2006, se også Gupta et al. 2008 ogSanandaji 2016.

69 Korpi et al. 2013.

70 Evertsson et al. 2009.71 Keck & Saraceno 2013.72 Evertsson et al. 2009.73 Korpi et al. 2013.


Kapittel 3

Sentrale begreper og problemstillinger i familiepolitikken

Kapittel 3 drøfter begreper, perspektiver og pro-blemstillinger som har stått sentralt i familiepoli-tisk forskning og samfunnsdebatt. Hvilke analy-tiske perspektiver man forstår utviklingen i familieog foreldreskap gjennom, og hvilke prinsippersom legges til grunn for familiepolitikken, er av-gjørende for tenkningen om den videre utviklin-gen av norsk familiepolitikk. Dette kapitlet danneret kunnskapsgrunnlag for utvalgets analyser, vur-deringer og anbefalinger.

Den første delen av dette kapitlet tar for seg fa-milier og foreldreskap samt barndom og barnsvelferd. Et viktig anliggende er å få frem hvordanforestillinger og problemforståelser knyttet tildisse sentrale institusjonene og begrepene endresover tid.

Den andre delen utdyper prinsipper og pro-blemstillinger knyttet til innretningen av velferds-og familiepolitikken. Det er bred enighet om noenfellestrekk ved de nåtidige skandinaviske vel-ferdsstatene: Velferdspolitikken er omfattende, so-siale rettigheter er blitt institusjonalisert, og densosiale lovgivningen har en solidarisk og universa-listisk karakter.1

Fordeling og ulikhet er grunnleggende hen-syn i politikkutformingen, og normative begrun-nelser for fordeling tas opp her. Universalismesom prinsipp drøftes særskilt. Sosial ulikhet blirvidere belyst gjennom sosial mobilitet og barne-fattigdom, som er sentrale spørsmål for familiepo-litikkens innretning. Hvordan fordelingshensynog arbeidsinsentiver skal balanseres, er en av destørste utfordringene i utformingen av dagens vel-ferdspolitikk (se kapittel 14). Tenkningen rundtarbeidsinsentiver i velferds- og familiepolitikken,gjerne omtalt som arbeidslinja, blir beskrevet.

Dernest utdypes to ideer som har hatt stor inn-flytelse i senere års familiepolitiske debatt ogforskning. Den ene dreier seg om valgfrihet somverdigrunnlag for familiepolitikken. Den andre tarfor seg det som kalles sosial investering, et per-

spektiv som har fått økende oppmerksomhet i in-ternasjonal politikk og forskning.

Til slutt diskuteres noen konsekvenser av vel-ferds- og familiepolitikk. For det første hvordanpolitikken kan tenkes å påvirke tillit til velferdssta-ten og dens legitimitet. For det andre understre-kes betydningen av å forstå familiepolitikk i denkonteksten den skal virke i, og hvordan politikkkan virke tilbake på samfunnet.

3.1 Familier og foreldreskap

Et viktig spørsmål er hvordan man skal begreps-feste familier og foreldreskap i dagens samfunn.Familien er og har vært en sentral institusjon i allesamfunn.2 Familien er en sosial og økonomisk in-stitusjon og et prinsipp for sosial organisering.Men oppfatninger av hva som utgjør en familie,påvirkes av idémessige strømninger, og vil alltidreflektere den bredere samfunnsdebatten i en gittepoke. De store endringene i familieinstitusjonende siste tiårene har vært gjenstand for omfattendefaglig og politisk debatt både om hva familien er,og også om hvordan den bør være. Det har værtendringer i hvordan familiepolitiske reformer be-grunnes i den offentlige debatten, hvordan sam-funnet argumenterer for barn, hvordan problemerformuleres, og hvilke idealer og verdier som for-midles.3

Forholdet mellom den «offentlige» og den«private» familien er vesentlig for å forstå familie-endring: Den offentlige sfæren påvirker våre pri-vate liv, og våre private liv påvirker den offentligesfæren.4 Familie og privatliv har i økende gradblitt offentlig tematisert, debattert og politisert.Skillet mellom det som er reservert for privatsfæ-ren, og det offentliges ansvar har muligens værtmindre betydningsfullt i nordiske velferdsstaterenn i stater med en mer liberal tradisjon.5 Det be-

1 Kildal & Kuhnle 2005.

2 Therborn 2004.3 Knijn & Ostner 2008.4 Ellingsæter 2012a.


tyr ikke at grensen mellom familie og stat ikke eromstridt i norsk samfunnsdebatt. Det man kankalle «politiseringen av foreldreskapet» – forhand-linger om forholdet mellom foreldre og stat, omgrensen mellom det offentlige og det private – harofte stått på dagsordenen.6 Meningene har værtdelte når det gjelder for eksempel kontantstøtteog fedrekvote. Familiepolitikken kritiseres bådefor å gå for langt inn i familiens råderett, og forikke å gå langt nok i å tilrettelegge for øktkjønnslikestilling.

Hva som er og bør være å anse som familie, ergjenstand for forhandling gjennom lovgivning ogvelferdspolitikk. Historisk sett har bestemte fami-lietyper vært opphøyd til norm; mest kjent i vårnære fortid er ekteskapet og den funksjonsdeltekjernefamilien. Vår samtid kjennetegnes av en øktlikestilling av ulike familieformer og utviklingenav en ny norm om toinntektsfamilien.

Barnefamilier har vært en sentral målgruppe inorsk familieog velferdspolitikk. Konsensus omoffentlig støtte til familier har blitt styrket; det of-fentliges ansvar for barns oppvekst har blitt mereksplisitt. Men denne enigheten har vært ledsagetav konflikter om politikkens retning, mellom å«styrke familien» eller å overføre mer ansvar tilsamfunnet.7 Det har vært intense debatter omvalgfrihet knyttet til fedrekvote og kontantstøtte,og om ekteskapets status knyttet til rettigheter forsamboere og homofile og lesbiske, for å nevnenoen.

3.1.1 Familien som institusjon

Faglige tilnærminger til familien varierer mellomdisipliner og har endret seg over tid. Familieinsti-tusjonen har økonomiske, sosiologiske, juridiske,ideologiske og politiske aspekter.8 Fra et økono-misk perspektiv er familiens viktigste funksjonerrelatert til inntektsfordeling, arbeidstilbud og for-bruk. Fra et sosiologisk perspektiv er familien enform for sosial organisering som fyller omsorgs-behov og former relasjoner mellom generasjonerog kjønn, og familien spiller dermed en nøkkel-rolle i samfunnets sosiale organisering. Fra et juri-disk perspektiv er familien en kontrakt medsterke innslag av ufravikelighet. Som en ideolo-gisk enhet påvirker familien kontinuitet og end-ring i verdisystemer, og sett fra et politisk ståsted

er familien en arena for sosial kontroll og sosial or-den.

De store omveltningene i familiemønstre somhar funnet sted i hele den vestlige verden, omtalesofte som den andre demografiske overgangen.9

Folk inngår ekteskap og får barn senere, færrebarn blir født, færre gifter seg, flere får barn utenå være gift, flere samliv går i oppløsning, flere dan-ner nye familier med mine, dine og våre barn, ogkvinners og menns livsløp blir likere. Det er bredenighet i Norge i dag om at familiebegrepet måknyttes til mer enn kjernefamilien. Aksept og re-spekt for ulike familieog samlivsformer har økt ide senere årene, og dette oppfattes som en grunn-leggende verdi i seg selv.10

Familiemønstre har endret seg parallelt medøkningen i kvinners yrkesdeltakelse. Den tidligefasen av økt yrkesaktivitet blant kvinner var for-bundet med utsatte ekteskap eller med at folkikke inngikk ekteskap i det hele tatt, lav fruktbar-het samt hyppigere samlivsbrudd. Men et økendeantall empiriske studier i den internasjonaleforskningen viser at mange av disse sammenhen-gene som har vært observert over lang tid, er blittsvakere i de senere årene, og enkelte trender vi-ser tegn til å snu.11

Utviklingen i familien og institusjonens frem-tid har vært gjenstand for omfattende forskningog samfunnsdebatt. Det er ulike oppfatninger omendringenes årsaker og konsekvenser, og omhvilke utviklingsbaner som er sannsynlige.12

Noen har tolket endringene som et uttrykk for etgrunnleggende skifte i verdier: Når de grunnleg-gende materielle behovene er tilfredsstilt, blir fa-milierelasjoner underordnet jakten på å tilfreds-stille individuelle, høyere ordens behov. I slike for-klaringer blir parrelasjoner oppfattet som svakeog midlertidige forpliktelser, foreldreskap mini-meres eller unngås, og resultatet blir en fruktbar-het under reproduksjonsnivået. Sekulariserings-prosesser og økte aspirasjoner for høyt forbruk ogfritid er drivkrefter. En konkurrerende teori tar ut-gangspunkt i strukturelle endringer: Selv om pre-feranser ofte har stor påvirkning på atferd, er detikke rimelig å forklare familieendringer uteluk-kende med verdier, ikke minst når man ser hvorraskt holdninger har endret seg. Endringene erstrukturelt forankret i endringer i forholdet mel-lom kjønnene. Kvinner var i stand til å påta segnye roller delvis på grunn av demografiske

5 Ruggie 1984, i Ellingsæter & Leira 2004.6 Ellingsæter & Leira 2006.7 Sejersted 2007.8 Daly 2010.

9 van de Kaa 1987.10 Meld. St. 24 (2015–2016), side 15.11 Goldscheider et al. 2015.12 Goldscheider et al. 2015.


endringer. Med mindre familier og høyere leveal-der var ikke det å ta seg av barn lenger noen livs-lang fulltids beskjeftigelse.

Selv om kvinners yrkesaktivitet ble drevetfrem av etterspørselen etter arbeidskraft, gjordedemografiske endringer det lettere for kvinner åsvare på denne etterspørselen. Separate sfærer –skillet mellom kvinners ulønnede familiearbeid ogmenns lønnsarbeid, som oppsto med industrialis-men – har vært den dominerende strukturen i om-trent hundre år. Kjønnsrevolusjonen har undermi-nert denne strukturen, først ved at gifte kvinnergikk ut i den offentlige økonomiske sfæren sommed-forsørgere, og så ved at menn har gått inn iden private familiesfæren som med-omsorgsper-soner.13

Familiekategorier er produkter av institusjona-liseringsprosesser, både av statlige reguleringer –familielovgivning og velferdspolitikk – og av fami-liepraksiser slik de utfolder seg i hverdagslivet. Ietterkrigsårene ble den funksjonsdelte kjernefa-milien ansett som den naturlige familieformen forindustrisamfunnet. Kjernefamilien hadde avløstden utvidede familien, og mindre familier varblant annet funksjonelle for industrisamfunnetsøkte krav til mobilitet. Fremveksten av kjernefa-milien ble sett på som en del av bredere struktu-relle differensieringsprosesser i samfunnet. Kjer-nefamilien var en mer spesialisert familie, der ho-vedoppgaven var primærsosialisering av neste ge-nerasjon og emosjonell støtte for både barn ogvoksne. Rollespesialisering mellom kvinner ogmenn i familien ble oppfattet som den mest effek-tive måten å løse oppgaver på. På 1960- og 1970-tallet vokste kritikken av forestillingen om kom-plementære kjønnsroller som det naturlige. Detble også pekt på at maktforhold innad i familienble neglisjert. Forestillingen om familiemedlem-menes felles interesser ble problematisert, og be-greper om «hans» og «hennes» ekteskap ble lan-sert som et uttrykk for at samliv kunne erfaressvært ulikt.14 Andre mente at familien var dys-funksjonell; ikke bare husmorrollen, men ogsåden mannlige forsørgerrollen var undertryk-kende.15 Det ble også argumentert for at familienikke kan forstås isolert fra andre samfunnsinstitu-sjoner, som politikk og økonomi. Hva som skalregnes for å være private anliggender, ble proble-matisert.

I lys av den økende variasjonen i familieformersom har vokst frem i løpet av de siste tiårene, har

familiesosiologer igjen satt familiebegrepet underdebatt. Det har vært gjort forsøk på nye definisjo-ner av familien som fanger inn mønstre der enlivslang ekteskapskontrakt ikke lenger er deteneste grunnlaget for familiedanning. Ikke minstgjelder det likekjønnede par og foreldre. Det erogså pekt på at familien ikke er en enhetlig aktørmed felles interesse, men består av individer somkan ha ulike interesser og preferanser. Noen hartatt til orde for å erstatte familiebegrepet med be-grepet familiepraksiser.16 Begrunnelsen er at fa-miliebegrepet har utelatt mange former for fami-liepraksiser, og at det dessuten har vært normativtdefinert. Variasjonen i familieformer er kommetfor å bli, og heller enn å basere seg på en institu-sjonell definisjon av familien, innebærer familie-praksiser at familier «er» hva familier «gjør».

Den moderne familien har i større grad ennmange andre samfunnsinstitusjoner vært belagtmed myter. Mange forestillinger om hva familiener, og ikke minst om hva den burde være, er histo-risk av relativt ny dato. I store trekk har det vi ten-ker på som den moderne familien, vokst fremgjennom de siste 150–200 årene i de vestlige lan-dene. Nasjonalstatens og industrisamfunnetsfremvekst, med påfølgende urbanisering, lagrunnlaget for en ny økonomisk, sosial og politiskorden. Historieforskningen har imidlertid revi-dert en del feilaktige oppfatninger om tidligere ti-ders familieliv.17 Den har blant annet avkreftet te-orier om at kjernefamilien er et produkt av indus-trisamfunnet, ettersom kjernefamilien er påvistsom en vanlig familieform lenger tilbake i tid. Denførmoderne norske familiestrukturen var del av etsæregent vesteuropeisk ekteskapsmønster somvar bygd opp rundt det gifte paret og kjernefami-lien som grunnenhet.18

Familieinstitusjonen har vist seg å være enutrolig sammensatt og dynamisk enhet, som ikkekan fanges opp med en lineær historieforståelse.Familier både planlegger, initierer og motsetterseg forandring.19 Det er alltid et samspill mellomsamfunnsmessige endringsprosesser og familiersrespons på nye muligheter og begrensninger.

3.1.2 Foreldreskap

Foreldreskap har to sentrale komponenter: øko-nomisk forsørgelse og å yte omsorg for barn.

13 Goldscheider et al. 2015.14 Bernard 1982.15 Grønseth 1976.

16 Morgan 1996.17 For eksempel Hareven 1999.18 Solheim 2012.19 Hareven 1999.


Økonomiske forsørgermodeller har endretseg historisk. Over tid har familien som forsørger-system fått mindre betydning. Kvinners egne inn-tekter har fått økt betydning som inntektskilde ogbetydningen av familien/ektefellen er tilsvarenderedusert. I Norge har familieforsørgelsen vært påretur.20 Synet på den familiebaserte omsorgen forbarn har også endret seg, fra å være noe kvinnerbare gjorde, til å bli omdefinert som arbeid, intro-dusert som et nytt perspektiv av kvinneforsknin-gen på 1970-tallet.21

Konvergensen i kvinners og menns roller an-ses for å være et av de største fremskrittene i sam-funnet og økonomien i det siste hundreåret.22 Iden vestlige verden har veksten i kvinners yrkes-aktivitet gått gjennom ulike faser. Den siste fasenpågår fremdeles, og ble innledet på slutten av1970-tallet i USA;23 de nordiske landene var noetidligere ute (se kapittel 2). Den siste fasen er enstillferdig revolusjon, hevder Goldin, et bruddmed de tidligere fasene. Det er blitt større forut-sigbarhet i kvinners yrkesdeltakelse, en størregrad av identiteten knyttes til jobb og karriere, ogbeslutninger samordnes med partneren i størregrad. I de tidlige fasene giftet kvinner seg så tidligat deres voksne identitet ble dannet etter samlivs-inngåelse, mens i den siste fasen danner kvinnersin voksne identitet før familieetablering. Dettehar påvirket alle kvinner, ikke bare kvinner medhøy utdanning.

Økonomiske perspektiver på foreldres valg avyrkesaktivitet og omsorg for barn tar utgangs-punkt i at tid har en økonomisk verdi. Blant spørs-målene man har vært opptatt av, er hvor mye alter-nativ bruk av tid koster, i form av tapt inntekt. Per-spektiver utviklet innen New Home Economics fra1960-tallet har dannet grunnlag for mange empi-riske studier av ulike familieprosesser fra et øko-nomisk perspektiv, blant annet arbeidsdeling. Be-ckers teori om beslutninger angående tidsalloke-ring i familien, og tesen om komparative fortrinn,har hatt stor innflytelse.24 Målet hans var å bidramed en teoretisk analyse av valg som inkludererkostnader av tid på samme måte som kostnaderved markedsgoder, og som kan ta hensyn til inn-tektstap fra tid brukt utenfor markedet. Om kvin-ners og menns tidsbruk er perfekte substitutterfor hjemmeproduksjon, slik Becker antar, er det åforvente at resultatet blir spesialisering.25 Den i

familien som har et komparativt fortrinn i hus-holdproduksjon, vil trekke seg ut av lønnsarbei-det. Dersom begge har komplementære fortrinn,vil typisk begge partnere arbeide både hjemme ogi markedet. I utgangspunktet ble familien antatt åha felles nytte av beslutningene. I senere arbeider,som tar som utgangspunkt at fordeling av tid fore-går gjennom forhandlinger, kommer spørsmåletom forhandlingsmakt inn. Dersom hvert familie-medlem har ulike preferanser og ulik nytte av tids-allokeringen, vil eventuelle forskyvninger i maktpåvirke tidsallokeringen i husholdningen.

En dominerende forklaring på den økende ten-densen til ekteskapsbrudd, som har forekommet ihele den vestlige verden, har vært Beckers teseom at kvinners inntog på arbeidsmarkedet harført til mer ustabile ekteskap, fordi kvinner blirmer økonomisk uavhengige av ekteskapet. I prak-sis innebærer denne hypotesen at par med to inn-tekter utgjør en mer ustabil familiekonstruksjonenn par med en mer tradisjonell arbeidsdeling.Denne hypotesen har tidligere vært støttet av em-pirisk forskning som har funnet at gifte, yrkesak-tive kvinner har hatt en høyere skilsmisserate enngifte kvinner som ikke er yrkesaktive. Ny kom-parativ forskning tyder imidlertid på at dette for-holdet har endret seg.26 I de nordiske landene harnå gifte kvinner som er i jobb, en signifikant la-vere skilsmisserisiko enn gifte kvinner utenforarbeidsmarkedet.27 Forskerne bak studien forkla-rer dette med at land som har en politikk som i ut-strakt grad støtter kvinners yrkesaktivitet og like-stilling i arbeidslivet, reduserer, eller til og medreverserer, den tidligere sammenhengen mellomgifte kvinners yrkesdeltakelse og skilsmisseri-siko. Heller ikke i mellomeuropeiske og sydeuro-peiske land som Italia er det lenger noen sammen-heng mellom gifte kvinners yrkesaktivitet ogskilsmisserisiko. I disse landene er det i en vissgrad utviklet politikk for å støtte kvinners yrkes-aktivitet. I USA finner man derimot fremdeles ensammenheng mellom gifte kvinners yrkesdelta-kelse og en forhøyet risiko for skilsmisse, i kombi-nasjon med liten eller ingen form for offentlig poli-tikk som støtter kvinners yrkesaktivitet.

20 Terum & Hatland 2014.21 Christensen & Syltevik 2013. 22 Goldin 2014.23 Goldin 2006.24 Becker 1965, 1985.

25 Chiappori & Lewbel 2015.26 Cooke et al. 2013.27 Studien omfattet gifte kvinner. Bruddrisikoen er større for

samboende enn for gifte kvinner, og det er en stor andelsamboere i de nordiske landene, selv om samboere medbarn ofte gifter seg etter hvert. Utvalget av gifte blant nor-diske kvinner er imidlertid selektert, og omfatter bare kvin-ner som har overlevd de første årene uten brudd (Cooke2013). Mer detaljerte analyser endret imidlertid ikke studi-ens konklusjoner.


Normene for godt foreldreskap har endretseg; samfunnets forventinger til hva som er godeforeldre, er i forandring. Krav til foreldre er etterhvert utvidet fra å omfatte barnets fysiske behovtil det enorme feltet som omhandler psykologiskomsorg og oppdragelse.28 Den norske familien eri økende grad underlagt profesjonell og statligovervåkning av hvordan den lever og oppdrar sinebarn.29 Større vekt på barns rettigheter øker kra-vene til foreldrearbeidet. For eksempel gir familie-politikkens utvidelser av betalte foreldrepermisjo-ner retten til å yte omsorg, men bidrar samtidig tilnormer for hva som regnes som akseptabel om-sorg for barn.

Hvordan man forstår utøvelsen av foreldre-skap, er tett forbundet med forståelsen av utvik-ling hos barn. Utvikling er ikke et entydig empi-risk begrep. En tilnærming er en kulturpsykolo-gisk utviklingsforståelse; i dette perspektivet skjerbarnets utvikling gjennom sosial deltakelse.30 Ut-viklingens mål er ikke uavhengig av tid og sted,og kontekst kan ikke reduseres til faktorer sompåvirker utviklingen. Barnet sees som en me-ningsskapende aktør, som utvikler seg gjennom ådelta i hverdagslivets praksiser, innenfor sammen-henger som er kulturelt og sosialt organisert.Noen (som regel foreldrene) har ansvar for atdette dagliglivet er «godt nok» for barnet, det vil siat deres velferd er på høyde med den generellevelferden der de lever, og at dagliglivet pekerfremover: at det er lagt opp slik at barnet gradvisblir i stand til å ta vare på seg selv. Utviklingensmål er knyttet til hva som gir økt sosial med-virkning og innflytelse der man lever. For å forståbarns livssituasjon og utviklingsmuligheter er detderfor nødvendig å trekke inn hvilke betingelserforeldrene står overfor når de skal bygge opp etliv for seg og barna sine (for eksempel overførin-ger og tjenester som gjør det mulig å kombinerelønnsarbeid og omsorg for egne barn, fellesløsnin-ger i form av barnehager som er så gode at alle vilbenytte seg av dem), hva foreldrene prøver å få til,og hvordan barnet er representert i deres forestil-lingsverden. Støtte til barns utvikling må sees iforhold til de kravene som stilles i det samfunnetsom barnet er født inn i og skal fungere i.

Hva foreldrene gjør for å ta vare på barna sine,deres omsorgspraksiser i dagliglivet, er et viktigutgangspunkt for å forstå foreldreskap. Undersø-kelser blant vanlige norske barnefamilier har vistat foreldrene organiserer en omsorgskjede der de

gjerne kan inkludere andre, men der de selv taransvaret for helheten i barnets liv, døgnet rundt.31

Deres forpliktelse rommer også de erfaringersom barnet gjør andre steder, utenom hjemmet.En vesentlig foreldreoppgave er å legge til rettefor at barnet blir tatt godt vare på og har det braogså de timene man er fra hverandre, først i bar-nehagen og senere på skolen, og hjelpe barnetmed å knytte sammen erfaringer fra de forskjel-lige stedene de beveger seg mellom. Foreldrenebygger opp rutiner for å få hverdagslivets opp-gaver med egen jobb, husarbeid og andre sosialeforpliktelser til å gå i hop med å ha ansvaret for etbarn. Foreldrepraksisene handler også omutviklingskrav og omsorgsstandarder, om bådekunnskap om eget barn og hva omgivelsene for-venter av barnet. Foreldrenes egen sosiale delta-kelse i samfunnet er derfor vesentlig for omsor-gen for egne barn, siden det trenges kulturellsensitivitet og åpenhet for å få tilgang til forståel-ser av hvordan omsorg gjøres.

Det har vært store forandringer i foreldres tidtil barn og i foreldreskapets tidsnormer. Data fraen rekke land viser at foreldres samlede tid tilbarn har økt siden 1960-tallet (se kapittel 6 for tallfor Norge).32 Den generelle tendensen er at detblant mødre var en liten nedgang i tid til barn på1980-tallet, men denne har senere blitt hentet innigjen. Det er en klar økning i fedres tidsbruk, somstår bak økningen i samlet foreldretid. Hvor myetid foreldre bruker på barn, anses å ha betydningfor barns velferd og utvikling.33

Er det et funn fra tidsbruksforskningen påtvers av land som det er stor enighet om, så er detat mødres økte yrkesaktivitet har hatt mye mindrebetydning for tid til barn enn det man skulle for-vente.34 Tiden som brukes på husarbeid, er påden andre siden minsket. Teknologiske hjelpe-midler, kjøp av varer og tjenester som tidligere bleprodusert hjemme, og en viss standardsenkninger de viktigste forklaringsfaktorene. Legger mansammen tid til lønnet og ulønnet arbeid, har bar-nefamiliene fått en mer arbeidsintensiv hverdag.Men familiens arbeidsbyrde hjemme er forskjø-vet, fra husarbeid til barn.

Hvorfor tilbringer dagens mødre i den vestligeverden like mye aktiv tid sammen med sine barnnå som i tidligere mer familistiske tider? Flere år-saker peker seg ut. Prevensjonsteknologi og retttil abort gjør at dagens generasjoner langt på vei

28 Smart 1996.29 Ericsson 2000.30 Andenæs 2013.

31 Andenæs 2013.32 Bianchi 2000.33 Bonke & Esping-Andersen 2011.34 Budig & Folbre 2004, Sayer et al. 2004.


kan velge når de vil bli foreldre.35 «Det frivilligeforeldreskapet» selekterer sannsynligvis mer mot-iverte foreldre. Behovet for overvåkning av barner større fordi omgivelsene er mer utrygge, blantannet på grunn av urbanisering og trafikkforhold.Hver familie får færre barn enn før. Fruktbarhets-nedgangen gjør hvert enkelt barn mer «dyre-bart», og foreldre investerer mer i hvert barn.

3.1.3 Familiemønstre og ulikhet

Det har vært økende fokus på familien som ulik-hetsskapende institusjon. Familiestrukturer og -kulturer, og endringer i dem, er sentrale mekanis-mer i reproduksjonen av ulikhet. Samtidig viserempiriske studier at reproduksjon av klasse-forskjeller i stor grad påvirkes av de sosiale omgi-velsene. Både klasseforskjellenes art og hvordande påvirker individer og familier, kan dempes i be-tydelig grad, særlig gjennom statlig politikk.36

Familieøkonomi er en viktig faktor som skaperskiller i barns oppvekstbetingelser, og drøftes nær-mere i kapittel 7. Men også andre familieforholdenn økonomi kan bidra til å skape ulikhet. Den in-ternasjonale familieforskningen har vært opptattav hvilke konsekvenser de store endringene i fami-liestrukturer og familieprosesser har for barns vel-ferd. Bekymringen har vært at endringene har førttil ulik fordeling av gevinster og tap når det gjelderfamilieressurser, og følgelig divergerende skjeb-ner – diverging destinies – for barn.37

Internasjonale studier har for eksempel påvisttil dels sterke sammenhenger mellom mødres ut-danningsnivå og familiemønstre. Blant annet gjel-der det alder ved første barns fødsel, barn fødtutenfor ekteskap og skilsmisserisiko.38 Å få barntidlig er en risikofaktor. I Norge fikk 32 prosent avkvinner med lav utdanning født i perioden 1965–1969 barn før fylte 21 år, sammenlignet med 3 pro-sent blant kvinner med høy utdanning og 13 pro-sent blant dem med middels utdanningsnivå isamme fødselskohort. Men forskjellen mellom ut-danningsgrupper er mindre i Norge enn for ek-sempel i USA, hvor halvparten av alle kvinnermed lav utdanning hadde blitt mødre før de ble 21år. I Norge hadde kvinner med lav utdanning langtstørre sjanser for å få barn uten å være gift ennkvinner med høy utdanning, ifølge samme studie.

McLanahan og kolleger mener at en viktigstrategi for å motvirke disse uheldige forskjellene

er å skape insentiver for kvinner som ikke plan-legger høyere utdanning, til å utsette foreldreska-pet. Kvinner som får barn senere, investerer i ut-danning og karriere. Kvinnene vil være mermodne når de blir mødre, og dette vil heve kvalite-ten på foreldreskapet. Potensielle partnere vilogså være mer modne og i bedre posisjon til å for-sørge en familie. De som får barn tidlig, blirmødre samtidig med at de søker etter en pas-sende partner, noe som leder til høy grad av fami-lieustabilitet. I land som legger til rette for atmødre skal kunne kombinere jobb og barn, somNorge, får også kvinner med lavere utdanningbarn senere. Politikk som belønner kvinner for åskaffe seg arbeidserfaring før de får barn, vurde-res som positiv av McLanahan og kolleger. Senerefødsler for kvinner løser imidlertid ikke proble-met dersom ikke de økonomiske utsiktene forunge menn bedres. Kvinner gifter seg ikke medmenn som fremstår som dårlige forsørgere.

En problemstilling som har vært belyst sær-skilt, er konsekvenser av fraværet av en far underoppveksten, blant annet for barns utdanning, psy-kiske helse og familierelasjoner gjennom livslø-pet. Det er en del metodiske utfordringer når detgjelder å kunne si noe sikkert om årsakssammen-henger. De fleste studiene bygger på tverrsnitts-data og korrelasjonsanalyser, og det er da noeusikkert hva det er som påvirker hva. En interna-sjonal studie som oppsummerer funn fra nyere un-dersøkelser basert på kvasi-eksperimentelleforskningsdesign, som bedre kan identifisere år-sakssammenhenger, finner negative effekter avfarsfravær på barns sosiale og emosjonelle utvik-ling, særlig når det gjelder risikofylt atferd, og påfullføring av videregående utdanning. Men effek-tene er svakere enn tidligere vist i tverrsnittsstu-dier, og det er indikasjoner på at det er seleksjons-effekter, altså at det ikke er tilfeldig hvilke for-eldre det er snakk om.39

Det blir også pekt på at forskningen ikke tarhensyn til at barn som vokser opp uten sin biolo-giske far, kan vokse opp i svært ulike familiekon-stellasjoner: hos enslige mødre, i samboerfami-lier, i steforeldrefamilier, i blandede familier og iflergenerasjonsfamilier. Mange av disse familie-formene antas imidlertid å være ustabile. Med re-feranse til amerikanske studier peker McLanahanog kolleger på at stabile familier med ensligemødre ikke er så vanlig, det er heller ustabile ogkomplekse familieforhold som er det vanlige mot-stykket til familier med to gifte biologiske for-eldre.40 Disse mønstrene er imidlertid ikke nød-

35 Sayer et al. 2004.36 Crompton 2006.37 McLanahan & Jacobsen 2015.38 McLanahan & Jacobsen 2015. 39 McLanahan et al. 2013.


vendigvis de samme på tvers av land, for eksem-pel har de sosioøkonomiske forskjellene mellomsamboere og gifte blitt mindre over tid i Norge.41

Fedres økte deltakelse i barnas liv etter samlivs-brudd vil også kunne redusere negative effekter(kapittel 5).

En annen problemstilling knyttet til ulikhet iforeldreressurser handler om tidsbruk. Foreldrestid med barn varierer mellom ulike familier, ogdet som kan være viktigere enn mengde tid, erhvordan tiden med barn brukes. Det er særlig for-eldres tid brukt til utviklende typer aktiviteter,som å lese for og snakke med barna, hjelpe tilmed lekser og lignende, som har økt. Denne ut-viklingen har imidlertid ikke i samme grad funnetsted blant lavt utdannede foreldre. Norske data frarundt 2000 viser et lignende mønster.42 Dette ty-der på økende sosiale skiller i de kognitive ogikke-kognitive stimulansene som blir barn tildel.43

3.1.4 Foreldreskap mot en ny fase?

Kvinners livsløp struktureres i økende grad avstat og arbeidsmarked; menns livsløp knyttet tilderes familieroller har endret seg i mindre grad.Denne situasjonen blir ofte karakterisert som enufullført likestillingsprosess – en «ufullstendig»revolusjon eller likestilling «light» .44

Én tolkning av denne situasjonen er at opp-bruddet fra den industrielle samfunnsordenen ogkvinners inntreden i arbeidsmarkedet har skapten sosial ulikevekt.45 Industrialismens mannligeforsørgermodell representerte en samfunnsor-den som styrte folks preferanser, atferd og forven-tinger til andre. Da andre familiemodeller, med an-dre preferanser og atferdsnormer, ble mulig, opp-sto det en sosial ulikevekt. Vestlige samfunn ermuligens på vei mot en ny sosial likevekt, basertpå kjønnslikestilling. De nordiske landene harkommet lengst i denne utviklingen. Men fordisamfunnet beveger seg fra én likevektsmodell tilen annen, vil situasjonen være preget av ustabili-tet, med tvetydige normer for familieog forsør-germodeller. Middelklassen har i størst grad be-veget seg mot likestilte praksiser, noe som fører tiløkt ulikhet mellom familier på kort sikt. Men pålengre sikt kan en ny sosial likevekt basert på like-

stilling resultere i mindre ulikhet i samfunnet, ogkan også tenkes å føre til mer stabile familiemøn-stre.

Goldscheider og kolleger argumenterer langslignende linjer. De peker på at det er vanskelig åoverskue de store linjene når man står midt i endemografisk oppbruddsperiode.46 Men nye ten-denser kan tyde på at man er i ferd med å forlateden uklare, ufullendte fasen av kjønnsrevolusjo-nen. Kvinners inntreden i den offentlige sfærenhadde flere årsaker, og hadde også mange ulikekonsekvenser for familielivet. Denne første delenav kjønnsrevolusjonen førte til en svekkelse av fa-milien. Men familier og foreldreskap er i ferd medå bevege seg inn i en kvalitativt ny fase. Nye møn-stre som avtegnet seg, springer ut av endrede re-lasjoner mellom kjønnene. I vår tid er kvinners yr-kesaktivitet ikke bare blitt vanlig, men noe somforventes. Veksten i kvinners yrkesaktivitet erimidlertid bare den ene halvdelen av kjønnsrevo-lusjonen. Menns involvering i familien er den an-dre delen. Fullføring av den andre halvdelen viltrolig styrke familiene.

Ustabile familier er et produkt av gitte sam-funnsforhold; endres disse, endres også familiene.Visse teorier har predikert at ultra-lav fruktbarhetvil bli permanent, selv om reverseringen av dennedadgående fruktbarheten i de nordiske landeneer erkjent. Begrunnelsen er at unge menneskersprioriteringer drives av ikke-materielle behov somselvrealisering og autonomi, anerkjennelse etc.Goldscheider og kolleger mener imidlertid atmange av trendene som har preget familiemøn-strene de siste tiårene, er uttrykk for destabilise-ring som konsekvens av den første delen avkjønnsrevolusjonen. Ikke minst gjelder dettesvært lav fruktbarhet og høye rater for samlivs-oppløsning. Samboerskap og barn født i samboer-skap, av den stabile, regulerte typen som i Nord-og Vest-Europa, representerer ikke samme typeproblem. Senere fødsler er heller ikke nødvendig-vis et problem. Det er mer enn nok tid for folk til åfå to barn. Det er en fordel at unge menneskerslipper å få barn mens de er midt i overgangen tilvoksenlivet. Unge kvinner og menn trenger tid tilå etablere relasjoner, utvikle jobb og karriere ogetablere en uavhengig identitet. Unge voksne kanvente til tidlig i eller midten av 30-årene før destarter familie.

Goldscheider og kolleger understreker at deter viktig å anerkjenne at menns økte involvering ibarn og familie også er en kjønnsrevolusjon, likegrunnleggende som kvinners økte yrkesaktivitet

40 McLanahan et al. 2013.41 Dommermuth et al. 2015.42 Kitterød 2002.43 Esping-Andersen 2009.44 Esping-Andersen 2009, Skrede 2004.45 Esping-Andersen 2009. 46 Goldscheider et al. 2015.


var det i siste del av forrige århundre. De skriverat menns involvering i privatsfæren, i familie ogbarn, er godt i gang i mange land. Særlig blant yn-gre menn med høy utdanning er det i flere euro-peiske land en økning i tiden menn bruker til om-sorg for barn og vanlig husarbeid. Økningen harimidlertid vært større i barneomsorgen enn i hus-arbeidet. Fedre i Norge og de andre nordiske lan-dene har gått foran i denne utviklingen, og heromfatter de nye mønstrene så å si alle fedre, påtvers av utdanningsnivå (kapittel 6). Gevinsten aven ny balanse basert på mer likestilte relasjonermellom kvinner og menn kan bli større forpliktel-ser mellom partnere og menns økte involvering ibarna. Goldscheider og kolleger er opptatt av atendringene blant menn ikke må undervurderes.De mener at slik kvinners lønnsarbeid i begynnel-sen ble sett på som «lommepenger», blir mennsinntog i familien ofte omtalt som at de deltar bare ide «lette» og «morsomme» oppgavene. Det kanimidlertid legges til at dette er en fremstilling sommer eller mindre er forlatt i Norge.

3.2 Barndom og barns velferd

Barndommen har dyptgående virkninger ikkebare på barns liv her og nå, men også på barnsfremtidige muligheter og utsikter. Det er en kjentinnsikt fra internasjonale studier at svake sosialeog økonomiske ressurser tidlig i livet øker risi-koen for lavere inntekt, dårligere helse og laverekompetanse i voksen alder.47

3.2.1 Forestillinger om barndom

Barndommen oppfattes som et produkt av enrekke kulturelle prosesser som definerer dennelivsfasen som distinkt forskjellig fra andre faser.Barns behov er historisk foranderlige ideer ombarns utvikling og sosialisering, underbygd av po-litiske verdier og familieidealer.48

De moderne betegnelsene barn og barndomble til gjennom konsolideringen av nasjonalsta-tene på slutten av 1800-tallet.49 Frihet fra lønnsar-beid og plikt til å lære ble det normale i unge men-neskers liv. Samtidig kom andre endringer i barnsstatus, blant annet et generelt fritak fra vanligesanksjoner mot kriminalitet og beskyttelse mot fy-sisk vold og mishandling, også fra familiemedlem-mer. Nasjonalstaten sto som beskyttelse mot mar-

kedet (barnearbeid) og mot patriarkalsk makt i fa-milien. I løpet av det 20. århundret ble organise-ringen av barndommen forskjøvet fra det privatetil det offentlige, der staten tok et større ansvar.50

Kunnskap og ekspertise knyttet til barn fikk øktbetydning.

Barns samfunnsmessige verdi gjennomgikk engrunnleggende endring fra slutten av 1880-tallet til1930-tallet. Fra å ha en økonomisk verdi som ar-beidskraft fikk barn først og fremst en emosjonellverdi for foreldrene.51 Nedgang i barnedødelighe-ten førte til et større fokus på det enkelte barn somindivid. Dette har på grunnleggende vis satt sittpreg på barns oppvekst. Barns nye verdi var tettforbundet med spesialiseringen av kvinners rollesom husmor. Barn representerer dermed en øko-nomisk kostnad for foreldre, men er også et gode.Det er kulturelle og sosiale forhold som bestem-mer i hvilken grad, og på hvilke måter, barn oppfat-tes som henholdsvis en kostnad og et gode.

I Norge har forestillingene om barn og barn-dom endret seg fundamentalt fra 1970-tallet. Denmaterielle velstanden har økt, og velferdsordnin-gene for familier og barn har ekspandert kraftig.Men samtidig kan det spores en økt bekymringfor barn og barns oppvekstsvilkår.52 Frykt forsamtiden og for fremtiden krever at barn skalskjermes. Man har gjerne idyllisert 1950- og 1960-tallets barndom; dette var en periode preget av enhistorisk sett eksepsjonell stabilitet.

Familiepolitikk speiler blant annet ulike ideal-typiske modeller for barns behov. Det man kankalle den tradisjonelle modellen, har bygd på enstabil familieinstitusjon som barnets viktigstearena for omsorg og sosialisering.53 I denne mo-dellen er mor barnets viktigste interaksjonspart-ner, og den primære sosiale arenaen er hjemmetog dets umiddelbare fysisk nære omgivelser. I lø-pet av de siste tiårene er denne modellen langt påvei erstattet av en annen modell, som rommerflere arenaer for barn, inkludert profesjonell bar-neomsorg. Barns deltakelse utenfor familien erpositivt også i ung alder, blant annet fordi det girbarnet individuelle rettigheter og anerkjennelse.Barnet sorterer ikke direkte under mor, men be-traktes som et uavhengig familiemedlem. Barn in-teragerer med omgivelsene og spiller en aktivrolle i å skape egen velferd.54 Dette er dynamiskeprosesser som påvirkes av en rekke forhold. Bar-

47 Unicef 2016.48 Brannen 1999.49 Therborn 1996.

50 Korsvold 2016.51 Zelitzer 1994.52 Korsvold 2016.53 Midjo 1994.54 Ben-Arieh 2010.


net interagerer først og fremst med familien, menogså med en rekke andre personer og systemer.

Konsekvenser av mødres økte yrkesaktivitetfor barn, særlig de aller minste, har til tider værtomdiskutert og omstridt i alle vestlige land. Etspørsmål som ofte har vært stilt, er om det er enkonflikt mellom barns interesser og behov ogmødres individuelle interesser og behov.55 Enoppsummerende studie, basert på amerikanskforskning, konkluderer med at mødres omforde-ling av tid fra familie til marked i liten grad harhatt negative konsekvenser for barns velferd.56

Demokratisering av forholdet mellom barn ogforeldre innebærer at rettsutviklingen legger sta-dig mer vekt på foreldrenes plikter overfor bar-net. Samfunnets syn på barn påvirker utformingenav støtteordningene for familiene. Det har gjen-nom historien vært flere og til dels motstridendeoppfatninger om barn og barndom. Barndommenfremstilles ikke sjelden i idealiserte termer.57

Sammenligninger viser at barn og barndomverdsettes høyt i de nordiske landene.58 Historisker den nordiske barnesentreringen reflektert i entidlig fremvekst av barns rettigheter og offentligevelferdsordninger som fikk stor betydning forbarns oppvekstsvilkår. Barns liv og barndommensorganisering er tett sammenvevd med velferdssta-tens utforming, og universelle ordninger har førttil større likhet og homogenisering av barndom-men.59 Bildet er imidlertid sammensatt; ikke allebarn har fått like stor del i velferden (se kapittel7).

Den moderne barndommen er kjennetegnetav en økende institusjonalisering av barns liv.OECD peker på at ulike nasjonale politiske og kul-turelle kontekster har skapt ulike syn på den tid-lige barndommen, på familiers rolle og på måletmed omsorgs- og utdanningsinstitusjonene. Disseoppfatningene har igjen formet politikken og for-eldres praksis.60 Modeller for omsorg og utdan-ning for førskolebarn kombineres på ulike måter iulike land (se kapittel 2), noe som avspeiler ulikehistoriske og nåtidige forestillinger om barn ogom hva som utgjør en god barndom.

Når det gjelder barnetilsynstjenester, er detbetydelige forskjeller i tilbud av tjenester og hvor-dan disse tjenestene organiseres.61 De nordiske

landene skiller seg ut ved å ha høy dekningsgradog relativt høyt utdanningsnivå blant de ansatte.Barnehager oppfattes primært som et kollektivtgode og offentlig ansvar, noe som krever et høytnivå på den offentlige finansieringen. De fem nor-diske landene befinner seg på toppen av OECDsrankinglister når det gjelder tilbud på barneha-getjenester. Utviklingen av den nordiske barneha-gen har bygd på en sosialpedagogisk tradisjonsom har vært typisk for disse landene, med en hel-hetlig tilnærming til barns utvikling og læring.Barndommen har vært sett som en egen fase medsin egen verdi, og omsorg og lek har vært settsom gjensidig berikende.62 Den helthetlige tilnær-mingen har også preget organiseringen av barne-hagen som sosial institusjon: Barnehagen dekkeralle barn i førskolealder. Det er ikke noe skillemellom omsorgsinstitusjoner for barn under treår og førskoler for barn over tre år, slik det er imange andre europeiske land. Ifølge Moss byg-ger den nordiske barnehagen på demokrati somen grunnleggende verdi i den gode barndom-men.63 Han hevder at i en demokratisk politikk forden tidlige barndommen kan barnehager være la-boratorier hvor man samarbeider om å øke indivi-duell og kollektiv velferd.

3.2.2 Barns rettigheter

Spørsmål om barns rettigheter og hvordan barnsbehov skal oppfylles, er omdiskutert. I en drøftingi NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget fremholdes detat barn er avhengige av andre, og de viktigste be-slutningene for barns liv blir tatt av andre, som of-test foreldrene.64 Men også staten tar beslutnin-ger for barn, for eksempel gjennom skoleplikt.Hvor langt staten skal gripe inn, er det delte me-ninger om. At barn har egne rettigheter, er et eta-blert synspunkt i dag. Det enkelte barnet er et in-divid med egne rettigheter og behov. Men hvaslags rettigheter foreldre skal ha over barn, oghvordan staten skal balansere foreldres og barnsrettigheter, er imidlertid spørsmål som er gjen-stand for diskusjon. Noen skiller mellom barnsmoralske og juridiske rettigheter.65

En indikator som illustrerer den økende juri-diske anerkjennelsen av barn som personer, er be-skyttelsen mot vold og fysisk avstraffelse. Inntil1972 hadde foreldre i Norge en viss refselsesrettoverfor sine barn i oppdragerøyemed.66 Men det

55 Kamerman & Kahn 1991.56 Bianchi 2000.57 Archard 2015.58 Korsvold 2016.59 Korsvold 2016.60 OECD 2006.61 Moss 2010.

62 NOU 2010: 7.63 Moss 2010.64 NOU 2009: 10, side 25.65 Archard 2015.


ble ikke samtidig innført et uttrykkelig forbudmot fysisk avstraffelse. For å gjøre det helt klart atdet ikke er tillatt å bruke vold i oppdragelsen, bleet forbud tatt inn i barneloven i 1987.

FNs barnekonvensjon av 1989 satte barns ret-tigheter på agendaen, og konvensjonen er et ut-gangspunkt for alle diskusjoner om barns juri-diske rettigheter.67 FNs barnekonvensjon ser påbarn (0–18 år) som forskjellige fra voksne, menfastslår like fullt at barn har grunnleggende rettig-heter. Konvensjonen ble ratifisert av Norge i 1991,og inkorporert i norsk lov i 2003.

Konvensjonen har en flerdimensjonal tilnær-ming til barns levekår, oppsummert i de tre p-er:provision, protection, participation.68 Konvensjo-nen er forankret i et grunnsyn der barn fremstårsom kompetente aktører og bærere av selvsten-dige rettigheter; barn har en rett til å bli hørt ispørsmål som berører dem. Det er imidlertid enspenning mellom prinsippet om barnets rett til«stemme» og å fremme barnets beste interessereller velferd.69

Barnets beste er det mest sentrale begrepet ibarnekonvensjonen.70 I artikkel 3 nr. 1 heter det:«Ved alle handlinger som berører barn, enten deforetas av offentlige eller private velferdsorganisa-sjoner, domstoler, administrative myndigheter el-ler lovgivende organer, skal barnets beste være etgrunnleggende hensyn.»71 Barnets beste er ett avfire generelle prinsipper i barnekonvensjonen. Detre andre er retten til ikke-diskriminering (barne-konvensjonen artikkel 2), retten til liv, overlevelseog utvikling (barnekonvensjonen artikkel 6) ogretten til å bli hørt (barnekonvensjonen artikkel12).

I alle saker som angår barn, skal barnets bestevære et primært hensyn. Dette kan tolkes som atbarnet ikke har en egen interesse, men det under-streker at det er viktig at man ikke ser bort fra el-ler ignorerer barnets interesser. Å gjøre det bestevi kan for barnet er et mål, men hva som er bestfor barn, er omstridt; vurderingen inneholdermange komplekse variabler. Hva som skal forståssom barnets beste, er historisk og kulturelt betin-get, og dermed variabelt og foranderlig.72

Implementering av barnekonvensjonen inne-bærer at man anlegger et barneperspektiv på om-

råder der barn blir berørt. Barneperspektivetinnebærer at man vurderer hvilke konsekvenserbeslutninger har for barn og unge. Det innebærerat man i en viss situasjon må bedømme hva somer barnets beste, og avveie dette mot andre hen-syn, men barnets interesser skal veie tungt.73

Heimer og Palme argumenterer for at vel-ferdspolitikken må anerkjenne barn som aktører,og mener at det er problematisk at velferdsfors-kningen behandler barns velferd atskilt fra dengenerelle velferdsforskningen.74 Konsekvensener at forskningen ikke ser barn som aktører, ogbarns levekår og samfunnsdeltakelse blir negli-sjert i velferdsstatsteorien. I både velferdsstatsteo-rier og -typologier er barn usynlige. Selv om nyeretilnærminger, som sosial investeringsteori, setterbarnet i sentrum på en ny måte (se avsnitt 3.6.2),er barn som aktører undervurdert. Barn oppfattesførst og fremst som becomings, som fremtidig bor-gere, og ikke som beings, barn her og nå.

Det er blitt hevdet at velferdsstatslitteraturensensidige fokus på overføringer utelater barnet somkompetent aktør. Barns stemme har vært tillagt forliten vekt i politikk og forskning om blant annet bar-nefattigdom, der vekten ensidig har vært lagt på fa-milien som enhet.75 Barn bør sees på som selvsten-dige enheter, og ikke bare som indirekte mottakereav kontantoverføringer og tjenester gjennom fami-lieenheten. Barns egne behov må tas i betraktning.Foreløpig er det lite empirisk forskning med ut-gangspunkt i denne typen perspektiver. Én grup-pes rett til deltakelse kan imidlertid komme i kon-flikt med andre gruppers interesser og rettigheter,og barns rettigheter kan komme til å stå i motset-ning til foreldres rettigheter.

3.2.3 Barns velferd i rike land

Forskning som sammenligner indikatorer forbarns situasjon og hvordan velferdspolitikken på-virker barns situasjon, er i sin spede begyn-nelse.76 Det er gjort fremskritt når det gjelder in-dikatorer for barnefattigdom og deprivasjon, ogfor helse og utdanning. Det er liten tvil om at vel-ferdspolitikk kan påvirke barns objektive levekår.Men indikatorer for barns subjektive velferd ellervelvære er mindre utviklet.77 Bradshaw spør omsamfunnet kan bidra til større velferd for barn her

66 Ot.prp. nr. 104 (2008–2009).67 Archard 2015, side 107.68 Heimer & Palme 2015.69 Archard 2015.70 NOU 2016: 16.71 NOU 2016: 16, side 48.72 Korsvold 2016.

73 SOU 2005: 73, side 58–59.74 Heimer & Palme 2015.75 Heinen & Palme 2015.76 Bradshaw 2015.77 Bradshaw 2015.


og nå, og om det er en sammenheng mellom vel-ferdspolitikk og tilfredse barn.

Unicef har utarbeidet en oversikt over barnsvelferd i 29 av verdens mest avanserte økonomier.Sammenligningen er basert på fem dimensjoner ibarns velferd: materiell velferd, helse og trygghet,utdanning, atferd og risiko, og bolig og miljø.78

Den generelle utviklingen på 2000-tallet viser atforbedringer har skjedd når det gjelder de flesteindikatorene. Ifølge en oppsummerende «liga-tabell» basert på alle fem dimensjoner rangeresNederland helt på topp, og er det eneste landetsom er rangert blant de fem første på alle de femindikatorene. Norge er rangert på andreplass,mens Island, Finland og Sverige følger på de nesteplassene.

Det er en klar sammenheng mellom de objek-tive indikatorene og barns selvrapporterte vurde-ring av egen situasjon her og nå. Barn i alderen11, 13 og 15 år har svart på et spørreskjema, og 85prosent av dem rapporterer et høyt nivå på gene-relle tilfredsheten med livet (overall life satis-faction).79 Også her kommer Nederland på topp,mens Norge er rangert som nummer sju, med enandel nær 90 prosent med høy tilfredshet. I løpt av2000-tallet var det en klar økning blant norskebarn i andelen med høy tilfredshet. Barna bleogså spurt om forholdet til foreldre og venner, ogher kommer Norge ut mer midt på treet, etter deandre nordiske landene.

Det bør nevnes at måling og sammenligningav indikatorer på tvers av land har en del begrens-ninger. Unicef skriver at dataene som er brukt, erde beste som er tilgjengelige, men de er mangel-fulle når det gjelder viktige dimensjoner, somblant annet kvaliteten på foreldreskapet, kvalite-ten på barnehager, barns mentale og emosjonellehelse, forekomst av overgrep mot og vanskjøtselav barn, kommersialisering og seksualisering avbarn og betydningen av media i barns liv. Sam-menlignbare data foreligger dessuten stort settbare for større barn, mens data om barns utvik-ling og velferd i de tidlige månedene og åreneikke er tilgjengelige. Forskning tyder på at sam-spill mellom genetiske faktorer og barns erfarin-ger tidlig i livet kan påvirke senere utvikling. Man-

gelen på data er til dels et uttrykk for at betydnin-gen av de tidlige årene først i senere år har fått po-litisk og offentlig anerkjennelse.

3.3 Fordeling og ulikhet

Den norske velferdsmodellen er avhengig av høyyrkesdeltakelse og en jevn inntektsfordeling for åkunne opprettholde det generøse tilbudet av uni-verselle velferdsordninger.80 Finansieringen avvelferdsstaten er basert på en forsikringsordning,der man betaler etter evne og får etter behov. Hvissamfunnet skulle utvikle seg slik at en uforholds-messig stor andel av befolkningen ikke lenger serdet som formålstjenlig å bidra til en slik for-sikringsordning, eller hvis en større andel benyt-ter seg av denne forsikringen enn dem som beta-ler inn, vil systemet bryte sammen. Sagt på en an-nen måte vil det si at systemet er avhengig av enstor middelklasse, som ser seg tjent med å bidratil systemet, fordi de selv kan tenkes å måtte be-nytte seg av forsikringen en eller annen gang ifremtiden. Dette betyr at hvordan innsatsen motfattigdom, omfordeling, stimulering til økt syssel-setting og arbeidsinsentiver og lønnsfastsettelseinnrettes og utvikles, vil kunne påvirke både viljentil å bidra og legitimiteten til ordningene i fremti-den.

Selv om fordelingen av økonomiske ressurseri Norge er jevn, sammenlignet med de fleste an-dre land, er det generelt høy oppslutning om atdet fortsatt bør være en hovedoppgave for myn-dighetene å føre en aktiv fordelingspolitikk for åredusere økonomiske forskjeller.81

3.3.1 Normative perspektiver på fordeling

I hvilken grad samfunnsforskjeller skal utjevnesved hjelp av fordelingspolitikk, er et normativtspørsmål. Det finnes flere motstridende oppfatnin-ger av rettferdighet og hva som er en rettferdigfordeling, og både filosofer og økonomer har ar-gumentert for ulike syn. Sterkt forenklet skillerman mellom den såkalte venstresiden, som leggerhovedvekt på likhet, og den såkalte høyresiden,som legger hovedvekt på frihet.82 I filosofisk tradi-sjon kan man si at disse sidene er representert78 Unicef 2013. Materiell velferd: relativ barnefattigdom,

andel familier med lav levestandard m.m. Helse og trygg-het: spedbarnsdødelighet, fødselsvekt, vaksinasjonsrate,barnedødelighet. Utdanning: deltakelse i barnehage, andeli videregående utdanning, andel 15–19 år hverken i utdan-ning eller arbeid, gjennomsnittlig PISA-score i lesing, matteog realfag. Atferd og risiko: overvekt, tenåringsgraviditet,røyking, alkohol, mobbing m.m. Bolig og miljø: rom perperson, boligproblemer, mordrate, luftforurensning.

79 Høy tilfredshet: 6 eller høyere på en skala fra 0 til 10.

80 Se blant annet NOU 2011: 7 og Meld. St. 12 (2012–2013)for en diskusjon av bærekraften i velferdsstaten, samt NOU2009: 10 for en grundig gjennomgang av fordelingspolitikk.

81 Hellevik 2008, gjengitt i NOU 2009: 10.82 Kymlika 1990.


ved henholdsvis det egalitære og det liberalistiskeperspektivet.

I henhold til et rent egalitært perspektiv skalalle forskjeller utjevnes, uansett om disse kommerav egne valg eller ikke.83 Et åpenbart problemmed den rene egalitarismen er mangelen på in-sentiv til arbeid. Dette kan lede til en situasjon deralle ressurser er likt fordelt, men der alle samtidighar svært lite.84

Et strengt liberalistisk perspektiv innebæreringen omfordeling av ressurser, det vil si at allemå klare seg selv med de mulighetene de er gitt.Nozik, som er en av liberalismens markante re-presentanter, argumenterer for at alle eier sineegne evner, og skal høste fruktene av å brukedisse.85 I ytterste konsekvens leder liberalismentil at de som ikke har mulighet til å anvende ev-nene sine, for eksempel funksjonshemmede, fallerhelt utenfor samfunnet.

Mellom disse ytterpunktene finner man en li-beral86 variant av egalitarismen, som kan beteg-nes som liberal-egalitarisme. John Rawls, sammenmed andre filosofer som Amartya Sen, har værtførende i argumentasjonen for denne retningen.87

Dette perspektivet innebærer et skille mellomevner og innsats i hva enkeltmennesket skal ha ei-endomsrettighet til, og hvilke forskjeller som skalutjevnes. Det liberal-egalitære perspektivet repre-senterer et middelpunkt mellom de filosofiske yt-terpunktene, men står imidlertid selv overfor flereutfordringer. Det er ikke umiddelbart gitt hvilkeforskjeller som skal utjevnes. I mange tilfeller kandet være tilnærmet umulig å konkludere medhvorvidt en situasjon er selvforskyldt eller ikke. Etslikt tilfelle kan være arbeidsledighet på grunn avmanglende kvalifisering. Skyldes mangel på ut-danning egne valg, eller kommer det av genetikk,eller foreldrenes sosiale bakgrunn?

En utbredt oppfatning i de nordiske velferds-statene er at det er legitimt å utjevne forskjellersom ikke skyldes egne valg. Ordninger som skalkompensere personer som har et handikap somgjør at de ikke kan ta del i det ordinære arbeidsli-vet, oppfattes som rettferdige og legitime, mensordninger som kompenserer for inntektstap somfølge av et aktivt valg om ikke å jobbe, oppfattessom urettferdige.

Til tross for at den norske velferdsstaten byg-ger på en liberal-egalitær idé, finner man flere ek-sempler som bryter med denne logikken. Innen-for helsevesenet diskrimineres det for eksempel ihovedsak ikke mellom tilstander som skyldeskonsekvenser av egne valg, og behandling som ernødvendig på grunn av uforskyldte hendelser.Man får lungetransplantasjon uavhengig av omman trenger det på grunn av røyking eller enulykke. I en velferdsstat som Norge, der man ersikret generelle helsetjenester uavhengig av inn-tekt, innebærer dette at samfunnet som helhetkompenserer enkeltpersoner for deres «dårlige»valg. I familiepolitikken gjelder dette paradoksettil en viss grad rett til barnehageplass. Et av for-målene med at samfunnet tilbyr sterkt subsidiertbarnehage, er å sikre kvalifisert pass av barn, slikat foreldrene skal ha anledning til å jobbe. Likevelmister man ikke retten til barnehageplass om manskulle bli arbeidsledig, eller om man er hjemme-værende. I slike tilfeller er det samfunnets vurde-ring at andre hensyn er mer tungtveiende ennprinsippet om at man kun skal kompenseres forforhold som ikke skyldes egne valg.

Dette leder videre til en diskusjon mellom toulike former for likhet: likhet i muligheter og lik-het i utfall. Et eksempel på hvordan det legges tilrette for likhet i muligheter i Norge, er lovgivnin-gen mot diskriminering i arbeidslivet. Det stilleskrav til saklige begrunnelser for ansettelse og av-skjedigelse av folk, og grunner som rase, kjønn ogseksuell legning regnes ikke som saklige. Lovver-ket er et forsøk på å skape like muligheter for alle.De eventuelle ulikhetene som da oppstår, oppstårpå grunn av ulikheter i evner eller innsats. Det fin-nes imidlertid argumenter for at heller ikke likheti muligheter er rettferdig. Den iboende evnen tilinnsats kan være et resultat av arv eller om-stendigheter den enkelte ikke har kontroll over.På den andre siden står likhet i utfall. Tanken er atvelferden skal fordeles likt på alle. Med dette mø-ter man imidlertid på et annet problem. Forskjel-lige personer har forskjellige oppfatninger om hvasom gir størst velferd. Enkelte personer verdset-ter overflod av materielle goder, og blir ulykkeligeuten, mens andre trives best med et enkelt liv ipakt med naturen. I praksis handler likhet i utfallderfor som regel om fordeling av målbare, økono-miske ressurser.

Forskningen på hva som empirisk oppfattessom rettferdig fordeling, har ekspandert. For-skere fra forskjellige fagdisipliner jobber i størregrad sammen og søker å finne svar på hva somempirisk oppfattes som rettferdig fordeling.Innenfor eksperimentell økonomi har det vært

83 Se for eksempel Nielsen 1985.84 Crocker 1977.85 Nozik 1974.86 Det skilles her mellom «liberalisme» som en politisk ideo-

logi med vekt på begrenset politisk makt og fremhevelse avindividets frihet, og «liberal» i filosofisk betydning, som vilsi å være åpen og tolerant.

87 Rawls 1971.


gjort mye arbeid på tvers av fagfeltene økonomiog psykologi. Gjennom eksperimenter som simu-lerer reelle situasjoner som krever fordeling avressurser, har man forsøkt å avdekke empirisk be-legg for hva som oppfattes som rettferdig forde-ling.88

Uavhengig av disse utfordringene synes detsom om den såkalte liberal-egalitære tradisjonen istørst grad representerer den tanken som liggerbak de nordiske velferdsstatene og sosialdemo-kratiet, med en stor grad av omfordeling kombi-nert med personlig frihet.

3.3.2 Universelle versus selektive velferds-ordninger

Universalisme er et sentralt begrep i velferdspoli-tikken og i velferdsstatsforskningen. Det brukesbåde for å betegne et prinsipp for omfordeling ogsom karaktertrekk ved en velferdsstatsmodell.Men det er også et politisk begrep, og represente-rer idealer som har formet etterkrigstidens vel-ferdspolitikk.89 De nordiske velferdsstatene be-tegnes gjerne som universalistiske. Men selve be-tegnelsen universalisme kom i bruk først flere tiåretter at et system med ytelser og tjenester for helebefolkningen var innført.90 Begrepet er omdisku-tert, både teoretisk og politisk.

Ulike sosialforsikringsmodeller er utvikletgjennom over hundre år med konflikter mellomulike interessegrupper. Modellene kan knyttes tilulike strategier for likhet og for ulike roller formarked og politikk i fordelingsprosesser, medulike konsekvenser for inntektsfordeling og fattig-dom blant borgerne. Historisk sett kan universa-lisme i velferdspolitikken beskrives som bevegel-sen mot en velferdsstat som innlemmer hele be-folkningen, til forskjell fra selektive ordninger forde «lavere» klassene i den tidlige fasen av vel-ferdsstatsutviklingen.91 Den tidlige utviklingenkan knyttes til en reformbevegelse i Storbritanniaunder og etter andre verdenskrig som var rettetmot å skape et samfunn med større likhet.

Universalisme bringes ofte inn i debatter omhvordan velferdspolitikk best kan utformes mesteffektivt for å redusere fattigdom og ulikhet.92

Bør ordninger være målrettede eller universelle –skal de rettes bare mot de dårlig stilte eller bør de

inkludere alle borgere? Skal nivået på universelleytelser være likt for alle, eller bør det knyttes tiltidligere inntekt? Enkelte studier finner at det å gihøyinntektstakere inntektsavhengige ytelser re-duserer ulikhet og fattigdom mer effektivt ennytelser med flat sats eller målrettede ytelser tildem med lav inntekt – noe som betegnes som et«omfordelingens paradoks».93

Begrepet universalisme brukes først og fremstom velferdsytelser. Opprinnelig er begrepet ut-viklet med henblikk på sosiale overføringer, detvil si kontantytelser. Men det brukes også om tje-nester, og i realiteten er det langt flere tjenesterenn kontantoverføringer som kan betegnes somuniverselle.94

Anttonen og Sipilä understreker at universalis-mebegrepet er avhengig av den konteksten detinngår i, betydningen varierer med tid og rom og iforhold til ulike ytelser. De hevder at nordiske vel-ferdsforskere har vært fleksible i sin bruk av uni-versalismebegrepet. Så lenge systemet inkludereralle, er det universelt, selv om ytelser er inntekts-avhengige. En bred definisjon av universalismeetablerer først og fremst et skille mellom et offent-lig og et privat sikkerhetsnett. Det synes å væreenighet om at for at en ytelse skal være universell,må den gis til alle. Dette krever at ytelsenadministreres av staten, og er lovfestet. Det harvært diskutert hvorvidt kun ytelser med flat satser universelle. Problemet med å ha kun slikeytelser er at det fort kan lede til parallellesystemer, og dermed svekke universalismens ide-ologiske mål: likhet og integrasjon.

Borchorst og kolleger utdyper disse prinsip-pene for universalisme gjennom fire kriterier. Fak-tiske ordninger vil i større eller mindre grad av-vike fra disse kriteriene.95

Det første kriteriet: Alle er omfattet av desamme reglene, med klart definerte rettigheter.Felles for de fleste definisjonene av universelleordninger er at det dreier seg om rettigheter somer fastsatt i lovgivningen. Men når det gjelder til-delings- og utmålingskriterier, er det for eksempeli Norge kun veiledende satser for sosialhjelp, ognår det gjelder tjenester, kommer det kommunaleselvstyret inn og gjør rettighetene mer uklare ogskaper variasjon i servicenivået.

Det andre kriteriet: Alle er berettiget til åmotta den aktuelle ytelsen. Dette dreier seg ominnholdet i tildelingskriteriene. Grunnprinsippet erat de som dekkes av universelle ytelser, normalt

88 Se blant annet Cappelen & Tungodden 2009, Cappelen etal. 2010.

89 Anttonen et al. 2012.90 Anttonen & Sipilä 2012.91 Anttonen et al. 2012.92 Korpi & Palme 1998.

93 Korpi & Palme 1998.94 Borchorst et al. 2015.95 Beskrivelsen bygger på Borchorst et al. 2015.


er de som har opphold i landet, om de er statsbor-gere eller ikke. At alle er dekket, betyr imidlertidikke at alle får tildelt ytelsen. Tildeling er etter be-hov: Foreldre får barnetrygd for sine barn, manfår behandling på sykehus dersom man er syk.Tildeling ut fra behov, basert på ikke-økonomiskeog faglige kriterier, strider ikke mot universalis-meprinsippet. Det gjør derimot ytelser som tilde-les etter behovsprøving basert på økonomiske kri-terier. Fravær av behovsprøving basert på økono-miske kriterier er en viktig avgrensing av univer-selle ytelser fra målrettede eller økonomiske be-hovsprøvde ytelser rettet mot de fattigste.Sosialhjelp er et eksempel på det siste.

Det tredje kriteriet: Alle mottar den sammeytelsen. Dette dreier seg om innholdet i utmå-lingskriteriene. Universalisme betyr at alle fårsamme beløp eller samme tjeneste (gitt at perso-nen tilhører den relevante målgruppen ut fra ob-jektive kriterier). Barnetrygd er et typisk eksem-pel på en universell ytelse. Ytelsen som sikter motå gi prosentvis kompensasjon for tidligere inntektdefineres som et grensetilfelle. Tjenester er van-skeligere å standardisere enn kontantytelser, detvil for eksempel være variasjon mellom kommu-ner. Likheten i ytelser kan også reduseres ved atressurssterke borgere i praksis oppnå bedre ser-vice enn andre, mens borgere med mindre ressur-ser ikke får gjort krav på de ytelsene de har retttil.

Det fjerde kriteriet: Ytelsen er tilstrekkelig.Det er ikke alltid klart hva som menes med dette,men når det gjelder kontantytelser, er det vanlig åvise til Marshalls medborgerskapskriterium, sombaseres på at ytelsen gjør det mulig å ta del i detvanlige samfunnslivet, slik det leves av brede grup-per i samfunnet. Når det gjelder tjenester, er stan-dardformuleringen «best mulig standard», enstandard som brede grupper i samfunnet kan levemed. En annen måte å operasjonalisere kriterietpå er at samfunnets brede grupper – herunder«middelklassen» – ikke finner det nødvendig åkjøpe bedre/supplerende ytelser. Utsetting av tje-nester, som for eksempel barnehager, til privateoppfattes ikke som brudd på universalismen, sålenge finansieringen er offentlig og alle har rett tilden samme ytelsen uavhengig av økonomi. Nårdet gjelder kontantytelser, kan man ikke brukebest mulig standard, men fraværet av behovet forprivate forsikringer kan være et kriterium. Pen-sjon er et eksempel som oppfyller de tre første kri-teriene: Ytelsen dekker hele befolkningen, ogminsteytelsen er relativt høy. Men de fleste oppfat-ter ikke grunnpensjonen som tilstrekkelig, og til-

leggspensjon basert på inntekt er en del av detnorske pensjonssystemet.

Universelle velferdsmodeller kontrasteres motselektive modeller, det vil si modeller der politik-ken først trer inn når de normale institusjonene(marked, familie) svikter, eller der politikken ret-tes mot bestemte grupper. Den klassiske formenfor selektive ordninger handler om å reservereytelser til de svakeste gruppene. Men en annenform handler om å holde bedrestilte grupper uten-for ordninger.96 Den siste innebærer ikke stigma-tisering, den er et brudd på universalismen, menoppfattes vanligvis ikke å være sosialpolitisk pro-blematisk. Den fungerer i praksis som en målret-tet økning av den sammensatte marginalskattenfor bestemte samfunnsgrupper. Et tredje avvik frauniversalisme er å gi tilleggsytelser til svakt stilte:Alle er omfattet av ytelsen, noe som utelukkerstigmatisering, samtidig med at svakt stilte grup-per tilgodeses, for eksempel med hel eller delvisfriplass i barnehage.

Mens det er enighet om at tilleggsytelser tilsvakt stilte ikke er et brudd med universalismen,er det mer delte meninger om ytelser som avhen-ger av tidligere inntekt. Hva er mest universelt: Atalle får samme beløp, eller at alle får samme kom-pensasjonsgrad? Man kan argumentere for atytelsen kan bli mer lik, men at den også blir merutilstrekkelig, og dermed mindre universell fordiden skaper grunnlag for private tilleggsforsikrin-ger. Det er ganske vanlig i litteraturen å betrakteelementer av inntektserstatning som forenlig meduniversalisme.

Det har oppstått økte spenninger mellom van-lige måter å forstå universalisme på når det gjel-der den nordiske modellen i lys av utfordringenefra økt innvandring.97 I en tid med omstrukture-ring av velferdsstater er universalisme gjenstandfor kontroverser både i sosialdemokratiske og li-berale velferdsstater.98 Enkelte studier konklude-rer med at det er en systematisk nedbygging avuniversalismen i samtidens velferdsstater, mensandre studier viser at det ikke er en klar tendenstil avvikling av universelle programmer. Utviklin-gen viser et langt mer sammensatt bilde, medulike tendenser innen og mellom land.99 Det argu-menteres for at man bør snakke om grader av uni-versalisme, langs flere dimensjoner, og at man

96 Se for eksempel behovsprøving av barne-/ungeytelse forhøyinntektsgrupper i Danmark, Borchorst et al. 2015.

97 Borchorst & Siim 2008, Häikiö & Hvinden 2012 og NOU2011: 7.

98 Béland et al. 2014.99 Béland et al. 2014.


kan skille mellom universalisme i form av rettig-heter og bruk. Bruk sier noe om private markederfor sosialforsikring og tjenester eksisterer utenfordet offentlige systemet, og hvor mange som bru-ker disse i stedet for det offentlige systemet. Hvisslike markeder utkonkurrerer heller enn komple-menterer offentlige tjenester, er det en indikasjonpå mindre grad av universalisme i de offentligeprogrammene, selv om de er tilgjengelige for alleborgere.

3.3.3 Sosial mobilitet

Den sosiologiske forskningen på sosial mobilitethar tradisjonelt sett tatt utgangspunkt i klasse el-ler sosioøkonomisk status slik det kommer til ut-trykk gjennom yrke eller sosiale klasser, men so-sial mobilitet studeres også ved hjelp av inntekt el-ler utdanning av både sosiologer og økonomer.100

Dette avsnittet vil i all hovedsak ta for seg mobili-tet i utdanning og økonomisk forstand.

Det er ønskelig at det norske samfunnet leg-ger til rette for at alle skal kunne ha de sammesjansene i livet, og at adgangen til privilegerte po-sisjoner ikke skal bestemmes av foreldrenes sosi-ale status, men av evner og innsats. Selv om det erbred enighet om at ulikhetene i levekår ikke skalvære urimelig store, og at man skal forsøke å for-hindre fattigdom, er det likevel ikke full enighetom hvor stor grad av ulikhet samfunnet skal ak-septere. Dersom man lykkes med å legge til rettefor en stor grad av sosial mobilitet, har man lagtgrunnlaget for at enhver kan få brukt sine evnerog sin innsats for å sikre seg gode levekår, uav-hengig av hvilken sosial bakgrunn man har.

Sosial mobilitet er individers bevegelser mel-lom sosiale posisjoner innen eller mellom genera-sjoner, der sosiale posisjoner er hierarkisk ordnetslik at noen gir systematisk tilgang til mer ressur-ser enn andre i form av materiell eller symbolskbelønning.101 Det har vært forsket lenge på hvabarns bakgrunn har å si for hva som skjer senere ilivet. Forskningen peker i retning av at det ikkelenger er slik at man nødvendigvis er låst til åfølge i sine foreldres fotspor når det gjelder valgav yrke eller utdannelse. Mobilitet innenforsamme generasjon kalles intragenerasjonsmobili-tet, mens mobilitet mellom generasjoner betegnessom intergenerasjonsmobilitet. Det er det sistedet har vært forsket mest på.

Analyser av sosial mobilitet ved hjelp av ulikeutvalgsundersøkelser finner en økning i absolutt

mobilitet i perioden fra midten av 1960-tallet fremtil midten av 1990-tallet. Absolutt mobilitet vil si atdet har skjedd et skifte i mobilitet i hele samfun-net. Mobiliteten har vært størst mellom nærlig-gende klasser, og mobilitet nedover skjer sjelden.Samlet tyder funn på at den relative mobiliteten iNorge i perioden har økt. Den relative mobilitetensier noe om den enkeltes bevegelse i forhold tilandre i samfunnet. Livssjansene har blitt mer likefor personer med ulik familiebakgrunn, menforskningen tyder også på at familiebakgrunnfortsatt har stor betydning for barnas sosiale posi-sjon i voksen alder.102

I Norge har det i flere tiår vært lagt vekt på åutjevne sosiale forskjeller i utdanning, blant annetgjennom en gratis og enhetlig grunnskole oggjennom opprettelsen av Statens lånekasse for ut-danning. Mens det tidligere var relativt mangesom avsluttet utdanningen sin etter det som i dager ungdomsskolen, har det etter innføringen avrett til videregående utdanning beveget seg i ret-ning av at så å si alle tar videregående utdanning. Itillegg har høyere utdanning blitt mer vanlig.Denne bevegelsen mot stadig lengre utdanninghar ført til at flere har lengre utdanning enn sineforeldre, og således får økte muligheter til høyerelønn og sosial status. Fra slutten av 1970-tallet ogfrem til 1997 har andelen som ved 20-årsalderenstår uten fullført videregående utdanning, gåttned i alle sosiale klasser. Men det er store klasse-forskjeller i hele perioden. Ser man på hvem somoppnår høyere universitetsgrader, er det sværtstore klasseforskjeller. I perioden fra 1985 til 1996er det barn av akademikerforeldre som i størstgrad oppnår høyere universitetsgrad, mens under5 prosent av arbeiderbarna oppnår slike grader.Dette tyder på at den store utdanningsbaserteklassereisen kanskje ikke er så vanlig.103 Dettebekreftes også av flere studier.104

Forutsetningene for å måle sosial mobilitetved hjelp av inntektsmobilitet er gode i Norge, derman har rik tilgang på historiske inntektsdatagjennom administrative registre.

Empirisk forskning tyder på at den sosiale mo-biliteten i Norge, målt ved korrelasjoner i inntektmellom foreldre og barn, er høy. Utviklingen i so-sial mobilitet over tid er imidlertid noe uklar, av-hengig av hvilket inntektsbegrep som legges tilgrunn – for eksempel om man måler ut fra hus-holdningsinntekten etter skatt (justert for hus-

100 Bergsgard & Vassenden 2015.101 Ringdal 2010.

102 Ringdal 2010.103 Hansen & Wiborg 2010.104 Se for eksempel Fasting 2016 for en gjennomgang av utdan-

ning og sosial mobilitet.


holdningsstørrelsen) eller individuell yrkesinn-tekt etter skatt.105 I tillegg kommer spørsmåletom hvilken tidsperiode inntekten måles over. Ide-elt sett er samlet inntekt gjennom livsløpet ønske-lig når man vil måle den økonomiske mobiliteten.Dette byr imidlertid på en del utfordringer med atman må vente med måling av intergenerasjonellmobilitet til etter at personer er ferdige med yrke-slivet. På grunn av praktiske hensyn må man der-for velge ut den mest representative perioden i li-vet å måle inntekten på. Hovedbildet er at den so-sial mobiliteten i Norge over tid, målt ved inntekt,har vært stabil. For personer født utover 1960-tal-let økte inntektsmobiliteten noe, men dette bledelvis reversert for dem født utover 1970-tallet.

Til tross for den rike tilgangen på data er det li-kevel den intergenerasjonelle mobiliteten mellomfar og sønn det har vært forsket mest på. På grunnav at kvinner tidligere i stor grad var hjemmevæ-rende, finnes det ikke nok kvinner som var yrkes-aktive i 1960–1970-årene til at registerdataene giret representativt utvalg. Andelen kvinner i alderen29–31 år med null-inntekt var så høy som 68 pro-sent for 1940-kohorten.106 Enkelte studier har for-søkt å integrere effekten av mors sosiale bak-grunn. Funn tyder på at ved å inkludere mors bak-grunn for kohortene som er født fra midten av1960-tallet og oppover, modereres de tidligere fun-nene om at mobiliteten i Norge har økt, og manfinner ingen oppadgående trend.107

Et aspekt ved sosial mobilitet som har blitt yt-terligere aktualisert i løpet av de siste 20 årene, erhvordan barn av foreldre med innvandrerbak-grunn klarer seg i det norske samfunnet, og omde opplever sosial mobilitet på samme måte somandre barn i Norge. Forskningen er begrenset,fordi dette foreløpig utgjør en liten gruppe i antall.Men en studie finner at barn med innvandrerbak-grunn født i perioden 1973–1982 har nærmet segmajoritetsbefolkningen gjennom intergenerasjo-nell mobilitet når det gjelder utdanning og inntekt,og at denne mobiliteten er størst blant dem somhar foreldre med den laveste sosiale statusen.108

Resultatene viser også at flere av barna med inn-vandrerbakgrunn har høyere mobilitet enn deresjevnaldrende i majoritetsbefolkningen med sam-menlignbar sosial bakgrunn. Dette er funn somogså er gjort i andre europeiske land.

Norges relativt inkluderende institusjoner,blant dem utdanningssystemet, fremheves blantde forholdene som gir gode sjanser til å lykkesuavhengig av sosial bakgrunn.109

En oversikt over hvordan innvandrere fra la-vinntektsland og deres norskfødte barn klarer segi utdanning og arbeidsliv, konkluderer med at denegalitære norske velferdsstaten ser ut til å spilleen dobbeltrolle med hensyn til å inkludere nyeinnvandrergrupper i økonomien.110 På den ene si-den kan det se ut til at en sammenpresset lønns-struktur og sjenerøse trygdeordninger bidrar tillav sysselsetting relativ til majoritetsbefolkningenblant innvandrere med lavt kvalifikasjonsnivå. Påden andre siden kan egalitære velferdsstater bidratil sosial utjevning, gode utdanningsmuligheter oghøy mobilitet på tvers av generasjoner for allebarn med et lavt sosioøkonomisk utgangspunkt,men kanskje særlig for barn av lavt utdannedeinnvandrerforeldre. Det ser ut til å være desamme institusjonene og strukturene som bidrartil svak arbeidsmarkedstilknytning og samtidigbeskytter barna deres mot skadelige konsekven-ser av barnefattigdom. På lang sikt kan den posi-tive rollen velferdsstaten har på sosioøkonomiskintegrering i etterkommergenerasjonen være avstørst betydning, men integrering av nye, lavt ut-dannede utdanningsgrupper vil forbli en sentralutfordring.

Mye tyder på at det er relativt høy sosial ogøkonomisk mobilitet i Norge, sammenlignet medde fleste andre land. Det er likevel ikke ubetydelighva slags familie man vokser opp i. Det er en tyde-lig sammenheng mellom foreldrenes økono-miske posisjon og barnas økonomiske utfall og le-vekår som voksen, og dette gjelder i særlig storgrad de aller fattigste familiene.111 Dersom manvektlegger at alle skal ha de samme sjansene i li-vet, må samfunnet bidra til å gjøre de faktorenesom er av betydning for at enhver skal kunnevelge fritt, uavhengig av foreldrenes posisjon, til-gjengelige. Det synes å være støtte i forskningenfor at utdanning er av stor betydning for mulighe-ten til sosial mobilitet. Det kan derfor argumente-res for at en viktig rolle for familiepolitikken er ågi et bidrag til at forholdene ligger til rette for atalle kan gjennomføre den utdanningen de vil, uav-hengig av sosioøkonomisk bakgrunn.

105 Markussen & Røed 2015b. Se også Jäntti et al. 2006, Brats-berg et al. 2007, Raaum et al. 2007.

106 Markussen og Røed 2015b.107 Wiborg og Hansen 2009.108 Hermansen 2016.

109 Friberg 2016.110 Hermansen 2017.111 Markussen & Røed 2015b.


3.3.4 Fordeling av anerkjennelse

Forskningslitteraturen om fordeling og ulikhethar vært opptatt av at en rettferdig omfordelings-politikk ikke bare handler om fordeling av økono-miske ressurser, men også om fordeling av re-spekt/anerkjennelse.112 Et viktig spørsmål erimidlertid hva som skal ligge til grunn for en aner-kjennelsespolitikk. Fraser skiller mellom bekref-tende (affirmative) og transformative tilnærmin-ger.113 Den første tilnærmingen – en identitetsmo-dell – tar sikte på å oppvurdere nedvurderte iden-titeter. Dette er en problematisk modell. Dersomanerkjennelse formuleres som en oppvurderingav bestemte gruppeidentiteter, for eksempel tradi-sjonelle kjønnsidentiteter/etniske identiteter, vildet bidra til å sementere slike identiteter. Det villegge moralsk press på individer til å innordneseg gruppeidentiteten. Frasers foretrukne alter-nativ er det hun betegner som statusmodellen.Anerkjennelse dreier seg da om å legge til rettefor deltakelse i samfunnet på like vilkår.114

Hensynene til økonomisk omfordeling og kul-turell anerkjennelse kan imidlertid komme i kon-flikt. Omsorg for barn har spilt en sentral rolle idenne type dilemmaer. Krav om omfordeling avomsorg har inkludert både omfordeling fra fami-lien til samfunnet (barnehager), og fra kvinner tilmenn i familier (fedrekvote). Krav om anerkjen-nelse av omsorg har dreid seg om oppvurderingav kvinner som omsorgsgivere, og om omsorgsom en verdifull aktivitet for samfunnet. Oppvur-dering av kvinners omsorgsarbeid, i form av øko-nomisk kompensasjon, kan imidlertid bidra til åopprettholde en tradisjonell kjønnsorden.

3.3.5 Barn og barnefamilier. Hva er fattigdom?115

Fattigdom i et internasjonalt perspektiv handler imanges øyne om å ha tilgang til det aller mestnødvendige, som mat, klær og tak over hodet. Setti forhold til sultkatastrofer som forårsaker utalligebarns død, virker det paradoksalt å snakke om fat-tigdom i et land som Norge.

Norge rangeres internasjonalt som et av ver-dens rikeste land, med gode levekår. Den norskevelferdsstaten sikrer borgerne tilgang til nødven-

dige velferdsgoder i de fleste situasjoner. Barn iNorge har gratis skole og helsetjenester samt til-gang til en rekke andre velferdstjenester. Hvordankan man snakke om fattigdom i denne kontek-sten? Inntil årtusenskiftet var barnefattigdom etikke-tema i det politiske ordskiftet så vel som iforskningen i Norge. Det var generelt antatt atden norske velferdsstaten, med enhetsskolen, gra-tis helsevesen, gode trygdeordninger og familie-vennlig politikk, skulle forhindre at barnefamilieropplevde fattigdom.116

I NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til bar-nefamilier, som var den siste NOU-en som så påde samlede overføringene til barnefamilier, be-handles inntektsfordelingen og barnefamiliersinntektsutvikling grundig. I tillegg inngår sosial-hjelpsbruk og noe omtale av lavinntekt blant ens-lige forsørgere, men en behandling av fattigdomper se er fraværende, og begrepet «fattigdom» nev-nes ikke.

Rundt inngangen til 2000-tallet kom det flereforskningsrapporter som viste at det også i Norgefantes barn som levde i det som kan karakterise-res som fattigdom.117 Fattigdom ble anerkjentsom et sosialt problem både i forskningen og i enpolitisk kontekst, og mellom 2002 og 2008 ble detlagt frem tre nasjonale fattigdomsplaner.

Fattigdom er et komplekst problem som detkan være vanskelig å forstå og vanskelig å måle,hvilket illustreres ved at det fremdeles ikke finnesen offisiell definisjon av fattigdom i Norge, ellerett enkelt mål, til tross for den økte oppmerksom-heten og intensiveringen i forskningen på fattig-dom. I praksis defineres fattigdom i Norge vedhjelp av inntekt, eller mangel på tilstrekkelig inn-tekt, såkalt lavinntekt.

3.3.6 Ulike definisjoner av fattigdom

Da man først begynte å forske på fattigdom, vardet med en absolutt forståelse av begrepet. Det åvære fattig betød å mangle helt essensielle goder,som mat, klær og tak over hodet. På begynnelsenav 1800-tallet var fattigdommen åpenbar, og sam-funnsforskere som Benjamin Rowntree og Char-les Boothe i England og Eilert Sundt i Norge star-tet arbeider for å kartlegge de fattiges situasjon.

Med en definisjon av fattigdom som kun inne-bar det å ha det aller mest nødvendige for å over-leve, ble fattigdom snevert definert. Etter hvertsom det generelle velstandsnivået økte i Europa,ble det klart at en så snever definisjon ikke var re-

112 Fraser 1995.113 Fraser 2000.114 I NOU 2012: 15 Politikk for likestilling ble det argumentert

for at dette prinsippet bør danne det normative utgangs-punktet for den offentlige likestillingspolitikken.

115 Fremstillingen henter mye fra Fløtten og Nielsen 2015.

116 Fløtten 2009.117 Fløtten 1999, Epland 2001 og Fløtten et al. 2001.


levant. Townsend var en av de første til å dreie de-finisjonen mot å inkludere tilgang til ressurser forat folk skulle kunne fungere sosialt. Ifølge Town-sends definisjon er en person fattig dersom ved-kommende mangler ressurser til å delta i samfun-nets aktiviteter og å opprettholde den levestandar-den som er vanlig i dette samfunnet.118 Denne de-finisjonen har hatt stor oppslutning både innenforforskningen og politisk. Det er likevel en del pro-blemer knyttet til denne definisjonen av fattigdom:Det vil være store individuelle forskjeller i vurde-ringen av hva som er vanlige aktiviteter en personbør kunne delta i, og ikke minst i vurderingen avhva som er den vanlige levestandarden i det aktu-elle samfunnet. Dette vil også være forskjellig iforskjellige land, i tillegg til at det også kan værestore forskjeller innad i et enkelt land. Dette er så-ledes en relativ definisjon. Det vil si at en personkan være fattig i en gitt situasjon i ett miljø, mentar man den samme personen og flytter ham ellerhenne et annet sted, er personen ikke lenger nød-vendigvis fattig.

Den relative forståelsen av fattigdom har ogsåblitt satt under kritikk, blant annet av AmartyaSen.119 Sen har blant annet pekt på en svakhet vedbegrepet relativ fattigdom, nemlig den at i et landhvor alle sulter, er ingen relativt fattige. Dette er etparadoks som kan oppstå ved den relative defini-sjonen. Sen har innført begrepet funksjonsevner(capabilities), og foreslår at det enkelte men-neskets funksjonsevner skal være målet for bådeøkonomisk vekst og fordelingspolitikk. Eksem-pler på viktige funksjonsevner kan være evnen tilå skaffe seg mat, evnen til å kunne lese og skrive,evnen til å arbeide og evnen til å delta i samfunns-livet. Noen av disse funksjonsevnene, som for ek-sempel ernæring, er avhengige av personens ab-solutte økonomiske stilling. Andre, som for ek-sempel deltakelse i samfunnet, er avhengige avpersonens relative økonomiske stilling.

Hva det vil si å være fattig, er stadig gjenstandfor diskusjon, og det virker lite sannsynlig at mankommer frem til én «riktig» definisjon som dekkeralle aspekter av fattigdom. De ulike definisjonenebelyser forskjellige aspekter av fattigdom, og måforstås i forhold til den omkringliggende kontek-sten for best mulig å kunne belyse det underlig-gende problemet.

Offentlig diskusjon om fattigdom i Norge tarutgangspunkt i fattigdom som et relativt fenomen.Relativ fattigdom handler om ikke å ha de sammemulighetene som andre i samfunnet, eller det som

er vanlig der man bor. På mange måter er relativfattigdom det samme som skjev fordeling av res-surser: Det kan være inntekt, kunnskap eller an-dre ting som gjør at man er forhindret fra å deltapå lik linje med andre.

Det er stor enighet om at det er hensiktsmes-sig å forstå fattigdom som et relativt fenomen iland som Norge, selv om det ikke nødvendigvis ersamme enighet om hvordan man måler omfangetav fattigdom. En videre beskrivelse av de tekniskeaspektene ved ulike fattigdomsmål presenteres ikapittel 7, som omhandler barnefamiliers økono-miske situasjon.

3.3.7 Økonomisk velferdsteori

Økonomisk velferdsteori etablerer et teoretiskfundament for økonomisk politikkutforming.120

Fagfeltet offentlig økonomi, herunder teori omoptimal beskatning, representerer en anvendelseav velferdsteori. Det normative utgangspunktetfor velferdsteorien er et mål om å skape størst mu-lig velferd for samfunnets innbyggere, der velfer-den er definert som en funksjon av hvert individsnytte.121 Det enkelte individs nytte antas å væreen funksjon av alle goder (enhver form for varerog tjenester, inkludert fritid) som inngår i indivi-dets preferanser.

Funksjonen som aggregerer hvert individsnytte opp til samfunnets velferdsnivå, kalles densosiale velferdsfunksjonen. Valg av individuellevelferdsvekter og funksjonsform for den sosialevelferdsfunksjonen vil gi ulik vektlegging av effek-tivitetshensyn opp mot fordelingshensyn. Ett yt-terpunkt i retning lav vekt på fordelingshensyn erå la den sosiale velferdsfunksjonen være denuveide summen av hvert individs nytte, jf. klassiskutilitarisme som formulert av de engelske filoso-fene Bentham og Mill. I motsatt retning legger Ra-wls’ såkalte maksimin-kriterium langt større vektpå fordelingshensyn. Dette kriteriet sier at den po-litikken som gjør at den dårligst stilte av alle indi-videne i økonomien får det så bra som mulig, ska-per høyest velferd. Man vil da kunne være villig tilå gå langt i retning av svekket effektivitet og totalverdiskapning. Så lenge det dårligst stilte indivi-det får økt sitt nyttenivå, vil likevel velferden øke ihenhold til Rawls’ sosiale velferdsfunksjon. Det erimidlertid også mulig å legge enda større vekt påfordelingshensyn. Ren egalitarisme innebærer at

118 Townsend 1979.119 Se blant annet Sen 1976, 1983.

120 Boadway & Bruce 1984 gir en grundig innføring i økono-misk velferdsteori.

121 Antakelsen om at samfunnets velferd kun avgjøres av hvertindivids nytte, kalles ofte «velferdisme», jf. Sen 1977.


absolutt likhet for alle opphøyes til det eneste må-let, mens effektivitetshensyn overhodet ikke tas ibetraktning. Man vil da være villig til å akseptereat også den dårligst stilte i økonomien får det dår-ligere enn i Rawls-løsningen, så lenge også de an-dre individene får det tilsvarende dårlig. En slikposisjon synes imidlertid lite fruktbar. De flesteaktuelle normative posisjonene omkring effektivi-tets- og fordelingshensyn vil normalt kunne repre-senteres av en kontinuerlig klasse av sosiale vel-ferdsfunksjoner som har henholdsvis ren utilita-risme og maksimin-kriteriet som ytterpunkter forhvor stor vekt fordelingshensyn skal gis i densamlede velferdsvurderingen.

Velferdsteorien er en veletablert teori og gir etnyttig konseptuelt utgangspunkt. Så lenge vi ikkehar tilgang til et observerbart og sammenlignbartmål på hvert individs nyttenivå, er teorien imidler-tid lite anvendbar til å gi konkrete anbefalingerom politikkutforming. Definisjonen av effektiviteti en økonomi kan gjøres uavhengig av fordelings-hensyn og uten behov for sammenligning av nyttemellom individer, jf. den såkalte ordinale revolu-sjon i økonomisk teori på 1930-tallet.122 Etterdette er det en vanlig posisjon blant økonomer åavgrense seg til kun å uttale seg «vitenskapelig»om rene effektivitetsspørsmål, mens man ikke på-beroper seg noe «vitenskapelig» grunnlag for å av-veie fordelingshensyn mot effektivitet. Denne av-veiningen er og blir politikk og ikke et vitenskape-lig spørsmål. Økonomisk vitenskap og økonomiskvelferdsteori kan imidlertid være klargjørende forå belyse hvilke rammebetingelser avveiningen måtas innenfor.

Et aktuelt eksempel i forbindelse med politik-ken overfor barnefamiliene kan være behovs-prøving av barnetrygden mot inntekt. Ved enovergang fra universell til behovsprøvd barne-trygd vil inntekt omfordeles fra rike til fattige hus-holdninger. Som omtalt og analysert i vedlegg 1vil dette imidlertid skape høyere effektiv margi-nalskatt på inntekt i det inntektsintervallet derbarnetrygden trappes ned. Dette må antas å skapenegative arbeidstilbudseffekter og tap av effektivi-tet. Hvor store arbeidstilbudseffektene blir, oghvor stort effektivitetstap dette vil skape, kan øko-nomifaget i prinsippet besvare. Hvordan dette skalvektlegges i forhold til en jevnere fordeling, liggerimidlertid utenfor det økonomifaget kan gi et rentvitenskapelig svar på.

3.4 Arbeidsinsentiver

Arbeidsmarkedet er kanskje den viktigste are-naen for fordeling av økonomiske ressurser. Densåkalte arbeidslinja har stått sterkt i Norge imange år, og arbeid er sett på som det primærevirkemiddelet for å forhindre fattigdom. I kombi-nasjon med den sterke arbeidslinja har man iNorge hatt gode ordninger som sikrer mot bort-fall av arbeidsinntekt, som arbeidsledighetstrygd,uføretrygd, foreldrepenger og – som et siste sik-kerhetsnett – sosialstønad. Utmålingen av dissestønadene har vært basert på at de i stor grad(men ikke fullt ut) skal kompensere for man-glende arbeidsinntekt i en kortere periode (kan-skje med unntak av uføretrygden), med en under-liggende forutsetning om en gjensidig tillit til atman ikke misbruker ordningene. Det har værtviktig at kompensasjonen er stor nok til at det ermulig å opprettholde en akseptabel levestandard.

I en velferdsstat som Norge, der man er forsi-kret mot midlertidig inntektsbortfall og kompen-sert for forhold som gjør at man ikke kan delta idet ordinære arbeidslivet, er det viktig å være opp-merksom på at insentivene til å være yrkesaktiv ersterke nok. Politikkutformingen må på den ene si-den sørge for at de som rettmessig lever på trygdfordi de ikke kan jobbe, har en tilfredsstillendeinntekt, mens det samtidig skal være mer lønn-somt å være i jobb for dem som har et reelt valg.Det betyr at ordningene må utformes på en slikmåte at arbeidsinsentivene vektlegges betydelig.Dette betyr med andre ord at det kan være kon-flikt mellom fordeling og økonomisk effektivitet.

I praksis vil trygdeordningene og overførin-gene føre til atferdsendringer. I utformingen av deenkelte ordningene må det sørges for at det tashensyn til virkningen av den enkelte ordningenisolert, men også til hvordan ordningen virkersammen med resten av overføringsordningene.På den ene siden kan én ordning bidra til økte ar-beidsinsentiver, men på grunn av den samledeoverføringspakken kan nettovirkningen bli nega-tiv. Samtidig kan det være slik at en utformingsom gir gode arbeidsinsentiver, kan føre til enuønsket påvirkning på fordelingen.

Standard økonomisk teori tilsier at man alltidstår overfor en avveining mellom effektivitet ogfordeling.123 Tradisjonell modellering av arbeids-tilbudet postulerer at det er den marginale, ikkeden gjennomsnittlige skattesatsen som gir et ef-fektivitetstap. En følge av dette er at i teorien vil etskattesystem være mindre effektivt jo større pro-

122 Se Cooter & Rappoport 1984 for en kort historisk oversiktover utviklingen av nytteteori og velferdsteori. 123 Se for eksempel Stiglitz 1986.


gressiviteten er. Dette stemmer imidlertid ikkealltid med empirien.124 Høy grad av progressivitetinnebærer lavere marginal- og gjennomsnittsskattfor lavinntektsgruppene. Redusert skatt for dissegruppene kan være avgjørende for beslutningenom å arbeide eller ikke, mens økt marginalskattfor høyinntektsgruppene normalt gir lav reduk-sjon i antall arbeidede timer.125

Det er betydelig usikkerhet knyttet til i hvilkengrad økonomiske insentiver påvirker bruken avulike ordninger, og hvordan de økonomiske insen-tivene som ligger i velferdsordninger, påvirkerden enkeltes valg hva gjelder arbeid. Det er ogsåen del praktiske barrierer som står i veien for enhelt sømløs tilpasning i avveiningen mellom stø-nad og arbeid. Sett bort fra enkelte jobber hvorman står helt fritt til å velge hvor mye man viljobbe, står valget ofte mellom jobb eller ikke jobb.Små tilpasninger er i slike tilfeller vanskelig. Denalternative arbeidsinntekten må derfor være ve-sentlig større enn den alternative trygdeinntek-ten, avhengig av i hvilken grad den enkelte verds-etter det å være tilknyttet arbeidslivet.

Insentivvirkningene kan være forskjellige påkort og lang sikt. I de fleste tilfeller vil det lønneseg på lang sikt med overgang til jobb, selv omman får en nedgang i netto inntekt på kort sikt. Enstudie finner for eksempel at redusert kompensa-sjonsgrad i dagpengeordningen fører til økt ar-beidstilbud, men også til økning i tilstrømning tilsykepenge- og uføreordningene. Strømmen til ar-beid er imidlertid større enn strømmene til andrestønadsordninger, med en netto nedgang i antallstønadsmottakere som resultat.126

I tillegg til at arbeid er viktig for å sikre inntektog gode levekår, har arbeid også andre verdier.For mange er arbeidsplassen en viktig arena forsosialisering og nettverksbygging. Ikke minst forpersoner med innvandrerbakgrunn kan det åvære i jobb bidra til en god integreringsprosess. Itillegg kan det å ha en jobb bidra til bedre selvfø-lelse gjennom å føle seg verdsatt. Arbeid har der-for en viktig egenverdi, utover det å motta lønn.127

3.4.1 Arbeidstilbud og familiepolitiske virkemidler

Det er åpenbart at foreldrenes arbeidstilbudsre-sponser er avhengige av både utviklingen i syssel-settingen og hvordan virkemidlene er designet

som helhet. Under følger en gjengivelse av engjennomgang av litteraturen på området, som fin-nes som vedlegg 1 til utredningen.128

Finanskrisen sporet an en fornyet interesse forbetydningen av økonomisk ulikhet og sammen-hengen mellom ulikhet og vekst.129 Det ser ut til åvære en økende erkjennelse av at lav ulikhet, foret gitt nivå på omfordelingen, er vekstfremmende.Men det er en vanlig antakelse at det å omfordele,isolert sett, har kostnader i form av at aktørene på-virkes til å ta valg som ikke fremmer økonomiskeffektivitet, som for eksempel at arbeidsinsenti-vene svekkes.130 Effektivitetstapet ved omforde-ling har vært illustrert som en «leaky bucket», detvil si at i prosessen når det hentes inntekt fra enperson og gis til en annen, er det noe som lekkerut underveis.131 Størrelsen på effektivitetstapethar vært gjenstand for mye oppmerksomhet, ogdet eksisterer en omfattende litteratur som hand-ler om hvor mye folk responderer på omforde-lingspolitikken.

Kvinner og menn reagerer ulikt på endringer iskatt og lønn. En gjennomgang av litteraturen påhvordan kvinner og menn reagerer på endringer ilønn og skatt, viser blant annet at avveiningen mel-lom omfordeling og økonomisk effektivitet ikkeer statiske størrelser.132 For eksempel vises det tilat den økte kvinnelige sysselsettingen de siste tiå-rene gir grunnlag for å forvente synkende atferds-responser for norske kvinner. Gjennomgangenkonkluderer med at menn er lite responsive, og atkvinner responderer mer, særlig gifte kvinner, pålavere inntektsnivåer. Men det ser ut til at atferds-mønsteret til kvinner og mødre nærmer seg detman ser for menn.

Mange av analysene som diskuterer effekterav familiepolitikk, går et godt stykke tilbake i tid.Dette er en utfordring når man vil si noe om hvasom kan forventes når det gjøres endringer idagens familiepolitikk. Det finnes eksempler pådiskusjoner av arbeidstilbudseffekter av kontant-støtten basert på analyser av data før og etter re-formen.133 Alle viser en klar reduksjon i arbeidstil-budet, noe som skyldes den dramatiske end-ringen i familienes budsjettbetingelser. Rammebe-tingelsene spiller trolig en stor rolle, og noe av ef-

124 Se blant annet Røed & Strøm 2002.125 NOU 2009: 10.126 Røed & Zhang 2005, i NOU 2009: 10, side 247.127 For mer om dette, se blant annet Joyce 1987 og Esser 2012.

128 Vedlegg 1.129 Se for eksempel Stiglitz 2012, Piketty 2013 og Atkinson

2015.130 I kapittel 6 og vedlegg 1 diskuteres det hvordan over-

føringsordninger kan utformes gitt denne utfordringen.131 Okun 1975.132 Holmøy & Thoresen 2013.133 Se Naz 2004, Schøne 2004, Rønsen 2009.


fekten skyldes trolig at det var vanskelig å fåbarnehageplass til ettog toåringer. Det er derforsannsynlig at effektene ville være annerledes omreformen var innført i dag.

Tilsvarende er det analyser som diskuterer ef-fekter på arbeidstilbudet av endringer i barneha-gepriser og ved en annen innretning av barnetryg-den. Disse finner moderate responser påendringer i pris på barnehage når det ikke er ka-pasitetsbegrensning på barnehagetilbudet.134

Analysene viser relativt moderate responser påprisendringer på pass utenfor hjemmet. Dettesamsvarer med en oppsummering av nordameri-kanske studier, der det hevdes at det er liten sam-menheng mellom prisendringer og arbeidstil-budsresponser.135 Tilsvarende finner forsknin-gen også liten effekt av økte barnehagesubsidierpå foreldrenes arbeidsdeltakelse.136

En studie som diskuterer alternative måter ågi barnetrygd på, og hvordan det virker på ar-beidstilbudet, argumenterer for at ulike former forbehovsprøving av barnetrygden gir relativt sterkeeffekter på mødrenes arbeidstilbud.137

Når det gjelder foreldrepenger, finner en stu-die at denne delen av familiepolitikken ikke harhatt noen effekt på arbeidstilbudet.138 Fra et teo-retisk ståsted er det ikke åpenbart hvordan denskulle virke heller, siden ordningen både gir in-sentiver til yrkesaktivitet gjennom opptjening,men hvor også lang tid utenfor yrkeslivet (langpermisjon) kan sies å svekke tilknytningen. Utvi-delse av foreldrepengeordningen ser heller ikkeut til å ha særlig stor påvirkning på arbeidstilbu-det, hverken på kort eller lang sikt.139

Det er et gjennomgående trekk i arbeidstil-budslitteraturen at mødre er mer responsive tilendringer i skatte- og overføringspolitikken ennfedre. Ofte er familiepolitikken kun diskutert medhenblikk på mødres arbeidstilbud.140 Mange stu-dier viser effekter på kort sikt, men det er ogsåviktig hvor lenge effektene vedvarer. En studiefinner at i perioden etter innføringen av kontant-støtten var det effekter på lønn og deltakelse formødre med lav utdannelse og inntekt under me-dianen når barna er fire og fem år gamle, men ef-fektene forsvant etter denne perioden.

3.5 Valgfrihet og valg

Valgfrihet har vært fremmet som et mål i familie-politikken. Det er ingen ny idé, men hva valgfrihetinnebærer, har endret seg over tid.141 Alle de nor-diske landene la for eksempel vekt på større valg-frihet for foreldre da morspermisjonen på 1970-tal-let ble omgjort til foreldrepermisjon, der store de-ler av permisjonen etter dette kunne deles mellomforeldrene slik de måtte ønske det. Den nye lov-givningen var et uttrykk for likestillingsambisjo-nene i nordisk familiepolitikk: Kvinner skullekunne få mulighet til å velge både barn og jobb.Oppfatningen var at likestillingen i arbeidsmarke-det ville bli underminert dersom likestillingenstoppet opp ved familien. Fedrene ble gitt mulig-heten til å bli mer likestilte partnere i omsorgenfor de miste barna. Innføringen av fedrekvoter iforeldrepermisjonen på 1990-tallet var en videreut-vikling av disse ambisjonene (se kapittel 9). Fe-drekvote er et insentiv for å få fedre til å involvereseg mer i omsorgen for barn, men har vært om-stridt fordi den anses å begrense familiers valgfri-het.

Spørsmålet om valgfrihet har stått sentralt iden nordiske familiepolitiske debatten.142 Forel-dres valgfrihet ble i økende grad fremmet som enfamiliepolitisk verdi utover på 1990-tallet.143 Valg-frihet var også en sentral begrunnelse for innførin-gen av kontantstøtteordninger for de minstebarna i Finland, Norge og Sverige på 1980- og1990-tallet. Foreldres muligheter til å velge mel-lom institusjonsbasert og hjemmebasert omsorgskulle styrkes. Kontantstøtteordninger var om-stridte, blant annet fordi det ble innført en beløn-ning for å ivareta omsorgen hjemme i stedet for åarbeide i markedet og for ikke å bruke barne-hage.

I samme periode fikk valgfrihet større tyngdesom mål og begrunnelse for velferdspolitikkenmer generelt. Enkelte argumenterte for enkelt-menneskets mulighet til å velge velferdstjenestergjennom større bruk av markeder, og dette blesett på som et gode i seg selv. Frihet kom i vissesammenhenger til å bety individuell valgfrihet ogfritt marked.144 Valgfrihetsdebatten har vært sti-mulert av både ideologiske strømninger og sam-funnsendringer. Sterkere vekt på individet og min-dre vekt på statlig regulering har vært sentraleideer.

134 Kornstad & Thoresen 2006, 2007.135 Blau & Currie 2006.136 Black et al. 2014.137 Kornstad & Thoresen 2004.138 Johnsen & Løken 2015.139 Dahl et al. 2017.140 Kornstad & Thoresen 2004.

141 Ellingsæter & Leira 2006.142 Ellingsæter 2014.143 Ellingsæter & Leira 2006.144 Sejersted 2005.


Økt variasjon i familieformer og familiepraksi-ser er et argument for valgfrihet. Variasjon i fami-lieformer er historisk sett ikke noe nytt.145 Mendet som er nytt, er at familieformer kan være re-sultatet av bevisste valg.146 I den sosiologiske fa-milieforskningen fikk teorier om økt individualise-ring stor innflytelse. Tesen er at individet i storgrad er kulturelt fristilt fra bånd og forestillingersom regulerte folks liv i det tradisjonelle samfun-net. I moderne samfunn er dessuten rettigheterog plikter i institusjoner som arbeidsmarked, vel-ferdsstat og utdanningssystem basert på indivi-det, og ikke på familien.

Giddens er blant teoretikerne som har utfor-met et kulturelt argument for valgfrihet.147 Tradi-sjoner forbundet med familie, kjønn og seksualiteter under avvikling. Folk ønsker å velge ulike livs-stiler, og krever mer autonomi i livene sine. Vel-ferdspolitikken må derfor legge til rette for indivi-duelle identitetsprosjekt og valgfrihet. Autonomier ikke det samme som egoisme, det involvererogså gjensidighet og avhengighet av andre. Poli-tikken må bygge på den demokratiske familien,som er basert på likestilling og kombinerer indivi-dualitet og solidaritet. Men det er en rekke spen-ninger i skjæringsflaten mellom arbeid, familie,kjønn og generasjoner – den nye «beslutningsma-trisen» som omgir folks valg. Ressurser som økerden enkeltes autonomi, er en avgjørende faktor.En rekke empiriske studier har imidlertid sattspørsmålstegn ved hvor vidtrekkende individuali-seringsprosessene er. Individets autonomi er all-tid forankret i ulike sosiale relasjoner, og gradenav autonomi og avhengighet varierer over livslø-pet.148 Foreldreskap innebærer langvarige forplik-telser.

I diskusjonen om valgfrihet er det viktig å for-stå både grunnlaget for valg og konsekvenser avvalg. Hvordan man kan forstå valg, er et grunnleg-gende spørsmål i sosiologisk og økonomiskforskning. Individuelle, rasjonelle aktører som av-veier kostnader og nytte, er én tilnærming. Andretilnærminger legger vekt på at valg vanligvis inn-går i en sosial sammenheng, og at valg påvirkes avbåde strukturelle og kulturelle omgivelser. Foreksempel innebærer familiepolitiske ordningerøkonomiske insentiver og ressurser (tid og pen-ger), men også kognitive faktorer som ideer ognormer, og disse forholdene påvirker hverandregjensidig. Ressurser virkeliggjøres gjennom den

måten folk tenker på dem på: Oppfatninger av res-surser og trade-offs filtreres gjennom kulturelleskjema, det vil si kontekstavhengige fortolknings-strukturer. For å forstå hvordan folk velger, måman forstå de målene de har, og for å forstå må-lene må man forstå de fortolkningsskjemaene deforholder seg til.149 Slike skjemaer er ofte det somtas for gitt.150

Valg begrenses av både strukturelle og kultu-relle forhold.151 Foreldres valg er avhengige av fa-miliens økonomiske og materielle ressurser ogden mulighetsstrukturen de står overfor. Denøkonomiske forsørgelsen og markedsmakt erdessuten ulikt fordelt mellom foreldrene.152

Når det gjelder omsorgen for barn, er valgetavhengig av hvilke alternativer til familiebasertomsorg som finnes, adgangen til omsorgstje-nester og tjenestenes kvalitet og kostnad. Mankan heller ikke overse de tradisjonelle, kjønnsbe-stemte forventningene som har omgitt moder-skap og faderskap. Kjønnsnøytrale reformer somfremmer valgfrihet i omsorgen for barn, vil hakjønnede effekter. I realiteten er det ofte snakkom kvinners valg – mellom omsorg og lønnsar-beid.

Sejersted peker på at en universell og lik retttil å velge ikke tar hensyn til at når man innførerhandlingsfrihet i en situasjon med sosial ulikhet,vil dette føre til økt ulikhet.153 Frie valg forutsetterressurser, og det er også risiko forbundet medvalg. Ikke alle valgmuligheter er realistiske.154

Det man må se nærmere på, er de faktiske val-gene mødre og fedre står overfor. Kjønnsnøytralevalg har kjønnede konsekvenser, og valgfrihet vilsannsynligvis videreføre kjønnsbetingede struktu-rer. Valgfrihet kan være et gode, men må avveiesmot andre viktige målsettinger i utformingen avfamiliepolitikk i konkrete sammenhenger.

3.6 Sosial risiko og sosial investering

Sosial endring utfordrer velferdsstatens sosialetryggingssystemer. I den europeiske fag- og poli-tikkdebatten har fremveksten av nye typer sosialrisiko vært formulert som et sentralt problem,mens sosial investering har fått stor oppmerksom-

145 Therborn 2004.146 Beck-Gernsheim 2002.147 Giddens 1991, 1992, 1994, 1998.148 Syltevik & Wærness 2004.

149 D’Andrade 1992.150 Johnson-Hanks et al. 2011.151 Syltevik & Wærness 2004.152 Ellingsæter & Leira 2006.153 Sejersted 2005.154 Baumann 2000.


het som en ny tilnærming til velferdspolitisk re-form.

3.6.1 Nye sosiale risikoer

Fremveksten av postindustrielle arbeidsmarke-der, nye familiemønstre og endringer i befolk-ningssammensetningen har medført nye sosialerisikoer.155 Ustabile familier har økt forekomstenav enslige forsørgere, fremveksten av kunnskaps-samfunnet har skapt et arbeidsmarked som lavtutdannede og unge får problemer med å kommeinn på, og global økonomisk ulikhet, krig og kon-flikt har skapt migrasjonsstrømmer av individermed dårligere utgangspunkt for vellykket arbeids-markedsintegrering. I kjølvannet av endringspro-sesser i familien og arbeidsmarkedet og globalurolighet vokser det frem grupper som er utsattfor nye sosiale risikoer: enslige forsørgere, lavt ut-dannede, unge og immigranter.

Velferdsstatens fremvekst i etterkrigstidenkan sees som en respons på datidens største utfor-dringer. Den mannlige forsørgermodellens øko-nomiske risikoer var forbundet med tapet av enmannlig forsørger. Velferdsstater utvikletsystemer for å beskytte mot inntektstap i forbin-delse med arbeidsledighet, sykdom og invaliditet,alderdom og død i form av arbeidsledighetstrygd,sykelønnsordninger, alderspensjon og enkepen-sjon. Det var først og fremst menn som var motta-kere av disse ytelsene, og i mindre grad kvinner,med unntak av hvis de ble enker. Den mannligeforsørgermodellen, sammen med velferdsstatenssikkerhetssystemer, ga en høy grad av sosialtrygghet, men velferdssystemet var bygd på enforutsetning om homogene familieog arbeids-livspraksiser, på at mannen forsørget både seg, sinektefelle og sine barn, at parkonstellasjoner varstabile, og at kvinner utførte det ulønnede om-sorgsarbeidet.

Målgruppen for politikk rettet mot «gamle» so-siale risikoer var altså i stor grad den mannligelønnsarbeideren, og velferdstiltakene handlet istor grad om inntektssikring. Gruppen som er ek-sponert for nye sosiale risikoer, er mye mer sam-mensatt. En gruppe som enslige forsørgere kanikke sies å utgjøre en ny type sosial risiko, men ri-sikoen for å komme i en slik livssituasjon har øktpå grunn av hyppigere samlivsbrudd. Politikkenhar i stor grad blitt utformet som ulike former foraktivisering, som handler om å tilpasse individertil markedet, snarere enn i form av økonomiske

kompensasjoner. Et eksempel på dette er en ster-kere grad av aktiviseringskrav rettet mot ensligeforsørgere eller innvandrere som mottar trygdey-telser.156

I hvilken grad velferdsstater har utviklet poli-tikk rettet mot å redusere nye sosiale risikoer, va-rierer. De nordiske landene har utviklet den mestomfattende poltikken rettet mot disse nye risiko-ene. Forskjellene mellom land kan delvis forklaresmed at de sosioøkonomiske endringene som harskapt nye risikoer, begynte å gjøre seg gjeldendepå ulike tidspunkt.157 Det at de nordiske landenemaktet å reorientere sine velferdsstater, skyldtesblant annet at risikoene knyttet til nye familie- ogarbeidsmønstre manifesterte seg tidligere her.

3.6.2 Sosial investering

Et sosialt investeringsperspektiv på velferdsstatentar utgangspunkt i to premisser: at tilnærmet fullsysselsetting er nødvendig for en bærekraftig ut-vikling, og at aktiv statlig politikk kan bidra til å nådette målet.158 Utviklingen av et sosialt investe-ringsperspektiv kan dels sees på som ideer formu-lert som et motsvar til både et keynesiansk og etnyliberalistisk tankesett, men er også nedfelt ipraktisk politikk, som EUs Lisboa-traktat fra 2000.I Norge har ikke begrepet sosial investering blittbrukt i særlig grad, hverken av forskere eller i detoffentlige ordskiftet, mest sannsynlig fordi norskog nordisk velferdspolitikk allerede har utvikletmange av prinsippene bak denne politikken. Inorsk sammenheng har debatten derfor i størregrad vært knyttet til diskusjoner om arbeidslinjaog aktivering og aktiv arbeidsmarkedspolitikk.159

Tiårene etter andre verdenskrig var preget aven ekspanderende velferdsstat og fremveksten aven sosialpolitikk rettet inn mot å stimulere til øko-nomisk vekst og sørge for gode, grunnleggendesosiale forsikringer. Utover 1970-tallet kom økono-miske nedgangstider, preget av økende arbeidsle-dighet samtidig med økende inflasjon.160 Nylibe-rale tankesett utfordret den rådende keynesian-ske omfordelingspolitikken. Svaret på de økono-miske utfordringene ble formulert som reduksjoni statens utgifter, sterkere budsjettkontroll, sva-kere lønnsvekst og en sterkere vektlegging avmarkedsbaserte konkurransemekanismer. Synetpå statlig regulering skiftet i denne perioden fra

155 Esping-Andersen 1999, 2002, Taylor-Gooby 2004, Bonoli2005, Zustavern & Kohli 2010.

156 Bonoli 2005.157 Bonoli 2005.158 Morel et al. 2012.159 Schøyen 2016.160 Morel et al. 2012.


positiv til negativ. Det varierer i hvilken grad ulikevelferdsstater tok til seg nyliberale ideer.161

Norge sluttet seg i mindre grad til disse ideene.162

På slutten av 1990-tallet kom det flere ulikeideer knyttet til behovet for å se på velferdsstatensrolle på nytt. Et viktig bidrag til å bringe fremideen om sosial investering var boken Why weneed a new welfare state, utarbeidet som ledd i etoppdrag for EU-kommisjonen.163 Her var budska-pet at investering i barndommen vil forebygge so-siale problemer senere i livsløpet. Kvinners ar-beidskraft og kompetanse utgjør en viktig produk-tiv ressurs i aldrende samfunn, samtidig som kvin-ners yrkesaktivitet er et av de mest effektive mid-lene for å bekjempe sosial ekskludering ogbarnefattigdom.

Det ble formulert nye begreper som «tilrette-leggingsstat» (the enabling state), «sosial investe-ringsstat» (social investment state) og «inklude-rende liberalisme» (inclusive liberalism). Morel ogkolleger bruker fellesbetegnelsen sosialt investe-ringsperspektiv.164 Perspektivet utvikler en kritikkmot fremveksten av en rekke sosiale problemer:økende fattigdomsrater og sosial eksklusjon, denmannlige forsørgermodellens manglende evne tilå beskytte mot risikoer som følge av familie-endringer, den økonomiske ineffektiviteten for-bundet med manglende likestilling og kvinners la-vere yrkesdeltakelse, og «passive» former for sosi-alpolitikk fra den keynesianske æraen som ikkebidrar til å underbygge omstilling i arbeidslivet ogden fremvoksende kunnskapsøkonomien.

Sosiale investeringsperspektiver legger opp tilet politisk program for å modernisere velferdssta-ten. Den sentrale ideen er å utvikle en sosialpoli-tikk som forebygger, snarere enn reparerer, pro-sesser som skaper sosial ulikhet. Staten skal in-vestere i sine borgere for på den måten å fore-bygge sosial eksklusjon og fattigdom senere i in-dividenes livsløp. Investeringspolitikken blir eninvestering for fremtiden, og sosialpolitikken skif-ter fra «passive» inntektssikringsordninger til enpolitikk som bygger opp under at individer blirsatt i stand til å forsørge seg selv.

Investeringspolitikkens fremste siktemål er åsikre en høy arbeidsmarkedsdeltakelse for allegrupper i samfunnet, gjennom så store deler avlivsløpet som mulig, under skiftende økonomiskesituasjoner og familiesituasjoner. En sosial inves-

teringspolitikk inneholder derfor elementer somoffentlig finansiert barneomsorg, utdanning oglivslang læring, aktiv inklusjon og en aktiv ar-beidsmarkedspolitikk. Sosialpolitikken represen-terer en verdifull og nødvendig investering somvil gi produktivitet gjennom individets livsløp. Per-spektivet kan sees på som ikke bare en kritikk avsynet på staten som en unødvendig utgiftspost,men også som en kritikk av «passive» inntektssik-ringer med utgangspunkt i en mannlig forsørger-modell. Staten skal gjennom sin politikk legge tilrette for høy yrkesdeltakelse og høy fruktbarhetog sikre en bærekraftig fremtid.165 Politikken for-søker å forene hensynene til effektivitet og likhet.

Det har vært argumentert særskilt for et sosi-alt investeringsperspektiv knyttet til barns opp-vekst og livssjanser.166 I dagens samfunn er livs-sjansene mer og mer avhengige av de ulike for-mene for kapital den enkelte samler seg – detvære seg kulturell, sosial eller kognitiv kapital.Barndommen er den grunnleggende livsfasen, ogsamspillet mellom foreldrenes og samfunnets in-vesteringer i barn er avgjørende for barns utvik-ling. Problemet er at barns sosiale bakgrunn fort-satt har stor betydning for deres livssjanser. Denordiske landene har imidlertid greid å reduseredisse problemene gjennom omfattende investerin-ger i barn og familier. Et fokus på barn er heltgrunnleggende for et fremtidig produktivt kunn-skapssamfunn.

Det har vært ulike former for kritikk rettetmot et sosialt investeringsperspektiv. Enkelte harpekt på at perspektivet bygger på et instrumenteltsamfunnssyn. Blant annet gjelder det likestilling,hvor den politiske begrunnelsen ligger i å øke sys-selsettingen blant kvinner i et økonomisk lønn-somhets- og effektivitetsperspektiv, fremfor å for-ankre en likestillingspolitikk i prinsipper om lik-het og rettferdighet.167 Samme kritikk har blittrettet mot synet på barn i et sosialt investerings-perspektiv, hvor barn først og fremst utgjør enfremtidig lønnsomhet, fremfor å ha en verdi i segselv her og nå.168 Til tross for slike innvendingerhar studier konkludert med at elementer ved densosiale investeringspolitikken har hatt stor gjen-nomslagskraft i en rekke europeiske velferdssta-ter siden tusenårsskiftet.169

161 Hemerijck 2015.162 Midtbøen & Teigen 2013, Schøyen 2016.163 Esping-Andersen 2002.164 Morel 2012.

165 Morel 2012.166 Esping-Andersen 2002.167 Midtbøen & Teigen 2013.168 Lister 2003.169 Bouget et al. 2015.


3.7 Tillit og legitimitet

En sterk tillitskultur antas å være en forutsetningfor velferdsstaten; omfattende og kostbare kollek-tive velferdsordninger krever tillit og solidari-tet.170 Velferdsstatens institusjonelle struktur vildefinere identitet og interesser blant borgerne.Som del av en bredere velferdspolitikk er detgrunn til å tro at også familiepolitikken bidrar til åforme borgernes syn på velferdsstaten. Konse-kvenser av innretningen på familiepolitikken fortillit og legitimitet er derfor et viktig anliggende.

3.7.1 Sosial og institusjonell tillit

Det er ulike begreper og mål for tillit. Sosial, ellergeneralisert, tillit er «tynn» og upersonlig tillit tilfolk man ikke kjenner. Tillit er et grunnlag for allenivåer av sosial samhandling, og et sosialt «glide-middel» i komplekse samfunn. Sosial tillit oppfat-tes som en form for sosial kapital i samfunnet, enegenskap ved sosiale relasjoner som fremmersamarbeid og solidaritet.

Kumlin og Rothstein fremholder at samfunnmed høy grad av tillit vil tendere mot å etablereandre typer velferdsinstitusjoner enn samfunnmed lav grad av tillit.171 Det er lite sannsynlig atsamfunn med lav grad av sosial tillit vil innføreuniverselle velferdsordninger. Universelle ordnin-ger sender signaler til borgerne som underbyggerden sosiale tilliten gjennom å gi borgerne rettig-heter, mens selektive velferdsordninger ofte ska-per legitimitetsspørsmål knyttet til skillet mellomverdige og ikke-verdige mottakere. Universelleordninger hevdes å være mer effektive enn selek-tive i å skape likhet og i fordeling av ressurser ogmuligheter.172 Likhet er en nøkkelbetingelse for åskape sosial tillit. Studier viser store variasjoner isosial tillit mellom land. De nordiske landene,med Norge på topp, utmerker seg som samfunnmed et høyt nivå av sosial tillit. En studie finner atprotestantisme, rikdom, fravær av korrupsjon, lik-het og etnisk homogenitet er faktorer som korre-lerer med tillit, og de reneste kombinasjoene fin-nes i de nordiske landene.173

I moderne samfunn kan institusjonell tillitvære minst like viktig som sosial tillit. Institusjo-ner besitter blant annet ressurser som kan gi folkmuligheter til å oppnå noen av sine mål, for ek-sempel å kombinere lønnsarbeid og barn.174 Vel-

fungerende institusjoner reduserer usikkerhet ogbehovet for å innhente mest mulig detaljert infor-masjon. Tillit til institusjoner underbygges av tingsom regularitet, upartiskhet i ytelser og egne ogandres erfaringer med institusjonene, og byggerslik på forventninger. Forventninger til familiepo-litikken kan være et stabilt system som dekkerforeldres behov for barneomsorg, og oppfatningerom at man har legitime krav på visse rettigheterog tjenester. Tillit til velferdsstatens institusjonerhandler også om statens evne til å levere goder ogtjenester av tilstrekkelig god kvalitet, og kommerblant annet til uttrykk i hvilken grad folk basererseg på dem i hverdagslivet. Et eksempel er tillitentil det familiepolitiske systemet i unge voksnesoverveielser om å få barn. En norsk studie viser atmange velger å få barn uten å kjenne detaljene ide familiepolitiske ordningene særlig godt.175 In-formantene forventer i stor grad å basere seg påforeldrepermisjoner og barnehage, men ordnin-gene fremstår i liten grad som noe man velger åbruke eller ikke, man har tillit til at de er der, ogfungerer.

Institusjoner preget av universalisme og likhetantas å redusere sosioøkonomiske forskjeller i in-stitusjonell tillit. De nordiske landene har i størregrad enn andre land hatt politiske ambisjoner omå skape like muligheter med hensyn til utdanning,arbeidsmarked og likestilling. Selv om målenebare delvis er innfridd, kan universelle ordningerav høy kvalitet skape en positiv opplevelse av likemuligheter i store deler av befolkningen.176 Sven-ske studier tyder på at borgernes erfaringer meduniverselle velferdsinstitusjoner øker tilliten til in-stitusjonene, og klasseforskjellene når det gjeldertillit til offentlige institusjoner, er minimale.

Studier finner at høye sysselsettingsrater erforbundet med et høyt tillitsnivå i samfunnet. Enmulig forklaring kan være at arbeidslivet er enarena som utvikler viktige «svake bånd» mellomfolk med ulik bakgrunn, noe som bidrar til å øketilliten i samfunnet.177 Høy yrkesdeltakelse blantmødre kan også relateres til tillit – tillit til at noenutenfor familien kan bidra med adekvat barne-omsorg. En studie som undersøkte sammenhen-gen mellom tillit og fruktbarhet, argumenterer forat viljen til å overlate deler av barneomsorgen tilandre for å kunne kombinere jobb og familie eravgjørende for å etablere fruktbarhet nær repro-duksjonsnivået.178 Statistisk signifikante sammen-

170 NOU 2011: 7.171 Kumlin & Rothstein 2005.172 Korpi & Palme 1998.173 Delhey & Newton 2005.

174 Khodyakov 2007.175 Ellingsæter & Pedersen 2014.176 Kumlin & Rothstein 2005.177 Mewes 2014.


henger mellom høyt tillitsnivå og høyt fruktbar-hetsnivå ble påvist i de skandinaviske velferdssta-tene og i liberale, markedsorienterte anglosak-siske land, mens lavere tillitsnivå i Øst-Europa ogmiddelhavslandene var forbundet med laverefruktbarhet. Viljen til å overlate omsorgen til an-dre er altså ikke nødvendigvis avhengig av en storvelferdsstat.

3.7.2 Økt innvandring, tillit og legitimitet

Økt innvandring har reist spørsmål blant annetom mer etnisk og kulturelt heterogene samfunnpåvirker tilliten i samfunnet og velferdsstatens le-gitimitet. Mange innvandrere kommer fra lavtil-litssamfunn, og det kan tenkes at denne lave tilli-ten blir med dit de kommer. Forskjeller i normerkan dessuten svekke den sosiale samhandlingen.

Tidligere studier fra USA og Canada har fun-net at etnisk mangfold påvirker tilliten i samfunneti negativ retning, men funn fra europeiske studierspriker.179 Nyere studier tyder på at visse siderved innvandring kan kobles til svekket tillit overtid.180 Økt innvandring er knyttet til svekket tillit,særlig i regioner med økonomisk nedgang og høyetnisk polarisering. Regional økonomisk vekstsammen med etnisk polarisering har imidlertid enmodererende effekt. En svensk studie finner la-vere tillit til andre i lokalmiljøet i kommuner derbefolkningen er etnisk heterogen.181 Men lokaletnisk heterogenitet ser ikke ut til påvirke nivåetpå den generaliserte tilliten. Studien tyder på atbåde etnisk sammensetning og sosioøkonomiskefaktorer påvirker tillit til andre i lokalmiljøet. Deter en sterk negativ sammenheng mellom lite na-bokontakt og tillit i innvandrertette områder. So-sial interaksjon synes dermed å være en nøkkel tilå hindre en utvikling mot parallellsamfunn.

En studie basert på data fra perioden 2003–2005 viste at støtte til velferdsordninger i Norgevarierte med andelen innvandrere i nærmiljøet.Det var en negativ sammenheng mellom innvan-drerskepsis og støtte til velferdsstaten.182 Men alti alt var det få tegn til at innvandring hadde inn-virkning på folks vurderinger av og støtte til vel-ferdsstaten. Forfatterne pekte på at ved økt inn-vandring vil særlig inklusjon av innvandrere i ar-beidsmarkedet kunne motvirke negative holdnin-ger til og svekket legitimitet for velferdsstaten.

Velferds- og migrasjonsutredningen fra 2011diskuterte hvorvidt majoritetsbefolkningens opp-slutning om velferdsstaten svekkes i omforde-lende velferdsstater når samfunnet blir mer etniskheterogent.183 Utvalgets konklusjon var at detikke var grunnlag for sterk bekymring for oppslut-ningen om velferdsordningene og velferdsstatenslegitimitet. Problemet ble ikke ansett som særligpresserende; velferdsstaten er fremdeles populæri Europa, selv etter flere tiår med økt innvandring.Men det ble også bemerket at et ganske stortmindretall i den norske befolkningen er for å be-grense tilgangen til velferdsordninger til norskestatsborgere.

Utvalget som utredet langsiktige konsekven-ser av høy innvandring (Brochmann 2), ble blantannet bedt om å vurdere i hvilken grad fortsatthøy innvandring kan komme til å påvirke samholdog tillit i Norge, og hvilken betydning kulturell ogverdimessig ulikhet kan ha i denne sammenhen-gen. Brochmann 2-utvalget påpeker at hvis detnorske samfunnet ikke lykkes bedre med integre-ringen av innvandrere og flyktninger fra landutenfor Europa, er det risiko for at økende økono-misk ulikhet kan spille sammen med kulturelleforskjeller og svekke grunnlaget for samhørighet,tillit og samfunnsmodellens legitimitet. Broch-mann 2-utvalget legger til grunn at det er mulig åopprettholde opplevelsen av tillit og samhold i detnorske samfunnet, også under forhold med «høyinnvandring», men at dette kan være krevende.For å lykkes må både omfanget av innvandringenover tid være i samsvar med absorberingskapa-siteten i arbeidsmarkedet og i velferdssystemet,og nykommere må inkluderes på de sentralearenaene i samfunnet.184

Det har vært en rekke studier av holdninger tilsåkalt velferdssjåvinisme eller velferdsnasjona-lisme. Slike holdninger vil kunne påvirkes blantannet av størrelsen på innvandringen, innvandre-res deltakelse på arbeidsmarkedet og stønads-bruk, samt stønadseksport.

I debatten om velferdssjåvinisme eller vel-ferdsnasjonalisme har det vært lite fokus påkjønns- og familiespørsmål.185 Innvandrere etable-rer ofte familier og oppfostrer barn i det landet dekommer til, og familiepraksiser vil ha konsekven-ser for hvordan de samhandler med det nye sam-funnet. Kjønns- og familiespørsmål reiser norma-tive problemstillinger som ikke nødvendigvis opp-står i den generelle velferdspolitiske debatten.178 Aassve et al. 2012.

179 Lolle & Torpe 2011.180 Ziller 2014.181 Lundåsen & Wollebæk 2013.182 Bay et al. 2007.

183 NOU 2011: 7.184 NOU 2017: 2.185 Grødem 2017.


Mens det sjelden stilles spørsmål ved det at allearbeidsføre voksne menn bør være i jobb, har detvært mer omstridt i hvilken grad mødre forventeså arbeide utenfor hjemmet. Immigranter til Eu-ropa kommer ofte fra land der kvinner og mennhar ulike og komplementære roller – en familie-praksis som svarer til den tradisjonelle mannligeforsørgermodellen. Dette kan skape spenningernår innvandrere etablerer familie i likestillingsori-enterte samfunn. Disse prosessene vil sannsynlig-vis skape størst kontroverser i land som de nor-diske velferdsstatene – på grunn av de omfattendeoffentlige velferdsordningene og den store betyd-ningen som tillegges kjønns- og likestillingspoli-tikk. Enkelte hevder at i innvandringsdebatten blirlikestilte nordiske kvinner stilt opp som en kon-trast til undertrykte kvinner med innvandrerbak-grunn, og likestilling blir et krav for integreringog et kriterium for hvem som tilhører nasjonen,og hvem som ikke gjør det. Dersom innvandreretar i bruk familierelaterte sosiale ytelser til å støtteopp om kjønnstradisjonelle familiepraksiser oghjemmeværende mødre, kan dette bidra til etpress mot ordninger, særlig hvis de allerede eromstridte.186

3.7.3 Ulike velferdsordningers legitimitet

Ved å gjøre markedet overflødig antas den nor-diske velferdsmodellen å skape en universell soli-daritet i velferdsstatens favør: Alle tjener på den,alle er avhengig av den, og alle føler seg formo-dentlig forpliktet til å betale.187

I velferdsforskningen er det vanlig å ta som ut-gangspunkt at middelklassens oppslutning omvelferdsstaten er en garanti også for ordningerrettet mot de svake. Oppslutningen om velferds-staten er drevet av egeninteresse; støtten er ba-sert på at vi opplever å få noe igjen for det vi beta-ler til systemet.188 I en velferdsstat av institusjo-nell type med standardsikring tjener de fleste påpolitikken. Dette gir arbeiderklasse og middel-klasse felles interesser i oppslutning om vel-ferdspolitikken.189 Når den brede middelklassenmottar inntektsgraderte trygder og subsidierteuniverselle tjenester, sikrer det ikke bare oppslut-ning om velferdsstaten i stort, men også betalings-vilje til de ordningene som bidrar til omfordelingtil de svake.190 Bay og Pedersens undersøkelse av

den norske befolkningens holdninger til velferds-statsordninger viser imidlertid at oppslutningenvarierer etter hvilken type velferdspolitikk det ersnakk om. På spørsmål om det offentlige skalbruke mer eller mindre på ulike ordninger, finnerde at ytelser som går til grupper med en svak posi-sjon på arbeidsmarkedet, har betydelig mindreoppslutning enn ytelser som kommer alle til gode.Støtten er sterkest til beskyttelse mot livsløpsrisi-koer: ytelser og tjenester knyttet til barn i den eneenden av livsløpet, og til helse og inntektsevne iden andre enden. Velferd for gamle har meststøtte, dernest kommer støtte til velferd som ret-ter seg mot barn. Det er relativt mindre støtte tilordninger som retter seg mot risikoer knyttet tiltap av arbeid. Støtten varierer med respondente-nes økonomiske status, og støtten til ordningerrettet mot de svakeste er minst blant dem medhøyest utdanning og inntekt.

3.8 Politikk og kontekst

Familiepolitikk, som annen velferdspolitikk, kanfremme eller vanskeliggjøre ulike handlingsalter-nativer, skape insentiver og omfordele ressurser,og påvirke identiteter og interesser.191 Politikkenkan også påvirke oppfatninger av hva som er mu-lig, ønskelig og normalt.

Hvilken betydning velferdsstatlige ordningerhar for kvinners yrkesaktivitet og fruktbarhet, harvært et sentralt spørsmål i velferdsstatsforsknin-gen (se kapittel 2). Mange studier har pekt på atpolitikkens rolle varierer en god del. Familiemøn-stre og familiepraksiser formes i et samspill mel-lom politikk, økonomiske strukturer og kulturellenormer og inngår i historiske prosesser. For ek-sempel har mødres yrkesaktivitet økt i alle vest-lige land, men dette har i ulik grad vært understøt-tet av velferdsordninger. Økt yrkesaktivitet blantmødre kan altså ikke avleses direkte fra politikkenrettet mot barnefamilier. Å forstå hvordan ulikesamfunnsmessige betingelser virker sammen, blirderfor viktig.192

Men drivkreftene bak familieendring er vanlig-vis mange og sammensatte, og vanskelige å skillefra hverandre. Virkningene av familiepolitiskeordninger kan derfor ofte være vanskelige å for-utse og å avdekke empirisk.

Ulike typer data og metodiske tilnærmingerhar ulike styrker og svakheter. Mange studiersom undersøker sammenhenger mellom familie-

186 Grødem 2017.187 Esping-Andersen 1990.188 Bay & Pedersen 2015.189 Korpi & Palme 1998.190 Bay & Pedersen 2015.

191 Lewis 2008.192 Korpi 2000.


politikk og familiepraksiser, baserer seg på statis-tiske korrelasjoner. Hvilke mekanismer som ervirksomme, og hvorfor, lar seg ikke alltid identifi-sere. I de senere årene har det kommet til studierav familiepolitikk som bygger på kvasi-eksperi-mentelle design. Dette er metoder som kommernærmere i å avklare spørsmål om årsakssammen-henger. Disse metodene egner seg imidlertid besttil å avklare kortsiktige virkninger av reformer.193

Velferdspolitiske reformer kan spille ulike rol-ler i ulike historiske perioder. Reformer kan re-spondere på eller tilpasse seg endrede situasjoner,og noen ganger være proaktive.194 Reformer somtar sikte på å tette gap som har oppstått mellom fa-miliepolitiske ordninger og familiepraksis, støtteri praksis opp om pågående transformasjoner. Slikereformer har større sjanser for å ha en positiv vir-king enn reformer som går på tvers av en pågå-ende utvikling. Dersom politikken ligger langtunna atferdsnormer, eller står i strid med slikenormer, kan det begrense politikkens virknin-ger.195

Studier viser at lignende reformer i ulike landkan ha ulike effekter. Det betyr blant annet at im-port av ordninger fra andre land kan ha sine be-grensninger. Det kan skyldes at politikkens bak-grunn og motivasjon varierer, og/eller at den sam-funnsmessige konteksten reformene skal virke i,ofte er forskjellig.196 Tvetydighet og inkonsistensnår det gjelder ordninger, er også vanlig. Dettekan man særlig forvente i omfattende familiepoli-tiske systemer som har vokst frem over lang tid.

Familiepolitiske reformer kan motvirke hver-andre, noe som også gjør det vanskelig å et-terspore effekter. Tidspunktet for innføring av re-former har også betydning.

Individuelle preferanser formes og endres igradvise, men kontinuerlige tilpasningsprosesser.Valg når det gjelder omsorg for barn, forstås somkontekstualiserte handlingsmønstre, valgene til-passes krav fra familie og arbeidsmarked, finansi-elle og andre ressurser, som er filtrert gjennomnormer for hva som oppfattes som akseptable for-eldre- og kjønnspraksiser.197 Valg avhenger avbarneomsorgsidealer, tilgang til og kostnader ogerfaringer med ulike omsorgsalternativer, så velsom mulighetene i arbeidsmarkedet. Individuellevalg er slik sett begrenset både på individ- ogstrukturnivå. Når man skal forstå foreldres re-spons på offentlig politikk, er det viktig å forståpreferanser og hvordan de dannes og endres.198

Når nye institusjoner er vel på plass, vil de virketilbake på det samfunnet de ble til i, såkalte feed-backeffekter.199 Tilpasninger vil kunne føre tilendringer i holdninger. Å identifisere under hvilkebetingelser feedbackeffekter er virksomme, erimidlertid komplisert.

Normative feedbackeffekter bidrar til borger-nes oppfatninger, ikke bare av hva deres materi-elle interesser er, men også om hva som er denønskelige tilstanden.200 Innføring av nye vel-ferdspolitiske ordninger etablerer en ny situasjon,som innvirker på hvordan ulike grupper tolker sittforhold til velferdsstaten.

193 Se diskusjon av ulike metoder i Johnsen & Løken 2013 ogGalloway et al. 2013.

194 Kautto et al. 2001.195 Neyer & Andersson 2008.196 Daly & Lewis 2000.

197 Meyers & Jordan 2006.198 Lewis 2008.199 Se diskusjon i Ellingsæter et al. 2016.200 Svallfors 2010.

54 NOU 2017: 6 2017Offentlig støtte til barnefamiliene

Del IIIUtvikling i samfunnsmessige forhold


Kapittel 4

Befolkning, arbeidsmarked og økonomi

Utvikling i sentrale samfunnsområder kan ha inn-virkning på familiemønstre og familiepolitikk. Treforhold som er av stor betydning, er befolkning,arbeidsmarked og økonomi. I dette kapitlet be-skrives utviklingen på disse områdene, og hvor-dan situasjonen er i dag.

4.1 Befolkning

Alderssammensetningen i befolkningen har be-tydning for de behovene velferdsstaten skaldekke, og for det offentliges utgifter og inntekter.Barn og ungdom er i gjennomsnitt netto motta-kere av ytelser fra velferdsstaten. I disse årenemottas barnetrygd, subsidierte barnehagetje-nester, skole og helsetjenester. Også den eldstedelen av befolkningen er netto mottakere gjen-nom pensjon og helseog omsorgstjenester. Be-folkningen i yrkesaktiv alder er i gjennomsnitt bi-dragsytere til velferdsstaten: De betaler i gjen-nomsnitt mer i skatt enn de mottar i overføringerog tjenester. Forholdet mellom antallet personer iyrkespassiv alder og yrkesaktiv alder er kalt for-sørgerbyrden for velferdsstaten. Befolkningenblir stadig eldre, hvilket betyr at for hver pensjo-nist blir det færre personer i arbeidsfør alder, ogforsørgerbyrden øker. Økte utgifter til pensjonerog til eldreomsorg må slik bæres av en stadig min-dre gruppe av arbeidende. Dette fører til et valgmellom å skjære ned på velferdsytelser, øke skat-tenivået, oppmuntre folk til å stå lenger i arbeid el-ler øke produktiviteten.

4.1.1 Fruktbarhet

Gjennom de siste 20 årene har fødselstallet værtrelativt stabilt på omkring 60 000 barn hvert år.1

Statistisk sentralbyrå forventer i sin befolknings-prognose at tallene i løpet av ti år vil øke til i un-derkant av 70 000 barn årlig. De viktigste fakto-rene som bestemmer antallet fødte, er antallet og

alderssammensetningen på kvinnene i fødedyktigalder og deres fruktbarhetsnivå. Årsaken til atman forventer økte fødselstallene frem til 2020 og2040 er at barnebarna til de store fødselskullenefra babyboomperioden 1950–1970 vil komme tilverden frem til 2040.

Det er flere måter å beregne fruktbarhet i be-folkningen på. Et vanlig mål er samlet fruktbar-hetstall (SFT). SFT kan beregnes på to ulike må-ter: periode-SFT og kohort-SFT. Periode-SFT foret bestemt år avspeiler hvor mange barn en jentepå 15 år kan forvente å føde frem til hun er 50 år.Kohort-SFT viser derimot hvor mange barn en be-stemt kohort i virkeligheten har fått gjennom livs-løpet. Periode-SFT har mye større grad av tilfel-dighet enn kohort-SFT. Lavere periode-SFT tren-ger ikke nødvendigvis bety at kvinner får færrebarn. Det kan også bety at flere utsetter å få barn.

Fra 1990 til i dag har periode-SFT ligget mel-lom 1,75 og 2,0 barn per kvinne. På starten av2000-tallet var det en jevn økning i antallet barnper kvinne, fra 1,75 i 2002 til 1,98 i 2009. I 2009hadde Norge den høyeste fruktbarheten i Europa,men fra 2009 til i dag har SFT sunket hvert enesteår. I 2015 var tallet på 1,73 barn per kvinne, som eren reduksjon på 0,25 barn per kvinne fra 2009, ogdet laveste SFT siden 1986.2

Det har vært en langvarig trend at kvinner ut-setter når de får sitt første barn, men etter 2009har utsettelsen vært lengre enn tidligere.3 Dette,sammen med at andelen kvinner som får tre barneller mer, har gått ned, har bidratt til en nedgang iperiode-SFT fra 2009.

At kvinner får sitt første barn senere, gjenspei-les også i økningen i alderen for førstegangsfø-dende. I 2015 var gjennomsnittlig fødealder vedførste barns fødsel på 28,9 år, i 2000 var den 27,3år, og i 1990 var den på 25,5 år. På tjuefem år haraltså førstegangsfødende i gjennomsnitt blittnesten tre og et halvt år eldre.4

1 Statistisk sentralbyrå, befolkningsstatistikk 2016.

2 Statistisk sentralbyrå 2016, statistikk for folkemengde ogbefolkningsendring.

3 Lappegård & Dommermuth 2015.


Det er knyttet usikkerhet til hvordan nedgan-gen i periode-SFT best kan forstås. Kohortfrukt-barheten kan bidra til å gi oss litt bedre forståelseav utviklingen. I 2015 var kvinner født i 1970 45 årgamle og i stor grad ferdige med å få barn. I 2015hadde denne kohorten fått litt i overkant av tobarn hver.5 Dersom man sammenholder kohort-fruktbarheten med periode-SFT, ser man også atkohortfruktbarheten har vært stabil på litt over tobarn per kvinne for alle kohorter født fra 1940 ogfrem til kohorten født i 1970, mens periode-SFTsvinger relativt mye (se figur 4.1). Det betyr at deto målene på fruktbarhet sjelden sammenfaller.De siste årene har kohortfruktbarheten liggethøyere enn periode-SFT.

Forklaringen på dette kan ligge i at mot sluttenav 1970-tallet og 1980-tallet har flere og flere kvin-ner ventet med å stifte familie på grunn av lengreskolegang.6 Når mange kvinner utsetter sine plan-lagte fødsler, blir periode-SFT kunstig lav, fordi etbestemt antall fødsler fordeles over stadig flerekalenderår. Periode-SFT kan dermed gi et feilak-tig inntrykk av hvor lav befolkningsveksten kom-mer til å bli, og det er derfor grunn til å anta atden nedgangen i periode-SFT som har oppstått de

siste årene, ikke nødvendigvis impliserer en ned-gang i det totale antallet barnefødsler i årenefremover. Den lave periode-SFT kan være et ut-trykk for at kvinner venter lenge før de får sitt før-ste barn.

Norge har hatt en lignende utvikling i periode-SFT som de andre nordiske landene, med en øk-ning på starten av 2000-tallet etterfulgt av en ned-gang fra rundt 2009 til i dag. Periodefruktbarhe-ten i Norge i 2014 var noe lavere enn på Island og iSverige og relativt lik den i Danmark og Finland.Sammenlignet med resten av Europa har Norgehøye fruktbarhetstall. Mens Norge hadde en peri-ode-SFT på 1,75 i 2014, lå gjennomsnittet i EU på1,55.7 Unntakene er Frankrike og Irland, som lig-ger høyere enn Norge med en periode-SFT på om-kring 2,0.

Statistisk sentralbyrå antar i sine befolknings-prognoser at periode-SFT i fremtiden vil liggemellom 1,72 og 1,74 barn per kvinne. Dette er be-tydelig lavere enn kvinnekohortene som nå haravsluttet sin fruktbare alder. Utsatt familiedan-nelse og endrede preferanser, spesielt at færre vilfå tre barn eller flere, trekkes frem som de viktig-ste faktorene for denne utviklingen.

4 Statistisk sentralbyrå, befolkningsstatistikk 2016.5 Keilman 2015.6 Keilman 2015.

Boks 4.1 Fruktbarhetstall, definisjoner

Samlet fruktbarhetstall (SFT), også kalt periode-SFT, er summen av ettårige aldersavhengigefruktbarhetsrater for kvinner i alderen 15–49 åri et kalenderår. Dette kan tolkes som antalletbarn hver kvinne i gjennomsnitt vil føde underforutsetning av at fruktbarhetsmønsteret i perio-den varer ved, og at dødsfall ikke forekommerfør alder 50 år. For at det ikke skal bli befolk-ningsnedgang på lang sikt, må SFT være størreenn 2,05–2,07 barn (reproduksjonsnivået), der-som man ser bort fra nettoinnvandring.

Aldersavhengige fruktbarhetsrater er antallfødte i et tidsrom per 1 000 innbyggere. Måletbrukes for å estimere SFT. Fruktbarhetsraterberegnes ved å dividere antallet barn født avkvinner i en aldersgruppe med antallet kvinner isamme aldersgruppe i et gitt år, multiplisertmed 1 000.

Kohortfruktbarhet, også kalt kohort-SFT, vi-ser hvor mange barn en bestemt kohort i virke-ligheten har fått gjennom livsløpet. En kohort idenne sammenhengen er alle kvinner (ellermenn) født i samme kalenderår.

Mens periode-SFT er et hypotetisk mål forhvor mange barn man antar vil bli født, viser ko-hort-SFT fasiten på hvor mange barn som fak-tisk ble født. Ulempen med kohortfruktbarheter at denne kun kan beregnes etter at den frukt-bare perioden av livet er over, og personer ikkelenger får barn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, befolkningsstatistikk, Keilman2015, Lappegård og Dommermuth 2015

7 Eurostat . h tt p://ec .euro pa.e u/eur ostat/tg m/table .do? tab= tab le& init=1&langu age=en&pcode= tsdde220&plugin= 1


4.1.2 Dødelighet

Dødelighet er en viktig komponent i befolknings-utviklingen og har stor betydning for både befolk-ningens størrelse og alderssammensetning. Denaldersspesifikke dødeligheten viser sannsynlighe-ten for å dø på forskjellige alderstrinn. Forventetlevealder viser hvor lenge en nyfødt kan forventeå leve, gitt at den nyfødte gjennom hele sitt liv le-ver med den samme aldersspesifikke dødelighe-

ten som finnes i dag. Det er viktig å understrekeat dette er et hypotetisk mål. Forventet levealderer en dårlig prognose for hvor lenge en nyfødt fak-tisk vil leve, fordi dødeligheten endrer seg overtid.

Fra 1990 til 2015 har forventet levealder øktmed nesten sju år for menn og litt over fire år forkvinner.8 I 2015 var forventet levealder 80 år for

Figur 4.1 Utvikling i periode-SFT, periode 1850–2014, kohorter 1820–1970

Kilde: Keilman 2015, figur 2.2, basert på statistikk fra Statistisk sentralbyrå

fødselskohort

kalenderår

Periode-SFT (kalenderår) Kohort-SFT (fødselskohort)

1820

1830

1840

1850

1860

1870

1880

1890

1900

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1980

0

1

2

3

4

5

6

1850

1860

1870

1880

1890

1900

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

bar

n p

r. k

vin

ne

i gje

nn

om

snit

t

Figur 4.2 Utvikling i periode-SFT. 1994–2015

Kilde: Eurostat.

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Norge Sverige Danmark Island Finland

8 Statistisk sentralbyrå, befolkningsstatistikk 2016.


menn og 84 år for kvinner. I Statistisk sentralbyråshovedalternativ forventes en noe mindre økning iforventet levealder i fremtiden. Det legges tilgrunn en økning på sju år for menn og fem år forkvinner frem til 2060. Det vil altså bli mindre for-skjeller i forventet levealder for menn og kvinner.Forventet levealder i Norge er høyere enn i Dan-mark og Finland, og nokså likt med Sverige og Is-

land. De to sistnevnte landene har lenge hatt enhøyere forventet levealder enn Norge, men Norgehar nærmet seg dette nivået de siste årene.

Statistisk sentralbyrå forventer en kraftig øk-ning i antallet eldre i befolkningen frem til 2040,og økningen vil være særlig sterk blant de allereldste. Antallet over 70 år vil dobles før 2060, ogandelen vil øke fra 11 prosent i 2016 til 19 prosent i2060. Antallet over 80 år vil dobles før 2040, og vilgå fra 4 prosent i 2016 til nesten 10 prosent i 2060.De nærmeste årene vil aldringen av befolkningenvære relativt svak, men etter 2030 forventes det ataldringen vil øke kraftigere. Årsaken til denne ut-viklingen er at man forventer høyere levealder, ogat de store etterkrigskullene vil gå inn i alderdom-men.

4.1.3 Befolkningsutvikling

I 2016 bodde det 5,2 millioner innbyggere i Norge.I Statistisk sentralbyrås hovedalternativ vil Norgepassere 6 millioner innbyggere rundt 2030. Denneveksten er relativt høy sammenlignet med denman forventer i en del andre OECD-land. Dersomutviklingen blir som i fremskrivningene, vil for ek-sempel folketallet i Norge være høyere enn i Fin-land i 2025 og i Danmark før 2040.

De siste 20 årene har befolkningen økt hvertår. Det er i hovedsak innvandring som forklarerdenne veksten. I tillegg har det gjennom hele peri-oden vært et fødselsoverskudd på mellom 10 000og 20 000, til tross for at samlet fruktbarhetstall

Figur 4.3 Forventet levealder ved fødsel. 1998–2015

Kilde: Statistisk sentralbyrå

76

77

78

79

80

81

82

83

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2015

Figur 4.4 Befolkningsvekst 1994–2015. Antall


0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015


f, lastet

har vært under reproduksjonsraten. Årsaken tildette er først og fremst høyere levealder.

4.1.4 Innvandring og utvandring

Innvandringen til Norge har de siste 20 årene øktkraftig. Mens det innvandret i underkant av 27 000personer i 1994, er det tilsvarende tallet for 2015på litt over 67 000.9

Ved inngangen til 2016 var det 698 000 innvan-drere og 149 000 norskfødte med innvandrerfor-eldre registrert bosatt i Norge. Dette utgjør 13,4prosent av folkemengden i Norge. Tallene inklu-derer ikke asylsøkere.10

Innvandringen til Norge har vært jevnt sti-gende siden 1970, men skjøt særlig fart etter 2005da arbeidsinnvandringen fra Polen, Litauen, Latviaog Estland, som gikk inn i EU i 2004, økte. Desiste ti årene har den klart viktigste innvandrings-årsaken til Norge vært arbeidsinnvandring. Mendet har også vært en økning i antallet flyktningerog personer som har kommet på grunn av familie-gjenforening. Den nest vanligste innvandringsår-saken til Norge er familiegjenforening. Tilsammen utgjorde arbeidsinnvandring og familie-gjenforening 75 prosent av all innvandring tilNorge i 2014, mens flyktninger utgjorde 14 pro-sent av innvandrerne det året.11 Siden 2011 har

det vært en nedgang i arbeidsinnvandringen fraØst-Europa, noe som henger sammen med en sva-kere økonomisk utvikling i Norge de sisteårene.12

Av ulike landgrupper utgjør polakker den stør-ste innvandringsgruppen i Norge med over100 000 personer. Videre følger personer fra Li-tauen, Somalia og Sverige, med om lag 40 000 per-soner fra hvert av disse landene. Deretter følgerPakistan (38 000 personer), Irak (31 000 perso-ner) og Tyskland (29 000 personer).13

Det har også vært en økning i utvandringenfra Norge, fra i overkant av 19 000 utvandrede per-soner i 1994 til i overkant av 37 000 i 2015. Forkla-ringen til dette er at det bor stadig flere innvan-drere i Norge, og at disse har større sannsynlig-het for å utvandre enn andre.

I de nærmeste årene antar Statistisk sentral-byrå i befolkningsfremskrivningens hovedalterna-tiv at innvandringen vil få en liten topp som følgeav asylsituasjonen i Norge og Europa. Fra 2020forventes det innvandring på rundt 60 000 årlig,og i nettoinnvandring forventes det 25 000 årliggjennom mesteparten av århundret. Om disseprognosene skulle slå til, vil antallet innvandreresom bor i Norge, øke fra 700 000 i dag til 1,4 milli-oner i 2040. Innvandrernes andel av befolkningen

9 Statistisk sentralbyrå, befolkningsstatistikk 2016.10 Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken.

11 htt p :/ /w ww .s sb . no/b efolkn ing /st atis tikk er/in nvbened 26. oktober 2016.

12 ww w.ss b.n o/ inn vgr unn13 Statis tisksentralbyrå, Statistikkbanken.

Figur 4.5 Innvandring, utvandring og nettoinnvandring 1994–2015. Antall


0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

90 000

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Innvandring Utvandring Nettoinnvandring


Figur 4.6 Innvandrere etter verdensdel 1970–2016. Antall

Note: Merk mangel på årlige data i perioden 1970 til 1985.Kilde: Statistisk sentralbyrå, innvandringsstatistikk

0

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

600 000

700 000

800 000

1970

1980

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Europa med Tyrkia Afrika Asia Nord- og Mellom-Amerika Sør-Amerika Oseania

Boks 4.2 Innvandringsstatistikk

I statistikken fra Statistisk sentralbyrå over inn-vandrere benyttes flere ulike kategoriseringer.

Definisjon av innvandrer

Et hovedskille går mellom innvandrere ognorskfødte med innvandrerforeldre. Innvan-drere er personer født i utlandet av utenlands-fødte foreldre og med fire utenlandsfødte beste-foreldre. Norskfødte med innvandrerforeldre erpersoner født i Norge med to utenlandsfødte for-eldre og fire utenlandsfødte besteforeldre. Perso-ner med innvandrerbakgrunn brukes som samle-betegnelse for innvandrere og norskfødte medinnvandrerforeldre.

Definisjon av innvandringsgrunn

I innvandringsstatistikken registreres også inn-vandringsgrunn. Denne statistikken omfatteralle førstegangsinnvandrere med ikke-nordiskstatsborgerskap som kom til Norge etter 1989.Det skilles mellom følgende innvandringsgrun-ner: flukt, familieinnvandring, arbeid, utdanningog annet. Statistikken omfatter kun personer

som har blitt bosatt, og asylsøkere er ikke om-fattet av denne statistikken. Blant familieinnvan-drere skilles det mellom familiegjenforening ogfamilietablering. Familiegjenforening er en vik-tig innvandringsårsak for barn til Norge. Denandre gruppen familieinnvandrere er personersom flytter til Norge for å etablere familie, det vilsi for å gifte seg med en person som allerede bori Norge.

Definisjon av asylsøker

En person kalles asylsøker når han eller hun harsøkt om beskyttelse i Norge (asyl) og ikke harfått søknaden sin endelig avgjort. En person erkun asylsøker fra han eller hun har meldt segfor politiet i Norge og søkt om asyl og frem tilsøknaden er behandlet og endelig vedtak er fat-tet. Når en asylsøker har fått endelig svar på søk-naden, kalles vedkommende ikke lenger asylsø-ker. Det er UDI som fører statistikken over asyl-søkere, og asylsøkere inngår derfor ikke i inn-vandringsstatistikken fra Statistisk sentralbyrå.



vil øke, fra 13 prosent i dag til 24 prosent i 2060.Det vil også være en kraftig økning i antallet ogandelen personer som er født i Norge med to inn-vandrerforeldre.

Det er viktig å merke seg at anslagene for hvormange som vil innvandre til Norge i fremtiden, erusikre. Det er en av grunnene til at Statistisk sen-tralbyrå publiserer flere alternative baner for inn-vandring. Banene baserer seg på ulike fremtidsbil-der av den økonomiske situasjonen i Norge ogresten av verden og ulike fremskrivninger av be-folkningsutviklingen i ulike deler av verden.

4.2 Arbeidsmarked

Situasjonen i arbeidsmarkedet er et viktig ramme-vilkår i en diskusjon av offentlig tjenestetilbud ogoverføringer til barnefamiliene. I det følgende be-skrives noen hovedtrekk ved det norske arbeids-markedet. Utvalget har i tillegg foretatt en nær-mere drøfting av yrkesaktivitet og tidsbruk i fami-lien i kapittel 6.

4.2.1 Sysselsetting

Norge har et høyt sysselsettingsnivå sammenlig-net med gjennomsnittet for EU. Forskjellen skyl-des høyere deltakelse blant eldre og blant kvinneri alle aldersgrupper.

Sysselsettingen blant norske menn i alderen25–54 år er lavere enn i for eksempel Danmark,Sverige og Tyskland. Blant norske kvinner (20–64 år) var sysselsettingsandelen 76,7 prosent i

2015. Sysselsettingsandelen blant kvinner i Norgevar noe høyere enn blant kvinner i Danmark (72,6prosent), men noe lavere enn blant kvinner i Sve-rige (78,3 prosent). Norske kvinner har, sammenmed kvinner fra Sverige, Danmark, Finland, Island,Sveits, Storbritannia, Latvia og Litauen, den høy-este sysselsettingsandelen i Europa.

Fra 1970-tallet og frem til 1986 var det en sterkøkning i kvinners sysselsetting, og 1970-tallet harogså blitt omtalt som kvinnenes tiår på arbeids-

Figur 4.7 Sysselsettingsandel, ulike land, menn og kvinner 25–54 år 2015. Prosent

Kilde: OECD

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

Norge

Danm

ark

Sverig

e

Tysk

land

Menn 25–54 år Kvinner 25–54 år

Figur 4.8 Sysselsettingsandel, kvinner 20–64 år. 2015. Prosent

Kilde: Eurostat

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Islan

d

Sverig

e

Sveits

Norge

Tysk

land

Danm

ark

Estlan

d

Litau

en

Finlan

d

Storb

ritan

nia

Neder

land

Latvi

a

Østerri

ke

Tsjek

kia

Frank

rike

Portu

gal

Luxe

mbu

rg

Sloven

ia

EU(28)

Kypro

s

Bulgar

ia

Belgia

Irlan

d

Ungar

n

Polen

Slovak

ia

Roman

ia

Spania

Kroat

ia

Malt

a

Italia

Hellas

Mak

edon

ia


markedet.14 Kvinners sysselsetting fortsatte å økeutover på 1980-tallet, og da var det først og fremstsmåbarnsmødrene som gikk ut i jobb.15 I lavkon-junkturperioden fra 1987 til 1993 var det lite end-ring i kvinners sysselsetting, før den igjen øktenoe frem mot tusenårsskiftet. De siste årene harkvinners sysselsetting stabilisert seg, og lå i 2016på 65 prosent for kvinner i aldersgruppen 15–74år. For menn gikk derimot sysselsettingen ned isamme periode, fra 77 prosent i 1972 til 70 prosenti 2016. Kjønnsforskjellen i sysselsettingsandelenmellom kvinner og menn er nå på 6 prosentpoeng.Den mest yrkesaktive aldersgruppen i befolknin-gen, personer mellom 25 og 54 år, hadde en sys-selsetting på henholdsvis 85 prosent for menn og81 prosent for kvinner i 2015.

Mens det var kvinner som bidro til veksten isamlet sysselsetting fra 1970-tallet og frem til slut-ten av1990-tallet, så er det etter 2004 arbeidsinn-vandringen fra Øst-Europa som har bidratt til sys-selsettingsvekst i Norge. Etter EU-utvidelsen i2004 har to tredjedeler av veksten i sysselsettin-gen kommet blant innvandrere.

Det må skilles mellom utviklingen i sysselset-tingen totalt sett og utviklingen i andelen av be-folkningen som er sysselsatt. Selv om sysselsettin-gen har økt også de senere årene, har etterspørse-len etter arbeidskraft etter den internasjonale fi-nanskrisen i 2008 vokst mer moderat enn tidli-

gere. Samtidig har veksten i befolkningen værthøy, først og fremst som følge av høy innvandring.Andelen som er sysselsatt, har dermed falt etter2008.

4.2.2 Arbeidsledighet

Norge har, ifølge Arbeidskraftundersøkelsen(AKU), etter 1995 hele tiden hatt en arbeidsledig-het på under 5 prosent.

Sammenlignet med andre land har Norge lavarbeidsledighet.16 Norge hadde i 2016 en arbeids-ledighet på 4,7 prosent. Av de nordiske landene erdet bare Island som har lavere ledighet (3 pro-

14 Ellingsæter & Iversen 1984.15 Kjeldstad 1991.

Figur 4.9 Andel sysselsatte kvinner og menn 15–74 år. 1972–2016

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsen

30

40

50

60

70

80

90 19

72

1973

19

74

1975

19

76

1977

19

78

1979

19

80

1981

19

82

1983

19

84

1985

19

86

1987

19

88

1989

19

90

1991

19

92

1993

19

94

1995

19

96

1997

19

98

1999

20

00

2001

20

02

2003

20

04

2005

20

06

2007

20

08

2009

20

10

2011

20

12

2013

20

14

2015

20

16

Menn 15-74 år Kvinner 15-74 år

16 Eurostat.

Boks 4.3 Sysselsatte

Sysselsatte er i Arbeidskraftundersøkelsen(AKU) definert som personer som utførte inn-tektsgivende arbeid av minst én times varigheti referanseuken, samt personer som har etslikt arbeid, men som var midlertidig fravæ-rende på grunn av sykdom, ferie, lønnet per-misjon eller lignende. Personer som er inne tilførstegangs militærtjeneste, regnes som sys-selsatte.



sent). Gjennomsnittet i EU var på 8,5 prosent,men det er store forskjeller innad i EU. Mens Hel-las hadde en arbeidsledighet på over 20 prosent,lå Tyskland på rundt 4 prosent.

4.2.3 Arbeidstid

Gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt gikk nedmed over 20 prosent fra begynnelsen av 1970-tal-

let og frem til 2000. Deretter har det vært mindreendringer. Den økte sysselsettingen på 1970-talletble ledsaget av en økning i ansatte med deltidsstil-ling, hovedsakelig blant kvinner. Siden 1970 er detogså gjennomført to arbeidstidsforkortelser, førstfra 42,5 timer til 40 timer i 1976 og så videre ned til37,5 timer i 1987. Samlet er dette en reduksjon inormalarbeidstiden på 12 prosent. Ferieutvidelseri denne perioden har også bidratt til å senke dengjennomsnittlige arbeidstiden. Det samme har øktsykefravær og større omfang av kortvarige permi-sjonsordninger.

Nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid persysselsatt må sees i sammenheng med økt vel-standsnivå. En effekt av økt inntekt i befolkningener at den tas ut i form av mer fritid, blant annetgjennom lavere normalarbeidstid og ferieutvidel-ser.

Gjennomsnittlig arbeidstid per år er lavere iNorge enn i mange andre land. I Norge var gjen-nomsnittlig arbeidstid per sysselsatt i 2014 i over-kant av 1 400 timer per år, mens gjennomsnittetfor alle OECD-landene var på 1 770 timer. I de an-dre nordiske landene jobbes det mer enn i Norge.I Nederland og Tyskland jobbes det imidlertid isnitt mindre enn i Norge.

4.2.4 Personer utenfor arbeidsstyrken

Norge har høy sysselsetting og forholdsvis lav ar-beidsledighet sammenlignet med mange andreOECD-land. Det innebærer at andelen utenfor ar-beidslivet er relativt lav i Norge. Av dem som står

Figur 4.10 Arbeidsledighet 1994–2016. Prosent.


0

1

2

3

4

5

6

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

Figur 4.11 Arbeidsledighet 2016. Prosent.

Note: 2015-tall for Storbritannia, Estland, Ungarn, Italia og Hellas.Kilde: Eurostat

0

5

10

15

20

25

30

Isla

nd

Japa

n

Tsj

ekki

a

Tys

klan

d

Nor

ge

Mal

ta

Øst

errik

e

Rom

ania

Dan

mar

k

Est

land

Pol

en

Luxe

mbu

rg

Ung

ar

Sve

rige

Bul

garia

Slo

veni

a

Bel

gia

Irla

nd

Lita

uen

EU

(28

)

Fin

land

Latv

ia

Slo

vaki

a

Por

tuga

l

Fra

nkrik

e

Ned

erla

nd

Sto

rbrit

anni

a

US

A

Ital

ia

Kro

atia

Kyp

ros

Spa

nia

Hel

las

Arbeidsledighetsrate 2016 Snitt EU-28 2016


utenfor arbeidsstyrken, har Norge en høy andeluføre og personer på andre helserelaterte ytelser.I andre land forsørges personer utenfor arbeids-styrken i større grad enn i Norge av familie, før-tidspensjon, sosialhjelp og private ordninger.

Både inngangskriteriene i de helserelatertetrygdeordningene, oppfølgingen av mottakerneog de økonomiske insentivene i ordningene er

faktorer som kan påvirke bruken. Ingen andreland enn Norge har full lønn under sykdom. Kom-pensasjonsgraden for uføretrygd og arbeidsavkla-ringspenger avviker ikke så mye fra andre land,men også i disse ordningene kan den bli høy, spe-sielt for dem som også får barnetillegg, ektefelle-tillegg og/eller bostøtte.

Figur 4.12 Gjennomsnittlig arbeidstid i ulike land. Antall timer per år. 2015

Kilde: OECD

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

2 000

Islan

d

USA

OECD

Italia

Spania

Storb

ritan

nia

Finlan

d

Sverig

e

Sveits

Frank

rike

Danm

ark

Norge

Neder

land

Tysk

land

Figur 4.13 Befolkningen 15–64 år etter hovedaktivitet 2015. Prosent av befolkningen

Kilde: Finansdepartementet

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Sveits

Danm

ark

Sverig

e

Neder

land

Norge

Tysk

land

Storb

ritan

nia

Finlan

d EU

Frank

rike

Italia

I arbeidsstyrken Ufør I utdanning Førtidspensjonert Annen


4.3 Økonomi

4.3.1 Nærmere om utviklingen i norsk økonomi

Norsk økonomi har opplevd god vekst i store de-ler av perioden siden årtusenskiftet. Da den inter-nasjonale finanskrisen brøt ut i 2008, sto fastlands-økonomien på toppen av en langvarig høykonjunk-tur. Økende kostnader og utsikter til høyereprisstigning gjorde at renten var kommet opp pået forholdsmessig høyt nivå. Det økonomiske til-bakeslaget i kjølvannet av finanskrisen ble likevelkort, og utslagene var beskjedne i Norge sam-menlignet med de fleste andre land. Allerede i2010 var nivået på BNP i Fastlands-Norge over ni-vået i 2007. Oljeprisen tok seg raskt opp igjen, oginvesteringene i petroleumssektoren i Norge var50 prosent høyere i 2013 enn i 2010. Vekst i privatkonsum bidro også til konjunkturoppgangen.Målt ved Statistisk sentralbyrås Arbeidskraftun-dersøkelse (AKU) lå arbeidsledigheten rundt 3,5prosent i 2013, eller 0,6 prosentenheter lavere enngjennomsnittet for de siste 30 årene.

Økt globalisering har vært særlig viktig for åforklare den gode veksten i norsk økonomi desiste 10–12 årene. Siden årtusenskiftet og før olje-prisfallet sommeren 2014, førte økte priser på oljeog gass og lave priser på import til at Norge fikk

store bytteforholdsgevinster. Det bidro til at Nor-ges disponible inntekt økte raskt, og raskere ennproduksjonen i fastlandsøkonomien. Det har gitthøye inntekter til staten og bedriftene, og lagtgrunnlag for en sterk reallønnsutvikling for hus-holdningene. Den kraftige vekstperioden fra be-gynnelsen av 2000-tallet ble også understøttet aven markert økning i arbeidsinnvandringen tilNorge etter at EU ble utvidet i 2004. Sammen medlave renter har dette også gitt sterk vekst i etter-spørselen etter boliger og en medfølgende kraftigoppgang i boligprisene, også de siste årene.

Det kraftige fallet i prisene på olje og gass si-den siste halvdel av 2014 har preget utviklingen inorsk økonomi de siste par årene. Prisfallet harredusert etterspørselen etter varer og tjenester frapetroleumsvirksomheten og er den viktigstegrunnen til at den mangeårige gode veksten i fast-landsøkonomien er erstattet med en periode medlavere vekst. Den reduserte etterspørselen fra pe-troleumssektoren rammer i første omgang delerav industrien, men virkningene spres raskt til an-dre deler av norsk økonomi. Målt per innbyggervar det nullvekst i Fastlands-Norges BNP i 2015.

Mer ekspansiv økonomisk politikk har dempetkonsekvensene av oljeprisfallet på norsk økonomi.I motsetning til under tilbakeslaget i perioden1987–1992 sikrer rammeverket for den økono-miske politikken at det i dag er mulig å drive mot-

Figur 4.14 Utviklingen i bruken av helserelaterte trygdeordninger. 1992–2016. I millioner kroner og prosent

Kilde: Finansdepartementet

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

0

100

200

300

400

500

600

700

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Sykepenger

Arbeidsavklaringspenger/Attførings- og rehabiliteringspenger/Tidsbegrenset uførestønad

Uførepensjon

I pst. av befolkningen (høyre akse)


syklisk konjunkturpolitikk. Valutakursen er fly-tende, Norges Bank styrer etter et fleksibelt infla-sjonsmål, og oljefondsmekanismen og handlings-regelen bidrar til at muligheten for å bruke pen-ger over statsbudsjettet er løsrevet fra kortsiktigesvingninger i oljeprisen. Som under den interna-sjonale finanskrisen brukes den økonomiske poli-tikken nå aktivt for å støtte opp under aktivitet ogsysselsetting i norsk økonomi. Norges Bank harsatt ned styringsrenten med 1 prosentenhet sidendesember 2014, til 0,5 prosent. Styringsrenten iNorge har aldri vært lavere. Bankene har fulgt et-ter og satt ned utlånsrentene til husholdnin-gene.17 Lavere rente bidrar til høyere konsum oginvesteringer, og til økt etterspørsel etter boliger.Samtidig har kronen svekket seg betydelig i taktmed fallet i prisene på olje og gass. Svekkelsen avkronen har sammen med moderate lønnsoppgjørbidratt vesentlig til å bedre den kostnadsmessigekonkurranseevnen til norsk næringsliv. Selv omdet kan ta noe tid før svekkelsen av kronen slårfullt ut i høyere aktivitet og sysselsetting, er det al-lerede tegn til høyere aktivitet innen blant annetreiseliv. Budsjettimpulsen, målt ved endringerstrukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd, vari 2016 blant de høyeste så lenge handlingsregelenhar ligget til grunn for finanspolitikken. Det er be-vilget penger som er rettet inn mot aktivitet ogsysselsetting i de delene av landet som er rammetav lavere aktivitet i petroleumsnæringen, her-under til vedlikehold, fornying og investeringer påveger og jernbane og vedlikeholdstiltak i helse-foretakene. I tillegg er antallet tiltaksplasser hosNAV økt. Samtidig bidrar den høye pengebruken idag til å redusere handlingsrommet i finanspoli-tikken i fremtiden.

Utviklingen i husholdningenes inntekter ogformue har erfaringsmessig vært viktig for utvik-lingen i husholdningenes konsum og derigjen-nom den økonomiske veksten. De siste par årenehar husholdningene samlet sett økt sparingensom andel av disponibel inntekt. Økt sparing kan inoen grad være forsiktighetsmotivert og skyldesusikkerhet om den fremtidige økonomiske utvik-lingen. I tillegg kan endringer i pensjonssystemetog demografiske endringer i retning av flere per-soner i aldersgrupper som normalt sparer mye, bi-dra til lavere konsumvekst. På den andre siden bi-drar trolig formueseffekter av økte boligpriser til

å trekke opp husholdningenes konsum. Boligpri-sene har steget kraftig det siste året.

Arbeidsmarkedet har svekket seg samtidigmed nedgangen i oljeprisen, men det er, som be-skrevet over, store regionale og næringsmessigeforskjeller. Oppsigelser i petroleumsrelaterte næ-ringer har trukket sysselsettingen ned, men virk-ningen på arbeidsledigheten har blitt dempet av atungdom har gått over til utdanning, og ved at dentidligere så høye arbeidsinnvandringen har brem-set kraftig opp.

Sysselsettingsraten – sysselsettingen målt iforhold til befolkningen i yrkesaktiv alder – svin-ger normalt noe med konjunkturene. Sysselset-tingsraten for befolkningen i alderen 15–74 år faltfra 72 prosent i 2008 til 66,7 prosent i 2016.18 Detstore fallet fra 2008 må til en viss grad sees i sam-menheng med den kraftige høykonjunkturen somnorsk økonomi var inne i på det tidspunktet, ognedgangen er mindre fra årene før 2008. Også detat eldre utgjør en større andel av arbeidsstyrken,har bidratt til å trekke ned sysselsettingsratensamlet sett fra 2008 til 2016.

Løpende statistikk tyder på at veksten i fast-landsøkonomien er på vei opp igjen. SSBs sisteprognoser fra desember 2016 tilsier at veksten inorsk økonomi vil ta seg videre opp i tiden frem-over, og at det kommer et konjunkturelt omslagtidlig i 2017. Beregningene bygger på forutsetnin-ger om at fallet i etterspørselen fra petroleumsnæ-ringen dempes vesentlig gjennom 2017 og etterhvert slår over i en moderat økning, samt noe dra-hjelp fra høyere vekst i internasjonal økonomi.Oppgang i reallønnen vil bidra til høyere vekst ihusholdningenes konsum. Konkurranseevnefor-bedringene som er oppnådd de siste årene, vilkunne bidra til økte investeringer i bedriftene.

Med forventninger om en moderat oppgang iøkonomien kan arbeidsledigheten avta svakt.Men erfaringsmessig vil økt etterspørsel etter ar-beidskraft ikke bare gi økt sysselsetting, menogså økt arbeidstilbud. En del av dem som trakkseg ut av arbeidsmarkedet da etterspørselen varsvak, kan komme tilbake og bidra til at yrkesfre-kvensene øker igjen.

Selv om fallet i etterspørselen fra petroleums-sektoren avtar og etter hvert snur til ny oppgang,vil den drivkraften sektoren representerte fornorsk økonomi gjennom flere tiår, neppe gjentas.For å ivareta et fortsatt høyt velferdsnivå er detderfor behov for nye lønnsomme arbeidsplasser iprivat, konkurranseutsatt sektor. Det er ikkeminst viktig i lys av aldringen av befolkningen.

17 Bankenes utlånsrente til publikum, herunder husholdnin-ger, ikke-finansielle foretak og kommuner, var 3,6 prosentved utgangen av 2015. Til sammenligning var den 7,5 pro-sent i 1995, ifølge Statistisk sentralbyrå. 18 Arbeidskraftundersøkelsen, 4. kvartal 2016.


Trenden med høy produktivitetsvekst på sluttenav 1990-tallet og inn på 2000-tallet er også brutt.Det forsterker og fremskynder behovet for omstil-ling og økt konkurransekraft.

4.3.2 Boligpriser og gjeld

Boligprisene har de siste 20 årene, med unntak avperioden 2008–2009, økt hvert år, og prisene var i2016 fire ganger høyere enn i 1996. Konsumprisin-deksen har i tilsvarende periode økt med omkring50 prosent.19 Boliger er dermed blitt relativt dy-rere sammenlignet med andre forbruksvarer ogtjenester. Boligprisene har også økt raskere ennhusholdningenes disponible inntekter i sammeperiode.

Veksten i boligprisene tok seg betydelig oppgjennom 2016. På landsbasis steg boligprisenemed nesten 13 prosent fra desember 2015 til de-sember 2016. Boligprisveksten er høy i store delerav landet, men det er betydelige regionale for-skjeller. Mens boligprisene økte med i overkant av23 prosent i Oslo, var det et fall i Rogaland.

Det ser ikke ut til at etterspørselen etter boli-ger er blitt dempet, selv om inntektsveksten densiste tiden har vært forholdsvis lav. Oppgangenkan delvis forklares med at renten etter skatt påboliglån er svært lav, og forventninger til at rentenvil ligge lavt lenge. Etter en lang periode med opp-gang i prisene kan det dessuten ha festnet seg en

oppfatning blant mange husholdninger om at bo-ligprisene vil fortsette å stige.

Boligbyggingen har tatt seg opp. I 2016 ble detgitt tillatelse til igangsetting av nesten 36 000 nyeboliger, et vesentlig høyere tall enn de foregåendeårene. Det kan over tid bidra til å dempe prisstig-ningen.

Husholdningenes gjeld har kommet opp påsvært høye nivåer og fortsetter å vokse raskereenn deres inntekter. I snitt sitter norske hushold-ninger med en gjeld som er mer enn to gangerstørre enn deres disponible inntekt, og mange harogså langt større gjeld enn dette. Blant annet ergjelden i gjennomsnitt mer enn tre og en halvgang større enn disponibel inntekt for aldersgrup-pen 25–34 år. Gjeldsbelastningen i husholdnin-gene har økt markert de siste 20 årene. Mens hus-holdningene i snitt hadde en gjeld på omkring 125prosent av disponibel inntekt i 1997, hadde de engjeld på rundt 230 prosent ved utgangen av 2015,ifølge Statistisk sentralbyrå. Se også kapittel 7 former om barnefamilienes økonomi.

Utviklingen i boligpriser og husholdningenesgjeld utgjør en risiko for norsk økonomi. Erfarin-ger fra både Norge og andre land viser at økono-miske tilbakeslag blir dypere og mer langvarigenår de har rot i finansielle ubalanser. Særlig hus-holdninger med høy gjeld og lav gjeldsbetalings-evne vil kunne få økonomiske problemer ved inn-tektsbortfall eller fall i boligprisene.

Det er vanskelig å anslå hvilket nivå på bolig-prisene som er rimelig. En undersøkelse fra 2016viser at utviklingen i rentenivå, inntekter og bolig-

19 Konsumprisindeksen er et mål for prisnivået på konsum-produkter og viser prisutvikling på varer og tjenester somprivate husholdninger etterspør.

Figur 4.15 Utvikling boligpriser 1995–2015. 1995 = 100

Kilde: Eiendom Norge, Eiendomsverdi AS, Finn.no og Statistisk sentralbyrå

0

50

100

150

200

250

300

350

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Boligpris / Konsumprisindeks Boligpris / Disponibel inntekt Boligpris / Gjennomsnittlig årslønn


bygging kan forklare boligprisveksten i Norge fraårtusenskiftet og frem til 2014.20 Statistisk sentral-byrå finner at det trolig ikke er en boligprisboble iNorge, men peker samtidig på at boligprisene li-kevel kan falle.21 Beregninger gjort av SSB viserat en oppgang på 2 prosentenheter i de kortsiktigerentene til husholdningene kan bidra til at bolig-prisene faller med 11 prosent.22 IMF har anslått atnorske boligpriser kan være 40 prosent høyereenn modellberegninger og indikatorer for boligpr-isutviklingen i forhold til inntekt og husleie skulletilsi.23

Figur 4.16 Husholdningenes gjeld i prosent av disponibel inntekt, sesongjustert. 1996–2015


0

50

100

150

200

250

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

20 Anundsen 2016.21 Statistisk sentralbyrå 2016 side 24–25.22 Fallet er beregnet fra 1. kvartal 2017 til 4. kvartal 2019 for

en renteoppgang fra begynnelsen av 2017, under forutset-ning om upåvirket valutakurs og finanspolitikk.

23 IMF 2016.


Kapittel 5

Endringer i familiemønstre

5.1 Innledning

Hvordan familier dannes og endres, er av betyd-ning for barns oppvekstsituasjon. Både familiersinntekter og bosituasjoner påvirkes av samlivspro-sesser, og det samme gjør forhold som helse,jobbsituasjon, sosiale nettverk og levekår mer ge-nerelt. Familieendringer har konsekvenser forden enkelte her og nå, men kan også ha langva-rige konsekvenser. Dette kapitlet beskriver utvik-lingen i mønstre for samlivsinngåelser, fruktbar-het og samlivsbrudd.

5.2 Samlivsinngåelser

5.2.1 Ekteskap

Den mest utbredte formen for samliv i befolkin-gen er ekteskap, selv om samboerskap har blittlangt vanligere. I hele befolkningen er 49 prosentgift, 18 prosent er samboere og resten lever alene(alle personer mellom 16 og 79 år). Av alle hus-

holdninger med barn mellom 0 og 17 år, var omlag 50 prosent av foreldrene gift.1

Ekteskapsratene viser en nedadgående ten-dens. Nedgangen var særlig stor fra slutten av1970-tallet og frem til begynnelsen av 1990-tallet.De siste 25 årene har det vært noe svingninger fraår til år, men det har vært en nedgang i ekteskaps-raten perioden sett under ett. I 2014 ble det inn-gått 22 700 ekteskap.

Alderen for ekteskapsinngåelse har gått opp.Fra 1980- til begynnelsen av 2000-tallet var gifte-målsraten høyest blant kvinner i aldersgruppen25–29 år, mens fra 2011 er den høyeste andelenblant kvinner i alderen 30–34 år.

Utviklingen i ekteskapsinngåelser blant mennfølger samme mønster som for kvinner, menmenn er i snitt tre år eldre enn kvinner når de gif-ter seg. Gjennomsnittsalderen ved ekteskapsinn-gåelse for ikke tidligere gifte var i 2014 31,6 år for

Figur 5.1 Giftemålsrater for førstegangsekteskap for kvinner etter utvalgte aldersgrupper 1977–2015

Note: Antall førstegangsekteskap per 1 000 personer i ulike aldersgrupperKilde: Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken, ekteskap og skilsmisser

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

20–24 år 25–29 år 30–34 år 35–39 år

1 Statistisk sentralbyrå, familieog husholdsstatistikken2015.


Boks 5.1 Husholdninger med barn

I 2016 bodde det 1,1 millioner barn i Norge mel-lom 0 og 17 år. Disse var fordelt på 636 000 avlandets i alt 2,3 millioner husholdninger. Det vilsi at 27 prosent av alle husholdningene haddebarn. Dette er en lavere andel enn for 25 år si-den, da 32 prosent av husholdningene haddebarn.1 Dette skyldes at det har blitt flere hus-holdninger i befolkningen fordi det har vært en

vekst i antallet aleneboende (personer som boralene uten barn). Gifte eller samboende par medbarn utgjorde to tredjedeler av alle husholdnin-ger med barn. Det er noe mer vanlig at forel-drene er gift eller samboende blant de yngstebarna. Fire av fem barn bodde med søsken, ogdet var mest vanlig å bo sammen med ett søs-ken.

1 ht tp://w ww . s sb . no/ befol k ning/ st a tistik ker/ fam ilie/a ar/ 2016- 04-14 #content, lastet ned 26.

oktober 2016. Kilde: Statistisk sentralbyrå, familieog husholdsstatistikk

I familieog husholdsstatistikken til Statistisk sen-tralbyrå er en familie registrert som personer bo-satt i samme bolig og som er knyttet til hverandresom ektefeller, registrerte partnere, samboere og/eller som foreldre og barn (uansett alder). En fami-lie kan høyst bestå av to påfølgende generasjonerog kun ett par. Dette betyr at personer som er gifteeller samboende og/eller bor sammen med egnebarn, ikke kan tilhøre foreldrenes familie. Som fa-milie regnes også enkeltpersoner, slik at alle per-soner er med i en familie. Som flerfamiliehushold-

ning regnes husholdninger med to eller flere en-personfamilier. Dette kan være husholdninger be-stående av par med fosterbarn, eller av bestefor-eldre med barnebarn boende hos seg.

Barn i barnestatistikken er definert som per-soner i alderen 0–17 år og som er registrert bo-satt med minst en av sine foreldre. Personermellom 0 og 17 år som er registrert flyttet hjem-mefra, regnes ikke som barn. Personer som hargiftet seg eller fått barn før de er 18 år, regnesheller ikke som barn.

Tabell 5.1 Privathusholdninger etter husholdningstype. 2016. Antall og prosent

Antall hus-holdninger

Prosent av allehusholdninger

Prosent av alle hus-holdninger med barn

Privathusholdninger med barn

Par med små barn (yngste barn 0–5 år) 233 895 10 37

Par med store barn (yngste barn 6–17 år) 255 733 11 40

Mor/far med små barn (yngste barn 0–5 år) 28 425 1 4

Mor/far med store barn (yngste barn 6–17 år) 84 006 4 13

Flerfamiliehusholdning med små barn (yngste barn 0–5 år) 17 343 1 3

Flerfamiliehusholdning med store barn (yngste barn 6–17 år) 16 895 1 3

Totalt antall privathusholdninger med barn 636 297 27 100

Privathusholdninger uten barn

Aleneboende 894 126 38

Par uten hjemmeboende barn 558 429 24

Enfamiliehusholdninger med voksne barn (yngste barn 18 år og over) 173 396 7

Flerfamiliehusholdning uten barn 0–17 år 86 549 4

Totalt antall privathusholdninger uten barn 1 712 500 73

Totalt antall privathusholdninger 2 348 797 100


kvinner og 34,3 år for menn. Dette er høyere enngjennomsnittsalderen for førstegangsfødende ogindikerer at en del gifter seg etter at de har fått sittførste barn.

De viktigste forklaringene på at gjennomsnitts-alderen for ekteskapsinngåelse går opp, er at flerevelger å være samboere før de gifter seg, og at an-delen enslige i befolkningen har økt.

5.3 Samboerskap

Det har blitt mer vanlig å leve i et parforhold somsamboer, og det har blitt svært vanlig å være sam-boer før man gifter seg.2 Blant unge personer vel-ger over 90 prosent samboerskap, og ikke ekte-skap, som sitt første samliv.3 I 2013 var nærmere600 000 personer samboere,4 hvorav 162 000 varsamboere med barn mellom 0 og 17 år.5

På 40 år har samboerskapet gått fra å være etmarginalt fenomen til å bli normalisert som fami-lieform. Selv om utviklingen i samboerskap ikkeer like godt dokumentert som for ekteskap, viserintervjuundersøkelser at utviklingen av det mo-derne samboerskapet startet på 1970-tallet blanten liten andel par i 20-årene, og utviklet seg etterhvert til å bli den vanligste formen for samliv idenne aldersgruppen.6 I 1977 rapporterte 12 pro-sent av kvinner mellom 20 og 25 år og 5 prosent avkvinner mellom 25 og 29 år at de var samboere,mens om lag 80 prosent av kvinner i 20-årene vargift.7 I 2011 var 41 prosent av kvinnene i samme al-dersgruppe samboere og 21 prosent var gift.

Figur 5.2 Gjennomsnittsalder ved ekteskaps-inngåelse for ikke tidligere gifte. Menn og kvinner. 1974–2014

Kilde: Statistisk sentralbyrå, befolkningsstatistikk

20

22

24

26

28

30

32

34

36

1974

1978

1982

1986

1990

1994

1998

2002

2006

2010

2014

Menn Kvinner

Figur 5.3 Gifte kvinner og samboende kvinner etter aldersgruppe. 1977–2011. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, intervjuundersøkelser, 1977, 1994, 2004 og 2011

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1977 1994 2004 2011

20–24 år 25–29 år 30–34 år 35–39 år 40–44 år 45–49 år

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1977 1994 2004 2011

Gifte kvinner Samboende kvinner

2 Noack 2010.3 Personer født i perioden 1980–1984, basert på data fra

LOGG 2007, Dommermuth et al. 2009.4 Goplen 2015.5 Statistisk sentralbyrå, familieog husholdsstatistikk 2015.6 Statistisk sentralbyrå har gjennomført ulike intervjuunder-

søkelser for å anslå antallet samboere i befolkningen:Fruktbarhetsundersøkelsen 1977, Familie- og yrkesunder-søkelsen 1988 og Omnibusundersøkelser 1993–2004. Fra2005 har dataene blitt hentet fra SSBs Reiseundersøkelse.

7 Blom et al. 1993.


En viktig forklaring på samboerskapets utbre-delse kan knyttes til kvinners økte yrkesaktivitet,som gjorde kvinner mindre avhengige av ekte-skapet som forsørgerinstitusjon. Moderne preven-sjon ga dessuten kvinner bedre kontroll over nårde fikk barn, og med hvem. I tillegg gjorde mer li-berale holdninger det lettere å leve i samboerskapog få barn utenfor ekteskap.8

Det er først på 2000-tallet at samboerskap blirmer vanlig blant personer over 30 år. En viktig for-klaring er at da samboerskap ble vanlig på 1990-tallet, var en høy andel av parene i 30- og 40-åreneallerede gift. Samboere som i dag er i 30- og 40-årene, tilhører en generasjon hvor det har værtvanlig å kunne velge samboerskapet fra starten avsamlivet. Gitt dagens utvikling i samboerskap erdet å forvente at det vil bli en høyere andel sambo-ere også blant 50- og 60-åringene i løpet av deneste tiårene.

Stadig flere barn blir født av en samboendemor, og i 2013 ble det for første gang registrertflere fødsler av samboende mødre enn av giftemødre. To år senere, i 2015, hadde 45 prosent avalle nyfødte barn en mor som var samboer på fød-selstidspunktet, mens 43 prosent av nyfødte blefødt av en gift mor. Andelen født av en enslig morvar 12 prosent, en andel som har vært stabil desiste tiårene. På 1950- og 1960-tallet ble under 3prosent av barn født utenfor ekteskap.

Parforholdet er fremdeles det mest vanlige ut-gangspunktet for å få barn, og et stort flertall avbarn bor sammen med begge sine biologiske for-eldre fra fødselen av. Ser man på alle fødsler, ikkebare første fødsel, så øker andelen gifte foreldrenoe, mens andelen samboere går ned. Det betyr atflere gifter seg etter at de har fått sitt første barn;rekkefølgen mellom ekteskap og barnefødsler harblitt mindre viktig.9 Mens det på 1960-tallet varvanligst å gifte seg først og så få barn, er det nåmange som er samboere først, deretter får barnog så gifter seg. En nyere kvalitativ studie fant atdet i Norge ikke ser ut til å eksistere en norm omat man bør gifte seg før man får barn.10

Studier fra Norge og andre europeiske landhar vist at foreldre som er gift da deres første barnblir født, i gjennomsnitt har lengre utdanning, ereldre og har høyere inntekt enn samboende for-eldre.11

Det offentlige har gått langt i å sidestille sam-boerskap og ekteskap. Samboere har ikke påsamme måte som ektefeller gjensidig forsørger-plikt, men samboerskap sidestilles nå juridisk nårdet gjelder rettigheter til trygder som overgangs-stønad og utvidet barnetrygd. Hva slags statussamboerskapet skal ha for å kunne kvalifisere for

8 Noack 2010.

Boks 5.2 Statistikk over samboere

Statistisk sentralbyrå bruker to ulike strate-gier for å estimere antallet samboerpar i be-folkningen: intervjuundersøkelser hvor re-spondenten selv definerer sin samlivsstatus,og registerinformasjon. I registre kan sambo-ere enten identifiseres som personer med fel-les bostedsadresse, eller ved registreringen avmors samlivsstatus som finner sted ved føds-ler. Intervjuundersøkelser viser jevnt over atandelen samboere i befolkningen er høyereenn det som kartlegges gjennom registerun-dersøkelser. For eksempel har man ved inter-vjuundersøkelser anslått at det var om lag350 000 samboerpar i 2014, mens gjennomden registerbaserte statistikken, hvor sambo-erskap identifiseres gjennom felles bosteds-adresse, fant man 315 000 samboerpar.

9 Dommermuth et al. 2015, tall fra 2014.10 Lappegård & Noack 2015, i Dommermuth et al. 2015.11 Perelli-Harris et al. 2010, i Dommermuth et al. 2015;

Skrede et al. 2011.

Figur 5.4 Levendefødte etter mors samlivsstatus. 2002–2015. Prosent


0

10

20

30

40

50

60

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Gift Samboer Enslig


trygdeutbetalinger til enslig mor og far, har ogsåvært endret over tid og justert flere ganger.12 Ut-viklingen har gått i retning av at personer som ersamboere med særkullsbarn, ikke har rett til utbe-talinger av stønader til enslig mor og far (se ogsåavsnitt 12.1.2). Samboere har også en begrensetarverett. Ved samlivsbrudd gjelder den offentligeobligatoriske meklingsordningen for foreldreogså for tidligere samboere. Tilpasningen til sam-boerskap i lover og regler kan også ha bidratt tilen ytterligere normalisering av samboerskap somsamlivsform.

5.4 Barn med likekjønnede foreldre

Siden 2002 har likekjønnede par i Norge hatt an-ledning til å adoptere partnerens (tidligere) barn.Med innføringen av felles ekteskapslov i 2009 bledet åpnet for at kvinner i likekjønnede par som en-ten er gift eller lever i registrert partnerskap, kanbli gravide gjennom assistert befruktning. Isamme år ble det også åpnet for at likekjønnedepar kunne adoptere barn. Denne retten er imidler-tid i realiteten svært begrenset, da det er få nor-ske barn som adopteres bort og de fleste giver-land av adopsjonsbarn krever heterofile foreldre.Surrogati er forbudt i Norge, noe som begrensermuligheten for homofile par til å få barn. Som kon-sekvens er de fleste barna registrert med like-kjønnede foreldre barn av et lesbisk par.

Etter innføringen av lovendringene har detvært en økning i antallet barn som lever med to li-kekjønnede foreldre. I 2011 var det registrert to-talt 590 barn som bodde sammen med lesbiskeforeldre og 71 barn med homofile foreldre.13

5.5 Samliv og utdanningsforskjeller

Samlivsdannelse kan forsterke ulikhetsmønstre isamfunnet. Foreldrepar kan ha ulike samlede so-sioøkonomiske ressurser.

Mange studier har dokumentert et høyt nivåav homogami ved ekteskapsinngåelse i Norge,målt etter partnernes utdanningsnivå.14 Homo-gami er tendensen til at personer velger partnermed en bakgrunn som ligner ens egen. En studiefinner imidlertid at graden av homogami har gåttned blant personer som ble født i perioden 1900 til1949. Blant de eldste alderskohortene er det en

høy grad av homogami, men etter som utdan-ningsnivået stiger, øker graden av heterogami.For eksempel var om lag 70 prosent av ekteskapblant personer født på begynnelsen av 1900-tallethomogame, mens blant personer født på 1950-tal-let var 40 prosent av ekteskapene homogame, detvil si at begge partnere hadde samme utdan-ningsnivå. Av ekteskapene som ble inngått mel-lom personer med ulik utdanningsbakgrunn, vardet mest vanlig at menn «giftet seg nedover», detvil si at de ble gift med en kvinne med lavere ut-danningsnivå enn seg selv. Dette reflekterer ten-densen blant personer født på første halvdel av1900-tallet til at menn har høyere utdanningsnivåenn kvinner.15 Selv om tendensen til utdannings-homogami senere har gått noe ned, viser studierat den fremdeles er sterk blant personer utdannetsom eksempelvis leger og jurister.16

Endring i familiemønstre i retning av at det ervanligere med samboerskap enn ekteskap, harikke vært helt lik i alle grupper. En studie under-søkte forskjeller i foreldres sosioøkonomiske sta-tus ved å se på utdanningsbakgrunnen til gifte,samboende og personer ikke i samliv, ved førstebarns fødsel i perioden 1987–2001.17 Gifte for-eldre var i gjennomsnitt eldre, hadde lengre ut-danning og høyere inntekt første gang de ble for-eldre, sammenlignet med samboende eller ikkegifte foreldre. Lavest alder, utdanning og inntekthadde foreldre som ikke levde i samliv ved bar-nets fødsel, i hovedsak barn født av enslig mor.Samtidig ble utdanningsforskjellene mellom sam-boende og gifte mindre i perioden som ble stu-dert. Det foreligger ikke nyere publiserte tall.

Det er verdt å peke på at selv om de som erenslige foreldre ved første barns fødsel, i gjen-nomsnitt har et lavere utdanningsnivå, så er grup-pen enslige foreldre på et gitt tidspunkt sværtsammensatt. De fleste blir enslige foreldre somfølge av samlivsbrudd etter at barna har begynt påskolen, og er ikke enslige foreldre på tidspunktetfor første barns fødsel. Registerstatistikk viser atblant alle enslige foreldre med barn mellom 0 og17 år har et flertall utdanning på universitets- ellerhøyskolenivå (38 prosent), om lag like mange harutdanning på videregående nivå (34 prosent) ogen fjerdedel av enslige foreldre har utdanning pågrunnskolenivå (24 prosent).18 Tilsvarende ande-

12 Syltevik 1999, 2015.13 Wiik et al. 2012.14 For en oversikt, se Birkelund & Heldal 2003.

15 Birkelund & Heldal 2003.16 Hansen 2002.17 Skrede et al. 2011.18 Basert på registerinformasjon for 2016, beregninger fore-

tatt på bakgrunn av tabell 4.8, vedlegg 1.


ned

ler for alle par med barn mellom 0 og 17 år er hen-holdsvis 53, 33 og 12 prosent.19

5.6 Familiemønstre blant familier med innvandrerbakgrunn

Økt innvandring har ført til at det også er flerebarn med innvandrerbakgrunn i Norge. Av 1,1million barn under 18 år som bodde i Norge i be-gynnelsen av 2016, hadde 36 prosent innvandrer-bakgrunn.20 Samlet utgjorde barn under 18 år 22prosent av befolkningen.21 Av alle barn som blefødt i Norge i 2014, hadde 19 prosent to innvan-drerforeldre.22

Av barn med innvandrerbakgrunn hadde 19prosent bakgrunn fra land i Europa, inkludertTyrkia, 4 prosent fra land i Afrika og nær 10 pro-sent fra land i Asia. Resten av barna kom fra Ame-rika og Oseania. I alt 17 150 personer under 20 årflyttet til Norge i 2015. Av disse var 3 300 norskestatsborgere. De fleste av disse kom fra Polen, Sy-ria, Somalia og Sverige. Av personer under 18 år

som kom til Norge alene som flyktning i 2015, var14 prosent fra Eritrea, 11 prosent fra Afghanistanog 11 prosent fra Syria. Av barn og unge som komsom familiemedlem til flyktning, var 43 prosentstatsborgere fra Somalia, mens 22 prosent varstatsborgere fra Eritrea.23

I januar 2015 utgjorde innvandrere 8 prosentav folkemengden under 25 år. Andelen norskfødtemed innvandrerforeldre var 7,5 prosent. Det varpå samme tid flest barn og unge innvandrere idenne aldersgruppen fra Polen, Somalia og Li-tauen. En tredjedel av innvandrerne under 25 årkom til Norge før de fylte 6 år. Fire av ti innvan-drere under 25 år hadde i 2015 flyktningbak-grunn. Norskfødte med innvandrerbakgrunn ut-gjør etter hvert en stadig større gruppe. Den stør-ste gruppen norskfødte med innvandrerforeldre iNorge er personer med foreldre fra Pakistan, et-terfulgt av personer med bakgrunn fra Somalia.24

Barn med innvandrerbakgrunn utgjør ensvært heterogen gruppe, og det er store variasjo-ner med hensyn til botid, språkkunnskaper, reli-giøs tilhørighet og foreldres arbeidsmarkedsinte-grering, for å nevne noen forhold. Det er derforvanskelig å si noe helt generelt om familiemønstreblant familier med innvandrerbakgrunn, men detfinnes undersøkelser som har kartlagt forhold vedenkelte grupper av disse familiene.

19 Målt etter personen i parforholdet med høyest inntekt, somi de fleste tilfeller er en mann.

20 Dette inkluderer barn født i utlandet av to utenlandsfødteforeldre (og som har fire utenlandsfødte besteforeldre), ogbarn født i Norge av to utenlandsfødte foreldre (og som harfire utenlandsfødte besteforeldre).

21 htt p:/ /w ww. ss b .no/a /barnog unge/2016/bef/, lastet ned23. januar 2017.

22 Dzamarija 2016.

Figur 5.5 Mors utdanningslengde ved første barns fødsel etter samlivsstatus. Gjennomsnitt for perioden 1987–2001. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, befolkningsregisteret. Tall bearbeidet fra Skrede et al. 2011

0

10

20

30

40

50

60

70

Grunnskole / ikke fullført Videregående Universitet, kort Universitet, lang

Gift Samboere Ikke i samliv

23 ht tp://w w w.s sb .n o/ a/barnog unge/20 16/bef/, last et 23. januar 2017.

24 Dzamarija 2016.


En studie undersøkte familieinnvandring ogekteskapsmønstre i perioden 1990–2013.25 Stu-dien skiller mellom to typer familieinnvandring:personer som kommer for å etablere familie, detvil si gifte seg med en person som allerede bor iNorge, og personer som kommer for å gjen-forenes med familie i Norge. Familiegjenforeninger en viktig årsak til at barn under 18 år innvan-drer til Norge, og antallet barn som kommer gjen-nom familiegjenforening, har økt siden 1990. I pe-rioden 1990–2013 ankom 88 000 barn under 18 årgjennom familiegjenforening, mens 60 000 perso-ner var 18 år eller eldre. Flest familiegjenfore-ninger etter 2004 har vært blant personer somførst har arbeidsinnvandret til Norge. I perioden1990–2013 har det kommet i overkant av 20 000personer (barn og voksne) på familiegjenforeningfra Polen, i overkant av 10 000 fra Somalia, og omlag 8 000 fra Irak, Litauen og Tyskland.

Når det gjelder ekteskapsinngåelser, viser densamme studien at det er mer vanlig å være giftblant innvandrere og deres norskfødte barn enndet er blant den øvrige befolkningen i tilsvarendealder.26 En viktig årsak til dette er at innvandrerefra Afrika og Asia som oftest ikke er samboere,men starter parforholdet ved å inngå ekteskap.Blant innvandrere fra nordiske og øvrige euro-peiske land er imidlertid samboerskap utbredt.Selv om ekteskapsinngåelser er vanligere blantmange innvandrergrupper, har det vært en ned-gang i andelen som gifter seg i begynnelsen av 20-årene også blant innvandrere. I 2014 var for ek-sempel henholdsvis 16, 8 og 7 prosent i alders-gruppen 21–23 år med innvandrerforeldre fraTyrkia, Pakistan og Marokko gift. I 2000 var tilsva-rende andeler 39, 25 og 22 prosent. Til sammen-ligning har andelen gifte i hele befolkningen isamme aldersgruppe gått ned fra 5 til 3 prosent.Det er imidlertid store forskjeller i valg av samlivs-form mellom unge med bakgrunn fra ulike land.For eksempel er det vanlig med samboerskapblant unge fra Vietnam.

Det er også slik at mange innvandrere finnerseg ektefeller fra samme land som dem selv. Dettegjelder både innvandrere fra asiatiske og afrikan-ske land og innvandrere fra Europa. Særlig gjel-der dette europeiske arbeidsinnvandrere. Av ekte-skap inngått blant kvinner med innvandrerbak-grunn fra Polen, Litauen, Afghanistan, Somalia,Sri Lanka, Vietnam og Irak i perioden 2008–2013giftet over 50 prosent av disse seg med en fra

samme landbakgrunn. Dersom man i tillegghadde inkludert dem som har ektefelle som ikkeer bosatt i Norge, ville andelen antakeligvis værthøyere.

Blant norskfødte med innvandrerbakgrunn erdet kun noen landgrupper som er store nok til åføre statistikk over. Men for eksempel i gruppenav kvinner med pakistansk landbakgrunn var detkun 2,5 prosent som giftet seg med en uten inn-vandrerbakgrunn i perioden 2008–2013. Det erogså lave andeler norskfødte med innvandrerbak-grunn fra land som Tyrkia og Marokko som inn-går ekteskap med en person uten innvandrerbak-grunn.27

Det er også en sammenheng mellom tidspunk-tet for ekteskapsinngåelse og landbakgrunnen tilektefellen. Kvinner med innvandrerbakgrunn somgifter seg med en fra samme landbakgrunn, inn-går ekteskap tidlig. Personer som gifter seg påtvers av egen bakgrunn, er jevnt over eldre når degifter seg. Blant personer uten innvandrerbak-grunn som gifter seg med en med innvandrerbak-grunn, er det særlig menn som inngår ekteskapmed en kvinne med innvandrerbakgrunn. Dissemennene har høyere alder for ekteskapsinngåelseenn snittalderen for førstegangsekteskap.28

5.7 Endringer i fruktbarhet29

Fra 1960-tallet har det vært en generell nedgang ifruktbarhetsnivået i hele den vestlige verden (sekapittel 4). Nedgangen skyldes antakelig et sam-spill mellom mange faktorer.30 Det finnes en om-fattende demografisk forskningslitteratur omfruktbarhet. En kunnskapsgjennomgang konklu-derer imidlertid med at det mangler studier somkan belyse hvordan ulike forhold i arbeidsmarke-det som yrkesvalg, lønnsforhold, arbeidstid, mid-lertidige stillinger og utrygghet på arbeidsmarke-det påvirker fruktbarheten. Det er dessuten få stu-dier av menns fruktbarhetsatferd og av hva sompåvirker beslutninger om å få barn på parnivå.31

Et av de feltene det har vært forsket en god del på,er sammenhengen mellom utdanning og fruktbar-het, og sentrale funn beskrives her.

25 Sandnes & Østby 2015.26 Sandnes & Østby 2015.

27 Sandnes & Østby 2015, se også Daugstad 2009.28 Wiik 2013.29 Avsnittet er i stor grad basert på en kunnskapsstatus om

fruktbarhet og samliv i Norge, Dommermuth et al. 2015.30 Keilman 2015.31 Dommermuth et al. 2015.


5.7.1 Fruktbarhet og utdanning

I forskningslitteraturen er det vanlig å skille mel-lom fire ulike forhold som påvirker sammenhen-gen mellom utdanning og fruktbarhet: balanse-ring av roller (om det passer å få barn nå, det vil sialternativkostnaden ved å få barn eller kombina-sjonen av å få barn mens man samtidig er stu-dent), økonomiske muligheter til å få barn (omman har råd til å få barn nå), kunnskap (om pre-vensjonsbruk og eventuelt tilgang til abort) ogsjansene for å finne en partner.32

En studie av sammenhengen mellom fruktbar-het og utdanning for kohortene født rett etter kri-gen (1945–1949) og de født på begynnelsen av1960-tallet (1960–1964) finner at fruktbarheten forulike utdanningsgrupper har endret seg relativtmye i dette tidsrommet, og at det er store kjønns-forskjeller.33 Blant menn har andelen barnløseøkt, og kohortfruktbarheten har gått ned for alleutdanningsgrupper, unntatt blant menn med høy-

ere grad fra universitet eller høyskole. Blant densistnevnte gruppen er fruktbarheten stabil. Forkvinner har forskjellene i fruktbarhet etter utdan-ningsnivå blitt mindre over tid. Kohortfruktbarhe-ten har gått noe ned blant kvinner med lav utdan-ning og økt noe for kvinner med lang universitets-eller høyskoleutdanning. Total sett har altså for-skjellene i fruktbarhet blitt mindre blant kvinnermed ulikt utdanningsnivå, mens forskjellene ifruktbarhet for menn med høy og menn med lavutdanning har økt.

Lengden på kvinners utdanning har lite å si forhvor mange barn kvinner får. For menn har utdan-ning derimot relativt mye å si for sannsynlighetenfor å bli far. Menn med grunnskoleutdanning harstørst sannsynlighet for aldri å bli far; om lag én avfem menn i denne gruppen forblir barnløse.Denne gruppen av menn får også færre barn, der-som de blir fedre.

Det finnes flere undersøkelser av sammenhen-gen mellom kvinners økte utdanning og økt alderfor førstegangsfødende. En internasjonal studieundersøkte dette ved å sammenligne alder vedførste fødsel etter utdanningsnivå blant kvinner

32 Kravdal & Rindfuss 2008, i Dommermuth et al. 2015.33 Lappegård et al. 2013, i Dommermuth et al. 2015.

Kilde: Lappegård et al. 2013, tabell 9.1, side 143

Tabell 5.2 Andelen barnløse i prosent og samlet kohortfruktbarhet ved 45-års alder i ulike utdannings-grupper. Menn

Menn 1945–1949 1960–1964

Barnløse,prosent

Kohortfrukt-barhet, rater

Barnløse,prosent


Grunnskole 19 1,91 22 1,81

Videregående skole 13 2,01 17 1,94

Høyskole/universitet – lavere grad 12 2,02 17 1,95

Høyskole/universitet – høyere grad 11 2,10 13 2,12

Kilde: Lappegård et al. 2013, tabell 9.1, side 143

Tabell 5.3 Andelen barnløse i prosent og samlet kohortfruktbarhet ved 45-års alder i ulike utdannings-grupper. Kvinner

Kvinner 1945–1949 1960–1964

Barnløse,prosent


Barnløse,prosent


Grunnskole 8 2,29 10 2,15

Videregående skole 8 2,10 11 2,04

Høyskole/universitet – lavere grad 12 2,03 13 2,04

Høyskole/universitet – høyere grad 18 1,77 14 2,01


født på 1950-tallet og 1960-tallet i henholdsvisNorge, Frankrike og Storbritannia.34 Studien fantulike mønstre for de tre landene. I Storbritanniagjaldt senere tidspunkt for første fødsel først ogfremst kvinner med videregående utdanning ellerhøyere, mens i Norge og Frankrike omfattet se-nere fødsler kvinner på alle utdanningsnivåer. INorge og Frankrike var det i tillegg slik at stadigflere kvinner tilhører gruppen med høyere utdan-ning, noe som bidrar til å forsterke tendensen tilat kvinner får barn senere. Siden også kvinnermed lavere utdanning i Norge og Frankrike fårbarn senere, tolker forskerne bak studien dettesom en indikasjon på at utdanningsnivå alene ikkeer med på å bestemme tidspunktet for graviditet,men at også andre forhold kan påvirke tidspunk-tet for barnefødsler, og at slike forhold kan varieremellom land.

En annen internasjonal sammenlignende stu-die har undersøkt hypotesen om alternativkost-nad for kvinner med lang utdanning som årsak tilsenere barnefødsler.35 Hypotesen om alternativ-kostnad sier at hvis kvinner må redusere arbeids-tiden sin når de får barn, så vil høyt utdannedekvinner ha et relativt sett større økonomisk tapved å få barn enn kvinner som ikke tjener likegodt. Ordninger som legger til rette for at det skalvære mulig å kombinere yrkesaktivitet med det åfå barn, kan imidlertid tenkes å motvirke slike for-skjeller. Studien sammenlignet forskjeller i første-fødselsrater etter utdanning i sju ulike land medulike ordninger som legger til rette for å kombi-nere yrkesaktivitet og barneomsorg. Studien fin-ner at kvinner med lav utdanning i angloamerikan-ske og sør-europeiske land fortsatt får sitt førstebarn tidlig, mens i Norge og Frankrike er forskjel-ler i førstefødselsrater blant kvinner med ulikt ut-danningsnivå avtakende. Forskerne konkluderermed at studien gir støtte til antakelsen om at en fa-miliepolitikk som legger til rette for å kombinerelønnsarbeid og barneomsorg, bidrar til å utjevnesosioøkonomiske forskjeller i fruktbarhet.

Et annet forhold forskningen om fruktbarhetog utdanning har vært opptatt av, er om et økt ut-danningsnivå bidrar til at det fødes færre barn. Erdet slik at kvinner med høyere utdanning fårfærre barn fordi de har lang utdanning? Spørsmå-let er altså om det er en selvstendig effekt av va-righeten av kvinners utdanning. En norsk studiebenytter endringen i obligatorisk skolegang til åstudere dette, og denne studien finner ikke en slikeffekt.36 Lengre obligatorisk skolegang og der-

med økt utdanningsnivå resulterte ikke i at kvin-ner fikk færre barn eller forble barnløse. Andelentenåringsfødsler gikk imidlertid ned da kvinnerfikk lengre skolegang, og kvinnene forskjøv føds-lene utover i 20-årene. En annen norsk studie be-krefter dette funnet og finner heller ikke at end-ring i kvinners utdanningsnivå fører til at kvinnerføder færre barn.37 Barnefødslene forskyves i tid,men det ser ikke ut til at fruktbarheten reduseressom følge av kvinners økte utdanningslengde.

En annen norsk studie fant forskjeller i frukt-barhet mellom kvinner med høy og lav utdan-ning.38 Gjennomsnittlig barnetall er litt lavereblant kvinner med høy utdanning sammenlignetmed kvinner med lav utdanning. Barnefødsler serimidlertid ut til å være mer til hinder for utdan-ning enn utdanning er for barnefødsler. Kvinnersom tar høy utdanning, får barn senere, menskvinner som får barn tidlig, ofte ikke starter på el-ler fullfører høyere utdanning. Studien trekkerfrem at bakenforliggende forhold kan påvirkedenne sammenhengen. For eksempel hvis kvin-ner som er lite motiverte for høyere utdanning ogsamtidig ønsker seg mange barn, kan denne se-leksjonseffekten forklare forskjellen i fruktbarhetmellom kvinner med ulikt utdanningsnivå.

Spørsmålet om ulike arbeidsvilkår i ulike typerjobber påvirker fruktbarheten, har vært reist. Deter høy kvinnelig yrkesdeltakelse i Norge, og defleste mødre er i jobb. Samtidig er det norske ar-beidsmarkedet kjønnsdelt i den forstand at flerekvinner jobber i offentlig sektor enn i privat, og atmenn er i flertall i ledende stillinger (se kapittel6). Det finnes ikke data for fruktbarhet etter yrke,men en studie har sett på sammenhengen mellomyrkesdeltakelse og fruktbarhet blant kvinner medulik utdanningsbakgrunn i perioden 1990–2014.39

Denne viser at det er forskjeller i fruktbarhetblant kvinner etter fagretning på utdanningen.Kvinner med utdanninger rettet mot kvinnedomi-nerte yrker i offentlig sektor, som lærer, pleie ogomsorg og sosialfag, får i gjennomsnitt flere barnenn kvinner med andre utdanningsretninger.Disse kvinnene har et høyere fruktbarhetstall ennalle andre utdanningsgrupper i perioden 1990 til2014. Siden 2009 har fruktbarheten gått ned i alleutdanningsgrupper, men den har gått relativt settmer ned i gruppen av kvinner med utdanninginnenfor kvinnedominerte yrker i offentlig sektor.

34 Rendall et al. 2005, i Dommermuth et al. 2015.35 Rendall et al. 2005, i Dommermuth et al. 2015.

36 Black et al. 2008, i Dommermuth et al. 2015.37 Monstad 2008.38 Cohen et al. 2011, i Dommermuth et al. 2015.39 Lappegård & Dommermuth 2015, se også Lappegård &

Rønsen 2005.


Det er først og fremst nedgang i tredjefødselsratersom slår ut i den sistnevnte gruppen.

Samlivsbrudd kan øke fruktbarheten i enkeltegrupper, men samtidig kan også samlivsbrudd på-virke muligheten for å forbli barnløs. En norskstudie fant at gruppen av personer som oppleverminst ett samlivsbrudd, og som har en lang peri-ode som singel før og etter samlivsbruddet, ogsåhadde høyere sannsynlighet for å forbli barnløs.40

Konsekvensen av å ha flere partnere kan dermedfor noen være at de aldri blir foreldre. Samlivs-brudd ser dermed ut til å påvirke fruktbarhetenbåde i positiv og negativ retning, og det vil varierehvordan dette slår ut for ulike grupper av mennog kvinner.

Mange etablerer seg i nytt forhold etter etsamlivsbrudd, og flere vil også få barn sammenmed den nye partneren. Studier har vist at mennog kvinner med lav utdanning og inntekt harstørre sannsynlighet for å få barn med flere part-nere. I tillegg har menn med høy utdanning oginntekt større sannsynlighet for å bli far med flereulike partnere. En slik økt sannsynlighet er ikkepåvist for kvinner med høy utdanning. Funnet for-klares ved at menn med lav utdanning og inntekthar høyere sannsynlighet for samlivsbrudd ogdermed oftere er «tilgjengelige» for en ny partner.Menn med høy utdanning og inntekt kan ha egen-skaper som gjør at de hyppigere velges som part-ner. Hvis menn med høy utdanning opplever sam-livsbrudd, har de med andre ord høy sannsynlig-het for å bli «valgt på nytt» av en annen partner.En annen forklaring kan være at de også har ster-kere preferanser for å få flere barn.41

En annen internasjonal studie som også inklu-derte Norge, fant at blant kvinner økte sannsynlig-heten for å få barn med en ny mann fra 1980-tallettil 2000-tallet, og at en betydelig andel av nyfødtehar foreldre som har barn fra før med en annenpartner. Studien fant også at kvinner med lav ut-danning har høyest sannsynlighet for å få barnmed flere partnere.42

5.7.2 Fruktbarhet blant innvandrere43

Hoveddelen av innvandrerne som kommer tilNorge, er relativt unge. Dette har ført til en vekstogså i antallet kvinner med innvandrerbakgrunn ifruktbar alder. I 2012 utgjorde innvandrere 12 pro-sent av den norske befolkningen, men 23 prosent

av nyfødte barn hadde en mor som var innvan-drer. Femten år tidligere var denne andelen færreenn hvert tiende barn. Fruktbarheten blant kvin-ner med innvandrerbakgrunn har gått ned på2000-tallet. I 2000 hadde kvinner med innvandrer-bakgrunn en periodefruktbarhet på 2,6 barn,mens den i 2012 var på 2,1 barn. Økningen i ande-len barn født av en mor med innvandrerbakgrunnskyldes derfor i hovedsak at det er flere innvan-drere i Norge enn tidligere, ikke at kvinner medinnvandrerbakgrunn får veldig mange barn.

Kvinner med innvandrerbakgrunn i Norge eren sammensatt gruppe, og det er til dels store va-riasjoner i fruktbarheten mellom kvinner fra ulikeland. Likevel er den generelle trenden en nedgangi fruktbarheten sammenlignet med ti til femten årtilbake.

Nedgangen i fruktbarhet har vært markantblant kvinner fra Asia, Afrika og Latin-Amerika.Dette skyldes to forhold. For det første synkerfruktbarheten jo lengre tid kvinnene har bodd iNorge. Kvinner som kom til Norge før de fylte 18år, og som har lang botid, har lavere fruktbarhetenn kvinner som kom til Norge etter at de varvoksne. For det andre speiler kvinner med innvan-drerbakgrunn fruktbarhetsmønsteret til landet deinnvandret fra. Fruktbarheten har gått markantned i store deler av verden de siste tiårene, og deter grunn til å tro at kvinnene er preget av dennetrenden før de kommer til Norge. Unntaket herser ut til å være kvinner som innvandrer fra Øst-Europa, som er land med en lavere fruktbarhetenn i Norge. Kvinner som har innvandret fra foreksempel Polen og Litauen, har imidlertid enfruktbarhet som ligger over det generelle frukt-barhetsnivået i Norge.

Døtre av kvinner med innvandrerbakgrunnhar en langt lavere fruktbarhet enn sine mødre,og det ser også ut til at den er noe lavere enn blantnorskfødte uten innvandrerbakgrunn. Etterkom-mere etter utenlandsfødte er foreløpig ganskeunge, og det er for tidlig å si hvordan fruktbarhet-smønsteret vil utvikle seg, men nivået ligger an tilå bli lavere enn for deres mødre.

5.7.3 Fruktbarhet, abort og prevensjon

Et forhold som påvirker fruktbarheten, er kunn-skapen om, og tilgangen til, prevensjon og abort. I2015 ble det gjennomført 14 000 aborter i Norge,noe som tilsvarer 11,7 aborter per 1 000 kvinner.De aller fleste abortene ble utført tidlig i svanger-skapet, før niende svangerskapsuke.

De siste ti årene har det vært en nedgang i an-delen aborter, særlig blant tenåringer. For eksem-

40 Hart 2015, i Dommermuth et al. 2015.41 Lappegård & Rønsen 2013, i Dommermuth et al. 2015.42 Thomson et al. 2014, i Dommermuth et al. 2015.43 Avsnittet er basert på Tønnessen 2014.


er-

pel var andelen aborter blant kvinner i alderen15–19 år 8,3 per 1 000 kvinner i 2015, den lavesteregistrerte andelen aborter blant tenåringer sidenabortregisteret ble opprettet i 1979. To år tidli-gere, i 2013, var andelen tenåringsaborter 10,1.Den høyeste andelen aborter finnes i aldersgrup-pen 20–29 år, men også her har det vært en ned-gang de siste årene. I aldersgruppen 20–24 år varandelen 21,1 per 1 000 kvinner i 2015, sammenlig-net med 30,2 per 1 000 kvinner i 2008.

Det er regional variasjon i andelen aborter.Oslo, Finnmark og Troms har de høyeste tallenemed henholdsvis 16,0, 15,5 og 13,6 aborter per1 000 kvinner i fruktbar alder (15–49 år), mens la-vest aborttall har Vest-Agder, Møre og Romsdalog Aust-Agder med ratene 8,6, 8,8 og 9,0 aborterper 1 000 kvinner.

Det har vært et mål for myndighetene å fore-bygge uønskede svangerskap, og flere tiltak harvært satt i verk for å redusere aborttallene. Detteinkluderer tiltak som økt kunnskap om kropp ogseksualitet blant unge, bedre tilgang til de tjenes-tene som er nødvendige for å ha et godt og trygtseksualliv, lett tilgang til prevensjon, reseptfri nød-prevensjon, og at jordmødre og helsesøstre harrett til å skrive ut hormonell prevensjon. For ten-åringer er det satt inn tiltak som subsidiert pre-vensjon, gratis kondomer, gratis opplysningstele-fon om seksualitet, en styrking av studenthelsetje-nesten og etablering av flere helsestasjoner forungdom. Man antar at hovedårsaken til den regis-trerte nedgangen i svangerskapsavbrudd blant

tenåringer skyldes tilbudet om subsidiert preven-sjon.44

5.7.4 Adopsjon45

I 2015 ble det gjennomført 354 adopsjoner iNorge. Det er det laveste registrerte adopsjonstal-let siden 1960-årene, da adopsjonsstatistikken blelaget første gang.

Nedgangen i antallet adopsjoner skyldes færreutenlandsadopterte. Av de adopterte i 2015 var det132 utenlandsadopsjoner. Til sammenligning vardet nærmere 800 slike adopsjoner i 1998. Siden2005 har antallet gått ned med 81 prosent, fra 704til 132 adopterte barn.

I 2015 ble det adoptert 91 gutter og 41 jenterfra utlandet, og siden 2009 har det blitt adoptertflere gutter enn jenter fra utlandet. Dette har sam-menheng med en kraftig nedgang i antallet jenteradoptert fra Kina. Åtte av ti utenlandsadoptertevar under fem år gamle da de kom til Norge, og 42prosent var i aldersgruppen null–to år.

I 2015 ble det gjennomført 160 stebarnsadop-sjoner. Det var en liten overvekt av jenter. Ste-barnsadopterte er betraktelig eldre enn uten-landsadopterte. Hele 76 prosent var i aldersgrup-pen fem år eller eldre, mens tilsvarende andel

44 Folkehelseinstituttet 2016, htt ps:/ /ww w.f hi . no/fp/s van gskap/ stati stikk/ abo rt---fakta -me -stat istik k /, lastet ned 26. oktober 2016.

45 Avsnittet er basert på befolkningsstatistikk fra Statistisksentralbyrå, publisert 2. juni 2016.

Figur 5.6 Adopsjoner 1996–2015. Antall

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Utenlandsadopsjoner Stebarn Andre adopsjoner Fosterbarn Samlet


blant utenlandsadopterte var 23 prosent. Bare 23prosent av stebarnsadopterte var i aldersgruppennull–to år. Stort sett var dette adopsjoner av barnmed norsk statsborgerskap, og tre av fire bleadoptert av stefar. I tillegg ble 54 fosterbarn adop-tert i 2015.

5.8 Samlivsbrudd

5.8.1 Skilsmisser

Samtidig med at antallet ekteskapsinngåelser faltgjennom 1970- og 1980-tallet, steg antallet skils-misser. Siden midten av 1990-tallet har imidlertidantallet skilsmisser flatet ut og deretter sunketnoe. Antallet årlige skilsmisser ligger nå på om lag10 000.

Skilsmisseraten, det vil si antallet skilsmisserper 1 000 gifte og separerte, lå i 1981 på 7,4, forderetter å stige. Et toppunkt ble nådd i 2005, daskilsmisseraten var 12,9 for kvinner. I 2015 haddeskilsmisseraten gått ned til 10,6. Gifte personersom ønsker å skille seg, må først ta ut separasjon.Tiden fra separasjonen til det er mulig å ta ut skils-misse, er på minimum ett år. I 2015 ble det tatt ut10 507 separasjoner, og 9 306 skilsmisser ble inn-vilget.

Ikke alle gifte har like stor risiko for skils-misse. Sannsynligheten for skilsmisse er høyerefor par med lav utdanning enn for par med høyereutdanning. En studie har for eksempel estimert atpar hvor begge partnerne hadde lav utdanning,hadde mer enn fire ganger høyere sannsynlighet

for skilsmisse sammenlignet med par hvor beggehadde høy utdanning.46 Den samme studien fantogså at skilsmisserisikoen økte dersom en av part-nerne tok mer utdanning etter at man hadde giftetseg. Årsaken til dette kan være at partneres utdan-ningsløp kan være en stressfaktor for forholdet.En annen årsak kan være at personer som lever idårlige parforhold, kan forvente en skilsmisse ogønsker å forbedre sin egen utdanning for å kunneha et bedre økonomisk grunnlag for å klare segetter en skilsmisse.

Det er for tidlig å si om den svake nedgangen iantallet skilsmisser som har vært de siste tiårene,er starten på en trend mot mer stabile ekteskap,eller om dette er et forbigående fenomen. Øktgjennomsnittsalder ved giftemål kan ha betydningfor fremtidige skilsmisserater. En mulighet er athøyere alder ved ekteskapsinngåelse trekker i ret-ning av færre skilsmisser i fremtiden. Det har blittstørre frihet i valg av samlivsform, og de fleste ersamboere før de blir gift. Dette kan bety at pareneer mer sikre og motiverte for å bli i parforholdetnår de først går til det skritt å gifte seg.

5.8.2 Samlivsbrudd blant samboere

Undersøkelser viser at samboerskap er mindrestabile enn ekteskap, og sannsynligheten for sam-livsbrudd er langt høyere for samboere enn forgifte. Dette kan indikere at foreldrenes samlivssta-tus kan ha betydning for barn. Samboerpar med

Figur 5.7 Ekteskap og skilsmisser. 1966–2014. Antall


0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

Inngåtte ekteskap Skilsmisser/separasjoner

46 Lyngstad 2004.


lav utdanning har høyere sannsynlighet for å opp-leve samlivsbrudd enn samboerpar med høy ut-danning.47 Det er imidlertid særlig samboere utenbarn som har høy bruddfrekvens.

I perioden 2013–2015 gikk omtrent hverttredje samboerskap uten barn i oppløsning, mothvert femte der det var felles barn. Men samboeremed barn har dobbelt så høy risiko for samlivs-brudd sammenlignet med gifte med barn.48 Fellesbarn ser ut til å stabilisere samlivet og senke til-bøyeligheten for samlivsoppløsning,49 samtidigsom denne effekten er sterkere for gifte med fel-les barn enn for samboere med felles barn. Mu-lige forklaringer på en slik effekt kan være at sam-boere som opplever at forholdet til partneren ermindre godt, kan være mindre tilbøyelige til å øn-ske å gifte seg. Det vil si at det blir en opphopningav personer med lavere kvalitet på samlivet ogmed forhøyet sannsynlighet for samlivsbruddblant samboere. En annen forklaring kan være atsamboere gjennomgående er yngre når de fårbarn, og at de opplever det å få barn som en størrebelastning for samlivet enn personer som er eldrenår de får barn. Dette kan være med på å økesannsynligheten for samlivsbrudd blant samboereog redusere sannsynligheten for skilsmisse blantgifte.

I 2014 var det om lag 11 800 barn under 18 årsom opplevde at foreldrene tok ut separasjon. An-tallet barn som opplever at foreldrene har tatt utseperasjon, har gått ned de siste 15 årene. Dettetallet inkluderer imidlertid ikke brudd blant sam-boere. Det betyr at det reelle antallet barn somopplever foreldres samlivsbrudd, enten gjennomseparasjon eller brutt samboerskap, er langt høy-ere enn det som fremkommer av statistikken overregistrerte separasjoner. Beregninger for 1999viste at det årlig var 14 000 barn under 18 år somopplevde at foreldrene tok ut separasjon, mens dettotale antallet barn som opplevde foreldrebrudddet året, var anslått til om lag 21 400. Av dette ut-gjorde barna til tidligere gifte foreldre to tredjede-ler, mens en tredjedel hadde samboerforeldresom flyttet fra hverandre.50 Dette estimatet inklu-derer kun samboere med ett felles barn. Barnsom lever med mor eller far og dennes samboer,er ikke inkludert. Et anslag over samlivsbruddogså i denne gruppen ville bringe det totale antal-let barn som opplevde samlivsbrudd i 1999, opp til27 000–30 000 barn. Estimatet er usikkert, men il-lustrerer likevel at separasjonstall ikke alene fan-ger opp antallet barn som opplever foreldres sam-livsbrudd hvert år. Nyere estimater foreliggerimidlertid ikke.

47 Perelli-Harris et al. 2010, i Dommermuth et al. 2015.48 Goplen 2015.49 Lyngstad & Jalovaara 2010.

Figur 5.8 Barn som opplevde separasjon. 1999–2014. Antall


0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Barn uansett alder Barn under 18 år

50 Texmon 1999, Noack 2002.


5.8.3 Enslige foreldre

Om lag én av fem husholdninger med barn er enenslig forsørger-husholdning. Dette er et gjen-nomsnitt for husholdninger med barn mellom 0og 17 år, men andelen enslige foreldre varierermed barnets alder.51 Om lag ett av ti barn er fødtav en enslig mor. Blant 17-åringer er det 24 pro-sent som bor med en enslig mor eller far, og der-som man også inkluderer dem som bor sammenmed bare mor og en steforelder, så bor nesten 40prosent av 17-åringer kun med en av sine biolo-giske foreldre. Mange barn opplever endringer ifamiliesituasjonen i løpet av barndommen somfølge av foreldres samlivsbrudd. For eksempelbodde 15 prosent av alle 6-åringer i 2011 med enenslig forelder, mens den tilsvarende andelen for17-åringer var 24 prosent.52

Barn som bor med en biologisk forelder og ensteforelder, regnes i registerstatistikken ikke for åbo med en enslig forelder. Men intervjuundersø-kelser har vist at nesten halvparten av samværs-fedre enten var gift eller samboer med en ny per-son (stemor), mens litt over halvparten av sam-værsfedre var enslige. I 2012 så enslige samværs-fedre og samboende samværsfedre i snitt barnetsitt 9,4 dager per måned, mens samværsfedre som

har giftet seg på nytt, hadde noe sjeldnere samværmed barnet sitt, i snitt 7,7 dager per måned.53

Ulike kilder gir noe ulike anslag for antalletenslige foreldre. Tar man utgangspunkt i barn,var det i 2016 i familiestatistikken registrert146 200 barn mellom 0 og 17 år boende hos baremor, mens 33 000 barn var registrert boende hosbare far (tabell 5.4). Dette utgjør henholdsvis 13og 3 prosent av alle barn. I tillegg bodde 7 prosentav alle barn med mor og stefar, mens 1 prosent var

51 Statistisk sentralbyrå, familieog husholdsstatistikk, 2016.52 Tall basert på folke- og boligtellingen, Statistisk sentral-

byrå, 2011.

Figur 5.9 Barns bosted etter alder på barnet og foreldrenes samlivsform. 2011. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, folke- og boligtellingen

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 år

1

år

2 år

3

år

4 år

5

år

6 år

7

år

8 år

9

år

10 å

r

11 å

r

12 å

r

13 å

r

14 å

r

15 å

r

16 å

r

17 å

r

Gifte Samboende Bare mor Mor og steforelder Bare far Far og steforelder

53 Lyngstad et al. 2014.

Boks 5.3 Statistikk over enslige foreldre

Det finnes ulike kilder til å estimere antalletenslige forsørgere i befolkningen, og disse vilgi noe ulikt resultat. Familiestatistikken til Sta-tistisk sentralbyrå er laget ut fra registrert bo-sted (formelt bosted). Erfaringsmessig gir sta-tistikk basert på registerinformasjon og for-melt bosted i gjennomsnitt noe færre alenebo-ende og enslige foreldre, lavere gjennomsnitt-lig husholdningsstørrelse og færresamboerpar enn statistikk basert på inter-vjuundersøkelser og faktisk bosted.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, familieog husholdsstatistikk


registrert bosatt med far og stemor. Andelen barnsom bor med begge foreldre (gifte eller sambo-ende), har vært stabil og ligger i 2016 på 76 pro-sent.54

Dersom man tar utgangspunkt i privathus-holdninger med barn finner man at 112 000 hus-holdninger består av mor/far med barn mellom(se tabell 5.1). Det vil si at om lag 17 prosent avalle husholdninger med barn var en enslig forsør-ger husholdning Denne andelen har ligget stabiltpå 2000-tallet.

I folke- og boligtellingen fra 2011 ble det regis-trert 186 340 husholdninger med enslig mor/far,hvorav 144 240 eller 77 prosent var enslig mor og42 100 eller 23 prosent var enslig far. Folke- og bo-ligtellingen viser et noe høyere antall husholdnin-ger med enslig mor/far enn den løpende hus-holdsstatistikken.

Enslige foreldre har rett til utvidet barnetrygd.Foreldre må selv søke om å få dette innvilget. Bar-netrygdstatistikken viser at 124 086 personer mot-tok utvidet barnetrygd i 2016, 18 prosent av allemottakere av barnetrygd. Av disse ble 80 prosentutbetalt til enslig mor og 20 prosent til enslig far.Barnetrygdstatistikken indikerer en noe lavereandel enslige foreldre-husholdninger og en noehøyere andel enslige mødre enn folke- og boligtel-lingen.

Det er mest vanlig at store barn (6–17 år) borhos en enslig forelder. På 2000-tallet har det værten økning i antallet store barn som bor med ensligmor eller enslig far.

Enslige foreldre har i snitt et noe lavere utdan-ningsnivå enn gjennomsnittet i befolkningen. Av

foreldre som bor hver for seg og har minst ett fel-les barn under 18 år, så har 72 prosent av fedreneog 61 prosent av mødrene ungdomsskole eller vi-deregående skole, 18 prosent av fedrene og 32prosent av mødrene har universitets- eller høysko-leutdanning på mellom 1 og 4 år. Om lag 7 prosentav fedrene og 5 prosent av mødrene hadde languniversitetsutdanning (fem år eller mer).55

I forbindelse med barnebidragsreformen 2003ble det gjennomført en del studier av enslige for-eldre og deres økonomiske situasjon, men det erlite oppdatert kunnskap om enslige foreldre. I dengrad det har vært forsket på denne gruppen, hardet vært et fokus på samværsformer og delt bo-sted.

5.8.4 Barns samvær med foreldre etter samlivsbrudd

Både husholdsstatistikken og folke- og boligtellin-gen referert til i avsnittet over tar utgangspunkt ifolkeregistrert adresse. Ingen kan være oppførtmed mer enn én adresse i folkeregisteret. Barnmed foreldre som ikke bor sammen, vil i de flestetilfeller veksle mellom å bo på sin folkeregistrerteadresse og hos den andre forelderen. Registerba-sert befolkningsstatistikk er derfor dårlig egnet tilå vise hva slags bostedsordning barn med for-eldre som ikke bor sammen, praktiserer, og hvormye tid disse barna tilbringer sammen med hverav foreldrene.

For å undersøke bostedsordninger for barnmed foreldre som bor hver for seg, har det blittgjennomført spørreundersøkelser i tre omgangerpå 2000-tallet, siste gang i 2012. Disse undersøkel-

54 Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken, familieog hus-holdsstatistikken, 2016.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken, familieog husholdsstatistikken

Tabell 5.4 Antall barn 0–17 år etter foreldrenes samlivsform. 2001–2016. Prosent

Antall barn Prosent

2001 2011 2016 2001 2011 2016

Barn som bor med sine gifte foreldre 652 204 619 814 610 100 62 56 55

Barn som bor med sine samboende foreldre 154 365 202 993 233 473 15 18 21

Barn som bor bare med mor 146 320 160 253 146 226 14 15 13

Barn som bor med mor og steforelder 67 324 72 697 72 651 6 7 7

Barn som bor bare med far 20 950 32 272 33 010 2 3 3

Barn som bor med far og steforelder 8 367 13 971 16 314 1 1 1

Totalt 1 049 530 1 102 000 1 111 774 100 100 100

55 Kitterød et al. 2016.


sene har hentet inn opplysninger fra både mor ogfar som bor hver for seg, og som har barn under18 år. Svarene på undersøkelsene varierer noe et-ter hvem av foreldrene som blir spurt. Fedre opp-gir i noe større grad enn mødre at det praktiseresdelt bosted for barnet. I 2012 oppga 29 prosent avfedrene og 21 prosent av mødrene at barnethadde delt bosted.

Ellers finner man det samme utviklingsmøn-steret basert på svarene fra både mor og far: Deltbosted har blitt lang vanligere. Mens 7 prosent avmødrene og 11 prosent av fedrene i 2002 oppga åha delt bosted, så var dette steget til henholdsvis21 og 29 prosent i 2012. Delt bosted vil si at barnetbor omtrent like mye hos far som hos mor, altsåom lag 14 dager per måned hos hver av forel-drene.56 Intervjuundersøkelsen viser også at deltbosted har blitt vanligere på tvers av ulike kjenne-tegn ved foreldrene. Delt bosted har blitt vanli-gere blant foreldre med både lavt og høyt konflikt-nivå, blant foreldre med både små og store barnog blant foreldre med både små og store sosio-økonomiske ressurser.57

Blant foreldre som ikke har delt bosted, er detmer vanlig at barnet bor hos mor. For eksempelsvarte 71 prosent av mødrene i 2012 at barnetbodde hos dem, mot 84 prosent ti år tidligere.Nedgangen skyldes at flere har delt bosted ogikke bor fast hos mor. Andelen barn med bostedhos far har vært stabil på hele 2000-tallet med 7–8

prosent, i henhold til mødrene og rundt 10 pro-sent i følge fedrene.58

Et annet utviklingstrekk på 2000-tallet er at an-delen barn som ikke har noe kontakt med far, hargått ned.59 Kun 2 prosent av fedrene, ifølge demselv, hadde ikke sett barnet etter samlivsbruddeteller etter barnets fødsel. I tillegg oppga 12 pro-sent av fedrene at de ikke hadde samvær med bar-net i løpet av en vanlig måned. Det er kun 3 pro-sent av fedrene som oppgir ikke å ha hatt hverkensamvær eller annen type kontakt via telefon, e-post eller sosiale medier i løpet av den siste måne-den.60 Det er imidlertid viktig å merke seg at deter størst rapportert frafall i undersøkelsen blantfedre med lav inntekt og lite utdanning. Dette ergrupper som i tidligere forskning har vist seg å haminst kontakt med sine barn.61

Om lag 15 prosent av foreldrene oppga at detvar stor grad av konflikt mellom dem, mens 35prosent svarte at det ikke var konflikt i det heletatt.62 Foreldresamarbeidet var mer preget avkonflikt i de tilfellene hvor foreldrene aldri haddebodd sammen, hadde kun ett felles barn sammen,hadde små barn eller hadde lav utdanning.63 Detkan med andre ord være kjennetegn ved forel-drene som forklarer kvaliteten på samarbeidet

56 Lyngstad et al. 2014.57 Kitterød et al. 2016.

Figur 5.10 Enslig mor/far etter barnets alder. 2001 og 2011. Antall personer

Kilde: Statistisk sentralbyrå, folke- og boligtellingen

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

140 000

160 000

Mor yngste barn 0–5 år Mor yngste barn 6–17 år Far yngste barn 0–5 år Far yngste barn 6–17 år

2001 2011

58 Lyngstad et al. 2014.59 Kitterød et al. 2014.60 Lyngstad et al. 2015.61 Lyngstad et al. 2014.62 Kitterød et al. 2016, tall fra 2012.63 Wiik et al. 2015.


mellom foreldre etter samlivsbrudd, og ikke nød-vendigvis hvorvidt foreldrene praktiserer delt bo-sted for barnet eller ikke.

Utviklingen har gått i retning av en større gradav delt bosted. Det er imidlertid lite kunnskap ombarns opplevelse av delt bosted i Norge, og omhvilke følger dette har for barn.64 Det er ogsåsvært lite kunnskap om barns forhold til foreldresnye partnere eller steforeldre etter et samlivs-

brudd, og om i hvilken grad steforeldre for ek-sempel bidrar til husholdningsøkonomien eller taret økonomisk ansvar for den nye partnerensbarn.65

64 Kitterød et al. 2016,

Kilde: Lyngstad et al. 2014, tabell 2.3, side 17

Tabell 5.5 Barnets bosted blant foreldre som bor hver for seg. Svar fra alle foreldre, fra fedre og fra mødre. 2012. Prosent

Barnets boordning i dag

Hos mor Hos far Delt bosted Hos andre Uoppgitt I alt Antall

Alle foreldre

2002 84 7 8 0 1 100 2 306

2004 82 8 10 0 0 100 2 696

2012 66 8 25 0 0 100 2 552

Fedre

2002 79 10 11 0 0 100 1 080

2004 76 11 12 0 0 100 1 297

2012 61 10 29 1 - 100 1 253

Mødre

2002 84 8 7 0 1 100 1 226

2004 82 7 10 0 0 100 1 399

2012 71 7 22 0 0 100 1 299

65 Kvalitative undersøkelser basert på relativt få intervjuerindikerer at steforeldre ikke nødvendigvis føler et økono-misk ansvar for de barna partneren har når de flyttersammen (Bø og Wærness 2005, Magnussen 2015). Det fin-nes ikke representative undersøkelser som kan gi svar påhvilken sosial eller økonomisk rolle steforeldre tar forbarn.


Kapittel 6

Utdanning, yrkesaktivitet og tidsbruk

Foreldres utdanningsnivå og yrkesaktivitet vilkunne påvirke barns velferd. I tillegg sier forel-dres fordeling av tid brukt til yrkesaktivitet og om-sorg for barn noe om graden av likestilling i sam-funnet. I dette kapitlet beskrives utviklingstrekk iutdanning, yrkesaktivitet og tidsbruk blant kvin-ner og menn, og blant foreldre.

6.1 Utdanning

Utdanning legger grunnlag for barns velferd påulike vis. Hvordan barn deltar i utdanning, og hvil-ket utdanningsnivå de får, vil være med på å be-stemme deres senere yrkesaktivitet. I tillegg vilforeldres utdanningsnivå kunne være av betyd-ning for barns velferd her og nå, ved å påvirke for-eldrenes tilknytning til arbeidslivet. Utdanning erogså viktig for å nå samfunnsmål om integreringav innvandrere, likestilling i arbeidslivet og sosialmobilitet. Men utdanning vil potensielt kunne på-virke mange forhold ved familiers liv. For eksem-pel vil lange utdanningsløp føre til at mange leveren utvidet ungdomstid, og at unge voksne skyverpå tidspunktet for når de selv etablerer familie ogfår egne barn. Flere kvinner tar høyere utdanningog bidrar til økt kvinnelig yrkesaktivitet og lengrearbeidstid blant kvinner, også blant kvinner medbarn. Dette kan ha innvirkning på hvordan famili-ene organiserer sitt hverdagsliv, men også for nårog hvor mange barn kvinner får. Videre er detklare sammenhenger mellom utdanningslengdeog yrkesaktivitet og lønn. Men ikke alle grupper ibefolkningen har tatt del i den utdanningsvekstensom har vært. For eksempel er det flere menn ennkvinner som ikke fullfører videregående opplæ-ring, flere innvandrergrupper, særlig flyktninger,1

har lavere utdanningsnivå enn snittet i den norskebefolkningen, og utdanningsvalg og -lengde erfremdeles i stor grad styrt av sosialt opphav.

6.1.1 Videregående opplæring

Det er et uttalt politisk mål i Norge at flest muligskal fullføre videregående opplæring. Andelen avet årskull som starter på videregående ettergrunnskolen, er høy, 96–97 prosent.2 Men ikkealle som starter, fullfører. Frafall fra videregåendeopplæring har lenge vært diskutert som et sam-funnsproblem.

Statistikk over gjennomstrømning på videregå-ende opplæring viser at av elever som startet i2010, fullførte 59 prosent på normert tid, mens yt-terligere 14 prosent fullførte i løpet av fem år, 15prosent sluttet underveis, og 7 prosent gjennom-førte uten å bestå. Fem prosent var fremdeles i vi-deregående opplæring etter fem år.3 Dette er enlavere fullføringsandel i videregående opplæringenn i mange andre OECD-land.4

Fullføringsraten er ulik for ulike utdannings-programmer. Høyest fullføringsprosent har stu-dieforberedende, hvor 86 prosent av elevene full-førte i løpet av fem år, mens tilsvarende andel var58 prosent for yrkesfag.

Tallene for gjennomføring reflekterer kjønns-forskjeller og sosiale forskjeller. Studieforbere-dende programmer har et flertall jenter og ogsåhøyest fullføringsgrad, mens yrkesfag er domi-nert av gutter og har lavere fullføringsgrad. I prak-sis betyr dette at flere jenter enn gutter fullførervideregående opplæring. I alt fullførte 78 prosentav jentene og 67 prosent av guttene videregåendeopplæring i løpet av fem år i perioden 2010–2015.5

1 Utdanningsnivået til innvandrere varierer etter innvand-ringsgrunn. Blant ulike innvandringsgrupper har flyktnin-ger lavest utdanning; om lag halvparten har grunnskole, og5 prosent har ingen utdanning. Arbeidsinnvandrere harhøyere utdanning enn den norske befolkningen sett underett, og 45 prosent har høyere utdanning, mens 40 prosenthar videregående utdanning. Blant familieinnvandrernehar 35 prosent høyere utdanning og 40 prosent grunnsko-leutdanning (Statistisk sentralbyrå, utdanningsstatistikk,20. juni 2016).

2 Lillejord et al. 2015.3 Statistisk sentralbyrå, utdanningsstatistikk, 2015.4 Lillejord et al. 2015.


Det er også en høyere andel elever fra laveresosial bakgrunn som velger yrkesfaglige retnin-ger, og frafallet er høyere på yrkesfag enn på stu-dieforberedende. Det er dermed færre med lavsosial bakgrunn som fullfører videregående skole.Mens 88 prosent av alle elever med foreldre somhar høyere utdanning, fullfører videregående opp-læring, er tilsvarende andel for elever med for-eldre med lav utdanning 46 prosent.6 Gjennomfø-ringsgraden er også noe lavere blant elever medinnvandrerbakgrunn, 39 prosent fullførte på nor-

mert tid, mens ytterligere 15 prosent fullførteinnen fem år. Til sammenligning fullførte 59 pro-sent av alle elever på normert tid.

Det har vært trukket frem flere ulike årsakertil at elever ikke fullfører videregående skole: lavekarakterer på ungdomsskolen, lav sosial bak-grunn, problemer hjemme, psykiske helseproble-mer, etnisitet, kjønn (mann) og sosial klasse.7

Disse faktorene kan også virke sammen. For ek-sempel har gutter med ikke-vestlig bakgrunn høy-ere sannsynlighet for frafall fra videregående opp-læring sammenlignet med alle andre elever. Fra-

5 Statistisk sentralbyrå, utdanningsstatistikk, 2015.6 Statistisk sentralbyrå, utdanningsstatistikk, 2015. 7 Lillejord et al. 2015.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, utdanningsstatistikk, gjennomstrømning videregående opplæring

Tabell 6.1 Gjennomstrømning i videregående opplæring etter studieretning, kjønn og innvandrer-bakgrunn. 2010–2015. Prosent

Alle elever Gutter JenterElever med inn-

vandrerbakgrunn

Alle studieretninger/utdanningsprogram

Fullført på normert tid 59 51 67 39

Fullført på mer enn normert tid 14 16 11 15

Fortsatt i videregående opplæring etter 5 år 5 7 4 7

Gjennomført VKII / gått opp til fagprøve, ikke bestått 7 8 6 13

Sluttet underveis 15 18 12 27

Allmennfaglige studieretninger / studieforberedende programmer






Yrkesfaglig studieretning/utdanningsprogram






Totalt antall elever i 2010 63 837 32 775 31 062 4 449


fall fra videregående opplæring trenger ikke åskyldes elevens manglende evner, men kan sna-rere reflektere en mangel på støtte og motivasjonfra foreldre og utdanningssystemet helt fra barne-hage til videregående opplæring.8

Statistikken for gjennomstrømning i videregå-ende opplæring viser ikke nødvendigvis den ende-lige fasiten for hvordan unge voksne klarer seg iarbeidsmarkedet. Flere som slutter på videregå-ende, fullfører på et senere tidspunkt. Det er ogsåmange som klarer seg bra i arbeidslivet uten vide-regående utdanning. Frafall forklarer dermednoe, men ikke alt, knyttet til senere yrkesaktivitet,og frafall fra videregående opplæringer trengerikke å være ensbetydende med problemer på ar-beidsmarkedet senere i livet.9

6.1.2 Høyere utdanning

En stadig større andel av befolkningen fullførerhøyere utdanning, en utvikling som har pågått si-den 1970-tallet, og som gjerne omtales som utdan-ningsrevolusjonen.10 I 2015 hadde en tredjedel avbefolkningen høyere utdanning, mot 7 prosent i1970. Andelen er høyere for kvinner enn formenn, og i 2015 hadde 36 prosent av kvinner i denbosatte befolkingen høyere utdanning, mens til-svarende andel for menn var 29 prosent.

Aller høyest er utdanningsnivået blant kvinnermellom 30 og 39 år, hvor 57 prosent i 2015 haddeen fullført universitets- eller høyskoleutdanning.For menn i samme aldersgruppe er tilsvarendeandel 40 prosent.11

De fleste som deltar i høyere utdanning, gjørdette i løpet av 20-årene. Blant 21-åringene i 2015var nesten halvparten av kvinnene og drøye 30prosent av mennene studenter ved et universiteteller en høyskole. Ved slutten av 20-årene er omlag 10 prosent av kvinnene i høyere utdanning.For personer i 30- og 40-årene er andelen studen-ter under 10 prosent for begge kjønn.12

Det er gjerne to samfunnsspørsmål som tasopp i forbindelse med diskusjoner om høyere ut-danning: utdanningsmobilitet, altså i hvilken gradsosial bakgrunn påvirker individers muligheter ogvalg i utdanningssystemet; og kjønnsmobilitet,altså i hvilken grad kvinner og menn tar ulike ut-danningsvalg.13

Foreldres utdanning har stor betydning for ombarna gjennomfører et utdanningsløp. På annenhalvdel av 1900-tallet ble betydningen av familie-bakgrunn redusert frem til kullene født på 1970-tallet.14 Etter dette har studier vist at både familie-bakgrunn og ikke minst inntekt har fått større be-tydning for om man fullfører utdanning i Norge,både på videregående og på høyere utdan-ningsnivå.15 Men ettersom det generelle utdan-ningsnivået i befolkningen har økt over tid, harden absolutte utdanningsulikheten blitt redusertde siste tiårene.16

En forklaring på den tydelige effekten av fami-liebakgrunn kan ha å gjøre med usikkerhetenknyttet til en utdannings avkastning. Selv om deter et lavt innslag av skolepenger eller studieavgif-ter i Norge, er det like fullt en kostnad knyttet til åfullføre en lang utdanning. Foreldre med lav ut-danning og mindre penger kan være mer tilbøye-lige til å motivere barna for et kortere utdannings-løp som fører raskere til arbeidsmarkedet og eninntekt, og tilsvarende kan foreldre med høy ut-danning føle at det vil være et statusfall at barnaikke tar lang utdanning. Samtidig vil også foreldremed høy utdanning i større grad ha råd til å gi

8 Lillejord et al. 2015, side 11.9 Reegård & Rogstad 2016.10 Med høyere utdanning menes universitets- og høyskoleut-

danninger av minimum fire års varighet. 11 Statistisk sentralbyrå, utdanningsstatistikk, 2015.12 Statistisk sentralbyrå, utdanningsstatistikk, 2015.

13 NOU 2008: 6.14 Raaum 2003.15 Hansen 2008, Wiborg & Hansen 2008.16 NOU 2009: 10.

Figur 6.1 Andel i befolkningen med høyere utdanning etter kjønn 1970–2015. Prosent

Note: Andel etter bosatte personer i befolkningen.Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken, utdanningssta-tistikk

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1970

1983

1987

1991

1995

1999

2003

2007

2011

2015

Menn Kvinner


barna økonomisk støtte underveis i utdanningslø-pet, noe som igjen reduserer risikoen knyttet til ågjennomføre et langt utdanningsløp. Dette kan bi-

dra til å forsterke ulikhetene av utdanning overtid.17

Figur 6.2 Menns utdanningsnivå etter alder. 2015. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken, utdanningssta-tistikk

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

16–1

9 år

20–2

4 år

25–2

9 år

30–3

9 år

40–4

9 år

50–5

9 år

60–6

6 år

Grunnskolenivå

Videregående skole-nivå

Universitets- og høyskolenivå kort

Universitets- og høyskolenivå lang

Figur 6.4 Andelen studenter etter alder og kjønn. 2015. Prosent

Note: Andel studenter ved universitet eller høyskole av alle bosatte, eksklusive studenter i utlandet.Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken, studenter ved universiteter og høyskoler

0

10

20

30

40

50

60

19 å

r

20 å

r

21 å

r

22 å

r

23 å

r

24 å

r

25 å

r

26 å

r

27 å

r

28 å

r

29 å

r

Menn Kvinner

17 NOU 2009: 10.

Figur 6.3 Kvinners utdanningsnivå etter alder. 2015. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken, utdanningssta-tistikk

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

16–1

9 år

20–2

4 år

25–2

9 år

30–3

9 år

40–4

9 år

50–5

9 år

60–6

6 år

Grunnskolenivå

Videregående skole-nivå

Universitets- og høyskolenivå kort

Universitets- og høyskolenivå lang


Barn av innvandrere ser ut til å følge et noe an-net mønster for rekruttering til høyere utdanningenn norskfødte barn. Mange innvandrere har lavutdanning, men ambisjonene på barnas vegne til åta lang utdanning kan være høy.18 Barn av ikke-vestlige innvandrere (med fullført videregåendeopplæring) er overrepresentert på studier medhøy status, som medisin, jus og sivilingeniør. Foreksempel startet henholdsvis 14 prosent av første-generasjons innvandrere og 23 prosent av andre-generasjons innvandrere som hadde fullført vide-regående opplæring, på denne typen utdanning,mot bare 10 prosent av etnisk norsk ungdom medfullført videregående.19 Utdanningsambisjoneneblant ungdom med innvandrerbakgrunn kan for-klares med at familier med innvandrerbakgrunn iliten grad har økonomisk kapital, og at investeringi utdanning blir sett på som viktigere for å sikre engodt betalt jobb. Erfaringer med diskriminering iarbeidsmarkedet kan også bidra til at utdannings-valgene går i retning av velkjente høystatusstudiermed utsikter for godt betalte jobber.20 Dette pekermot en dualitet i utdanningsløpene til barn av inn-vandrere. På den ene siden har særlig gutter medinnvandrerbakgrunn en høyere sannsynlighet forå falle ut av videregående opplæring, på den andresiden har barn med innvandrerbakgrunn som full-fører videregående skole, en høyere sannsynlig-het enn etnisk norske for å fullføre en utdanningpå høyere nivå.

Når det gjelder kjønnsforskjeller i høyere ut-danning, har det vært store endringer. Kvinner ut-gjør nå både flertallet av studenter og flertallet ibefolkningen med høyere utdanning. Kvinnersfagvalg har også i noen grad endret seg ved atflere kvinner velger utdanninger som jus og medi-sin, som tidligere var dominert av menn. Det er li-kevel slik at fagretninger som tidligere har værtdominert av kvinner, fremdeles er det. I 2005 varfor eksempel over 70 prosent av studentene ihelse-, sosial- og idrettsfag og ved lærer- og peda-gogikkutdanninger kvinner.21 Det er altså få tegntil at menn beveger seg over på kvinnedominerteutdanninger. I tillegg utgjorde kvinner over 60prosent av studentene i samfunnsfag, juridiskefag, humanistiske fag og estetiske fag. I økono-miske og administrative fag var det også et flertallav kvinner, 55 prosent. De eneste fagfeltene med

et flertall av menn var naturvitenskapelige fag,håndverksfag og tekniske fag. Ved disse fagretnin-gene er kvinneandelen 33 prosent.22

6.2 Yrkesaktivitet

Arbeidsinntekt er den viktigste inntektskilden forde fleste familier, og foreldres yrkesaktivitet erviktig for barns velferd. Lønnsarbeid definerer in-dividets relasjon til velferdsstaten, og gjennominntektsarbeid erverves rettigheter til ulike stat-lige ytelser og goder. Tilgang til velferdsgodersom betalt foreldrepermisjon samt ordninger somsykelønn, dagpenger og pensjon er knyttet til yr-kesaktivitet. I tillegg vil yrkesdeltakelse for defleste innebære deltakelse i et sosialt fellesskap ogen mulighet for selvrealisering, som har en egenverdi i seg selv.

6.2.1 Kjønnsforskjeller i yrkesaktivitet, arbeidstid og ansettelsesforhold

Sysselsettingen i befolkningen er høyest i den al-dersgruppen hvor de fleste også har relativt småbarn. Den mest yrkesaktive aldersgruppen er per-soner mellom 40 og 44 år. Her ligger sysselsettin-gen på henholdsvis 88 prosent for menn og 84 pro-sent for kvinner. Innenfor aldersgruppen 30–54 årvarierer sysselsettingen lite og ligger på over 85prosent for menn og over 80 prosent for kvinner ihele aldersintervallet. Andelen sysselsatte er noelavere blant personer i 20-årene enn blant perso-ner over 50 år.

Et annet viktig aspekt ved yrkesdeltakelse erarbeidstid. Her er kjønnsforskjellene større ennfor sysselsettingstallene, men forskjellene har blittmindre over tid. Kvinner har økt sin yrkesdelta-kelse til nesten samme nivå som menn, men kvin-ner har kortere arbeidstid enn menn.23 I løpet avto tiår har menn redusert sin arbeidstid med tre ti-mer per uke, fra 39,5 timer i 1996 til 36,8 timer i2015. Dette er fortsettelsen på en trend som harvart lenge. Siden 1972 har menns faktiske ukent-lige arbeidstid gått ned med hele sju timer, en helarbeidsdag per uke. Kvinners faktiske arbeidstidhar på 20 år endret seg svært lite og var i 201530,8 timer i gjennomsnitt per uke.24 Forklaringenpå menns reduksjon i arbeidstid er først og fremsten økning i deltidsarbeid blant menn, noe som

18 Bakken 2003.19 Gruppene som sammenlignes her, er ungdom som påbe-

gynte videregående skole i årene 1999 og 2000 og starterpå høyere utdanning i årene 2002 og 2003 (Støren 2011).

20 Støren 2011.21 Statistisk sentralbyrå, utdanningsstatistikk, 2015.

22 Statistisk sentralbyrå, utdanningsstatistikk, 2015.23 Se for eksempel NOU 2012: 15, NOU 2008: 6, Reisel &

Brekke 2013, Jensberg et al. 2012.24 Statistisk sentralbyrå 2015, side 12.


gjelder yngre og eldre menn.25 I tillegg har detvært en nedgang i andelen menn som jobber langheltid, 40 timer eller mer per uke.26 At kvinner haren lavere faktisk arbeidstid per uke sammenlignetmed menn, skyldes en høyere andel deltidsarbeidblant kvinner, noe som gjør kvinners arbeidsuke igjennomsnitt seks timer kortere enn for menn.27

Det er også en forskjell mellom avtalt arbeids-tid, i henhold til arbeidskontrakt, og hvor mangetimer personer faktisk jobber per uke. I 2015 vardet relativt liten forskjellen mellom disse størrel-sene, men det er slik at for menn er faktisk ar-beidstid litt lengre enn avtalt arbeidstid. I 2015 varmenn i alderen 30–39 år i snitt en halv time merper uke på jobb enn den avtalte arbeidstiden. Forkvinner i samme aldersgruppe var tendensen mot-satt, de var i snitt 1,9 færre timer på jobb enn av-talt arbeidstid. At kvinner har kortere faktisk ar-beidstid enn avtalt arbeidstid, kan skyldes et høy-ere sykefravær blant kvinner enn blant menn. I re-gistreringen av avtalt arbeidstid trekkes ikkeeventuelt fravær på grunn av sykdom eller feriefra.

Det er mest vanlig for både kvinner og menn åjobbe ordinær dagtid. Henholdsvis 71 prosent avmenn og 62 prosent av kvinner jobber ordinærdagtid. Men en betydelig del av de sysselsatte har

en annen arbeidstidsordning, og vel en tredjedelav alle ansatte jobber regelmessig utenom normaldagtid. Flere kvinner enn menn jobber utenom or-dinær dagtid, 38 prosent, mot 29 prosent menn. Itillegg har flere unge arbeid utenom ordinær dag-tid.2825 Næsheim & Villund 2013.

26 Kitterød & Rønsen 2012.27 Kitterød & Rønsen 2012.

Figur 6.5 Andel sysselsatte i ulike aldersgrupper etter kjønn og alder. 2015. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsen 2015

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

20–2

4 år

25–2

9 år

30–3

4 år

30–3

9 år

40–4

4 år

45–4

9 år

50–5

4 år

Menn Kvinner

28 Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) 2015.

Figur 6.6 Avtalt og faktisk arbeidstid. Kvinner og menn, 30–39 år og 40–54 år. 2015. Timer per uke


0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Menn Kvinner Menn Kvinner

30–39 år 40–54 år

Avtalt/vanlig arbeidstid (timer per uke)

Faktisk arbeidstid (timer per uke)


Det er vanligere med skift- og turnusarbeidblant kvinner, og særlig blant kvinner ansatt ihelse- og sosialtjenesten, hvor nesten halvpartenav alle ansatte har en slik arbeidstidsordning. Etstort flertall av ansatte i denne sektoren er kvin-ner. Så selv om det er vanlig med skift- og turnus-ordning også blant menn i helseog sosialtje-nesten, så er færre av de ansatte menn.

Det er en høy andel deltidsarbeid særlig innenhelse- og sosialtjenesten. Dette gjør at andelensom jobber utenom ordinær dagtid, også har enstor andel deltidsansatte. I 2015 jobbet 52 prosentav deltidsansatte regelmessig utenom ordinærdagtid. Men dersom man ser på heltidsansatte ogdeltidsansatte hver for seg, er det små kjønnsfor-skjeller i hyppighet av arbeid utenom ordinærdagtid. Blant de deltidsansatte hadde 54 prosentav mennene og 52 prosent av kvinnene slik ar-beidstid, blant de heltidsansatte var tilsvarendeandel 27 prosent for begge kjønn.

I tillegg er det vanlig med arbeid utenom ordi-nær dagtid i næringene transport og lagring, in-dustri, oljeog gassutvinning og primærnærin-gene. I 2015 jobbet 36 prosent av mennene i dissenæringene utenom ordinær dagtid. Men det er

færre ansatte i disse næringene enn i helseog so-sialtjenesten, noe som bidrar til å forklare hvorforskift- og turnusordninger er mer vanlig blant kvin-ner enn blant menn.29

I 2016 (3. kvartal) var det 232 000 midlertidigansatte. Samlet for alle næringer økte omfanget avmidlertidige ansettelser fra 8,4 prosent i 2015 til9,4 prosent i 2016.30 Noen næringer har flere mid-lertidig ansatte enn andre. For eksempel var det i2016 (3. kvartal) 17 prosent midlertidig ansatte iovernattings- og serveringsvirksomhet og i per-sonlig tjenesteyting, 13,4 prosent midlertidig an-satte i helseog sosialtjenester og 6 prosent ibygge- og anleggsvirksomhet. Et generelt møn-ster er at mannsdominerte næringer som bygg oganlegg, industri og finans har mindre bruk av mid-lertidige stillinger enn kvinnedominerte næringersom helseog sosialtjenester.31 Dersom man serpå de aldersgruppene hvor det er mest vanlig å hahjemmeværende barn, var henholdsvis 9,2 pro-

29 Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken, arbeidstidsordnin-ger, AKU 2015.

30 AKU 2016 (3. kvartal), andel midlertidig ansatte 15–74 år, iprosent av alle ansatte 15–74 år.

31 Nergaard 2016.

Boks 6.1 Arbeidstidsordninger i Arbeidskraftundersøkelsen

I Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) registreresblant annet sysselsattes arbeidstid og arbeids-tidsordninger.

Sysselsatte er personer i alderen 15–74 årsom utførte inntektsgivende arbeid av minst entimes varighet i referanseuken, og personer somhar slikt arbeid, men som var midlertidig fravæ-rende på grunn av sykdom, ferie eller lønnetpermisjon.

Utførte timeverk/faktisk arbeidstid omfatteralle timeverk utført i inntektsgivende arbeid, in-klusive overtid eller ekstraarbeid, men eksklu-sive fravær på grunn av ferie eller sykdom.

Avtalt arbeidstid er det antallet arbeidstimerper uke som den ansatte ifølge kontrakten skalvære på arbeid. For ansatte med avtalt arbeids-tid hvor det avtalte timeantallet kan variere frauke til uke, oppgis både faktisk arbeidstid i refe-ranseuken og gjennomsnittet av den avtalte ar-beidstiden per uke. For ansatte som ikke harnoen arbeidstidsavtale, samt for selvstendige ogfamiliearbeidere, oppgis vanlig, gjennomsnittligarbeidstid per uke for de siste fire ukene. Even-tuelt fravær fra arbeidet på grunn av sykdom, fe-

rie eller lignende skal ikke trekkes fra avtalt ar-beidstid.

Heltid er arbeidstid på 37 timer eller mer peruke.

Lang deltid er arbeidstid på 20–36 timer peruker uke, unntatt personer med 32–36 timersom oppgir dette som heltid.

Kort deltid er arbeidstid på 1–19 timer peruke.

Ordinær dagtid er arbeid som utføres man-dag til fredag mellom klokken 06.00 og 18.00.

Skift- og turnusordninger er arbeidstidsord-ninger hvor arbeidstiden legges til ulike tider avdøgnet i nærmere angitte perioder. AKU er enintervjuundersøkelse, og i analysen av de inn-samlede dataene vil også svar fra intervjuobjek-ter som ikke vet eller som ikke har svart på omde har skift- eller turnusarbeid, bli definert somdette dersom de jobber regelmessig på minst totidspunkter utenom ordinær dagtid (kveld, natt,lørdag eller søndag).

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen 2015


sent av kvinner i alderen 30–39 år og 4,7 prosentav kvinner i alderen 40–54 år midlertidig ansatt.De samme andelene for menn var henholdsvis 5,1og 2,2 prosent.

6.3 Foreldres yrkesaktivitet

Et utviklingstrekk de siste tiårene i foreldres yr-kesdeltakelse har vært den sterke veksten i yrkes-aktiviteten blant mødre. I løpet av en periode på 40år har mødre med barn under 16 år doblet sin yr-kesdeltakelse, fra 43 prosent i 1972 til 87 prosent i2010.32 Den raskeste veksten kom på 1980-tallet,men veksten har fortsatt også etter dette. Særlighar endringen vært stor blant mødre til de minstebarna, barn under tre år. Der har mødre på 40 årtredoblet sin yrkesdeltakelse, fra 29 prosent i 1972til 83 prosent i 2010.33 Mødrene til de aller minstebarna (null–to år) har en sysselsettingsratenesten på linje med mødre generelt.34

Det finnes noe færre undersøkelser som tarfor seg fedres yrkesaktivitet, men en analyse forsamboende og gifte menn med barn mellom 0 og15 år undersøkte fedres yrkesaktivitet i tidsrom-met 1991–2005.35 Undersøkelsen viser at fedrehar et stabilt, høyt sysselsettingsnivå i dette tids-rommet på om lag 93 prosent. Innenfor detsamme tidsrommet gikk også andelen fedre medlang arbeidstid (over 40 timer per uke) noe ned,fra 24 til 16 prosent av de yrkesaktive. Kun 5 pro-sent av fedrene jobbet deltid. I tillegg gikk detmidlertidige fraværet blant menn med helt småbarn opp, trolig på grunn av en økning i andelenfedre som tok ut foreldrepermisjon etter innførin-gen av fedrekvoten.

I en spørreundersøkelse fra 2013 ble mødre ogfedre med hjemmeboende barn under 20 år spurtom sin yrkesaktivitet og sin arbeidstid.36 Det ermest vanlig for både mødre og fedre å jobbe full-tid. Henholdsvis 73 prosent av mødrene og 94 pro-sent av fedrene hadde en ukentlig arbeidstid på 35timer eller mer. Fedre hadde en noe lengre faktiskarbeidstid enn mødre. I snitt jobbet mødrene 35,9timer per uke, mens fedrene jobbet 42,3 timer. Fåfedre, 6 prosent, jobbet mindre enn 35 timer peruke, mens 27 prosent av mødrene hadde deltids-arbeid, som i denne undersøkelsen var definertsom kortere arbeidstid enn 35 timer per uke.

32 Kitterød & Rønsen 2012, side 163.33 Kitterød & Rønsen 2012, side 163.34 Tallene er basert på AKU. I AKU inngår de som har forel-

drepermisjon, som sysselsatte. En betydelig andel avmødrene til de minste barna vil i praksis være hjemme medbarn, men er altså i AKU-statistikken registrert som syssel-satte. Det er derfor vanskelig å få en god oversikt over sys-selsettingen til særlig kvinner med små barn ved hjelp avAKU.

Figur 6.7 Midlertidig ansatte etter kjønn, aldersgruppene 30–39 år og 40–54 år. Årsgjennomsnitt 1996–2015. Prosent

Note: Det ble foretatt en større omlegging av AKU i 2006.Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen, Statistikkbanken

0

2

4

6

8

10

12

14

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Menn 30–39 år Menn 40–54 år Kvinner 30–39 år Kvinner 40–54 år

35 Kitterød 2007.36 Kitterød 2016.


For både mødre og fedre er det små forskjelleri arbeidstid etter alder på barna. I snitt jobbermødre om lag én time mer per uke hvis de harbarn i skolealder, sammenlignet med mødre medbarn i barnehagealder.37

En undersøkelse fant at menn i liten grad en-drer sin avtalte arbeidstid når de blir fedre, det vilsi at de fortsetter å ha en heltidskontrakt. Det serimidlertid ut til at nybakte fedre justerer ned sinfaktiske arbeidstid de første leveårene til barnet.Størst reduksjon finner man blant fedre med barnunder fem år, som jobber signifikant mindre peruke enn menn uten barn. Effekten er tydeligst forfedre som kun har ett barn under to år. Å jobbenoen færre timer per uke er imidlertid ikke et ved-varende fenomen blant fedre, og fedre med barn ismåskolealder har en faktisk ukentlig arbeidstidsom er lengre enn for menn uten barn. Undersø-kelsen sier ikke noe om hvordan fedrene reduse-rer arbeidstiden, men mest sannsynlig begrenserde bruken av overtid og tar færre og kortere pau-

ser i arbeidsdagen, slik at de kan dra tidligerehjem fra jobb.38

En studie av mødres yrkesaktivitet etter fødselfant at mange kvinner går ut i en deltidsstilling et-ter endt fødselspermisjon, men den samme stu-dien fant også at mange kvinner raskt økte sin stil-lingsbrøk.39 Beregninger viste at det tok omtrent15 måneder før halvparten av mødrene begynte åjobbe deltid etter foreldrepermisjon, mens etter toår hadde over halvparten av mødrene begynt åjobbe heltid. Om lag halvparten av mødrene be-gynte å jobbe innen barnet var 13 måneder, entenheltid eller deltid. Dette viser at et stort flertall avkvinnene kommer tilbake i yrkesaktivitet etter enfødsel, og at for mange mødre er en deltidstilpas-ning til arbeidslivet avgrenset til en kort periodemens barnet er under to år. Det vil imidlertidvære individuelle forskjeller her, men trenden serut til å gå mot at det blir vanligere for møde åjobbe heltid etter endt fødselspermisjon.

Et annet forhold som er med på å påvirke yrke-saktivitet, er utdanningsnivå. Mødre med utdan-

37 Statistisk sentralbyrå, Levekårsundersøkelsen om arbeids-miljø 2013, gjengitt i Kitterød 2016. Det er ikke mulig iundersøkelsen å skille ut personer i foreldrepermisjon. Deter derfor noe usikkerhet knyttet til tolkningen av arbeidsti-den til foreldre med barn i alderen null–to år.

Note: Tallene gjelder for personer under 62 år.Kilde: Statistisk sentralbyrå, Levekårsundersøkelsen om arbeidsmiljø 2013, i Kitterød 2016, tabell 5

Tabell 6.2 Yrkesaktivitet og arbeidstid blant gifte/samboende mødre og fedre med barn i ulike alders-grupper. 2013. Prosent og gjennomsnitt

Arbeidstid blant yrkesaktive, gjennomsnitt og fordeling

Andel yrkesaktive, prosent Gjennomsnitt <35 timer 35–39 timer 40–44 timer 45 timer +

Mødre

Barn 0–2 år 81 35,3 25 52 16 7

Barn 3–6 år 86 35,2 33 42 14 11

Barn 7–12 år 88 36,3 27 41 20 12

Barn 13–19 år 86 36,6 24 48 16 12

Barn 0–19 år 86 35,9 27 46 17 10

Fedre

Barn 0–2 år 95 41,3 7 44 23 26

Barn 3–6 år 93 41,7 7 39 24 30

Barn 7–12 år 93 43,0 6 38 23 34

Barn 13–19 år 94 43,3 4 33 26 37

Barn 0–19 år 94 42,3 6 39 24 31

38 Dommermuth & Kitterød 2009, basert på data fra Arbeids-kraftundersøkelsen 2005.

39 Rønsen & Kitterød 2012, basert på data fra Arbeidskraftun-dersøkelsen 1996–2010.


ning på grunnskolenivå har noe lavere yrkesakti-vitet, på 72 prosent. Denne gruppen har også ennoe lavere sannsynlighet for en arbeidstid på over39 timer per uke. Til sammenligning er 95 prosentav mødrene og 98 prosent av fedrene med univer-sitets- eller høyskoleutdanning yrkesaktive.40

Gruppen av kvinner med kun grunnskoleutdan-ning er imidlertid liten og utgjorde kun 16 prosentav kvinner mellom 30 og 39 år i 2015, og også fler-tallet av disse kvinnene er i jobb.

Selv om høyere utdanning øker sannsynlighe-ten for sysselsetting blant mødre, er det verdt åmerke seg at nesten en tredjedel av mødre medkort utdanning, ett–fire års utdanning på høy-skole eller universitet, jobbet deltid, mindre enn35 timer per uke. Dette inkluderer for eksempelkvinnelige sykepleiere og lærere. Et tilsvarendedeltidsmønster finnes ikke blant kvinner med langhøyere utdanning på fem år eller mer og hellerikke blant menn med høyere utdanning. For fedreer det liten variasjon i arbeidstid etter utdan-ningsnivå. Lengst arbeidstid finnes blant mennmed lang høyere utdanning, hvor over 40 prosent

av fedrene har en arbeidstid på 45 timer eller merper uke.

Et tilsvarende mønster med lavere yrkesdelta-kelse for mødre med lav utdanning er også vist iandre undersøkelser. For eksempel viser Barnetil-synsundersøkelsen fra 2010 at 53 prosent avmødre med grunnskoleutdanning var yrkesaktivenår barna var mellom ett og tre år gamle, mot 93prosent av mødrene med høy utdanning.41

Foreldre ser også ut til å ha en annen yrkesdel-takelse enn barnløse. Fedre har høyere yrkesdel-takelse gjennom livsløpet enn barnløse menn,men forskjellene mellom ulike utdanningsgrupperhar blitt mindre over tid.42 Blant kvinner har detvært en annen utvikling. Der har barnløse kvinnerhøyere yrkesdeltakelse enn mødre, og forskjel-lene har utviklet seg ulikt over tid. For kvinnermed høy utdanning er det nå små forskjeller i yr-kesdeltakelse blant mødre og barnløse kvinner,mens blant kvinner med lav utdanning har for-skjellene økt over tid, og barnløse kvinner med lav

40 Levekårsundersøkelsen om arbeidsmiljø 2013, Statistisksentralbyrå, i Kitterød 2016.

41 Statistisk sentralbyrå, Barnetilsynsundersøkelsen 2010, iMoafi & Bjørkli 2011.

42 Lappegård et al. 2013, i Dommermuth et al. 2015.

Note: Tallene gjelder for personer under 62 år.Kilde: Statistisk sentralbyrå, Levekårsundersøkelsen om arbeidsmiljø 2013, i Kitterød 2016, tabell 9

Tabell 6.3 Yrkesaktivitet og arbeidstid blant gifte/samboende mødre og fedre med barn 2–19 år, etter utdanningsnivå. Prosent

Arbeidstid blant yrkesaktive, gjennomsnitt og fordeling

Andel yrkes-aktive, prosent

Gjennomsnitt <35 timer 35–39 timer 40–44 timer 45 timer +

Mødre

Ungdomsskolenivå 72 34,9 41 41 9 9

Videregående skole 86 34,1 38 42 12 7

Universitet/høyskole 1–4 år 95 36,9 27 46 18 10

Universitet/høyskole 5 år + 95 39,8 9 39 24 28

Alle 87 36,0 32 43 15 10

Fedre

Ungdomsskolenivå 86 41,6 11 43 22 24

Videregående skole 94 43,1 14 43 21 22

Universitet/høyskole 1–4 år 98 42,4 11 39 21 30

Universitet/høyskole 5 år + 98 42,8 2 35 22 41

Alle 94 42,6 12 41 21 26


utdanning er i større grad yrkesaktive enn mødremed lav utdanning.

Å bli forelder ser ut til å påvirke yrkesdeltakel-sen til både menn og kvinner, men har fremdelesstørst påvirkning på kvinners yrkesdeltakelse. Ibarnets første leveår tar et stort flertall av kvin-nene ut langt mer foreldrepermisjon enn menn(se avsnitt 10.1.3). I det andre leveåret til barnethar kvinner også oftere en deltidstilpasning til ar-beidslivet. Men også menn ser ut til å redusere ar-beidstiden sin noe mens barna er i barnehageal-der. Bildet er imidlertid noe sammensatt. Kvinnermed høy utdanning er i større grad sysselsatt oghar også noe lengre arbeidstid enn kvinner medkun grunnskoleutdanning, selv om forskjelleneikke er veldig store. Mødres yrkesdeltakelse erderfor ikke bare et resultat av å få barn, men måogså sees i lys av kjønnsforskjeller og utdannings-forskjeller når det gjelder vilkårene i arbeidslivet.Samtidig er det viktig ikke å overfokusere på for-skjeller mellom ulike grupper av kvinner. I ensammenligning mellom mødre med kun grunn-skoleutdanning og mødre med lang universitets-utdanning er det viktig å huske på at den først-nevnte gruppen over tid har blitt langt mindre, si-den utdanningsnivået til kvinner har økt. De allerfleste kvinner har en utdanning på enten videregå-ende nivå eller høyskolenivå, og det store flertal-let av kvinner er yrkesaktive.43

En annen måte å klassifisere kjønnsforskjelleri arbeid på er å se på arbeidstid. En studie av yr-kestilpasningen blant par basert på levekårsdatafra 2013 fant at i 57 prosent av parene har beggeforeldrene full stilling, mens 27 prosent av parenehadde en tilpasning der én forelder jobbet fulltidog en deltid. I disse parene er det stort settmødrene som har deltidstilpasningen. I tilleggfant undersøkelsen at 14 prosent av parene haddeen yrkestilpasning der en eller begge av forel-drene ikke var yrkesaktive. Av de ikke yrkesak-tive foreldrene var det nesten ingen husmødre/hjemmearbeidende, men i all hovedsak personersom står varig eller midlertidig utenfor arbeids-markedet, det vil si uføre, arbeidsledige og stu-denter.44

Det er også studier som ser på hvordan forel-drepar fordeler seg med antall timer i yrkesaktivi-tet per uke. Dersom man antar at en vanlig ar-beidsuke er 37 timer, vil et foreldrepar hvor beggejobber fulltid, ha en samlet ukentlig arbeidstid på

74 timer. Studien fant at den vanligste ukentligearbeidstiden for par var en samlet arbeidstid på70–79 timer per uke, som tilsvarer to fulle stillin-ger. Dette gjaldt 41 prosent av parene, mens 17prosent jobbet 80–89 timer per uke og kun 8 pro-sent av parene jobbet 90 timer eller mer per uke.Undersøkelsen tyder på at normalen for de flesteforeldrepar er å ha en samlet arbeidstid hvorbegge jobber om lag full tid, men en fjerdedel avparene har en yrkestilpasning hvor samlet ar-beidstid overstiger to vanlige fulltidsjobber. Stu-dien konkluderer med at de fleste par nå delerganske likt på yrkesarbeidet, selv om det fremde-les er noe innslag av en yrkestilpasning blant for-eldrepar, hvor mor jobber noe kortere arbeidsukeenn far. I tillegg ser det ut til at en økende andelpar har lang arbeidstid.45

Hvorvidt de yrkesaktive har en arbeidstid deer fornøyde med, har vært gjenstand for en rekkeundersøkelser. Interessen har vært særlig stor nårdet gjelder småbarnsforeldre. Gjennom de seneretiårene har andelen som ønsker å jobbe mindre,gått opp blant alle yrkesaktive, også i grupper somhar hatt en betydelig økning i fritiden.46 Ifølge enundersøkelse av småbarnsforeldre i 2002 var an-delen som sa at de ønsket å jobbe mindre med til-svarende nedgang i lønn, omtrent like stor blantmødre som blant fedre, 22 mot 20 prosent.47 Atdet ikke var større kjønnsforskjeller, kan sees i lysav at mange mødre allerede hadde redusert ar-beidstid. Det store flertallet, henholdsvis 72 pro-sent av mødrene og 77 prosent av fedrene, svarteat nåværende arbeidstid (og inntekt) passer best.En liten gruppe, 6 prosent blant mødrene og 3prosent blant fedrene, ønsket dessuten lengre ar-beidstid. En annen studie, blant kvinnelige ar-beidstakere i alderen 25–54 år, som i 2006–2007ble spurt om de ville ønske å øke, minske eller be-holde arbeidstiden sin, under forutsetning av atlønnen ble endret tilsvarende, fant at en høy andelvar fornøyde med arbeidstiden sin.48 Det gjaldthele 90 prosent av de heltidsansatte kvinnene,mot 70–80 prosent av de deltidsansatte. Blantkvinner som var skift- og turnusarbeidere og mid-lertidig ansatte, var det mange (33–40 prosent)som ønsket en annen arbeidstid, og nesten alleønsket å jobbe flere timer. Det var altså flere somønsket å jobbe mer, enn som ønsket å jobbe

43 Ellingsæter 2012b.44 Kitterød 2016, basert på data fra Levekårsundersøkelsen

om arbeidsmiljø 2013. Studien tar utgangspunkt i par medbarn i alderen 2–19 år.

45 Kitterød 2016. Studien er basert på data fra den norskeGeneration and Gender Survey (GSS) fra 2007.

46 Ellingsæter 2017.47 Kitterød 2007.48 Rønsen & Kitterød 2009.


mindre. Ulike måter å stille spørsmål på i ulike un-dersøkelser kan gi noe ulike resultater.

6.4 Fordelingen av inntekt blant par

Basert på registrert inntekt har det vært gjort ana-lyser av i hvilken grad gifte og samboende par bi-drar til familiens økonomiske forsørgelse. En stu-die fra 2013 viser at i nesten halvparten (48 pro-sent) av alle gifte eller samboende par bidrobegge ganske likt til familieforsørgelsen, målt vedat partnerne tjener omtrent det samme. Dette eren liten økning siden 2005, da 44 prosent haddeomtrent lik inntekt. Kun en liten andel av parene,6 prosent, hadde en utradisjonell fordeling derhun tjente mer enn ham, mens i 46 prosent av pa-rene tjente mannen mest. Likt økonomisk bidrager mer vanlig i par der kvinnen har lang utdan-ning, der det ikke er små barn i husholdningen,og der det ikke er mange barn i husholdningen.Utdanningsvalg er også av betydning. Like økono-miske bidrag er mer vanlig i par der kvinnens ut-danning er rettet mot et mannsdominert yrke, el-ler hvor mannens utdanning er rettet mot et kvin-nedominert yrke, eller når kvinnen har lengre ut-danning enn mannen.49 Noe av kjønnsforskjellenei inntekt mellom samboende og gifte par skyldesat kvinner oftere enn menn er i yrker med en la-vere timelønn.

Mye av det samme mønsteret gjenfinnes i enstudie som kun ser på fordelingen av inntektenmellom foreldrene i par med barn.50 Denne stu-dien finner at blant småbarnsforeldre er det mestvanlig at far tjener mer enn mor. I 75 prosent avparene med barn tjener far litt, eller betydelig,mer enn mor. Mødre har mindre eller betydeligmindre inntekt enn fedre i flertallet av småbarns-familiene. I tre fjerdedeler av parene utgjorde farsinntekt den største andelen av parinntekten.51

Det har skjedd en utvikling i lovverket dersamboere – som enten har bodd sammen i merenn to år eller har barn sammen – har fått en juri-disk status som er likere den til ektefeller. Dettegjelder områder som pensjon, sosiale stønader ogskatt.52 Spørsmålet er om samboere viser densamme økonomiske atferden innad i parforholdet

som ektefeller. En studie så på hvordan ektefellerog samboende par delte de økonomiske ressur-sene i parforholdet.53 Ektefeller har i større gradenn samboere felles økonomi i parforholdet. Sam-boere med felles barn har i større grad felles hus-holdningsøkonomi, men ikke i like stor grad somektefeller. I tillegg hadde samboere med intensjo-ner om å gifte seg i større grad felles økonomi ennandre samboere. Undersøkelsen viser at det erforskjeller i deling av økonomiske ressurser i par-forholdet mellom gifte og samboere, men at barngjør at samboere har større sannsynlighet for ådele ressursene. Det er få studier som sier noe omhvordan par fordeler inntekten mellom seg i hus-holdningen.

En annen problemstilling knyttet til fordelingav inntekt blant par handler om konsekvenser forsosial ulikhet. Det har vært ganske vanlig å anta atøkning i kvinners yrkesdeltagelse vil føre tilstørre økonomiske forskjeller mellom hushold-ningene. Den antatte mekanismen er såkalt homo-gami (‘assortative mating’), det at kvinner ogmenn med samme sosiale bakgrunn danner parog får barn (se også avsnitt 5.5). Det betyr at høytutdannede kvinner gifter seg med høyt utdannedemenn, og lavt utdannede kvinner med lavt utdan-nede menn. Kvinner med høy utdanning har van-ligvis høyere yrkesdeltakelse enn kvinner med lavutdanning, noe man intuitivt vil anta fører tilstørre forskjeller mellom husholdninger. Flerestudier finner imidlertid at effekten går motsattvei – kvinners økte yrkesdeltagelse bidrar til åminske inntektsulikheten mellom husholdninger.Effekten er dokumentert både i norske og inter-nasjonale studier.54 Forklaringen på at kvinnersøkte yrkesdeltagelse har dempet veksten i økono-misk ulikhet som ellers har vært økende siden1970-tallet, er at andelen kvinner uten lønnsinn-tekt har gått ned, og inntektsulikheten mellomkvinner har følgelig gått ned. Et flertall av hushol-dene nyter nå godt av inntekten både til kvinnerog menn, og dette har dempet veksten i inn-tektsulikhet. Veksten i inntektsulikhet i Norgeskyldes dermed økte forskjeller i menns inntekter,og ikke kvinners økte yrkesdeltagelse.55 For å re-dusere fremtidig inntektsulikhet og fortsettedenne positive trenden, foreslår OECD at et ho-vedtiltak er en politikk som i størst mulig gradstyrker kvinners deltagelse i arbeidslivet, at manjobber for likelønn og at man jobber for å få flere

49 Bergsvik et al. 2016.50 Skrede & Wiik 2012. Studien er basert på registerdata av

alle gifte og samboende foreldrepar som fikk sitt førstebarn i perioden 1997–2001. Parene ble fulgt frem til 2003,og analysen ser på husholdningsøkonomien året der førstefelles barn blir født og frem til barnet er seks år.

51 Skrede & Wiik 2012.52 Noack 2010.

53 Lyngstad et al. 2011.54 Mastekaasa & Birkelund 2011, Gottschalk & Danziger

2005, Schwartz 2010, Harkness et al. 1997, OECD 2015b.55 Mastekaasa & Birkelund 2011.


kvinner i ledende stillinger (glasstaksproblematik-ken).56

6.5 Kjønnsdelt arbeidsmarked og lønn

Kvinner har i gjennomsnitt 14 prosent lavere inn-tekt enn menn. Det vil si at for hver 100 kronermenn tjener, får kvinner 86 kroner. I 2015 haddeheltidsansatte kvinner og menn en gjennomsnitt-lig månedslønn på henholdsvis 41 400 kroner og47 200 kroner.57

Forklaringer på hvorfor kvinner tjener mindreenn menn, er først og fremst at kvinner velger an-nen utdanning og andre yrker og har en annen ar-beidstid enn menn.58 Det har også vært pekt på atforhandlingssystemet for lønn bidrar til å opprett-holde stabil lønnsutvikling og dermed konserve-rer kjønnsforskjeller i lønn. Det er blant annet la-vere lønninger i offentlig sektor, hvor et flertall avkvinner jobber. Kvinner har i snitt høyere utdan-ning enn menn, men dette har så langt ikke utjev-net lønnsforskjeller i arbeidslivet. Lønnsforskjellerser også ut til å øke når personer blir foreldre.

Tidligere utredninger har pekt på at detkjønnsdelte arbeidsmarkedet utgjør en barrierefor likestillingen i Norge. Likelønnskommisjonenkonkluderte med at det kjønnsdelte arbeidsmar-kedet er en av de viktigste mekanismene bak ved-varende lønnsforskjeller mellom kvinner ogmenn.59 For en diskusjon av kjønnssegregering ide nordiske arbeidsmarkedene, se kapittel 2.

Det er vanlig å se på kjønnsdelingen i arbeids-markedet i forhold til to former for segregering:Horisontal segregering viser til mønstre der kvin-ner og menn jobber i ulike sektorer, næringer ogyrker, mens vertikal segregering viser til at kvin-ner og menn befinner seg i ulike posisjoner innen-for et stillingshierarki, hvor flere menn inntar deledende posisjonene i arbeidsmarkedet.60 En stu-die av utviklingen i det kjønnsdelte arbeidsmarke-det i perioden 1990–2010 fant at kjønnssegrege-ring mellom offentlig og privat sektor hadde for-sterket seg noe i dette tidsrommet.61 I 2009 varkvinneandelen i offentlig sektor omtrent 70 pro-sent mot 36 prosent i privat sektor.62 Den samme

studien fant at utviklingen er mer sammensatt nårman ser på yrker. Enkelte yrker innenfor offentligsektor har blitt mindre kvinnedominert, for ek-sempel innenfor omsorg. Annen forskning har vistat menn med innvandrerbakgrunn i større gradhar gått inn i yrker tidligere dominert av kvinner,som omsorgsyrker og renhold, noe som illustre-rer at kjønnssegregeringen på arbeidsmarkedetkan følge andre mønstre for innvandrere.63 Påden andre siden har mannsdominerte yrker i pri-vat sektor de siste tiårene forsterket sin mannsdo-minans. For eksempel er andelen mannlige hånd-verkere om lag 95 prosent. Den vertikale segrege-ringen har gått noe ned, ved at kvinneandelenblant toppledere og profesjonelle over tid har økttil om lag en tredjedel.64

6.6 Foreldreskap og lønn

En rekke studier har undersøkt hvordan foreldre-skap påvirker kvinners og menns lønn. En studieav kjønnsforskjeller i lønn i Norge undersøkte tohypoteser: Skyldes kvinners lavere lønn at de opp-lever en annen behandling i yrkeslivet og enlønnsmessig «straff» når de blir mødre; og kanmenns høyere inntekter forklares ved at mennsom blir fedre, får en mer fordelaktig behandling iyrkeslivet og en «premiering» i form av høyerelønn?65 Disse to hypotesene ble testet på inntekts-data for perioden 1979–1996. I perioden sett un-der ett blir kjønnsforskjellene i lønn mindre somfølge av kvinners økte yrkesdeltakelse. Videre fin-ner forskerne i begynnelsen av dette tidsrommetstøtte for hypotesen om at mødre blir straffet øko-nomisk for å ha fått barn. Men betydningen av en«straff» for mødre ser ut til å bli mindre innenfortidsrommet som ble studert. Forklaringen pådette mener forskerne er en mer ekspansiv fami-liepolitikk, som gjør det enklere å kombinere yr-kesaktivitet med barneomsorg. Mot midten av1990-tallet fant forskerne i stedet sterkere støttefor hypotesen om at fedres yrkesaktivitet beløn-nes ekstra. Denne ekstra «premien» til fedre harikke blitt fjernet av familiepolitikken og skyldesmest sannsynlig at arbeidsgivere diskriminerermot menn som ikke har barn, samt at det er en se-leksjon blant menn som blir fedre, hvor de mestressurssterke blir fedre. Videre spekulerer for-skerne i om den ekstra belønningen fedre får,

56 Andre politiske tiltak er å fremme sysselsetting og jobber avhøy kvalitet; å satse på utdanning; å ha omfordelende skatte-og overføringssystemer. OECD 2014a, 2014b, 2015b.

57 Statistisk sentralbyrå, lønnsstatistikk, 2015.58 Enger & Hagen 2009, NOU 2008: 6 og Hamre 2016.59 NOU 2008: 6, side 26. Se også NOU 2012: 15.60 NOU 2012: 15.61 Jensberg et al. 2012, i NOU 2012: 15.62 Jenseberg et al. 2012, side 44.

63 Orupabo 2016.64 Jensberg et al. 2012, i NOU 2012: 1565 Petersen et al. 2014.


skyldes at menn som blir fedre, øker sine karrie-reambisjoner.

En studie basert på tverrsnittsdata fra 2003 forkvinner og menn i aldersgruppen 20–45 år finnerat barn er en viktig forklaring på kvinners laveretimelønn. Kvinner med barn har lavere timelønnenn kvinner uten barn, og forskjellen øker medantallet barn. Forskjellene i timelønn mellom kvin-ner er høyere på toppen av lønnsfordelingen enn ibunnen. Over tid ser kvinner med barn ut til å taigjen kvinner uten barn, og lønnsforskjellene mel-lom kvinner reduseres. For menn er resultatenemotsatt: Menn med barn har høyere timelønn ennmenn uten barn, lønnspremien øker med antalletbarn, og den økonomiske fordelen er størst påtoppen av lønnsfordelingen.66

6.7 Innvandrerforeldres yrkesaktivitet

Dersom man ser særskilt på yrkesdeltakelsen67 tilmødre fra land i Asia, Afrika m.fl.,68 viser statistik-ken at yrkesdeltakelsen er relativt lav i dennegruppen. For mødre som lever i parforhold medbarn, og som er innvandrer til Norge, er andelensysselsatte 44 prosent i aldersgruppen 25–29 år,mens den er 55 prosent i aldersgruppen 30–35år.69 Den noe lavere yrkesdeltakelsen i den yngstealdersgruppen henger mest sannsynlig sammenmed at den førstnevnte gruppen har noe yngrebarn. For norskfødte mødre med innvandrerbak-grunn er sysselsettingen henholdsvis 69 og 75prosent for den yngste og eldste aldersgruppen.Til sammenligning er sysselsettingen blant gifteeller samboende kvinner med barn i majoritetsbe-folkningen 83 prosent.

Innvandrere fra Pakistan er langt mindre posi-tive til mødres yrkesaktivitet enn mange andregrupper, mens det er små forskjeller i holdningermellom norske uten innvandrerbakgrunn og inn-vandrere fra Vietnam og Iran. Blant pakistaneremener 60 prosent at mødre med barn under tre årikke bør jobbe, sammenlignet med 11 prosentblant norske uten innvandrerbakgrunn.70 En kva-litativ studie av norskfødte kvinner med pakis-tansk bakgrunn viser imidlertid at disse støtter

opp om mødres yrkesaktivitet og bruk av barne-hage.71 De familiepolitiske ordningene ser ut til åspille en sentral rolle i å etablere normer.

Ser man på fedrene i parforhold med barn, ersysselsettingsgraden høyere og ligger på om lag79 prosent for innvandrerfedre, 87 prosent fornorskfødte menn med innvandrerforeldre og 93prosent for fedre fra majoritetsbefolkningen. Deter små forskjeller i de ulike aldersgruppene blantmenn.72 Det er med andre ord lavere sysselset-ting blant mødre i parforhold med barn sammen-lignet med menn, men forskjellene mellommødres og fedres sysselsetting er størst blantgruppen av innvandrere.

Holdninger til yrkesaktivitet varierer også et-ter innvandrerbakgrunn. En survey om holdnin-ger til mødres yrkesdeltakelse blant innvandrerefra asiatiske land fant at holdningene til yrkesakti-vitet ikke endret seg mye med botid.73 Det vil si atde innvandrerne som kom til Norge som voksne, istor grad beholdt de samme holdningene til yrke-saktivitet. Derimot var norskfødte med innvan-drerforeldre fra Asia mer positive til mødres yr-kesdeltakelse enn deres innvandrerforeldre, sam-tidig som de var noen mindre positive enn majori-tetsbefolkningen.74 Dette tolkes som at det ikkenødvendigvis skjer så store endringer i holdnin-gen til mødres yrkesaktivitet blant innvandreremed en gang de kommer til Norge, men at detskjer en betydelig endring fra en generasjon avinnvandrere til den neste.75 Samtidig peker densamme studien på at holdningene til mødres yrke-saktivitet også varierer med landbakgrunn, og atinnvandreres holdninger og tilpasninger til ar-beidsmarkedet til dels kan følge ganske ulikemønstre for ulike innvandrergrupper.

Deltid blant kvinner med innvandrerbakgrunnser ut til i mindre grad å være en frivillig arbeids-tilpasning enn blant norske kvinner uten innvan-drerbakgrunn. Andelen som er i ufrivillig deltids-arbeid, er høyere blant innvandrere enn i befolk-ningen for øvrig.76 Innvandrede kvinner fra land iAfrika og Asia som var i jobb i 2009, hadde dessu-ten en langt mindre stabil tilknytning til arbeids-markedet enn norske kvinner uten innvandrer-bakgrunn.77 Blant somaliere og irakere hadde fire

66 Hardoy & Schøne 2008.67 Sysselsatte inkluderer her personer som kombinerer sys-

selsetting og utdanning, og personer som har lønnetomsorgspermisjon.

68 Her definert som bakgrunn fra Øst-Europa utenom EU,Asia (inkludert Tyrkia), Afrika, Sør- og Mellom-Amerika ogOseania utenom Australia og New Zealand.

69 Statistisk sentralbyrå, tall fra 2014, sitert i Olsen 2016.70 Kavli 2015.

71 Nadim 2014.72 Statistisk sentralbyrå, tall fra 2014, sitert i Olsen 2016.73 Studien inkluderer innvandrere til Norge fra Pakistan, Iran,

Irak og Vietnam.74 Kavli 2015.75 Dette funnet underbygges også i kvalitative intervjuunder-

søkelser blant innvandrere fra Pakistan, se Nadim 2014.76 Nicolaisen & Kavli 2016.77 Nicolaisen & Kavli 2016.


av ti forsvunnet ut av arbeidsmarkedet tre år etter,og jo kortere arbeidstiden var i 2009, desto høyerevar risikoen for at de ikke var i jobb i 2012. Analy-sene tyder på at kvinner med innvandrerbak-grunn sett under ett har en mer marginalisert po-sisjon i norsk arbeidsliv enn kvinner uten innvan-drerbakgrunn, men viser også at det er store vari-asjoner på dette området mellom kvinner fra ulikelandgrupper.

6.8 Tid brukt på familiearbeid

Utviklingen i foreldres yrkesaktivitet bør ogsåsees i forhold til den tiden foreldre bruker på an-dre aktiviteter, som omsorgsarbeid, husarbeid ogfritidssysler, og hvordan foreldre fordeler tidensin mellom yrkesaktivitet og familiearbeid.

Det har skjedd store endringer i tidsbruken tilforeldre siden 1970-tallet. Kort oppsummert harkvinner økt sin tid brukt på inntektsgivende ar-beid og redusert sin tid brukt på familiearbeid,blant annet husarbeid, omsorgsarbeid for barn ogvedlikeholdsarbeid. For menn har utviklingenvært motsatt: Menn bruker mer tid på familiear-beid og mindre på inntektsgivende arbeid. Likeveler det slik at kvinner bruker mest tid på familiear-beid og minst tid på inntektsgivende arbeid.

I 2010 brukte mødre i snitt over to timer merper dag på familiearbeid sammenlignet medmenn. Likevel bruker mødre langt mindre tid pådisse arbeidsoppgavene nå enn i 1970, hvormødre i snitt brukte 7 timer og 25 minutter perdag på dette. I samme tidsrom har menn økt sintid brukt på familiearbeid, og bruker i 2010 i snitt1 time og 20 minutter mer på familiearbeid perdag enn i 1970. For menn har det vært en jevnstigning i tid brukt på familiearbeid i hele førtiår-sperioden. Det er særlig husarbeid og omsorg forbarn som menn bruker mer tid på. Dette vitnerom at flere fedre tar aktivt del hjemme. Når detgjelder vedlikeholdsarbeid, er dette i hovedsak enaktivitet menn bruker tid på. Mødre har økt sin tidbrukt på inntektsgivende arbeid, mens fedre inoen grad har redusert sin. Likevel jobber fedrefortsatt mer enn mødre. Flere mødre har blitt yr-kesaktive, og mange familier har nå to yrkesaktiveforeldre. Funnene vitner om at i en hverdag hvoret stort flertall av familiene har to yrkesaktive for-eldre, så har ikke tiden brukt til aktiv omsorg forbarn blitt redusert. I sjongleringen mellom yrkes-arbeid og omsorgsarbeid for barn prioriterer for-eldrene tid på barna.78

Siden 1970 har mødre hatt en betydelig reduk-sjon i tiden brukt på familiearbeid med over to ti-

mer per dag, men det meste av denne reduksjo-nen kom frem til 1980, og på 2000-tallet har denneutviklingen stått stille. Dette er en utvikling somhar funnet sted samtidig med en sterk økning ibarnehagebruken. En tolkning av denne tenden-sen er at en nedre grense er nådd for hvor mye avarbeidet i hjemmet som kan rasjonaliseres og ef-fektiviseres bort.79 Det har også vært pekt på atnoe av familiearbeidet kan ha preg av hobbyar-beid og være en lystbetont hobbyvirksomhet, ogat mange synes det kan være hyggelig å gjørerent, lage mat, bake eller pusse opp hjemme. Detkan hende at norske foreldre ikke ønsker å gjøreytterligere endringer i tid brukt på familiearbeid,og at det ikke vil skje større endringer i dette iårene fremover.80

78 Kitterød 2016, 2012b.79 Kitterød 2016, 2012a.80 Aarseth 2010.

Boks 6.2 Tidsbruksundersøkelser

I Norge gjennomføres det hvert tiende år tids-bruksundersøkelser, hvor deltakerne førerdagbok over sine aktiviteter i to døgn. Dageneer spredt over et helt år. Utvalget inneholderbåde yrkesaktive og ikke-yrkesaktive i befolk-ningen, og dekker alle dager gjennom året, in-kludert helger og ferier. Den siste tidsbruk-sundersøkelsen ble gjennomført i 2010.

Arbeidstiden per uke som måles på dennemåten, blir kortere enn en vanlig arbeidsuke,fordi tiden alltid fordeles over alle de sjudagene i uken og ikke fem, som er en vanligarbeidsuke.

Vanlige kategorier for familiearbeid i tids-bruksundersøkelsen:

Husarbeid omfatter matlaging, rydding,oppvask, rengjøring, vask og stell av tøy, fy-ring, vedhugging.

Omsorg for barn er perioder der deltakernenoterer at pass og stell av barn er den viktigsteaktiviteten. Dette kalles også direkte eller ak-tiv omsorg.

Vedlikeholdsarbeid inkluderer stell av hage,kjæledyr, oppussing, reparasjoner og vedlike-hold.

Annet familiearbeid inkluderer primærthandling og reiser.

Kilde: Kitterød 2016, Kitterød & Rønsen 2013


En studie av toinntektspar med barn mellomett og tolv år fant at et flertall av husholdningenepraktiserer en form for likestilling i fordelingen avfamiliearbeidet.81 Et mer likestilt mønster i forde-lingen av tid var vanligst dersom foreldrene haddehøy utdanning, jobbet innenfor normalarbeidsda-gen og dersom far var ansatt i offentlig sektor. Enmer tradisjonell arbeidsdeling var vanligere der-som foreldrene hadde lav utdanning, dersom morhadde helseproblemer, hvis far jobbet i privat sek-tor, eller hvis en av eller begge foreldrene jobbetutenfor normalarbeidsdagen (for eksempel skift-,turnus-, kvelds- eller nattarbeid). Dette kan væreet utslag av det kjønnssegregerte arbeidsmarke-det og en kultur med lange arbeidsdager i deler avdet private, mannsdominerte arbeidsmarkedet.Videre ser det ut til å være vanskelig for familierhvor den ene enten jobber veldig mye eller jobber

utenfor normal arbeidstid, å klare to fulle jobber.Skift, turnus og andre former for irregulær ar-beidstid kan muligens være så pass krevende atdet forhindrer familier fra å jobbe fulltid, og atmødrene i disse parene reduserer sin yrkesaktivi-tet av hensyn til familien.

Til sammen viser de ulike studiene av forel-dres tidsbruk at de fleste foreldre er yrkesaktive,og at de fleste foreldrepar har en ganske likestiltfordeling av arbeidstid. Samtidig er det viktig åhuske på at studiene av arbeidstid innad i et parikke fanger opp enslig forsørger-husholdningene.Med en norm som går mot at flere foreldre forde-ler tiden barn bor sammen med foreldrene ettersamlivsbrudd ganske likt mellom seg, er det ikkeurimelig å tenke at foreldre også gjør tilpasningertil arbeidstid og familiearbeid selv om de ikke len-ger bor sammen med partneren. Hvordan dissemønstrene i tilfellet ser ut, er et uutforsket tema.

81 Kitterød & Lappegård 2012.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tidsbruksundersøkelser, i Kitterød 2016, tabell 3 og Kitterød & Rønsen 2013, tabell 3.3

Tabell 6.4 Tid brukt til inntektsgivende arbeid og familiearbeid blant gifte/samboende mødre og fedre med barn 0–14 år. 1970–2010. Gjennomsnitt per dag, timer og minutter.

1970 1980 1990 2000 2010

Mødre

Inntektsgivende arbeid 1.18 2.02 2.31 3.12 3.42

Familiearbeid totalt 7.25 6.12 5.56 5.12 5.18

Husarbeid 5.00 3.29 2.42 2.07 2.03

Omsorg for barn 1.20 1.35 2.00 1.38 1.43

Vedlikeholdsarbeid 0.12 0.14 0.15 0.14 0.18

Annet familiearbeid 0.53 0.54 1.00 1.13 1.15

Fedre

Inntektsgivende arbeid 6.14 5.49 5.35 5.32 5.16

Familiearbeid totalt 2.31 2.51 3.10 3.22 3.50

Husarbeid 0.35 0.44 0.44 0.55 1.04

Omsorg for barn 0.23 0.40 0.58 0.50 1.03

Vedlikeholdsarbeid 0.46 0.40 0.34 0.38 0.41

Annet familiearbeid 0.47 0.48 0.54 0.59 1.02

Antall observasjoner (dagbokdager)

Mødre 1405 1195 1028 826 909

Fedre 1297 1100 812 805 885


6.9 Mødres ammemønstre

Å amme barnet er en del av mødres omsorgsar-beid. Norske mødre har en av de høyeste amme-frekvensene i den vestlige verden. Kun 2 prosentav barn har aldri fått morsmelk, og 76 prosent am-mes fremdeles når de er seks måneder.82 Mødresmuligheter til å amme er et av flere hensyn i dis-kusjoner om foreldrepengeordningen (se kapittel15). Myndighetenes ammeanbefaling har vært etav utgangspunktene.

I 2001, basert på råd fra WHO, ble anbefalt pe-riode med fullamming økt fra fire til seks måne-der, det vil si at barnet kun får morsmelk som er-næring. Tolv måneder eller lengre ble anbefaltsom total ammeperiode. Lengden på fullamminghar vært omdiskutert. I 2016 kom Helsedirektora-tet med reviderte anbefalinger for spedbarnser-næring.83 Der legges det som tidligere vekt på depositive sidene ved amming for mor og barn. Mendet understrekes også at det må tas hensyn til in-dividuelle behov hos mor og barn. Fullamming iseks måneder anbefales fortsatt som trygt, menfast føde kan introduseres fra fire måneders alder,om det er behov for det. Det har vært faglig uenig-

het om de positive effektene av å utvide fullam-ming fra fire til seks måneder.84

Myndighetenes anbefalinger når det gjelderlengden på fullamming og total ammeperiode, føl-ges imidlertid av et mindretall av mødrene. Ande-len barn som blir fullammet ved seks måneders al-der var kun 3 prosent i 2013, mens 35 prosent fort-satt ble ammet ved 12 måneders alder. Sammen-ligninger med tidligere undersøkelser gjennom-ført i henholdsvis 1998, før utvidelsen avammeanbefalingen i 2001, og i 2006–2007, viser atammemønsteret har vært ganske stabilt.85 Omman tar i betraktning lavere svarprosent og over-representasjon av høyt utdannede mødre (somhar høyest ammefrekvens), overestimerer sann-synligvis tallene fra 2013 ammefrekvensene noe,sammenlignet med tidligere undersøkelser. Omdet er en trend, så tyder den på en viss nedgang iammefrekvensen, særlig blant barn over seks må-neder. Permisjonens lengde har økt i den perio-den som er undersøkt. Det store flertallet av kvin-ner har fremdeles permisjon når barnet er seksmåneder, så permisjonens lengde synes å ha lite åsi for andelen som fullammer til seks måneder.Det må være andre faktorer som påvirker amme-praksis.

82 Helsedirektoratet 2016b.83 Helsedirektoratet 2016a.

Figur 6.8 Ammede og fullammede 2013. Prosent

Note: N = 2502Kilde: Helsedirektoratet 2016b

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0,5 mnd

1 mnd

1,5 mnd

2 mnd

2,5 mnd

3 mnd

3,5 mnd

4 mnd

4,5 mnd

5 mnd

5,5 mnd

6 mnd

7 mnd

8 mnd

9 mnd

10 mnd

11 mnd

12 mnd

Barnets alder (måneder)

Ammede Fullammede

84 Uvisst om ammeråd endres, ww w.fors kni ng.n o, 12. novem-ber 2013.

85 Helsedirektoratet 2016b.


6.10 Holdninger til arbeidsdeling i familien

Endringene i foreldres tid til yrkesarbeid og fami-liearbeid har vært fulgt av endrede holdninger ibefolkningen til oppgavedelingen mellom kvinnerog menn i familien. Det store flertallet ser likestil-lingsmodellen, der kvinner og menn deler likt påyrkesarbeid og familiearbeid, som den mest ide-elle modellen.86 Kvinner er imidlertid gjennomgå-ende mer likestillingsvennlige enn menn. Hold-ningene varierer også med alder og utdanning; deminst likestillingsorienterte finnes blant de yngsteog de eldste, mens jo høyere utdanning man har,desto mer likestillingsorientert er man.Endringene i holdninger har skjedd gjennom at el-dre, mer tradisjonelle generasjoner er erstattetmed yngre, mer likestillingsorienterte, men ogsågjennom en generell økning i oppslutning om like-stilling i familien, som særlig tok til fra midten av1990-tallet.

86 Hellevik & Hellevik 2012.

Figur 6.9 Utviklingen i befolkningens syn på ønskelig oppgavefordeling i familien. Prosent

Note: Figuren er basert på følgende spørsmål til respondenten.«Det snakkes om endringer i kvinners og menns roller i fami-lien. Utsagnene beskriver tre slags familier. Hvilken av dissesvarer best til din oppfatning av hvordan en familie skal være?A: En familie der de to partnerne har like krevende jobber oghvor husarbeid og barnepass deles likt. B: En familie der kvin-nen har en mindre krevende jobb enn mannen, og der hun harhovedansvaret for hus og barn. C: En familie der bare mannenhar jobb, og det er kvinnen som tar seg av hus og barn.»Kilde: Hellevik & Hellevik 2012

Kvinner: A Menn: A

Menn: B

Kvinner: B

Menn: CKvinner: C

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009


Kapittel 7

Barnefamiliers økonomi1

7.1 Innledning

Inntektsnivå, formue og gjeld har stor betydningfor den enkeltes hverdagsliv. For barnefamilierkan familiens økonomiske situasjon ha betydningfor barns oppvekstsvilkår.1

Norge har opplevd en betydelig økonomiskvekst de siste 20 årene. Denne veksten har kom-met mange til gode, og statistikken viser at inn-tektsveksten har vært betydelig for alle grupper.Det er imidlertid forskjeller mellom grupper påhvor stor veksten har vært, og noen grupper harhatt en svakere vekst de siste årene. Det er derforviktig å se på utviklingen i den økonomiske situa-sjonen for barnefamilier som gruppe sammenlig-net med andre grupper i samfunnet, som for ek-sempel enslige eller par uten barn. Den relativeposisjonen til barnefamilier sier noe om hvordanden økonomiske situasjonen til barnefamilier ut-vikler seg over tid, og hvordan situasjonen er i for-hold til andre grupper i samfunnet. Det er ogsåviktig å se på den interne fordelingen av inntektblant barnefamilier, blant annet for å forstå hvor-dan familieytelsene påvirker familienes økonomi.

Det er ikke bare inntekten som er av betyd-ning for barnefamilienes økonomiske situasjon,men også formue og gjeld. I tillegg spiller overfø-ringer fra stat og kommune og skattefordeler for-bundet med det å ha barn en større eller mindrerolle for mange barnefamilier. Sammensetningenav inntekt kan være svært forskjellig for en familieder begge foreldrene er i jobb, sammenlignet medfor en enslig mor eller far uten tilknytning til ar-beidsmarkedet. I tillegg har det offentlige tilbudetav gratis eller sterkt subsidierte tjenester ogsåstor betydning for familiene. I en velferdsstat somNorge, hvor de med svært lav inntekt kan benytteseg av skattefinansierte tjenester som skole, hel-setjenester og annen infrastruktur, har fattige fa-milier et helt annet sikkerhetsnett enn i land hvordette betales av den enkelte. Den store satsningen

på barnehager og reduksjonen av oppholdsbeta-lingen har hatt mye å si generelt for de familienesom har barn i barnehagealder.

Dette kapitlet beskriver hvordan norske bar-nefamiliers økonomi ser ut i dag, og hvordan denhar utviklet seg de siste 20 årene.

7.2 Barnefamiliers inntekter

For å belyse barnefamiliers inntekter benyttes detflere ulike mål. I det følgende benyttes medianinntekt etter skatt per forbruksenhet for å viseinntekten for personer i ulike husholdninger. I til-legg benyttes en inndeling i desilgrupper for åvise hvordan inntekten er fordelt i befolkningen.For å vise hvor mange som er i en økonomisk situ-asjon som gir risiko for fattigdom, benyttes detvanlige lavinntektsmålet med hvor stor andel somligger under 60 prosent av medianinntekten.

I 2014 var median inntekt etter skatt alt fra275 000 kroner for aleneboende under 45 år til924 600 for par med voksne barn, der yngste barnvar 18 år og eldre.

1 Fremstillingen i kapitlet bygger i stor grad på Epland &Kirkeberg 2016.

Boks 7.1 Gjennomsnitt og median

Et mål som ofte benyttes når man ønsker åvise den inntekten som i størst grad represen-terer det mest vanlige nivået, er medianinn-tekt. Medianinntekt vil si den inntekten somforekommer i midten av gruppen. I en gruppepå elleve personer er medianinntekten deninntekten som deler gruppen i to like deler;halvparten har en inntekt som er lavere, oghalvparten en inntekt som er høyere. Grunnentil at medianen ofte foretrekkes, er at dette må-let i mindre grad enn gjennomsnittet er føl-somt for ekstreme tall i hver ende.

Gjennomsnittsinntekten er summen av alleinntektene delt på antallet observasjoner.


Det er store forskjeller i inntektsnivået innad igruppen husholdninger med barn. Husstandensinntekt øker med barnas alder både blant ensligeforsørgere og par med barn. Par med barn deryngste barn er under to år, hadde i 2014 en me-dian ekvivalensinntekt som tilsvarte 95 prosent avinntektsnivået i befolkningen. Par med yngstebarn i alderen 3–5 år hadde en medianinntekt på99 prosent av inntektsnivået i befolkningen. Forpar med yngste barn i alderen 6–11 år og 12–17år lå median ekvivalensinntekt på henholdsvis 4og 11 prosent over medianinntekten i befolknin-

gen. Tallene viser altså at medianinntekten stigermed barnas alder, og at par med barn over seks århar en median ekvivalensinntekt over inntektsni-vået i befolkningen.

Enslige forsørgere følger samme mønster,men når aldri opp på nivå med medianinntekten ibefolkningen. Enslige forsørgere med yngstebarn i alderen 0–2 år hadde i 2014 en medianekvivalensinntekt på 60 prosent av befolkningen,og inntekten steg til 81 prosent for enslige forsør-gere med yngste barn i alderen 12–17 år.

Boks 7.2 Ekvivalensskalaer

Hvis man ønsker å si noe om en persons fak-tiske forbruksmulighet, bør man ta utgangs-punkt i den samlede inntekten til husholdningenpersonen tilhører. Det er innlysende at en hus-holdning bestående av én voksen ikke trengerlike mye inntekt som en husholdning beståendeav to voksne og to barn for å kunne opprettholdesamme levestandard. En måte å sammenligneinntekten til personer i husholdninger av ulikstørrelse, er å omregne disse til ekvivalerte inn-tekter ved å bruke en ekvivalensskala. Enekvivalensskala gir uttrykk for hvor stor inntekten husholdning på for eksempel fire må ha, for åha samme levestandard som en enslig person.Dette innebærer at hver person i familien tilleg-ges ulik vekt. På denne måten tas det høyde forde antatte stordriftsfordelene det er å være flerei samme husholdning.

Det finnes en rekke ulike ekvivalensskalaer ibruk, og de har alle sine fordeler og ulemper.

De mest vanlige er kvadratrotskalaen, OECD-skalaen og EU-skalaen. Kvadratrotskalaen inne-bærer at inntekten divideres med kvadratrotenav antallet husholdningsmedlemmer, mens iOECD-skalaen beregnes inntekt per forbruk-senhet ved å dele husholdningens samlede inn-tekt etter skatt på forbruksvekten, der førstevoksne husholdningsmedlem har vekten 1,0,men neste voksne får vekten 0,7, og barn fårvekt lik 0,5.

I Norge er det EU-skalaen som er mestbrukt, og SSB benytter også som regel denne.EU-skalaen er en modifisering av OECD-ska-laen, der første voksne husholdningsmedlemhar vekten 1,0, men neste voksne får vekten 0,5,og barn får vekt lik 0,3. EU-skalaen leggerstørre vekt på stordriftsfordeler i husholdningenenn det OECD-skalaen gjør.

Tabell 7.1 Forbruksvekt og samlet husholdningsinntekt etter skatt for husholdninger av ulik størrelse. EU-skala. 2014. Kroner

Husholdningsstørrelse ForbruksvektSamlet husholdningsinntekt etter skatt som gir lik

ekvivalensinntekt per forbruksenhet (kroner)

1 voksen 1 346 000

2 voksne 1,5 519 000

2 voksne og 1 barn 1,8 623 000



1 voksen og 1 barn 1,3 450 000




Note: Personer i studenthusholdninger er utelattKilde: Statistisk sentralbyrå, inntekts- og formuesstatistikk for husholdninger

Tabell 7.2 Median inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala) etter husholdningstype. (Alle personer = 100.) Prosent av median inntekt etter skatt per forbruksenhet for alle personer

1990 1995 2000 2005 2010 2014

Alle personer 100 100 100 100 100 100Par med barn, yngste barn 0–17 år 97 101 103 102 103 102Yngste barn

0–2 år 94 100 100 98 97 953–5 år 100 103 99 99 100 996–11 år 101 103 103 102 103 10412–17 år 109 109 110 111 111 111

Par med voksne hjemmeboende barn 18– år 119 121 123 123 123 125Enslige forsørgere med barn 0–17 år 83 81 83 79 76 73Yngste barn

0–2 år 62 68 76 68 64 603–5 år 69 72 80 74 71 676–11 år 91 85 82 78 76 7312–17 år 94 93 90 86 83 81

Enslige forsørgere med voksne hjemmeboende barn18– år 106 97 104 97 96 95

Antall barn under 18 årPar med

1 barn 111 107 113 113 111 1092 barn 101 101 104 104 104 1043 barn 92 94 92 93 94 944 barn 78 77 82 79 79 785 + barn 72 62 71 62 62 56

Enslige forsørgere med barn, yngste barn 0–17 år1 barn 86 87 88 85 83 802 barn 81 76 80 76 72 693 + barn 69 74 77 65 62 58

Par med barn, yngste barn 0–17 årIngen yrkestilknyttede 51 58 58 56 55 491 yrkestilknyttet 84 80 84 83 81 782 + yrkestilknyttet 109 111 108 109 109 109

Enslig forsørger med barnIngen yrkestilknyttede 62 66 68 64 61 561 + yrkestilknyttet 95 95 90 86 83 81

Aleneboende45–64 år 92 95 91 90 89 89

Par uten hjemmeboende barn45–64 år 128 123 127 129 130 135


I tillegg til at inntekten varierer med barnas al-der, varierer den også med antallet barn. Par medett barn er den husholdningstypen som har høy-est inntekt. Par med ett og to barn hadde i 2014 enekvivalent medianinntekt på henholdsvis 109 og104 prosent av medianinntekten i befolkningen.Samtidig hadde par med fem eller flere barn enekvivalent inntekt på kun 56 prosent av media-ninntekten i befolkningen.

Også for enslige forsørgere er det slik at denekvivalerte inntekten synker med antallet barn.Enslige forsørgere med ett barn (0–17 år) haddeet inntektsnivå på 80 prosent av medianinntekten ibefolkningen, mens det tilsvarende tallet for ens-lige forsørgere med tre eller flere barn var på kun58 prosent.

Det samme mønsteret gjelder også for ensligeforsørgere: Det er de med de yngste barna som hardet laveste inntektsnivået. For enslige forsørgeremed minst ett barn under tre år lå median ekviva-lensinntekt i 2014 på 60 prosent av nivået i befolk-ningen. Enslige forsørgere med barn i gruppene 6–11 år og 12–17 år hadde et inntektsnivå på hen-holdsvis 74 og 81 prosent av nivået i befolkningen.

Det har også blitt større inntektsforskjellermellom store og små barnefamilier i løpet av desiste 15 årene. Forskjellen mellom par med to el-ler tre barn og resten av befolkningen var omtrentden samme i 2014 som i 2000, mens par med fireeller flere barn har sakket akterut, med en særligmarkant nedgang for par med fem barn eller flere.Det samme gjelder enslige forsørgere med mangebarn, men også til en viss grad enslige forsørgeremed to barn, og i noen grad også med ett barn.

Relativt mange av familiene med mange barnhar innvandrerbakgrunn. Blant par med fire barnhadde i 2014 én av tre innvandrerbakgrunn, mensover halvparten av alle par med fem eller flerebarn hadde innvandrerbakgrunn. Statistikken vi-ser samtidig at familier med innvandrerbakgrunni større grad er eninntektsfamilier. I perioden2010–2012 hadde barn med landbakgrunn fra So-malia en gjennomsnittlig husholdningsstørrelsepå 5,8 personer. Gjennomsnittlig antall yrkestil-knyttede i disse barnas familier var i samme peri-ode på kun 0,5 personer. Barn med bakgrunn fraIndia og Sri Lanka hadde i samme periode en hus-holdningsstørrelse på henholdsvis 4,2 og 4,5 per-soner i gjennomsnitt, og de hadde i gjennomsnitthenholdsvis 1,4 og 1,5 yrkestilknyttede personer ihusholdningen. For alle barn under 18 år var gjen-nomsnittlig husholdningsstørrelse ifølge inntekts-statistikken på 4,2 personer i treårsperioden2010–2012, mens antallet yrkestilknyttede i gjen-nomsnitt var 1,6 personer.2

En av de viktigste forklaringene på variasjoneni inntektsnivå mellom ulike barnefamilier er gra-den av tilknytning til arbeidslivet. Barnefamilierhar generelt en sterk tilknytning til arbeidsmarke-det. I 2013 hadde ni av ti husholdninger med barnunder 18 år minst ett husholdningsmedlem somvar yrkestilknyttet.

De fleste parfamilier med barn har minst to yr-kestilknyttede familiemedlemmer, og denne grup-pen har også et gjennomsnittlig inntektsnivå somligger høyere enn befolkningen totalt. I 2014hadde familier med barn der to eller flere var yr-kestilknyttet, en medianinntekt på 109 prosent avbefolkningen totalt.

Husholdninger bestående av par med barn derkun én eller ingen av de voksne har arbeidsinntekt,har derimot et inntektsnivå som ligger vesentlig la-vere enn befolkningen totalt. I 2014 hadde dennegruppen en medianinntekt på 78 prosent av befolk-ningen totalt. De helt uten yrkestilknytning hadde49 prosent av inntekten til befolkningen totalt.

Enslige forsørgere har over tid styrket sin ar-beidsmarkedstilknytning, og de fleste enslige forsør-gere er yrkesaktive. Likevel har enslige forsørgeresom gruppe både svakere tilknytning til arbeidsmar-kedet og lavere medianinntekt enn par med barn. I2014 hadde denne gruppen en inntekt på 73 prosentav befolkningen totalt. Enslige forsørgere har ogsåforverret sin relative posisjon i forhold til befolknin-gen totalt siden 2000, da gruppen hadde en media-ninntekt på 83 prosent av befolkningen.3

7.3 Inntektsutviklingen for barnefamilier over tid

Husholdninger med barn har hatt en svakere ut-vikling i inntekt etter skatt på 2000-tallet enn hus-holdninger uten barn, og det er først og fremst fa-miliene med de yngste barna som har sakket ak-terut. Par der yngste barn var to år eller yngre,hadde en realvekst i median inntekt etter skatt perforbruksenhet på 37 prosent mellom 2000 og2014. I hele befolkningen økte inntektene i sammeperiode med 43 prosent.

Også blant enslige forsørgere har småbarnsfa-miliene hatt en svakere vekst i husholdningsinn-tektene enn familiene med større barn. Dette harigjen ført til at barnefamiliene har tapt terreng

2 Epland & Kirkeberg 2014.3 For å bli definert som yrkestilknyttet må personen ha en

yrkesinntekt (summen av lønnsinntekt og inntekt franæringsvirksomhet) som er høyere enn 2 G, det vil si 168400 kroner i 2013.


sammenlignet med husholdninger uten barn.Husholdninger med barn under 18 år hadde i2014 et inntektsnivå som tilsvarte knapt 97 pro-sent av inntektsnivået til husholdninger uten barn.Til sammenligning hadde barnefamiliene et inn-tektsnivå som var høyere enn husholdninger utenbarn på slutten av 1990-tallet.4

Den relative inntektsutviklingen til par medbarn har vært noe annerledes enn for enslige forsør-gere. Barnefamilier som gruppe har hatt en svakereinntektsutvikling enn befolkningen totalt. Delerman gruppen opp i par med barn og enslige forsør-gere, kommer det frem at det er de enslige forsør-gerne som har sakket akterut. Par med barn under17 år har hatt tilnærmet den samme inntektsutvik-lingen som hele befolkningen de siste 20 årene.

Det er først fra omtrent 2003 at enslige forsør-gere har en svakere vekst i inntekten i forhold tilbåde befolkningen samlet og til par med barn,som figuren viser. Etter 2003 ble det slutt på atbarnebidrag ble ført opp i bidragsyters og motta-kers selvangivelse. Det finnes derfor ikke regis-terdata som kan belyse hvor mye private barnebi-drag utgjør av inntekten til enslige forsørgere. Ef-fekten av å inkludere private barnebidrag er ifølge SSB moderat.5

Det er de store barnefamiliene som har hattden dårligste inntektsutviklingen, spesielt de medfem eller flere barn, og det samme gjelder for ens-lige forsørgere med mange barn, men til en vissgrad også enslige forsørgere med to eller ett barn.Det er sannsynlig at dette har sammenheng medgraden av tilknytning til arbeidsmarkedet. De flestestore barnefamiliene har innvandrerbakgrunn, ogdet er også familier med innvandrerbakgrunn somhar svakest tilknytning til arbeidsmarkedet. Ens-lige forsørgere med barn under 17 år hadde en me-dian ekvivalensinntekt på 83 prosent av medianen ibefolkningen i 1990. I 2014 hadde denne sunket til73 prosent Noe av den samme nedgangen finnerman blant par med fem eller flere barn og blantenslige forsørgere med to eller flere barn. Beggegruppene hadde en nedgang i median ekvivalens-inntekt sammenlignet med befolkningen fra 1990til 2014 på over 10 prosentpoeng.

7.4 Inntektssammensetning

Det overordnede bildet er at barnefamilier har ensterk tilknytning til arbeidsmarkedet. For de flestebarnefamilier er yrkesinntekter den klart viktigsteinntektskilden. Betydningen av inntekt fra eget ar-beid har blitt styrket i løpet av 2000-tallet.Lønnsinntekten har økt betydelig i denne perio-den. I tillegg har de samlede overføringene vokstmindre enn yrkesinntektene.

4 Epland & Kirkeberg 2016.5 Se tabell 3.2 & 3.3 i vedlegg 1.

Figur 7.1 Median inntekt etter skatt per forbruksenhet for ulike husholdningstyper. EU-skala. 1996–2014. 1996 = 100

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken, tabell 05129

60

80

100

120

140

160

180

1996

1999

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Hele befolkningen Enslige forsørgere Par med barn 0–17 år


Note: Personer i studenthusholdninger er utelattKilde: Statistisk sentralbyrå, inntekts- og formuesstatistikk for husholdninger

Tabell 7.3 Utviklingen i median inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala) for personer i ulike hus-holdningstyper. 2000–2014. Indeks i faste priser. 2000 = 100

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Alle personer 100 107 110 117 130 130 139 143Par med barn 100 107 109 116 130 130 139 142Yngste barn

0–2 år 100 106 109 114 128 126 134 1373–5 år 100 106 109 117 132 132 140 1426–11 år 100 107 108 116 130 130 140 14512–17 år 100 108 110 117 131 131 140 144

Par med voksne hjemmeboende barn18– år 100 107 109 117 130 130 139 145

Enslige forsørgere med barn 100 106 106 110 120 119 124 126Yngste barn

0–2 år 100 97 102 100 107 109 112 1133–5 år 100 103 106 107 117 116 120 1206–11 år 100 108 106 110 120 120 126 12612–17 år 100 107 106 111 122 121 127 129

Enslige forsørgere med voksne hjemmeboende barn18– år 100 102 103 108 121 120 126 130

Antall barn under 18 årPar med

1 barn 100 108 109 116 129 128 135 1382 barn 100 108 109 117 130 130 139 1433 barn 100 107 110 117 132 133 142 1464 barn 100 104 106 113 126 126 132 1365 + barn 100 102 99 102 111 113 115 114

Enslig forsørger med1 barn 100 107 108 113 124 123 128 1302 barn 100 109 106 109 118 117 122 1233 + barn 100 92 96 96 104 104 107 107

Par med barnIngen yrkestilknyttede 100 101 108 110 115 123 124 1211 yrkestilknyttet 100 108 109 114 126 126 132 1332 + yrkestilknyttet 100 108 110 117 130 131 140 144

Enslig forsørger med barnIngen yrkestilknyttede 100 105 107 107 113 116 118 1181 + yrkestilknyttet 100 105 106 111 120 120 126 128

Aleneboende45–64 år 100 106 109 115 128 127 136 140

Par uten hjemmeboende barn45–64 år 100 108 111 118 132 133 146 153


Tabell 7.4 Sammensetning av samlet husholdningsinntekt for husholdningstypen par med barn, etter yngste barns alder. 2000–2014

2000 2004 2008 2014

Par med barn, yngste barn 0–2 år

Yrkesinntekt 84 82 89 90

Kapitalinntekt 5 7 4 4

Overføringer 11 11 7 7

Herav:

folketrygd 1 2 2 2

dagpenger 1 2 0 1

barnetrygd 4 3 2 2

bostøtte 0 0 0 0

sosialhjelp 0 0 0 0

kontantstøtte 3 2 1 1

bidrag 0 0 0 0

Samlet inntekt 100 100 100 100

Samlet inntekt, gjennomsnitt 580 000 682 000 825 000 984 000

Inntekt etter skatt 75 75 75 75

Renteutgifter 10 8 14 9





Herav:

folketrygd 2 3 3 2

dagpenger 1 1 0 1

barnetrygd 4 4 3 2

bostøtte 0 0 0 0

sosialhjelp 0 0 0 0


bidrag 1 0 0 0


Samlet inntekt, gjennomsnitt 618 000 730 000 904 000 1 090 000







Herav:

folketrygd 2 3 3 3

dagpenger 1 1 0 1


Tabell 7.4 fortsetter

Kilde: Statistisk sentralbyrå, inntekts- og formuesstatistikk for husholdninger

Når man ser nærmere på par med barn i ulike al-dre, er det mindre forskjeller i hvor stor andel yrke-sinntekt utgjør av total inntekt. I 2014 hadde par deryngste barn var to år eller yngre, en inntektssam-mensetning der 90 prosent av samlet hushold-ningsinntekt var yrkesinntekter. I parhusholdnin-ger der yngste barn var henholdsvis 3–5 år, 6–11år og 12–17 år, var andelen som yrkesinntekteneutgjør av samlet inntekt, 89, 88 og 87 prosent. Detteskyldes at husholdningene med eldre barn harhøyere kapitalinntekter enn yngre husholdninger.

Fra 2000-tallet har betydningen av yrkesinn-tekt økt. I perioden 2004 til 2008 opplevde Norgeen høykonjunktur med sterk økning i sysselsettin-gen og kraftig økning i husholdningenes lønnsinn-tekt. I denne perioden økte andelen yrkesinntek-tene utgjør av samlet inntekt, fra 82 prosent til 89prosent for par med barn i alderen 0–2 år. Fra2000-tallet har samtidig stønader fått en mindre

betydning, og da særlig barnetrygd og kontant-støtte. For par med barn i alderen 0–2 år utgjordedisse to inntektspostene 7 prosent av samlet hus-holdningsinntekt i 2000. I 2014 var andelen redu-sert til kun 3 prosent. Samme utvikling skjeddeogså for de andre gruppene av par med barn.

På grunn av økte utbyttebetalinger på grunnav varslede skatteendringer vokste kapitalinntek-tene betydelig i første halvdel av 2000-tallet ogfrem til 2005. Denne utviklingen gjenspeiles også ibarnefamilienes inntektssammensetning, selv omde fleste har beskjedne kapitalinntekter. Barnefa-miliene med de eldste barna har mest kapitalinn-tekt. I 2004 utgjorde denne typen inntekt for ek-sempel 10–12 prosent av samlet husholdningsinn-tekt for par med barn i alderen 6–11 år og 12–17år. Etter skattereformen i 2006 har denne andelenfalt til om lag 5–6 prosent av samlet inntekt i 2014for disse husholdningstypene.

barnetrygd 3 3 3 2

bostøtte 0 0 0 0

sosialhjelp 0 0 0 0

bidrag 1 0 0 0


Samlet inntekt, gjennomsnitt 683 000 814 000 974 000 1 221 000







Herav:

folketrygd 3 4 4 4

dagpenger 0 1 0 0

barnetrygd 2 2 2 1

bostøtte 0 0 0 0

sosialhjelp 0 0 0 0

bidrag 0 0 0 0


Samlet inntekt, gjennomsnitt 724 000 861 000 1 055 000 1 319 000



2000 2004 2008 2014


Stønadene har større betydning for store bar-nefamilier. Yrkesinntekt utgjør om lag 90 prosentav samlet husholdningsinntekt for par med tobarn. For dem med fire barn er andelen 82 pro-sent, og for familier med fem eller flere barn er an-delen 67 prosent. Det må likevel presiseres at deter relativt få slike store husholdninger i Norge idag. I 2014 var det vel 14 000 parhusholdningermed fire eller flere barn under 18 år. Barnetrygd

og ytelser fra folketrygden er blant de viktigstestønadene de store barnefamiliene mottar. For parmed fem eller flere barn utgjør disse stønadene 13prosent av samlet inntekt i 2014. Sosialhjelp og bo-støtte er også viktige inntektskilder for store bar-nefamilier. Andelen barnetrygd utgjør av den sam-lede inntekten, har falt for de største barnefamili-ene i løpet av 2000-tallet. På den andre siden harandelen i form av bostøtte og sosialhjelp økt.

Tabell 7.5 Sammensetning av samlet husholdningsinntekt for husholdningstypen enslig forsørger med barn, etter yngste barns alder. 2000–2014

2000 2004 2008 2014

Enslig med barn, yngste barn 0–2 år




Herav:

folketrygd 20 22 22 19

dagpenger 2 2 1 2

barnetrygd 12 10 8 6

bostøtte 1 2 3 2

sosialhjelp 3 3 3 4


bidrag 6 5 4 3









Herav:


dagpenger 1 2 1 1

barnetrygd 10 10 7 6

bostøtte 2 2 2 2

sosialhjelp 1 2 2 2


bidrag 8 5 3 3





Tabell 7.5 fortsetter


Inntektssammensetningen hos enslige forsør-gere skiller seg fra parhusholdninger. Yrkesinn-tekten utgjør en klart mindre andel, særlig forenslige forsørgere med barn i barnehagealder.For enslige med barn under tre år utgjorde yrke-sinntektene 55 prosent av samlet inntekt i 2014,mens ulike typer av overføringer utgjorde 43 pro-sent. Overgangsstønad utgjorde den viktigste stø-

naden med 19 prosent, men også barnetrygd ogkontantstøtte gir viktige bidrag til inntekten fordisse husholdningene, med en andel på 8 prosent.Sosialhjelp og bostøtte var 6 prosent av samlethusholdningsinntekt i 2014. For enslige med flerebarn har sosialhjelp og bostøtte fått større inn-tektsmessig betydning de siste årene. Når barnablir større, øker yrkesinntektenes inntektsmes-






Herav:


dagpenger 1 1 0 1

barnetrygd 8 8 6 5

bostøtte 1 1 1 1

sosialhjelp 1 2 1 1

bidrag 7 4 3 2









Herav:

folketrygd 4 8 8 8

dagpenger 1 1 0 1

barnetrygd 4 6 5 4

bostøtte 0 0 0 0

sosialhjelp 1 1 1 1

bidrag 5 3 2 2





2000 2004 2008 2014


sige betydning. Inntekt fra arbeid utgjorde 63 pro-sent av husholdningsinntekten for enslige medbarn i alderen 3–5 år og henholdsvis 74 prosentog 78 prosent for dem med barn i alderen 6–11 årog med barn 12–17 år.

På samme måte som for par med barn steg yr-kesinntektens andel av samlet inntekt i løpet avhøykonjunkturen mellom 2004 og 2008, og stø-nadsandelen gikk ned. Samtidig var det ingenstørre endringer i yrkestilknytningen i denne peri-oden, i motsetning til i løpet av 1990-tallet, hvordet ble flere yrkestilknyttede blant enslige forsør-gere med barn under elleve år. Blant enslige for-sørgere med barn i alderen 0–5 år og 6–11 år varandelen yrkestilknyttet i 2014 henholdsvis 56 og76 prosent.

7.5 Barnefamiliers inntektsfordeling og lavinntekt

I løpet av de siste 15 årene har det skjedd et bety-delig skifte i inntektsfordelingen. Mens det på be-gynnelsen av 2000-tallet i størst grad var personeri pensjonsalder som befant seg nederst i inntekts-fordelingen, er det gradvis blitt flere og flere barnog unge blant dem som har lavest hushold-

ningsinntekt, samtidig som antallet i pensjonsal-der med lav inntekt er blitt mindre.

Inntektsforskjellene har også økt innen barne-familiene, som vist i tabell 7.6.6 Statistikken viserat det er barnefamilier i de nederste inntektsklas-sene som har hatt den laveste inntektsveksten si-den 2000. Veksten i realinntekt for den nederstepersentilen fra 2000 til 2014 var på knapt 25 pro-sent, mens realinntektsveksten i den øverste per-sentilen var tilnærmet dobbelt så stor, omtrent 47prosent. Til sammenligning var realinntekts-veksten i medianinntekten i samme periode på littover 42 prosent, betydelig over tilsvarende vekst ide nederste persentilene.

Avstanden mellom topp og bunn i inntektsfor-delingen blant barnefamiliene har blitt større i lø-pet av 2000-tallet. Ved å se på forholdet mellominntekter i toppen og bunnen av inntektsfordelin-gen ser man at forholdet mellom øverste ognederste persentil (P90/P10) har økt fra 2,23 i2000 til 2,63 i 2014. Likeledes har forholdet mel-lom midterste og nederste persentil (P50/P10)samt øverste og midterste persentil (P90/P50) økti perioden.

6 Epland & Kirkeberg 2016.


Tabell 7.6 Utvikling i husholdningers inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala). Barn 0–17 år. 2000–2014 (2014-kroner)

Prosent vekst i2014-kroner

2000 2004 2008 2014 2000–2014

P10 159 500 169 100 192 200 199 000 24,7

P20 187 000 199 900 232 800 245 500 31,3

P30 203 600 221 500 261 300 279 600 37,4

P40 219 600 240 500 284 900 308 000 40,3

P50 235 600 258 800 307 400 335 100 42,2

P60 253 600 278 100 331 100 363 300 43,2

P70 273 500 300 700 359 100 396 400 44,9

P80 300 700 331 900 398 300 441 700 46,9

P90 355 600 390 200 469 500 523 100 47,1

P90/P10 2,23 2,31 2,44 2,63

P50/P10 1,48 1,53 1,60 1,68

P90/P50 1,51 1,51 1,53 1,56


Økningen i ulikhet skyldes i første rekke atinntektsutviklingen til dem nederst i fordelingenhar vært svak, jf. omtalen av inntektsutviklingenover. Småbarnsfamiliene, både par med barn ogenslige med barn, er i økende grad overrepresen-tert nederst i inntektsfordelingen. Manglende yr-kestilknytning er en sentral faktor, selv om det harvært en økning nederst i inntektsfordelingenblant enslige forsørgere uansett om de er yrkestil-knyttet eller ikke. Også par med barn hvor kun éner yrkestilknyttet, taper terreng inntektsmessig.

Mens barnefamiliene klatret på inntektsforde-lingen på 1990-tallet og andelen barnefamilier i delaveste inntektsklassene ble redusert, har noe avdenne utviklingen blitt reversert på 2000-tallet.7

Som vist i tabell 7.7 har andelen par med barn ogenslige forsørgere med barn som befinner seg i la-veste kvintil, økt mellom 2000 og 2014. Særlig storer økningen blant enslige forsørgere. I 2000 varomtrent 30 prosent av de enslige forsørgerne inederste kvintil, mens i 2014 hadde andelen økt tilom lag 47 prosent. Økningen blant par med barnvar ikke like stor, fra ca. 11 prosent i 2000 til rettunder 15 prosent i 2014.

For både par med barn og enslige forsørgeregjentar det samme mønsteret seg både i 2000,2004 og 2014: Inntekten øker med barnas alder ogsynker med antallet barn.

7 Epland & Kirkeberg 2016.

Tabell 7.7 Ulike husholdningers inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala). Etter kvintiler og husholdningstyper. 2000, 2004 og 2014. Prosent

2000 2004 2014

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

Alle personer 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20

Par med barn 10,8 23,1 25,2 22,6 18,2 13,3 21,1 24,8 22,6 18,2 14,7 20,4 24,0 22,6 18,3

Yngste barn

0–2 år 12,9 26,2 23,2 21,3 16,5 17,0 22,4 24,5 20,9 15,3 21,0 23,3 22,9 19,4 13,5

3–5 år 12,3 25,6 25,3 21,2 15,7 15,9 23,3 24,6 20,4 15,7 17,0 22,2 24,4 20,6 15,7

6–11 år 9,7 22,7 27,7 22,1 17,8 12,2 22,3 25,6 21,9 17,9 12,4 19,8 24,8 23,4 19,7

12–17 år 7,8 16,3 24,3 27,2 24,3 7,5 15,8 24,4 27,7 24,7 8,0 16,0 24,1 27,2 24,7

Enslige forsørgere med barn 30,4 34,7 19,5 8,3 7,1 35,7 33,8 17,7 8,3 4,5 47,3 28,8 13,1 6,5 4,4

Yngste barn

0–2 år 39,7 37,3 18,8 4,2 0,0 55,8 30,5 9,7 2,8 1,3 73,1 18,9 4,7 1,8 1,6

3–5 år 41,7 23,6 29,6 3,9 1,2 41,7 35,5 15,4 5,2 2,1 59,7 26,9 8,1 3,2 2,1

6–11 år 29,1 39,7 17,5 8,6 5,1 37,0 34,9 16,8 7,2 4,1 48,2 29,2 12,5 6,0 4,1

12–17 år 20,5 34,3 15,5 12,5 17,2 25,6 32,8 22,2 12,6 6,9 34,4 32,1 17,9 9,4 6,2

Antall barn under 18 år

Par med

1 barn 7,8 14,7 22,4 28,3 26,9 8,4 13,8 22,4 29,4 26,1 12,0 16,1 22,2 26,6 23,2

2 barn 8,3 20,6 28,9 24,4 17,9 9,8 20,5 27,8 24,1 17,8 11,7 19,8 26,1 23,8 18,6

3 barn 13,2 35,4 24,2 16,3 10,9 18,4 30,4 25,2 14,5 11,5 18,0 27,2 25,0 17,0 12,9

4 barn 27,8 40,6 20,5 6,0 5,1 37,9 32,1 16,4 7,3 6,4 40,3 30,1 15,5 8,2 6,0

5 eller flere barn 55,6 33,6 8,0 0,9 1,9 67,6 20,3 6,8 2,4 2,9 72,1 17,9 5,2 3,0 1,8

Enslig forsørger med

1 barn 23,7 32,4 20,8 13,1 10,0 26,4 32,4 22,8 12,2 6,3 36,4 31,3 17,7 8,8 5,9

2 barn 37,5 36,4 17,9 3,6 4,7 39,2 38,5 14,6 4,9 2,8 55,4 29,8 8,4 3,8 2,7

3 eller flere barn 39,4 40,2 18,8 0,7 0,9 62,8 28,0 6,0 1,8 1,5 78,8 14,8 3,3 1,9 1,3



Hvis annet ikke er spesifisert, benyttes EU-skala60 prosent av medianen som indikator på lavinn-tekt i dette kapitlet. I 2005 var andelen barn i hus-holdninger med årlig lavinntekt på 8,4 prosent,mens andelen blant alle husholdninger var 9,6prosent (uten studenter). Fra 2011 har barn hatt

større lavinntektsrisiko enn befolkningen i alt, og i2015 tilhørte 11,9 prosent av barn under 18 år enhusholdning med årlig lavinntekt. Andelen i be-folkningen var på samme tidspunkt 10,9 prosent.

Andelen i lavinntekt blir svært forskjellig av-hengig av hvilken ekvivalensskala og median-

Par med barn

Ingen yrkes-tilknyttede 74,1 20,3 2,1 0,5 3,0 77,7 15,0 4,0 1,1 2,2 87,7 9,0 1,8 0,7 0,9

1 yrkestilknyttet 26,2 38,1 18,0 9,4 8,3 32,5 31,4 18,2 9,8 8,1 40,3 28,8 15,5 8,7 6,7

2 eller flere yrkestilknyttet 3,8 18,5 28,3 27,5 21,9 4,3 18,3 27,9 27,5 22,1 4,3 18,6 27,4 27,4 22,3

Enslig forsørger med barn

Ingen yrkes-tilknyttede 62,5 28,9 5,7 0,0 2,9 67,3 26,3 4,8 1,0 0,7 85,1 12,3 1,7 0,5 0,4

1 eller flere yrkestilknyttet 15,2 37,5 26,1 12,2 9,1 22,1 37,0 23,3 11,5 6,1 32,4 35,3 17,6 8,8 5,9

Aleneboende

45–64 år 32,7 17,9 17,6 19,3 12,6 29,9 22,1 17,6 16,5 13,9 31,1 21,6 17,3 15,3 14,7

Par uten hjemmeboende barn

45–64 år 5,1 8,1 15,2 27,3 44,4 5,6 9,0 14,5 25,8 45,2 4,8 7,5 13,1 25,4 49,3

Tabell 7.7 Ulike husholdningers inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala). Etter kvintiler og husholdningstyper. 2000, 2004 og 2014. Prosent

2000 2004 2014

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

Note: Studenthusholdninger er utelattKilde: Statistisk sentralbyrå, Statistikkbanken, tabell 08764 og 06947, lest 19. desember 2016

Tabell 7.8 Barn under 18 år i husholdninger med årlig inntekt under OECD-skala 50 prosent og EU-skala 60 prosent. 2005–2015. Andel

Barn under 18 år,EU-skala

Barn under 18 år,OECD-skala

Hele befolkningen,EU-skala

Hele befolkningen,OECD-skala

2015 11,9 8,3 10,9 5,6

2014 11,5 8,0 10,8 5,5

2013 11,0 7,5 10,5 5,2

2012 10,2 6,9 10,1 5,0

2011 9,5 6,4 9,6 4,8

2010 9,0 6,1 9,4 4,5

2009 8,9 6,0 9,5 4,5

2008 9,4 6,5 10,2 4,7

2007 8,9 6,0 10,0 4,4

2006 8,6 5,8 9,8 4,2

2005 8,4 5,6 9,6 4,0


grense som legges til grunn, som tabellen viser.Uavhengig av skalaen som brukes, har andelen ilavinntekt økt de siste årene. Økningen har funnetsted blant grupper av barn som i utgangspunkteter utsatt for lavinntekt, slik som barn av ensligeforsørgere, barn i barnerike familier og barn ihusholdninger hvor foreldrene har svak yrkestil-knytning.8 Det er flere utviklingstrekk som bidrartil dette. Innvandringen har økt de senere årene,og mange innvandrere bruker tid til å få fotfeste iarbeidslivet. Men også utviklingen i overførin-gene, for eksempel den svekkede realverdien avbarnetrygden, kan påvirke andelen med lavinn-tekt.9 Det er videre store forskjeller i andelen medlavinntekt mellom par med barn og enslige forsør-gere. Andelen blant par med barn var i 2014 på 8prosent, noe som er lavere enn i befolkningensom helhet. Andelen for enslige forsørgere varderimot på 26,7 prosent. Sannsynligheten for åhavne i lavinntektsgruppen er dermed tre gangerså stor for barn som har én forsørger enn for barnmed to forsørgere. Det er en klar sammenhengmellom manglende yrkesdeltakelse og lavinntekt.Enslige forsørgere med lavinntekt har en svakeretilknytning til arbeidslivet enn par med barn.Blant enslige forsørgere var andelen personeruten yrkestilknytning i 2014 på 66,5 prosent i la-vinntektsgruppen, mens tilsvarende andel var på35,8 prosent for par med barn.

En økende andel barn vokser i dag opp i hus-holdninger med vedvarende lave inntekter. I treår-

8 Langeland et al. 2016.9 Omholt 2016.

1 Avrundede tall.Kilde: Statistisk sentralbyrå, inntektsstatistikk for husholdninger

Tabell 7.9 Personer med lavinntekt (EU-skala) etter ulike husholdningstyper. 2011–2014. Andel og antall

2011 2012 2013 2014

Enslige forsørgere 293 429 303 824 301 590 307 543

Andel med lavinntekt 21,6 23,5 25,5 26,7

Antall med lavinntekt 63 400 71 400 76 900 82 100

Par med barn 0–17 år 1 952 179 1 944 541 1 937 273 1 938 390



Barn under 18 år 1 114 938 1 119 036 1 123 557 1 123 551



Boks 7.3 Vedvarende lavinntekt

Lavinntekt i ett enkelt år kan skyldes tilfeldigesvingninger i inntekten, og behøver ikke nød-vendigvis å bety at en person er fattig. I noentilfeller kan det være bedre å se på inntektenover flere år. En tilstand av vedvarende lavinn-tekt sier mer om en persons eller en hushold-nings langsiktige økonomiske situasjon.

Det er flere måter å måle vedvarende la-vinntekt på. En ofte benyttet metode er å slåsammen husholdningsinntektene over en peri-ode på tre år, og deretter definere alle demsom hadde en gjennomsnittlig inntekt lavereenn 60 prosent av mediangjennomsnittet isamme periode, som en lavinntektshushold-ning.

En annen metode for måling av vedva-rende lavinntekt teller opp antallet ganger enperson har så lave husholdningsinntekter atvedkommende befinner seg under de årlige la-vinntektsgrensene. Eurostat definerer for ek-sempel vedvarende lavinntekt som det å ha enhusholdningsinntekt under den årlige lavinn-tektsgrensen det siste året og i minst to av detre foregående årene, altså i løpet av en fireårs-periode.


sperioden 2012–2014 tilhørte 9,4 prosent av allebarn under 18 år, det vil si om lag 92 000 barn, enhusholdning som hadde en gjennomsnittsinntektunder 60 prosent av mediangjennomsnittet isamme periode.10 Den sterkeste økningen i la-vinntekt blant barnefamilier fant sted mellom 2001

og 2004, da denne andelen ble mer enn fordoblet.Også etter 2011 har det skjedd en klar økning iforekomsten av lavinntekt blant barnefamilier. Påsamme måte som for årlig lavinntekt er det storeforskjeller i andelen med vedvarende lavinntektmellom par med barn og enslige med barn. Omlag 6,5 prosent av alle par med barn under 18 århadde vedvarende lavinntekt i perioden 2012–2014. For enslige forsørgere var andelen 20,7 pro-10 Omholt 2016.

Figur 7.2 Andel med vedvarende lavinntekt etter ulike kjennemerker (EU-skala). 1997–1999 til 2012–2014. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå, inntekts- og formuesundersøkelsen for husholdninger

0

5

10

15

20

25

1997

–199

9

1999

–200

1

2001

–200

3

2003

–200

5

2005

–200

7

2007

–200

9

2008

–201

0

2009

–201

1

2010

–201

2

2011

–201

3

2012

–201

4

Enslig forsørger Par med barn, yngste barn 0–6 år Par med barn, yngste barn 0–17 år

Figur 7.3 Husholdninger med vedvarende lavinntekt etter antall barn (EU-skala). 2012–2014. Prosent


0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Par med barn, 1 barn



Par med barn, 4 eller flere barn

Enslig forsørger, 1 barn

Enslig forsørger, 2 barn

Enslig forsørger, 3 eller flere barn


sent.11 I tillegg øker risikoen for å ha vedvarendelavinntekt betraktelig med antallet barn. Mens an-delen med vedvarende lavinntekt blant par med tobarn bare var 4,1 prosent, er tilsvarende andel såstor som 25,5 prosent blant par med minst firebarn, slik figur 7.2 viser.

Andelen barn med vedvarende lavinntekt harmer enn doblet seg i løpet av de siste 20 årene.Den største økningen i omfanget av vedvarendelavinntekt blant barn skjedde i løpet av periodenfra 1999–2001 til 2002–2004, hvor det var mer ennen dobling. Omfanget av vedvarende lavinntektblant barn har fortsatt å stige også etter dette,men ikke i like stor grad.

Det har blitt flere barn som tilhører en hus-holdning med vedvarende lave inntekter i alle al-dersgrupper, men økningen har vært størst igruppen med de yngste barna. I 2004–2006 varandelen i denne gruppen 7 prosent. I 2012–2014hadde den økt til 10,5 prosent. Når man ser på an-delen av alle barn med innvandrerbakgrunn somopplever vedvarende lavinntekt, falt denne noe iperioden 2006–2011, men har siden også økt.Samtidig har det vært en kraftig økning i andelenmed innvandrerbakgrunn blant alle barn medvedvarende lavinntekt. I 2004–2006 utgjorde barnmed innvandrerbakgrunn om lag 39 prosent avalle barn med vedvarende lavinntekt. I 2012–2014utgjorde de mer enn halvparten. Dette er en bety-delig overrepresentasjon, da barn med innvan-drerbakgrunn kun utgjorde vel 13 prosent av allebarn i hele befolkningen i treårsperioden 2012–2014. Denne utviklingen skyldes i første rekke atantallet innvandrere har økt i befolkningen.

Med økende botid øker arbeidsdeltakelsen, ogandelen innvandrere med vedvarende lavinntektfaller. Blant dem som har bodd i Norge i tre år,hadde vel halvparten vedvarende lavinntekt i2014. For innvandrere som har bodd i landet iminst ti år, er andelen om lag 20 prosent. Samtidiger det relativt store forskjeller i risikoen for å til-høre lavinntektsgruppen mellom ulike landgrup-per. Barn med innvandrerbakgrunn fra Somalia,Irak og Afghanistan skiller seg ut ved å væresterkt overrepresentert i lavinntektsgruppen, selvetter lang botid. Dette er ofte barnerike familier,og der kun én eller ingen av foreldrene er i arbeid.

Svært få barn befinner seg i lavinntektsgrup-pen i lange perioder, men barn fra store familierog hvor få av de voksne er yrkestilknyttet, er over-representert blant dem som var i lavinntektsgrup-pen hvert år fra 2007 til 2014.12 Nærmere 54 pro-

sent av alle barn som i alle disse årene tilhørte enlavinntektshusholdning, hadde innvandrerbak-grunn fra Afrika, Asia, Latin-Amerika etc., jf. nær-mere omtale i avsnitt 7.8.

Stønaders betydning for barn i familier med lavinntekt

Stønader utgjør en betydelig del av inntektene tilbarnefamiliene nederst i inntektsfordelingen. Avhusholdningsinntektene til barn som hadde la-vinntekt i året 2014, var 46 prosent ulike typer avoverføringer.13 Denne andelen har vært stabilover tid, men sammensetningen har endret seg.Barnetrygd utgjør i dag en mindre andel av sam-let husholdningsinntekt for barn i lavinntekts-gruppen, mens overføringer som bostøtte ogulike ytelser fra folketrygden har blitt viktigere.Epland og Kirkeberg har gjort en beregning avhvilke endringer man ville fått i antallet personer ilavinntektsgruppen dersom ulike stønader til bar-nefamilier ikke inngikk i inntektsbegrepet.Atferdsendringer og overvelting til andre støna-der inngår ikke i beregningen, men den illustrererden fordelingsmessige betydningen av ulike stø-nader. De finner at dersom barnetrygden ikkeinngikk i inntektene til barnefamiliene, ville antal-let personer som tilhører en barnefamilie med la-vinntekt, det vil si under 60 prosent av medianen,øke med om lag 41 000 personer. Andre viktigeordninger er barnebidraget og sosialhjelp, hvorantallet hvis man tok vekk disse ordningene, villeøke med henholdsvis 17 000 og 16 000 personer.Økningen ved bortfall av kontantstøtte beregnestil 11 000 personer.

Barnetrygdens betydning for fordelingen kanogså belyses ved hjelp av dens påvirkning på Gini-koeffisienten. Fjerner man barnetrygden fra inn-tektsbegrepet, blir fordelingen mer ulik. Barne-trygdens utjevnende effekt har falt i perioden mel-lom 2002 og 2014, fra henholdsvis 0,005 til 0,004.Dette henger sammen med den fallende realver-dien av barnetrygden på grunn av nominell vide-reføring siden 1996.

I tillegg til offentlige stønader, har også privateoverføringer betydning for barn. Barnebidrag eret eksempel på en privat overføring som ikke erinkludert i inntektsbegrepet som ligger til grunnfor den statistikken som benyttes for å definereomfanget av lavinntekt. Foreldre som har flyttetfra hverandre og overfører barnebidrag mellomseg, blir ikke registrert i inntektsstatistikken. På

11 Husholdningstypen er her basert på situasjonen siste året itreårsperioden (2014).

12 Epland 2016.13 Epland & Kirkeberg 2016.


oppdrag fra utvalget har SSB beregnet betydnin-gen av barnebidrag på enslige forsørgeres inn-tektsfordeling. I følge SSBs beregninger reduse-res andelen enslige forsørgere noe i de to neder-ste inntektsdesilene, når det kontrolleres for pri-vate barnebidrag. SSB betegner effektene sommoderate. Likevel kan man si at inntektene i denederste desilgruppene er noe undervurdert.14

7.6 Formue og gjeld

Formue og gjeld er to viktige størrelser som harstor betydning for husholdningens økonomiskestilling. Likevel regnes formue og gjeld sjeldenmed når man på ulike vis måler fattigdom, for ek-sempel via lavinntekt. Årsakene til dette kan væremange. For det første kan det være et målepro-blem: Verdien av hus, eiendom og aksjer kan vari-ere over tid. For det andre kan det være et infor-

masjonsproblem: Ikke alle formuesobjekter er re-gistrert i den tilgjengelige statistikken.

Som vist i kapittel 3.3.5 under diskusjonen avhva fattigdom er, er det vanlig å definere fattigdomsom at man mangler ressurser til å delta i samfun-nets vanlige aktiviteter med en vanlig levestan-dard.15 Formue kan i mange tilfeller veie opp forlav inntekt. Dette gjelder først og fremst lett om-settelige verdipapirer og lignende, mens andre ty-per formue, som bolig, ikke like lett lar seg om-sette til forbruk. Bolig kan likevel ha en verdi somsikkerhet for lån, og kan dermed sikre boligeieretilgang til et høyere forbruk enn inntekten skulletilsi.

Boligen er det viktigste formuesobjektet iNorge. I 2014 utgjorde boligeiendommer 71 pro-sent av bruttoformuen for husholdninger medminst ett barn under 18 år. Tilsvarende har ogsåbarnefamiliene mye gjeld. I 2014 tilsvarte gjelden53 prosent av barnefamilienes bruttoformue. Fa-miliene med de yngste barna har høyere gjeld ennfamiliene med eldre barn.

En forholdsvis stor andel av norske barnefami-lier eier en bolig, og andelen øker med barnas al-der. Rundt 76 prosent av par med barn, der yngstebarn er 0–2 år, eide en primærbolig i 2014, mensandelen som eide en primærbolig blant par medbarn i alderen 12–17 år, var på rundt 86 prosent.Til sammenligning bor i alt 82 prosent av befolk-ningen over 16 år i en bolig som husholdningeneier selv.

Blant enslige forsørgere var andelen som eideegen bolig, langt lavere. Blant enslige forsørgeremed barn under tre år var det 30 prosent som varboligeiere i 2014. Andeler stiger noe med barnasalder, og blant enslige forsørgere med barn i alde-ren tre–fem år var det 44 prosent som eide bolig.

Norske husholdninger hadde i 2014 en gjen-nomsnittsformue på rundt 2,1 millioner kroner.Medianen var i samme år på 1,2 millioner kroner.Den store forskjellen på gjennomsnittet og media-nen indikerer at formuen er skjevt fordelt. Blantpar med barn er nettoformuen omtrent like storsom husholdningene sett under ett, og medianenca. 1,1 millioner kroner, altså noe lavere. Som forinntekten øker bruttoformuen noe med barnas al-der.

Samtidig er det mange av husholdningenemed barn som har negativ formue, det vil si atgjelden overstiger summen av eiendelene. Blantpar med barn under tre år var dette tilfellet for 29prosent i 2014. Dette er i stor grad forårsaket athøy boliggjeld og studielån.

14 Se tabell 3.2 og tabell 3.3 i vedlegg 1 for ytterligere informa-sjon.

1 Tabellen omfatter kun personer som er definert som yrkestilknyttet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, inntekts- og formuesstatistikk forhusholdninger

Tabell 7.10 Utviklingen i fordelingen av samlet inntekt etter skatt for yrkestilknyttede. 2002–2014. Gini-koeffisienter1

År

Inntektsulikhetmed barnetrygd

i inntektsbegrepetInntektsulikhet

uten barnetrygd

2002 0,244 0,249

2003 0,248 0,253

2004 0,255 0,262

2005 0,305 0,311

2006 0,216 0,221

2007 0,227 0,233

2008 0,228 0,233

2009 0,218 0,224

2010 0,222 0,226

2011 0,224 0,228

2012 0,224 0,228

2013 0,225 0,228

2014 0,230 0,234

15 Townsend 1979.


Forekomsten av negativ formue er enda hyppi-gere blant enslige forsørgere. Svært få av ensligeforsørgere med barn i alderen 0–2 år har positivformue, med en median på rundt 8 000 kroner.Medianen øker noe blant enslige forsørgere medbarn i alderen 3–5 år, til 29 000 kroner. Først blantdem som har barn i alderen 12–17 år, begynnermedianformuen å nærme seg nivået for hushold-ningene samlet, på 905 000 kroner. Det er samti-dig få boligeiere i denne gruppen, og det er derforgrunn til å tro at gjelden består av forbruksgjeldog studielån.

Størrelsen på husholdningens formue følgersamme mønster som for inntekt. Store barnefami-lier har klart mindre formue, sammenlignet medsmå barnefamilier. Samtidig er det klart flereblant store barnefamilier som har negativ formue,enn blant husholdninger med færre barn. Detsamme gjelder enslige forsørgere.

På grunn av den betydelige økningen i bolig-prisene de siste årene har barnefamilier som eieregen bolig, økt formuen sin. Denne utviklingen,hvor boligens prisutvikling innvirker så sterkt påformuesoppbygningen, har bidratt til større for-skjeller blant dem som eier egen bolig og demsom leier bolig. Dette kommer til syne ved at densterkeste veksten i netto formue kommer blant dehusholdningene som i utgangspunktet hadde denstørste formuen.

Norske husholdningers gjeldsbelastning erhøy og stigende. I særlig grad gjelder dette mangebarnefamilier. De siste årene har rentene sunketog boligprisene økt. Dette har medført at mangebarnefamilier har økt gjeldsopptaket med sikker-het i boligen. Gjeldsbelastningen sier noe om hvorsårbare familiene er for eventuelle renteøkninger.

I 2004 hadde 9,3 prosent av alle husholdningeren samlet gjeld som var minst tre ganger høyereenn husholdningens brutto inntekt, ofte benevntsom høy gjeldsbelastning. I 2014 hadde denne økttil 16,4 prosent. Blant barnefamilier er andelenmed høy gjeldsbelastning mye høyere, og øknin-gen har vært større enn for alle husholdninger. I2005 hadde 11,1 prosent av par med barn høygjeldsbelastning, og dette økte til 22,9 prosent i2014. Blant enslige forsørgere økte andelen fra16,3 prosent i 2004 til 28,6 prosent i 2014.

Som allerede nevnt skyldes økningen i gjelds-belastningen blant annet den sterke prisveksten iboligmarkedet. Tall fra SSB viser at boligprisenesteg med over 85 prosent fra 2004 til 2014.

Andelen med høy gjeldsbelastning blir laveremed barnas alder, både ved at gjelden nedbetales,og ved at inntektene stiger. Se også kapittel 4 foromtale av utviklingen i boligpriser.

Blant parfamilier er gjeldsbelastningen høyestblant familier med de yngste barna, mens blanteneforsørgere er det de med barn i alderen seks–elleve år som har høyest gjeldsbelastning. I 2014var andelen med høy gjeldsbelastning i dennegruppen på hele 34,2 prosent.

7.7 Inntektsmobilitet

Inntektsstatistikken for husholdninger viser at dethar vært en klar økning i antallet barn som vokseropp i familier med vedvarende lavinntekt. Det erderfor av interesse å se på om det økte omfangetav lavinntekt er kortvarig eller langvarig. Bådesamfunnsmessig og personlig er det et større pro-blem om lavinntekten er kronisk, enn om man avog til har lav inntekt.

Norge har en relativt høy grad av sosial mobili-tet, som vist i kapittel 3. Likevel er det slik at barnsom tilhører husholdninger med eneforsørgere,lav inntekt, mottak av sosialhjelp, dårlig yrkestil-knytning og lavt utdanningsnivå hos foreldrene, istørre grad tilhører lavere inntektsklasser somvoksne sammenlignet med andre barn.16

Studier av inntektsmobilitet finner at gradenav inntektsmobilitet i Norge er høy, og at det ikkeer tegn på redusert mobilitet over generasjonene.Forskningen tyder også på at mobiliteten er størstblant dem med inntekter rundt gjennomsnittet, ogmindre på bunnen og toppen av inntektsfordelin-gen.17

Selv om ting tyder på at graden av inntektsmo-bilitet i Norge er høy, ser det imidlertid ut til atøkonomisk utsatthet går i arv.18 Barn som vokseropp i husholdninger med lave inntekter, har øktsannsynlighet for selv å ha lave husholdningsinn-tekter når de blir voksne. I en sammenligning avhusholdningsinntektene til et utvalg personer somvar barn i alderen 8–17 år i 1986, i 2008, når de var30–39 år, fant man at de som hadde tilhørt en fa-milie med lave inntekter som barn, hadde størresannsynlighet for å havne nederst i inntektsforde-lingen som voksne. Motsatt hadde de med høyeinntekter klart større sannsynlighet for å havne itoppen av inntektsfordelingen som voksne. Detsamme gjelder også sannsynligheten for lavinn-tekt.19

Den økonomiske mobiliteten varierer for ulikegrupper. Innvandrere fra Asia, Afrika og Sør-Ame-

16 Epland & Kirkeberg 2010.17 Bratberg et al. 2005.18 Corac 2006.19 Epland & Kirkeberg 2010.


rika er mer utsatt for lavinntekt, og sannsynlighe-ten for at de også forblir i lavinntekt, er mye høy-ere enn i befolkningen for øvrig. Anslag fra SSB20

viser at andelen som blir værende i lavinntekt i topåfølgende år, er på ca. 55–60 prosent blant inn-vandrere fra Asia, Afrika og Sør-Amerika, mensrundt 6–10 prosent går inn i lavinntekt. For perso-ner uten innvandrerbakgrunn er den tilsvarendeandelen som blir værende i lavinntekt, på ca. 40prosent, mens rundt 1 prosent går inn i lavinntekt.Disse resultatene tyder på at det er en betydeliggrad av såkalt tilstandsavhengighet i lavinntektblant innvandrere fra Asia, Afrika og Sør-Amerika.Dette betyr at å ha lavinntekt i en periode påvirkersannsynligheten for at man er i lavinntekt også isenere perioder. Blant innvandrere fra Asia, Afrikaog Sør-Amerika øker sannsynligheten for vedva-rende lavinntekt med anslagsvis 20,3–26,8 pro-sentpoeng.

En rapport som har sett på inntektsmobilitetblant barnefamilier med lav inntekt i perioden fra2007 til 2014, finner at svært få barn befinner segunder lavinntektsgrensen (EU 60) i hele perioden.Mens nær en fjerdedel av alle barn var undergrensen minst én gang i løpet av perioden 2007 til2014, var kun 1,4 prosent av alle barn under gren-sen i hele perioden.21 Av de barna som var undergrensen i hele perioden, er de fleste fra store bar-nefamilier, og der svært få av de voksne er tilknyt-tet yrkeslivet. Mer enn halvparten har innvandrer-bakgrunn fra Afrika, Asia etc. Den samme rappor-ten har delt opp perioden i to og sammenlignet ut-viklingen. Rapporten finner da at om lag 1,8 pro-sent av alle barn gikk inn i lavinntektsgruppen fraden ene perioden til den andre, mens 2 prosentforlot lavinntektsgruppen. Tre og en halv prosentav alle barn var i lavinntektsgruppen i begge peri-oder. Rapporten konkluderer med at det å forlatelavinntektsgruppen hovedsakelig forårsakes av atdet blir flere voksne i husholdningen, noe somofte medfører en inntektsøkning. Det ser videre uttil at det er en noe ulik utvikling for barn med oguten innvandrerbakgrunn. For barn uten innvan-drerbakgrunn har demografiske endringer, somat det blir flere voksne i husholdningen, mest å si,mens for barn med innvandrerbakgrunn er detøkonomiske forhold, som for eksempel endring iantallet yrkestilknyttede, som har mest å si.

7.8 Norske barnefamiliers økonomi i et nordisk perspektiv

Sammenligning av husholdningsinntekter mellomland er utfordrende. Det er ulikheter i hvordan so-sialforsikrings- og skattesystemer er oppbygdmellom land, noe som kan påvirke hvordan inn-tekter og stønader blir registrert i datagrunnlaget,for eksempel om det gis som en kontantytelse el-ler som skattefradrag. Støtte kan også gis gjen-nom offentlige tjenester, og verdien av dette inn-går normalt ikke i inntektsbegrepet i internasjo-nale sammenligninger. Videre kan regelendringeri trygde- eller skattesystemet medføre at adminis-trative data påvirkes, og det kan være ulike måterå innhente data på som påvirker resultatene.

SSB tar i en rapport fra 2016 for seg norskebarnefamiliers inntekter i et internasjonalt per-spektiv.22 På bakgrunn av tall fra Eurostat23 viserrapporten at inntektsnivået til norske barnefami-lier er svært høyt i Europa. Kun i Sveits ogLuxembourg har barnefamiliene noenlunde likehøyt inntektsnivå som norske barnefamilier. Barni de andre nordiske landene har også relativt høyehusholdningsinntekter, men betraktelig lavereenn i Norge. Danske og svenske barn ligger inn-tektsmessig på om lag 80 prosent av nivået til nor-ske barn, mens finske og islandske barn ligger påhenholdsvis 74 og 71 prosent (2012). Forskjelleneøker når man ser på nivået i andre land. For ek-sempel har polske barn en kjøpekraftjustert me-dianinntekt som bare tilsvarer en tredjedel av ni-vået til norske barn.

Andelen barn i lavinntektsgruppen er i inter-nasjonal sammenheng lav i de nordiske landene.Ifølge statistikk fra Eurostat24 var andelen somhadde en inntekt lavere enn 60 prosent av media-nen (EU-skala) i 2015, 10,4 prosent i Danmark, 10prosent i Finland, 10,9 prosent på Island og 12,9prosent i Sverige. I Norge var andelen 11,3 pro-sent. Sverige skiller seg ut med en noe høyere an-del med lavinntekt, særlig etter 2010. Utviklingen iSverige kan blant annet skyldes at barnefamilienenederst i fordelingen har hatt en svakere inntekts-utvikling enn dem med høyere inntekt. Unicef hari en rapport25 sett nærmere på hvor langt det erfra tiende persentil i inntektsfordelingen og opp tilmedianen i en rekke land. I de skandinaviske lan-dene, med unntak av Sverige, er husholdningsinn-

20 Bhuller & Brandsås 2013.21 Epland 2016a.

22 Epland & Kirkeberg 2016.23 Basert på median ekvivalensinntekt (justert for kjøpe-

kraftsparitet).24 EU-SILC, lest 20. desember 2016. 25 UNICEF 2016.


tekten i den tiende persentilen om lag 38 prosentlavere enn inntekten for barn i midten av inntekts-fordelingen. I Sverige er avstanden 46 prosent.Mulige årsaker kan både være endringer i offent-lige stønader og den økte innvandringen. For ek-sempel viser tall fra OECD26 at offentlige overfø-ringer som andel av husholdningsinntekten i Sve-rige gikk ned fra 27 prosent i 1995 til 16 prosent i2008.

7.9 Inntektsfattigdom: begrep og indikatorer

På samme måte som det finnes relative og abso-lutte definisjoner av fattigdom, som drøftet i kapit-tel 3, finnes det også relative og absolutte fattig-domsmål.

De absolutte målene gir grenser for hvor litepenger man kan klare seg med per dag for å til-fredsstille de aller mest nødvendige behovene.Denne typen mål anvendes som regel i fattigeland. I 1990 definerte Verdensbanken at den glo-bale fattigdomsgrensen skulle være på 1 dollar omdagen. Dette er en kjøpekraftjustert grense, slik atvarer og tjenester er likt priset på tvers av lande-grenser. I 2015 ble fattigdomsgrensen justert, ogligger per 2016 på 1,90 amerikanske dollar omdagen.

Et relativt fattigdomsmål som tar utgangs-punkt i et visst nivå av befolkningens inntekt, erdet målet som er mest vanlig i rike land. Både EUog OECD benytter mål som tar utgangspunkt iinntekt relativt til en viss prosent av medianinntek-ten i landet. Medianinntekten er den midtersteinntekten i inntektsfordelingen. Det vil si at halv-parten av befolkningen har en inntekt over media-nen, og halvparten under. Medianmålet er ogsådet som i all hovedsak benyttes i Norge. Tabell7.10 viser fattigdomsgrensen for ulike hushold-ningstyper når grensen for lavinntekt settes ved50 eller 60 prosent av medianinntekten i Norge i2014.

Et alternativ til dette konsekvent relative måleter å ta utgangspunkt i en «fast» lavinntektsgrensebasert på medianinntekten ett bestemt år, og der-etter bare justere denne grensen for prisstignin-gen i påfølgende år. En slik metode kan bidra til åbelyse inntektsutviklingen nederst i inntektsforde-lingen. Dersom andelen med en inntekt under la-vinntektsgrensen faller over tid, kan dette tolkessom at realinntektene til dem som befinner seg ilavinntektsgruppen, har økt.

De forskjellige målene belyser ulike sider avfattigdom, og de gir alle forskjellige svar. Det erderfor viktig å være bevisst på hva det målet manbenytter, gir svar på, og særlig på hva det ikke kangi svar på.

Bakgrunnen for å benytte inntektsnivået somen indikator på fattigdom er en underliggende an-takelse om at inntektsnivået sier noe om forbruks-26 OECD 2011.

Figur 7.4 Andel under 18 år med lavinntekt i Norden (EU-skala). 2006–2015. Prosent

Kilde: EU-SILC

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Danmark Finland Sverige Island Norge


mulighetene og dermed en persons mulighet til åskaffe seg tilfredsstillende levekår. Når inntekt be-nyttes som fattigdomsindikator, settes fattigdoms-grensen ved det inntektsnivået som antas å væreet minimum for å kunne opprettholde en aksepta-bel levestandard i forhold til det som er vanlig el-lers i samfunnet.

Å måle fattigdom ved hjelp av inntekt har imid-lertid noen problematiske sider. Selv om inntekts-begrepet omfatter de fleste kontante inntektenebarnefamilier mottar, omfatter det ikke en del vik-tige faktorer som påvirker familienes økonomiskehandlingsrom. Inntektsbegrepet omfatter for ek-sempel ikke formue. En høy formue gir mulighe-ter til en levestandard over det som inntektsnivåetskulle tilsi – både fordi man kan tære på formuen,og fordi formuen kan gi opphav til skjulte inntek-ter. For eksempel gir det å bo i en nedbetalt bolig,opphav til en skjult inntektsstrøm i form av leie-verdi.

Gitt at man har valgt en inntektsbegrep og enfattigdomsgrense, gjenstår det fortsatt spørsmåletom hvordan fattigdommens omfang skal måles.Den vanligste løsningen – som også benyttes idenne rapporten – er å telle opp hvor mange indi-vider (i absolutte tall eller som andel av befolknin-gen) som tilhører hushold med en inntekt som erlavere enn fattigdomsgrensen (på engelsk omtaltsom «head count»). En viktig innvending mot

dette målet er at forbedringer i inntektssituasjo-nen til de fattige, ikke vil slå ut på dette målet, sålenge forbedringen ikke bringer vedkommendeover fattigdomsgrensen. Sagt på en annen måte:målet tar ikke hensyn til hvor fattige de fattige er.For å ta med dette aspektet i fattigdomsmålingen,kan supplere tellingen av antallet/andelen fattigemed å beregne størrelsen på fattigdomsgapet somviser hvor stor avstand det i gjennomsnitt er opptil fattigdomsgrensen for den aktuelle gruppen avfattige.

7.10 Konsekvenser av barnefattigdom

Fattigdom handler om mer enn bare en tilfreds-stillende inntekt. Særlig for barn kan det å væreannerledes og ikke ha de samme tingene som«alle» andre har, være forbundet med skam. Detfinnes klare indikasjoner på at skamfølelsen for-bundet med fattigdom er universell og uavhengigav hva slags samfunn man vokser opp i. Den rela-tive følelsen av fattigdom gir lignende utslag bådei rike og fattige land.27

De aller fleste barn, også de fra fattige familier,har tilgang til viktige levekårsgoder og deltar istor grad i sosiale aktiviteter. Likevel viser


Tabell 7.11 Lavinntektsgrenser etter ulike husholdningstyper basert på ulike avstander til medianinn-tekt etter skatt (EU-skala). 2014. Årsinntekt i kroner

Lavinntektsgrense

50 prosent av medianinntekt(kroner)

60 prosent av medianinntekt(kroner) Forbruksvekt

Enslig 172 800 207 400 1,0

Enslig forsørger

med 1 barn 224 700 269 600 1,3

med 2 barn 276 500 331 900 1,6

med 3 barn 328 400 394 100 1,9

Par uten barn 259 300 311 100 1,5

Par

med 1 barn 311 100 373 300 1,8

med 2 barn 363 000 435 600 2,1

med 3 barn 414 800 497 800 2,4

med 4 barn 466 700 560 000 2,7

27 Walker et al. 2013.


forskningen at det å oppleve fattigdom under opp-veksten bidrar til noe større risiko for levekår-smangler, og at det på lang sikt kan bidra til dårli-gere utsikter som voksne. Det å vokse opp i en la-vinntektsfamilie bidrar til økt sannsynlighet forselv å være i lavinntekt som voksen.28 Likeledesvil det å vokse opp i en familie som mottar sosial-hjelp, øke sjansen for selv å motta sosialhjelp somvoksen.29

Til tross for at levekårsundersøkelsene viser atlav inntekt er knyttet til større økonomiske barrie-rer for sosial deltakelse, deltar barn av enslige for-eldre og familier med lav inntekt i omtrent likestor grad sosialt som barn generelt. Dette kantyde på at foreldre med lav inntekt prioriterer bar-nas sosiale goder fremfor sine egne. I de allerfleste typer barnefamilier kan barna invitere ven-ner på besøk for å leke eller for eksempel arran-gere bursdag. De aller fleste barn, uavhengig avfamiliens inntekt eller om de har en enslig forel-der, kan også delta på skoleturer eller arrange-

menter som koster penger. Det er imidlertid enstørre andel barn fra barnefamilier med lav inn-tekt som ikke deltar regelmessig i organisert fri-tidsaktivitet grunnet trang økonomi.30

Andre undersøkelser finner at barn fra familiermed svak økonomi er noe mindre sammen medvenner på fritiden, og deltar noe mindre i organi-serte fritidsaktiviteter.31

Sammenhengen mellom fattigdom og helse-problemer er godt kjent. De med lav inntekt ellerutdanning har gjerne dårligst helse, mens de medhøy utdanning eller inntekt har gjennomgåendebedre helse. Det er imidlertid usikkert om det erlav utdanning som fører til dårlig helse, eller omdårlig helse er en konsekvens av lav utdanning.Man kan med sikkerhet slå fast at det er flere meddårlig helse blant dem som er fattige, men detusikkert hvorfor disse har dårlig helse.32

7.11 Levekår og fattigdom

Fattigdom kan også måles ved hjelp av direkte in-dikatorer, som faktiske levekår eller faktisk for-bruk. Å måle fattigdom på denne måten kan værefordelaktig fordi det sier noe om den faktiske situ-asjonen til en person. Et stort problem med dettemålet er likevel å bestemme hvilke goder eller hvaslags forbruk som er nødvendig, og å sette en fat-tigdomsgrense, det vil si å definere hva man måha for ikke å være fattig.

Å bestemme hvilke levekår og hva slags for-bruk som er nødvendig, vil være et normativtspørsmål, og svarene vil avhenge av subjektivevurderinger, alt etter hvilket normativt ståsted denman spør, har. Det er også mulig å spørre den en-kelte om personen selv opplever seg som fattig ogikke er i stand til å opprettholde en levestandardsom er vanlig i samfunnet ellers. En sammenset-ning av basisvarer og -tjenester man må ha forikke å være fattig, vil heller ikke være bestandigover tid. Synet på hva som oppfattes som luksus,og hva som er nødvendig, endrer seg kontinuer-lig. For eksempel var mobiltelefonen et luksus-gode for 20 år siden, mens den i dag kan sies åvære en nødvendighet.

For å måle levekår har Eurostat utarbeidet enindikator som måler det som defineres som bety-delige materielle mangler. Denne indikatoren må-ler andelen som ikke har råd til minst fire av ni go-der.33 Indikatoren inngår som én av tre indikato-

28 Epland & Kirkeberg 2009.29 Lorentzen & Nielsen 2009.

Boks 7.4 Inntektsbegrepet

Inntektsbegrepet som i all hovedsak benyttes iutvalgets innstilling som mål på de økono-miske ressursene, er inntekt etter skatt. Dettebegrepet omfatter summen av– yrkesinntekter (lønns- og næringsinntek-

ter)– kapitalinntekter (renteinntekter, aksjeut-

bytte, netto realisasjonsgevinster mv.)– skattepliktige overføringer (pensjoner fra

folketrygden som alders-, uføre- og etterlat-tepensjon, overgangsstønad, barnepen-sjon, arbeidsledighetstrygd, sykepengermv.)

– skattefrie overføringer (grunn- og hjelpe-stønad, barnetrygd, bostøtte, stipend fraStatens lånekasse for utdanning, sosial-hjelp, fødselsengangsstønad, kontant-støtte, diverse stønader til enslige forsør-gere, mv.)

Til fratrekk kommer utlignet skatt og negativeoverføringer.

For en samlet oppstilling av alle inntekts-komponenter som inngår i inntektsbegrepet, vises det til ssb . no.

30 Sandvik 2016b.31 Fløtten & Kavli 2009.32 Fløtten 2015.


rer i EUs mål om å redusere antallet fattige med20 millioner innen 2020.

Fattigdom defineres gjerne som et ufrivilligfravær av et sett med goder. Noen personer velgerå leve på en annen måte enn det som er vanlig isamfunnet ellers. Når situasjonen er et resultat avet fritt valg, synes det ikke riktig å definere dettesom fattigdom.

For å kunne si noe om omfanget av fattigdometter denne dimensjonen er man avhengig av åsamle inn data basert på utvalgsundersøkelser.Dette kan være ressurskrevende, og kan ikkenødvendigvis gjennomføres med den hyppighetsom er ønskelig. Et annet problem er at utvalgetsom regel ikke er stort nok til at resultatene kanbrytes ned på spesifikke grupper som for eksem-pel innvandrere eller enslige foreldre.34 Fordelener likevel at en utvalgsundersøkelse kan utformespå en slik måte at man kan få svar på flere aspek-ter ved hva det vil si å være fattig.

7.12 Betydningen av å inkludere offentlige tjenester i inntekts-begrepet

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere et inn-tektsbegrep der verdien av gratis eller subsidierteoffentlige tjenester er med. Å inkludere denneverdien i inntektsbegrepet vil gi et bedre bilde avden faktiske situasjonen, men medfører noen van-skelige sider.

I tillegg til inntekt og formue betyr tilgang tilgratis eller subsidierte offentlige tjenester mye forfamiliens levekår. Konsekvensene av å ha lav inn-tekt i en rikt utbygd velferdsstat som Norge, dertjenestetilbudet er skattefinansiert og man betalerskatt etter evne, vil være annerledes enn i et landsom ikke har det samme tilbudet. Gratis ellersterkt subsidierte offentlige tjenester som barne-hage, skole og helsetjenester er nødvendige go-der familien alternativt hadde hatt utgifter til, der-som staten ikke tilbød dette gratis. Verdien avdisse tjenestene for familiene er naturligvis høy.

En sammenligning av omfanget av lavinntektmellom land, regioner og grupper med svært for-skjellige tilbud av slike tjenester vil derfor ikke gi

et helt korrekt sammenligningsgrunnlag. Sam-menligner man for eksempel Norge med USA, vildet være store forskjeller mellom landene i hvasom tilbys av gratis statlige tjenester. En familie iet land med gratis tjenester har derfor en størredisponibel inntekt enn en familie i et land der desamme tjenestene må kjøpes, selv om familienehar samme inntekt. I Norge skjer en stor del avfordelingen av offentlige goder gjennom kommu-nene. Kommunene har et stort handlingsrom, ogvil prioritere forskjellig. Det er derfor sannsynligat effekten av å inkludere verdien av offentlige tje-nester i et utvidet inntektsbegrep vil påvirke inn-tektsfordelingen mellom regioner i Norge. For-skjellige grupper har også tilgang til forskjelligetyper tjenester. Det er for eksempel kun familiermed barn i barnehagealder som bruker barneha-getilbudet, og kun familier som venter barn, sombruker tjenester knyttet til svangerskap og fødsel.Sammenligninger av inntekt barnefamilier imel-lom vil også påvirkes av offentlige tjenester. I til-feller der tilgangen til enkelte tjenester er begren-set, vil bare en del av barnefamiliene kunne ta tje-nestene i bruk. Barnehage er et eksempel på ensubsidiert tjenester som det, i noen tilfeller, er be-grenset tilgang til. Med utbygging av barnehage-tilbudet har imidlertid problemet blitt redusert.

Det kan hevdes at man bør inkludere verdienav de offentlige tjenestene i inntektsbegrepet, slikat den reelle disponible inntekten bedre blir syn-liggjort. Tilnærmingen støter imidlertid på flereproblemer. Det største problemet er kanskje allo-kering av bruk av tjenester til enkeltpersoner.Man har sjelden opplysninger som muliggjør kob-ling av bruk av offentlige tjenester og inntekt forde samme familiene. Videre er verdsetting et an-net problem. Offentlige tjenester har i mange til-feller ikke noe marked der man kan hente mar-kedspriser fra. Et gratis offentlig helsevesen harén verdi som forsikring og en annen verdi somfaktisk forbruk. Det er ikke selvsagt hvordan tje-nesten skal verdsettes og allokeres. Enkelte stu-dier har satt verdien av en tjeneste lik produk-sjonskostnaden.35 Dette blir ikke nødvendigvisriktig, da offentlig tjenesteproduksjon kan ha be-tydelige stordriftsfordeler, og kostnaden ved åprodusere tjenesten kan variere, både mellomland og mellom regioner innad i et land. En annenmåte er å beregne sannsynligheter. Ved hjelp avutvalgsdata fra levekårsundersøkelsen har en stu-die beregnet sannsynligheter for å være bruker avulike kommunale tjenester.36 En slik tilnærming

33 De ni godene er: i) å betale husleie/boliglån eller elektrisi-tet / kommunale avgifter i tide, ii) å holde hjemmet tilstrek-kelig varmt, iii) å betale uventede utgifter, iv) å spise kjøtteller fisk annenhver dag, v) en ukes ferie borte fra hjem-met, vi) en privatbil, vii) vaskemaskin, viii) farge-TV og ix)en telefon (inklusive mobiltelefon).

34 Dette løses i enkelte tilfeller med tilleggsundersøkelsersom ser spesielt på enkeltgrupper av interesse.

35 Smeeding et al. 1993.36 Aaberge & Langørgen 2006.


kan likevel ikke allokere bruken av offentlige tje-nester til enkeltpersoner og koble dette med inn-tektsdata.

Å inkludere verdien av tjenester bryter dessu-ten med de antakelsene om variasjon i økono-miske behov mellom ulike familietyper som liggerinnebygd i tradisjonelle ekvivalensskalaer (for ek-sempel EU-skalaen som brukes i denne rappor-ten). Tradisjonelle ekvivalensskalaer er utvikletmed henblikk på å korrigere for forskjeller i beho-vet for kontantinntekt mellom husholdninger avulik størrelse og sammensetning gitt at grunnleg-gende behov for helsetjenester, utdanningstje-nester m.m. er dekket. De tar dermed ikke hen-syn til for eksempel at eldre mennesker har størrebehov for helsetjenester, og de tar ikke hensyn tilbarnefamilienes behov for barnepass og skole/ut-danning. Hvis man ønsker å kaste lys over forde-lingsvirkningene av offentlige tjenester og sam-menligne land og perioder med et ulikt offentligtjenestetilbud, er det to måter å gå frem på sombegge sikrer konsistens mellom inntektsbegrepog ekvivalensvekting. Det ene alternativet er ålegge til verdien av de gratis offentlige tjenestenetil kontantinntekten. Da må man imidlertid samti-dig utvikle og bruke nye ekvivalensvekter som tarhensyn til variasjonen i behovet for slike tjenestermellom ulike familietyper. Det andre alternativeter å trekke husholdningenes eventuelle utgifter tilnødvendige tjenester fra kontantinntekten (for ek-sempel eventuell egenbetaling til barnehager ogskoler, utgifter til helsetjenester og helseforsikrin-ger mv.), og da bruke en konvensjonell ekviva-lensskala på den inntekten som husholdningenhar til rådighet for alle andre formål.37

Det er gjort forsøk på å beregne verdien av of-fentlige tjenester og hva dette har å si for omfan-get av fattigdom og inntektsfordelingen.38 Det ervist at den økonomiske verdien av offentlige tje-nester er betydelig for husholdningene. Forde-lingsanalyser som inkluderer verdien av offentligetjenester i inntektsbegrepet, viser at offentlige tje-nester utgjør en forholdsvis større del av inntek-ten til dem nederst i inntektsfordelingen, sam-menlignet med dem øverst i inntektsfordelingen.Dette er med på å jevne ut inntektsforskjeller.39

I studier som er av mer kvalitativ karakter, kandet være av verdi å forsøke å estimere hvilken be-tydning disse tjenestene har, men på bakgrunn avde praktiske ulempene det medfører, virker detlite hensiktsmessig å inkorporere verdien av of-fentlige tjenester i inntektsbegrepet i rene kvanti-tative analyser.

7.13 Oppsummering

Til tross for de forskjellene som har vært belyst ikapitlet, må det sies at den økonomiske situasjo-nen for norske familier i all hovedsak ser ut til åvære svært god. Både barnefamilier og familieruten barn har tatt del i den generelle velstands-veksten som har skjedd i Norge i løpet av de siste20 årene.

Det er likevel grunn til å se nærmere på hvadet er som har forårsaket at enkelte grupper harsakket akterut. Spesielt inntektsveksten til ensligeforsørgere som gruppe sakket akterut fra rundt2003.

Barn med innvandrerbakgrunn utgjør en sta-dig større andel av alle barn som er i gruppenmed vedvarende lavinntekt. Med økende botid iNorge øker arbeidsdeltakelsen og andelen inn-vandrere med vedvarende lavinntekt faller, menbarn med innvandrerbakgrunn fra Somalia, Irakog Afghanistan skiller seg ut ved å være sterktoverrepresentert i lavinntektsgruppen, selv etterlang botid. Svært få barn befinner seg i lavinn-tektsgruppen i lange perioder, men barn fra storefamilier og hvor få av de voksne er yrkestilknyttet,er overrepresentert blant dem som var i lavinn-tektsgruppen hvert år fra 2007 til 2014. Nærmere54 prosent av alle barn som i alle disse årene til-hørte en lavinntektshusholdning, hadde innvan-drerbakgrunn fra Afrika, Asia eller Latin-Amerika.

Det er et gjennomgående trekk at familiensøkonomiske situasjon bedres med barnas alder.Dette gjelder både for par med barn og ensligeforsørgere. Foreldrene tilknytning til arbeidsmar-kedet blir sterkere, lønnsinntekten øker, formuenøker og gjelden synker i takt med at barna blir el-dre.

37 Se NOU 2009: 10, side 82, fotnote 24 og Citro & Michael1995.

38 Se Aaberge & Langørgen 2003, 2006 og Bhuller & Aaberge2010.

39 Nørgaard 2001, Aaberge et al. 2010 og OECD 2011, gjengitti Omholt 2016.

Del IVYtelser og tjenester til barnefamiliene


Kapittel 8

Ytelser og tjenester til barnefamiliene

Det er foreldrene som har ansvar for barns mate-rielle trygghet. Offentlige overføringer til barnefa-milier i form av ytelser og tjenester bidrar til åstøtte opp om foreldrenes forsørgeransvar. Ytelsersom barnetrygd og foreldrepenger bidrar til åstyrke barnefamiliers økonomiske situasjon,mens tjenester som barnehage og skolefritidsord-ning er med på å muliggjøre at begge foreldre kanvære i arbeid, og på den måten sikre familiensøkonomiske grunnlag. I tillegg til ytelser og tje-nester rettet mot barnefamilier kommer egneskatteordninger for familier med barn.

I tabell 8.1 og figur 8.1 gis beskrivelser av ut-viklingen i overføringer til barnefamilier i perio-den fra 1993 til 2015.1 Tabell 8.1 viser at overførin-gene, målt i konstante priser, har økt betydelig iperioden fra 1993 til 2015. Totale overføringer tilbarnefamilier var i 1993 på i underkant av 36 milli-arder 2015-kroner. I 2015 var beløpet mer enndobbelt så stort, på noe over 78 milliarder kroner.Figur 8.1 viser imidlertid at målt som andel av

bruttonasjonalproduktet har overføringer til bar-nefamilier (begrenset til ordningene som inngår itabell 8.1) vært tilnærmet uforandret fra 1993 til2015.

Virkemidlene i familiepolitikken kan grovt settdeles inn i kontantoverføringer, støtte via skatte-systemet og subsidier av tjenester. I figur 8.1 visesdet hvordan disse tre hovedkategoriene av støtte-ordninger ble brukt i ulike land i 2011. Norge plas-serer seg noe over OECD-gjennomsnittet i brukav overføringer til barnefamilier med omtrent 3,2prosent av BNP, men ligger lavere enn de andrenordiske landene. Skattesystemet har liten betyd-ning for overføringer til barnefamilier i samtligeland, men fordelingene mellom tjenester og kon-tantoverføringer varierer (se figur 8.2). I likhetmed de andre nordiske landene er andelen av støt-ten som går gjennom tjenester, relativt høy iNorge.

I løpet av de siste 20 årene, siden forrige utred-ning om overføringer til barnefamilier, har detvært en vridning i overføringene til barnefamilier iform av en vekst i tjenestetilbudet, ikke minst1 Vike 2016.

Figur 8.1 Overføringer til barnefamilier. 1993–2015. Prosent av BNP

Kilde: Vike 2016

0,00 %

0,50 %

1,00 %

1,50 %

2,00 %

2,50 %

3,00 %

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Barnetrygd Kontantstøtte Statlig driftstilskudd, barnehage

Kommunalt driftstilskudd, barnehager Foreldrepenger Foreldrefradrag


gjennom en storstilt utbygging av barnehager oginnføringen av systemet med makspris for forel-drebetaling. Samtidig har verdien av barnetryg-den blitt redusert, ved at den har blitt nominelt vi-dereført siden 1996. Dette illustreres også i figur8.1.

I del IV beskrives de mest sentrale ytelsene tilbarnefamilier samt tjenestene barnehage og sko-lefritidsordning og skattefordeler for foreldre medbarn, i tråd med oppdraget gitt i utvalgets mandat.De påfølgende kapitlene gjør rede for hvordanytelsene og tjenestene er utformet, historikken

bak, hvem mottakerne er, forskningsbasert kunn-skap om virkningene av ytelsene og tjenestene,samt hvordan tilsvarende ytelser og tjenester i deandre nordiske landene er utformet.

Del IV er strukturert slik at de større kontant-overføringene omtales først. Deretter følger enomtale av tjenester, før en beskrivelse av overfø-ringsordningene rettet mot spesifikke grupper avbarnefamilier. Til slutt omtales andre ordningersom er relevante for barnefamilier. Barnetrygdener skilt ut i kapittel 9. I kapittel 10 omtales ordnin-ger som innebærer økonomisk støtte til omsorg

Kilde: Vike 2016

Tabell 8.1 Utgifter til overføringer til barnefamilier. 1993–2015. Milliarder 2015-kroner

ÅrBarne-trygd

Kontant-støtte

Forsørger-fradrag

Statlig tilskudd,barnehager

Kommunalt til-skudd, barnehager

Foreldrepenger(inkl. eng.stønad)

Foreldre-fradrag Totalt

1993 17,54 0,00 2,99 4,95 2,79 6,40 1,28 35,95

1994 17,46 0,00 2,96 5,43 2,85 8,19 1,34 38,23

1995 17,15 0,00 2,90 5,69 3,17 8,63 1,50 39,04

1996 17,98 0,00 2,88 6,20 3,32 9,08 1,65 41,11

1997 18,16 0,00 2,80 6,06 3,35 9,36 1,62 41,35

1998 18,05 1,07 2,73 5,76 3,76 9,47 1,44 42,28

1999 17,52 3,17 2,68 5,70 4,02 10,08 1,66 44,83

2000 16,41 3,95 2,62 5,74 4,24 10,30 1,66 44,92

2001 18,88 3,82 0,00 6,12 4,90 10,51 1,71 45,94

2002 18,80 3,68 0,00 7,30 5,49 10,61 1,74 47,62

2003 18,21 3,46 0,00 9,17 3,95 11,38 1,80 47,97

2004 17,49 3,52 0,00 12,23 3,86 10,68 1,86 49,64

2005 17,38 3,47 0,00 14,37 4,95 11,66 1,87 53,70

2006 16,97 2,86 0,00 18,23 6,00 11,47 1,86 57,39

2007 16,92 2,35 0,00 21,10 7,60 11,96 1,93 61,86

2008 16,35 1,83 0,00 23,89 9,51 12,22 2,14 65,94

2009 16,23 1,64 0,00 26,72 10,60 13,36 2,24 70,79

2010 16,09 1,54 0,00 28,37 10,64 14,49 2,30 73,74

2011 16,03 1,54 0,00 0,54 35,08 15,18 2,35 70,72

2012 15,99 1,30 0,00 0,54 37,54 16,57 2,39 74,33

2013 15,61 0,91 0,00 0,42 38,82 17,92 2,22 75,90

2014 15,43 1,44 0,00 0,46 40,99 18,06 2,27 78,65

2015 15,24 1,75 0,00 0,56 39,88 18,10 2,83 78,36


av egne barn, som foreldrepenger og kontant-støtte. I kapittel 11 er tjenestene barnehage ogskolefritidsordning omtalt. Så følger i kapittel 12en omtale av ytelser rettet mot spesifikke grupperav barnefamilier: stønader til enslige foreldre, bi-

dragsforskott, støtte til studenter med barn ogbarnetillegg i trygdeytelsene. Kapittel 13 omhand-ler bostøtte og skattefordeler for familier medbarn.

Figur 8.2 Overføringer til barnefamilier i OECD-land. 2013. Andel av BNP

Kilde: OECD

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

Storb

ritan

nia

Frank

rike

Danm

ark

Ungar

n

Sverig

e

Islan

d

Luxe

mbu

rg

Irlan

d

Belgia

Finlan

d

Tsjek

kia

Norge

Tysk

land

EU-gjen

nom

snitt

New Z

ealan

d

Austra

lia

Østerri

ke

Israe

l

Estlan

d

Sveits

Slovak

ia

Italia

Sloven

ia

Neder

land

Polen

Japa

n

Spania

Canad

a

Portu

gal

Chile

Korea

USA

Mek

siko

Tyrk

ia

Kontantoverføringer Tjenester Skatteletter for barnefamilier OECD-33 gjennomsnitt = 2,4 %


Kapittel 9

Barnetrygd

Barnetrygden ble innført like etter andre verdens-krig og var en av de første universelle trygdeytel-sene som ble innført i Norge. I løpet av de nesten70 årene den har eksistert, har den gjennomgåtten rekke større og mindre endringer, men den erfortsatt en universell ytelse som utbetales til allemed barn under 18 år.

9.1 Dagens regelverk for barnetrygd

Barnetrygd gis for alle barn bosatt i Norge. Bar-netrygden gis fra og med kalendermåneden etterat barnet er født, og til og med kalendermånedenfør barnet fyller 18 år.

Barnetrygdsatsen fremgår ikke av loven, menfastsettes av Stortinget i årlige budsjettvedtak.Satsen er i 2017 på 11 640 kroner per barn per år.Barnetrygden utbetales månedlig. Forrige størreendring i satsen skjedde i 2001, og bortsett fra enliten reduksjon i 2003 har den stått stille siden da.

Det er den som har barnet boende fast hosseg, som har rett til barnetrygd. Hvis foreldreneikke bor sammen og skriftlig har avtalt at barnetskal bo fast hos begge, kan hver av foreldrene fåutbetalt 50 prosent barnetrygd. Hvis foreldrenebor sammen, utbetales barnetrygden til mor, medmindre foreldrene har gitt melding til NAV om atfar skal ha stønaden utbetalt.

Hvis barnets foreldre er ugift, skilt eller sepa-rert og ikke bor sammen i en felles husholdning,utbetales barnetrygd for ett barn mer enn det fak-tiske barnetallet (utvidet barnetrygd). Utvidetbarnetrygd gis også til barn av gjenlevende ekte-felle.

Den utvidede barnetrygden faller bort hvisforelderen inngår ekteskap, har levd i et ekte-skapslignende forhold i en felles husholdning iminst 12 av de siste 18 månedene, eller har ellerfår felles barn med en person vedkommende leversammen med i et ekteskapslignende forhold i enfelles husholdning.

Enslige forsørgere som har rett til utvidet bar-netrygd og full overgangsstønad, og som har barn

i alderen null til tre år, har rett til et småbarnstil-legg på 7 920 kroner i året. Det gis ett tillegg uav-hengig av hvor mange barn i alderen null til tre årvedkommende forsørger.

Barnetrygden er skattefri og gis uten behovs-eller inntektsprøving.

I 2016 ble det utbetalt drøyt 15 milliarder kro-ner i barnetrygd.

Per 31. desember 2016 var det 673 818 perso-ner som mottok barnetrygd. Dette er en økningpå 53 500, eller 8,6 prosent, fra 31. desember 2006.De aller fleste mottakerne er kvinner, men ande-len menn er økende. Ved utgangen av 2016 var11,2 prosent av mottakerne menn, det vil si en pro-sentandel nesten dobbelt så høy som ved utgan-gen av 2006.

Ved utgangen av 2016 ble det utbetalt barne-trygd for 1 134 813 barn. Dette er en økning på51 000, eller 4,7 prosent, fra utgangen av 2006. Ihele perioden fra 31. desember 2006 til 31. desem-ber 2015 har antallet barn per mottaker vært sta-bilt.

Antallet barnetrygdmottakere med utvidet stø-nad (stort sett eneforsørgere) var 123 557 ved ut-gangen av 2016. Av barnetrygdmottakerne har18,3 prosent utvidet stønad.1

9.1.1 Barnetrygd for barn som oppholder seg utenlands

Etter barnetrygdloven er det et vilkår for rett tilbarnetrygd at barnet er bosatt i Norge. Et barnsom kommer til landet, anses som bosatt i Norgehvis barnet skal oppholde seg her i mer enn tolvmåneder.

Ved midlertidig fravær fra Norge som ikke erment å vare mer enn tre måneder, regnes barnetfortsatt som bosatt her.2 Selv om utenlandsopphol-

1 Kilde Arbeids- og velferdsdirektoratet. Tall hentet franav.no 7. mars 2016.

2 Tidligere falt barnetrygden bort hvis utenlandsoppholdetvar ment å vare mer enn seks måneder. Innstrammingentrådte i kraft 1. oktober 2016. Se for øvrig lovforslaget iProp. 63 L (2015–2016).


det skal vare utover seks måneder, kan det likevelgis barnetrygd hvis barnet og forelderen/forel-drene er medlemmer i folketrygden.3

Gjennom EØS-avtalen er Norge bundet av EUstrygdeforordning.4 Det innebærer at barnetrygdgis for barn bosatt i EØS-området hvis forsørge-ren etter reglene i trygdeforordningen er trygdeti Norge (gjelder i hovedsak personer som arbei-der i Norge eller på norsk skip).

I 2015 ble det utbetalt 200 millioner kroner ibarnetrygd for personer bosatt i utlandet (av totalt15,1 milliarder kroner). Av dette gikk 44 prosent(88 millioner kroner) til personer med opphold iPolen. Deretter kom Litauen med 18 millionerkroner og Sverige med 16 millioner kroner. I alt75 prosent av barnetrygd utbetalt til utlandet gikktil utenlandske statsborgere.5

9.1.2 Historikk om barnetrygd6

Barnetrygden ble innført 1. oktober 1946 og er enav våre første universelle trygdeordninger. Daden ble innført, ble barnetrygd gitt med 180 kro-ner per år fra og med andre barn. Regjeringen øn-sket ved innføringen å inkludere også det førstebarnet, men dette ville omtrent fordoble utgifteneog ble ikke innført. Imidlertid fikk enslige forsør-gere barnetrygd også for første barn. Barnetryg-dalderen var opprinnelig 16 år. Barnetrygden bleutbetalt til moren. Dette ble tolket som en økono-misk godtgjøring for morens arbeid med barne-oppfostring, eller i det minste som en symbolskanerkjennelse.

Barnetrygden ble regnet som skattepliktiginntekt. Den ble derfor finansiert med 7/8 fra sta-ten og 1/8 fra kommunene, i og med at kommu-nene også fikk skatteinntekter.

I forbindelse med innføringen av barnetrygdble det fra departementets side presisert at barne-trygdens formål ikke skulle være at det offentligeskulle garantere det økonomiske grunnlaget forbarns oppvekst; dette burde og skulle være forel-

drenes ansvar. Målsettingen var at familiens øko-nomiske standard ikke skulle synke etter hvertsom barnetallet økte. Befolkningsveksten måtteikke synke som følge av de økonomiske omkost-ningene ved å ha flere barn.

Fra 1957 ble skatteplikt for barnetrygden avvi-klet. Flere grunner ble anført for endringen: Bar-netrygden måtte anses som en faktor i utjevnin-gen mellom forsørgere og ikke-forsørgere, og der-med som en påbygging til skattelovens bestem-melser om inntektsfradrag for forsørgerbyrde.Barnetrygden måtte vurderes som et supplementtil skattesystemet, snarere enn som en sosialtrygdbasert på en forsikringstankegang. Også prak-tiske årsaker knyttet til overgang til forskudds-skatt (unngå restskatt for barnetrygdmottakere)var en del av begrunnelsen for endringen. Etter-som skatteplikten bortfalt, mistet kommuneneskatteinntekter, samtidig som de bidro med 1/8av finansieringen av barnetrygden. I 1963 ble denkommunale medfinansieringen opphevet, somledd i visse endringer i skattesystemet.

Graderte satser etter barnetall ble innført i1963. Det ble gitt 400 kroner året for andre barn(enslige forsørgere fikk også 400 kroner for førstebarn), 500 kroner året for tredje barn, 600 kroneråret for fjerde barn og 700 kroner for femte barn.

Søskenprofil i barnetrygden hadde vært dis-kutert lenge uten å få flertall. Forslaget fikk imid-lertid gjennomslag etter at det ble lagt frem enutredning som viste sammenhengen mellom bar-netallet og familienes levestandard; den relativelevestandarden sank kraftig når man fikk første,andre og tredje barn. Ved ytterligere barn sank le-vestandarden fortsatt, men merkbart mindre ennfor de første barna. Ettersom familiemønsteret påførste halvdel av 1960-tallet klart pekte i retning avfærre barn per familie, var dette ingen kostbar re-form.

Ved skatteomleggingen i 1970 fikk barnetryg-den økt betydning som virkemiddel for å ivaretahensynet til forsørging av barn. Tidligere ble for-sørging av barn også tatt hensyn til gjennom skat-teklassefradrag: Jo flere barn man forsørget,desto høyere skatteklasse og fradrag. For å kom-pensere for bortfallet av klassefradrag og innførin-gen av merverdiavgiften ble barnetrygden øktkraftig (for barn nummer to ble for eksempel sat-sen økt fra 550 til 1 500 kroner per år).

Det ble også foreslått at barnetrygden skullegis i form av et direkte fradrag i forskuddsskatt ogforskuddstrekk av skatt. Barnetrygden ville dabare bli utbetalt kontant i den utstrekning denoversteg skattetrekket. Flertallet i Stortinget gikkmot forslaget med den begrunnelse at det ikke

3 De må være medlemmer i trygden etter folketrygdloven §2-5 (pliktig medlemskap for blant andre norske statsbor-gere som er arbeidstakere i den norske stats tjeneste, i For-svarets tjeneste eller student med støtte fra Lånekassen)eller § 2-8 (frivillig medlemskap for blant andre ansatte i envirksomhet med hovedsete i Norge og studenter).

4 Forordning 883/2004 om koordinering av trygdeordnin-ger.

5 Arbeids- og velferdsdirektoratet 2016.6 Teksten er i all hovedsak hentet fra Ot.prp. nr. 57 (2000–

2001) Om lov om barnetrygd (barnetrygdloven) og NOU1996: 13 Offentlige overføringer til barnefamilier. Mer utfør-lig omtale av endringer i barnetrygden finnes i disse doku-mentene.


ville være heldig å gå bort fra en ordning medkontant utbetaling til moren.

Fra 1970 ble det utbetalt barnetrygd for førstebarn. Enslige forsørgere fikk rett til barnetrygdfor ett barn mer enn det faktiske barnetallet.Spørsmålet om barnetrygd for første barn varreist nesten 20 år tidligere, men hadde ikke fåttflertall, blant annet fordi det var en kostbar re-form.

Som del av en samlet tiltakspakke for landsde-len ble det i 1989 innført et tillegg i barnetrygdenfor personer bosatt i Finnmark og enkelte kom-muner i Nord-Troms, det såkalte finnmarkstilleg-get.

I 1991 ble det innført et tillegg i barnetrygdenfor barn opptil tre år. Økning av barnetrygden forde yngste barna hadde vært foreslått ved flere an-ledninger. Begrunnelsen for å innføre et småbarn-stillegg var at mange småbarnsfamilier har enstram økonomi. Tillegget skulle lette presset frahøy foreldrebetaling for barnehageplass, ekstratransportutgifter o.a. Fra 1994 ble småbarnstilleg-get for nullåringer fjernet. Begrunnelsen var utvi-delsen av stønadsperioden for lønnet fødselsper-misjon til 42/52 uker (med henholdsvis 100/80prosent lønnskompensasjon) som trådte i kraft i1993. De som ikke hadde rett til betalt permisjon,fikk kompensasjon for at de mistet småbarnstil-legget i barnets første leveår gjennom en tilsva-rende økning av engangsstønaden ved fødsel.

Barnetrygd for norske barn bosatt på Svalbardble innført i 1992. Det ble i den anledning vist til atbarnefamiliene på Svalbard har spesielt store ut-gifter til mat og klær mv., og at barnetrygden vilkunne anspore dem som arbeider på Svalbard, tilå ha sine familier boende hos seg.

Enslige forsørgeres rett til barnetrygd for ettbarn mer enn det faktiske barnetallet ble stram-met inn i 1994: Enslige forsørgere som lever i etstabilt samboerforhold, mistet retten til utvidetbarnetrygd for særkullsbarn. I begrunnelsen bledet blant annet vist til at ved stabile, ekteskapslig-nende samboerforhold må man anta at hushold-ningens samlede økonomiske situasjon har storelikhetstrekk med situasjonen i familier der forel-drene bor sammen og mottar ordinær barne-trygd.

I 1998 ble et ekstra småbarnstillegg7 innførtsom et ledd i styrkingen av enslige forsørgeresøkonomi og i forbindelse med omleggingen avstønadsordningene for enslige forsørgere. Tilleg-get gis til forsørgere som oppfyller vilkårene for

rett til utvidet barnetrygd og full overgangsstø-nad. Det gis ett tillegg per forsørger med barn i al-deren null til tre år.

Fra 1998 tilstås barnetrygd automatisk for ny-fødte. Ordningen innebærer at ordinær barne-trygd tilstås på grunnlag av folkeregisteropplys-ninger. Foreldrene behøver dermed i de fleste til-feller ikke å søke om barnetrygd.

Satsstrukturen i barnetrygden ble endret i1999. Tidligere ble barnetrygden gitt med økendesats opp til og med det femte barnet. Etter omleg-gingen ble det gitt en sats for første og andrebarn, og en for tredje barn og hvert av de påføl-gende barn. Flerbarnsprofilen ble altså modifi-sert. Det ble i begrunnelsen vist til at høyere sat-ser for flere barn ikke nødvendigvis var i samsvarmed utgiftsprofilen i familier med mange barn.

Med virkning fra 1. mai 2000 ble barnetrygdal-deren utvidet til 18 år. I budsjettforslaget ble end-ringen blant annet begrunnet med at de allerfleste barn går på skole og forsørges av sine for-eldre også etter at de har fylt 16 år, og at forsør-gerplikten etter barneloven varer til barnet er 18år. Økningen av barnetrygdalderen ble finansiertved at satsene for alle andre aldersgrupper ble re-dusert noe.

I 2001 ble de søskengraderte satsene i barne-trygden avviklet, slik at det ble én sats for barne-trygd, uansett hvor mange barn det er i barneflok-ken. Igjen ble det vist til at søskengradering ikkeuten videre er i samsvar med utgiftsprofilen i fami-lier med flere barn.

Fra samme år ble forsørgerfradraget i skattinnlemmet i barnetrygden. Forsørgerfradragetble utbetalt kontant til dem som ikke betalte skatt.I forslaget viste regjeringen til at barnetrygden ogforsørgerfradraget i stor grad var ment å dekkesamme formål, nemlig å kompensere for økte merutgifter ved å ha barn. Sammenslåingen innebarderfor en forenkling.

I 2003 ble småbarnstillegget avviklet. Små-barnstillegget ble utbetalt for ettog toåringer ogutgjorde da det ble avviklet, 7 884 kroner per barnper år. Regjeringen skrev i budsjettproposisjonenat den ønsket å avvikle småbarnstillegget og om-disponere midlene til barnehage og kontantstøttefor den samme aldersgruppen. Barnehagesatsin-gen førte til lavere foreldrebetaling i barnehage.Foreldre med ettog toåringer uten barnehage-plass ville ikke nyte godt av dette, og kontantstøt-ten ble derfor økt tilsvarende småbarnstillegget.Dermed fikk alle familier med barn mellom ett ogtre år kompensasjon for bortfall av småbarnstil-legget, enten i form av lavere foreldrebetaling ibarnehage eller i form av økt kontantstøtte. Det

7 Tillegget blir i dag kalt «småbarnstillegget» etter at detordinære småbarnstillegget bortfalt i 2003.


ekstra småbarnstillegget for enslige forsørgeremed barn under tre år ble videreført.

I 2007 ble svalbardtillegget innført. I begrun-nelsen for forslaget heter det at det er en uttaltmålsetting at Svalbard skal bestå som et familie-samfunn, og at det er viktig å legge til rette for atbarnefamilier kan bo der. Et svalbardtillegg på 3840 kroner (lik finnmarkstillegget) ble dermedinnført.

Finnmarkstillegget og svalbardtillegget ble av-viklet fra 1. april 2014. Avviklingen ble blant annetbegrunnet med at medianinntekten etter skatt forhusholdninger med barn i Finnmark ligger overlandsgjennomsnittet.

9.1.3 Utgifter til og mottakere av barnetrygden

Som gjennomgangen over viser, har det vært gjortmange endringer i barnetrygden de nesten 70årene den har eksistert. Endringene (herunderendringer i søskengraderingen) gjør det vanskeligå sammenligne nivået på barnetrygden over tid.Siste år barnetrygden ble pris- eller lønnsjustert,var imidlertid 1996. Justeringer i satsen etter dentid har skjedd som følge av endringer i ordningen(blant annet økt barnetrygdalder og innlemmingav forsørgerfradraget). Regnskapstall illustrererdette: I 1980 ble det utbetalt 2,8 milliarder kroner ibarnetrygd. Fem år senere var utbetalingenenesten fordoblet. I 1990 ble det utbetalt 8,8 milliar-der kroner, mens i 1995 var barnetrygdutbetalin-gene på totalt 11,7 milliarder kroner. I 2000 ble detutbetalt 12,5 milliarder kroner i barnetrygd. Siden

den gang har barnetrygdutbetalingene årlig værtpå 14–15 milliarder kroner. Bevilgningene haraltså ligget på omtrent samme nominelle nivå desiste 15 årene.

Utvidet barnetrygd

I det følgende beskrives mottakerne av utvidetbarnetrygd. Det er enslige forsørgere som mottarutvidet barnetrygd. Nivå og utvikling i antall mot-takere og alderssammensetning beskrives. Tal-lene er fra Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Det var en jevn økning i antall mottakere av ut-videt barnetrygd fra 1995 til 2005. Fra 2006 til2015 har antallet vært relativt stabilt. Andelen avmottakere av barnetrygd som mottar utvidet bar-netrygd, har ligget mellom 18 og 22 prosent gjen-nom hele perioden, med en liten topp rundt 2005.

Mottakerne av utvidet barnetrygd er eldre nåenn tidligere. Fra 1995 til 2015 har gjennomsnitts-alderen økt fra 34 til 41 år, andelen mottakere i al-deren 40–49 år er doblet og andelen mottakeremellom 20 og 29 år har gått ned 18 prosentpoeng.En viktig årsak til dette er at kvinner venter lengermed å få barn enn tidligere. Mottakere av barne-trygd har derfor også hatt en lignende aldersut-vikling som mottakere av utvidet barnetrygd. I2015 var 46 prosent av alle mottakere av utvidetbarnetrygd mellom 40 og 49 år og 29 prosent varmellom 30 og 39 år. Dette betyr at 3/4 av alle mot-takere av utvidet barnetrygd i 2015 var mellom 30og 49 år.

Dobbeltmottakere av utvidet barnetrygd er til-feller der foreldre som bor atskilt og alene, splitter

Figur 9.1 Mottakere av utvidet barnetrygd. 1995–2015. Antall og andel

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

16

17

18

19

20

21

22

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

140 000

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

An

del

An

tall

Antall Andel


barneflokken mellom seg, slik at minst ett barnbor med hver av foreldrene. På denne måten vilforeldrene motta barnetrygd for barnet/barna dehar boende hos seg, i tillegg til at begge mottarhel utvidet barnetrygd. Utbredelsen av denne ty-pen mottak har vært lite belyst, men tall fra Ar-beids- og velferdsdirektoratet viser at det per de-sember 2015 var 4 113 foreldrepar hvor begge for-eldrene mottok full utvidet barnetrygd. Det varogså 1 048 foreldrepar som bodde atskilt og alene,men hvor det ble oppgitt at de delte omsorgenlikt. Disse foreldreparene mottok barnetrygd ogen utvidet barnetrygd som de delte mellom seg,og er ikke dobbeltmottakere av utvidet barne-trygd.

9.2 Kunnskap om virkninger av barnetrygden

Barnetrygden har vært gjenstand for diskusjon imange offentlige utvalg og i mye forskning. I detfølgende gjennomgås noen av disse utvalgenesdrøftinger og tilrådninger og noen studier av bar-netrygd. Det viktigste elementet i utredningeneog i forskningen er om man bør ha en universelleller en behovsprøvd utforming av barnetrygden.

Tidligere utvalg

NOU 1993: 11 Mindre til overføringer – mer til sys-selsetting behandlet spørsmålet om behovsprøvingav barnetrygden. I vurderingen av inntektsprøvdbarnetrygd ble det lagt vekt på at inntektsprøvin-gen har god omfordelingseffekt blant barnefami-lier, men at inntektsprøvingen også innebærerhøyere marginalskatt for barnefamilier i visse inn-tektsintervaller og likestillingskonsekvenser pågrunn av arbeidsmarkedstilpasninger. I vurderin-gen av skattlegging av barnetrygden la utvalgetvekt på problemstillinger knyttet til hvem av forel-drene som skal få tillagt barnetrygden i inntekten,lavere toppskattgrenser for barnefamilier og ad-ministrativt merarbeid. Det var ikke flertall i utval-get for å anbefale hverken inntektsprøving ellerskattlegging.

NOU 1996: 11 Offentlige overføringer til barne-familiene la til grunn at hensikten med barnetryg-den er økonomisk utjevning mellom personerhenholdsvis med og uten forsørgede barn. Alter-nativt kan barnetrygden betraktes som en overfø-ring fra en senere livsfase til en tidligere. Utvalgetanerkjente at det er mottakere av barnetrygdensom ikke er økonomisk avhengige av trygden,men fastholdt at barnetrygden skal være det vir-

kemiddelet i skattesystemet som skal korrigerefor ulik forsørgerbyrde, uavhengig av mottake-rens økonomiske situasjon for øvrig.

Utvalget sa videre at man må skille differensi-ert skattlegging på grunnlag av ulik forsørger-byrde fra spørsmålet om den generelle inntekts-fordelingen i samfunnet. Hvis det er ønskelig meden jevnere inntektsfordeling, bør dette løses gjen-nom en skjerping av den generelle skattleggin-gen, ikke ved å inntektsgradere barnetrygden. Ut-valget presiserte at ulike målsettinger i politikkenideelt sett bør løses med ulike virkemidler. Hvisett virkemiddel skal løse flere målsettinger, opp-står det fort problemer i utforming og dimensjo-nering.

Videre fulgte en diskusjon av søskengrade-ring, tillegget i Finnmark og Nord-Troms og små-barnstillegget.

Longvautvalget foreslo, som en forenkling avoverføringssystemet, at forsørgerfradraget ogbarnetrygden skulle slås sammen til én felles ord-ning. Dette skulle være en kontantutbetaling, hvorbarnetrygdens regler legges til grunn. Utvalgetforeslo også at en ordning der barnetrygden gjø-res om til en fradragsordning i skatten, utredes.

Longvautvalgets prinsipielle syn på barnetryg-den oppsummeres som følger: Det bør fortsattvære en lik, universell barnetrygd som jevner utden økonomiske situasjonen mellom personermed og uten forsørgeransvar, uten hensyn til mot-takerens økonomiske stilling. Dette er imidlertidikke til hinder for at barnetrygden kan graderesetter barnets alder.

Selv om utvalget sluttet opp om universell bar-netrygd, så de likevel nærmere på skattlegging oginntektsprøving. Det som særlig ble trukket fremav utvalget, var at inntektsprøving av barnetryg-den trolig vil medføre at de fleste vil justere ar-beidstiden sin slik at grensen for avkorting ikkeoverstiges. Dette kan medføre uheldige virknin-ger i form av redusert yrkesaktivitet. Hva gjelderskattlegging, vises det til at skattlegging slår ster-kest ut for husholdninger med de laveste inntek-tene per forbruksenhet. Skattlegging vil også på-virke arbeidstilbudet, særlig for kvinner i hushold-ninger med lave inntekter.

NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget vektla barne-trygden som en omfordeling fra husholdningeruten barn til husholdninger med barn, samt somen overføring til småbarnsfasen fra andre livsfa-ser. Utvalget påpekte at manglende oppjusteringav barnetrygden siden 1996 har gitt økt ulikhet ogflere personer med lavinntekt og har svekket bar-netrygdens omfordelende virkning. Siden barne-trygdens nominelle verdi har stått fast, samtidig


som kontantstøtten har blitt innført for de minstebarna, har det skjedd en omfordeling fra familiermed store barn til familier med små barn. I tilleggkommer de store ressursene som har vært bruktpå barnehage i den samme perioden.

Fordelingsutvalget mente på bakgrunn avdette at satsene i barnetrygden må oppjusteres itråd med lønnsveksten for at ordningen skal be-holde sin omfordelende effekt. Dette vil sikre atde gruppene der barnetrygden utgjør en viktigdel av inntektene, får en inntektsutvikling på linjemed den øvrige befolkningen. Utvalget trakk ogsåfrem at en underregulering av barnetrygden kanskape press på andre inntektssikringsordninger.

Til slutt trakk utvalget frem at en gjeninnfø-ring av søskentillegget vil ha gode fordelingsvirk-ninger.

NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon – den norskemodellens framtid foreslo ingen endringer i barne-trygden, men drøftet likevel enkelte aspekter vedordningen i perspektiv av aktivisering i de familie-politiske ordningene. Utvalget trakk frem at ord-ningen er enkel å administrere, men at den er re-lativt kostbar fordi den utbetales til alle, også til fa-milier som klarer seg godt uten den økonomiskestønaden. I den grad målet med stønaden er å av-hjelpe sosial ulikhet, mente utvalget at det er litetreffsikkert å utbetale samme sum til alle.

Utvalget var også opptatt av muligheten for ek-sport av kontantytelser, og mente at utvikling avtjenestetilbudet var å foretrekke fremfor opptrap-ping av kontantytelsene.

Forskning

En studie som inkluderer EU25 og Norge, under-søker om en universell barnetrygd eller en barne-trygd som er mer målrettet mot fattige, er mest ef-fektivt for å redusere barnefattigdom.8 For å måleeffekten barnetrygd har på fattigdom, sammenlig-nes fattigdomsrater før og etter inkludering avbarnetrygden i husholdningenes disponible inn-tekt. Den relative forskjellen mellom fattigdomsra-tene før og etter er effekten barnetrygd har på fat-tigdom. Forfatterne finner at barnetrygdordnin-ger med store budsjetter har en sterk og konsis-tent sammenheng med høyere nivåer av fattig-domsreduksjon. Med «store budsjetter» menesher at en større andel av BNP brukes på barne-trygd enn hos de andre landene i studien. Studienfinner også at de universelle ordningene harstørst budsjetter. Imidlertid har målrettede ord-ninger mer generøse ytelser for lavinntektsfami-

lier, og denne generøsiteten i ytelsene til fattigerelateres til høyere nivåer av fattigdomsbekjem-pelse. Konklusjonen i studien er at landene sompresterer best med tanke på fattigdomsreduksjon,er land med målretting mot fattige innenfor et uni-verselt system.

Alenemødre er sett på som en av de mest sår-bare gruppene i samfunnet. En lignende artikkelser nærmere på estimeringen av effekten av bar-netrygd på fattigdom blant alenemødre på sammemåte som i den forrige studien, men med et utvalgpå 15 europeiske land.9 Studien finner at bådestørrelsen på budsjettet for barnetrygd og utfor-mingen av barnetrygden er viktige for å reduserefattigdom blant alenemødre. Målretting av barne-trygden mot alenemødre er, uavhengig av størrel-sen på budsjettet, relatert til høyere nivåer av fat-tigdomsreduksjon blant alenemødre. De beste re-sultatene finner man i land som kombinerer etuniverselt system for barnetrygd med ekstraytelser spesielt rettet mot alenemødre (Norge,Danmark og Finland), eller i land med generøseytelser til alle (Irland).

En annen studie legger til grunn at hensiktenmed barnetrygd ikke bare er å redusere barnefat-tigdom, men også å kompensere familier for kost-naden ved å ha barn.10 I studien finner forfatterneat land som lykkes i å dekke store deler av kostna-den ved å ha barn for alle familier, tenderer tilogså å lykkes i å redusere fattigdomsratene for fa-milier. Dette tolkes som at det ikke er en motset-ning mellom de to hensiktene. I studien leggesdet også vekt på at det fødes flere barn i familiermed lav inntekt enn i andre familier, og at selv enuniversell barnetrygd i dette perspektivet vil væremålrettet mot lavinntektsfamilier.

Atkinson argumenterer for en universell bar-netrygd.11 Atkinson ser ikke på barnetrygd kunsom en omfordeling fra rik til fattig, men ogsåsom en omfordeling fra familier uten barn til fami-lier med barn. Han argumenterer for at familiermed barn har større nytte av en krone ekstra ennfamilier uten barn. Om man skulle ønske å økeytelsen til dem med lav inntekt, mener Atkinson atdette ikke bør gjøres ved å kutte ytelsen til rike fa-milier, men ved økt skattlegging av familier ogpersoner uten barn.

Et annet argument Atkinson bruker, er at per-soner verdsetter ulike former for inntekt ulikt.Noen typer ytelser blir for eksempel sett på somveldedighet, og mottak av en slik ytelse innebærer

8 Van Lancker og Van Mechelen 2014.

9 Van Lancker et al. 2014.10 Verbist & Lancker 2016.11 Atkinson 2011.


7.

et tap av verdighet. Han viser til at statistiske stu-dier viser at en del av dem som har rett til behovs-prøvde ytelser, ikke fremsetter krav. Noen økono-mer vil hevde at dette skyldes mangel på informa-sjon, men Atkinson mener at det skyldes at noener motvillige til å motta ytelser som kan bli sett påsom veldedighet. En universell barnetrygd vilkunne bli sett på som en rettighet uten tap av ver-dighet, mens en behovsprøvd barnetrygd vilkunne bli sett på som veldedighet.

Atkinson mener også at universell barnetrygder en måte man kan utjevne ulikheter mellomkjønnene på. Det er flere kvinner enn menn blantEuropas fattige, alenemødre er en av samfunnetsmest utsatte grupper, og barnetrygd blir oftest ut-betalt til kvinner.

Brewer og kolleger drøfter optimale skattesat-ser.12 Artikkelen legger til grunn at regjeringerønsker å overføre ressurser fra de rike til de fat-tige, og at dette ofte kan redusere insentivene til åjobbe. I artikkelen argumenteres det for at regje-ringer bør velge høye marginale skattesatser forinntektsgrupper hvor det er få skattebetalere.Dette gjelder i utgangspunktet de som tjenerminst, og de som tjener mest. Imidlertid vil valgetfor dem som tjener minst, ofte stå mellom å jobbenoe eller ikke å jobbe i det hele tatt, og lave skatte-satser vil derfor være det optimale for dem somtjener minst. Dette kan brukes som et argumentmot en behovsprøvd barnetrygd hvor man fårmindre jo mer man tjener. Med en slik gradvisbarnetrygd risikerer man at de økonomiske in-sentivene til å jobbe reduseres for dem med lavestinntekt. Dette er ofte personer som ikke jobberfulltid, og reduserte økonomiske insentiver til åjobbe mer kan føre til at disse ikke ønsker å jobbemer, og at de forblir blant dem som tjener minst.

Bay og kolleger undersøker om innvandringhar en negativ effekt på folks holdninger til å økebarnetrygden i Norge.13 De undersøker spesieltom det har noen betydning hva slags innvandringdet er, om det er flyktninger/asylsøkere eller ar-beidsinnvandrere fra EU. I studien stiller man re-spondentene først et spørsmål om de støtter enøkning av barnetrygden for å redusere barnefat-tigdom. Deretter deles respondentene i to tilfel-dige grupper. De som støtter forslaget, blir enteninformert om at nylig ankomne immigrantfamilierhar rett til barnetrygd, eller at arbeidsinnvandrerefra EU har rett til barnetrygd, også for barn sombor i et annet land. Motstandere av forslaget blir

spurt om en innskrenkning av rettigheten tilytelsen enten for nylig ankomne immigrantfami-lier eller arbeidsinnvandrere fra EU vil få dem til åendre synspunkt.

Blant dem som i første omgang støtter forsla-get, er det relativt få som endrer mening når de fårinformasjon om immigranters rettigheter tilytelsen. Også blant dem som i første omgang ermotstandere, er det få som skifter mening selv omman skulle begrense innvandreres rettigheter tilytelsen. Forfatterne tolker dette som at vel-ferdsnasjonalisme (motstand mot å dele ytelsermed innvandrere som kulturelt står langt unnanordmenn) ikke ser ut til å ha betydelige negativeimplikasjoner for støtte til å øke barnetrygden.

Blant dem som i første omgang støtter forsla-get og deretter blir konfrontert med arbeidsinn-vandreres rettigheter, er det flere som endrer me-ning. Også blant dem som var mot forslaget, erdet flere som endrer mening om man skulle be-grense arbeidsinnvandreres rettigheter til ytelsen.Dette tolkes som at flere føler at barnetrygd er enstøtte til mor og barn, og at ytelsen derfor barebør gis om disse bor i Norge.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra utval-get gjennomført nye modellberegninger av alter-native innretninger av barnetrygden, se vedlegg 1samt kapittel 14.

9.3 Barnetrygd i andre nordiske land14

Alle nordiske land har en barnetrygdordning. Imotsetning til i Norge er det i de andre nordiskelandene ulike satser avhengig av barnets alderog/eller antall barn.

Danmark

Danmark har en behovsprøvd børne- og ungey-delse. Børne- og ungeydelsen blir redusert med 2prosent av det beløp som hver av ektefellene over-stiger om lag 896 000 kroner i inntekt før skatt.Samboeres inntekt har ingen betydning for omytelsen blir redusert. I Danmark er barnetrygdenca. 1 820 kroner per måned for barn under tre år.Den blir gradvis lavere jo eldre barnet blir. For15–17-åringer er barnetrygden ca. 1 130 kronerper måned. Barnetrygden utbetales frem til bar-net fyller 18 år.

12 Brewer et al. 2010.13 Bay et al. 2016.

14 Opplysninger hentet fra w w w.mis soc.or g 2. januar 201Alle satser omregnet til norske kroner etter valutakursendenne dagen.


Finland

Finland har en universell barnetrygd som gis uav-hengig av familiens inntekt. Ordningen har ensøskenprofilering, som innebærer at det blir gitten stadig høyere sats per barn i søskenflokken,opp til det femte barnet. Det utbetales i underkantav 900 kroner per barn per måned for første barn.For det femte barnet (og videre) er satsen i under-kant av 1 600 kroner. I Finland gis det barnetrygdtil barnet fyller 17 år. Enslige forsørgere får ca.440 kroner ekstra per barn.

Island

Island har en inntektsprøvd barnetrygd. Barne-trygden blir redusert hvis inntekten overstigerom lag 308 000 kroner for par, halvparten for ens-lige. Island gir i underkant av 1 100 kroner per må-ned for det første barnet. For det andre barnet (ogvidere) gis det i underkant av 1 300 kroner permåned per barn. Enslige forsørgere får henholds-vis like under og like over 1 800 kroner. Barne-trygd utbetales frem til barnet er 18 år.

Sverige

Sverige har en universell barnetrygd som utbeta-les uavhengig av familiens inntekt. Det er en søs-kenprofilering på barnetrygden. Satsen for detførste barnet er ca. 1 000 kroner. Om man harseks barn, får man utbetalt nesten 10 000 kronerper måned. I Sverige gis det barnetrygd til barnetfyller 16 år, eller til barnet fullfører obligatorisk ut-danning.

I Sverige deles barnetrygden mellom forel-drene med mindre foreldrene er enige om at moreller far skal motta hele barnetrygden. Denne ord-ningen ble innført for å øke muligheten for like-stilling og for å øke foreldrenes forutsetninger forå ta et felles økonomisk ansvar for barnet.Forsäkringskassan har publisert statistikk som vi-ser at mens 3 prosent av foreldrene delte barne-trygden måneden før endringen, delte 54 prosentav foreldrene barnetrygden måneden etter end-ringen.


Kapittel 10

Foreldrepenger, engangsstønad og kontantstøtte

10.1 Foreldrepenger

Foreldres rett til permisjon ved svangerskap, fød-sel og adopsjon reguleres av arbeidsmiljøloven.1 Ihenhold til regelverket skal mor ha permisjon deseks første ukene etter fødsel. Far har rett til toukers permisjon for å bistå moren. Foreldrene harrett til foreldrepermisjon i til sammen tolv måne-der. Hver av foreldrene har i tillegg rett til permi-sjon i inntil tolv måneder for hver fødsel. Retten tilpermisjon og andre rettigheter foreldre har etterarbeidsmiljøloven, omtales i avsnitt 10.4. Omtaleni avsnitt 10.1 vil konsentrere seg om retten til for-eldrepenger fra folketrygden under permisjonen.De økonomiske ytelsene i forbindelse med fødselog adopsjon er regulert i folketrygdloven.2

10.1.1 Dagens regelverk for foreldrepenger

Foreldrepengeordningen skal sikre inntekt forforeldre i forbindelse med fødsel og adopsjon oger knyttet til tidligere yrkesaktivitet. Rett til forel-drepenger opparbeides gjennom å være yrkesak-tiv med pensjonsgivende inntekt i minst seks avde siste ti månedene før forelderen starter sitt ut-tak. Inntekten må på årsbasis svare til minst halv-parten av folketrygdens grunnbeløp (fra 1. mai2016 er grunnbeløpet 92 576 kroner). Rett til forel-drepenger opparbeides også dersom forelderenhar mottatt dagpenger under arbeidsløshet, syke-penger, arbeidsavklaringspenger eller foreldre-penger for et tidligere barn.

Foreldrepengene beregnes etter inntekten tilforelderen som tar ut foreldrepenger, og ettersamme regler som for sykepenger. Det gis ikkeforeldrepenger fra trygden av inntekt som oversti-ger seks ganger grunnbeløpet. Mange arbeidsta-kere er dekket av avtaler som gir dem full lønn un-der foreldrepengeuttaket. Dette gjelder alle i of-fentlig sektor og mange i privat sektor. Foreldre-

penger til selvstendig næringsdrivende gis ogsåmed 100 prosent av inntekten (opptil seks gangergrunnbeløpet) (i motsetning til sykepenger, somgis med 65 prosent av inntekten).

Foreldrene kan velge om de vil motta foreldre-penger med full sats eller motta redusert sats, moten forlengelse av stønadsperioden. I 2017 er forel-drepengeperioden 49 uker med full sats eller 59uker med 80 prosent av full sats. Ved flerbarns-fødsler blir stønadsperioden utvidet med fem ukerfor hvert barn mer enn ett hvis full sats er valgt.Ved redusert sats blir utvidelsen sju uker.

Hvis begge foreldre har opptjent rett til forel-drepenger, må de dele perioden mellom seg. Mormå begynne uttak av foreldrepenger senest treuker før fødselen. De første seks ukene etter fød-selen er også forbeholdt mor. Ti uker er øremer-ket far (fedrekvoten), og ti uker er øremerket mor(mødrekvoten). De seks ukene mor må ta etterfødselen, inngår i mødrekvoten. De resterende26/36 ukene (avhengig av valgt sats) bestemmerforeldrene selv fordelingen av. Mødrekvoten ogfedrekvoten kan kun overføres til den andre forel-deren hvis vedkommende, på grunn av sykdomeller skade, er helt avhengig av hjelp til å ta seg avbarnet, eller er innlagt i helseinstitusjon.

Hvis bare den ene av foreldrene har opptjentrett til foreldrepenger, får vedkommende hele pe-rioden alene. Hvis bare mor har opptjent rett, kanhun dermed ta ut 49/59 uker. Hvis bare far haropptjent rett, kan han, forutsatt at mor går ut i ak-tivitet (se nedenfor), ta ut 40/50 uker. De treukene før fødsel og de første seks ukene etter fød-sel som er forbeholdt mor av helsemessige grun-ner, trekkes i slike tilfeller fra stønadsperioden.

Under uttak av fedrekvoten er det ingen kravtil aktivitet hos mor; foreldrene kan altså værehjemme samtidig. Hvis far skal ta ut mer enn kvo-ten, må mor være i aktivitet. Det vil si at hun etterfødselen går ut i lønnet arbeid, tar offentlig god-kjent utdanning (på heltid eller i kombinasjonmed arbeid som i sum gir heltid) eller deltar påheltid i introduksjonsprogram eller kvalifiserings-program. Mor oppfyller også aktivitetskravet der-

1 Kapittel 12 i lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø,arbeidstid og stillingsvern mv.

2 Kapittel 14 i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd.


som hun, på grunn av sykdom eller skade, er heltavhengig av hjelp til å ta seg av barnet, eller er inn-lagt i helseinstitusjon. Det er aldri krav til aktivitethos far når mor tar ut foreldrepenger.

Foreldrepengene kan utsettes og graderes påvisse vilkår. Utsettelse innebærer at foreldrepen-gene tas ut på et senere tidspunkt. Gradert uttakinnebærer at foreldrene mottar foreldrepenger ikombinasjon med arbeid, som til sammen ikkekan utgjøre mer enn 100 prosent stilling. Foreldre-pengeuttaket må være avsluttet innen barnet fyl-ler tre år.

For foreldre som adopterer barn under 15 år,gjelder tilsvarende regelverk som omtalt ovenfor.Ved adopsjon faller imidlertid de tre ukene før fød-sel bort. Stønadsperioden er dermed 46/56 uker islike tilfeller.

Internasjonale forpliktelser

Man må være medlem i folketrygden for å få retttil foreldrepenger. EUs trygdeforordning, somNorge er bundet av gjennom EØS-avtalen, harsammenleggingsregler. Det innebærer at tid ar-beidet i et annet EØS-land kan legges sammenmed tid arbeidet i Norge for å oppfylle kravet tilforutgående yrkesaktivitet for opptjening til forel-drepenger. EØS-avtalen innebærer også at opp-tjente foreldrepengerettigheter kan tas ut i andreEØS-land.

Foreldrepengeordningen berøres også av EUssvangerskapsdirektiv, foreldrepermisjonsdirektivog likestillingsdirektiv.

EUs direktiv 92/85/EØF (svangerskapsdirek-tivet) gir kvinnen rett til en sammenhengende bar-selpermisjon i 14 uker før og/eller etter fødselen.Permisjonen skal være lønnet. Ifølge folketrygd-loven er i dag til sammen 13 uker av foreldrepen-geperioden reservert for mødre. Mor må begynneuttak av foreldrepenger senest tre uker før fødse-len. Hun kan begynne uttaket tolv uker før fødse-len. De første seks ukene etter fødselen er forbe-holdt mor; disse ukene inngår i mødrekvoten på tiuker. De resterende fire ukene i mødrekvoten kantas i forlengelsen av de første seks ukene eller pået senere tidspunkt. EFTAs overvåkningsorganESA har stilt spørsmål til norske myndigheter omdet norske regelverket. Departementets vurde-ring har vært at norsk rett er i samsvar med direk-tivet. ESA har nå lukket saken.

ESA har også stilt spørsmål om aktivitetskra-vet i det norske regelverket, med henvisning til endom fra EU-domstolen (sak C-222/14). EU-dom-stolen mener at foreldrepermisjonsdirektivet (96/34/EF, erstattet av 2010/18/EU) og likestillingsdi-

rektivet (2006/54/EF) er til hinder for en nasjonallovgivning der en tjenestemann fratas retten tilpermisjon med den begrunnelse at barnets morikke er i arbeid, med mindre hun er ute av standtil å passe barnet som følge av alvorlig sykdom el-ler funksjonshemming.

Utvalget vurderer det slik at tolkningsspørs-mål knyttet til Norges rettslige forpliktelser i dissespørsmålene ligger utenfor utvalgets mandat.

10.1.2 Historikk om foreldrepenger3

Allerede i 1909 fikk kvinner rett til betalt permi-sjon i forbindelse med fødsel. Da ble det i forbin-delse med innføring av obligatorisk syketrygd forarbeidere også gitt en bestemmelse om barselpen-ger i seks uker etter fødselen. Vern av kvinner i ar-beidslivet var et sentralt formål med ordningen frastarten. Kvinnen hadde av hensyn til sin helse for-bud mot å arbeide de første seks ukene etter fød-selen. Det ble ansett som rimelig å erstatte tapt ar-beidsfortjeneste i den perioden kvinnen var pålagtå være hjemme. Reglene om fødselspermisjon varlenge inkorporert i syketrygdlovgivningen. Fort-satt beregnes foreldrepenger etter reglene for be-regning av sykepenger.

I 1915 ble barselpengeordningen utvidet slik atkvinnen også fikk rett til barselpenger fra to ukerfør fødselen. Fra 1915 ble det gitt en engangsstø-nad ved fødsel på 40 kroner til gifte mødre, hvisektemannen var sykeforsikret.

I 1946 ble barselpermisjonen utvidet til tolvuker. Først i 1977 ble neste utvidelse vedtatt. Dable den betalte permisjonen utvidet til 18 uker. Ut-videlsen hadde sammenheng med at arbeidstake-res rett til permisjon ved svangerskap og fødsel iden nye arbeidsmiljøloven samtidig ble utvidet tilett år. Ytelsen endret også navn fra barselpengertil fødselspenger. Fra å være en ytelse kun formødre ble den endret til en foreldreytelse der enstor del kunne deles mellom mødre og fedre. Utvi-delsen av den betalte permisjonen ble begrunnetmed kvinnens helsemessige behov for å væreborte fra arbeidet i forbindelse med nedkomsten,og hensynet til barnet. Odelstingsproposisjonen4

viser imidlertid også til at den enkelte kvinnes be-hov for å være hjemme en tid kan variere, og athun i mange tilfeller vil foretrekke å gå tilbake tilyrkeslivet før permisjonstiden er løpt ut. Proposi-sjonen viser videre til at mannen da kan overta

3 Se nærmere i NOU 1996: 13, Ot.prp. nr. 15 (1976–77),St.prp. nr. 1 (1992–93) Barne- og familiedepartementet,Vollset 2011 og Brandth & Kvande 2009, 2013.

4 Ot.prp. nr. 15 (1976–77).


omsorgen for barnet, og at det kan være et ønskehos foreldrene at også faren kan få best muligkontakt med barnet allerede på dette tidspunktet.Det vil da være rimelig at fødselspenger kan utbe-tales til far, slik at ikke økonomiske hensyn hin-drer foreldrene i å velge en slik løsning.

Proposisjonen viser til at selv etter utvidelsentil 18 uker hadde Norge en kortere betalt permi-sjon enn en rekke land det var naturlig å sammen-ligne med. Sverige hadde på samme tidspunkt sjumåneders lønnet permisjon.

I perioden fra 1987 til 1992 var det årlige utvi-delser av fødselspengeperioden, som i løpet avdenne tiden økte fra 20 til 35 uker.

Fra 1978 har far altså hatt mulighet til å ta utfødselspenger hvis mor gikk tilbake i arbeid. Detvar imidlertid svært få som benyttet seg av dennemuligheten. For å påvirke familiene til å dele om-sorgsoppgavene mer likt foreslo regjeringenBrundtland III i budsjettet for 1993 å innføre enegen kvote for far.5 Det ble vist til at en egen fe-drekvote som faller bort dersom far ikke brukerden, ville gi både foreldre og arbeidsliv et klartsignal om at menn også er foreldre, med de kravog rettigheter dette medfører. Barnets behov forfar ble også vektlagt.6 Det var altså tre hovedbe-grunnelser for innføring av fedrekvote: hensynettil barnet, hensynet til far og hensynet til likestil-lingen mellom mor og far. Samtidig med innførin-gen av en fedrekvote på fire uker fra 1. april 1993ble også den samlede fødselspengeperioden øktfra 35 til 42 uker med 100 prosent dekning. Fedre-kvoteukene var altså nye uker som ble lagt til stø-nadsperioden. Norge var det første landet sominnførte en egen kvote for far i fødselspengeord-ningen.

I 1994 ble det innført mer fleksible regler (tids-kontoordningen). Foreldrene fikk anledning til åspre fødselspengeuttaket utover ved å arbeide ikombinasjon med mottak av fødselspenger.

De neste utvidelsene i stønadsperioden for for-eldrepenger kom i 2005 og 2006 (foreslått hen-holdsvis av regjeringen Bondevik II og Stolten-berg II) da fedrekvoten ble økt til henholdsvis femog seks uker, mot en tilsvarende økning av densamlede stønadsperioden. Utvidelsene var be-grunnet i likestillingsmessige hensyn, blant annetå bedre muligheten for foreldre til å kombinerejobb og barn og bedre utnytting av fedres om-sorgspotensial, gjennom en holdningsmessig

støtte til foreldre som ønsker en ytterligere forde-ling av stønadsperioden.7

I 2007 ble reglene forenklet. Samtidig skiftetstønaden navn fra fødsels- og adopsjonspenger tilforeldrepenger. Endringen av terminologien varblant annet begrunnet med at det ville under-streke at ordningen er ment for både far og mor.Det ble også gitt adgang til å utsette foreldrepen-geuttaket ved heltidsarbeid (tidligere var det bareadgang til utsettelse ved sykdom og ferie). Dessu-ten ble det gitt nye regler for gradert uttak av for-eldrepenger. Tidsrammen for uttaket ble satt tiltre år.

Også i 2009 ble fedrekvoten utvidet, fra seks tilti uker, etter forslag fra regjeringen Stoltenberg II.Denne gangen valgte man imidlertid å utvide stø-nadsperioden med to nye uker, mens to av ukeneble tatt fra den delen av perioden som er til fri for-deling mellom foreldrene. Formålet med økt fe-drekvote var blant annet å gi bedre grunnlag fortidlig å etablere god kontakt mellom far og barn,at økt fedreuttak kan skape et godt grunnlag forforeldrenes omsorgsfordeling også når barna blirstørre, og at økt deltakelse i barneomsorgen blantfedrene er en betingelse for økt yrkesaktivitetblant mødrene og for et mer likestilt foreldreskap.At den maksimale perioden mor kunne ta ut, bleredusert da to uker ble flyttet fra fellesdelen til fe-drekvoten, ble ikke begrunnet særskilt.

I 2011 ble fedrekvoten økt til tolv uker, og densamlede stønadsperioden med én uke. I 2013 blefedrekvoten utvidet til 14 uker, og den samledestønadsperioden med to uker. Permisjonslengdenøkte dermed til dagens lengde: henholdsvis 49 el-ler 59 uker, avhengig av valgt dekningsgrad.

Likelønnskommisjonen foreslo i NOU 2008: 6Kjønn og lønn en tredeling av foreldrepengeperio-den etter mal av den islandske ordningen (tre må-neder reservert hver av foreldrene og tre måne-der til fri fordeling) som ett av mange tiltak for li-kelønn. Hensikten med forslaget var blant annetat fravær fra arbeidsmarkedet i forbindelse medfødsel og barneomsorg skal deles likere mellommødre og fedre. Likelønnskommisjonens forslaginnebar en deling av foreldrepengeperioden i trelike store deler.

I 2012 la regjeringen Stoltenberg II frem Prop.64 L (2011–2012) Endringer i folketrygdloven (tre-deling av foreldrepengeperioden). Hensikten var ålegge til rette for at fedre skulle ta en større del avforeldrepermisjonen gjennom å tydeliggjøre atpermisjonen tilhører begge foreldre og kan delesmellom dem. I proposisjonen ble det påpekt at5 Fedrekvote var tidligere drøftet i blant annet NOU 1991: 3

og i St.meld. nr. 70 (1991–92).6 Blant annet i Brandth & Øverli 1998. 7 Ellingsæter 2016.


dette ville gi holdningsmessig støtte til foreldresom ønsker en jevnere fordeling av permisjonen,og ventelig bidra til økt fedreuttak. Regjeringenønsket ikke deling av perioden i tre like store de-ler etter islandsk modell og likelønnskommisjo-nens forslag. Det ble vist til at flere høringsinstan-ser mente at dette ville gripe for mye inn i familie-nes valgfrihet. I stedet innebærer den norske tre-delte ordningen at mor og far har en like storkvote og en lengre del som de selv bestemmer for-delingen av (fellesdelen). Juridisk sett innebærer

tredelingen kun at det ble innført en mødrekvoteav samme varighet som fedrekvoten. Prinsipieltble endringen ansett viktig fordi den i større gradville signalisere at fellesdelen tilhører begge forel-drene.

Etter forslag fra regjeringen Solberg er kvo-tene redusert. For barn født 1. juli 2014 eller se-nere er fedrekvoten og mødrekvoten redusert tilti uker. En reduksjon av kvotene innebærer at fel-lesdelen øker med åtte uker, som ifølge lovforsla-get8 ville gi foreldrene mer fleksibilitet. I lovpro-

Tabell 10.1 Historisk utvikling i foreldrepengeordningen. 1977–2014

År 100 prosent lønn 80 prosent lønn Milepæler

1977 18 uker

1987 20 uker

1988 22 uker

1989 24 uker 30 uker Permisjon med 80 prosent innført

1990 28 uker 35 uker

1991 32 uker 40 uker Inkludert 2 uker som må tas før fødselen

1992 35 uker 44 uker og 2 dager

Inkludert 2 uker som må tas før fødselen

1993 42 uker 52 uker Inkludert 3 uker som må tas før fødselen. Fedrekvoten innført – 4 uker

1994 42 uker 52 uker Tidskontoordningen innført

2000 42 uker 52 uker Innføring av selvstendig opptjeningsrett til fødselspenger for far hvis mor går ut i arbeid e.l.

2005 43 uker 53 uker Stønadsperioden utvidet ved utvidelse av fedrekvoten til 5 uker

2006 44 uker 54 uker Stønadsperioden utvidet ved utvidelse av fedrekvoten til 6 uker

2007 44 uker 54 uker Foreldrepenger erstatter fødsels- og adopsjonspenger. Ny ordning med gradert uttak erstatter tidskonto

2008 44 uker 54 uker Selvstendig næringsdrivende får rett til foreldrepenger med 100 prosent dekning

2009 46 uker 56 uker Fedrekvoten utvidet til 10 uker og den samlede stønads-perioden med 2 uker

2011 47 uker 57 uker Fedrekvoten utvidet til 12 uker og den samlede stønads-perioden med 1 uke

2013 49 uker 59 uker Fedrekvoten utvidet til 14 uker og den samlede stønads-perioden med 2 uker. Innføring av tredelt foreldrepenge-ordning med 14 ukers kvote til hver av foreldrene og fellesdel på 18/28 uker. Tre uker til mor før fødsel

2014 49 uker 59 uker Fedrekvoten og mødrekvoten redusert til 10 uker


posisjonen ble det også pekt på at endringen inne-bærer at barnet kan ha en av foreldrene hjemme ilønnet permisjon i lengre tid enn før i tilfeller deren av foreldrene ikke har mulighet til å ta ut (hele)sin kvote.

10.1.3 Bruk av foreldrepenger9

Et stadig økende antall norske mødre opptjenerrett til foreldrepenger. Det publiseres ikke statis-tikk over antall kvinner med rett til foreldrepen-ger. Figur 10.1 gir imidlertid en illustrasjon overestimert andel kvinner med rett til foreldrepengerfor perioden 1990–2014.

En stadig økende andel velger 100 prosent for-eldrepenger/dekningsgrad i stedet for 80 prosentforeldrepenger og lengre stønadsperiode.

Foreldrepenger beregnes etter den enkelteforelders inntekt. Kvinner har i gjennomsnitt la-vere lønnsinntekt enn menn. Dette reflekteresogså i gjennomsnittlig foreldrepengegrunnlag.Dette grunnlaget var i 2015 370 970 kroner forkvinner og 427 590 kroner for menn.

Når man snakker om statistikk og bruk av for-eldrepenger, er det stort sett alltid fedres bruk avordningen det refereres til. Det legges til grunn atmødre i all hovedsak tar ut det antall dager de har

krav på, og som ikke blir tatt ut av far. Det fremgårikke av statistikken fra Arbeids- og velferdsdirek-toratet om mødre har uutnyttede foreldrepenge-dager.

Før fedrekvoten ble innført, tok svært få fedreut foreldrepenger. Siden har andelen dager tatt utav fedre stadig økt. Det store bildet er at fedrespermisjonsuttak har økt i takt med innføring ogutvidelser av fedrekvoten. Etter hvert som fedre-kvotens lengde har økt, har også fedres permi-sjonsuttak økt. Det vanlige mønsteret er fortsatt atfar tar fedrekvoten og mor tar resten. I 1995 tok fe-drene ut 5,8 prosent av alle foreldrepengedager, i2005 var fedres andel 9,3 prosent. I 2014 tok fe-drene ut 23 prosent av det totale antallet foreldre-pengedager. I 2015 ble fedres andel av det sam-lede foreldrepengeuttaket redusert til 21,5 pro-sent.

Hovedmønsteret for uttak ser ut til å holdeseg, også etter at fedrekvoten (og mødrekvoten)ble redusert fra fjorten til ti uker for barn født 1.juli 2014 eller senere. Tall for de tre første kvarta-lene i 201610 viser at det var en sterk økning i an-

8 Prop. 40 L (2013–2014).9 Omtalen er i stor grad basert på Halrynjo & Kitterød 2016a

og Halrynjo & Kitterød 2016b.

Figur 10.1 Estimert andel kvinner med rett til foreldrepenger. 1990–2014. Prosent

Kilde: Barne- og likestillingsdepartementet, basert på opplys-ninger fra NAV og Statistisk sentralbyrå

64

66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

10 Se nav.no. Det er viktig å være oppmerksom på at dennestatistikken fra Arbeids- og velferdsdirektoratet kun gir enoversikt over uttaket i den aktuelle perioden. En far kandermed ha tatt ut foreldrepenger tidligere år, eller han kanfortsette uttaket senere. Tallene for de tre første kvartalenei 2016 omfatter fedre med henholdsvis 12, 14 og 10 ukerfedrekvote.

Figur 10.2 Andel som velger uttak av foreldre-penger med 100 prosent dekning. 2006–2015. Gjennomsnitt for året. Prosent

Kilde: NAV

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015


delen fedre som tok ut akkurat ti uker (50 dager)med foreldrepenger sammenlignet med sammeperiode året før. Markert færre tok ut mer enn tiuker. For å få et fullstendig bilde av uttaket måman imidlertid følge familien i to–tre år etter atbarnet ble født (foreldrepenger må tas ut innenbarnet fyller tre år).

Det er et visst underforbruk av fedrekvoten.En del fedre har dessuten ikke mulighet til å ta utforeldrepenger fordi mor ikke har opptjening ogheller ikke går ut i aktivitet etter fødsel. En ny stu-die undersøker fedres uttak av foreldrepenger.11 Ifølge rapporten hadde 13 prosent av menn somfikk barn i 2011 og var gift eller samboende, ikkerett til å ta fedrekvote. Blant fedre som hadde retttil fedrekvote, var det omtrent 10 prosent somikke tok ut noen dager med foreldrepenger, 2,7prosent tok ut foreldrepenger tilsvarende 1–50prosent av gjeldende fedrekvote (som for de aktu-elle fedrene var ti eller tolv uker), 11 prosent tokforeldrepenger tilsvarende 51–99 prosent av kvo-ten, 48 prosent tok foreldrepenger tilsvarendekvoten, og 29 prosent tok ut foreldrepenger ut-over kvoten. I studien inngår også intervjuer medet lite antall fedre som ikke har tatt ut hele fedre-kvoten. Flere av disse har opplevd risiko i forbin-delse med jobb, inntekt og karriere. Flere oppgirogså problemer knyttet til NAV, som manglendeinformasjon, kompliserte søknadsskjemaer ellerlav kompetanse hos NAV-ansatte. Det er et lite ogikke representativt utvalg fedre som er intervjuet.Likevel gir undersøkelsen innsikt i noen sider vedbruk av fedrekvote som kan være vanskelig åfange opp med andre metoder.

En del fedre velger å utsette eller gradere for-eldrepengeuttaket. Gradering innebærer at forel-deren mottar foreldrepenger i kombinasjon medarbeid. Nesten 25 prosent av fedrene graderer,mot bare 5 prosent av mødrene. Fortsatt tar morut det meste av fellesdelen før far starter uttak avfedrekvote. Utvidelsene av fedrekvoten har ført tilat fedrekvoten oftere blir delt opp. Fedre tar ut detmeste av sin permisjon om sommeren, uavhengigav når på året barnet er født. Dette kan skyldes atpermisjonen kombineres med ferie, samtidig medat mor og eventuelle eldre søsken har fri, og at detkan oppleves lettere å være borte fra jobb omsommeren når de fleste andre også har fri.12

Flere studier viser at jo høyere utdanning oginntekt mor har, desto mer permisjon tar far. Nårdet gjelder fars inntekt, er sammenhengen litt meruklar. Inntektsbalansen mellom foreldrene har

også betydning. Jo likere inntektsnivå mor og farhar, desto mer permisjon tar far. Den ovenfornevnte undersøkelsen fra 2017 viser at uttak av fe-drekvote varierer med fars inntekt og utdan-ningsnivå. Fedre som ikke tar (full) kvote, er over-representert blant dem med kort utdanning, lavinntekt eller veldig høy inntekt.

Fedrekvoten brukes i stor grad både i offentligog privat sektor, på store og små arbeidsplasserog uavhengig av kjønnssammensetningen på ar-beidsplassen.

Fars permisjonsuttak varierer lite mellom geo-grafiske regioner. Gifte og samboende fedre tarlike mye permisjon.

Fedre som er født utenfor Norge, har mindresannsynlighet for å ta ut fedrekvote enn fedre somer født i Norge. Dette gjelder særlig for fedre somer født i Afrika, Asia etc.13 En studie av fedre fraSentral- og Sør-Europa som har fått barn i Norgefokuserer på hvordan de erfarer og forstår dennorske fedrekvoten. De kommer fra land hvor an-svaret for omsorgsarbeidet ligger i familien oghvor den mannlige forsørgermodellen er vanlig.Studien viser hvordan de innvandrede fedreneslutter opp om den norske velferdsstatens regule-ringer og normer for likestilte foreldreskap. Fed-rene anerkjenner øremerking som viktig for like-stilling. De observerer at fedrekvoten som univer-sell lovpålagt rettighet gjør at den blir respektert inorsk arbeidsliv. Videre mener de at full lønns-kompensasjon er viktig for fedres oppslutning omog bruk av kvoten.14

En del foreldre tar ut ulønnet permisjon i til-legg til perioden med foreldrepenger. Mødre tar istørre grad enn fedre ut ulønnet permisjon for åforlenge foreldrepermisjonen, og utsetter på denmåten oppstart i arbeidslivet etter en fødsel. Enundersøkelse fra 2009 fant at 18 prosent avmødrene og 6 prosent av fedrene tok ut ulønnetpermisjon. I gjennomsnitt tok mødrene ut 19 uker;medianen var 10 uker. Et flertall av de fedrenesom tok ut ulønnet permisjon etter uttak av forel-drepermisjon, tok ut mellom én og fire uker.15 I enundersøkelse blant foreldre med barn født i tids-rommet 2001–2009 hadde en tredjedel avmødrene med rett til foreldrepenger valgt å ta utnoe ulønnet permisjon. Det var mest utbredt meden relativt kort ulønnet permisjon, mellom én ogtre måneder. De regionale forskjellene var noksåstore; 45,5 prosent av mødrene i Agder og Roga-land utvidet permisjonstiden med ulønnet permi-

11 Kitterød et al. 2017.12 Fougner 2012.

13 Kitterød et al. 2017.14 Kvande & Brandth 2016a, Kvande & Bye 2016.15 Grambo & Myklebø 2009.


sjon, mens kun 20 prosent av mødrene i Hedmarkog Oppland valgte det samme. Blant mødre i Ag-der og Rogaland var det også mer utbredt medlengre ulønnet permisjon (fra sju til tolv måneder)enn blant mødre ellers i landet. Kortere ulønnetpermisjon (mellom én og tre måneder) var mestutbredt i Oslo og Akershus.16

Mødre har dermed betydelig lengre avbrekkfra arbeidslivet i forbindelse med barnefødslerenn det menn har. Men et stort flertall av kvin-nene kommer tilbake i yrkesaktivitet etter en fød-sel, og andelen kvinner som blir hjemmearbei-dende etter at de har fått barn, er nærmest for-svunnet, en tilpasning som var vanlig for mødrenoen tiår tilbake.

En del kvinner går ut i deltidsstilling etter endtforeldrepermisjon, men dette er ikke en varig til-stand. Beregninger viser at det tar omtrent15 måneder før halvparten av mødrene begynnerå jobbe deltid etter foreldrepermisjon, men etterto år har over halvparten av mødrene begynt åjobbe heltid. Om lag halvparten av mødrene be-gynner å jobbe innen barnet er 13 måneder, entenheltid eller deltid.17 I en undersøkelse fra 2015som omfatter mødre som har fått barn i perioden1996 til 2010, er halvparten av mødre med lønnetpermisjon (de har altså vært i arbeid før fødselen)tilbake i arbeid når barnet er ett år. Blant demmed ulønnet permisjon (som altså ikke har opptje-ning til foreldrepenger) er halvparten i arbeid nårbarnet er 20 måneder. Mødre starter ofte med åjobbe deltid når de går ut i jobb etter en fødsel.Mødre med universitetsutdanning begynner åjobbe raskere etter en fødsel enn mødre med kor-tere utdanning. Dette gjelder både i heltids- ogdeltidsjobber.18

10.1.4 Kunnskap om virkninger av foreldre-penger

Familiepolitikken skal legge til rette for å kombi-nere det å få barn med lønnsarbeid. Samtidig erdet en viktig målsetting at ikke ordningene utfor-mes på en slik måte at de gir negative effekter, ogforhindrer kvinner fra å komme tilbake til jobb et-ter fødsel. Ett viktig aspekt her har vært lovgiv-ning som gir foreldre rett til å beholde jobben et-ter å ha vært i foreldrepermisjon. Studier har vistat dette bidrar til at mødre returnerer til jobb etterforeldrepermisjonen.19 Et annet omdiskutert

tema er om en lang foreldrepermisjon bidrar til åbremse kvinners yrkesdeltakelse og lønnsutvik-ling, og dermed hindrer likestilling i arbeidslivet(se kapittel 2).

En studie tilbakeviser denne hypotesen og vi-ser til at mødre gikk raskere ut i jobb etter endtforeldrepermisjon i 2009 og 2010 sammenlignetmed 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet.20

En mulig forklaring er at det utover 2000-tallet blelettere tilgang til barnehageplasser for de minstebarna, og at prisen på barnehage gikk ned. Samti-dig ble fedrekvoten utvidet og ga fedre en bedremulighet til å være mer aktive i barneomsorgenfor de aller minste barna. Kombinasjonen av disseto forholdene, tilgjengelig barnehage og fedre-kvote, antas å ha ført til at det blir enklere formødre å begynne å jobbe heltid etter fødselen.Det ser med andre ord ikke ut til at en generøsforeldrepermisjon har hatt en negativ effekt påkvinners yrkeskarrierer. Analysen kan imidlertidikke gi endelig svar på om mødres raskere tilba-kegang til jobb etter foreldrepermisjonen er en di-rekte følge av endringer i familiepolitikken. Detteer særlig utfordrende å avgjøre, siden barnehage-utbygging og utvidelse av fedrekvoten skjedde isamme tidsrom. I tillegg kan det ha skjedd enrekke holdningsendringer i samme periode medbetydning for mødres yrkesdeltakelse, inkludertsterkere forventninger knyttet til at kvinner skalkomme seg raskt tilbake til yrkeslivet etter barne-fødsel, holdninger som anerkjenner barnehagesom bra for de minste barna, og forventninger tilat småbarnsfedre tar en mer aktiv del i den dag-lige barneomsorgen.

Andre studier har forsøkt å isolere den kausaleeffekten av en økning i antallet uker med betaltforeldrepermisjon på mors sysselsetting.21 Mansøker altså å undersøke om å øke lengden på be-talt foreldrepermisjon gir negative effekter forkvinners sysselsetting. Studiene konkluderer medat å øke lengden på betalt foreldrepermisjon fra 18til 35 uker i perioden fra 1987 til 1992 ikke girnoen negative effekter for kvinner, til tross for atdet er kvinner som i størst grad tar ut disse ekstraukene. Kvinner som er i arbeid og får barn, deltarikke mindre i lønnet arbeid og tjener ikke mindrepå lang sikt, selv om de tar ut en lengre heller ennen kortere foreldrepermisjon.22 En mulig grunntil at en økning i foreldrepermisjonen ikke har ennegativ innvirkning på mødres sysselsetting, hver-ken på kort eller litt lengre sikt, er at nesten alle

16 Bringedal & Lappegård 2012.17 Rønsen & Kitterød 2012.18 Rønsen & Kitterød 2015.19 Rønsen & Kitterød 2015.

20 Rønsen & Kitterød 2012.21 Carneiro et al. 2015 og Dahl et al. 2015.22 Dahl et al. 2015.


mødre tar ut hele foreldrepermisjonen, slik at ar-beidsgivere ikke har noe grunnlag for å forskjells-behandle kvinner som tar ut mer fødselspermi-sjon enn andre.23

For nærmere omtale av yrkesaktivitet blantkvinner og menn, se avsnitt 6.2.

En studie har undersøkt nærmere effekten avinnføring av fedrekvoten i 1993 på holdning til li-kestilling, faktisk deling av husarbeid og om kvo-ten kan bidra til å redusere konfliktnivået i hjem-met om deling av husarbeid 13 år senere.24 Denfinner ikke andre likestillingsholdninger blantdem som fikk barn etter at kvoten ble innført, ennblant dem som fikk barn rett før. Dette kan skyl-des at den generelle utviklingen i retning av stadigmer likestilte holdninger omfatter både foreldresom fikk barn før, og foreldre som fikk barn etter,innføringen av fedrekvoten. Derimot finner stu-dien en klar støtte for at den mest kjønnsdeltehusarbeidsoppgaven, klesvask, deles likere blantdem som fikk barn etter, enn blant dem som fikkbarn før reformen. Deling av andre husholdsopp-gaver påvirkes imidlertid ikke. Forskerne finnerat foreldre som fikk barn etter reformen, rappor-terer om noe mindre konflikt om husarbeidet ennforeldre som fikk barn rett før innføringen av fe-drekvoten. Utvalget vil for øvrig vise til at tids-bruksundersøkelser viser at fedre har økt tiden debruker på familiearbeid og redusert tiden de bru-ker på yrkesaktivitet. Menn brukte i 2010 i snitt 1time og 20 minutter mer på familiearbeid per dagenn i 1970. Det er særlig husarbeid og omsorg forbarn som menn bruker mer tid på. Dette vitnerom at flere fedre tar aktivt del hjemme. Se nær-mere omtale i avsnitt 6.8.

I Sverige viser flere studier at det er klare sam-menhenger mellom fedres bruk av permisjon ogsenere involvering og arbeidsdeling i familien.25

Par der far har tatt mye permisjon, fordeler om-sorgsarbeidet jevnere på sikt enn par der far hartatt mindre permisjon. Studier viser at far har fåttet nærmere forhold til barnet og tilegnet seg bety-delig omsorgskompetanse i permisjonstiden, sam-tidig med at mor har lært seg å overlate mer an-svar til far. Barnet henvender seg i større grad tilbegge foreldre for å få trøst og omsorg. Også enundersøkelse fra Island viser store endringer i ret-ning av større likedeling mellom foreldrene avomsorgsarbeidet etter at tredelingen av foreldre-permisjonen ble innført.

En av begrunnelsene for fedrekvoten er at denskal gi fedre og barn mer tid sammen; det er vik-tig at far kommer tidlig inn i omsorgen for barnet,mens det ennå er baby. Her skjer den viktige ut-viklingen av relasjonskompetanse. Det skjer ogsåen selvutvikling hos far, som erfarer hvor slitsomog stressende, men også fin og givende, permi-sjonstiden kan være.26

Det er viktig at far er hjemme alene med bar-net for å unngå at han blir en sekundær omsorgs-giver for barnet. Permisjon alene med barnet på-virker fars måte å utøve omsorgen for barnet på.Fedre som tar lang permisjon (tolv uker) alene,ser også i større grad forpliktelsen som ligger iomsorgsarbeidet – i stedet for å oppfatte seg selvsom en «besøkende» – og får dermed også enbedre forståelse av at omsorg for barn er kre-vende.27

Fleksibiliteten i ordningene gjør det lettere forfar å få tatt ut hele fedrekvoten, men den kan ogsåha problematiske sider. Fleksibel permisjon tilla-ter at jobbsfæren invaderer privatsfæren. Fedre pådeltidspermisjon opplever at de blir stresset, og atjobben får forrang, samt at de blir sekundære om-sorgsgivere fordi mor fortsetter å være den viktig-ste omsorgsgiveren. Selv om far tar permisjon, vilikke det nødvendigvis medføre at han får erfaringmed den kontinuerlige, langsomme tiden som kanvære nødvendig for å etablere selvstendige om-sorgsrutiner og bli en kompetent omsorgspersonfor egne barn.28

I en undersøkelse er tolv fedre intervjuet omuttak av permisjon.29 Fedrene var nesten udelt po-sitive til fedrekvoten, men opplevde dilemmaerknyttet til å ta ut permisjon, for eksempel ved indi-rekte og uuttalt risiko for å miste oppgaver, an-svar, lønnsøkning etc. Undersøkelsen viste også atdet ikke nødvendigvis er en entydig sammenhengmellom bruk av fedrekvote og fravær fra jobb ogansvar for barnet på den andre. Det er fullt muligå være registrert med uttak av foreldrepenger oglikevel verken ha hovedomsorg for barnet eller hafullt fravær fra jobb. Noen fedre tok for eksempelut gradert foreldrepenger kombinert med jobb pådeltid, noen hadde deler av permisjonen mensmor hadde ferie, og i noen tilfeller gikk barnet ibarnehage under deler av fars kvote.

Se nærmere om tid brukt til barneomsorg oghusarbeid i kapittel 6.

23 Johnsen & Løken 2016.24 Kotsadam & Finseraas 2011, gjengitt i Halrynjo & Kitterød

2016b.25 Se Halrynjo & Kitterød 2016b.

26 Brandth & Kvande 2013.27 Kvande & Brandth 2016a, 2016b.28 Brandth & Kvande 2013, 2015.29 Kitterød et al. 2017.


10.1.5 Foreldrepengeordninger i andre nordiske land30

Nedenfor følger en oversikt over noen hovedtrekki foreldrepengeordningene i Sverige, Danmark, Is-land og Finland. Ordningene er ikke nødvendigvisdirekte sammenlignbare. Blant annet er det ulikeopptjeningskrav og ulik kompensasjonsgrad, ogdet er ulikt hvor taket settes for hvor mye av inn-tekten som dekkes.

Danmark

Perioden er 50 uker. Atten av ukene er forbeholdtmor (fire av disse før fødselen). Resten bestem-mer foreldrene fordelingen av. Foreldrepengeneberegnes på grunnlag av arbeidstakerens inntekt,begrenset til ca. 5 050 kroner per uke. Omtrent trefjerdedeler av danske arbeidstakere er dekket avkollektive avtaler der arbeidsgiver topper utbeta-ling fra staten etter ulike regler.31

Finland

Perioden er på 48 uker. Far har individuell rett tilni uker (kvote innført i 2013). Permisjonen som erreservert for mor (ca. 18 uker som benyttes før ogetter fødsel), kompenseres med 90 prosent av tid-ligere inntekt de første 56 dagene, men med enlavere kompensasjonsgrad over et tak på ca.507 000 kroner. Permisjonen reservert for farkompenseres med 70–75 prosent av tidligere inn-tekt. De første 30 dagene av den delbare permisjo-nen kompenseres med 75 prosent av den tidligereinntekten opp til taket på ca. 507 000 kroner. For-eldre som ikke har vært yrkesaktive, eller somhar lav inntekt, mottar et minimumsbeløp på ca.215 kroner dagen.

Island

Perioden er ni måneder. Hver av foreldrene harrett til tre måneder. De siste tre månedene be-stemmer foreldrene fordelingen av. Foreldrepen-gene utgjør 80 prosent av forelderens inntekt.Maksimal utbetaling er ca. 23 500 kroner per må-ned. Personer som ikke er i arbeid eller arbeidermindre enn 25 prosent stilling, får utbetalt ca.

4 250 kroner per måned. Studenter får en ytelsepå om lag 9 700 kroner per måned.

Island vedtok i 2012 å forlenge foreldrepenge-perioden til 12 måneder, hvor en beholder en tre-deling med en lengre del til mor og far og en kor-tere fellesdel, en såkalt 5-2-5 modell, 5 måneder tilmor, 5 måneder til far og 2 til valgfri deling. Øknin-gen i permisjonslengden skal bidra til å tette tidenmellom permisjonen tar slutt og tidspunktet forel-drene får barnehageplass. Ordningen med 5-2-5skulle vært implementert i 2016, men på grunn avfinanskrisen og manglende økonomisk handlings-rom har reformen blitt utsatt.32

Sverige

Perioden er på totalt 480 dager, det vil si ca.16 måneder. I 390 dager gis det foreldrepenger påsykepengenivå (i underkant av 80 prosent lønns-kompensasjon). Foreldre som ikke oppfyller opp-tjeningskravene, får foreldrepenger på grunnivå (iunderkant av 250 kroner dagen). Dermed har allerett til foreldrepenger, uavhengig av tidligere yr-kesaktivitet. De siste 90 dagene får foreldrene iunderkant av 180 kroner dagen. Det er et tak forutbetaling på ca. 406 000 kroner. En del arbeidsgi-vere betaler litt ekstra stønad i permisjonstiden(ofte 10 prosent), og mange dekker tapt inntektutover taket for utbetaling av foreldrepenger.33

Foreldrene har rett til halvparten av stø-nadsperioden hver. Foreldrene kan overføre sindel av stønadsperioden til den andre, med unntakav tre måneder som er øremerket hver av forel-drene (kvoten var to måneder frem til 2016). Sve-rige hadde tidligere en likestillingsbonus som gaforeldrene skattelette når de delte permisjonen ut-over den øremerkede delen hver av dem har.Denne bonusen hadde liten effekt og er fjernet fra2017. Foreldrepengene kan benyttes til barnet fyl-ler tolv år, men 80 prosent av foreldrepengeda-gene må tas ut før barnet fyller fire år.

Det er igangsatt en utredning av den svenskeforeldrepengeordningen. Blant annet skal utre-derne foreslå de endringer som er nødvendige forå få en jevn fordeling av permisjon mellom forel-drene, og vurdere om øvre grenser for barnets al-der for å ha rett til foreldrepermisjon bør senkes.

Uttak av foreldrepenger i de nordiske landene

I alle de nordiske landene har det vært en økningav fedres uttak av foreldrepenger de siste 20

30 Kilde Missoc (opplysninger hentet fra missoc.org desem-ber 2016. Alle satser er omregnet til norske kroner ettervalutakursen samme tidspunkt) og Halrynjo & Kitterød2016a.

31 Rostgaard & Lausten 2015.

32 Fasting 201733 Halrynjo & Kitterød 2016a.


årene. Det er imidlertid en stor forskjell i uttaketmellom land med egne perioder øremerket far (Is-land, Sverige og Norge) og land uten øremerking(Danmark og Finland (Finland har fått en kvote tilfar fra 2013)). I landene som har en egen del forfar, er fedreuttaket vesentlig høyere.

I en rapport er nyere norsk og nordiskforskning om fedrekvoten gjennomgått.34 Rappor-ten oppsummerer med at det er mange fellestrekknår det gjelder fedres uttak av foreldrepenger. Førøremerket fedrekvote ble innført, var permisjons-bruken blant fedre svært lav i alle land. Innførin-gen av fedrekvote øker fedres permisjonsbruk istor grad, men stort sett begrenset til kvoten. Ialle de nordiske landene bruker mødre det allermeste av den delbare permisjonen, mens fedre tarut den delen som er lovfestet for dem.

Øremerket del for far virker klart normgi-vende. Når kvoten utvides, øker bruken stort setttilsvarende. Danmark hadde fedrekvote en kortperiode. Fedres prosentvise uttak gikk noe ned et-ter at kvoten ble avviklet, men har siden økt noeigjen. Danske fedre tar imidlertid fortsatt lite per-misjon sammenlignet med fedre på Island, iNorge og i Sverige.

Som figur 10.3 viser, er svenske fedres uttak avforeldrepenger noe høyere enn norske fedres, tiltross for kortere kvote.35 Halrynjo og Kitterødsier at dette muligens kan skyldes at foreldrepen-

gene kan tas ut over lang tid (helt til barnet fyllertolv år). Svenske fedre tar svært lite permisjon i lø-pet av barnets første leveår. Bare 9 prosent av alledager med betalte foreldrepenger i barnets førsteleveår ble brukt av fedre.

Det er også blitt sett på hvor stor andel avsvenske fedre som tar ut minst én dag med forel-drepenger. Denne andelen økte klart da den før-ste pappamåneden ble innført, fra 44 prosent i1994 til 77 prosent i 1995. Etter at likestillingsbo-nusen ble innført i 2008, lå andelen på omtrentsamme nivå. Disse tallene gjelder uttak i løpet avbarnets to første leveår. Følger man barnet til deter åtte år (som tidligere var øverste grense for ut-tak i Sverige), har nesten ni av ti fedre tatt ut forel-drepenger.36

I Danmark økte andelen fedre som tok ut forel-drepenger, da fedrekvote ble innført i 1998 (fra 10til 26 prosent). Andelen økte til 36 prosent i 2002(siste år med fedrekvote), men sank til 22 prosentåret etter. I 2008 hadde andelen økt igjen til 32prosent og i 2013 til 37 prosent. Omtrent tre fjer-dedeler av danske arbeidstakere er dekket av kol-lektive avtaler om fedrekvote der arbeidsgiver top-per utbetalingene fra staten, slik at forelderen fårutbetalt samme lønn som før permisjon hvis de tarut sine øremerkede uker (fedrekvoteavtaler inn-

34 Halrynjo & Kitterød 2016a.

Figur 10.3 Menns uttak av det totale antallet foreldrepengedager i de nordiske landene. 1995 og 2015. Prosent

Kilde: Nordic Statistical institutes and NOSOSCO

0

5

10

15

20

25

30

35

Danm

ark

Finlan

d

Islan

d

Norge

Sverig

e

1995 2015

35 I 2016 er imidlertid den svenske kvoten for far igjen lengreenn den norske (tre måneder kontra ti uker).

36 Cedstrand 2012.


ført i deler av arbeidslivet gjennom tariffavtaler oglokale avtaler).37

Visse kjennetegn øker sannsynligheten for atfar tar permisjon. Fars sannsynlighet for å ta rela-tivt lang permisjon øker for eksempel når mor ogfar har høy utdanning, mor har høy inntekt, morjobber i privat og far i offentlig sektor, og der farjobber på en stor og kjønnsnøytral/kvinnedomi-nert arbeidsplass. I Sverige viser flere studier ensamvariasjon mellom fars inntekt og hans uttak avforeldrepenger. Fedre uten inntekt eller med vel-dig lav inntekt eller svak arbeidsmarkedstilknyt-ning er de som tar færrest dager med foreldrepen-ger.38 Etter at fedrekvoten ble avviklet i Danmarki 2002, er det først og fremst høyt utdannede fedresom arbeider i offentlig sektor og har høyt utdan-nede partnere, som tar foreldrepermisjon.39 Flerestudier konkluderer med at dersom man ønskeren likere deling av foreldrepermisjonen, er detnødvendig med individuelle permisjonsrettigheterfor fedre.

Som omtalt over gir Sverige foreldrepengeruavhengig av yrkesaktivitet. Foreldre uten opptje-ning får foreldrepenger på grunnivå. Stønaden stolenge stille på 60 kroner dagen, men ble i perio-den 2002 til 2016 økt i flere omganger fra 60 sven-ske kroner dagen til 250 kroner dagen, det vil siom lag 7 500 kroner måneden. Formålene med øk-ningene var å beskytte barn i familier med svakøkonomi og å styrke økonomien for grupper medhøyere risiko for å være økonomisk utsatt, for ek-sempel unge foreldre som ikke har rukket å eta-blere seg på arbeidsmarkedet, og familier derminst én forelder er født utenlands. Det er under-søkt hvordan økninger gjennomført i perioden2002 til 2004 har påvirket uttaket blant foreldresom får foreldrepenger på grunnivå.40 I 2002 blestønaden økt fra 60 til 120 svenske kroner dagen, i2003 til 150 kroner dagen og i 2004 til 180 kronerdagen. Analysen viser at mødres gjennomsnittligeuttak av dager på grunnivå i barnets to første le-veår økte markant i forbindelse med at grunnivåetble økt i 2002. I gjennomsnitt økte uttaket med 17dager i andre halvdel av barnets første leveår.Blant fedre økte ikke uttaket som følge av øktgrunnivå. Rapporten viser til at ettersom kvinnermed svak tilknytning til arbeidslivet har økt sitt ut-tak av foreldrepengedager, mens kvinner som haropptjening og dermed mottar foreldrepenger påsykepengenivå, har redusert sitt uttak, øker for-

skjellen mellom kvinner med henholdsvis svak ogsterkere tilknytning til arbeidslivet.

En annen rapport ser på kvinner med innvan-drerbakgrunns bruk av foreldrepenger i Sve-rige.41 Kvinner med innvandrerbakgrunn tar utmer foreldrepenger det første året etter fødselenenn andre kvinner, men mindre i det andre året.Etter en tid i Sverige bruker kvinner med innvan-drerbakgrunn foreldrepenger mer likt mødre fødti Sverige.

I tillegg til uttak av foreldrepenger kommerulønnet permisjon. I en undersøkelse blant mennog kvinner i Sverige som fikk sitt første barn i2009,42 hadde far i løpet av barnets to første leveårtatt ut i gjennomsnitt 103 dager med permisjon, ogav disse var 65 prosent med foreldrepenger. Morhadde tatt ut 398 dager i snitt, hvorav 70 prosentvar med foreldrepenger.

Økning i fars permisjonsuttak betyr ikke nød-vendigvis at mor får kortere avbrudd fra arbeidsli-vet. Studier fra flere land viser at mor fortsetter åta lang permisjon (både betalt og ubetalt) også et-ter at fedrekvoten ble innført. For Norges del vardet først fra 2009 at mødre kom i arbeid raskereetter en fødsel enn siden midten av 1990-tallet.43

Som omtalt over har fedre på Island, i Norgeog i Sverige økt sitt foreldrepengeuttak. Utvidel-sene i den delen av permisjonen som er øremer-ket far, har ført til at fedre oftere tar permisjon iflere bolker og noe oftere i vinterhalvåret. Fedretar fortsatt ut det meste av sin permisjon om som-meren og rundt juleferien, uansett når på året bar-net er født.

Studier viser for øvrig stor oppslutning om fe-drekvoten i de nordiske landene, også i Danmark,som i dag ikke har en egen kvote til far. I Norgegir foreldre støtte til en egen kvote til far. Detsamme gjør alle hovedorganisasjoner, både på ar-beidstaker- og arbeidsgiversiden.

10.2 Engangsstønad ved fødsel og adopsjon

10.2.1 Dagens regelverk for engangs-stønaden

En kvinne som føder barn eller adopterer barn un-der 15 år og ikke har tjent opp rett til foreldrepen-ger, kan få engangsstønad. Nivået på stønadenfastsettes av Stortinget i årlige budsjettvedtak. I2017 utgjør stønaden 61 120 kroner per barn, en

37 Rostgaard & Lausten 2015.38 Duvander 2013, 2014.39 Rostgaard & Lausten 2015.40 Inspektionen för Socialförsäkringen 2016.

41 Mussino & Duvander 2016.42 Duvander & Viklund, referert i Halrynjo & Kitterød 2016a.43 Halrynjo & Kitterød 2016a.


kraftig økning fra 46 000 kroner i 2016 (se figur10.4 for en oversikt over utviklingen av engangs-stønadens størrelse i forhold til folketrygdensgrunnbeløp (G)). Stønaden er skattefri og utbeta-les som et engangsbeløp ved fødsel.

Man må være medlem i folketrygden for å fårett til engangsstønad. I motsetning til for eksem-pel barnetrygd eksporteres ikke engangsstøna-den til EØS-området ettersom Norge har fått unn-tak.

10.2.2 Historikk om engangsstønaden44

I forbindelse med budsjettbehandlingen i 1976 omutvidelse av betalt fødselspermisjon ble det spørs-mål om merutgiftene dette ville innebære. Detteførte til en debatt om likestilling mellom hjemme-arbeidende og utearbeidende mødre. Det kom for-slag om en spesiell vurdering av fødselspenger forhjemmearbeidende kvinner. Begrunnelsene forforslaget var ulike, men enkelte medlemmer avkomiteen uttalte blant annet45 at de så det som etviktig ledd i likestillingsbestrebelsene at alle fø-dende kvinner fikk rett til barselpenger, uavhen-gig av om de var i lønnet arbeid. Det fremgikk vi-dere at det for komiteen var et «høyt prioritert målå styrke familien som institusjon. Et viktig ledd irealiseringen av denne målsetting er å skapestørst mulig skatte- og trygdemessig likhet mel-lom arbeid i og utenfor hjemmet».

I Ot.prp. nr. 52 (1976–77) går det frem at for-målet med innføringen av engangsstønaden var åsikre kvinner som var hjemmearbeidende ellerikke hadde opptjent rett til løpende fødselspenger,rett til en ytelse i forbindelse med fødsel. Størrel-sen på engangsstønaden ble foreslått til 20 pro-sent av grunnbeløpet i folketrygden (G), uten atdette ble nærmere begrunnet. I 1977 ga dette enstønad på 2 680 kroner. Saken var oppe i Odelstin-get våren 1977 uten særlig debatt.

Siden har formålet med engangsstønadenvært begrunnet forskjellig i ulike dokumenter:«som imidlertid i stor utstrekning må kunne sespå under synsvinkelen utgiftsdekning.»46 «[S]tø-naden er dels begrunnet i belastningen for kvin-nen i forbindelse med svangerskap og fødsel. I deseinere år har stønaden blitt såpass høy at det errimelig også å knytte den til omkostningene veddet å ha spedbarn.»47 I Ot.prp. nr. 52 (1999–2000),som omhandler selvstendig opptjeningsrett til fød-

sels- og adopsjonspenger for fedre, er forholdet tilengangsstønaden drøftet: «I forbindelse med inn-føring av selvstendig opptjeningsrett til fødsels- ogadopsjonspenger for fedre, kan det stilles spørs-mål ved om familier der kvinnen er berettiget tilengangsstønad skal få både ‘i pose og sekk’. Der-som man skal unngå ‘dobbeltutbetaling’, må manenten unnlate å utbetale engangsstønad til mor itilfeller der far planlegger å ta ut løpende fødsels-penger, eller det må gjøres et forholdsmessig fra-drag i fars fødselspenger.» Departementet konklu-derer med at de tre ukene før fødselen og de før-ste seks ukene etter fødselen som er forbeholdtmor, samt fedrekvoten (som da var fire uker), børkomme til fradrag i fars totale stønadsperiode, oguttaler: «Engangsstønaden kan etter dette reson-nementet betraktes som en kompensasjon for atfamilien mister 13 uker av stønadsperioden.» En-gangsstønaden har altså ikke et entydig uttalt for-mål.

10.2.3 Bruk av engangsstønaden

Engangsstønad gis til kvinner som får barn, ogsom ikke har opptjent rett til foreldrepenger. Kvin-nen oppfyller altså ikke kravene om yrkesaktiviteti minst seks av de ti siste månedene før fødsel,eventuelt har inntekten vært for lav, se avsnitt10.1.1 over. Kvinner som ikke oppfyller opptje-ningskravene, er en heterogen gruppe. Det kanfor eksempel være kvinner som aldri har vært ilønnet arbeid, som ikke har arbeidet lenge nok /mye nok før fødselen, studenter (som ikke har ar-

44 Se nærmere i NOU 1996: 13 og Vollset 2011.45 Innst. S. nr. 17 (1976–77).46 Ot.prp. nr. 42 (1980–81).47 Ot.prp. nr. 13 (1992–93).

Figur 10.4 Utvikling av engangsstønadens størrelse målt i G. 1990–2016

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016


beidet nok ved siden av studiene) eller innvan-drere som har deltatt på introduksjonsprogram el-ler norskopplæring.

En artikkel fra 2015 har sett på bruk av en-gangsstønad, deltakelse i arbeidslivet og levekårblant dem som mottar engangsstønad.48

Litt under 16 prosent av dem som fikk barn i2014, 8 565, mottok engangsstønad. Til sammen-ligning var andelen omtrent 27 prosent i 1997. Iførste halvdel av 1990-tallet lå andelen mottakereav engangsstønad stabilt rundt 27–28 prosent,mens det har vært en nedadgående tendens sidenslutten av 1990-tallet. Denne nedgangen har sam-menheng med den stadig økende andelen kvinnersom er yrkesaktive, og som dermed har rett til for-eldrepenger.

Fra 2012 til 2014 har det vært en svak økning iandelen mottakere av engangsstønad.

Den i antall og andel største aldersgruppensom mottar engangsstønad, er 25–29 år med2 757 mottakere, noe som utgjør 32 prosent av allemottakere.

Mottak av engangsstønad er mest vanlig blantyngre mødre, men det er snakk om en svært litengruppe som utgjør kun 6 prosent av alle motta-kere av engangsstønad. Disse har gjerne ikkestartet å arbeide og har derfor ikke tjent opp ret-tigheter til foreldrepenger. I 2014 var det bare 798kvinner under 20 år som fødte barn; 530 av dissemottok engangsstønad, en andel på 67 prosent.

Paradoksalt nok ser man at andelen engangs-stønadsmottakere er høyere blant mødre over 40år enn i gruppen 35–39 år. Artikkelforfatterne an-tar at dette har sammenheng med at mødre i deneldste gruppen oftere har barnerike familier medtre barn eller flere, og dermed kanskje har valgten familietilpasning hvor far er hovedforsørger,mens mor er hjemmeværende. I antall utgjør like-48 Grambo & Nicolaisen 2015.

Figur 10.5 Mottakere av engangsstønad som andel av fødsler samme år. 1990–2014. Prosent

Kilde: NAV og Statistisk sentralbyrå

0

5

10

15

20

25

30

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

Figur 10.6 Mødre i ulike aldersgrupper som får foreldrepenger eller engangsstønad. Barn født 2014. Prosent

Kilde: NAV

28,6

69,5

83,1

88,2

87,8

83,6

83,1

67

28,4

15,7

10,8

11,1

15,3

15,6

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Under 20 år

20–24 år

25–29 år

30–34 år

35–39 år

40 år og eldre

I alt

Foreldrepenger Engangsstønad Ingen


vel ikke denne gruppen mange, kun 296 personer(3 prosent av alle mottakere av engangsstønad).

Mødre med innvandrerbakgrunn er sterktoverrepresentert blant mottakerne. Omtrent totredjedeler av dem som mottok engangsstønad i2014, var født utenfor Norge. Kvinner med innvan-drerbakgrunn har en langt svakere tilknytning tilarbeidsmarkedet, noe som forklarer den man-glende opptjeningen av rettigheter til foreldrepen-ger. Mottakere født i utlandet er i snitt eldre ennmottakere født i Norge, henholdsvis 29 og 26 år.

Mottak av engangsstønad er knyttet til man-glende arbeidsmarkedsdeltakelse før fødsel. Blantmottakere av engangsstønad i 2014 hadde kun 19prosent hatt pensjonsgivende inntekt i mer enntre år.49 I 2014 hadde 63 prosent av mottakernenull år pensjonsgivende inntekt da de fikk barn.50

Da det samme ble undersøkt med tall fra 2008, varandelen 52 prosent.51 Denne økningen har skjeddsamtidig som antallet fødsler i de yngre alders-gruppene har gått ned, noe som burde resultert iøkt sannsynlighet for deltakelse i arbeidslivet førfødsel. Økningen kan henge sammen med øknin-gen i antallet kvinner med innvandrerbakgrunn isamme periode, og at disse i mindre grad er yrke-

saktive. Det er uansett en høy andel engangsstø-nadsmottakere som aldri har hatt lønnet arbeid,uansett alder.

Det er mødrene som var i tjueårene ved fødsel,som i størst grad er i arbeid tre år etter fødsel, ogmødre som var over 40 år ved fødsel, som i minstgrad er i arbeid tre år etter fødsel.52 Likevel er ar-beidsmarkedsdeltakelsen på det høyeste kunrundt 35 prosent. Dette er lavt, sammenlignetmed kvinner i alt.

Familienes økonomi

Det er store inntektsforskjeller mellom mødresom mottar foreldrepenger, og de som mottar en-gangsstønad. Halvparten av mottakerne av en-gangsstønad i 2014 hadde ingen inntekt kalender-året før fødsel. De som hadde inntekt, hadde ogsåsmå inntekter. Det kan indikere at det er snakkom deltidsarbeid. Også fedrene i familier dermødrene mottar engangsstønad, har lave inntek-ter, og mange er uten inntekt overhodet.

En oversikt over samlede inntekter for famili-ene som mottar engangsstønad, viser at 88 pro-sent av familiene der mor mottok foreldrepenger,hadde en inntekt over 6 G, men i familier der mormottok engangsstønad, hadde 71 prosent en inn-tekt under 6 G. I minst sju av ti tilfeller hvor mor

49 Siden 2010 har arbeidsavklaringspenger blitt regnet sompensjonsgivende inntekt. Andelen med arbeidstilknytningkan derfor være noe lavere.

50 Grambo & Nicolaisen 2015.51 Naper 2009. 52 Grambo & Nicolaisen 2015.

Figur 10.7 Yrkesdeltakelse i perioden 2010–2014, blant personer som mottok engangsstønad i 2011. Etter mottakers alder. Prosent

Kilde: NAV

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2010

2011

- FØDSEL

2012

2013

2014

I alt under 20 år 20–24 år 25–29 år 30–34 år 35–39 år 40+ år


mottak engangsstønad, lever familien under ellerrundt lavinntektsgrensen.53

Det samlede bildet av inntektssituasjonen indi-kerer en økt sannsynlighet for at barn av mødresom mottar engangsstønad, vokser opp i familiermed lav inntekt. Over 50 prosent av kvinner sommottok engangsstønad i 2014, og som hadde barnfra før, mottok engangsstønad for alle tidligerebarn.

Når man i tillegg ser at kvinner som mottar en-gangsstønad, også i stor grad mottar andre støna-der fra NAV over lengre tid, forsterkes sannsynlig-heten for at dette er familier som har lave inntek-ter over tid. Litt over en fjerdedel av dem som mot-tok engangsstønad i 2011, mottok stønader fraNAV i de påfølgende tre årene.

10.2.4 Engangsstønad i andre nordiske land

Både Finland, Island og Sverige har, i motsetningtil Norge, løpende foreldrepengeytelse for ikke-yr-kesaktive, se avsnitt 10.1.5 over. Finske kvinnerfår i tillegg en pakke som inneholder nødvendigutstyr til den nyfødte, alternativt en utbetaling påca. 1 300 kroner.

10.3 Kontantstøtte

Kontantstøtten har vært begrunnet med at denskal bidra til at familiene får mer tid til selv å taomsorgen for egne barn, at familiene gis reellvalgfrihet når det gjelder omsorgsform for barn,og at det blir mer likhet i overføringene den en-kelte familie mottar til barneomsorg fra staten,uavhengig av hvordan tilsynet ordnes. Kontant-støtten er et alternativ til barnehageplass.

10.3.1 Dagens regelverk for kontantstøtte

Kontantstøtte utbetales til familier med ettåringersom ikke går i barnehage med offentlig driftstil-skudd. Kontantstøtte kan maksimalt gis i11 måneder, det vil si fra barnet fyller 13 månedertil og med måneden barnet fyller 23 måneder.Dersom barnet har en avtalt oppholdstid i barne-hage på mindre enn 20 timer per uke, kan man få50 prosent kontantstøtte.

Kontantstøttesatsen fremgår ikke av loven,men fastsettes av Stortinget i årlige budsjettved-tak. Stønaden er skattefri og gis uten behovs- ellerinntektsprøving. Kontantstøtten gir ikke opptje-ning til sykepenger, foreldrepenger eller andretrygdeytelser.

Hvis foreldrene bor sammen, søker én av for-eldrene om kontantstøtte. Hvis foreldrene borhver for seg, er det den barnet bor fast sammenmed, som søker. Hvis det er inngått skriftlig avtale53 Grambo og Nicolaisen 2015.

Figur 10.8 Familiens samlede inntekt året før fødsel, etter mottak av foreldrepenger og engangsstønad. Foreldre til barn født i 2014. Inntekt målt i G. Prosent

Note: 1 G = 88 370 kroner i 2014Kilde: NAV

0 10 20 30 40 50 60 70

Over 9 G

6 G – 9 G

3 G – 6 G

1 G – 3 G

0,5 – 1 G

Under 0,5 G

Ingen opplysninger

Ingen inntekter

Familie med engangsstønad Familie med foreldrepenger


om delt bosted, kan foreldrene dele kontantstøt-ten hvis de er enige om det.

10.3.2 Kontantstøtte for barn som oppholder seg utenlands

Etter kontantstøtteloven må barnet være bosatt iNorge for å få rett til kontantstøtte. Ved et midler-tidig utenlandsopphold som ikke er ment å varemer enn tre måneder, regnes barnet fortsatt sombosatt her.

Kontantstøtte er omfattet av EØS-avtalens ko-ordineringsregler for trygd. Norge utbetaler der-for kontantstøtte til personer fra EØS-områdetsom arbeider her, selv om barnet ikke er bosatt iNorge (gjelder i hovedsak personer som arbeideri Norge eller på norsk skip).

10.3.3 Historikk om kontantstøtten

Kontantstøtten ble innført fra 1. august 1998 etteromfattende debatt.

Ved innføringen av kontantstøtten ble det lagtvekt på at ordningen var ment som et middel til ågi tid til omsorg og valgfrihet i omsorgen forbarna. Familiene selv skulle få velge hvordan deville organisere tilsynet av egne barn. De somvalgte å være hjemme med egne barn, skullemotta en stønad som gjorde dem bedre i stand tilå ta det valget. Kontantstøtten ville gi familien etbedre økonomisk grunnlag til å velge å være len-ger hjemme med barna enn det fødselspengeord-ningen la grunnlag for.54 Familier som benyttetseg av barnehage som mottok driftstilskudd, fikk ipraksis en statlig støtte som familier uten barne-hageplass ikke fikk. Når det var knapphet på bar-nehageplasser, ble det argumentert for at de somikke fikk plass, burde få en kompensasjon.

Motstanderne av kontantstøtten fryktet at ord-ningen ville ha uheldige konsekvenser for likestil-ling, for arbeidsmarkedet, for den videre utbyg-gingen av barnehager og for utsatte barn.

Stønaden ble gitt til ettåringer fra innføringen1. august 1998 og utvidet til toåringene fra1. januar 1999.

Ved innføringen ble kontantstøttesatsen sattlik det statlige driftstilskuddet til barnehager,3 000 kroner per måned. Barn med deltidsplassfikk rett til avkortet støtte etter gitte satser. Alle-rede fra 1999 ble graderingsreglene gjort mer fin-masket.

Fra 1. august 2012 ble kontantstøtten avvikletfor toåringene. Stønadsbeløpet ble gradert, slik atsatsen for barn i alderen 13–18 måneder ble økttil 5 000 kroner per måned, mens barn i alderen19–23 måneder fikk 3 303 kroner per måned (likden gjeldende satsen på dette tidspunktet). I til-legg ble graderingsreglene forenklet: Deltidsplassi barnehage på til og med 19 timer per uke gir retttil 50 prosent støtte, mens 20 timer eller mer giringen støtte.

Fra 1. august 2014 er kontantstøttesatsen 6 000kroner per måned for alle barn i alderen 13–23måneder som ikke har plass i barnehage. Satsenøkes til 7 500 kroner per barn per måned fra 1. au-gust 2017.

10.3.4 Bruk av kontantstøtteordningen

Umiddelbart etter innføringen var det mange for-eldre som mottok kontantstøtte. Over 70 prosentav alle barn i aktuell alder, over 90 000, mottokstøtte i 2000. Bruken av kontantstøtte har sidenfalt kraftig, i takt med utbyggingen av barnehage-kapasiteten, med en særlig stor nedgang framidten av 2000-tallet.

Det har vært en jevn nedgang i antall motta-kere frem til 2013, men en liten økning i 2014. An-delene er beregnet som antall mottakere av kon-tantstøtte dividert på antall mottakere av barne-trygd med barn i kontantstøttealder. Økningenkan skyldes økte satser fra 1. august 2014. Ande-len av mulige mottakere har også gått gradvisned, frem til 2011.

Per desember 2015 var det 15 749 personersom mottok kontantstøtte. Det var en nedgang på450 mottakere sammenlignet med samme tids-punkt i 2014. Av mottakerne var 76 prosent kvin-ner. I 2006 utgjorde kvinner 93 prosent av motta-kerne.55

Det har, som vist over, vært en nedgang i antal-let mottakere av kontantstøtte. Dette gjelder ogsåfor familier med innvandrerbakgrunn. Fortsatt erimidlertid andelen kontantstøttemottakere høyerei familier med innvandrerbakgrunn enn i den øv-rige befolkningen. En artikkel publisert av SSB i2016 ser nærmere på bruken av kontantstøtte et-ter landbakgrunn.56 Artikkelen viser at det forbarn med innvandrerbakgrunn ble utbetalt kon-tantstøtte for 45 prosent av barna mellom 13 og23 måneder 1. september 2015, mens andelenblant dem uten innvandrerbakgrunn var 16 pro-

54 Se nærmere om begrunnelsen for ordningen i St.prp. nr. 53(1997–98) og Ot.prp. nr. 56 (1997–98).

55 Kilde Arbeids- og velferdsdirektoratet. Tall hentet franav.no, 23. juni 2016.

56 Hamre 2016.


sent. Både blant barn uten innvandrerbakgrunnog blant barn med innvandrerbakgrunn er ande-len som mottar kontantstøtte, størst blant barn fra13 til 18 måneder.

Det er forskjell i bruken av kontantstøtte etterlandbakgrunn. Det har vært en økning i andelenbarn med bakgrunn fra EU etc.57 som mottar kon-tantstøtte. Andelen mottakere fra Afrika, Asia etc.har sunket siden 2012, men økte med 1 prosentpo-eng fra 2014 til 2015. Andelen mottakere blant inn-

vandrere fra Afrika, Asia etc. er imidlertid fremde-les større enn blant innvandrere fra EU etc., hen-holdsvis 47 og 43 prosent, men andelene nærmerseg hverandre.

Ser man nærmere på enkeltland, er andelenkontantstøttemottakere størst blant innvandreremed bakgrunn fra Pakistan og Marokko, beggepå over 70 prosent. Det er også blant innvandrerefra disse landene arbeidsmarkedsdeltakelsenblant kvinner er lavest.

Figur 10.9 Mottakere av kontantstøtte for 2-åringer. 1999–2015. Gjennomsnitt for året. Antall og prosent

Kilde: NAV

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

An

del

i p

rose

nt

An

tall

Antall med kontantstøtte, 2-åringer Andel med kontantstøtte, 2-åringer

Figur 10.10 Mottakere av kontantstøtte for 1-åringer. 1999–2015. Gjennomsnitt for året. Antall og prosent

Kilde: NAV

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

An

del

i p

rose

nt

An

tall

Antall med kontantstøtte, 1-åringer Andel med kontantstøtte, 1-åringer


Foreldrenes preferanser for barnetilsyn bleundersøkt i en spørreundersøkelse som ble gjen-nomført våren 2010. Her kom det frem at én avfire mottok kontantstøtte fordi de ikke hadde fåttplass i barnehage.58 Blant dem som ikke ønsket

barnehageplass, oppga nesten ni av ti at det varviktig for valget at de ønsket mer tid med barnet.De fleste kontantstøttemottakerne oppga at detvar mor, far eller slektninger som passet barna.Åttiseks prosent oppga at de hadde fått barneha-geplass når de ønsket det. Av foreldre som haddebarn i barnehage, ønsket 95 prosent at barnetskulle starte i barnehage innen det var halvannetår. Dette resultatet indikerer at kontantstøtte i storgrad brukes fordi foreldrene ønsker en senere

57 «EU etc.» omfatter EU/EØS, USA, Canada, Australia ogNew Zealand. «Afrika, Asia etc.» omfatter Afrika, Asia,Latin-Amerika, Oseania utenom Australia og New Zealand,og Europa utenom EU/EØS.

58 Bakken & Myklebø 2010.

Figur 10.11 Mottakere av kontantstøtte, etter ulik bakgrunn og barnets alder. Første september 2013, 2014 og 2015. Prosent


0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

13–23 mnd 13–18 mnd 19–23 mnd 13–23 mnd 13–18 mnd 19–23 mnd 13–23 mnd 13–18 mnd 19–23 mnd

Alle barn Barn uten innvandrerbakgrunn Barn med innvandrerbakgrunn

2013 2014 2015

Figur 10.12 Mottakere av kontantstøtte etter ulik bakgrunn. Første september 1999–2015. Prosent


0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Brudd

2012

2013

2014

2015

Barn med med kontantstøtte. Alle barn Barn med kontantstøtte. Afrika, Asia etc.

Barn med med kontantstøtte. EU etc.


barnehagestart, ikke at barnet ikke skal gå i bar-nehage i det hele tatt.

I samme undersøkelse ble kontantstøttemotta-kere spurt om de ville søkt om barnehageplasshvis kontantstøtten ble avviklet. Førtien prosentoppga at de ville søke plass om kontantstøtten bleavviklet, mot 34 prosent som ikke ville det.59

10.3.5 Eksport av kontantstøtte

Norge utbetaler kontantstøtte til EØS-området et-ter reglene i EUs trygdeforordning, se kapittel10.3.2.

Som tidligere vist har bruken av kontantstøttegått nedover de siste ti årene. Eksporten til EØS-området har imidlertid økt. En medvirkende år-sak til den økte eksporten er at innvandringen tilNorge fra EØS-land har økt kraftig i samme peri-ode. Antallet innvandrere fra EU/EØS-land harøkt fra rundt 100 000 personer i 2004 til nesten 300000 i 2013.

Eksportomfanget er imidlertid begrenset, setti forhold til de totale utbetalingene av kontant-støtte. I 2015 ble det utbetalt 46 millioner kroner ikontantstøtte for personer bosatt i EØS-området.Eksporten utgjorde dermed 2,8 prosent av de to-tale kontantstøtteutbetalingene. Halvparten av ut-betalingene (23 millioner kroner) gikk til perso-ner med opphold i Polen. Nest største mottaker-land var Sverige (10 millioner kroner). I løpet av2015 var det 1 445 eksportmottakere. Åttifem pro-sent av disse var utenlandske statsborgere.60

10.3.6 Kunnskap om virkninger av kontant-støtteordningen

Allerede før innføringen var det lagt opp til at kon-tantstøtteordningen skulle følges tett for å vur-dere konsekvenser av ordningen.61 Evalueringenskulle sette søkelys på familienes valg av om-sorgsløsninger, den videre utviklingen av barne-hagesektoren, situasjonen for barn der plass i bar-nehage var spesielt viktig, og konsekvenser for ar-beidsmarkedet. Evalueringen skulle også belyseom kontantstøtten faktisk førte til at foreldre til-brakte mer tid sammen med sine barn.

Den første større evalueringen forelå i 2001 ogdannet grunnlaget for en sluttrapport, Evalueringav kontantstøtteordningen.62 Sluttrapporten kon-

kluderte med at ordningen frem til da hadde hattsmå effekter, både ønskede og utilsiktede. Rap-porten oppsummerer med at de forventede lang-tidsvirkningene ikke så ut til å ha slått til. De småvirkningene fra det første året hadde forsvunnetetter hvert; foreldrenes tilpasning til arbeid ogomsorg så ut til å være som før ordningen ble inn-ført. Det mest slående, ifølge evalueringen, varfraværet av virkninger. Foreldres preferanse forbarnehage viste seg å være meget sterk, slik atden på forhånd uttrykte bekymringen om at ord-ningen ville undergrave barnehagene, ikke så uttil å ha slått til. De begrensede effektene gjaldtogså kvinners tilpasning til arbeidslivet. Ordnin-gen så heller ikke ut til å ha hatt effekter på like-stilling i arbeidsliv eller familieliv. En egen stor-tingsmelding om evaluering av kontantstøtten blelagt frem i 2001.63

Den første evalueringens primære funn – fra-været av virkninger – modereres imidlertid noe avforskningen som har vært gjort på kontantstøtteni ettertid. Blant annet finner Rønsen at langtidsef-fekten av reformen er en generell reduksjon i detpotensielle arbeidstilbudet fra mødre på omtrent20 prosent.64 Reformen ser ut til å ha redusertsannsynligheten for å være sysselsatt betraktelig,og sysselsatte mødre er oftere i permisjon. Dettekan ha endret seg siden, fordi barnehagedeknin-gen er blitt mye bedre.

Økonomisk teori postulerer at en stønad somkontantstøtten vil ha negativ innvirkning på ar-beidsmarkedsdeltakelsen. En analyse fra 2010 an-slo at innføringen av kontantstøtte hadde medførten reduksjon i den potensielle yrkesaktivitetenblant kvinner med innvandrerbakgrunn fra Afrika,Asia etc. på 15 prosent.65 Det meste av reduksjo-nen kommer, ifølge analysen, fra kvinner somikke var aktive på arbeidsmarkedet før innførin-gen av kontantstøtten. Analysen viser at kvinnermed innvandrerbakgrunn fra Afrika, Asia etc. serut til å respondere særlig sterkt på økonomiske in-sentiver. Det konkluderes med at innføringen avkontantstøtteordningen har redusert insentivet tilå begynne å jobbe, mer enn den har redusert ar-beidsmarkedstilknytningen til dem som var aktivepå arbeidsmarkedet før ordningen ble innført.

Hvordan mødres beslutning om å værehjemme med små barn påvirker fremtidig karri-ere, er også blitt undersøkt.66 For mødre uten uni-versitetsutdannelse og mødre med inntekt under

59 Østbakken 2016a.60 Arbeids- og velferdsdirektoratet. Tall hentet fra nav.no, 23.

juni 2016.61 St.prp. nr. 53 (1997–98).62 Baklien et al. 2001.

63 St.meld. nr. 43 (2000–2001).64 Rønsen 2009.65 Hardoy & Schøne 2010.66 Drange & Rege 2013.


medianen før innføringen av kontantstøtten harordningen hatt en effekt på inntekt og fulltidsar-beid, når barna er fire og fem år og ikke lenger imålgruppen for kontantstøtte. Effekten ser ut til åha forsvunnet når barna er seks år. Forfatternemener at dette henger sammen med at mangemødre beholder en viss tilknytning til arbeidslivetgjennom deltidsarbeid i den perioden de mottarkontantstøtte.

Dahl67 finner i en artikkel fra 2014 at end-ringene i kontantstøtteordningen i 2012, med avvik-lingen for toåringer, ser ut til å ha bidratt til at flereforeldre er i arbeid. De økte satsene for ettårin-gene ser ikke ut til å ha svekket arbeidstilknytnin-gen til foreldrene.

Østbakken konkluderer i sin gjennomgang avforskningen på effekter av kontantstøtte med atden kvantitative forskningen som evaluerer dennorske kontantstøtteordningen, finner en helt en-tydig negativ effekt av kontantstøtten på arbeids-markedsdeltakelsen blant mødre som har barn ikontantstøttealder, og at effekten er sterkest blantmødre med innvandrerbakgrunn.68 Videre opp-summerer hun med at kontantstøtten ikke harhatt noen virkning på fedrenes arbeidsmarkeds-deltakelse eller inntekt.

Flere nordiske land har eller har hatt en formfor kontantstøtte, se omtale i avsnitt 10.3.7. Duvan-der og Ellingsæter69 konkluderer med at kontant-støtteordninger er omstridte ordninger i alle denordiske landene. Ordningene er utformet ved po-litiske konflikter og kompromisser. Generelt føl-ger de mønsteret om at venstresiden vektlegger li-kestilt omsorg, mens sentrum-høyre understrekerforeldrenes frie valg. Bruken av ordningene måsees i sammenheng med tiden de ble innført, ogandre ordninger, som tilgangen til barnehager.Hvis kontantstøtte velges på grunn av mangel påandre valg, setter det klare begrensninger i valg-friheten for foreldrene.

10.3.7 Kontantstøtte i andre nordiske land70

Danmark

I 2002 fikk Danmark en lov om tilskud til pasningaf egne børn, som pålegger kommunene å utbetalekontantstøtte.

Bidraget betales ut i en sammenhengende pe-riode på minst åtte uker, maksimalt ett år. Man harrett til støtte i den perioden barnet har rett til plassi offentlig barneomsorg (24 uker til skolealder).Kommunen bestemmer støttens størrelse.

Om lag 1 000 familier benytter ordningen.

Finland

Allerede på 1970-tallet innførte enkelte finskekommuner kontantstøtte for å bremse den økendeetterspørselen etter barnehage. I 1985 ble det inn-ført en nasjonal ordning. Vilkåret for å få stønad eri dag at man har et barn som er under tre år, ogsom ikke har plass i offentlig barnehage.

Kontantstøtten består av omsorgspenger og etomsorgstillegg. Omsorgspenger utbetales forhvert barn under tre år. Per 2015 var beløpet 343EUR i måneden for første barn, med et tillegg på103 EUR for søsken under tre år og 66 EUR forsøsken over tre år, men under skolealder. Om-sorgstillegget er avhengig av familiens inntekt ogantall familiemedlemmer. Maksimalt beløp er 169EUR per måned.

I 2013 var kontantstøtteandelen blant de min-ste barna (ni måneder til to år) på 49 prosent. Foralle barn i alderen ni måneder til seks år var ande-len 24 prosent.

Island

Island har ingen nasjonal lovgivning for kontant-støtte, men enkelte kommuner tilbyr likevel enlignende ordning. Per desember 2009 var det mu-lig å søke om kontantstøtte i 13 av 77 kommuner.Etter finanskrisen på Island har flere kommunerfjernet tilbudet (inkludert Reykjavik).

Sverige

Sverige har frem til 2016 hatt en kommunal kon-tantstøtteordning. Ordningen innebar at kommu-nene hadde rett til å utbetale kontantstøtte forbarn mellom ett og tre år som ikke hadde heltids-plass i barnehage. Støtten kunne maksimalt ut-gjøre 3 000 SEK per måned. I overkant av 100 avtotalt 290 kommuner tilbød kontantstøtte til sineborgere (2012).

I 2011 mottok 2,5 prosent av alle barn i kon-tantstøttealder stønaden i kortere eller lengre pe-rioder. Dette tilsvarer 4,7 prosent kontantstøttean-del i de kommunene som tilbød kontantstøtte isamme år.

67 Dahl 2014.68 Østbakken 2016a.69 Duvander & Ellingsæter 2016.70 Omtalen er i all hovedsak basert på Duvander & Cedstrand

2012 og Østbakken 2016a.


10.4 Andre rettigheter for småbarns-foreldre

10.4.1 Permisjonsrettigheter i arbeids-miljøloven

Permisjon i forbindelse med fødsel

Arbeidsmiljøloven71 regulerer arbeidstakeres retttil permisjon fra arbeidet i forbindelse med svan-gerskap, fødsel og adopsjon. Det er her tale omulønnet permisjon. For omtale av rett til ytelser frafolketrygden under permisjonen, se avsnitt 10.1.1.Rett til lønn under permisjonen kan også følge avindividuelle eller kollektive avtaler mellom ar-beidstakere og arbeidsgivere.

Arbeidstaker som er gravid, har rett til permi-sjon i inntil tolv uker under svangerskapet. Morkan altså starte permisjonen tolv uker før terminhvis hun ønsker det. Etter fødselen skal mor hapermisjon de første seks ukene, med mindre hunlegger frem legeattest om at det er bedre forhenne å komme i arbeid.

I forbindelse med fødselen har far rett til toukers permisjon for å bistå mor. Disse to ukenekommer i tillegg til foreldrepermisjonen. Hvis for-eldrene ikke bor sammen, kan en annen som bi-står moren, ta permisjon fra sitt arbeid.

Foreldrene har rett til betalt foreldrepermisjoni til sammen tolv måneder. De har uansett rett tilpermisjon når det ytes foreldrepenger fra folke-trygden. Hver av foreldrene har i tillegg rett tilpermisjon i inntil tolv måneder for hver fødsel. Ar-beidstaker som er alene om omsorgen for barnet,har rett til inntil to års permisjon. Foreldrene kanaltså til sammen ta tre års permisjon, hvorav to årulønnet.

Ammefri

En kvinne som ammer sitt barn, kan kreve den frihun av den grunn trenger. Fritiden kan for eksem-pel tas ut minst en halv time to ganger daglig ellersom redusert arbeidstid med inntil én time hverdag.

Loven gir i utgangspunktet ikke rett til lønnunder ammefri. Unntaket er i barnets første le-veår; da har kvinnen rett til lønn i inntil én time påarbeidsdager med avtalt arbeidstid på sju timer el-ler mer.

Barns og barnepassers sykdom

Arbeidstaker som har omsorg for barn, har rett tilpermisjon for nødvendig tilsyn med barnet undersykdom eller hvis den som har det daglige barne-tilsynet, er syk. Retten til permisjon gjelder til ogmed det kalenderåret barnet fyller tolv år. Ar-beidstaker har rett til inntil ti dager hvert kalen-derår og inntil femten dager hvis vedkommendehar omsorg for mer enn to barn. Hvis barnet harkronisk eller langvarig sykdom eller nedsatt funk-sjonsevne, blir retten til permisjon utvidet. Ar-beidstaker som er alene om omsorgen for barn,har rett til dobbelt så mange permisjonsdager.

Folketrygdloven har bestemmelser som kor-responderer med arbeidsmiljøloven, og som girrett til omsorgspenger i det samme antallet dagersom nevnt over. Det er arbeidsgiver som yter om-sorgspenger. Når en arbeidsgiver har betalt om-sorgspenger til en arbeidstaker i mer enn ti dageri et kalenderår, kan arbeidsgiver kreve å få refu-sjon fra trygden for det antallet dager som oversti-ger ti. Omsorgspenger beregnes etter samme re-gler som sykepenger.

Redusert arbeidstid

En arbeidstaker som av «vektige velferdsgrun-ner» har behov for det, har rett til å få redusert sinarbeidstid dersom dette kan skje uten vesentligulempe for virksomheten. Som vektig velferds-grunn regnes blant annet at en arbeidstaker medsmå barn ønsker mer tid til samvær. Arbeidstake-ren har rett til å gå tilbake til tidligere arbeidstidnår perioden med redusert tid er over.

10.4.2 Pensjonspoeng for omsorgsarbeid

Alderspensjon og uføretrygd fra folketrygden be-regnes i hovedsak på grunnlag av pensjonsgi-vende inntekt. Omsorgsopptjening skal sikre at enforelder får en viss opptjening i perioder med laveller ingen arbeidsinntekt som følge av omsorgfor små barn. Ordningen gjelder for foreldre somhar omsorg for barn som ikke har fylt seks år, ogtilsvarer pensjonsopptjeningen forelderen ville fåttav en inntekt på 4,5 ganger folketrygdens grunn-beløp (grunnbeløpet utgjør p.t. 92 576 kroner).Omsorgsopptjening blir automatisk godskrevetforelderen som mottar barnetrygd.

71 Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stil-lingsvern mv.


Kapittel 11

Tjenester til barnefamilier: barnehage og skolefritidsordning

11.1 Barnehager

De siste to tiårene har det vært en stor økning iandelen barn som går i barnehage, og barneha-gen utgjør en stadig større del av barns oppvekst.Nær sagt alle barn har gått i barnehage før destarter på skolen, og barnehagen er blitt en viktigarena for små barns hverdagsliv.

Det som kan tolkes som barnehagens sam-funnsoppdrag, er å finne i formålsparagrafen tilbarnehageloven fra 2010:

«Barnehagen skal i samarbeid og forståelsemed hjemmet ivareta barnas behov for omsorg oglek, og fremme læring og danning som grunnlagfor allsidig utvikling.»

Formålet kan tolkes som todelt: På den ene si-den har barnehagen et her-og-nå-fokus, hvorbarns behov for daglig omsorg, trygghet og lekskal ivaretas. På den andre siden har barnehagenet fremtidsrettet formål, hvor grunnlaget forbarns utvikling senere i livet skal legges. Det do-ble formålet stiller krav til barnehagens kvalitetog innhold.

Barnehagesektoren har vokst mye de siste tiå-rene, og den store utbyggingsfasen er nå et tilba-kelagt stadium. Diskusjoner om videreutviklingenav barnehagetilbudet dreier seg i økende grad ominnhold i og kvalitet på tjenestetilbudet.

De siste årene har barnehagen blitt tillagt enstørre rolle som det første trinnet i utdanningslø-pet, en rolle som gjenspeiles i en rekke utrednin-ger og stortingsmeldinger.1

11.1.1 Dagens barnehagetilbud2

Det skilles mellom ulike typer barnehager: ordi-nære barnehager, familiebarnehager og åpne bar-nehager. Om lag 98 prosent av barna går i ordi-nære barnehager: 52 prosent i ordinære kommu-

nale og 46 prosent i ordinære private barnehager.To prosent av barna går i familiebarnehager. Defleste familiebarnehagene er private. Det finnesikke statistikk over andelen barn i åpne barneha-ger, og statistikken inkluderer dermed ikke barn iåpne barnehager.

Det er om lag 6 100 barnehager, men antallethar gått ned de siste ti årene. Reduksjonen skyl-des en nedgang i antallet familiebarnehager ogåpne barnehager. I 2015 var det om lag 600 fami-liebarnehager, men siden 2011 har nesten 250 fa-miliebarnehager blitt lagt ned. Færre barn gårderfor i familiebarnehager. I 2015 var det kun 171åpne barnehager, og det er omtrent 100 færre enni 2011.

Antallet ordinære barnehager har vært stabilt,men mange har utvidet sin kapasitet med flereplasser. Som følge av dette har andelen barn somgår i store barnehager, økt. Stor barnehage reg-nes som barnehager med mer enn 50 barn. I peri-oden 2008–2014 var det en økning i andelen barni de største barnehagene på 10 prosentpoeng, ogfor eksempel gikk det 20 000 flere barn i de stør-ste barnehagene i 2014 enn det gjorde i 2008. Ut-byggingen av store barnehager ser imidlertid uttil å flate ut. Et stort flertall av de ordinære barne-hagene, 94 prosent, har en åpningstid på ni timereller mer per dag, fem dager i uken.

Barnehagene har ulik organisering. Nesten 90prosent av barnehagene er organisert i avdelingereller har kun én avdeling, men det har blitt vanli-gere med avdelingsfrie barnehager de siste årene.Det siste er litt vanligere i private barnehager.Uavhengig av om barnehagen er organisert iavdelinger eller ikke, så deler de fleste barneha-gene barna inn i grupper av barn som en perso-nalgruppe har ansvar for. For de yngste barna(null–to år) er det mest vanlig med en gruppestør-relse på ni barn. For de eldste barna (tre–fem år)og aldersblandede grupper er den vanligste grup-pestørrelsen 18 barn. Ti prosent av barnehageneoppgir å ha større grupper enn 15 for små barn ogstørre enn 25 for store barn, og 10 prosent oppgir

1 For en oversikt, se Meld. St. 19 (2015–2016).2 Dette avsnittet er i hovedsak basert på Barnehagespeilet

2015 og Barnehagespeilet 2016, hvis ikke annen referanseer oppgitt.


å ha færre enn 8 barn i småbarnsgruppene ogfærre enn 13 barn i storbarnsgruppene.

En familiebarnehage skal som hovedregelvære et fellesskap mellom minst to hjem eller mel-lom minst ett hjem og en vanlig barnehage, menkun halvparten av familiebarnehagene oppfyllerdette kriteriet. Det er flest familiebarnehager iOslo, Akershus og Sør-Trøndelag. Enkelte fylkerhar ingen familiebarnehager. Familiebarneha-gene er i all hovedsak et tilbud til barn under treår, og de fleste familiebarnehager har noe kortereåpningstid, åpent færre uker i året og ofterestengt en dag i uken, sammenlignet med ordi-nære barnehager.

En åpen barnehage er en tilrettelagt felles so-sial arena med uforpliktende oppmøte, uten tilde-ling av fast plass og der foresatte deltar sammenmed barnet. En åpen barnehage er et lavterskeltil-bud, tilgjengelig for barn som ikke benytter seg avdet ordinære barnehagetilbudet. I tillegg kanåpne barnehager være viktige arenaer for rekrut-tering av barn til ordinær barnehage.3 Åpne bar-nehager er regulert i barnehageloven og følgerrammeplanen for barnehager. Arbeidet ledes aven barnehagelærer. Det har vært en nedgang i til-budet om åpne barnehager de senere årene, ogikke alle kommuner har et slikt tilbud.

Barnehagesektoren hadde i 2015 nesten 94000 ansatte fordelt på drøyt 74 600 årsverk. Detteer en økning på over 5 100 ansatte og over 3 000årsverk siden 2011. I 2015 var det 26 800 pedago-giske ledere, 13 000 barne- og ungdomsarbeidere,29 700 assistenter, 1 300 personale til språkstimu-lering av minoritetsspråklige barn og om lag 8 000andre ansatte i barnehagen. De siste årene har detblitt flere pedagogiske ledere og færre assistenter.Et flertall av de ansatte i barnehagene er kvinner,88 prosent.4

11.1.2 Regelverk og finansiering

Barnehagelov og rammeplan

Barnehageloven og forskrift om rammeplan forbarnehagens innhold og oppgaver (rammepla-nen) gir føringer for barnehagen. Loven gjelderbåde offentlige og private barnehager og regule-rer blant annet barnehagens formål og innhold,barns og foreldres medvirkning, personalet ogbarnehagemyndighetenes oppgaver.

Barnehageloven inneholder en egen norm forpedagogisk bemanning. Det skal være minimum

én pedagogisk leder per 14–18 barn når barna erover tre år, og én pedagogisk leder per 7–9 barnnår barna er under tre år og barnas daglige opp-holdstid er over seks timer per dag. Normen skalvære oppfylt for barnehagen totalt og gjelder ikkefor gruppestørrelse. Styrers tid til administrasjonog ledelse kommer i tillegg til normen for pedago-gisk bemanning. Eier har ansvaret for at barneha-gens bemanning og samlede kompetanse er til-strekkelig. Pedagognormen sikrer at barnas retttil gode utviklings- og aktivitetsmuligheter ivare-tas. Det kan unntaksvis søkes dispensasjon fra be-manningsnormen.5 I 2015 oppfylte 70 prosent avbarnehagene pedagognormen uten dispensasjonfra utdanningskravet, og dette er en økning på 15prosentpoeng fra 2014.6

I henhold til barnehageloven skal barn somfyller ett år innen utgangen av august det året detsøkes om barnehageplass, ha rett til å få plass ibarnehagen fra august. Barn som fyller ett år iseptember eller oktober, har rett til barnehage-plass fra den måneden de fyller ett år.

Rammeplanen definerer barnehageeiers an-svar og gir personalet en forpliktende ramme forplanlegging, gjennomføring og vurdering av bar-nehagens virksomhet. Planen gir også informa-sjon til foreldre, eiere og tilsynsmyndighet om hvabarnehagen skal arbeide med. Gjeldende plan un-derstreker barns rett til medvirkning og barneha-gens plikt til å ta hensyn til hvert enkelt barns for-utsetninger og behov.

Finansiering av barnehagen

Det er en kommunal oppgave å finansiere barne-hagene. Finansieringen skjer i hovedsak ved kom-munal egenfinansiering og foreldrebetaling.7 An-dre finansieringskilder står for 2–5 prosent avsamlet finansiering.

I 2014 sto kommunene for 84,5 prosent av ordi-nær driftsfinansiering av kommunale barnehager,mens foreldrebetaling utgjorde 13,6 prosent. I deprivate barnehagene var den kommunale andelenav ordinær driftsfinansiering noe lavere (ca. 80prosent), mens foreldrebetalingen utgjorde 15prosent. Øvrige offentlige tilskudd utgjorde 4,3prosent i de private barnehagene og 1,9 prosent ide kommunale. Øvrige tilskudd inkluderer for ek-sempel språkstimulerende tiltak for minoritets-

3 Meld. St. 24 (2012–2013).4 Statistisk sentralbyrå, barnehagestatistikk.

5 NOU 2012: 1, side 49.6 Utdanningsspeilet 2016.7 Siden 2011 ble hoveddelen av de tidligere øremerkede stat-

lige tilskuddene til barnehager innlemmet i kommunenesrammetilskudd.


språklige barn, svømmeopplæring og tilskudd tilsamisk barnehagetilbud. Disse tallene er basertpå regnskapsdata for alle ordinære barnehage-plasser og inkluderer både kostnader til ordinærdrift og kostnader til særskilt tilrettelegging.

Det er betydelige nivåforskjeller mellom kost-nader og offentlig finansiering for barnehageplas-ser til henholdsvis små (0–2 år) og store barn (3–5 år år). For eksempel kostet en kommunal små-barnsplass i 2014 om lag 262 000 kroner, mens enkommunal storbarnsplass kostet omtrent 146 000kroner. Siden foreldrebetalingssatsene er desamme for både små- og storbarnsplasser, blir denoffentlige finansieringsandelen dermed særskilthøy for småbarnsplasser. Offentlig finansieringper småbarnsplass i kommunale barnehager erdermed så høy som 237 672 kroner eller 90,5 pro-sent av samlet finansiering, mens foreldrebetalin-

gen utgjør kun 9,5 prosent. For småbarnsplasser iprivate barnehager utgjør foreldrebetalingen ennoe større andel av samlet finansiering, 10,7 pro-sent. Foreldrebetalingen for plasser til store barn(3–5 år) utgjør 17,2 og 19,2 prosent av samlet fi-nansiering i henholdsvis kommunale og privatebarnehager.8

De totale kostnadene til barnehager var i 2014estimert til nær 48,1 milliarder, fordelt på 26,5 mil-liarder til kommunale barnehager og 21,6 milliar-der til private barnehager. Dette inkluderer forel-drebetaling.9

Note: Tabellen inkluderer ikke finansieringsandeler for familiebarnehager og åpne barnehagerKilde: Tabell 25 i Lunder et al. 2016

Tabell 11.1 Finansieringskilder for ordinære barnehageplasser i 2014 i prosent av samlet finansiering per barnehageplass

Kommunalebarnehager

Ikke-kommunalebarnehager

Foreldrebetaling/annen fast oppholdsbetaling 13,6 15,0

Kommunal driftsfinansiering/driftstilskudd 84,5 79,7

Andre offentlige tilskudd/andre inntekter 1,9 4,3

Ikke-finansiell støtte fra kommune til ikke-kommunale barnehager - 0,9

Ikke-finansiell støtte fra eier eller andre 0,1

Sum finansiering = sum kostnader + netto overskudd 100 100

8 Separate tall for finansieringsbeløp og finansieringsandelerfor henholdsvis plasser for små og store barn er ikke vist iLunder, Eika og Håkonsen (2016). Disse tallene er bereg-net for utvalget av Telemarksforskning, basert på sammedatasett som i Lunder, Eika og Håkonsen (2016).

9 Lunder, Eika & Håkonsen 2016.

Kilde: Beregninger for utvalget fra Telemarksforsking basert på samme datasett som Lunder et al. 2016.

Tabell 11.2 Finansieringskilder barnehage 2014 i kroner og prosent for små og store barn

Finansieringkommunalbarnehage

(kr)

Finansieringordinær ikke-

kommunalbarnehage

(kr)

Finansieringkommunalbarnehage

(prosent)

Finansieringordinær ikke-

kommunalbarnehage

(prosent)

Foreldrebetaling småbarnsplass (0–2 år) 25 037 24 831 9,5 10,7

Annen finansiering småbarnsplass (0–2 år) 237 672 207 828 90,5 89,3

Sum småbarnsplass (0–2 år) 262 709 232 659 100,0 100,0

Foreldrebetaling storbarnsplass (3–5 år) 25 037 24 831 17,2 19,2

Annen finansiering storbarnsplass (3–5 år) 120 913 104 424 82,8 80,8

Sum storbarnsplass (3–5 år) 145 949 129 255 100,0 100,0


I snitt koster en kommunal barnehageplass ca20 000 kroner mer per år enn en privat plass. Halv-parten av denne forskjellen skyldes at kommunalebarnehager har flere barn med behov for særskilttilrettelegging. Den andre halvdelen skyldes høy-ere personalutgifter i kommunale barnehager enni private. Kommunale barnehager har høyere per-sonaltetthet og høyere personalkostnader og pen-sjonskostnader enn private barnehager. Om lag 45prosent av kommunenes totale kostnader til bar-nehagedrift gikk til private barnehager i 2014.Samme år var 53 prosent av barnehagene pri-vate.10

I gjennomsnitt brukte kommunene 142 000kroner per barn i barnehage i 2014.11 Det er imid-lertid stor variasjon mellom kommunene. Enkeltebrukte så lite som 110 000 kroner, mens andrebrukte over 240 000 kroner per barnehageplass.Et stort flertall av barna, 81 prosent, går i barne-hager som brukte mellom 130 000 og 160 000 kro-ner per barnehageplass.12 Kommuner med godøkonomi bruker mer per barn i barnehage ennmindre velstående kommuner.

Kommunene beregner tilskudd til private bar-nehager på bakgrunn av utgiftene til egne kom-munale barnehager. Hvor mye en privat barne-hage får i tilskudd, vil derfor variere mellom kom-munene. Størrelsen på tilskuddet er regulert i for-skrift om likeverdig behandling. I 2014 ble førsttilskuddet til private barnehager hevet fra mini-mum 96 prosent av utgiftene til kommunale bar-nehager til minimum 98 prosent. Men fra 2016bortfalt bestemmelsen om minimumssats, og pri-vate barnehager skal motta 100 prosent av utgif-tene til en kommunal barnehageplass.13

Det er flere faktorer som påvirker hvor mye enkommune bruker på en barnehageplass. For ek-sempel er det krav til høyere pedagogisk tetthetfor små barn (0–2 år) enn for store barn (3–5 år),noe som gir høyere utgifter for kommuner medmange små barn. I tillegg varierer andelen barnmed deltidsplass mellom kommunene; mangemed deltidsplass kan gi lavere kostnader. Ogsåstørrelsen på barnehagen påvirker utgiftene. Deter dyrere å drifte små barnehager, og særlig kom-muner med spredt bosetting må ha små barneha-ger for å forhindre at barn får for lang reisevei tilbarnehagen. Også andelen barn med behov for

spesialpedagogisk hjelp i kommunen påvirker ut-giftene. Kommuner med en høy andel private bar-nehager har noe lavere utgifter til barnehage ennandre. Dette kan skyldes at tilskuddet til privatebarnehager frem til 2016/2017 ikke har tilsvart100 prosent av den offentlige finansieringen avkommunale barnehager.14

I snitt utgjorde utgifter til barnehager om lag15 prosent av kommunenes totale utgifter til ådrifte kommunale tjenester. Andelen variererimidlertid mellom kommunene, fra 5 til 25 pro-sent. For kommunene er det kun utgiftene tilgrunnskole og pleie- og omsorgstjenester som erhøyere enn utgiftene til barnehage.15

Foreldrebetaling

Kostnaden for foreldre ved å benytte barnehagener regulert gjennom forskrift om foreldrebetalingi barnehager. Forskriften slår fast at maksimal-grensen for foreldrebetaling fastsettes i Stortin-gets årlige budsjettvedtak. For 2017 er maksprisfor en fulltidsbarnehageplass 2 730 kroner per må-ned eller totalt 30 030 kroner per år fordelt på el-leve betalingsmåneder. Barnehagene kan krevebetaling for kost (matpenger) i tillegg til makspri-sen.

Det er flere moderasjonsordninger for forel-drebetaling i barnehagen. Det gis søskenmodera-sjon, hvor foreldre minimum skal tilbys 30 prosentsøskenmoderasjon for barn nummer to, og mini-mum 50 prosent moderasjon for tre eller flerebarn.

Fra 1. mai 2015 trådte en ny regel om inntekts-gradert foreldrebetaling i kraft. Den innebærer atforeldrebetalingen for første barn i barnehageikke skal overstige seks prosent av husholdnin-gens samlede inntekt, begrenset oppad til maksi-malprisen.16 I 2017 blir gjelder dette for hushold-sinntekt under 500 500 kroner. Dersom hushold-ningen har flere barn i barnehagen, skal hushold-ningen betale 70 prosent av det den betaler for detførste barnet. Tidligere var det kun et krav om atkommunene skulle ha en ordning som skulle tilbybarnefamilier med lavest betalingsevne en reduk-sjon av eller fritak for foreldrebetalingen, uten atdet var nærmere bestemt hvem de med lavest be-talingsevne var, eller hvor stor reduksjon de

10 Lunder & Eika 2015.11 Tallet omfatter ikke foreldrebetaling eller andre tilskudd,

men inkluderer kommunenes tilskudd til private barneha-ger.

12 Tall fra KOSTRA.13 Barnehagespeilet 2016.

14 Barnehagespeilet 2015.15 Barnehagespeilet 2015.16 Husholdningens samlede inntekt er definert etter skattelo-

ven kapittel 12 om skattepliktig kapitalinntekt, det vil si atingen husholdninger skal betale mer enn 6 prosent av sinsamlede skattepliktige kapital- og personinntekt for en bar-nehageplass opp til en maksimalsats satt av Stortinget.


skulle få. Foreldre må søke om å få redusert forel-drebetaling på grunn av lav inntekt.

I tillegg til dette ble det fra 1. august 2015 inn-ført såkalt gratis kjernetid, det vil si fritak for forel-drebetaling for 20 timer per uke, til alle fire- ogfemåringer eller barn med utsatt skolestart i hus-holdninger med en samlet inntekt under en inn-tektsgrense fastsatt av Stortinget. Fra 1. august2016 er ordningen utvidet til også å omfatte treå-ringer. For barnehageåret 2016/2017 er grensensatt til 417 000 kroner.17 Foreldrene må søke omgratis kjernetid på grunn av lav inntekt.18

Enkelte kommuner har i tillegg andre ordnin-ger. Drammen kommune har gratis barnehage foralle familier med lav inntekt (ikke begrenset tiltre–fem-åringer), mens Nesseby kommune hargratis barnehage for alle (unntatt kostpenger på400 kroner per måned). Det er også flere kommu-ner som tilbyr en lavere makspris enn den som erfastsatt av Stortinget.

I tillegg til maksimalpris for foreldrebetaling ibarnehagen kommer foreldrefradraget i skatte-systemet samt skattefradrag for bedriftsbarneha-ger (se kapittel 12 om skattefordeler).

Fra januar 2014 til januar 2015 økte foreldrebe-talingen med 2,9 prosent. Økningen skyldes i allhovedsak økning i maksprisen. I perioden 2007 til2013 ble maksprisen holdt på samme nominellenivå, 2 330 kroner per måned, og foreldrenes an-del av samlet finansiering av barnehagen gikk idenne perioden ned. Siden 2013 har maksprisenendret seg flere ganger. I 2014 var prisen 2 405kroner, i 2015 økte den til 2 480 kroner, og videretil 2 580 kroner fra 1. mai 2015.19

I januar 2016 betalte en gjennomsnittlig hus-holdning 2 362 kroner per måned for en barneha-geplass. I tillegg ble det på landsbasis krevd inn274 kroner i gjennomsnitt i kostpenger og 5 kro-ner i tilleggsutgifter, slik at den gjennomsnittligehusholdningen betalte 2 641 kroner per måned, el-ler 29 051 kroner på årsbasis (elleve betalingster-miner). Årsaken til at gjennomsnittlig betaling erlavere enn maksprisen for en barnehageplass, erat flere husholdninger får betalingsmoderasjon

for lav inntekt, gratis kjernetid, søskenmoderasjonog friplasser.20

I 2015 innvilget kommunene moderasjoner iforeldrebetalingen til husholdninger med lav inn-tekt for til sammen 226 millioner kroner: Om lag20 000 husholdninger med 25 000 barn mottokmoderasjon i foreldrebetalingen til barnehagesom følge av den nye ordningen med maks 6 pro-sent av husholdningsinntekten til foreldrebeta-ling. I tillegg fikk 16 000 barn gratis kjernetid.21

11.1.3 Historikk om barnehager

Den første barnehageloven kom i 1975 og erstat-tet de hjemlene i barnevernsloven som til dahadde regulert drift av barnehager.22 Samtidig blebarnehage innført som fellesbetegnelse på alle for-mer for pedagogisk tilrettelagt tilbud om pass avbarn på dagtid, og erstattet tidligere betegnelsersom daghjem og førskoleklasser. Barnehagelovenhar siden blitt revidert i 1996, 2006 og 2011. Denførste rammeplanen kom i 1996 og gjennomgikken større revidering i 2006.

Innføringen av en egen barnehagelov hadde toviktige siktemål: å sikre barn gode utviklings- ogaktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeidmed barnas hjem, og å stimulere kommunene tiløkt utbygging av barnehager. Barnehageloven slofast at utbygging og drift av barnehager var etkommunalt ansvar. I drøftelsen av lovens formålble det vist til den grunnleggende betydningen detidlige barneårene har for barnets videre utvik-ling. Videre ble utviklende og gode aktiviteterfremhevet som viktige i arbeidet med å viske utsosiale skiller.23

I forbindelse med regjeringsskiftet i 2005 bleansvaret for barnehagene overført fra Barne- ogfamiliedepartementet til Kunnskapsdepartemen-tet – og myndighetene signaliserer dermed at bar-nehagen inngår som det første, frivillige, leddet iutdanningsløpet.24 Samtidig beholdes den norskebarnehagetradisjonen – med vekt på lek og om-sorg her og nå – som et grunnlag for læring, mender barnehagen skal bidra i arbeidet med sosialutjevning.25

Historisk har debatten om barnehageutviklin-gen fulgt to hovedlinjer.26 For det første har det17 For barnehageåret 2015/2016 var inntektsgrensen 405 000

kroner.18 Gratis kjernetid i Oslo gjelder alle tre-, fire- og femåringer

fra familier med samlet årsinntekt under 417 000 kroner. Itillegg får alle fire- og femåringer som bor og går i barne-hage i bydelene Alna, Bjerke, Grorud og Stovner, gratiskjernetid på 20 timer per uke hvis familien har en samletårsinntekt på under 603 000 kroner. Fire- og femåringersom bor og går i barnehage i bydelen Søndre Nordstrand,får gratis kjernetid uavhengig av inntekt.

19 Barnehagespeilet 2015.

20 Rønneberg 2016.21 Rønneberg 2016.22 Lov 6. juni 1975 nr. 30 om barnehager mv.23 NOU 2012: 1.24 Meld. St. 24 (2012–2013), avsnitt 1.1.25 NOU 2010: 8, se også Meld. St. 19 (2015–2016).26 NOU 2010: 8.


vært diskutert hvorvidt barnehagen skal være etsted som gir tilsyn og omsorg i hjemmenes sted,eller om barnehagen skal være en del av barns ut-danning. For det andre har det vært diskutert ombarnehagen skal være et sosialpolitisk virkemid-del, i betydningen et hjelpetiltak, eller om det skalvære et pedagogisk utdanningstilbud.

I en stortingsmelding fra 2012–2013 lagt fremav Stoltenberg II-regjeringen27 slås det fast at bar-nehagen både skal være en velferdsordning somsikrer sosial utjevning, være tilgjengelig som etuniverselt gode, muliggjøre foreldres yrkesaktivi-tet, være en barndomsarena og utgjøre det førstetrinnet i utdanningen.28 Dette kan forstås som envidereføring av den norske barnehagetradisjonenmed en vektlegging av barndommens egenverdi,samtidig som utdanning og kunnskap gis en sen-tral plass.29 Regjeringen Solberg har videreførtlinjen hvor barnehagen som en del av utdannings-løpet vektlegges. I sin stortingsmelding fra 2015–2016 pekes det på at et barnehagetilbud med lavkvalitet vil gå ut over barns utvikling og læring ihverdagen, mens et tilbud av høy kvalitet kan gien god barndom og forebygge sosiale problemerog helseproblemer i fremtiden.30

Det er en pågående debatt om hva som skalvære kunnskapsinnholdet i barnehagen. I 2016vedtok Stortinget at målene for barnehagens ar-beid med språk, lek, omsorg og sosial kompe-tanse skal tydeliggjøres, men det ble samtidig ved-tatt at det ikke skal utarbeides veiledende normerfor det språklige grunnlaget barn bør ha med segfra barnehagen. Den nye rammeplanen skal gi enbedre sammenheng mellom skolens læreplanerog rammeplanen for barnehagen.31

Utbygging av barnehageplasser

Etterspørselen etter barnehageplasser var i fleretiår langt større enn barnehagetilbudet. Da barne-hageloven ble innført i 1975, gikk færre enn 10prosent av barn i barnehage. Det var et stort gapmellom småbarnsmødres yrkesaktivitet og tilbu-det av barnehageplasser. Dette førte til at foreldremåtte se seg om etter andre former for tilsynsord-ninger. På 1980-tallet ble antallet førskolebarn pas-

set av dagmamma fordoblet fra 30 000 til 60 000barn.32

I løpet av de ti årene fra 1980 til 1990 ble 60 000flere barnehageplasser tilgjengelig, og frem til1994 økte antallet ytterligere med 40 000 til vel 180000 plasser.33

I 1988 la regjeringen Brundtland II frem stor-tingsmeldingen Barnehager mot år 2000. Meldin-gen slo fast at målet var full barnehagedekning,definert som plass til alle barn mellom ett år ogskolealder, der familiene ønsket en slik plass. Mel-dingen slo også fast at et slikt mål realistisk settikke kunne nås før år 2000.

Utbyggingen på siste halvdel av 1990-tallet vari stor grad rettet inn mot seksårsreformen i 1997,hvor obligatorisk skolestart for seksåringer bleinnført. Sammen med innføringen av ett års for-eldrepermisjon ble det i realiteten to årskull min-dre det var nødvendig å bygge ut barnehageplas-ser til. Da seksåringene gikk over i skolen, blebarnehagedekningen forbedret, men totalt settvar det en nedgang i antallet barnehageplasser.Antallet barn i barnehage i 2001 var det sammesom i 1996, året før seksåringene gikk over i sko-len.34 Fremdeles var det ikke nok plasser til ådekke den økende etterspørselen.

I 2000 var barnehagedekningen 79 prosent fortre–fem-åringer, men under 40 prosent for ett–to-åringer. Målet satt på slutten av 1980-tallet om fullbarnehagedekning innen år 2000 ble ikke nådd.

I 2002 ble flertallsopposisjonen på Stortingetenige om en barnehageavtale, og regjeringenBondevik II fulgte opp med en stortingsmelding i2003. Forhandlinger i Stortinget resulterte i detsåkalte barnehageforliket, som innebar en sterkopptrapping av barnehageutbyggingen, blant an-net ved at kommunene ble pålagt utbyggingsplikt.Samtidig ble det innført en maksimumspris forforeldrebetaling av en barnehageplass. I tilleggble det innført likebehandling i finansiering avkommunale og private barnehager. Etter barneha-geforliket steg antallet barnehageplasser betrakte-lig.

I 2009 ble det innført rett til barnehageplassfor barn i alderen ett–fem år, der barn født før 1.september etter søknad hadde rett til plass fra au-gust det året de fyller ett år. På grunn av dette erdet en del ettåringer som må vente noen månederfør de får plass. Fra 2016 gjelder også retten forbarn født i september og oktober til en barneha-geplass innen utgangen av den måneden barnet

27 Meld. St. 24 (2012–2013).28 Meld. St. 24 (2012–2013), avsnitt 1.2.29 At barn fra særlig utsatte grupper har særlig nytte av barne-

hagedeltakelse, er et poeng som siteres i mange politiskedokumenter, se for eksempel Meld. St. 19 (2015–2016) fraregjeringen Solberg, eller Meld. St. 24 (2012–2013) fraStoltenberg II-regjeringen.

30 Meld. St. 19 (2015–2016).31 Meld. St. 19 (2015–2016).

32 Vollset 2011, side 154.33 NOU 1996: 13.34 Vollset 2011.


fyller ett år. Barnehagene har søknadsfrist i mars,med start i august. Oppstart i august er valgt fordiskolestart gjør at et årskull plasser i barnehagenfrigjøres denne måneden. Det er også mulig åsøke om barnehageplass utenom fristen, menman er da ikke garantert plass. Kommuner vil i defleste tilfeller kunne tilby plass løpende underveisi året dersom det blir ledige plasser.

11.1.4 Bruk av barnehager

I 1994 gikk 43 prosent av barn i barnehagen. Totiår senere går 90 prosent, eller 283 000 barn, i

barnehagen. Dekningsgraden varierer noe etterbarnas alder og er lavest blant ettåringene på 70prosent. For toåringer er dekningsgraden 91,6prosent, mens den for femåringer er på 97,3 pro-sent. Kun 2,7 prosent av barna går ikke i barne-hage året før de begynner på skolen.35

Muligheten for foreldrene til å få til en direkteovergang fra foreldrepermisjon til arbeid vil av-henge av når på året barnet er født, tilgjengelig-heten av småbarnsplasser i barnehagen i kommu-nen der man bor, og hvordan foreldrene velger å

35 Barnehagespeilet 2015, tall fra 2015.

Figur 11.1 Barn i barnehage etter alder. 1990–2013. Prosent

Kilde: Ellingsæter et al. 2016

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

0 år 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år


ta ut foreldrepermisjonen.36 En lavere deknings-grad blant ettåringer kan forklares ved en kombi-nasjon av disse faktorene.

Det finnes ikke statistikk som viser hvor storandel av foreldrene som tar ut ulønnet permisjonfor å dekke «hullet» mellom foreldrepermisjon ogopptak i barnehagen, men tall fra barnetilsynsun-dersøkelsen 2010 viser at om lag en tredjedel avmødrene som har rett til foreldrepermisjon, vel-ger i etterkant av den lønnede permisjonen å ta utnoe ulønnet permisjon. Det er mest utbredt å ta utmellom én og tre måneder ulønnet permisjon, ogkun en svært liten andel tar ulønnet permisjon imer enn tolv måneder. Det er mest utbredt å ta utulønnet permisjon i Agder og Rogaland. Det erikke mulig å slå fast om uttak av ulønnet permi-

sjon skyldes mangel på barnehageplass eller er etønske om lengre tid hjemme med barnet.37 Det erogså en del foreldre som velger ikke å søke barne-hageplass for sin ettåring, og dette kan også for-klare en lavere dekningsgrad for ettåringer ennfor andre aldersgrupper. En lavere barnehagedek-ning blant toåringer skyldes mest sannsynlig atforeldrene velger ikke å søke om barnehageplass.

På fylkesnivå varierer dekningsgraden mellom85 og 94 prosent (tall fra 2014). Fylkene med la-vest dekningsgrad er Oslo (85 prosent) og Øst-fold, Vest-Agder og Rogaland (alle 88 prosent).Høyest dekningsgrad har Troms og Trøndelags-fylkene (94 prosent).

Alle kommuner oppfyller retten til barnehage-plass.38 Det betyr at de barna som står på vente-liste, ikke er definert som barn med rett til plass.Grunner til at barn står på venteliste, kan være atde er født for sent på året, at det har blitt søkt omplass etter hovedopptaket, eller at foreldrene øn-sker plass i en annen kommune. I 2016 sto det8 331 barn på venteliste. Det er en økning fra åretfør, spesielt for nullåringene.39 Enkelte barn kanstå på venteliste i flere kommuner.36 Dekningsgrad for ettåringer telles i desember, når vår-

barna allerede har fått plass, da retten til barnehageplassinntrer i oktober. Barn født i november og desember vilpåvirke tallene for dekningsgrad for ettåringene. De vilikke få rett til barnehageplass før i august det året de fyllerto år.

Boks 11.1 Retten til barnehageplass

I 2009 ble det innført rett til barnehageplassfor barn som er fra ett til fem år. Retten inne-bærer barnehageplass for ettåringer født føraugust. I 2016 ble retten utvidet til også ågjelde barn født i september og oktober. Dengjeldende retten til barnehageplass inkludererbarn som fyller ett år senest innen utgangenav oktober det året det søkes om barnehage-plass. Dersom barnet fyller ett år i løpet avårets åtte første måneder, har barnet rett tilplass innen utgangen av august. Dersom bar-net fyller ett år i september eller oktober detåret det søkes om plass, har barnet rett tilplass innen utgangen av den måneden barnetble født. Barn født i november og desember vilha rett til plass fra august påfølgende år. Utvi-det rett til barnehageplass for barn født i sep-tember eller oktober ble vedtatt av Stortinget7. juni 2016. For eksempel vil et barn født i ja-nuar ikke ha rett til barnehageplass før i au-gust året etter. I praksis er det likevel flerekommuner som tilbyr plasser til ettåringer tid-ligere enn dette.1

1 Kunnskapsdepartementet sendte 30. januar 2017 et for-slag på høring om at barn født i november får rett tilbarnehageplass innen den måneden barnet fyller ett år.

37 Bringedal & Lappegård 2012.38 Barnehagespeilet 2016.39 Barnehagespeilet 2016.

Note: Tabellen viser dekningsgrad per 15. desember 2015Kilde: Statistisk sentralbyrå, barnehagestatistikk

Tabell 11.3 Barn i barnehage og dekningsgrad. 2015. Antall og prosent

Aldersgrupper Antall

Dekningsgrad i ulikealdersgrupper.

Prosent

283 608 100

0 år 2 201 3,7

1 år 41 895 69,7

2 år 55 363 91,6

3 år 59 775 95,7

4 år 61 036 96,9

5 år 62 972 97,3

0–5 år 283 242 76,5

1–5 år 281 041 90,4

1–2 år 97 258 80,7

3–5 år 183 783 96,6


De aller fleste barna har en heltidsplass i bar-nehagen, det vil si avtale om oppholdstid på 41 ti-mer eller mer per uke. I 2015 hadde 94 prosent avbarna heltidsplass. Faktisk oppholdstid kan av-vike fra avtalt oppholdstid. Tall fra barnetilsynsun-dersøkelsen 2010 viser at barn på ett–fem år isnitt hadde en faktisk oppholdstid i barnehagenpå 35 timer i uken, og at 19 prosent av barna opp-holder seg i barnehagen tilsvarende avtalt heltids-plass, det vil si 41 timer per uke. Om lag 70 pro-sent av ett–to-åringer har en faktisk oppholdstid ibarnehagen på mellom 25 og 40 timer per uke.Kortest faktisk oppholdstid har ett–to-åringer dermor jobber turnus; 45 prosent av dem er i barne-hagen mindre enn 25 timer per uke. Lengst fak-tisk oppholdstid i barnehagen har barn mellomtre og fem år der mor jobber 37 timer eller mer iuken.40

Yrkesaktiviteten blant mødre med barn mel-lom ett og fem år gikk opp i tidsrommet 2002–2010. Dette gjelder for ulike grupper av mødre;både mødre med ulik samlivsstatus, utdan-ningsnivå, husholdningsinntekt, fødeland og uliktantall barn har økt sin yrkesaktivitet. Blant barnmed yrkesaktive mødre økte den gjennomsnitt-lige ukentlige arbeidstiden fra 22,3 timer i 2002 til

28,4 timer i 2010. Andelen som hadde to foreldremed lang arbeidstid (minst 40 timer per uke), varimidlertid lav både i 2010 og 2002.41

Forskjellene mellom barnehagebruk blant del-tidsarbeidende mødre og mødre som jobber hel-tid, har blitt mindre. I 2002 hadde 48 prosent avbarn av deltidsarbeidende mødre (jobber mindreenn 30 timer per uke) barnehage som viktigste til-synsordning, mot 72 prosent av barn av mødresom arbeidet 40 timer eller mer. I 2010 var de til-svarende andelene 90 og 97 prosent. Barn avmødre som jobber deltid, har i større grad deltids-plass i barnehagen sammenlignet med heltidsar-beidende mødre. I 2010 hadde 29 prosent av barnav mødre som arbeider deltid, deltidsplass i bar-nehagen.42

Det har vært et uttalt politisk ønske at såmange minoritetsspråklige barn som mulig skalgå i barnehagen.43 Per 2014 var det 41 000 barnmed minoritetsspråklig bakgrunn i barnehagen.Dekningsgraden blant minoritetsspråklige femå-ringer er høy, på over 95 prosent, mens den er noelavere for de yngste barna. Blant minoritetsspråk-lige toåringer var den i 2014 på 79 prosent. Rundt

40 Moafi & Såheim Bjørkli 2011.

41 Kitterød et al. 2012.42 Kitterød et al. 2012.43 Se for eksempel Meld. St. 19 (2015–2016).

Note: Minoritetsspråklige er barn med et annet morsmål enn norsk, samisk, svensk, dansk og engelsk.

Tabell 11.4 Barn i barnehage etter dekningsgrad, alder og minoritetsspråklig bakgrunn. 2005–2015. Prosent

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Dekningsgrad 1 år 43,3 50,7 59,5 65,8 68,6 70,4 70,9 69,6 68,9 68,5 69,7

Dekningsgrad 1 år, minoritetsspråklige 18,9 19,7 25,7 30,5 33,0 34,5 36,8 36,5 39,5 39,9 40,2

Dekningsgrad 2 år 64,6 72,8 79,3 83,6 85,9 87,4 88,0 90,5 90,6 91,3 91,6


Dekningsgrad 3 år 86,8 89,8 92,3 93,6 94,5 95,1 95,1 95,3 95,3 95,5 95,7


Dekningsgrad 4 år 91,8 93,8 95,3 96,4 96,9 97,1 97,2 97,1 96,9 97,0 96,9


Dekningsgrad 5 år 93,0 94,8 95,9 96,8 97,3 97,4 97,3 97,6 97,5 97,5 97,3



35 prosent av minoritetsspråklige barn i barne-hage har fått tilbud om særskilt språkstimulering,men andelen varierer mellom fylkene. I Troms,Sogn og Fjordane, Oppland og Vestfold fikk overhalvparten av barna dette tilbudet, mens andelen iOslo, Hordaland og Finnmark er 25 prosent.

Andelen minoritetsspråklige barn som går ibarnehage, øker med alderen, og for femåringeneer forskjellen mellom minoritetsspråklige og ma-joritetsspråklige barn i praksis borte. Det er blantettåringene man kan se den største forskjellen. I2014 gikk 40 prosent av minoritetsspråkligeettåringer i barnehage, sammenlignet med 74 pro-sent av majoritetsspråklige barn. Den gruppensom viser den største veksten over de tre årenemellom 2012 og 2014, er toåringene. Her ser manen klar økning i barnehagedeltakelsen blant mino-ritetsspråklige barn, fra 68 prosent i 2012 til 77prosent i 2014. Blant andre barn i samme alders-gruppe finner man ikke den samme økningen.Her lå deltakelsen fast på 94 prosent i hele perio-den. Det kan tenkes at dette har sammenhengmed den regelendringen som medførte at kon-tantstøtten til toåringene ble fjernet. Det var en ve-sentlig høyere andel familier med innvandrerbak-grunn som mottok kontantstøtte for toåringer.Endringer i regelverket for kontantstøtte kan haført til en høyere andel minoritetsspråklige toårin-ger i barnehage. Fra 2014 til 2015 gikk deknings-graden litt ned blant minoritetsspråklige barnmellom to og fem år.

Barnetilsynsundersøkelsen fra 2010 viser atbarnehagebruken er noe lavere blant barn som erett–to år når mors fødeland er i Afrika, Asia ellerLatin-Amerika. Om lag to tredjedeler av dissebarna går i barnehage, mens 34 prosent passes avforeldrene. Tall lagt frem fra Barne- og likestillings-departementet viser at i 2014 gikk 77 prosent avminoritetsspråklige toåringer i barnehage, mendisse tallene viser ikke ulike andeler etter morsfødeland.

I 2014 mottok 7 800 barn spesialpedagogiskhjelp i barnehagen. Dette utgjør om lag 2,7 pro-sent av alle barn i barnehage. I tillegg er det 400barn i alderen null–seks år som ikke går i barne-hage, men som får spesialpedagogisk hjelputenom barnehagen. Om lag halvparten av lan-dets barnehager har blitt tildelt ekstra ressurser iform av materiell eller personell til barn ellergrupper som har et utvidet behov for tilretteleg-ging.44

Deltakelse i barnehagen er noe høyere forbarn av foreldre som er i jobb, har lang utdanning

og høy inntekt, men forskjellene er mindre blantbarn mellom tre og fem år enn for barn mellom ettog to. I aldersgruppen tre til fem år er barnehage-deltakelsen høy i alle familietyper; den laveste del-takelsen er blant familier med en eller ingenlønnsinntekt, hvor deltakelsen er 87 prosent.Blant enslige forsørgere og toinntektsfamilier erså å si alle barn i barnehagen. I aldersgruppen etttil to år er det noe større variasjon i barnehagedel-takelsen. I den yngste aldersgruppen er barneha-gebruken høyere blant foreldre med høy inntektenn med lav inntekt (henholdsvis 83 og 62 pro-sent).

En liten andel barn – ett av ti barn mellom ettog fem år – går ikke i barnehage. Tall fra barnetil-synsundersøkelsen fra 2010 viste at av disse blir etflertall passet av foreldrene (over 9 prosent), enhalv prosent passes av dagmamma eller prakti-kant og en halv prosent har andre tilsynsordnin-ger for sine barn.45 I praksis vil dette si at tilsyn avbarn under skolealder for de aller fleste familier eret spørsmål om enten barnehage eller å værehjemme med mor eller far.

Kvelds- og nattåpne barnehager

Tilgjengelighet til en barnehage er ikke bare styrtav tilgangen til en barnehageplass, men er ogsåbestemt ut fra barnehagens åpningstid. Det ermange foreldre som har arbeidstid utenfor nor-malarbeidsdagen, og som således ikke har sammenytte av et barnehagetilbud på dagtid. Sverige harhatt både kvelds- og nattåpne barnehager i mangeår som et tilbud til foreldre som jobber utenomnormalarbeidsdagen.

11.1.5 Kunnskap om barnehagens betydning for barn og foreldre

Det har vært satset mye de siste årene på å økekunnskapsgrunnlaget om barnehager i Norge, ogdet er igangsatt en rekke forskningsprosjekter ombarnehagen. Med tilnærmet full barnehagedek-ning, innføringen av makspris og moderasjonsord-ninger i foreldrebetalingen er de strukturelle bar-rierene mot deltakelse i barnehagen blitt redu-sert. Flere forskningsprosjekter handler om kvali-tet og innhold i barnehagetilbudet.46 Barnehage-

44 Barnehagespeilet 2015.

45 Moafi & Bjørkli 2011.46 For en oversikt over forskning om barnehagens innhold og

kvalitet, se for eksempel Meld. St. 19 (2015–2016), Meld.St. 2 (2012–2013), NOU 2012: 1, NOU 2010: 8 og NOU2007: 6.


tilbudet må være av tilstrekkelig god kvalitet for åsikre barns utviklingsmuligheter.

Det foreligger en del forskning om barneha-gens betydning for barns utvikling, sosial utjev-ning og integrering, foreldres yrkesaktivitet samtholdninger til barnehagen.

Foreldrebetaling og bruk av barnehage

I barnetilsynsundersøkelsen fra 2010 ble foreldre-nes faktiske utgifter til barnehage undersøkt. Un-dersøkelsen viste at lavinntektsfamiliene brukte12 prosent av inntekten etter skatt på utgifter tilbarnehage. Tilsvarende tall for øvrige husholdnin-ger var 5 prosent.47 Få foreldre, både i 2002 og2010, begrunnet imidlertid valget om ikke å søkebarnehageplass for barnet med at barnehage erfor dyrt. Dette gjaldt også foreldre med forholds-vis lav inntekt. I 2002 svarte 8 prosent av foreldretil ettog toåringer og 14 prosent av foreldre til tre-til femåringer at de ikke brukte barnehage fordidet var for dyrt. Tilsvarende andeler i 2010 varhenholdsvis 9 og 5 prosent.48 Siden denne under-søkelsen ble gjennomført, har det blitt innført mo-derasjonsordninger for lavinntektsfamilier.

En beregning fra 2016 basert på inntektsstatis-tikken til Statistisk sentralbyrå viser at rundt 19prosent av husholdningene i Norge med barn ibarnehagealder (null–fem år) skulle ha krav påredusert foreldrebetaling ned til 6 prosent av sam-let skattepliktig inntekt. Tall fra BASIL49 indikererimidlertid at bare 10 prosent av barn i barnehagehar fått innvilget moderasjon eller friplass pågrunn av lav inntekt. Dette kan skyldes feilkilder idataene. I aldersintervallet null til fem år trengerikke de minste barna å ha startet i barnehagenennå, mens de eldste kan ha startet på skolen. I til-legg er inntektstallene basert på selvangivelsenfra 2014, slik at inntektssituasjonen til husholdnin-gen kan ha endret seg. Misforholdet mellom an-delene kan også skyldes at foreldre ikke har søktom moderasjon, eller at det blant barna som ikkegår i barnehage, er mange familier med lav inn-tekt som ville ha fått moderasjon i betalingen der-som de hadde gått i barnehage.50

Grensen for moderasjonsordningen på 6 pro-sent av husholdningsinntekten var i januar 2016på 486 750 kroner. Blant husholdninger med barni barnehagealder og en inntekt på mellom 150 000og 200 000 kroner hadde 64 prosent søkt og fått

innvilget moderasjon. Andelen faller for hvert stegoppover i inntektsfordelingen til 17 prosent avhusholdninger med inntekt mellom 450 000 kro-ner og opp til grensen. Tallene referert her tar ut-gangspunkt i inntektsstatistikken. Det er ikke mu-lig, basert på denne undersøkelsen, å se hvorvidtlavinntektsfamiliers lave bruk av moderasjonsord-ninger skyldes at barn fra disse husholdningene imindre grad bruker barnehage, eller om hushold-ningene bruker barnehage uten å ha søkt om la-vere foreldrebetaling.51

Forsøk med gratis kjernetid

Siden 1998 har det vært gjennomført ulike forsøkmed gratis kjernetid i barnehage rettet mot områ-der med en høy andel barn med innvandrerbak-grunn og områder med sammensatte levekårsut-fordringer. Forsøkene har foregått i seks bydeler iOslo, to områder i Drammen og tre skolekretser iBergen, under noe ulike vilkår. Forsøkene medgratis kjernetid har i stor grad vært utformet somen pakke av tiltak rettet mot familier med innvan-drerbakgrunn med lav inntekt, og har bestått avgratis deltidsplass i barnehage, rekrutteringsar-beid for å få familiene i målgruppen til å søke ombarnehageplass, språkarbeid samt kompetansehe-ving blant de barnehageansatte. I Oslo har ordnin-gen med gratis kjernetid inngått som en del avområdesatsingene i Groruddalen og i Oslo Sør(Søndre Nordstrand) som løper til henholdsvis2016 og 2017. I disse områdene har forsøket om-fattet alle fire- og femåringer.52

Tidligere utredninger har foreslått bruk avgratis kjernetid for å nå ut til målgruppen av fami-lier med innvandrerbakgrunn med lav inntekt. INOU 2009: 10 Fordelingsutvalget ble det foreslått åinnføre 20 timer gratis kjernetid. Fordelingsutval-get foreslo at tilbudet med gratis kjernetid burdevære universelt, at det skulle innføres gradvis foralle aldersgrupper, men at det først burde fasesinn for femåringer. Videre foreslo Fordelingsutval-get å innføre en gratis, obligatorisk, kjernetid forfemåringer, for å sikre alle barn et minimum avpedagogisk tilbud før skolestart. Utvalget forsloogså gradvis å utvide denne ordningen til å gjeldeflere aldersgrupper.

Brochmann-utvalget foreslo å videreføre ord-ningen med gratis kjernetid i barnehagen, samt åvurdere å utvide ordningen til yngre barn og tilflere geografiske områder.53 Utvalget foreslo

47 Moafi & Bjørkli 2011.48 Kitterød et al. 2012.49 BASIL: BArnehage Statistikk Innrapporterings Løsning.50 Rønneberg 2016.

51 Rønneberg 2016.52 Kunnskapsdepartementet 2014.53 NOU 2011: 7.


dette som et tiltak for å bedre integreringen ogspråkopplæringen blant barn med innvandrerbak-grunn. Utvalget la også vekt på å finne tiltak for åbedre integreringen av foreldre, og særlig for åøke yrkesdeltakelsen blant kvinner med innvan-drerbakgrunn. Utvalget foreslo derfor også at ord-ningen med gratis kjernetid alltid bør kombineresmed tiltak for å få foreldrene i arbeid.

En evaluering av et tidlig forsøk med gratiskjernetid i Oslo fra 1998 fant at barn med innvan-drerbakgrunn som deltok i prosjektet, haddebedre avgangskarakterer fra grunnskolen ennbarn som ikke deltok. Effektene ble målt ti år et-ter og var sterkest for jenter fra familier med inn-vandrerbakgrunn. Studien fant ingen effekt på av-gangskarakterene fra grunnskolen for gutter medinnvandrerbakgrunn.54

Et større prosjekt med gratis kjernetid i områ-der i Oslo med høy andel minoritetsspråkligebarn ble gjennomført i perioden 2006 til 2014. For-målet med forsøket var å forberede barn på sko-lestart, bidra til sosialisering og bedre norskkunn-skapene til minoritetsspråklige barn. Barna fikkgratis opphold i barnehage inntil 20 timer per uke.Forsøket inkluderte også rekrutteringstiltak ogkompetansetiltak for ansatte i barnehagene, samtet lavterskeltiltak rettet mot foresatte. Forsøketstartet i 2006 med 10 millioner kroner og vokste tilknappe 70 millioner kroner i 2014. En evalueringav dette forsøket fant at gratis kjernetid hadde bi-dratt til en økning i barnehagebruken blant barnmed innvandrerbakgrunn i forsøksområdene påomtrent 15 prosent. Evalueringen fant også atbarn med innvandrerbakgrunn fra forsøksbyde-lene gjorde det bedre på kartleggingsprøver i le-sing og regning i første og andre trinn på barne-skolen enn barn med innvandrerbakgrunn somikke hadde deltatt i forsøket. Evalueringen fantderimot ingen effekter på innvandrerforeldres ar-beidstilknytning som resultat av tilbudet om gratiskjernetid i barnehage. Dette kan ha sammenhengmed at det ikke var forsøkets intensjon at detskulle bidra til økt arbeidsmarkedstilknytning.Forsøket inneholdt et element om aktivisering avforeldre, men dette var mer tenkt som lavterskel-tilbud til mødre med innvandrerbakgrunn, somspråkgrupper og lignende. Det kan også være atdet finnes flere terskler enn mangelen på et barne-hagetilbud for innvandrerforeldres yrkesdelta-gelse. Kvalitative undersøkelser fant at et tilbudom gratis kjernetid og et offensivt rekrutterings-arbeid bidro til at man fikk flere barn med innvan-drerbakgrunn inn i barnehagen.55 En oppføl-

gingsstudie viste at kartleggingsprøver på tredjetrinn var i tråd med resultatene fra første og andretrinn, og at den positive effekten på skolepresta-sjoner til barn som var med i forsøket, vedvarte.56

I 2015 ble det innført en nasjonal ordning medgratis kjernetid på 20 timer per uke til lavinntekts-familier med barn i aldersgruppen tre–fem år.Den nasjonale ordningen skiller seg noe fra prøve-ordningen med gratis kjernetid ved at den kuninneholder et tilbud om en gratis deltidsplass ogikke andre tiltak, som for eksempel språkopplæ-ring og kompetanseheving. Den nasjonale ordnin-gen er heller ikke rettet særskilt inn mot familiermed innvandrerbakgrunn, men omfatter alle fami-lier med lav inntekt. Foreldre må selv søke om å fåinnvilget gratis kjernetid.

Barnehagens betydning for foreldres yrkesaktivitet

Det har vist seg vanskelig å etablere klare resulta-ter om sammenhengen mellom norske foreldresarbeidstilbud og foreldrebetaling i barnehager. Etåpenbart kompliserende element i empiriske un-dersøkelser av dette er at tilgangen til tjenestenhar vært under utvikling i de siste tiårene. En stu-die basert på data fra 1970-tallet viser at i barneha-gemarkedet, med den mangelen på tilgang tilplass som det var den gangen, hadde pri-sendringer neglisjerbare effekter på foreldres ar-beidstilbud, sannsynligvis fordi yrkesaktive for-eldre byttet ut dagmamma med barnehage da pri-sen på barnehage gikk ned.57 Små effekter på ar-beidstilbudet ser man også når det benyttes nyeredata fra 1990-tallet.58 I en analyse som anvenderdata fra 2000-tallet, finner man klarere effekter påarbeidstilbudet av prisendringer for en barneha-geplass. Det er imidlertid uklart hva som er effek-ter av foreldrebetaling, og hva som er effekter avøkt tilgang til barnehageplasser, gitt at dataene erfra perioden etter barnehageforliket.59 En annenstudie sammenligner endringer i arbeidstilbudetfør og etter barnehageforliket i 2002. Studien fin-ner klare effekter av økt tilgang på barnehageplas-ser på mødres arbeidstilbud, særlig blant mødremed de yngste barna.60 En annen studie har settnærmere på effekten av endringer i foreldrebeta-lingen på mødres arbeidstilbud ved å analyseredata før og etter innføringen av maksprisreformen

54 Drange & Telle 2011.

55 Bråten et al. 2014.56 Drange 2016.57 Havnes & Mogstad 2011.58 Black et al. 2014.59 Hardoy & Schøne 2015.60 Andresen & Havnes 2016.


i 2006. Studien finner at en makspris økte mødresarbeidstilbud ved at sannsynligheten for å være ijobb blant mødre som ikke tidligere var yrkesak-tive, økte. Maksprisreformen hadde imidlertid li-ten effekt på arbeidstilbudet til mødre som alle-rede var i jobb.61

Kornstad og Thoresen (2007) diskuterer dis-tinksjonen mellom effekter av mangel på tilgangtil barnehageplass og pris på barnehageplass mereksplisitt, i en strukturell arbeidstilbudsmodell.Resultatene deres gir ikke nødvendigvis støtte tilat en bedre tilgang på barnehageplass skulle økeforeldrenes prisfølsomhet. Det kan argumenteresfor at når alle har tilgang til det prefererte passal-ternativet (barnehage), er foreldrenes arbeidstil-bud lite påvirket av endringer i foreldrebetalin-gen. En rimelig tolkning av disse resultatene ermuligens at tilgang til barnehagetjenesten betyrmer for arbeidstilbudet enn prisen på en barneha-geplass.

Et annet kompliserende element når man skalvurdere effekter av prisendringer på arbeidstilbu-det, er at det også avhenger av sysselsettingen. Enstudie basert på svenske data finner for eksempelat foreldre responderer lite på en prisreduksjonnår sysselsettingen blant både kvinner og menner høy.62 Det kan også nevnes at innvandreres ar-beidstilbud ser ut til å være lite påvirket av gratisbarnehage.63

Sosiale forskjeller i barnehagedeltakelse

Barnehagen blir sett på som en viktig arena for åutjevne sosiale forskjeller og integrere barn medinnvandrerbakgrunn. Tidligere forskning har do-kumentert sosiale forskjeller i bruken av barne-hage. Foreldre med høy utdanning har hyppigerebrukt barnehage for sine barn enn foreldre medlav utdanning og inntekt.64 Barn med innvandrer-bakgrunn har vært underrepresentert i barneha-gene.65 Etter som andelen barn i barnehage harøkt, har disse forskjellene blitt mindre.

En studie undersøkte betydningen av ulike for-hold for hvorfor barn i alderen ett–to år gikk ellerikke gikk i barnehage.66 Studien fant at barneha-gedeltakelsen øker med mors utdanningsnivå, ogat det er forskjeller mellom landsdeler i barneha-

gedeltakelsen blant de minste barna. Agder-fyl-kene har en høyere andel ettog toåringer somikke går i barnehage, sammenlignet med restenav landet. Den samme analysen viser at antalletbarn mellom null og tre år i husholdningen ikkevirker inn på sannsynligheten for å gå i barne-hage, men at det er mer vanlig at foreldrene pas-ser barna når det er minst tre større barn i hus-holdningen. Store søskenflokker innebærer der-med lavere barnehagedeltakelse for ettog toårin-gene. Videre fant studien at barn oftere blir passetav foreldrene når mor er født i Asia og Afrika, ennnår mor er født i Norge. Det er derimot ingen for-skjell i barnehagebruk mellom barn med mor fødti Norge og barn med mor født i andre EU/EØS-land. Studien fant ingen klar forskjell i bruk avbarnehage for ettog toåringer mellom hushold-ninger med ulikt inntektsnivå. Siden hushold-ningsinntekten henger sammen med mors utdan-ningsnivå og fødeland, er det heller disse fakto-rene som forklarer lavere barnehagebruk enn lavhusholdningsinntekt i seg selv.

En kvalitativ undersøkelse blant foreldre medbarn i alderen tre til fem år som ikke gikk i barne-hage, ble gjennomført i 2010. Foreldrene i under-søkelsen oppga ulike begrunnelser for ikke åvelge barnehage, blant annet verdien for barnetav å være hjemme med foreldrene, friheten til selvå velge på vegne av sine barn, og at de ikke ønsketå utsette barna for et gjennomorganisert og stres-sende liv i barnehagen.67 Foreldrene uttrykte i li-ten grad at økonomiske og praktiske hensyn varårsaken til at barna ikke gikk i barnehagen. For-skerne mener likevel at økonomi eller andre om-stendigheter kan ha betydning, og at det vanligstenok var at praktiske, økonomiske og mer ideolo-giske forhold virker sammen til en beslutning omikke å benytte barnehagen.

Barnehagens betydning for barns læring og utvikling

Det finnes etter hvert et stort kunnskapsgrunnlagbasert på internasjonale og nasjonale studier omhvordan barnehager påvirker barn. En gjennom-gang av forskningen viser at barns læring og ut-vikling er avhengig av at personalet har god kom-petanse, og at det er god kvalitet på relasjonenemellom voksne og barn. Videre viser norske stu-dier at det ikke er holdepunkter for at tidlig start ien barnehage med god kvalitet er uheldig. Godkvalitet på barnehagen er også viktig for barnsspråkutvikling og generelle utvikling. Flere stu-dier dokumenterer også gode effekter av å satse

61 Hardoy & Schøne 2010.62 Lundin et al. 2008.63 Drange & Telle 2015.64 Gulbrandsen & Tønnessen 1988, Ellingsæter & Guldbrand-

sen 2003.65 NOU 2011: 14.66 Kitterød & Bringedal 2012. 67 Seeberg 2010.


på barnehage av god kvalitet som forebyggendetiltak.68

En internasjonal kunnskapsoversikt som ogsåinkluderte Norge, finner at det å ha gått i barne-hage eller førskolestart har positive effekter påbarns skoleprestasjoner, gjennom ungdomsåreneog helt inn i voksen alder.69 Positive effekter avbarnehage er imidlertid avhengig av et tilbud medhøy kvalitet til en rimelig pris. Studien finner vi-dere at utsatte barn har den største nytten av etgodt barnehage- eller førskoletilbud. Enkelte landhar i noen grad satset på å utvikle et mer selektivtbarnehagetilbud rettet mot svakere grupper. In-ternasjonale forskere har pekt på at et målrettettilbud til de mest utsatte gruppene av barn, frem-for et universelt tilbud, kan ha en mer målrettetsamfunnsøkonomisk nytte. Samtidig kan univer-selle tilbud ha andre fordeler, som økt politiskstøtte til å forbedre kvaliteten på det universelletilbudet, samt at det gir alle barn i et land en fellesramme for et opplæringstilbud før skolestart. I til-legg vil universelle, rimelige barnehagetilbud haeffekt på andre forhold, som økt yrkesdeltakelseblant kvinner, fordi den relative kostnaden ved åforbli hjemmeværende vil øke.

Det har blitt gjennomført en rekke norskeforskningsprosjekter som belyser hvordan barnpåvirkes av å gå i barnehage, og flere store norskeprosjekter om barnehage er også igangsatt og erunder gjennomføring.70 Flere av disse studiene erbasert på longitudinelle data og kommer fra ulikefagmiljøer som økonomi, medisin og psykologi.Forskerne studerer ulike utfall for barn av å gå ibarnehage, som barns sosioemosjonelle utvikling,atferdsproblemer hos barn, barns språkutviklingog barnehagens betydning for senere prestasjo-ner i skole og arbeidsliv. Hovedfunnene fra norskestudier er at barn fra lavinntektsfamilier og fami-lier med innvandrerbakgrunn gjennomgåendehar positive effekter av å starte tidlig i barneha-gen. For andre barn finner man på kort sikt færredirekte positive effekter, men man finner heller in-gen negative effekter på barns utvikling av å gå ibarnehage.71

Flere norske studier har sett på atferdsproble-mer hos barn og om disse er knyttet til tidlig bar-nehagestart. Studiene konkluderer med at de ikkefinner økte tendenser til atferdsproblemer blant

barn som går i barnehage i Norge, sammenlignetmed barn som ikke går i, eller som starter sent i,barnehage. Flere studier fra USA har imidlertidfunnet en slik sammenheng. At man ikke finneren slik sammenheng i Norge, forklarer forskernemed at svært mange barnehager i USA har en lavkvalitet.72

En norsk studie undersøkte langsiktige konse-kvenser av barnehageutbyggingen som fant stedpå 1970-tallet og fremover, på utdanningsnivå ogarbeidsmarkedsdeltakelse blant personer somhadde gått i barnehage, sammenlignet med perso-ner som ikke gikk i barnehage. Studien finner atutbyggingen av barnehagetilbudet har hatt en po-sitiv effekt på barnas videre utdanning og arbeids-markedstilknytning. Virkningen har vært særligstor for utsatte barn og barn til mødre med lav ut-danning.73

Holdninger til og tilfredshet med barnehagen

Holdningene til bruk av barnehage har endret segover tid. I en spørreundersøkelse fra 1970-talletblant ansatte i daginstitusjoner svarte rundt halv-parten at barn i alderen ett–to år ikke bør være idaginstitusjon. Halvparten av de ansatte menteogså at barn på fire–fem år ikke burde være idaginstitusjon mer enn fire timer per dag.74 I 1976var yrkesdeltakelsen blant mødre med barn undertre år 20 prosent, og 29 prosent for mødre til barni alderen tre–fem år.75 Barn i førskolealder ble pådenne tiden i hovedsak tatt hånd om av mødrenehjemme.

I takt med at flere foreldre benytter barne-hage, har holdningene til barnehagen blitt mer po-sitive. I tillegg har det vært en bred politisk enig-het om at barnehage er et godt og ønskelig tilbudfor alle barn, noe som også kan ha bidratt til dissepositive holdningene til barnehage blant for-eldre.76

Tall fra barnetilsynsundersøkelsene viser atforeldres holdninger til bruk av barnehage har en-dret seg, også i løpet av 2000-tallet. Mødre har ensterkere oppslutning om barnehage i 2010 enn i2002. For eksempel mente 83 prosent av mødre tilfemåringer at barnehage var den beste tilsynsord-ningen, mot 52 prosent i 2002. Andelen som me-ner at barnehage er den beste tilsynsordningen,

68 Meld. St. 19 (2015–2016), avsnitt 2.1.69 Ruhm & Waldfogel 2012.70 For en oversikt over store norske forskningsprosjekter om

barnehage som er igangsatt de siste årene, se Meld. St. 19(2015–2016), avsnitt 2.1.

71 Se Meld. St. 19 (2015–2016) for en gjennomgang avforskningen.

72 Se for eksempel Drange & Havnes 2015, Lekhal 2012,Bekkhus et al. 2011 og Zachrisson et al. 2013.

73 Havnes & Mogstad 2009.74 Nafstad 1974.75 Bråten et al. 2015.76 Moafi & Såheim Bjørkli 2011.


er lavere blant foreldre med små barn. Blantmødre til ettåringer mente 18 prosent i 2010 og 9prosent i 2002 at barnehage var den beste tilsyns-ordningen. Oppslutningen om heltidsbarnehagesom en god tilsynsordning for barn økte i allegrupper av mødre i tidsrommet 2002 til 2010, og i2010 var det kun beskjedne forskjeller mellomulike utdannings- og inntektsgrupper i andelensom mente at barnehage på heltid var den besteløsningen for toåringer.77 Geografiske skiller iholdninger til barnehage har også blitt mindreover tid.

Kunnskapen om hvordan barn selv mener atde har det i barnehagen, er relativt begrenset,men noen studier har forsøkt å kartlegge dette. Ito mindre studier fra 2012, hvor barn har blitt ob-servert og intervjuet, konkluderer forskerne medat de fleste barn trives godt i barnehagen, de harmange venner og synes barnehagen er et fint stedå være, men en betydelig andel svarer også at desynes det er «sånn passe» å være i barnehagen.Om lag 10 prosent av barna trives ikke så godt ibarnehagen, og gutter trives dårligere enn jenter.Foreldre mener i større grad at barnet trives, oger tryggere enn det barnet selv gir uttrykk for.78

En landsrepresentativ studie fant også at ifølgebarnehagepersonellet er det om lag 4 prosent avfemåringene som ikke finner seg til rette i barne-hagen, 8 prosent av barna har dårlig selvtillit ogvansker med å hevde seg i barnegruppen, og omlag to av ti barn mangler en venn å leke med.79

11.1.6 Barnehage i andre nordiske land

Danmark

Det finnes ulike former for daginstitusjoner i Dan-mark: Vuggestuer er rettet inn mot barn i alderenåtte måneder til tre år, mens børnehaver i hoved-sak er et tilbud for barn mellom tre og fem år. I til-legg finnes det aldersintegrerte institusjoner somdekker flere aldersgrupper, for eksempel null–toår og tre–fem år. Noen institusjoner har også dag-tilbud til barn i skolealder. Det har vært en ten-dens til at børnehaver og vuggestuer omdannes tilaldersintegrerte institusjoner med barn i ulike al-dersgrupper. I tillegg har man også et system meddagpleie,80 hvor barn passes hjemme i dagpleiersprivate hjem. Dette tilbudet er vanligst til barn un-der tre år. En dagpleier kan maksimalt passe fembarn, men det kan være opptil ti barn i et dagpleie-

hjem hvis det er flere voksne. Både daginstitusjo-ner og dagpleiehjem kan være kommunale ellerprivate.81

I 2014 gikk 67 prosent av barna i aldersinte-grerte institusjoner, 17 prosent gikk i børnehave, 13prosent i dagpleie og 3 prosent i vuggestuer.

Reglene for foreldrebetaling avhenger av ombarnet går i en kommunal eller privat daginstitu-sjon. Når et barn har plass i kommunal daginstitu-sjon, gir kommunen et tilskudd til dagtilbudet.Foreldrenes betaling for plass i dagtilbudet skalmaksimalt utgjøre 25 prosent av brutto driftsutgif-ter per barn for driften av det enkelte dagtilbud.De 25 prosentene utgjør dermed et tak for forel-drebetalingen. Dette betyr at kommunens til-skudd til plassen skal utgjøre minst 75 prosent avbruttodriftsutgiftene per barn eller 75 prosent avde gjennomsnittlige bruttodriftsutgiftene perbarn. Det er opp til kommunen å bestemme om til-skudd og foreldrebetaling fastsettes som institu-sjonsutgift eller som gjennomsnittsutgift.

Kommunen gir også tilskudd til private dagin-stitusjoner, men de samme reglene for tak på for-eldrebetalingen gjelder ikke de private institusjo-nene. Årsaken til at det ikke er et eget tak på forel-drebetalingen i private daginstitusjoner, er at for-eldrene selv velger om deres barn skal gå i privatbarnehage, og det anses ikke som det offentligesansvar å bestemme prisen på de private institusjo-nene. Eventuelle høyere kostnader forbundet medplass i en privat barnehage må dekkes av forel-drene selv.82

Årlige utgifter til foreldrebetaling varierer mel-lom de ulike kommunene, og varierer også medalder på barnet. Det koster mer for en plass for deminste barna enn for barn mellom tre og fem år. I2016 var gjennomsnittlig månedspris for barn franull til to år i daginstitusjon 2 877 DKR, og forbarn fra tre til fem år var prisen 1 657 DKR. For deminste barna i dagpleie var gjennomsnittlig må-nedspris 2 486 DKR. På grunn av ulike modera-sjonsordninger betaler ikke alle foreldre fullpris.83

Moderasjonsordningene omfatter blant annetøkonomisk friplasstilskudd, som gis til foreldre

77 Kitterød et al. 2012, Ellingsæter et al. 2016.78 Bratterud et al. 2012, Nordahl 2012.79 Vartun et al. 2012, Lekahl et al. 2013.

80 Dansk dagpleie kan minne om de norske familiebarneha-gene, men er ikke helt sammenlignbare. I den danske dag-pleien finnes det både private som passer egne og andresbarn i eget hjem (som den norske familiebarnehagen),men det finnes også dagpleie hvor barn med særlige behovpasses hos en dagpleier, sammen med ett–to andre barn,eller kommunalt ansatt dagpleier som passer andres barn ieget hjem.

81 Danmarks Statistik, statistik for børnepasning 2016.82 Ministeriet for børn, undervisning og ligestilling 2015.83 Danmarks Statistik, statistik for børnepasning 2016.


med inntekt under en viss grense. Det må søkesom økonomisk friplasstilskudd, og størrelsen påtilskuddet er gradert etter husholdningsinntekt.84

Det gis søskentilskudd til foreldre med merenn ett barn i enten dagtilbud, fritidshjem, skole-fritidsordning eller privat barnepass. Søskentil-skuddet utgjør halv pris for den billigste plassen.Det gis også redusert foreldrebetaling til barnmed nedsatt fysisk eller psykisk funksjonsevne85

og til barn hvor kommunen har vurdert at barnethar særlig utbytte av å gå i barnehage på grunn avsosiale eller pedagogiske behov, og hvor beta-lingsspørsmålet vanskeliggjør barnets opphold idaginstitusjon.86

Danmark har en høy andel barn i barnehage:Om lag 95 prosent av barna i aldersgruppen ett–fem år gikk i barnehage i 2014. Andelen barn ibarnehage i ulike aldersgrupper var 17,7 prosentav nullåringer, 89,7 prosent av ett–to-åringer og97,5 prosent av tre–fem-åringer.

Sverige

Den svenske barnehagen går under betegnelsenförskola87 og er for barn mellom ett og fem år. Forseksåringene finnes det et eget skoleforbere-dende tiltak kalt förskoleklass. Begge tilbudenekan være enten kommunalt eller privat drevet.

I perioden 2001–2003 ble det gjennomført enrekke reformer for å bedre tilgjengeligheten tilbarnehage i Sverige. I 2003 ble det innført gratisförskola i minst 525 timer per år (15 timer per uke)for fire- og femåringer. Fra høsten 2011 gjelderdenne retten også treåringer. Tilgang til barneha-geplass har vært betinget av foreldres økono-miske aktivitet, og reformene innebar blant annetat også barn av arbeidsløse foreldre og foreldresom var ute i foreldrepermisjon og hjemmevæ-rende, fikk rett til gratis barnehageplass 15 timerper uke.

I den samme reformen ble det også innført etmaksprissystem (maxtaxa) for foreldrebetaling. I2016 var satsene for maksimal foreldrebetaling forhenholdsvis første, andre og tredje barn på 3, 2 og1 prosent av husholdningens bruttoinntekt, men

maksimalt henholdsvis 1 313 SEK, 875 SEK og438 SEK per måned i foreldrebetaling. Kommu-nene kan selv velge om de ønsker å senke forel-drebetalingene ytterligere under disse gren-sene.88

I Sverige har alle barn rett til barnehageplassfra høsten det året de fyller tre år, og kommuneneskal tilby alle barn i alderen tre–fem år minst 525timer (15 timer per uke) gratis plass i förskolan.89

Fra og med ettårsalderen skal barn tilbys plass ibarnehage fire måneder etter at det søkes omplass. Kommunene oppfyller dette kravet, og deter ikke barnehagekø i Sverige, men ikke alle for-eldre får plass i den foretrukne barnehagen.

Etter endringer i skoleloven og læreplanen forförskolan i 2010 har förskolan blitt en integrert delav skolevesenet, og det har blitt et sterkere fokuspå det pedagogiske innholdet. Med en tetteresammenbinding til skolevesenet har barnehagensrolle som det første steget i utdanningsløpet blitttydeliggjort i Sverige.90

Seksåringene i Sverige går i förskoleklass, somer et skoleforberedende tilbud med vekt på å sti-mulere utvikling og læring ut fra et helhetssyn påeleven. Tilbudet er ikke obligatorisk. For förskole-klass gjelder det samme systemet for makspris forforeldrebetaling som i barnehagen, med tilbudom minimum 525 timer (15 timer per uke) gratisplass. Hvorvidt förskoleklassen skal bli obligatoriskeller alternativt inngå som første år i et tiårig sko-leløp, som i Norge, er under utredning. Obligato-risk skolestart i Sverige er i dag sju år.

Det pedagogiske arbeidet i barnehagen følgeren egen læreplan, først innført i 1998, og revidert i2010. Både de kommunale og private barneha-gene er pålagt å følge den samme læreplanen.

De aller fleste barnehager har et tilbud på dag-tid, men det finnes også barnehager som er åpnepå kveldstid og nattestid. Dette er et tilbud til for-eldre som jobber ubekvem arbeidstid, som skift-og turnusarbeid.

En høy andel av svenske barn går i barnehage.I 2015 gikk 75,9 prosent av barn i alderen ett–treår og 94 prosent av barn i alderen fire–fem år ibarnehage. Totalt gikk 83,2 prosent av barna i al-deren ett–fem år i barnehage. Samme år gikk 96,5prosent av barna i förskoleklass.9184 I 2016 betalte for eksempel foreldre 10 prosent av prisen på

dagtilbudet dersom husholdningsinntekten var i intervallet184 841 DKR til 188 528 DKR. Husholdninger med en inn-tekt i intervallet 332 361 DKR til 336 048 DKR betalte 50prosent av prisen, mens husholdninger med en hushold-ningsinntekt over 516 800 DKR fikk ikke friplasstilskudd.

85 Ordningen heter behandlingsmæssigt fripladstilskud.86 Ordningen heter socialpædagogisk fripladstilskud.87 I stedet for förskola kan det også tilbys plass i pedagogisk

omsorg, hvor barnet tas hånd om i personalets eget hjem(tidligere familjedaghem), eller ulike flerfamilieløsninger.

88 Skolverket 2012.89 Det er ikke spesifisert etter hvilke kriterier barn har rett til

barnehageplass. De fleste barn i Sverige starter i barne-hage før de er tre år, og det er tilnærmet full barnehagedek-ning, noe som gjør at denne rettigheten i de aller fleste til-feller er oppfylt uansett (Skolverket 2015).

90 Skolverket 2015.91 Sveriges officiella statistik 2015.


11.2 Skolefritidsordning (SFO)

11.2.1 Dagens skolefritidsordning

Kommunene er pålagt å ha et tilbud om skolefri-tidsordning (SFO) før og etter skoletid for elever i1. til og med 4. årstrinn, og for barn med særskiltebehov i 1. til og med 7. årstrinn. Plikten gjelder forskoleåret, og kommunene plikter ikke å ha tilbud iferiene.

Rektor ved den enkelte skole har i de allerfleste tilfeller det overordnede ansvaret for skole-fritidsordningen. SFO er hjemlet i opplæringslo-ven, men uten at det stilles pedagogiske eller an-dre krav til kvalitet og innhold i tilbudet, slik detgjøres for skole og barnehage.92 I opplæringslo-ven § 13-7 heter det blant annet at «skolefritids-ordningen skal legge til rette for lek, kultur og fri-tidsaktiviteter med utgangspunkt i alder, funk-sjonsnivå og interesser hos barna. Skolefritidsord-ningen skal gi barna omsorg og tilsyn». I sentralestyringsdokumenter understrekes det at skolefri-tidsordningen skal bidra til helhet og sammen-heng for barna ved å samarbeide med skole ogforeldre, utnytte lokale kultur- og fritidstilbud, bi-dra til sosial og uformell læring, gi barna fysisk ut-foldelse, lære barna gode matvaner samt bidra tilinkludering av barn med annen kulturbakgrunnog inkludering av barn med særlige behov.93

Gjennom kommunale vedtekter reguleres for-hold som opptakskriterier, opptaksperiode, forel-drebetaling, bemanning, ledelse og åpningstid forskolefritidsordningen. I tillegg har Utdanningsdi-rektoratet utviklet en nettressurs for kvalitetsut-vikling i SFO.

Både mål og intensjoner med skolefritidsord-ningen kan sies å være omfattende, men det er fåkonkrete krav til hvordan ordningen skal drives.Det er for eksempel ikke nasjonale kvalitetskravtil bemanning, kompetanse, innhold eller areal-normer, slik det er for barnehage og skole. Det ervanskelig å finne informasjon om bemanningstett-het i SFO. Foss (2011) anslår bemanningen til åvære om lag en hel stilling per 20–25 barn. Detteestimatet er basert på feltarbeider, og det kanvære store nasjonale variasjoner.

Manglende sentrale føringer for utformingenav SFO-tilbudet kan på den ene siden gi en frihettil å utforme en ordning med lokalt og tilpassetsærpreg. På den andre siden fører dette til kvali-tetsforskjeller mellom kommuner og regioner,

noe som særlig utfordrer målsettingen om likever-dige kommunale tjenester.

Enkelte kommuner har satset systematisk påutvikling av SFO-tilbudet. I Oslo kommune harman laget en egen ordning kalt Aktivitetsskolen(AKS). I rammeplanen for Aktivitetsskolen heterdet at tilbudet skal være en alternativ læringsa-rena som understøtter skolens arbeid med elev-ene, gir tilbud til elevene i samarbeid med skolen,har et læringsstøttende aktivitetstilbud, har ensterk forankring i skolens ledelse og gir er kvalita-tivt godt leksetilbud.94Aktivitetsskolen i Oslo kansies å ha en sterkere betoning av å gi et skoleba-sert læringsutbytte enn det de generelle retnings-linjene for SFO legger opp til.

11.2.2 Historikk om skolefritidsordningen

Etableringen av en skolefritidsordning er knyttettil Reform 97 og innføringen av ti års obligatoriskskolegang. Med seksåringenes inntog i skolen bledet naturlig å tilby en fritidsordning for de allerminste barna.

Fra 1991 ble begrepet «skolefritidsordning»tatt i bruk for tilsynsordninger rettet mot barn ismåskolen. Fra samme år ble også SFO testet utpå et fåtall skoler, men ordningen ble først nasjo-nal fra 1997. Før 1991 hadde Norge en ordningmed fritidshjem rettet mot småskolebarn, men fåbarn hadde tilgang til dette tilbudet.

Det finnes lite informasjon og forskning om ihvilken grad SFO har endret seg siden ordningenførst ble innført i 1997. En mulig endring er atman nå ved de fleste skoler har en ordning medleksehjelp, og en del skoler har lagt denne innsom en del av SFO-tilbudet. Utover dette er detlite informasjon om i hvilken grad kvaliteten på til-budet har endret seg, men det er grunn til å antaat det vil være nasjonale forskjeller.

Spørsmålet om behovet for barnepass for små-skolebarn har vært diskutert lenge før SFO. Alle-rede på begynnelsen av 1970-tallet drøftet St.meld.nr. 51 (1973–74) Barnefamilienes levekår proble-met med mangel på tilsyn for de minste skole-barna. Det var da vanlig med skoledager på tre ti-mer, eller skole annenhver dag, og det ble pekt pået behov for barnepass for de yngste skolebarna.På 1970-tallet ble den skisserte løsningen å eta-blere kommunale fritidshjem i skolen. Noen kom-muner, i de store byene, hadde allerede etablerten slik ordning i en begrenset skala. I 1974 ble detigangsatt en forsøksordning med fritidshjem inoen få kommuner. Ordningen ble evaluert i 1979,

92 Opplæringsloven 2001 § 13-7.93 St.meld. nr. 40 (1992–93), NOU 2003: 16. 94 Rammeplan for Aktivitetsskolen, Oslo kommune.


og det ble lansert et forslag om å etablere en nyordning med fritidshjem rettet mot de minstebarna, da knyttet til andre institusjoner enn sko-len. Tilbudet skulle drives som et kommunalt fri-tidspedagogisk tilbud, fortrinnsvis i samarbeidmed lokale idretts- eller kulturtilbud. Tilbudetskulle finansieres gjennom foreldrebetaling. Visjo-nen var å få i stand fritidshjem basert på frivilliginnsats, fritidsaktiviteter og samarbeid med for-eldre.

I 1979 ble 50 kommuner invitert til å lage for-søk med fritidshjem etter denne modellen. Dettearbeidet gikk imidlertid tregt, og i 1981 haddekun seks kommuner opprettet et tilbud. Forsøketble forlenget og ble evaluert igjen i 1984. Da gikkom lag 3 500 småskolebarn i fritidshjem. I 1986fikk regjeringen Willoch i stand et prosjekt med«Forsøk med pedagogisk tilbud til seksåringer».Forsøket varte frem til 1990, og på det meste del-tok 1 500 barn i forsøket, som var finansiert delsav foreldrebetaling og dels av tilskudd over barne-hagebevilgningen. Tilbudet var på 12–15 timerper uke og hadde litt ulike utforminger, med plas-sering i skole, barnehage eller et samarbeid mel-lom de to.95

St.meld. nr. 40 (1992–93) … vi smaa, en Alenlange drøftet konsekvensene av å innføre skole forseksåringer. Innføringen av en skolefritidsordningble diskutert som en naturlig konsekvens av åsenke alderen for obligatorisk skolestart. Stor-tingsmeldingen pekte på at SFO skulle bidra til enhelhet og sammenheng for barna ved å utvikle etgodt samarbeid mellom skole og hjem. Samtidigble det understreket at SFO med fordel kunnesamarbeide med lokale kultur- og fritidsaktivite-ter. I de tidlige forarbeidene til SFO tok man medandre ord med seg noe av tanken bak fritidshjem-mene inn i etableringen av ordningen. Fritids-hjemmene på sin side ble aldri videre bygd ut,mest sannsynlig fordi det var en dyr ordning, somblant annet la opp til en høyere pedagogtetthet oget mer omfattende tilbud av idretts- og kulturak-tiviteter til barn enn det ordningen med SFO gjør.

Haug har sett på debatten som var i forkant avinnføringen av skoleplikt for seksåringer.96 I de-batten rundt Reform 97 gikk man i utgangspunk-tet inn for en heldagsskole, hvor kultursektorenskulle være ansvarlige for fritidstilbudet. Haug ar-gumenterer for at det var både politiske og økono-miske ideer bak en slik ordning. Dersom frivilligeorganisasjoner og kulturorganisasjoner drev SFO,så ble det billigere for kommunene. I tillegg var

det et uttalt ønske fra staten å holde pedagogeneutenfor SFO. Det ble antatt at lærerne ville kunneødelegge gjennomføringen av den nye skolefri-tidsordningen med urealistiske krav til lønn, ar-beidstid og bemanning. Det var også en frykt forat dersom lærere skulle dominere SFO, ville detteresultere i et tilbud som kun ble en forlengelse avskoledagen, og ikke det fritidstilbudet man så forseg. Med dette utgangspunktet ble dagens SFO-tilbud etablert.97

11.2.3 Bruk av SFO

For skoleåret 2015–2016 var 52 000 av 65 000elever på 1. årstrinn meldt inn i SFO, det vil si 80prosent av elevene. Andelen barn som deltar iSFO, synker etter hvert som barna flytter seg opp-over i årstrinnene. På 2. trinn deltar 75 prosent ogpå 3. trinn 60 prosent av elevene. På 4. trinn deltarkun 33 prosent av elevene. I tillegg deltok 1 698barn med spesielle behov fra 5.–7. klassetrinn iSFO.

Hvor høy andel av elevene som benytter SFO-tilbudet, varierer mellom de ulike fylkene. Aktivi-tetsskolen i Oslo har den høyeste deltakelsen, et-terfulgt av Akershus, Vestfold og Sør-Trøndelag.Lavest deltakelse i SFO er det i Finnmark, Vest-Agder og Nord-Trøndelag. For eksempel deltar så

95 Vollset 2011.96 Haug 1994, 1995. 97 Haug 1994.

Figur 11.2 Elevtall og SFO-deltakelse for 1.–4. årstrinn, skoleåret 2015/16. Antall

Kilde: Grunnskolens informasjonssystem (GIS)

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

1. å

rstri

nn

2. å

rstri

nn

3. å

rstri

nn

4. å

rstri

nn

Elevtall SFO deltagere


mange som 56 prosent av elevene på 4. trinn iOslo i AKS, mens kun 15 prosent av elevene på 4.trinn i Finnmark deltar i SFO. Dersom man kunser på deltakelsen for 1. årstrinn, ligger Akershus(88 prosent) og Oslo (84 prosent) øverst; nederstligger Nord-Trøndelag (67 prosent) og Vest-Agder(69 prosent).

Det varierer mellom skoletrinn og mellom fyl-ker hvor stor andel av elevene som har fulltids-plass. Noen barn er på SFO før skolen starter ommorgenen og også flere timer på ettermiddagen,

og tilbringer dermed om lag like mange timer påSFO som på skolen i løpet av en dag. Andre barntilbringer mindre tid på SFO og er der enten kor-tere dager eller kun noen dager i uken. Ved 1. års-trinn har ti fylker en SFO-deltakelse hvor et fler-tall av elevene har fulltidsplass. I Oppland, Sognog Fjordane og Nord-Trøndelag har 30 prosent el-ler færre av elevene en fulltidsplass på 1. årstrinn.Det finnes ingen oversikt over i hvilken gradelever med fulltidsplass faktisk benytter alle de ti-mene de betaler for.


Tabell 11.5 Deltakelse i SFO etter årstrinn og fylke. Skoleåret 2015/16. Prosent

1. årstrinn 2. årstrinn 3. årstrinn 4. årstrinn

Hele landet 80 75 60 33

Østfold 77 75 58 26

Akershus 88 86 73 44

Oslo 84 84 75 56

Hedmark 75 71 57 35

Oppland 70 66 51 27

Buskerud 83 76 57 26

Vestfold 83 80 64 37

Telemark 78 72 58 28

Aust-Agder 72 67 50 27

Vest-Agder 69 61 44 19

Rogaland 76 69 53 26

Hordaland 81 77 63 32

Sogn og Fjordane 70 65 47 24

Møre og Romsdal 81 74 56 24

Sør-Trøndelag 85 80 66 38

Nord-Trøndelag 67 58 40 17

Nordland 75 67 44 17

Troms 81 75 54 24

Finnmark 80 71 38 15


11.2.4 Foreldrebetaling for SFO98

Skolefritidsordningen drives etter selvkostprinsip-pet, og kommunene kan kreve utgiftene til skole-fritidsordningen dekket gjennom egenbetaling fraforeldrene. Kommunene får noe rammetilskuddfra staten for å dekke deler av utgiftene i forbin-delse med SFO. Det finnes ingen maksimumsprissatt av Stortinget, og nivået og profilen på forel-drebetalingen bestemmes av den enkelte kom-mune. For skoleåret 2015–2016 er gjennomsnitts-

prisen for en full SFO-plass (20 timer per uke) 2335 kroner per måned og for en deltidsplass (10 ti-mer per uke) 1 467 kroner per måned.

Det er noe variasjon i foreldrebetalingen perfylke; lavest pris har Østfold (2 127 kr), og høyestpris har Vest-Agder (2 569 kr). Det er også storekommunale variasjoner i pris. For eksempel erprisen for en 20-timersplass i Spydeberg kom-mune i Østfold 3 144 kroner per måned. I Osenkommune i Sør-Trøndelag er prisen 595 kronerper måned. Til sammenligning var i 2016 makspri-sen for en barnehageplass 2 655 kroner per må-ned. Det vil si at for veldig mange av husholdnin-gene er utgiftene til barnepass nesten like høyeper måned etter at barna starter på skolen, som dade gikk i barnehagen, dersom man skal benytteen full plass på SFO.99

98 Tallene i dette avsnittet er basert på GSI-statistikken.Mange kommuner tar ekstra betalt for SFO i feriene og/eller ekstrabetaling for aktiviteter i SFO-tiden, for eksempeli samarbeid med lokale idrettslag eller kulturskoler. Dettefremkommer ikke av GSI-statistikken.


Tabell 11.6 Elever med fulltidsplass i SFO 1.–4. årstrinn etter fylke, skoleåret 2015/16. Prosent

Fylke

SFO, andel av elever1. årstrinn medfullplass i SFO




Hele landet 53 45 30 13

Østfold 51 42 29 10

Akershus 68 60 42 18

Oslo 70 65 51 29

Hedmark 44 35 26 13

Oppland 29 22 13 5

Buskerud 51 41 24 10

Vestfold 61 54 38 15

Telemark 49 42 26 10

Aust-Agder 38 32 19 8

Vest-Agder 35 24 13 4

Rogaland 50 40 27 12

Hordaland 53 46 32 13

Sogn og Fjordane 30 25 16 6

Møre og Romsdal 44 35 21 8

Sør-Trøndelag 57 45 26 10

Nord-Trøndelag 27 19 10 4

Nordland 47 38 20 6

Troms 56 47 25 9

Finnmark 64 50 21 6


Etter barnehageforliket i 2003 og innføringenav maksimalpris for barnehager har kommunenesatt opp prisen for foreldrebetaling i SFO. I 2003var gjennomsnittsprisen for en kommunal SFO-plass 1 518 kroner, mens en tilsvarende plass i2013 kostet 2 383 kroner. Dette tilsvarer en øk-ning i foreldrebetalingen for SFO i løpet av ti år påhele 57 prosent nominelt, eller 36 prosent reelt.100

Det kan være at økningen i pris også skyldesbedre kvalitet på SFO-tilbudet nå enn for ti år si-den, men det er lite dokumentasjon av hvordankvaliteten i SFO har utviklet seg, og dermed van-skelig å avgjøre hva som er årsakene bak prisøk-ningen.

Det gis skattefradrag, foreldrefradrag, forkostnader til pass og stell av barn. Fradraget gjel-der også for utgifter til SFO (se avsnitt 13.2.2).

11.2.5 Kunnskap om skolefritidsordningen

Det finnes nesten ingen forskning om SFO gene-relt, og det er dermed lite kunnskapsgrunnlag til åvurdere utviklingen i og kvaliteten på det eksis-terende SFO-tilbudet. SFO kan karakteriseressom en jevnaldrendekultur, og noe annet ennskole, barnehage og nærmiljøet.101 Det er imidler-tid grunn til å anta at det har betydning for barnhva som skjer på SFO, og ikke minst har det værten utvikling i offentlig politikk det siste tiåret moten sterkere betoning av læring. Det er et klart ut-talt mål i offentlig politikk at dagens barn skallære mer enn tidligere, og det er en tendens til åvektlegge kunnskapstilførsel som en målsettingmed for eksempel deltakelse i barnehagen. Samti-dig anerkjennes barns behov for utfoldelse somen forutsetning for mer skolepreget læring. Etsentralt spørsmål er i hvilken grad SFO bør seessom en del av den formelle opplæringen, eller ihvilken grad SFO bør være et fritidstilbud.102

Tidligere evalueringer av SFO-tilbudet

I forbindelse med oppstarten av en nasjonal skole-fritidsordning ble det gjennomført noen studiersom evaluerte ordningen. Kvello og Wendelborg

gjennomførte en nasjonal evaluering av skolefri-tidsordningen i 2002.103 Undersøkelsen vistestore kvalitetsforskjeller i SFO-tilbudet nasjonaltog at tilbudet i varierende grad imøtekom kvali-tetskravene i nasjonale føringer. Videre viste un-dersøkelsen at både foreldre og de ansatte vedSFO så på tilbudet mer som en fri-arena enn somen strukturert, pedagogisk læringsarena. For-eldre med barn med særskilte behov vektla merenn andre foreldre behovet for en tydeligerestruktur og mer voksenstyrte aktiviteter. Detkommunale hjelpeapparatet hadde et tilsvarendesyn og mente at SFO må ha flere ressurser og merstruktur for at risikoutsatte og sårbare barn skullekunne ha utbytte av SFO-tilbudet. Evalueringenundersøkte ikke barn med innvandrerbakgrunn.Det er ingen oppfølgingsstudier om hvordan kvali-teten på SFO har utviklet seg etter 2002.

Barnetilsynsundersøkelsen 2010

I 2010 gjennomførte SSB barnetilsynsundersøkel-sen, en utvalgsundersøkelse til foreldre med barni alderen null til ni år. Undersøkelsen kartla blantannet årsakene til at foreldre ikke brukte SFO-til-budet. Flest foreldre trekker frem at barnet kanvære hjemme med andre i familien, som en rele-vant årsak for at barnet ikke er i SFO. Også at bar-net deltar i andre aktiviteter, eller at barnet klarerå være alene hjemme før og etter skolen, trekkesfrem som andre relevante årsaker. Undersøkelsenfant at SFO som hovedtilsynsordning i størst gradbenyttes av enslige forsørgere med heltidsjobb.For eksempel hadde 52 prosent av enslige forsør-gere med inntektsgivende arbeid og minst ettbarn mellom seks og ni år en heltidsplass på SFO.Til sammenligning hadde 36 prosent av gifte/sam-boende hvor begge har inntektsgivende arbeid ogminst ett barn mellom seks og ni år, en SFO-plass.SFO er også i noe større grad benyttet av foreldresom kun har ett barn i alderen seks til ni år.

Den samme barnetilsynsundersøkelsen fin-ner også at SFO-deltakelse er mest vanlig i destore byene. For eksempel har 56 prosent avbarna i alderen seks–ni år i Trondheim, Bergenog Stavanger en heltidsplass, og 52 prosent avbarna i Oslo. Til sammenligning har 23 prosent avbarna i alderen seks–ni år i kommuner med un-der 10 000 innbyggere en heltidsplass i SFO.104

99 Disse tallene er fra GSI og er uten eventuelle moderasjons-ordninger. Mange kommuner har inntektsgradert betaling,søskenmoderasjon eller friplasser for lavinntektsfamilier.Prisen foreldre betaler, kan derfor i noen tilfeller værelavere enn det som fremkommer av statistikken.

100 Scheistrøen 2013.101 Foss 2011.102 Foss 2011.

103 Kvello & Wendelborg 2002.104 Moafi & Bjørkli 2011.


Forsøk med gratis kjernetid ved Aktivitetsskolen (AKS) i Oslo

Oslo kommune har en pågående forsøksordningmed gratis kjernetid ved Aktivitetsskolen (AKS),som er Oslos skolefritidsordning. Forsøket startetpå en skole i Oslo, Mortensrud skole, med gratisdeltidsplass tolv timer per uke for elever på 1. til 4.trinn fra høsten 2013. Mortensrud har høy tetthetav personer med innvandrerbakgrunn og haddeen lav deltakelse i AKS da forsøket startet. En før-ste delrapportering fra forsøket viser en økning ideltakelsen i AKS fra om lag 40 prosent til over 90prosent. Det er for tidlig å gjøre evalueringer avom tilbudet har ført til en styrking av elevenesgrunnleggende ferdigheter, men foreldreinter-vjuer viser at barna i stor grad snakker norsk påAKS, og at over 90 prosent av foreldrene tror atbarna blir bedre på skolen av å delta i AKS.105 Fraskoleåret 2016/2017 har Oslo kommune utvidettilbudet med gratis kjernetid tolv timer per uke tilrundt 2 000 elever i 1. klasse ved 35 ulike skoler iOslo.

11.2.6 Etter-skole-tilbud i de andre nordiske landene

Danmark

Skolefritidsordningen (SFO) i Danmark er et til-bud til barn fra børnehaveklasse (seksåringer) tilog med 3. klasse (tilsvarer norsk 4. klasse). I noentilfeller tilbys det plass også for fjerdeklassinger.SFO består av to forskjellige ordninger: fritids-hjem og skolefritidsordning. Fritidshjem er et til-bud om barnepass som hører under kommunensdagtilbud. Fritidshjemmene har en egen pedago-gisk leder og et foreldrestyre. I tillegg finnes detskolefritidsordning som hører under grunnskolen(folkeskolen i Danmark), og er knyttet til den en-kelte skolen. Det er skolelederen som har detoverordnede pedagogiske og administrative an-svaret for skolefritidsordningen. I praksis er inn-holdet i de to tilbudene det samme. Påmelding tilSFO skjer samtidig med innskriving på skolen.

Deltakelse i SFO krever oppholdsbetaling. Deter kommunene som setter prisene. Som eksempelvar prisene i Aarhus kommune i 2016 1 663 DKKper måned for 1.–3. klasse, og 1 117 DKK for 4.klasse. Er den samlede husholdningsinntekten før

skatt under 502 199 DKK, kan man søke om øko-nomisk friplass.

Den norske skolefritidsordningen skiller segfra tilbud til barn på samme alder i Sverige ogDanmark. I Norge starter barna i første klasse nårde er seks år. I Sverige og Danmark er seksårin-gene plassert i et pedagogisk tilbud i förskole- ellerbørnehaveklasser på skolen. I Norge starter nestenalle barn på SFO samtidig med at de starter i før-ste klasse. I Sverige og i Danmark starter barna ifritidshjem, et definert pedagogisk tilbud, før destarter på skolen. Den norske skolefritidsordnin-gen er ikke definert som en pedagogisk tjeneste,og det er ingen bestemte krav til kompetanseblant de ansatte. I Danmark starter de fleste sko-lestartere på fritidshjem i mai, noe som sikrer enlang overgangsperiode før skolestart i august. INorge starter de fleste barna på SFO to–tre ukerfør skolestart i august.

Sverige

Sverige har en ordning tilsvarende skolefritids-ordningen i Norge, kalt fritidshem. Fritidshem eren frivillig ordning som varer fra seks (förskole-klass) til og med tretten år. Fritidshemmet er endel av Skolverket og er en pedagogisk virksomhetsom reguleres i skolelover og læreplaner. I 2014var det omtrent 444 000 elever som deltok i ord-ningen.

Det er den enkelte kommune som har ansvarfor å tilby plass i fritidshem, og tilbudet skal gis såsnart det fremkommer at eleven har behov forplass.106 En elev skal tilbys plass i fritidshem i dengrad det er nødvendig av hensyn til foreldrenesarbeid eller studier. Alle kommuner anvender etsystem med maksimal oppholdsbetaling for fri-tidshem. Private ordninger kan ikke kreve urime-lig høy betaling.

Antallet elever og antallet ansatte i fritidshemhar økt jevnt siden 2004, samtidig som antallet fri-tidshem har sunket. Det er elever i alderen seks–åtte år som i størst grad deltar i fritidshem. Fra niår og oppover synker deltakelsen betraktelig. Imotsetning til i Norge er den svenske ordningenen del av Skolverket, og formålet med fritidshem erå komplettere skoleutdanningen og stimulereelevenes utvikling og læring. Samtidig er det etformål å tilby en meningsfull fritid og rekreasjon.

105 Proba 2015a.106 Staten har ansvar for tilbudet til elever i spesialskole og

sameskole.


Kapittel 12

Stønader til enslige foreldre, bidragsforskott, stipend til studenter med barn, barnetillegg i trygdeytelser

I dette kapitlet beskrives ytelser som er rettet motspesielle grupper av barnefamilier. Alle ytelsenehar ulike inngangskriterier. Kapitlet omfatter be-skrivelser av stønader til enslige foreldre, bidrags-forskott, stønader til studenter med barn samtbarnetilleggene i trygdeytelsene, med vekt på ar-beidsavklaringspenger og uføretrygd.

12.1 Stønader til enslig mor eller far

Norge har en lang tradisjon for å ha egne trygdey-telser rettet mot enslige foreldre. Begrepet «ens-lige foreldre» er ikke entydig og kan omfatte per-soner i ulike livsomstendigheter. Historisk var detå bli enke eller enkemann den viktigste årsaken tilat man ble alene om omsorgen, eller at det blefødt såkalte farløse barn. I dag er den langt vanlig-ste veien til å bli enslig forelder gjennom entenskilsmisse eller brutt samboerskap. Å være ensligforelder er ikke en varig status, men en livsfase.Mange er alene om omsorgen en periode før deigjen inngår i en ny parrelasjon, og barn blir etterhvert voksne.

Det er flere ulike stønader til enslig mor ellerfar i folketrygdloven kapittel 15: overgangsstønad,stønad til barnetilsyn for enslig mor eller far somer i arbeid, tilleggsstønader og stønad til skolepen-ger. De mest brukte stønadene er overgangsstø-nad og stønad til barnetilsyn. De siste årene hardet vært en sterk nedgang i antallet mottakere avdisse stønadene til enslig mor og far. I tillegg utbe-tales det utvidet barnetrygd til enslige foreldre ogetterlatte (se avsnitt 9.1 om barnetrygd). Ensligeforeldre kan også motta særfradrag på skatt forenslige forsørgere (se avsnitt 13.2.3 om skattefra-drag).

12.1.1 Dagens regelverk for stønader til enslig mor eller far

For å kunne motta stønader til enslig mor eller farstilles det flere vilkår. Mottaker må være ugift, se-parert eller skilt, ikke være samboer, og ikke levesammen med den andre av barnets foreldre. Vi-dere stilles det krav om at han eller hun har varigklart mer av den daglige omsorgen for barnet ennden andre av barnets foreldre. I praksis inne-bærer dette minst 60 prosent av den daglige om-sorgen. Det er mottaker som må sannsynliggjøreat hun eller han er alene om omsorgen for barnet.Forelderen må ha vært medlem i folketrygden desiste tre årene før hun eller han setter frem kravom stønad. Både barn og den enslige moren ellerfaren må oppholde seg i Norge. Stønad til ensligmor eller far er ikke omfattet av forordning (EF)883/2004 (trygdeforordningen). Norge står der-med fritt til å gi regler som begrenser mulighetenfor eksport av disse stønadene. Stønadsmottake-ren beholder likevel retten til stønad når han ellerhun oppholder seg i utlandet mindre enn seksuker innenfor en tolvmånedersperiode, eller opp-holdet skyldes arbeid for en norsk arbeidsgiver.

Enker eller enkemenn får ytelser til gjenle-vende ektefelle etter folketrygdloven kapittel 17,og er derfor utenfor målgruppen for stønadene tilenslig mor eller far i kapittel 15.

Overgangsstønad

Overgangsstønad skal sikre inntekt til livsoppholdfor enslig mor eller far som ikke har mulighet til åforsørge seg selv på grunn av omsorg for barnet.Stønaden er begrenset etter barnets alder og be-hov for stønaden. Størrelsen på stønaden er uav-hengig av størrelsen på bidraget fra den foreldersom ikke har størstedelen av den daglige omsor-gen for barnet.

Stønaden kan mottas i opptil tre år dersommottaker er alene med omsorgen for barn under


åtte år. Dersom mottaker tidligere har mottattovergangsstønad i tre år og blir alene med omsor-gen for et nytt barn, kan det kun gis nye periodermed overgangsstønad frem til barnet har rett tilbarnehageplass. For dem med barn over ett årstilles det også krav om yrkesrettet aktivitet for åkunne få ytelsen. Det vil si at mottaker må være iarbeid eller utdanning minst halvparten av full tid,være reell arbeidssøker eller etablere egen virk-somhet. Stønadsretten faller midlertidig bort der-som mottaker sier opp jobben eller nekter å taimot tilbudt arbeid. Videre faller retten til stønadbort dersom mottaker oppholder seg i utlandetmer enn seks uker innenfor en tolvmånedersperi-ode, fra første dag mottaker får en samboer, ellerdersom mottaker får barn med en mann ellerkvinne hun eller han har barn med fra før.

Overgangsstønaden utgjør 2,25 ganger grunn-beløpet (G)1, som i 2016 utgjorde 208 296 kroner.Stønaden er skattepliktig. Overgangsstønaden re-duseres med 45 øre for hver krone mottaker tje-ner utover 0,5 G. Dagpenger, arbeidsavklarings-penger, sykepenger, stønad ved barns og andrenærståendes sykdom, svangerskapspenger og for-eldrepenger er likestilt med arbeidsinntekt.

For personer som mottar både introduksjons-stønad og overgangsstønad, skjer avkortingen iintroduksjonsstønaden, ikke i overgangsstøna-den.2 Overgangsstønaden avkortes ikke mot øko-nomisk sosialhjelp. Det vil si at mottakere av over-gangsstønad kan motta supplerende økonomisksosialhjelp.

Stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er i arbeid

Stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far somer i arbeid mv. dekker kostnader knyttet til barne-tilsyn i forbindelse med arbeid eller etablering avegen virksomhet. Stønaden kan mottas til barnethar fullført fjerde skoleår. Stønaden er 64 prosentav dokumenterte utgifter til barnetilsyn opp til etmaksimalbeløp som Stortinget fastsetter. I 2017 ermaksimalt stønadsbeløp for ett barn 46 656 kronerper år (eller 3 888 kroner per måned). Maksimaltbeløp for to barn var 60 888 kroner per år, og mak-simalt beløp for tre eller flere barn var 68 988 kro-ner per år.

Tilleggsstønader og stønad til skolepenger

En enslig mor eller far, som har rett til overgangs-stønad, og som gjennomfører utdanning eller opp-læring som Arbeids- og velferdsetaten anser somnødvendig og hensiktsmessig for at hun eller hanskal kunne få eller beholde arbeid, kan få tilleggs-stønader og eventuelt stønad til skolepenger. Stø-nadene skal dekke utgifter til reiser, flytting, tilsynav barn og andre familiemedlemmer, boutgifter,læremidler og skolepenger.

Stønad til tilsyn for barn og andre familiemed-lemmer kan også gis til en enslig mor eller farsom mottar overgangsstønad og er tilmeldt Ar-beids- og velferdsetaten som arbeidssøker. Støna-den utbetales etter en fast dagsats bestemt avStortinget. I 2017 er dagsatsen for første barn 103kroner og for øvrige barn 56 kroner.3

Tilleggsstønader og stønad til skolepenger mv.gis bare for det tidsrommet den enslige moren el-ler faren har rett til overgangsstønad. Tilleggsstø-nader og stønad til skolepenger til enslig mor ogfar som tar utdanning eller er arbeidssøker kunneinntil 1. januar 2016 mottas uavhengig av om per-sonen også mottok eller fylte vilkårene for over-gangsstønad, men fra 1. januar 2016 er det et vil-kår at personen har rett til overgangsstønad.

Stønad til flytting kan også gis til en enslig moreller far som må flytte fra hjemstedet for å starte iarbeid på et annet sted, dersom vedkommendehar flyttet i et tidsrom der han eller hun har rett tilovergangsstønad, eller innen seks måneder etterat overgangsstønaden falt bort.

12.1.2 Historikk om stønader til enslig mor eller far

En egen nasjonal trygdeytelse rettet mot ensligemødre ble vedtatt av Stortinget i 1964 gjennominnføringen av en enke- og morstrygd, forløperentil dagens overgangsstønad. Opprinnelsen tilytelsen kan imidlertid spores tilbake til 1915 daStortinget vedtok de såkalte Castbergske barnelo-ver, som sikret ugifte mødre og deres barn juri-diske og sosiale rettigheter. Blant annet slo lovenfast at barn født både i og utenfor ekteskap er juri-disk likestilte og har samme arverett. I tillegg blekommunene gjennom lov om forsorg for barn på-lagt et minimumsansvar for mødre og barn sommåtte leve uten bidrag fra barnefaren.4 I 1919 inn-

1 1 G var i 2016 (per 1. mai) 92 576 kroner.2 Dersom mottaker av introduksjonsstønad også mottar

overgangsstønad, reduseres introduksjonsstønaden påårsbasis med 40 prosent av den overgangsstønad som over-stiger halvparten av folketrygdens grunnbeløp, jf. introduk-sjonsloven § 12, tredje ledd.

3 Dersom enslig mor eller far på grunn av moderasjonsord-ninger har gratis barnehage, så vil de ikke få disse støna-dene, men dersom de har nødvendige utgifter til pass ogstell av barn, selv om disse er lave, så får enslig mor ellerfar refusjon etter gjeldende sats.


førte Oslo en kommunal morstrygd, og denne ut-gjorde utgangspunktet for den statlige enke- ogmorstrygden som ble vedtatt i 1964. Flere kom-muner innførte lignende ordninger, og på tids-punktet hvor staten tok over ansvaret, hadde omlag 170 av landets kommuner ulike trygdeordnin-ger for enker og enslige mødre.5

I 1964 påtok staten seg et begrenset ansvar forenker og ugifte mødre ved å vedta enkje- og mors-trygdloven. Loven trådte i kraft 1. januar 1965. Iforarbeidene til loven ble det lagt vekt på at beho-vet for økonomisk stønad var viktigere enn om-stendighetene rundt hvordan man hadde blitt ale-nemor. Det ble understreket at det først og fremstvar barnets far som hadde forsørgeransvaret formødre og barn etter skilsmisse og separasjon, ogskilte og separerte var av den grunn ikke omfattetav stønadsordningen.

Lov om enkje- og morstrygd ble inkorporert ifolketrygdloven da denne trådte i kraft i 1967. Be-stemmelsen om etterlatte og ugifte ble tatt inn ihvert sitt kapittel, og vilkårene for rett til ytelservar forskjellige for de to gruppene. Årsaken til detvar at man betraktet ytelser til etterlatte som opp-arbeidede rettigheter.

Fra 1972 ble det åpnet for å kunne gi stønad tilskilte og separerte ved en midlertidig lov. Lovenble administrert av sosialkontorene. Årsaken varøkningen i antallet separasjoner og skilsmisser.Tidligere måtte skilte og separerte foreldre somikke fikk tilstrekkelig underholdsbidrag, søke omstønad etter lov om sosial omsorg. Reglene i mid-lertidig lov om stønad til skilte og separerte var istore trekk lik folketrygdlovens bestemmelser omytelser til ugifte mødre.

Den midlertidige stønadsloven for skilte og se-parerte ble fra 1981 inkorporert i folketrygdloven.Fra samme tidspunkt ble også menn som varalene om omsorgen for barn, gitt rett til slike stø-nader.

Overgangsstønaden og insentiver til arbeid

Den opprinnelige enke- og morstrygden ga rett tilutbetalinger inntil et halvt år, og var altså tenktsom en midlertidig hjelp til enslige mødre.Ytelsen var satt lavt, og målet var at mottakerenskulle bli selvforsørget gjennom arbeid. Rikstryg-deverket formulerte retningslinjer for hvem somkunne motta den nye trygden, og opprinneligpraksis var å gi overgangsstønad i et halvt år, medmulig forlengelse til ett år, og frem til barnet var ti

år. Rikstrygdeverket endret retningslinjene overtid, og rundt 1980 var det etablert en praksis forutbetaling av overgangsstønad til enslige foreldre(i all hovedsak mødre) som ikke var i arbeid, medutbetaling inntil barnet var ti år (avsluttet 3.klasse). Dette sikret mødre uten lønnsarbeid enminsteinntekt så lenge barnet var under ti år.

På dette tidspunktet kan stønaden sies å væreså pass generøs at det var et reelt valg for alene-moren selv å bestemme om hun ville delta i lønnetarbeid eller være hjemme og ta seg av barnet/barna og motta overgangsstønad. Overgangsstø-naden kan på dette tidspunktet sies å være tvety-dig og kan forstås både i et mors/omsorgs-perspek-tiv og et lønnsarbeiderperspektiv.6 Med senereendringer forsvant denne muligheten, og det blestilt krav om aktivitet for å kunne motta ytelsen.

I perioden 1981–1997 ble det ikke foretatt ve-sentlige endringer i overgangsstønaden, men i1998 ble det vedtatt en rekke endringer i retningav en sterkere arbeidsorientering i stønader tilenslig mor og far. Endringene ble gjennomført påbakgrunn av Velferdsmeldingen.7 Aldersgrensenfor å motta overgangsstønad ble senket fra at bar-net var ti år (fullført 3. klasse), til åtte år. Videreble det stilt krav om aktivitet i arbeid eller utdan-ning når yngste barn var eldre enn tre år. Den tid-ligere praksisen med å velge å være hjemme medbarn ble dermed innskrenket til kun å gjelde ens-lige foreldre med barn under tre år. Det ble ogsåinnført en makstid på mottak av overgangsstønadpå tre år, mot tidligere inntil ti år. Dersom stønads-mottakeren trengte utdanning for å komme i ar-beid, kunne stønadsperioden utvides med ytterli-gere to år. Endringene ble faset inn over en treår-speriode, og fikk full effekt fra 2001.

I perioden 2012–2016 ble det også gjort flereendringer i overgangsstønaden. I 2012 kom det enytterligere skjerping av aktivitetskravet, ved at detble stilt krav om yrkesrettet aktivitet når det yng-ste barnet hadde fylt ett år. Bakgrunnen for denneendringen kan spores tilbake til et av forslagenefra Velferds- og migrasjonsutvalget i NOU 2011: 7.Utvalget så på problemstillinger knyttet til økt mi-grasjon og betydningen av innvandring for vel-ferdsordningen og velferdsmodellen. Utvalgetstilte seg kritisk til stønader som subsidierer lang-varig tilbaketrekning fra arbeidslivet for kvinner,og foreslo blant annet å innføre sterkere aktivitets-krav for mottakere av overgangsstønad. Utvalgetviste videre til at en del innvandrergrupper haddehøyt forbruk av overgangsstønad, særlig kvinner

4 Bjørnstad 2009.5 NOU 1996: 13, side 179.

6 Terum 1993, Syltevik 1999.7 St.meld. nr. 35 (1994–95).


fra Somalia, og at å motta overgangsstønad utenbetingelser om arbeid eller utdanning var proble-matisk, ikke minst for mottakere som kjente detnorske samfunnet dårlig og i liten grad snakketnorsk. I tillegg ble det vist til at et godt barnehage-tilbud tilsa at krav om aktivitet fra minste barnfylte ett år for enslige foreldre, ikke var urimelig.

I 2013 kom det ytterligere to innstramminger iovergangsstønaden. Personer som tidligerehadde hatt full stønadsperiode, kunne nå bare fånye stønadsperioder med overgangsstønad fremtil barnet fikk rett til barnehageplass etter barne-hageloven. Det kom også inn et nytt vilkår omikke å gi overgangsstønad til personer som utenrimelig grunn selv hadde sagt opp et arbeidsfor-hold i løpet av de siste seks månedene før desøkte om overgangsstønad. Begge disseendringene i tildelingskriteriene i overgangsstø-naden var å forstå som en ytterligere styrking avarbeidslinja rettet mot enslige foreldre, som i sta-dig større grad ble forventet å skulle forsørge segselv gjennom arbeid. Endringene må også sees isammenheng med den økte tilgjengeligheten avbarnehager og maksprissystemet, som ga god ad-gang til relativt rimelig barnepass, over hele lan-det, også for de minste barna.

Fra 1. januar 2016 ble det igjen innført nyeendringer i vilkårene for mottak av overgangsstø-naden knyttet til arbeid og utdanning. Det ble inn-ført tilleggskriterier for å få forlenget stønadsperi-ode og for å kunne få dekket tilleggsstønader i for-bindelse med gjennomføring av utdanning. All ut-danning må være godkjent av Arbeids- og vel-ferdsetaten som nødvendig og hensiktsmessig forat stønadsmottakeren skal kunne få eller beholdearbeid. I tillegg falt retten til stønad bort hvis manoppholdt seg i utlandet i mer enn seks uker innen-for en tolvmånedersperiode, mot tidligere seksmåneder innenfor samme periode.

Overgangsstønaden og samboere

Samboere var lenge et diskusjonstema for over-gangsstønaden. Opprinnelig var stønaden å be-trakte som en stønad til ugifte mødre. På det tids-punktet trygden ble innført, var det også i all ho-vedsak et en-til-en-forhold mellom det å være ugiftmor og det å ikke bo sammen med en mann. Daovergangsstønaden ble innført, ble også sambo-ere regnet som enslige foreldre. Antallet sambo-ere var imidlertid lavt i 1964. Allerede fra 1972kom det en innstramming, slik at ugifte mødresom var samboer med barnets far, ikke lenger

kunne motta overgangsstønad. Samboere medsærkullsbarn hadde rett til overgangsstønad fremtil 1999. Etter dette ble det ansett som naturlig åregne med at en samboer skulle bidra økonomiski husholdningen, uten å være biologisk forelder.

Mens ektefeller i juridisk forstand har forsør-geransvar for hverandre, så har ikke samboeredette juridiske ansvaret. Til å begynne med bledet heller ikke tatt for gitt at en ny samboer villebidra til forsørgelsen. Etter hvert som samboer-skap ble mer vanlig, ble dette et mindre vektig ar-gument. Et samboerskap ble også lenge oppfattetsom enten ustabilt eller som et slags prøveekte-skap, og man mente at det derfor var rimelig å be-trakte samboere med særkullsbarn som ensligeforeldre inntil den ekteskapelige statusen ble klar-lagt. En annen årsak til at samboere med særkulls-barn lenge ble betraktet som enslige foreldre, varat de ble oppfattet som vanskelige å identifisere,og at det var problematisk å kontrollere om tovoksne som delte en leilighet, også delte hushold-ning, og at det ikke for eksempel var snakk om enleieboer eller venn. Synet på samboere har endretseg siden 1960-tallet, og endringene reflekteres iat samboere nå ikke lenger kvalifiserer for over-gangsstønad.8

Frem til 2016 falt retten til stønader til ensligmor eller far først bort når den enslige moren el-ler faren hadde vært samboer i 12 av de siste18 månedene. Fra 1. januar 2016 ble bestemmel-sen skjerpet, slik at retten til stønad nå faller bortfra første dag ved etablering av nytt samboerskap.Den enkelte stønadsmottaker er pliktig å opplyseom nye samboerskap.

Fra samme dato er det også innført en annenendring i reglene for stønad til enslig mor eller far:Hvis personer som enten mottar eller har mottattovergangsstønad, får et nytt barn med sammepartner, regnes ingen av dem for å være alene omomsorgen, og de vil ikke kunne få stønader etterfolketrygdloven kapittel 15. Dette forslaget blefremmet som et løst forslag i forbindelse medStortingets behandling av Prop. 115 L (2014–2015) med forslag til endringer i folketrygdlovenkapittel 15 om stønad til enslig mor eller far.9 Detfinnes derfor ikke skriftlige forarbeider til forsla-get. Forslaget hadde imidlertid vært på offentlighøring i 2014, men ble ikke foreslått i lovproposi-sjonen fra Arbeids- og sosialdepartementet.

8 Kjeldstad & Skevik 2004.9 Se Prop. 115 L (2014–2015) og Innst. 353 L (2014–2015).


Utvikling i stønadsnivå og regelverk for overgangsstønaden

Maksimal ytelse for overgangsstønaden har øktde siste årene. For å gi enslige foreldre bedre inn-tektssikring ble stønadsnivået økt fra 1,8 G til 1,85G i 1998. I mai 2008 økte nivået til 1,97 G, og fra2010 ble beløpet satt til 2 G. Økningen kan knyttestil Stoltenberg II-regjeringens politikk for fattig-domsbekjempelse (Soria Moria-erklæringen).10

Fra april 2014 ble satsen økt ytterligere til 2,25 Gfor å kompensere for at overgangsstønaden nåskulle bli skattlagt som lønnsinntekt og ikke sompensjon.

Regulering av likestilt foreldreskap etter samlivsbrudd

Det har vært en målsetting å legge til rette for atforeldrene skal være likestilte som omsorgsperso-ner og forsørgere, også etter et samlivsbrudd. Si-den 2000-tallet har det blitt innført flere rege-lendringer som har bygd opp under et mer like-stilt foreldreskap blant foreldre som bor hver forseg. I 2002 ble det innført regler som sier at beggeforeldre skal bidra til barnets reisekostnader vedbesøk hos den forelderen som barnet ikke borfast hos, og i 2007 ble det videre bestemt at reise-kostnadene skal deles mellom foreldrene etterstørrelsen på inntekten.11 I 2003 ble det innførtnye regler for fastsettelse av barnebidrag, somlegger vekt på at begge foreldrene skal bidra tilomsorg og forsørgelse. Bidragsreformen har ogsået regelverk som gjør at mye samvær med barna

10 Bjørnstad 2010.

Tabell 12.1 Historiske endringer i overgangsstønaden. 1919–2016

Årstall Endring i overgangsstønaden

1919 Oslo kommune innfører kommunal morstrygd

1965 Innføring av statlig enke- og morstrygd

1972 Samboere med felles barn mister adgang

1972 Skilte og separerte får egen stønadsordning (som administreres av sosialkontorene)

1981 Menn, skilte og separerte, innlemmes i trygdeordningen

1998 Overgangsstønad kan kun mottas hvis barnet er under åtte år (mot tidligere under ti år / fullført 3. klasse)Aktivitetskrav innføres for mottakere med barn eldre enn tre årLengden på stønaden innskrenkes til maksimalt tre år (mot tidligere inntil ti år)Stønadsbeløpet økes (litt)

1999 Personer i stabile samboerskap med en annen enn barnets mor/far mister rett til overgangsstønaden (har vært samboer i 12 av de siste 18 månedene)

2012 Aktivitetskrav for mottakere av overgangsstønad med barn eldre enn ett år (mot tidligere tre år)

2013 Personer som tidligere har mottatt full overgangsstønad, kan kun motta ny periode med overgangsstønad frem til barnet har rett til barnehageplassPersoner som uten rimelig grunn har sagt opp et arbeidsforhold i løpet av de siste seks månedene før det fremmes krav om overgangsstønad, vil ikke få søknaden innvilget

2016 Retten til stønad faller bort– dersom mottaker oppholder seg i utlandet mer enn seks uker innenfor en

tolvmånedersperiode (mot tidligere seks måneder)– fra første dag en mottaker etablerer et nytt samboerskap, mot tidligere dersom

man var samboer i minst 12 av de siste 18 månedene– dersom man får et nytt barn med samme partner– dersom mottaker sier opp jobben eller nekter å ta imot tilbudt arbeid

11 Kitterød et al. 2016.


gir lavere barnebidrag. Også når foreldrene aldrihar bodd sammen, legges det større vekt på be-tydningen av å ha to foreldre, og det legges vektpå at barnebidrag skal avtales og betales privat,noe som skjer i mye større grad etter reformen i2003 enn før. Om lag 55 prosent av alle delte fami-lier avtaler og betaler barnebidraget privat.12 I2010 ble barnelovens definisjon av vanlig sam-værsrett utvidet,13 og foreldre fikk varslingspliktved flytting.14 Det offentlige tilbyr en ordning medmekling ved samlivsbrudd. Formålet er at for-eldre skal komme frem til en skriftlig avtale omsamvær, foreldreansvar og hvor barnet skal bo, ogat det skal sikres et godt samarbeid mellom forel-drene med vekt på barnets beste etter samlivs-brudd. Ordningen har lenge vært obligatorisk forgifte foreldre som ble skilt, men i 2007 ble ordnin-gen også obligatorisk for samboere med barn un-der 16 år. Begrunnelsen for endringen var at allebarn skulle ha samme rettigheter uavhengig avforeldrenes samlivsstatus.15 Det kan også gis enavgrenset rett for besteforeldre til å få samværmed barnebarna dersom de nektes dette ettersamlivsbrudd med vedvarende høyt konfliktnivå. Isaker om samværsrett der den ene forelderen

nektes samvær med barnet, kan denne foreldereni stedet be om at besteforeldrene får samværs-rett.16

På den andre siden finnes det også regler somkan gjøre det mindre attraktivt for foreldrene åvelge en ordning med delt bosted. For eksempelkan en del foreldre tape økonomisk ved å velgedelt omsorg, fordi likt forsørgeransvar gjør at in-gen av foreldrene regnes som enslige foreldre, ogingen av foreldrene vil da ha rett til ytelser somforhøyet barnetrygd, overgangsstønad, stønad tilbarnetilsyn eller utdanningsstøtte.17

12.1.3 Bruk av stønader til enslig mor eller far

Utvikling i antallet stønadsmottakere

Det har vært en stor nedgang de siste to tiårene iantallet mottakere av overgangsstønad. Per de-sember 1996 mottok over 45 000 personer over-gangsstønad, mens i september 2016 mottok 14400 personer overgangsstønad.18 Årsaken til ned-gangen antas å være innstrammingen i kriterienefor å motta overgangsstønad som ble faset inn fra1998, med full effekt fra 2001, samt innføringen avaktivitetskrav fra barnet er ett år, innført i 2012.

I tillegg kan også nedgangen over tid skyldesat flere enslige foreldre i dag har delt eller tilnær-

12 Meld. St. 24 (2015–2016), side 81.13 Siden 2010 er vanlig samværsrett en ettermiddag per uke

med overnatting, annen hver helg, tre uker i sommerfe-rien, og annenhver høst-, jule-, vinter- og påskeferie, mottidligere ettermiddagssamvær på ukedagene og sommer-feriesamvær begrenset til to uker.

14 Kitterød et al. 2016.15 Ot.prp. nr. 103 (2004–2005).

16 Meld. St. 24 (2015–2016), side 81.17 Kitterød et al. 2016.18 Per 30. september 2016. Kilde: Arbeids- og velferdsdirekto-

ratet.

Figur 12.1 Ugifte, skilte og separerte forsørgere med overgangsstønad. Per 30. september. 1996–2016. Antall


0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

45 000

50 000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

2006-2016 2002-2011 1996-2005


met delt omsorg for barn, slik at retten til over-gangsstønad ikke er til stede, samt at det er inn-ført rett til barnehageplass når barnet har fylt ettår. Dagens barnehage- og SFO-tilbud gir størremuligheter for enslige foreldre til å være i arbeid.

Fra september 2015 til september 2016 var deten særlig stor nedgang i antallet mottakere avovergangsstønad, fra 17 400 til 14 400, en nedgangpå 3 000 mottakere på ett år. Årsaken kan være atman først i 2016 har fått full effekt av endringene iaktivitetskravet for å motta overgangsstønad somble innfaset fra 2012, samt endringene i varighe-ten på nye perioder med overgangsstønad, innførtfra 2013.

I samme tidsperiode har det vært en sterk ned-gang i antallet mottakere av stønad til barnetilsyn

for dem som er i arbeid, og for dem som er underutdanning. For begge disse ordningene ble det 3500 færre mottakere på ett år fra 2015 til 2016.Forklaringen på nedgangen er antakelig regelend-ringen innført fra 1. januar 2016, som setter somvilkår for å få innvilget stønad til tilsyn for barn ogandre familiemedlemmer at personen oppfyllervilkårene for å få overgangsstønad dersom man eri utdanning.

I praksis betyr dette at for å kunne motta stø-nad til barnetilsyn så må man nå også samtidigvære mottaker av overgangsstønad, hvis man erunder utdanning. Tidligere var det mulig kun åmotta stønad til barnetilsyn. Som en følge av dettehar andelen som kun mottar overgangsstønad,økt, fra 54 til 78 prosent fra 2015 til 2016.

1 Stønad til barnetilsyn gjelder både stønad til dem som er i arbeid, og dem som er i utdanning.Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, statistikk stønad til enslig mor eller far, per 30. september 2016

Tabell 12.2 Enslig mor eller far med overgangsstønad og/eller stønad til barnetilsyn. Per 30. september 2007–2016. Antall

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

I alt 28 517 24 220 27 439 26 420 26 046 24 717 23 899 22 822 21 651 16 051

Med overgangs-stønad i alt 22 934 20 662 22 317 22 268 21 726 20 622 19 631 18 367 17 437 14 383

Bare overgangs-stønad 16 919 16 980 16 234 16 750 15 443 14 543 13 437 12 196 11 695 12 583

Både overgangs-stønad og stønad til barnetilsyn1 6 015 3 682 6 083 5 518 6 283 6 079 6 194 6 171 5 742 1 800

Bare stønad til barnetilsyn1 5 583 3 558 5 122 4 152 4 320 4 095 4 268 4 455 4 214 1 668

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, statistikk stønad til enslig mor eller far, per 30. september 2016

Tabell 12.3 Enslig mor eller far med overgangsstønad og/eller stønad til barnetilsyn. Per 30. september 2007–2016. Prosent

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

I alt 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Med overgangs-stønad i alt 80,4 85,3 81,3 84,3 83,4 83,4 82,1 80,5 80,5 89,6

Bare overgangs-stønad 59,3 70,1 59,2 63,4 59,3 58,8 56,2 53,4 54,0 78,3

Både overgangs-stønad og stønad til barnetilsyn 21,1 15,2 22,2 20,9 24,1 24,6 25,9 27,0 26,5 11,2

Bare stønad til barnetilsyn 19,6 14,7 18,7 15,7 16,6 16,6 17,9 19,5 19,5 10,4


Det store flertallet, om lag 95 prosent, sommottar overgangsstønad og/eller stønad til barne-tilsyn, er kvinner. Om lag halvparten av motta-kerne av overgangsstønad og/eller stønad til bar-netilsyn er i aldersgruppen 25–34 år. Om lag 18prosent er i aldersgruppen 35–39 år, og 15 pro-sent er i begynnelsen av 20-årene. Færre enn 2prosent av mottakerne er under 20 år.

Statistikk fra SSB viser at om lag 2 150 ensligemed barn som mottok overgangsstønad i 2015,også var også sosialhjelpsmottakere.

De aller fleste som mottar overgangsstønad, erfødt i Norge, men andelen utenlandsfødte motta-kere har gått noe opp de siste årene. Antallet inn-vandrere på overgangsstønad har ligget på mellom4 500 og 5 000 personer i perioden 2010–2015, meni samme tidsrom har antallet mottakere med norsklandbakgrunn gått ned. Som resultat har andeleninnvandrere med overgangsstønad derfor økt.

Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet (fradesember 2014) viser at 75 prosent av mottakernehadde norsk landbakgrunn, mens 25 prosent varutenlandsfødte. Somaliere utgjorde 3,2 prosent avalle mottakere med overgangsstønad, mens mot-takere fra Eritrea, Irak, Polen, Sverige og Thai-land utgjorde mellom 1 og 2 prosent hver.

Overgangsstønad og aktivitetsstatus

Mottakere av overgangsstønad har ulik aktivitets-status. Andelen mottakere som hverken er i ut-danning, i arbeid, er arbeidssøker eller etablereregen virksomhet, har gått ned, fra 23 prosent i2011 til 9 prosent i 2015. Dette kan antakelig til-skrives innstrammingen i aktivitetskravet for nyemottakere av overgangsstønad i 2012. Mens ande-

lene i arbeid og utdanning har vært relativt sta-bile, har det vært en økning i andelen som er til-meldt NAV som arbeidssøkere. I desember 2015var 14 prosent av alle mottakere av overgangsstø-nad arbeidssøkere.

I 2014 var over halvparten av mottakerne avovergangsstønad registrert som i arbeid også nårbarnet var under ett år. Dette skyldes antakelig atpersonen mottar foreldrepenger, men på et så lavtnivå at personen i tillegg mottar overgangsstønad.

En liten gruppe på mellom 2 og 3 prosent avmottakerne av overgangsstønad har tilsynskre-vende barn. Denne gruppen kan motta overgangs-stønad frem til barnet er 18 år.

Per 30. september 2016 var det 14 383 motta-kere av overgangsstønad. Av disse mottok 25 pro-sent full overgangsstønad som i snitt utgjorde enmånedlig utbetaling på 17 358 kroner per måned.Det var 22 prosent av mottakerne som fikk mel-lom 75 og 100 prosent av full overgangsstønad el-ler 15 168 kroner per måned. Av alle mottakerevar det 12 prosent som mottok mindre enn 25 pro-sent av full overgangsstønad. Disse fikk i snitt ut-betalt 2 504 kroner per måned.

Blant stønadsmottakere som var i arbeid ogtjente mer enn 1,5 G ble det i snitt utbetalt 7 523kroner i overgangsstønad. Dette gjaldt om laghalvparten av mottakerne, totalt 7 749 personer.Blant stønadsmottakere som var i arbeid, mentjente mindre enn 0,5 G ble det i snitt utbetalt 8402 kroner i overgangsstønad per måned. Dettegjaldt 8 818 personer.

Av alle mottakere av overgangsstønad var detflest hvor yngste barn var to år. Dette gjaldt 2 547av mottakerne. Blant de med yngste barn sju årvar det 909 mottakere.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, statistikk stønad til enslig mor eller far, per 30. september 2016

Tabell 12.4 Enslig mor eller far med overgangsstønad og/eller stønad til barnetilsyn etter alder. Per 30. september 2007–2016. Prosent

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

I alt 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Under 20 år 2,3 2,9 2,8 2,6 2,4 2,2 1,9 1,8 1,7 1,7

20–24 år 14,9 15,6 16,1 17,1 17,2 17,2 16,6 15,4 14,1 14,9

25–29 år 22,1 22,7 21,7 22,5 22,2 22,5 23,5 24,4 24,9 25,6

30–34 år 24,0 23,5 23,5 22,8 22,9 23,4 23,2 23,4 23,8 24,4

35–39 år 21,8 20,9 20,9 19,9 19,5 18,9 18,8 18,6 18,6 18,4

40–44 år 11,2 10,7 11,3 11,3 11,8 11,9 11,4 11,5 12,0 10,6

45 + år 3,7 3,7 3,8 3,7 4,0 4,0 4,5 4,9 4,9 4,4


Figur 12.2 Mottakere av overgangsstønad, i alt og med yngste barn over ett år, etter yrkesrettet aktivitet. Prosent1

1 Figuren viser kun de som er i arbeid med inntekt over 1,5 G, selv om overgangsstønaden begynner å avkortes ved inntekt over0,5 G. Denne avgrensningen er gjort fordi personer som tjener under 1,5 G, ikke er antatt å være reelle arbeidstakere.


0

10

20

30

40

50

60 04

-10

gj.s

nitt

2011

2012

2013

2014

2015

04-1

0 gj

.sni

tt

2011

2012

2013

2014

2015

04-1

0 gj

.sni

tt

2011

2012

2013

2014

2015

04-1

0 gj

.sni

tt

2011

2012

2013

2014

2015

04-1

0 gj

.sni

tt

2011

2012

2013

2014

2015

Helt passive Tilmeldt arbeidsformidling

Har tilsynskrevende barn Under utdanning I arbeid (dvs. inntekt > 1,5G)

I alt Med yngste barn over 1 år

Figur 12.3 Mottakere av overgangsstønad etter hvor stor andel av full overgangsstønad de mottar. Mottakere per 30 sept. 2016. Prosent

Note: N = 14 383 mottakere av overgangsstønad per 30. september 2016Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

-

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

100 % 75-100 % 50-75 % 25-50 % < 25 %


12.1.4 Kunnskap om virkninger av overføringer til enslig mor eller far

Diskusjoner om utformingen av stønader til enslige foreldre

Forskningen om enslige forsørgere har vært opp-tatt av hvordan synet på enslige foreldre har en-dret seg i politikkutformingen. Grødem skillermellom fire konfliktdimensjoner som har pregetutviklingen av stønader til enslige foreldre.19 For

det første har man diskutert hvorvidt stønadenetil enslige foreldre skal være rene kvinnestønader,eller om man skal etterstrebe kjønnsnøytralitet.For det andre har det vært diskutert om ensligeforeldre er å forstå som verdig eller uverdig tren-gende. For det tredje har det vært diskutert hvor-vidt forsørgelse av barn er et privat ansvar eller et

Figur 12.4 Mottakere av overgangsstønad etter stønadsgrad. Mottakere per 30. sept. 2016. Antall


17 358

15 168

10 887

6 491

2 504

-

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

18 000

20 000

100% 75-100% 50-75% 25-50% < 25%

Figur 12.5 Mottakere av overgangsstønad etter yngste barns alder. Per 30. september 2016. Antall


1 348

1 905

2 547

2 237

1 920

1 462

1 140

909

229 82 72 39 37 38 31 28 32 20

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

0 år 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år 7 år 8 år 9 år 10 år 11 år 12 år 13 år 14 år 15 år 16 år 17 år

19 Grødem 2016.


samfunnsansvar. For det fjerde har det opp gjen-nom historien vært en konfliktdimensjon omstøtte til enslige mødre skal gis på bakgrunn avtradisjonelle kjønnsroller (som en morslønn), el-ler om det skal være en forventning om lønnsar-beid for mødre forbundet med mottak av støtte.

I tillegg til disse konfliktlinjene er det også enpågående debatt knyttet til enslige foreldre medinnvandrerbakgrunn, som går på tvers av og aktu-aliserer alle de fire ovenfor nevnte diskusjonene.Dette er konflikter knyttet til møtet med andrekulturers normer for mødres og fedres yrkesdel-takelse, omsorgsroller og barneoppdragelse, oghvordan disse kommer i konflikt med eksis-terende norske normer og idealer knyttet til like-stilling i yrkesdeltakelse og barneomsorg. Dissespørsmålene ble særlig satt på dagsordenen avVelferds- og migrasjonsutvalget, som pekte på atenslige mødre med innvandrerbakgrunn sommottok overgangsstønad, hadde lang vei til ar-beidsmarkedet, og at disse ikke ble prioritert avNAV i arbeidet med veiledning og kvalifisering.20

I en artikkel i 2004 stilte Kjeldstad og Skevikspørsmålet om enslige foreldre er en sosialpolitiskkategori gått ut på dato.21 Har enslige foreldresluttet å fremstå som en kategori med spesiellebehov? Og er kategorien i ferd med å fases ut avpolitikken? De peker på at utviklingen mot et merheterogent familiemønster, hvor enslige med barnkun er en av mange mulige familieformer, kvin-ners økte yrkesdeltakelse og dermed forbedredemulighet til å forsørge sine barn økonomisk etteret samlivsbrudd, og en dreining mot en farsrollesom innebærer et tettere forhold mellom far ogbarn etter et samlivsbrudd, er trender som har bi-dratt til å trekke i retning av å endre posisjonen tilenslige foreldre som en viktig målgruppe for sosi-alpolitikken. Artikkelen konkluderte den gangenmed at til tross for disse utviklingstrekkene haddeikke kategorien enslige foreldre gått ut på dato. Åvære alene med barn er en spesiell livsfase somkan bidra til særlige utfordringer knyttet til diskri-minering og dårligere muligheter i arbeidsmarke-det og på boligmarkedet. Politikkutviklingenhadde imidlertid hatt et sterkere fokus på å regu-lere og begrense adgangen til stønadene til ens-lige foreldre. Dette hadde skjøvet til side det tidli-gere fokuset, som hadde vært på at enslige for-eldre opplever særskilte utfordringer fordi de eralene om den daglige omsorgen for barn.

I en artikkel fra 2006 analyserer Syltevik deendringene som har vært i systemet for overførin-

ger til enslige foreldre.22 Det pekes på at intensjo-nen med omleggingen av overgangsstønaden somstartet i 1998, var å gi aleneforeldre en sterkeregrad av uavhengighet, høyere inntekt og bedremuligheter til selvrealisering. Reformen var ba-sert på to forutsetninger: at arbeidsmarkedet girmuligheter for enslige foreldre, og at det er enhøy grad av kjønnslikestilling i Norge, som betyrat fedre tar et like stort omsorgsansvar for barnaetter et samlivsbrudd som kvinner. Artikkelenkonkluderer med at det er stor grunn til å stillespørsmål ved oppfyllelsen av begge disse forutset-ningene.

I et eget temanummer om de Castbergske bar-nelover fra 201523 diskuterer Syltevik utviklingen iforståelsen av «problemet» enslig mor gjennomhundre år.24 Det opprinnelige utgangspunktet forå innføre en overgangsstønad var å sikre en inn-tekt til kvinner som ikke levde i et ekteskap. Dethar vært en sterk endring i normene for forsør-gelse, hvor idealet om individuell økonomisk selv-forsørgelse dominerer. Dermed er ikke lenger ar-gumentet til stede for å se på overgangsstønadensom en erstatning for et tap av en mannliglønnsinntekt. Videre stilles spørsmålet om hvasom kan være grunnlaget for fortsatt å ha særligerettigheter for enslige mødre i dag. Det pekes påat i et samfunn som er dominert av toinntektsfami-lien, ligger listen for boligpriser og utgiftsnivåhøyt. Mens enslige mødre tidligere kunne sam-menlignes med en familie forsørget av én mann,er sammenligningsgrunnlaget for enslige mødre idag en toinntektsfamilie. Videre trekkes det fremat å yte omsorg for barn er et arbeid som kreverstor innsats, og at det er mange ting som må føl-ges opp også etter arbeidstid. Endelig pekes detpå at kvinner med innvandrerbakgrunn kan opp-leve barrierer i arbeidslivet som gjør det vanskeli-gere for dem å oppfylle normen om selvforsør-gelse gjennom lønnsarbeid.25

I en artikkel fra 2016 drøfter Grødem om sam-funnsendringer har ført til at stønader til ensligeforeldre har blitt mer problematiske. Det løftesfrem flere argumenter. For det første pekes det påat idealet om et likestilt foreldreskap, også ettersamlivsbrudd, gjør at mange i praksis ikke lengerer enslige foreldre, men snarere deltidsforeldre.Hvis ingen har klart mer omsorg for barnet etteret samlivsbrudd, har heller ingen av foreldrenerett til stønader for enslig mor og far. Det de kan

20 NOU 2011: 7.21 Kjeldstad & Skevik 2004.

22 Syltevik 2006.23 Tidsskrift for velferdsforskning 4/2015.24 Syltevik 2015.25 Syltevik 2015, side 336.


motta av støtte, er delt ekstra barnetrygd (se av-snitt 9.1 om barnetrygd). Det kan også være enkilde til konflikt etter et samlivsbrudd å basere til-deling av offentlig støtte på at den som har mestomsorg for barnet, kan tildeles støtte. Dersom po-litikken skal støtte opp under en utvikling mot deltforeldreskap etter samlivsbrudd, kan man ikkeknytte offentlige stønader til at den ene av forel-drene skal ha en vesentlig større del av omsorgenetter bruddet. For det andre pekes det på atmange av endringene i reglene for overgangsstø-naden må sees på som forsøk på å få til en bedreinkludering av enslige foreldre med innvandrer-bakgrunn. Det har vært en økning i andelen fat-tige barn i husholdninger med én inntekt. Mangeav disse vil være barn av enslige forsørgere, mendet har også vært en særlig økning i andelen fat-tige barn med innvandrerbakgrunn. Det kan der-med argumenteres med at barnefattigdom iøkende grad er et innvandrerproblem, snarereenn et eneforsørgerproblem.26 En økning i fattig-domsratene kan tyde på at disse familiene trengermer hjelp fra fellesskapet, men det kan være pro-blematisk å betinge denne hjelpen på at forel-drene må være enslige for å motta støtte. Dettekan utelukke hjelp til de fattige barna som ikkehar skilte foreldre.

Effekter av aktivitetskrav for mottak av overgangsstønad

En viktig målsetting med regelendringer i over-gangsstønaden gjennomført de siste årene harvært å øke arbeidsinsentivene blant enslige for-eldre og øke yrkesdeltakelsen i denne gruppen.En undersøkelse27 av mottakere av overgangsstø-nad i 2011 og 2014 fant at yrkesaktiviteten gikkopp etter innføringen av aktivitetskravet i 2012.Andelen i arbeid økte med 7 prosentpoeng, og til-leggsanalyser viser at dette mest sannsynlig ikkeskyldes konjunkturendringer, men kan tilskrivesregelendringen. Det har imidlertid gått for korttid siden regelendringen ble innført, til å konklu-dere noe sikkert vedrørende størrelsen av effek-ten på sysselsettingen.

Studier har funnet at skjerpede aktivitetskrav igjennomsnitt har ført til en høyere grad av aktivi-tet blant tidligere mottakere av overgangsstø-nad.28 En annen studie undersøkte i hvilken gradde samme innstrammingene i aktivitetskrav førtetil at mottakere som mistet retten til overgangsstø-

nad, men ikke kom i jobb, erstattet overgangsstø-naden med andre former for ytelser.29 Studienfant at en undergruppe av tidligere mottakere avovergangsstønad gikk over til andre ytelser somsykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygdog sosialhjelp. Mens de skjerpede aktivitetskra-vene for overgangsstønad reduserte andelen mot-takere med 32 prosent, så var den estimerte øk-ningen i mottak av andre ytelser på 10 prosentpo-eng. Det vil si at selv om andelen mottakere avovergangsstønad går ned som følge av aktivitets-krav, så betyr ikke dette nødvendigvis en tilsva-rende høyere andel i aktivitet. Det er også en min-dre andel enslige foreldre som ikke blir selvfor-sørget, men som fortsetter å være avhengige aven annen ytelse.

Inntektsutvikling for mottakere av overgangsstønad

En studie så på inntektsutviklingen for personersom mottok overgangsstønad i perioden 1998–2008.30 En hovedkonklusjon var at mottakere avovergangsstønad har hatt en svakt positiv inn-tektsutvikling i denne perioden. Dette tilskrivesflere faktorer: et godt arbeidsmarked hvor flereoppfyller aktivitetskravet med arbeid i stedet forutdanning, en økning i maksimalbeløpet for utbe-talt overgangsstønad i perioden, noe flere mann-lige mottakere av overgangsstønad og en økning inivået for når overgangsstønaden blir fullt ut av-kortet. De to siste punktene har ført til at potensi-elt flere enslige foreldre med relativt høy inntektkan være mottakere av overgangsstønad. Det pe-kes videre på at selv om tre av fire mottakere avovergangsstønad nå kombinerer stønaden med ar-beid, så har en stor andel av mottakerne lav inn-tekt ved siden av overgangsstønaden. For eksem-pel hadde 63 prosent av mottakerne av overgangs-stønad i 2008 en lønnsinntekt på under 200 000kroner, noe som indikerer at mange jobber del-tid.31 I 2008 var gjennomsnittlig lønnsinntekt fordem som var i arbeid og mottok overgangsstønad,på 184 000 kroner, og de mottok i snitt 52 500 kro-ner i overgangsstønad. Gjennomsnittlig utbetaltbeløp for alle mottakere var 61 000 kroner.32 Re-glene er endret siden studien ble gjennomført, ogdet er ikke gjort tilsvarende undersøkelser av inn-tektsutviklingen hos dem som har støtte til ensligmor og far etter dagens regler.

26 Grødem 2016, side 320.27 Bjørnstad 2015.28 Mogstad & Pronzato 2012.

29 Reiso 2014.30 Bjørnstad 2010.31 Bjørnstad 2010.32 Bjørnstad 2010.


Betydningen av velferdsstatlige overføringer for enslige foreldre

En doktorgradsstudie fra 2012 så på betydningenav velferdsstatlige overføringer for kvinner ogmenn som opplever samlivsbrudd, i henholdsvisNorge og Storbritannia.33 Samlivsbrudd er denvanligste veien inn i statusen som enslig mor ellerfar. Studien finner at norske kvinner og menn opp-lever om lag det samme inntektstapet som følgeav skilsmisse, på om lag 20 prosent av nettoekvivalert husholdningsinntekt. I Storbritanniaopplever også kvinner et inntektstap på i snitt omlag 20 prosent, mens menn derimot øker sin hus-holdningsinntekt med 30 prosent etter samlivs-bruddet. Det er slående at den økonomiske situa-sjonen til kvinner og menn er tilnærmet lik ettersamlivsbrudd i Norge. I alle andre europeiskeland opplever kvinner et langt høyere inntektstapenn menn etter et samlivsbrudd, slik som for ek-sempel i Storbritannia. Studien viser at selv omnorske kvinner og menn kommer nokså likt utinntektsmessig etter et samlivsbrudd, så utgjørstatlige overføringer en langt høyere andel avkvinners inntekt året etter skilsmissen enn formenn. Studien konkluderer med at eventuelle inn-stramminger i stønadssystemet for enslige for-eldre vil tilføre kvinner en høyere økonomisk ri-siko ved skilsmisse sammenlignet med menn.34

Bruk av overgangsstønad blant kvinner med innvandrerbakgrunn

En undersøkelse fra 201135 ser på bruk av trygde-ytelser, blant annet overgangsstønad, for ulikegrupper med innvandrerbakgrunn fra lavinn-tektsland, som kom til Norge i perioden mellom1971 og 2000. Undersøkelsen sammenligner bru-ken av overgangsstønad blant ulike innvandrerko-horter med en gruppe bestående av norskfødtepersoner med tilsvarende fordeling av kjønn ogfødselsår som i de respektive innvandrergrup-pene, det vil si i hovedsak norske kvinner somikke har fullført videregående utdanning. Studienfinner store forskjeller i bruken av overgangsstø-nad blant kvinner i de ulike innvandringskohor-tene. Mens innvandrere fra Pakistan og Tyrkiahar svært liten bruk av denne stønaden, og langtmindre enn den norske sammenligningsgruppen,så er bruken høyere blant innvandrerkohorter fraSomalia. Dette skyldes mest sannsynlig ulike

familiemønstre i ulike innvandrergrupper. Det erfor eksempel få med pakistansk innvandrerbak-grunn som er skilt, mens skilsmisser og det å levealene med barn er mer vanlig blant somaliere.Men også kvinner fra Chile og Iran har vært hyp-pige brukere av overgangsstønaden. Denne varia-sjonen mellom de ulike landgruppene kan frem-komme fordi det er ulik tilbøyelighet til å ha barn iden aktuelle aldersgruppen, og fordi det er ulikhe-ter i bruken av overgangsstønad mellom land-grupper, gitt at man har barn. Studien så videre påhvor stor andel av kvinnene som har hatt barn i al-dersgruppen null–tre år, som på noe tidspunkthar mottatt overgangsstønad. Så mange som 74prosent av somaliske kvinner i denne kategoriensom kom til Norge i perioden 1989–93, har mot-tatt denne stønaden, og 52 prosent av kvinnenesom kom i perioden 1998–2002. Samtidig er detverdt å merke seg at så mange som 40 prosent iden norske sammenligningsgruppen som ikkehar fullført videregående skole, også har mottattovergangsstønad. Blant mødre fra Pakistan ogTyrkia er andelen som noen gang har mottattovergangsstønad, svært lav, mellom 5 og 10 pro-sent, noe som er langt lavere enn den norske sam-menligningsgruppen.

En annen studie har undersøkt hvordan over-gangsstønaden fungerer for enslige foreldre medinnvandrerbakgrunn.36Av 34 000 registrerte mot-takere av overgangsstønad i 2007 hadde 15 pro-sent innvandrerbakgrunn. Kjennetegnene pådenne mottakergruppen er at de er kvinner, eromtrent like gamle og mottar støtte omtrent likelenge. Sammenlignet med norske mottakere harde flere barn, mindre arbeidserfaring og mindreutdanning, og ofte ukjent utdanning. Den sammestudien dokumenterte positive effekter på ar-beidsmarkedsdeltakelse etter endt periode medovergangsstønad både for nordmenn og ikke-vest-lige innvandrere, men effekten var litt sterkere igruppen av ikke-vestlige innvandrere.

12.1.5 Inntektssikring til enslige foreldre i andre nordiske land

Norge skiller seg ut ved å ha egne rettighetsba-serte stønadsordninger for enslig mor eller far. Iandre land får denne gruppen tilbud gjennom an-dre generelle stønadsordninger, som sosialhjelp,foreldrepenger, bostøtte, studiestøtte og stønadertil arbeidsledige.

33 Strand 2012.34 Strand 2012.35 Bratsberg 2011. 36 Kavli et al. 2010.


12.2 Bidragsforskott

Formålet med bidragsforskott er å sikre utbeta-ling av et beløp i begynnelsen av hver måned tilbarns forsørgelse. Ytelsen er inntektsprøvd og gistil enslige forsørgere med barn under 18 år somikke bor sammen med begge foreldrene. Det skalså langt som mulig fastsettes et underholdsbidragfra den av foreldrene som ikke bor sammen medbarnet. Dette bidraget går til dekning av forskot-tet. Det er derfor et vilkår for å kunne motta bi-dragsforskott at underholdsbidraget innkreves avArbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral.Forskottet inntektsprøves mot inntekten til om-sorgsforelderen.

Bidragsforskott må ikke forveksles med un-derholdsbidrag/barnebidrag, som er et månedligbeløp den av foreldrene som ikke bor fastsammen med barnet, betaler til den andre forelde-ren. Utbetaling av bidragsforskott er subsidiært iforhold til barnebidrag, og forutsetter at det ikkeer innbetalt barnebidrag fra den bidragspliktigeforelderen, høyere enn bidragsforskottet.

Det betales ikke bidragsforskott dersom bar-net bor i fosterhjem, barnevernsinstitusjon ellerpå en annen måte blir forsørget av det offentlige.Det er et hovedvilkår for forskott at barnet bor ogoppholder seg i Norge. Forskott gis likevel undermidlertidige utenlandsopphold på inntil seks må-neder og ved utenlandsopphold som skyldes bar-nets eller forsørgerens arbeid for norsk arbeidsgi-ver.

12.2.1 Satser for bidragsforskott

Størrelsen på utbetalt bidragsforskott avgjøres avinntekten til den enslige forsørgeren, antall barnog hvorvidt den enslige forsørgeren er samboer /har ny ektefelle eller ikke. Nivået på stønaden oginntektsgrensene justeres i henhold til konsum-

prisindeksen 1. juli hvert år. Personer med inntektover (p.t.) 489 600 kroner har ikke rett til forskott.Forskottet utbetales etter tre ulike satser:– forhøyet forskott: 1 530 kr per mnd. per barn (1

860 kr per mnd. per barn over elleve år)– ordinært forskott: 1 150 kr per mnd. per barn– redusert forskott: 770 kr per mnd. per barn37

For enslige forsørgere med rett til forhøyet for-skott økes forskottet med en tredjedel av ordinærforskottssats fra barnet fyller elleve år.

12.2.2 Historikk

Bidragsforskotteringsordningen ble innført i1957, gjennom lov 26. april 1957 om forskotteringav underholdsbidrag til barn. Ved innføringen avforskotteringsordningen var det kommunene somhadde ansvaret for å betale ut forskott. Forskottetskulle ikke overstige underholdsbidraget, og detvar satt en øvre grense for forskottsbeløpet. Lovenhar vært endret flere ganger senere, og forskotte-ringsordningen er stadig blitt utvidet.

Den første prinsipielle endringen kom 1. ja-nuar 1964 da det ble gitt adgang til å utbetale for-skott i tilfeller hvor bidragspliktige ikke var pålagtå betale bidrag, eller hvor bidraget var satt lavereenn forskottsbeløpet.

Den neste prinsipielle endringen fulgte da lovom forsørgertrygd ble opphevet fra 1. januar1967. En gruppe barn som tidligere var berettigetforsørgertrygd, ble overført til forskotteringsord-ningen. Dette gjaldt barn hvor farskap og dermedbidragsplikt ikke var fastslått. Fra å være en fak-tisk forskotteringsordning av et visst beløp ut-viklet ordningen seg til å bli noe nær en sosial stø-nadsordning.

37 Satser per barn per 1. juli 2016.

Note: Tabellen viser inntektsgrenser som gjelder fra 1. juli 2016 for krav på redusert forskott, ordinært forskott eller forhøyet forskott. Årsinntekt på 264 200 kroner og lavere gir rett til forhøyet forskott, mens årsinntekter over 489 600 kroner gir ikke rett til forskott.Kilde: nav.no

Tabell 12.5 Inntektsgrense for bidragsforskott for gifte/samboende. Kroner

Antall barn Forhøyet forskott Ordinært forskott Redusert forskott

1 264 200 kr og lavere 264 201–328 700 kr 328 701–489 600 kr

2 264 200 kr og lavere 264 201–388 900 kr 388 901–489 600 kr

3 264 200 kr og lavere 264 201–449 100 kr 449 101–489 600 kr

4 og flere 264 200 kr og lavere 264 201–489 600 kr


Forskottsbeløpets utvikling

Ved bidragsreformen som trådte i kraft 1. oktober2003, ble det innført endringer i reglene om be-regning av underholdsbidrag, som også førte medseg omfattende endringer i reglene om bidrags-forskott.

Før bidragsreformen i 2003 hadde alle ensligeforsørgere med innvilget rett til bidragsforskott,rett til forskott med ett og samme beløp, på nivåmed det som ble kalt minstebidraget. Etter refor-men ble det innført inntektsprøving for mottak avbidragsforskott basert på omsorgsforelderensinntekt. Begrunnelsen for innføringen av inntekts-prøving var at et fast bidragsforskott per barn ikkeharmonerte med modellen om at underholdsbi-drag skal fastsettes etter den enkelte forelders re-elle kostnader ved forsørgelsen fordelt etter forel-drenes økonomiske evne. I tilfeller der foreldrenehar like høye inntekter, eller bidragsmottaker harhøyere inntekt enn bidragspliktige, ville nivået påunderholdsbidraget, uten endring i forskottsregel-verket, ofte blitt lavere enn bidragsforskottet. Detble innført en inntektsprøving av behovet for bi-dragsforskott basert på omsorgsforelderens inn-tekt.

En av intensjonene med bidragsreformen var åstimulere foreldrene til å inngå private avtaler ombidrag, med fokus på at forsørgelse av barn er etprivat anliggende. Ifølge bidragsinnkrevingslovener imidlertid også private avtaler grunnlag for inn-kreving gjennom Arbeids- og velferdsetatens inn-krevingssentral. Omsorgsforelderen kan derforsøke om bidragsforskott fra staten både på grunn-lag av offentlig fastsatt barnebidrag og private av-taler om barnebidrag. Parter i saker med høytkonfliktnivå mellom foreldrene vil ofte søke ombåde offentlig fastsettelse og innkreving av under-holdsbidrag, og har ikke inngått privat avtale omstørrelsen på underholdsbidraget.

Det ble ansett å være en mangel ved det gamleregelverket at det offentlige i en del tilfeller fast-satte underholdsbidrag som den bidragspliktigeikke hadde økonomisk evne til å betale. For åunngå dette tok man inn en vurdering av bidrags-pliktiges bidragsevne før bidragsbeløpet ble fast-satt. Erfaringer med reglene for fastsettelse ogendring av underholdsbidrag fra 2003, deriblantbidragsevnevurderingen, viser at den har ført tilbetydelig redusert personlig gjeldsoppbyggingblant fedre og mødre som ikke har inntektsevnetil å betale barnebidrag.

En annen endring innført i 2003 var at bidrags-forskottet, i likhet med underholdsbidraget, blegjort skattefritt. Ved sammenligning av nivået på

bidragsforskottet før og etter regelendringen erdet nødvendig å trekke inn endringene i skattere-glene.38

12.2.3 Antall forskottsmottakere, bidrags-pliktige, barn

Statistikken for innvilget bidragsforskott/offentligadministrert barnebidrag viser at det har vært enkraftig reduksjon i antallet saker etter 1. oktober2003. Dette antar man har sammenheng med atmange foretrekker å etablere private bidragsavta-ler, uten å involvere NAV, slik også en av intensjo-nene med bidragsreformen var. Statistikkennedenfor viser de tilfellene av fastsatte/avtalte un-derholdsbidrag hvor det er søkt om innkrevinggjennom NAV, eller hvor omsorgsforelderen erinnvilget bidragsforskott. De private bidragsavta-lene hvor også betalingen foregår privat mellompartene, har man ingen oversikt over.

Før innføringen av bidragsreformen i 2003 vardet registrert 128 500 bidragspliktige. Dette antal-let har sunket hvert år siden 2003, og var i 2014nede i 72 311 registrerte bidragspliktige. Dette ut-gjør en nedgang på 56 000 saker, eller 44 prosentreduksjon over en periode på tolv år. Nedgangenskyldes at flere velger private avtaler for betalingav barnebidrag. Det kan også være at enslige for-eldre ikke krever bidrag fra den bidragspliktigefordi de er redde for konsekvensene. Det er imid-lertid lite kunnskap om hvor utbredt dette er.

38 Innst. S. nr. 185 (2006–2007), side 14.

Figur 12.6 Bidragspliktige. 1996–2014. Antall

Kilde: nav.no

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

140 000

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014


En del foreldre er bidragspliktige for flere ennett barn. I 2015 var det registrert 104 088 barnsom hadde rett til underholdsbidrag, og/eller somvar innvilget bidragsforskott. Som nevnt over in-kluderer ikke dette tallet barn som mottar under-holdsbidrag på grunnlag av private avtaler hvorpartene også ordner betalingen av bidrag segimellom. For disse barna finnes det ingen offent-lig statistikk.

De fleste barn med rett til underholdsbidragog/eller som var innvilget bidragsforskott, er mel-lom 11 og 14 år og 15 og 17 år. Begge gruppeneutgjør om lag 27 prosent hver. Tjueseks prosent avmottakerne mottar forskott for barn i aldersgrup-

pen seks–ti år. Forskottsmottakere som mottarforskott for barn i aldersgruppen under seks år,utgjør 16 prosent.

I Oslo er de forskottsberettigede barna i snittnoe yngre enn landsgjennomsnittet – om lag 50prosent er under elleve år, mot 42 prosent pålandsbasis. Hedmark er fylket med færrest for-skottsberettigede barn under elleve år, med 39prosent.

Blant personer med offentlig administrert bi-drag og/eller som er innvilget bidragsforskott,har det vært en økning i antallet bidrags- eller for-skottsmottakere i alderen 45 år eller eldre, en øk-ning fra 17 prosent i 2006 til 26 prosent av motta-

Note: Tabellen inkluderer også barn med ukjent far.Fylkesfordelingen baserer seg på bidragsmottakers behandlerenhet/fogdefylke. Dersom enten bidragsmottaker eller bidrags-pliktige bor i utlandet, hører saken inn under NAV Internasjonalt.1 Det finnes ikke befolkningstall for NAV Internasjonalt. Antall bidragsbarn som hører inn under NAV Internasjonalt, er likevel

med i «I alt»-tallet.

Tabell 12.6 Barn hvor underholdsbidrag innkreves offentlig og/eller er innvilget forskott etter fylke. I forhold til befolkningen 0–17 år i samme fylke. Per 30. september 2006–2015. Prosent

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

I alt 14,0 13,2 12,4 11,7 11,2 10,7 10,3 9,9 9,5 9,2

Østfold 14,7 13,9 13,3 12,7 12,1 11,7 11,6 11,0 10,6 10,4

Akershus 10,0 9,3 8,6 8,1 7,6 7,2 6,9 6,6 6,3 6,1

Oslo 12,8 12,2 11,5 10,7 9,9 9,2 8,6 8,3 7,8 7,5

Hedmark 14,1 13,3 12,9 12,5 11,8 11,4 10,8 10,4 10,0 9,7

Oppland 12,2 11,7 10,7 10,3 10,1 9,7 9,4 8,8 8,4 8,0

Buskerud 12,5 11,7 11,0 10,4 9,8 9,6 9,1 8,8 8,6 8,2

Vestfold 14,8 13,8 13,0 12,3 11,9 11,4 10,9 10,4 9,8 9,4

Telemark 14,7 13,9 13,1 12,6 12,0 11,5 11,0 10,5 10,1 9,7

Aust-Agder 13,2 12,4 11,7 11,3 10,8 10,4 10,1 9,9 9,5 8,9

Vest-Agder 12,8 11,9 11,2 10,7 10,4 10,0 9,6 9,3 8,9 8,7

Rogaland 10,3 9,6 8,9 8,4 8,0 7,7 7,3 7,0 6,8 6,5

Hordaland 12,4 11,6 10,6 9,9 9,5 9,0 8,6 8,2 7,8 7,4

Sogn og Fjordane 9,4 8,9 8,5 8,3 8,0 7,6 7,3 7,0 6,6 6,4

Møre og Romsdal 11,9 11,3 10,7 10,3 10,0 9,5 9,3 8,9 8,6 8,5

Sør-Trøndelag 13,1 12,3 11,5 11,0 10,4 9,9 9,3 8,8 8,4 8,0

Nord-Trøndelag 13,8 12,8 12,5 11,9 11,4 11,0 10,8 10,3 10,0 9,7

Nordland 15,6 14,7 13,9 13,2 12,8 12,3 11,6 11,1 10,9 10,6

Troms 15,6 14,4 13,9 13,3 12,6 12,0 11,6 11,1 10,4 9,9

Finnmark 18,4 17,6 16,4 15,4 14,8 14,2 13,1 12,4 11,7 11,4

NAV Internasjonalt1 - - - - - - - - - -


kerne i 2015. Bidragspliktige i samme alders-gruppe har økt fra 28 til 37 prosent.39

Av hele befolkningen i alderen 0–17 år mottoki 2015 drøyt 9 prosent av barna offentlig adminis-trert underholdsbidrag og/eller var innvilget bi-dragsforskott. I september 2006 var andelen 14prosent. Nedgangen reflekterer at flere har gåttover til privat betalte underholdsbidrag, og atfærre enslige forsørgere oppfyller vilkårene for bi-dragsforskott fra staten. Andelen varierer mellomfylkene. For eksempel var det 11 prosent av barnai Finnmark som hadde rett til underholdsbidragog/eller var innvilget bidragsforskott, mens ande-len var 6 prosent i Sogn og Fjordane.

Tall fra Arbeids- og velferdsetatens innkre-vingssentral viser at samlet bidragsgjeld i 2015 varpå 2,974 milliarder kroner. I 2003 var den på 3,134milliarder kroner og i 1993 på 2,819 milliarder kro-ner. Det vil si at bidragsgjelden har vært relativtstabil de siste 20 årene.

12.2.4 Innkreving av underholdsbidrag når bidragspliktige er bosatt i utlandet

Antallet ekteskap og samboerskap inngått mellomnordmenn og utlendinger har økt, noe som harført til en økning i antallet samlivsbrudd i dennegruppen. Etter et brudd kan den ene av forel-drene ønske å flytte tilbake til sitt hjemland. Dettevil utløse krav om overføring av underholdsbidragpå tvers av landegrenser. I mars 2015 var det re-gistrert 12 741 barn med offentlig administrertbarnebidrag og/eller innvilget rett til bidragsfor-skott hvor en av foreldrene var bosatt i utlandet.Dette utgjør en andel på om lag 12 prosent av allesakene med bidragsforskott.

For å kunne innkreve underholdsbidrag i ut-landet der bidragspliktige ikke betaler frivillig, erman avhengig av samarbeid med andre statersmyndigheter. Norge har ratifisert flere internasjo-nale konvensjoner og overenskomster for innkre-ving av underholdsbidrag i internasjonale saker.40

12.3 Studiefinansiering for studenter med barn

Utdanning har betydning for den enkeltes fremti-dige inntektsmuligheter og levekår.41 Barns frem-tidige muligheter har sammenheng med foreldre-nes utdanningsnivå og familiens levekår. Det erderfor av stor betydning at det legges til rette forat det er mulig å studere selv om man har barn, el-ler om man får barn i løpet av studietiden.

Å få barn mens man er under utdanning, kaninnebære en betydelig økonomisk usikkerhet. Itillegg til den ordinære støtten til studenter harLånekassen egne støtteordninger spesielt rettetmot studenter med barn. Det er imidlertid for-holdsvis få studenter som får barn i løpet av stu-dietiden. En indikator på hvor mange studentersom får barn i løpet av studietiden, er hvor mangesom får foreldrestipend fra Lånekassen. Ifølgedenne indikatoren er det rundt 4 000 studentersom får barn hvert år. Antallet studenter medbarn i Norge er likevel høyt i forhold til de flesteandre land. Dette henger sammen med den høyegjennomsnittsalderen for studenter og at mangetar etter- og videreutdanning etter å ha vært i jobben stund, slik at de allerede har barn idet de be-gynner å studere. Det er likevel relativt få som fårførste barn i løpet av studietiden.

Det er vanlig å unnta studenter fra statistikkenover lavinntekt. En av grunnene til dette er at detå studere anses som en investering i fremtidig inn-tekt. Studenter har derfor frivillig en midlertidigtilstand med lav inntekt. Men studentfamiliersøkonomiske situasjon har konsekvenser for fami-lien og barna. Det er derfor viktig å vite noe omhvordan disse påvirkes av støttesystemene.

Studenter og andre som får barn mens de erunder utdanning, har ikke hatt samme mulighettil å opptjene rett til foreldrepenger som foreldresom har vært i full jobb før fødsel. En relativt høyandel studenter har imidlertid jobb ved siden avstudiene. De som ikke har rett til foreldrepenger,får kun den såkalte engangsstønaden se punkt10.2. Det finnes imidlertid enkelte ordninger medstøtte til dem som får barn under utdanning.

12.3.1 Kort historikk om Lånekassen

Statens lånekasse ble opprettet i 1947, med denhensikt å gjøre det lettere for ungdom å skaffe segutdanning ved universitet eller høyskole. I begyn-nelsen var det kun snakk om lån etter strenge,skjønnsmessige kriterier til dem som ikke kunne

39 Nav.no, Familiestatistikk.40 Internasjonal konvensjon om inndriving av underholdsbi-

drag i utlandet, undertegnet i New York den 20. juni 1956,Konvensjon av 15. april 1958 om anerkjennelse og fullbyr-ding av avgjørelser om underholdsbidrag til barn, Konven-sjon av 23. mars 1962 mellom Norge, Danmark, Finland,Island og Sverige om inndriving av underholdsbidrag, Kon-vensjon av 2. oktober 1973 om anerkjennelse og fullbyrdingav avgjørelser om underholdsbidrag, Avtale mellom Kon-geriket Norges Regjering og De Forente Staters Regjeringom anerkjennelse og fullbyrdelse av avgjørelser om under-holdsbidrag, undertegnet 10. juni 2002, Internasjonal kon-vensjon om innkreving av underholdsbidrag til barn ogandre former for underhold til familie av 23. november2007. 41 Elstad 2008.


skaffe seg midler på annen måte. Etter hvert bletildeling av lån gitt etter faste kriterier medprøving mot foreldrenes økonomi.

På slutten av 1950-tallet omfattet Lånekassenogså ulike stipendordninger, etter at Statens sti-pendråd ble opprettet i 1956.42

I 2003 ble støtten lagt om i forbindelse medKvalitetsreformen. Under det nye systemet kanstudentene få omgjort deler av lånet til stipend, av-hengig av antall studiepoeng.

Antallet mottakere av studielån har økt kraftigsiden opprettelsen for snart 70 år siden. I 2015hadde Lånekassen over én million aktive kunder,med 422 282 søknader om støtte i undervisningså-ret 2014/2015.

I tillegg til den generelle studiestøtten tilbyrLånekassen også ulike ordninger spesielt rettetmot studenter med barn: foreldrestipend og for-sørgerstipend. Under redegjøres det for regelver-ket knyttet til de to ordningene.

12.3.2 Foreldrestipend

Studenter som venter barn, og som mottar lån ogstipend fra Lånekassen, kan motta foreldresti-pend.

Foreldrestipendet tilsvarer som hovedregeldet maksimale beløpet man kan få som stipend oglån. For å motta foreldrestipend må man ha værtfulltids- eller deltidsstudent før barnet blir født.

Foreldrestipendet tilsvarer summen av detman før mottok som lån og stipend, det vil si atden tidligere låneandelen blir omgjort til stipend.Man kan få foreldrestipend i inntil 49 uker forbarn født fra og med 15. august 2014. Får man

mer enn ett barn samtidig, legges det til fem ukerfor hvert barn mer enn ett. Faller hele eller delerav permisjonstiden i sommerferien, får man forel-drestipend også i denne perioden. Mottak av forel-drestipend betyr altså ikke at man får utbetalt merpenger enn før. Man kan imidlertid ha rett til for-sørgerstipend i tillegg. Så lenge man oppfyller vil-kårene for å få foreldrestipend og foreldrepenger,kan man motta disse ytelsene samtidig.

Hvor mye man får, er avhengig av om man vari fulltids- eller deltidsutdanning i opptjeningsperio-den, og person- og kapitalinntekten til en eventu-ell ektefelle/samboer med felles barn.

I perioder der man mottar foreldrestipend, blirikke stipendet behovsprøvd mot egen inntekt ellerformue. Det vil si at eventuelle opptjente rettighe-ter til foreldrepenger fra NAV ikke påvirker rettentil foreldrestipend. Dersom ektefelle/samboer fårforeldrepenger fra NAV, kan det ha betydning forforeldrestipendet som den som er student, kan fåfra Lånekassen.

12.3.3 Forsørgerstipend

I tillegg til foreldrestipend kan studenter medbarn få forsørgerstipend dersom man borsammen med barn som er 16 år eller yngre. Sam-været med barnet må overstige 40 prosent for å fåstipendet. Mor og far kan få forsørgerstipend sam-tidig. Forsørgerstipend kan man få så lenge maner i utdanning, også etter at man har hatt en peri-ode med foreldrestipend.

Stipendet er behovsprøvd. Inntekten og for-muen for den som søker, og en eventuell ekte-felle/samboer må være lavere enn grensene i for-skriften (se tabell 12.8).

Dersom man er samboer med felles barn, be-handles man som gift. Hvis søker og samboer

42 En mer utførlig gjennomgang av den historiske utviklingenav Lånekassen finnes i NOU 1996: 13, side 168–170.

1 Er man i deltidsutdanning, vil man få stipend i forhold til studiebelastningen.2 Grensen for person- og kapitalinntekt for ektefelle/samboer for forsørgerstipend i 2015 er 367 278 kroner og 379 215 kroner i

2016.Kilde: lanekasssen.no

Tabell 12.7 Eksempler på utbetaling av foreldrestipend til student med barn

Høyere og annen utdanning – fulltidsutdanning1 Per måned – ett barn

Ektefelle/samboer har person- og kapitalinntekt i 2015 under 367 278 kroner per år2 11 672 kr

Ektefelle/samboer har person- og kapitalinntekt mellom 367 278 kroner og ca. 399 000 kroner 10 092 kr – 11 672 kr

Ektefelle/samboer har person- og kapitalinntekt høyere enn ca. 399 000 kroner 10 092 kr

Enslig forsørger med overgangsstønad 11 672 kr


ikke har barn sammen, regnes ikke samboerensinntekt eller formue med i grunnlaget for forsør-gerstipend.

Med ett barn kan man få inntil 1 580 kroner imåneden, og med to barn inntil 1 580 kroner permåned for hvert av barna. Dersom man har flereenn to barn, kan man få inntil 1 029 kroner per må-ned for hvert barn over to.

Elever med ungdomsrett i vanlig videregå-ende opplæring kan også ha rett til forsørgersti-pend. Satsene er de samme som for studenter ihøyere utdanning.

12.3.4 Rentefritak

Når man er ferdig med studiene og ikke har kravpå støtte fra Lånekassen, kan den av foreldrenesom har omsorgen for barnet, få rentefritak i inntiltolv måneder etter fødsel, avhengig av inntekt fraomsorgspersonen. For å få rentefritak for tolv må-neder må årlig inntekt ikke overstige 200 073 kro-ner (per 2016). Det kan også gis rentefritak vedomsorgsarbeid for barn mellom ett og ti år der-som inntekten ikke overstiger den til enhver tidgjeldende grense. Rentefritak blir vurdert i for-hold til inntekt hos ektefelle/samboer.

12.3.5 Utdanningsstøtte til elever i videre-gående skole

Elever med rett til videregående opplæring fårogså utdanningsstøtte. Støtteordningen består ihovedsak av tre elementer: utstyrsstipend, bosti-pend og grunnstipend. Alle elever kan få et ikke-behovsprøvd utstyrsstipend som gis etter tre sat-ser, avhengig av hvilket utdanningsprogram degår på. Bostipendet gis til elever som har en reise-vei på over 40 km eller mer mellom bosted og læ-rested, eller en reisetid på over tre timer per dag.Grunnstipendet er en behovsprøvd ordning somskal bidra til å dekke levekostnader for elever somkommer fra familier med særlig svak økonomi.

Dagens støtteordning for elever i videregå-ende skole ble etablert undervisningsåret 2003/2004. I undervisningsåret 2015/2016 ble det gjen-nomført større endringer i grunnstipendet og imuligheten for å ta opp lån. Endringen i lånead-gangen innebar at man gikk fra en behovsprøvdordning til kun å gi elever som er 18 år eller eldre,og som ikke bor sammen med foreldrene, mulig-heten til å ta opp lån. Det er også gjennomførtnoen mindre endringer i bostipendet fra og medundervisningsåret 2016/2017, med behovs-prøving mot lærlingeinntekt.

Før endringene ble det kun behovsprøvd motinntekten til den forsørgeren eleven bodde hos.Dersom eleven bodde sammen med forelderensom tjente minst, kunne vedkommende få stipendselv om han eller hun samtidig fikk penger av denandre forelderen. Etter regelendringene er detslik at inntektene til begge foreldrene legges tilgrunn når man vurderer om eleven har behov forgrunnstipend, og inntektsgrunnlaget er endret fraalminnelig inntekt og formue til summen av perso-ninntekt og netto positive kapitalinntekter. Denhøyeste stipendsatsen ble også økt med 1 000 kro-ner per måned, og antallet satser ble redusert fra30 til 3. Inntektsgrensene er fastsatt med utgangs-punkt i inntektsgrensene i bidragsforskottsord-ningen.

Stipendet skal som hovedregel behovsprøvesmot begge forsørgernes inntekt, uavhengig av omeleven bor sammen med begge forsørgerne. Deter i regelverket gitt unntak fra denne hovedrege-len i tilfeller der det er dokumentert at eleven ikkekan få tilskudd fra en av forsørgerne av særlig tyn-gende sosiale grunner.

12.3.6 Omfang og bruk av Lånekassens ordninger

Bruken av støtte fra Lånekassen har som nevntøkt kraftig over tid. I takt med at det blir mer van-lig å ta høyere utdanning, har også støtten fra Lå-

1 Person- og kapitalinntekt for ektefelle / samboer med felles barn i 2015.Kilde: lanekassen.no

Tabell 12.8 Forsørgerstipend etter ektefelle/samboers inntekt

Inntekt1 1 barn 2 barn 3 barn

Mindre enn 367 278 kr 1 580 kr 3 160 kr 4 189 kr

370 000 kr 1 444 kr 3 024 kr 4 053 kr

385 000 kr 694 kr 2 274 kr 3 303 kr

400 000 kr 0 kr 1 524 kr 2 553 kr


nekassen blitt mer tilgjengelig, gjennom både au-tomatisering og digitalisering av tjenestene.

Basisstøtten per undervisningsåret 2016/2017var på 103 950 kroner for et fulltidsstudium. Dengjennomsnittlige støtten lå i undervisningsåret2014/2015 på rett i overkant av 100 000 kroner.Basisstøtten utbetales i utgangspunktet som lån,men inntil 40 prosent av lånet kan bli omgjort tilstipend etter bestått eksamen. Vilkårene for om-gjøring til stipend er at man ikke bor sammenmed foreldrene, at man har inntekt, trygd ellerformue under gjeldende grenser, og at man bestårutdanningen man har fått støtte til. For 2016 varinntektsgrensen for studenter som hadde fåttstøtte hele året, 168 059 kroner. Trygdeytelsermed samme fribeløp er foreldrepenger, sykepen-ger, dagpenger under arbeidsledighet og adop-sjonspenger. Trygdeytelser med lavere fribeløp erstønad til enslig mor eller far, arbeidsavklarings-penger, uføretrygd, barnepensjon, etterlattepen-sjon, alderspensjon, introduksjonsstønad og kvali-fiseringsstønad. For å beholde maksimalt stipend

kan man ikke ha inntekter fra disse trygdene over89 922 kroner i 2016. Formuesgrensen for å be-holde maksimalt stipend var i 2016 382 339 kronerfor enslig søker, og 734 314 kroner samlet for sø-ker og ektefelle/samboer med felles barn.

Ifølge Lånekassens årsrapport for 2015 var det365 elever i videregående opplæring som fikk for-eldrestipend, og 146 elever som fikk forsørgersti-pend i undervisningsåret 2014/2015. Blant stu-denter var det 3 697 som fikk foreldrestipend og18 116 som fikk forsørgerstipend.

Antallet mottakere av foreldrestipend gikk nedfra undervisningsåret 2010/2011 til undervis-ningsåret 2013/2014, fra 4 503 til 3 846, for så åstige noe i undervisningsåret 2014/2015 til 4 062.

Det er i all hovedsak kvinner som mottar forel-drestipendet. I skoleåret 2014/2015 var 94 prosentav mottakerne kvinner. Det synes ikke å værenoen tendens til økning i antallet menn som mot-tar foreldrestipend.

Rentefritak på grunn av fødsel er relativt litebrukt sammenlignet med rentefritak på andre

Kilde: Lånekassens årsrapport for 2015

Tabell 12.9 Mottakere av stipend og lån fra lånekassen 2005–2015. Antall

2014–2015 2009–2010 2004–2005

Antall elever og studenter i utdanning med rett til støtte 516 300 453 200 412 800

Antall støttesøkere 422 282 359 859 298 455

Antall støttemottakere 397 306 345 959 274 438

Antall låntakere 231 663 195 441 203 978

Antall stipendmottakere (eks. utdanningsstipend) 257 100 223 030 171 089

Antall stipend (eks. utdanningsstipend) 388 999 346 286 283 057

Utbetalt lån (i mill. kr) 21 524 15 671 13 574

Utbetalt stipend (i mill. kr) 4 021 3 226 3 224

Lån og stipend i alt (i mill. kr) 25 545 18 897 16 798

Kilde: Lånekassens årsrapport for 2015

Tabell 12.10 Foreldrestipend etter kjønn. 2010/11–2014/15. Antall

Undervisningsår Kvinner Menn Totalt

2014/15 3 829 233 4 062

2013/14 3 694 152 3 846

2012/13 3 744 174 3 918

2011/12 4 100 194 4 294

2010/11 4 338 165 4 503


grunnlag. I 2015 var det 2 222 personer som fikkrentefritak på grunn av fødsel eller adopsjon.

12.3.7 Hvem er studenter med barn?

Norske studenters levekår undersøkes med jevnemellomrom ved hjelp av utvalgsundersøkelsergjennomført av Statistisk sentralbyrå. Den sisteundersøkelsen, Levekår blant studenter 2010,43

ble gjennomført i 2010/2011. Studenter mellom 19og 34 år fra en rekke ulike utdanningsinstitusjo-ner har latt seg intervjue om studier og hverdags-liv. Totalt ble 2 178 studenter intervjuet. Av de in-tervjuede studentene var 57 prosent kvinner og 43prosent menn, noe som reflekterer at det er flerekvinnelige enn mannlige studenter. Studenter i al-dersgruppen 22–24 år utgjorde 40 prosent av ut-valget.

I denne undersøkelsen bodde 7 prosent av stu-dentene sammen med egne barn, 2 prosent varenslige forsørgere, og par uten barn utgjorde om-trent 25 prosent av utvalget. Undersøkelsen gaikke opplysninger om hvor mange som faktisk fårbarn i løpet av studiene.

En europeisk utvalgsundersøkelse, Eurostu-dent V, har sett på sosiale og økonomiske forholdblant studenter i Europa.44 I rapporten fra under-søkelsen presenteres det en del demografiskekjennetegn for studenter i Europa.

Ifølge undersøkelsen har nesten halvparten avalle norske studenter arbeidserfaring før de be-gynner på høyere utdanning.45 Dette er det høy-este nivået i Europa. Dette kan henge sammenmed at studentpopulasjonen i Norge, sammenmed den i Sverige, har den høyeste gjennom-snittsalderen, 29 år, i Europa. Litt over halvparten,52 prosent, av norske studenter er over 25 år.

Sammenlignet med den norske Levekårsun-dersøkelsen fra 2010, som finner at omtrent 9 pro-sent av studentene hadde barn, finner den euro-peiske undersøkelsen at 25 prosent av studentenei Norge har barn. Den samme undersøkelsen opp-gir at nivået i Sverige er på 21 prosent, i Finland på17 prosent og i Danmark på 13 prosent. Det eruklart hva som er opphavet til denne store diffe-ransen i anslaget på hvor mange studenter somhar barn.46

Undersøkelsen viser videre at i overkant av 70prosent av de norske studentene med barn er 30år eller eldre, og at det at de har relativt mangebarn, henger sammen med en høyere alder pånorske studenter.

12.3.8 Studenter med barn og deres levekår

Forskningen som er gjort på studenters levekår,er gjerne rettet mot studenter generelt og fokuse-rer i mindre grad særskilt på studenter med barn,men noen studier belyser i en viss grad de økono-miske rammebetingelsene for studenter medbarn.

Levekårsundersøkelsen blant studenter fra2010 er i ettertid fulgt opp med en ny rapport.47 Idenne rapporten er intervjudata fra Levekårsun-dersøkelsen satt sammen med registerbaserteinntektsdata. Rapporten tar for seg ulike aspekterved studenters økonomiske situasjon.

I rapporten kommer det frem at støtten fra Lå-nekassen utgjorde under halvparten av studente-nes inntekter. Omtrent 60 prosent av studentenearbeider ved siden av studiene. Dette stemmeroverens med internasjonale resultater og er ikkeunikt i europeisk sammenheng.48 I over en fjerde-del av de europeiske landene er arbeidsmarkeds-deltakelsen blant studenter på over 60 prosent.

Median yrkesinntekt for studenter var omtrent97 000 kroner i 2010, en økning på 34 prosent i re-alverdi siden levekårsundersøkelsen for studenteri 2005. I analysen av studentenes økonomi er inn-tekt etter skatt slått sammen med lån fra Lånekas-sen for å få et dekkende bilde av hvor mye pengerstudentene har til rådighet.

En oversikt over studentenes brutto yrkesinn-tekt, støtte fra Lånekassen og disponibelt beløp ervist tabell 12.11. I motsetning til kjønnsfordelin-gen ellers i befolkningen er det kvinnelige studen-ter som i størst grad har yrkesinntekt. Samtidighar de også noe høyere medianinntekt enn mann-lige studenter: 88 200 mot 84 800 kroner. Mann-lige studenter har likevel en høyere gjennomsnitt-sinntekt.

Hva gjelder studenter med barn, har dissebåde den høyeste og laveste yrkesinntekten blantstudentene. Det er enslige forsørgere som har la-vest yrkesinntekt med en medianinntekt på 69 400kroner, og er også gruppen med den laveste ande-len som har yrkesinntekt. Par med barn har denklart høyeste yrkesinntekten blant studenter meden medianinntekt på 169 200 kroner.

43 Otnes et al. 2011.44 Hauschildt et al. 2015.45 Hauschildt et al. 2015.46 SSB har på forespørsel ikke kunnet oppklare hva som for-

årsaker de store forskjellene mellom undersøkelsene. Deter SSB som har levert data til den europeiske undersøkel-sen og den norske, og både utvalget og svarprosent virkersammenlignbare.

47 Barstad et al. 2012.48 Hauschildt et al. 2015.


Beregningene er kun for de som har et beløp som er større enn 0Kilde: Levekår blant studenter 2010, Statistisk sentralbyrå

Tabell 12.11 Brutto yrkesinntekt, samlet støtte fra Lånekassen (stipend og lån) og disponibelt beløp etter ulike bakgrunnskjennetegn. Median og gjennomsnitt. 2010. Prosent og kroner

Brutto yrkesinntekt

Samlet støtte fra Lånekassen

(stipend og lån)

Disponibelt beløp (inntekt etter skatt

inkludert studielån)

Gj.snitt MedianAndel med

beløp Gj.snitt MedianAndel med

beløp Gj.snitt MedianAndel med

beløp I utvalget

I alt 113 800 87 000 94 74 000 88 300 91 168 600 159 700 100 2 161

Kjønn

Menn 117 500 84 800 92 74 200 88 300 88 167 300 155 500 100 935

Kvinner 111 100 88 200 96 73 800 88 300 93 169 500 161 800 100 1 226

Alder

19–21 år 74 300 64 300 93 71 700 88 300 94 133 100 132 100 100 711

22–24 år 107 400 90 100 96 79 400 88 300 95 169 100 163 900 100 859

25–34 år 170 800 140 900 93 67 900 62 400 81 210 400 194 800 100 591

Husholdningstype

Enslige 103 900 78 300 95 74 700 88 300 95 162 800 154 800 100 1 243

Enslige som bor hos foreldre 101 200 86 000 89 66 300 69 100 69 130 200 131 200 100 218

Enslige forsørgere 113 100 69 400 86 81 000 102 500 91 312 900 340 900 100 35

Par uten barn 123 800 99 400 97 73 500 88 300 92 174 400 167 800 100 542

Par med barn 197 300 169 200 87 77 600 88 300 77 228 000 212 200 100 123

Arbeid per uke

Arbeider ikke 71 500 49 000 86 73 400 88 300 93 139 000 130 800 100 864

1–9 timer i uka 93 900 80 000 99 77 000 88 300 96 161 400 160 000 100 536

10–34 timer i uka 152 900 132 900 100 73 000 88 300 89 199 500 190 300 100 705

35 timer eller mer i uka 385 900 393 200 96 45 700 43 800 29 303 800 298 800 100 56

Antall semestre

1–3 semestre 82 900 65 500 93 59 400 45 200 92 129 300 125 300 100 468

4–6 semestre 102 600 82 300 94 82 300 88 300 95 170 300 162 800 100 887

7 semestre el. mer 144 000 114 700 95 73 000 88 300 85 189 900 176 200 100 797

Utdanningsinstitusjon

Universiteter 104 300 77 700 93 72 600 88 300 90 159 500 148 900 100 1 155

Høyskoler 123 800 96 400 95 70 900 88 300 91 174 200 164 400 100 833

BI og Campus Kristiania 127 700 98 000 97 97 600 71 800 92 201 800 195 400 100 173

Studiebrøk

Heltid 106 700 84 500 94 74 500 88 300 93 165 400 158 800 100 2 054

Deltid 245 200 235 700 98 53 200 44 500 47 229 900 217 100 100 107

Boforhold

Studentbolig 90 900 69 500 91 72 400 88 300 94 148 400 141 900 100 323

Eier 179 800 137 100 94 72 800 88 300 83 216 400 204 700 100 375

Leier 102 000 81 600 96 75 500 88 300 96 165 300 158 400 100 1 261


Ser man på samlet støtte fra Lånekassen, erdet imidlertid enslige forsørgere med barn somhar den høyeste støtten, med en medianinntekt på102 500 kroner, mot 88 300 kroner blant par medbarn (som for øvrig er det samme medianbeløpetenslige og par uten barn mottar). Enslige forsør-gere har også det klart høyeste disponible belø-pet, langt over hva par med barn har. Medianenfor disponibelt beløp blant enslige forsørgere er340 900 kroner, mot 212 200 kroner blant par med

barn. Dette er en uventet stor forskjell. Det erverdt å merke seg at antallet enslige forsørgere iutvalget kun er 35, så det er mulig at resultatet erpåvirket av en viss utvalgsskjevhet. En annen mu-lig forklaring er at enslige forsørgere som stude-rer, mottar andre ytelser som gis til enslige forsør-gere, som utvidet barnetrygd, overgangsstønadog lignende.

Det er i tilknytning til oppfølgingen av levekår-sundersøkelsen blant studenter også beregnet

Figur 12.7 Studenter med lavinntekt (EU-skala). Disponibelt beløp (inntekt etter skatt inkludert studielån) etter ulike bakgrunnskjennetegn. 2010. Prosent


0 10 20 30 40 50 60 70

Menn

Kvinner

19–21 år

22–24 år

25–34 år

Enslige

Enslige forsørgere

Par uten barn

Par med barn

1–3 semestre

4–6 semestre

7 semestre el. mer

Universiteter

Høyskoler

BI og Campus Kristiania

Heltid

Deltid

Studentbolig

Eier

Leier


hvor fremtredende lavinntekt er blant studentenei utvalget. Normalt regnes ikke lån som inntekt,men i denne studien er lån fra Lånekassen inklu-dert i det disponible beløpet. Lavinntektsmåletsom er benyttet, er EU 60.49 Det er store forskjel-ler på omfanget av lavinntekt i ulike typer student-husholdninger, som figur 11.3 viser. Andelen medlavinntekt synker med alder og studietid. Mennhar oftere lavinntekt enn kvinner. Enslige studen-ter har den største andelen lavinntekt, men ens-lige forsørgere har den absolutt laveste andelenmed lavinntekt. Blant dem som lever i parforhold,er omfanget av lavinntekt høyere blant par medbarn enn blant par uten barn.50

I perioden fra undervisningsåret 2005/2006 tilundervisningsåret 2014/2015 har støttebeløpet fra

Lånekassen, i faste kroner, ligget relativt stabilt,men det var en liten økning i undervisningsåret2014/2015. Det skulle tilsi at studentenes realinn-tekt har vært relativt stabil i perioden.

Det kan argumenteres for at det er for snevertkun å se på prisveksten når man skal vurderehvorvidt verdien av studielånet har steget ellersunket. Den generelle velstandsveksten i samfun-net må også tas i betraktning.

Grunnbeløpet i folketrygden (G) justereshvert år i takt med forventet lønnsutvikling, og re-flekterer derfor til en viss grad den generelle vel-standsveksten. Måles studielånet mot G, har real-verdien av studielånet sunket siden slutten av1990-tallet. I undervisningsåret 2002/2003 var stu-dielånet på 1,48 G, mot 1,12 G i undervisningsåret2015/2016. Dette kan indikere at den generelleøkonomiske situasjonen for studenter som leverpå studielån alene, har blitt dårligere i perioden.

49 60 prosent av medianinntekt og EUs ekvivalensskala. Sekapittel 7.2 for forklaring.

50 Barstad et al. 2012.

Figur 12.8 Studenter med lavinntekt (EU-skala). 2010. Prosent


0 10 20 30 40 50 60 70

Hele befolkningen

I alt eksl studenter

Alle studenter

Langtidsledige

Sosialhjelpsmottagere

Aleneboende under 35 år (eksl. studenter)

Aleneboende studenter 19–34 år

Enslige forsørgere hele befolkningen

Enslige forsørgere studenter

Par med barn 0–17 år hele befolkningen

Studentpar med barn


Det er ikke umiddelbart klart hva som er engod sammenligningsgruppe hvis man skal se påhvordan studenter har det i forhold til andre i sam-funnet. Omfanget av lavinntekt i hele befolknin-gen, unntatt studenter, var i 2014 10,8 prosent,ifølge tall fra SSB (EU 60). De gruppene i befolk-ningen som i størst grad har lavinntekt, når manser bort fra studenter, er sosialhjelpsmottakere,langtidsledige og unge aleneboende. Det er una-turlig å sammenligne studenter med disse grup-pene på grunn av flere forhold. Studenter er fordet meste i en midlertidig situasjon med lavinn-tekt, som varer mens man studerer, og som for dealler fleste vil være et permanent forbigått sta-dium etter at studiene er ferdige. Figuren over vi-ser at studenter har en langt høyere andel i lavinn-tekt enn befolkningen generelt. Blant studentparmed barn var i 2010 andelen i lavinntekt ca. 30prosent, mot rundt 6 prosent for par med barn ihele befolkningen. Imidlertid har enslige forsør-gere som er studenter, noe mindre omfang av la-vinntekt enn enslige forsørgere i hele befolknin-gen. Dette kan henge sammen med at dennegruppen i langt større grad er mottakere av offent-lige overføringer som ikke er avhengige av omman er student eller ikke.

I tillegg har boligprisene, særlig i de store by-ene, økt i samme periode. Tall fra SSBs boligpris-indeks viser en jevn økning fra 1996 og fremover.Studenters gjennomsnittlige utgifter til bolig øktemed 16 prosent fra 2005 til 2010 og var i 2010 på54 000 kroner. Median boutgift for enslige forsør-gere var betraktelig høyere, på 85 800 kroner, ogden for par med barn enda høyere, på 108 000 kro-ner.51

Halvparten av studentene bruker mer enn enfjerdedel av husholdningsinntekten på boutgifter,og har dermed høy boutgiftsbelastning. Høy bout-giftsbelastning er her definert som at husholdnin-gen bruker mer enn 25 prosent av sin samledeinntekt etter skatt på husleie eller renter og av-drag. Blant enslige forsørgere er det 32 prosentmed høy boutgiftsbelastning, og blant par medbarn 44 prosent. I den sistnevnte gruppen harimidlertid andelen med høy boutgiftsbelastningøkt radikalt fra 2005, fra 13 prosent til 44 prosent.Det er kun denne gruppen som har hatt en slikøkning.52

På bakgrunn av den forskningen som er gjortpå studenters økonomiske situasjon, ser det ikkeut til at studenter med barn kommer spesielt dår-

lig ut når det gjelder disponibel inntekt. Dette gjel-der både studenter som er enslige forsørgere, ogstudentpar med barn. Det synes derfor ikke åvære tilfellet at det å få eller ha barn mens manstuderer, finansielt er til hinder for å gjennomførestudiene.

12.3.9 Studiefinansiering i andre nordiske land

Danmark

Støtten til finansiering av studier i Danmark ligneri all hovedsak på den norske ordningen med Låne-kassen. Det knytter seg de samme betingelsene tilstøtten, blant annet at man er aktiv student, ikketjener for mye ved siden av studiene, og at manikke mottar annen offentlig støtte.

Statens utdannelsesstøtte (SU) er et stipend.Støtten utbetales vanligvis gjennom et klippekortsom har en overordnet ramme på 70 klipp. Det vilsi 70 måneders støtte, noe som tilsvarer seks årsstudier. Antallet klipp som utdeles, tilsvarer utdan-nelsens normerte tid.

Satsen for videregående utdannelser (tilsva-rer høyskole/universitet) er per 2016 på5 941 DKK per måned før skatt.

Hvis man mottar SU, kan man også søke omSU-lån. Lån tildeles for ett år av gangen. Det løperrenter på lånet mens man studerer, og til det er til-bakebetalt. SU-lånet er per 2016 på 3 040 DKK permåned.

Får man barn under studiene, kan man få ek-stra SU i form av flere klipp. Mødre kan få tolv ek-stra klipp, mens fedre kan få seks klipp. Det erstor frihet til å velge når man vil ta ut den ekstrastøtten. Det er et krav om at man er aktiv studentmåneden før ekstra SU utbetales, men det er ikkekrav om studieaktivitet mens man benytter ekstraSU. Mor kan velge å overføre inntil seks av sinetolv måneder til far dersom han også er aktiv stu-dent.

Studenter som forsørger barn, kan ta opp etsupplerende forsørgerlån i tillegg til SU-lånet. For-sørgerlånet er per 2016 på 1 521 DKK per måned.Vilkåret for å ta opp forsørgerlånet er at man erbiologisk forelder eller adoptivforelder til et barnunder 18 år, og at barnet har folkeregisteradressehos den som søker.

I tillegg til ekstra stipend og lån får studentermed barn også et høyere fribeløp, og kan derfortjene mer. Som i Norge kan ekstra SU kombineresmed barselpenger hvis man har opptjent rettighe-ter til dette.

51 Barstad et al. 2012.52 Barstad et al. 2012.


Finland

Finsk studiestøtte gis til personer som har fylt 17år, til heltidsstudier etter grunnskolen. Studiestøt-ten består av tre elementer: studiepenger, boligtil-skudd og statsgarantert studielån. Det er Folkpen-sionsanstalten som er ansvarlig for studiestøtten iFinland.

De generelle forutsetningene for tildeling avstudiestøtte er at man er tatt opp som student vedet studiested, og at man har status som heltidsstu-dent. I tillegg er det krav om en viss studieprogre-sjon, samt at man har et faktisk behov for økono-misk støtte.

Studiestøtten for leseåret utbetales normalt fraseptember til mai. Studiestøtte for studier i som-mermånedene krever en særskilt søknad. Tilde-ling av og størrelse på boligstøtte varierer med bo-ligform og -kostnader.

For dem som mottar studiestøtte, er det fast-satt spesielle inntektsgrenser for hvor mye mankan tjene ved siden av studiestøtten. Dersom inn-tektsgrensen overskrides, blir en del av studie-støtten krevd tilbakebetalt. Det er studentensegne inntekter som bestemmer hvor mange må-neder i året man kan få støtte. Foreldrenes inntektbestemmer det totale beløpet man kan få i studie-støtte. Per 2016 var årsinntektsgrensen fra 22 300EUR (for én støttemåned i kalenderåret) til 7 920EUR (for tolv støttemåneder i kalenderåret).

I 2016 var beløpet for månedlige studiepenger(som tilsvarer stipend) opp til 250 EUR. Bereg-ning av boligtilskudd er underlagt en rekke forut-setninger om inntekts- og boligsituasjonen. Stu-dielånets størrelse var på samme tidspunkt 400EUR per måned for studenter over 18 år.

Sverige

Studiefinansieringen i Sverige er også innrettet påsamme måte som i Norge. Støtten forvaltes avCentrala studiestönadsnämnden og består av enstipenddel og en lånedel.

På høyskolenivå kan man få 2 815 SEK i sti-pend og 7 088 SEK i lån per måned. Kravet er atman studerer minst 50 prosent.

Sverige har ikke samme type støtte til foreldre-permisjon for studenter som Lånekassen og SUhar. Studenter som får barn i Sverige, får minste-satsen i föräldrapenning fra Försäkringskassan.Dette utgjør 250 SEK per dag, ca. 7 500 per må-ned. For reglene knyttet til föräldrapenning, se av-snitt 10.1.5. Dersom man hadde en inntekt før el-

ler under studiene som kvalifiserte til en høyeresats, legges denne til grunn for støtten.

Har man omsorg for barn, kan man få ekstralån og stipend. For ett barn får man 584 SEK i ek-stra stipend per måned. For to–fem barn er tilleg-get henholdsvis 956, 1 148, 1 340 og 1 532 SEK permåned. Man kan også få et tilleggslån på 3 508SEK per måned.

12.4 Trygdeytelser til foreldre utenfor arbeidsmarkedet

Flere av trygdeytelsene rettet mot personer uten-for arbeidsmarkedet har et eget barnetillegg. Hen-sikten er å gi foreldre økonomisk kompensasjonfor ekstra forsørgeransvar. Her beskrives barnetil-legg til arbeidsavklaringspenger og uføretrygdsom reguleres i folketrygdloven, samt økonomiskstønad (økonomisk sosialhjelp) og barnetillegg tilkvalifiseringsstønad som reguleres i sosialtjenes-teloven.

Mottakere av dagpenger og tiltakspenger kanogså motta barnetillegg. Dette er ytelser som gårtil personer som midlertidig er uten arbeid, menhvor mottaker anses som en del av arbeidsstyr-ken. For mottakere av dagpenger gis det et gene-relt barnetillegg på 17 kroner per dag per barn,fem dager per uke. Dagpenger inngår i det sosialesikkerhetsnettet, og er utformet med sikte på ak-tiv jobbsøking, blant annet gjennom aktivitetskrav,mobilitetskrav og sanksjoner. Arbeidssøkere somdeltar i arbeidsmarkedstiltak, og som ikke har retttil andre ytelser til livsopphold, kan få tiltakspen-ger. Tiltakspengene skal dekke utgifter til livsopp-hold for de dagene arbeidssøkeren deltar i tiltak.Barnetillegg til tiltakspenger gis for hvert barnunder 16 år når tiltaksdeltakeren forsørger bar-net, uavhengig av om barnet bor hos tiltaksdelta-keren eller ikke. Barnetillegget er på 44 kronerper dag. Tiltakspenger og eventuelt barnetillegggis per dag tiltaksdeltakeren faktisk deltar på tilta-ket, og beregnes på bakgrunn av meldekort ogmanuelt registrert fravær.53 Personer som har fylt67 år, og som mottar hel alderspensjon etter folke-trygdloven kapittel 19, kan motta et behovsprøvdbarnetillegg for hvert barn han eller hun forsør-ger. Tillegget utgjør 20 prosent av minste pen-sjonsnivå med høy sats, det vil si 2 996 kroner permåned (per september 2016). Utvalget går ikkenærmere inn i disse ordningene.

53 Lov om arbeidsmarkedstjenester – Hovednummer 76, § 13Ytelser til gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak mv. -Rundskriv om tiltakspenger.


12.4.1 Arbeidsavklaringspenger (AAP)

Arbeidsavklaringspenger (AAP) skal sikre inntektfor personer som har nedsatt arbeidsevne, mensom mottar aktiv behandling, deltar på arbeidsret-tede tiltak eller får annen oppfølging med sikte påå skaffe seg eller beholde arbeid. For å ha rett tilAAP skal arbeidsevnen være nedsatt med minst50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte.Det er mulig å kombinere mottak av AAP medlønnsarbeid. Arbeidsavklaringspenger beregnespå grunnlag av tidligere pensjonsgivende inntektopp til seks ganger grunnbeløpet i folketrygden(550 440 kroner i 2016). Ytelsen gis med 66 pro-sent av pensjonsgivende inntekt siste år, ellergjennomsnittet av den pensjonsgivende inntektende tre siste kalenderårene, regnet fra året før ar-beidsevnen ble satt ned. Alle er sikret en minsteårlig ytelse på 2 G. Ytelsen gis så lenge det er nød-vendig for at mottakeren skal kunne gjennomføreaktivitet med sikte på å komme i arbeid, men kansom hovedregel likevel ikke gis lenger enn fire år.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger somforsørger barn under 18 år, får et barnetillegg på27 kroner per barn fem dager i uken, totalt 7 020kroner i året per barn. Barnetillegget inntektsprø-ves ikke, men AAP inklusive barnetillegg kan ikkeutgjøre mer enn 90 prosent av mottakerensgrunnlag for AAP. Arbeidsavklaringspengene in-klusive barnetillegget reduseres mot arbeid pågrunnlag av antall timer vedkommende har værteller kunne ha vært i arbeid i løpet av én uke.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger somgår på arbeidsrettede tiltak, eller som utredesmed tanke på tiltaksdeltakelse, kan få tilleggsstø-nader. Dette inkluderer for eksempel kompensa-sjon for utgifter til barnetilsyn som personen har iforbindelse med deltakelse på arbeidsrettede til-tak. Fra 2016 er satsene 103 kroner per dag forførste barn og 56 kroner for øvrige barn.

Historikk om barnetillegg til arbeidsavklaringspenger

Arbeidsavklaringspenger ble innført i mars 2010og erstattet de tre tidligere ytelsene rehabilite-ringspenger, attføringspenger og tidsbegrensetuførestønad.

Tidligere ble attførings- og rehabiliteringspen-ger beregnet på samme måte som uførepensjon,men etter en større reform i 2002 ble det innførtegne beregningsregler. Begrunnelsen for end-ringen var at man ikke ønsket å beregne kortva-rige ytelser etter de samme kriteriene som variguførepensjon, noe man hadde gjort frem til da.

Barnetillegget til attførings- og rehabiliterings-penger ble før reformen beregnet på samme måtesom barnetillegget i uføre- og alderspensjonen, enbehovsprøvd utbetaling som da tilsvarte 25 pro-sent av 1 G for hvert barn. Reformen innebar ogsåat man gikk over fra et behovsprøvd til et standar-disert barnetillegg. Det standardiserte barnetil-legget ble opprinnelig satt til 17 kroner per barn,tilsvarende barnetillegget i dagpengeordningen.Det nye standardtillegget var mye lavere enn dettidligere behovsprøvde tillegget. I 2006 ble satsenøkt fra 17 til 27 kroner per barn per dag.

I forbindelse med innføringen av arbeidsavkla-ringspenger ble det igjen debatt om hvorvidt bar-netillegget skulle gis som et standardisert eller etbehovsprøvd tillegg.54 Konklusjonen falt på etstandardisert barnetillegg på 27 kroner per dagfor hvert barn, fem dager i uken. Kronebeløpetsamsvarer med det som da gjaldt for rehabilite-ringspenger og attføringspenger. Begrunnelsenfor å velge et standardisert tillegg var at behovs-prøvde tillegg er mer kompliserte, og kan skape«stønadsfeller» ved å redusere den økonomiskelønnsomheten av å øke arbeidsinntekten.

Etter at arbeidsavklaringspenger ble innført imars 2010, økte antallet mottakere frem til som-meren 2011. Deretter har antallet mottakere av-tatt. Nedgangen i gjennomsnittlig antall mottakerei 2014 var spesielt stor. Dette må sees i sammen-heng med en betydelig økning i overgangen fraarbeidsavklaringspenger til uførepensjon. Øknin-gen var ventet blant annet fordi en del av perso-nene som ble overført til arbeidsavklaringspengerfra de tidligere ordningene rehabiliteringspenger,attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad,nådde den generelle maksimale varigheten på ar-beidsavklaringspenger i februar 2014. En del avdisse har hatt overgang til uførepensjon i 2014.Mange av disse hadde gått lenge på helserelaterteytelser uten å komme tilbake i arbeid.

Bruk av barnetillegget til arbeidsavklaringspenger

Det totale antallet mottakere av AAP har gått nedsiden 2011; dette gjelder også mottakere av AAPmed barnetillegg. I toppåret 2011 mottok 87 500personer barnetillegg. Dette er redusert til 73 000personer i 2015, som innebærer en nedgang på 17prosent over fire år. To av tre av mottakerne avbarnetillegg i 2015 var kvinner.

Det er betydelig færre personer som mottartilleggsstønaden til AAP enn barnetillegget, og an-tallet mottakere har vært nedadgående. For ek-

54 Ot.prp. nr. 4 (2008–2009).


sempel mottok 1 200 mottakere av AAP i 2014også tilleggsstønaden.

For mottakere av AAP som forsørger barn un-der 18 år, er det mest vanlig å forsørge ett barn;dette gjelder nær halvparten av mottakerne avbarnetillegg i AAP. Drøyt én av tre mottar barnetil-legg for to barn, mens 16 prosent mottar barnetil-legg for tre eller flere barn.

Flest mottakere av AAP med barnetillegg erfødt i Norge, 79 prosent i 2015. Dernest følgermottakere født i Irak (2 prosent) og Pakistan (1,2prosent). De neste landene på listen er mottakerefra Tyrkia, Sverige og Iran.

Fordelingsprofil på barnetillegg til arbeidsavklaringspenger

Barnetillegget til arbeidsavklaringspenger er etstandardisert beløp per barn og er i utgangspunk-tet uavhengig av mottakers inntekt før AAP.55 Bar-netillegget til AAP har dermed ikke den sammemålrettede fordelingsprofilen mot barnefamiliermed lavinntekt som eksempelvis det behovs-prøvde barnetillegget til uføretrygd. Samtidig kanbehovsprøvde tillegg føre til en reduksjon i denøkonomiske lønnsomheten av økt arbeidsinntektog gi innelåsingseffekter56 ved at insentivet til å

Figur 12.9 Mottakere av barnetillegg til arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønad til barnetilsyn. 2010–2015. Antall


0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

90 000

100 000

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Antall AAP - mottakere med barnetillegg Antall AAP-mottakere med tilleggsstønad til barnetilsyn

1 Summen av antallet mottakere her er høyere enn i den totale oversikten over mottakere av AAP med barnetillegg. Dette skyldes at mottakere av AAP som allerede er foreldre, og som får barn i løpet av året, blir talt to ganger.


Tabell 12.12 Mottakere av barnetillegg til arbeidsavklaringspenger etter antall barn. 2015. Antall1

Antall barn Mottakere av AAP med barnetillegg Prosentandel

1 35 926 47

2 28 249 37

3 eller flere 12 283 16

Totalt 76 458 100

55 Med unntak av avkortingsregelen, som sier at utbetalt AAPinkludert barnetillegg ikke kan utgjøre mer enn 90 prosentav beregningsgrunnlaget av tidligere inntekt.

56 Ot.prp. nr. 4 (2008–2009).


finne en jobb reduseres. En slik «stønadsfelle» –hvor de økonomiske insentivene på kort sikt kanbidra til at personer forblir på et relativt lavt inn-tektsnivå også på lengre sikt, selv om de har mu-lighet til å øke inntekten over tid gjennom delta-kelse i arbeidsmarkedet – reduseres med det stan-dardiserte barnetillegget. Dette gir sterkere in-sentiver for den enkelte til å øke arbeidsinntekten,og vil på lengre sikt kunne gi positive effektermed hensyn til fordeling.

Begrensningen som innebærer at arbeidsav-klaringspenger, inklusive barnetillegget, ikke kanutgjøre mer enn 90 prosent av beregningsgrunnla-get, gjør derimot størrelsen på barnetillegget tilarbeidsavklaringspenger indirekte avhengig avtidligere inntekt. Avkortingsregelen antas imidler-tid å ha liten praktisk betydning, og vil kun værerelevant for mottakere med lave beregnings-grunnlag og svært mange barn. Eksempelvis vilen stønadsmottaker som har et beregningsgrunn-lag som gir minsteytelse på 2 G, måtte ha ni barnfor at taket skal slå inn.

Kvinnelige mottakere av barnetillegg til ar-beidsavklaringspenger fordeler seg med lavere ni-våer på utbetalt ytelse enn menn. Halvparten avkvinnelige mottakere av AAP med barnetillegg fårutbetalt mindre eller det samme som minsteytel-sen på 2 G (179 000 kroner per år i 2015). Formenn er det 42 prosent som får ytelse i dette stør-relsesintervallet, og median utbetalt ytelse formenn ligger i det høyere intervallet mellom 2 Gog 3 G (268 500 kroner per år i 2015). Årsaken tilat noen får utbetalt mindre enn minsteytelsen, erat AAP kan kombineres med lønnsinntekt. AAPavkortes da i forhold til hvor mange timer manjobber. Om lag 40 prosent av mottakerne av ar-beidsavklaringspenger var registrert med et ar-beidsforhold i 2015.

12.4.2 Uføretrygd

Uføretrygd skal sikre inntekt til personer med envarig nedsatt inntektsevne på minst 50 prosent pågrunn av varig sykdom, skade eller lyte. Varig-hetskravet utgjør dermed en viktig forskjell frakravene til å motta arbeidsavklaringspenger.

Uføretrygden beregnes på grunnlag av gjen-nomsnittet av inntekten i de tre beste av de femsiste årene før uføretidspunktet. Inntekt over 6 G(550 440 kroner i 2016) regnes ikke med i grunn-laget. Uføretrygden tilsvarer 66 prosent av bereg-ningsgrunnlaget. Minste årlige ytelse er 2,28 G(209 167 kroner i 2016) for personer som leversammen med ektefelle eller samboer, men likevel2,33 G (213 754 kroner i 2016) dersom personenmottar en uføretrygd som er en omregnet uføre-pensjon. Minste årlige ytelse er 2,48 G (227 515kroner i 2016) for enslige. Uføretrygd avkortesmot arbeidsinntekt over en inntektsgrense, menpå en slik måte at uføretrygd og arbeid alltid girhøyere inntekt enn kun uføretrygd.57

Uføretrygdede som forsørger barn under 18år, kan ha krav på barnetillegg. Begrunnelsen forbarnetillegget er at nivået på uføretrygden kanvære lavt for personer med forsørgeransvar. Bar-netillegget er behovsprøvd mot inntekt og utgjørinntil 0,4 G (37 030 kroner fra mai 2016) per barnper år. Uføregraden har ikke direkte betydning fornivået på barnetillegget, kun indirekte ved at ar-beidsinntekt vil kunne påvirke tillegget gjennombehovsprøvingen. Nivået på fullt barnetillegg førbehovsprøving reduseres forholdsmessig dersomtrygdetiden er mindre enn 40 år. Det ytes ikke


Tabell 12.13 Mottakere av barnetillegg til arbeidsavklaringspenger etter kjønn og mottatt årlig ytelse. 2015. Antall og prosent

Arbeidsavklaringspenger Antall kvinner Prosent kvinner Antall menn Prosent menn

Mindre eller lik 2 G 24 415 50 10 406 42

Mellom 2 og 3 G 18 055 37 6 896 28

Over 3 G 5 930 12 7 238 30

Totalt 48 400 100 24 540 100

57 Når uføretrygden innvilges, skal det fastsettes en inntekts-grense. Denne grensen tilsvarer eventuell inntekt etteruførhet (kun ved gradert ytelse) tillagt 40 prosent av G.Dersom den uføretrygdede har inntekt over den fastsatteinntektsgrensen, vil en andel av den overstigende inntek-ten føre til reduksjon i ytelsen. Denne andelen er individu-ell og avhenger av hvor mye uføretrygden utgjør av tidli-gere inntekt.


barnetillegg hvis barnet har egen inntekt som erstørre enn grunnbeløpet.

Behovsprøvingen av barnetillegg skjer ved attillegget reduseres med 50 prosent av inntekt overet fribeløp. Fribeløpet varierer med antallet forsør-gede barn og avhenger av om barnet eller barnabor sammen med en av eller begge foreldrene.Fribeløpet tilsvarer 4,6 G58 (425 850 kroner i2016) for ett barn som bor sammen med beggeforeldrene, og 3,1 G (286 986 kroner i 2016) for ettbarn som bor sammen med en av foreldrene. Dettas hensyn til pensjons- og arbeidsinntekter, her-under ytelser fra folketrygden som er pensjonsgi-vende inntekt. Når foreldrene bor sammen, skalbegges inntekter medregnes. Det gjøres imidler-tid et fradrag på 1 G i inntektene til den forelderensom ikke mottar barnetillegget. Fribeløpene redu-seres forholdsmessig dersom trygdetiden er min-dre enn 40 år. Fra 2016 er det innført et tak påsamlet ytelse som innebærer at uføretrygd og bar-netillegg til sammen ikke kan utgjøre mer enn 95prosent av inntekt før uførhet. I 2015 ble det an-slått at med innføringen av et tak på 95 prosentmålt mot inntekt før uførhet (IFU) vil om lag 1 400av eksisterende uføretrygdede få avkortet sinebarnetillegg noe sammenlignet med de da gjel-dende regler. Det er senere beregnet at om lag370 mottakere av barnetillegg til uføretrygd blirberørt av taket på 110 prosent, som gjelder over-gangstilfeller i 2016.

Barnetillegg til uføreytelser i Norden

Også de andre nordiske landene har særskilteordninger for uføre. Når det gjelder barnetilleggtil uføreytelser, varierer disse i de nordiske lan-dene. Den danske førtidspensionen og den sven-ske sjukersättningen har ingen egne tillegg for for-sørgere av barn som mottar disse stønadene. IFinland tilsvarer sjukpension den norske uføre-trygdordningen. Mottakere av sjukpension kan fåbarnförhöjning for barn under 16 år. Dette barne-tillegget utgjør i 2016 210 NOK i måneden perbarn. Tillegget er skattefritt og justeres årlig. Mot-takere av den islandske uføretrygdordningen somforsørger barn, får et tillegg på 1 740 NOK per må-ned per barn under 18 år.

Historikk om barnetillegg til uføretrygd

Fra innføringen av folketrygden i 1967 fikk uføre-pensjonister et tillegg på 25 prosent av grunnbelø-pet for hvert barn under 18 år som ble forsørget.

I 1984 ble det innført en første form for behov-sprøving av barnetillegget. Behovsprøvingeninnebar at når ektefellen til uførepensjonistenhadde en arbeidsinntekt på 4 G eller mer, skullebarnetillegget for de tre første barna fastsettes til12,5 prosent av 1 G. Begrunnelsen for endringenvar et lavere behov for barnetillegg i de familienehvor bare én av foreldrene var uførepensjonertmens ektefellen er yrkesaktiv.59

Fra 1991 ble det innført avkorting av barnetil-legg ved redusert trygdetid. Endringen kom sam-tidig med flere innstramminger i folketrygdenknyttet til opptjeningstid, som generelt ble be-grunnet med at tilståtte ytelser må stå i et visst for-hold til opptjeningstiden.60

Fra 1. mai 1998 ble fullt barnetillegg til uføre-pensjonister økt til 30 prosent av 1 G. Begrunnel-sen var at økning av det behovsprøvde barnetilleg-get var en målrettet måte å nå dem som trengtedet mest på.61

Fra 1. mai 2002 økte barnetillegget til uføre-pensjonister til 40 prosent av 1 G.62 Begrunnelsenvar blant annet at det daværende barnetillegget på30 prosent av grunnbeløpet ble vurdert som lavt iforhold til de reelle kostnadene forbundet med åforsørge barn. Dette mente man gjaldt også nårdet ble tatt hensyn til barnetrygden. Daværenderegjering ønsket å satse på målrettede tiltak forbarnefamilier med lave inntekter.

Fra 1. januar 2016 er det innført et tak på sam-let ytelse, som innebærer at uføretrygd og barne-tillegg til sammen ikke kan utgjøre mer enn 95prosent av inntekt før uførhet.63 For uføre medbarnetillegg per 31. desember 2015 gjelder enovergangsordning, der taket settes til 110 prosenti 2016 og deretter trappes jevnt ned, slik at allemottakere har et tak på 95 prosent i 2021. Innfø-ringen av taket på utbetalt ytelse er begrunnetmed å skulle begrense omfanget av situasjonerder en person får utbetalt mer i uføretrygd og bar-netillegg enn i arbeid. Dette bygger dermed opp

58 Dersom ektefellen til mottakeren av barnetillegget har inn-tekt, kan inntil ett grunnbeløp komme i tillegg til fribeløpetpå 4,6 G.

59 Ot.prp. nr. 11 (1983–84) og Innst. O. nr. 12. 60 Ot.prp. nr. 65 (1988–89) og Innst. O. nr. 76.61 Ot.prp. nr. 24 (1997–98) og Innst. O. nr. 7.62 Jf. Ot.prp. nr. 4 (2001–2002), Ot.prp. nr. 27 (2001–2002) og

Innst. O. nr. 14 (2001–2002).63 Jf. lov 19. desember 2014 nr. 74 om endringer i folketrygd-

loven og enkelte andre lover.


under arbeidslinja gjennom bedrede insentiver tilå arbeide.

En sentral målsetting med den nye uføretryg-den som ble innført fra 2015, var å gjøre det en-klere å kombinere uføretrygd med arbeidsinntektfor å forsøke å få flere uføre til å utnytte sin restar-beidsevne i arbeidslivet.

Barnetillegget til uføre ble i statsbudsjettet for2015 foreslått endret til et standardisert barnetil-legg på samme nivå som for mottakere av arbeids-avklaringspenger (7 020 kroner per barn). Bak-grunnen for forslaget var at et behovsprøvd barne-tillegg gir dårlige arbeidsinsentiver. Dette gjeldersærlig for lavinntektsgrupper fordi kompensa-sjonsgraden i noen tilfeller kan bli svært høy, og ienkelte tilfeller overstige 100 prosent.

Det ble også argumentert med at et betydelighøyere barnetillegg i uføreordningen enn for ar-beidsavklaringspenger dessuten vil kunne føre tilat enkelte ønsker å komme raskt over på uføre-trygd og derfor vil redusere sin innsats for å bliværende i eller komme tilbake i arbeid. Forslagetfikk ikke flertall i Stortinget, men i budsjettavtalenble regjeringen Solberg enige med KrF og Ven-stre om å innføre et tak på barnetillegg og uføre-trygd, som omtalt over. Forslaget om å innføre etstandardisert tillegg skapte mye debatt.

Det behovsprøvde barnetillegget har flere gan-ger tidligere blitt foreslått endret. I Uførepen-sjonsutvalget, som avga sin innstilling i 2007, gikkflertallet inn for et standardisert barnetillegg somskulle være på samme nivå som for den tidsbe-grensede inntektssikringen.64 Flertallet viste

blant annet til at barnetillegget ikke bør være såstort at det gir opphav til samlede uføreytelsersom er høyere enn det man kunne ha oppnådd iarbeidslivet ved fravær av uførhet, og at behovs-prøving virker demotiverende både på egen og ek-tefelles deltakelse i arbeidslivet. Brochmann-utval-get pekte i 2011 også på at det behovsprøvde bar-netillegget til uføre gir dårlige økonomiske insen-tiver til lønnsarbeid.65

Bruk av barnetillegget til uføretrygd

Det har vært en vekst de siste årene i både antal-let og andelen som mottar barnetillegg til uføre-trygd. I 2010 mottok om lag 15 000 personer bar-netillegg. Dette antallet hadde steget til 22 300 vedutgangen av 2015, noe som innebærer en vekst påom lag 50 prosent på fem år. Femtitre prosent avde uføretrygdede som også mottok barnetilleggved utgangen av 2015, var kvinner.66

Gjennomsnittsalderen for uføre har gått ned si-den 2012. Dette henger sammen med lavere ufø-retilbøyelighet for de eldste, men også at flere iyngre aldersgrupper blir uføretrygdet. I 2010 opp-hørte ordningen med tidsbegrenset uførestønad.Mange tidligere mottakere av denne stønaden harsenere fått innvilget uføretrygd. I denne gruppenvar det særlig mange i alderen 30–50 år, en alder

64 NOU 2007: 4.65 NOU 2011: 7.66 Når et barn blir forsørget av flere som mottar uføretrygd

eller alderspensjon, ytes tillegget til den som har rett tilhøyest tillegg.

Figur 12.10 Mottakere av barnetillegg til uføretrygd. 2010–2015. Antall og prosent


0

10

20

30

40

50

60

70

80

10 000

15 000

20 000

25 000

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Antall Andel i prosent av alle uføre


det er vanlig å forsørge barn. Dette ligger troligbak en del av veksten i antallet og andelen motta-kere av barnetillegg.

Blant mottakere av uføretrygd med barnetil-legg er det mest vanlig for uføre å forsørge ettbarn; dette gjelder nær halvparten av de uføremed barnetillegg. Én av tre uføre med barnetil-legg har to barn, mens nær én av fem har tre ellerflere barn.

Det store flertallet av mottakerne av barnetil-legg til uføretrygd er født i Norge. Denne grup-pen utgjorde ved utgangen av 2015 79 prosent avalle barnetilleggsmottakere. Dernest er fødelan-dene Irak (3 prosent) og Pakistan (1,7 prosent)mest vanlige. De neste landene på listen er Tyr-kia, Iran og Marokko.

Kunnskap om virkningen av barnetillegg til uføretrygd

Barnetillegget reduseres med 50 prosent av inn-tekt over et fribeløp. Dette medfører i de fleste til-feller at kun forsørgere med relativt lave inntekterfår utbetalt barnetillegg som ikke er redusert somfølge av inntekt.

Inntil 2016 innebar reglene for behovsprøvingav barnetillegget at det for et gitt antall barn, ogavhengig av om barnet/barna bodde sammen

med én eller begge foreldrene, eksisterte et nivåpå inntekten som medførte at barnetillegget bort-falt, fordi det fullt ut ble avkortet mot inntekt. Medde nye reglene for barnetillegget fra 2016 er inn-tektsgrensen som medfører bortfall av barnetil-legg, individuell, idet den er avhengig av inntek-ten før uførheten oppsto. Grensene for bortfall vilimidlertid fortsatt være relevante i de fleste tilfel-ler, da beregninger viser at kun en mindre andeltreffes av innføringen av taket på barnetillegg oguføretrygd. Beløpene i tredje og fjerde kolonne itabell 3 representerer derfor det nivået på inntek-ten der barnetillegget senest bortfaller, det vil sidersom summen av uføretrygd og barnetilleggikke treffer 95 prosent-taket.

Tabellen viser eksempelvis at en ufør som for-sørger to barn og har en inntekt på inntil 324 016kroner, vil få to fulle barnetillegg, det vil si totalt74 061 kroner i barnetillegg. En ufør i tilsvarendefamiliesituasjon som har en inntekt på 472 138kroner eller mer, vil ikke motta barnetillegg. Erinntekten mellom disse to grensene, vil den ens-lige uføre som forsørger to barn, få et barnetilleggpå mellom 0 og 74 061 kroner.

En artikkel om forholdene blant uførepensjo-nister67 i 2014,68 før uførereformen, fant at om lag11 prosent av uførepensjonistene bodde sammen


Tabell 12.14 Uføre etter antall barn. 2015. Antall og prosent

Antall barn Uføre med barnetillegg Prosent

1 10 717 48

2 7 308 33

3 eller flere 3 756 17

1 Det er her forutsatt at ektefellen til mottakeren av barnetillegget har inntekt på minst ett grunnbeløp og dermed får utnyttet maksimalt fradrag i ektefelles inntekt.

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet

Tabell 12.15 Fribeløp for utbetaling av barnetillegg til uføretrygd. 2016. Kroner

Antall barnFullt tillegg

i kroner Fribeløp i kronerTillegg bortfaller senest

ved inntekt i kroner

Én forelder Begge foreldrene1 Én forelder Begge foreldrene1

1 37 030 286 986 518 426 361 046 592 486

2 74 061 324 016 555 456 472 138 703 578

3 111 091 361 046 592 486 583 229 814 669

4 148 122 398 077 629 517 694 320 925 760

5 185 152 435 107 666 547 805 411 1 036 851


med minst ett barn i aldersgruppen 0–17 år, defleste av disse i parhushold. Uførepensjonistene igruppen par med barn har et noe lavere inntekts-nivå enn alle par med barn. Median inntekt etterskatt per forbruksenhet var om lag 13 prosent un-der nivået til alle som tilhører husholdningsgrup-pen par med barn under 18 år.

Av uførepensjonistene i 2014 tilhørte om lag 7500 gruppen enslige forsørgere som har barn un-der 18 år. Denne gruppen har en median inntektetter skatt per forbruksenhet som er om lag 9 pro-sent lavere enn for enslige forsørgere i alt. Ensligeforsørgere generelt er en typisk lavinntekts-gruppe, noe som fører til mindre inntektsforskjel-ler mellom uførepensjonister som er enslige for-sørgere, og andre enslige med barn. Til sammen-ligning har uførepensjonistene i gruppen par medbarn en inntekt etter skatt per forbruksenhet somlå vel 30 prosent høyere enn inntektsnivået til deuførepensjonistene som er enslige forsørgeremed barn under 18 år.

12.4.3 Økonomisk sosialhjelp og barnetillegg til kvalifiseringsstønad

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsfor-valtningen regulerer fem individuelle tjenester:opplysning, råd og veiledning, økonomisk stønad,midlertidig botilbud, individuell plan og kvalifise-ringsprogrammet. Her omtales økonomisk stønad(økonomisk sosialhjelp) og barnetillegg til kvalifi-seringsstønad.

Økonomisk sosialhjelp er ikke spesielt rettetmot barnefamilier, men om lag en fjerdedel avmottakerne har forsørgeransvar for barn.

Økonomisk sosialhjelp kan gis til personersom ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennomarbeid, trygd eller ved å gjøre andre økonomiskerettigheter gjeldende. Stønaden skal gis med siktepå å gjøre den enkelte selvhjulpen. Stønaden er ettav flere hjelpetiltak som kan settes i verk for åhjelpe en person til å bli selvhjulpen.

Økonomisk sosialhjelp er en subsidiær ogskjønnsmessig ytelse og kan i motsetning til defleste trygdeordninger og pensjon utbetales utenat det stilles krav til tilknytning til arbeidslivet el-ler andre opptjeningsvilkår. Retten til økonomiskstønad er universell i den forstand at den kan til-stås til alle personer uavhengig av hvilken livssitu-asjon eller livsfase en person befinner seg i. NAV-

67 Ved innføringen av uførereformen fra 2015 skiftet ytelsennavn fra uførepensjon til uføretrygd.

68 Epland 2016.

Figur 12.11 Median inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala) for uførepensjonister og befolknin-gen etter bakgrunnskjennetegn 2014. Prosent


0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

300 000

350 000

400 000

450 000

Alle Aleneboende Par uten barn

Par med barn, 0–17 år

Enslige forsørgere med barn, 0–17 år

Husholdninger med voksne

barn

Andre husholdningstyper

Uførepensjonister Alle personer


kontoret skal foreta en konkret og individuell vur-dering av stønadsbehovet. Stønaden er forutsatt åvære en midlertidig ytelse.

Langvarig mottak av en midlertidig stønadsom økonomisk sosialhjelp er uheldig, fordi detinnebærer økonomisk usikkerhet for mottakerenog kan forsterke en allerede vanskelig livssitua-sjon. Sosialhjelpsmottak har nær sammenhengmed manglende eller svak tilknytning til arbeidsli-vet og få opparbeidede trygderettigheter. Det åvære i jobb, heltid eller deltid, reduserer risikoenbetraktelig, og det samme gjør det å motta annenstønad. Sosialhjelpsmottakere fra visse gruppermed innvandrerbakgrunn har høyere risiko for åbli langtidsmottakere sammenlignet med norsk-fødte mottakere.69

Stønadsnivå på økonomisk sosialhjelp

Sosialtjenesteloven har ingen bestemmelser omselve stønadsnivået. I utgangspunktet står kom-munene fritt til å fastsette nivået på sine sosial-hjelpsytelser. Det forutsettes at utbetalt stønadsikrer søkeren et forsvarlig livsopphold.

Arbeids- og sosialdepartementet gir veile-dende retningslinjer (stønadssatser) for utgifter tildet daglige, løpende livsoppholdet. Retningslin-jene inkluderer veiledende stønadssatser forbarns livsopphold. NAV-kontoret har både rett ogplikt til å utøve skjønn når de vurderer om det skalytes stønad, og ved utmåling av stønadsbeløpet.Retningslinjene er et veiledende utgangspunkt fordet skjønn som skal utøves. Da stønaden er be-hovsprøvd og skjønnsmessig, vil det være forskjel-ler i utmålt stønadsbeløp. Nivået på utbetalt sosial-hjelp vil variere mellom ulike kommuner.

De statlige veiledende retningslinjene prisjus-teres regelmessig etter konsumprisindeksen(KPI). Økonomisk sosialhjelp er en skattefriytelse.

Utmåling av økonomisk sosialhjelp

Ved utmåling av stønad skal alle inntekter tas hen-syn til. Hvis barnetrygd medregnes fullt ut sominntekt i beregningen av økonomisk stønad, mådet tilsvarende tas hensyn til utgifter knyttet tilbarnet på utgiftssiden. Ifølge kommunenes rap-portering gjennom KOSTRA regner flertallet avkommunene barnetrygden som inntekt, mensnoen kommuner holder barnetrygden utenfor.Hvorvidt kommunene tar med barnetrygden ellerholder den utenfor, skal i prinsippet ikke ha betyd-ning for størrelsen på utmålt stønad.

Fra 1. januar 2016 er sosialtjenesteloven en-dret slik at kommunene skal holde barns inntektfra arbeid i fritid og skoleferier utenfor ved vurde-ring av søknader om økonomisk stønad. Formåletmed lovendringen er å bidra til at barn i familiersom mottar økonomisk stønad, på lik linje med an-dre barn vil kunne bedre sin egen situasjon gjen-nom inntekt fra arbeid, og få nyttig erfaring fra ar-beidslivet. Hensynet til likebehandling når detgjelder barns inntekter, er vektlagt.

Etter sosialtjenesteloven skal stønad til livs-opphold utmåles etter en konkret og individuellbehovsvurdering, og stønaden skal sikre motta-kerne, også barna, et forsvarlig livsopphold. Etlandsomfattende tilsyn i 2012 fant svikt i kartleg-gingen og mangelfulle individuelle vurderinger avbarn og unges behov ved mange NAV-kontor nårpersoner med forsørgeransvar for barn søker omøkonomisk stønad.70

Barnetillegg til kvalifiseringsstønad

Kvalifiseringsprogrammet har som formål å bedreoppfølgingen av personer som er, eller står i farefor å bli, langtidsmottakere av økonomisk sosial-hjelp, og bidra til at disse kommer i ordinært ar-beid. Kvalifiseringsstønaden, som gis som en stan-dardisert ytelse, innebærer en mer forutsigbarinntektssituasjon for husholdningen. Kvalifise-ringsstønaden utgjør 2 G per år, en noe høyere ut-betaling enn sosialstønaden. Personer under 25 årfår to tredjedeler av full stønad. Det gis barnetil-legg tilsvarende barnetillegget for arbeidsavkla-ringspenger, 27 kroner per barn per dag. Kvalifi-

69 Dokken 2016.

Tabell 12.16 Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold per måned per 1. januar 2017 (ekskludert boutgifter og enkelte andre kostnader)

Enslige 5 950 kr

Ektepar/samboere 9 950 kr

Person i bofellesskap 4 950 kr

Barn 0–5 år 2 300 kr

Barn 6–10 år 3 000 kr

Barn 11–17 år 3 900 kr

70 Helsetilsynet 2013.


seringsstønaden er skattepliktig og pensjonsgi-vende.

Ved utgangen av 2015 deltok i overkant av 5700 personer i kvalifiseringsprogrammet, om laguendret fra ett år tidligere. Mange av deltakerne ikvalifiseringsprogrammet har en svak tilknytningtil arbeidsmarkedet, og har liten eller ingen yr-keserfaring.71 Mange av deltakerne er utenlands-fødte. Andelen med lavinntekt blant mottakerneav kvalifiseringsstønad er høy, 71 prosent i 2013.En effektevaluering av kvalifiseringsprogrammetfinner at deltakelse i kvalifiseringsprogrammethar en positiv effekt på sysselsetting og inntekt.72

Historikk om økonomisk sosialhjelp og kvalifiseringsstønad

I 2001 ble det utarbeidet statlige veiledende ret-ningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold.Formålet med retningslinjene er å bidra til en merensartet praksis ved utmåling av økonomisk sosi-alhjelp i kommunene og større likhet i utmålt stø-nad for like stønadstilfeller. Ifølge en evalueringhar de veiledende retningslinjene bidratt til åutjevne forskjellene mellom kommunenes sosial-hjelpssatser.73 Mens de fleste kommuner har sat-ser lik statens veiledende satser, lar en del kom-muner satsene dekke flere livsoppholdsutgifterenn de statlige satsene er ment å dekke.

Fra 2015 er det tatt inn en presisering om atdersom stønadsbeløpet til arbeidsfør mottaker erpå nivå med, eller over, hva mottakeren kan for-ventes å få gjennom arbeid, må det foretas en sær-skilt vurdering av nivået og krav til aktivitet.

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferds-forvaltningen (sosialtjenesteloven) trådte i kraft 1.januar 2010. Loven regulerer de kommunale tje-nestene i NAV-kontoret. Bestemmelsene om øko-nomisk sosialhjelp ble videreført uendret fra dentidligere sosialtjenesteloven. I loven ble det tattinn et nytt ledd om at utsatte barn og unge og de-res familier skal få et helhetlig og samordnet tje-nestetilbud. I rundskriv til loven understrekes detat det skal tas særlige hensyn til barns behov i allevurderinger der tjenestemottaker har barn.

Kvalifiseringsprogrammet med tilhørendekvalifiseringsstønad ble innført fra 1. november2007 som et ledd i NAV-reformen. Programmetble en rettighet i alle kommuner fra 1. januar 2010.Formålet er å bidra til at flere i målgruppen kom-

mer i arbeid, og gi en mer forutsigbar inntektssi-tuasjon for deltakerne.

NAV-kontoret kan stille vilkår om aktivitet vedtildeling av økonomisk sosialhjelp. I hvilken graddet stilles vilkår, varierer i dag, men bruken hargenerelt vært økende de senere årene.74 Regjerin-gen fremmet i desember 2014 en lovproposisjon(Prop. 39 L (2014–2015)) som pålegger kommu-nene å stille vilkår om aktivitet for mottakere avøkonomisk stønad. Stortinget vedtok 24. mars2015 proposisjonen med noen presiseringer. Detfølger av stortingsvedtaket at lovendringen ikkeskal iverksettes før kommunene blir kompensertfor eventuelle merkostnader lovendringen medfø-rer. Stønadsmottakere som ikke er i stand til ådelta i en tilrettelagt aktivitet, eller som hartungtveiende grunner for ikke å delta, vil væreunntatt. Formålet med en lovfestet aktivitetsplikter å styrke den enkeltes muligheter til å komme iarbeid og bli selvforsørget. Fra 2017 er det vedtattå innføre en aktivitetsplikt for mottakere av økono-misk sosialhjelp under 30 år, med formål om åstyrke den enkeltes muligheter til å komme i ar-beid og bli selvforsørget.75

Bruk av økonomisk sosialhjelp

I 2015 mottok om lag 127 000 personer økonomisksosialhjelp. Av disse var det nesten 32 000 som for-sørget barn under 18 år. I disse familiene var det62 700 barn under 18 år. Dette gir et snitt på 1,97barn per familie. I alt 3 200 sosialhjelpsmottakerevar såkalte barnerike familier (med fire barn ellermer). Disse familiene omfattet nær 15 000 barn.Av forsørgerne med økonomisk sosialhjelp var 17500 enslige og 14 500 par.

I 2015 var nær halvparten av alle barn for-sørget av sosialhjelp i en familie som mottok stø-naden i seks måneder eller mer, og mer enn én avfire i en familie som fikk stønad i ti måneder ellermer. Dette betyr at antallet barn i familien er noehøyere blant de langvarige sosialhjelpsmotta-kerne.

I perioden siden 2008 har stønadstiden (antal-let måneder med sosialhjelpsmottak i løpet av etår) ligget ganske konstant blant alle mottakere på5,2 måneder, mens den har økt for enslige forsør-gere fra 4,6 til 5,3 måneder og for par med barnfra 5,5 til 5,9 måneder. Dette indikerer at dissegruppene sosialhjelpsmottakere har blitt mer hjel-petrengende de siste sju årene.

71 Lima & Naper 2013.72 Markussen & Røed 2016a.73 Statistisk sentralbyrå og Telemarksforskning 2008.

74 Proba 2015b.75 Prop. 1 S (2016–2017), Prop. 13 L (2016–2017).


I 2014 hadde nesten to av tre av alle personer ihusholdninger der hovedinntektstakeren mottoksosialhjelp, en husholdningsinntekt under lavinn-tektsgrensen (EU-skala 60 prosent).

Økonomisk sosialhjelp var hovedinntektskil-den for én av tre barnefamilier som mottok sosial-hjelp i 2015. Dette utgjør om lag 5 900 enslige medbarn og 4 800 par med barn. Tilsvarende tall foralle stønadsmottakere var 41 prosent. Ulike tryg-deytelser utgjorde hovedinntekten for 36 prosentav enslige forsørgere med barn på sosialhjelp. Til-svarende andel for par med barn var 20 prosent.Antallet enslige sosialhjelpsmottakere med barnregistrert med overgangsstønad i 2015 var 2 158.

Gjennomsnittlig månedlig stønadsbeløp i 2015var 10 453 kroner for enslig forsørger med barnunder 18 år og 12 562 kroner for par med barn.Gjennomsnittlig stønad for alle stønadsmottakerevar 8 975 kroner.

Sammenlignet med norskfødte er det en høy-ere andel av befolkningen med innvandrerbak-grunn som mottar økonomisk sosialhjelp. Innvan-drere som mottar økonomisk sosialhjelp, har ogsåforsørgeransvar for flere barn, og antallet barnhar betydning for hvor mye økonomisk stønadsom utbetales. Økningen i befolkningen med inn-vandrerbakgrunn fører til at innvandrere utgjøren stadig større andel av sosialhjelpsmottakerne. I2002 var andelen innvandrere 23 prosent. I 2015hadde over 50 000 av personene som mottok sosi-alhjelp, innvandrerbakgrunn, det vil si over 40prosent.

Økonomisk sosialhjelp i andre nordiske land

Alle de nordiske landene har sosialhjelpsordnin-ger, men det er forskjeller mellom landene blantannet når det gjelder stønadsnivå og hvorvidt stø-naden er skattepliktig. En oversikt over sosial-hjelpsordninger i Europa viser at Finland, Norgeog Sverige har relativt likt stønadsnivå, målt oppmot minstelønn. Siden det ikke er en fastsatt min-stelønn i Norge, er minstelønn i studien her satt til50 prosent av gjennomsnittslønnen. Med dette ut-gangspunktet utgjør sosialhjelp 60 prosent av min-stelønn for enslige, 75 prosent for par, 97 prosentfor par med barn og 72 prosent for enslig med tobarn i Norge. Danmark skiller seg ut med betyde-lig høyere prosentvis dekning i sin sosialhjelps-ordning for par og dem med barn, henholdsvis128 prosent for par, 154 prosent for par med barnog 115 prosent for enslig med to barn. Dette kanskyldes at det i Danmark gis kontanthjælp også tilpersoner som ikke har vært medlem av en a-kasse, og som dermed ikke mottar dagpenger.76

Danmark

Den danske sosialhjelpsordningen, kontanthjælp,gis til personer som av ulike årsaker (for eksem-pel sykdom, arbeidsledighet etc.) midlertidig ikortere eller lengre perioder ikke har tilstrekke-lige ressurser til seg og sin familie. Det utbetaleslavere satser til personer under 30 år. I tillegg erdet egne ordninger for personer i utdanning (ud-dannelseshjælp) og nyankomne innvandrere (inte-grationsydelse). Sistnevnte ytelse har lavere satserenn kontanthjælp. Kommunene er ansvarlige forutbetaling av kontanthjælp. Inntekter og formueden enkelte eller ektefelle har, trekkes fra kontant-hjælpen. Ytelsen er skattepliktig.

Det kan gis tillegg for å dekke store utgifter tilfamilie eller bolig. I tillegg er det mulig å få tilleggtil store og uventede utgifter. Stønaden kan redu-seres hvis personen ikke deltar i tiltak.

Finland

I Finland skal sosialhjelp sikre et eksistensmini-mum for en person/familie som i kortere eller len-gre perioder er uten tilstrekkelig inntekt til ådekke nødvendige livsoppholdsutgifter. Sosial-hjelp er en rettighet for dem som oppfyller vilkå-rene. Ytelsen er kommunal og består av en fastsats med tillegg som varierer etter behov. Kom-muner kan også gi forebyggende sosialhjelp etteregne regler. Formålet med en slik forebyggendestønad er å støtte opp om en persons eller familiesselvstendighet og forebygge sosial eksklusjon. So-sialhjelp er en ikke skattbar ytelse. Det tas ikkehensyn til barns inntekt ved utmåling av sosial-hjelp i Finland. Stønaden utgjør forskjellen mel-

76 Frazer & Marlier 2016.

Note: Inkluderer ikke støtte til bolig

Tabell 12.17 Månedlige satser for utbetaling av økonomisk sosialhjelp (kontanthjælp) i Danmark per 1. januar 2016.

Grunnbeløp hjemmeboende under 30 år 3 411 DKK

Grunnbeløp person under 30 år i egen bolig 7 069 DKK

Grunnbeløp person under 30 år med ett eller flere barn 13 931 DKK

Grunnbeløp person over 30 år 10 968 DKK

Grunnbeløp person over 30 år med ett eller flere barn 14 575 DKK


lom livsoppholdskostnadene og ressursene perso-nen eller familien har tilgjengelig.

For familier med barn under 18 år reduseressatsen med 5 prosent for barn nummer to, og med10 prosent for hvert barn fra og med det tredjebarnet. Det kan gis ekstra stønad til andre utgifter,som bolig, helseutgifter, barnehage og andre nød-vendige utgifter.

Island

Island har både en kommunal og en statlig sosial-hjelpsordning. Den kommunale gir stønad til per-soner som ikke kan dekke livsoppholdet for segog sine barn gjennom inntekt eller andre økono-miske stønader. Stønaden utmåles individuelt avkommunen, men kommunene er oppfordret til åfølge retningslinjer med satser fra Velferdsdepar-tementet (Velferðarráðuneytið). Ved utmåling avsosialhjelp tas det ikke hensyn til andre offentligestønader som gis i forbindelse med at man harbarn. Ytelsen er skattepliktig. Den statlige ordnin-

gen skal gi stønad innenfor rammene satt i lov tilsærlige grupper, slik som pensjonister, i noen situ-asjoner.

Sverige

I Sverige gis det sosialhjelp når en person eller fa-milie midlertidig i kortere eller lengre perioder eruten tilstrekkelige ressurser til å dekke livsopp-hold. Stønaden utmåles etter hvilket behov denenkelte har. Den månedlige utbetalingen skaldekke utgifter til mat, klær, fritid, nødvendige ar-tikler, telefon og tv. I tillegg kan det gis støtte til le-gitimerte utgifter til bolig, elektrisitet, forsikrin-ger og lignende. Ordningen er kommunal, ogytelsen er ikke skattepliktig.

Det gis et tillegg til vanlige husholdningsutgif-ter avhengig av størrelsen på husholdningen (sat-sene kan fravikes i særskilte tilfeller) fra 940 SEKfor én person til 2 130 SEK for sju personer.

Note: Inkluderer ikke støtte til bolig

Tabell 12.18 Månedlige satser for utbetaling av økonomisk sosialhjelp i Finland per 1. januar 2016.

Enslig 485,50 EUR

Enslig forsørger 534,50 EUR

Andre personer i hus-holdningen over 18 år 85 % av sats for enslig

Barn over 18 år som bor med foreldre 73 % av sats for enslig

Barn 10–17 år 70 % av sats for enslig

Barn under 10 år 63 % av sats for enslig

Tabell 12.19 Månedlige satser for utbetaling av økonomisk sosialhjelp i Sverige per 1. januar 2016

Enslig 2 950 SEK

Par 5 320 SEK

Barn 0–1 år 1 840 SEK


Barn 3 år 1 830 SEK



Barn 11–14 år 3 090 SEK

Barn 15–18 år 3 500 SEK

Barn 19–20 år 3 530 SEK


Kapittel 13

Bostøtte og skattefordeler

13.1 Bostøtte og barnefamilier

En tilfredsstillende bosituasjon må kunne sies åvære spesielt viktig for barnefamilier. Bosituasjo-nen har mye å si blant annet for barnas forutset-ninger for å lære og for å kunne delta på forskjel-lige sosiale arenaer. Hva som kjennetegner en til-fredsstillende bosituasjon, kan vanskelig besvaresobjektivt. Hva som er gode og dårlige boforhold,sees gjerne i forhold til det som er vanlig i samfun-net ellers, og kan variere mellom land og regioner,og mellom by og land. Likevel kan man si at en til-fredsstillende bosituasjon kan kjennetegnes ved atman bor trygt og godt. I NOU 2011: 15 Rom foralle ble en utilfredsstillende bosituasjon karakteri-sert ved tre indikatorer: uegnet bolig eller bo-miljø; står i fare for å miste bolig; uten bolig. Dissetre situasjonene blir også trukket frem som indi-katorer på vanskeligstilte på boligmarkedet i dennasjonale strategien for boligsosialt arbeid (2014–2020), Bolig for velferd.

Bostøtte er et sentralt økonomisk virkemiddeli boligpolitikken for å sikre husstander med lavinntekt og høye boutgifter en tilfredsstillende bo-situasjon. En sterk prisvekst i boligmarkedet hargjort at utgifter til bolig opptar en stadig større an-del av husholdningenes disponible inntekt, densåkalte boutgiftsbelastningen. Boutgiftsbelastnin-gen har økt betraktelig for bostøttemottakere desiste årene. Bostøtten er således et viktig virke-middel for at lavinntektshusholdninger skalkunne ha en tilfredsstillende bosituasjon og størreøkonomisk handlingsrom i hverdagen.

I tillegg til bostøtte tilbyr Husbanken startlånog tilskudd til personer som ikke får lån i vanligbank. Disse ordningene behandles ikke i denneutredningen, men de er likevel relevante for bar-nefamilier med lav inntekt.

13.1.1 Dagens regelverk for bostøtte

Alle over 18 år kan søke bostøtte, unntatt studen-ter og personer i førstegangstjeneste.1 Bostøtte-ordningen finansieres gjennom en overslagsbe-

vilgning i det årlige statsbudsjettet. Hvilke satsersom skal gjelde ved utmålingen av bostøtte, fast-settes også der.

Ordningen administreres av Husbanken ogkommunene i fellesskap. Fra og med 1. januar2017 legger Husbanken inntektsopplysninger fraa-ordningen2 til grunn ved beregning av bostøtte.Bostøtten beregnes på grunnlag av siste månedsinntekt og utbetales den 20. påfølgende måned.Har man først fått tildelt bostøtte, overføres sakenautomatisk videre til neste måned. Saken kontrol-leres mot offentlige registre og suppleres medopplysninger som søker selv gir.

Tildeling av bostøtte forutsetter at husstandener registrert i folkeregisteret og lovlig bosatt iNorge. Regelverket for barnefamilier er i hoved-trekk likt regelverket for øvrige målgrupper. Bo-støtte kan i utgangspunktet kun gis til personerover 18 år. Imidlertid kan det likevel gis bostøttetil personer under 18 år hvis de har egne barn.Studenter kan som hovedregel ikke få bostøtte,men det er et unntak hvis studenten har barn.Den boligpolitiske begrunnelsen for dette er atstudenter med barn vil ha andre behov for bostan-dard enn en enslig student eller et par uten barn.

Det er enkelte krav knyttet til boligen man bori, for at den skal kvalifisere til bostøtte. Det skalvære en selvstendig bolig med egen inngang, badog toalett. Boligen skal også gi mulighet for hvileog matlaging. Man kan få bostøtte for alle eiefor-mer, både selveid enebolig, leiebolig, borettslagog sameie. Personer i bokollektiv kan få bostøttepå individuelt grunnlag dersom kommunen god-

1 Man kan likevel søke hvis man er: student med barn; stu-dent og studiet er et ledd i et offentlig, arbeidsrettet tiltak;student uten rett til ytelser fra Statens lånekasse; foreldertil en hjemmeboende student; forelder til en i førstegangs-tjeneste som ikke bor hjemme; under 18 år og har egnebarn.

2 Rapportering av lønns- og ansettelsesforhold til Skatteeta-ten, NAV og SSB er samlet i a-meldingen og skal sendesinn hver måned av alle som utbetaler lønn, pensjon ogandre ytelser. A-meldingen inneholder opplysninger omlønn og ytelser, i tillegg til status for alle arbeidsforhold.


kjenner at boligen er egnet, og det er helseog so-sialfaglige grunner til at de bor i kollektiv.

Bostøtte beregnes etter forholdet mellom bo-utgifter og inntekt. Hvilke boutgifter som inngår iberegningen, avhenger av om boligen er eid, leideller i borettslag. Det settes et øvre tak for boutgif-ter som kan tas med i beregningen, det såkalte bo-utgiftstaket. Nivået på boutgiftstaket varierer mel-lom kommuner og med antallet personer i hus-standen. Beregningsreglene er gitt i forskriftenfor bostøtte.3 Det går i praksis en øvre grense forhvor høy inntekt man kan ha for å motta bostøtte.Denne grensen følger av beregningsreglene.

Husbanken opererer med fire kommunegrup-per. De har ulike boutgiftstak og får derfor ulikeinntektsgrenser. Gruppe 1 består kun av Oslo.Gruppe 2 består av Bergen, Trondheim, Stavan-ger, Tromsø og Bærum. Gruppe 3 består avFrogn, Nesodden, Oppegård, Asker, Lørenskog,Skedsmo, Kristiansand, Sandnes og Sola. Gruppe4 er de resterende av landets kommuner.

Hvor mye man får i bostøtte, varierer etterhvor mange personer det er i husstanden, om deter unge uføre i husstanden, etter hvor i landetman bor, og etter hvilken boligtype man har. Detkan være vanskelig å beregne akkurat hva mankan forvente seg å få i bostøtte, men Husbankenhar en egen bostøttekalkulator som kan benyttes.De øvre inntektsgrensene varierer altså etter hvori landet man bor.

I Oslo, som har den høyeste grensen, er inn-tektsgrensen per 1. januar 2017 på 326 705 kronerfor en familie på fire i vanlig bolig. Til sammenlig-ning er inntektsgrensen 299 821 kroner for en fa-milie på fire i en kommune i gruppe 4, for eksem-pel i Hedmark.

Bostøtteberegningen inneholder en minimumegenandel for hvor mye av de faktiske boutgiftenesom må dekkes på egen hånd. Egenandelsbereg-ningen tar hensyn til inntekten, og er progressiv.Egenandelsberegningen av husstandens inntektbaserer seg hovedsakelig på tre faktorer:4

– minste egenandel (19 300 kroner)– progresjonspunkt K1 (over 95 156 kroner):

16,44 prosent trekkes fra eventuell inntekt somoverstiger 95 156 kroner

– progresjonspunkt K2 (over 167 557 kroner):Tilleggstrekk av hele inntektsgrunnlaget på0,29 prosent. Tillegget øker med 0,29 prosent-poeng for hver 1 034 kroner mer i inntekts-grunnlaget

Denne innretningen medfører at egenandelenøker progressivt opp til boutgiftstaket, som illus-trert i figur 12.1. Opp til en brutto årsinntekt på iunderkant av 100 000 kroner er egenandelen fastpå 20 000 kroner. Fra dette punktet og opp til eninntekt på nesten 170 000 kroner stiger egenande-len svakt med økende inntekt. Fra det siste pro-gresjonspunktet stiger egenandelen brattere tilden treffer boutgiftstaket.

13.1.2 Historikk om bostøtte

Forløperen til dagens bostøtteordning, Husban-kens og Landbruksbankens husleiestøtte, ble opp-rettet i 1947. Barnefamilier var husleiestøttens pri-mære målgruppe. Virkemiddelets hovedmålset-ting var å bidra til at barnerike familier med lavinntekt kunne forbedre sin boligsituasjon. I 1965fikk også pensjonister rett til behovsprøvd bolig-støtte.

Bostøtteordningen ble innført i 1970. Barnefa-milier, pensjonister og trygdede som bodde i husmed husbankfinansiering, var hovedmålgrup-pene for bostøtten. Husbankfinansiering inklu-derte også boliger i borettslag og kommunale ut-leieboliger som var finansiert av Husbanken. Detvar også knyttet et minimumsarealkrav til boligen.

Fra 1995 kunne også alle beboere i kommu-nale boliger få bostøtte, uavhengig av om denkommunale boligen var finansiert av Husbanken.

I 1997 ble bostøtten slått sammen med en egenboligtilskuddsordning for alders-, uføre- og etter-lattepensjonister. Dette førte til at bostøtten fikknoe avvikende beregningsregler for denne grup-pen.

I 2005 ble arealkravet fjernet for husstandermed barn under 18 år, og flyktninger som deltok ide kommunale introduksjonsprogrammene, fikkrett til bostøtte. Videre ble dekningsprosenten –den andelen av forskjellen mellom boutgifter ogegenandel som bostøtten skal utgjøre – økt fra 70til 80 prosent i kommunalt eide boliger.

I 2009 skjedde en av de største endringene avbostøtten. Dette var et uttalt ledd i arbeidet motfattigdom.5 Omleggingen var også viktig for å få tilen lik behandling av søkere og et enklere regel-verk. Prinsippet var at alle med lave inntekter oghøye boutgifter kunne motta bostøtte.6

Følgende endringer ble gjort:– Like beregningsregler for alle brukergrupper

ble innført.– Arealkravet falt bort for alle typer husstander.

3 Forskrift 29. november 2012 nr. 1283 om bustøtte.4 Satser per 1. januar 2017.

5 St.prp. nr. 11 (2008–2009).6 Bortsett fra studenter og personer i førstegangstjeneste.


– Kravet om husbankfinansiering ble tatt bort.– Fribeløp ble innført for barns inntekt.

I 2015 trådte uførereformen i kraft. Den medførteat uføre fikk høyere bruttoinntekt, noe som nor-malt ville ført til lavere bostøtte. De berørte blekompensert med en midlertidig ordning. Viderestartet en gradvis harmonisering av beregningsre-glene for kommunale og andre boliger, for å mot-virke innlåsing av leiere i kommunale boliger. Fra2016 er ytelsene til beboere i private og offentligeboliger like (lik dekningsprosent).

I 2016 ble det åpnet for at flere mottakere i bo-kollektiv kunne motta bostøtte. Personer som avhelse- og sosialfaglige årsaker bor i et bofelles-skap uten å tilhøre samme husstand, kan få bo-støtte på individuelt grunnlag dersom kommunengodkjenner at boligen er egnet. I slike tilfeller kandet gjøres unntak fra enkelte av kravene til bo-ligen.

I 2017 ble inntektsgrunnlaget for beregning avbostøtte endret. Inntil da ble bostøtten i hovedsakberegnet på grunnlag av siste tilgjengelige lig-ningsinntekt. Fra og med 1. januar 2017 leggerHusbanken inntektsopplysninger fra a-ordningentil grunn ved beregning av bostøtte. Omleggingeninnebærer at bostøtten kan beregnes på grunnlagav siste måneds inntekt, og ikke ett–to år gamleligningsdata som tidligere. Omleggingen var mentå gi en mer fleksibel og treffsikker bostøtte ved atstøtten til enhver tid er tilpasset søkernes reelleøkonomiske situasjon.

13.1.3 Bruk av bostøtteordningen

Endringen av bostøtten i 2009 fjernet en del skran-ker for hvem som kunne få bostøtte, og endret be-regningen av størrelsen på bostøtten. Dette førtetil en betydelig økning i antallet mottakere av bo-støtte, fra 103 000 mottakere i desember 2008 til116 000 mottakere i desember 2009 og 123 400mottakere i desember 2011.

Statistikken for antall mottakere av bostøtterapporteres på flere måter. I Husbankens årsrap-port vises antallet mottakere i desember det aktu-

elle året. I tillegg opereres det i noen tilfeller medantall mottakere i løpet av året. Det siste tallet vilvære høyere enn antallet mottakere per desem-ber, da mange ikke mottar bostøtte hele året. Entredje mulighet er gjennomsnittlig antall motta-kere per måned.

Antallet mottakere av bostøtte i løpet av årethar gått ned for hvert år etter 2011. I 2015 var det141 770 husstander som mottok bostøtte i løpet avåret, mot 155 500 i løpet av 2011. Av dem som mot-tok bostøtte i 2015, var det 38 100 husstander hvordet bodde barn under 18 år.

Nedgangen fra 2011, både i antallet individu-elle husstander som mottok bostøtte, og nedgan-gen i gjennomsnittlig antall mottakere per måned,er vist i tabell 13.1. Samtidig som antallet motta-kere har gått ned, har gjennomsnittlig bostøtteper måned gått opp. Dette skyldes dels at motta-kerne nå i gjennomsnitt har lavere inntekter, ogdels økning i boutgiftstaket, særlig for store hus-stander.

Figur 13.1 Husstandssammensetning blant mottakere av bostøtte. 2015. Antall

Kilde: Husbankens årsrapport 2015

Enslige

Flere voksne

Enslige med barn

Flere voksne med barn

Kilde: Husbankens årsrapport 2011, 2015

Tabell 13.1 Mottakere av bostøtte. 2010–2013. Antall

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Antall individuelle husstander i løpet av året 150 100 155 500 152 600 148 300 144 740 141 770

Gjennomsnittlig antall per måned 120 600 123 700 120 700 114 400 112 300 107 278

Gjennomsnittlig bostøtte per måned 2 132 2 127 2 185 2 253


Langt de fleste som mottar bostøtte, er ens-lige. Den nest største gruppen er enslige medbarn, som utgjorde 26 075 personer i 2015.Samme år var det 13 548 par med barn som mot-tok bostøtte.

Boutgiftstaket skal gi et bilde av et rimelig nivåpå boutgiftene i et gitt geografisk område. Boutgif-ter som går over boutgiftstaket, blir ikke kompen-sert. Andelen mottakere som har utgifter over bo-utgiftstaket, øker stadig. I perioden 2013 til 2015har andelen med boutgifter over boutgiftstaketøkt fra 66 prosent til 73 prosent totalt. Den høy-este andelen med utgifter over boutgiftstaket fin-ner man i Oslo, der andelen har økt fra 75 prosenti 2013 til 81 prosent i 2015. I perioden har det værten økning i andelen med boutgifter over utgiftsta-ket for samtlige fire kommunegrupper.

Ifølge Husbanken har boutgiftene økt betyde-lig mer enn økningen i bostøtten, samtidig sommottakernes gjennomsnittlige inntekt har gåttned. Fra desember 2011 til desember 2015 har bo-utgiftene per år i snitt økt med 3 718 kroner, mensøkningen i bostøtten i samme periode var på 338kroner.

Fra og med 2017 skal boutgiftstakene justeresi takt med utviklingen i boutgifter, samtidig somreglene for behovsprøving tilpasses den alminne-lige prisstigningen. Dette vil bety at bostøtteord-ningen videreføres med uendret realverdi år forår.

Etter januar 2016 har barnerike familier fåttnoe bedre uttelling ved at boutgiftstaket er øktspesielt for husstander med fra to til fem medlem-mer. Husstander med barn har en høyere andelboutgifter over boutgiftstaket enn husstanderuten barn. I 2015 hadde 82 prosent av barnefamili-ene som mottok bostøtte, boutgifter over boutgift-staket; det tilsvarende tallet for husstander utenbarn var 71 prosent.

Vanskeligstilte på boligmarkedet

Det finnes ulike definisjoner av hvem som er van-skeligstilte på boligmarkedet, og avhengig av hvil-ken definisjon man legger til grunn, vil mankomme frem til ulike anslag over omfanget. Fellesfor de aller fleste definisjonene er likevel at de erbasert på en kombinasjon av lav inntekt og dårlige


Tabell 13.2 Husstander som fikk innvilget bostøtte i desember 2015, etter husstandssammensetning. Antall

HusstandssammensetningAntall

husholdninger

Beløputbetalt,

totalt

Beløputbetalt,

gj.snitt

Boutgifterper år,gj.snitt

Inntektper år,gj.snitt

Andel medboutgifter

over tak,prosent

Enslige 74 001 144 161 032 1 948 79 665 129 376 70

Flere voksne 4 106 11 179 621 2 723 100 095 121 593 82

Enslige med barn 18 276 52 997 844 2 900 102 841 132 021 82

Flere voksne med barn 9 349 32 589 240 3 486 115 276 135 882 80


Tabell 13.3 Mottakere av bostøtte med boutgifter over boutgiftstaket etter kommunegruppe, i desem-ber. 2013–2015. Prosent

Kommunegruppe 2013 2014 2015

1 Oslo 75 79 81

2 Bergen, Trondheim, Stavanger, Tromsø, Bærum 62 69 75

3 Frogn, Nesodden, Oppegård, Asker, Lørenskog, Skedsmo, Kristiansand, Sandnes, Sola 63 67 68

4 Resten av landet 66 68 71

Totalt 66 70 73


boforhold. Definisjonen av vanskeligstilt på bolig-markedet er i denne sammenhengen personer ogfamilier som ikke har mulighet til å skaffe seg og/eller opprettholde en tilfredsstillende bosituasjonpå egen hånd. Denne definisjonen har bred aksepti forskningen og er lagt til grunn i en rekke arbei-der.7

Data fra Folke- og boligtellingen 2011 viser atpersoner i barnefamilier er overrepresentert blantutsatte på boligmarkedet.8 Samlet sett bor 90 000av de vanskeligstilte i husholdninger med barn,og nær 47 000 av de vanskeligstilte er barn i al-dersgruppen 0–15 år. Når barn oftere er vanske-ligstilte på boligmarkedet, er det fordi de tilhørerbarnefamilier, som oftere er vanskeligstilte ennandre husholdningstyper. Samtidig viser tallene atvoksne i aldersgruppen 30–39 år oftere er vanske-ligstilte enn andre voksne. Mange i denne alderenetablerer egen familie samtidig som de skal inn påboligmarkedet. Gifte par med voksne barn erimidlertid sjelden vanskeligstilte. Enslige forsør-gere er særlig utsatt. Hver tiende person i hus-holdningstypen enslige foreldre med småbarn erutsatt på boligmarkedet. Selv om enslige foreldreer en særlig utsatt gruppe på boligmarkedet, erdet i antall flest i husholdningstypen gifte par medsmå og store barn som er vanskeligstilte på bolig-markedet. Blant dem som leier bolig, er hverfjerde utsatt på boligmarkedet. Andelen vanskelig-stilte blir større jo flere barn det er i husholdnin-gen. Med flere barn fordeles inntekten på flerepersoner, samtidig som antallet forsørgere i fami-lien er det samme. I tillegg til økte utgifter trengesdet en større bolig for ikke å bli regnet som trang-bodd. I husholdninger med inntil to barn er ande-len vanskeligstilte mindre eller lik andelen i be-folkningen generelt. Ved tre barn i husholdningener andelen vanskeligstilte på boligmarkedet 5,3prosent, og den fortsetter å øke med antallet barni husholdningen, til 55,2 prosent i husholdningermed seks barn eller flere. Husholdningstypenmed seks eller flere barn utgjør i sum likevel rela-tivt få personer.

Indikatorer for den subjektive oppfatningen avhvor stor belastning boutgiftene representerer forhusholdningens økonomi, forteller at barnefami-lier kommer dårligere ut enn befolkningen somhelhet hva gjelder opplevd økonomisk romslig-het.9

Tall fra 2014 viser at i nesten halvparten av alleparhusholdninger med barn oppleves boutgiftenesom svært eller noe tyngende, samtidig som over60 prosent av enslige forsørgere og barnefamiliermed lav inntekt opplever det samme.10

Enslige forsørgere og barnefamilier med lavinntekt har dårligere bostandard enn par medbarn generelt, viser levekårsundersøkelser.11 Enforklaringsfaktor er at enslige forsørgere og fami-lier med lav inntekt i større grad leier bolig ennandre barnefamilier. Undersøkelsen viser at 11prosent av enslige forsørgere og barnefamiliermed lav inntekt bor i en bolig med fukt eller råte.Til sammenligning gjelder dette 7 prosent av allepar med barn. Enslige forsørgere bor også i størregrad i områder med støy og forurensning. Forenslige forsørgere kommer disse boligutfordrin-gene i kombinasjon med andre levekårsutfordrin-ger. Data viser at andelen enslige med barn somhar minst tre velferdsproblemer12, er 27 prosent,mot 6 prosent for par med barn. Andelen ensligemed barn som har minst fire velferdsproblemer,er også høy, med 15 prosent, mot kun 3 prosentblant par med barn.13

7 Se blant annet Bolig for velferd, Hellevik & Nordvik 2004,NOU 2011: 15, Hansen & Åhrén 1991 og Sandlie & Grødem2013.

8 Vrålstad 2014.9 Sandvik 2016a.

10 Op. cit.11 Op. cit.12 Velferdsproblemer er definert i EU-SILC-undersøkelsen

som: lav tilknytning til arbeidsmarkedet; dårlig helse; dår-lig økonomi; sosial marginalisering; psykiske vansker; dår-lig nærmiljø; og boligproblemer. For flere detaljer vises dettil Barstad 2016, tabell 4.1.

13 Barstad 2016.

Figur 13.2 Egenvurdering av økonomisk handlingsrom for ulike barnefamilier. 2014. Prosent

Kilde: Sandvik 2016 (tall fra Levekårsundersøkelsen EU-SILC2014)

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7

Andel husholdninger med høy

boutgiftsbelastning

Oppfatter boutgiftene som noe eller

svært tyngende

Befolkningen Barnefamilier med lav inntekt, 1 kvintil

Alle par med barn (0–17) Enslige forsørgere


Innvandrere som gruppe er overrepresenterteblant vanskeligstilte på boligmarkedet. Generelthar innvandrere en annen demografisk strukturenn resten av befolkningen. Det er flere unge ale-neboende enn i den øvrige befolkningen, få erover pensjonsalder, og personer i alderen 25–49år er betydelig overrepresentert. De er altså i enalder der det er vanlig å få barn, og bor oftere ihusholdninger med barn. I snitt er det også noeflere barn i alderen 0–17 år i barnefamiliene blantinnvandrere fra Afrika, Asia etc. Selv om man sam-menligner personer som bor i husholdninger medlike mange barn, er det vanligere å være vanske-ligstilt hvis du er innvandrer fra EU etc. og Afrika,Asia etc. enn hvis du tilhører den øvrige befolknin-gen.14

13.1.4 Kunnskap om virkninger av boligpolitiske virkemidler

Forskningslitteraturen om boligpolitiske virke-midler er begrenset når det gjelder studier av ord-ningenes kausale effekter.15 En studie som refere-rer til tidligere gjennomganger av de boligsosialevirkemidlene16 har påpekt at forskningen på virk-ninger av de boligsosiale tiltakene har vært be-skjeden helt siden tidlig på 1990-tallet.17 Flere på-gående forskningsprosjekter vil imidlertid kunnesi mer om effektene, blant annet av bostøtte. Kom-munal- og moderniseringsdepartementet harblant annet satt ut et oppdrag som skal undersøkeeffekten av de boligsosiale virkemidlene, hvor deter forventet en rapport i løpet av første halvdel av2017. I tillegg er det arbeider i gang som i løpet avperioden 2017–2020 skal se på hvilke effekter bo-ligsosiale virkemidler har over tid på viktige områ-der som arbeidsdeltakelse, helsetilstand og utdan-ning.

Målet med den siste store omleggingen av bo-støtteordningen i 2009 var at ordningen i størregrad skulle være et virkemiddel i det generelle ar-beidet mot fattigdom. Krav til boligstandard oghusbankfinansiering ble fjernet, og det ble lagtstørre vekt på bostøtten som økonomisk virke-middel i fordelingspolitikken. En nyere studie harsett på konsekvenser av bostøttens utforming formottakerne.18 Studien er gjort gjennom å se påflytteatferden til to grupper mottakere: de som har

boutgifter over boutgiftstaket, og de som har bout-gifter under boutgiftstaket, og viser ved hjelp avbostøtteregisteret at de som har boutgifter underboutgiftstaket, har større tilbøyelighet til å flytte.Mellom august 2009 og mai 2010 flyttet de somhadde boutgifter under boutgiftstaket, 10 prosentmer enn kontrollgruppen, som besto av bostøtte-mottakere med boutgifter over boutgiftstaket.Nordvik viser også at gruppen med boutgifter un-der boutgiftstaket er mer tilbøyelige til å flytte tilstørre boliger. Studien indikerer derfor at bostøt-tens utforming har betydning for målgruppens til-bøyelighet til å forbedre egen boligsituasjon.Dette betyr at ordningens innretning, ikke barestønadens størrelse, er av betydning for virknin-gen på målgruppen. I tillegg til at størrelsen påden faktisk utmålte bostøtten har betydning formottakernes beslutninger, har det også noe å sihvor boutgiftstaket og inntektsgrensene er satt.Hvis boutgiftstaket er satt lavt, er det vanskelig åflytte til en større bolig samtidig som man behol-der bostøtten.

Det er også gjennomført flere studier som serpå om bostøtten oppnår de politisk definerte mål-settingene om at bostøtten i økt grad skal være endel av det generelle arbeidet for å redusere omfan-get av fattigdom. En del av arbeidene bygger påHusbankens bostøtteregister. Av særlig interesseer undersøkelser av fordelingsvirkninger av bo-støtten.19 I tillegg til å være en generell støtte tilen tilfredsstillende bolig er bostøtten også ment åunderbygge arbeidslinja.20 Det innebærer at stø-naden må være utformet på en slik måte at denikke gir disinsentiver til arbeid, samtidig som dengir en tilfredsstillende støtte til dem som har be-hov for det. Det er her sett spesielt på gruppeneenslige forsørgere, barnefamilier for øvrig, andrestøtteberettigede samt øvrige pensjonister.21 Idenne sammenhengen er det virkninger for de toførste gruppene, enslige forsørgere og barnefami-lier for øvrig, som er av størst interesse. Forde-lingsanalysene forsøker å sammenholde bostøttemed andre inntekter på samme tidspunkt.22 Debarnefamiliene som mottar bostøtte, har gjennom-gående svært lave inntekter.

14 Vrålstad 2014.15 Sørvoll & Aarset 2015.16 Her definert som startlån, boligtilskudd til etablering,

bostøtte og kommunalt tilskudd til utleieboliger.17 Se Hellevik & Nordvik 2004 og Hansen & Åhrén 1991.18 Nordvik 2015.

19 Nordvik 2011.20 St.prp. nr. 11 (2008–2009).21 Notatet er en oppfølger av et notat om fordeling og bostøtte

for alderspensjonister. Formålet med bostøtte til alderspen-sjonister er å stimulere pensjonister med lave inntekter til åvelge gode boliger eller å kunne beholde en god bolig, og åutjevne forskjeller.

22 Se Nordvik 2011 for en nærmere redegjørelse for hvordaninntekten er beregnet.


Bostøtten har i mange år hatt enslige forsør-gere som en av sine målgrupper. Ved hjelp av ensåkalt Lorenz-kurve vises det at innenfor gruppenenslige forsørgere som mottar bostøtte, er det enviss ulikhet, og at bostøtten reduserer denne noe.Gini-koeffisienten for denne gruppen reduseresogså som følge av bostøtten, fra 0,244 før bostøttetil 0,184 medregnet bostøtte. Videre vises det atbostøtten reduserer fattigdomsgapet for ensligeforsørgere.23 For barnefamilier gjelder detsamme bildet: Lorenz-kurven viser at bostøtten bi-drar til en jevnere fordeling blant barnefamiliene,hvilket bekreftes av Gini-koeffisientene. Gini-koef-fisienten reduseres fra 0,341 uten bostøtte til 0,254med bostøtte. Også for barnefamilier for øvrig re-duserer bostøtten fattigdomsgapet, men både førog etter bostøtte ligger alle barnefamiliene somfikk bostøtte i 2009, under fattigdomsgrensen.24

Forskjellen mellom fordeling av inntekt etterskatt og fordeling av inntekt etter skatt og bo-støtte kan likevel ikke tolkes som effekten av bo-støtten. Selv om dette i et spesialtilfelle kan væreriktig, må man huske på at bostøtten i seg selv kanpåvirke insitamentene til å øke eller redusere ar-beidstilbudet, og dermed inntekten.

Det faktum at bostøtten ser ut til å virke bedrepå små enn på store husholdninger, underbyggesav andre studier.25 Denne forskningen konklude-rer også med at på grunn av bostøttens lave inn-tektsgrenser og det lave boutgiftstaket vil ikkeordningen fungere som et sikkerhetsnett motmidlertidig inntektsbortfall eller økte boutgiftersom følge av renteoppgang eller andre hendelsersom bidrar til høyere boutgifter.

Det ser ut til at bostøtten har en meget begren-set rolle som sikkerhetsnett for flertallet av barne-familier. Av barnefamiliene er det først og fremstfamilier med svært lave inntekter, enslige forsør-gere og de som har svært lave boutgifter, som harstørst nytte av bostøtten. I tillegg kommer den lillegruppen som mottar både startlån og boligtil-skudd, som beboere i kommunale boliger, økono-misk vanskeligstilte, funksjonshemmede, flyktnin-ger og rusmisbrukere.

Husbankens årsrapport fra 2015 trekker ogsåfrem betydningen av progresjonspunktene i egen-andelsberegningen. Selv om inntektstaket som så-dant justeres, vil det få liten betydning for motta-

kere med relativt høye inntekter hvis ikke progre-sjonspunktene justeres samtidig. Dagens grensermedfører at minstepensjonister, med en inntekt på2 G (ca. 180 000 kroner), regnes som en høyinn-tektsgruppe.26 Antallet mottakere over 67 år er re-dusert med 44 prosent fra 2010. På grunn av man-glende justering av progresjonspunktene og bout-giftstakene ligger mange mottakere tett opp motinntektsgrensen for å motta bostøtte og står i farefor å falle helt ut av ordningen. Dette ser man ogsåav statistikken over bostøttemottakere, der antal-let mottakere reduseres fra år til år. Husbankensårsrapport viser at antallet mottakere i løpet avåret og gjennomsnittlig antall mottakere per må-ned har gått ned siden 2011 i alle grupper, bortsettfra de med aller lavest inntekt, som i liten grad blirpåvirket av manglende justering av grensene.

Etter gjennomføringen av bostøttereformen i2009 ble det gjennomført en evaluering.27 Evalue-ringen tok for seg bostøttens betydning for kom-munale utleieboliger, fattigdomsbekjempelse,mottakeres boligkarrierer, boligkvalitet for van-skeligstilte og gode boliger for barnefamilier. Eva-lueringen var basert på analyser av bostøtteregis-teret og kvalitative intervjuer. Evalueringen esti-merte at det ble 24 000 nye bostøttemottakere et-ter at reformen ble gjennomført, men at den poli-tiske målsettingen om å nå flere barnefamilierikke ble realisert. Forskerne konkluderer ogsåmed at bostøtten heller ikke etter reformen pri-mært er et virkemiddel for å motvirke fattigdom iform av lavinntekt. Som det også ble vist i Nord-viks notat, løfter ikke bostøtten noen ut av lavinn-tekt, selv om den bidrar til å minske inntektsga-pet.28 Bostøtten, i dagens form, er dermed ikke etvirkemiddel egnet til å redusere forekomsten avlavinntekt, men kan dempe konsekvensene av la-vinntekt for vanskeligstilte på boligmarkedet.

Sammenfatter man den forskningen som ergjort på bostøtten etter omleggingen i 2009, virkerkonklusjonen å være at for at bostøtteordningenskal fungere som et fattigdomsreduserende tiltak,er større overføringer nødvendig.29 Det betyrbåde hevede inntektsgrenser, for at ordningen istørre grad skal fungere som et sikkerhetsnettmot midlertidig inntektsbortfall, og høyere bout-giftstak, for at også større familier skal kunne ta ibruk ordningen. I en rapport konkluderes detogså med at «flere forskningsarbeider har vist at

23 Fattigdomsgapet i denne sammenhengen er definert somsummen av de inntektstilskuddene som må til for å løftealle som er under fattigdomsgrensen opp til denne grensen(EU 60). Se også kapittel 7.

24 Nordvik benytter EU-ekvivalensskalaen og ser på både 50og 60 prosent av medianinntekten.

25 Se blant annet Astrup & Aarland 2013.

26 Regnet med satser for 2015.27 Nordvik et al. 2011.28 Nordvik 2011.29 Nordvik et al. 2011, Astrup & Aarland 2013 og Sørvoll &

Aarset 2015.


det er liten overlapp mellom inntekten en barnefa-milie må ha for å betjene et boliglån for en pas-sende bolig, og den inntekten som husstandenkan ha for å kvalifisere til bostøtte».30

En annen studie som ble gjennomført før bo-støttereformen, og derfor er basert på litt andreforutsetninger, diskuterer utførlig problemet medbostøttens størrelse for husholdninger av ulikstørrelse.31 I rapporten er det en diskusjon avhvordan ulike inntektsbegrep og ekvivalensska-laer påvirker hvem som kvalifiserer, og hvem somikke kvalifiserer, til bostøtte. Selv om datamateria-let er utdatert, peker rapporten likevel på detsamme problemet som er belyst over, at bostøttenhar problemer med å treffe gruppen store barne-familier med lave inntekter.

Startlånet fra Husbanken tilligger ikke utval-gets mandat, men ordningen kan likevel være avbetydning for en del av dem som mottar bostøtte.Kort oppsummert er startlånet et behovsprøvdlån som ble innført som en erstatning for etable-rings- og kjøpslånet i 2003. Startlånet skal hjelpepersoner som har problemer med å etablere segpå eiermarkedet, med topp- eller fullfinansiering.Lånet administreres av Husbanken, men tildelesav kommunene. Forskriftene sier at målgruppener personer med langvarige etableringsproble-mer, men som er i stand til å betjene et banklån.Det har blitt gjennomført en evaluering av sam-spillet mellom de sentrale boligpolitiske virkemid-lene, som startlån og bostøtte.32 Forskerne finnerliten grad av samvirke mellom ordningene. Særligfor par uten barn og barnefamilier med to voksneer avstanden mellom høyeste inntekt som kvalifi-serer for bostøtte, og den inntekten som krevesfor å betjene et startlån, betydelig. Også for ens-lige forsørgere er det lite rom for samspill mellomordningene. Informantene som har vært inter-vjuet gjennom evalueringen, opplyser også at detetter deres oppfatning var et stort sprik mellomgrupper som har økonomi til å betjene et startlån,og mottakere av bostøtte. Evalueringen ble gjen-nomført i 2008, mens regelverket for bostøtten bleendret i 2009, så det er mulig at konklusjoneneikke holder i samme grad i dag. Men hvis man tari betraktning resultatene fra annen forskning somer utført etter 2009, kommer det klart frem at deter de aller mest vanskeligstilte som kvalifiserer tilbostøtte, også etter regelverksendringen i 2009,så det er grunn til å anta at det fremdeles er et gap

mellom dem som kvalifiserer til bostøtte, og demsom er i stand til å betjene et startlån.

13.1.5 Bostøtte i andre nordiske land

Både Danmark, Sverige og Finland har ulike bo-støtteordninger, men alle de tre landenes ordnin-ger er vesentlig forskjellige fra bostøtten i Norge,og også innbyrdes ulike. Under følger en kort be-skrivelse av hvert lands ordninger, med spesieltfokus på ordningen for barnefamilier.

Danmark

Danmark har flere ulike bostøtteordninger rettetmot forskjellige målgrupper. Boligsikring til ikke-pensjonister er en rettighetsbasert boligstøtte tilleietakere som ikke er pensjonister. I desember2015 var det 248 000 husstander som mottokdenne ytelsen. Statistikk fra 2011 viser at ca.40 prosent av husstandene var husstander medbarn. Gjennomsnittlig utbetaling var på 1 290DKK per måned. Boligsikring beregnes som for-skjellen mellom en andel av leien og en andel avinntekten. Husleieandelen er 60 prosent av leien.Inntektsandelen utgjør 18 prosent av husstandensinntekt over et grensebeløp. Hvis det er barn ihusstanden, økes grensebeløpet med et visst be-løp for hvert barn fra det andre til det fjerde bar-net. Dersom det kun er ett barn i husstanden,økes ikke grensebeløpet. En boligsikringsmotta-ker skal likevel alltid betale en viss egenandel. Omdet ikke er barn under 18 år i husstanden, kan bo-ligsikringen uansett inntekt ikke være høyere enn15 prosent av husleien. Det er også fastsatt et årligmaksbeløp for både husleie (79 900 DKK) og ut-betalt boligsikring (42 180 DKK). Maksbeløpetfor husleie øker med 5 prosent per barn i husstan-den.

I tillegg til boligsikring til ikke-pensjonister,som er den ordningen som i størst grad er rele-vant for barnefamilier, finnes det to støtteordnin-ger som er rettet mot pensjonister. Boligsikring tilførtidspensjonister er en rettighetsbasert bolig-støtte til førtidspensjonister. I desember 2015 vardet 44 000 husstander som mottok denne ytelsen.Regelverket er det samme som den allmenne bo-ligsikringen, med unntak av at også personer someier sin egen bolig, kan motta denne stønaden. Bo-ligydelse er en rettighetsbasert boligstøtte til alder-spensjonister. I desember 2015 var det 283 000husstander som mottok denne ytelsen. Regelver-ket samsvarer dels med regelverket for boligsik-ring, med det unntaket at det ikke er noen 15 pro-sent-regel for pensjonister uten barn. Gjennom-

30 Astrup & Aarland 2013, side 91.31 Gulbrandsen & Pedersen 2003.32 Barlindhaug & Astrup 2008.


snittlig utbetaling for denne ytelsen var 2 896DKK i desember 2015.

Finland

I Finland kan husholdninger med lave inntekter fåallmänt bostadsbidrag. Bidraget bestemmes ut fraantallet voksne og barn i husstanden, hvilkenkommune man bor i, samt totalbeløpet av hus-holdningens brutto månedsinntekter. Man kanmotta bidrag uavhengig av om man leier, eier ellerbor i det som tilsvarer borettslag. Boligens stør-relse, alder og tilstand spiller ingen rolle for utmå-lingen av bidraget.

I likhet med i Norge er boutgiftstaket avhen-gig av hvor i landet man bor. Bostøtten i Finlandgir mer i bostøtte dersom man bor i en stor by, oglandet er delt opp i fire kommunegrupper. For ek-sempel er boutgiftstaket for en familie på fire per-soner 1 095 EUR33 per måned i Helsinki, som lig-ger i kommunegruppe 1, men 804 EUR i kommu-negruppe 4.

Den allmenne bostøtten utgjør maksimalt 80prosent av differansen mellom boutgiftstaket ogbasis egenandel. Det vil si at husholdningen alltidbetaler minst 20 prosent av sine boutgifter. Basisegenandel er bestemt av husholdningens inntek-ter og antallet barn og voksne.

I tillegg til den allmenne bostøtten har Finlandogså bostadsbidrag för pensionstagare og bostad-stillägg för studerande.

Sverige

Den svenske bostøtten består av tre ulike ordnin-ger: bostadsbidrag, bostadstillägg for alderspensjo-nister og bostadstillägg for mottakere av sykepen-ger eller aktivitetspenger. Bostadsbidrag og bostad-stillägg for mottakere av sykepenger eller aktivi-tetspenger administreres av Forsäkringskassan,mens bostadstillägg for alderspensjonister admini-streres av pensjonsmyndighetene. Husstanderkan motta alle ordningene uavhengig av om deleier eller eier. I Sverige er det ikke skattefradragfor barn, og bostadsbidraget er dels ment å kom-pensere barnefamilier med lave inntekter.

Bostadsbidraget er en rettighetsbasert ordningfor barnefamilier og unge mellom 18 og 28 år medlave inntekter. I 2015 var det 191 000 husstandersom mottok ordningen, og av disse var ca. 80 pro-sent husstander med barn. Beløpet en husstandmottar, avhenger av husstandens inntekter, bo-kostnader, boligstørrelse og antallet barn husstan-

den har, men det er også et minstenivå og et mak-simalnivå på hvor mye en husstand kan motta.Dette nivået avhenger av antallet barn. Bostadsbi-drag gis til begge foreldres husstander ved deltomsorg av barn.

Bostadstillägg for alderspensjonister er en ret-tighetsbasert ordning for personer over 65 år.

Bostadstillägg for mottakere av sykepenger el-ler aktivitetspenger er en rettighetsbasert ordningfor mottakere av sykepenger eller aktivitetspen-ger. I 2015 var det 126 153 husstander som mottokdenne stønaden. Mottakerne kan få dekket 93 pro-sent av boligkostnadene opp til 5 000 kroner. Belø-pet avhenger av inntekt. Dersom en husstand et-ter å ha mottatt bostadstillägg fremdeles har for liteå leve for, betales det ut et särskilt bostadstillägg. I2015 mottok 60 028 husstander dette særskilte til-legget. For barnefamilier er bostadstillägget gjel-dende som et supplement til bostadsbidraget, detvil si at bostadsbidraget trekkes fra bostadstillägget.

13.2 Skattefordeler for barnefamilier

13.2.1 Innledning

Unntak og særordninger i skattesystemet reduse-rer skatteinntektene til staten og innebærer støttetil enkelte grupper eller aktiviteter. Slike skatte-subsidier eller skatteutgifter kunne ofte alternativtvært gitt over budsjettets utgiftsside. Skatteutgif-tene beregnes ved å anslå skatteinntektene somdet offentlige taper, som følge av slike lempeligereskatteregler. I beregningene tas det ikke hensyntil eventuelle atferdsendringer dersom skattefor-delen fjernes. En oversikt over anslåtte skatteut-gifter i 2016 med direkte relevans for barnefami-lier er vist i tabell 13.4.

13.2.2 Foreldrefradrag (for utgifter til pass og stell av barn, for eksempel utgifter til barnehage og SFO)

Dagens regelverk for foreldrefradrag

Foreldre har krav på fradrag for dokumenterte ut-gifter til pass og stell av barn de bor sammen med,som er elleve år eller yngre. For barn med sær-skilte behov kan det gis fradrag for barn over el-leve år. Eksempler på utgifter man kan få fradragfor, er utgifter til barnehage, skolefritidsordningog dagmamma. Fra 2014 inkluderes utgifter til fri-tidsordning i idrettsforening, sportsklubb og lig-nende som er av tilsvarende art som skolefritids-ordning. Reiseutgifter for transport til og fra bar-nepasser kan også regnes med. Øvre grense for33 Satser per 2016.


fradraget er 25 000 kroner for ett barn og 15 000kroner per barn utover det første. Fradragsgren-sene gjelder samlet for foreldrene. Fradraget inne-bærer at skatten reduseres med inntil 6 250 kro-ner for ett barn og inntil 3 750 kroner per barn ut-over det første i 2016. Fradraget gis i alminneliginntekt. I alminnelig inntekt inngår lønn, trygdey-telser, pensjon, netto næringsinntekt og kapi-talinntekter. For enslige forsørgere som får stønadtil barnetilsyn, reduseres beregningsgrunnlagetmed mottatt stønadsbeløp. Anslått skatteutgift i2016 er 2 120 millioner kroner.

Barnehager og skolefritidsordninger er plik-tige til å innrapportere oppgave over foreldres/foresattes utgifter til pass og stell av barn, og disseutgiftene er dermed forhåndsutfylt i selvangivel-sen.

Utenlandske arbeidstakere

Personer som skatter til Norge, har rett til forel-drefradrag også i tilfeller hvor skattyters felleshjem med barnet er i utlandet. Det er utfordrendeå kontrollere riktigheten av slike utgifter for Skat-teetaten fordi det mangler automatisk innberet-ning fra tredjeparter, og man må derfor basereseg på manuelle kontrollrutiner. Dersom perso-nen velger standardfradrag for utenlandske ar-beidstakere i stedet for ordinære fradrag, bortfal-ler retten til foreldrefradraget. I Skatteetatens re-

gistre for utenlandske arbeidstakere på kortvarigopphold i Norge var det i 2014 om lag 200 000 per-soner med i hovedsak lønnsinntekt fra Norge.34

Av disse hadde om lag 3 900 personer fradrag forpass og stell av barn.

Historikk om foreldrefradrag

Foreldrefradraget ble innført i 1981 og erstattetdet tidligere hustrufradraget. Foreldrefradragethar utgjort 25 000 kroner for ett barn siden 1999.Samme år utgjorde foreldrefradraget 30 000 kro-ner for to eller flere barn. I 2005 ble foreldrefra-draget økt for hvert barn utover ett barn med5 000 kroner. I 2008 økte dette beløpet til 15 000kroner, det det er i dag.

Omfang og bruk av foreldrefradrag

Om lag 535 000 personer oppnår en skattefordelgjennom fradraget i 2016, som vist i tabell 13.5. Engod del av foreldrene deler fradraget seg imellom.Personer i de laveste inntektsgruppene kan ha forlav alminnelig inntekt til at de får utnyttet foreldre-fradraget fullt ut.

1 Skattefordelen gjelder for skattytere med forsørgeransvar for ektefeller og omfatter dermed ikke bare barnefamilier.Kilde: Prop. 1 LS (2016–2017), side 321

Tabell 13.4 Skattefordeler til barnefamilier

OrdningSkatteutgifter – anslag 2016

(mill. kroner)

Foreldrefradrag (for utgifter til pass og stell av barn) 2 120

Særfradrag for enslige forsørgere 1 580

Skatteklasse 21 300

Skattefritak for arbeidsgivers tilskudd til barnehage 10

Sum 4 010

34 Utvalget gjelder personer som er plassert i skattemann-tallsgruppe 14 (midlertidig opphold) og 18 (sentralligningved SFU), som i hovedsak har lønnsinntekt inklusive vissetrygdeytelser.


13.2.3 Særfradrag for enslige forsørgere

Dagens regelverk for særfradrag for enslige forsørgere

Fradraget gjelder alle som mottar utvidet barne-trygd fra NAV, det vil si enslige forsørgere forbarn under 18 år. Man regnes som enslig forsør-ger hvis man bor med barn, er ugift, skilt, sepa-rert eller enke/enkemann, og ikke lever medsamboer på varig basis. Personer som deler om-sorgen for barn med delt bosted, kan dele fradra-get med en halvpart på hver. Fradraget gis i almin-nelig inntekt med et fastsatt beløp per måned, ogkan dermed graderes etter antallet måneder manhar vært enslig forsørger i løpet av året. I 2016 blefradraget økt fra 48 804 kroner til 51 804 kroner iåret. Fradraget innebærer en skattereduksjon påinntil 12 951 kroner. Anslått skatteutgift i 2016 er 1580 millioner kroner.

Utenlandske arbeidstakere

Retten til særfradraget er alltid knyttet til at ar-beidstaker mottar utvidet barnetrygd. For uten-landske arbeidstakere i Norge er rettighetene tilbarnetrygd knyttet til at hele familien skal værebosatt i Norge i minst tolv måneder. Unntaket erEØS-borgere, som kan få barnetrygd for kortereopphold og for barn som bor i et annet EØS-landenn Norge.35 Videre er retten til særfradraget del-vis avhengig av om personen er skattemessig bo-satt i Norge med alminnelig skatteplikt eller ikke.Personer regnes som bosatt etter skatteloven hvisde oppholder seg i Norge i mer enn 183 dager i en12-månedersperiode. I tillegg blir man ansett bo-

Note: Virkningene er beregnet ved å se på skatteendringene når fradraget settes til null. Anslagene er regnet etter skattereglene for 2016Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå (LOTTE-Skatt)

Tabell 13.5 Anslag over fordelingsvirkninger av foreldrefradraget. Personer med fradrag for pass og stell av barn. 2016

Bruttoinntekt Antall

Gjennomsnittligskatt personermed foreldre-

fradrag.Prosent

Gjennomsnittligskatt personermed foreldre-

fradrag.Kroner

Gjennomsnittligskattereduksjon

som følge avforeldrefradraget.

Kroner

Gjennomsnittligskatteverdi av for-

eldrefradraget iprosent av brutto-

inntekten.Prosent

0–150 000 kr 9 500 8,3 7 300 1 000 1,2

150 000–200 000 kr 9 300 10,3 18 400 3 200 1,8

200 000–250 000 kr 18 400 12,1 27 400 3 500 1,5

250 000–300 000 kr 27 300 14,0 38 600 3 700 1,3

300 000–350 000 kr 35 200 16,8 54 900 3 800 1,2

350 000–400 000 kr 47 000 19,1 71 800 4 000 1,1

400 000–450 000 kr 54 100 20,7 88 200 4 000 0,9

450 000–500 000 kr 57 400 22,0 104 300 4 000 0,8

500 000–600 000 kr 96 400 23,4 128 000 4 000 0,7

600 000–750 000 kr 78 000 26,4 175 500 4 000 0,6

750 000–1 mill. kr 56 200 29,9 255 300 4 300 0,5

1 mill. kr–2 mill. kr 40 900 34,3 436 500 4 400 0,3

2 mill. kr og over 5 800 36,5 1 400 400 4 400 0,1

I alt 535 300 26,3 157 200 4 000 0,7

35 For en nærmere redegjørelse, se https://w ww .na v. n o /no/Pers on /Fa mili e/Bar netry gd+og+kon tantstot te/barne trygd-o g-konta ntst %C 3%B8tt e-til-utenland ske-arbeid stakere-i-no rge--805 3838 97


satt hvis man oppholder seg i Norge i mer enn 270dager i en 36-månedersperiode. Utenlandske ar-beidstakere som er skattemessig bosatt i Norgeog mottar utvidet barnetrygd, har rett til særfra-drag for enslige forsørgere.

Personer som ikke anses som skattemessigbosatt, vil ha begrenset skatteplikt og normaltikke rett til slike sosiale særfradrag. Personermed begrenset skatteplikt til Norge fra annetEØS-land kan likevel kreve særfradraget når heleeller tilnærmet hele skattyters inntekt av arbeid,pensjon, uføreytelser eller virksomhet i inn-tektsåret skattlegges i Norge (skatteloven § 6-71).

I Skatteetatens registre for utenlandske ar-beidstakere på kortvarig opphold i Norge var det i2014 om lag 200 000 personer med i hovedsaklønnsinntekt fra Norge.36 Av disse hadde om lag700 personer særfradrag for enslige forsørgere.

Historikk om særfradrag for enslige forsørgere

Særfradraget for enslige forsørgere ble innført i2013. Tidligere ble enslige forsørgere lignet i skat-teklasse 2. Personer i skatteklasse 2 har et høyerepersonfradrag i alminnelig inntekt enn personer iskatteklasse 1. I det nye fradraget ble skatteforde-len enslige hadde fått ved å bli lignet i skatteklasse2, videreført. Et hovedproblem med at enslige for-sørgere ble lignet i skatteklasse 2, var at mangesom reelt sett ikke var enslige forsørgere, fikkskatteklasse 2. Avgrensningen av enslige forsør-gere var ikke den samme i skatteloven som i bar-netrygdloven. Blant annet kunne man beholdeskatteklasse 2 også når man var samboende medny partner uten felles barn. Fordelen med skatte-klasse 2 kunne heller ikke fordeles på begge forel-drene ved delt omsorg i et inntektsår og var litefleksibel i situasjoner der skattyter endret sivilsta-tus i løpet av året.

Ved å knytte retten til særfradraget til mottakav utvidet barnetrygd ble det samsvar mellom de-finisjonene som enslig forsørger etter barnetrygd-loven og skatteloven. Endringen var forenklendefor Skatteetaten, som nå gir særfradraget basertpå innberetninger fra NAV om utbetaling av utvi-det barnetrygd.

Eventuelle endringer i reglene om barnetrygdog utbetaling av utvidet barnetrygd kan få direktekonsekvenser for særfradraget for enslige forsør-

gere. Fradraget kan i utgangspunktet ikke opp-rettholdes dersom utvidet barnetrygd forsvinner.

Omfang og bruk av særfradrag for enslige forsørgere

Fordelingen av fradraget etter bruttoinntekt forpersoner med fradrag for enslige forsørgere ervist i tabell 13.6. Enslige forsørgere er en hetero-gen gruppe på om lag 150 000 personer med storinntektsspredning. Gjennomsnittlig inntekt forgruppen er 525 000 kroner. Til sammenligning ergjennomsnittlig inntekt for alle skattytere om lag450 000 kroner, og gjennomsnittlig inntekt for allelønnstakere (personer med hovedinntekt fra lønn)i overkant av 600 000 kroner. Om lag to tredjede-ler av enslige forsørgere har en bruttoinntekt over400 000 kroner.

Som nevnt vil en del personer med lav inntektog eventuelt høye fradrag kun få utnyttet særfra-draget delvis eller ikke i det hele tatt. Eksempelvismå en person med kun lønnsinntekt ha en inntektpå om lag 180 000 kroner for å få fullt utbytte avsærfradraget for enslige forsørgere. Dersomdenne personen i tillegg har andre fradrag, somfradrag for renteutgifter, vil inntekten måtte væreenda høyere for å få full uttelling av alle fradra-gene. Dette er med på å forklare at skattereduk-sjonen som følge av fradraget for enslige forsør-gere er lavere i de laveste inntektsgruppene. Fra-drag under maksbeløpet kan også skyldes at manhar mottatt utvidet barnetrygd i færre enn tolvmåneder i inntektsåret, og/eller at barnetrygdener delt mellom foreldrene. Det kan også være per-soner med høyere bruttoinntekt med for eksem-pel store fradrag knyttet til negative kapitalinntek-ter eller store underskudd i næring som ikke fårutnyttet alle fradrag fullt ut. Dette er mulige for-klaringsfaktorer for den svake nedgangen i gjen-nomsnittlig skattereduksjon blant de høyeste inn-tektsgruppene.

13.2.4 Skatteklasse 2

Hovedregelen er at hver skattyter skattlegges forseg i skatteklasse 1. Ektefeller kan lignes sammeni skatteklasse 2 dersom dette samlet sett gir lavereskatt. Samboende har ikke rett til skatteklasse 2.Skatteklasse 2 er ikke direkte rettet mot barnefa-milier. Skatteklasse 2 kan gi lempeligere beskat-ning av ektepar der den ene skattyteren forsørgerektefellen, uavhengig av om ekteparet har barn.Blant ekteparene som blir lignet i skatteklasse 2,er det imidlertid mange barnefamilier med inn-vandrerbakgrunn.



Personfradraget i skatteklasse 2 er høyere enni skatteklasse 1. Å bli lignet i skatteklasse 2 erskattemessig gunstig hvis den ene ektefellen harfor lav inntekt til å få utnyttet sitt eget personfra-drag. I 2014 ble den maksimale skattefordelen vedå bli lignet i skatteklasse 2 om lag halvert. Denmaksimale fordelen av å bli lignet i skatteklasse 2var 6 125 kroner i 2016. Fordelen blir lavere etterhvert som inntekten til ektefellen med lav inntektøker. Fordelen faller bort ved en inntekt på i over-kant av 56 000 kroner, dersom den med lav inntektikke har fradrag utover minstefradrag og person-fradrag. I 2014 var det om lag 84 400 ektepar somble skattlagt i skatteklasse 2. I et flertall av disseekteparene var det minst én innvandrer.

Også skattytere bosatt i annen EØS-stat kan harett til å bli lignet i skatteklasse 2. Det er vanskelig

å kontrollere om vilkårene for beskatning i klasse2 er oppfylt, fordi man i utenlandsforhold vil man-gle muligheten til automatisk kontroll av om per-soner er gift, og inntektsforholdene til ektefellene.I Skatteetatens registre for utenlandske arbeidsta-kere på kortvarig opphold i Norge var det i 2014om lag 200 000 personer med lønnsinntekt i ho-vedsak fra Norge.37 Av disse ble om lag 13 000personer lignet i skatteklasse 2. Dette er personersom typisk krever skatteklasse 2 for forsørgelseav ektefelle i hjemlandet.

Note: Virkningene er beregnet ved å se på skatteendringene når fradraget settes til null. Anslagene er regnet etter skattereglene for 2016Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå (LOTTE-Skatt)

Tabell 13.6 Anslag over fordelingsvirkninger av fradraget for enslige forsørgere. Personer med fradrag for enslige forsørgere. 2016

Bruttoinntekt Antall

Gjennomsnittligskatt enslige

forsørgere.Prosent

Gjennomsnittligskatt enslige

forsørgere.Kroner

Gjennomsnittligskattereduksjon

som følge avfradraget for

ensligeforsørgere.

Kroner

Gjennomsnittligskatteverdi av

fradraget forenslige forsørgerei prosent av brutto-

inntekten.Prosent

0–150 000 kr 400 7,6 9 200 2 900 2,4

150 000–200 000 kr 1 500 7,7 13 900 5 500 3,1

200 000–250 000 kr 5 200 8,3 19 100 8 300 3,6

250 000–300 000 kr 11 000 9,5 26 300 10 100 3,7

300 000–350 000 kr 13 800 12,7 41 400 10 500 3,2

350 000–400 000 kr 16 800 15,8 59 600 10 600 2,8

400 000–450 000 kr 18 900 17,6 75 000 10 900 2,6

450 000–500 000 kr 18 200 19,4 92 400 10 800 2,3

500 000–600 000 kr 28 600 21,2 115 500 10 900 2,0

600 000–750 000 kr 19 000 24,3 161 000 10 500 1,6

750 000–1 mill. kr 10 300 28,3 240 100 10 300 1,2

1 mill. kr–2 mill. kr 6 400 32,9 418 200 10 200 0,8

2 mill. kr og over 500 37,7 1 394 800 10 000 0,3

I alt 150 700 21,9 115 000 10 500 2,0



13.2.5 Arbeidsgivers dekning av barnehage-utgifter

Ansatte som har barn i bedriftsbarnehage somdekkes av arbeidsgiver, trenger ikke å skatte avdenne fordelen når visse forutsetninger er oppfylt.Skattefritaket ble innført i 1990, men da begrensettil tilskudd til barnehage hvor arbeidsgiver gjen-nom eierandel eller kapitalinnskudd disponertereserverte plasser og foreldrenes egenbetalingmåtte utgjøre minst 18 000 kroner for ett barn og9 000 kroner for hvert ytterligere barn. Fra 2003ble vilkåret om foreldrenes egenbetaling reduserttil 9 000 kroner for ett barn og 4 500 kroner forhvert ytterligere barn. Fra 2004 ble fritaket utvidettil å gjelde arbeidsgivers dekning av kostnad tilbedriftsbarnehage uten beløpsgrense eller vilkårom egenbetaling fra foreldrene. Fra 2007 ble dettatt inn en ny regel om fritak for arbeidsgivers til-skudd til annen barnehage enn bedriftsbarne-hage, oppad begrenset til 3 000 kroner per månedper plass. Foreldrebetalingene for en barnehage-plass kan ikke utgjøre mer enn maksprisen somfastsettes av Stortinget årlig. Barnehagene kankreve betaling for kost (matpenger) i tillegg tilmaksprisen. Dersom den ansatte på grunn av ar-beidsgivers tilskudd til annen barnehage enn be-driftsbarnehage betaler mindre enn makspris,38

skal differansen mellom maksprisen og den ansat-tes egenbetaling (foreldrebetaling) regnes somskattepliktig inntekt for den ansatte. Anslått skat-teutgift i 2016 er 10 millioner kroner.

Med en makspris på 2 655 kroner i måneden i2016 vil verdien av en betalt barnehageplass i enbedriftsbarnehage kunne utgjøre 29 205 kroner iåret for den ansatte. I tillegg vil skattefritaketkunne dekke utgifter til mat og aktiviteter og an-dre tilbud i barnehagen.

Plasser i bedriftsbarnehager finansiert gjen-nom arbeidsgiver er en privat fordel som den an-satte får gjennom sitt arbeidsforhold. Fordelenkan være betydelig for den enkelte og være et al-ternativ for arbeidsgiver til å tilby høyere lønn,som må skattlegges.

13.2.6 Nettoytelser versus bruttoytelser

Barnetrygd, kontantstøtte, økonomisk sosialhjelp,bostøtte, engangsstønad ved fødsel, grunn- oghjelpestønad, stønad til barnetilsyn og utdan-ningsstønad for enslig forsørger er skattefrie over-føringsordninger. Overgangsstønad for enslige

forsørgere og foreldrepenger er skattepliktig inn-tekt. For de skattbare overføringsordningene hen-ter staten noe av utgiftene inn igjen gjennom skat-tesystemet, og nettoytelsen er i realiteten dermedlavere. Hvor mye som beskattes, vil være avhen-gig av hver enkelt skattyters samlede inntekter,fradrag og formue. Skatten kan dermed ikke di-rekte tilordnes bestemte inntektskilder for å be-stemme nettoytelsen.

13.2.7 Skattefordeler i andre nordiske land39

Andre nordiske land har også enkelte skatteforde-ler som er relevante for barnefamilier. Noen avdisse ordningene er kun midlertidige, eller kan itillegg omfatte støtte til andre områder enn detsom er særlig relevant for barnefamilier.

Danmark

I Danmark gis det også et ekstra inntektsfradragfor enslige forsørgere (ekstra beskæftigelsesfradragfor enlige forsørgere). I Danmark er imidlertidgrunnlaget for fradraget, til forskjell fra i Norge,knyttet til arbeidsinntekt, og beregnes etter sats.Det gis slikt fradrag for inntil maksimalt 18 800DKK i 2016. Den maksimale skatteverdien av fra-draget er om lag halvparten av skatteverdien avfradraget for enslige forsørgere i Norge i 2016. Vi-dere gis det også i Danmark inntektsfradrag forbarnepass etter den såkalte Bolig Job ordningen.Ordningen er midlertidig og gjelder i 2016 og2017. Under ordningen kan det blant annet gis fra-drag for utgifter til barnepass i hjemmet og til le-vering og henting av barn til og fra skole og fri-tidsaktiviteter. Ordningen omfatter også utgiftertil en rekke andre ytelser til hjelp og istandsettelsei hjemmet generelt og er dermed ikke et særligfradrag for utgifter for barn. Fradraget for alle ut-gifter til slike tjenester gis med inntil 6 000 DKKper skattyter. Videre har Danmark innført enoverføring som skjer med skatteoppgjøret, somkalles grøn check, som er en kompensasjon forøkte energi- og miljøavgifter. I den grønne checkgis det et mindre ekstra tillegg til personer somhar barn under 18 år. Barnetillegget utgjør220 DKK per barn inntil to barn per år, altså mak-simalt 440 DKK. Denne overføringen er skattefriog avtrappes for inntekter over 379 900 DKK i

38 Dersom foreldrebetaling er lavere enn makspris, kan detgis skattefritt tilskudd over denne foreldrebetalingen.

39 Informasjonen om ordningene er i hovedsak innhentet frafinans- og skatteministeriene i de nordiske landene i juni 2016. Informasjon om det svenske RUT-avdraget er hentet herfra: w w w. rut av dr ag. s e


2016. Den grønne sjekken utbetales også dersompersonen ikke skulle ha inntekt og skatt.

Finland

I Finland gis det fra og med 2015 et barnefradragdirekte i skatten. Dette barnefradraget er midler-tidig og skal gjelde til og med 2017. Fradraget re-duseres med økt inntekt. Barnefradraget utgjør 50EUR per barn per år når foreldrene har felles for-sørgelse og 100 EUR per barn for enslige forsør-gere. Fradraget gis for inntil fire barn. Fradragetavtrappes for inntekt over 36 000 EUR. Barnefra-draget mistes dersom skattyter ikke har høye nokskatter som fradraget kan trekkes fra.

I motsetning til i Norge er det i Finland be-grenset fradragsmulighet for eksempelvis renteut-gifter ved boliglån og andre utgifter knyttet til for-mue i andre inntekter enn kapitalinntekter. Kunen viss prosentsats av et eventuelt underskudd inetto kapitalinntekter og inntil et beløp på 1 400EUR kan trekkes fra i andre inntekter fra lønn ogpensjon etc. (förvärvsinkomst). Dersom skattyterhar barn, økes maksimalt fradragsbeløp med400 EUR for ett barn og 800 EUR for to barn ellerflere. Det ekstra fradragsbeløpet kan deles liktmellom foreldrene.

Island

På Island gis det et ekstra inntektsfradrag til for-eldre som forsørger en ungdom med for liten inn-tekt til å forsørge seg selv. Ordningen gjelder i ho-vedsak skoleungdommer i alderen 16–21 år. Mak-simalt fradrag i 2015 er 355 000 ISK. Fradraget re-duseres når ungdommen får inntekt, og opphørerhelt ved en inntekt på 1 065 000 ISK.

Sverige

I Sverige kan man under ordningen med RUT-av-drag (RUT er en forkortelse for rengöring, under-håll og tvätt) blant annet få fradrag for barnepass ihjemmet samt utgifter til barnevakt, henting og le-vering til skole, fritidsaktivitet etc. En rekke andretjenester i hjemmet, som hagearbeid, renhold,flytting, IT-tjenester og personlig hjelp og omsorg,kan også dekkes av det samme fradraget. Fradra-get er et skattefradrag som gir direkte skattere-duksjon for 50 prosent av arbeidskostnaden oginntil 25 000 kroner for personer under 65 år.

Del VUtvalgets vurderinger og anbefalinger

for familiepolitikken


Kapittel 14

Målene med familiepolitikken

14.1 Målsettingen med offentlig støtte til barnefamilier

I mandatet heter det: «Utvalget skal drøfte hvasom bør være målsettingen med støtten til barne-familiene. Ser en bort fra andre forskjeller, harbarnefamilier vesentlig høyere utgifter enn andrefamilier. Samtidig er det betydelig forskjell i bar-nefamilienes økonomi, og barns oppvekst vil på-virkes av det. Utvalget skal drøfte i hvilken graden bør vektlegge fordelingshensyn og hensyn tilarbeidstilbudet ved utformingen av støtte til bar-nefamilier.»

Dette kapitlet redegjør først for generelle moti-ver for økonomiske overføringer til barnefamilierog prinsipper for fordeling. Utvalget er av denoppfatning at de konkrete målene som legges tilgrunn for utviklingen av familiepolitikken frem-over, må forankres i barnefamiliers situasjon iNorge i dag. For å utforme en relevant politikk måman forstå det samfunnet politikken skal virke i.Utvalget har med dette for øye lagt frem et bredtkunnskapsgrunnlag. Utvalgets prioriterte mål forfremtidens familiepolitikk blir her formulert ogdrøftet i lys av utvalgets analyse av barnefamilie-nes situasjon og utviklingen av eksisterende støt-teordninger. Dernest drøftes balanseringen av for-delingshensyn versus hensynet til arbeidstilbudeti utformingen av politikken særskilt.

Det er et par tiår siden en samlet vurdering avstøtten til barnefamiliene sist ble lagt frem i NOU1996: 13 Offentlige overføringer til barnefamilier.Longva-utvalgets mandat var å beskrive det offent-lige tjenestetilbudet og overføringsordningene.Det skulle legges spesiell vekt på fordelingsvirk-ningene for familier med og uten barn, hvordande slår ut for forskjellige familietyper, og på kvin-ners yrkesdeltakelse. Videre skulle utvalget vur-dere endringer med henblikk på utjevning langsde tre hensynene.

Situasjonen i dag er på mange måter en annenenn for 20 år siden. Familiemønstre og familie-praksiser er forandret, og så også barnefamiliersøkonomi. Det har vært dreininger i normer og

preferanser knyttet til familieliv. Flere sider ved deoffentlige støtteordningene til barnefamilier er en-dret i perioden.

14.2 Generelle motiver for støtte til barnefamilier

I NOU 1996: 13 ble det fremholdt at foreldrenehar hovedansvaret for å skape materiell trygghetfor barn og å gi barna en trygg og stimulerendeoppvekst. Ansvaret for barneomsorgen er et fellesanliggende for foreldrene. De offentlige ordnin-gene bidrar til å støtte opp om foreldrenes ansvarfor forsørgelse og omsorg. Det ble videre slått fastat det er stor enighet om at det offentlige gjennomtjenestetilbud og overføringsordninger skal med-virke til å dekke de særlige behovene som familiermed barn har, men at det kan være meningsfor-skjeller når det gjelder omfanget av ordninger ogvirkemidler. Dette er vesentlige utgangspunkterogså i dag.

Støtteordninger for barnefamilier utgjør ensentral del av fordelingspolitikken i Norge. For åoppnå familiepolitiske mål kan politikere gjørebruk av virkemidler som grovt sett kan deles i tre:kontantoverføringer, støtte via skattesystemet ogsubsidier av tjenester. Utvalgets mandat, som erreferert innledningsvis, peker på at barnefamilierhar høyere utgifter enn andre, og at det er for-skjeller i barnefamiliers økonomi. Disse to forhol-dene er sentrale motiver for tiltak rettet mot bar-nefamilier, og er blant de hensynene som ligger tilgrunn for de prinsippene for omfordeling som bledrøftet av Longva-utvalget.1

Ett prinsipp handler om omfordeling mellomfamilier med barn og personer uten barn – basertpå det faktum at barn medfører direkte og indi-rekte kostnader (utgifter, tidsbruk). Staten børkompensere disse kostnadene for å utjevne for-skjeller som oppstår mellom dem som forsørgerbarn, og dem som ikke gjør det. Barn er et gode

1 NOU 1996: 13.


for samfunnet. Dagens barn vil skape fremtidensvelferd, og staten bør anerkjenne foreldres bidragtil samfunnet.

Et annet prinsipp dreier seg om omfordelingmellom familier med barn, og tar utgangspunkt ibarns velferd. Den enkeltes livssjanser preges istor grad av den familien man vokser opp i; barnslivssjanser avhenger av den økonomiske, kultu-relle og sosiale kapitalen i opprinnelsesfamilien.Familien overfører og aktiverer sosiale fordelerog ulemper. Samfunnsmessige tiltak skal bidra tilå jevne ut ulike økonomiske og sosiale utgangs-punkt for barn. Barn kan ikke lastes for de økono-miske omstendighetene de vokser opp under.

Støtte til barnefamilier kan også betraktes somen omfordeling mellom generasjoner, det vil si enoverføring av inntekt mellom nålevende genera-sjoner, for eksempel omfordeling av ressurser fraeldre til barn. Det kan således være ønskelig å en-dre inntektsfordelingen mellom generasjoner.

Støtte til barnefamilier kan innebære en om-fordeling mellom livsfaser. Den avgjørende fasen ilivet er barndommen. Overføringer til barnefami-lier kan bidra til en bedre fordeling av levestan-dard mellom livsfaser, mellom fasen der man for-sørger barn, og faser der man ikke har forsørge-ransvar. Overføringer betraktes slik sett som lånmed fremtidig tilbakebetaling over skattesedde-len.

14.3 Barnefamiliers situasjon

Utviklingen i familiemønstre, familiers tidsbrukog økonomi er beskrevet i kapitlene 5, 6 og 7. I lø-pet av de siste 20 årene ble flere pågåendeutviklingstendenser forsterket.

Barnefamilier utgjør en synkende andel avnorske familiehushold. Men barn har en sentralplass i det norske samfunnet, og de aller flestekvinner – nærmere ni av ti – får barn. De blir imid-lertid mødre senere, og det er vanlig å få førstebarn når man er nærmere 30 år. Siden kvinnersom regel har en partner som er noen år eldreenn seg, er menn enda litt eldre når de blir fedre.At menn og kvinner har blitt eldre når de får barn,innebærer at de fleste er i jobb før de får barn, noesom utgjør et godt materielt fundament for forel-dreskap. Senere tidspunkt for fødsler synes ikke åha ført til lavere fruktbarhet; de fleste kvinner får igjennomsnitt to barn. Dette har bidratt til et stabiltrelativt høyt fruktbarhetsnivå i Norge, med vissefluktuasjoner. Hvorvidt de senere årenes nedganger en varig trend, er det for tidlig å si noe om.

Et annet trekk ved fruktbarhetsmønsteret erden ulike utviklingen for kvinner og for menn.Mens det tidligere var slik at kvinner med lav ut-danning hadde høyere fruktbarhet, er forskjellenei barnefødsler etter kvinners utdanningsnivå sågodt som visket ut. For menn er forskjellene etterutdanningsnivå motsatt, og forskjellene har økt.Menn med høy utdanning får flere barn enn mennmed lav utdanning. Andelen barnløse er også myehøyere blant menn enn blant kvinner. Særlig erdet en høy andel menn med lav utdanning som al-dri blir fedre.

De fleste barn blir født i familier med to for-eldre, foreldre som enten er gift eller samboende.Det er fremdeles vanlig blant foreldre å gifte seg,men ikke nødvendigvis før barna er født. Andelenbarn som fødes av enslig mor, har vært stabil overlang tid. En annen trend som har preget familie-mønstrene, er hyppigere samlivsbrudd. Når detgjelder brudd blant gifte, har det imidlertid værten liten nedgang i senere år, mens utviklingenblant samboere ikke er kjent. Mange barn opple-ver flere ulike familiekonstellasjoner i løpet avbarndommen, og barn kan ha foreldre som bådehar vært samboere, gift, skilt og etablert med nypartner. Å ikke ha en far som deltar i omsorgen,kan være en særlig belastning i dagens samfunn,med vekt på involverte fedre.2 Til tross for dennedynamikken i familieformer er det viktig å under-streke at det er mest vanlig at barn bor sammenmed begge foreldrene sine, enten de måtte væresamboere eller gift. Norske fedre deltar dessutenmer i barns liv etter at foreldrene har flyttet frahverandre.

Den internasjonale forskningen har gitt grunntil bekymring for en polarisering av konsekvenserav nye familiemønstre for barn langs sosioøkono-miske skillelinjer (kapittel 3). Også i Norge varie-rer barns familieressurser etter foreldrenes utdan-ningsnivå. Barn i familier med lavt utdanningsnivåhar blant annet langt større sannsynlighet for åoppleve samlivsbrudd. Når det gjelder foreldrestidsbruk til jobb og barn, summerer de gradviseendringene som har foregått over flere tiår, segopp til en ny hverdag for det store flertallet av for-eldre og barn: Realisering av likestilte foreldre-skap har tatt et langt skritt videre, og barnehagenhar blitt en ny viktig fellesarena for barn i førsko-lealder.

I de fleste barnefamilier er begge foreldrene ilønnet arbeid. Toinntektsfamilien har konsolidertsin posisjon. Utviklingen i mødres yrkesaktivitetavdekker to viktige tendenser: Mødre som

2 Syltevik 2015.


gruppe jobber mindre deltid, og mødre til de alleryngste barna har økt sin yrkesaktivitet betydelig.Med andre ord har mødres yrkesdeltakelse blitt li-kere fedres. Familier hvor både mor og far er ijobb, innebærer et godt inntektsgrunnlag, noesom er et viktig element i sikring av barns velferd.

Denne utviklingen har vært understøttet av etjevnt over godt arbeidsmarked, med lav arbeidsle-dighet og høy etterspørsel etter kvalifisert ar-beidskraft. Et velregulert arbeidsmarked med ihovedsak faste ansettelser og arbeidstidsbestem-melser som gir rom foreldreskap, har også bidrattpositivt.

En sterkere grad av likestilling i arbeidslivetgjenspeiles i en økende grad av likestilling i fami-lien. Mens mødre tar større del i lønnsarbeidet, såtar fedre større del i barneomsorgen. Menns rollesom fedre er i løpet av de siste 20 årene blitt om-formet, gjennom et skifte ikke bare i form av fore-stillinger og forventninger, men også praksiser.Fedres økte tid til barn er en medvirkende årsaktil at barns tid med foreldre ikke har blitt mindre,tross de store endringene i familiers tidsbruk.Foreldre bruker i dag mer aktiv tid til barn, ogbarn følges opp tettere både på skole og i fritid.Det stilles større krav til foreldres evne til å følgeopp barna sine. Barn har fått flere rettigheter ogen synligere plass i samfunnet.

Det likestilte foreldreskapet har blitt tydeli-gere både som praksis og norm. Denne endringener også synlig i hvordan foreldre i større grad de-ler på omsorgen for barna etter samlivsbrudd.Men selv om det har vært en klar konvergensmellom mødre og fedre i arbeidsliv og familieliv,er det fremdeles visse forskjeller mellom mødreog fedre i hvordan de innretter seg når de fårbarn, med konsekvenser for jobb og karriere.

Norske husstander har opplevd en sterk vel-standsvekst de siste tjue årene. Den store majori-teten av barnefamilier har tatt del i denne veksten.For eksempel har par med barn i skolealder enhøyere medianinntekt enn befolkningen for øvrig.Inntektsutviklingen har ikke vært like sterk for fa-milier med barn under skolealder, men også små-barnsfamiliene har opplevd økt kjøpekraft de sisteto tiårene. Gjeldsbelastningen har imidlertid ogsåsteget, i takt med sterk prisutvikling i boligmarke-det. Familier med barn i førskolealder har lavereinntekter og høyere gjeldsbelastning sammenlig-net med familier med skolebarn.

Det er også andre trekk ved utviklingen somgir grunn til bekymring. Til tross for at barnefami-lier flest har hatt en betydelig velstandsvekst, erdet en del barnefamilier som ikke har fulgt medpå denne utvikling. Andelen barn som vokser opp

i familier med lavinntekt, har ligget på rundt 10–12 prosent de siste årene. Sammenlignet med si-tuasjonen for 20 år siden er dette mer enn en for-dobling. En så vidt høy andel lavinntektsfamilierinnebærer en ny situasjon i Norge. Samme trender synlig også i de andre nordiske landene. Det erlikevel verdt å peke på at et omfattende tilbud avgratis eller sterkt subsidierte tjenester til barnefa-milier, som barnehage, skole og helsetjenester,ikke inngår i inntektsbegreper som ligger tilgrunn for relative fattigdomsmål. Dette modifise-rer de negative virkningene av lav inntekt, sam-menlignet med en del andre land.

Det er særlig to grupper som har hatt svakereinntektsutvikling enn andre familier. Den ene erenslige forsørgere. Enslige forsørgere er en sværtheterogen gruppe, men en økonomi der toinn-tektsfamilien legger listen for hva som er en van-lig familieinntekt, skaper ekstra utfordringer forenslige forsørgere. Enslige forsørgeres økono-miske situasjon er marginalt bedre enn det inn-tektstallene skulle tilsi dersom private barnebi-drag regnes med i inntekten.

Den andre er gruppen familier med innvan-drerbakgrunn. Den viktigste enkeltårsaken til øk-ningen i andelen lavinntektsfamilier er innvand-ring. Barnefamilier med innvandrerbakgrunn ut-gjør en stadig økende andel av familier som fallerunder det som i statistikken defineres som lavinn-tektsgrensen. Som i befolkningen ellers skyldeslav inntekt i vesentlig grad en svakere tilknytningtil arbeidsmarkedet. I familier med innvandrer-bakgrunn er det mindre vanlig enn i resten av be-folkningen at det er to voksne med lønnsinntekt,og flere familier har ingen inntekt fra lønnet ar-beid.

For 20 år siden var ikke innvandring noe temai familiepolitikken. Dette har endret seg radikalt.En periode med høy innvandring har preget fami-lieutviklingen, og et økende antall barn vokseropp med foreldre som er født i et annet land. Selvom innvandrere kan ha noen utfordringer som lig-ner hverandre knyttet til språk og integrering i enny kultur, er det viktig å understreke at familiermed innvandrerbakgrunn utgjør en sammensattgruppe. For barns velferd er det særlig foreldre-nes yrkesaktivitet som er avgjørende, og her erdet store variasjoner mellom ulike innvandrer-grupper. Familier som har arbeidsinnvandret fraØst-Europa, har for eksempel en yrkesdeltakelsehøyere enn snittet av den norske befolkningen iarbeidsaktiv alder, mens barnefamilier som kom-mer som flyktninger fra Afrika og Asia er blant demest fattigdomsutsatte gruppene i den norske be-folkningen.


14.4 Familiepolitikkens status

I NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til barnefa-milier ble det pekt på at settet av virkemidler i fa-miliepolitikken utgjør en blanding av kontantover-føringer og tjenester, som i varierende grad er ge-nerelle eller målrettet mot bestemte behov, og atsammensetningen av overføringer endrer seggjennom barnas livsløp. Kontantytelser ytes gjen-nom hele oppveksten, men for de yngste barnavar kontantytelsene dominerende. Når barna blirstørre, ytes en større del gjennom tjenestetilbu-det, og til de eldste barna var tjenester gjennomdet offentliges utgifter til utdanning dominerende.Det ble konstatert at overføringssystemet varsammensatt av mange ordninger, og at de sam-lede virkningene kan være vanskelige å overskue,både for den enkelte mottaker og for politiske be-slutningstakere.3

De økonomiske støtteordningene til barnefa-miliene er beskrevet i del IV. I løpet av de siste 20årene har den samlede støtten til barnefamilieneøkt betydelig når det gjelder det offentliges utgif-ter. Men den relative støtten til barnefamiliene harikke steget: Målt i andel av BNP har overførin-gene variert mellom 2,0 og 2,5 prosent i perioden.Sammenlignet med andre OECD-land ligger ande-len av overføringer til barnefamilier i BNP i Norgenoe over gjennomsnittet, men lavest blant de nor-diske landene. En relativt større andel av overfø-ringene utgjøres av tjenester.

Overføringssystemet har ikke blitt mindrekomplekst i løpet av denne perioden. Beskrivel-sene av de ulike ordningene i del IV viser at nyeordninger har kommet til, andre har ekspandertbetydelig, mens enkelte ordninger er blitt beskå-ret, og noen har hatt mindre justeringer. Bak deforskjellige ordningene ligger det ulike mål og be-grunnelser; disse har i noen tilfeller blitt forskjø-vet over tid. Foreldres forhold til ordningene harendret seg. Det gjelder hvor mange det er sommottar eller bruker de ulike ytelsene og tjenes-tene, og sosioøkonomiske kjennetegn ved forel-drene som mottakere og brukere. Foreldres synpå ordningene kan ha endret seg, noe som er kon-statert når det gjelder barnehagebruk for de min-ste barna. Familiepolitikken er utviklet i takt medendringer i familiemønstre i den norske majori-tetsbefolkningen. Med økt innvandring stilles poli-tikken overfor nye utfordringer.

Den norske familiepolitiske modellen har altsågjennomgått mange endringer og justeringer. Li-kestillingsmodellen – som understøtter at både

mødre og fedre er yrkesaktive og omsorgsperso-ner – har blitt styrket som hovedspor.

Kontantytelser utgjør fremdeles en betydeligoverføring til barnefamilier, og kontantytelsenehar samlet sett økt de siste 20 årene. Men utviklin-gen innen de enkelte ytelsene har til dels værtsvært ulik, noe som har endret profilen påytelsene.

Barnetrygden utgjorde 40 prosent av de kon-tante overføringene til barnefamiliene i 2015.Barnetrygden har de siste 20 årene vært gjennomnoen mindre justeringer, men av størst betydninger at den ikke har vært prisjustert siden 1996.Manglende prisjustering, sammen med den ve-sentlige forbedringen i økonomien til det storeflertallet av barnefamiliene, innebærer at barne-trygden utgjør en synkende andel av barnefami-liers inntekter. Dersom denne trenden fortsetter,vil barnetrygdens betydning for barnefamiliersøkonomi bli mindre og mindre.

Den største ekspansjonen i kontante overførin-ger gjelder foreldrepengeordningen, som i 2015sto for 47 prosent av kontantoverføringene til bar-nefamiliene. Foreldrepenger skattlegges imidler-tid, så statens reelle utgifter er altså noe lavere.Varigheten av foreldrepengene har økt betrakte-lig, noe som har skjedd gjennom flere utvidelserav fedrekvoten. Fedres individuelle rettigheter erbedret gjennom dette, og fedres rettigheter nårdet gjelder selvstendig opptjening har også blittstyrket. Fedre har tatt ut permisjon i takt medøkte/reduserte kvoter, og fedres rolle som om-sorgspersoner i familien har blitt utvidet. I løpet avde siste 20 årene har hovedtrenden vært at flereog flere mødre har opparbeidet rett til foreldre-penger; disse utgjør det store flertallet av mødre.Dette er en konsekvens av mødres økte yrkesakti-vitet. Det betyr samtidig at andelen mødre sommottar engangsstønad, har sunket betydelig.Denne trenden kan imidlertid være i ferd med åsnu, og siden 2012 har det vært en svak økning iandelen som mottar engangsstønad. En mulig år-sak er økt innvandring. Mødregruppen som mot-tar engangsstønad, har endret sammensetning, ogen økende andel har innvandrerbakgrunn. Medvedvarende høy innvandring vil andelen sannsyn-ligvis fortsette å øke. Engangsstønadens beløphar de senere årene blitt hevet vesentlig, senest i2017.

Kontantstøtten for ett–to-åringer er en kontan-tytelse som kom til i 1998, etter den familiepoli-tiske gjennomgangen som ble gjort for 20 år si-den. Støtten ble i 2012 redusert til å omfatte kunettåringer, men til gjengjeld har satsene økt kraf-tig, til 7 500 kroner per måned i 2017. I takt med3 NOU 1996: 13, side 198.


utbyggingen av barnehageplasser har andelen for-eldre som mottar kontantstøtte, sunket gradvishelt siden innføringen, med en særlig stor ned-gang etter den store barnehagesatsingen, somskjøt fart særlig fra midten av 2000-tallet. Foreld-regruppen som mottar støtten, har i denne proses-sen endret sammensetning. Mødre med lav utdan-ning og innvandrerbakgrunn utgjør en økende an-del.

Støtteordningene for enslige forsørgere hargjennomgått store endringer de siste 20 årene.Dette gjelder i første rekke overgangsstønaden.Varigheten av overgangsstønaden er sterkt forkor-tet, og kriteriene for å motta stønaden har blittstrammet inn flere ganger. Størrelsen på gruppensom mottar stønaden, har gjennom denne utvik-lingen minsket betraktelig. Det foreligger imidler-tid lite oppdatert forskningsbasert kunnskap omenslige forsørgere som gruppe for de siste 10–15årene.

Den endringen i perioden som har aller størstbetydning, er at tjenestetilbudet til småbarnsfami-liene er vesentlig styrket. Barnehagetilbudet harvært gjennom en omfattende ekspansjon i antalletplasser, foreldrebetalingen er redusert for alle, ogbetalingen for foreldre med lav inntekt subsidie-res ytterligere. De offentlige utgiftene til barneha-ger har dermed økt kraftig. Samtidig med økt til-gang på småbarnsplasser i barnehagene det sistetiåret har yrkesaktiviteten blant mødre med barnunder tre år økt (se kapittel 11). Tilgang til subsi-dierte tjenester inngår ikke i den måten man van-ligvis måler inntekt blant barnefamilier på. Omverdien av barnehagetjenester hadde vært lagt tilinntekten, ville det påvirket tallene for inntektsut-viklingen i positiv retning. Skolefritidsordningenhar også ekspandert, men dette er et tilbud somer sterkt varierende i innhold og kvalitet. Sett i lysav hvor mange timer barn tilbringer på SFO, erforeldrebetalingen relativt høy sammenlignet meden barnehageplass, og foreldrebetalingen variererdessuten mellom ulike kommuner. Det foreliggerimidlertid begrenset kunnskap om skolefritids-ordningen.

Fra å være et sterkt rasjonert tjeneste ble til-gang til barnehage en sosial rettighet i 2009. Bar-nehagen som arena for sosial investering i barnsutvikling og livssjanser tillegges økende vekt i fa-miliepolitiske begrunnelser. I løpet av de siste 20årene har barnehagen fått en ny og større betyd-ning for barns oppvekst og foreldres hverdagsliv.De aller fleste barn går i barnehage, 90 prosent avbarna i alderen ett–fem år. Flertallet av foreldre,på tvers av sosioøkonomiske skiller, ser på barne-hage som det beste omsorgstilbudet for barn i de

fleste aldersgrupper. Barnehagen har fått karak-ter av en sentral samfunnsinstitusjon med vidtrek-kende betydning som felles arena for barn.

14.5 Prioriterte mål for familie-politikken

Familiepolitikken har hatt, og vil måtte ha, fleremålsetninger. Det kreves et bredt spekter av vir-kemidler for å håndtere ulike samfunnsmessigeutfordringer knyttet til barns oppvekstsvilkår ogbarnefamiliers levekår.4 Det er ikke bare det en-kelte tiltak som har betydning, de samlede virk-ningene av familiepolitikken er også vesentlig.Ulike mål vil imidlertid kunne stå i konflikt medhverandre, og slike målkonflikter kan innebæredilemmaer som det ikke finnes enkle løsningerpå. Det er ofte flere hensyn som må balanseresmot hverandre.

Det er flere utvalg som har utredet ulike delerav familiepolitikken i de senere årene. For førstegang på 20 år har dette utvalget foretatt en bredgjennomgang av de sentrale ytelsene og tjenes-tene til barnefamiliene. Dette har gjort det mulig åfå et overblikk over helheten i overføringsordnin-gene, balansen mellom de ulike ordningene ogden samlede ressursbruken.

14.5.1 Normative og instrumentelle mål

Politiske tiltak kan begrunnes både normativt oginstrumentelt. Hva som bør være målsettingenmed familiepolitikken, kan begrunnes med ut-gangspunkt i overordnede prinsipper/verdier.Men målene kan også begrunnes pragmatisk, detvil si med at konkrete tiltak fører til bestemte gun-stige samfunnsmessige utfall. For eksempel kanet mål om å redusere barnefattigdom begrunnesnormativt med likhet og rettferdighet. Men detkan også begrunnes med at det vil gi barn bedrelivssjanser og hindre at fattigdom går i arv.

Det familiepolitiske systemet har som andredeler av velferdssystemet vokst frem som et resul-tat av konkurranse og kompromisser mellomulike interesser og verdier. Det betyr at det harvært, og er, ulike syn på normative spørsmål. Detkan også være ulike oppfatninger om hvordan ting«er», for eksempel om hvilke forhold som har på-virket hvilke utfall.5

I NOU 1996: 13 tolket Longva-utvalget sittmandat slik at de ikke så det som sin oppgave ådrøfte verdigrunnlaget i familiepolitikken. Utval-

4 NOU 1996: 13, side 124.


get ønsket derfor ikke å gi noen anbefalinger omhvordan foreldre bør innrette seg i skjæringsfeltetmellom barneomsorg og yrkesaktivitet.6 Videreskrev utvalget at dets medlemmer la ulik vekt påulike fordelingsdimensjoner, blant annet mellomeninntekts- og toinntektsfamilier, mellom kvinnerog menn, mellom enslige forsørgere og foreldresom lever sammen, og mellom foreldre med oguten barnehageplass.

Longva-utvalgets eksempler på meningsfor-skjeller tyder imidlertid på at det som ble oppfat-tet som viktige konfliktlinjer for 20 år siden, i min-dre grad er det i dag. Det synes å ha vært enøkende politisk konsensus om normative mål i fa-miliepolitikken, og det er gjerne virkemidlene deter uenighet om.7

14.5.2 Tre prioriterte mål

På bakgrunn av den kunnskapsbaserte gjennom-gangen av familiers situasjon og det eksisterendefamiliepolitiske systemet vil utvalget prioritere treoverordnede mål for den videre utviklingen avstøtten til barnefamiliene: i) gode oppvekstsvilkår,ii) like muligheter for barn, og iii) likestilte forel-dreskap gjennom yrkesdeltakelse og omsorg.

Utvalget er av den oppfatning at familiepolitik-ken også bør støtte opp om viktige samfunnsmål. INOU 1996: 13 ble det for eksempel fremholdt atoverføringene til barnefamiliene og barns opp-vekstsvilkår bør drøftes i lys av at håndtering avaldringen i befolkningen og andre utfordringerbygges opp rundt en barneorientert struktur ogen godt utdannet oppvoksende slekt som forenerarbeidsorientering med omsorgsansvar.8 Dette erfremdeles relevante hensyn. Ordninger bør ogsåutformes slik at de opprettholder tilliten til de fa-miliepolitiske ordningene og velferdsstaten. Blantmer generelle hensyn som bør inngå i vurderin-gen av tiltak, er at støtteordninger bør være over-siktlige for mottakere/brukere. Ordningene børogså gi forutsigbarhet og stabilitet i rammebe-tingelser. Videre er det en fordel med minst mulig

administrativt krevende ordninger. Det er ogsåviktig å unngå insentiver som virker mot sin hen-sikt, og som kan føre til misbruk av ordningene.

En relevant familiepolitikk kan ha store bådeprivate og offentlige gevinster.9 Selv om de di-rekte effektene av familiepolitikk ikke alltid er en-kle å påvise, må norsk familiepolitikk sies å ha gittgode resultater. Norge og de andre nordiske lan-dene peker seg positivt ut sammenlignet medOECD-gjennomsnittet når det gjelder familiepoli-tiske utfordringer knyttet til blant annet lav frukt-barhet og barnefattigdom.10 Familiepolitikken børderfor videreføre og forbedre ordninger som harbidratt til at de fleste unge mennesker i Norge øn-sker å få barn, og som sikrer foreldreskapet etgodt materielt utgangspunkt gjennom å tilrette-legge for at foreldre deltar i arbeidsmarkedet.

Gode oppvekstsvilkår

Barns rett til en god oppvekst er en grunnleg-gende rettighet. En god oppvekst handler særligom barns velferd her og nå. Barndommen har enegenverdi i seg selv. Barn må sikres både trygg-het, omsorg og kjærlighet og gode økonomiskeog materielle vilkår. Oppvekstsvilkår handler ogsåom å gi barn gode rammer for personlig utviklingog læring. Oppvekstsvilkårene for norske barn erbedre enn i de fleste andre land. Det gjelder bådebarns subjektivt opplevde velferd og de objektivematerielle forholdene de vokser opp under (kapit-tel 3).

Et viktig hensyn i familiepolitikken bør være atgode oppvekstsvilkår for barn i størst mulig gradsikres uavhengig av foreldrenes sosioøkonomiskestilling, inkludert arbeidsmarkedsstatus.

Like muligheter for barn

Gode oppvekstsvilkår for barn er også grunnleg-gende for barns fremtidige livssjanser. Støtte til ut-satte familier her og nå vil kunne forebygge nega-tive konsekvenser i fremtiden, blant annet hindreat fattigdom går i arv. Det er også en investering istabile sosiale og økonomiske relasjoner i det nor-ske samfunnet, som bidrar til grunnlaget for høysosial tillit i samfunnet.

Forskjeller i familiers økonomiske og sosialeressurser skaper ulikhet i barns livssjanser. Det eret samfunnsmål å redusere sosiale forskjeller.Grunnlaget for barns like muligheter skapes gjen-nom en lik adgang til og et likt utbytte av læring.

5 Se diskusjon av muligheten til å komme frem til konsensusom prinsipielle utgangspunkter i NOU 2012: 1 Politikk forlikestilling. Å utrede det prinsipielle grunnlaget for norskpolitikk for kjønnslikestilling inngikk i mandatet. Andreutvalg har også drøftet normative problemstillinger, somFordelingsutvalget i NOU 2009: 10. Utvalgets mandat varblant annet å beskrive fordeling, analysere drivkrefter ogkomme med forslag til tiltak for en jevnere fordeling. Utval-get drøftet hva som skal fordeles, og hvordan det skal for-deles, blant annet basert på prinsipielle grunner til likhet.

6 NOU 1996: 13, side 194.7 Ellingsæter 2016.8 NOU 1996: 13, side 198.

9 OECD 2011.10 OECD 2011.


Et særskilt mål er å sikre at mulighetene for barnmed innvandrerbakgrunn er mest mulig like an-dre barns.

Oppvekst i familier med vedvarende lavinntektkan være problematisk og kan gi barn dårligeremuligheter til å realisere sitt eget potensial. Menulikhet mellom barn kan også skrive seg fra andreforhold enn forskjeller i materielle ressurser.Ulike foreldreressurser, i form av stabile familie-forhold og tidsinvesteringer i barn, bidrar også tilå skape ulikheter i barns utviklingsmuligheter oglivssjanser. Familiepolitikken bør støtte opp omtjenester som barnehage, skole og SFO, som i allefall delvis kan kompensere for sosiale forskjellersom oppstår på bakgrunn av forskjeller i ikke-materielle foreldreressurser.

Likestilte foreldreskap gjennom yrkesdeltakelse og omsorg

Et viktig utgangspunkt for norsk familiepolitikk erå styrke ordninger som støtter videre opp om et li-kestilt foreldreskap. Målet om at flest mulig skalkunne velge å få barn og samtidig ta utdanning el-ler være i jobb, har bred politisk støtte i Norge.11

Likestilte foreldreskap har positive virkningerbåde for samfunnet og for foreldre og barn.

En høy andel av arbeidsstyrken er foreldre, ogforeldres yrkesdeltakelse er viktig for det økono-miske grunnlaget for velferdsstaten.12 Høy kvin-nelig yrkesdeltakelse og relativt høy fruktbarhethar vært avgjørende bidrag til norsk arbeidsliv ogøkonomi. Det gir viktige skatteinntekter og bidrartil å dekke samfunnets arbeidskraftbehov, noesom er sentrale dimensjoner i opprettholdelsen avden norske velferdsstaten. Beregninger viser atøkt kvinnelig sysselsetting har hatt stor betydningfor verdiskapningen i samfunnet.13

I arbeidet for reell likestilling inngår det å mot-arbeide kjønnsstereotypier når det gjelder bådekvinners og menns muligheter. Likestilling i forel-dres omsorg for barn innebærer begge foreldresrett til å gi omsorg, og barnets rett til å få omsorgfra begge foreldre, også etter samlivsbrudd.Kjønnslikestilling i arbeidsliv og familie er også etspørsmål om rettferdighet.14

I et samfunn som det norske, der toinntektsfa-milien danner grunnlaget for familiers velferd, harhusholdninger som faller utenfor dette mønsteret,en større risiko for lav inntekt. Den viktigste årsa-

ken til fattigdom blant barnefamilier er at forel-drene ikke er yrkesaktive. Visse grupper av bar-nefamilier er mer utsatte enn andre: Enslige for-eldre har kun én inntekt, og mange familier medinnvandrerbakgrunn har en svak tilknytning til ar-beidsmarkedet. Stor innvandring til Norge fraland utenfor Europa kan bidra til en vekst i antal-let barnefamilier med lav inntekt. Lønnet arbeid erdet viktigste elementet i bekjemping av barnefat-tigdom.

På et samfunnsøkonomisk nivå vil en høyereandel ikke-sysselsatte innebære svakere skatte-inngang. En svekkelse av velferdsstatens øko-nomi vil føre til strammere prioriteringer i velferd-stilbudet. Familiepolitikkens utfordring er å balan-sere virkemidler som kan trygge barns velferd,samtidig som de støtter opp under foreldres delta-kelse i arbeidsmarkedet.

14.5.3 Nærmere om vekting mellom hensynet til fordeling og arbeidsinsentiver

Ifølge mandatet skal utvalget drøfte særskilt i hvil-ken grad en bør vektlegge fordelingshensyn oghensyn til arbeidstilbudet ved utformingen av støt-ten til barnefamiliene. Disse to hensynene skaperi mange sammenhenger målkonflikter, og avvei-ninger mellom dem står sentralt i utvalgets for-slag. Arbeidslinja ligger til grunn for mye av dennorske politikkutformingen. I det ligger at detskal lønne seg å jobbe. Samtidig er det bred enig-het om at forskjeller i inntekt og levekår til en vissgrad skal utjevnes ved hjelp av statlig politikk.Overføringer mellom grupper eller personer kanskje på flere måter, for eksempel gjennom skatte-systemet, gjennom overføringsordninger ellergjennom at det offentlige tilbyr gratis eller subsi-dierte tjenester.

I de fleste tilfeller fører slike tiltak for jevnereinntektsfordeling til svekkede insentiver til å ar-beide. Økonomisk støtte er i mange ordningerprøvd mot inntekt. Støtten avkortes med høyereinntekt, enten progressivt eller ved faste grenser.Det betyr at en person mister hele eller deler avstøtten ved å øke arbeidsinnsatsen. Slike ordnin-ger er derfor problematiske. Dette er diskutert ikapittel 3 i relasjon til de familiepolitiske virkemid-lene.

Målkonflikten mellom fordeling og arbeidsin-sentiver vil man praktisk sett ikke kunne kommeutenom, men den kan håndteres på mer eller min-dre gode måter. Det er viktig å understreke at av-veiningene mellom disse hensynene ikke er sta-tiske størrelser, men endres som konsekvens avsamfunnsutviklingen. For eksempel kan den økte

11 Innst. 390 S (2015–2016).12 NOU 2009: 10, side 274.13 Østbakken 2016b.14 NOU 2012: 15.


innvandringen til Norge bety en annen avveiningmellom fordeling og arbeidstilbud i visse tilfeller.Men samtidig kan det være problematisk å leggefor stor vekt på foreldres arbeidsinsentiver når deter snakk om grupper som har svært begrensede

muligheter til å komme i lønnet arbeid. Utvalgethar i sine anbefalinger forsøkt å avveie disse hen-synene mot hverandre i den grad det har vært mu-lig.


Kapittel 15

Utvalgets vurderinger og anbefalinger

15.1 Overordnede synspunkter

Familiepolitikken utgjør et viktig sett av virkemid-ler med betydning for barnefamiliers situasjon oglevekår. Støtteordningene inngår i den mulighets-strukturen som mødre og fedre står overfor i val-gene knyttet til yrkesarbeid og omsorg. Familie-politikk virker også tilbake på samfunnet. En vel-lykket politikk for investering i barns sosiale, kog-nitive og emosjonelle utvikling er avgjørende foren gunstig samfunnsutvikling på lang sikt.

De sentrale familiepolitiske virkemidlene hargitt gode familieliv for det store flertallet av barne-familier. Ordninger som støtter opp om foreldresyrkesaktivitet bør videreføres og forbedres. Ord-ninger som trygger og gir forutsigbare inntektertil dem som ikke kan jobbe, må videreutvikles.

Et hovedprinsipp for familiepolitikken børvære individuelle rettigheter for den enkelte forel-der. Reell likestilling mellom foreldre fordrer likerettigheter som grunnlag.

Utvalgets anbefalinger springer ut av en rekkeavveininger. Én avveining er mellom universelleog behovsprøvde ordninger. En annen avveininger mellom kontantytelser og tjenester. Ifølge man-datet skal utvalget vurdere om enkelte overførin-ger helt eller delvis bør erstattes av tjenestetilbudeller aktivitetsbaserte ytelser for barn og ungdom-mer, og foreslå hvilke tjenester eller ytelser dette iså fall bør gjelde. En tredje avveining er mellomhensyn til fordeling og til arbeidstilbud. Ifølgemandatet skal utvalget drøfte i hvilken grad manbør vektlegge fordelingshensynet og hensynet tilarbeidstilbudet ved utformingen av støtten til bar-nefamiliene. Disse to hensynene skaper i mangesammenhenger målkonflikter, og representerer etav de grunnleggende dilemmaene knyttet til utfor-mingen av velferdspolitikken generelt.

Dagens familiepolitiske system er komplekst,og har vokst frem gjennom mange år. På bak-grunn av en helhetlig gjennomgang av ordnin-gene fremmer utvalget en rekke forslag til effekti-visering, forenkling og koordinering av den sam-lede familiepolitiske innsatsen. I forslagene har ut-

valget i tråd med mandatet sett hen til Norges for-pliktelser, herunder EØS-avtalen, og vurderteventuelle konsekvenser forslagene vil ha for ek-sport av trygdeytelser. Videre har utvalget vur-dert økonomiske, administrative og andre vesent-lige konsekvenser på kort og lang sikt av utval-gets anbefalinger.

Ifølge mandatet skal utvalgets forslag utredesinnen uendrede budsjettrammer. Dette setterrammer som gjør det nødvendig å prioritere. Sam-tidig kan det være grunner til å tenke utover disserammene når familiepolitikken skal utformes forde kommende årene. Investeringer i barns velferdhar store samfunnsmessige konsekvenser på kortog lang sikt. Økt innvandring skaper særlige utfor-dringer når det gjelder de målene utvalget menerbør prioriteres, både med henblikk på å sikrebarns levekår her og nå, å investere i barns fremti-dige utvikling og å fremme likestilte foreldreskap.Utvalget vil dessuten spesielt peke på den bekym-ringsfulle veksten i omfanget av lavinntekt blantbarnefamilier. Økt omfordeling innad blant barne-familiene kan bidra et stykke på vei. Men det ervanskelig å opprettholde og bedre velferden fordet store flertallet av barnefamilier, og samtidigredusere barnefattigdommen vesentlig innenforuendrede budsjettrammer. Økte ressurser ogoverføringer vil trolig være nødvendig, blant an-net til kommunene der mange av oppgavene knyt-tet til barns oppvekstsvilkår skal løses.

Familiepolitikken kan heller ikke alene løsealle problemstillinger knyttet til barnefamiliers le-vekår. Mange av de utfordringene fremtidens fa-milier vil stå overfor, påvirkes av ulike sider vedsamfunnsutviklingen og av andre politikkområ-der. Utviklingen på arbeidsmarkedet, lavkonjunk-turer og sammenhengen mellom foreldres kom-petanse og tilgang på arbeidsplasser vil ha direkteinnvirkning på barns velferd. Utviklingen i ar-beidslivet og arbeidslivspolitikken er også avgjø-rende for utjevning av kjønnsforskjeller i lønn ogkarriere knyttet til foreldreskap. De overordnederammene for sosial utjevning og fattigdomsbe-kjempelse legges i den økonomiske politikken,


den generelle fordelingspolitikken og integre-ringspolitikken.

I det følgende gjøres det først rede for hoved-punktene i anbefalingene til ny familiepolitikk, et-terfulgt av en kortfattet oversikt over alle anbefa-lingene. Detaljerte vurderinger og anbefalingervedrørende de enkelte ytelsene og tjenestene blirderetter presentert. Til slutt følger anslag overbudsjettmessige konsekvenser.

15.2 Ny familiepolitikk: hovedpunkter

Her beskrives først de to hovedkomponentene ianbefalingene til en ny familiepolitikk. Den førstedreier seg om foreldrepengeordningen – Likestilteforeldreskap: sosial utjevning, individuelle rettighe-ter og likedeling – og anbefales av utvalget. Den an-dre hovedkomponenten dreier seg om innretnin-gen på barnetrygden og barnehagetilbudet. Mo-dellen – Universelle ordninger i en ny tid: fra kon-tantytelser til tjenester – anbefales av utvalgets fler-tall. Mindretallet har valgt en annen modell.

Utvalget står samlet bak de fleste anbefalin-gene (se avsnitt 15.2.3). I tråd med mandatet eranbefalingene utredet innenfor uendrede budsjet-trammer. Den samlede økonomiske rammen forflertallets og mindretallets forslag er tilnærmetlik.

15.2.1 Likestilte foreldreskap: sosial utjevning, individuelle rettigheter og likedeling

Utvalget anbefaler at det innføres en foreldrepen-geordning som omfatter alle foreldre. Videre an-befales det at foreldre gis individuelle rettigheter,og at foreldrepengeperioden deles likt mellom for-eldrene. Anbefalingen støtter opp om utvalgetsprioriterte mål om gode oppvekstsvilkår og like-stilte foreldreskap.

Felles foreldrepengeordning

Et sentralt mål for norsk familiepolitikk har gjen-nom flere tiår vært å legge til rette for at bådekvinner og menn kan kombinere yrkesaktivitetmed omsorg for små barn. Foreldrepengeordnin-gen har sikret at en av foreldrene kan ta omsorgfor barnet hjemme i barnets første leveår ved åkompensere for tap av inntekt. Ordningen har hattstor betydning for kontinuiteten i kvinners yrkes-aktivitet i forbindelse med barnefødsler. Dagensforeldrepengeordning er meget god med tanke påkompensasjonsgrad og lengde. Utvalget mener

det er viktig å opprettholde en god foreldrepenge-ordning.

Foreldrepengeordningen forutsetter at forel-drene har vært i arbeid før fødselen. Mødre somikke har opparbeidet rett til foreldrepenger førfødselen mottar en engangsstønad. Mottakere avengangsstønad er en heterogen gruppe. Mødremed innvandrerbakgrunn er sterkt overrepresen-tert, og utgjør en økende andel av gruppen. Andregrupper er studenter og unge enslige mødre, somikke har startet å arbeide og dermed heller ikkehar opptjent rett til foreldrepenger. Det er en øktsannsynlighet for at barn av mødre som mottarengangsstønad, vokser opp i fattige familier. Ogsåfedrene i disse familiene har lavere inntekt ennsnittet, og mange er uten inntekt. Skillet mellomforeldre med og uten opptjening bidrar til å for-sterke sosiale skjevheter; det er stor forskjell påom man er innenfor eller utenfor foreldrepenge-ordningen.

Utvalget foreslår en ny foreldrepengeordningsom innebærer at alle foreldre får rett til foreldre-penger. En felles foreldrepengeordning inne-bærer at engangsstønaden avvikles og erstattes avløpende foreldrepenger. For yrkesaktive beregnesytelsen på grunnlag av forelderens inntekt etterde samme reglene som i dag. Foreldre som harhatt svært lav eller ingen inntekt, vil med forslagetfå foreldrepenger på minstenivå, som settes til 2 G(p.t. 185 152 kroner). Stønaden skal være skatte-pliktig. Dette innebærer en betydelig økning avstønaden til foreldre med ingen eller liten forutgå-ende yrkesaktivitet.

Løpende minsteytelse vil ha en god fordelings-profil, og vil utjevne forskjeller mellom grupper avmødre og fedre i den tidlige fasen av foreldreska-pet. Utvalget mener at det er viktig å skape stabileøkonomiske rammer rundt familien den første ti-den. På den andre siden bør ikke ytelsen settes såhøyt at den kommer i konflikt med arbeidslinja.Utvalget ser at foreldrepenger til alle uavhengigav yrkesaktivitet vil bety at kvinner i mindre gradenn i dag vil ha et insitament til å søke arbeid i enperiode før de planlegger å få barn, eventuelt ogsåmellom fødsler. En felles foreldrepengeordningsom omfatter alle foreldre, vil imidlertid være enforenkling og forbedring, og legge bedre til rettefor deling av foreldrepengeperioden mellom morog far.

Individuelle rettigheter

Utvalget mener at tiden er kommet for å gi for-eldre individuelle rettigheter. Dersom mor og farreelt sett skal behandles som likeverdige om-


sorgspersoner, bør hver av dem ha rett til forel-drepenger uavhengig av den andre.

Innføringen av en fedrekvote i foreldrepenge-ordningen i 1993 var det første skrittet mot å gifedre individuelle omsorgsrettigheter. En øremer-ket del for far har virket klart normgivende; dettas ofte for gitt at far benytter seg av sine tilmålteuker. Regelen gjør det lettere for fedre som øn-sker å ta ut permisjon, da de slipper å «forhandle»med mor og arbeidsgiver. Fedrekvoten satte igang en normaliseringsprosess i det norske sam-funnet av synet på menn som omsorgspersoner.1

Det har vært mange vilkår og begrensningerknyttet til fedres uttak av foreldrepenger, og fort-satt er fars rett til foreldrepenger avhengig avmors aktivitet før og etter fødsel. Et sentralt argu-ment har vært at når fars rett til foreldrepenger eravhengig av mors aktivitet, kan det anspore mortil å gå ut i eller gjenoppta arbeidet, slik at far kanta ut foreldrepenger. Utvalget mener at hensynettil arbeidsinsentiver er viktig, men hensynet til in-dividuelle rettigheter må her veie tyngre. Individu-elle rettigheter har flere positive virkninger. Fedresom ønsker det, vil få en mer reell mulighet til detgodet det er å delta i omsorgen for barna sine, ogdet vil bidra til å styrke kvinners mulighet til delta-kelse i arbeidslivet. En likere deling av permisjo-nen vil kunne bidra til en allmenngjøring og nor-malisering av permisjonsfravær blant arbeidsta-kere, på tvers av kjønn, og barn vil kunne få bedrekontakt med begge foreldre. Utvalget mener ogsåat det fortsatt skal være slik at foreldrene ikkeskal kunne ta ut foreldrepenger samtidig.

Likedeling

Utvalget mener at fedrekvoten har fungert godt,men at den ikke er tilstrekkelig for å sikre jevneredeling av permisjonen. Fedrekvoten er en reformsom har hatt en lang modningstid, og ført til vik-tige endringer i menns omsorgspraksiser, med po-sitive konsekvenser for både barn og foreldre.Men fedres permisjonsuttak begrenses i stor gradtil den til enhver tid gjeldende kvoten. Mødre tarut egen kvote samt mesteparten av den delbarepermisjonen.

Tiden er kommet for å ta neste skritt mot like-stilte foreldreskap. Utvalget går inn for en todeltpermisjon. Av helsemessige grunner er tre ukerfør fødsel og de første seks ukene etter fødsel for-beholdt mor. Utover dette bør perioden deles i tolike deler. De resterende 40 ukene deles likt, slikat mor og far får 20 uker hver.

Likedeling av permisjonen legger til rette forat far kommer tidlig inn i omsorgen av barnet.Dette forventes å styrke utviklingen av relasjonenmellom far og barn. Likedeling legger opp til atfedre er hjemme alene med barnet for å unngå atde forblir sekundære omsorgspersoner. Likede-ling vil gjøre at arbeidsgivere kan forvente at kvin-nelige og mannlige søkere vil komme til å ha om-trent like langt fravær fra arbeidet som følge aveventuelle foreldrepermisjoner. Likedeling vil for-dele byrdene ved permisjonsfravær likere mellomarbeidsplasser.

15.2.2 Universelle ordninger i en ny tid: fra kontantytelser til tjenester

Utvalgets flertall, medlemmene Brækhus, El-lingsæter, Fasting, Håkonsen, Kvande og Markus-sen, anbefaler at det innføres gratis barnehage foralle barn, og at barnetrygden målrettes, og satsenøkes. Dette innebærer at en universell kontantyt-else til barnefamiliene veksles inn mot en univer-sell tjeneste. I tillegg gis barnetrygd til de familienesom trenger det mest. Anbefalingen støtter opp omutvalgets prioriterte mål om gode oppvekstsvilkår,like muligheter for barn og likestilte foreldreskap.

Innføring av universell barnetrygd i Norge et-ter krigen, var et stort fremskritt. Begrunnelsenfor innføringen var å minske forskjellene i leve-standard mellom forsørgere og ikke-forsørgere.2

Trygden ble utbetalt til mor, og dette ga kvinnerråderett over penger på et tidspunkt de færrestehadde egne inntekter. Femti år senere er situasjo-nen for barnefamiliene en ganske annen. I detstore flertallet av barnefamilier har både mor ogfar lønnet arbeid, og disse familiene har en ganskegod økonomi.

I løpet av de siste 20 årene har de familiepoli-tiske prioriteringene dreid fra kontantytelser til bar-nehagetjenester. Et av de største familiepolitiskefremskrittene i de senere årene er utbygging avbarnehagesektoren. Dette har ført til at det storegapet mellom barnehagetilbudet og foreldrenes et-terspørsel mer eller mindre har blitt borte. Redu-sert foreldrebetaling og innføring av rett til barne-hageplass har også styrket tilbudet vesentlig.

Det er flere grunner til at utvalgets flertall me-ner at neste fase i satsningen på barnehage er ågjøre den gratis for alle barn. Universelle ordnin-ger antas i seg selv å ha positive egenskaper, blantannet for oppslutningen om velferdsstaten ogdens legitimitet. Det er også grunn til tro at en vi-dereutvikling av barnehagen som inkluderende

1 Kvande & Brandth 2016. 2 Haave 2013.


fellesinstitusjon, vil ha stor positiv betydning somintegrasjonsarena. Gratis barnehage vil styrkebarnehagens nye samfunnsrolle som fellesarenafor alle barn i Norge og deres foreldre, på tvers avsosiale og økonomiske skillelinjer. Det offentligefinansierer allerede det meste av utgiftene til bar-nehager, omkring 86 prosent. Å innføre gratis bar-nehage er beregnet til å koste 11,6 milliarder.Dette inkluderer økning i etterspørselen, som eren ønsket effekt.

Men det viktigste argumentet for gratis barne-hage er barnehagens betydning for barns opp-vekst og utvikling. Det er bred enighet om at bar-nehager er et gode for barn. De aller fleste barngår i barnehage, men ikke alle. Gratis barnehagevil senke terskelen for bruk av barnehage, ogenda flere vil kunne nyte godt av tilbudet. Somledd i utjevningen av barns livssjanser er det vik-tig å investere i de yngste barna. Dette gjelderikke minst de barna som vil ha størst utbytte avbarnehage for språkutvikling og sosiale og kogni-tive stimulanser. Barnehagen er ikke bare et posi-tivt bidrag til investering i barns læring, den harbetydning også for barns velferd her og nå, gjen-nom deltakelse i fellesskapet med andre barn.

Gratis barnehage vil gjøre det mer lønnsomt åjobbe for småbarnsforeldre. Utvalgets forslag omå innføre kvartalsvise opptak i barnehagene vil itillegg lette overgangen fra foreldrepermisjon tilarbeid for foreldre som i dag må vente opptil ethalvår på rett til barnehageplass.

Gratis barnehage i bytte mot barnetrygd inne-bærer en omfordeling mellom familiefasene, frafasen der familien har eldre barn, til fasen derman har barn i førskolealder. Det er flere argu-menter for en slik omfordeling.

Omfordelingen tar hensyn til at de økono-miske behovene varierer mellom familiefasene. Ifasen med mindre barn har de aller fleste familierutgifter til barnetilsyn, utgifter man ikke har i fa-sen med eldre barn. Barnehage er en nødvendigtjeneste for yrkesaktive foreldre. Fasen med yn-gre barn er også en fase der inntektene er klart la-vere og gjeldsbelastningen høyere enn i fasenmed eldre barn. Dessuten har familier med yngrebarn i mindre grad tatt del i inntektsveksten desiste to tiårene sammenlignet med familier medeldre barn, selv om reduserte barnehageprisertrolig betyr at forskjellene er noe mindre.

Flertallet foreslår at barnetrygden målrettesved hjelp av inntektsprøving og at satsen heves.Denne modellen reduserer utgiftene til barne-trygd med rundt 9 milliarder kroner, sammenlig-net med dagens barnetrygd, og gir rom for priori-tering av gratis barnehage til alle barn. Inntekts-

prøving av barnetrygden vil medføre administra-tive merkostnader. Samtidig medfører flertalletsforslag om innføring av gratis barnehage at deninntekstprøvde foreldrebetalingen avvikles, noesom vil føre til administrative besparelser. Avvik-ling av dagens inn- og utveksling av ulike beløpmellom foreldrebetaling, skattefradrag og kontan-toverføringer utgjør en vesentlig forenkling.

Et viktig mål med å gi målrettet og forsterketbarnetrygd i tillegg til gratis barnehage er at detvil bidra til å redusere omfanget av barnefattig-dom. Barnetrygden utgjør en relativt større andelav inntekten for barn i husholdninger med laveinntekter. Familiene nederst i inntektsfordelingenhar blitt hengende etter i inntektsutviklingen, ogflere barn vokser opp i familier med lavinntekt.Enslige foreldre er en gruppe med svakere inn-tektsutvikling enn andre grupper, og enslige for-eldre med lavinntekt vil derfor motta utvidet bar-netrygd. Et argument som kan tale mot inntekts-prøvd barnetrygd, er at beregninger tyder på atdet kan svekke foreldrenes arbeidsinsentiver, førstog fremst mødrenes. Den økte kvinnelige syssel-settingen de siste tiårene, gir imidlertid grunnlagfor å forvente synkende atferdsresponser for nor-ske kvinner. Det synes som om atferdsmønsterettil kvinner nærmer seg det man ser for menn.3

Dersom økte kontantoverføringer gjør detmindre lønnsomt å jobbe, vil det kunne svekke fa-miliens materielle grunnlag på lengre sikt. Menutvalgets flertall mener at det er riktig å prioriterebedre materielle levekår for barn her og nå, uav-hengig av foreldrenes yrkesaktivitet. Ifølge SSBsberegninger, vil de to komponentene i flertalletsmodell samlet bidra til en reduksjon i andelenbarn i husholdningen med lavinntekt, med 1,6prosentpoeng (se vedlegg 1).

Flertallets samlede forslag representerer dess-uten en betydelig administrativ forenkling sam-menlignet med dagens system. Administrasjon avmoderasjonsordningene for foreldrebetaling i bar-nehage er ressurskrevende, men blir med utval-gets forslag overflødig. I tillegg vil fjerningen avde ulike skattefradragene bidra til administrativforenkling. Til gjengjeld medfører forslaget ommålretting av barnetrygden en administrativ kost-nad.

Dissens

Utvalgets mindretall, medlemmene Pedersen, Syl-tevik og Thoresen, går inn for å opprettholde ogrevitalisere den universelle barnetrygden som et

3 Vedlegg 1, avsnitt 2.1.


sentralt element i familiepolitikken og vil forenkleog styrke den eksisterende moderasjonsordnin-gen for foreldrebetaling i barnehager heller enn åprioritere en fullstendig avvikling av foreldrebeta-lingen.

Konkret foreslår mindretallet å skattlegge bar-netrygden, og at disse skatteinntektene pluss ettillegg på 2,5 mrd. kroner anvendes til en betyde-lig satsøkning i ordningen. En hovedmålsetningmed barnetrygden er å kompensere for forskjel-lene i økonomiske behov mellom familier med oguten barn. Etter mindretallets vurdering har densterke velstandsutviklingen i Norge over de sistetiårene ikke gjort det mindre aktuelt å kompen-sere barnefamiliene for kostnadene som følger avdet å forsørge barn. Den universelle barnetryg-den sikrer foreldre et tilskudd til forsørgelsen avbarna gjennom hele oppveksten. Det er ettermindretallets oppfatning grunn til å legge vekt påat oppslutningen og legitimiteten til en kontan-toverføring styrkes ved at den gis til alle barn,fremfor at det lages en ordning som bare kommeren mindre andel av barnefamiliene til gode. Denforeslåtte satsøkningen vil dessuten innebære enmoderat styrking av barnetrygdens rolle i be-kjempelsen av barnefattigdom.

Det andre hovedelementet i mindretallets for-slag er å videreføre den delvise foreldrebetalingeni barnehager, samtidig som den eksisterende mo-derasjonsordningen for familier med lav inntektforenkles og styrkes. Forslaget innebærer at brukav barnehage blir helt gratis for familier medsvært lave inntekter. Mindretallet vil dessuten, ilikhet med flertallet, fjerne foreldrefradraget.Mindretallet mener at den foreslåtte styrkingen avmoderasjonsordningen for foreldrebetaling i bar-nehage vil sikre at ingen barnefamilier unnlater åbruke barnehage på grunn av dårlig råd, og føretil økt bruk av barnehage blant de gruppene derbehovet er størst.

I motsetning til flertallets forslag innebærermindretallets forslag ingen vesentlige endringer ibalansen mellom kontantytelser og subsidieringav tjenester, i den samlede støtten til barnefamili-ene. Det har i løpet av de siste 20 årene skjedd ensterk forskyvning i denne balansen til fordel forsubsidierte tjenester, men mindretallet ser ingensterke argumenter for helt å avvikle kontantytel-ser til fordel for tjenester i familiepolitikken.Mindretallets prinsipielle syn er at økte investerin-ger i barnehager og skole bør finansieres solida-risk av befolkningen som helhet og ikke finansi-eres ved innstramminger som ensidig rammerbarnefamilienes økonomi og levekår her og nå.

Mindretallets forslag tar videre sikte på i ho-vedsak å opprettholde balansen i den samledestøtten mellom familier med barn i ulike aldre.Flertallets forslag innebærer en sterk omfordelingav den samlede støtten til fordel for småbarnsfa-miliene og til ulempe for familier med eldre barn.Mindretallet erkjenner at en slik omlegging kanbegrunnes med at småbarnsfamiliene i gjennom-snitt har lavere inntekter enn familiene med eldrebarn, men vil peke på at konvensjonelle mål påinntekt ikke tar hensyn til at eldre barn har størrematerielle behov enn småbarn.

Mindretallets modell innebærer en moderatstyrking av fordelingsprofilen til familiepolitikkeni favør av barn i familier med dårlig råd. Detteskjer gjennom tiltak både med hensyn til kontant-ytelsene (økte utgifter til barnetrygd samt forbe-drede fordelingsegenskapet gjennom skattleg-ging) og med hensyn til tjenestene (styrket mode-rasjonsordning for foreldrebetaling i barneha-gene).

Mindretallet erkjenner at flertallets forslagsamlet sett vil gi en noe sterkere reduksjon i fattig-domsratene enn mindretallets forslag, men detteoppnås ved hjelp av en inntektsprøving av barne-trygden som innebærer en ekstra marginalskattpå 13,5 prosent for barnefamilier med midlere inn-tekter. Både ut fra legitimitets- og rettferdighets-hensyn og ut fra hensynet til arbeidstilbud ogskatteproveny er dette uheldig. Skal man oppnåen klart sterkere reduksjon av barnefattigdom-men enn det som følger av mindretallets forslag,bør det skje ved å øke skattebyrden på hele be-folkningen og ikke gjennom en behovsprøving avbarnetrygden, som i realiteten fungerer som ensærskilt skatt på barnefamilier med midlere inn-tekter.

15.2.3 Samlet oversikt over anbefalinger

– Innføring av målrettet barnetrygd (avsnitt15.3.1) (dissens).

– Foreldrepenger (avsnitt 15.3.2):– Innføring av individuell rett til foreldrepen-

ger og likedeling av foreldrepenger mellomforeldrene. Tre uker før fødsel og seks ukeretter fødsel reserveres mor, de resterendeukene fordeles med 20 uker på mor og 20uker på far. Fortsatt skal ikke foreldrenekunne ta ut foreldrepenger samtidig.

– Dagens kompensasjonsgrad og lengde be-holdes.

– Foreldre som ikke har opptjent rett til forel-drepenger, tilkjennes en løpende minstey-telse på 2G. Ytelsen er individuell, med en


varighet på 9 + 20 uker for mor og 20 ukerfor far. For enslige forsørgere er ytelsensvarighet 49 uker.

– Varigheten for uttak av foreldrepenger kor-tes inn fra tre år til to år.

– Engangsstønaden ved fødsel og adopsjon avvi-kles og erstattes av løpende minsteytelse i for-eldrepengeordningen (avsnitt 15.3.2).

– Kontantstøtten avvikles (avsnitt 15.3.3).– Barnehage (avsnitt 15.3.4):

– Innføring av gratis barnehage (dissens).– Innføring av kvartalsvise opptak i barneha-

gen.– Sterkt subsidiert eller gratis SFO vurderes inn-

ført på sikt. Innholdet i SFO-tilbudet må utre-des (avsnitt 15.3.5).

– Stønader til enslig mor eller far etter kapittel 15i folketrygden avvikles, inklusive overgangs-stønad, stønad til barnetilsyn, utdanningsstø-nad og tilskudd til flytting (avsnitt 15.3.6).

– Dagens ordning med bidragsforskott behol-des, men en oppjustering utredes (avsnitt15.3.7).

– De særskilte stipendene fra Lånekassen til stu-denter med barn avvikles, erstattes av den lø-pende minsteytelsen i foreldrepengeordningen(avsnitt 15.3.8).

– Barnetilleggene i trygdeytelsene beholdes,standardisering bør utredes (avsnitt 15.3.9)(dissens).

– Bostøtten utredes, med tanke på oppjusteringog en styrking for barnefamilier (avsnitt15.3.10).

– Skattefordeler til foreldre avvikles. Dette gjel-der foreldrefradraget, særfradraget til ensligeforsørgere, skatteklasse 2, samt skattefritak forarbeidsgivers tilskudd til barnehage (avsnitt15.3.11).

15.3 Utvalgets vurderinger av eksisterende ordninger og utvalgets anbefalinger

I dette avsnittet gjøres det rede for utvalgets vur-deringer av eksisterende overføringer og tjenes-ter til barnefamilier. De ulike ytelsene gjennom-gås og drøftes hver for seg. Alle vurderinger ogforslag til endringer er gjort på bakgrunn av enhelhetsvurdering av den samlede familiepolitik-ken.

15.3.1 Barnetrygden

I dag er barnetrygden en universell ytelse somalle barnefamilier mottar, uavhengig av inntekt.Det gis utvidet barnetrygd til enslige forsørgere.Det gis også et eget småbarnstillegg til personermed full overgangsstønad, som har barn i alderennull til tre år. I statsbudsjettet for 2017 er barne-trygdutgiftene anslått til 15,2 milliarder kroner.

Utvalget er i mandatet bedt om å gjøre flerespesifikke vurderinger av barnetrygden:– vurdere om barnetrygden bør ha en ulik profil

rettet mot ulike barnefamilier– vurdere ulike modeller for omfordeling av bar-

netrygden slik at den i større grad målrettesmot fattige familier, for eksempel behovs-prøving.

I forlengelsen av dette er utvalget bedt om å:– drøfte effekten av en behovsprøvd barnetrygd

på insentivene til arbeid.– vurdere om barnetrygden bør omgjøres til

skattefradrag.

Barnetrygdens svekkede betydning

Barnetrygden ble sist oppjustert i samsvar medprisstigningen i 1996. Dette innebærer at det harvært en betydelig nedgang i realverdien av barne-trygden de siste 20 årene. Dersom barnetrygdsat-sen hadde blitt oppjustert med prisstigningenhadde satsene vært over 50 prosent høyere ennde er i dag. Totalutgiftene til barnetrygd ville værtom lag 7,9 milliarder kroner høyere. Besparelsenpå statsbudsjettet ved at barnetrygden ikke er pri-sjustert, har de senere årene ligget på drøyt 300millioner kroner årlig. Hvis barnetrygden videre-føres nominelt også i årene fremover, vil realver-dien av barnetrygden reduseres, og den vil få sta-dig mindre betydning for barnefamilienes øko-nomi.

I likhet med befolkningen for øvrig har barne-familiene de siste 20 årene opplevd en betydeliginntektsvekst. Veksten har vært litt raskere for fa-milier med eldre barn enn for småbarnsfamiliene.Samtidig har det vært en økning i andelen barne-familier nederst i inntektsfordelingen.4 Barne-trygden er en viktig inntektskilde først og fremstfor barn i husholdninger med lave inntekter.5

Nedgangen i barnetrygdens realverdi har derforsærlig hatt en negativ betydning for økonomien tilbarnefamilier nederst i inntektsfordelingen.

4 Epland & Kirkeberg 2014.5 Epland & Kirkeberg 2014.


Et argument for manglende prisjustering avbarnetrygden har vært at man har prioritert styr-king og utbygging av tjenestetilbudet til barnefa-milier, fremfor en økning i kontantoverføringene.Dette gjelder særlig barnehageutbyggingen oginnføringen av makspris i foreldrebetalingen forbarnehage, men også økningen i skattefradragetfor utgifter til pass og stell av barn, samt innførin-gen av gratis læremidler i videregående opplæ-ring. Det er imidlertid etter utvalgets oppfatning,ikke opplagt at økte offentlige investeringerinnenfor oppvekst- og utdanningsområdet burdedelfinansieres ved å redusere realverdien av bar-netrygden, særlig når dette har sterkest negativvirkning for de barnefamiliene med lavest inntekt.Hvis økte investeringer i oppvekst- og utdannings-området sees på som et kollektivt samfunnsan-svar, vil det være mer naturlig å fordele finansier-ingsbyrden av tjenester som barnehage på helebefolkningen.

Behovsprøving som alternativ til universell barnetrygd

Tidligere utvalg som har omtalt barnetrygden,har lagt til grunn at hensikten med barnetrygdener omfordeling fra personer uten barn til demmed barn, alternativt en overføring til livsfasenhvor man har barn, fra andre livsfaser.6 Dette erbegrunnet med at den som forsørger barn, har ut-gifter som andre ikke har.

Dagens universelle barnetrygd er et treffsik-kert instrument for å omfordele fra dem utenomsorg for barn til dem med omsorg for barn.Barnetrygden er imidlertid et lite treffsikkert vir-kemiddel dersom formålet skal være å utjevneøkonomisk ulikhet mellom barnefamiliene.7 Bar-netrygdens har størst relativ betydning for hus-holdningsøkonomien til barnefamilier nederst iinntektsfordelingen. Som påpekt ovenfor, har bar-netrygden over tid blitt redusert i realverdi ogbarnetrygdens betydning som et fattigdomsredu-serende tiltak har blitt svekket.

For å styrke barnetrygdens omfordelende pro-fil, innenfor en gitt budsjettramme, finnes detulike måter barnetrygden kan innrettes på. En be-hovsprøving av barnetrygden etter inntekt vil gien mer presis og kostnadseffektiv målretting avstøtten mot barnefamiliene med størst behov.Samtidig reiser inntektsprøving av barnetrygdenen rekke problemstillinger. Inntektsprøving kanføre til svekkede arbeidsinsentiver8 ved at den ef-

fektive marginalskatteraten i gitte inntektsinter-valler øker, og kan dermed føre til at folk jobbermindre. Dette vil særlig gjelde for kvinner som iutgangspunktet har svak tilknytning til arbeidsli-vet. De statiske fordelingsvirkningene av en om-legging fra universell til behovsprøvd barnetrygdvil derfor antakelig være bedre enn de langsiktigefordelingsvirkningene som inkluderer mottaker-nes tilpasninger av arbeidstilbudet. Den dyna-miske virkningen innebærer at dersom foreldrenereduserer arbeidstilbudet som følge av en omleg-ging til en behovsprøvd barnetrygd, vil dette ogsåendre arbeidstilbudet ytterligere.

Videre medfører en omlegging til en behovs-prøvd ordning flere praktiske utfordringer. Detmå vurderes hvilken inntekt barnetrygden skalgraderes mot, eventuelt hvilket skattegrunnlagden skal inngå i, dersom den skal bli skattepliktig.Det må også vurderes om man kun skal ta hensyntil mottakerens inntekt, eller til husholdningenssamlede inntekt. Dersom man skal legge hushold-ningens inntekt til grunn, må det videre vurderesom dette også skal gjelde for samboerhusholdnin-ger der barna ikke er felles, og om man også skalta hensyn til inntekten til foreldre barna ikke borhos. Dette vil medføre ulike grader av administra-tive kostnader.

Alternative former for målretting

I tillegg til inntektsprøving finnes det andre, merindirekte måter å målrette barnetrygden på somkan være aktuelle, og som ikke har de sammeugunstige insentiveffektene på arbeidstilbudet.Dette kan være målretting basert på antallet barneller etter familietype, særlig enslige foreldre.Dagens barnetrygd inneholder allerede en slikomfordeling rettet mot enslige foreldre. En indi-rekte målretting er mindre treffsikker enn en di-rekte inntektsprøving av barnetrygden, dersommålet er å rette barnetrygden inn mot lavinntekts-grupper. Likevel er ekvivalent husholdningsinn-tekt lavere blant familier med flere barn og blantenslige foreldre.9 Dette tilsier at en målretting avbarnetrygden etter antallet barn og husholdnings-type i stor grad vil treffe lavinntektsgrupper. Utval-get mener at det kan være gode grunner til å vide-reføre den profilen som allerede ligger inne i bar-netrygden, med å gi en ekstra barnetrygd til ens-lige foreldre, siden en slik innretning i stor gradtreffer lavinntektsgrupper uten å svekke arbeidsin-sentivene. Siden inntektsprøving kan føre til at folkarbeider mindre, er det ikke sikkert at fordelings-6 Se NOU 1996: 13 og NOU 2009: 10.

7 NOU 2011: 7.8 Se kapittel 3, samt avsnitt 3.4 i vedlegg 1. 9 Se avsnitt 4 i vedlegg 1.


virkningene, når arbeidstilbudsvirkninger hensyn-tas, er like gode som de statiske fordelingsvirknin-gene av en omlegging til behovsprøvd barnetrygd.Å inkludere enslig forelder som kriterium for åmotta ekstra barnetrygd kan være en god måte åoppnå bedre fordeling på uten at det går på bekost-ning av hensynet til arbeidsinsentiver.

Fordelingsutvalget10 vurderte i sin utredningblant annet fordelingsvirkninger av å gjeninnføresøskentilleggene og pekte på at dette ville ha godefordelingsvirkninger. Bakgrunnen er at søskentil-legget særlig vil tilfalle husholdningene i de nedreog midtre inntektsdesilene. Utvalget har ikke sær-skilt vurdert søskengradering av barnetrygden,men i stedet konsentrert seg om å drøfte behovs-prøving mer generelt.

Barnetrygd som skattefradrag

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere om bar-netrygden skal omgjøres til et skattefradrag. Deter ikke presisert hva formålet med en slik omleg-ging eventuelt skulle være. Dersom formålet eromfordeling, må skattefradraget avkortes motinntekt. Skattesystemet er i hovedsak individba-sert. Dersom man ønsker å legge hushold-ningsinntekten til grunn for avkortingen av barne-trygden, er derfor skattesystemet lite egnet. Vi-dere vil omgjøring av barnetrygden til et skatte-fradrag innebære at personer med lav eller ingenskattbar inntekt (for eksempel hjemmeværendemødre) ikke vil kunne utnytte fradraget og der-med vil miste barnetrygden. For å unngå uheldigefordelingsvirkninger kan man innføre «negativskatt», slik at personer uten høy nok skattbar inn-tekt også får nytte av fradraget. Dette vil i prinsip-pet tilsvare en utbetalt ytelse. Mottakeren måimidlertid vente til skatteoppgjøret året etter inn-tektsåret for å få ubenyttet skattefradrag utbetalt.Barnetrygden fra NAV utbetales i motsetning tildette hver måned, slik at det i teorien kan tas hen-syn til husholdningens løpende inntektssituasjon.I praksis vil det være en avveining mellom ønsketom mest mulig riktige og oppdaterte opplysningerog kostnadene knyttet til administrering av ord-ningen.

Utvalget viser til at en rekke fradrag og sær-ordninger i skattesystemet allerede er vurdert avflere andre utvalg, senest av Skatteutvalget11 ogfør det mer omfattende av Skauge-utvalget.12

Skauge-utvalget poengterte at jo mer målrettet

støtten skal være, desto mindre egnet er skatte-og avgiftssystemet som virkemiddel. Dette fordislik målrettet støtte til spesielle grupper, aktivite-ter eller virksomheter gjerne gis etter oppfyllelseav bestemte kriterier og det kan være behov forkompetanse og systemer skattemyndigheteneikke har. Skauge-utvalget mente en burde be-grense ulike fradrag i personbeskatningen somikke har karakter av utgifter til inntekts erver-velse eller gir vesentlige administrative besparel-ser sammenlignet med ordninger på utgiftssiden.Skauge-utvalget pekte særlig på at direkte overfø-ringer er mer egnet til å støtte prioriterte grupperenn sosialt begrunnede fradrag og særordninger iskattesystemet.

I lys av argumentene over vurderer utvalget atdet er klare faglige anbefalinger mot å innføre etnytt særskilt fradrag. Det vises også til at Skatteut-valget foreslo å avvikle en rekke særskilte fradrag,deriblant foreldrefradraget. Utvalget foreslår itråd med Skatteutvalget og Skauge-utvalgets an-befalinger å avvikle skattefradragene rettet motbarnefamiliene for å forenkle og rendyrke støttentil barnefamiliene i færre ordninger på utgiftssi-den.

I mandatet er utvalget bedt om å vurderehvilke konsekvenser eventuelle forslag vil ha foreksport av trygdeytelser. Innlemming av barne-trygden i skattesystemet må antas ikke å påvirkeeksporten av ytelsen. Personer som arbeider iNorge, skatter som hovedregel til Norge, og vildermed også nyte godt av et skattefradrag.

Dermed vil en innlemming i skattesystemet ipraksis også kunne medføre plikt til eksport avytelsen gjennom innrømmelse av fradrag. Innlem-ming av barnetrygden i skattesystemet er derforhverken et effektivt eller egnet virkemiddel for åredusere eksporten av ytelsen. Et eventuelt ønskeom å redusere trygdeeksporten er derfor ikke etargument for å innføre et skattefradrag til erstat-ning for barnetrygden.

Modeller for behovsprøving av barnetrygd

En behovsprøving av barnetrygden må utformesslik at den ikke gir uforholdsmessig høye margi-nalskatter. Samtidig vil det være en avveining mel-lom hensynet til å holde marginalskatten på et ri-melig nivå og det å imøtekomme de økonomiskebehovene i familier med lav inntekt. Barns rett tilgode oppvekstsvilkår her og nå må veies mot hen-synet til å styrke arbeidsinsentivene til disse bar-nas foreldre.

Utfordringene knyttet til svekkede arbeidsin-sentiver ved en inntektsprøving kan illustreres

10 NOU 2009: 10.11 NOU 2014: 13.12 NOU 2003: 9.


ved å se på effektiv marginalskatt som følge av av-kortingsregler, samt på arbeidstilbudseffekter.Den effektive marginalskattesatsen kan forståssom den skatten man reelt sett betaler av denneste kronen man tjener, og tar hensyn til bådeskattesatsen på arbeid og endringer i nettooverfø-ringer den enkelte mottar. Høye effektive margi-nalskatter oppstår gjerne i forbindelse medytelser som avkortes mot inntekt, enten ved fastebeløp eller gradvis. Forskning viser at økt margi-nalskatt vil føre til lavere arbeidstilbud, da det blirmindre lønnsomt å arbeide.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra utval-get gjennomført analyser som viser hvordan inn-tektsprøving av barnetrygden virker inn på inn-tekten til barnefamilier i ulike inntektsdesiler,samt hvilke effekter en inntektsprøving vil ha påarbeidstilbudet.13

Kort oppsummert viser analysene at alle mo-dellene som omfordeler barnetrygd til lavinn-tektsgrupper, svekker arbeidsinsentivene somfølge av at marginalskatten på arbeidsinntekt økeri større eller mindre grad, avhengig av den effek-tive marginalskatten modellen genererer. Hvorstor økningen i marginalskatten blir som følge aven inntektsprøving av barnetrygden, vil avhengeav hvordan en inntektsprøving utformes. Når bar-netrygden tas bort ved et gitt inntektsnivå, blirmarginalskatten langt over 100 prosent i et inn-tektsintervall. Mildere former for inntektsprøvingkan oppnås ved at barnetrygden fases ut med etfast beløp (for eksempel ved at man mister 10 ørebarnetrygd for hver ekstra krone man tjener) overet lengre inntektsintervall. Det innebærer at mar-ginalskatten blir eksempelvis 10 prosentpoenghøyere enn det som følger av skattesystemet.

Utvalget har, med utgangspunkt i SSBs bereg-ninger, foretatt en særskilt vurdering av to alterna-tive modeller for omlegging av barnetrygden.

Den ene modellen innebærer en målrettingved hjelp av inntektsprøving. I denne modellen bin-des barnetrygden til 0,25 ganger folketrygdensgrunnbeløp (G) for husholdninger med lav inn-tekt. Med utgangspunkt i G-verdien per 1. mai2016 vil dette utgjøre 23 144 kroner årlig. Det erlagt til grunn at enslige forsørgere får barnetrygdfor ett ekstra barn, tilsvarende dagens ordningmed utvidet barnetrygd. Inntektsgrensene for åmotta ytelsen er satt til 5,2 G for parhusholdnin-ger og 4,2 G for enslige forsørgere. Dette tilsvarerhenholdsvis 481 400 kroner og 388 800 kronernetto inntekt. Barnetrygdbeløpet på 0,25 G perbarn avtrappes med 13,5 øre per krone hushold-

ningsinntekten øker utover den fastsatte inntekts-grensen. For en parhusholdning med to barn vildermed barnetrygden falle helt bort når inntektenoverstiger 818 700 kroner. Den effektive marginal-skatten i intervallet mellom 478 000 og 818 700kroner vil dermed øke med 13,5 prosentpoeng.For en enslig forsørger med to barn faller ytelsenhelt bort når inntekten overstiger 511 100 kroner.Dette gir tilsvarende en økning i den effektivemarginalskatten for enslige forsørgere i inntekt-sintervallet mellom 386 000 kroner og 511 100kroner. Denne modellen er beregnet å kosterundt 6 milliarder kroner, og reduserer utgiftenetil barnetrygd med rundt 9 milliarder kroner i for-hold til dagens universelle barnetrygd. Modellengir rom for en vesentlig omprioritering av midlertil andre formål.

Modellen innebærer en økning i barnetrygdblant husholdninger i den nederste delen av inn-tektsfordelingen, særlig i nederste desil. For hus-holdninger med over middels inntekt faller ord-ningen med barnetrygd nesten helt bort. Model-len medfører en reduksjon i andel barn i hushold-ninger med lavinntekt på 1,7 prosentpoeng fra re-feransen. På grunn av at barnetrygden faller heltbort for dem med høyere inntekter, innebærermodellen også en jevnere inntektsfordeling, somillustreres ved en nedgang i Gini-koeffisienten. Påden andre siden viser SSBs modellkjøringer atinntektsprøvingen vil resultere i en nedgang i ar-beidstilbudet. Det vises til vedlegg 1 for en nær-mere spesifikasjon av de beregnede virkningeneav modellen.

Inntektsprøving av barnetrygden vil troligogså innebære en økning i kostnadene til adminis-trasjon av barnetrygden. Størrelsen på merkost-nadene vil imidlertid avhenge av mulighetene forå automatisere prosessen.

Den andre modellen utvalget har vurdert, eren styrking og skattlegging av den universelle barne-trygden. I denne modellen skaleres dagens barne-trygd opp med en sats lik 1,79 og skattlegges somlønn. Barnetrygden før skatt økes altså til 20 836kroner årlig. Forslaget innebærer i tillegg at dettilføres 2,5 milliarder kroner i friske midler til ord-ningen. Denne modellen er i større grad likdagens universelle ordning, der hovedformålet erå omfordele mellom husholdninger med og utenforsørgeransvar.

Skattlegging gjør at barnetrygden blir noemer omfordelende enn med dagens system, menreduksjonen i andelen barn under fattigdoms-grensen er beregnet å bli mindre enn ved modell1. Skattlegging vil ifølge SSBs beregninger redu-sere omfanget av barn i lavinntektsgruppen med13 Se avsnitt 6.3, vedlegg 1.


0,6 prosentpoeng fra referansen. Modellen harimidlertid sterkere effekt på fordelingen, illustrertmed en større nedgang i Gini-koeffisienten ennmodellen med inntektsprøving.

Modellkjøringene fra SSB tyder på at model-len med skattlegging av barnetrygden vil ha liteninnvirkning på arbeidstilbudet.

Skattesystemet er i hovedsak individbasert, ogdet kan være kostnadskrevende og komplise-rende å avvike fra dette prinsippet. Av praktiskeårsaker vil modellen med skattlegging av barne-trygden derfor innebære at barnetrygden behovs-prøves basert på mottakerens skattbare inntekt.

Utvalgets anbefalinger

Utbetaling av barnetrygd til begge foreldre

Utvalget anbefaler at barnetrygden som hovedre-gel bør utbetales til begge foreldrene: halvpartentil mor og halvparten til far. Likestilt foreldreskaper en prioritert målsetning for familiepolitikken.En likedeling av barnetrygden mellom foreldrenebygger opp under dette målet.

Etter dagens regler er det den av foreldrenesom har barnet boende fast hos seg, som har retttil barnetrygd, og som får denne utbetalt. Hvis for-eldrene ikke bor sammen og skriftlig har avtalt atbarnet skal bo fast hos begge, har hver av forel-drene rett til halvparten av barnetrygden. Etterdagens regler utbetales barnetrygden til mor hvisforeldrene bor sammen, med mindre foreldrenehar gitt NAV beskjed om at barnetrygden skal ut-betales til far.

Utvalget mener prinsipielt at foreldre bør haindividuelle rettigheter. Begge foreldre har i ut-gangspunktet et like stort økonomisk ansvar forbarnet, og ytelser til barnefamilier bør derfor au-tomatisk deles likt mellom foreldre som sammenhar omsorg for og forsørgeransvar for barnet.Dette vil være et signal om at forsørgelse av barner begge foreldrenes ansvar. Utvalget ser at det itilfeller med svært liten eller ingen kontakt mel-lom barnet og den av foreldrene barnet ikke borfast hos, kan være mindre hensiktsmessig at denbarnet ikke bor fast hos, skal få utbetalt halve bar-netrygden. Utvalget mener derfor at i tilfeller derforeldrene ikke bor sammen, skal barnetrygdenkun deles i tilfeller der barnet har delt bosted. Ut-valget legger til grunn at foreldrene også skal deleden utvidede barnetrygden, slik det også er etterdagens regelverk.

Innføring av målrettet barnetrygd

Utvalgets flertall, medlemmene Brækhus,Ellingsæter, Fasting, Håkonsen, Kvande ogMarkussen, går inn for at barnetrygden gis en nyprofil med en sterkere omfordeling til familiermed lav inntekt. For å oppnå dette ønsker flertal-let å innføre en inntektsprøving av barnetrygdenhvor samtidig satsen for utbetalt barnetrygd he-ves i tråd med modellen for inntektsprøving, pre-sentert foran. Med en inntektsprøvd ytelse vilman kunne målrette barnetrygden mot de hushol-dene med størst behov for en kontantytelse ogsamtidig øke størrelsen på utbetalingen for dennegruppen. I tillegg vektlegger flertallet at dennemodellen gir rom for omprioritering av midler tilgratis barnehage.

Utvalgets flertall har i sin vurdering lagt vektpå at målet om å sikre barn gode oppvekstsvilkårher og nå bør veie tyngre enn behovet for å sikrede mest optimale arbeidsinsentivene for foreldre.Flertallet ønsker å understreke at selv sværtsterke arbeidsinsentiver ikke i alle tilfeller vilkunne sikre foreldre et betalt arbeid. Foreldrenesverdi på arbeidsmarkedet skal ikke være avgjø-rende for barns velferd. En inntektsprøvd ytelsevil være mer målrettet mot å redusere omfangetav lavinntekt blant barnefamilier.

Flertallet mener videre at dagens ordning medutvidet barnetrygd til enslige foreldre kan videre-føres i en inntektsprøvd barneytelse. Flertallet harikke særskilt vurdert om søskentillegg bør innfø-res i en inntektsprøvd barnetrygd.

Flertallet erkjenner at modellen med målrettetbarnetrygd vil kreve mer administrative ressurserenn dagens barnetrygd. På dette området har ut-valget i sin anbefaling valgt å legge vekt på effek-tiv målretting av ordningen, over hensynet til for-enkling. Samtidig innebærer flertallets samledeforslag forenklinger på andre områder.

En behovsprøving av barnetrygden mot inn-tekt gjør det nødvendig å ta stilling til hvilket inn-tektsgrunnlag som skal legges til grunn. Behovs-prøving basert på samlet husholdningsinntektbrukes for andre ordninger, som for eksempelmoderasjonsordningen i barnehagen, og synessom et fornuftig prinsipp. Barnetrygden til hverav foreldrene behovsprøves basert på summen avinntekten til mottakeren og dennes eventuelle ek-tefelle/samboer, uavhengig av om ektefellen/samboeren er forelder til barnet. For foreldre sombor sammen, betyr dette at de får utbetalt like myei barnetrygd hver, behovsprøvd ut fra deres sam-lede inntektssituasjon. For foreldre som ikke borsammen behovsprøves barnetrygd til hver av dem


uavhengig av hverandre, ut fra hver deres hus-holdning. Å medregne inntekten til en samboersom ikke er forelder til barnet, kan begrunnesmed at det er økonomiske fordeler ved å bosammen og dele husholdningsutgiftene. Det ermed på å spisse ordningen mot de husholdnin-gene som trenger barnetrygden mest. For for-eldre som bor som enslige behovsprøves barne-trygden basert på personenes individuelle inn-tekt. I tillegg foreslår utvalget som nevnt at ens-lige foreldre fremdeles skal motta ekstra barne-trygd.

Ifølge utvalgets egne beregninger, vil omtrent39 prosent av alle familier med barn under 18 årmotta behovsprøvd barnetrygd med flertallets for-slag.

Flertallsforslagets virkninger for ulike familie-typer illustreres av figur 15.1 og figur 15.2.

Flertallet vil understreke at modellen med mål-rettet barnetrygd vil gi en betydelig kostnadsbe-sparelse i forhold til dagens barnetrygd ogmindretallets modellalternativ. Flertallets tilslut-ning til denne modellen må derfor sees i særligsammenheng med flertallets hovedforslag om å er-statte universelle ytelser med universelle tjenester.

Utvalget er bedt om å vurdere hvilke konse-kvenser forslagene vil ha for eksport av trygdey-telser. Som omtalt i avsnitt 9.1.1, utbetales barne-trygd til EØS-området etter reglene i EUs trygde-forordning. Dersom Norge reduserer omfanget avbarnetrygden, blir det også lavere eksport av

ytelsen. Utvalgets flertall legger til grunn at ogsåden mer målrettede barnetrygden som foreslås,må utbetales til EØS-området. Den praktiske gjen-nomføringen, inkludert eventuell inntektsprøvingav barnetrygden mot inntekt i et annet land, måvurderes i den videre oppfølgingen av forslaget.

Dissens

Utvalgets mindretall, medlemmene Pedersen, Syl-tevik og Thoresen, går inn for å videreføre barne-trygden som en universell ytelse til alle barnefa-milier og vil samtidig videreføre den eksisterendeordningen med utvidet barnetrygd til enslige for-sørgere. Med henblikk på å oppnå en forsiktigmålretting av ordningen i forhold til foreldrenesinntekt foreslår mindretallet å la barnetrygdeninngå i den skattepliktige inntekten. Disse skatte-inntektene og om lag 2,5 milliarder kroner, i til-legg, anvendes til å øke satsene i den universellebarnetrygden, slik at de totale netto-utgiftene tilbarnetrygd øker noe sammenlignet med dagensnivå. Konkret foreslås det å skalere opp satsenemed en faktor 1,79, slik at barnetrygden for ettbarn vil utgjøre 20 836 kroner (tilsvarende 0,22G).Mindretallet går videre inn for at satsene for bar-netrygden justeres i takt med grunnbeløpet i fol-ketrygden.

Mindretallet legger vekt på at barnetrygdenfortsatt skal kompensere alle barnefamilier forkostnadene som følger med å forsørge barn, og at

Figur 15.1 Målrettet barnetrygd for par med barn. Estimert årlig utbetaling for par med barn, etter nettoinntekt og antall barn

Kilde: Utvalgets egne beregninger

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

0

69 4

32

138

864

208

296

277

728

347

160

416

592

486

024

555

456

624

888

694

320

763

752

833

184

902

616

972

048

1 04

1 48

0

1 11

0 91

2

1 barn 2 barn 3 barn

Figur 15.2 Målrettet barnetrygd for enslige foreldre. Estimert årlig utbetaling for par med barn, etter nettoinntekt og antall barn

Kilde: Utvalgets egne beregninger

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

90 000

100 000

0

69 4

32

138

864

208

296

277

728

347

160

416

592

486

024

555

456

624

888

694

320

763

752

833

184

902

616

972

048

1 04

1 48

0

1 11

0 91

2

1 barn 2 barn 3 barn


den fortsatt skal gi ekstra kompensasjon for merut-giftene som følger av å ha eneomsorg for barn.Samtidig vil den foreslåtte økningen av barnetryg-dens nettoverdi for familier med lave og midlereinntekter innebære en moderat styrking av barne-trygdens rolle i bekjempelsen av barnefattigdom.Det er etter mindretallets oppfatning grunn til ålegge vekt på at oppslutningen og legitimiteten tilen kontantoverføring styrkes ved at den gis til allebarn fremfor at det lages en ordning som bare kom-mer en mindre andel av barnefamiliene til gode.

Inntektsprøving av barnetrygden i tråd medflertallets forslag innebærer en betydelig økningav den effektive marginalskatten for store grup-per av barnefamilier med midlere inntekter.Mindretallet vurderer dette som svært uheldigbåde ut fra rettferdighets- og legitimitetshensynog ut fra hensynet til de antatte virkningene på ar-beidstilbudet, særlig blant mødre. Mindretallet vilvidere peke på at inntektsprøving av barnetryg-den vil medføre betydelige administrative kostna-der. Etter mindretallets syn vil målretting vedhjelp av skattlegging til sammenligning ha smånegative effekter på arbeidstilbudet og ikke økeadministrasjonskostnadene.

Mindretallet erkjenner at flertallets forslag tilen inntektsprøvd barnetrygd vil ha en noe ster-kere fattigdomsreduserende effekt, men mindre-tallet vurderer det som uheldig at den økono-miske byrden for å få dette til legges ensidig påandre barnefamilier gjennom å forhøye den effek-tive marginalskatten på midlere inntekter. Ettermindretallets syn vil en sterk reduksjon av barne-fattigdommen uten uakseptable bivirkningerkreve at de totale overføringene til barnefamilieneøkes. I så fall er en ytterligere økning av satsene iden universelle barnetrygden veien å gå.

15.3.2 Foreldrepenger og engangsstønad ved fødsel og adopsjon

Foreldrepenger

Et sentralt formål for norsk familieog likestil-lingspolitikk har gjennom flere tiår vært å legge tilrette for at både kvinner og menn kan kombinereyrkesaktivitet med omsorg for små barn. Et av deviktigste instrumentene i så måte er foreldrepen-geordningen, som sikrer inntekt for foreldre i for-bindelse med fødsel og adopsjon. At yrkesaktivehar rett til permisjon med ytelser som står i for-hold til egen lønn, er et prinsipp som har langehistoriske røtter.14 Dagens norske permisjonsord-ning må vurderes som meget god med tanke påkompensasjonsgrad og permisjonslengde. Et sen-

tralt mål for foreldrepengeordningen har vært ålegge til rette for foreldrebasert omsorg i barnetsførste leveår.

Lengde og kompensasjonsnivå

I et internasjonalt perspektiv er den betalte permi-sjonen relativt lang, og ingen andre land har likehøy kompensasjonsgrad. Utvalget har vurdertlengde og kompensasjonsgrad i foreldrepengeord-ningen. Eventuelle kutt i kompensasjonsgraden vilinnebære økte kostnader for arbeidsgivere som et-ter avtale betaler den ansatte full lønn under per-misjonen. Reduksjon av stønadsperiodens lengdevil innebære at det kan bli et opphold mellom slut-tidspunktet for den lønnede permisjonen og rett tilbarnehageplass, se nærmere i avsnitt 15.3.3. La-vere kompensasjonsnivå vil dessuten kunne på-virke særlig fedres uttak negativt. Utvalget menerat dagens ordning, som gir foreldrene samlet retttil en periode på 49 uker med 100 prosent dekningeller 59 uker med 80 prosent dekning, bør behol-des med samme lengde og samme nivå.

Fleksibilitet i foreldrepengeperioden

Foreldrene kan i dagens ordning utsette og gra-dere foreldrepengene, men uttaket må være av-sluttet innen barnet fyller tre år. Utsetting inne-bærer at foreldrepengene tas ut på et senere tids-punkt.15 Gradert uttak innebærer at forelderenkombinerer arbeid og foreldrepenger. Tall fraNAV viser at mens ca. 5 prosent av mødrene gra-derer foreldrepengene, velger nesten 25 prosentav fedrene en slik løsning. Det blir ikke publisertstatistikk over hvor mange som utsetter uttaket.Som omtalt i kapittel 10, viser forskning at dennefleksibiliteten kan ha problematiske sider, blantannet fordi fedre som tar permisjon på deltid, opp-lever at jobben får forrang, og at de blir sekun-dære omsorgsgivere fordi mor fortsetter å væreden viktigste omsorgsgiveren.

Utvalget mener at det er grunn til å stillespørsmål ved om fleksibiliteten er blitt for stor, ogom dagens regler i tilstrekkelig grad oppfyller in-tensjonen om at foreldrepengene skal sikre inn-tekt for foreldrene i forbindelse med fødselen ogbarnets første leveår. Det store flertallet av barn

14 Se kapittel 10 og NOU 1996: 13, side 142.15 Det er adgang til å utsette foreldrepengeuttaket ved arbeid

på heltid, lovbestemt ferie, dersom forelderen på grunn avsykdom eller skade er helt avhengig av hjelp til å ta seg avbarnet, eller dersom forelderen eller barnet er innlagt påhelseinstitusjon.


får dessuten barnehageplass før de fyller to år.Med utvalgets forslag om kvartalsvise opptak ibarnehage vil foreldrene ikke ha behov for å ut-sette foreldrepengeuttaket på grunn av man-glende barnehageplass. Dette er et argument forat dagens fleksible regler strammes noe inn, foreksempel slik at foreldrepengene må være tatt utinnen barnet fyller to år.

Fordeling av foreldrepengeperioden mellom foreldrene

I 1993 innførte Norge fedrekvote; fire uker av stø-nadsperioden ble forbeholdt far. Frem til 2005 varkvoten på fire uker. I perioden 2005–2013 ble kvo-ten gradvis økt til fjorten uker, mens den fra 1. juli2014 ble satt ned til ti uker. I 2013 ble det også inn-ført en mødrekvote av samme varighet som fedre-kvoten. Ved innføringen var det et poeng at mandermed sikret foreldrene rett til et likt antall ukeretter fødsel (tidligere hadde mor rett til seks ukeretter fødsel, far hadde fedrekvote på tolv uker daforslaget ble lagt frem) i tillegg til den periodensom kunne deles etter ønske.16

Som omtalen i kapittel 10 viser, er det store bil-det at fedres foreldrepengeuttak har økt i taktmed utvidelser av kvotene. Etter at fedrekvotenble redusert fra fjorten til ti uker i 2014, er fedresuttak redusert noe.

Norge var først ute med å innføre fedrekvote,men flere andre land har fulgt etter. Etter at Fin-land innførte fedrekvote i 2013, er det kun Dan-mark blant de nordiske landene som ikke har endel av foreldrepengeperioden øremerket for far.Landene har valgt ulik lengde på kvotene og haren del forskjeller i sine ordninger. Det er imidler-tid et tydelig bilde at de landene som har kvoter(Island, Sverige og Norge), har høyere fedreuttakenn landene som ikke har det (Danmark og inntilnylig Finland), se omtale i kapittel 10. Innføring avfedrekvote øker fedres permisjonsbruk, men stortsett begrenset til kvoten.

Fedrekvoten legger til rette for at også far kandelta i omsorgen for barnet i en tidlig fase, og atmor kan returnere til arbeidslivet. Kvoten harogså vært viktig for å sikre at fedre tar ut en del avforeldrepengeperioden. Erfaring fra Norge og an-dre nordiske land underbygger dette.

En øremerket del for far virker klart normgi-vende; lovgiver signaliserer at det er forventet atbåde mødre og fedre tar ut foreldrepenger. Dettas ofte for gitt at far benytter seg av sine tilmålteuker. Regelen gjør det lettere for fedre som øn-

sker å ta ut permisjon, da de slipper å «forhandle»med mor og arbeidsgiver.

Selv om likestillingen i arbeid og familie harkommet langt og en del fedre ville tatt ut foreldre-penger uansett, har fedrekvoten sørget for at alleforeldrepar må dele permisjonen for å unngå åmiste dager. Utvalget mener at det er behov for atfedres rettigheter i foreldrepengeperioden styr-kes ytterligere .

Ulike regler for mødre og fedre – aktivitetskravet

Fedre har siden 1978 hatt mulighet til å ta ut forel-drepenger, men det har vært mange vilkår og be-grensninger knyttet til uttaket. Det har skjedd enrekke lettelser i disse vilkårene, men fortsatt erfars rett til foreldrepenger avhengig av mors akti-vitet før og etter fødsel.

Hvis både mor og far har opptjent rett til forel-drepenger, har far rett til en kvote som faller borthvis han ikke benytter seg av den. Under uttak avfedrekvoten er det ikke krav til hva mor gjør, forel-drene kan altså være hjemme sammen under fe-drekvoten. Dersom far ønsker å ta ut mer enn kvo-ten, må mor ut i aktivitet. Det vil si at hun må gå uti arbeid eller utdanning mv. eller være for syk til åta seg av barnet. Hvis kun far har opptjent rett tilforeldrepenger, er det ingen periode som skal de-les mellom foreldrene, og dermed heller ingen fe-drekvote. I underkant av 20 prosent av mødrenehar ikke opptjent rett til foreldrepenger. Dermeder det en del fedre som ikke har rett til fedrekvote,selv om de har egen opptjening. I slike tilfeller harfar likevel mulighet til å ta ut foreldrepenger (iinntil 40/50 uker avhengig av valgt deknings-grad). Dette forutsetter imidlertid at mor er i akti-vitet. Det er aldri krav til aktivitet hos far når mortar ut foreldrepenger.

Dette såkalte aktivitetskravet har vært begrun-net i at man ikke har ønsket å gi foreldrepenger tilfar når mor likevel er hjemme og kan ta seg avbarnet; det må foreligge et omsorgsbehov før farkan ta ut foreldrepenger.

Avvikling av aktivitetskravet har vært drøfteten rekke ganger. Utvalget som leverte NOU 1995:27 Pappa kom hjem, avviste en slik endring, og ut-talte blant annet: «Det bør av flere grunner ikkevære en offentlig oppgave å finansiere en stønads-ordning som gjør det mulig for begge foreldre åvære hjemme samtidig. I tillegg til de kostnads-messige og arbeidsmarkedspolitiske sidene, me-ner utvalget at det er et selvstendig poeng at farsrettighet knyttes til at han faktisk tar aleneansva-ret for omsorgen.»

16 Prop. 64 L (2011–2012).


or

Likestillingsutvalget skrev i NOU 2012: 15 Po-litikk for likestilling at dagens regelverk harmone-rer dårlig med målet om likestilling mellom kvin-ner og menn. Likestillingsutvalget mente at indivi-duelle rettigheter for fedre har flere positive virk-ninger. Fedre som ønsker det, vil få en mer reellmulighet til det godet det er å delta i omsorgen forbarna sine, og det vil bidra til å styrke kvinnersmulighet til deltakelse i arbeidslivet. En likere de-ling av permisjonen vil kunne bidra til en allmenn-gjøring og normalisering av permisjonsfraværblant arbeidstakere, på tvers av kjønn.

Likestillingsutvalget viste til at en likestilt for-eldrepengeordning i prinsippet kan utformes påfølgende måter: fjerning av aktivitetskravet helt,eller innføring av aktivitetskrav for begge for-eldre. Likestillingsutvalget mente at det er proble-matisk å stille aktivitetskrav til far når mor tar utforeldrepenger; et gjensidig aktivitetskrav vilkunne gi urimelige utslag og i verste fall føre til atingen av foreldrene kan ta ut foreldrepenger. Aten slik ordning vil gjøre det mulig for foreldrene åvære hjemme samtidig og sammen ha omsorgenfor barnet, er ikke i seg selv en god nok grunn til åforskjellsbehandle fedre. Likestillingsutvalget såforslaget som et viktig tiltak for å nå målet om et li-kestilt foreldreskap i barnets første leveår.

Utvalget viser til at argumentet for aktivitets-kravet har vært at man ikke har ønsket at det of-fentlige skal betale for «dobbeltomsorg». Det erunødvendig å gi foreldrepenger til far når mor like-vel er hjemme og barnet dermed har en omsorgs-person. Utvalget ser at der forslaget om likedeltforeldrepermisjon skal forhindre at faren blir en se-kundær omsorgsperson, kan opphevelse av aktivi-tetskravet øke risikoen for nettopp dette. Et annetargument mot endring er at det kan hevdes at akti-vitetskravet er i tråd med arbeidslinja. Når fars retttil foreldrepenger er avhengig av mors aktivitet,kan det anspore mor til å gå ut i eller gjenoppta ar-beidet, slik at far dermed kan ta ut foreldrepenger.

Utvalget viser til at de andre nordiske landeneikke har aktivitetskrav i sine foreldrepengeordnin-ger. Forskning om effekter av aktivitetskravetforeligger ikke.

Utvalget mener at hensynet til arbeidsinsenti-ver er viktig. Men dette må veies mot prinsippetom individuelle rettigheter. Det er problematisk atfars rett til foreldrepenger er avhengig av mor,mens mor har rett til foreldrepenger uavhengig avfar. Likestillingsloven setter forbud mot forskjells-behandling på grunn av kjønn. Det er etter utval-gets vurdering ikke gode nok grunner til at forel-drepengereglene skal gjøre unntak fra dette ho-vedprinsippet.

Engangsstønad ved fødsel og adopsjon

Engangsstønadens nivå

Engangsstønaden gis til kvinner som får barn ogsom ikke har opptjent rett til foreldrepenger. Detgår frem av omtalen i kapittel 10 at engangsstøna-den ikke har et entydig uttalt formål. I ulike doku-menter fra regjering og Storting vektlegges foreksempel skatte- og trygdemessig likhet mellomarbeid i og utenfor hjemmet, utgiftsdekning og be-lastning for kvinnen i forbindelse med svanger-skap og fødsel. Engangsstønaden utgjør i 2017 61120 kroner per barn.

Engangsstønadsmottakere er ikke en homo-gen gruppe. Mødre med innvandrerbakgrunn ersterkt overrepresentert, og utgjør en økende an-del av gruppen. Omtrent to tredjedeler av demsom mottok engangsstønad i 2014, var født uten-for Norge. Det er en økt sannsynlighet for at barnav mødre som mottar engangsstønad, vokser opp ifattige familier; også fedrene i disse familiene harlavere inntekt enn snittet, og mange er uten inn-tekt. Andre grupper er studenter og unge ensligemødre, som ikke har startet å arbeide og dermedheller ikke har opptjent rett til foreldrepenger.

I følge SIFOs referansebudsjett for 201617 vilkostnadene for barnet inntil barnet fyller ett årsamlet utgjøre om lag 40 000 kroner. Det må leg-ges til grunn at barnets far i de fleste tilfeller dek-ker deler av dette beløpet. I tillegg kommer barne-trygden. Imidlertid har også mor kostnader i for-bindelse med graviditet og fødsel, og gravide ogammende har noe høyere utgifter til mat ogdrikke enn andre kvinner.

Utvalget mener at det kan være grunn til å økeengangsstønaden. Kvinner som mottar engangs-stønad, har i utgangspunktet ingen annen inntekt(selv om noen av dem kan ha fødselsstipend fraLånekassen eller andre ytelser fra folketrygden(for eksempel stønad til enslig forsørger)). Utval-get mener at det er viktig å skape stabile økono-miske rammer rundt familien den første tiden. Påden andre siden bør ikke engangsstønaden settesså høyt at den kommer i konflikt med arbeidslinja.

Ulike regler for foreldre med og uten forutgående yrkesaktivitet

Norge har en foreldrepengeordning som forutset-ter at foreldrene har vært i arbeid før fødselen.Foreldrepengenes formål har vært å kompenseretap av arbeidsinntekt for foreldre i forbindelse

17 htt p :/ / ww w . s if o . no /pag e/Len k er/M eny_le nker_fsiden/10242/10278


med fødsel og adopsjon. Har man ikke hatt inn-tektsgivende arbeid før fødselen, har man ikkenoe tap av inntekt, og derfor får man heller ikkeforeldrepenger mens man tar omsorg for barnet.Kvinner som ikke har opptjent rett til foreldrepen-ger, får engangsstønad. Menn uten opptjening tilforeldrepenger får ingenting.

I Sverige har man en ordning der alle foreldrefår rett til løpende foreldrepenger, uavhengig avom de har vært i arbeid før fødselen. Dette skyl-des historisk ulik utvikling i sykepengeordningeni Sverige sammenlignet med Norge. Størrelsen påytelsen er imidlertid avhengig av om de har hattinntekt og størrelsen på denne, se kapittel 10.

Flere offentlige utvalg har vurdert omgjøringav engangsstønaden til en løpende minsteytelse.Longa-utvalgets flertall foreslo å innføre en fellesfødselspengeordning i barnets første leveår.18

Fødselspengenes minstenivå skulle settes lik min-stepensjon for enslige. Longva-utvalget mente aten slik ordning ville ha god fordelingsprofil, og atden trolig ville ha liten langsiktig virkning på kvin-ners yrkesaktivitet. Mindretallet mente at detteville være å se på fødselspenger som omsorgs-lønn, og at det ville gi uheldige signaler med hen-syn til kvinners yrkesdeltakelse.

Likestillingsutvalget mente at det var grunn tilå stille spørsmål ved om dagens engangsstønad erpå et akseptabelt nivå sammenlignet med det belø-pet som foreldre med opptjente foreldrepengeret-tigheter kan motta.19 Likestillingsutvalget menteat det kan være vanskelig å forsvare de store for-skjellene, gitt at begge grupper yter nødvendigomsorgsarbeid i barnets første leveår, og at«[d]enne disproporsjonaliteten bidrar til å for-sterke sosiale skjevheter mellom familier ettermors tilknytning til arbeidsmarkedet. Unge ens-lige forsørgere og kvinner med minoritetsbak-grunn med svak tilknytning til arbeidslivet ram-mes særskilt». I stedet for økning av engangsstø-naden foreslo utvalget en løpende minsteytelse,som etter utvalgets mening vil gi større økono-misk trygghet for foreldre med svak arbeidsmar-kedstilknytning. Likestillingsutvalgets flertall an-befalte å innføre en minsteytelse for foreldrepen-ger på inntil 2 G. Ett utvalgsmedlem mente at enytelse på 2 G vil være for høy, og at den kan føre tilet løp med mange barn snarere enn økonomiskaktivitet. Dette utvalgsmedlemmet anbefalte enordning med minsteytelse på 2 G bare for det før-ste barnet, og at engangsstønaden for andre og se-nere barn ble økt vesentlig, for eksempel til 1 G.

Utvalget peker på at løpende foreldrepenger tilalle foreldre vil innebære en relativt omfattendeendring i foreldrepengeordningen. I dag er det etklart skille mellom dem med og uten opptjening,noe som kan bidra til å forsterke sosiale skjevhe-ter. Det er stor forskjell på om man er innenfor el-ler utenfor foreldrepengeordningen. Dette eruheldig, gitt at målet er å tilrettelegge for at forel-drene skal ha mulighet til å være hjemme medbarnet det første året.

På den andre siden er det et moment at grup-pen uten opptjening ikke er ensartet, og at forel-drene ikke nødvendigvis er uten andre midler ennengangsstønaden. En del er studenter med rett tilstøtte fra Lånekassen. Andre kan ha rett til over-gangsstønad eller uførepensjon fra folketrygden.

Utvalget ser at foreldrepenger til alle uavhen-gig av yrkesaktivitet vil bety at kvinner i mindregrad enn i dag vil ha et insitament til å søke arbeidi en periode før de planlegger å få barn, eventueltogså mellom fødsler. Selv om ytelsens størrelseavhenger av tidligere inntekt, vil det ha mindre be-tydning om man har vært i (fulltids)arbeid ellerikke. Foreldrepenger til alle vil også innebære atmange fedre får nye rettigheter. I dag er det kun ifamilier der begge foreldre har opptjent rett, at farfår fedrekvote. Hvis ikke mor har foreldrepenger,må hun ut i aktivitet hvis far skal ta ut foreldrepen-ger. Med utvalgets forslag får alle løpende forel-drepenger, og far får bedre muligheter til å ta utsin opptjente rett. I tillegg vil fedre som etterdagens regler ikke har opptjent rett, og dermedikke får noen stønad fra folketrygden, få minstey-telse.

Løpende minsteytelse vil utjevne forskjellermellom grupper av mødre og fedre i den tidlige fa-sen av foreldreskapet. Dagens ordning, som kre-ver forutgående yrkesaktivitet for å få foreldre-penger, kan føre til at unge kvinner utsetter å fåbarn. Løpende minsteytelse til alle kan gjøre detenklere å få barn på det tidspunktet paret ønsker.

Med dagens ordning er det slik at hvis bareden ene av foreldrene har opptjent rett til foreldre-penger, blir det ingen deling av perioden med kvo-ter til hver av foreldrene. Fordi særlig mangekvinner mangler opptjening, fører dagens reglertil at en del fedre med opptjening til foreldrepen-ger ikke får fedrekvote. Skal far ta ut foreldrepen-ger i slike tilfeller, må mor ut i aktivitet etter fødse-len. Hvis alle har løpende foreldrepenger, vil imid-lertid alle foreldrepar få en periode som de delermellom seg. Dermed vil også fars rett til uttak avforeldrepenger være uavhengig av hva mor gjørfør og etter fødsel.18 NOU 1996: 13.

19 NOU 2012: 15


En felles foreldrepengeordning som omfatteralle foreldre, vil være en forenkling og forbedringog legge bedre til rette for deling av foreldrepen-geperioden mellom mor og far. Endringen måsees i sammenheng med utvalgets forslag om å giforeldrene individuelle rettigheter og forslaget omlik fordeling av perioden mellom foreldrene.

Felles foreldrepengeordning som likestiller alle foreldre, og som gir dem individuelle rettigheter

Utvalget mener at dagens foreldrepengeordninger meget god, og at den gir foreldrene gode mu-ligheter til å kombinere yrkesaktivitet med om-sorg for små barn. Samtidig sikrer den at barnethar en av foreldrene hjemme i lønnet permisjon isitt første leveår. Utvalget mener at det er viktig åopprettholde en god foreldrepengeordning.

Utvalget ser imidlertid også rom for forbedrin-ger. Gjeldende ordning skiller mellom mor og far,og den skiller mellom foreldre ut fra hva forel-drene har gjort den siste tiden før permisjonen.Utvalget foreslår omfattende grep, slik at ordnin-gen omfatter alle foreldre og gir foreldre individu-elle rettigheter.

Utvalgets forslag innebærer:– En foreldrepengeordning som omfatter alle

foreldre.– Individuelle rettigheter for mor og far som like-

stiller foreldrene.– Lik deling av perioden mellom foreldrene.

Løpende minsteytelse til alle foreldre

En felles foreldrepengeordning innebærer at en-gangsstønaden avvikles og erstattes av løpendeforeldrepenger. Dermed får alle foreldre løpendeforeldrepenger, uavhengig av tidligere yrkesakti-vitet. Hvor høy ytelse de får, vil imidlertid avhengeav tidligere inntekt.

Dagens engangsstønad er på 61 120 kronerper barn. Stønaden er skattefri. Utvalget mener aten minsteytelse må være høyere enn dagens stø-nad ettersom den skal spres over en hel stø-nadsperiode på 49 uker. Det må også tas høyde forat foreldrepenger er skattlagt. Utvalget mener atto ganger folketrygdens grunnbeløp (G) er et pas-sende nivå. Grunnbeløpet utgjør p.t. 92 576 kro-ner. Overgangsstønaden til enslige forsørgere ut-gjør for øvrig 2,25 ganger grunnbeløpet årlig. Ut-valget legger til grunn at løpende minsteytelse vilerstatte overgangsstønad og stønad fra Lånekas-sen i den perioden foreldrene har rett til foreldre-penger.

Utvalgets forslag til ny foreldrepengeordninginnebærer altså at alle foreldre får rett til foreldre-penger, forutsatt at de er medlemmer av folke-trygden. For yrkesaktive beregnes ytelsen pågrunnlag av forelderens inntekt etter de sammereglene som i dag. Foreldre som ikke har hatt inn-tekt, får foreldrepenger på minstenivå. Det vil si athvis minsteytelsen settes til 2 G (p.t. 185 152 kro-ner) per stønadsperiode på 49 uker, vil stønadenper uke utgjøre 3 779 kroner. Hvis ingen av forel-drene har forutgående yrkesaktivitet, får beggeminsteytelse i sine uker. Hvis en av dem har hattinntekt (høyere enn minsteytelsen), får vedkom-mende foreldrepenger beregnet etter inntektensom i dag. Den andre forelderen får minsteytelseni sine uker. Mødre uten opptjening får altså forel-drepenger på minstenivå i stedet for engangsstø-nad. Fedre uten opptjening får minsteytelsen (idag får de ikke noe).

Individuelle rettigheter – todeling av foreldrepengeperioden

Utvalget mener at foreldre bør gis individuelle ret-tigheter. Dersom mor og far reelt sett skal be-handles som likeverdige omsorgspersoner, børhver av dem ha rett til foreldrepenger uavhengigav den andre. Utvalget finner ikke tilstrekkeliggode grunner til at fars rett til foreldrepenger skalvære avhengig av hva mor gjør før og etter fødsel.Utvalget foreslår derfor å fjerne aktivitetskravet.Dermed får alle fedre mulighet til å ta ut foreldre-penger; fars uttak er ikke lenger avhengig av mor.

Det er fortsatt ikke full likestilling hverken i fa-milielivet eller i arbeidslivet. Fars uttak av forel-drepenger er i stor grad begrenset til lengden påfedrekvoten. Utvalget mener at det er et selvsten-dig poeng at permisjonen deles mest mulig liktmellom foreldrene. Dermed vil arbeidsgivere vur-dere arbeidssøkere likt og kan forvente at kvinne-lige og mannlige søkere vil komme til å ha om-trent like langt fravær fra arbeidet som følge aveventuelle foreldrepermisjoner. På grunn av etkjønnsdelt arbeidsmarked fører dessuten etkjønnsskjevt uttak av permisjon/fravær i forbin-delse med fødsler til en uforholdsmessig storbyrde for kvinnedominerte arbeidsplasser.

Utvalget mener at fedrekvoten har fungertgodt, men den er ikke tilstrekkelig for å sikre enjevnere deling av permisjonen. Utvalget går der-for inn for en todelt permisjon. Av helsemessigegrunner er tre uker før fødsel og de første seksukene etter fødsel forbeholdt mor. Utover dettebør perioden deles i to like deler. Hvis foreldrenehar valgt 100 prosent dekning, blir fordelingen


slik: Mor får ni uker ved fødselen. De resterende40 ukene deles likt, slik at mor og far får 20 ukerhver.

Hensynet til amming har vært vurdert i tidli-gere utredninger som har foreslått å øke fedres in-dividuelle foreldrepengerettigheter, se for øvrigkapittel 6 for omtale av Helsedirektoratets fagligeretningslinjer for spedbarnsernæring. Likelønns-kommisjonen20 foreslo en tredeling av den eksis-terende foreldrepengeperioden (44/54 uker pådaværende tidspunkt). Det ble vist til at med denforeslåtte ordningen kunne mødre som ønsketdet, fullamme i seks måneder dersom de valgte 80prosent kompensasjon, som det store flertalletvalgte på dette tidspunktet. I NOU 2012: 15 ble detogså foreslått en tredelingsmodell, med utgangs-punkt i en permisjonslengde på 47/57 uker, somtar hensyn til ammeanbefalingen. Forslagene tiltredelingsmodeller er inspirert av Island. Det erimidlertid verdt å merke seg at på Island er densamlede foreldrepermisjonen ni måneder, ogmødre kan ta ut maksimalt seks måneder – tremåneder mødrekvote pluss de tre månedene somutgjør fellesdelen. Islands ammeanbefalinger føl-ger WHOs, og islandske mødre har høye amme-frekvenser, lik norske mødres. I motsetning til iNorge er det lite offentlig debatt om mødres am-mepraksis.

Etter de nevnte utredningene er det innførtammefri med lønn som tilrettelegger for ammingetter at mødre er tilbake i jobb, i form av forkortetarbeidstid i barnets første leveår.

Fordeling av foreldrepengeordningen mellommor og far bør ta utgangspunkt i faktiske amme-mønstre. Tre av fire mødre har avviklet fullam-ming når barnet er fem måneder. Nesten ingenfullammer til barnet er seks måneder. Trenden erat andelen går ned. Med utvalgets forslag kankvinner som ønsker det, fullamme i seks måneder.Én av tre mødre fortsetter å amme til barnet er ettår. Lønnet ammefri legger til rette for dette.

Sverige har en ordning som gir hver av forel-drene rett til halvparten av perioden. En forelderkan imidlertid overføre sin permisjon til den an-dre, bortsett fra tre måneder som ikke kan overfø-res. Utvalget anbefaler at den nye ordningen i ut-

gangspunktet ikke gir mulighet til overføring. Li-kestilt foreldreskap innebærer også lik forplik-telse til å ta omsorg for barnet i småbarnsfasen.Det tilsier at foreldrene må dele permisjonen likt.I likhet med i Norge er svenske fedres uttak stortsett begrenset til den perioden som ikke kan over-føres til mor. Dermed videreføres tradisjonellekjønnsrollemønstre. Utvalget mener derfor at skalman skape reell likestilling, kan det i utgangs-punktet ikke være anledning til å overføre sin deltil den andre. Utvalget mener likevel at en sneverunntaksregel kan vurderes, for eksempel der enav foreldrene på grunn av sykdom eller skadeikke kan ta seg av barnet, slik det er i dagens ord-ning. Vesentlige unntak utover dette vil lett uthuleprinsippet om at foreldrepengeperioden skal deleslikt mellom foreldrene. Etter utvalgets vurderingbør det også være slik at en forelder som er aleneom omsorgen for barnet, skal ha rett til hele perio-den.

Med utvalgets forslag får alle foreldre rettighe-ter og alle må ta ut foreldrepenger for å unngå atfamilien mister permisjonsuker. Reglene vil like-stille foreldrene og forventes å føre til økt likestil-ling i praksis fordi foreldrene må dele permisjo-nen likt mellom seg. Dette i motsetning til i dag,da mange har en oppfatning om at far skal ta fe-drekvoten, og at resten av permisjonen er mors.Grepene utvalget foreslår, legger til rette for økt li-kestilling mellom foreldre i familieliv og yrkesliv,til beste for både mor, far og barn. Barnet får habegge foreldre hjemme fra tidlig alder ved at ogsåfar tar ansvar for barnet på fulltid i en lengre peri-ode. Fedre får ta del i barneomsorgen på et tidli-gere stadium enn de fleste får i dag. Det åpner forat mor kan returnere til arbeidslivet tidligere. Der-med vil regelverket legge til rette for en jevneredeling av omsorgsarbeid og inntektsgivende ar-beid mellom foreldrene.

Foreldrepengene gir mulighet for at barnetkan ha en av foreldrene hjemme i lønnet permi-sjon i barnets første leveår. Samtidig uttak av for-eldrepenger vil forkorte perioden med lønnet per-misjon. I tråd med ønsket om et mer likestilt forel-dreskap, mener utvalget at det fortsatt bør væreslik at foreldrene ikke kan ta ut foreldrepengersamtidig. Det er også et selvstendig poeng at re-gelverket i størst mulig grad legger til rette for atfar får tid alene sammen med barnet.20 NOU 2008: 6.

Tabell 15.1 Utvalgets anbefaling for fordeling av foreldrepengeperioden

Til mor før og etter fødsel Mors del Fars del Totalt

Uker 3 + 6 20 20 49


Utvalget har vurdert om det skal være andrevilkår for uttak når forelderen har minsteytelse,enn når forelderen har foreldrepenger beregnetetter yrkesinntekt. For eksempel kan man tenkeseg at det ikke skal være adgang til å utsette forel-drepengene i slike tilfeller. Utvalget har imidlertidkommet til at foreldrepenger på minstenivå børomfattes av de samme reglene som foreldrepen-ger basert på yrkesaktivitet. En viktig fordel ogforenkling med foreldrepenger til alle er nettoppat alle foreldre blir omfattet av samme rammeverkfor uttak av permisjon. Dette gjelder for eksempeladgang til å gradere og utsette foreldrepengeutta-ket frem til barnet fyller to år (tre år etter dagensregel). Videre må foreldrene ha samme adgang tilå velge mellom 100 prosent ytelse i 49 uker eller80 prosent ytelse i 59 uker. Det vil også være slikat foreldrepenger på minstenivå skattlegges etterordinære regler. Videre vil ytelsen kunne gi opp-tjening til andre ytelser i tråd med gjeldende re-gler. For eksempel er periode med mottak av for-eldrepenger likestilt med yrkesaktivitet ved opp-tjening til foreldrepenger og sykepenger. Også pe-riode med løpende minsteytelse vil dermed kunnegi opptjening til sykepenger eller foreldrepengerfor et nytt barn.

Utvalget legger til grunn at forslaget er i over-ensstemmelse med Norges forpliktelser etterEØS-avtalen, og at forslagene ikke vil medføreendringer i eksport av foreldrepenger til EØS-om-rådet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har beregnetde økonomiske konsekvensene av utvalgets for-slag. Merutgiftene ved å fjerne aktivitetskravet eranslått til i størrelsesorden 600 millioner kroner.Merutgiftene ved å erstatte engangsstønadenmed en minsteytelse på 2 G er anslått til i størrel-sesorden 2 610 millioner kroner. Til fratrekk kom-mer innsparing i stønad til enslig mor eller far påom lag 340 millioner kroner og i foreldrestipendfra Lånekassen på 270 millioner kroner. Samlet erdermed utvalgets forslag til omlegging av forel-drepengeordningen anslått å koste i størrelsesor-den 2 600 millioner kroner. Direktoratet under-streker at anslagene er usikre. Merutgiftene vil blinoe mindre enn anslått fordi den løpende ytelsenvil bli skattlagt. Dette er ikke beregnet.


Utvalget anbefaler at det innføres rett til løpendeforeldrepenger for alle foreldre uavhengig av tidli-gere yrkesaktivitet, og at foreldre uten opptjeningfår en minsteytelse på to ganger folketrygdensgrunnbeløp. Videre foreslår utvalget at foreldre

gis individuelle rettigheter, og at foreldrepengepe-rioden deles likt mellom foreldrene (bortsett fratre uker før fødsel og de første seks ukene etterfødsel som forbeholdes mor).

Denne omleggingen vil bidra til å likestillemor og far. Det er en forenkling at alle foreldre fårforeldrepenger i barnets første leveår, i stedet forat foreldre må søke om støtte fra ulike instanser.Dessuten blir foreldrepengeregelverket enklere åforstå for foreldrene, og enklere å forvalte forNAV, ved at aktivitetskravet fjernes og alle får lø-pende foreldrepenger.

15.3.3 Kontantstøtte

Målet med innføringen av kontantstøtte var å bi-dra til at familiene får mer tid til selv å ta omsor-gen for egne barn, at familiene gis reell valgfrihetnår det gjelder omsorgsform for barn og at detblir mer likhet i overføringene den enkelte familiemottar til barneomsorg fra staten, uavhengig avhvordan tilsynet ordnes.

Fra innføringen i 1998 var det mange foreldresom mottok kontantstøtten. I takt med utbyggin-gen av barnehagekapasiteten er andelen motta-kere redusert. Andelen ettåringer med kontant-støtte var 81 prosent i 2001 (gjennomsnitt foråret). I 2015 var tilsvarende andel 38 prosent. An-delen mottakere har gått ned i alle grupper. Fort-satt er imidlertid andelen kontantstøttemottakerehøyere i familier med innvandrerbakgrunn enn iden øvrige befolkningen.21

En rekke offentlige utvalg har foreslått å avvi-kle kontantstøtten.22 Blant problemstillingene ut-valgene har tatt opp er at kontantstøtten øker denreelle kostnaden ved å ha barn i barnehage. Kvin-ner med innvandrerbakgrunn er overrepresentertblant brukerne. Dette bidrar til den lave yrkesakti-viteten blant kvinner i enkelte innvandrergrupper,og det bidrar til at barn av innvandrerforeldre imindre grad går i barnehage. Barnehage kanvære et viktig tilbud for barn med innvandrerbak-grunn, særlig med tanke på språkopplæring. For-delingsutvalget viste til at kontantstøtten er én avfaktorene som bidrar til at mange barn som kanha stort læringsmessig utbytte av å gå i barne-

21 Per 1. september 2015 ble det utbetalt kontantstøtte for 45prosent av barna med innvandrerbakgrunn i den aktuellealdersgruppen. For barn uten innvandrerbakgrunn varandelen 16 prosent.

22 NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget, NOU 2010: 7 Mangfoldog mestring (Østberg-utvalget), NOU 2011: 7 Velferd ogmigrasjon (Brochmann-utvalget), NOU 2011: 14 Bedreintegrering (Kaldheim-utvalget) og NOU 2017: 2 Integra-sjon og tillit


hage, ikke gjør dette. Fordelingsutvalget mente atkontantstøtten ikke støtter opp under en politikkfor å ta vare på de svakeste og sørge for at allebarn får like muligheter.

Utvalget viser til at ved innføringen av kontant-støtten i 1998 var situasjonen for småbarnsfore-ldre vesentlig annerledes enn i dag. Den gang vardet stor mangel på barnehageplasser. I dag harbarn som er født innen utgangen av august, rett tilplass fra august det året barnet fyller ett år. Barnfødt i september og oktober23 har rett til barneha-geplass fra den måneden de fyller ett år.

Kontantstøtten innebærer at kostnaden ved åtrekke seg ut av arbeidslivet blir lavere enn denville vært uten ordningen, og kostnaden er laverefor arbeidstakere med lav lønn. Det er særligmødrene som er hjemme med barnet i kontant-støtteperioden og reduserer sin yrkesdeltakelse.Evalueringer av kontantstøtten finner en negativeffekt av kontantstøtten på arbeidsmarkedsdelta-kelsen blant mødre som har barn i kontantstøtte-alder. Effekten er sterkest blant mødre med inn-vandrerbakgrunn.

Kontantstøtten bidrar videre til at barn ikkekommer i barnehage. Mange barn som ville hattstort læringsmessig utbytte av å gå i barnehage,gjør det ikke. Familier med innvandrerbakgrunnmottar oftere enn andre kontantstøtte. Barna somikke kommer i barnehage, går glipp av viktig språ-kopplæring. Fordelingsutvalget pekte på at nårbarn fra høyinntektsfamilier går i barnehage, ogderigjennom får et bedre læringsmiljø, mens barnfra lavinntektsfamilier ikke gjør det, forsterkes for-skjellene. Dette kan bidra til å sementere forskjel-ler over hele livsløpet.

Utvalget mener at kontantstøtten ikke støtteropp under en politikk som bidrar til at alle barn fårlike muligheter, og at dette er uheldig i et langsik-tig fordelingsperspektiv.

Kontantstøtten har blant annet fungert som enventestøtte for foreldre som ikke har fått barneha-geplass. Utviklingen går i retning av at flere for-eldre søker barnehageplass så tidlig som mulig.Utvalgets forslag om kvartalsvise opptak i barne-hagene vil sannsynligvis forsterke dette. Dersomenkelte foreldre ønsker å ha lengre tid hjemmemed barnet gir dagens arbeidsmiljølov adgang forforeldre til å ta ut ulønnet permisjon inntil barneter tre år (med ett år per forelder etter foreldrepen-geperioden). Dagens regelverk sikrer dermed for-eldre rett til å være borte fra jobb en periode for åivareta omsorg for små barn, og ivaretar også for-

eldres behov for fleksibilitet mellom familieliv ogarbeidsliv.


Utvalget anbefaler å avvikle ordningen med kon-tantstøtte til småbarnsforeldre. Utvalget viser tilgjennomgangen i kapittel 10.3 og peker på at kon-tantstøtten svekker kvinners yrkesaktivitet og hin-drer bruk av barnehage blant barn fra gruppersom ville hatt særlig nytte av å gå i barnehage.Ved innføringen av utvalgets forslag om kvartals-vise opptak i barnehagen, se avsnitt 15.3.4, så erdet ikke lenger behov for kontantstøtten som enstønad som dekker perioden mellom utløpet avforeldrepengeperioden og oppstart i barnehage.

15.3.4 Barnehage

For barn representerer barnehagen god omsorgog en arena for læring. Barnehagen bidrar tilbarns læring og utvikling, sosial integrasjon og so-sial utjevning. For foreldre gir barnehagen mulig-het til yrkesaktivitet og bidrar til likestilling mel-lom kjønnene. Så godt som alle barn går minst ettår i barnehage før skolestart, de aller fleste barngår flere år i barnehagen. Barnehagen har blitt enviktig samfunnsinstitusjon og pilar i barns opp-vekstmiljø. Barnehagen er et gode for barn, og ut-valget vurderer det som svært viktig at alle barnhar tilgang til barnehage.

Det er en liten andel barn som ikke går i bar-nehagen. I denne gruppen er det en overvekt avde yngste barna, av barn av foreldre med lav ut-danning, lav inntekt og barn med innvandrerbak-grunn. Det er et uttalt mål at barn fra familier medinnvandrerbakgrunn eller utsatte familier deltar ibarnehagen. Det er viktig at disse gruppene avbarn tidlig blir integrert i barnehagen. Barneha-gen er en sosial investering i barns velferd her ognå og bidrar til å utvikle barns sosiale og kognitiveferdigheter. Barnehagen er viktig for å bygge oppunder målene om å gi barn gode oppvekstvilkårog om å gi barn like muligheter.

Det er viktig at samfunnet legger til rette for atforeldre med små barn kan være yrkesaktive. Etgodt barnehagetilbud er derfor også et tiltak avstor betydning for å bygge opp under målet om etlikestilt foreldreskap og foreldres yrkesdeltagelse.

Det har væ|rt et økende fokus på kvaliteten ibarnehagetilbudet. Flere studier viser at barneha-getilbudet i Norge gjennomgående har høy kvali-tet og Norge kommer godt ut i internasjonalesammenligninger. Samtidig har det vært en raskutbygging og barnehagene omfatter i dag yngre

23 Også barn født i november, vil fra 2017 ha rett til barne-hageplass fra den måneden de fyller ett år.


aldersgrupper. Det er en forutsetning for å nå må-lene i familiepolitikken at barnehager er av høykvalitet og at det kontinuerlig jobbes med å opp-rettholde og forbedre denne. Utvalgets vurderinger at konkrete tiltak for å bedre kvaliteten i barne-hagen ligger utenfor mandatet.

Overgang mellom foreldrepermisjon og jobb – kvartalsvise barnehageopptak

Det har vært en sterk utbygging av barnehage-sektoren de siste ti-årene. Utbyggingen har nåddet nivå med tilnærmet full barnehagedekning ogalle kommuner oppfyller garantien om rett til bar-nehageplass. I 2016 var det likevel over 8 331 barnpå venteliste. Disse barna har ikke rett på plass ihenhold til garantien, men foreldrene har likevelsøkt plass. Det er flest 0-åringer på venteliste,2 790 barn, samt 1-åringer som faller utenfor ga-rantien.

I henhold til barnehageloven skal barn somfyller ett år innen utgangen av august det året detsøkes om barnehageplass, ha rett til å få plass ibarnehagen fra august. Barn som fyller ett år iseptember eller oktober, har rett til barnehage-plass fra den måneden de fyller ett år.

Per i dag har kommunene en ordning med ettbarnehageopptak i året, med oppstart i august.Foreldrepermisjonen er på maksimalt 56 uker et-ter fødsel. Noen foreldre vil oppleve at de manglerbarnepass i en periode mellom slutten av foreldre-permisjonen og før de får plass til barnet i barne-hagen. Dette kan gjøre det vanskelig for forel-drene å gå tilbake til jobb etter endt fødselspermi-sjon.

Fra barnet er 13 måneder kan foreldrene i dagfå utbetalt kontantstøtte. Det er ikke oppdatertetall som sier noe om hvorvidt ettåringer som ikkegår i barnehage gjør dette fordi foreldrene harvalgt å være hjemme med kontantstøtte, ellerfordi de ikke har fått plass til barnet i barnehage,og i stedet mottar kontantstøtte. Siden det særliger 0-åringer og 1-åringer på venteliste til barne-hage gir dette en indikasjon på at mange foreldreønsker en barnehageplass etter foreldrepermisjo-nens slutt.

Utvalget mener det bør innføres en ordningsom gir en bedre overgang mellom foreldrepermi-sjon og oppstart i barnehage. Innføring av kvar-talsvise opptak vil gjøre overgangen enklere.Kvartalsvise opptak er beregnet til å koste 2,8 mil-liarder (i 2017-kroner).24

Foreldrebetaling og moderasjonsordninger

Det offentlige dekker om lag 90 prosent av de to-tale kostnadene for en småbarnsplass og over 80prosent av kostnadene for en storbarnsplass, bar-nehagene har altså en høy grad av offentlig subsi-diering. Samtidig utgjør foreldrebetaling i barne-hagen en betydelig løpende utgift for familier medbarn i barnehage. De fleste familier betaler maks-prisen for en barnehageplass på 2 730 kroner permåned.

For å sikre lavinntektsgrupper tilgang til bar-nehagen har det de siste årene blitt innført fleremoderasjonsordninger som gir differensiert beta-ling til barnehage. Regelverket har blitt endretflere ganger og utgjør et komplekst system hvorulike moderasjonsordninger gjelder avhengig avfamiliens inntekt, alderen på barnet, antall barn ifamilien og antall timer barnet er i barnehagen.Noen av moderasjonsordningene overlapper ogsåog gjør det vanskelig for den enkelte familie åkunne forutsi hvor mye de vil måtte betale for enbarnehageplass.

Det er innført gratis kjernetid (20 timer peruke) for 3-, 4- og 5-åringer, samt barn med utsattskolestart, fra familier med lav inntekt. Denne ord-ningen overlapper delvis med ordningen om atingen familier skal betale mer enn seks prosent avhusholdsinntekten for det første barnet i barne-hage. I tillegg gis det søskenmoderasjon for fami-lier med flere barn i barnehage (se omtale i avsnitt11.1.2). Moderasjonsordningene har gjort at utgif-tene til barnehager blant lavinntektsfamilier hargått ned. Samtidig har de et begrenset nedslagsfelt.For eksempel var det anslagvis ni prosent av allebarn i barnehage som fikk redusert foreldrebeta-ling som følge av regelen om at ingen skal betalemer enn seks prosent av inntekten til barnehage.25

Moderasjonsordningen med maksgrense forforeldrebetalingen på seks prosent av hushold-sinntekten kan skape disinsentiver til arbeid, fordifamiliene med inntektsnivå innenfor ordningen fåren høyere effektiv marginalskatt. Forskning tyderpå at særlig kvinners arbeidstilbud påvirkes avendringer i marginalskatten (se avsnitt 11.1.5).

24 Estimatet er utarbeidet av Kunnskapsdepartementet påbestilling fra utvalget. Beregningen legger til grunn at nyebarn med rett til plass vil etterspørre barnehageplass tilsva-rende de med rett til plass i dag (dekningsgrad på 78 pro-sent). Estimatet tar ikke høyde for en eventuelt ekstra øktetterspørsel blant 1-åringer som følge av fjerning av kon-tantstøtten. Beregningen er gjort slik at barn født i perio-den april til juli fortsatt vil ha rett til plass fra august det åretde fyller ett år.

25 Estimert som 25 000 mottakere av moderasjonen på seksprosent og 283 200 barn i barnehage.


Foreldres yrkesaktivitet bidrar til å sikre barnøkonomisk og det er viktig at ordningene ikke ifor stor grad svekker foreldres arbeidsinsentiver.

I tillegg til denne moderasjonsordningen harbarn fra familier med lav inntekt gratis kjernetid.Denne kombinasjonen av moderasjonsordningermedfører et komplekst system, som i enkelte inn-tektsintervaller kan ha uheldige virkninger på ar-beidstilbudet. Dette utgjør i tillegg et lite transpa-rent system for foreldrebetaling.


Innføring av kvartalsvise barnehageopptak

Utvalget anbefaler at det innføres kvartalsvise opp-tak i barnehagen. Dette vil gi et mer rettferdig sys-tem hvor foreldre får tilgang til en tjeneste når dehar behov for den. Etter utvalgets vurdering er detviktig å få til en bedre overgang mellom foreldre-permisjon og oppstart i barnehage. Så lenge detkun er ett barnehageopptak per år med oppstart iaugust gir garantien om barnehageplass uliklengde på ventetiden for en barnehageplass av-hengig av når barnet er født på året.

Innføring av gratis barnehage

Utvalgets flertall, medlemmene Brækhus, El-lingsæter, Fasting, Håkonsen, Kvande og Markus-sen går inn for å innføre gratis barnehage for allebarn. Flertallet vil understreke betydningen avbarnehagen som en inkluderende fellesinstitu-sjon. Barnehagen er en tidlig investering i barn oget sentralt virkemiddel for sosial utjevning. Barne-hagen er viktig for barns læring, og representererogså velferd for barn gjennom muligheten til ådelta i et fellesskap med andre barn. Et gratis til-bud vil gi alle barn en mulighet til å gå i barneha-gen, uavhengig av foreldres inntekt eller yrkesdel-tagelse.

Yrkesaktive småbarnsforeldre er avhengige avbarnehagen som et omsorgstilbud. De siste årenehar yrkesdeltagelsen blant mødre med barn værtøkende og andelen små barn i barnehage har gåttopp. Et tilbud om gratis barnehage vil fjerne ter-skler for barn om å delta i barnehagen, også der-som foreldrene er i lavlønte yrker eller jobber re-dusert.

Familier med små barn har hatt en svakereinntektsvekst enn familier med litt eldre barn i lø-pet av de siste årene. Gratis barnehage represen-terer derfor en god omfordelingspolitikk, hvorfjerning av foreldrebetalingen vil gi småbarnsfore-ldre et betydelig økonomisk løft. Utvalgets flertallmener at gratis barnehage representerer en vide-

reføring av en linje i familiepolitikken, hvor barne-hagetjenesten i stadig sterkere grad subsidieres. Idag finansierer det offentlige allerede det mesteav kostnadene for en barnehageplass, og en over-gang til gratis barnehage er etter flertallets vurde-ring en naturlig forlengelse av dagens politikk.

Det er forventet at innføring av gratis barne-hage, kombinert med fjerning av kontantstøtte, viløke etterspørselen etter barnehageplass. Det ervanskelig å estimere nøyaktig hvor stor etterspør-selseffekten vil være. Det kan også hende at effek-ten vil øke gradvis over tid. Utvalgets flertall vilunderstreke at økt etterspørsel i denne sammen-hengen må tolkes som positivt, fordi det betyr atbarn som i dag ikke går i barnehagen vil gjøre detdersom tilbudet blir gratis. Utvalgets flertall for-venter at etterspørselen vil være sterkest blant la-vinntektsfamilier og innvandrerfamilier. Dette ergrupper det er viktig å få inkludert i barnehagenog et tilbud om gratis barnehage er forventet å bi-dra til dette.

Innføring av gratis barnehage er estimert til åkoste 11,6 milliarder (i 2017-kroner). Dette estima-tet tar hensyn til etterspørselseffekter som følgeav at tilbudet blir gratis, samt økt etterspørsels-effekt som følge av avvikling av kontantstøtten.

Gratis barnehage er en vesentlig forenkling avdagens system for foreldrebetaling i barnehagen.I dag administrer kommunene to ulike inntekts-prøvde ordninger samt en ordning med søsken-moderasjon, et gratis tilbud vil gjøre disse ordnin-gene overflødige og fjerne de administrative kost-nadene. Gratis barnehage vil også for de fleste fa-milier gi en mer oversiktlig husholdsøkonomi. Idag har familier med ett barn i barnehage et ut-legg hver måned på 2 730 kroner. Den samme fa-milien mottar samtidig barnetrygd hver måned på970 kroner. I tillegg vil den samme familien mottaet årlig skattefratrekk for pass av stell av barn.Ved å gjøre barnehagen gratis fjernes den måned-lige utgiften til barnehage og skattefratrekket forpass og stell av barn blir overflødig. Det blir der-med mindre «inn og utveksling» av ulike beløpmellom foreldrebetaling, skattefradrag og kontan-toverføringer.

Dissens

Utvalgets mindretall, medlemmene Pedersen,Syltvik og Thoresen, foreslår å videreføre delvisforeldrebetaling i barnehager samtidig som deneksisterende moderasjonsordningen for familiermed lav inntekt forenkles og styrkes. Konkretforeslås det å avvikle ordningen med gratis kjer-netid, samtidig som det innføres et bunnfradrag i


den eksisterende ordningen med maksgrense forforeldrebetalingen. Med utgangspunkt i at forel-drebetalingen i dagens system ikke skal overstige6 prosent av husholdningsinntekten, innføres detet bunnfradrag i ordningen, som innebærer at 6-prosentregelen kun kommer til anvendelse på dendelen av inntekten som overstiger bunnfradraget.Bruk av barnehage blir dermed helt gratis for fa-milier med inntekter under bunnfradraget. Med etbunnfradrag på 200 000 kroner anslås det at omlag 30 prosent av alle småbarnsfamilier vil få retttil moderasjon – mot 16 prosent etter dagens re-gler. De totale kostnadene ved de foreslåtteendringene er på usikkert grunnlag estimert tilom lag 865 mill. kroner. Av dette går 235 mill. kro-ner til å dekke etablering av nye plasser grunnetøkt etterspørsel, mens 630 mill. går til lavere forel-drebetaling. Selv om beregningene er basert på etfelles bunnfradrag på 200 000 kroner, leggermindretallet til grunn at bunnfradraget differensi-eres slik at det blir om lag 1,5 ganger større forpar enn for enslige forsørgere.

Mindretallet er ikke prinsipielt imot å gjørebarnehage gratis for alle, men vil ikke prioriteredette nå. I forbindelse med en eventuell fremtidigbeslutning om å gjøre bruk av barnehage obliga-torisk, vil det være naturlig å gjøre tjenesten gratisfor alle. En slik endring bør i så fall finansieres avfellesskapet generelt og ikke gjennom reduksjo-ner i utgiftene til barnetrygd.

Mindretallet mener at den foreslåtte styrkin-gen av moderasjonsordningen vil sikre at ingenbarnefamilier unnlater å bruke barnehage pågrunn av dårlig råd. Den foreslåtte styrkingen avmoderasjonsordningen vil gi økt bruk av barne-hage i grupper der behovet er størst.

Mindretallet vil samtidig fremheve at styrkin-gen av moderasjonsordningen har gunstige forde-lingsvirkninger ved at den disponible inntekten et-ter foreldrebetaling vil øke spesielt for småbarns-foreldre med lav inntekt. Til sammenligning vilflertallets forslag om gratis barnehage til alle pri-mært komme småbarnsforeldrene med midlereog høyere inntekter til gode.

Mindretallet erkjenner at den foreslåtte mode-rasjonsordningen innebærer en ekstra implisittmarginalskatt på småbarnsforeldrene på 6 pro-sent i avtrapningsintervallet, men vil peke på atøkningen i marginalskatt er forholdsvis beskjedenog at den bare berører småbarnsfamilier med lavinntekt som faktisk velger å la sine barn gå i bar-nehage og som søker om moderasjon. Disse be-grensningene tilsier at skadevirkningen i form avredusert arbeidstilbud må antas å være beskje-den. Videre vil mindretallet peke på at det finnes

et fungerende regelverk og et administrativt appa-rat for å motta og behandle søknader om modera-sjon, slik at de ekstra administrative kostnader an-tas å være små.

15.3.5 Skolefritidsordning (SFO)

Skolefritidsordningen er et tilbud om pass av barnetter skoletid for elever på 1.–4. trinn. Om lag 80prosent av elevene på 1. trinn deltar på SFO, menandelen synker for hvert år barna blir eldre. Del-takelsen varierer sterkt mellom ulike fylker. SFOer finansiert gjennom foreldrebetaling. Foreldre-betalingen er ikke som for barnehage bestemt utfra en nasjonal makspris, men bestemmes av denenkelte kommune. Kommunen har ikke anled-ning til å sette prisen høyere enn de reelle utgif-tene de har til å drive SFO. For skoleåret 2015/2016 var gjennomsnittsprisen for en fulltidsplass(20 timer per uke) 2 335 kroner per måned. Tilsammenligning var maksprisen i barnehage i 2016på 2 655 kroner per måned, for et tilbud om 40 ti-mer per uke.

En god skolefritidsordning vil ha et stort po-tensial for å oppfylle viktige målsettinger i familie-politikken, som å gi barn like muligheter og leggetil rette for foreldres yrkesaktivitet. Utvalget me-ner at det er viktig å videreutvikle SFO.

For barnehage har det vært et uttalt ønske atså mange barn som mulig deltar for å bidra tilbarns utvikling og en god integrering. Det er få til-svarende initiativer for å øke deltakelsen i SFO,selv om enkelte kommuner, som Oslo, har rettettiltak mot bydeler med høy innvandrertettet for åøke SFO-deltakelsen.

Barn som deltar i SFO, er i realiteten på skolenhele dagen, og skole sammen med SFO nærmerseg et tilbud om heldagsskole. Det ligger utenforutvalgets mandat å ta stilling til spørsmålet ominnføringen av en heldagsskole.

Det er svært begrenset kunnskap om hvordandagens skolefritidsordning fungerer. Det finneslite kunnskap om innholdet i og kvaliteten på til-budet og også i hvilken grad dette varierer mel-lom skoler, kommuner og fylke. Mens det etterhvert finnes en rekke studier av barnehagens be-tydning for barn og foreldre, så finnes det så å siingen oppdatert kunnskap om effekten av SFO påforeldres yrkesaktivitet eller betydningen forbarns læring og utvikling.


Utvalget mener at SFO på sikt bør være et sterktsubsidiert eller gratis tilbud. SFO er en viktig tje-


neste til barnefamilier og utvalget mener at tilbu-det bør være av god og jevn kvalitet. Det fore-ligger imidlertid svært lite oppdatert kunnskapom hvordan ordningen fungere i dag, i hvilkengrad tilbudet varierer mellom ulike kommuner oghvilke kriterier for kvalitet og innhold som liggertil grunn. Det fremstår også som uklart hva somer den uttalte målsetningen for tilbudet. Utvalgetmener at det bør gjennomføres en grundig utred-ning av ordningen før det gjennomføres end-ringer. Kostnader forbundet med å gjøre end-ringer i SFO-tilbudet er derfor ikke inkludert somen del av utvalgets forslag. Estimater som er inn-hentet anslår at gratis SFO vil koste omtrent 4 mil-liarder kroner.

15.3.6 Stønader til enslig mor og far

Enslige foreldre er, med dagens ordninger, over-representert blant husholdninger med lav inntekt.Å være alene med hovedomsorgen for små barngir særlige utfordringer med å kombinere lønnetarbeid og omsorgsarbeid. De økonomiske utfor-dringene forsterkes ved at andre barnefamilier istor grad er toinntektshusholdninger, mens ens-lige per definisjon kun har én inntekt. Det kan fåfølger for barns levekår at enslige foreldre alenemå dekke utgifter til bolig og livsopphold. Samti-dig vil enslige foreldre ha ulike økonomiske ut-gangspunkt, avhengig av egen boligsituasjon, til-knytning til arbeidsmarkedet og i hvilken grad for-elderen mottar eller betaler barnebidrag, og hvor-dan foreldrene deler på omsorgen for barnet. Inoen tilfeller vil barn veksle på å bo i husholdnin-ger med henholdsvis god og dårlig råd. Kvinnerjobber oftere deltid og har oftere lavere inntektenn menn. Dette kan gjøre enslige mødre merøkonomisk utsatt enn enslige fedre.

Egne støtteordninger for enslige foreldre er etsærtrekk ved den norske familiepolitikken, og in-gen andre nordiske land har lignende ordninger. Ide andre nordiske landene omfattes imidlertidenslige foreldre av mer generelle ordninger, ogdet er derfor vanskelig å sammenligne stønadssi-tuasjonen til enslige foreldre i Norge direkte medden i resten av Norden. Den norske stønadsord-ningen har bidratt til en inntektssikring for barnselv om foreldrene ikke har levd sammen ved fød-selen. I tillegg har stønadene representert en inn-tektssikring for små barn ved et samlivsbruddmellom foreldrene. Ordningene har også betyddekstra økonomisk støtte ved utdanning gjennom-ført av enslig forelder, samt gitt ekstra støtte vedyrkesaktivitet og støtte til barnetilsyn for ensligeforeldre som enten er i utdanning eller arbeid.

De siste fem årene har stønader til enslig morog far (kapittel 15 i folketrygdloven) gjennomgåttflere endringer, og antallet som mottar støtte, hargått mye ned. Det er om lag 14 000 personer sommottar overgangsstønad, hvorav over 95 prosentav mottakeren er kvinner. Samtidig er det ingen-ting som tyder på at det har blitt færre enslige for-eldre i befolkningen. Årsakene til nedgangen i stø-nadsmottakere er sammensatt, men mest sann-synlig skyldes dette en kombinasjon av et bedrebarnehagetilbud, en sterkere arbeidsretting i re-gelverket, flere enslige som har god økonomi,mer restriktive regler for regulering av samboer-skap for å kvalifisere for støtte, samt en avgrens-ning i muligheten til å motta studiestøtte, hvor Ar-beids- og velferdsetaten må godkjenne utdan-ningsvalget. Det vises til kapittel 11 for beskrivel-ser av regelverket for å motta de ulike ordnin-gene.

Utvalgets vurderinger av stønader til enslig mor og far

Det er viktig å lage gode ordninger som kan bidratil at samlivsbrudd eller det at foreldre ikke borsammen, ikke blir ødeleggende for barns økono-miske trygghet. Det er et mål for familiepolitikkenå sikre barn gode oppvekstsvilkår uavhengig avfamilietype og foreldrenes relasjoner. Samtidig vilutvalget understreke at det er utfordrende å ut-forme støtteordninger basert på foreldres samlivs-status. Slike ordninger avskjærer for eksempelpar med barn fra å kunne motta støtte, ikke påbakgrunn av behov, men på bakgrunn av foreldre-nes samlivsstatus. Det er problematisk med over-føringsordninger som legger opp til at det villønne seg økonomisk for par med dårlig råd åskille lag. Endringene i samlivsformer og i hvor-dan par ordner omsorgen for barn etter et sam-livsbrudd, gjør det også vanskelig å definerehvem som er enslig forsørger. Utvalget understre-ker at det generelt er ønskelig med overførings-ordninger som i størst mulig grad er rettet innmot eksisterende behov, og som ikke er basert påforeldres samboerstatus eller tidligere trygdeat-ferd.

Utvalget anerkjenner likevel at enslige for-eldre som gruppe har en mer utsatt økonomisk si-tuasjon enn mange andre barnefamilier, og atdette gjør det nødvendig å inkludere kategorienenslig forelder som grunnlag for tildeling av øko-nomisk støtte i overføringsordninger. Utvalget vilimidlertid understreke at dagens regelverk forstønader til enslig mor og far (kapittel 15 i folke-trygdloven) har flere problematiske sider og enutforming hvor det legges opp til kontroll av svært


private forhold. Dette gjelder særlig innføringenav regelen om at samboerskap fra første dag dis-kvalifiserer for støtte. Et slikt kriterium er utvil-somt med på å begrense antallet personer sommottar overgangsstønad. Samtidig mangler man idag kunnskap om i hvilken grad en eventuell nysamboer i husholdningen faktisk bidrar til barnsøkonomiske velferd. I praksis vil det også værevanskelig for den enkelte å datobestemme nårman fikk en ny samboer, og det er også vanskeligfor NAV ved eventuelle mistanker om misbruk åkunne føre bevis for nøyaktig tidspunkt for nårnoen ble samboere.

Et annet problematisk element ved dagens re-gulering er bestemmelsen om at retten til støttefaller bort dersom en enslig mor får et nytt barnmed samme partner. Det er også en begrensning iat mottakere som tidligere har hatt overgangsstø-nad i tre år, og som blir alene med omsorgen for etnytt barn, kun får rett til ny stønad frem til barnethar rett til barnehageplass. Disse begrensningeneer trolig innført for å hindre at personer velger åstadig få nye barn og dermed gjør overgangsstø-naden til en varig livsoppholdsytelse. Utvalget villikevel peke på at disse bestemmelsene fremstårsom problematiske. Det er blant annet liten grunntil å tro at behovet for støtte er mindre dersomman blir alene med omsorgen for et nytt barn. Li-kevel er denne muligheten per i dag avkortet. Deter heller ikke mulig å slå fast at et nytt barn medsamme partner automatisk betyr at foreldrene le-ver sammen.

Videre ser utvalget det som problematisk atgrunnlaget for tildeling av støtte er knyttet til atman har hovedomsorgen for barnet. Dette kanbryte med prinsippet om at foreldrene skal delepå omsorgen for barn etter et samlivsbrudd, ogvanskeliggjøre avtaler om samvær og omsorg.

I tillegg er det også flere andre vilkår knyttettil dagens ordning, som tidspunkt for oppsigelseav arbeidsforhold, krav knyttet til aktivitet og vur-dering av nødvendighet av utdanning, som bidrartil å gjøre ordningen ytterligere komplisert.

Utvalget vil peke på at det finnes lite oppdatertforskning om enslige foreldre generelt og ommottakere av stønader til enslig mor og far spesi-elt, og at det er et stort behov for ny kunnskap omsituasjonen til denne gruppen. Det er blant annetlite kunnskap om varigheten av livsfasen hvorman er enslig forelder, om inntektssituasjon ogsamarbeid mellom foreldre som ikke leversammen, og om den økonomiske betydningen avny samboer og betydningen av barnebidrag.


Utvalget anbefaler at hele kapittel 15 i folketrygd-loven om stønader til enslig mor og far avvikles.Stønader til enslig mor og far utgjør et komplekstregelverk med ulike stønader som har ulike ogsammensatte inngangskriterier for å kunne kvali-fisere for ytelsene. Regelverket er uoversiktlig oginneholder flere eksempler på lovgivning somkontrollerer svært private forhold. Utvalget aner-kjenner at enslige foreldre kan ha særlig behovfor økonomisk støtte, men mener at disse beho-vene bør dekkes på andre måter enn gjennomdagens ordning for stønader til enslig mor og far.

I utvalgets samlede anbefalinger ligger detflere forslag som vil kunne komme enslige for-eldre til gode. Både flertallets og mindretallets an-befalinger når det gjelder barnetrygd, anbefaler atekstra støtte til enslige forsørgere opprettholdes.Barn som har foreldre som ikke er i samliv når deblir født, og hvor foreldrene ikke har opparbeidetrettigheter til foreldrepenger, vil være inntekts-sikret det første året gjennom utvalgets anbefalingom å innføre en løpende minsteytelse ved fødseltil erstatning for dagens engangsstønad. En slikstønad vil erstatte dagens overgangsstønad forbarn under ett år. Videre vil flertallets forslag omå innføre gratis barnehage og mindretallets for-slag om reduserte barnehageutgifter for foreldremed lav inntekt begge også komme enslige for-eldre til gode.

I tillegg anerkjenner utvalget at det i forbin-delse med samlivsbrudd etter at barnet er fylt ettår, er situasjoner hvor enslige foreldre vil kunneha behov for ekstra støtte. Utvalget anbefaler atdet utredes hvordan enslige foreldre bedre kanivaretas under eksisterende ordninger som stu-diefinansierings- og bostøtteordningene. Det kanogså vurderes om enslige foreldre som søker ar-beid, bør ha rett til dagpenger.

Utvalget vil påpeke at dagens sosialhjelpsord-ning er problematisk som alternativ for barnefa-milier med mer langvarige økonomiske utfordrin-ger ettersom sosialhjelpen er utformet for å av-hjelpe midlertidige problemer, og er karakterisertav vidtgående økonomisk behovsprøving ogskjønnsmessig utmåling av ytelsen.

Utvalget vil understreke at gruppen som mot-tar overgangsstønad fordi de har tilsynskrevendebarn, utgjør en særlig sårbar gruppe blant ensligeforeldre. Disse foreldrene har en egen særord-ning i dagens overgangsstønad og kan motta dettefrem til barnet er 18 år. Dette er en svært litengruppe på om lag 350 mottakere per år. Utvalgetmener at det er svært viktig at denne gruppens


behov ivaretas ved avviklingen av stønader til ens-lig mor og far.

Utvalget mener at kunnskapsgrunnlaget omenslige forsørgeres inntektssituasjon bør oppdate-res med ny forskning.

15.3.7 Bidragsforskott

Bidragsforskott er viktig for å sikre at enslige for-sørgere som ikke mottar bidrag fra den andre for-elderen, får et økonomisk tilskudd til barnets for-sørgelse. Ordningen skal sikre utbetaling av etmånedlig beløp til enslige forsørgere med barnunder 18 år, som av ulike årsaker ikke mottar un-derholdsbidrag fra den forelderen som ikke borsammen med barnet.

Det kan argumenteres ut fra et rettferdighets-hensyn og hensynet til barnets beste at barnetikke skal lide økonomisk fordi den ene forelderenvelger ikke å bidra økonomisk til barnets under-hold, eller er ute av stand til å betale underholds-bidrag. En offentlig ordning for innkreving av un-derholdsbidrag og utbetaling av bidragsforskott itilfeller der betaling uteblir, er med på å sikre øko-nomiske midler til underhold av barn med deltefamilier der den ene av foreldrene har ho-vedomsorgen for barnet. Forskotteringsordnin-gen er ingen erstatning for underholdsbidrag fraforeldrene, men den gir en trygghet om at det ut-betales et mindre beløp hver måned til barnetsforsørgelse.

Ordningen er inntektsprøvd og har (relativt)lave satser. For enslige forsørgere som ikke mot-tar underholdsbidrag for sine barn som fastsatt el-ler avtalt og lever med vedvarende lavinntekt, erofte sosialhjelp en supplerende inntektskilde.Dette kan være et argument for å vurdere høyeresatser for utbetaling av bidragsforskott. I dennesammenhengen er det verdt å merke seg at sat-sene for bidragsforskott og barnepensjon opprin-nelig lå på samme nivå, men har utviklet seg for-skjellig. Per oktober 2016 beregnes nivået på bar-nepensjon, dersom den ene forelderen dør, slik atdet eldste barnet får 40 prosent av grunnbeløpetog de andre barna 25 prosent hver. Den samledepensjonen deles likt mellom barna. Dette utgjørrundt 37 000 kroner per år for ett barn. Til sam-menligning utgjør bidragsforskott for et barn un-der elleve år, forhøyet sats, rundt 18 000 kronerper år. Det vises i denne sammenhengen til at ut-valget som har utredet etterlatteytelsene i folke-trygden som en del av pensjonsreformen, nylighar avgitt sin utredning.26 Etterlatteutvalget fore-slår å styrke folketrygdens ytelser til etterlattebarn, og begrunner dette med at barnepensjon og

bidragsforskott er alternative ytelser, og det kantyde på at tanken er at barn med bare én foreldersom bidrar til forsørgelsen, bør ha om lag sammenivå på en ytelse fra det offentlige, uavhengig avårsaken til at barnet ikke forsørges av to for-eldre.27

Forskottet har vært behovsprøvd etter for-skottsmottakernes inntekt siden 2003, noe somser ut til å ha hatt betydning for antallet forskotts-mottakere. Etter innføringen av inntektsprøvinghar det også vært en nedgang i antallet barn medunderholdsbidrag administrert gjennom NAV/mottakere av bidragsforskott.28 Det er kun perso-ner med inntekt under 489 601 kroner per år29

som kan få forskott. I 2016 var det 104 049 barnmed underholdsbidrag administrert gjennomNAV og/eller mottakere av bidragsforskott. Siden2007 har det vært en nedgang på 30 prosent. Dethar samtidig vært en økning i andelen enslige for-sørgere blant lavinntektshusholdninger.

Antallet barn født av en norsk og en uten-landsk statsborger har økt. Dette har også ført tilen økning i antallet samlivsbrudd i denne grup-pen. I noen tilfeller vil den ene forelderen flytte tilutlandet etter et samlivsbrudd. Tall fra 2015 viserat i 12 prosent av sakene med offentlig adminis-trert underholdsbidrag og/eller bidragsforskottvar en av partene bosatt i utlandet. Utvalget under-streker at med en økende grad av bevegelse overlandegrensene er det behov for å verne om ord-ninger som beskytter barns økonomiske interes-ser ved samlivsbrudd mellom foreldre med uliknasjonalitet, eller som velger å bosette seg i et an-net land enn der barnet bor.


Utvalget anbefaler at satsen og inntektsgrensene iforskotteringsordningen økes, og justeres årlig itakt med utviklingen i folketrygdens grunnbeløp.Utvalget finner det uheldig at gjennomsnittliglønnsvekst har vært sterkere enn justeringen avinntektsgrensene, slik at en betydelig andel ens-lige forsørgere etter hvert faller utenfor ordnin-gen. Etter utvalgets vurdering er det, ut i fra et le-vekårsperspektiv, formålstjenlig at justeringen avsatsene i ordningen tar hensyn til den generelle

26 NOU 2017: 3.27 NOU 2017: 3, Side 103.28 NAVs statistikk skiller ikke mellom rene bidragsforskott

der bidragsyter ikke betaler, og de tilfellene der barnebi-draget betales gjennom NAV.

29 Sats for 2016.


velstandsveksten, og ikke bare prisveksten. Enjustering av satsene som kun tar hensyn til pris-veksten innebærer en nominell videreføring, og ipraksis en nedgang i realverdien. Det er forel-drene som er barnas primære inntektssikrere.Ordningen må derfor sikre barnet den sammeøkonomiske situasjonen, uavhengig av om denene forelderen er død eller ute av stand til å betalebidrag.

Utvalget vil også påpeke at det foreligger litestatistikk og forskning som kan si noe om virknin-gen av forskotteringsordningen, og om hva ord-ningen har å si for dem som mottar den. Utvalgetanbefaler derfor videre forskning på ordningensvirkninger.

15.3.8 Stønader til studenter med barn

Å ha muligheten til å studere mens man har barn,er viktig for å sikre at flere fullfører høyere utdan-ning. Utvalget mener at ordninger som sikrer atman kan fortsette å studere etter at man har fåttbarn, er viktige.

Som vist i kapittel 12 har Lånekassen ulike ty-per ordninger rettet mot studenter som får barn iløpet av studiene, eller som har barn før de begyn-ner å studere. Studenter som mottar lån og sti-pend fra Lånekassen, kan, når de venter barn,motta foreldrestipend. Foreldrestipendet tilsvarersummen av det man før mottok som lån og sti-pend, det vil si at den tidligere låneandelen bliromgjort til stipend. Man kan få foreldrestipend iinntil 49 uker. I perioder der man mottar forel-drestipend, blir ikke stipendet behovsprøvd motegen inntekt eller formue. Dette innebærer ateventuelle opptjente rettigheter til foreldrepengerfra NAV ikke påvirker retten til foreldrestipend. Itillegg kan studenter med barn under 16 år få for-sørgerstipend avhengig av inntekten. Mor og farkan få forsørgerstipend samtidig. Forsørgersti-pend kan man få så lenge man er i utdanning,også etter at man har hatt en periode med forel-drestipend.

Andelen studenter med barn i Norge er høy iforhold til de fleste andre land. Det er likevel for-holdsvis få studenter som får barn i løpet av stu-dietiden, kun rundt 4 000. Grunnen til at Norgehar et relativt høyt antall studenter med barn, hen-ger sammen med den høye gjennomsnittsalderenpå norske studenter. Mange tar etter- og videreut-danning etter å ha vært i jobb en stund, og hardermed oftere barn før de blir studenter.

Studenter er vanligvis ikke inkludert i den lø-pende statistikken over lavinntekt, men undersø-kelser rettet spesielt mot studenter viser store for-

skjeller i omfanget av lavinntekt i ulike typer stu-denthusholdninger. Andelen med lavinntekt syn-ker med alder og studietid. Blant dem som lever iparforhold, er omfanget av lavinntekt høyere blantpar med barn enn blant par uten barn.30 Studentersom er enslige forsørgere, har den absolutt la-veste andelen med lavinntekt.

Studenter som er enslige forsørgere, har ogsådet klart høyeste disponible beløpet,31 langt overhva par med barn har. Dette er en uventet for-skjell, som delvis kan forklares med at enslige for-sørgere som studerer, også mottar andre ytelsersom gis til enslige forsørgere, som utvidet barne-trygd, overgangsstønad og lignende.

Utvalget påpeker at det å studere er en selv-valgt situasjon, og en personlig investering i egenfremtid. Samtidig er det en ressurs for samfunnetå ha en høyt utdannet befolkning. Utvalgets analy-ser indikerer at lite tyder på at studenter som fårbarn under studiene, er en spesielt utsatt gruppe.Studenter som får barn i løpet av studiene, får om-gjort hele lånet til stipend i permisjonstiden på 49uker.

Studenter, eller personer som bor sammenmed en student, har i utgangspunktet ikke rett tilbostøtte. Det er imidlertid unntak for studentermed barn. Utvalget mener at bostøtte kan være ensupplerende stønad for studenter med barn, ogbør sees i sammenheng med øvrige stønader tilstudenter med barn.

Studenter hadde, da ordningen med forel-drestipend og forsørgerstipend ble innført, vanlig-vis ikke rett til foreldrepenger, selv om de var i ensituasjon som kan sammenlignes med situasjonenfor yrkesaktive. Ordningen med fødselsstipend fraLånekassen er ment å virke på samme måte somforeldrepenger. En stor del av dagens studenterjobber mens de studerer. Dersom de har tilstrek-kelig opptjening, kan foreldrepenger kombineresmed omgjøring av lån til stipend. Dersom manikke har rett til foreldrepenger, får man engangs-stønad. Det er altså ingen koordinering mellomytelser fra folketrygden og Lånekassen. Longva-utvalget32 skriver om den manglende koordinerin-gen at det ser ut til at studenter nyter godt av toordninger med ulikt siktemål: for det første fød-selsstipendet fra Lånekassen, som tilsvarer forel-drepenger for yrkesaktive, og for det andre en-gangsstønad, som er beregnet på dem som ikkeer yrkesaktive.

30 Barstad et al. 2012.31 Summen av inntekt etter skatt og lån fra Lånekassen.32 NOU 1996: 13.



Utvalget anbefaler at Lånekassens ordninger medforeldrestipend og forsørgerstipend avvikles. Ut-valget foreslår i forbindelse med drøftingen av for-eldrepenger at dagens engangsstønad erstattes aven minsteytelse i foreldrepengene. Det er utval-gets vurdering at denne ytelsen kan erstatte Låne-kassens foreldrestipend. Det må imidlertid utre-des nærmere hvordan tilpasningen mellom lån fraLånekassen og minsteytelsen i foreldrepengeneskal koordineres, slik at kvinnelige studenter ikkeblir belastet med ekstra lån i permisjonsperioden.Utvalget mener prinsipielt at det ikke lenger ergrunn til å beholde særordningen med forsørger-stipend for studenter. Dette må sees i sammen-heng med utvalgets øvrige forslag om innføring avuniverselle tjenester.

Utvalget er av den oppfatning at det er behovfor en bedre samordning av stønadsformene forstudenter som får barn.

15.3.9 Barnetillegg i trygdeytelser

Personer som mottar uføretrygd, arbeidsavkla-ringspenger og kvalifiseringsstønad, og som for-sørger barn, kan få barnetillegg. Det kan også gisbarnetillegg til personer som midlertidig er utenarbeid, og som mottar dagpenger eller tiltakspen-ger, men disse anses som en del av arbeidsstyr-ken. Det kan også gis barnetillegg til alderspen-sjonister. Som vist i kapittel 12 er barnetillegget iuføretrygden behovsprøvd, mens det er et stan-dardisert tillegg for arbeidsavklaringspenger ogkvalifiseringsstønad.

Tap av inntekt kan få særlig store konsekven-ser for personer som forsørger barn. En sentralmålsetting for barnetilleggene har vært å bidra tiløkonomisk kompensasjon for ekstra forsørgeran-svar. Når det gjelder stønadsnivå for dem som stårutenfor arbeidslivet og insentiver til arbeid, måman ta utgangspunkt i samlet stønad, det vil siytelser til den voksne eller familien sammen medtillegg for barn. Det kan være relativt store for-skjeller i hvor mye personer med samme forsør-gerbyrde og samme inntektsgrunnlag mottar ibarnetillegg, avhengig av hvilken ytelse de mottar.Mottakere av arbeidsavklaringspenger mottar påårsbasis 7 020 kroner per barn. Barnetillegget iuføretrygden utgjør for dem som mottar detteuavkortet, 37 030 kroner i 2016.33 To av tre av deuføre som mottok barnetillegg ved utgangen avjuni 2014, mottok uavkortet barnetillegg.

Uføretrygd skal sikre inntekt til personer meden varig nedsatt inntektsevne på grunn av syk-dom, skade eller lyte. Uføreregelverket i Norgehar utviklet seg over tid for å bidra til å få uføre-trygdede til å bruke restarbeidsevnen sin. For åstyrke insentivene til å arbeide er det blant annetinnført et tak på samlet ytelse som innebærer atuføretrygd og barnetillegg til sammen ikke kanutgjøre mer enn 95 prosent av inntekt før uførhet.Etter uførereformen er det enklere for uføre meden restarbeidsevne å øke sin inntekt gjennom øktarbeidsdeltakelse. Men i og med at uføre har varignedsatt inntektsevne, vurderer utvalget det slik atderes mulighet til å øke sin inntekt gjennom ar-beid vil være mindre enn for andre grupper sommottar trygdeytelser. Uføre vil også kunne hamindre muligheter enn andre til å redusere sineutgifter dersom inntekten reduseres. Avkortings-reglene for barnetillegg til uføretrygd kan ha ne-gative konsekvenser på arbeidstilbudet. Barnetil-legget reduseres med 50 prosent av inntektenover et fribeløp som avhenger av antallet barn ogsivilstand. Hvis barnet bor sammen med beggeforeldrene, regnes begges inntekt med. Utvalgetunderstreker at dette kan medføre en høy margi-nalskatt på partneren til den som er ufør.

Utvalget har i utredningen blant annet vektlagtforenkling av ordningene og stønadene som tilsammen utgjør familiepolitikken i Norge. Utvalgetvurderer at barnetillegget i uføretrygden er enkomplisert og administrativt krevende ordning,med et regelverk som kan være vanskelig for denenkelte å forstå.


Utvalgets flertall, medlemmene Ellingsæter,Håkonsen, Kvande, Pedersen, Syltevik og Thoresen,anbefaler at barnetillegg til trygdeytelsene videre-føres, men at det utredes nærmere hvordan bar-netillegg til trygdeytelser i større grad kan stan-dardiseres.

I dag gis det blant annet barnetillegg til uføre-trygd, arbeidsavklaringspenger og kvalifiserings-stønad, men med ulike regler og til dels store for-skjeller i barnetilleggenes økonomiske størrelse.

Flertallet viser til at barnetillegg i de inntekt-serstattende trygdeordninger er et viktig virke-middel for å redusere fattigdom. Foreldre sommottar uføretrygd og arbeidsavklaringspengerhar midlertidig eller permanent nedsatt arbeids-evne, og deres muligheter til å forbedre sin inn-tektssituasjon er dermed svake. Etter flertalletsvurdering kan barnetillegg i trygdeordningenesees på som en forsikring for barna mot foreldre-33 Utregnet med folketrygdens grunnbeløp per mai 2016.


nes tap av inntektsevne – midlertidig eller perma-nent.

Flertallet erkjenner at barnetilleggene ikkebør være så store at det blir mer lønnsomt for for-eldrene å motta trygd, enn å delta for fullt i ar-beidsmarkedet og at dette hensynet har spesieltsterk vekt for de midlertidige trygdeordningene.Flertallet mener likevel på prinsipielt grunnlag atde eksisterende forskjeller mellom ordningene erfor store, og at det bør skje en viss standardise-ring. En standardisering av barnetillegg vil inne-bære en økning av barnetilleggene for mottakereav AAP og kvalifiseringsstønad og en senkning avnivået på barnetillegget til uføre, men flertalletlegger til grunn at en viss differensiering av bar-netilleggenes størrelse mellom uføretrygden påden ene siden og de øvrige trygdene på den andrelar seg begrunne prinsipielt.

Flertallet understreker at inntektssikringsord-ningene med barnetilleggene samlet må bidra til åsikre gode oppvekstsvilkår og like muligheter forbarn. Samtidig skal ordningene gi foreldre insenti-ver til arbeid.

Dissens

Utvalgets mindretall, medlemmene Brækhus,Fasting og Markussen, går inn for at barnetilleg-gene i trygdeordningene fjernes. Barnetilleggeneutgjør om lag 1,7 milliarder kroner før skatt og fri-gjør derfor proveny som kan benyttes til å for-sterke den målrettede barnetrygden, for eksem-pel ved en moderat heving av sats og senkning avavtrappingssats. På denne måten likebehandles la-vinntektshusholdninger uavhengig av inntekt-skilde, og insentivene til å ta arbeid i stedet fortrygd forsterkes.

Dagens ordning med barnetillegg bidrar ogsåtil at kompensasjonsgraden blir høyere i uføre-trygd enn i «forstadiet» arbeidsavklaringspenger.Dette strider mot hva forskningslitteraturen serpå som optimal sosialforsikring, fordi kompensa-sjonsgraden da øker med varighet, noe som girsvake insentiver for retur til arbeid forut for uføre-trygd.34

Argumentet om at kompensasjonsgraden ikkebør stige med varighet vil tilsi at barnetilleggeneenten fjernes eller standardiseres på tvers avytelser. Standardisering, altså at barnetilleggetharmoniseres mellom dagpenger, arbeidsavkla-ringspenger og uføretrygd, vil måtte innebære envesentlig reduksjon i barnetillegget for uføre og

tilsvarende økning for arbeidsavklaringspengerog dagpenger. Dette vil dermed heve kompensa-sjonsgraden i dagpengeordningen og arbeidsav-klaringspenger og dermed svekke arbeidslinja iavveininger mellom trygd og arbeid.

Når mindretallet foreslår å erstatte barnetilleg-gene med en forsterket målrettet barnetrygd, hardette flere begrunnelser, både av prinsipiell ogmer pragmatisk karakter. Prinsipielt menermindretallet barnetilleggene må begrunnes medhensynet til barna. Det er da vanskelig å forståhvorfor barna til to familier/personer som mottarnøyaktig det samme i inntekt og trygd (uten bar-netillegg) skal behandles ulikt. Barnetilleggeneinnebærer at barna til en som mottar for eksempel300 000 kroner i arbeidsinntekt ikke mottar barne-tillegg, mens barna til en som mottar det samme itrygd får barnetillegg utover dette. For barna erårsaken til den lave inntekten irrelevant, være segom det skyldes mangel på arbeid (uten å kvalifi-sere for dagpenger), lav lønn eller mangel på ar-beidsevne.

Den mer pragmatiske avveiningen dreier segom avveiningen mellom økonomiske insentiver oggraden av sosialforsikring. I nær sagt alle spørs-mål knyttet til inntektssikring møter man avvei-ninger mellom en generøs og god inntektsikring/forsikring på den ene siden og hensynet til å be-grense overforbruk på den andre. Dette er ogsåtilfellet når det gjelder barnetillegg. Denne avvei-ningen ligger til grunn for at kompensasjonsgra-den i de store inntektssikringsordningene ikke er100 prosent men i stedet omlag 66 prosent. At for-sikringen kun dekker ca. 2/3 av tidligere inntekter en erkjennelse både av at inngangskriteriet (re-dusert arbeidsevne) ikke er objektivt og enkelt åmåle, og av at arbeidsmulighetene i kombinasjonmed eller etter ytelsesmottak avhenger mye avmottakeren selv. Dette bekreftes også av empi-riske studier av økonomiske insentivers betyd-ning både for inngang til og utgang fra denne ty-pen ytelser.35

Det spesielle med barnetilleggene, og da førstog fremst tilleggene til uføretrygden, er at dissebidrar til at kompensasjonsgraden blir svært høy,for en del så høy som 95 prosent. Mange vil derforoppleve at å forsøke seg i arbeidslivet i liten gradlønner seg, i hvert fall på kort sikt.

Den målrettede barnetrygden vil til en vissgrad kompensere for bortfallet av barnetillegg. Si-den denne er uavhengig av inntektskilde, og der-med ikke faller bort ved overgang til arbeid, vil

34 Se for eksempel Shavell & Weiss 1979, Hopenyan & Nico-lini 1997 og Pavoni & Violante 2007. 35 Se for eksempel Kostøl & Mogstad 2014 og Fevang 2015.


derimot insentivvirkningene for trygdemottakerevære langt bedre enn i dagens system.

15.3.10 Bostøtte

En hensiktsmessig bolig er etter utvalgets meninget grunnleggende gode for barnefamilier. Det ertil barnets beste at familien har en tilfredsstillendeboligsituasjon. En sterk prisvekst i boligmarkedethar gjort at utgifter til bolig opptar en stadigstørre andel av husholdningenes disponible inn-tekt. Utvalget ser derfor på bostøtten som sentral ifamiliepolitikken og et viktig virkemiddel for åsikre at lavinntektshusholdninger skal kunne haen tilfredsstillende bosituasjon og større økono-misk handlingsrom i hverdagen.

For dem som mottar bostøtte, bidrar ordnin-gen til en bedret økonomi gjennom økt disponibelinntekt. På grunn av utformingen av dagens ord-ning, med relativt lave boutgiftstak og inntektstak,bidrar bostøtten imidlertid i liten grad til å bevegemottakerne ut av lavinntekt, som vist i kapittel 13.Utvalget påpeker samtidig at selv om bostøttenikke nødvendigvis bidrar til å senke andelen i la-vinntekt, bidrar den til å bedre den enkelte motta-kers økonomiske situasjon.

Utvalget vil peke på at det er kun de med de al-ler laveste inntektene som kvalifiserer til å mottabostøtte. Dette er i liten grad ordinære barnefami-lier med det som kan karakteriseres som «dårligråd». Utvalget vurderer det derfor dit hen at bo-støtten ikke er en ordning som treffer barnefami-lier som gruppe i særlig grad. På grunn av detlave inntektstaket er ikke bostøtten egnet til åsikre mot midlertidig inntektsbortfall, som for ek-sempel arbeidsledighet. Inntekten man må ha forå kvalifisere til støtte, er så lav at i de fleste tilfellervil ikke de som havner i slike situasjoner, kvalifi-sere til støtte. Det skal svært lite til før inntektener over inntektstaket. En husstandsinntekt på kun320 000 kroner for en familie på fire bosatt i Osloer nok til ikke å kvalifisere til bostøtte.36

Selv om inntektstaket som sådant justeres, vildet få liten betydning for mottakere med relativthøye inntekter (i bostøttesammenheng) hvis ikkeprogresjonspunktene justeres samtidig. Dagensgrenser medfører at alle med en inntekt på 2 G(ca. 180 000 kroner) regnes som en høyinntekts-gruppe. På grunn av manglende justering av pro-gresjonspunktene og boutgiftstakene liggermange mottakere tett opp mot inntektsgrensen

for å motta bostøtte og står i fare for å falle helt utav ordningen. Dette ser man også av statistikkenover bostøttemottakere, der antallet mottakere re-duseres fra år til år. Husbankens årsrapport viserat antallet mottakere har gått ned siden 2011 i allegrupper, bortsett fra dem med aller lavest inntekt,som i liten grad blir påvirket av manglende juste-ring av grensene.

Utvalget mener at det er viktig å se bostøtten isammenheng med andre ytelser som er rettet motlavinntektsfamilier, som for eksempel sosialhjel-pen. Det er åpenbart at mange av dem som mottarbostøtte, også må ha inntekt fra sosialhjelp, all dentid inntektsgrensen er så pass lav. Egenandelsbe-regningen i bostøtten har ikke vært justert i trådmed utviklingen i lønns- og prisveksten. Dette harført til at mange har mistet bostøtten, og trolig tiløkte kommunale sosialhjelpsutgifter.

Den eksisterende ordningen har ingen uttaltbarneprofil. Statistikken over bruk av bostøtte vi-ser at kun en fjerdedel av mottakerne er barnefa-milier. Analysene i kapittel 13 tyder på at bostøttenhar en meget begrenset rolle som sikkerhetsnettfor de fleste barnefamilier. Av barnefamiliene erdet først og fremst familier med svært lave inntek-ter, enslige forsørgere og de som har svært laveboutgifter, som har størst nytte av bostøtten. Deter lite overlapp mellom inntekten en barnefamiliemå ha for å betjene et boliglån for en passende bo-lig, og den inntekten som husstanden kan ha for åkvalifisere til bostøtte.37 Utvalgets analyser av bar-nefamiliers økonomi viser at barnefamilier for detaller meste har sterk tilknytning til arbeidsmarke-det, høy inntekt og formue. Bostøtten synes, etterutvalgets vurdering, ikke å være relevant for bar-nefamilier som sådanne, men likevel viktig for åstøtte barnefamilier med de aller laveste inntek-tene.

I statsbudsjettet for 2017 ble boutgiftstaket he-vet noe, slik at flere, og særlig barnefamilier, kanfå økt støtte. Samtidig ble systemet for prisjuste-ring lagt om, slik at realverdien av bostøtten opp-rettholdes år for år. Dette innebærer en styrkingav ordningen på sikt. Dette kan sikre at barnefa-milier i større grad kan benytte bostøtte, men der-som ikke inntektsgrensene justeres samtidig, erdet kun de aller mest utsatte som kan nyte godt avdette. Det er vanskelig å beholde bostøtten ogsamtidig forbedre sin boligsituasjon med det rela-tivt lave boutgiftstaket som er i dag.38

36 Basert på beregning i Husbankens bostøttekalkulator.

37 Astrup & Aarland 2013, side 91.38 Nordvik 2015.



Utvalget støtter endringene i systemet for prisjus-tering av bostøtten, slik at realverdien av ordnin-gen beholdes. Utvalget ser på bostøtteordningensom viktig for dem som mottar den.

Utvalget anbefaler videre at bostøttens utfor-ming utredes nærmere, med sikte på å gjøre ord-ningen mer relevant for barnefamilier. På tross avat boutgiftstaket har blitt hevet, er det fremdeleskun barnefamilier med veldig lave inntekter somkvalifiserer til bostøtte. Utvalget har imidlertidikke sett nærmere på konkrete forslag til rege-lendringer i bostøtten.

15.3.11 Skattefordeler

Foreldrefradrag (for utgifter til pass og stell av barn)

Foreldrefradraget reduserer kostnadene ved bar-nepass og kan begrunnes med at man ønsker ålegge til rette for at foreldrene skal kunne være ijobb mens de har (små) barn. Dette gir en bedreutnyttelse av arbeidskraften og opprettholder til-knytning til arbeidslivet for personer som kan falleut når de får barn. Slik tilknytning er viktig for åopprettholde inntekten til familien på et høyerenivå over tid. Foreldrefradraget reduserer samti-dig foreldrenes kostnader ved å gi barn et pedago-gisk tilbud som kan fremme barns utvikling og læ-ring, i de tilfellene utgiftene går til å dekke kostna-der ved barnepass med et slikt innhold. Viderekan man også se på foreldrefradraget som en mergenerell støtte til personer med barn, forutsatt atskattyter har tilstrekkelig høy alminnelig inntekt.

Støtten som gis gjennom foreldrefradraget,går i all hovedsak til å redusere foreldrenes utgif-ter til barnehage og skolefritidsordninger. Skatte-utvalget39 foreslo å fjerne foreldrefradraget. Skat-teutvalget viste til at fradraget kommer i tillegg tilflere ordninger på utgiftssiden bl.a. barnetrygd,kontantstøtte og støtte til barnehager. Disse ord-ningene har vært økt betydelig de siste 10 til 15årene, særlig barnehagetilbudet i form av økt dek-ning og lavere priser. Innføringen av redusertegenbetaling for lavinntektsfamilier i 2016 kan haredusert betydningen av foreldrefradraget forslike familier og er eksempel på to virkemidlersom overlapper.

Foreldrefradraget dekker i dag også i et min-dre omfang utgifter til barnepass som foregårutenfor barnehage og skolefritidsordning, eksem-pelvis dagmamma og visse typer fritidsordninger

utenfor skolen. For at den økonomiske støttenskal kunne ha størst innvirkning på arbeidstilbu-det, bør den så langt som mulig innrettes til tilbudtil barna i arbeidstiden og ikke dekke utgifter tilbarnas fritidsaktiviteter generelt eller foreldrenesutgifter til barnepass i foreldrenes fritid. En utfor-dring ved foreldrefradraget er å avgrense fradra-get til utgifter til pass av barn i foreldrenes ar-beidstid. På utgiftssiden kan støtten målrettesbedre mot de tiltakene man ønsker å støtte.

Reglene om hvordan fradraget skal fordelesmellom foreldrene ved ulike konstellasjoner avsamboerformer og tilfeller med felles og/elleregne barn, er komplekse. Støtte i form av subsidi-ert barnehage i stedet for fradrag vil være en for-enkling ettersom støtten direkte vil tilfalle densom benytter tilbudet. Å gi støtte både gjennominntektssiden og utgiftssiden er administrativtkompliserende. Det gir mindre oversikt over densamlede støtten som gis, og hvem den tilfaller.Støtte på utgiftssiden vil gi bedre treffsikkerhet ogmulighet for oppfølging av og kontroll med hvor-dan støtten gis. Man kan for eksempel gi en størredel av støtten til tiltak av mer pedagogisk art, i ste-det for at en del av støtten gjennom fradraget dek-ker utgifter til kveldsbarnevakt og aupair (inklu-sive hushjelp).

Foreldrefradraget reduserer den effektive pri-sen på barnehagetjenester, og bidrar dermed tilhøyere lønn per time fratrukket skatt og netto be-taling for barnehager. Dette trekker i retning av atforeldrefradraget bidrar til økt arbeidstilbud. Forforeldre som allerede er i arbeid og utnytter fra-draget fullt ut, påvirker ikke foreldrefradraget denmarginale foreldrebetalingen, men gir lavere gjen-nomsnittsskatt. For disse vil fradraget derfor re-presentere en ren økning i inntekt, uten å påvirkenettolønn per time. Dette antas å redusere ar-beidstilbudet. Den samlede effekten av foreldre-fradraget på arbeidstilbudet, antas dermed å værerelativt beskjeden.

Særfradrag for enslige forsørgere

Særfradraget for enslige forsørgere gjelder for demsom mottar utvidet barnetrygd fra NAV, det vil sienslige forsørgere for barn under 18 år. Særfradra-get gir enslige forsørgere høyere disponibel inntektgjennom lempeligere beskatning. Skauge-utval-get40 mente at fradrag som må betraktes som støttetil prioriterte grupper og har liten sammenhengmed utgifter til inntekts ervervelse, burde avviklesog heller støttes ved direkte overføringer. Det ble

39 NOU 2014: 13. 40 NOU 2003: 9.


begrunnet med at mange skattytere med lav inn-tekt ikke betaler skatt og dermed ikke kan nytegodt av fradragene, og at slike fradrag typisk kreverkompetanse og systemer som skattemyndigheteneikke har, men som andre offentlige organer somtrygde- og helsemyndigheter er i besittelse av.

Fradraget har antakelig liten effekt på arbeids-tilbudet. Det vil kun påvirke marginalskatten i etmindre inntektsintervall for personer med lav inn-tekt og eventuelt flere fradrag. For foreldre somallerede er i arbeid og utnytter fradraget fullt ut,påvirker ikke særfradraget marginalskatten, mendet gir lavere gjennomsnittsskatt. Dette gir en inn-tektseffekt som reduserer arbeidsinsentivene.Den samlede effekten på arbeidstilbudet er der-med usikker, men kan være negativ. Beregningerpå LOTTE-Skatt av å øke eksempelvis minstefra-draget viser at en økning i dette fradraget, somogså påvirker marginalskatten for personer medrelativt lav inntekt, har liten betydning for arbeids-tilbudet til dem som er i jobb.

Skatteklasse 2

Skatteklasse 2 er ikke direkte rettet mot barnefa-milier. Skatteklasse 2 kan gi lempeligere beskat-ning av ektepar der den ene skattyteren forsørgerektefellen, uavhengig av om ekteparet har barn.Blant ekteparene som blir lignet i skatteklasse 2,er det imidlertid mange barnefamilier med inn-vandrerbakgrunn.

Ordningen svekker arbeidsinsentivene tilhjemmeværende fordi skattefordelen forsvinnerdersom den hjemmeværende begynner i lønnetarbeid. Det øker marginalskatten på arbeid forden hjemmeværende. Regjeringen Solberg fore-slo å fjerne skatteklasse 2 for ektepar i budsjettetfor 2015, men forslaget ble ikke vedtatt. Avviklingav skatteklasse 2 vil styrke insentivene til arbeid,bedre integrering og likestilling og føre til økt li-kebehandling av gifte og samboende.

Skattefritak ved arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter

Ansatte som har barn i bedriftsbarnehage somdekkes av arbeidsgiver, trenger ikke å skatte avdenne fordelen når visse forutsetninger er oppfylt.Det gis også skattefritak for arbeidsgivers til-skudd til annen barnehage enn bedriftsbarnehagefor den delen av tilskuddet som er høyere ennmaksimalprisen. Det er kommunen som gir til-skudd til de private barnehagene. De private bar-nehagene, herunder bedriftsbarnehagene, harrett til like mye tilskudd per plass uavhengig av

om foreldrenes arbeidsgiver dekker foreldrebeta-lingen eller ikke.

Skattefritaksordningen er et unntak fra prin-sippet om at alle former for avlønning bør skatt-legges likt. Dagens skattefritaksordning kan ogsåha uheldige fordelingspolitiske konsekvenser. Deter grunn til å tro at foreldre med relativt høy inn-tekt tjener mest på ordningen. Selv om ordningeni sin tid kan ha bidratt til flere og rimeligere barne-hageplasser for enkelte, er dette ikke lenger likeaktuelt siden alle barn nå har rett til barnehage-plass og det er fastsatt en maksimalpris for barne-hageplass.


Utvalget ønsker å forenkle og samordne dagensstøtte til barnefamiliene. Utvalget anbefaler derforå avvikle foreldrefradraget og ordningen medskattefritak ved arbeidsgivers dekning av barne-hageutgifter. En avvikling av fradraget vil isolertsett frigi ressurser i Skatteetaten, redusere rap-porteringskravene for barnehager og skolefritids-ordninger og gjøre inntektsskatten mer transpa-rent.

Utvalget anbefaler videre at særfradraget forenslige forsørgere avvikles, samt at skatteklasse 2avvikles. Avvikling av skatteklasse 2 vil styrke in-sentivene til arbeid, bedre integrering og likestil-ling og føre til økt likebehandling av gifte og sam-boende.

15.4 Utvalgets forslag til ny familie-politikk – økonomiske og administrative kostnader

I forbindelse med utredningen av økonomiske ogadministrative kostnader ved utvalgets forslag, erdet innhentet provenyberegninger fra berørte de-partementer. Det er imidlertid knyttet stor usik-kerhet til disse. Beregningene hviler på et settmed forutsetninger som er nødvendige for åkunne gjennomføre beregningene. Det vil kunnevære avvik mellom beregningene og faktiske ut-gifter slik de fremkommer i statsregnskapet. Forenkelte av utvalgets forslag er det også nødvendigmed ytterligere utredninger og beregninger. Pågrunn av de ulike ordningenes varierende utfor-ming og finansiering, er det i noen tilfeller bruktregnskapstall og i andre tilfeller brukt budsjettall.Den samlede oversikten over provenyvirkningerav utvalgets forslag kan derfor ikke ses på som etdefinitivt svar, men viser retning, basert på den in-formasjonen utvalget har hatt tilgjengelig.


Utvalgets forslag med provenyeffekt er opp-summert i tabell 15.2. Tabellen viser positive ognegative provenyvirkninger i millioner kroner. Deadministrative kostnadene er vurdert fortløpendeunder de enkelte forslagene. Noen av forslageneer administrative forenklinger som innebærer be-sparelser, mens andre vil innebære økte adminis-trative kostnader.

I tillegg har utvalget benyttet beregninger somSSB har utført på oppdrag fra utvalget. Disse be-regningene er basert på simuleringer i LOTTE-systemet av modeller. Den fullstendige rapportenfinnes som vedlegg 1 til utredningen. Utvalgethenviser til rapporten for en utførlig redegjørelsefor metode og resultater av simuleringene.

1 Inkluderer besparelser ved avvikling av engangsstønad

Tabell 15.2 Provenyeffekt av utvalgets anbefalinger

Beskrivelse (alle beløp i mill. kroner) Proveny

Flertallets anbefalinger

Barnetrygd – avvikle som universell ordning -15 200

Barnehage – universell og gratis 11 565

Målrettet barnetrygd 6 000

Utvalgets øvrige anbefalinger

Barnehage – kvartalsvise opptak 2 800

Foreldrepenger

Foreldrepenger – selvstendig uttaksrett 600

Foreldrepenger – løpende minsteytelse 2 6101

Kontantstøtten – avvikle -1 910

Skattefordeler

Foreldrefradraget – avvikle -2 120

Særfradraget for enslige forsørgere – avvikle -1 580

Skatteklasse 2 – avvikle -300

Skattefritak for arbeidsgivers tilskudd til barnehage – avvikle -10

Studenter

Foreldrestipend – avvikle -234

Forsørgerstipend – avvikle -315

Stønad til enslig mor eller far – avvikles

Overgangsstønad -2 500

Stønad til barnetilsyn -353

Utdanningsstønad -48

Tilskudd til flytting -0

Nettoeffekt -995

NOU 2017: 6 281Offentlig støtte til barnefamiliene Referanser

Referanser

Andenæs, A. (2013). Hverdagslivets usynlige inn-sats: Om rutiner, omsorgskjeder og omsorgs-standarder, I Oppvekstrapporten 2013, (s. 220–226). Oslo: Barne-, ungdoms og familiedirek-toratet.

Andersson, G., Knudsen, L. B., Neyer, G., Tesch-ner, K., Rønsen, M., Lappegård, T., Skrede, K.& Vikat, A. (2009). Cohort fertility in the Nor-dic countries. Demographic Research, 20(14),313–352.

Andresen, M. E. & Havnes. T. (2016). Child careand parental labor supply: A new look. (Wor-king paper, økonomisk institutt, UiO), Oslo,UiO.

Anttonen, A., Häikiö, L. & Stefánsson, K. (red.)(2012). Welfare State, Universalism and Diver-sity. Cheltenham: Edward Elgar.

Anttonen, A. & Sipilä, J (2012). Universalism inthe British and Scandinavian social policy de-bate. I A. Anttonen, L. Häikiö & K. Stefánsson(red.) Welfare State, Universalism and Diver-sity. Cheltenham: Edward Elgar.

Anundsen, A. K. (2016). Detecting imbalances inhouse prices: What goes up must come down?(Working Paper 11/2016). Oslo: Norges Bank.

Astrup, K. C. & Aarland, K. (2013). Økonomisk ri-siko og boligeie (NIBR-rapport 28/2013). Oslo:NIBR.

Atkinson, A. B. (2011). Basic income: ethics, statis-tics and economics, paper, Oxford: NuffieldCollege (revised version of lecture given at‘Basic Income and Income Redistribution’workshop, organised by Centre for Researchin Economic Analysis, University of Luxem-bourg, April 2011).

Atkinson, A. B. (2015). Inequality. What can bedone? Cambridge: Harvard University Press.

Aassve, A. Billari, F. C., & Pessin, L. (2012). Trustand fertility dynamics. (Working Paper/55).Milan: Carlo F. Dondena Centre for Researchon Social Dynamics.

Bakken, A. (2003). Minoritetsspråklig ungdom iskolen. (Nova Rapport 15/3). Oslo: Nova.

Bakken, F. & Myklebø, S. (2010). Kontantstøttensutbredelse og foreldres preferanser for barnetil-

syn. (NAV-rapport 1/2010). Oslo: Arbeids- ogvelferdsdirektoratet.

Baklien, B., Ellingsæter, A. L. & Gulbrandsen, L.(2001). Evaluering av kontantstøtteordningen.Oslo: Norges forskningsråd, Kultur og sam-funn.

Balbo, N., Billari, F. C., & Mills, M. (2013). Fer-tility in Advanced Societies: A Review of Rese-arch. European Journal of Population, 29(1),1–38.

Barlindhaug, R. & Astrup, K (2008). Samspilletmellom bostøtte, boligtilskudd og startlån.(NIBR-rapport 2008: 13), Oslo: NIBR.

Barnehagespeilet (2015). Tall og analyse av barne-hager i Norge. Oslo: Utdanningsdirektoratet.

Barnehagespeilet (2016). Tall og analyse av barne-hager i Norge. Oslo: Utdanningsdirektoratet.

Barstad, A., Løwe, T & Thorsen, L. R. (2012). Stu-denters inntekt, økonomi og boutgifter. Levekårblant studenter 2010. (Rapporter 38/2012),Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Barstad, A. (2016). Hopning av dårlige levekår. Enanalyse av Levekårsundersøkelsen EU-SILC2013. (Rapporter 2016/32). Oslo: Statistisksentralbyrå.

Barth, E., Hardoy, I., Schøne, P. & Østbakken, K.M. (2014a). Kjønnssegregering i Skandinavia:Et likestillingsparadoks eller tvert imot? I L.Reisel & M. Teigen (red.) Kvinnearbeid ogmannsarbeid. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Barth. E., Moene, K. & Willumsen, F. (2014b).The Scandinavian Model – An Interpretation.Journal of Public Economics, 117, 60–72.

Baumann, Z. (2000). Liquid Modernity. Cam-bridge: Polity Press.

Bay, A-H., Finseraas, H. & Pedersen, A. W. (2016).Welfare Nationalism and Popular Support forRaising the Child Allowance: Evidence from aNorwegian Survey Experiment. ScandinavianPolitical studies, 39(4), 482–494.

Bay, A-H., Hellevik, O. & Hellevik, T. (2007). Svek-ker innvandring oppslutning om velferdssta-ten? Tidsskrift for samfunnsforskning, 48(3),377–408.

Bay, A-H. & Pedersen, A. W. (2015). En velferds-stat (bare) for middelklassen? I Bay, A.-H., Ha-

282 NOU 2017: 6Referanser Offentlig støtte til barnefamiliene

gelund, A. & Hatland, A. (red.) For mange påtrygd? Oslo: Cappelen Damm.

Becker, G. S. (1965). A theory of the allocation oftime. Economic Journal, 75, 493–517.

Becker, G. S. (1985). A Treatise on the Family.Cambridge, MA: Harvard University Press.

Beck-Gernsheim, E. (2002). Reinventing the Fa-mily. Cambridge: Polity Press.

Bekkhus, M., Rutter, M., Maughan, B. & Borge,A. I. H. (2011). The effects of group daycare inthe context of paid maternal leave and high qu-ality provision. European Journal of Develop-mental Psychology, 8(6), 681–696.

Béland, D., Blomqvist, P., Andersen, J. G., Palme, J& Waddan, A. (2014). The Universal Decline ofUniversality? Social Policy Change in Canada,Denmark, Sweden and the UK. Social Policy &Administration, 48(7), 739–756.

Ben-Arieh, A. (2010). From Child Welfare to Chil-dren Well-Being: The Child Indicators Perspe-ctive. I: Kamerman, S. B. (red.) From ChildWelfare to Child Well-Being. Dondrecht: Sprin-ger.

Bergsgard, N. A. & Vassenden, A. (2015). Hva haroljen gjort med oss? Økonomisk vekst og kultu-rell endring. Oslo: Cappelen Damm Akade-misk.

Bergsvik, J., Kitterød, R. H. & Wiik, K. A. (2016).Forsørgermønstre blant par – likestilling ellerspesialisering? Søkelys på arbeidslivet, 23(4),379–402.

Bernard, J. (1982). The Future of Marriage. NewHaven: Yale University Press.

Bettio, F. & Verashchagina, A. (2009). Gender se-gregation in the labour market: root causes, im-plications and policy responses in the EU. Brus-sels: European Commission.

Bhuller, M. & Brandsås, E. E. (2013). Fattig-domsdynamikk blant innvandrere. En empiriskanalyse for perioden 1993–2011 (Rapporter2013/40). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Bhuller, M. & Aaberge, R (2010.) Vedvarende øko-nomisk fattigdom blant innvandrere. En empi-risk analyse for perioden 1993–2007 (Rappor-ter 32/2010). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Bianchi, S. M. (2000). Maternal employment andtime with children: Dramatic change or surpri-sing continuity? Demography, 37(4), 401–414.

Birkelund, G. E. & Heldal, J (2003). Who MarriesWhom? Educational Homogamy in Norway.Demographic Research, 8(1), 1–30.

Bjørnstad, A. F. (2009). Enslige forsørgere ogovergang til arbeid. Arbeid og velferd, 4, 56–61.

Bjørnstad, A. F. (2010). Inntektsutvikling for mot-takere av ytelser til enslige forsørgere og ef-

fekten av økt maksimal ytelse for overgangs-stønad. Arbeid og velferd, 4, 81–88.

Bjørnstad A. F (2015). Økt sysselsetting blantmottakere av overgangsstønad. Arbeid og vel-ferd, 1, 95–104.

Blau, D. & Currie, J. (2006). Pre-school, day care,and after-school care: Who’s minding thekids?. I E. Hanushek & F. Welch (red.) Hand-book of the Economics of Education, 2 (s. 1163–1278). Amsterdam: Elsevier

Blom, S., Noack, T. & Østby, L. (1993). Giftemål ogbarn – bedre sent enn aldri? (Sosiale og økono-miske studier 81). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Boadway, R. W. & Bruce, N. (1984.) Welfare econo-mics. Oxford: Blackwell.

Bonke, J. & Esping-Andersen, G. (2011). FamilyInvestments in Children – Productivity, Prefe-rences and Parental Child Care. European So-ciological Review, 27(1), 43–55.

Bonoli, G. (2005). The politics of the new socialpolices: providing coverage against new socialrisks in mature welfare states. Policy & Politics33(3), 431–449.

Borchorst, A., Andersen, J.G., & Larsen, C.A.(2015). Hvad er universalisme? Samfunds-fagnytt, 198, 29–35.

Borchorst, A. & Siim, B. (2008). Woman friendlypolicies and state feminism: Theorizing Scan-dinavian gender equality. Feminist Theory, 9,207–224.

Bouget, D., Frazer, H., Marliers, E., Sabato, S., &Vanhercke, B. (2015). Social Investment in Eu-rope. A study of national policies. Brussels: Eu-ropean Union.

Bradshaw, J. (2015). Subjective Well-Being andSocial Policy: Can Nations Make Their Chil-dren Happier? Child Indicator Research, 8,227–241.

Bradshaw, J. & Hatland, A. (red.) (2006). SocialPolicy, Employment and Family Change inComparative Perspective. Cheltenham, UK: Ed-ward Elgar.

Bradshaw, J. & Mayhew, E. (2006). Family BenefitPackages. I: Bradshaw, J. & Hatland, A. (red.)Social Policy, Employment and Family Changein Comparative Perspective (s. 97–118). Chel-tenham, UK: Edward Elgar.

Brandth, B. (2007). Fedres selvutvikling og gren-sene mellom jobb og hjem. I: Kvande, E. &Rasmussen, B. (red.) Arbeidslivets klemmer.Paradokser i det nye arbeidslivet (s. 273–290).Bergen: Fagbokforlaget.

Brandth, B. & Kvande, E. (2003). Fleksible fedre.Maskulinitet, arbeid og velferdsstat. Oslo: Uni-versitetsforlaget.


Brandth, B. & Kvande, E. (2009). The making ofthe father’s quota. I Moss, P. & Kamerman, S.(red.), The politics of parental leave policies (s.191–206). Bristol: Policy Press.

Brandth, B. & Kvande, E. (red.) (2013). Fedrekvo-ten og den farsvennlige velferdsstaten. Oslo:Universitetsforlaget.

Brandth, B. & Kvande, E. (2015). Fathers and flexi-ble parental leave. Work, Employment & So-ciety, 30(2), 275–290.

Brandth, B. & Øverli, B. (1998). Omsorgspermisjonmed «kjærlig tvang». En kartlegging av fedre-kvoten. Trondheim: Allforsk, Norges teknisknaturvitenskapelige universitet (NTNU).

Brannen, J. (1999). Reconsidering Children andChildhood: Sociological and Policy Perspecti-ves. I Silva, E. & Smart, C. (red.) The New Fa-mily? (s. 143–158). London: Sage.

Bratberg, E., Nilsen, Ø., A. & Vaage, K. (2005). In-tergenerational Earnings Mobility in Norway:Levels and Trends. Scandinavian Journal ofEconomics, 107(3), 419–435.

Bratsberg, B., Fevang, E. & Røed, K. (2010). Disa-bility in the welfare state: an unemployment pro-blem in disguise? (IZA Discussion Paper no.4897). Bonn: IZA.

Bratsberg, B. & Røed, K. (2011). Kan demografiforklare veksten i uførhet? Søkelys på arbeidsli-vet, 1–2, 3–21.

Bratterud, Å., Sandseter, E. B. H. & Seland, M.(2012). Barns trivsel og medvirkning i barneha-gen. Barn, foreldre og ansattes perspektiver.(Rapport 21/2012). Skriftserien fra Barnever-nets utviklingssenter i Midt-Norge, NTNU ogDMMH).

Brewer, M., Saez, E. & Shephard, A. (2010). Me-ans testing and tax rates on earnings. I Mirr-lees, J. et al. (red.) Dimensions of Tax Design:the Mirrlees Review. Oxford: Oxford UniversityPress.

Brewster, K. L. & Rindfuss, R. R. (2000). Fertilityand women’s employment in industrialized na-tions. Annual Review of Sociology 26, 271–296.

Bringedal, K. H. & Lappegård, T. (2012). Likeredeling av foreldrepermisjonen (Samfunnsspeilet1/2012). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Bråten, B., Drange, N., Haakestad, H. & Telle, K.(2014). Gratis kjernetid i barnehager. Sluttrap-port. (Fafo-rapport 2014:44). Oslo: Fafo.

Bråten, B., Hovdenak, I. M., Haakestad H. & Søn-sterudbråten, S. (2015). Har barn det bra istore barnehager? (Fafo-rapport 2015:48). Oslo:Fafo.

Budig, M. J. & Folbre, N. (2004). Activity, proxi-mity, or responsibility? Measuring parental

childcare time. I Folbre, N. & Bittman, M.(red.) Family Time. The social organization ofcare. London: Routledge.

Bø, J.B. & Wærness, K. (2005). «Vi vil være proto-typen på likestilt økonomi». Om økonomiskeforvaltningssystemer i norske barnefamilie-hushold. Sosiologisk tidsskrift, 13, 29–44.

Cappelen, A., Sørensen, E. & Tungodden, B.(2010). Responsibility for what? Fairness andindividual responsibility. European EconomicReview, 54(3), 429–441.

Cappelen, A. W. & Tungodden, B. (2009). Rewar-ding Effort. Economic Theory, 39(3), 425–441.

Carneiro, P., Løken, K. V. & Salvanes, K. (2015). Aflying start? Maternity leave and long runoutcomes of children. Journal of Political Econ-omy, 123, 365–412.

Cedstrand, S. (2012). Föräldrapenning. Analys avanvändet 1974–2011. Stockholm: Försäk-ringskassan.

Chiappori, P.-A. & Lewbel, A. (2015). Gary Bec-ker’s A Theory of the Allocation of Time. TheEconomic Journal, 125(583), 410–442.

Christensen, K. & Syltevik. L. J. (2013). Lønnsar-beid og kvinnearbeid. Tilbake til diskusjonenav arbeid. Tidsskrift for kjønnsforskning, 37(2),157–172.

Citro, C. & Michael, R. (red.) (1995). Measuringpoverty : a new approach, National AcademyPress: Washington D.C.

Cohen, J. E., Kravdal, Ø. & Keilman, N. (2011).Childbearing impeded education more than edu-cation impeded childbearing among Norwegianwomen. Proceedings of the National Academyof Sciences (PNAS) 108(29), 11 830–11 835.

Cooke, L.P. & Baxter, J. (2010). «Families» in In-ternational Context: Comparing InstitutionalEffects Across Western Societies. Journal ofMarriage and Family, 72(3), 516–536.

Cooke, L.P, Erola, J., Evertson, M., Gähler, M.Härkönen, J., Hewitt, B., Jalovaara, M., Man-Yee, K., Lyngstad, T. H., Mencarini, L., Mig-not, J-F., Mortelmans, D., Poortman, A., Sch-mitt, C., Trappe. H. (2013). Labour and Love:Wives’ Employment and Divorce Risk in its So-cio-Poliltical Context. Social Politics, 20(4),482–509.

Cooter, R. & Rappoport, P. (1984). Were the Ordi-nalists Wrong About Welfare Economics? Jour-nal of Economic Literature, 22(2), 507–530.

Corac, M. (2006). Do Poor Children Become PoorAdults? Lessons from a Cross Country Compari-son of Generational Earnings Mobility (IZADiscussion Paper No. 1993). Bonn: IZA.


Crompton, R. (2006). Class and family. The Socio-logical Review, 54(4), 658–677.

Dahl, E. S. (2014). Fleire foreldre er i arbeid etterendringane i kontantstøtteordninga. Arbeid ogvelferd 1, 25–36.

Dahl, G., Løken, K.V., Mogstad, M. & Salvanes, K.(2017). What is the case for paid maternity le-ave? Review of Economics and Statistics (underpublisering).

Daly, M. (2010). Families versus State and Mar-ket. I Castles, F. et al. (red.) The Oxford Hand-book of the Welfare State (s. 139–151). Oxford:Oxford University Press.

Daly, M. (2011). What Adult Worker Model? ACritical Look at Recent Social Policy Reform inEurope from a Gender and Family Perspe-ctive. Social Politics, 18(1), 1–23.

Daly, M. & Lewis, J. (2000). The concept of socialcare and the analysis of contemporary welfarestates. British Journal of Sociology, 51, 281–98.

D’Andrade, R. G. (1992). Schemas and motivation.I D’Andrade, R.G. & Strauss, C. (red.) Humanmotives and cultural models. Cambridge: Cam-bridge University Press.

Daugstad, G. (2009). Søker krake make? Ekteskapog pardannelse blant unge med bakgrunn fraTyrkia, Pakistan og Vietnam. (Rapporter 2009/33). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Delhey, J. & Newton, K. (2005). Predicting Cross-National Levels of Social Trust: Global Patternor Nordic Exceptionalism? European Sociologi-cal Review, 21(4), 311–327.

Dokken, T. (2016). Langtidsmottakere av økono-misk sosialhjelp. Arbeid og velferd, 1, 91–103.

Dommermuth, L., Hart, R. K., Lappegård, T., Røn-sen, M. & Wiik, K. Aa. (2015). Kunnskapsstatusom fruktbarhet og samliv i Norge. (Rapporter2015/31). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Dommermuth, L. & Kitterød, R. H. (2009). Fath-ers’ employment in a father-friendly welfarestate: does fatherhood affect men’s workinghours? Community, Work & Family, 12(4),417–436.

Dommermuth, L., Aarskaug Wiik, K. & Noack, T.(2009). Gift eller «bare» kjæreste? Samlivseta-blering – nye og vedvarende mønstre (Sam-funnsspeilet 1/2009). Oslo: Statistisk sentral-byrå.

Drange, N. (2016). Gratis kjernetid i barnehage iOslo. Rapport 1: Oppfølging av barna på tredjetrinn (Rapporter 2016/36). Oslo: Statistisksentralbyrå.

Drange, N. & Havnes, T. (2015). Child care beforeage two and the development of language and

numeracy. Evidence from a lottery (DiscussionPaper, no. 808). Oslo: Statistics Norway.

Drange, N. & Rege, M. (2013). Trapped at home:The effect of mother’s temporary labour mar-ket exits on their subsequent work career.Labour Economics 24, 125–136.

Drange, N. & Telle, K. (2011). Gratis kjernetid ibarnehage: Effekt på skolekarakterene til barnfra innvandrerfamilier (Utdanning 2011).Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Drange, N. & Telle, K. (2015). Promoting intergra-tion of immigrants. Effects of free child care onchild enrolment and parental employment (Dis-cussion Paper no. 177). Oslo: Statistics Nor-way.

Duvander, A.-Z. (2013). Föräldrapenning och föräl-dreledighet. Mått på olika aspekter av föräldra-ledighet. Stockholm: Inspektionen för social-försäkringen

Duvander, A.-Z. (2014.) Män, föräldraledighetenoch föräldraförsäkringen. I SOU 2014:6, Mänoch jämställdhet (s. 399–429). Stockholm: Sta-tens offentliga utredningar

Duvander, A-Z. & Cedstrand, S. (2012). Cash forchildcare. En översikt av systemen i de nordiska länderna. Nordens Välfärdscenter. Hentet fra ht tp :/ /ww w.n or dicw elf are .o rg.

Duvander, A-Z. & Ellingsæter, A. L. (2016). Cashfor childcare schemes in the Nordic welfarestates: diverse paths, diverse outcomes. Euro-pean Societies, 18(1), 70–90.

Duvander, A.-Z. & Viklund, I. (2014). Kvinnorsoch mäns föraldraledighet. I SOU 2014:28,Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelningoch konsekvenser (s. 23–61). Stockholm: Sta-tens offentliga utredningar.

Dzamarija, M. T. (2016). Barn og unge voksne medinnvandrerbakgrunn. Demografi, utdanning oginntekt. (Rapporter 2016/23). Oslo: Statistisksentralbyrå.

Ellingsæter, A. L. (2012a). Familiepolitikk i klasse-samfunnet. I Ellingsæter, A. L. & Widerberg,K. (red.) Velferdsstatens familier (s. 99–121).Oslo: Gyldendal Akademisk.

Ellingsæter, A. L. (2012b). Innledning: Velferds-statens familier. I Ellingsæter, A. L. & Wider-berg, K. (red.) Velferdsstatens familier (s. 13–30). Oslo. Gyldendal Akademisk.

Ellingsæter, A. L. (2014). Nordic Earner-CarerModels – Why Stability and Instability? Journalof Social Policy, 43(3), 555–574.

Ellingsæter, A. L. (2016). Kampen om familiepoli-tikken: Farvel til hybridregimet? Tidsskrift forsamfunnsforskning, 57(3), 227–256.


Ellingsæter, A. L. (2017). Vår tids moderne tider.Det norske arbeidstidsregimet. Oslo: Universi-tetsforlaget.

Ellingsæter, A. L. & Gulbrandsen, L. (2003). Bar-nehagen – fra selektivt til universelt velferds-gode, (NOVA- rapport 24/2003). Oslo: Nova.

Ellingsæter, A. L. & Iversen, G. (1984). Endringeri kvinners arbeidsmarkedstilpasninger. (SØS55). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Ellingsæter, A. L., Kitterød, R. H. & Lyngstad, J.(2017). Universalising childcare, changingmothers’ attitudes: Policy feedback in Norway.Journal of Social Policy, 46(1), 149–173.

Ellingsæter, A. L. & Leira, A. (2004). Velferdsstatenog familien. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Ellingsæter, A. L. & Leira, A. (2006). Politicisingparenthood in Scandinavia. Bristol: PolicyPress.

Ellingsæter, A. L. & Pedersen, E. (2014). Påvirkertillit til familiepolitikken fruktbarheten? Tids-skrift for velferdsforskning, 17(3), 2–13.

Elstad, J. I. (2008). Utdanning og helseulikheter.Problemstillinger og forskningsfunn. Oslo: Hel-sedirektoratet.

Emmenegger, P., Kvist, J., Marx, P. & Petersen, K.(2015). Three Worlds of Welfare Capitalism:The making of a classic. Journal of EuropeanSocial Policy, 25(1), 3–13.

Enger, A. & Hagen, K. J. (2009). Den lille forskjel-len, Om likestilling og likelønn i Norge. Oslo:Aschehoug

Epland, J. (2001). Barn i husholdninger med lavinntekt: Omfang, utvikling, årsaker (Rapporter2001/9). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Epland, J. (2016a). Inntektsmobilitet blant barnefa-milier med lav inntekt: 2007–2014 (Rapporter2016/35). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Epland, J. (2016b). Enslige uførepensjonister har la-vest inntekt. Statistisk sentralbyrå. Hentet fra htt p: //w ww .s s b.no/inn tekt-og-fo rbru k/ar-tikl er-o g-pu blik asjo ner/en slige-ufore pensjo-ni ster- har- lave st-inn tekt.

Epland, J. & Kirkeberg, M. I. (2009). Barn i lavinn-tektsfamilier – omfang og utvikling. I Fløtten,T. (red.), Barnefattigdom. Oslo: Gyldendal.

Epland, J. & Kirkeberg, M. I. (2010). Inntektsmobi-litet mellom generasjoner. Går økonomiske leve-kår i arv? (Samfunnsspeilet 3/2010). Oslo. Sta-tistisk sentralbyrå.

Epland, J. & Kirkeberg, M. I. (2014). Barn i la-vinntektshusholdninger. Flere innvandrerbarne-familier med lavinntekt. Oslo: Statistisk sen-tralbyrå. Hentet fra htt p s://ww w. ss b.no/in n-te kt-og-f orbru k/ arti kler-o g-publik asjo ner/fle re-in nvandre rbarnefamilie r-med -lavi nnte kt.

Epland, J. & Kirkeberg, M. I. (2016). Barnefamili-enes inntekter, formue og gjeld 2004–2014(Rapporter 2016/11). Oslo: Statistisk sentral-byrå.

Ericsson, K. (2001). Forhandlingsfamiliens para-dokser. Fokus, Tidsskrift for familiebehandling,29(4), 243–57.

Esping-Andersen, G. (1990). The Three Worlds ofWelfare Capitalism. Cambridge: Polity Press.

Esping-Andersen, G. (1999). Social Foundations ofPostindustrial Societies. Oxford: Oxford Uni-versity Press.

Esping-Andersen, G. (2002). Why we need a NewWelfare State. Oxford: Oxford UniversityPress.

Esping-Andersen, G. (2009). The Incomplete Revo-lution. Adapting to Women’s New Roles. Cam-bridge: Polity Press.

Esping-Andersen, G. (2015). Welfare regimes andsocial stratification. Journal of European SocialPolicy, 25(1), 124–134.

Esser, I. (2012). Ikke bare for pengene? I Stjernø,S. & Øverbye, E. (red.), Arbeidslinja. Oslo:Universitetsforlaget.

Evertsson, M., England, P., Mooi-Reci, I., Herm-sen, J., Bruijn, J. & Cotter, D. (2009). Is Gen-der Equality Greater at Lower or Higher Edu-cational Levels? Common Patterns in the Net-herlands, Sweden, and the United States. So-cial Politics, 16(2), 210–241.

Fasting, M. (2016). Utdanning og sosial mobilitet(Civita-notat nr. 27). Hentet fra civita.no.

Fasting, M. (2017). Liberale reformer i åtte land(Civita-notat nr. 1). Hentet fra civita.no.

Ferragina, E. & Seeleib-Kaiser, M. (2011). Welfareregime debate: Past, present, futures? Policyand Politics, 39(4), 583–611.

Ferragina, E. & Seeleib-Kaiser, M. (2015). Deter-minants of a Silent (R)evolution: Understan-ding the Expansion of Family Policy in RichOECD Countries. Social Politics, 22(1), 1–37.

Fevang, E., Hardoy, I. & Røed, K. (2015). Tempo-rary disability and economic incentives. Econo-mic Journal, doi:10.1111/ecoj.12345.

Fløtten, T. (1999). Fattigdom i Norge – problem el-ler bagatell? (Fafo-rapport 1999: 303). Oslo:Fafo.

Fløtten, T. (red.) (2009). Barnefattigdom. Oslo:Gyldendal Akademisk.

Fløtten, T., Dahl, E. & Grønningsæter, A. (2001).Den norske fattigdommen (Fafo-notat 2001: 16).Oslo: Fafo.

Fløtten, T. & Kavli, H. C. (2009). Barnefattigdomog sosial deltagelse. I T. Fløtten (red.) Barne-fattigdom. Oslo, Gyldendal Akademisk.


Fløtten, T. & Nielsen, R. A. (2015). Barnefattig-dom – En kunnskapsoppsummering. I Barne-,likestillings- og inkluderingsdepartementet,Barn som lever i fattigdom. Regjeringens stra-tegi (2015–2017).

Foss, V. (2011). Usynlige læringskulturer i skole-fritidsordningen. Barn, 2, 27–45.

Fougner, E. (2012). Fedre tar ut hele fedrekvoten– også etter at den ble utvidet til ti uker. Arbeidog velferd, 2, 71–77.

Fraser, N. (1995). From Redistribution to Recogni-tion Dilemmas of Justice in a ‘Post-Socialist’Age’. New Left Review, 212, 68–93.

Fraser, N. (2000). Rethinking Recognition. NewLeft Review, 3, 107–120.

Frazer, H. & Marlier, E. (2016). Minimum IncomeSchemes in Europe A study of national policies2015 (European Commission, DG EMPL).

Friberg, J. H. (2016). Assimilering på norsk. Sosialmobilitet og kulturelle tilpasning blant ungdommed innvandrerbakgrunn (Fafo-rapport2016:43). Oslo: Fafo.

Galloway, T., Kaldanger, R. V., Kitterød, R. H.,Kjeldstad, R. & Rønsen, M. (2013). Familiepo-litikk og likestilling – kommentar til Johnsenog Løkens artikkel. Nytt Norsk Tidsskrift,30(3), 300–307.

Gauthier, A. H. (2007). The impact of family poli-cies on fertility in industrialized countries: areview of the literature. Population Researchand Policy Review, 26, 323–346.

Gauthier, A. H. (2008.) Some theoretical and met-hodological comments on the impact of po-lices on fertility. Vienna Yearbook of PopulationResearch 2008, doi: 10.1553/populationyear-book2008s24.

Giddens, A. (1991). Modernity and Self-Identity.Cambridge: Polity Press.

Giddens, A. (1992). The Transformation of Inti-macy. Cambridge: Polity Press.

Giddens, A. (1994). Beyond Left and Right. TheFuture of Radical Politics, Cambridge.

Giddens, A. (1998). The Third Way: The Renewal ofSocial Democracy. Cambridge: Polity Press.

Goldin, C. (2006). The Quiet Revolution ThatTransformed Women’s Employment, Educa-tion, and Family. American Economic Review,96(2), 1–21.

Goldin, C. (2014). A Grand Gender Convergence:Its Last Chapter. American Economic Review,104(4), 1091–1119.

Goldscheider, F., Bernhardt, E. & Lappegård, T.(2015). The Gender Revolution: A Frameworkfor Understanding Changing Family and De-

mographic Behaviour. Population and Develop-ment Review, 41(2), 207–239.

Goplen, E. (2015). Skjøre samboerskap uten barn(Samfunnsspeilet 2/2015). Oslo: Statistisk sen-tralbyrå.

Gottschalk, P. & Danziger, S. (2005). Inequality ofwage rates, earnings and family income in theUnited States. Review of Income and Wealth,51, 231–54.

Grambo, A.-C. & Myklebø, S. (2009). Moderne fa-milier – tradisjonelle valg. Oslo: Arbeids- ogvelferdsdirektoratet.

Grambo, A-C. & Nicolaisen, H. (2015). Engangs-stønad ved fødsel. Arbeid og velferd, 3, 135–152.

Grødem, A. S. (2016). Fra Castberg til Solberg:Aleneforsørgernes vekst og fall i norsk sosial-politikk. Sosiologisk tidsskrift, 24(4), 303–326.

Grødem, A. S. (2017). Family oriented policies inScandinavia and the challenge of immigration.Journal of European Social Policy, 27(1), 77–89.

Grønseth, E. (1976). Familie og kjønnsroller. Ar-beid, forsørgelse og likestilling. Oslo: Cappelen.

Gulbrandsen, L. & Pedersen, A.W. (2003). Bostøtteog boutgifter (NOVA Rapport 19/03). Oslo:Nova.

Gulbrandsen, L. & Tønnessen, C.U. (1988). Bar-nehageutbyggingens fordelingsmessige virk-ninger. Tidsskrift for samfunnsforskning, 29(6),539–554.

Gupta, N.D, Smith, N. & Verner, M. (2008). Theimpact of the Nordic countries’ family friendlypolicies on employment, wages, and children.Review of Economics of the Household, 1(6),65–89.

Häikiö, L. & Hvinden, B. (2012). Finding the waybetween universalism and diversity: a chal-lenge to the Nordic model. I: Anttonen, A., Häi-kiö, L. & Stéfansson, K. (red.) Welfare State,Universalism and Diversity (s. 69–89). Chel-tenham: Edward Elgar.

Halrynjo, S. & Kitterød, R. H. (2016a). Fedrekvoten– norm for fedres permisjonsbruk i Norge ogNorden. En litteraturstudie. Oslo: Institutt forsamfunnsforskning.

Halrynjo, S. & Kitterød, R.H. (2016b). Deling avforeldrepermisjon: Konsekvenser for arbeid-fa-milietilpasning og velferd i Norge og Norden. Enlitteraturstudie. Oslo: Institutt for samfunns-forskning.

Hamre, K. (2016). Kjønnsdelt arbeidsmarked trosskvinnenes utdanningsforsprang. Hentet fra htt ps:/ /ww w .s s b.no/ befolkni ng/ artik ler-og-


publikasjoner/kjonnsdelt-arbeidsmarked-tross-kvinnenes-utdanningsforsprang.

Hansen, M. N. (2002). Sosial status og ekteskapinnenfor legestanden. Tidsskrift for den norskelegeforeningen, 122,1881–4.

Hansen, M .N. (2008). Rational Action Theory andEducational Attainment. Changes in the Im-pact of Economic Resources. European Socio-logical Review, 24(1), 1–17.

Hansen, M. N. & Wiborg, Ø. N. (2010). Klasserei-sen – mer vanlig i dag? I Dahlgren, K. & Ljung-gren, J. (red.) Klassebilder. Oslo: Universitets-forlaget.

Hansen, T. & Åhrén, P. (1991). Vanskeligstilte bolig-søkere. Oslo: Norges byggforskningsinstitutt.

Hardoy, I. & Schøne, P. (2008). Hvor mye betyrbarn for lønnsforskjeller mellom kvinner ogmenn? Tidsskrift for samfunnsforskning, 49(1),3–34.

Hardoy, I. & Schøne, P. (2010). Incentives towork? The impact of «Cash-for-care» benefitfor immigrant and native mothers’ labour mar-ket participation. Labour Economics, 17(6),963–974.

Hardoy, I & Schøne, P. (2015). Enticing even hig-her female labour supply: the impact of chea-per day care. Review of Economics of the House-hold, 13(4), 815–836.

Hareven, T. (1999). The Impact of the History ofthe Family and the Life Course on the Socio-logy of the Family. I Engelstad, F. & Kalleberg,R. (red.) Social Time and Social Change. Per-spectives on Sociology and History. Oslo: Scan-dinavian University Press.

Harkness, S., Machin, S. & Waldfogel, J. (1997).Evaluating the pin money hypothesis: the rela-tionship between women’s labour market acti-vity, family income and poverty in Britain. Jour-nal of Population Economics, 10, 137–58.

Hart, R. K. (2015). Serial coresidence and childless-ness: New evidence from sequence analysis. Up-ublisert manuskript.

Haug, P. (1994). Skolefritidsordningen, bakgrunnog utvikling. I: Lidén, H., Øie, A. & Haug, P.(red.), Mellom skole og fritid. Oslo: Universi-tetsforlaget.

Haug, P. (1995). Formulering av utdanningspoli-tikk. Om skulefritidsordninga og skule for 6-åringar. Norsk Pedagogisk Tidsskrift, 79, 3–12.

Hauschildt, K., Gwosc, C., Netz, N. & Mischra, S.(2015). Social and Economic Conditions of Stu-dent life in Europe. Synopsis of indicators (Eu-rostudent V 2012–2015. DZHW).

Havnes, T. & Mogstad, M. (2009). No Child LeftBehind. Universal Child Care and Children’s

Long-Run Outcomes (Discussion Papers No.585). Oslo: Statistics Norway.

Havnes, T. & Mogstad, M. (2011). No Child LeftBehind: Subsidized Child Care and Children’sLong-Run Outcomes. American EconomicJournal: Economic Policy, 3(2), 97–129.

Heimer, M. & Palme, J. (2016). Rethinking ChildPolicy Post-UN Convention on the Rights ofthe Child: Vulnerable Children’s Welfare inSweden. Journal of Social Policy, 45(3), 435–452.

Hellevik, O. (2008). Jakten på den norske lykken.Oslo: Universitetsforlaget.

Hellevik, T. & Nordvik, V. (2004). Forsking omvanskeligstilte på boligmarkedet. En kunn-skapsoversikt (Skriftserie, NOVA 4). Oslo:Nova.

Hellevik, T. & Hellevik, O (2012). Holdninger til li-kestilling. I Hansen, T. & Slagsvold, B. (red.),Likestilling hjemme (s. 117–159). Oslo: NOVA.

Helsedirektoratet (2016a). Nasjonal faglig ret-ningslinje for spedbarnsernæring. Oslo: Helse-direktoratet.

Helsedirektoratet (2016b). Amming og spedbarnskosthold. Landsomfattende undersøkelse 2013.Oslo: Helsedirektoratet.

Helsetilsynet (2013). Glemmer kommunene barnog unge i møte med økonomisk vanskeligstilte fa-milier? (Rapport 2/2013). Oslo: Helsetilsynet.

Hemerijck, A. (2015). The Quiet Paradigm Revo-lution of Social Investment. Social Politics,22(2), 242–256.

Hermansen, A. S. (2016). Moving up or falling be-hind? Intergenerational socioeconomic trans-mission among children og immigrants in Nor-way. European Sociological Review, 32(5), 675–689.

Hermansen, A. S. (2017). Et egalitært og velferds-statlig integreringsparadoks? Om sosioøkono-misk integrering blant innvandrere og deresetterkommer i Norge. Norsk sosiologisk tids-skrift, 1(1), 15–34.

Hernes, H. (1987). Welfare State and Woman Po-wer. Essays on State Feminism. Oslo: Norwe-gian University Press.

Hoem, J. (2008). The impact of public policies onEuropean fertility. Demographic Research, 19,249–260.

Holmøy, E. & Thoresen, T. O. (2013). Grunnlagfor vurdering av arbeidstilbudspotensialet iNorge på lang sikt (Rapporter 9/2013). Oslo:Statistisk sentralbyrå.

Holst, C. (red.) (2002). Kjønnsrettferdighet. Oslo:Gyldendal Akademisk.


Hopenyan, H. A. & Nicolini, J. P. (1997). Optimalunemployment insurance. Journal of PoliticalEconomy, 105(2), 412–438.

Huber, E. & Stephens, J.D. (2000). Partisan gover-nance, women’s employment, and the socialdemocratic service state. American Sociologi-cal Review, 65, 323–342.

Haave, P. (2013). «Reformativ politikk» – ideal ogvirkelighet i et regjeringskontor. I H. Forbord(red.), Arbeidsdepartementet 100 år. 1913–2013. Oslo: Arbeidsdepartementet.

Haavet, I. E. (1999). Framvekst av velferdsstatensfamiliepolitikk i Norge og Sverige. Tidsskriftfor velferdsforskning, 2(2), 67–84.

IMF (2016). Staff report for the 2016 Article IVConsultation, June 2016.

Innst. 390 S (2015–16). (2016). Innstilling fra fa-milie- og kulturkomiteen om

Familien – ansvar, frihet og valgmuligheter. Oslo:Familie- og kulturkomiteen.

Innst. O. nr. 12 (1983–84). (1983). Innstilling frasosialkomiteen om lov om endringer i lov av 17.juni 1966 nr. 12 om folketrygd og i visse andrelover (Ot.prp. nr. 11). Oslo: Sosialkomiteen.

Innst. O. nr. 76. (1988–89). (1989). Innstilling frasosialkomiteen om lov om endringer i lov av 17.juni 1966 nr. 12 om folketrygd (pensjon til per-soner med utenlandsopphold i yrkesaktiv alderog utbetaling av pensjoner i utlandet). (Ot.prp.nr. 65.). Oslo: Sosialkomiteen.

Innst. O. nr. 7. (1997–98). (1997). Innstilling fra so-sialkomiteen om lov om endringer i lov av 28.februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdlo-ven) og i enkelte andre lover. Ot.prp. nr. 24(1997–98). Oslo: Sosialkomiteen.

Innst. O. 14. (2001–2002). (2001). Innstilling frasosialkomiteen om lov om endringer i folketrygd-loven og i enkelte andre lover Ot.prp. nr. 4(2001–2002) og Ot.prp. nr. 27 (2001–2002).Oslo: Sosialkomiteen.

Innst. S. nr. 17. (1976–77). (1976). Innstilling frasosialkomitéen om Trygdebudsjettet og om regu-lering av grunnbeløpet i folketrygden fra 1. ja-nuar 1977. Oslo: Sosialkomiteen.

Innst. S nr. 185 (2006–2007). (2007) Innstilling frafamilie- og kulturkomiteen om evaluering avnytt regelverk for barnebidrag. Oslo: Familie- ogkulturkomiteen.

Inspektionen för Socialförsäkringen (2016). Höjdgrundnivå i föräldrapenningen. Har uttaget avföräldrapenning påverkats? (Rapport 2016:1).Stockholm: isf.

Jensberg, H., Mandal, R. & Solheim, E. (2012).Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet 1990–2010.

Kontinuitet eller endring? (SINTEF RapportA21906). Trondheim: SINTEF.

Johnsen, J. V. & Løken, K. V. (2013). Ved veisende: Har familiepolitikken spilt fallitt som li-kestillingspolitisk verktøy? Nytt Norsk Tids-skrift, 30(1), 79–89.

Johnsen, J. V. & Løken, K. V. (2015). Nordic familypolicy and maternal employment. Nordic Econ-omic Policy Review, 2, 115–132.

Johnsen, J.V. & Løken, K. V. (2016.) Likestilling ogframtidens familiepolitikk. Rapport skrevet påoppdrag fra NHO.

Johnson-Hanks, J. A., Bachrach, C., Morgan, S. P.,& Kohler, H.-P. (2011). Understanding FamilyChange and Variation. Toward a Theory ofConjunctural Action. New York: Springer.

Joyce, P. (Red.) (1987). The historical meanings ofwork. Cambridge: Cambridge UniversityPress.

van de Kaa, D. J. (1987). Europe’s second demo-graphic transition. Population Bulletin 42(1),1–59.

Kamerman, S. B. (2010). Child, Family, and State:The Relationship Between Family Policy andSocial Protection Policy. I: Kamerman, S. et al.(red.) From Child Welfare to Child Well-Being.Berlin: Springer.

Kamerman, S.B. & Kahn, A.J. (1991). Child Care,Parental Leave, and the Under 3s. Policy Inno-vation in Europe, New York: Auburn House.

Kamerman, S. B. & Kahn, A. J. (1994). Family po-licy and the under-3s: Money, services andtime in a package. International Social SecurityReview, 47, 31–43.

Kautto, M. et al. (1999). Nordic Social Policy.Changing Welfare States. London: Routledge.

Kavli, H. C. (2015). Adapting to the Dual EarnerFamily Norm? The Case of Immigrants andImmigrant Descendants in Norway. Journal ofEthnic and Migration Studies, 5, 835–856.

Kavli, H. C., Nielsen, R. A. & Sandbæk, M. L.(2010). Stønadsordningen for enslige forsørgere.Hvordan fungerer den for mottakere med inn-vandringsbakgrunn? (Fafo-rapport 2010:32).Oslo: Fafo.

Keck, W. & Saraceno, C. (2013). The impact of dif-ferent social-policy frameworks on social ine-qualities among women in the EU: the labourmarket participation of mothers. Social Poli-tics, 20(3), 297–328.

Keilman, N. (2015). Fødsler og fruktbarhet iNorge. Vedlegg 2. I Meld. St. 24 (2015–2016),Familien – ansvar, frihet og valgmuligheter.Barne- og likestillingsdepartementet.


Khodyakov, D. (2007). Trust as a Process: AThree-Dimensional Approach. Sociology,41(1), 115–132.

Kildal, N. & Kuhnle, S. (Red.) (2005). NormativeFoundations of the Welfare State. The NordicExperience. London: Routledge.

Kitterød, R. H. (2002). Mothers’ Housework andChildcare: Growing Similarities or Stable Ine-qualities? Acta Sociologica, 45(2), 127–149.

Kitterød, R. H. (2007). Mødres og fedres arbeidstid.Likere enn før, men fremdeles store forskjeller.(Notat til Barne- og Likestillingsdepartemen-tet 2007). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Kitterød, H. R. (2012). Fedre deltar mer i husarbeidog omsorg (Samfunnsspeilet 4/2012). Oslo: Sta-tistisk sentralbyrå.

Kitterød, R. H. (2016). Mot et symmetrisk forel-dreskap? Yrkesarbeid og familiearbeid blantforeldre i Norge. I Frønes, I. & Kjølsrud. L.(red.) Det norske samfunn. 7. utg. B. 2 (s. 232–259). Oslo: Gyldendal Akademisk.

Kitterød, R. H. & Bringedal, K. H. (2012). De flestesmå barn går i barnehage (Samfunnsspeilet 1/2012). Oslo: Statistisk Sentralbyrå.

Kitterød, R. H., Halrynjo, S. & Østbakken, K. M.(2017). Pappaperm? Fedre som ikke tar fedre-kvote – hvor mange, hvem og hvorfor? (Rapport2017:2). Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Kitterød, R. H. & Lappegård, T. (2012.) A Typo-logy of Work-Family Arrangements AmongDual Earner Couples in Norway. Family Rela-tions, 61(4), 671–685.

Kitterød, R. H., Lidén, H., Lyngstad, J. & Wiik, K.Aa. (2016). Delt bosted for barna etter samlivs-brudd – en praksis for folk flest? Sosiologisktidsskrift, 24(1),27–50.

Kitterød, R. H., Lyngstad, J., Nymoen, E. H. &Wiik, K. Aa. (2014). Flere barn har delt bosted(Økonomiske analyser 2/2014). Oslo: Statis-tisk sentralbyrå.

Kitterød, R. H., Nymoen, E. H. & Lyngstad, J.(2012). Endringer i bruk av barnetilsyn fra2002 til 2010. Tabellrapport (Rapporter 23/2012). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Kitterød, R. H. & Rønsen, M. (2012). Kvinner i ar-beid ute og hjemme. Endring og ulikhet. I: El-lingsæter, A. L. & Widerberg, K. (red.) Velferds-statens familier. Nye sosiologiske perspektiver(s. 161–190). Oslo: Gyldendal Akademisk.

Kitterød, R. H. & Rønsen, M. (2013). Yrkes- og fa-miliearbeid i barnefasen. Endring og variasjon iforeldres tidsbruk 1970–2010 (Rapporter 44/2013). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Kjeldstad, R. (1991). 1980-årene: Småbarnsmødre-nes tiår på arbeidsmarkedet (Samfunnsspeilet3/1991). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Kjeldstad, R. og Skevik, A. (2004). Enslige forsør-gere – en sosialpolitisk kategori utgått på dato?I Ellingsæter, A.L. og Leira, A. (red.), Familienog velferdsstaten – utfordringer og dilemmaer (s.231–260). Oslo: Gyldendal Akademisk.

Knijn, T. & Ostner, I. (2008). The ‘meaning’ of chil-dren in Dutch and German family policy.Comparative Social Research, 25, 81–114.

Korpi, W. (2000). Faces of Inequality: Gender,class and patterns of inequalities in differenttypes of welfare states. Social Politics, 7(2),127–91.

Korpi, W., Ferrarini, T. & Engelund, S. (2013). Wo-men’s Opportunities Under Different Constel-lations: Gender, Class and Inequality Trade-offs in Western Countries Re-examined. SocialPolitics, 20(1), 1–40.

Korpi, W. & Palme, J. (1998). The Paradox of Re-distribution and Strategies of Equality: WelfareState Institutions, Inequality, and Poverty inthe Western Countries. American SociologicalReview, 63, 661–687.

Kotsadam, A & Finseraas, H. (2011). The state in-tervenes in the battle of the sexes: Casual effe-cts of paternity leave. Social Science Research,40, 1611–1622.

Kornstad, T. & Thoresen, T. O. (2004). Means-testing the child benefit. The Review of Incomeand Wealth, 50, 29–49.

Kornstad, T. & Thoresen, T. O. (2006). Effects offamily policy reforms in Norway: Results froma joint labour supply and childcare choicemicrosimulation analysis. Fiscal Studies, 27,339–371.

Kornstad, T. & Thoresen, T. O. (2007). A discretechoice model for labour supply and child care.Journal of Population Economics, 20, 781–803.

Korsvold, T. (2016). Perspektiver på barndommenshistorie. Bergen: Fagbokforlaget.

Kostøl, A. R. & Mogstad, M. (2014). How financialincentives induce disability insurance recipi-ents to return to work. American Economic Re-view, 104(2), 624–55.

Kravdal, Ø. & Rindfuss, R. R. (2008). Changing re-lationship between education and fertility: Astudy of women and men born 1940 to 1964.American Sociological Review, 73, 854–873.

Kreyenfeld, M. (2010). Uncertainties in FemaleEmployment Careers and the Postponementof Parenthood in Germany. European Sociolo-gical Review, 26(3), 351–366.


Kumlin, S. & Rothstein, B. (2005). Making andBreaking Social Capital. The Impact of WelfareState Institutions. Comparative Political Stu-dies, 38(4), 339–365.

Kvande, E. & Brandth, B. (2016a). Individualized,non-transferable parental leave for Europeanfathers. Migrant perspectives. Community,Work & Family, 19(1), 1–16.

Kvande, E. & Brandth, B. (2016b). Fathers on Le-ave Alone in Norway: Changes and Continui-ties. I O’Brien, M. & Wall, K. (red.), Compara-tive Perspectives on Work-Life Balance and Gen-der Equality. Fathers on Leave Alone. SpringerOpen.

Kvande, E. & Bye, T. L. (2016). Fedre mellom toomsorgsregimer. Arbeidsinnvandreres møtemed den norske fedrekvoten. Norsk Statsviten-skapelig Tidsskrift, 32(2),165–186.

Kvello, Ø. & Wendelborg, C. (2002). Nasjonal eva-luering av skolefritidsordningen: belyst i et hel-hetlig perspektiv på barns oppvekstmiljø. Stein-kjer: Nord-Trøndelagsforskning.

van Lancker, W. & Van Mechelen, N. (2014). Uni-versalism under siege? Exploring the associa-tion between targeting, child benefits andchild poverty across 26 countries. Social Sci-ence Research, 50, 60–75.

van Lancker, W., Ghysels, J. & Cantillon, B.(2014). The impact of child benefits on singlemother poverty: Exploring the role of targe-ting in 15 European countries. InternationalJournal of Social Welfare, 24, 210–222.

Langeland, S., Dokken, T., Furuberg, J. & Lima, I.A. Å. (2016). Fattigdom og levekår i Norge. Til-stand og utviklingstrekk – 2016. (NAV-rapport2016:4). Oslo: NAV.

Lappegård, T. & Dommermuth, L. (2015). Hvorforfaller fruktbarheten i Norge? (Økonomiske ana-lyser 4/2015). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Lappegård, T. & Noack, T. (2015). The link bet-ween parenthood and partnership in contem-porary Norway – findings from focus group re-search. Demographic Research, 32(9), 287–310.

Lappegård, T., Noack, T. & Rønsen, M. (2013).Changing fertility behaviour across two gene-rations: The role of gender and class. I: El-lingsæter, A.L., Jensen, A.-M. & Lie, M. (red.)The Social Meaning of Children and FertilityChange in Europe (s. 136–152). Abingdon:Routledge.

Lappegård, T. & Rønsen, M. (2005). The Multifa-ceted Impact of Education on Entry into Moth-erhood. European Journal of Population, 21(1),31–49.

Lappegård, T. & Rønsen, M. (2013). Socioecono-mic Differentials in Multi-partner Fertilityamong Norwegian Men. Demography, 50(3),1135–1153.

Leira, A. (1992). Welfare states and working moth-ers. The Scandinavian experience. Cambridge:Cambridge University Press.

Lekhal, R. (2012). Do type of childcare and age ofentry predict behavior problems during earlychildhood? Results from a large Norwegianlongitudinal study. International Journal of Be-havioral Development, 36(3), 197–204.

Lewis, J. (1992). Gender and the development ofwelfare regimes. Journal of European SocialPolicy, 2(3), 159–173.

Lewis, J. (2008). Childcare policies and the politicsof choice. The Political Quarterly, 79(4), 499–507.

Lillejord, S., Halvorsrud, K., Ruud, E., Morgan, K.,Freyr, T., Fischer-Griffiths, P., Eikeland, O. J.,Hauge, T. E., Homme, A. D., & Manger, T.(2015). Frafall i videregående opplæring: Ensystematisk kunnskapsoversikt. Oslo: Kunn-skapssenter for utdanning.

Lima, I. A., & Naper, S. O. (2013). Kommer delta-kerne i Kvalifiseringsprogrammet i jobb? Ar-beid og Velferd, 2, 43–59.

Lister, R. (1994.) «She has other duties»: women,citizenship and social security. I Baldwin, S. &Falkingham, J. (red.), Social Security and So-cial Change: New Challenges, Hemel Hemps-tead: Harvester Wheatsheaf.

Lister, R. (2003). Investing in citizen-workers ofthe future: Transformations in citizenship andthe state under New Labour. Social Policy &Administration, 37(5), 427–443.

Lohmann, H. & Zagel, H. (2016). Family policy incomparative perspective: The concepts andmeasurement of familization and defamiliza-tion, Journal of European Social Policy, 26(1),48–65.

Lolle, H. & Torpe, L. (2011). Growing ethnic diver-sity and social trust in European societies.Comparative European Politics, 9(2), 191–216.

Lunder, T.E., & Eika, B. (2015). Kostnader i barne-hager i 2013 og nasjonale satser for 2016. (Rap-port 353/2015). Bø i Telemark: Telemarksfors-kning.

Lunder, T.E., Eika, B. & Håkonsen, L. (2016.) Kost-nader i barnehager 2014. (Rapport 379/2016).Bø i Telemark: Telemarksforskning.

Lundin, D., Mörk, E. & Öckert, B. (2008). How farcan reduced childcare prices push female la-bour supply. Labour Economics, 15(4), 647–659.


Lundåsen, S. W. & Wollebæk, D. (2013). Diversityand Community Trust in Swedish LocalCommunities. Journal of Elections, Public Opi-nion and Parties, 23(3), 299–321.

Lyngstad, T. H. (2004). The Impact of Parents’ andSpouses’ Education on Divorce Rates in Nor-way. Demographic Research, 10(5), 121–142.

Lyngstad, T. H & Jalovaara, M. (2010). A review ofthe antecedents of union dissolution. Demo-graphic Research, 10(3), 257–292.

Lyngstad, J., Kitterød, R. H. & Nymoen, E. H.(2014). Bosted og samvær 2002, 2004 og 2012.Endringer i ansvar og omsorg for barna nårmor og far bor hver for seg. (Rapporter 2014/2).Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Lyngstad, J., Kitterød, R. H., Lidén, H. & Wiik, K.Aa. (2015). Hvilke fedre har lite eller ingen kon-takt når foreldrene bor hver for seg? (Rapporter2015/2). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Lyngstad, T. H., Noack, T. & Tufte, P. A. (2011).Pooling of Economic Resources: A Compari-son of Norwegian Married and CohabitingCouples. European Sociological Review, 27(5),624–635.

Lånekassen. (2015). Lånekassen i 2015. (Årsrap-port).

Magnussen, M. -L. (2015). Familieforsørgelser imenns hverdag. Avhandling for PhD graden.Oslo: Institutt for sosiologi- og samfunnsgeo-grafi. Universitetet i Oslo.

Mahon, R. (2002). Child Care: Toward What Kindof «Social Europe»? Social Politics, 9(2), 343–379.

Mandel, H. & Seymonov, M. (2006). A WelfareState paradox: State Intervention and Wo-men’s Employment Opportunities in 22 Co-untries. American Journal of Sociology, 111(6),1910–1949.

Markussen, S. & Røed, K. (2016a). Leaving Po-verty Behind? The Effects of Generous IncomeSupport Paired with Activation. American Eco-nomic Journal: Economic Policy, 8(1), 180–211.

Markussen, S. & Røed, K. (2016b). Ulikhet og so-sial mobilitet. I Frønes, I. & Kjølsrud, L. (red.)Det norske samfunn. 7. utg. Oslo: GyldendalAkademisk.

Mastekaasa, A. & Birkelund, G. E. (2011). Theequalizing effect of wives’ earnings on inequa-lities in earnings among households. Norway1974–2004. European Societies 13(2), 219–237.

McDonald, P. (2000). Gender equity, social insti-tutions and the future of fertility. Journal of Po-pulation Research, 17(1), 1–16.

McDonald, P. (2002). Sustaining Fertility throughPublic Policy: The Range of Options. Popula-tion-E, 57(3), 417–446.

McLanahan, S. & Jacobsen, W. (2015). DivergingDestinies Revisited. I Amato, P.R. (red.) Fami-lies in the Era of Increasing Inequality. Sprin-ger International Publishing.

McLanahan, S., Tech, L. & Schneider, D. (2013).The Causal Effect of Father Absence. AnnualReview of Sociology, 39, 399–427.

Meld. St. 12 (2012–2013). Perspektivmeldingen2013. Finansdepartementet.

Meld. St. 24 (2012–2013). Framtidens barnehage.Kunnskapsdepartementet.

Meld. St. 19 (2015–2016). Tid for lek og læring –Bedre innhold i barnehagen. Kunnskapsdepar-tementet.

Meld. St. 24 (2015–2016). Familien – ansvar, fri-het og valgmuligheter. Barne- og likestillingsde-partementet.

Mewes, J. (2014). Gende(d)realized Trust: Wo-men, Work and Trust in Strangers. EuropeanSociological Review, 30(3), 373–386.

Meyers, M. K. & Jordan, L. P. (2006). Choice andaccommodation in childcare decisions. Journalof the Community Development Society, 37(2),53–70.

Midjo, T. (1994). Den nye barndommen. Individu-ering og subjektstatus. I Aasen, P. & Haugaløk-ken, O. K. (red.) Bærekraftig pedagogikk. Oslo:Ad Notam Gyldendal.

Midtbøen, A. H. & Teigen, M. (2013). Sosial inves-tering i kjønnslikestilling? – Flerdimensjonaleperspektiver på norsk aktiveringspolitikk.Tidsskrift for kjønnsforskning, 37(3–4), 294–308.

Mills, M. & Blossfeld, H.-P. (2005). Globalization,uncertainty and the early life course. A theore-tical framework. I Blossfeld, H.-P., Klijzing, E.,Mills, M. & Kurz, K. (red), Globalization, Un-certainty and Youth in Society. London: Rout-ledge.

Ministeriet for børn, undervisning og ligestilling(2015). Kommunens tilskud og forældrenes egenbetaling til en plads i dagtilbud. Hentet fra ht tp s:/ /w ww .u vm .d k/D agtilbu d/Ti lskud-og- eg enbetaling/Om -tilsku d-o g-egenbetaling.Moafi, H. & Bjørkli, E. S. (2011). Barnefamilierstilsynsordninger, høsten 2010. (Rapporter 34/2011). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Mogstad, M. & Pronzato, C. (2012). Are LoneMothers Responsive to Policy Changes? Evi-dence from a Workfare Reform in a GenerousWelfare State. Scandinavian Journal of Econo-mics, 114(4), 1129–1159.


Monstad, K., Popper, C. & Salvanes, K. G. (2008).Education and Fertility: Evidence from a Natu-ral Experiment. Scandinavian Journal of Econ-omics, 110(4), 827–852.

Morel, N., Palier, B. & Palme, J. (2012). Beyondthe welfare state as we knew it? I Morel, N.,Palier, B. & Palme, J. (red.), Towards a socialinvestment welfare state? Ideas, policies andchallenges. Bristol: Policy Press.

Morgan, D. H. J. (1996). Family Connections: Anintroduction to Family Studies. Cambridge: Po-lity.

Morgan, K. J. (2013). Path Shifting of the WelfareState. Electoral Competition and the Expan-sion of Work-family Policies in Western Eu-rope. World Politics, 65(1), 73–115.

Morgan, S. P. (2003). Is low fertility a twenty-firstcentury demographic crisis? Demography,40(4), 589–603.

Morgan, S. P. & King, R. B. (2001). Why HaveChildren in the 21st Century? Predisposition,Social Coercion, Rational Choice. EuropeanJournal of Population 17(1), 3–20.

Moss, P. (2010). Early Childhood Education andCare. I Kamerman, S. et al. (red.) From ChildWelfare to Child Well-Being. Berlin: Springer.

Mussino, E. & Duvander, A.-Z. (2016). Use It orSave It? Migration Background and ParentalLeave Uptake in Sweden, European Journal ofPopulation, 32(2), 189–210.

Nadim, M. (2014). Reinterpreting the relation bet-ween motherhood and paid work: second-ge-neration immigrant women in Norway. The So-ciological Review, 62(3), 494–511.

Nafstad, H. E. (1974). Hva slags daginstitusjontrenger barn? (INAS-rapport 74:1) Oslo: Insti-tutt for anvendt sosialvitenskapelig forskning.

Naper, S. O. (2010). Kvinner som får engangsstø-nad ved fødsel. Arbeid og velferd, 2, 68–76.

Naz, G. (2004). The impact of cash-benefit reformon parents’ labour force participation. Journalof Population Economics, 17, 369–383.

Neyer, G. & Andersson, G. (2008). Consequencesof Family Policies on Childbearing Behaviour:Effects of Artifacts? Population and Develop-ment Review, 34(4), 699–724.

Nicolaisen, H. & Kavli, H. C. (2016). Integrert el-ler marginalisert? Innvandrede kvinner i norskarbeidsliv. Tidsskrift for samfunnsforskning,57(4), 339–371.

Noack, T. (2002). Samboere med felles barn: Engruppe med mye gjennomtrekk. (Økonomiskeanalyser 3/2002). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Noack, T. (2010). En stille revolusjon: Det modernesamboerskapet i Norge. Doktoravhandling.

Oslo: Institutt for sosiologi og samfunnsgeo-grafi, Universitetet i Oslo.

Nordahl, T. (2012). Kvalitet i barnehager vurdertut fra resultater fra spørreundersøkelsene. ISunnevåg, A. -K. (red.) Barnehagen som læ-ringsmiljø og danningsarena. En artikkelsam-ling om forsknings og utviklingsarbeid i 17 bar-nehager i Hedmark. (Oppdragsrapport 9–2012). Hamar: Høgskolen i Hedmark.

Nordvik, V. (2011). Fordelingsvirkninger av bo-støtte til hushold utan varige trygdeytelser.(NOVA, Notat). Oslo: NOVA.

Nordvik, V. (2015): Housing allowances, mobilityand crowded living: the Norwegian case. Jour-nal of Housing and the Built Environment,30(4), 667–681.

Nordvik, V., Koren, C., Hansen, I. L. S. & Lescher-Nuland, B. (2011). Den norske bostøtten. Effek-ter av en reform. (NOVA Rapport 2/11). Oslo:NOVA.

NOU 1991: 3 Mannsrolleutvalgets sluttrapport.Barne- og familiedepartementet.

NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til barnefa-milier. Barne- og familiedepartementet.

NOU 2003: 16 I første rekke – Forsterket kvalitet ien grunnopplæring for alle. Utdannings- ogforskningsdepartementet.

NOU 2003: 9 Skatteutvalget – Forslag til endringeri skattesystemet. Finansdepartementet.

NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon tiluføre. Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

NOU 2007: 6 Formål for framtida – Formål for bar-nehagen og opplæringen. Kunnskapsdeparte-mentet.

NOU 2008: 6 Kjønn og lønn – Fakta, analyser ogvirkemidler for likelønn. Barne-, likestillings-og inkluderingsdepartementet.

NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget. Finansdeparte-mentet.

NOU 2010: 7 Mangfold og mestring – Flerspråkligebarn, unge og voksne i opplæringssystemet.Kunnskapsdepartementet.

NOU 2010: 8 Med forskertrang og lekelyst — Syste-matisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn.Kunnskapsdepartementet.

NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon. Den norske mo-dellens framtid. Barne-, likestillings- og inklu-deringsdepartementet.

NOU 2011: 14 Bedre integrering – Mål, strategier,tiltak. Barne- likestilling og inkluderingsdepar-tementet.

NOU 2011: 15 Rom for alle. Kommunaldeparte-mentet.


NOU 2012: 1 Til barnas beste. Ny lovgivning forbarnehagene. Kunnskapsdepartementet.

NOU 2012: 15 Politikk for likestilling. Barne- og li-kestillingsdepartementet.

NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonaløkonomi. Finansdepartementet.

NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdannings-valg. Kunnskapsdepartementet.

NOU 2016: 16 Ny barnevernslov. Barne- og likestil-lingsdepartementet.

NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit – Langsiktige kon-sekvenser av høy innvandring. Justis- og bered-skapsdepartementet.

NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatte –forslag til reform. Arbeids- og sosialdeparte-mentet.

Nozick, R. (1974). Anarchy, State and Utopia. NY:Basic Books.

Næsheim, H. & Villund, O. (2013). Deltidsarbeid –blir forskjellene utjevnet? (Samfunnsspeilet 2/2013). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Nørgaard, E. (2001). Finansiering av helseog sosi-alutgifter i Norge 1990–1998 (Rapporter2001/8). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

OECD (2006) Starting Strong II: Early ChildhoodEducation and Care. Paris: OECD.

OECD (2011). Divided We Stand: Why InequalityKeeps Rising. COUNTRY NOTE: SWEDEN (DEC. 2011), ww w. oe cd.or g/soci al/inequ ality-an d-pov erty. htm.

OECD (2014a) All on Board – Making InclusiveGrowth Happen. Paris: OECD.

OECD (2014b) The OECD Framework for Inclu-sive Growth. Paris: OECD.

OECD (2015a) Education at a glance 2015: OECDindicators. Paris: OECD.

OECD (2015b) In It Together: Why Less InequalityBenefits All. OECD. Hentet fra ht tp :/ /dx .do i. or g/1 0. 1787/ 9789264 2351 2 0-en.

Okun, A. M. (1975). Equality and Efficiency: TheBig Tradeoff. Brookings Institution Press.

Olsen, B. (2016). Unge med innvandrerbakgrunn iarbeid og utdanning. Eksklusive EØS-/EU-inn-vandrere. (Rapporter 2016/9). Oslo: Statistisksentralbyrå.

Omholt, E. L. (red.) (2016). Økonomi og levekårfor ulike lavinntektsgrupper 2016. (Rapporter2016/30). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Orupabo, J. (2016). Kvinnejobber, mannsjobber oginnvandrerjobber. Oslo: Cappelen Damm Aka-demisk.

Ot.prp. nr. 15 (1976–77) Om lov om endringer i lovav 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd. Sosialde-partementet.


Ot.prp. nr. 11 (1983–84) Om lov om endringer i lovav 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd og i vissandre lover. Sosialdepartementet.


Ot.prp. nr. 13 (1992–93) Om lov om endringer i lovav 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd og i vissandre lover. Barne- og familiedepartementet.

Ot.prp. nr. 24 (1997–98) Om lov om endring i folke-trygdloven i enkelte andre lover (Samle proposi-sjon). Sosial- og helsedepartementet.

Ot.prp. nr. 57 (2000–2001) Om lov om barnetrygd(barnetrygdloven). Barne- og familiedeparte-ment.

Ot.prp. nr. 4 (2001–2002) Om lov om endringer ifolketrygden og i enkelte andre lover (samlepro-posisjon høsten 2011). Sosial- og helsedeparte-ment.

Ot.prp. nr. 27 (2001–2002) Om lov om endringer ifolketrygdloven (økning av folketrygdens barne-tillegg m.m.). Sosial- og helsedepartement.

Ot.prp. nr. 103 (2004–2005) Om lov om endringer ibarnelova mv. Barne- og familiedepartement.

Ot.prp. nr. 4 (2008–2009) Om lov om endringer ifolketrygdloven og i enkelte andre lover (arbeids-avklaringspenger, arbeidsevnevurderinger ogaktivitetsplaner). Arbeids- og inkluderingsde-partementet.

Ot.prp. nr. 104 (2008–2009) Om lov om endringer ibarnelova mv. (flytting, delt bosted, samvær,vold mv.). Arbeids- og inkluderingsdeparte-mentet.

Otnes, B., Thorsen, L. R. & Vaage, O. F. (2011). Le-vekår blant studenter 2010. (Rapport 36/2011).Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Pavoni, N. & Violante, G. L. (2007). Optimal wel-fare-to-work Programs. Review of EconomicStudies, 74(1), 283–318.

Perelli-Harris, B., Sigle-Rushton, W., Kreyenfled,M., Lappegård, T., Keizer, R. & Berghammer,C. (2010). The education gradient of childbea-ring within cohabitation in Europe. Populationand Development Review, 36(4), 775–801.

Petersen, T., Penner, A.M, & Høgsnes, G. (2014).From motherhood Penalties to Husband Pre-mia: The New Challenge for Gender Equalityand Family Policy, Lessons from Norway.American Journal of Sociology, 119(5), 1432–72.


Pierson, P. (red.) (2001). The New Politics of theWelfare State. Oxford: Oxford UniversityPress.

Piketty, T. (2013). Capital in the 21th Century.Cambridge/London: Harvard UniversityPress.

Proba samfunnsanalyse (2015a). Forsøk med gratisdeltidsplass i AKS. Delrapport 1 i følgeevalue-ringen. (Proba-rapport nr. 2015–06). Oslo:Proba samfunnsanalyse.

Proba samfunnsanalyse (2015b). Aktivitetsplikt forsosialhjelpsmottakere. Virkninger for kommu-nene. (Proba-rapport nr. 2015–12). Oslo: Probasamfunnsanalyse.

Prop. 64 L (2011–2012) Endringer i folketrygdloven(tredeling av foreldreperioden). Barne-, likestil-lings- og inkluderingsdepartementet.

Prop. 40 L (2013–2014) Endringer i folketrygdloven(reduksjon av mødrekvoten og fedrekvoten).Barne-, likestillings- og inkluderingsdeparte-mentet.

Prop. 1 S (2015–2016) Del III Mål for integrering.Barne-, likestillings- og inkluderingsdeparte-mentet.

Prop. 1 S (2016–2017) Barne- og likestillingsde-partementet.

Prop. 13 L (2016–2017) Endringer i sosialtjeneste-loven, folketrygdloven og enkelte andre lover(aktivitetsplikt for unge mottakere av stønad tillivsopphold mv.). Arbeids- og sosialdeparte-mentet.

Raaum, O. (2003) Familiebakgrunn, oppvekstmiljøog utdanningskarrierer. (Statistiske analysernr. 60 2003). Oslo: Statistisk sentralbyrå

Rawls, J. (1971). A Theory of Justice. New York:Oxford University Press

Reegård, K. & Rogstad, J. (2016). De frafalne. Omfrafall i videregående opplæring – hvem er de,hva vil de og hva kan gjøres? Oslo: Gyldendal.

Reisel, L. & Brekke, I. (2013). Kjønnssegregering iutdanning og arbeidsliv. Status og årsaker.(Rapport 2013:004). Oslo: Institutt for sam-funnsforskning.

Reiso, K. H. (2014). The Effect of Welfare Reformson Benefit Substitution. (Discussion Paper22:2014). Bergen: Institutt for samfunnsøko-nomi, Norges Handelshøyskole.

Rendall, M. E., Couet, C., Lappegård, T., Robert-Bobee, I., Rønsen, M., & Smallwood, S. (2005).First births by age and education in Britain,France and Norway. Population Trends, 121:27–34.

Ringdal, K. (2010). Sosial mobilitet. I Dahlgren, K.& Ljunggren, J. (red.) Klassebilder. Oslo: Uni-versitetsforlaget.

Rostgaard, T. & Lausten, M. (2014). The comingand going of the fathers’ quota in Denmark:Consequences for fathers’ parental leave take-up. I Eydal, G. B. & Rostgaard, T. (red.), Fath-erhood in the Nordic welfare states. Comparingcare policies and practises (s. 277–302). Bristol:Policy Press.

Ruhm, C. & Waldfogel, J. (2012). Long-term effe-cts of early childhood care and education.(Nordic Economic Policy Review 1/2012). Kø-benhavn: Nordisk ministerråd.

Røed, K. & Strøm, S. (2002). Progressive taxesand the labour market – Is the trade-off bet-ween equality and efficiency inevitable? Jour-nal of Economic surveys, 16(1), 77–110.

Rønneberg, L. T. S. (2016). Foreldrebetaling i bar-nehager, januar 2016. (Rapporter 2016/21).Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Rønsen, M. (2009). Long-term Effects of Cash forChildcare on Mothers’ Labour Supply. Labour,23(3), 507–533.

Rønsen, M. & Kitterød, R. H. (2012). Entry intowork following childbirth among mothers inNorway. Recent trends and variation. (Discus-sion Papers No. 702). Oslo: Statistisk sentral-byrå.

Rønsen, M. & Kitterød, R. H. (2015). Gender-Equ-alizing Family Policies and Mothers’ Entryinto Paid Work: Recent Evidence From Nor-way. Feminist Economics, 21(1), 59–89.

Rønsen, M. & Skrede, K. (2006). Nordic fertilitypatterns: compatible with gender equality? IEllingsæter, A. L. & Leira, A. (red.) Politicisingparenthood in Scandinavia (s. 53–76). Bristol:Policy Press.

Rønsen, M. & Skrede, K. (2010). Can public poli-cies sustain fertility in the Nordic countries?Lessons from the past and questions for thefuture. Demographic Research, 22(13), 321–346.

Sainsbury, D. (1996). Gender Equality and WelfareStates. Cambridge: Cambridge UniversityPress.

Sanandaji, T. (2016). The Nordic Gender EqualityParadox. Stockholm: Timbro.

Sandlie, H. C. & Grødem, A. S. (2013). Bolig og le-vekår i Norge 2012. (NOVA Rapport 14/13).Oslo: NOVA.

Sandnes, T. & Østby, L. (2015). Familieinnvand-ring og ekteskapsmønster 1990–2013. (Rappor-ter 2015/13). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Sandvik, L. (2016a). Boforhold for barnefamilier med lav inntekt. Enslige forsørgere har dårligere boligstandard. Oslo: Statistisk sentralbyrå. Hentet fra htt p s:// ww w. s sb.n o/b ygg-bo

lig-og-


eiendom/artik le r-og-publik asjon er/ e nslige- forsorgere-har-darligere-boligstandard.

Sandvik, L. (2016b). Materielle og sosiale mangler ibarnefamilier. Hver femte familie med lav inn-tekt har ikke råd til ferie. Oslo: Statistisk sen-tralbyrå. Hentet fra ht tps://w w w. ss b.n o/s osi-ale-fo rhold-og- krim inalitet/artik ler-og- publika-s joner /hver-fe mte-familie-med -lav-innt ekt- har -ikke-ra d-til-f erie.

Saraceno, C. (2011). Family policies. Concepts, go-als and instruments. Hentet fra ww w .c arloal-bert o .or g/wo rki ng_pa pers.

Sayer, L.C., Bianchi, S. M., & Robinson, J. P.(2004). Are Parents Investing Less in Chil-dren? Trends in Mothers’ and Fathers’ Timewith Children. American Journal of Sociology,110(1), 1–43.

Scheistrøen, J. (2013). Foreldrebetaling. Laverebarnehagesatser, høyere SFO-satser. Oslo: Sta-tistisk sentralbyrå. Hentet fra ht tps:// w ww. ss b .n o/ utdann ing/artik ler-og-publik asjo-ner/lave re-ba rnehagesatser-hoyere-sfo-satser.Schøne, P. (2004). Labour supply response to acash-for-care subsidy. Journal of PopulationEconomics, 17(4), 702–727.

Schwartz, C.R. (2010). Earnings inequality andthe changing association between spouses’earnings. American Journal of Sociology,115(5),1524–57.

Schøyen, M. A. (2016). Den norske velferdsstaten:En sosial investeringsstat? Tidsskrift for vel-ferdsforskning, 19(1), 4–23.

Seeberg, M. L. (2010). Siste skanse: En undersø-kelse om 3–5-åringer som ikke går i barnehage.(NOVA Rapport nr. 7/2010). Oslo: NOVA.

Sejersted, F. (2005). Sosialdemokratiets tidsalder.Oslo: Pax.

Sejersted, F. (2007). Frihetsrevolusjonen. NyttNorsk Tidsskrift, 24(3), 256–268.

Sen, A. (1976). An ordinal approach to measure-ment. Econometrica, 44(2), 219–231.

Sen, A. (1977). On Weights and Measures: Infor-mational Constraints in Social Welfare Analy-sis. Econometrica, 45(7), 1539–1572.

Sen, A. (1983). Poor, relatively speaking. OxfordEconomic Papers, New Series, 35(2), 153–169.

Shavell, S. & Weiss, L. (1979). The optimal pay-ment of unemployment insurance benefitsover time, Journal of Political Economy, 87(6),1347–1362.

Skolverket (2015). Utvecklingen i förskola åren1998–2013. Hentet fra htt p:// ww w .slid es-ha re.n et /sk olv erket/u tve ckling-frskola-

1 99 8–2013.

Skolverket (2012). Avgifter i förskola, fritidshemoch pedagogisk omsorg 2012. Hentet fra ht tp://

ww w.sk olver ket.s e/pub likatione r?id=3 06 5 . Skrede, K. (2004). Familiepolitikkens grense –

ved «likestilling light»? I Ellingsæter, A. L. &Leira, A. (red.) Velferdsstaten og familien. Utfor-dringer og dilemmaer (s. 160–200). Oslo: Gyl-dendal Akademisk.

Skrede, K., Seierstad, A. & Wiik, K. Aa. (2011).Forskjeller mellom samboere og gifte ved før-ste barns fødsel. Mindre utdannings- og inn-tektsforskjeller (Samfunnsspeilet 3/2011).Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Skrede, K. & Wiik, K. Aa. (2012). Forsørgelses-struktur og inntektsfordeling: mer likestillingog større ulikhet? I Ellingsæter, A.L. & Wider-berg, K. (red.) Velferdsstatens familier. Nye sosi-ologiske perspektiver (s. 215–241). Oslo: Gyl-dendal Akademisk.

Smart, C. (1996). Deconstructing motherhood. ISilva, E.B. (red.) Good Enough Mothering?Feminst perspectives on Lone Motherhood(s. 37–57). London: Routledge.

Smeeding, T., P. Saunders, J. Coder, S. Jenkins, J.Fritzell, A. J. M. Hagenaars, R. Hauser & M.Wolfson (1993). Poverty, Inequality and Fa-mily Living Standards across Seven Nations:The Effect of Non-cash subsidies for Health,Education and Housing. Review of Income andWealth, 39(3), 229–256.

Solheim, J. (2012). Den nordvesteuropeiske mo-dellen. Familie og hushold i historisk og kom-parativt perspektiv. I: Ellingsæter, A. L. & Wi-derberg, K. (red.) Velferdsstatens familier(s. 31–54). Oslo: Gyldendal Akademisk.

SOU 2005:73. (2005). Reformerad föräl-draförsäkring. Stockholm.

Statistisk sentralbyrå (2015). Dette er Norge i2015. Hva tallene forteller. Oslo: Statistisk sen-tralbyrå.

Statistisk sentralbyrå (2016). Økonomiske analyser4/2016. Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Stiglitz, J. E. (1986). Economics of the public sector.WW Norton & Co.

Stiglitz, J. E. (2012). The Prize of Inequality. WWNorton & Co.

St.meld. nr. 70 (1991–92) Likestillingspolitikk for1990-åra. Barne- og familiedepartementet.

St.meld. nr. 40 (1992–93) … vi smaa, en Alenlange; om 6-åringer i skolen – konsekvenser forskoleløpet og retningslinjer for dets innhold.Kirke-, utdannings- og forskningsdepartemen-tet.

St.meld. nr. 35 (1994–95) Velferdsmeldingen. So-sial- og helsedepartementet.


St.meld. nr. 43 (2000–2001) Om evaluering av kon-tantstøtten. Barne- og familiedepartementet.

St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen.Kunnskapsdepartementet.

St.prp. nr. 1 (1992–93) Statsbudsjettet medregnetfolketrygden for budsjetterminen 1993. Finans-departementet.

St.prp. nr. 53 (1997–98) Innføring av kontantstøttetil småbarnsforeldre. Barne- og familiedeparte-mentet.

St.prp. nr. 11 (2008–2009) Ei styrkt bustøtte. Kom-munal- og regionaldepartementet.

Strand, A. H. H. (2012). The welfare state matters.On the economic consequences of partnershipdissolution in Norway and Britain. PhD-av-handling. Bergen: Universitetet i Bergen.

Støren, L. A. (2011). Pursuing educational ambiti-ons? Higher education enrolment and thechoice of study programmes among immi-grant and non-immigrant youth in Norway.Irish Educational Studies, 30(2), 159–177.

Svallfors, S. (2010). Policy feedback, generationalreplacement, and attitudes to state interven-tion: Eastern and Western Germany, 1990–2006. European Political Science Review, 2(1),119–135.

Syltevik. L. J. (1999). Endret velferdspolitikk foralenemødre – Fra relasjonelt til individualisertalenemorskap. Tidsskrift for velferdsforskning,2(2), 85–101.

Syltevik, L. J. (2006). Taking control of one’s ownlife? Norwegian lone mothers experiencingthe new employment strategy. Community,Work & Family, 9(1), 75–94.

Syltevik, L. J. (2015). Enslig mor – forståelse av«problemet» og trygd gjennom 100 år. Tids-skrift for velferdsforskning, 18(4), 328–338.

Syltevik, L.J. & Wærness, K. (2004). Det rasler ilenker – forsørgernormer i endring? I El-lingsæter, A. L. & Leira, A. (red.) Velferdsstatenog familien. Utfordringer og dilemmaer (s. 100–127). Oslo: Gyldendal Akademisk.

Sørvoll, J. & Aarset, M. F. (2015). Vanskeligstiltepå det norske boligmarkedet. En kunnskapsover-sikt. (NOVA Rapport 13/15). Oslo: NOVA.

Taylor-Gooby, P. (2004). New Risks, New Welfare:The Transformation of the European WelfareState. Oxford.

Terum, L. I. (1993). Stønad, samliv og sjølvforsør-ging: om korleis eineforsørgarane brukar over-gangsstønaden frå folketrygda. (INAS rapport1993:1). Oslo: Institutt for sosialforskning.

Terum, L. I. & Hatland, A. (2014). Sysselsettingog trygd under arbeidslinja. Søkelys på arbeids-livet, 31(1–2), 3–33.

Texmon, I. (1999). Samliv i Norge mot slutten av1900-tallet. I Norges Offentlige Utredninger1999:25, 251–285. Oslo: Statens forvaltnings-tjeneste.

Therborn, G. (1996). Child politics. Dimensionsand perspectives. Childhood, 3(1), 29–44.

Therborn, G. (2004). Between sex and power. Fa-mily in the world, 1900–2000. London: Rout-ledge.

Thomson, E., Lappegård, T., Carlson, M., Evans,A. & Gray, E. (2014). Childbearing across Part-nerships in Australia, the United States, Nor-way & Sweden. Demography, 51(2), 485–508.

Townsend, P. (1979). Poverty in the United King-dom. London: Penguin Books.

UNICEF Office of Research (2013). Child well-being in rich countries. (Innocenti Report Card11), Florence: UNICEF Office of Research –Innocenti.

UNICEF Office of Research (2016). Fairness forChildren: A league table of inequality in childwell-being in rich countries. (Innocenti ReportCard 13), Florence: UNICEF Office of Rese-arch – Innocenti.

Utdanningsspeilet (2016). Tall og analyse av bar-nehager og grunnopplæringen i Norge. Oslo: Ut-danningsdirektoratet.

Vartun, M., Helland, S.S., Wang, M.V., Lekhal, R.& Schjølberg, S. (2012). En barnehage pregetav kompetanse og trivsel. (Første steg nr. 3/2012). Oslo: Utdanningsforbundet.

Verbist, G. & Van Lancker, W. (2016). Horizontaland Vertical Equity Objectives of Child BenefitSystems: An Empirical Assessment for Euro-pean Countries. Social Indicators Research,128, 1299–1318.

Vike, S. F. (2016). Barne- og familiepolitikkens inn-virkning på inntekten til familier med barn,Masteroppgave. Oslo: Økonomisk institutt,Universitetet i Oslo.

Vollset, G. (2011). Familiepolitikkens historie –1970 til 2000. (Nova-rapport 1/2011). Oslo:NOVA.

Vrålstad, S. (2014). Vanskeligstilte på boligmarke-det. Barnefamilier særlig utsatt på boligmarke-det. Oslo: Statistisk sentralbyrå. Hentet fra ht tp://w ww .s sb .n o/ sosiale-fo rh old-o g-krimi-nal itet/artikl er-og-p ublika sjone r/barne fami-lie r-sarlig-u tsatt-pa-bolig markedet.Walker, R., Kyomuhendo, G. B., Chase, E.,Choudhry, S., Gubrium, E. K., Nicola, J. Y., Lø-demel, I., Mathew, L., Mwiine, A., Pellissery, S.& Ming, Y. (2013). Poverty in Global Perspe-ctive: Is Shame a Common Denominator? Jour-nal of Social Policy, 42(2), 215–233.


Wiborg, Ø. N. & Hansen, M. N. (2009). Changeover time in the intergenerational transmis-sion of social disadvantage. European Sociolo-gical Review, 25(3), 379–394.

Wiik, K. Aa. (2013). Alder ved første ekteskap ogpartnervalg (Samfunnsspeilet 5/2013). Oslo:Statistisk sentralbyrå.

Wiik, K. Aa., Kitterød, H., Lyngstad & J., Lidén, H.(2015). Samarbeid mellom foreldre som borhver for seg. (Rapporter 2015/01). Oslo: Statis-tisk sentralbyrå.

Wiik, K. Aa., Seierstad, A. & Noack, T. (2012). Di-vorce in Norwegian same-sex marriages 1993–2011. (Discussion Paper, no. 723.) Oslo: Statis-tisk sentralbyrå.

Zachrisson, H.D., Dearing, E., Lekhal, R. & Top-pelberg, C.O. (2013). Little Evidence thatTime in Child Care Causes Externalizing Pro-blems during Early Childhood in Norway.Child Development, 84(4), 1152–1170.

Zelitzer, V. A. (1994). Pricing the Priceless Child.The Changing Social Value of Children. Prince-ton: Princeton University Press.

Ziller, C. (2011). Ethnic Diversity, Economic andCultural Contexts, and Social Trust: Cross Se-ctional and Longitudinal Evidence from Euro-pean Regions, 2002–2010. Social Forces 93(3),1211–1240.

Zustavern, J. & Kohli, M. (2010). Needs and Risksin the Welfare State. I Castles, F.G., Leibfried,

S., Lewis, J., Obinger, H., Pierson, C. (red.),The Oxford Handbook of the Welfare State(s.169–182). Oxford: Oxford University Press.

Østbakken, K.M. (2016a). Kontantstøtteordningen.Omfang og ef fekter på sysselsetting i Norge ogNorden. (Rapport 2016: 5). Oslo: Institutt forsamfunnsforskning.

Østbakken, K. M. (2016b). Likestilling og verdiska-ping. Om kvinners yrkesdeltakelse og dens betyd-ning for økonomisk vekst. (Rapport 2016:10).Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Aaberge, R., Bhuller, M., Langørgen, A. & Mog-stad, M. (2010). The distributional impact ofpublic services when needs differ. Journal ofPublic Economics, 94(9), 549–562.

Aaberge, R. & Langørgen, A. (2003). Fiscal andspending behaviour of local governments:Identification of price effects when prices arenot observed. Public choice, 117(1–2), 125–161.

Aaberge, R. & Langørgen, A. (2006). Measuringthe benefits from public services: the effects oflocal government spending on the distributionof income in Norway. Review of Income andWealth, 52(1), 61–83.

Aarseth, H. (2010). Husarbeid i limbo? Emosjo-nelle investeringer i den husmorløse familien.Tidsskrift for kjønnsforskning, 34(4), 349–365.

298 NOU 2017: 6Vedlegg 1 Offentlig støtte til barnefamiliene

Vedlegg 1

Alternativ familiepolitikk. Hvordan virker den?

Leif Andreassen, Bård Lian, Thor Olav Thoresen og Trine E. Vattø, Statistisk sentralbyrå

1 Innledning

Barnefamilieutvalget har hatt som oppgave å vur-dere endringer i en hel rekke overføringer til bar-nefamilier, som foreldrepenger, kontantstøtte ogbarnetrygd. Vi påtok oss et oppdrag for å biståutvalget i deres arbeid med å utforme forslag tilalternativ politikk på dette området. Denne rap-porten dokumenterer dette arbeidet.

Rapporten er primært rettet mot å gi beskri-velser av hvordan alternativ familiepolitikk virkerpå inntektsfordelingen blant barnefamiliene, hvor-dan arbeidstilbudet påvirkes, og hvilke konse-kvenser den har for inntektsulikhet og barnefat-tigdom. For å sette disse endringene inn i kon-tekst, starter vi med en generell gjennomgang avgrunnlaget for familiepolitikken. Vi viser til gene-relle samfunnsøkonomiske begrunnelser for fami-liepolitikk, som markedsimperfeksjoner og omfor-deling. Det kan for eksempel argumenteres for ågjøre endringer i familiepolitikken med henvis-ning til effekter på antall fødte barn, foreldresarbeidstilbud og barns utvikling. Det vises tilresultater fra litteraturen som diskuterer hvordanfamiliepolitikken virker på disse målsettingene.

I mange tilfeller er det målkonflikter, og detvises blant annet at når barnetrygden målrettesmot familier med lav inntekt, går det på bekost-ning av svekkede arbeidsinsentiver. For åbeskrive hvordan familiepolitikken og endringer idenne virker på fordelingen av inntekt i hushold-ningene, benytter vi såkalte mikrosimuleringsmo-deller. Begrepet mikrosimuleringsmodeller visertil at det er effekter på mikroaktører, dvs. perso-ner og husholdninger, som beskrives. Alle simule-ringsmodellene som anvendes her er utviklet iForskningsavdelingen i SSB og tilhører detsåkalte LOTTE-systemet av modeller (Aasness,Dagsvik og Thoresen, 2007). For eksempel anven-des simuleringsmodellen LOTTE-Skatt (Hansenmfl, 2008) til å beskrive de direkte effektene påinntektsulikhet og andel barn i fattigdom avendringer i barnetrygden. Med direkte effektermenes effekter som ikke inkluderer familienes

endrede atferd som følge av politikkendringene.Informasjon om hvordan arbeidstilbudet påvirkesav den endrede politikken fås ved hjelp av model-len LOTTE-Arbeid (Dagsvik mfl, 2008). LOTTE-Arbeid er basert på en atferdsmodell for hvordanpersoner bestemmer sin tilknytning til arbeids-livet, gitt skattesystemet og andre økonomiskerammebetingelser, og gitt diverse kjennetegn vedpersonene. Som allerede nevnt, kan for eksempelbehovsprøving av barnetrygden svekke arbeids-insentivene, og vi anvender LOTTE-Arbeid for å gianslag på hvordan dette påvirker foreldrenesarbeidstilbud.1

Grunnlaget for å gjøre endringer i familiepoli-tikken avhenger av hvordan familiepolitikken vir-ker innenfor dagens system, og denne rapportengir en relativt detaljert oversikt over hvordan deforskjellige støtteordningene virker på fordelin-gen av inntekt med utgangspunkt i det nåværenderegelverket. Fordelingseffekter av dagens overfø-ringsordninger (og endringer i dem) avhenger avhvordan inntektene er fordelt blant barnefamili-ene. Det er derfor satt av mye plass til beskrivel-ser av inntektsforholdene blant barnefamiliene.

Rapporten er organisert som følger. I avsnitt 2klargjøres det økonomiske perspektivet på inter-vensjon ved hjelp av av familiepolitikk, samt at viser nærmere på hva den empiriske litteraturensier om hvordan familiepolitikken virker på ulikemålsettinger, som arbeidstilbud, fødselstall ogbarns utvikling. Simuleringsmodellene somanvendes beskrives nærmere i avsnitt 3, mens vi iavsnitt 4 presenterer det økonomiske bakteppetfor beskrivelsen av endringer i familiepolitikken.Det betyr at vi beskriver hvordan inntektene erfordelt blant barnefamiliene etter ulike kjenne-

1 Det er også en mikrosimuleringsmodell under utviklingsom beskriver hvordan familier med førskolebarn besluttermed hensyn til arbeidstilbud og bruk av barnehage, seThoresen og Vattø (2017). Men for denne gruppen er vimidt i et skifte av modell (den forrige, se Kornstad og Tho-resen (2007), er utdatert), slik at det ikke er gjort særskilteatferdssimuleringer av arbeidstilbudseffekter for barnefa-milier med førskolebarn.

NOU 2017: 6 299Offentlig støtte til barnefamiliene Vedlegg 1

tegn ved dem. Videre, i avsnitt 5, går vi nærmereinn på fordelingsvirkninger av støtteordningene,slik de er utformet i dag. Fordelingseffekter av enrekke overføringer beskrives, som barnetrygd,kontantstøtte, foreldrebetaling i barnehage og for-eldrepenger. Som allerede poengtert, er hoved-målsettingen med denne rapporten å dokumen-tere arbeidet som er gjort for å bistå Barnefamilie-utvalget i deres arbeid med å utforme alternativpolitikk på feltet. I avsnitt 6 i denne rapportenbeskrives det hvordan endringer i overføringsord-ningene virker på inntektsfordelingen og arbeids-tilbudet. Blant annet gis det relativt utførligebeskrivelser av hvordan ulike alternativer forbehovsprøving av barnetrygden virker. I avsnitt 7oppsummeres de viktigste resultatene.

2 Om grunnlaget for familiepolitikk

2.1 Samfunnsøkonomiske begrunnelser og bruk av virkemidler

Samfunnsøkonomiske begrunnelser for familiepo-litikk kan grupperes i to kategorier − markedsim-perfeksjoner og omfordeling. Markedsimperfek-sjoner kan igjen deles inn i eksterne effekter ogimperfekt informasjon. Eksterne effekter viser tilat individene ikke inkluderer alle relevante kost-nader eller gevinster når de fatter beslutninger.For eksempel kan familier hver for seg legge forliten vekt på gunstige effekter for samfunnet av atbarn oppholder seg og omgås hverandre i barne-hagen. I tillegg kan foreldrene ha imperfekt infor-masjon om kvalitet av barneomsorg. Det følger av

dette at det kan være argumenter for at det offent-lige griper inn i økonomien ved å subsidiere bar-nehagetjenester. Tilsvarende kan det av hensyn tilbarns oppvekst være argumenter for å øke inntek-tene til barnefamiliene, ved å omfordele inntektfra andre livsfaser eller ved å overføre fra andrefamilietyper.

Virkemidlene i familiepolitikken kan grovt settdeles inn i kontantoverføringer, støtte via skatte-systemet og subsidier av tjenester. I figur 1.1 visesdet hvordan disse tre hovedkategorier av støtte-ordninger ble brukt i ulike land i 2013. Norge plas-serer seg noe over OECD-gjennomsnittet i brukav overføringer til barnefamilier, med omtrent 3,2prosent av BNP, men ligger lavere enn de andrenordiske landene. En ser fra dekomponeringen atsærskilt behandling (av barnefamiliene) via skat-tesystemet har liten betydning i samtlige land,men at fordelingene mellom tjenester og kontan-toverføringer varierer. I likhet med de andre nor-diske landene, er andel av støtten som går gjen-nom tjenester relativt høy i Norge.

I dette avsnittet skal vi se nærmere på hva litte-raturen sier om effekter av ulike former for fami-liepolitikk med hensyn til noen sentrale utfall. Viskal særlig se på hvordan det argumenteres i for-hold til avveiningen mellom omfordeling og øko-nomisk effektivitet (avsnitt 2.2), subsidiering avbarnepass (avsnitt 2.3), hvordan familiepolitikkenvirker på arbeidstilbudet (avsnitt 2.4) og barnsutvikling (avsnitt 2.5) og på sammenhengen mel-lom familiepolitikk og fødsler (avsnitt 2.6).

Figur 1.1 Overføringer til barnefamilier i OECD-land, som andel av BNP, 2013

Kilde: OECD

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

Storb

ritan

nia

Frank

rike

Danm

ark

Ungar

n

Sverig

e

Islan

d

Luxe

mbu

rg

Irlan

d

Belgia

Finlan

d

Tsjek

kia

Norge

Tysk

land

EU-gjen

nom

snitt

New Z

ealan

d

Austra

lia

Østerri

ke

Israe

l

Estlan

d

Sveits

Slovak

ia

Italia

Sloven

ia

Neder

land

Polen

Japa

n

Spania

Canad

a

Portu

gal

Chile

Korea

USA

Mek

siko

Tyrk

ia

Kontantoverføringer Tjenester Skatteletter for barnefamilier OECD-33 gjennomsnitt=2,4%


2.2 Nærmere om avveiningen mellom fordeling og effektivitet

Etter finanskrisen har en registrert en fornyetinteresse om betydningen av økonomiske ulikhetog hvordan sammenhengen er mellom ulikhet ogvekst, se for eksempel Piketty (2013), Stiglitz(2015) og Atkinson (2015). Det ser ut til å være enøkende erkjennelse av at lav ulikhet, for et gittnivå på omfordelingen, er vekstfremmende. Mendet er en vanlig antakelse at omfordeling, isolertsett, har kostnader i form av at aktørenes valgpåvirkes. Et eksempel er at arbeidsinsentivenesvekkes ved omfordelende politikk.2 Okun (1975)illustrerer dette med henvisning til en «leaky buc-ket», dvs. at noe lekker ut i prosessen når det hen-tes inntekt fra en person og gis til en annen. Dettekan sies å representere effektivitetstapet vedomfordeling.

Størrelsen på effektivitetstapet har vært gjen-stand for mye oppmerksomhet, og det eksistereren omfattende litteratur som diskuterer hvor myefolk responderer på progressivitet i skatte-systemet. En ser typisk på hvordan kvinner ogmenn reagerer på endringer i skatt og lønn.Holmøy og Thoresen (2013) gir en gjennomgangav hva denne litteraturen viser. De fremheverblant annet at avveiningen mellom omfordeling ogøkonomisk effektivitet ikke er statiske størrelser.For eksempel vises det til at den økte kvinneligesysselsettingen de siste ti-årene gir grunnlag for åforvente synkende atferdsresponser for norskekvinner. De konkluderer med at menn er literesponsive, og at kvinner responderer mer, særliggifte kvinner på lavere inntektsnivåer. Men, somallerede nevnt, det synes som at atferdsmønsterettil kvinner nærmer seg det en ser for menn. Vikommer tilbake til hva empiriske studier viser omhvordan familiepolitikken påvirker arbeidstilbudeti avsnitt 2.4.

2.3 Argumenter for subsidiering av barnepass

Et hovedargument fra et samfunnsøkonomisk«optimal-skatt perspektiv» er at siden arbeidsinn-tekt er skattlagt, mens «fritid» ikke er det, er detikke sterke nok insentiver til å søke arbeid. Forbarnefamiliene representerer kostnader til barne-pass en ytterligere forsterking av disinsentivenesom følger av beskatningen. En annen måte å sidette på er at for barnefamiliene vil den sosiale

verdsettelsen av en ekstra time i arbeid avvikespesielt mye fra den private avkastningen. Dettetilsier at utgiftene til barnepass bør subsidieres. Ilitteraturen som diskuterer dette antas det ofte atbarneomsorg av en av foreldrene og barneomsorgi barnehager er perfekte substitutter, dvs. de opp-fattes som like gode for barna og foreldrene.3

Blomquist og Christiansen (1995) tar utgangs-punkt i en standard modell for optimal beskat-ning, der skatteinntekter genereres ved å anvendeomfordelende inntektsskatt. Innenfor et slikt ram-meverk vil en prisreduksjon på barnehagetje-nester redusere informasjonsproblemet, som leg-ger begrensninger på hvor mye omfordeling somkan oppnås via skattesystemet. Det følger av detteat styrken i argumentet avhenger av i hvor storgrad arbeidstilbudet til mødre og fedre påvirkesav endringer i prisene på barnepass. Det skal vikomme tilbake til når vi diskuterer arbeidstilbuds-responsene til norske mødre og fedre i avsnitt 2.4.

Innenfor en beslektet livsløpsmodell (Ramsey-type) argumenterer Domeij og Klein (2012) for atdet er optimalt med barnehagesubsidier. Argu-mentet er simpelthen at i familier med barn, medtilhørende behov for barnepass, er den effektivebeskatningen av inntekt (inkludert utgifter til bar-nepass) høyere enn i andre familier. Siden det eret mål å jevne ut konsumet over livsløpet, eller åfjerne årsaker til at det ikke oppnås, er det viktigat skattevridningene holdes konstant. Når model-len kalibreres med hensyn til Tyskland, finner deat om lag halvparten av kostnadene til barnepassbør subsidieres.

I Håkonsen (2003) prøver en å tallfeste et opti-malt subsidienivå for Norge, gitt at en ønsker å fåforeldre til å arbeide mer. Det foreslås et relativthøyt subsidienivå, på om lag 60 prosent av brutto-kostnadene.4

I Rosen (1996), med henvisning til Sverige,advares det mot det som Rosen karakteriserersom et «simultanitetsproblem» i offentlig tjeneste-produksjonen. Rosen peker på at sysselsettings-veksten i Sverige fra 60-tallet kom i offentlig (kom-munal) sektor, og mener at det (for eksempel)skyldes at person 1 er sysselsatt for å ta seg avperson 2’s gamle foreldre, mens person 2 passerperson 1’s barn. Når disse tjenestene er finansiertav vridende skatter, innebærer det at de sosialekostnadene ved denne organiseringen kan være

2 I avsnitt 6 diskuteres det nærmere hvordan overføringsord-ningene kan utformes gitt denne utfordringen.

3 Men det er jo ikke åpenbart, som vi skal komme tilbake til iavsnitt 2.5.

4 Det er allikevel ikke like høyt som dagens subsidiesatser ibarnehagene. Foreldrebetalingen dekker henholdsvis omlag 14 prosent og 25 prosent av kostnadene i for små barn(1–3 år) og store barn (3–5 år), se Lunder (2015).


store. Flere arbeider har imidlertid fremhevet atresten av befolkningen kan være villig til å væremed på å betale for barnehager dersom skatte-grunnlagene øker, se Bergström og Blomquist(1996) og Lundholm og Ohlsson (1998).

I Graafland (2000) anvendes en generell like-vektsmodell for Nederland (MIMIC) for å syste-matisere de ulike effektene av å subsidiere barne-pass. Nærmere bestemt tas det hensyn til hvordanbarnehagesubsidiene virker gjennom effekter pålønnsfastsettelse og utdannelse. Barnehagesubsi-dier øker arbeidstilbudet til familier med førskole-barn direkte, men fører til at lønningene reduse-res og at det investeres mer i utdanningen tilomsorgspersonen. Det siste følger av at barneha-gesubsidier innebærer at foreldre tar mindre per-misjon, som innebærer at både personen ogbedriften investerer mindre i utdannelse. Totaltsett innebærer det at barnehagesubsidiene i storgrad er «selvfinansierte» i analysen til Graafland,dvs. at statens initiale utgifter blir dekket ved økteskatteinntekter og reduserte andre utgifter.

Et noe annet argument for subsidiering frem-holdes av Jaumotte (2003). I økonomier hvorlønnsspredningen er liten, som i Norge,5 og detdermed er liten forskjell mellom lønningene tildem som ivaretar passet og dem som betaler fordet, kan barnehagesubsidier være et godt virke-middel for å dempe effektene av liten lønnsspred-ning på arbeidstilbudet til høytlønte.

2.4 Effekter av familiepolitikk på arbeidstilbud

Det har vært mye forskning på effekter av familie-politikk basert på norske data de siste ti-årene.Både tilgang til gode datakilder og reformiverenblant norske politikere har bidratt til dette. Gitt etformål om å si noe om hva en kan forvente når engjør endringer i dagens familiepolitikk, er det enutfordring at mange av analysene som diskuterereffekter av familiepolitikk går et godt stykke til-bake i tid.

Eksempler på dette er analyser av kontantstøt-tens virkning på arbeidstilbudet. Naz (2004),Schøne (2004), Rønsen (2009) og Hardoy ogSchøne (2010) diskuterer arbeidstilbudseffekterav kontantstøtten. Flere av dem er basert på analy-ser av data før og etter reformen.6 Alle viser enklar reduksjon i arbeidstilbudet, noe som skyldesden dramatiske endringen i familienes budsjettbe-

tingelse, men som trolig også skyldes at det varvanskelig å få barnehageplass til 1- og 2-åringer iperioden etter reformen. Med andre ord, dersomkontantstøtten var innført i dag, ville venteligarbeidstilbudseffektene ha vært forskjellige frahva en så på slutten av 90-tallet og tidlig på 2000-tallet.

Det har vist seg vanskelig å etablere klareresultater om sammenhengen mellom norske for-eldres arbeidstilbud og foreldrebetaling i barne-hager. Et åpenbart kompliserende element i empi-riske undersøkelser er at tilgangen til tjenestenhar vært under utvikling, samtidig som det harvært endringer i foreldrebetalingen. Havnes ogMogstad (2011a) viser at i det sterkt rasjonertebarnehagemarkedet på 70-tallet er det neglisjer-bare effekter av prisendringer på foreldresarbeidstilbud, sannsynligvis fordi yrkesaktive for-eldre bytter ut dagmammaer med barnehageplass.Små effekter på arbeidstilbudet ser en også nårdet anvendes nyere norske data fra 90-tallet, seBlack mfl (2014). I en analyse som anvender datafra 2000-tallet, se Hardoy og Schøne (2015), finneren klarere effekter av prisendringer, og det visestil en priselastisitet på -0,25. Men samtidig frem-heves det at det kan være uklart hva som er effek-ter av pris og økt tilgang, gitt at dataene er fra peri-oden etter barnehagekompromisset. Når det gjel-der redusert rasjonering, finner Andresen ogHavnes (2016) klare effekter av økt tilgang på tje-nesten på mødres arbeidstilbud. Kornstad ogThoresen (2006, 2007) diskuterer distinksjonenmellom effekter fra rasjonering og pris mer ekspli-sitt, i en strukturell arbeidstilbudsmodell. Resulta-tene deres gir ikke nødvendigvis støtte til at fjer-ning av rasjoneringen i barnehagemarkedet økerforeldrenes prisfølsomhet. Det kan argumenteresfor at når alle har tilgang til det foretrukne passal-ternativet (barnehage), er foreldrenes arbeidstil-bud lite påvirket av endringer i foreldrebetalin-gen. En rimelig tolkning av disse resultatene er attilgang til barnehagetjenesten betyr mer forarbeidstilbudet enn pris. At det er liten sammen-heng mellom prisendringer og arbeidstilbuds-responser, samsvarer med oppsummeringen avnord-amerikanske studier i Blau (2003) og Blauog Currie (2006).

5 Selv om lønnsspredningen i Norge er økende, er den frem-deles relativt lav i et internasjonalt perspektiv (OECD,2011).

6 I slike analyser vil en typisk anvende en «differences-in-dif-ferences» økonometrisk metode. Det betyr at en målereffektene ved å sammenlikne arbeidstilbudet før og etterreformen for gruppen som omfattes av reformen (foreldremed barn som er 1 og 2 år gamle), og sammenlikne dettemed utviklingen for en annen sammenliknbar gruppe (f.eks. foreldre til litt eldre barn), under antakelsen av at tren-den ville være lik i de to gruppene av foreldre dersom kon-tantstøtten ikke var innført.


Et annet kompliserende element når en skal sepå sammenhengen mellom foreldrebetaling i bar-nehager og arbeidstilbud er at det avhenger av deteksisterende sysselsettingsnivået. For eksempelfinner Lundin, Mörk og Öckert (2008), på svenskedata, at foreldre responderer lite på en prisreduk-sjon når sysselsettingen både blant kvinner ogmenn er høy.

I avsnitt 6 diskuteres det hvordan behovs-prøving av barnetrygd virker på arbeidstilbudet.Tidligere har Kornstad og Thoresen (2004) disku-tert dette ved å anvende en diskret-valg arbeidstil-budsmodell. De argumenterer for at ulike formerfor behovsprøving av barnetrygden gir relativtsterke effekter på mødrenes arbeidstilbud.

Når det gjelder foreldrepenger (tidligere fød-selspenger), oppsummerer Johnsen og Løken(2015) at denne delen av familiepolitikken ikkehar hatt noen særlig effekt på arbeidstilbudet. Fraet teoretisk ståsted er det ikke åpenbart hvordanden skulle virke heller, siden ordningen både girinsentiver til yrkesaktivitet gjennom opptjening,men samtidig vil lang tid utenfor yrkeslivet (langpermisjon) svekke tilknytningen. Dahl mfl (2017)er en av studiene (med norske data) som ikkeviser noen effekter på sysselsettingen av utvidel-ser i foreldrepengeordningen, verken på kort ellerlang sikt. Rege and Solli (2013) diskuterer den iso-lerte effekten av fedrekvoten og finner at fire ukermed fedrekvote reduserer menns inntekter i heleobservasjonsperioden (opptil barnet er 5 år gam-mel). Det er også verdt å merke seg at Cools, Fivaog Kirkebøen (2015) ikke finner noen effekt avfedrekvoten på likestilling, målt som effekter påarbeidstid og lønn, når de bruker data fra perio-den da fedrekvoten første gang ble innført iNorge, rundt 1993.

Som allerede nevnt, er det et gjennomgåendetrekk i arbeidstilbudslitteraturen at mødre er merresponsive til endringer i skatte- og overførings-politikken enn fedre. Ofte er familiepolitikken kundiskutert med hensyn til mødres arbeidstilbud,som i Kornstad og Thoresen (2004). Mange avstudiene, som det er vist til ovenfor, beskrivereffekter kort tid etter at politikken er endret. Mendet er selvfølgelig like viktig å bringe klarhet ihvor lenge effektene vedvarer. Drange og Rege(2013) diskuterer hvordan mødres tilknytning tilarbeidsmarkedet endret seg på lengre sikt, i perio-den etter kontantstøtten, og finner at for mødremed lav utdannelse og inntekt under medianen, ereffektene på lønn og deltakelse synlige når barnaer fire og fem år gamle, mens de er borte etterdet.

I avsnitt 6 i denne rapporten kommer vi tilbaketil arbeidstilbudseffekter og endringer i familie-politikken.

2.5 Effekter av familiepolitikk på barns utvikling

Som vi allerede har vært innom, er positive effek-ter på barns utvikling av barnehage, som forel-drene ikke tar tilstrekkelig hensyn til når debeslutter omsorgsform for sine barn, en ytterli-gere grunn til at det offentlige bør subsidiere bar-nehagetjenester.7 Både internasjonalt og nasjonalthar det i det siste vært rettet betydelig innsats motå identifisere effekter av ulike former for barne-pass på barns kognitive og ikke-kognitive utvik-ling. I USA har fokuset vært på hvordan tidligintervensjon kan hjelpe sosialt vanskeligstilte,ikke minst siden barn og familiekarakteristikkermålt ved skolestart synes å forklare mye av detsom skjer senere i livsløpet (Almond og Currie,2011, Huggett, Ventura og Yaron, 2011).8 Foreksempel viser Heckman, Pinto og Savelyev(2013) at et program rettet mot spesielt vanskelig-stilte førskolebarn i USA førte til positive effekterpå helse, deltakelse i arbeid og kriminalitet pålang sikt, mens de finner ingen effekter på IQ.Dette funnet synes å være representativt med hen-syn til det en finner med data fra USA, når en«intervenerer tidlig» ved å la barn gå i barnehage(Blau og Currie, 2006) − en ser effekter på skole-deltakelse, kriminalitet og tenåringssvangerskap,men finner ikke positive effekter på kognitivetestresultater. Bernal og Keane (2010) og Herbstog Tekin (2010) finner derimot negative kognitiveeffekter av å være i barnehage fremfor å bli passethjemme.

I en studie basert på danske data diskutererogså Datta Gupta og Simonsen (2011) effekter avbarnepass med hensyn til ikke-kognitive mål, somemosjonelle symptomer, hyperaktivitet, sosialeproblemer, etc. Effektene er målt i 7-årsalderen,etter at barna er delt inn i hvorvidt de er i barne-hage eller hjemme hos en av foreldrene ved 3-årsalder. I gjennomsnitt finner de ingen forskjellermellom de to formene for barnepass, men de viser

7 Eller omvendt, dersom det er negative effekter på barnsutvikling av å starte tidlig i barnehage framfor å værehjemme med en av foreldrene, taler det for lavere subsidie-ring av barnehagetjenesten og lengre foreldrepermisjon.

8 For eksempel, Huggett, Ventura og Yaron skriver (side2924): «initial conditions (i.e., individual differences exis-ting at age 23) are more important than are shocks recei-ved over the rest of the working lifetime as a source of vari-ation in realized lifetime earnings, lifetime wealth, and life-time utility».


til en forskjell med hensyn til type barnehage. Nårpasset utenfor hjemmet foregår i en form som tro-lig er nær de norske familiebarnehagene, er resul-tatene for pass utenfor hjemmet dårligere. DattaGupta og Simonsen relaterer dette til «kvaliteten»på omsorgspersonene.

De mange reformene i den norske familiepoli-tikken har gitt flere bidrag på dette feltet basert pånorske data. Havnes og Mogstad (2011b) anven-der ulik innfasing av barnehagetilbudet på 70-tal-let i deler av landet til å se på langtidseffekter, ogfinner klare positive effekter av barnehager påskoleresultater og arbeidsmarkedstilknytning,samt mindre bruk av sosiale ytelser. De finnerogså sterke effekter på utdanning for barn avmødre med lav utdanning, og jenters inntekter ersærlig påvirket. Havnes og Mogstad tolker resul-tatene som at innfasingen av pass i barnehagemedfører en flytting fra uformelt pass (dagmam-maer) til barnehager, og at effektene dermed ikkeskyldes flytting av barnepasset ut av hjemmet.

Likeledes finner Zachrisson og Dearing(2015), med nyere norske data, at barnehagermotvirker ugunstige effekter på barns oppvekstav inntektsvariasjon og medfølgende periodermed lav inntekt.

Andresen (2016) bruker variasjon i innfasin-gen av nye barnehageplasser som følge av barne-hagekompromisset (2002) til å se på skoleresulta-tene i engelsk, norsk og matematikk ved 10-årsal-deren, for barn som kom inn i barnehagene som1- og 2-åringer. Han finner ingen effekter på resul-tatene i engelsk og norsk, men finner noe effekt imatematikk, som det spekuleres i skyldes uobser-verte preferanser for barnehage for foreldre somforventer å dra nytte av barnehager. Bettinger,Hægeland og Rege (2014) viser derimot at kon-tantstøtten, dvs. at mor er hjemme med kontant-støtte, hadde en gunstig effekt på skoleresulta-tene til eldre søsken.

I Black mfl (2014) diskuteres en annen meka-nisme ved den norske barnehagepolitikken, nem-lig hvordan økte subsidier, eller reduksjon i bar-nehageprisene i femårsalderen, virker på resulta-ter i ungdomsskolen ved at inntektene i familieneøker. Ved å benytte en «regression-discontinuity-tilnærming», basert på forskjellig innfasing mel-lom kommuner, finner de at økt disponibel inntektgir økte skoleprestasjoner. Black mfl viser til atden økte inntekten ser ut til å gi permanent høy-ere inntekt i familien, som trolig er med på å gi såvidt klare effekter på skoleresultatene. At høyereinntekt i familiene fører til bedrede skoleresulta-ter, samsvarer med resultatene i Milligan og Sta-

bile (2011) og Dahl og Lochner (2012), basert pånord-amerikanske data.

Videre er effekter av prøveordningen med gra-tis barnehage for 4- og 5-åringer i utvalgte bydelermed mange innvandrere i Oslo evaluert i Drangeog Telle (2015). Formålet med tiltaket er å trekkeinnvandrerfamilier til barnehagene og på denmåten gi dem språklig utvikling. Basert på test-resultater i første og andre klasse i bydeler med oguten tiltaket, finner de støtte for at gratis kjernetider med på å redusere forskjeller mellom barn frainnvandrerfamilier og andre familier. Barn medinnvandrerbakgrunn, som bor i bydeler med til-bud om gratis kjernetid, gjør det bedre enn barnsom bor i andre bydeler, målt ved prestasjoner påkartleggingsprøver i lesing og regning på førsteog andre trinn. Ingen slike forskjeller observeresfor barn uten innvandrerbakgrunn (Bråten mfl,2014).

Utvidelsene i fødselspengeordningen i Norgerepresenterer en annen kilde til informasjon omeffekter av barnepass på barns utvikling, som eranvendt i Carneiro, Løken og Salvanes (2015),men fra et litt annet ståsted enn mye av den andrelitteraturen. Nå er det den ekstra tiden sammenmed mor (eller far), som følge av utvidelser i per-misjonsordningen, som antas å gi effekter på sko-leresultater på lang sikt. Det anvendes en «regres-sion-discontinuity-tilnærming», basert på en utvi-delse i foreldrepermisjonen i 1977. Før reformenhadde foreldrene rett på 12 uker med ubetalt per-misjon, mens de etter reformen fikk 4 månederbetalt permisjon og 12 måneder med ubetalt per-misjon. Carneiro mfl finner klare effekter av dettepå frafall i skolen og på inntekt. Frafallet i skolenreduseres med 2 prosentpoeng, mens inntektenøker med 5 prosent ved 30 års alder. Dahl mfl(2016) finner imidlertid at de senere utvidelsene ifødselspengeordningen har ingen effekt på barnsskoleresultater. Disse (tilsynelatende) motstri-dende resultatene kan skyldes at effektene erikke-lineære, dvs. at ordningen virker ulikt medhensyn til hvilket tidspunkt politikken innfases.

Som for effekter på arbeidstilbudet, illustrerergjennomgangen med hensyn til kognitiv og ikke-kognitiv utvikling at effektene er til dels situa-sjonsbestemte. Det betyr at en ikke nødvendigviskan anvende og overføre resultater basert påforskning fra flere tiår siden til dagens politikk.Positive effekter av å flytte barnepasset fra dag-mammaer til barnehager sier noe om betydningenav kvalitet i barnepasset, som det er viktig åmerke seg. Videre indikerer forskningen at skole-resultater er lite påvirket av om barnet er hjemmemed foreldre eller i barnehage, men i ressurs-


svake grupper (som innvandrerfamilier) kan detoppnås noe ved å la barna gå i barnehage, i hvertfall på kort sikt.

2.6 Effekter på fødsler

Tilsvarende som for barns utvikling, kan det væreeffektivitetsargumenter for å gi overføringer tilbarnefamiliene (gjelder både kontantoverførin-ger og subsidierte tjenester) dersom det er godegrunner for å oppnå høyere fødselstall, enn detsom følger av foreldrenes egne preferanser isolertsett (uten effekt fra støtteordninger). I følge Keil-man (2016) er det imidlertid svært vanskelig(empirisk) å finne eksempler på at fruktbarhets-nivået påvirkes av overføringer til barnefamiliene.

Keilman (2016) viser til at oppsummeringen iLeridon (2015) konkluderer likeens. For eksem-pel, finner Dahl mfl (2016) at de mange utvidel-sene i foreldrepengeordningen i Norge ikke påvir-ker fødselstallet. I oversikten i Gauthier (2007)konkluderes det med at politikken ikke har så storeffekt på fødselstallet, men snarere på timingen avfødsler. Det fremgår av litteraturen på dette feltetat de metodiske utfordringene er store, for eksem-pel i analyser som anvender ulikheter mellomland for å identifisere effekter (Rindfuss mfl, 2010,Laroque og Salanié, 2014).

Det er allikevel studier som finner at familiepo-litikk påvirker barnefødsler. Rindfuss mfl (2007)og Rindfuss mfl (2010) finner effekter av norskbarnehagepolitikk både på «timing» av fødsler ogpå fødselstall. Sistnevnte analyse sier at når barne-hagedekningen går fra 0 til 60 prosent, øker barne-tallet med mellom 0,5 og 0,7. Forfatterne er forsik-tige med hensyn til eksakte implikasjoner av disseresultatene for andre land, fordi den norske poli-tikken går sammen med andre forhold. OgsåKravdal (2016) argumenterer for at det eksisterereffekter av familiepolitikk på fødselstall.

Duvander, Lappegård og Andersson (2010)undersøker sammenhengen mellom mødres ogfedres bruk av foreldrepermisjon og fortsatte(nye) barnefødsler, i Norge og Sverige, og viser ihovedsak at det er en positiv sammenheng mel-lom fedres permisjon og fortsatte barnefødsler.Fars deltakelse i barneomsorg er dermed knyttettil høyere sannsynlighet for å få flere barn.

Kontantstøtte og fertilitet er diskutert i Aassveog Lappegård (2009) og i Aassve og Lappegård(2010). I førstnevnte artikkel diskuteres det hvor-vidt de som mottar kontantstøtte får et nytt barnraskere enn andre, mens 2010-artikkelen diskute-rer sammenhengen mellom ulik bruk av kontant-støtte og fortsatte barnefødsler. Det er en positiv

sammenheng mellom bruk av kontantstøtte ogfortsatte barnefødsler. De som mottar kontant-støtte får neste barn raskere enn de som ikke mot-tar kontantstøtte. Videre er det et hovedpoeng atkontantstøtten brukes ulikt av mødre, avhengig avutdanning og tilknytning til yrkeslivet.

For å konkludere med hensyn til familiepoli-tikk og fødsler, er det rimelig å anta at familiepoli-tikken påvirker fødselsratene også, selv om dethar vist seg vanskelig å identifisere dette empi-risk. Samtidig er det grunn til å merke seg at deter kostbart å anvende familiepolitikk til å oppnåklare effekter på fødselstallene. Trolig må det tas ibruk kraftige virkemidler for å oppnå signifikanteutslag på fødselstallene.

3 Bruk av simuleringsmodeller og metodiske avklaringer

I dette avsnittet beskriver vi hvordan mikrosimu-leringsmodeller, utviklet i Forskningsavdelingen iSSB, brukes til å analysere hvordan familiepolitik-ken påvirker fordelingen av inntekt og på arbeids-tilbudet. Videre klargjør vi valg av inntektsbegrep,bruk av ekvivalensskala, populasjon, analyseenhetog ulikhetsmål. Dette avsnittet er derfor ment somen generell beskrivelse av metodevalgene som erbenyttet i de tre neste avsnittene: Om barnefamili-enes økonomi, beskrivelser av fordelingseffekterav dagens familiepolitikk og effekter av endringeri støtten.

3.1 Bruk av simuleringsmodeller

For å analysere hvordan inntektsfordelingenpåvirkes av endringer i familiepolitikken, anven-der vi såkalte mikrosimuleringsmodeller. Det ermodeller som er utviklet av Forskningsavdelingeni SSB for å kunne vise effekter av alternativ poli-tikk. Alle simuleringsmodellene som anvendes til-hører det såkalte LOTTE-systemet av modeller(Aasness, Dagsvik og Thoresen, 2007).

LOTTE-Skatt er den mest brukte modellen iLOTTE-systemet og beregner effekter på provenyog inntektsfordeling av endringer i skattesatserog overføringsregler for personer og husholdnin-ger (Hansen mfl, 2008). Det viktigste datagrunn-lag i modellen er Inntektsstatistikken for hushold-ninger. Husholdningspopulasjonen defineres meddata fra det sentrale folkeregister som viktigstekilde. Inntektsopplysninger og ulike andre opplys-ninger om hver enkelt person i befolkningen erfremkommet ved å koble administrative registreog statistiske datakilder for hele befolkningen.


Modellen brukes både for å bistå Finansdeparte-mentet i deres budsjettarbeid, samt at partiene påStortinget anvender resultater fra modellen når deutarbeider sine alternative statsbudsjett.

Det følger av slike modellkonsepter at nåroverføringene bestemmes av et regelverk som erklart definert, i form av observerbare kjennetegnved familiene, beregnes støtten til familiene medstor presisjon. Et eksempel på dette er barnetryg-den, som avhenger av alder på barna og av ommottaker er enslig forsørger eller ikke. Dissekjennetegnene er observert i modellens data-grunnlag og modellen tilordner dermed barne-trygd som i stor grad er i overensstemmelse medhva familiene faktisk mottar.9 Økonomisk sosial-hjelp er et eksempel på en støtteordning som detikke lar seg gjøre å beregne på denne måten. Deter i stor grad en skjønnsbasert ordning, som ikkelar seg enkelt simulere, gitt modellkonseptet. Vihar imidlertid informasjon om hvem som er mot-takere i datagrunnlaget og det kan nyttiggjøres tilå se på hvor stor betydning ordningen har idagens system, selv om vi ikke kan simulereeffekten av et endret regelverk.10

I det følgende anvendes LOTTE-Skatt til åberegne effekter på proveny og inntektsfordelingav endringer i barnetrygd, kontantstøtte, foreldre-fradrag, mm. Vi benytter også datagrunnlaget iLOTTE-Skatt til å gi en generell beskrivelse avbarnefamilienes økonomi (i avsnitt 4), og til åbeskrive hvordan dagens overføringer til barnefa-miliene påvirker inntektsfordelingen (i avsnitt 5).

En kan ikke anvende LOTTE-Skatt til å simu-lere effekter av endringer i foreldrebetalingen ibarnehager. Det har derfor blitt utviklet egnemodeller for dette. Lian, Midttømme og Thoresen(2012) dokumenterer en simuleringsmodul for åberegne provenyog fordelingseffekter avendringer i systemet for foreldrebetaling i barne-hage og skolefritidsordning. Modulen ble utvikletmed basis i Barnetilsynsundersøkelsen 2010. Itiden etter etableringen av modulen har det vistseg som et praktisk problem at datagrunnlaget måfremføres over en stadig lengre periode, i tilleggtil at datagrunnlaget er lite. Vi har derfor valgt åetablere en ny barnetilsynsmodul basert på regis-terdata fra Inntekts- og formuesstatistikken for

husholdninger, LOTTE-Barn, som er dokumen-tert i Lian, Vattø og Thoresen (2017).

Simuleringsmodulen som anvendes for åbeskrive effekter av endringer i foreldrepenger til-hører et annet modellkonsept innenfor LOTTE-systemet, nemlig LOTTE-Trygd. LOTTE-Trygdknytter LOTTE-Skatt opp mot trygdeberegningerfra mikrosimuleringsmodellen MOSART, somsimulerer den langsiktige utviklingen i befolknin-gen med hensyn til utdanning, arbeidstilbud og enrekke trygdeordninger.

Alle de tre modellene beskrevet så langt,LOTTE-Skatt, LOTTE-Barn og LOTTE-Trygdbeskriver ikke eventuelle atferdsendring når skat-tesatser, overføringer og subsidier endres. Paral-lelt med utviklingen av de «atferdsfrie model-lene», har det i Statistisk sentralbyrå over mangeår vært utført et omfattende arbeid omkring øko-nometrisk modellering av arbeidstilbud, nærmerebeskrevet i Dagsvik mfl (2014). Å utvikle enmikrosimuleringsmodell som tar hensyn tilarbeidstilbudseffekter er mer krevende enn eta-bleringer av de atferdsfrie delmodulene i LOTTE-systemet, siden dette fordrer en god modell forhvordan personer bestemmer sin tilknytning tilarbeidslivet, gitt skattesystemet og andre økono-miske rammebetingelser, og gitt diverse kjenne-tegn ved personene. Det er derfor større usikker-het knyttet til beregninger av effekter på arbeids-tilbudet, dvs. når vi benytter atferdsmodellenLOTTE-Arbeid (Dagsvik mfl, 2008). LOTTE-Arbeid beskriver hvordan lønnstakeres arbeidstil-bud påvirkes av skatter og overføringer.11 I detfølgende anvender vi derfor LOTTE-Arbeid til åsimulere arbeidstilbudseffekter av behovsprøvdbarnetrygd.

Oppsummeringsvis, vil de fleste beskrivelserav hvordan endringer i støtten til barnefamilienepåvirker proveny og inntektsfordeling være betin-get på at effekter av personenes endrede atferdikke inngår. Støtten til barnefamiliene analysereshovedsakelig med LOTTE-Skatt, mens effekter avendringer i foreldrebetaling i barnehager bereg-nes ved hjelp av LOTTE-Barn. Foreldrepengersimuleres ved hjelp av LOTTE-Trygd. LOTTE-Arbeid anvendes til å beskrive atferdseffekter avendringer i barnetrygd.

9 Men tilordningene er ikke perfekte, slik at det vil ikke værefullstendig overensstemmelse mellom modellens beregnin-ger av utgifter til barnetrygd og det som fremkommer i sta-tistikken fra NAV. Men det betyr ikke at modellen ikke kanbrukes til å beskrive effekter av endringer i ordningen.

10 Bostøtten er et eksempel på en støtteordning som har etrelativt klart regelverk, basert på objektive kriterier, mensom allikevel ikke blir simulert i LOTTE-Skatt.

11 Som allerede nevnt, er vi også i gang med å utvikle enatferdsmodul i tilknytning til LOTTE-Barn, beskrevet iThoresen og Vattø (2017) – en modul som simulerer effek-ter av endringer i foreldrebetaling i barnehage på arbeids-tilbud og barnehageetterspørsel. En tidligere versjon avmodellen, beskrevet i Kornstad og Thoresen (2007), viserat reduksjon i foreldrebetaling gir en positiv effekt påarbeidstilbudet.


3.2 Metodiske avklaringer

3.2.1 Inntektsdefinisjoner og sammenlikning av inntekt i familier med ulik størrelse

I de fleste analysene som følger i avsnittene 4, 5og 6, tar vi utgangspunkt i datagrunnlaget i simu-leringsmodellen LOTTE-Skatt, for året 2016.Dette datagrunnlaget er etablert ved at det sistedatagrunnlaget som er tilgjengelig fra Inntektssta-tistikken for husholdninger, datagrunnlaget for2014, er fremført og liknet ved skattesystemet for2016. Denne fremgangsmåten er hensiktsmessigsiden vi ønsker å ta hensyn til oppdatert informa-sjon om skatte- og overføringssystemets innret-ting (her 2016).

I de følgende avsnittene beskriver vi hvordanbarnefamilienes inntekt avhenger av en rekkekjennetegn ved familiene. En hoveddimensjon ifremstillingen er yngste barns alder. Mer presistbeskriver vi økonomien til barnefamiliene somhelhet, familier med barn 0–17 år, men vi fokuse-rer også på familier med yngste barn 0–5 år, sidenen stor del av familiepolitikken er rettet mot fami-lier med små barn.

Barnefamilienes økonomiske levestandardbeskrives ved inntekt. Inntektsbegrepet somanvendes er «disponibel inntekt». Disponibel inn-tekt er bruttoinntekt minus skatt. I bruttoinntek-ten inngår en del skattefrie ytelser, som barne-trygd, kontantstøtte, engangsstønad ved fødsel,bostøtte, stipend, sosialhjelp og grunnstønad oghjelpestønad. Bruttoinntekten inkluderer blantannet ikke andelseiers inntekt i boligselskap, inn-tekt av fast eiendom, underskudd i næring, tapved salg av bolig og aksjer, premie til offentligpensjonsordning og innbetalt bidrag.

Det er verdt å merke seg at renteutgifteneikke er trukket ifra inntektene. Hovedargumenta-sjonen er at inntekter fra egen bolig ikke inngårpå inntektssiden, og siden en stor del av renteut-giftene er resultat av boliglån, er det ikke noenmotpost på inntektssiden for disse utgiftene. Inoen analyser, som i Thoresen mfl (2012), beskri-ves også inntektsfordelingen når «inntekt fra egenbolig» inngår, som gir grunnlag for at renteutgif-tene trekkes ifra. Studien viser at fordelingen avinntekt, når inntekt av egen bolig inngår og nårrenteutgiftene trekkes ifra, er nær den som følgerav et standard inntektsbegrep.

Et særskilt måleproblem skyldes at kun enandel av barnebidragene registreres i inntektenetil enslige forsørgere. Barnebidrag som går gjen-nom de offentlige ordningene, dvs. registreres iNAV, inngår i inntektene til de enslige forsør-gerne, mens overføringer som følger av private

ordninger ikke registreres. Dette er en opplagtfeilkilde når det gjelder målingen av inntektene tilenslige forsørgere. I tillegg er det viktig å væreklar over at barn med delt bosted kun vil væreregistrert i en av husholdningene (som oftest hosmor). Basert på kjennetegn ved enslige forsør-gere med ulike ordninger, hentet fra Lyngstad,Kitterød og Nymoen, (2014), er det gjort et arbeidder vi beregner hvordan de private barnebidra-gene overføres mellom foreldrene. Dette kommervi tilbake til i neste avsnitt.

Basert på individuell disponibel inntekt, somdefinert ovenfor, skal vi hovedsakelig anvende tomål på inntekt: Total disponibel inntekt i hushold-ningene og ekvivalensjustert disponibel inntekt.Ved det første inntektsbegrepet akkumuleres inn-tektene over husholdningsmedlemmene og vi fåret mål på de faktiske inntektene i barnefamiliene.I sammenlikning av inntekt i et fordelingsperspek-tiv er det imidlertid grunn til å ta hensyn til at hus-holdninger har ulik størrelse og at det dermed eret ulikt antall personer som lever av disse inntek-tene i familiene. For å kunne sammenlikne inntek-tene i husholdninger av ulik type og størrelse, erdet vanlig å justere inntekten ved hjelp av såkalteekvivalensskalaer eller forbruksvekter. En ekviva-lensskala gir utrykk for hvor stor inntekt en hus-holdning på for eksempel fire personer må ha forå ha samme levestandard eller økonomisk velferdsom en enslig person. Ekvivalensskalaene tar hen-syn til antall husholdningsmedlemmer, men ogsåat det eksisterer stordriftsfordeler i husholdnin-gene. Et eksempel på det siste er at for en del kon-sumgoder, som bil, oppvarming, etc., er bruken(til dels) uavhengig av familiestørrelse.

Det finnes mange forslag på hvordan disseekvivalensskalaene skal konstrueres, og vi harvalgt å bruke den såkalte EU-skalaen. I EU-ska-laen regnes første voksne som en forbruksenhet,ytterligere voksne regnes som 0,5 forbruksenhe-ter, mens hvert barn teller som 0,3 forbruksenhe-ter. Videre er ekvivalent beløp fordelt ut på hvertenkelt husholdningsmedlem. Det siste innebærerat individet er den «økonomiske enheten» i forde-lingsanalysene, som er i samsvar med standardmetodepraksis.

Hvilken ekvivalensskala som anvendes kan tilen viss grad påvirke resultatene. For å illustreredette, viser vi i tabell 1.1 hvordan barnetrygdenfordeler seg for ulike valg av ekvivalensskala. I til-legg til den valgte ekvivalensskalaen, den såkalteEU-skalaen, viser vi effekter for fire andre skalaer:Ingen justering, husholdningsinntekt per person,kvadratrot-skalaen og den såkalte OECD-skalaen.Kvadratrot-skalaen innebærer simpelthen at inn-


tekten divideres med kvadratroten av antall hus-holdningsmedlemmer, mens OECD-skalaen i kon-struksjon likner EU-skalaen, men vektene er noeannerledes: vekt 0,7 for neste voksne og 0,5 forbarn.

Hver ekvivalensskala gir åpenbart ulike beløpfor barnetrygden, men det er ikke viktig i dennesammenhengen. Det primære er i hvor stor gradbeskrivelsen av fordelingen av barnetrygd påvir-kes av valg av ekvivalensskala. Tabell 1.1 viser atdersom det ikke anvendes noen veiing, dvs. enmåler barnetrygd per husholdning, varierer gjen-nomsnittlig barnetrygd lite over desilgruppene.Dette alternativet vises i første kolonne i tabell 1.1.For de andre skalaene reduseres barnetrygdennår ekvivalensjustert inntekt øker.

En annen måte å vurdere betydningen av valgav ekvivalensskala på er å se på hvordan de ens-lige forsørgerne plasserer seg i inntektsfordelin-gen ved ulike valg. Tabell 1.2 viser at det er sværtmange enslige forsørgere i nedre del av fordelin-gen når det rangeres etter uveid husholdningsinn-tekt. Vi ser også at den såkalte kvadratrotskalaenfører til at det er flere enslige forsørgere i desil-gruppe 1 og desilgruppe 2 enn det som følger vedEU-skalaen og OECD-skalaen. Det er relativt litenforskjell mellom resultatene ved EU-skalaen ogOECD-skalaen.

3.2.2 Nærmere om betydningen av valg av inntektsbegrep

Som allerede nevnt inngår ikke alle barnebidra-gene i inntektsbegrepet som er anvendt her. For-eldre som har skilt lag og overfører barnebidragseg imellom privat blir ikke registrert. I Lyngstad,Kitterød og Nymoen (2014) rapporteres det tallfra Undersøkelsen om samvær og bosted 2012,som er en utvalgsundersøkelse som gir opplysnin-ger om alle barns bo-ordning etter at foreldrenehar skilt lag. Basert på informasjonen fra denneundersøkelsen har det blitt gjort et arbeid for åberegne barnebidragene til enslige forsørgere derforeldrene overfører barnebidrag seg imellom pri-vat uten at det er registrert.12 Disse barnebidra-gene beregnes og tilordnes de enslige forsør-gerne ved hjelp av to regresjonsmodeller, enmodell for tilfeller der mor er samværsforelder ogen modell for far som samværsforelder. Tilsammen er det i overkant av 2 mrd. kroner somskifter fra dem som antas å yte barnebidrag gjen-nom private ordninger til antatte mottakere. Impu-tering av private barnebidrag er gjort via en spesial-undersøkelse, og siden disse tallene ikke lett kanoverføres til dataene som anvendes her, vil inn-tektsbegrepet som anvendes i det følgende ikkevære kontrollert for private ordninger.

I nederste linje i tabell 1.2 viser vi imidlertidbetydningen av de private barnebidragene, ved å

Tabell 1.1 Fordelingen av ekvivalensjustert barnetrygd ved ulike ekvivalensskalaer

Desil-gruppe Per husholdning Per person Kvadratrot-skalaen OECD-skala EU-skala

1 23 500 6 900 14 000 10 200 13 000

2 24 900 6 800 13 600 10 100 13 100

3 22 800 6 400 12 600 9 500 12 100

4 22 700 6 100 11 800 8 900 11 400

5 23 200 5 800 11 400 8 500 10 700

6 23 600 5 600 11 000 8 200 10 300

7 23 400 5 400 10 600 7 800 9 900

8 23 200 5 100 10 100 7 500 9 600

9 23 000 4 900 9 900 7 200 9 400

10 23 200 4 800 9 800 7 200 9 500

12 En dokumentasjon som beskriver hvordan dette er gjort erunder utarbeidelse.


se på hvordan enslige forsørgere plasserer seg iinntektsfordelingen avhenger av hvilket inntekts-begrep som anvendes, dvs. om inntektsbegrepetinkluderer barnebidrag eller ikke. Betydningen avå kontrollere for private barnebidragsordningerfremkommer i tabellen ved å sammenlikne de tonederste linjene. Som forventet viser tabellen atandelen enslige forsørgere reduseres noe i de tonederste desilene når det tas hensyn til de privatebarnebidragene, men effektene må karakteriseressom moderate.

Tabell 1.3 gir ytterligere informasjon om stør-relsen og fordelingen av barnebidrag, når perso-nene er rangert etter ekvivalensjustert inntekt. Itillegg viser tabellen fordelingen av renteutgifter.På grunn av plasseringen til enslige forsørgere iinntektsfordelingen, som vil bli nærmere disku-tert i avsnitt 4, ser vi at private bidragsordningersærlig innebærer at inntektene i de nederste desil-gruppene er noe undervurdert. Når det gjelderrenteutgiftene, ser vi at de øker med inntektene,og at økningen ikke er ikke så langt fra proporsjo-nal til økningen i inntekt over desilgruppene. Detvil derfor ventelig ikke ha stor betydning for resul-tatene, som i beskrivelsen av overføringsordnin-genes fordelingsmessige betydning, om renteut-giftene trekkes ifra eller ikke. Det må imidlertid

tillegges at dersom renteutgiftene trekkes ifra, girdet, som allerede diskutert, grunnlag for å leggetil «inntekt av egen bolig», som også påvirker inn-tektsfordelingen.

3.2.3 Mål på ulikhet og fattigdom

Vi skal oppsummere fordelingseffektene av ulikeendringer ved effekter på ulikhet og på fattigdom.I måling av inntektsulikhet er det vanlig å brukeGini-koeffisienten, som er et statistisk mål på ulik-het, som varierer mellom 0 (ingen ulikhet) og 1(maksimal ulikhet). Gini-koeffisienten er invariantmed hensyn til skala, slik at den er uendret der-som inntekten til hvert individ reduseres ellerøkes med en lik prosentvis sats.

Når det gjelder mål på fattigdom, oppgir vi målpå såkalt «barnefattigdom». Det betyr at vi define-rer personer i husholdningene til å tilhøre enlavinntektshusholdning avhengig av om inntektener lavere enn 50 eller 60 prosent av medianinntek-ten i befolkningen. Deretter beregnes det hvorstor andel av barna (under 18 år) som tilhører enlavinntektshusholdningen etter disse definisjo-nene.13 På den måten måles barnefattigdom somandelen barn som lever i en lavinntektshushold-ning, enten grensen for det siste settes ved 50 pro-

Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene. Desilinndelingen er bestemt ved inntektene i husholdninger med barn 0–17 år.

Tabell 1.2 Enslige forsørgeres plassering i fordelingen av ekvivalensjustert inntekt, avhengig av ekviva-lensskala

Desilgruppe 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Alle personer i husholdninger med barn 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

Personer i husholdninger med enslig forsørger

Husholdningsinntekt per husholdning 46,3 31,3 10,7 4,4 2,4 1,6 1,3 0,7 0,7 0,6

Husholdningsinntekt per person 20,5 17,7 12,9 10,6 8,2 7,8 7,5 5,7 5,0 4,3

Kvadratrot-skala 32,9 27,5 15,6 7,9 5,3 3,4 2,5 1,8 1,7 1,6

OECD-skala 21,7 20,3 14,8 10,5 8,2 7,0 5,6 4,6 3,8 3,5

EU-skala 24,6 23,4 16,0 10,6 7,3 5,3 4,2 3,2 2,8 2,7

Personer i husholdninger med enslig forsørger. Barnebidrag er inkludert i inntekten

EU-skala, inkl. barnebidrag 23,6 23,2 16,5 11,1 7,9 5,4 4,0 3,2 2,8 2,7


sent eller 60 prosent av medianinntekten. Det ersærlig det siste målet (60-prosent grensen) somdet vises til i den norske debatten.

I vår 2016-referanse er barnefattigdommenmålt til 11,3. Med henvisning til diskusjonenomkring betydningen av barnebidrag, kan detnevnes at det å inkludere barnebidrag redusererbarnefattigdommen med om lag 0,2 prosentpo-eng, når dette måles med utgangspunkt i data for2014. Et tentativt anslag på betydningen av detteer at barnefattigdommen (i referansesystemet)ville ha vært 11,1, i stedet for 11,3, dersom det tashensyn til de private barnebidragsordningene.

4 Barnefamilienes økonomi

Før vi diskuterer fordelingseffekter av støtten tilbarnefamiliene og effekter av endringer i disse, erdet grunn til å se nærmere på hvordan barnefami-lienes økonomi er i utgangspunktet, i 2016. I detfølgende beskrives barnefamilienes økonomiskeforhold ved hjelp av datagrunnlaget i modellene(beskrevet i forrige avsnitt). Epland og Kirkeberg(2016) gir en mer detaljert oversikt over hushold-ningenes inntekt, og diskuterer også hvordanutviklingen har vært over tid.

4.1 Husholdninger med barn versus husholdninger uten barn

I det følgende sammenliknes inntektene til hus-holdninger med og uten barn. Som vi allerede hardiskutert, når en sammenlikner familier med oguten barn, er det viktig å ta hensyn til at hushold-ninger har ulik størrelse. Det er derfor ofte merinformativt å sammenlikne ekvivalensjusterte dis-ponible inntekter.

Epland og Kirkeberg (2016) viser til at hus-holdninger med barn har hatt en noe svakereutvikling i inntekt etter skatt på 2000-tallet ennhusholdninger uten barn. Særlig gjelder dettehusholdninger med små barn, enslige forsørgere,store familier og husholdninger hvor foreldrenehar en svak tilknytning til arbeidsmarkedet.

I tabell 1.4 er det verdt å merke seg at dengjennomsnittlige disponible inntekten i hushold-ninger med barn er mer enn 780 000 kroner i 2016(framført fra 2014). Husholdninger uten barn (0–17 år) har en klart lavere gjennomsnittlig faktiskinntekt, på om lag 480 000 kroner, men som for-ventet blir denne forskjellen atskillig mindre nårinntektene ekvivalensjusteres (om lag 358 000kroner og om lag 382 000 kroner). Når vi deler inni enslige, par og flerfamiliehushold, med og utenbarn, ser vi at par med barn har høyere faktiskeinntekter, men lavere ekvivalensjustert inntekt,enn par uten barn. Blant husholdninger med barn

13 Epland og Kirkeberg (2016) benytter tilsvarende metode,men med den forskjell at husholdningsinntektene er måltved at det er beregnet et gjennomsnitt over de tre sisteårene.

1 Beløp innhentet fra spesialundersøkelse, basert på tall for 2014. Tallene fremkommer ved at totalt beløp i desilene er fordelt påantall personer.

Tabell 1.3 Renteutgifter og barnebidrag i private ordninger i desiler, ekvivalensjusterte beløp. Personer i husholdninger med barn 0–17 år

Ekvivalensjustert inntekt

Desilgruppe Disponibel inntekt Renteutgifter Barnebidrag, private ordn.1

1 161 900 10 600 1 100

2 250 900 18 100 1 600

3 298 200 24 300 1 300

4 336 300 28 800 1 000

5 368 900 31 400 800

6 401 400 34 200 700

7 437 300 36 800 600

8 482 600 39 100 500

9 551 100 43 700 500

10 827 800 56 100 300


er det enslige forsørgere som har den klartlaveste ekvivalensjusterte inntekten.

Tall for inntektskomponentene (før skatt)viser at til tross for forskjeller i skattefrie overfø-ringer, er det primært høyere yrkesinntekt somforklarer at husholdninger med barn har høy dis-ponibel inntekt etter skatt (før inntektene ekviva-lensjusteres). Yrkesinntekten til enslige forsør-gere utgjør, i gjennomsnitt, omlag 40 prosent avyrkesinntekten til parhusholdninger med barn.

Tabell 1.5 beskriver hvordan personer i hus-holdninger med og uten barn plasserer seg i for-delingen av ekvivalent disponibel inntekt. I tabel-len er desilene definert via inntektsfordelingen ihele befolkningen, som indikert i øverste linje itabellen. Det betyr at for hver enkelt undergruppeviser tallene i tabellen hvordan personene i deulike husholdningstypene fordeler seg i inntekts-fordelingen for hele befolkningen. For eksempelvises det at enslige forsørgere i stor grad befinnerseg i den nedre del av fordelingen: 18 prosent avhusholdningene med enslige forsørgere er i desil-gruppe 1 og 23 prosent er i desilgruppe 2.

Fremfor alt viser tabell 1.5 at det er en klar for-skjell mellom par med eller uten barn på den enesiden og enslige forsørgere eller aleneboende påden andre. Par og flerfamiliehushold, særlig deuten barn, er klart overrepresentert i den øvre

delen av fordelingen, mens store deler av grup-pene enslige forsørgere og aleneboende befinnerseg i den nedre delen av inntektsfordelingen. 73prosent av personene i husholdninger med ens-lige forsørgere, og 67 prosent av de aleneboendebefinner seg i de fire nederste desilene.

4.2 Fordeling av inntekt blant husholdninger med barn

I dette avsnittet skal vi se nærmere på hvordantotalinntekt og ulike inntektskomponenter varie-rer med hensyn til ulike kjennetegn ved barne-familiene. Vi skal også se på hvordan ulike typerbarnefamilier plasserer seg i inntektsfordelingen.

Vi så i tabell 1.4 at disponibel inntekt etterskatt for enslige forsørgere (i gjennomsnitt)utgjør omtrent femti prosent av den tilsvarendetotalinntekten for parhusholdninger. Enslige for-sørgere har høyere trygdeytelser (f.eks. over-gangsstønad), høyere skattefrie overføringer(blant annet på grunn av utvidet barnetrygd) oglavere gjennomsnittsskatt (bl.a. særfradrag),mens parhusholdningene har høyere kapitalinn-tekter. Sammenliknbar ekvivalensjustert disponi-bel inntekt i husholdninger med enslige forsør-gere utgjør om lag 72 prosent av tilsvarende inn-tekt for parhusholdningene.

Flerfamiliehusholdninger er alle (privat)husholdninger der personer bor sammen uten å være ektefeller, registrerte partnere, sam-boere, og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). Husholdninger med tre generasjoner regnes som flerfamiliehushold.Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en av hus-holdningene.

Tabell 1.4 Gjennomsnittlig inntekt i husholdninger med og uten barn, 0–17 år. Husholdningsinntekt etter inntektskategori og ekvivalensjustert disponibel inntekt

Husholdningstype

Antallhushold(1 000)

Yrkes-inntekt

Trygde-ytelser

Skattefrieover-

føringerKapital-

inntekter

Dispo-nibel

inntekt

Ekv.justertdisponibel

inntekt

Husholdninger uten barn 1 814 447 000 73 800 7 900 29 900 477 200 358 200

Aleneboende 1 025 263 100 54 900 8 200 15 300 294 600 294 600

Par 558 588 600 84 800 5 000 49 900 671 500 447 700

Flerfamilie 231 919 800 130 700 13 400 46 100 817 500 424 000

Husholdninger med barn 655 946 200 74 400 38 300 43 400 782 600 382 100

Enslig forsørger 123 433 500 87 700 51 900 12 600 433 000 293 100

Par 492 1 075 100 65 500 34 500 51 200 861 800 406 500

Flerfamilie 40 938 100 143 000 43 100 42 500 884 400 356 200


I tabell 1.6 kategoriseres barnefamiliene medhensyn til yngste barns alder og antall barn. Tallfor inntektskomponentene viser til bruttostørrel-ser, dvs. før skatt. Yrkesinntekten for enslige for-sørgere med de yngste barna (0–5 år) utgjøromtrent en tredjedel av yrkesinntekten for par-husholdningene. Som forventet ser en at bådeblant enslige forsørgere og blant par med barn erinntektene høyere for familier med de eldstebarna. Videre ser en at inntekten øker noe medantall barn, men siden forskjellene er relativt små,innebærer det at når inntektene ekvivalensjuste-res, blir mønsteret omvendt, dvs. de sammenlikn-bare inntektene faller med hensyn til antall barn.

I tabell 1.7 ser vi nærmere på hvordan utdan-ningsnivå og landbakgrunn samvarierer med sam-let disponibel inntekt og ulike inntektskomponen-ter. Kategoriseringen med hensyn til landbak-grunn og utdanning bestemmes ved hovedinn-tektstakers status. Landbakgrunn er delt inn i føl-gende fire kategorier: 1) Befolkning uteninnvandrerbakgrunn; 2) EU15, Canada, USA,Australia, New Zealand; 3) Europa utenom EU-15og 4) Øvrige land. Disse kategoriene er sammen-satt og vi viser til Epland og Kirkeberg (2016) forytterligere informasjon om variasjon innad i grup-pene. Utdanningsnivået viser til høyeste fullførteutdanning, som kan være grunnskole, videregå-ende skole eller universitet/høyskole. For en delobservasjoner (omtrent 4,5 prosent av hovedinn-tektstakerne) er utdanning «uoppgitt», som særlig

skyldes at opplysninger mangler for personermed innvandrerbakgrunn.

Tabell 1.7 viser, som forventet, at inntekteneøker med utdannelse og at en finner lavere inntekti husholdninger der hovedinntektstaker kommerfra «øvrige land» og «Europa utenom EU-15». Dengjennomsnittlige yrkesinntekten for befolkningenmed innvandrerbakgrunn fra disse landene erbare på litt over halvparten av yrkesinntekten forbefolkningen uten innvandrerbakgrunn. Denekvivalensjusterte disponible inntekten utgjør 67prosent av den tilsvarende inntekten for befolknin-gen uten innvandrerbakgrunn. Yrkesinntekten tilhusholdninger der hovedinntektstaker kun hargrunnskoleutdanning er til sammenlikning pårundt 60 prosent av inntekten til husholdningerder hovedinntektstaker har høyere utdanning.Med utgangspunkt i ekvivalensjustert disponibelinntekt er tilsvarende andel på 71 prosent.

I datagrunnlaget er det omlag 14 prosent avparhusholdningene der hovedinntektstaker harinnvandrerbakgrunn, mens det tilsvarende talletfor enslige forsørgere er på omlag 16 prosent. For16 prosent av parhusholdningene har hovedinn-tektstaker «uoppgitt» eller grunnskoleutdanning,mens det tilsvarende tallet for enslige forsørgereer på hele 28 prosent. Når vi betinger på utdan-ning (dvs. ser på ulike nivåer hver for seg), utgjørinntekten til enslige forsørgere likevel (i gjennom-snitt) bare fra 74 til 76 prosent av den ekvivalens-justerte inntekten i parhusholdningene.

Flerfamiliehusholdninger er alle (privat)husholdninger der personer bor sammen uten å være ektefeller, registrerte partnere, sam-boere, og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). Husholdninger med tre generasjoner regnes som flerfamiliehushold.Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene.

Tabell 1.5 Fordeling av personer i husholdninger med og uten barn i desilgrupper. Rangering bestemt ved husholdningsinntekt

DesilgruppeAntall,

1000 pers. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Alle personer 5 246 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0

Husholdninger uten barn

Aleneboende 1 025 24,9 19,9 12,8 8,9 7,4 6,4 5,6 5,1 4,5 4,5

Par 1 116 3,8 5,2 8,9 10,1 9,7 9,7 10,3 11,5 14,0 16,9

Flerfamilie 645 5,5 5,4 6,8 7,8 9,1 10,1 11,6 14,0 15,6 14,2

Husholdninger med barn

Enslig forsørger 314 18,4 23,2 18,5 12,9 8,9 5,9 4,6 3,1 2,4 2,2

Par 1 968 6,1 7,1 9,0 10,7 11,9 12,4 12,2 11,4 10,2 9,2

Flerfamilie 178 7,9 8,9 9,4 11,8 11,9 12,8 12,4 11,1 8,2 5,7


Flerfamiliehusholdninger er alle (privat)husholdninger der personer bor sammen uten å være ektefeller, registrerte partnere, sam-boere, og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). Husholdninger med tre generasjoner regnes som flerfamiliehushold.Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en av hus-holdningene.

Tabell 1.6 Gjennomsnittlig inntekt i husholdninger med barn 0–17 år, etter yngste barns alder og antall barn. Husholdningsinntekt etter inntektskategori og ekvivalensjustert disponibel inntekt

Husholdningstype

Antallhushold(1 000)

Yrkes-inntekt

Trygde-ytelser

Skattefrieover-

føringerKapital-

inntekter

Dispo-nibel

inntekt

Ekv.justertdisponibel

inntekt

Par med barn 492 1 075 100 65 500 34 500 51 200 861 800 406 500

Alder yngste barn

0–5 år 237 961 500 49 400 37 600 36 000 783 100 376 700

6–17 år 255 1 180 400 80 400 31 600 65 300 934 700 434 000

Antall barn (0–17 år)

1 barn 191 1 035 600 75 900 24 300 45 000 826 000 423 100

2 barn 213 1 105 700 55 700 34 000 54 700 879 400 409 700

≥3 barn 88 1 086 600 66 700 57 900 56 300 896 600 362 200


Alder yngste barn

0–5 år 32 314 700 103 300 69 000 8 500 362 800 244 600

6–17 år 91 474 800 82 200 46 000 14 000 457 400 309 900


1 barn 84 449 800 84 900 40 900 12 300 426 800 308 700

2 barn 31 415 200 90 000 66 200 12 400 443 500 268 400

≥3 barn 8 335 500 107 000 110 800 16 000 456 700 225 300

Flerfamiliehushold med barn 40 938 100 143 000 43 100 42 500 884 400 356 200

Alder yngste barn

0–5 år 19 1 036 600 161 200 51 900 39 400 966 200 365 100

6–17 år 21 850 200 126 900 35 200 45 200 811 400 348 300


1 barn 21 822 500 136 800 34 900 34 100 782 100 351 300

2 barn 12 1 086 000 153 400 42 500 55 900 1 003 300 379 500

≥3 barn 6 1 034 800 143 600 71 500 44 400 993 800 326 900


Flerfamiliehusholdninger er alle (privat)husholdninger der personer bor sammen uten å være ektefeller, registrerte partnere, sam-boere, og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). Husholdninger med tre generasjoner regnes som flerfamiliehushold.Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en av hus-holdningene.Utdanning og landbakgrunn er bestemt ved kjennetegn ved hovedinntektstaker, som er den i husholdningen med høyest inntekt.

Tabell 1.7 Gjennomsnittlig inntekt i husholdninger med barn 0–17 år, etter utdanning og landbakgrunn. Husholdningsinntekt etter inntektskategori og ekvivalensjustert disponibel inntekt

HusholdningstypeAntall

HusholdYrkes-

inntektTrygde-

ytelser

Skatte-frie

over-føringer

Kapital-inn-

tekter

Dis-ponibelinntekt

Ekv.jus-tert dis-ponibelinntekt

Par med barn 492 200 1 075 100 65 500 34 500 51 200 861 800 406 500Utdanningsnivå Uoppgitt 15 900 602 400 49 400 43 400 6 000 532 000 259 800 Grunnskole 63 000 753 000 132 200 49 200 31 300 689 900 325 000 Videregående 174 600 979 600 73 600 33 000 42 600 806 900 379 900 Universitet/ Høyskole 238 700 1 261 300 43 000 31 100 65 700 969 200 457 100Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrerbakgrunn 404 900 1 143 600 61 800 31 700 57 700 904 500 426 100 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 18 700 1 144 600 34 600 30 400 53 200 891 100 426 200 Europa utenom EU15 20 500 630 400 32 500 30 300 7 300 533 400 268 600 Øvrige land 48 000 659 500 123 100 61 300 14 500 630 200 291 600

Enslig forsørger 123 000 433 500 87 700 51 900 12 600 433 000 293 100Utdanningsnivå Uoppgitt 4 700 190 200 71 700 79 800 600 292 500 192 700 Grunnskole 30 000 270 300 149 700 73 500 3 000 360 400 239 100 Videregående 41 700 430 500 85 000 45 300 13 400 426 900 290 400 Universitet/ Høyskole 46 600 565 400 51 700 41 200 19 200 499 300 340 200Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrerbakgrunn 100 113 468 700 87 500 44 800 14 800 448 700 306 200 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 3 300 461 800 65 200 43 600 5 000 424 100 287 200 Europa utenom EU15 2 900 319 900 48 200 44 200 1 800 319 800 225 900 Øvrige land 16 700 236 300 100 300 97 900 2 400 360 200 227 000

Flerfamiliehushold med barn 39 700 938 100 143 000 43 100 42 500 884 400 410 500Utdanningsnivå Uoppgitt 1 500 329 600 71 400 45 000 0 358 900 144 400 Grunnskole 9 600 652 400 188 100 53 800 18 200 678 500 281 300 Videregående 15 700 1 002 300 152 800 40 400 55 500 955 800 380 600 Universitet/ Høyskole 13 000 1 141 400 106 300 38 200 49 500 1 010 700 406 400Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrerbakgrunn 32 600 997 600 141 500 40 000 47 500 931 900 378 500 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 1 000 923 700 57 900 30 300 17 700 799 700 326 300 Europa utenom EU15 800 625 500 58 500 26 700 1 100 551 200 244 800 Øvrige land 5 400 625 700 179 800 66 200 22 600 660 300 242 600


Når vi i tabell 1.8 går over til å vise fordelingerav inntekt, inntektskomponenter og formue forhenholdsvis familier med yngste barn 0–17 år og0–5 år, er alle størrelser ekvivalensjusterte. Ran-geringene er bestemt ved ekvivalensjustert dispo-nibel husholdningsinntekt, og inndelingene i desi-ler er separate, i den forstand at i den øverste delav tabellen er populasjonen alle personer i hus-holdninger med barn 0–17 år, mens populasjoneni den nedre delen av tabellen er personer i hus-holdninger med barn 0–5 år.

Både blant familier med barn 0–17 år og 0–5år ser vi et klart mønster. Personer i desiler medhøy inntekt har høy yrkesinntekt og høy kapi-talinntekt, mens trygdeinntekter og økonomisksosialhjelp betyr mer på lave inntektsnivåer. Deter viktig å merke seg at desilgruppe 1 er sammen-satt av litt ulike grupper, både av personer somhar vedvarende lav inntekt og personer som hartemporær lav inntekt. I den siste gruppen finneren for eksempel næringsdrivende som har hatt et«dårlig år». I tabell 1.8 vises det indikasjoner pådette ved at den gjennomsnittlige nettoformuen er

Tabell 1.8 Gjennomsnittlig inntekt, renteutgifter og formue i desiler, ekvivalensjusterte beløp. Personer i husholdninger med barn 0–17 år og 0–5 år.

Ekvivalensjusterte størrelser i kroner

Desil-gruppe

Disponibelinntekt Yrkesinntekt

Trygde-ytelser

Skattefrieoverføringer

Kapital-inntekter Sosialhjelp Formue

Alle personer i husholdninger med barn 0–17 år

1 157 200 124 900 58 200 37 200 -2 300 10 200 1 090 300

2 242 100 233 100 71 300 27 500 800 3 800 492 900

3 283 600 304 800 55 600 21 700 1 900 1 600 593 500

4 316 200 361 100 42 700 18 200 3 200 800 694 100

5 345 100 411 600 33 200 16 600 3 400 400 704 600

6 374 000 459 400 28 100 15 200 4 700 300 819 000

7 405 800 512 200 23 400 14 200 6 800 200 904 100

8 446 000 576 800 19 500 13 700 10 600 100 1 091 400

9 508 700 676 000 15 800 13 100 20 300 0 1 406 600

10 767 500 990 800 11 800 13 400 165 900 0 3 276 000


1 147 100 111 500 46 300 40 000 -600 11 300 747 100

2 225 400 209 200 61 200 32 500 600 5 500 348 500

3 266 900 277 400 50 200 25 300 1 300 2 600 334 100

4 299 900 336 300 38 700 19 700 2 300 900 456 600

5 328 500 385 300 27 800 17 800 3 200 600 467 100

6 355 700 431 000 22 100 16 200 4 300 400 526 200

7 385 600 480 100 18 200 14 900 4 700 300 590 600

8 423 100 539 600 15 100 13 900 8 500 200 669 900

9 480 400 632 100 11 500 13 400 15 900 0 929 900

10 697 900 908 000 8 700 12 700 121 500 0 2 370 300


relativt høy i desilgruppe 1, og klart høyere enn ide neste desilgruppene (desilgruppene 2–7). Selvom personene har lave yrkesinntekter, kan de hahøye eierandeler i virksomheter. Bak gjennom-snittsbeløpet for formue i tabell 1.8 er det medandre ord stor variasjon. Ved å kombinere dettemed informasjon fra tabell 4.9 (se nedenfor), fin-ner vi at om lag 24 prosent av personene i førstedesil har formue på over 1 million, mot 35 prosenti desilgruppe 2. Likevel har personene i desil-gruppe 1 i gjennomsnitt over 2 ganger høyere for-mue enn i desilgruppe 2, som tilsier at det er endel husholdninger med svært høy formue i desil-gruppe 1.

Tabell 1.9 og 1.10 viser plasseringer i desil-grupper etter antall barn og alder på barna, hen-holdsvis når populasjonen er familier med barn 0–17 år og 0–5 år. Vi ser med andre ord på fordelin-gen innad i grupper med barnefamilier, til for-skjell fra ovenfor, der vi så på desilfordelingen forhele befolkningen. Vi fokuserer også på gruppenmed barn 0–5 år, som begrunnes med at storedeler av støtten til barnefamiliene går til familiermed de yngste barna.

Både for aldersgruppene 0–17 år og 0–5 år servi at de enslige forsørgerne særlig befinner seg iden nedre del av fordelingen, og dette forsterkesmed antall barn og alderen på yngste barn. Nårpopulasjonen er husholdninger med barn 0–17 år(tabell 1.9), er nesten 70 prosent av personene ihusholdninger med enslig forsørger og yngstebarn 0–5 år i de to nederste desilene. Internt blanthusholdninger med små barn (tabell 1.10) ser enogså at de enslige forsørgerne primært befinnerseg i de to nederste desilene. Tabellene viser atmange barn i husholdningen (tre eller flere) girstørre sannsynlighet for at husholdningen plasse-rer seg i de laveste inntektsdesilene.

Tabell 1.11 beskriver nærmere hvordan utdan-ningsnivå og landbakgrunn henger sammen medplassering i inntektsfordelingen. Som ventet visertabellen at økt utdannelse flytter familiene oppo-ver i inntektsfordelingen. Både blant enslige for-sørgere og par med barn flyttes tyngden i forde-lingene betydelig oppover når utdanningen øker.Videre ser en at det å ha norsk bakgrunn reduse-rer sannsynligheten for å ha lav inntekt betydelig.Mønsteret i betydningen av å ha utenlandsk land-bakgrunn er relativt likt for enslige forsørgere ogpar med barn, men fordelingene som dannerutgangspunktene er forskjellige: Om lag en tredje-del av par med barn fra kategorien «øvrige land»befinner seg i desilgruppe 1, mens om lag halvpar-ten av enslige forsørgere fra «øvrige land» er inederste desil.

I tabell 1.12 ser vi nærmere på hvilke inntektersom kjennetegner ulike deler av inntektsfordelin-gen, samt viser hvordan høy formue (over 1 mill.kroner) samvarierer med plasseringen i inntekts-fordelingen. For å sikre at de ulike inntektskom-ponentene har en viss størrelse, settes det mini-mumsgrenser. Yrkesinntekter (lønnsinntekt ognæringsinntekt) må overstige 2 ganger grunnbe-løpet (G), som fra 1. mai 2016 er 185 152 kroner,mens grensen for økonomisk sosialhjelp settes til1 G (92 576 kroner). Som forventet viser tabellenat det primært er personer i nedre del av fordelin-gen som mottar økonomisk sosialhjelp. En serogså at omlag en av fem enslige forsørgere harårlig yrkesinntekt lavere enn 2 G. Blant ensligeforsørgere i første inntektsdesil er det over 20 pro-sent som mottar sosialhjelp på mer enn 1 G.

Tilknytning til arbeidslivet kan også beskrivesgjennom arbeidstid. I tabell 1.13 vises det tall forarbeidstid, gitt at en er sysselsatt, for ulike grup-per av familier, mens tabell 1.14 viser arbeidstidmed hensyn til inntektsdesiler. Informasjon omarbeidstid er koblet til modellgrunnlaget ved hjelpav Arbeidskraftsundersøkelsen (AKU). SidenAKU er en utvalgsundersøkelse og modell-grunnlaget består av et 10 prosent randomisertutvalg, er det et begrenset antall personer som vihar informasjon om arbeidstiden for, rundt 4 500hovedinntektstakere og 2 200 sideinntektstakere.

Tabell 1.13 viser at blant dem som er syssel-satte (arbeidstid>0), arbeider de enslige forsør-gerne i gjennomsnitt færre timer enn hovedinn-tektstakerne blant parhusholdningene, men fleretimer enn sideinntektstakerne. Tabell 1.14 viser atdet er relativt få observasjoner med positivarbeidstid i desilgruppe 1 og desilgruppe 2, menblant dem som arbeider i desilgruppe 1, er arbeids-tiden svært høy. En mulig årsak til det kan være aten her finner selvstendig næringsdrivende i enoppstartsfase, med lav eller ingen inntekt og høyarbeidstid, som trekker opp gjennomsnittet.14

Blant de andre desilgruppene øker arbeidstidenmed inntekten, som forventet. Det gjelder bådefor hovedinntektstaker og for sideinntektstaker.

14 Siden antallet i desilgruppe 1 er såpass lavt (705 observa-sjoner for hovedinntektstaker), må vi ta forbehold om atgjennomsnittet kan være påvirket av en liten gruppe medsvært høy arbeidstid.


Flerfamiliehusholdninger er alle (privat)husholdninger der personer bor sammen uten å være ektefeller, registrerte partnere, sam-boere, og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). Husholdninger med tre generasjoner regnes som flerfamiliehushold.Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene.Desilinndelingen er bestemt ved inntektene i husholdninger med barn 0–17 år.

Tabell 1.9 Fordeling av personer etter husholdningstype i desiler (husholdningsinntekt), husholdninger med barn 0–17 år. Yngste barns alder og antall barn

Desilgruppe 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Alle personer i hushold-ninger med barn 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0

Par med barn 7,7 7,9 9,1 9,9 10,4 10,6 10,9 11,0 11,2 11,4

Alder yngste barn

0–5 år 10,6 10,2 10,7 10,9 11,0 10,4 9,7 9,2 9,1 8,2

6–17 år 5,0 5,8 7,6 8,9 9,8 10,9 12,0 12,6 13,1 14,4


1 barn 6,4 6,5 7,1 7,9 8,8 9,9 12,0 12,8 14,0 14,6

2 barn 5,9 6,7 8,5 9,8 11,4 11,7 11,4 11,8 11,4 11,4

≥3 barn 12,8 12,1 12,7 12,6 10,7 9,7 8,5 6,9 6,8 7,2

Enslig forsørger 24,6 23,4 16,0 10,6 7,3 5,3 4,2 3,2 2,8 2,7

Alder yngste barn

0–5 år 40,0 28,0 14,3 6,8 3,6 2,2 1,8 1,2 1,2 1,0

6–17 år 18,9 21,8 16,7 12,0 8,7 6,4 5,1 3,9 3,3 3,3


1 barn 17,2 20,0 16,6 12,5 9,8 7,0 5,5 4,4 3,7 3,4

2 barn 28,3 28,5 17,3 9,8 4,8 3,2 2,6 1,8 1,8 1,9

≥3 barn 51,8 27,4 9,9 3,3 1,5 1,8 1,7 1,1 0,7 1,0

Flerfamiliehushold 9,9 9,5 9,9 10,6 10,3 11,3 10,4 11,4 9,8 7,0

Alder yngste barn

0–5 år 10,4 10,3 10,7 10,9 10,8 10,4 9,9 11,8 8,7 6,2

6–17 år 9,4 8,5 9,0 10,2 9,7 12,4 10,9 11,0 11,1 7,8


1 barn 10,2 8,6 8,4 9,7 8,7 10,7 10,3 12,5 11,8 9,2

2 barn 6,3 8,9 9,0 10,9 11,1 12,2 11,5 12,8 10,6 6,8

≥3 barn 15,1 12,1 14,0 11,7 12,0 11,1 8,9 7,3 4,8 3,0


Flerfamiliehusholdninger er alle (privat)husholdninger der personer bor sammen uten å være ektefeller, registrerte partnere, sam-boere, og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). Husholdninger med tre generasjoner regnes som flerfamiliehushold.Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene.Desilinndelingen er bestemt ved inntektene i husholdninger med barn 0–5 år.

Tabell 1.10 Fordeling av personer etter husholdningstype i desiler (husholdningsinntekt), hushold-ninger med barn 0–5 år. Yngste barns alder og antall barn

Desilgruppe 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Alle personer i hushold-ninger med barn 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0

Par med barn 8,3 8,5 9,5 10,1 10,4 10,6 10,6 10,5 10,7 10,9Alder yngste barn 0 år 9,1 9,3 10,7 9,7 10,2 9,7 10,4 10,3 10,5 10,2 1–2 år 8,6 9,2 9,8 10,5 10,5 10,7 10,3 10,2 10,1 10,0 3–5 år 7,5 7,4 8,5 10,0 10,4 11,0 11,1 10,8 11,3 12,0Antall barn (0–5 år) 1 barn 7,9 7,9 8,9 9,8 10,1 10,5 10,6 11,1 11,4 11,8 ≥2 barn 9,1 9,5 10,5 10,6 11,0 10,9 10,7 9,3 9,3 9,2Antall barn (0–17 år) 1 barn 7,7 7,9 8,1 7,9 8,0 9,0 10,4 13,2 13,1 14,8 2 barn 6,2 7,0 8,4 9,3 11,1 12,1 12,3 10,8 11,5 11,4 ≥3 barn 11,8 11,2 12,3 13,2 11,5 9,8 8,5 7,6 7,3 6,8

Enslig forsørger 31,3 27,9 17,0 9,3 5,0 3,1 1,9 1,7 1,4 1,3Alder yngste barn 0 år 44,7 27,7 12,4 6,7 2,8 1,9 0,7 1,2 1,6 0,4 1–2 år 32,9 30,1 17,1 9,0 3,5 2,7 1,4 1,0 1,2 1,0 3–5 år 27,3 26,7 18,1 10,1 6,4 3,6 2,4 2,3 1,4 1,7Antall barn (0–5 år) 1 barn 28,6 27,7 17,9 9,8 5,7 3,5 1,9 1,9 1,4 1,5 ≥2 barn 42,4 28,8 13,5 7,3 2,1 1,5 1,5 1,0 1,0 0,8Antall barn (0–17 år) 1 barn 24,4 24,5 18,4 11,9 8,3 4,8 2,5 2,0 1,9 1,4 2 barn 29,0 31,7 17,3 8,9 3,8 2,5 1,9 2,1 1,3 1,6 ≥3 barn 48,8 28,5 14,0 5,0 0,7 0,9 0,5 0,5 0,5 0,8

Flerfamiliehushold 8,1 9,1 9,2 9,6 10,3 9,9 10,8 12,9 11,2 9,0Alder yngste barn 0 år 9,3 8,3 13,5 8,3 10,2 10,5 8,5 10,9 10,9 9,5 1–2 år 8,0 10,5 8,3 9,0 8,8 8,8 12,0 13,6 12,2 8,9 3–5 år 7,2 8,3 7,1 11,2 12,1 10,5 11,3 13,6 10,2 8,6Antall barn (0–5 år) 1 barn 6,9 7,8 8,7 10,0 10,9 9,6 10,4 14,2 11,5 9,8 ≥2 barn 10,8 12,3 10,4 8,6 8,9 10,4 11,8 9,7 10,2 6,8Antall barn (0–17 år) 1 barn 6,7 7,8 7,1 8,7 9,7 8,1 9,7 14,4 14,0 13,9 2 barn 4,9 7,7 9,6 9,5 10,8 10,3 12,7 12,7 12,9 9,0 ≥3 barn 13,6 12,4 11,2 10,8 10,6 11,5 9,9 11,5 5,5 3,0


Flerfamiliehusholdninger er alle (privat)husholdninger der personer bor sammen uten å være ektefeller, registrerte partnere, sam-boere, og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). Husholdninger med tre generasjoner regnes som flerfamiliehushold.Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene.Utdanning og landbakgrunn er bestemt ved kjennetegn ved hovedinntektstaker, som er den i husholdningen med høyest inntekt.

Tabell 1.11 Fordeling av personer (i prosent) etter ulike husholdningstyper i desiler (husholdnings-inntekt), husholdninger med barn 0–17 år. Utdanning og landbakgrunn

Desilgruppe 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Alle personer i husholdnin-ger med barn 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0

Par med barn 7,7 7,9 9,1 9,9 10,4 10,6 10,9 11,0 11,2 11,4Utdanningsnivå Uoppgitt 40,1 18,5 12,4 7,1 5,2 5,1 3,9 2,8 2,4 2,5 Grunnskole 19,9 15,6 13,7 10,7 9,7 8,5 7,4 6,4 4,4 3,8 Videregående 5,9 9,1 11,3 12,2 12,8 12,0 11,0 10,3 8,9 6,4 Universitet/høyskole 3,7 4,3 6,0 8,1 9,2 10,6 12,2 13,1 15,2 17,7Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrer-bakgrunn 3,5 6,0 8,3 9,8 11,1 11,6 12,2 12,3 12,5 12,8 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 8,4 8,7 9,5 10,6 7,7 9,0 8,8 10,4 11,6 15,6 Europa utenom EU15 32,3 19,9 14,5 11,6 7,6 5,0 3,4 2,4 1,9 1,5 Øvrige land 32,0 18,9 12,8 9,2 7,2 5,4 4,1 3,5 3,8 3,2

Enslig forsørger 24,6 23,4 16,0 10,6 7,3 5,3 4,2 3,2 2,8 2,7Utdanningsnivå Uoppgitt 60,9 21,6 6,6 5,6 2,0 1,1 0,7 0,9 0,5 0,2 Grunnskole 41,8 29,9 13,5 5,8 3,4 2,2 1,3 0,9 0,9 0,3 Videregående 21,2 26,1 18,3 11,3 7,5 5,1 3,9 2,8 2,0 1,8 Universitet/høyskole 12,1 16,9 16,8 13,8 10,3 7,9 6,8 5,3 4,9 5,3Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrer-bakgrunn 19,0 23,1 17,2 11,7 8,4 6,0 4,8 3,5 3,1 3,1 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 30,4 20,1 12,7 9,4 5,9 4,2 3,7 5,8 4,2 3,7 Europa utenom EU15 46,5 28,1 7,7 7,8 2,0 2,0 1,3 1,2 2,0 1,3 Øvrige land 49,0 25,4 11,8 5,6 2,7 1,8 1,6 1,2 0,6 0,3

Flerfamiliehushold med barn 9,9 9,5 9,9 10,6 10,3 11,3 10,4 11,4 9,8 7,0Utdanningsnivå Uoppgitt 49,9 15,9 10,5 5,8 4,2 3,4 8,3 1,0 1,0 . Grunnskole 21,1 15,3 11,4 10,3 10,2 8,9 7,4 8,6 4,1 2,7 Videregående 5,4 8,8 10,8 11,8 11,3 12,5 10,5 12,7 9,8 6,5 Universitet/høyskole 4,9 6,0 7,9 9,7 9,6 12,0 12,3 12,6 14,1 10,8Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrer-bakgrunn 6,3 7,4 8,8 10,8 11,1 11,9 11,4 13,1 11,3 7,9 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 12,0 6,5 9,8 12,2 4,2 14,3 9,9 10,9 10,3 10,0 Europa utenom EU15 28,5 20,6 17,3 8,6 13,1 6,4 1,4 1,4 1,4 1,4 Øvrige land 28,3 20,9 15,8 9,2 6,1 8,2 5,7 2,7 1,7 1,4


Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en av hus-holdningene.Desilinndelingen er bestemt ved inntektene i husholdninger med barn 0–5 år.G er folketrygdens grunnbeløp, 92 576 kroner for 2016 (fra 1. mai, 2016).

Tabell 1.12 Fordeling av personer (i prosent) etter inntektstype og formue i inntektsdesilene, hushold-ninger med barn 0–17 år

Desilgruppe

Antall,1000pers 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Alle personer i hus-holdninger med barn 2 460 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0

Par med barn 1 968 7,7 7,9 9,1 9,9 10,4 10,6 10,9 11,0 11,2 11,4

Yrkesinntekt>2 G 1 911 5,6 7,8 9,2 10,1 10,7 10,9 11,2 11,3 11,5 11,8

Trygdeytelser>2 G 269 13,6 16,3 14,9 12,6 10,5 8,6 7,7 6,3 5,2 4,2

Sosialhjelp>1 G 22 70,9 15,4 7,1 2,6 2,8 0,3 0,1 0,9 0,0 0,0

Formue>1 mill. 1 098 3,5 5,1 7,3 8,6 9,8 10,8 11,7 12,6 14,2 16,5

Enslig forsørger 314 24,6 23,4 16,0 10,6 7,3 5,3 4,2 3,2 2,8 2,7

Yrkesinntekt>2 G 252 14,0 24,2 18,3 12,6 8,8 6,4 5,2 3,9 3,4 3,3

Trygdeytelser>2 G 69 35,5 35,5 14,7 6,4 3,5 1,9 1,4 0,5 0,5 0,2

Sosialhjelp>1 G 11 64,7 21,4 8,2 3,1 1,3 0,4 0,9 0,0 0,0 0,0

Formue>1 mill. 121 12,2 18,6 17,4 12,9 9,7 7,9 6,4 5,1 4,5 5,4

Flerfamiliehushold med barn 178 9,9 9,5 9,9 10,6 10,3 11,3 10,4 11,4 9,8 7,0

Yrkesinntekt>2 G 166 6,0 9,2 10,0 11,0 10,9 11,9 11,0 12,1 10,4 7,4

Trygdeytelser>2 G 56 9,2 13,7 12,9 11,6 12,4 11,1 9,9 8,7 6,7 3,7

Sosialhjelp>1 G 4 37,1 27,5 15,9 1,1 6,3 9,9 1,1 0,0 1,1 0,0

Formue>1 mill. 106 6,1 7,9 9,3 10,3 9,7 12,1 10,8 12,7 11,7 9,5

1 Ukentlig arbeidstid gitt at en er sysselsatt.2 Dersom det er flere forsørgere i husholdningen.

Tabell 1.13 Arbeidsmarkedstilknytning for personer i husholdninger med barn 0–17 år, fordelt etter husholdningstype. Personer i AKU 2014

Hovedinntektstaker i husholdningen Sideinntektstaker i husholdningen2

Husholdningstype

Antall medarbeids-

tid>0Avtalt

arbeidstid1Faktisk

arbeidstid1

Antall medarbeids-

tid>0Avtalt

arbeidstid1Faktisk

arbeidstid1

Par med barn 3 553 38,8 35,7 2 124 32,9 27,2

Enslige forsørgere med barn 737 36,0 32,8 - - -

Flerfamiliehushold med barn 202 38,6 30,4 113 34,5 28,3


5 Fordelingseffekter av dagens familiepolitikk

5.1 Utvikling i støtten

I dette avsnittet diskuteres fordelingseffekter avdagens familiepolitikk, dvs. hvordan støtteordnin-gene virker på inntektsfordelingen innenfordagens system (2016). Som et utgangspunkt gisdet imidlertid, i tabell 1.15 og figur 1.2, beskrivel-ser av utviklingen i overføringer til barnefamilier iperioden fra 1993 til 2015. Begge oversikter er fraVike (2016), og det fokuseres på de mest sentraleordningene som er rettet mot barnefamiliene −barnetrygd, kontantstøtte, foreldrepenger og til-skudd til barnehager. Vi ser også at forsørgerfra-draget, som gikk ut av skattesystemet fra og med2001, er med i oversikten.

Oversikten viser at det i 2015 ble utbetalt nær-mere 80 mrd. i støtte til barnefamiliene. Over halv-parten av dette (52 prosent) besto av subsidier tilbarnehagetjenesten. Kontantoverføringer gitt vedbarnetrygd, kontantstøtte og foreldrepenger(inkluderer engangsstønad) utgjør henholdsvis 19prosent, 2 prosent og 23 prosent av overføringene(samlet 45 prosent), mens støtte via redusert skatt(som følge av foreldrefradraget) utgjør knapt 3prosent av overføringene.

Tabell 1.15 viser at overføringene, målt i kon-stante priser, har økt betydelig i perioden fra 1993til 2015. Figur 1.2 viser imidlertid at målt somandel av bruttonasjonalproduktet er støtten til bar-nefamiliene (begrenset til ordningene som inngåri tabell 1.15) om lag uendret fra 1993 til 2015.

Selv om den totale støtten (som andel av BNP)har holdt seg stabil, ser vi at sammensetningen avstøtteordningene har endret seg. Barnetrygdenhar gradvis mistet betydning, forsørgerfradragethar forsvunnet og kontantstøtten har kommet til.Den største økningen i støtte kan tilskrives stat-lige og kommunale subsidier til barnehagene.

Tilskudd til barnehager økte særlig mye i peri-oden fra 2003 til 2009. Økningen skyldes bådeflere barn i barnehage, økte kostnader per plassog redusert foreldrebetaling per barn. Foreldre-betalingen ble hovedsakelig redusert gjennomreguleringer av foreldrebetalingen (maksimal-pris). Til sammenlikning økte gjennomsnittlig for-eldrebetaling i barnehage med rundt 40 prosent (ifaste 2001-priser) i perioden 1992–2000 (Lilleåsog Johnson, 2001), til tross for at statlig og kom-munale tilskudd samtidig økte med 42 prosent. Iperioden 2010–2015 har nivået på subsidieneholdt seg på et stabilt høyt nivå som andel av BNP.Foreldrebetalingen i barnehage har også stabili-sert seg, eller økt svakt i denne siste perioden(Rønneberg, 2015).

1 Ukentlig arbeidstid gitt at en er sysselsatt.2 Dersom det er flere forsørgere i husholdningen.

Tabell 1.14 Arbeidsmarkedstilknytning for personer i husholdninger med barn 0–17 år, etter inntekts-desiler (ekvivalensjustert inntekt). Personer i AKU 2014

Hovedinntektstaker i husholdningen Sideinntektstaker i husholdningen2

Desil-gruppeAntall med

arbeidstid>0Avtalt arbeids-

tid1Faktisk

arbeidstid1Antall med

arbeidstid>0Avtalt arbeids-

tid1Faktisk

arbeidstid1

1 705 40,7 36,5 181 39,5 47,5

2 1 500 36,2 23,6 861 28,3 26,9

3 2 086 38,2 31,5 1 052 28,1 21,8

4 1 925 37,1 31,0 907 29,0 21,8

5 1 767 38,7 36,4 695 38,1 26,2

6 1 935 37,3 33,0 1 109 35,1 24,3

7 1 535 39,2 37,9 769 30,0 27,4

8 1 653 37,5 38,9 1 119 31,8 28,1

9 2 076 39,7 38,3 1 260 34,3 31,5

10 1 959 41,2 38,9 1 734 35,4 31,7


Støtten gjennom foreldrepenger og foreldre-fradrag har endret seg lite over tid, målt somandel av BNP. Foreldrepengene utgjør i 2015 noeover 20 prosent av de samlede utgiftene til overfø-ringer.

I de følgende avsnittene fokuserer vi på overfø-ringer som påvirker husholdningenes privatøko-nomi. Vi fokuserer derfor på kontantoverføringer(som barnetrygd og kontantstøtte) og overførin-ger gjennom skattesystemet (som foreldrefradra-get). Vi forsøker ikke å tallfeste verdien av tjenes-ter, slik som den subsidierte barnehagetjenesten,for hver enkelt husholdning, men fokuserer i ste-

det på hvordan utgiftene til barnehage påvirkerhusholdningenes privatøkonomi.15

Siden den relative reduksjonen i støtte i formav kontantoverføringer og overføringer gjennomskattesystemet er større enn reduksjonen i forel-drebetaling for en barnehageplass, kan støtten tilbarnefamilienes privatøkonomi sies å ha blitt noesvekket i perioden 1993–2015. Samtidig kan dettenkes at bedre tilgang og bedre kvalitet på barne-pass i barnehage har muliggjort en økning i yrkes-

15 Se Aaberge og Langørgen (2006) når det gjelder inklude-ring av tjenester i inntektsbegrepet.

Kilde: Vike (2016)

Tabell 1.15 Utgifter til overføringer til barnefamilier, 1993–2015, mrd. 2015-kroner

År BarnetrygdKontant-

støtteForsørger-

fradragDriftstilskudd

barnehagerForeldre-

pengerForeldre-

fradrag Totalt

1993 17,5 0,0 3,0 7,7 6,4 1,3 36,0

1994 17,5 0,0 3,0 8,3 8,2 1,3 38,2

1995 17,2 0,0 2,9 8,9 8,6 1,5 39,0

1996 18,0 0,0 2,9 9,5 9,1 1,7 41,1

1997 18,2 0,0 2,8 9,4 9,4 1,6 41,4

1998 18,1 1,1 2,7 9,5 9,5 1,4 42,3

1999 17,5 3,2 2,7 9,7 10,1 1,7 44,8

2000 16,4 4,0 2,6 10,0 10,3 1,7 44,9

2001 18,9 3,8 0,0 11,0 10,5 1,7 45,9

2002 18,8 3,7 0,0 12,8 10,6 1,7 47,6

2003 18,2 3,5 0,0 13,1 11,4 1,8 48,0

2004 17,5 3,5 0,0 16,1 10,7 1,9 49,6

2005 17,4 3,5 0,0 19,3 11,7 1,9 53,7

2006 17,0 2,9 0,0 24,2 11,5 1,9 57,4

2007 16,9 2,4 0,0 28,7 12,0 1,9 61,9

2008 16,4 1,8 0,0 33,4 12,2 2,1 65,9

2009 16,2 1,6 0,0 37,3 13,4 2,2 70,8

2010 16,1 1,5 0,0 39,0 14,5 2,3 73,7

2011 16,0 1,5 0,0 35,6 15,2 2,4 70,7

2012 16,0 1,3 0,0 38,1 16,6 2,4 74,3

2013 15,6 0,9 0,0 39,2 17,9 2,2 75,9

2014 15,4 1,4 0,0 41,5 18,1 2,3 78,7

2015 15,2 1,8 0,0 40,4 18,1 2,8 78,4


inntekten til barnefamiliene. Det betyr at etvesentlig bidrag til barnefamilienes økonomi kom-mer via økt tilgang til barnehage, som igjen oftebetyr høyere yrkesinntekter. Slike effekter målesvanligvis ikke ved standard oversikter over over-føringenes økonomiske betydning.16

5.2 Fordelingseffekter av barnetrygd og andre kontantoverføringer

Som redegjort for i avsnitt 3, anvendes det ulikesimuleringsmodeller for å beregne den enkeltefamilies støtte, dvs. det anvendes modeller somhar blitt etablert for å kunne beskrive effekter avalternativ politikk. Modeller i LOTTE-familienanvendes avhengig av, for eksempel, om det erbarnetrygd og kontantstøtte (LOTTE-Skatt), for-eldrebetaling i barnehagene (LOTTE-Barn) ellerom det er foreldrepenger (LOTTE-Trygd) somdet fokuseres på. Men vi skal også gi beskrivelserav fordelingseffekter som ikke modellberegnes,men som vi har informasjon om via modellenesdatagrunnlag.

Fremstillingen i det følgende er organisertmed utgangspunkt i hva de ulike atferdsfriemodellene kan svare på, og i dette avsnittet skal viførst se på fordelingseffekter av barnetrygd, kon-tantstøtte, foreldrefradrag, engangsstønad vedfødsel, stipend fra Lånekassen og bostøtte. I

avsnitt 5.4 vises det hvordan støtten via barneha-gesubsidiene virker, mens vi i avsnitt 5.5 viserhvordan foreldrepengene fordeler seg blant mot-takerne.

Gitt at fordelingsprofilen til de ulike støtteord-ningene i stor grad følger av regelverket, gir vi itabell 1.16 en relativt kortfattet oversikt overregelverkene til de ulike ytelsene som vi skal sepå i dette avsnittet. Dagens barnetrygd er univer-sell og med en fast sats per barn under 18 år, menmed et element av behovsprøving ved at ensligeforsørgere har rett til utvidet barnetrygd (for ettbarn ekstra) og eventuelt småbarnstillegg. Kon-tantstøtten er betinget på alder (barn i alderen13–24 mnd.) og betinget på at barnet ikke går ibarnehage med offentlige tilskudd. Foreldrefra-draget gir en direkte overføring til barnefamilienei form av redusert skatt. Engangsstønad ved fød-sel er et engangsbeløp til foreldre (mødre) somikke har opparbeidet rett til foreldrepenger (seegne analyser av foreldrepengene i avsnitt 5.5).Stipend omfatter stipend fra Lånekassa, både tilvideregående opplæring og høyere utdanning.Det inkluderer forsørger- og foreldrestipend også.Stipend mottatt i husholdningen inkluderer allestipend vi har informasjon om, uavhengig av omdette er støtte til barn eller foreldre i husholdnin-gen.

I oversikten over fordelingsvirkningene avstøtteordningene følger vi samme mal som iavsnitt 4, i den forstand at vi først viser hvordan deulike støtteordningene fordeler seg på ulike fami-lietyper når både inntekter og støtten måles i fak-

16 Slike målinger kan imidlertid gjøres gjennom anvendelseav en atferdsmodell, som den som beskrives i Thoresen ogVattø (2017).

Figur 1.2 Overføringer til barnefamilier 1993–2015 som prosent av BNP

Kilde: Vike (2016)

0,00 %

0,50 %

1,00 %

1,50 %

2,00 %

2,50 %

3,00 %

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Barnetrygd Kontantstøtte Statlig driftstilskudd, barnehage

Kommunalt driftstilskudd, barnehager Foreldrepenger Foreldrefradrag


tiske kronebeløp, og deretter vises fordelingsef-fekter basert på ekvivalensjusterte beløp.

Tabell 1.17 viser fordelinger av barnetrygd,kontantstøtte, skattereduksjon som følge av forel-drefradrag, engangsstønad ved fødsel, stipend ogbostøtte (i faktiske kronebeløp), ved ulike kjenne-tegn ved barnefamiliene. Se tabell 1.6 (avsnitt 4.2)for supplerende informasjon om antall hushold-ninger i hver gruppe og hvilke inntektskomponen-ter som er viktige. Totalt sett mottar enslige for-sørgere bortimot 40 000 kroner i gjennomsnitt frade nevnte støtteordningene, mens gjennomsnitts-beløpet er om lag 33 000 kroner for par med barn.Barnetrygden er av størst betydning beløpsmes-sig for begge grupper.

Vi finner at utbetalt barnetrygd i gjennomsnitter noe høyere for husholdninger med enslige for-sørgere (25 400 kr) enn for parhusholdningene(21 200 kr). Kontantstøtten ser ut til å være høy-ere for parhusholdningene, men dette skyldesførst og fremst at det er færre enslige forsørgeremed barn i kontantstøttealder blant dem medbarn i aldersgruppen 0–5 år. Tabell 1.23 i nesteavsnitt viser at når vi begrenser populasjonen tilhusholdninger med barn i den aktuelle alderen, erdet omtrent lik utnyttelse av kontantstøtte blantenslige forsørgere og parhusholdninger. Detsamme gjelder for engangsstønad ved fødsel, somer høyere for enslige forsørgere enn for parhus-

holdninger når en begrenser til mottakerpopula-sjonen (se avsnitt 5.3).

Skattereduksjonen som følge av foreldrefra-draget er høyere for parfamiliene. Siden foreldre-fradraget avhenger direkte av utgifter til barne-pass, er dette en indikasjon på at utgiftene også erstørst blant parhusholdninger. Dette kan blantannet skyldes at det er gjennomsnittlig eldre barni husholdninger med enslige forsørgere, samteffekter av rettigheter til stønad til barnetilsyn ogmoderasjonsregler i barnehagene (se slutten avavsnitt 5.3 og avsnitt 5.4).

Stipend fra Lånekassen, og særlig utbetalingergjennom bostøtte, er langt høyere for enslige for-sørgere enn for par med barn. Vi ser også atbostøtten er særlig høy for husholdninger medminst tre barn.

Tallene diskutert så langt reflekter kun gjen-nomsnittlige størrelser og det er ikke informertom hvor mange som mottar overføringer i derespektive gruppene. Gjennomsnittstallene skju-ler at det er store forskjeller i hvorvidt det er enliten gruppe med husholdninger som mottar storeoverføringer (slik som for engangsstønaden ogkontantstøtten) eller om alle, eller en stor majori-tet, er mottakere (slik som for barnetrygden ogskattereduksjon av foreldrefradrag). I tabell 1.18beskriver vi derfor andelen husholdninger som ermottakere av de ulike ordningene etter kjenne-

Tabell 1.16 Kort oversikt over noen kontantytelser samt foreldrefradrag

Ytelse Kort beskrivelse Sats 2016

Barnetrygd For alle barn under 18 år, enslige forsørgere mottar for ett barn ekstra og småbarnstillegg (0–3 år)

970 kr per barn per mnd. Små-barnstillegg: 660 kr per mnd.

Kontantstøtte Barn mellom 13 mnd. og 24 mnd. som ikke går i heltidsbarnehage

6000 kr per barn per mnd.

Foreldrefradrag Fradrag i skatt (alminnelig inntekt), dok. utgifter til barnepass for barn under 12 år (barnehage, skole-fritidsordning, dagmamma)

Maks. 25 000 kr ett barn, maks. 15 000 kr per barn deretter

Engangsstønad ved fødsel Engangsbeløp til mor uten rett til foreldrepenger

46 000 kr

Stipend fra Lånekassen Studenter med barn, barn i videre-gående opplæring

Foreldrestipend (49 uker), forsør-gerstipend (1 620 kr per barn per mnd.)

Bostøtte Behovsprøvd ordning basert på for-hold mellom inntekt, boutgifter, antall personer i husholdningen

Avhengig av bosted. For Oslo, 5 pers, inntekt 320 000 kr og boutgift 9 000 kr: ca. 20 000 kr


1 Beløpene gjenspeiler skattereduksjonen som følge av foreldrefradraget.Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene.Flerfamiliehusholdninger er alle (privat)husholdninger der personer bor sammen uten å være ektefeller, registrerte partnere, sam-boere, og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). Husholdninger med tre generasjoner regnes som flerfamiliehushold.

Tabell 1.17 Gjennomsnittlige ytelser, utvalgte kontantoverføringer til husholdninger med barn 0–17 år. Yngste barns alder og antall barn

HusholdningstypeDisponibel

inntektBarne-trygd

Kontant-støtte

Foreldre-fradrag1

Engang-stønad

ved fødsel

Stipend(Låne-

kassen) Bostøtte

Par med barn 861 800 21 200 2 700 3 900 600 3 800 900

Alder yngste barn

0–5 år 783 100 21 500 5 700 6 200 1 300 2 900 1 200

6–17 år 934 700 20 800 - 1 700 - 4 700 500


1 barn 826 000 11 800 2 300 1 700 700 4 900 700

2 barn 879 400 23 100 2 500 4 800 500 2 900 600

≥3 barn 896 600 36 900 4 100 6 400 900 3 800 1 900


Alder yngste barn

0–5 år 362 800 27 100 4 300 3 400 1 900 3 900 9 300

6–17 år 457 400 24 800 - 1 000 - 6 800 3 700


1 barn 426 800 20 800 800 1 100 400 5 600 3 700

2 barn 443 500 32 400 1 600 2 300 500 6 500 6 600

≥3 barn 456 700 46 800 3 000 3 100 1 300 9 000 14 600

Flerfamiliehushold med barn 884 400 17 000 3 000 2 300 1 500 8 300 1 700

Alder yngste barn

0–5 år 966 200 20 500 6 400 3 900 3 100 7 700 2 500

6–17 år 811 400 13 900 - 900 - 8 900 1 100


1 barn 782 100 10 600 2 300 1 100 1 200 8 000 1 500

2 barn 1 003 300 19 600 3 000 3 300 1 300 8 200 1 400

≥3 barn 993 800 33 600 5 700 4 600 2 700 9 700 3 200


Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene.Flerfamiliehusholdninger er alle (privat)husholdninger der personer bor sammen uten å være ektefeller, registrerte partnere, sam-boere, og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). Husholdninger med tre generasjoner regnes som flerfamiliehushold.

Tabell 1.18 Andel husholdninger som mottar ytelse. Husholdninger med barn 0–17 år, yngste barns alder og antall barn.

Andel husholdninger i prosent med positiv inntekt fra

Husholdningstype Kontantstøtte ForeldrefradragEngangsstønad

ved fødsel Stipend Bostøtte

Alle husholdninger 7,6 51,8 1,7 25,2 6,3

Par med barn 8,6 56,1 1,6 23,6 3,0

Alder yngste barn

0–5 år 17,8 82,5 3,3 9,8 4,3

6–17 år - 31,6 - 36,3 1,9


1 barn 7,6 35,9 1,7 29,2 2,9

2 barn 8,0 65,7 1,3 19,1 2,2

≥3 barn 12,0 76,6 2,2 22,1 5,4

Enslig forsørger 3,5 38,2 1,4 28,9 19,0

Alder yngste barn

0–5 år 13,5 76,6 5,2 15,4 34,7

6–17 år - 24,8 - 33,6 13,5


1 barn 2,4 31,3 1,1 28,4 15,6

2 barn 4,7 50,4 1,5 29,0 22,9

≥3 barn 9,6 62,9 3,2 33,5 38,7

Flerfamiliehushold med barn 8,9 40,8 3,7 33,6 7,0

Alder yngste barn

0–5 år 18,7 64,6 7,8 27,2 9,5

6–17 år - 19,6 - 39,4 4,7


1 barn 7,2 26,2 3,0 33,3 7,0

2 barn 8,8 53,2 3,6 32,5 5,7

≥3 barn 14,9 65,4 6,5 37,0 9,4


tegn ved husholdningene. Tabellen viser, foreksempel, at det er relativt få par med barn sommottar bostøtte, mens 19 prosent av de ensligeforsørgerne mottar slik støtte. Blant enslige for-sørgere med 3 eller flere barn er det nærmere 40prosent som mottar bostøtte.

Tabell 1.18 viser at det er en høyere andel parmed barn (enn enslige forsørgere) som mottarkontantstøtte og har fordel av foreldrefradrag.Andelen som mottar stipend er relativt lik, så for-skjellen i gjennomsnittsnivåene for stipend i tabell1.17 skyldes større stipend i gjennomsnitt for mot-takere som er enslige forsørgere.

Ved å kombinere tall fra tabell 1.17 og tabell1.18, finner vi blant annet at 35 prosent av ensligeforsørgere med yngste barn 0–5 år, og 39 prosentav enslige forsørgere med minst tre barn, mottar igjennomsnitt henholdsvis 27 000 kroner og 38 000kroner i bostøtte.

I tabell 1.19 og 1.20 vises henholdsvis stønads-beløp og mottakerandeler når familiene er grup-pert etter utdannelse og landbakgrunn. Tabell 1.6(avsnitt 4.2) gir supplerende informasjon omantall husholdninger i hver gruppe og hva som erhovedinntektskildene i gruppene. Vi ser at kon-tantstøtten er til dels avhengig av utdannelses-nivået (til hovedinntektstaker), og særlig ser en atdet er høye tall for kontantstøtte i gruppen med«uoppgitt» utdannelse. Det henger trolig sammenmed landbakgrunn. Både når det gjelder beløp(tabell 1.19) og andeler (tabell 1.20), ser en klarthøyere tall for personer med bakgrunn fra«Europa utenom EU15» og «øvrige land».

Når det gjelder bostøtte, er det særlig i grup-pen personer fra «øvrige land» at en finner høyetall, både for gjennomsnittlige beløp og andeler.Det er også klare forskjeller med hensyn til utdan-nelse når det gjelder bostøtte. Som forventet gårhøy utdannelse sammen med lite støtte fra behovs-prøvde ordninger. Også engangsstønad ved fødseler en ytelse som i stor grad går til personer medlandbakgrunn fra Øst-Europa og «øvrige land».

Tabell 1.21 viser hvordan ytelsene (ekvivalens-justert) fordeler seg på desiler når personene errangert etter ekvivalensjustert disponibel inntekt ihusholdningene. Tabellen reflekter at de flesteytelsene har en profil som innebærer at en størreandel av støtten går til familier med lav ekvivalens-justert inntekt. Unntaket er fordelen ved foreldre-fradraget, som henger sammen med profilen påbarnehageutgiftene, som vi snart skal komme til.Generelt sett er det ikke overraskende at utgiftertil barnepass øker med inntekten, siden barne-pass ofte er en forutsetning for lønnsarbeid. Dess-

uten er det lavere barnehageutgifter på lave inn-tektsnivåer på grunn av behovsprøving.17

Tabell 1.21 viser igjen at barnetrygden er denviktigste ytelsen i form av beløpsstørrelse. Selv forpersoner i første desil, som mottar en større andelav flere av de andre ytelsene, er støtten gjennombarnetrygden større enn støtten ved de andreytelsene (listet i tabell 1.21) til sammen. Dettegjelder når populasjonen er personer i hushold-ninger med barn 0–17 år. Når vi begrenser tilbarn 0–5 år, er barnetrygden i desilgruppe 1 omlag på samme nivå som de andre ytelsene tilsammen. Samtidig er også barnetrygden den vik-tigste kilden til at støtten til barnefamiliene erbetydelig også i desilgruppe 10.

Tabell 1.22 viser hvordan mottak av en ytelse,uavhengig av beløpsstørrelse, samvarierer medplassering i inntektsfordelingen, både for familiermed barn 0–17 år og når det begrenses til familiermed barn 0–5 år. Tabellen viser at det er særlig erengangsstønad og bostøtte som er indikatorer påat personene befinner seg i nedre del av fordelin-gen. For eksempel viser tabellen at hele 53,8 pro-sent av bostøttemottakerne befinner seg i neder-ste desil (desilgruppe 1), når populasjonen er hus-holdninger med barn 0–17 år.

17 Vi diskuterer ikke fordeling av utgifter til skolefritidsord-ningen her, men i Lian, Midttømme og Thoresen (2012)vises det at utgiftene til SFO også øker med inntektene.


1 Beløpene gjenspeiler skattereduksjonen som følge av foreldrefradraget.Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene.Flerfamiliehusholdninger er alle (privat)husholdninger der personer bor sammen uten å være ektefeller, registrerte partnere, sam-boere, og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). Husholdninger med tre generasjoner regnes som flerfamiliehushold.

Tabell 1.19 Gjennomsnittlige ytelser, utvalgte kontantoverføringer til husholdninger med barn 0–17 år. Utdanning og landbakgrunn


inntektBarne-trygd

Kontant-støtte

Foreldre-fradrag1

Engangs-stønad

ved fødsel Stipend Bostøtte

Par med barn 861 800 21 200 2 700 3 900 600 3 800 900Utdanningsnivå Uoppgitt 532 000 19 800 5 600 2 800 3 300 2 200 3 000 Grunnskole 689 900 21 000 3 600 3 000 1 400 5 800 3 600 Videregående 806 900 20 800 2 700 3 500 500 4 200 400 Universitet/ Høyskole 969 200 21 600 2 300 4 500 300 3 200 300Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrerbakgrunn 904 500 21 100 2 300 4 000 300 3 800 300 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 891 100 20 800 2 300 4 300 1 000 3 200 300 Europa utenom EU15 533 400 17 300 6 100 3 100 2 200 1 500 1 000 Øvrige land 630 200 23 200 5 500 3 100 2 400 5 400 6 000

Enslig forsørger 433 000 25 400 1 100 1 600 500 6 100 5 100Utdanningsnivå Uoppgitt 292 500 25 200 2 300 1 500 2 100 4 000 13 900 Grunnskole 360 400 26 600 2 300 1 600 1 300 6 400 11 600 Videregående 426 900 24 900 700 1 400 200 6 600 3 200 Universitet/ Høyskole 499 300 25 200 600 1 700 100 5 600 1 800Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrerbakgrunn 448 700 25 100 800 1 600 200 5 900 2 900 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 424 100 24 000 500 1 500 200 5 200 3 700 Europa utenom EU15 319 800 21 400 1 900 1 600 300 3 500 5 300 Øvrige land 360 200 28 200 2 900 1 500 2300 7 700 18 500

Flerfamiliehushold med barn 884 400 17 000 3 100 2 300 1 500 8 300 1 700Utdanningsnivå Uoppgitt 358 900 12 200 3 500 900 2 800 5 600 4 600 Grunnskole 678 400 15 700 3 500 1 800 1 600 9 200 3 200 Videregående 955 800 17 700 3 200 2 400 1 600 7 300 1 500 Universitet/ Høyskole 1 010 700 17 700 2 500 2 800 1 100 9 200 700Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrerbakgrunn 931 900 16 900 2 500 2 400 1 200 8 300 1 100 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 799 700 13 800 3 200 2 200 1 700 8 200 500 Europa utenom EU15 551 200 12 400 4 900 1 800 1 700 4 000 1 600 Øvrige land 660 300 18 700 6 200 2 000 3 200 9 200 6 000


Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene.Flerfamiliehusholdninger er alle (privat)husholdninger der personer bor sammen uten å være ektefeller, registrerte partnere, sam-boere, og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). Husholdninger med tre generasjoner regnes som flerfamiliehushold.

Tabell 1.20 Andel personer i husholdninger som mottar kontantytelser. Husholdninger med barn 0–17 år, utdanning og landbakgrunn

Andel med positiv inntekt fra

HusholdningstypeKontant-

støtteForeldre-

fradragEngangs-

stønad Stipend Bostøtte

Par med barn 8,6 56,1 1,6 23,6 3,0Utdanningsnivå Uoppgitt 15,9 50,6 8,3 10,0 10,8 Grunnskole 11,2 51,0 3,7 27,8 12,1 Videregående 8,2 52,5 1,3 26,5 1,8 Universitet/ Høyskole 7,6 60,4 0,9 21,2 1,1Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrerbakgrunn 7,3 56,5 0,8 24,5 1,3 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 7,7 60,1 2,4 16,3 1,2 Europa utenom EU15 17,2 53,2 5,5 9,2 4,8 Øvrige land 15,8 52,7 6,4 24,4 17,9

Enslig forsørger 3,5 38,2 1,4 28,9 19,0Utdanningsnivå Uoppgitt 6,9 43,6 6,1 14,6 43,3 Grunnskole 6,6 43,0 3,5 27,8 41,9 Videregående 2,5 34,1 0,5 31,0 13,3 Universitet/ Høyskole 2,1 38,2 0,3 29,2 6,8Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrerbakgrunn 2,6 37,3 0,6 29,5 13,3 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 1,5 31,6 0,6 26,1 14,7 Europa utenom EU15 6,0 42,5 0,7 14,3 21,3 Øvrige land 8,5 43,6 6,0 28,0 53,4

Flerfamiliehushold med barn 8,9 40,8 3,7 33,6 7,0Utdanningsnivå Uoppgitt 10,3 20,4 6,8 16,5 13,1 Grunnskole 10,5 34,4 4,1 37,9 11,7 Videregående 9,0 42,6 4,0 31,6 6,5 Universitet/ Høyskole 7,4 45,8 2,8 34,9 3,3Innvandrere, landbakgrunn Befolkning uten innvandrerbakgrunn 7,4 41,8 3,0 34,4 5,2 EU15, Canada, USA, Australia, NZL 8,4 32,3 4,1 31,2 3,1 Europa utenom EU15 15,9 36,0 4,2 14,8 9,5 Øvrige land 17,3 37,3 7,8 32,1 17,8


1 Beløpene gjenspeiler skattereduksjonen som følge av foreldrefradraget.

Tabell 1.21 Gjennomsnittlige kontantytelser i inntektsdesiler, ekvivalensjusterte beløp. Husholdninger med barn 0–17 år og 0–5 år

Ekvivalensjusterte beløp

DesilDisponibel

inntekt BarnetrygdKontant-

støtteForeldre-fradrag1

Engangs-stønad Stipend Bostøtte


1 157 200 13 000 2 300 1 200 1 500 3 900 2 500

2 242 100 13 100 2 100 1 500 700 3 300 1 200

3 283 600 12 100 1 600 1 700 300 2 800 400

4 316 200 11 400 1 300 1 900 200 2 200 200

5 345 100 10 700 1 200 1 900 200 2 000 100

6 374 000 10 300 1 000 1 900 100 1 800 100

7 405 800 9 900 800 1 800 100 1 600 0

8 446 000 9 600 700 1 800 0 1 600 0

9 508 700 9 400 700 1 800 0 1 400 0

10 767 500 9 500 500 1 700 100 1 300 0


1 147 100 12 900 3 800 1 600 2 700 3 300 2 400

2 225 400 13 000 4 200 2 100 1 600 3 000 1 700

3 266 900 12 100 3 600 2 600 900 2 600 700

4 299 900 11 500 2 900 2 900 500 1 700 200

5 328 500 10 900 2 700 3 100 400 1 500 200

6 355 700 10 600 2 300 3 200 300 1 200 100

7 385 600 10 200 2 000 3 300 200 900 100

8 423 100 9 700 1 900 3 200 100 800 100

9 480 400 9 600 1 800 3 200 100 700 0

10 697 900 9 400 1 600 3 300 100 300 0


5.3 Nærmere om fordelingseffekter i mottakergrupper

5.3.1 Fordeling av kontantstøtte i familier med 1-åring

Noen av ytelsene, som vi har diskutert fordelings-effektene av, er rettet mot nærmere definertefamilietyper. For eksempel gis det kontantstøtte tilfamilier med barn som er mellom 1 og 2 år gamleog som ikke går i fulltidsbarnehage. I tabellene1.23, 1.24 og 1.25 viser vi derfor fordelingseffekternår vi begrenser oss til målgruppen for kontant-støtte, dvs. når det betinges på at familiene harbarn som er 1 og 2 år gamle.18 Tabellene bekref-ter mønsteret som vi allerede har sett for størregrupper av barnefamilier: Det er særlig personermed «uoppgitt» eller lav utdannelse og med land-bakgrunn fra Øst-Europa og «øvrige land» som ermottakere av kontantstøtte.

Hovedforskjellen mellom tallene i tabellene1.23 og 1.24 og tallene for kontantstøtte i tabell1.19 er tallenes størrelse. I gruppen innenfor parmed barn der hovedinntektstaker har landbak-grunn fra Øst-Europa og «øvrige land», er foreksempel gjennomsnittlig kontantstøtte på over20 000 kroner. Dette bidrar også til at ytelsenbetyr mest for familiene i nedre del av fordelin-gen, som vist i tabell 1.25. I tabell 1.25 presenteresdet tall for hvor mye (ekvivalensjustert) kontant-støtte utgjør i prosent av (ekvivalensjustert) dispo-nibel inntekt (i gjennomsnitt) i desilene. Sombeskrevet i avsnitt 3, er mange ulikhetsmål, somGini-koeffisienten, skala-invariante. Det betyr atulikheten er uforandret for like prosentvise til-legg. Gitt fordelingsmønsteret for kontantstøtte itabell 1.25, kan kontantstøtten sies å bidra til åredusere ulikheten. Dette illustreres ved at denprosentvis (prosent av ekvivalent disponibel inn-tekt) betyr mest i den nedre av fordelingen.

Denne fremstillingen betinger på at ikke atfer-den endres når kontantstøtten tas bort. Dersomkontantstøtten hindrer yrkesdeltakelse og lønns-inntekt, kan kontantstøtten derimot bidra til å økeulikheten. Kontantstøtten virker som en kompen-

18 Alderen på personene i datagrunnlaget bestemmes vedalderen ved utgangen av året. Familier med barn som er 2år gamle ved utgangen av året vil derfor kunne ha mottattkontantstøtte i løpet av året.

Tabell 1.22 Fordeling av personer i desiler (husholdningsinntekt) ved positive beløp på ytelse. Husholdninger med barn 0–17 år og 0–5 år

Desilgruppe 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Alle personer i hushold-ninger med barn 0–17 år

Antall, 1000personer 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

Foreldrefradrag>0 1 338 9,2 10,0 10,4 10,7 10,7 10,5 10,1 9,8 9,5 9,1

Kontantstøtte>0 200 19,0 16,9 12,3 10,8 9,5 7,8 7,0 6,4 5,7 4,7

Engangsstønad ved fød-sel>0 45 46,1 21,6 10,3 6,3 5,5 2,8 2,7 1,5 1,5 1,7

Stipend>0 654 11,0 11,4 10,9 10,3 9,6 9,6 9,4 9,7 9,1 9,0

Bostøtte>0 143 53,8 23,8 9,7 4,6 2,7 2,2 1,4 0,9 0,6 0,2

Alle personer i hushold-ninger med barn 0–5 år 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

Foreldrefradrag>0 926 7,7 9,2 9,7 10,4 10,6 10,6 10,7 10,4 10,4 10,3

Kontantstøtte>0 200 14,8 14,9 12,9 10,6 9,9 8,3 7,7 7,7 6,8 6,4

Engangsstønad ved fødsel>0 44 38,4 22,4 13,8 6,5 6,1 3,9 2,5 2,5 2,0 1,9

Stipend>0 139 16,9 17,8 15,7 11,9 9,8 8,0 6,0 5,8 5,1 2,9

Bostøtte>0 83 46,2 27,0 12,2 5,0 3,2 2,7 1,8 1,2 0,4 0,3


Tabell 1.23 Gjennomsnittlig kontantstøtte i mottakergruppen, husholdninger med barn 1–2 år. Yngste barns alder og antall barn

Referanse

Husholdningstype Antall hushold Disponibel inntekt Kontantstøtte I prosent av inntekt

Par med barn 101 800 758 300 13 100 1,73Alder yngste barn 0 år (per 31.12) 9 600 769 000 12 600 1,64 1 år (per 31.12) 49 700 745 800 16 200 2,17 2 år (per 31.12) 42 500 770 500 9 700 1,26Antall barn (0–5 år) 1 barn 53 200 726 200 13 000 1,79 ≥2 barn 48 600 793 500 13 400 1,69Antall barn (0–17 år) 1 barn 35 300 702 900 12 600 1,79 2 barn 44 700 779 200 11 900 1,53 ≥3 barn 21 800 805 000 16 500 2,05

Enslig forsørger 10 300 350 200 13 300 3,80Alder yngste barn 0 år (per 31.12) 600 359 500 22 200 6,18 1 år (per 31.12) 4 300 339 800 15 800 4,65 2 år (per 31.12) 5 500 357 300 10 300 2,88Antall barn (0–5 år) 1 barn 7 300 342 000 12 300 3,60 ≥2 barn 3 000 370 100 15 700 4,24Antall barn (0–17 år) 1 barn 5 400 322 900 11 900 3,69 2 barn 3 500 362 400 13 700 3,78 ≥3 barn 1 400 424 300 17 400 4,10

Flerfamiliehushold 7 800 979 400 15 400 1,57Alder yngste barn 0 år (per 31.12) 700 1 033 500 18 900 1,83 1 år (per 31.12) 3 600 998 500 18 700 1,87 2 år (per 31.12) 3 500 949 600 11 500 1,21Antall barn (0–5 år) 1 barn 4 900 950 300 14 900 1,57 ≥2 barn 3 000 1 027 300 16 200 1,58Antall barn (0–17 år) 1 barn 3 200 939 700 15 100 1,61 2 barn 2 700 1 011 100 13 300 1,32 ≥3 barn 1 900 1 000 300 18 900 1,89


Tabell 1.24 Gjennomsnittlig kontantstøtte i mottakergruppen, husholdninger med barn 1–2 år. Utdanning og landbakgrunn

Referanse

Husholdningstype Antall husholdDisponibel

inntekt KontantstøtteI prosent av

inntekt

Par med barn 101 800 758 300 13 100 1,73Utdanningsnivå

Uoppgitt 4 700 497 300 18 900 3,80Grunnskole 13 900 590 400 16 100 2,73Videregående 32 600 712 500 14 500 2,04Universitet/Høyskole 50 600 858 000 11 000 1,28

Innvandrere, landbakgrunnBefolkning uten innvandrerbakgrunn 79 500 800 200 11 400 1,42EU15, Canada, USA, Australia, NZL 4 200 802 800 10 100 1,26Europa utenom EU15 5 800 515 200 21 500 4,17Øvrige land 12 300 586 900 21 200 3,61

Enslig forsørger 10 300 350 200 13 300 3,80Utdanningsnivå

Uoppgitt 900 285 200 11 700 4,10Grunnskole 4 000 325 000 16 700 5,14Videregående 2 500 345 300 11 800 3,42Universitet/Høyskole 2 900 411 100 10 200 2,48

Innvandrere, landbakgrunnBefolkning uten innvandrerbakgrunn 7 000 358 100 11 800 3,30EU15, Canada, USA, Australia, NZL 300 351 500 6 200 1,76Europa utenom EU15 300 256 500 19 100 7,45Øvrige land 2 800 339 900 17 000 5,00

Flerfamiliehushold med barn 7 800 979 400 15 400 1,57Utdanningsnivå

Uoppgitt 200 565 000 22 500 3,98Grunnskole 1 700 820 700 19 000 2,32Videregående 3 400 1 010 400 15 100 1,49Universitet/Høyskole 2 500 1 086 200 12 700 1,17

Innvandrere, landbakgrunnBefolkning uten innvandrerbakgrunn 6 100 1 019 500 13 300 1,30EU15, Canada, USA, Australia, NZL 200 1 144 600 19 400 1,69Europa utenom EU15 200 631 100 20 400 3,23Øvrige land 1 400 829 600 23 600 2,84


sasjon for tapt arbeidsinntekt i en relativt kortperiode, når en av foreldrene ønsker å passe bar-net selv. Dersom arbeidsinntekten til familien ikkeøker etter at kontantstøtteperioden utløper, kandet reises spørsmål om kontantstøtten bidrar til«innlåsingseffekter», og således ikke represente-rer et positivt fordelingsmessig bidrag.

5.3.2 Fordeling av engangsstønad i målgruppen

Engangsstønad ved fødsel har også en begrensetmålgruppe. I avsnitt 5.5 kommer vi nærmere til-bake til hvordan foreldrepengene fordeler seg.Tabell 1.26 viser at det mottas mer engangsstønadblant enslige forsørgere enn blant par, når vibegrenser populasjonen til potensielle mottakere.Årsaken til at dette ikke kom tydelig frem i tabell5.6, er at andelen enslige forsørgere øker medalder på barna. Det er med andre ord en relativtlav andel med enslige mødre og fedre blant hus-holdninger med 0-åringer.

Tabell 1.21 viste at engangsstønaden har enklar lavinntektsprofil blant husholdninger medbarn 0–17 år og 0–5 år. Tabell 1.27 viser at detteer tilfelle også internt i gruppen av familier med 0-åringer. Tabellen viser at det prosentvise bidrageter klart størst i desilgruppe 1 og i desilgruppe 2.

5.3.3 Nærmere om fordelingseffekter av støtten til enslige forsørgere

Enslig forsørger er et kriterium som utløser ytter-ligere støtte enn det som gjelder for par med barn.

I tabell 1.28 vises fordelingen av en hel rekke ord-ninger som er rettet mot enslige forsørgere. Ens-lige forsørgere mottar barnetrygd for ett barnmer enn det de har, og dersom de mottar full over-gangsstønad, har de også rett på et småbarnstil-legg for barn i alderen 0–3 år, på 7 920 kroner iåret. Overgangsstønad gis som hovedregel i opptil3 år, er på 2,25 ganger grunnbeløpet og skattleg-ges som arbeidsinntekt. Enslige forsørgere kanogså motta særskilt støtte til barnetilsyn og utdan-ning. Fordelen av særfradraget i inntektsskatten,som kom til erstatning for fjerning av skatteklasse2 for enslige forsørgere, kommer vi tilbake til iavsnitt 6.5. For 2016 er dette fradraget på 51 804kroner, og siden det går til fradrag i alminneliginntekt, vil fordelen være på 25 prosent (skattesat-sen på alminnelig inntekt i 2016) av dette.

Tabell 1.28 viser at i gjennomsnitt for gruppensom helhet er støtten (via disse ytelsene) på over40 000 kroner. Særlig siden overgangsstønaden ihovedsak går til foreldre med små barn, mottarenslige forsørgere med små barn en klart størreandel av støtten enn dem som har større barn.

Tabell 1.29 viser at det bare er rundt 74 pro-sent av dem som vi har klassifisert som ensligeforsørgere som mottar utvidet barnetrygd. Tabel-len viser videre at overgangsstønaden mottas avrundt 13 prosent av enslige forsørgere med barn0–17 år og av 38 prosent av enslige forsørgeremed barn 0–5 år. Stønad til barnetilsyn mottas av17 prosent av enslige forsørgere med barn 0–17år og 40 prosent når populasjonen er enslige for-sørgere med barn 0–5 år.

Tabell 1.25 Gjennomsnittlige kontantstøtte i desiler, ekvivalensjusterte beløp. Husholdninger med barn i alderen 1–2 år

Desilgruppe Disponibel inntekt Kontantstøtte I prosent av inntekt

1 145 000 8 800 6,07

2 222 500 9 300 4,18

3 262 100 8 300 3,17

4 295 100 7 100 2,41

5 323 400 6 200 1,92

6 350 400 5 600 1,60

7 379 600 5 100 1,34

8 416 500 4 900 1,18

9 471 600 4 400 0,93

10 662 800 4 200 0,63


Tabell 1.26 Fordeling av engangsstønad i mottakergruppen. Husholdninger med barn 0 år

Husholdningstype Antall hushold Disponibel inntekt Engangsstønad I prosent av inntekt

Par med barn 51 000 753 100 5 200 0,69


1 barn 26 800 719 000 5 100 0,71

≥2 barn 24 200 790 800 5 300 0,67


1 barn 21 300 709 200 5 000 0,71

2 barn 20 000 774 900 4 400 0,57

≥3 barn 9 700 804 300 7 000 0,87

Enslig forsørger 4 200 313 000 12 900 4,12


1 barn 3 100 304 600 11 500 3,78

≥2 barn 1 000 338 500 17 300 5,11


1 barn 2 600 288 200 12 300 4,27

2 barn 1 100 349 100 12 400 3,55

≥3 barn 500 362 400 17 600 4,86

Flerfamiliehushold 4 500 988 200 11 800 1,19


1 barn 3 000 965 700 12 200 1,26

≥2 barn 1 500 1 033 200 11 000 1,06


1 barn 2 100 930 100 11 100 1,19

2 barn 1 500 1 048 200 10 000 0,95

≥3 barn 900 1 022 400 15 900 1,56


Tabell 1.27 Gjennomsnittlige engangsstønad i inntektsdesiler, ekvivalensjusterte beløp. Husholdninger med barn 0 år

Desilgruppe Disponibel inntekt Engangsstønad I prosent av inntekt

1 148 400 10 900 7,35

2 221 900 7 700 3,47

3 263 200 3 600 1,37

4 295 500 2 400 0,81

5 326 600 1 900 0,58

6 354 200 1 100 0,31

7 385 100 700 0,18

8 422 800 600 0,14

9 478 800 500 0,10

10 669 200 500 0,07


Tabell 1.28 Gjennomsnittlige ytelser særlig rettet mot husholdninger med enslige forsørgere. Husholdninger med barn 0–17 år. Yngste barns alder og antall barn


inntekt

Ordinærbarne-trygd

Utvidetbarne-trygd

Småbarnstillegg

Overgangsstønad

Stønad tilbarne-tilsyn

Utdanningsstønad

Alle husholdninger 782 600 19 700 1 900 100 4 200 800 100

Enslig forsørger 433 000 16 400 8 600 400 16 400 2 700 300

Alder yngste barn

0–5 år 362 800 18 100 7 300 1 700 50 100 6 200 900

6–17 år 457 400 15 800 9 000 - 4 600 1 400 100


1 barn 426 800 11 800 8 600 400 13 500 1 800 300

2 barn 443 500 23 300 8 600 500 20 000 4 200 300

≥3 barn 456 700 38 100 8 000 800 32 200 5 200 400

Flerfamiliehushold med barn 884 400 14 400 2 300 300 8 600 1 000 200

Alder yngste barn

0–5 år 966 200 17 800 2 100 600 17 000 1 600 400

6–17 år 811 400 11 400 2 500 - 1 200 500 50


1 barn 782 100 7 500 2 800 300 10 000 900 200

2 barn 1 003 300 17 400 1 900 200 6 400 1 300 200

≥3 barn 993 800 31 600 1 700 300 8 600 1 200 250


Tabell 1.30 viser hvordan mottak av de ulikeytelsene til enslige forsørgere samvarierer medplassering i inntektsfordelingen, for (alle) familiermed barn 0–17 år. Vi ser at ytelsene i stor gradtreffer dem med lavest inntekt, som både skyldesprofilen til ytelsene internt blant enslige forsør-gere og enslige forsørgeres plassering i inntekts-fordelingen. Når det gjelder det siste, se foreksempel tabell 1.9.

Tabell 1.31 oppsummer fordelingsprofilen påytelsene for enslige forsørgere, målt i ekvivalentestørrelser, i to forskjellige populasjoner − blantalle familier med barn 0–17 år og blant ensligeforsørgere med barn 0–17 år. Gitt at mange ens-

lige forsørgere befinner seg i den nedre delen avfordelingen blant familier med barn, ser en somforventet (i det øvre panelet) at ytelsen i størregrad mottas av familier med lave inntekter. Menogså når det begrenses til de enslige forsørgerne(nedre panel), ser vi at ytelsene i stor grad trefferfamilier med lav inntekt.

5.4 Støtte via subsidiering av barnehager

Som vist i tabell 1.15 og figur 1.2, går en stadigstørre andel av støtten til barnefamiliene via subsi-diert barnepass. Ifølge Lunder (2015) er tilskudds-satser for barnehagene 196 169 kroner per barn


Tabell 1.29 Andel personer i husholdninger som mottar ytelse rettet mot enslige forsørgere. Husholdninger med barn 0–17 år

Andel med positiv inntekt fra

HusholdningstypeUtvidet

barnetrygdSmåbarns-

tilleggOvergangs-

stønadStønad til

barnetilsynUtdannings-

stønad

Alle husholdninger 16,3 1,8 3,5 5,1 0,6

Enslig forsørger 74,1 7,2 13,4 17,4 2,2

Alder yngste barn

0–5 år 64,4 28,0 37,6 39,7 6,6

6–17 år 77,5 - 5,0 9,6 0,7


1 barn 74,7 6,2 10,7 14,3 2,1

2 barn 74,1 8,7 17,6 23,1 2,5

≥3 barn 68,3 12,4 25,9 27,6 3,0

Flerfamiliehushold med barn 20,2 4,5 6,6 7,4 1,1

Alder yngste barn

0–5 år 18,5 9,4 12,2 11,5 2,0

6–17 år 21,7 - 1,6 3,7 0,3


1 barn 24,4 5,0 7,4 7,5 1,0

2 barn 16,4 3,6 5,4 7,8 1,3

≥3 barn 13,9 4,3 6,1 6,1 1,0


for små barn og 94 695 kroner for store barn i2016. Som allerede diskutert, forsøker vi ikke åtallfeste verdien av barnehagetjenesten for hverenkelthusholdning, men fokuserer i stedet påhvordan utgiftene til barnehage påvirker hushold-ningenes privatøkonomi.19 Effekten av endringeri subsidier eller endringer i foreldrebetaling er tosider av samme sak, så lenge kvaliteten på barne-hagetjenesten (kostnadene totalt sett) er uendret.Dermed kan fordelen av gratis barnehage, som vikommer tilbake i avsnitt 6, håndteres som en

økning i disponibel inntekt etter barnehageutgif-ter.

Regulering av foreldrebetaling i barnehagegjøres ved nasjonalt fastsatte maksimal-priser,samt (siden 2015) en nasjonal ordning for inn-tektsmoderasjon. Inntektsprøving er basertdirekte på total husholdningsinntekt, uten å skillemellom husholdninger med enslige forsørgere ogparhusholdninger. Dette gjør at det i større grader enslige forsørgere enn parhusholdninger somdrar fordel av ordningen. I tillegg har enslige for-sørgere med arbeidsinntekt under 6 G rett til stø-nad til barnetilsyn, som innebærer at 64 prosentav de dokumenterte utgiftene til barnehage (ogeventuelt annet barnepass) betales av det offent-lige. Dagens moderasjonsordning har en skarpinntektsgrense for gratis kjernetid på 417 000 i2016, og en inntektsmoderasjonsordning sommedfører at utgiftene for ett barn i barnehageikke skal overstige 6 prosent av husholdningsinn-tekten.

I oversikten over anvendte simuleringsmodel-ler (i avsnitt 3) ble det vist til at foreldrebetalingen

19 Det er to hovedgrunner til at vi ikke tallfester verdien avbarnehagesubsidier for hver husholdning. For det førstemøter vi praktiske utfordringer ved å beregne støtte perhusholdning, fordi vi ikke har mulighet til å skille mellombarn som ikke har plass i barnehagen (mottar ingen subsi-dier) og barn som har gratis plass i barnehagen (mottarmye subsidier). For det andre er det ikke helt klart hvor-dan en skal forholde seg til hvordan subsidierte ytelser for-deler seg over husholdningene. Et utvidet inntektsbegrep,som tar hensyn til subsidierte ytelser, kan innebære at deter vanskelig å sammenlikne velferden i husholdningene,blant annet fordi ekvivalensskalaen vi benytter ikke tar hen-syn til at en ett-åring krever større ressurser til barnepassenn en ti-åring som går på skolen.

Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en av hus-holdningene.

Tabell 1.30 Fordeling av personer (i prosent) etter inntektstype i inntektsdesilene. Husholdninger med barn 0–17 år og husholdninger med barn 0–5 år

Desilgruppe 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Alle personer i husholdnin-ger med barn 0–17 år

Antall, 1000personer 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

Ordninger for enslige forsørgere

Overgangsstønad>1 G 41 29,6 31,8 14,0 6,9 4,1 4,2 3,6 3,1 1,7 1,1

Utvidet barnetrygd>0 293 18,3 22,6 16,1 11,4 8,4 6,6 5,3 4,6 3,6 3,1

Småbarnstillegg>0 36 25,6 32,4 14,8 8,6 5,0 4,6 3,2 3,3 1,7 0,9

Stønad til barnetilsyn>0 103 19,4 26,8 18,3 11,0 8,0 5,6 4,5 3,6 2,0 0,8

Utdanningsstønad>0 11 31,6 31,7 13,3 3,7 3,4 4,9 4,7 3,6 2,8 0,4

Alle personer i husholdnin-ger med barn 0–5 år

Antall, 1000personer 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10

Ordninger for enslige forsørgere

Overgangsstønad>1 G 34 18,7 32,9 18,5 7,6 5,8 3,5 5,1 4,0 2,3 1,7

Utvidet barnetrygd>0 78 18,4 26,4 18,5 10,8 7,3 4,3 4,8 4,7 2,8 2,0

Småbarnstillegg>0 36 16,8 30,7 19,7 9,7 6,8 3,8 4,7 4,4 2,0 1,4

Stønad til barnetilsyn>0 66 13,4 25,0 20,3 12,0 9,0 6,1 5,6 4,5 3,1 1,2

Utdanningsstønad>0 9 20,8 31,2 16,9 6,2 4,6 2,5 7,4 5,1 3,3 2,0


i barnehager beregnes ved modellkonseptetLOTTE-Barn (Lian, Vattø og Thoresen, 2017).Modellen nyttiggjør seg av indirekte informasjonom hvem som bruker barnehager, via informasjonom familienes bruk av foreldrefradrag og mottakav kontantstøtte, og simulerer deretter hushold-ningenes utgifter til barnehage ved å bruke gjel-dene regler for maksimalpris og nasjonale mode-rasjonsordninger. Alle barn som er 0 år per 31.12tilordnes for enkelthets skyld ingen barnehage-

plass, mens barn som er 6 år per 31.12 tilordnesmaksimalt en halvårsplass i barnehagen over året,under antakelsen at alle disse barna starter påskolen i august. Selv om antall barnehageplasserundervurderes med omtrent 4 prosent i modellen(sannsynligvis på grunn av gratisplasser og plas-ser som betales av andre enn foreldrene), menervi at modellen gir et godt anslag for husholdninge-nes faktiske utgifter til barnehage.

Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene.

Tabell 1.31 Gjennomsnittlige ytelser til enslige forsørgere i desiler av inntekt, ekvivalensjusterte beløp. Husholdninger med barn 0–17 år og enslige forsørgere med barn 0–17 år

Ekvivalensjusterte beløp


Desil Disponibelinntekt Barnetrygd Overgangsstønad

Stønad tilbarnetilsyn

Utdannings-stønad

1 157 200 13 000 5 700 600 100

2 242 100 13 100 6 600 1 000 100

3 283 600 12 100 2 800 800 100

4 316 200 11 400 1 400 500 0

5 345 100 10 700 700 300 0

6 374 000 10 300 700 200 0

7 405 800 9 900 600 200 0

8 446 000 9 600 500 100 0

9 508 700 9 400 300 100 0

10 767 500 9 500 100 0 0

Personer i husholdninger med enslige forsørgere og barn 0–17 år

1 118 000 16 500 8 500 900 100

2 189 600 18 400 18 100 1 800 300

3 216 400 18 600 23 900 2 800 600

4 239 100 18 300 19 600 2 700 300

5 258 900 18 100 14 900 2 700 300

6 279 900 17 600 12 000 2 600 300

7 303 700 17 200 7 000 2 300 200

8 333 200 16 600 4 000 1 600 100

9 377 400 16 100 1 800 700 0

10 546 900 15 500 900 200 0


Foreldrebetaling i barnehage påvirker stønadtil barnetilsyn og skattereduksjon ved foreldrefra-draget, og vi diskuterer derfor effekter av disseordningene samlet sett. Det følger at netto forel-drebetaling er brutto foreldrebetaling fratrukketeventuell stønad til barnetilsyn og skattereduk-sjon ved den delen av foreldrefradraget som til-skrives barnehageutgifter.20

Tabell 1.32 viser hvordan foreldrenes utgiftertil barnepass fordeler seg over husholdningermed barn i aldersgruppen 0–6 år.21 Tabellen viserhusholdningenes gjennomsnittlige utgifter til bar-nehage, fordelt etter forsørgerstatus og antallbarn i førskolealder. Brutto foreldrebetaling perbarn i barnehage er på maksimalt 29 205 kronerper barn. Men på grunn av ordninger for inntekts-moderasjon og søskenmoderasjon, i tillegg til atandelen av barna som benytter (betalt) barneha-geplass er på omtrent 0,7, er de gjennomsnittligeutgiftene lavere. I gjennomsnitt utgjør husholdnin-genes brutto utgifter til barnehage om lag 23 000kroner for par med ett barn og i overkant av

40 000 kroner for par med to barn. Etter å ha tatthensyn til foreldrefradrag og stønad til barnetil-syn, er foreldrenes faktiske utgifter redusert tilom lag 16 000 kroner og 29 000 kroner årlig, forhenholdsvis par med ett og to barn. Skattereduk-sjonen som følge av foreldrefradraget dempereffekten av søskenmoderasjon (særlig for hus-holdninger som betaler full pris i barnehage) vedat maksimalgrensen i foreldrefradraget er laverefor barn nummer 2 og 3.

Tabell 1.32 viser at brutto foreldrebetaling ibarnehage er lavere for enslige forsørgere. Stø-nad til barnetilsyn for enslige forsørgere fører tilat netto foreldrebetaling i barnehage reduseresytterligere. Tabell 1.33 viser de gjennomsnittligebarnehageutgiftene når populasjonen begrensestil husholdninger som betaler for 1, 2 eller 3 full-tidsplasser.

Videre viser tabell 1.34 hvordan utgifter til bar-nepass i barnehage fordeler seg over inntektsdes-iler når inntekter og beløp er ekvivalensjusterte.Vi ser at netto foreldrebetaling i barnehage økermed inntekten, selv om antall barn i førskolealder(0–6 år) i gjennomsnitt er noe høyere blant inn-tektsgruppene i nedre del av fordelingen (setabell 1.10). Vi ser også at netto foreldrebetaling ibarnehage i prosent av inntekt (i gjennomsnitt) errelativt lik over store deler av inntektsfordelingen,med unntak av desilgruppe 10.

20 Foreldrefradrag gis også på grunnlag av andre dokumen-terte utgifter til barnepass, som utgifter til skolefritidsord-ning.

21 Ideelt sett burde vi hatt med utgifter til både barnehage,SFO og annet barnepass. For å se hvordan utgifter til SFOfordeler seg over husholdningene i 2010, se Lian, Midt-tømme og Thoresen (2012). Andre betalte barnepassord-ninger er mindre utbredt og i følge Barnetilsynsundersø-kelsen var det bare rundt 1 prosent av barna i aldersgrup-pen 1-5 år som ble passet av dagmamma høsten 2010.

1 Beløpene gjenspeiler skattereduksjonen som følge av foreldrefradraget.2 Netto foreldrebetaling under forutsetning om at foreldrefradraget for barn i aldergruppen 0–6 år benyttes til å dekke brutto for-

eldrebetaling i husholdningen inntil fastsatte grenser.Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene.

Tabell 1.32 Gjennomsnittlig foreldrebetaling, husholdninger med barn 0–6 år. Forsørgerstatus og antall barn 0–6 år

ForsørgerstatusAntall barn

(0–6 år)Brutto foreldre-

betalingForeldre-fradrag1


Netto foreldre-betaling2

I prosent avinntekt

Par med barn 1 barn 22 700 4 500 100 16 300 2,1

2 barn 40 500 8 000 100 28 600 3,5

≥3 barn 45 200 9 500 100 30 700 3,8

I alt 28 500 5 700 100 20 200 2,6

Enslig forsørger 1 barn 12 600 1 700 3 400 5 800 1,2

2 barn 19 700 2 700 5 100 8 900 1,7

≥3 barn 21 500 2 600 7 000 7 800 1,5

I alt 13 800 1 900 3 700 6 300 1,3


5.5 Fordeling av foreldrepenger

Foreldrepenger skal sikre inntekten til foreldre iforbindelse med fødsel og adopsjon. Den samledeforeldrepengeperioden er på 49 uker med 100 pro-sent dekningsgrad eller 59 uker med 80 prosentdekningsgrad. Foreldrepengene må benyttesinnen barnet er 3 år. Mor opparbeider seg en retttil foreldrepenger hvis hun har vært yrkesaktiv oghar hatt pensjonsgivende inntekt i minst 6 av de

10 siste månedene. Far har rett til fedrekvote hvismor har opparbeidet seg rett til foreldrepenger.

Foreldrepengeperioden består av fedrekvoten,mødrekvoten og fellesperioden. Mødrekvotenbestår av 10 uker, hvorav seks uker må tas rettetter fødselen. Mor må i tillegg ta 3 uker av forel-drepengeperioden før termin. Fedrekvoten harendret seg noe de siste årene. Den ble satt til 12uker i 2011, til 14 uker i 2013 og tilbake til 10 ukeri 2014. Fellesperioden er de ukene som blir igjen

1 Netto foreldrebetaling under forutsetning om at foreldrefradraget for barn i aldergruppen 0–6 år benyttes til å dekke brutto for-eldrebetaling i husholdningen, begrenset av fastsatte grenser.

Personer som bor alene sammen med barn regnes som enslige forsørgere. Barn med delt bosted vil kun være registrert i en avhusholdningene.

Tabell 1.33 Gjennomsnittlig brutto og netto foreldrebetaling i barnehage, gitt fulltidsplass i barnehage.

Forsørgerstatus Antall barn i barnehage Brutto foreldrebetaling Netto foreldrebetaling1

Par med barn 1 barn 30 700 22 000

2 barn 54 000 38 100

≥3 barn 70 600 48 000

I alt 38 500 27 300

Enslig forsørger 1 barn 19 400 8 900

2 barn 34 600 15 600

≥3 barn 40 600 14 700

I alt 21 900 10 000

1 Beløpene gjenspeiler skattereduksjonen som følge av foreldrefradraget.2 Netto foreldrebetaling under forutsetning om at foreldrefradraget for barn i aldergruppen 0–6 år benyttes til å dekke brutto for-

eldrebetaling i husholdningen, begrenset av fastsatte grenser.

Tabell 1.34 Gjennomsnittlige kostnader til barnetilsyn i desiler, ekvivalensjusterte beløp. Husholdninger med barn 0–6 år

Desilgruppe Ekv inntektBrutto foreldre-

betalingForeldre-fradrag1


Netto foreldre-betaling2

I prosent avekv. inntekt

1 144 300 5 900 1 100 300 3 600 2,5

2 220 100 10 400 1 900 800 6 600 3,0

3 259 700 12 300 2 300 700 8 100 3,1

4 291 400 13 500 2 600 500 9 200 3,2

5 318 900 13 900 2 700 300 9 700 3,0

6 346 000 14 000 2 800 100 9 900 2,9

7 375 600 14 100 2 800 100 10 000 2,7

8 413 100 13 700 2 700 0 9 800 2,4

9 471 400 14 000 2 800 0 10 000 2,1

10 706 600 14 100 2 800 0 10 000 1,4


når de 3 ukene før terminen, mødrekvote ogfedrekvote er trukket ifra.

Foreldrepengeperioden er fleksibel. Den kanutsettes eller kombineres med arbeid eller ferie.Det er også mulig for mor og far å ta deler av densamtidig. Foreldrepenger kan gis ved adopsjon,men det er utelatt her. Legg også merke til at viher presenterer tall for året 2013, og ikke for 2016,som i resten av publikasjonen. Det er modellenLOTTE-Trygd som anvendes i dette avsnittet, ogdatagrunnlaget i modellen er FD-Trygd, se foreksempel Hansen, Hetland og Sivertstøl (2013).

Tabell 1.35 viser fordelingen av foreldrepengeretter kjønn i 2013. Det er viktig å merke seg attabellen ikke viser det totale beløpet foreldrepen-ger et individ får i forbindelse med en fødsel, menkun det som ble registrert i 2013. Tabellen viser atdet er et godt samsvar mellom antall personerregistrert i LOTTE-Trygd og det som rapporteresfra NAV. Antall uker med foreldrepenger er justerttil 100 prosent dekningsgrad. En ser av tabellen atkvinner mottar foreldrepenger i 19,4 uker i gjen-nomsnitt, mens menn får støtte i 11,4 uker. Detteer mindre enn den fastsatte foreldrepengeperio-den, noe som skyldes at de fleste som er regis-trert med foreldrepenger i 2013 mottok dette overflere kalenderår.

Tabell 1.36 viser antall uker totalt med forel-drepenger for personer som antas å ha avsluttetsin foreldreperiode i 2013. I gjennomsnitt mottarkvinner foreldrepenger i 37,4 uker og menn i 14,9uker. Summen av gjennomsnittene er 52,3 uker,hvilket er noe mer enn foreldreperioden på 49uker. Dette kan til dels skyldes at FD-Trygd ikkeangir foreldrepenger i forbindelse med hver fød-sel, slik at vi ikke alltid klarer å skille helt mellomflere overlappende foreldrepengeperioder.

Tabell 1.37 viser gjennomsnittlig antall ukermed foreldrepenger, inntekt etter skatt og utbetaltbeløp i løpet av kalenderåret 2013 (tilsvarendesom i tabell 1.35), fordelt over ulike husholdnings-typer. Antall uker med foreldrepermisjon er høy-ere for enslige forsørgere, 21 uker, enn for andrehusholdninger (16 uker). Antall uker med forel-drepermisjon blant enslige forsørgere er også noehøyere enn gjennomsnittet for mødre som mottarforeldrepenger (se tabell 1.35). Dette skyldes tildels at fedrene i parhusholdningene tar ut merpermisjon enn fedrekvoten, og til dels at ensligekvinner i noen tilfeller kan få overført fedrekvo-ten. Vi ser videre at gjennomsnittlig antall ukermed foreldrepenger ikke ser ut til å variere medantall barn i husholdningen.

Tabell 1.38 viser hvordan totalt antall ukermed foreldrepenger og utbetalt beløp varierer

1 Uker er justert til antall uker med 100 % dekningsgrad

Tabell 1.35 Gjennomsnittlig antall uker med foreldrepenger, gjennomsnittlig inntekt og gjennomsnitt-lig utbetalt beløp etter kjønn, 2013

Antall personer Antall personer Gjennomsnitt

NAV LOTTE-Trygd Uker1 Inntekt etter skatt Utbetalt beløp

Kvinner 85 740 85 917 19,4 324 299 123 129

Menn 59 305 59 305 11,4 462 943 72 242

I alt 145 045 145 222 16,0 380 918 102 348

1 Uker er justert til antall uker med 100 % dekningsgrad

Tabell 1.36 Gjennomsnittlig antall uker totalt med foreldrepenger for personer som antas å ha avsluttet sin foreldrepengeperiode i 2013, etter kjønn

Antall personer Antall

LOTTE-Trygd Uker1

Kvinner 42 119 37,4

Menn 38 784 15,0

Sum 80 903 52,4


blant husholdninger som mottar enten foreldre-penger eller engangsstøtte. Par som får engangs-støtte er inkludert fordi de potensielt kan mottaforeldrepenger, dersom kravet om at mor må havært yrkesaktiv fjernes. Enslige forsørgere sommottar engangsstøtte er ikke inkludert i tabellen.Tabellen viser hvordan utbetalt beløp varierermed disponibel inntekt. Inntektsgrupperingen erbasert på ekvivalensjustert disponibel inntekt, ihusholdninger som mottok foreldrepenger i 2013.Vi ser at antall uker med foreldrepenger er lavestblant de med lavest husholdningsinntekt. Detekvivalensjusterte beløpet som utbetales stigermed inntekt. Utbetaling av foreldrepenger somandel av inntekten er høyest for personer i desil-

gruppe 4 og desilgruppe 5. De mottar en ekviva-lensjustert utbetaling som er om lag 21 prosent avekvivalensinntekten. Merk at mens utbetaling avforeldrepenger er en nettoutgift for staten, sårepresenterer det en ren erstatning av inntekt forpersoner som tjener mindre enn 6 G. De oppleversåledes ikke en endring i inntekt ved permisjonen.

6 Effekter av endringer i støtten

6.1 Generelt om betinging av ytelser

Skatte- og overføringssystemet betinger på flerekjennetegn enn kun inntekten til personene. Skatte-byrden for den enkelte skattyter avhenger både av

Tabell 1.37 Gjennomsnittlig antall uker med foreldrepenger, gjennomsnittlig inntekt etter skatt og gjennomsnittlig utbetalt beløp for personer i noen utvalgte husholdningstyper, 2013

Antall Gjennomsnitt per person

Husholdningstype Uker per person Inntekt etter skatt Utbetalt beløp

Enslig med barn 4 614 21,0 349 840 116 806

Par med 1 barn 50 436 16,2 362 473 104 574

med 2 barn 53 572 15,8 391 612 103 375

med 3 barn 20 826 15,8 417 704 100 488

med 4+ barn 4 785 16,2 412 316 96 611

1 Tabellen viser tall for 112 906 husholdninger som enten mottok foreldrepenger eller var par som mottok engangsstøtte i 2013.

Tabell 1.38 Gjennomsnittlig utbetalt foreldrepenger i desiler for personer i husholdninger med barn som gir rett til foreldrepenger eller engangsstøtte, ekvivalensjusterte beløp, 20131

Desilgruppe

Ekv. justertdisponibel

inntekt

Uker med foreldre-penger per

husholdning1

Ekv.justertutbetalt

beløpI prosent av

ekvivalent inntekt

1 168 828 14,8 33 632 19,9

2 239 017 19,8 48 637 20,3

3 274 724 21,4 56 258 20,5

4 302 191 22,2 62 853 20.8

5 326 939 22,6 67 676 20,7

6 351 701 22,2 70 405 20,0

7 380 057 22,4 76 267 20,1

8 415 509 21,8 79 262 19,1

9 468 690 21,6 83 326 17.8

10 663 767 21,0 85 927 12,9


inntekt og andre karakteristikker ved personen.For eksempel har enslige forsørgere et eget fra-drag, som følge av at det er antatt at denne grup-pen har lavere skatteevne enn andre deler avbefolkningen.

Fra et annet perspektiv kan slike kjennetegnvære nyttige for å kunne redusere det økono-miske effektivitetstapet ved omfordeling. Detbetyr at en anvender kjennetegn ved individene,som at en er enslig forsørger, for å omfordele inn-tekt. I et samfunnsøkonomisk optimal-skatt per-spektiv er problemet at en ikke observerer skatte-evnen direkte men primært beskatter inntekten.Et resultat av dette er at personer med høy skatte-evne kan tenkes å arbeide mindre for å reduserebeskatningen. Gitt dette, kan det være en fordel åfinne frem til andre kjennetegn (enn inntekt) somer assosiert med skatteevne. Mankiw og Weinzierl(2010) drar dette poenget ut i en ytterlighet når dediskuterer om skatt på personers høyde kan værefornuftig.22 En viktig argumentasjon er da atbeskatning av personers høyde gir ingen uheldigeinsentivvirkninger.

Inntekt er med andre ord ikke noe ideelt målsom utgangspunkt for omfordeling. I denne sam-menhengen er det viktig å være oppmerksom påat når skattesystemet allerede inneholder skatte-satser som avhenger av inntekt (progressivt sys-tem), kan det å gi overføringer til barnefamiliersom også avhenger av inntekt, gi svært høye mar-ginalskatter. En inntektsprøvd ordning der det gis3 000 kr i måneden (36 000 kr per år) til hushold-ninger med husholdningsinntekt under 400 000,som avtrappes i intervallet fra 400 000 kr til500 000 kr, gir en effektiv marginalskatt på foreld-renes inntekt på over 70 prosent i dette intervallet.Det betyr at hvis du øker arbeidsinntekten med 1kr vil du kun sitte igjen med om lag 30 øre i øktinntekt. Dette fordi marginalskatten på arbeids-inntekt er på omtrent 35 prosent, i tillegg til atfamilien (på grunn av inntektsprøvingen) taper 36prosent (36 000 delt på 100 000) av en krone forhver krone arbeidsinntekten øker innenfor detteinntektsintervallet.

Vi kommer tilbake til vridninger i arbeidstilbu-det i beskrivelsene av ulike metoder for inntekts-prøving av barnetrygden.

6.2 Behovsprøving av barnetrygd

6.2.1 Alternativer for skattlegging og inntektsprøving

For i større grad å rette barnetrygden mot barne-familier med lavere inntekter, kan en vurdere åbeskatte eller inntektsprøve ordningen.23 Dettehar vært diskutert en rekke ganger tidligere,blant annet i NOU 1988: 24 Inntektsdannelsen iNorge, NOU 1993: 11 Mindre til overføringer –mer sysselsetting, NOU 1996: 13 Offentlige over-føringer til barnefamilier og NOU 2009: 10 Forde-lingsutvalget.

Kornstad og Thoresen (2004) diskuterer ulikemodeller for hvordan dette kan gjøres i Norge, ogbeskriver hvordan de ulike alternativene forbehovsprøving virker på inntektsfordelingen ogpå mødrenes arbeidstilbud. Analysen viser atmødrenes arbeidstilbud reduseres relativt kraftigav å innføre ulike former for behovsprøving. Ana-lysene er gjennomført for inntektsåret 1994, damødres yrkesdeltakelse og arbeidstid var lavereenn i dag. Gjennomgangen av litteraturen omarbeidstilbud og familiepolitikk, i avsnitt 2, illus-trerer også at effekter til en viss grad kan væresituasjonsbestemte, og det er nærliggende å tro atresponsene kan være annerledes i dag enn hvaKornstad og Thoresen fant. I det følgende skal viderfor oppdatere deler av analysene i Kornstad ogThoresen (2004) ved å bruke arbeidstilbudsmo-dellen LOTTE-Arbeid.

Vi gjør oppmerksom på at det er i hvert fall toviktige momenter i diskusjonen av barnetrygdensutforming som det ikke blir ytterligere fokusertpå i det følgende. For det første at barnetrygden(hovedsakelig) er en inntektsoverføring til kvin-ner og for det andre at inntektsprøving av offent-lige overføringer kan medføre stigmatisering.Stigmatisering referer seg til «sosialpsykolo-giske» kostnader ved å motta en inntektsprøvdytelse, se for eksempel Garfinkel (1982), og er etargument for å opprettholde universelle ordnin-ger. At barnetrygden overføres til kvinner har nokhistorisk vært en medvirkende årsak til denspopularitet. Lundberg, Pollak og Wales (1997) fin-ner sterke indikasjoner på at en overgang til enmer «kvinneorientert» stønadsordning i Storbri-tannia førte til endring i utgifter til kvinner ogbarns klær, på bekostning av menns kleskjøp.

22 I engelskspråklig litteratur kalles dette «tagging». Som enskjønner, hviler resonnementet til Mankiw og Weinzierl(2010) på at det er positiv korrelasjon mellom høyde og inn-tekt.

23 Terminologisk kan «behovsprøving» være en betegnelsefor alle former betingede ytelser, skattlegging inkludert,mens inntektsprøving viser til at det mer eksplisitt betingespå inntekt.


Det er hovedsakelig to typer behovsprøvingsom diskuteres – skattlegging av barnetrygdensom lønn og ulike alternativer for inntektsprøvingav ytelsen. Ved skattlegging legges barnetrygdeninn i lønnsinntekten og beskattes som personinn-tekt. Dette betyr at reduksjonen i barnetrygd eravhengig av mottakerens inntektsnivå og tilhø-rende marginalskatt. Ved inntektsprøving reduse-res barnetrygden i stedet ved fastsatte inntekts-grenser eller inntektsintervall, basert på hushold-ningens inntekt. Sannsynligvis er det høyereadministrative kostnader knyttet til å innføre inn-tektsprøvd barnetrygd enn å bruke det eksis-terende skattesystemet til å skattlegge ytelsen.

I det følgende beskriver vi former for skattleg-ging og inntektsprøving nærmere, før vi diskute-rer fordelingseffekter og arbeidstilbudsresponserav de ulike alternativene.

6.2.2 Skattlegging

I det følgende skal vi fokusere på skattlegging avbarnetrygd som mors arbeidsinntekt. Alle alterna-tiver for behovsprøving, både skattlegging og inn-tektsprøving, har et provenynøytralt alternativ.

Provenynøytralitet oppnås ved at satsene er hevettil et nivå som sikrer at utgiftene til ordningen erden samme som i utgangssituasjonen. Tabell 1.39viser at provenøytralitet ved skattlegging av bar-netrygden oppnås ved å multiplisere satsene medom lag 1,5. De totale simulerte utgiftene til barne-trygd i 2016 er på om lag 14,4 mrd. kroner.24

Figur 1.3 viser hvordan barnetrygd etter skattpåvirkes for en familie med ett barn, avhengig avmors lønnsinntekt, når den beskattes. Det følgerav en slik form for behovsprøving, at barnetryg-den etter skatt følger marginalskatten på lønn. Foreksempel, når maksimal marginalskatt, som er46,9 prosent i 2016, nås på inntekter i overkant av900 000 kroner, så forsvinner bortimot halvpartenav barnetrygden i skatt, siden barnetrygden leg-ges til lønnsinntekten.

6.2.3 Inntektsprøving

Når det gjelder prøving av barnetrygd mot inn-tekt, er det husholdningsinntekt, dvs. inntektene

24 Dette tallet atskiller seg noe fra offisiell statistikk siden bar-netrygden her er simulert.

Tabell 1.39 Oversikt over provenyer og satser, 2016-referansen og skattlegging av barnetrygden

Referanse Skattlegge Skattlegge, provenynøytralt

Faktor x sats 1,0 1,0 1,52

Totalt proveny, barnetrygd, mrd. kr 14,4 9,5 14,4

Figur 1.3 Utbetalt barnetrygd for ett barn når den beskattes som lønnsinntekt

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

18 000

0

200

000

400

000

600

000

800

000

1 00

0 00

0

1 20

0 00

0

Barnetrygd etter skatt, provenynøytralt

Barnetrygd etter skatt

Lønnsinntekt for mottaker av barnetrygd (i modellen: mor)


til alle medlemmer i husholdningene, som dannerbasis for inntektsprøvingen. Det anvendes enbred definisjon av inntekt, som inkludererlønnsinntekter, kapitalinntekter, næringsinntek-ter og pensjoner. Inntektsbegrepet er nær det somanvendes ved inntektsprøving av foreldrebetalingi barnehager, etter nåværende regler.

I tabell 1.40 gir vi en samlet oversikt over 7ulike varianter for prøving av barnetrygden motinntekt, mens tabell 1.41 gir en oversikt over desamme 7 ulike variantene for inntektsprøving,men med den forskjell at satsen for barnetrygd førinntektsprøving økes slik at provenyet for ordnin-gene fortsatt er på 14,4 mrd. kroner, dvs. såkalteprovenynøytrale endringer. Alle alternativene måtolkes som konstruerte eksempler for å illustrereeffekter på fordeling og arbeidstilbud. Eksem-plene er laget for å illustrere avveining mellommålretting og effekter på marginalskatter. Medhensyn til det siste, skal vi komme tilbake tilarbeidstilbudseffektene senere i avsnittet.

I alternativene 1, 2, 3 og 4 er det valgt en rela-tiv høy inntektsgrense på 750 000 kroner, mensdet i alternativene 5, 6 og 7 er en lav inntekts-grense, på 450 000 kroner. Når inntektsprøvingenstarter ved en lav inntektsgrense (450 000 kroneri brutto familieinntekt) multipliseres barnetrygd-satsene med 2 (før inntektsprøving) for å opprett-holde et relativt høyt utgiftsnivå.25 De samme inn-tektsgrensene, på henholdsvis 750 000 kroner og450 000 kroner, gjelder også for de provenynøytralealternativene, som benevnes 1P-7P, se tabell 1.41.

Det som skiller alternativene 1, 2, 3 og 4 frahverandre, er at avkortningen av barnetrygdenover inntektsgrensen på 750 000 varierer. I alter-nativ 1 mister husholdningene halvparten av bar-netrygden ved inntekt på nøyaktig 750 000 kroner,

mens resten forsvinner ved inntekt på over 1,5millioner. I alternativ 2 mister husholdningenehalvparten av barnetrygden gradvis i et inntekt-sintervall fra 750 000 kroner til 800 000 kr, og der-etter resten av barnetrygden i et inntektsintervallfra 1 500 000 kroner til 1 550 000 kroner. I alterna-tiv 3 avtrappes barnetrygden gradvis over et stortinntektsintervall fra 750 000 kroner til 1 500 000kroner.

De tre ulike avkortningsvariantene, i alternati-vene 1, 2 og 3, illustrerer avveininger når det gjel-der å designe ordninger med inntektsprøving. Nåren, som i alternativ 1, mister halvparten av barne-trygden når inntekten overstiger 750 000 kroner,foregår avkortningen over et kort inntektsinter-vall med ekstremt høye marginalskatter. I alterna-tiv 3 derimot avkortes stønaden over et langt inn-tektsintervall, som betyr en moderat økning i mar-ginalskattene. Alternativ 2 gir en mellomløsning.

I alternativ 1 er det skarpe grenser, som gjør atden effektive marginalskatten er langt over 100prosent, dvs. husholdninger vil tape inntekt ved åøke arbeidsinntekten rett over inntektsgrensen.En husholdning med ordinær barnetrygd for tobarn med 745 000 kroner i husholdningsinntektmottar 24 000 kroner i barnetrygd, som gir entotal inntekt på 775 000 kroner, mens en hushold-ning med 755 000 kroner i husholdningsinntektmottar 12 000 kroner i barnetrygd, som gir enlavere total inntekt (på 770 000 kroner). En slikskarp inntektsgrense gir derfor uheldige fordel-ingsmessige konsekvenser rundt inntektsgren-sen, og kan gi uheldige tilpasninger i arbeidstil-bud eller i rapportering av inntekt. En slik ordningvil ventelig stå svakt legitimitetsmessig.

For å unngå at marginalskatten ved inntekts-grensene blir uendelig høy, innebærer alternativ 2at barnetrygden avkortes i et inntektsintervall på50 000 kroner. Det betyr at en familie som mottar24 000 kroner i barnetrygd totalt, får 24 prosent

25 Dette må ikke forveksles med de provenynøytrale alternati-vene.

Tabell 1.40 Oversikt over ulike alternativer for inntektsprøving av barnetrygd

Inntektsprøving

Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3 Alt. 4 Alt. 5 Alt. 6 Alt. 7

Faktor x sats 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 2,0

Inntektsgrense 1 (tusen kr) 750 750 750 750 450 450 450

Inntektsgrense 2 (tusen kr) 1500 1500

Fast avkortningsintervall, (tusen kr) [0] [50] [750] [0] [50]

Fast avkortning per krone 5 øre 10 øre

Totalt proveny, barnetrygd, (mrd. kr) 8,7 8,9 9,2 7,9 4,8 5,5 9,6


marginalskatt (12000/50000) på lønnsinntekt (i til-legg til ordinær marginalskatt) i et inntektsinter-vall fra 750 000 kroner til 800 000 kroner. Detbetyr at de mister 24 øre av barnetrygden for hverkrone de tjener i intervallet. Det betyr også at deneffektive marginalskatten for mottakeren går oppmed 24 prosent i dette inntektsintervallet. Deret-ter mister de resten av barnetrygden på familie-inntekt over 1 500 000 kroner på samme måte.

I alternativ 3 er avkortningen enda slakeresiden barnetrygden avkortes gradvis over heleintervallet fra 750 000 kroner til 1 500 000 kroner ihusholdningsinntekt. Det betyr at en familie sommottar 24 000 kroner i barnetrygd totalt, oppleveren økning i marginalskatten på 3,2 prosent(24000/750000) på lønnsinntekt, men til gjengjeldover et langt inntektsintervall, fra 750 000 kronertil 1 500 000 kroner. De tre første alternativene itabell 1.40 er også beskrevet i figur 1.4.

Alternativ 4 avviker fra alternativene 1, 2 og 3ved at det anvendes fast avkortning, framfor etfast inntektsnivå hvor ordningen opphører. Dettas 5 øre av barnetrygden for hver krone familientjener over en inntektsgrense. Det innebærer atmarginalskatten øker med en fast prosent (5 pro-sent) for personer med inntekt over 750 000 kro-ner, uavhengig av antall barn i husholdningen.Ved hvilket inntektsnivå ordningen opphøreravhenger dermed av antall barn det mottas barne-trygd for.

Alternativene 5, 6 og 7 tilsvarer avkortningen ihenholdsvis alternativene 1, 2 og 4, men nå ved envesentlige lavere inntektsgrense, på 450 000 kro-ner. Vi har derfor, som allerede nevnt, i alternati-vene 5, 6 og 7 doblet dagens sats før inntekts-prøving. I alternativ 5 faller hele ordningen bortved inntekt over 450 000 kroner, mens alternativ 6innebærer at det avkortes over et intervall på

Tabell 1.41 Oversikt over ulike provenynøytrale alternativer for inntektsprøving av barnetrygd

Inntektsprøving

Alt. 1P Alt. 2P Alt. 3P Alt. 4P Alt. 5P Alt. 6P Alt. 7P

Faktor x sats 1,66 1,62 1,57 1,57 6,02 5,23 2,59


Inntektsgrense 2 (tusen kr) 1500 1500


Fast avkortning pr krone 5 øre 10 øre

Totalt proveny, barnetrygd, mrd. kr 14,4 14,4 14,4 14,4 14,4 14,4 14,4

Figur 1.4 Illustrasjon av alternative modeller for inntektsprøving av barnetrygden

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

Barnetrygd

Inntekt

Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3

Inntekts-grense 1

Inntekts-grense 2


50 000 kroner, og barnetrygden faller derfor heltbort ved inntekt over 500 000 kroner. I alternativ 7anvendes det en fast avkortning på 10 øre av bar-netrygden for hver krone familien tjener over eninntektsgrense, i stedet for at ordningen opphørerved et fast inntektsnivå. Dermed øker marginal-skatten med en fast prosent (10 prosent), uavhen-gig av antall barn i husholdningen.

De provenynøytrale alternativene for inntekts-prøving, fra alternativ 1P til alternativ 7P, følgersamme oppsett for inntektsgrenser og avkortningsom i alternativene 1–7. Den eneste forskjellen erat barnetrygd før inntektsprøving nå er skalertopp med en faktor, slik at alle alternativene gir detsamme provenyet som dagens universelle barne-trygd. Vi ser at særlig i alternativ 5P og i alternativ6P må barnetrygden multipliserer med en sværthøy faktor for å oppnå samme proveny, henholds-vis 6 og 5 ganger dagens barnetrygdsats. Merk atdet ikke er tatt høyde for atferdseffekter i prov-enyanslaget, som kan ventes å være svært storefor disse alternativene. Atferdseffekter diskuteressenere.

I tabell 1.40 ser vi at slakere avkortning av bar-netrygd, som ventet, koster mer, se provenyansla-gene i tabellen. Vi ser også at til tross for at det eren dobling av satsen av barnetrygd før inntekts-prøving i alternativene 5, 6 og 7, gir alternativene5 og 6 langt lavere utgifter enn alternativene 1, 2

og 3. Dette gjenspeiler at det er langt flere hus-holdninger med husholdningsinntekt mellom450 000 kroner og 750 000 kroner, enn det er hus-holdninger under grensen på 450 000 kroner.

6.2.4 Fordelingseffekter av skattlegging og inntektsprøving

Effekter på inntektsfordelingen av behovsprøvinger beskrevet i tabell 1.42, tabell 1.43 og tabell 1.44.Tabell 1.42 viser effekter av beskatning, menseffekter av de ulike alternativene for inntekts-prøving er beskrevet i tabellene 1.43 og 1.44, hen-holdsvis uten og med provenynøytralitet. I tabell1.45 er det nærmere redegjort for hvordan fami-lier som taper og vinner inntekt ved noen avomleggingene, plasserer seg i inntektsfordelin-gen, mens tabell 1.46 oppsummerer resultatene iform av effekter på (total) inntektsulikhet (Gini-koeffisienten) og barnefattigdom. Disse ulikhets-målene er nærmere forklart i avsnitt 3.2.

Tabell 1.42 viser at fordelingseffektene av åskattlegge barnetrygden er begrensede. Progres-siviteten i det norske skattesystemet er ikke til-strekkelig til å gi barnetrygden en klar lavinn-tektsprofil. Når barnetrygden kun skattlegges, ogsatsene ikke endres for å oppnå provenynøytrali-tet, svekkes barnetrygdens rolle som omforde-lingsverktøy. Dette illustreres i tabell 1.42 ved at

Tabell 1.42 Fordelingseffekter av å skattlegge barnetrygden som lønn (hos mottaker). Husholdninger med barn 0–17 år, ekvivalensjusterte beløp

Referanse Skattlegge Skattlegge, provenynøytralt

Desil-gruppeDisponibel

inntektBarne-

trygdI prosent

av inntektBarne-trygd

I prosentav inntekt Barnetrygd

I prosent avinntekt

1 157 200 13 000 8,3 % 10 400 6,6 % 15 600 9,9 %

2 242 100 13 100 5,4 % 9 100 3,8 % 13 800 5,7 %

3 283 600 12 100 4,3 % 8 100 2,9 % 12 300 4,3 %

4 316 200 11 400 3,6 % 7 500 2,4 % 11 300 3,6 %

5 345 100 10 700 3,1 % 7 000 2,0 % 10 500 3,1 %

6 374 000 10 300 2,8 % 6 600 1,8 % 10 000 2,7 %

7 405 800 9 900 2,4 % 6 200 1,5 % 9 400 2,3 %

8 446 000 9 600 2,1 % 5 900 1,3 % 9 000 2,0 %

9 508 700 9 400 1,8 % 5 700 1,1 % 8 600 1,7 %

10 767 500 9 500 1,2 % 5 700 0,7 % 8 600 1,1 %

Faktor x sats 1,0 1,0 1,52

Totalt proveny, barnetrygd, (mrd. kr) 14,4 9,5 14,4


barnetrygden (i dagens system) utgjør 8,3 pro-sent av inntektene i desilgruppe 1 (se «Referanse»i tabell 1.42), og at skattleggingen redusererdenne satsen til 6,6 prosent. Denne reduksjonen(på 1,7 prosentpoeng) er høyere enn reduksjonenpå høyere inntektsnivåer (under 1 prosentpoeng ide øverste desilene). Barnetrygdens svekkederolle i omfordelingen ved beskatning bekreftesved at både inntektsulikheten (totalt) og barnefat-tigdommen øker som følge av dette, se tabell1.46.26

Når endringen gjøres provenynøytral, ved atalle satser (standard sats og sats for småbarnstil-legg) multipliseres med 1,52, ser vi derimot at bar-netrygdens omfordelende effekt forsterkes vedskattleggingen. Barnetrygden reduseres på høyeinntektsnivåer, sammenliknet med referansen,mens gevinsten er betydelig i desilgruppe 1.

Som forventet kan barnetrygdens inntektsom-fordelende effekt forbedres ved ulike alternativerfor inntektsprøving av barnetrygden. Dette beskri-ves i tabell 1.43 (uten provenynøytralitet) og itabell 1.44 (med provenynøytralitet). I alternati-vene 1, 2, 3 og 4 (se tabell 1.40) mottar alle hus-holdningene enten like mye eller mindre barne-trygd enn ved dagens barnetrygdordning, sidensatsen før inntektsprøving ikke justeres. Tabell1.43 viser følgelig at alle desilgrupper, i gjennom-snitt, mottar mindre barnetrygd, men reduksjo-nen er (som ventet) størst for husholdninger i deøverste inntektsdesilene. I alternativene 5, 6 og 7(se nærmere beskrivelse i tabell 1.40) dobles sat-sen for barnetrygd før inntektsprøving, slik atnoen husholdninger får økt barnetrygd, mensandre mottar mindre. I alternativene 5 og 6 er detkun personer i desilgruppe 1 (i gjennomsnitt) somfår en positiv endring i barnetrygd, mens belø-pene reduseres for de andre desilgruppene. Alter-nativ 7 har en lengre avkortning og har derforpositive endringer i barnetrygden ikke bare for

26 Vær oppmerksom på at både ulikheten i inntekt og barne-fattigdom i tabell 1.46 er målt for hele befolkningen, dvs.det er ikke begrenset til barnefamiliene.

Tabell 1.43 Fordelingseffekter av ulike alternativer for inntektsprøving av barnetrygden. Husholdninger med barn 0–17 år

Referanse, ekvivalent Endring i barnetrygd, ekvivalent beløp

DesilgruppeDisponibel

inntektBarne-trygd Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3 Alt. 4 Alt. 5 Alt. 6 Alt. 7

1 157 200 13 000 -200 -200 -100 -100 6 300 8 100 11 600

2 242 100 13 100 -1 000 -800 -300 -300 -3 200 -1 700 7 200

3 283 600 12 100 -2 700 -2 300 -1 000 -1 100 -8 300 -7 200 1 000

4 316 200 11 400 -4 000 -3 900 -2 000 -2 600 -10 300 -9 400 -3 900

5 345 100 10 700 -4 500 -4 400 -3 000 -4 200 -10 500 -10 200 -7 200

6 374 000 10 300 -4 800 -4 800 -4 200 -6 000 -10 200 -10 200 -8 700

7 405 800 9 900 -4 900 -4 900 -5 300 -7 600 -9 800 -9 800 -9 000

8 446 000 9 600 -5 500 -5 400 -6 700 -8 700 -9 600 -9 600 -9 200

9 508 700 9 400 -7 200 -7 000 -8 200 -9 000 -9 400 -9 400 -9 300

10 767 500 9 500 -9 000 -9 000 -9 200 -9 400 -9 400 -9 400 -9 400

Faktor x sats 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 2,0


Inntektsgrense 2, (tusen kr) 1500 1500





desilgruppe 1, men for desilgruppene 2 og 3 også.Blant alle alternativene i tabell 1.43, gir alternativ7 mest omfordeling og reduksjon i barnefattig-dom, se oppsummeringen i tabell 1.46. Men det erogså påvirket av at det totale provenyet er høyerefor dette alternativet, se nederste linje i tabell 1.43.

Tabell 1.44 viser at en oppnår enda sterkerefordelingsmessige effekter dersom satsene oppjus-teres, for å oppnå provenynøytrale endringer.Dette gjelder særlig for alternativ 5P og alternativ6P, der dagens sats er multiplisert med henholds-vis 6,02 og 5,23 for å gi provenynøytralitet. Tabell1.44 viser at dette gir store økninger i inntekt forpersoner i første og andre desil. Disse alternati-vene vil imidlertid gi uheldige arbeidsinsentiver,særlig for husholdninger med mange barn, som viskal komme tilbake til. I alternativ 7P, der barne-trygden oppskaleres med en faktor på 2,59 ogavkortes med 10 øre for hver tjent krone over450 000 kroner, ser en også at det er store gevin-ster for personer på lave inntektsnivåer, særlig forpersoner i desilgruppe 1 og desilgruppe 2. Totalt,

går barnefattigdomsandelen, definert som barn ihusholdninger med inntekt under 60 prosent avmedianinntekten, ned fra 11,3 (referanse) til 7,8for dette alternativet, se tabell 1.46.

Tabell 1.45 gir ytterligere informasjon om hvorstore andeler innenfor hver desil som vil få høyereeller lavere inntekt som følge av endringene. Viser at det er en stor andel «vinnere» i de nederstedesilene ved provenynøytral skattlegging, ikke sålangt unna tilsvarende tall for de inntektsprøvdealternativene. Grunnen til at inntektsprøving serut til å slå bedre ut i desiltabellene, som beskrevetover, ser ut til å være at de involverer større tapeller gevinster for de husholdningene det gjelder.Siden vi i de standard fordelingstabellene fokuse-rer på gjennomsnittlige effekter i desiler, kan detvære betydelig variasjon for personer innenforhver enkelt desil. Tabell 1.45 viser, for eksempel,at selv om tabell 1.42 viser at personer i desil-gruppe 1 i gjennomsnitt har fordel av at barne-trygden skattlegges (provenynøytralt), er det 3,5

Tabell 1.44 Fordelingseffekter av ulike alternativer for inntektsprøving av barnetrygden, provenynøy-trale endringer. Husholdninger med barn 0–17 år

Referanse, ekvivalent Endring i barnetrygd, ekvivalent beløp


inntektBarne-

trygd Alt. 1P Alt. 2P Alt. 3P Alt. 4P Alt. 5P Alt. 6P Alt. 7P

1 157 200 13 000 8 200 7 800 7 200 7 300 46 400 42 100 19 200

2 242 100 13 100 6 900 6 900 7 000 7 200 16 700 16 600 14 800

3 283 600 12 100 3 500 3 800 5 300 5 800 -700 800 7 800

4 316 200 11 400 800 800 3 300 3 900 -8 100 -6 200 1 900

5 345 100 10 700 -500 -500 1 400 1 900 -9 900 -9 400 -2 700

6 374 000 10 300 -1 200 -1 300 -700 -500 -10 000 -10 000 -6 100

7 405 800 9 900 -1 700 -1 700 -2 800 -2 700 -9 700 -9 700 -8 000

8 446 000 9 600 -2 900 -2 800 -5 000 -5 300 -9 500 -9 500 -8 700

9 508 700 9 400 -5 800 -5 500 -7 600 -8 000 -9 300 -9 300 -9 000

10 767 500 9 500 -8 700 -8 700 -9 100 -9 100 -9 400 -9 400 -9 300

Faktor x sats 1,66 1,62 1,57 1,57 6,02 5,23 2,59


Inntektsgrense 2, (tusen kr) 1500 1500





prosent av personene som opplever en inntektsre-duksjon som følge av dette.

Tabell 1.46 oppsummerer hvordan de ulikebehovsprøvingsalternativene virker på inn-tektsulikhet og barnefattigdom. I tillegg vises detat det å fjerne barnetrygden gir økt ulikhet og øktbarnefattigdom. Dersom skattlegging skal ha enstørre omfordelende effekt enn det nåværendesystemet, må satsen økes simultant. Inntekts-prøving gir som forventet redusert barnefattig-dom, særlig når inntektsgrensene settes lavt, slikat dagens satser kan dobles eller mangedobles.De provenynøytrale alternativene gir til dels storereduksjoner i barnefattigdom, målt på dennemåten. Men som vi snart skal se, motsvares det avreduksjoner i arbeidstilbudet, som gjør at famili-ene reduserer inntektene sine. Tallene i tabell1.46 reflekterer ikke slike effekter.

6.2.5 Arbeidstilbudseffekter av skattlegging og inntektsprøving

For å kunne simulere effekter på arbeidstilbudet,er det hensiktsmessig å anvende en empiriskmodell som er i stand til å simulere hvordan atfer-den til husholdninger påvirkes av endringer i derammebetingelsene husholdningene står ovenfor.Som diskutert i avsnitt 3, har en i SSB utvikletmodellen LOTTE-Arbeid (Dagsvik mfl, 2008) for åkunne predikere hvordan lønnstakere responde-rer på endringer i skatte- og overføringssystemet.Når vi det følgende beskriver effekter på arbeids-tilbudet, er dette betinget på at LOTTE-Arbeid giren god representasjon av arbeidstilbudsresponsentil norske familier. Valideringer som er gjennom-ført gir støtte til en slik antakelse. Det viser seg atmodellen reproduserer responser som er obser-vert i forbindelse med reformer i skattesystemet.For eksempel viser Thoresen og Vattø (2015) atsimuleringer ved LOTTE-Arbeid er nær arbeidstil-budseffektene som ble målt i forbindelse med

Tabell 1.45 Andel personer med gevinst og tap i desiler (ekvivalensjustert inntekt) ved alternativer for behovsprøving av barnetrygden. Husholdninger med barn 0–17 år

Desilgruppe

Antallpersoner 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Alle hushold 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0

Skattlegge/økt sats

Positiv endring 473 900 36,1 17,8 11,0 7,7 6,0 4,9 4,2 4,1 3,4 4,7

Negativ endring 1 474 200 3,5 8,3 9,6 10,2 10,5 10,8 10,7 11,3 12,3 12,8

Alt. 6

Positiv endring 347 600 56,4 25,8 10,9 4,7 1,4 0,4 0,3 0,0 0,0 0,1

Negativ endring 2 092 200 2,2 7,4 9,9 10,9 11,5 11,6 11,6 11,7 11,6 11,7

Alt. 7

Positiv endring 593 800 39,1 32,9 14,7 6,5 3,4 2,0 1,0 0,3 0,1 0,1

Negativ endring 1 840 800 0,5 2,6 8,4 11,2 12,2 12,6 13,0 13,2 13,2 13,2

Alt. 2P

Positiv endring 771 200 30,5 28,1 20,7 10,5 5,7 2,3 1,4 0,7 0,1 0,1

Negativ endring 1 667 300 0,4 1,7 5,1 9,8 12,0 13,6 14,0 14,3 14,6 14,6

Alt. 4P

Positiv endring 1 246 500 19,2 19,3 18,7 17,2 14,8 7,3 2,0 1,0 0,4 0,1

Negativ endring 1 176 400 0,3 0,3 0,9 2,4 4,8 12,3 18,5 19,7 20,2 20,6


skattereformen i 2006, der en anvender analyse avdata før og etter reformen som valideringsgrunn-lag.

Som mange andre arbeidstilbudsmodeller ipraktisk anvendelse, er LOTTE-Arbeid basert påen diskret-valg tilnærming. Begge foreldre i parantas (simultant) å velge mellom åtte diskretealternativer for arbeidstid, enslige kvinner velgermellom de samme åtte alternativene, mens ens-lige menn har syv arbeidstidsvalg. Vi kan dermedregne ut andelene av befolkningen, gitt bestemtepersonkjennetegn (husholdningskjennetegn), medarbeidstid i de gitte intervallene, for det gjeldendeskatte- og overføringssystemet. Disse andelene,før og etter politikkendringene, gir dermeduttrykk for endringer i tilpasningene som følge avomlegginger av politikken. Endringer i sannsyn-ligheter kan regnes om til endringer i arbeidstid,både på intensiv margin (arbeidstid gitt at en er i

arbeid) og på ekstensiv margin (valget mellomarbeid og ikke-arbeid).

Arbeidstilbudseffekter av behovsprøving avbarnetrygden, målt ved effekter på gjennomsnitt-lig arbeidstid, er presentert i tabell 1.47 og i tabell1.48. I tabell 1.47 begrenser vi oss til å se på alter-nativ 1, 4 og 7, i tillegg til fjerning av barnetryg-den, mens tabell 1.48 viser resultater for samtligeprovenynøytrale alternativer for behovsprøving(inkludert skattlegging). Vi viser effekter for lønn-stakere i alderen 25–62 år med barn. Disse utgjørifølge modellgrunnlaget 700 700 personer, når vivekter opp modellens datagrunnlag til hele befolk-ningen. Selvstendig næringsdrivende inngår ikkei datagrunnlaget, som betyr at de gjennomsnitt-lige effektene beregnes i forhold til et antall på omlag 700 000 lønnstakere.

Selv for relativt små endringer i forventetarbeidstid, kan de makroøkonomiske konsekven-

Tabell 1.46 Ulikhetsmål og andel barn under fattigdomsgrensen ved de ulike alternativer for skattlegging og inntektsprøving av barnetrygden

Andel barn under fattigdomsgrensen

Median-inntekt Gini-koeffisient Def. 1 (50 % av median) Def. 2 (60 % av median)

Referanse (2016) 357 300 0,253 6,1 % 11,3 %

Fjerne barnetrygden 351 500 0,257 7,6 % 13,3 %

Skattlegge 355 200 0,254 6,4 % 11,8 %

Skattlegge/økt sats 357 100 0,252 5,8 % 11,0 %

Inntektsprøve

Alternativ 1 354 700 0,252 6,0 % 11,1 %

Alternativ 2 354 700 0,252 6,0 % 11,1 %

Alternativ 3 355 300 0,252 6,0 % 11,1 %

Alternativ 4 354 400 0,252 6,0 % 11,0 %

Alternativ 5 351 700 0,253 5,0 % 10,4 %

Alternativ 6 351 700 0,252 4,8 % 10,2 %

Alternativ 7 352 900 0,250 4,4 % 8,9 %

Alternativ 1p 356 900 0,250 5,0 % 9,8 %

Alternativ 2p 356 900 0,250 5,1 % 9,8 %

Alternativ 3p 357 600 0,249 5,2 % 10,1 %

Alternativ 4p 357 800 0,249 5,2 % 10,0 %

Alternativ 5p 354 300 0,246 2,9 % 6,8 %

Alternativ 6p 354 000 0,246 2,8 % 6,6 %

Alternativ 7p 355 000 0,247 3,8 % 7,8 %


sene bli store. Dersom vi for eksempel tar utgangs-punkt i at et gjennomsnittlig årsverk i våre data eromlag 1 500 timer, korresponderer en reduksjon igjennomsnittlig arbeidstid på 1 prosent (totalt) tilen reduksjon på 15 timer (for det ene årsverket).Når så dette tallet multipliseres med 700 000 lønn-stakere, og divideres med antall timer i et norma-lårsverk (ca. 1 700 timer), gir dette en reduksjon påom lag 6 200 årsverk totalt. Norske skattebetalereer nå mindre responsive enn det som Kornstad ogThoresen (2004) fant med data for 1994, men frem-deles er responsene tydelige.

Tabell 1.47 viser at det å ta bort barnetrygdenøker arbeidstilbudet. Dette skyldes en såkalt «inn-tektseffekt», som betyr at når barnetrygden fjer-nes for alle nivåer på inntekten, øker arbeidstilbu-det. Dette er den samme effekten (bare med mot-satt fortegn) som innebærer at arbeidstilbudetøker når aktørene mottar en ubetinget inntekts-overføring. Når inntekten øker, og gitt at fritid eret normalt gode (som det er vanlig å anta), ønskeren å bruke noe av inntektsøkningen til å øke friti-den og å redusere arbeidsbyrden.

De negative effektene på arbeidstilbudet erstørre når endringene gjøres provenynøytrale(tabell 1.48), enn for tilsvarende alternativer utenprovenynøytralitet (tabell 1.47). Her er det substi-tusjonseffekten som dominerer. Årsaken til detteer at i de provenynøytrale alternativene øker sat-sene før inntektsprøving, slik at gevinsten (i formav inntekt) av å velge et alternativ med lav arbeids-tid økes betraktelig.

Videre reflekterer resultatene at det er for-skjeller mellom grupper i befolkningen (menn,kvinner, enslige og par) når det gjelder hvorresponsive de er til en gitt endring i skatte- ogoverføringssystemet. Det er kvinner som respon-derer sterkest på endringer i rammebetingelsene,og særlig kvinner i par, mens menns responser errelativt små. Disse mønstrene gjenfinner en imange andre studier også, med data for andreland, se for eksempel oversiktene over responser iBlundell og MaCurdy (1999) og Holmøy og Tho-resen (2013).

Tabell 1.47 Arbeidstilbudsresponser ved ulike alternativer for behovsprøving av barnetrygd. Lønnstakere 25–62 år i husholdninger med barn under 18 år

Behovsprøving basert på husholdningsinntekt

Antallpersoner Referanse

Fjernebarnetrygd Alt. 1 Alt. 4 Alt. 7

Totalt 700 700

Forventet antall timer per uke, gj.snitt 34,00 34,22 33,80 33,71 33,50

Endring til referanse i prosent 0,63 % -0,58 % -0,84 % -1,47 %

Kvinner, par 286 600



Kvinner, enslige 100 300



Menn, par 286 600



Menn, enslige 27 200




6.3 Nærmere om to alternative endringer i barnetrygden

I forrige avsnitt beskrev vi ulike alternativer forutforming av barnetrygden. I dette avsnittet dis-kuterer vi nærmere to forslag til endringer i bar-netrygden som har vært diskutert i Barnefamilie-utvalget. Det første forslaget er en såkalt «målret-tet barnetrygd», en inntektsprøvd barnetrygdord-ning som reduserer utgiftsprovenyet til om lag6 mrd. kroner. I stedet for å ta utgangspunkt idagens barnetrygdordning og eventuelt oppska-lere denne, har en istedet foreslått et årlig beløpper barn på 0,25 G (= 23 000 kroner) for hushold-ninger med lav inntekt. Enslige forsørgere får bar-netrygd for ett ekstra barn, tilsvarende dagensordning med utvidet barnetrygd. Inntektsgren-

sene for å motta ytelsen er satt til 5,2 G (= 478 000kroner) for parhusholdninger og 4,2 G (= 386 000kroner) for enslige forsørgere. Barnetrygdbelø-pet på 0,25 G kroner per barn avtrappes med 13,5øre per krone i husholdningsinntekt (yrkesinntektog positiv kapitalinntekt) utover den fastsatte inn-tektsgrensen. For en parhusholdning med to barnvil dermed barnetrygden falle helt bort når inn-tekten overstiger 818 700 kroner. Den effektivemarginalskatten i intervallet mellom 478 000 og818 700 kroner vil dermed øke med 13,5 prosent-poeng. For en enslig forsørger med to barn fallerytelsen helt bort når inntekten overstiger 511 100kroner. Den effektive marginalskatten for ensligeforsørgere øker med 13,5 prosentpoeng i inntekt-sintervallet mellom 386 000 kroner og 511 100kroner.

Tabell 1.48 Arbeidstilbudsresponser ved ulike alternativer for behovsprøving av barnetrygd, provenynøytrale endringer. Lønnstakere 25–62 år i husholdninger med barn under 18 år

Skatt-legging

(proveny-nøytral) Behovsprøving basert på husholdningsinntekt

Alt. 1P Alt. 2P Alt. 3P Alt. 4P Alt. 5P Alt. 6P Alt. 7P

Totalt

Forventet antall timer per uke, gj.snitt 33,76 33,50 33,51 33,38 33,42 30,79 31,55 33,15

Endring til referansen prosent -0,71 % -1,47 % -1,44 % -1,81 % -1,70 % -9,44 % -7,21 % -2,51 %

Kvinner, par


Endring til referansen i prosent -1,30 % -2,46 % -2,43 % -3,42 % -3,16 % -7,59 % -5,75 % -3,91 %

Kvinner, enslige



Menn, par



Menn, enslige




I det alternative forslaget, «universell barne-trygd», skaleres dagens barnetrygd opp med ensats lik 1,79 og skattlegges som lønn hos motta-ker. Det øker de offentlige utgiftene, fra dagensnivå på 14,4 mrd til 16,9 mrd. kroner, dvs. en økerutgiftsprovenyet med 2,5 mrd. kroner, utover detsom følger av skattlegging og provenynøytralitet.

Som ventet gir forslaget om «målrettet barne-trygd» en klar økning i barnetrygden for hushold-ninger i nedre del av inntektsfordelingen, se tabell1.49. Det er særlig personer i første desil som harfordel av dette alternativet. For personer i desil-gruppe 5 og oppover faller barnetrygden nestenhelt bort. I tabell 1.50 vises det at «målrettetbarnetrygd» gir en reduksjon i andel barn i hus-holdninger med inntekt under fattigdomsgrensen,

fra dagens nivå på 11,3 prosent (under 60 prosentav medianinntekt) til 9,6 prosent. Inntektsulik-heten, målt ved Gini-koeffisienten, reduseres ogsånoe, fra 0,253 til 0,252.

Forslaget om fortsatt universell barnetrygd ernærmere knyttet til dagens universelle ordning.Skattlegging gjør at barnetrygden blir noe meromfordelende enn ved dagens system, som betyrat ulikheten reduseres noe. Barnefattigdommenreduseres også ved dette alternativet, fra 11,3 til10,7, som er mindre enn for det «målrettede»alternativet. Generell inntektsulikhet (Gini-koeffi-sienten) reduseres imidlertid mer.

Det er ikke gjennomført analyser av effekterpå arbeidstilbudet av disse endringene. Men medhenvisning til resultatene som ble presentert i

Tabell 1.49 Fordelingseffekter av ulike alternativer for inntektsprøving av barnetrygden, husholdninger med barn 0–17 år

Referanse Endring i disponibel inntekt, ekvivalent beløp


inntekt BarnetrygdForslag 1:

«Målrettet barnetrygd«Forslag 2:

«Universell barnetrygd«

Nybarnetrygd

Endring frareferansen

Nybarnetrygd(etter skatt)

Endring frareferansen

1 157 200 13 000 21 000 8 000 18 200 5 200

2 242 100 13 100 14 500 1 400 16 100 3 000

3 283 600 12 100 7 200 -4 900 14 400 2 300

4 316 200 11 400 2 400 -9 000 13 300 1 900

5 345 100 10 700 600 -10 100 12 300 1 600

6 374 000 10 300 200 -10 100 11 700 1 400

7 405 800 9 900 100 -9 800 11 100 1 200

8 446 000 9 600 100 -9 500 10 600 1 000

9 508 700 9 400 100 -9 300 10 100 700

10 767 500 9 500 100 -9 400 10 200 600

Barnetrygd beløp før behovsprøving 0,25 G per barn (+1 barn for enslige) 1,79 x dagens satser

Inntektsgrense, enslige forsørgere 386 000

Inntektsgrense, parhusholdninger 478 000

Fast avkortning pr krone 13,5 øre

Skattlegging Skattlegges som lønn

Samlet offentlige utgifter til barnetrygd, mrd. kr 6,0 16,9


avsnitt 6.2, kan det sies noe kvalitativt om hvilkeeffekter som kan forventes som følge av de toalternativene. Alternativet «universell barne-trygd» vil føre til noe reduksjon i arbeidstilbudet.Anslaget som er mest relevant i den forbindelse erskattlegging i kombinasjon med provenynøytrali-tet, som sier at det gjennomsnittlige arbeidstilbu-det reduseres med om lag 0,7 prosent. Detteresultat følger både av at attraktiviteten ved høyearbeidstider reduseres, og av at det er «inntektsef-fekter» på lavere inntektsnivåer (se tabell 1.49).

Alternativet «målrettet barnetrygd» gir, medstor sikkerhet, klart større reduksjoner i arbeids-tilbudet enn beskatningsalternativet. Alternativ 7 itabell 1.47 er nærmest dette alternativet, selv omeffektene på provenyet er noe forskjellige. Tabell1.47 viser at alternativ 7 gir en reduksjon i arbeids-tilbudet på om lag 1,5 prosent. Det tilsvarer atarbeidstilbudet (totalt) reduseres med bortimot10 000 årsverk. Den reelle budsjettmessige konse-kvensen av dette alternativet må også ta hensyn tilat skatteinntektene reduseres som følge av redu-sert arbeidstilbud. Et enkelt regnestykke kanillustrere betydningen av dette: Dersom vi tarutgangspunkt i en brutto årslønn på 500 000, somgjennomsnittlig beskattes med 27 prosent, betyrdet at det skatteinntektene reduseres med i over-kant av 1,3 mrd. kroner totalt, gitt en årsverksre-duksjon på 10 000.

6.4 Alternativ utforming av engangsstønad ved fødsel

Som beskrevet i tabell 1.16 utgjør engangsstøna-den ved fødsel 46 000 kroner i 2016. Her beskriveseffekter av å øke ytelsen til 1 G (92 576 kroner) og2 G (185 152 kroner), samt gjøre den skatteplik-tig.27 Begge alternativer gir økte utgifter for detoffentlige, og henholdsvis beregnes netto utgifter

å øke med om lag 400 millioner kroner (1 G) ogom lag 1 100 millioner kroner (2 G).

Tabell 1.51 viser hvordan disse endringene for-deler seg på ulike familietyper. Vi ser at det særliger enslige forsørgere som drar nytte av utvidel-sene i ordningen. Som redegjort for i avsnitt 5, erdagens engangsstønad en ytelse som i stor gradgår til enslige forsørgere og innvandrere. Detbetyr at en slik endring har gunstige effekter påinntektsfordelingen. Tabell 1.52 viser at end-ringene særlig gir økt inntekt i den nedre delen avinntektsfordelingen. Når engangsstønaden økestil 2 G, er gevinsten for husholdninger med en 0-åring i desilgruppe 1 på hele 26 prosent av inntek-ten (ekvivalensjustert). Tabellen viser at den gjen-nomsnittlige gevinsten er stor også i desilgruppe2.

6.5 En alternativ foreldrepengeordning

I det følgende ser vi på virkningen av å sette fedre-kvoten til 20 uker, med rett til foreldrepenger uav-hengig av mors opptjening og med en minimum-sytelse på enten 1 G eller 2 G.

En fedrekvote på 20 uker innebærer at forel-drene må ta ut like mye av foreldreperioden, nåren ser bort ifra 3 uker før fødsel og de første 6ukene etter fødsel, som er forbeholdt mor. Dettealternativet innebærer, med andre ord, at 9 ukerrundt fødselen forbeholdes mor, slik som i dag, ogden resterende foreldreperioden på 40 uker (gitt100 % dekningsgrad) deles likt mellom far og mor.Vi har brukt LOTTE-Trygd til å simulere hvordandenne endringen slår ut for kalenderåret 2013.Avgrensningen til et kalenderår betyr at, for defleste foreldre, vil kun en del av foreldrepengepe-rioden være inkludert. Vi har valgt å simulere detslik at alle kvinner som er i en husholdning somfikk foreldrepenger i 2013 (inkludert ikke-gifte),får en andel lik (3+6+20)/49 av de totale dagenesom paret har brukt på å være hjemme i 2013,mens alle menn får en andel lik 20/49. Dette kangi en del spesielle individuelle forløp. Vi tar for

27 Ytelsen kan samtidig omgjøres til en løpende ytelse, sliksom foreldrepengene er, men dette har bagatellmessigebudsjettkonsekvenser.

Tabell 1.50 Ulikhetsmål og andel barn under fattigdomsgrensen ved forslag til endringer i barnetrygden

Andel barn under fattigdomsgrensen

Median-inntekt Gini-koeffisient Def. 1 (50 % av median) Def. 2 (60 % av median)

Referanse (2016) 357 300 0,253 6,1 % 11,3 %

«Målrettet barnetrygd« 351 700 0,252 4,7 % 9,6 %

«Universell barnetrygd« 358 200 0,251 5,5 % 10,7 %


eksempel ikke hensyn til at menn ofte tar sin peri-ode etter at kvinnen har tatt sin. Denne måten åsimulere på bør likevel gi i gjennomsnitt en dek-kende beskrivelse av hvordan endringen slår ut.

Fjerning av aktivitetskravet innebærer at endel menn som i dag ikke har krav på foreldrepen-ger kommer inn under ordningen. Vi antar atdisse menn er i husholdninger som i dag mottarengangsstøtte. Fjerning av aktivitetskravet ersimulert ved at alle ikke-enslige menn som er ihusholdninger som mottar engangsstønad i stedetfor foreldrepenger, tar ut like mange dager med

foreldrepenger som gjennomsnittet av menn ihusholdninger med foreldrepenger.

Tabell 1.53 viser resultatet av disse simulerin-gene. Tabellen er delt mellom de husholdningermed par som mottar foreldrepenger og de somkun mottar engangsstøtte. For husholdningersom mottar foreldrepenger innebærer den alter-native foreldrepengeordningen at mor i gjennom-snitt tar 12 færre dager med foreldrepenger, mensfar i gjennomsnitt tar 12 flere. Dette medfører enøkning i mottatte foreldrepenger på 3 951 kronerper person (7 902 kroner per husholdning). Merk

Tabell 1.51 Endringer i husholdningsinntekt når engangsstønaden økes til 1 G og 2 G og skattlegges. Husholdninger med barn 0 år

Referanse Endring i disponibel inntekt Endring i prosent

HusholdningstypeAntall

husholdDisponibel

inntektEngangs-

stønadAlt.1

(1 G)Alt. 2(2 G)

Alt .1(1 G)

Alt. 2(2 G)

Par med barn 51 000 753 100 5 200 4 500 13 300 0,6 % 1,8 %


1 barn 26 800 719 000 5 100 4 500 13 100 0,6 % 1,8 %

≥2 barn 24 200 790 800 5 300 4 400 13 500 0,6 % 1,7 %


1 barn 21 300 709 200 5 000 4 500 13 100 0,6 % 1,8 %

2 barn 20 000 774 900 4 400 3 800 11 500 0,5 % 1,5 %

≥3 barn 9 700 804 300 7 000 5 700 17 600 0,7 % 2,2 %

Enslig forsørger 4 200 313 000 12 900 10 300 30 900 3,3 % 9,9 %


1 barn 3 100 304 600 11 500 9 300 27 700 3,1 % 9,1 %

≥2 barn 1 000 338 500 17 300 13 300 40 700 3,9 % 12,0 %


1 barn 2 600 288200 12 300 10 000 29 700 3,5 % 10,3 %

2 barn 1 100 349100 12 400 9 700 29 500 2,8 % 8,5 %

≥3 barn 500 362400 17 600 12 800 40 800 3,5 % 11,3 %

Flerfamiliehushold 4 500 988 200 11 800 9 800 27 600 1,0 % 2,8 %


1 barn 3 000 965 700 12 200 10 300 30 200 1,1 % 3,1 %

≥2 barn 1 500 1 033 200 11 000 9 000 27 300 0,9 % 2,6 %


1 barn 2 100 930 100 11 100 9 400 27 600 1,0 % 3,0 %

2 barn 1 500 1 048 200 10 000 8 100 24 500 0,8 % 2,3 %

≥3 barn 900 1 022 400 15 900 13 500 40 200 1,3 % 3,9 %


at dette ikke øker husholdningens samlede inn-tekter, siden foreldrepengene kun erstatter mistetinntekt, men reflekterer økte utgifter for detoffentlige. Husholdningene mottar mer i foreldre-

penger (i gjennomsnitt) enn før, fordi menn i gjen-nomsnitt har høyere inntekt enn kvinner.

I husholdninger der aktivitetskravet ikke antaså være oppfylt, antas det at mannen tar ut 46

Tabell 1.52 Fordelingseffekter av endringer i engangsstønad, økes til 1 G og 2 G og skattlegges. Husholdninger med barn 0 år, ekvivalensjusterte beløp

Referanse Endring i ekvivalent disponibel inntekt Endring i prosent


inntektEngangs-

stønad Alt. 1 (1 G) Alt. 2 (2 G) Alt. 1 (1 G) Alt. 2 (2 G)

1 148 400 10 900 9 900 28 200 6,7 % 19,0 %

2 221 900 7 700 6 300 19 100 2,8 % 8,6 %

3 263 200 3 600 3 100 9 200 1,2 % 3,5 %

4 295 500 2 400 1 900 5 800 0,6 % 2,0 %

5 326 600 1 900 1 500 4 600 0,5 % 1,4 %

6 354 200 1 100 800 2 600 0,2 % 0,7 %

7 385 100 700 500 1 600 0,1 % 0,4 %

8 422 800 600 400 1 400 0,1 % 0,3 %

9 478 800 500 500 1 400 0,1 % 0,3 %

10 669 200 500 400 1 400 0,1 % 0,2 %

1 Par av samme kjønn (55 personer) og enslige som mottar engangsstøtte (2 530) er utelatt. Dette gir 213 504 voksne personersom bor i 112 906 husholdninger med barn som gir rett til foreldrepenger eller engangsstøtte.

2 Merk at gjennomsnittet er per person.

Tabell 1.53 Virkning av å gi fedre en foreldrepengeperiode på 20 uker og rett til foreldrepenger uavhengig av mors opptjening, 20131

Antallpersoner

Antall dagerfør endring,

gj.snitt

Antall dageretter endring,

gj.snitt

Endring iantall dager,

gj.snitt

Endring imottatt

foreldrepenger,gj.snitt

Husholdninger med par som mottar foreldre-penger 188 608 56 56 0 3 9512

Herav kvinner 94 304 79 67 -12 -16 482

Herav menn 94 304 34 46 12 24 385

Husholdninger med par som kun mottar engangs-støtte 12 588 31 0422

Herav kvinner 6 294 0 0 0 0

Herav menn 6 294 0 46 46 62 083

Enslige som mottar foreldrepenger 12 308

Herav kvinner 8 952 98 0 0 0

Herav menn 3 356 51 0 0 0


dager, som er gjennomsnittet for menn i hushold-ninger med foreldrepenger. Dette gir at hushold-ningen mottar i gjennomsnitt 62 083 kroner perhusholdning (31 042 kroner per person) i erstat-ning for tapt inntekt.

Det skjer ingen endringer i antall enslige sommottar foreldrepenger. Alternativet vi ser på inne-bærer også at det innføres en minsteytelse. I våreberegninger kan den være på enten 1 G eller 2 G,fordelt på 49 uker (hvis foreldrene har valgt 100prosent dekning). For kvinner som ikke har retttil foreldrepenger, opprettholder vi minsteytelsen.

Tabell 1.54 viser fordelingen av endring i utbe-talte foreldrepenger, når det rangeres ved ekviva-lensjustert disponibel inntekt. Av tabellen går detfram at endringen i utbetaling stort sett synkermed inntekt (med et lite unntak for desil 6). Utbe-talingen øker når de (absolutte) forskjeller i inn-tektsgrunnlaget mellom fedre og mødre øker ogminker når disse forskjellene reduseres. For desom ikke får minimumsytelsen, forventes det athusholdningenes inntekt før skatt forblir omtrentuendret.28

De tre siste kolonnene i tabell 1.54 viser end-ring i ekvivalensjustert utbetaling ved ny fordelingav dager (inkludert fjerning av aktivitetskravet)der henholdsvis 1) det er ingen minimumsytelse(man får kun kompensert inntektstapet), 2) det eren minimumsytelse på 1 G og 3) det er en mini-mumsytelse på 2 G. En minimumsytelse økerutbetalingen til husholdningene og øker disponi-bel inntekt. Merk at minimumsytelsen her gjelderkun foreldrepenger og er kombinert med en end-ring i fordeling av foreldredager, samt fjerning avaktivitetskravet for å få foreldrepenger. Det ersåledes en annen type reform enn den som er dis-kutert i avsnitt 6.4 (endring av engangsstønaden).

Nettokostnaden for staten (ekstrakostnadenmed å innføre minimumsytelsen etter skatt) blirpå 58 millioner kroner med en minimumsytelse på1 G og på 213 millioner kroner med en minimums-

1 Par av samme kjønn (55 personer) og enslige som mottar engangsstøtte (2 530) er utelatt. Dette gir 213 504 voksne personersom bor i 112 906 husholdninger med barn som gir rett til foreldrepenger eller engangsstønad.

2 For par som allerede mottar foreldrepenger skjer det ikke en endring i inntekt, siden utbetalingen er kompensasjon for tapt inn-tekt.

3 Ikke ekvivalensjustert, før skatt.

Tabell 1.54 Gjennomsnittlig endring i utbetalt foreldrepenger før skatt i desiler. Beregnet ut fra ekvivalensjustert disponibel inntekt etter skatt, 20131

DesilgruppeEkv. justert inn-

tekt etter skatt

Ekv. justert utbe-talte foreldrepen-

ger før skatt

1) Ekv. justertendring i utbeta-

ling før skatt2

2) Med 1 Gsom minimums-

ytelse før skatt

3) Med 2 G somminimumsytelse

før skatt

1 168 828 33 632 11 969 14 452 21 366

2 239 017 48 637 11 789 12 893 17 622

3 274 724 56 258 11 684 12 384 15 809

4 302 191 62 853 10 866 11 371 14 259

5 326 939 67 676 11 449 11 831 14 260

6 351 701 70 405 12 004 12 340 14 602

7 380 057 76 267 11 298 11 582 13 412

8 415 509 79 262 10 575 10 790 12 356

9 468 690 83 326 9 572 9 756 11 094

10 663 767 85 927 8 884 9 047 10 261

I alt 359 143 66 424 11 009 11 644 14 504

Totalt utbetalt3 1 136 mill. 1 206 mill. 1 531 mill.

Ekstrakostnadetter skatt 58 mill. 213 mill.

28 Dersom lønnsinntekten til far er større enn 6G, menslønnsinntekten til mor er lavere enn 6G, vil en økning i farsuttak ved alternativ ordning gi en reduksjon i husholdnin-gens inntekt.


ytelse på 2 G. Selv om virkningen av å omdispo-nere dager mellom foreldre er liten, så innebærerendringen i fordelingen av foreldredager enøkning i utbetalinger fra staten. I tilfellet uten enminimumsytelse, øker utbetalingene med 1 136millioner kroner, for tilfellet med 1 G som minste-ytelse, øker de med 1 205 millioner kroner og med2 G som minsteytelse, øker de med 1 517 millionerkroner.

6.6 Fordelingseffekter av større pakker

Så langt har en behandlet ulike endringer partielt,dvs. vi har diskutert dem hver for seg. I detteavsnittet skal vi se nærmere på hvordan mer sam-mensatte endringer virker totalt. For å gjøre dettetar vi utgangspunkt i to pakker av endringer,«Samlet pakke 1» og «Samlet pakke 2», se Barne-familieutvalgets rapport for mer detaljer om disse«pakkene». Fjerning av kontantstøtten, foreldre-fradraget, fradrag for enslige forsørgere og økt

engangsstønad (2 G) er felles for de to pakkene.«Samlet pakke 1» innebærer fjerning av foreldre-betaling i barnehage, i kombinasjon med å innføreen såkalt «målrettet barnetrygd», mens «Samletpakke 2» innebærer en forsterket universell barne-trygd og fribeløp i foreldrebetalingen i barnehage.Vær oppmerksom på at disse «pakkene» ikke erprovenynøytrale. Blant annet inkluderer de ikkeendringer i foreldrepenger. Årsaken til det er atendringer i foreldrepenger beregnes ved bruk avet annet datagrunnlag (se avsnitt 6.5). Pakkene erdessuten vanskelig å sammenlikne, siden «Samletpakke 2», slik den er representert her, ikke inklu-derer fribeløpet i foreldrebetalingen i barnehager,som er en viktig komponent i dette alternativet.

I tabell 1.55 gis det en samlet oversikt overhusholdningenes totale gevinster og tap ved ulikeendringer i overføringsordningene. Vi ser at det åfjerne barnetrygd, kontantstøtte og særfradragfor enslige forsørgere har særlig negative utslagfor de lavere inntektsdesilene. Gratis barnehage

«Samlet pakke 1» gir en samlet effekt av å fjerne kontantstøtten, fjerne foreldrefradraget, øke engangsstønaden, fjerne skatteklasse2 og fradrag for enslige forsørgere og innføre «målrettet barnetrygd» i istedenfor dagens barnetrygdordning. Det er ikke tatt hen-syn til at en endring i engangsstønaden påvirker hvilke husholdninger som omfattes av behovsprøvd barnetrygd. «Samlet pakke 2»er summen av de samme endringene bortsett fra målrettet barnetrygd og gratis barnehage som er erstattet med «universell barne-trygd».1 Gratis barnehage modelleres som en ekstra inntekt, tilsvarende dagens barnehageutgifter fratrukket stønad til barnetilsyn. Se

avsnitt 5.4

Tabell 1.55 Fordelingseffekter av noen utvalgte endringer (ikke utfyllende liste). Husholdninger med barn 0–17 år, ekvivalente beløp

Referanse Endring i disponibel inntekt, ekvivalent

Desilgruppe

Disponi-bel inn-

tekt

Fjernekon-tant-

støtte

Fjerneforel-

drefra-draget

Økeengangs

stønad(2 G)

Fjerneskattkl.

2 og fra-drag forensligeforsør-

gere

«Mål-rettet

barne-trygd«

Gratisbarne-hage1

Samletpakke 1

«Uni-versellbarne-trygd«

Samletpakke 2

1 157 200 -2 300 -900 3 900 -1 800 8 000 2 800 9 700 5 200 4 000

2 242 100 -2 100 -1 400 1 800 -2 400 1 400 4 900 2 100 3 000 -1 100

3 283 600 -1 600 -1 700 900 -1 800 -4 900 5 800 -3 200 2 300 -1 800

4 316 200 -1 300 -1 800 500 -1 300 -9 000 6 100 -6 800 1 900 -2 000

5 345 100 -1 200 -1 900 400 -1 000 -10 100 6 200 -7 600 1 600 -2 000

6 374 000 -1 000 -1 900 200 -800 -10 100 6 000 -7 600 1 400 -2 100

7 405 800 -800 -1 800 200 -700 -9 800 5 500 -7 400 1 200 -1 900

8 446 000 -700 -1 800 100 -600 -9 500 5 300 -7 200 1 000 -2 000

9 508 700 -700 -1 700 100 -500 -9 300 5 000 -7 200 700 -2 100

10 767 500 -500 -1 700 100 -500 -9 400 4 600 -7 400 600 -1 900

Endring i offentlige utgifter, mrd. kr -1,7 -2,1 1,1 -1,9 -8,4 6,7 -6,2 2,5 -2,1


er til størst fordel for personer i husholdningermed høyere inntekter, mens den nye behovs-prøvde støtteordningen («målrettet barnetrygd»)gir store fordeler til husholdninger i de lavestedesilgruppene. Første desil får hele 9 700 kronerekstra i ekvivalensjustert inntekt per person ved«Samlet pakke 1». «Samlet pakke 2» gir også økteinntekter til personer i desilgruppe 1. I de andredesilgruppene reduseres inntektene ved dettealternativet (men da er ikke fribeløpet i foreldre-betalingen i barnehager tatt med).

I tabell 1.56 oppsummerer vi de sammeendringene i ordningene som i tabell 1.55 medhensyn til barnefattigdom og inntektsulikhet. Viser at å fjerne barnetrygd, kontantstøtte, foreldre-fradrag og særfradrag for enslige forsørgerebidrar til å øke barnefattigdommen. Økt engangs-stønad og gratis barnehage virker i motsatt ret-ning. Den nye målrettede barnetrygden reduse-rer barnefattigdommen til 9,6 prosent. Totaltbetyr dette at «Samlet pakke 1» reduserer andelenbarn under fattigdomsgrensen (definert som 60prosent av median inntekten) fra 11,3 prosent til9,7 prosent. «Samlet pakke 2» gir en liten reduk-sjon i barnefattigdommen, som sannsynligvis villeha vært større dersom en hadde tatt hensyn til fri-beløpet i foreldrebetalingen i barnehager.

7 Avslutning

Hovedformålet med dette vedlegget er å doku-mentere arbeid som er utført for å bistå Barne-familieutvalget i deres arbeid med å utvikle alter-nativer til dagens støtteordninger til barnefami-lier. I dette arbeidet har vi anvendt mikrosimule-ringsmodeller i «LOTTE-systemet». Disse modell-analysene har som formål å gi beskrivelser avhvordan fordelingen av inntekt endres ved denalternative politikken og av om andel barn i hus-holdninger med inntekt under fattigdomsgrensenpåvirkes.

Virkemidlene i familiepolitikken kan grovt settdeles inn i kontantoverføringer, støtte via skatte-systemet og subsidier av tjenester. Videre kanstøtten være basert på universelle eller behovs-prøvde ordninger. Behovsprøvde ordninger kanfor eksempel baseres på forsørgerstatus (ensligeller par) eller være betinget på inntektsnivå.

I det følgende går vi gjennom hovedfunnenefra avsnittene 4, 5 og 6. I avsnitt 4 beskrev vi bar-nefamilienes økonomi mer generelt, før vi i avsnitt5 gikk gjennom hvordan dagens støtteordningerrettes mot barnefamiliene. Avsnitt 6 beskrev nær-mere hva utvalgte endringer koster og hvordan depåvirker fordelingen av inntekt i husholdningene.

Samlet pakke 1 gir en samlet effekt av å fjerne kontantstøtten, fjerne foreldrefradraget, øke engangsstønaden, fjerne skatteklasse 2og fradrag for enslige forsørgere og innføre «målrettet barnetrygd» i istedenfor dagens barnetrygdordning. Det er ikke tatt hensyntil at en endring i engangsstøtten påvirker hvilke husholdninger som omfattes av behovsprøvd barnetrygd. Samlet pakke 2 er sum-men av de samme endringene bortsett fra målrettet barnetrygd og gratis barnehage som er erstattet med «universell barnetrygd».1 Gratis barnehage modelleres som en ekstra inntekt tilsvarende dagens barnehageutgifter fratrukket stønad til barnetilsyn. Se

avsnitt 5.4.

Tabell 1.56 Ulikhetsmål og andel barn under fattigdomsgrensen

Ulikhetsmål Andel barn under fattigdomsgrensen

Median-inntekt Gini-koeffisientDef 1

(50 % av median)Def 2

(60 % av median)

Referanse 2016 357 300 0,253 6,1 % 11,3 %

Fjerne kontantstøtte 356 700 0,253 6,4 % 11,7 %

Fjerne foreldrefradrag 356 200 0,253 6,2 % 11,4 %

Øke engangsstønaden til 2 G 357 500 0,252 5,8 % 10,9 %

Fjerne særfradrag for enslige og skattkl. 2 356 800 0,253 6,4 % 11,8 %

«Målrettet barnetrygd« 351 700 0,252 4,7 % 9,6 %

Gratis barnehage1 360 600 0,252 6,0 % 11,0 %

Samlet pakke 1 353 100 0,252 4,8 % 9,7 %

«Universell barnetrygd» 358 200 0,251 5,5 % 10,7 %

Samlet pakke 2 356 200 0,253 5,8 % 11,2 %


Vi finner at økonomien til barnefamiliene igjennomsnitt er god, med gjennomsnittlige yrkes-inntekter for parhusholdningene på over 1 millionårlig (målt i 2016-kroner), og gjennomsnittlig dis-ponible inntekt på over 860 000 kroner for parmed barn. Husholdninger med barn (0–17 år) hari gjennomsnitt noe høyere husholdningsinntektenn husholdninger uten barn, selv etter at vi juste-rer for husholdningsstørrelse ved bruk av ekviva-lensskala.

Blant husholdningene med barn er det ensligeforsørgere som har den klart laveste ekvivalens-justerte inntekten. I følge datagrunnlaget er detom lag 14 prosent av parhusholdningene derhovedinntektstaker har innvandrerbakgrunn,mens det tilsvarende tallet for enslige forsørgereer på om lag 16 prosent. Når det gjelder utdan-ning, er det 16 prosent av parhusholdningene derhovedinntektstaker har «uoppgitt» eller grunn-skoleutdanning. Det tilsvarende tallet for ensligeforsørgere er på hele 28 prosent. Selv når vi betin-ger på utdanning, ligger inntektene til enslige for-sørgere på mellom 74 til 76 prosent av den ekviva-lensjusterte inntekten for parhusholdninger.

En står i fare for å undervurdere inntektene tilenslige forsørgere fordi bidrag, regulert gjennomprivate bidragsordninger, ikke inngår i datagrunn-laget. For å vurdere betydningen av dette har viberegnet private overføringer mellom foreldresom ikke bor sammen. Disse foreløpige talleneindikerer at mangler i dataene ikke er hovedfor-klaringen på at enslige forsørgere fremstår medlave inntekter. Et tilleggsmoment er at utgiftene tilbarnepass er lavere for enslige forsørgere enn forparhusholdninger gjennom at førstnevnte gruppei større grad mottar støtte til barnetilsyn.

Både for parhusholdninger og enslige forsør-gere er det slik at desto flere barn det er i hus-holdningen, jo lavere er ekvivalensjustert inntekt igjennomsnitt (til tross for at total disponibel inn-tekt er noe høyere i store familier). Husholdnin-ger med flere barn har i tillegg høyere utgifter tilbarnepass.

Den ekvivalensjusterte inntekten til hushold-ninger der hovedinntektstaker har innvandrerbak-grunn fra EU15, Nord-Amerika, Australia og NZer på samme nivå som for befolkningen uten inn-vandrerbakgrunn. Men i husholdninger der hoved-inntektstaker har landbakgrunn fra «Europautenom EU15» eller «øvrige land», er den ekviva-lensjusterte husholdningsinntekten for par påbare rundt 66 prosent av den tilsvarende inntek-ten for parhusholdninger uten innvandrerbak-grunn. Videre ser vi at inntekter i husholdningerder hovedinntektstaker kun har grunnskoleutdan-

ning utgjør 71 prosent av den tilsvarende inntek-ten til husholdninger der hovedinntektstaker harhøyere utdannelse.

I kapittel 5 så vi nærmere på fordelingseffek-tene av de viktigste overføringene − kontantover-føringer, som blant annet barnetrygd, kontant-støtte, engangsstønad og foreldrepenger, støttegjennom skattesystemet (foreldrefradraget) ogsubsidiert barnepass (barnehage). Vi finner atstøtten gjennom barnetrygden er høyere for fami-lier med lav inntekt, fordi ordningen inneholderutvidet barnetrygd til enslige forsørgere og fordien fast sats per barn gir høyere utbetalinger tilfamilier med mange barn. Blant mottakere av kon-tantstøtte er familier med lav utdanning og innvan-drerbakgrunn overrepresentert. Dette gjør atdenne ordningen har en klar lavinntektsprofil.

Størrelsen på skattereduksjon gjennom forel-drefradraget gjenspeiler at utgiftene til barnepasser høyest blant parhusholdninger med høy utdan-ning og høyere inntekt. Enslige forsørgere harrett til stønad til barnetilsyn. I tillegg vil flere ens-lige forsørgere dra fordel av nasjonale modera-sjonsordningene i barnehagene (basert på hus-holdningsinntekt).

Videre finner vi at både brutto foreldrebeta-ling i barnehage og netto foreldrebetaling i barne-hage (fratrukket stønad til barnetilsyn og skatte-reduksjon ved foreldrefradrag) øker med ekviva-lensjustert inntekt. For en parhusholdning med tobarn i aldersgruppen 0–6 år er gjennomsnittligutgifter til barnepass på nærmere 30 000 kr i året,som utgjør rundt 3,5 prosent av disponibel inn-tekt. Gitt at begge barna benytter fulltidplass i bar-nehage, finner vi at gjennomsnittlige utgifter økertil 38 100 kroner. Tilsvarende utgifter kan forven-tes for fulltidsplass på SFO.

Hovedambisjonen her er å redegjøre for effek-ter på inntektsfordeling og arbeidstilbud av alter-native utforminger av overføringsordningene. Ikapittel 6 har vi simulert hvordan alternativ fami-liepolitikk påvirker fordelingen av inntekt. Vi tarsærlig for oss alternative utforminger av barne-trygd, der det vises til alternativer for behovs-prøving, ved å legge barnetrygden inn i skatte-grunnlaget og ved mer eksplisitt å prøve den motinntekt. Vi har blant annet sett nærmere på to for-slag til endringer i barnetrygden som har værtdiskutert i utvalget, karakterisert som «målrettetbarnetrygd» og «universell barnetrygd». Denmålrettede barnetrygden er en inntektsprøvd ord-ning med langt lavere proveny enn dagens ord-ning, mens universell barnetrygd i dette tilfelletinnebærer en kombinasjon av skattlegging av


ytelsen og økte satser, som i sum medfører høy-ere offentlige utgifter enn i dagens system.

Fordelen med behovsprøving av barnetrygdener at en kan øke overføringer til de familiene somantas å trenge det mest. Ulempen med behovs-prøving er at husholdningene selv kan påvirke omde tilfredsstiller kravet for behovsprøving. Mangeav analysene i denne rapporten tar utgangspunkt idirekte fordelingseffekter uten å ta hensyn tilatferdseffekter, men vi har relativt detaljert disku-tert effekter av hvordan arbeidstilbudet ventes åbli påvirket av behovsprøvd barnetrygd. Som for-ventet finner vi at det er en klar trade-off mellomomfordeling og arbeidstilbud. Når barnetrygdenmålrettes mot de fattigste familiene, ser vi også enbetydelig reduksjon i arbeidstilbudet blant barne-familiene.

Vi har også sett nærmere på forslag til alterna-tiv utforminger av engangsstønad ved fødsel, for-eldrepenger og gratis barnehage. I avsnitt 6beskrev vi hvordan enkeltendringer og kombina-sjoner av endringer virker på barnefattigdom oginntektsulikhet.

Referanser

Aasness, J., J. K. Dagsvik og T. O. Thoresen(2007). «The Norwegian Tax-benefit ModelSystem LOTTE». I A. Gupta og A. Harding(red.): Modelling Our Future: Population Age-ing, Health and Aged Care. International Sym-posia in Economic Theory and Econometrics,Vol. 16, Elsevier, 513–518.

Almond, D. og J. Currie (2011). «Human capitaldevelopment before age five». I D. Card og O.Ashenfelter (red.), Handbook of Labor Econo-mics, vol. 4b, Elsevier, 1315–1486.

Andresen, M. E. (2016). Child care for all? Treat-ment effects on test scores under essentialheterogeneity. Manuskript, Universitetet iOslo.

Andresen, M. E. og T. Havnes (2017). Child careand parental labor supply: A new look. Manus-kript, Universitetet i Oslo.

Atkinson, A. B. (2015). Inequality. What can bedone? Harvard University Press.

Bergström, T. og S. Blomquist (1996). The politi-cal economy of subsidized day care. EuropeanJournal of Political Economy, 12, 443–457.

Bernal, R. og M. P. Keane (2010). Quasi-structuralestimation of a model of childcare choices andchild cognitive ability production. Journal ofEconometrics, 156, 164–89.

Bettinger, E., T. Hægeland og M. Rege (2014).Home with mom: The effects of stay-at-home

parents on children’s long-run educationaloutcomes. Journal of Labor Economics, 32,443–467.

Black, S. E., P. J. Devereux, K. V. Løken og K. G.Salvanes (2014). Care or cash? The effect ofchild care subsidies on student performance.The Review of Economics and Statistics, 96,824–837.

Blau, D. (2003). «Child Care Subsidy Programs». IRobert Moffitt (red.): Means-Tested TransferPrograms in the U.S., University of ChicagoPress, 443–516.

Blau, D. og J. Currie (2006). «Pre-school, daycare, and after-school care: Who’s minding thekids?» I E. Hanushek and F. Welch: Handbookof the Economics of Education, vol. 2, Elsevier,1163–1278.

Blomquist, S. og V. Christiansen (1995). Publicprovision of private goods as a redistributivedevice in an optimum income tax model. Scan-dinavian Journal of Economics, 97, 547–567.

Blundell, R. og T. MaCurdy (1999). «Labor Sup-ply: A Review of alternative approaches», i O.Ashenfelter og D. Card (red.): Handbook ofLabor Economics, Vol. 3a, Elsevier, 1559–1695.

Bråten, B., N. Drange, H. Haakestad og K. Telle(2014). Gratis kjernetid i barnehager. Fafo-rap-port 2014:44.

Carneiro, P., K. V. Løken og K. G. Salvanes (2015).A flying start? Long term consequences oftime investments in children in the first year oflife. Journal of Political Economy, 123, 365–412.

Cingano, F. (2014). Trends in income inequalityand its impact on economic growth. OECDSocial, Employment and Migration WorkingPapers No. 163, OECD.

Cools, S., J. H. Fiva og L. J. Kirkebøen (2015).Causal effects of paternity leave on childrenand parents. Scandinavian Journal of Econo-mics, 117, 801–828.

Cunha, F. og J. J. Heckman (2008). Symposium onnoncognitive skills and their development:Formulating, identifying and estimating thetechnology of cognitive and noncognitive skillformation. Journal of Human Resources, 43,738–82.

Dagsvik, J. K., T. Kornstad, Z. Jia og T. O. Thore-sen (2008). LOTTE-Arbeid – en mikrosimule-ringsmodell for arbeidstilbudseffekter. Rapporter2008/11, Statistisk sentralbyrå.


Dagsvik, J. K., Z. Jia, T. Kornstad og T. O. Thore-sen (2014). Theoretical and practical argu-ments for modeling labor supply as a choiceamong latent jobs. Journal of Economic Sur-veys, 28, 134–151.

Dahl, G. B. og L. Lochner (2012). The impact offamily income on child achievement: Evidencefrom the earned income tax credit. AmericanEconomic Review, 102, 1927–1956.

Dahl, G. B., K. V. Løken, M. Mogstad og K. V. Sal-vanes (2017). What is the case for paidmaternity leave? Kommer i The Review of Eco-nomics and Statistics.

Domeij, D. og P. Klein (2012). Should day care besubsidized? Review of Economic Studies, 80,568–595.

Drange, N. og M. Rege (2013). Trapped at home:The effect of mothers’ temporary labor marketexits on their subsequent work career. LabourEconomics, 24, 125–136.

Drange, N. og K. Telle (2015). Promoting integra-tion of immigrants. Effects of free child careon child enrollment and parental employment.Labour Economics, 34, 26–38.

Duvander, A.-Z., T. Lappegård og G. Andersson(2010). Family policy and fertility: Fathers’ andmothers’ use of parental leave and continuedchildbearing in Norway and Sweden. Journalof European Social Policy, 20, 45–57.

Epland, J. og M. I. Kirkeberg (2016). Barnefamili-enes inntekter, formue og gjeld 2004–2014.Rapporter 2016/11, Statistisk sentralbyrå.

Gauthier, A. H. (2007). The impact of family poli-cies on fertility in industrialized countries: areview of the literature. Population Researchand Policy Review, 26, 323–346.

Graafland, J. J. (2000): Childcare subsidies, laboursupply and public finance: An AGE approach.Economic Modelling, 17, 209–246.

Gupta, N. D. og M. Simonsen (2010). Non-cogni-tive child outcomes and universal high qualitychild care. Journal of Public Economics, 94, 30–43.

Hansen, K., B. Lian, R. Nesbakken og T.O. Thore-sen (2008). LOTTE-Skatt – en mikrosimule-ringsmodell for beregning av direkte skatter forpersoner. Rapporter 2008/36, Statistisk sentral-byrå.

Hansen, O. E., A. Hetland og Ø. Sivertstøl (2013).FD-Trygd. Dokumentasjonsrapport. Demo-grafi revidert. 1992–2010. Notater 44/2013,Statistisk sentralbyrå.

Hardoy, I. og P. Schøne (2010). Incentives towork? The impact of a ‘Cash-for-Care’ benefitfor immigrant and native mothers labour mar-ket participation. Labour Economics, 17, 963–974.

Hardoy, I. og P. Schøne (2015). Enticing even hig-her female labor supply: The impact of chea-per day care. Review of Economics of the House-hold, 13, 815–836.

Havnes, T. og M. Mogstad (2011a). Money for not-hing? Universal child care and maternalemployment. Journal of Public Economics, 95,1455–1465.

Havnes, T. og M. Mogstad (2011b). No child leftbehind: Subsidized child care and children’slong-run outcomes. American Economic Jour-nal: Economic Policy, 3, 97–129.

Heckman, J. J., R. Pinto og P. A. Savelyev (2013).Understanding the mechanisms throughwhich an influential early childhood programboosted adult outcomes. American EconomicReview, 103, 1–35.

Heckman, J. J., J. Stixrud og S. Urzua (2006). Theeffects of cognitive and noncognitive abilitieson labor market outcomes and social behavior.Journal of Labor Economics, 24, 411–482.

Herbst, C. M. og E. Tekin (2010). Child Care Sub-sidies and Child Development. Economics ofEducation Review, 29, 618–38.

Holmøy E. og T. O. Thoresen (2013). Grunnlag forvurdering av arbeidstilbudspotensialet i Norgepå lang sikt. Rapporter 9/2013, Statistisk sen-tralbyrå.

Huggett, M., G. Ventura og A. Yaron (2011). Sour-ces of lifetime inequality. American EconomicReview, 101, 2923–2954.

Johnsen, J. J. og K. V. Løken (2015). Nordic familypolicy and maternal employment. Nordic Econ-omic Policy Review, 2/2015, 115–132.

Keilman, N. (2016). «Fødsler og fruktbarhet iNorge». Vedlegg 2 i Meld. St. 24 Familien –ansvar, frihet og valgmuligheter, Barne- oglikestillingsdepartementet.

Kornstad, T. og T. O. Thoresen (2004). Means-testing the child benefit. The Review of Incomeand Wealth, 50, 29–49.

Kornstad, T. og T. O. Thoresen (2006). Effects offamily policy reforms in Norway: Results froma joint labour supply and childcare choicemicrosimulation analysis. Fiscal Studies, 27,339–371.

Kornstad, T. og T. O. Thoresen (2007). A discretechoice model for labor supply and child care.Journal of Population Economics, 20, 781–803.


Kravdal, Ø. (2016). «Not so low fertility in Norway− A result of affluence, liberal values, gender-equality ideals, and the welfare state». I R. R.Rindfuss and M. K. Choe (red.): Low Fertility,Institutions, and their Policies. VariationsAcross Industrialized Countries, Springer, 13–47.

Leridon, H. (2015). The development of fertilitytheories: A multidisciplinary endeavour. Popu-lation-E, 70, 309–348.

Lian, B., L. Midttømme og T. O. Thoresen (2012).Simulering av effekter av endringer i foreldre-betaling i barnehager og skolefritidsordnin-gen. Notater 26/2012, Statistisk Sentralbyrå.

Lian, B., T. E. Vattø og T. O. Thoresen (2017).Dokumentasjon av «LOTTE-Barn» – en regis-terbasert simuleringsmodul for proveny- ogfordelingseffekter av foreldrebetaling i barne-hage. Under utgivelse, Statistisk sentralbyrå.

Lilleås, P. E. og R. N. Johnsson (2001). Foreldre-betaling i kommunale og private barnehager iperioden 1992–2001. Notater 2001/39, Statis-tisk sentralbyrå.

Lundberg, S. J., R. A. Pollak og T. J. Wales (1997).Do Husbands and Wives Pool Their Resour-ces? Evidence from the United Kingdom ChildBenefit, Journal of Human Resources, 32, 463–80.

Lunder, T. E. (2015). Nasjonal satser til privatebarnehager. TF-notat nr. 97/2015, Telemarks-forsking.

Lundholm, M. og H. Ohlsson (1998).Wages, taxesand publicly provided day care. Journal ofPopulation Economics, 11, 185–204.

Lundin, D., E. Mörk og B. Öckert (2008). How farcan reduced childcare prices push femalelabour supply? Labour Economics, 15, 647–659.

Lyngstad, J., R. H. Kitterød og E. H. Nymoen(2014). Bosted og samvær 2002, 2004 og 2012.Endringer i ansvar og omsorg for barna nårmor og far bor hver for seg. Rapporter 2014/2,Statistisk sentralbyrå.Lyngstad, J. og E. H. Nymoen (2006). Økono-

miske velferd blant foreldre som ikke bor sammen.Hvem har best råd? Samfunnspeilet 3/2006, Statis-tisk sentralbyrå.Mankiw, N. G. og M. Weinzierl (2010). The opti-

mal taxation of height: A case study of utilita-rian income redistribution. American Econo-mic Journal: Economic Policy, 2, 155–176.

Milligan, K. og M. Stabile (2011). Do child taxbenefits affect the well-being of children? Evi-dence from Canadian child benefit expansions.American Economic Journal: Economic Policy,3, 175–205.

Naz, G. (2004). The impact of cash-benefit reformon parents’ labour force participation. Journalof Population Economics, 17, 369–383.

OECD (2011). Divided We Stand: Why InequalityKeeps Rising. OECD Publishing.

Okun, A. M. (1975). Equality and Efficiency: TheBig Tradeoff. The Brookings Institution.

Ostry, J. D. A. Berg og C. G. Tsangarides (2014).Redistribution, inequality and growth. IMFStaff Discussion Note, SDN/14/02, IMF.

Piketty, T. (2013). Capital in the 21th Century. Har-vard University Press.

Rege, M. og I. F. Solli (2013). The impact ofpaternity leave on fathers’ future earnings.Demography, 50, 2255–2277.

Rindfuss, R. R., D. K. Guilkey, S. P. Morgan og Ø.Kravdal (2010). Child care availability and fer-tility in Norway. Population and DevelopmentReview, 36, 725–748.

Rindfuss R. R., D. K. Guilkey, S. P. Morgan, Ø.Kravdal og K. B. Guzzo (2007). Child care avai-lability and first-birth timing in Norway. Demo-graphy, 44, 345–372.

Rosen, S. (1997). «Public employment, taxes andthe welfare state in Sweden». I R. B. Freeman,R. Topel og B. Swedenborg (red.): The WelfareState in Transition: Reforming the SwedishModel, The University of Chicago Press, 79–108.

Rønneberg, L. T. S. (2015). Undersøking om forel-drebetaling i barnehagar, januar 2015. Rappor-ter 2015/30, SSB.

Rønsen M. (2009). Long-term effects of cash forchildcare on mothers’ labour supply. Labour,23, 507–533.

Schøne, P. (2004). Labour supply response to acash-for-care subsidy. Journal of PopulationEconomics, 17, 702–727.

Stiglitz, J. E. (2012). The Prize of Inequality, W.W.Norton & Company Inc.

Thoresen, T. O., E. E. Bø, E. Fjærli og E. Halvor-sen (2012). A suggestion for evaluating theredistributional effects of tax changes: With anapplication to the 2006 Norwegian tax reform.Public Finance Review, 40, 303–338.

Thoresen, T. O. og T. E. Vattø (2015). Validation ofthe discrete choice labor supply model by met-hods of the New Tax Responsiveness litera-ture, Labour Economics, 37, 38–53.

Thoresen, T. O. og T. E. Vattø (2017). An up-to-date joint labor supply and child care choicemodel. Foreløpig notat, Statistisk sentralbyrå.


Vike, S. F. (2016). Barne- og familiepolitikkensinnvirkning på inntekten til familier med barn.Masteroppgave i samfunnsøkonomi, Universi-tetet i Oslo.

Zachrisson, H. D. og E. Dearing (2015). Familyincome dynamics, early childhood educationand care, and early child behavior problems inNorway. Child Development, 86, 425–440.

Aaberge, R. og A. Langørgen (2006). Measuringthe benefits from public services: The effectsof local government spending on the distribu-tion of income in Norway. Review of Incomeand Wealth, 52, 61–83.

Aassve, A. og T. Lappegård (2009). Childcare cashbenefit and fertility timing in Norway. Euro-pean Journal of Population, 25, 67–88.

Aassve, A. og T. Lappegård (2010). Cash benefitpolicy and childbearing decisions in Norway.Marriage and Family Review, 46, 146–169.

Norges offentlige utredninger 2017

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Markeder for finansielle instrumenter Finansdepartementet

2. Integrasjon og tillit Justis- og beredskapsdepartementet

3. Folketrygdens ytelser til etterlatte Arbeids- og sosialdepartementet

4. Delingsøkonomien Finansdepartementet

5. En påtalemyndighet for fremtiden Justis- og beredskapsdepartementet

6. Offentlig støtte til barnefamiliene Barne- og likestillingsdepartementet

Norges offentlige utredninger2016

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2016: 1 ArbeidstidsutvalgetNOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2016: 16 Ny barnevernslovNOU 2016: 17 På lik linje

Finansdepartementet:NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapporteringNOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomiNOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatterettenNOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om

årsberetning mv.NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekkNOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens pensjonsfond

utlandNOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering

i banksektorenNOU 2016: 27 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansiering II

Forsvarsdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2016: 25 Organisering og styring av

spesialisthelsetjenesten

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar

– voldsskadeerstatningNOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene

i bustadoppføringslovaNOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2016: 4 Ny kommunelovNOU 2016: 18 Hjertespråket

Kulturdepartementet:NOU 2016: 12 Ideell opprydding

Kunnskapsdepartementet:NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning

for individ og samfunnNOU 2016: 14 Mer å hente

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2016: 21 StiftelseslovenNOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskapingNOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem

Utenriksdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014

NOU

07 PRINTMEDIA – 2041 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Offentlig støtte til barnefamiliene

Norges offentlige utredninger 2017: 6

NO

U 2

01

7: 6

O

ffentlig støtte til barnefamiliene

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: w w w. pub likasj oner. de p.no E-post: publikasjo nsbestilli ng@dss .dep.noTelefon: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: w ww. fa g bok forla get . no/offpub E-post: offp ub@fa gbokforla get.n o Telefon: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige på w w w . reg jerin g en.n o

Trykk: 07 PrintMedia AS – 03/2017

Question 2Attached

1

EKSAMEN ECON3010/3010B – 16.05.2017

VEDLEGG TIL OPPGAVE 2

Artikkel fra E24.no, publisert 19.08.2012 av Tom Staavi (sjefredaktør i Dine Penger)

- Bekjemp svart arbeid, innfør fradrag! TOM STAAVI KOMMENTERER: Venstresiden i Norge er mer redd for at noen få rike skal få et ekstra skattefradrag enn at vi som samfunn bekjemper svart arbeid. Det er et underlig standpunkt.

Fradrag for oppussing: I Sverige får man fradrag i selvangivelsen for oppussing. Det har vært med på å senke svart arbeid betraktelig. ILLUSTRASJONSFOTO: TARAL JANSEN DINE PENGER

Skatteverket, den svenske motsatsen til vår hjemlige Skatteetat, publiserte i går en undersøkelse som

viste oppsiktsvekkende endringer i det svenske folks holdninger til svart arbeid. Siden 2006 har

andelen som tar avstand fra svart arbeid økt med 50 prosent i Sverige.

I 2006 sa halve det svenske folk at de tok avstand fra svart arbeid. Nå er det tre av fire som sier det

samme (74 prosent). Undersøkelsen viser også at færre kan tenke seg å jobbe svart. Det er særlig

blant de som driver små og egne foretak at svart arbeid er blitt mindre attraktivt.

Dessuten, svenskene rapporterer at de kjenner færre nå som enten jobber svart eller kjøper svart

arbeid, enn de gjorde i 2006.

Bare 6 prosent av svenskene synes det er ok å jobbe svart, og en like liten andel ville undra seg skatt

hvis de fikk mulighet. I 2006 var det 14 prosent som i undersøkelsen sa at de ville gjort det samme.

2

Nå er det selvfølgelig slik at hva folk sier, ikke nødvendigvis speiler det folk gjør. Også i norske

undersøkelser er det trolig langt flere som sier at de er motstandere av svart arbeid, men ivrige

kjøpere av det.

Men så vidt jeg har kunnet registrere, har vi i Norge ikke hatt en lignende holdningsbedring på dette

feltet som de kan vise til i Sverige.

Undersøkelsens mest interessante absolutte tall, gjelder de som sier de kjenner noen som har brukt

svart arbeid. Den har i Sverige gått ned fra 38 prosent i 2006 til 24 prosent i dag. For å være ærlig, jeg

tror andelen i Norge er nærmere 100 prosent.

Jeg tror de fleste av oss vil slite mer for å finne folk som ikke har kjøpt svarte tjenester i vår

vennekrets, enn de som har gjort det.

Svenskene har med andre ord uten tvil endret folks holdninger og trolig også redusert omfanget av

svart arbeid kraftig.

En viktig forklaring på denne positive utviklingen er ROT og RUT fradragene, sier Ingemar Hansson

generaldirektør i Skatteverket i en pressemelding. I Sverige har man nemlig innført skattefradrag for

kjøp av tjenester i hjemmet.

Der kjent som RUT (Rengöring, Underhåll, Tvätt) og ROT (Reparation, Ombyggnad, Tillbyggnad).

Fradraget fungerer slik at den som kjøper en tjeneste som nevnt, får et fradrag som reduserer

regningen på betalingstidspunktet. Den som utfører tjenesten kan kreve det samme beløpet

tilbakebetalt av skattemyndighetene.

Fradraget har, ifølge et innslag i Sveriges Radio i går, også hatt en annen og meget positiv effekt. Det

fører til betydelig bedre integrering av innvandrere. Mange av dem som kommer til Norge eller

Sverige må ta til takke med jobber der kravene til språk og utdanning ikke er høyest. Vaskehjelp i

folks hjem er et slikt eksempel.

Utføres slike tjenester svart, har man naturligvis intet regulert arbeidsforhold med arbeidsgiver og

kolleger. Når slike jobber blir ordinært hvite, følger det med en betydelig integrering i form av sosial

kontakt på en arbeidsplass samt det faktum at man bidrar med inntekter til et samfunn man derfor i

større grad føler seg som en del av.

Jeg kan vanskelig tenke meg et mer treffsikkert virkemiddel for å redusere omfanget av svart arbeid,

samt å bygge en mer positiv holdning til skattesystemet, enn å innføre et skattefradrag for arbeid i

hjemmet. Det er på disse områdene de aller fleste har tilgang til svarte tjenester, og det er derfor

innenfor dette området man finner den største produksjonen av dem.

Her har vi en fantastisk mulighet til å kopiere en suksess i Sverige. Og sannsynligvis vil ikke engang

staten tape på det.

– Vi kan ikke dokumentere det, men jeg vil gjette på at staten har tjent på ROT og RUT fradragene,

sier Jan-Erik Bäckman, sjef for analyseavdelingen i Skatteverket til Dine Penger. Det er selvfølgelig

uhyre vanskelig å måle den svarte sektoren, og derfor er det selvfølgelig like vanskelig å finne ut om

den endrer seg over tid og hvorfor.

3

Men Jan-Erik Bäckman gir Dine Penger to tall som kan være en indikasjon.

– I løpet av de 10 årene disse fradragene har eksistert, har staten måttet betale ut samlet 14

milliarder svenske kroner. Tidligere har vi, sier Bäckman, estimert at staten taper om lag 60

milliarder årlig på den svarte sektoren.

Det skal med andre ord ikke så mye fantasi til å tenke seg at et fradrag som endrer et folks aksept og

bruk av svart arbeid, har spist seg kraftig inn på det enorme tapet den svarte sektoren påfører staten

årlig. Og kanskje til og med så mye at staten tjener på det.

I Norge har diskusjonen rundt dette stort sett stoppet opp fordi norsk venstreside er livredde for,

som de sier, «å gi de rike skattelette». Forrige gang dette ble en diskusjon, omtalte venstresiden

dette som «et skattefradrag til vestkanten for puss av sølvtøy».

Det er når man faller ned på et slikt latterlig lavt nivå i ordskiftet, at tilliten til politikerne svinner som

dugg for solen.

Nettopp tillit er det viktige ordet her. Tillit til skattesystemet.

Særlig Hellas har vist oss hvor viktig det er at landets skattesystem har tillit. Nest etter korrupsjon, er

det lite annet som kan bryte ned et sivilt samfunn mer enn at folket til slutt gir blaffen i å innlemme

statsapparatet i sine økonomiske transaksjoner.

Ikke bare vil skatteunndragelse føre til mindre penger for å løse et storsamfunns utfordringer, for

eksempel å bekjempe kriminalitet, men motstanden mot å betale en fornuftig skatt innebærer også

en implisitt mistenksomhet til storsamfunnet eller rett og slett en personlig grådighet.

Begge deler er vanskelig forenlig med å lage et effektivt og velfungerende samfunn. Det å skape tillit

til og oppslutning om skattesystemet, er derfor en av politikernes aller viktigste oppgaver.

Et eventuelt norsk fradrag har nå rik erfaring fra Sverige å høste fra, men det må tilpasses det norske

systemet og den norske økonomien. Det krever at politikerne må vise vilje til å ønske å gjøre noe

med den svarte sektoren.

Inntil nå har vi i Norge stort sett konsentrert oss om «holdningskampanjer» og produksjon av nye

nettsider som Handlehvitt.no. Samtidig gir folk flest blaffen og kjøper svart arbeid så fort sjansen byr

seg.

EKSAMEN ECON3010/3010B – 16.05.2017

VEDLEGG TIL OPPGAVE 2

- Effektivt mot svart arbeid

Publisert 11.10.2016 på NHO Service.no

- Skattefradag for tjenester i hjemmet er effektivt mot svart arbeid, skriver Anne-Cecilie

Kaltenborn i Dagbladet.

Innlegget er som følger

Skattefradag for tjenester i hjemmet har i vårt naboland Sverige bidratt til å rydde opp

i et ganske lurvete og nærmest helsvart marked.

«Vi må sammen jobbe for at nordmenn endrer holdning og takker nei til tilbud om svart

arbeid», skriver stortingsrepresentant Bente Stein Mathisen (H) i Dagbladet 4. oktober.

Jeg er helt enig. Hun nevner flere gode tiltak fra regjeringens side for å bekjempe sosial

dumping og arbeidslivskriminalitet. Her samarbeider også partene i arbeidslivet tett med

regjeringen.

Mathisen nevner imidlertid ikke et virkemiddel vi vet har hatt god effekt i våre nordiske

naboland. Skattefradrag for tjenester i hjemmet har bidratt effektivt til å rydde opp i et ganske

lurvete og nærmest helsvart marked for tjenester i hjemmet.

Siden skattefradraget for tjenester i hjemmet (typisk renhold, barnepass og enklere

servicetjenester) ble innført i Sverige i 2007 har det blitt registrert rundt 20.000 bedrifter for

denne typen tjenester.

Svarte bedrifter har blitt hvite, og de ansatte har fått de rettighetene som hører med i et

regulert og legalt arbeidsmarked. I tillegg har statens inntekter fra skatter og avgifter økt mer

enn utgiftene knyttet til skattereduksjon.

Kundene får også rettigheter og følgelig økt trygghet. Det er også forskning fra Sverige som

viser at ordningen med skattefradrag har bidratt til økt skattemoral i befolkningen. Dette er

med andre ord en ordning som bare har vinnere.

Jeg håper Mathisen vil ta med denne type vellykkede ordninger fra våre naboland i

vurderingen av effektive tiltak mot arbeidslivskriminalitet.

Anne-Cecilie Kaltenborn, adm. dir. NHO Service

informasjon om eksamen universitetet i oslo …

Documents