1997년 말 융 기를 계기로 한국의 융감독 체계는 통합감독체계를 채택하는 등 제도 으로 개

되었다. 그러나 여 히 료조직( 융감독 원회)이 감독을 장하며 정부의 경제정책 부처(재경부)

가 감 의 감독정책에 계속 향력을 행사하고 있어서, 융 기 이후에도 감독 운 방식은 이 과

다르지 않다. 이 은 감독의 지배구조를 융감독 기구의 독립성과 책임성 개념을 심으로 논의한

후, 융 기 이 의 종합 융회사 부실화와 융 기 이후의 신용카드회사 부실화를 감독 지배구조

의 에서 각각 분석한다. 그럼으로써 두 사건 모두 료조직에 의한 감독부실 탓에 비롯되었다는

사실을 밝힌다. 그리고 이러한 감독부실은 선진국과는 구분되는 한국 료조직의 특징 - “순환보직

인사교류의 원칙”과 “불투명성․폐쇄성․경직성” - 이 감독당국( 융감독 원회․ 융감독원)의

독립성 책임성을 훼손하는 구조 한계로 작용한 데에 기인한다는 을 설명한다. 이들 특징의 근

에는 한국 료조직 특유의 문화 ․인지 속성이 자리 잡고 있다. 이 은 감독 료조직에 한

안으로서 민간조직에 의한 감독을 제안하고 그 논리 근거를 밝힌다. 한국 료조직의 속성 특

징 자체를 단기간에 개 하는 일은 사실상 불가능하다. 그 다고 이들 속성과 특징을 그 로 놓아둔

채 새로운 제도의 도입을 통해 료조직의 감독운 방식을 바로잡기도 쉽지 않다. 그래서 민간조직

에 의한 감독이 료감독에 한 유효한 안이 된다. 한국의 행 감독당국은 독립성․책임성 장치

가 효과 으로 고안, 부과된 단일 민간기구로 거듭나야 한다. 한편, 선진국에서는 정치문화의 투명성

등 기본 인 라가 확립된 덕분에 료조직이 감독을 수행해도 별다른 문제가 없을 수 있다. 이 은

감독체계개편에 한 감사원과 정부 신지방분권 원회의 결론도 각각 비 으로 검토한다.

JEL 분류번호: G20, G38, O17

핵심주제어: 감독 지배구조, 감독의 독립성과 책임성, 민간조직 v. 료조직, 감독체계 개

편, 한국 료조직의 속성과 특징

한국의 료조직과 융감독*

김홍범**

* 이 논문의 기 버션은 경 ․재무 련 5개 학회 주최 2004년도 춘계 공동학술연구발표

회(2004.5.21), 경상 학교 경 경제세미나(2005.7.7), 그리고 서울 학교 융연구회

(2005.7.9)에서 발표되었다. 각 세미나에서 유익한 논평을 주신 참석자들에게 감사드린다.

그리고 이 의 작성과정에서 유익한 자료를 제공해주신 한국 감독당국의 여러 분과, 특

히 이 의 IV장을 작성하는데 귀 한 정보를 제공해주신 노르딕 3국 감독당국의 여러

분 - 노르웨이의 Ms. Nina Moss, 덴마크의 Ms. Maria Steffensen, 그리고 스웨덴의 Mr.

Johan Altersen - 에게도, 감사드린다. 이 논문은 2003년도 경상 학교 발 기 재단 학술

연구조성비에 의하여 연구되었다.

** 경상 학교 사회 경제학과, Tel. (055) 751-5747, Email. hbkim@gsnu.ac.kr

목 차

I. 서론

II. 융감독기구의 지배구조론: 독립성과 책임성을 심으로

III. 료조직에 의한 한국의 융감독

1. 융 기 이 의 종합 융회사 감독

2. 융 기 이후의 신용카드회사 감독

3. 료조직에 의한 한국의 융감독: 문제의 진단과 안

IV. 료조직에 의한 노르딕 3국의 융감독

1. 통합감독체계와 감독의 지배구조

2. 노르웨이․덴마크․스웨덴의 통합감독체계: 지배구조 비교와 시사

V. 최근 융감독체계 개편논의의 귀결: 비 검토

1. 감사원의 시각과 문제

2. 정부 신지방분권 원회의 시각과 문제

VI. 결론

[보론] 한국 융감독 료의 재직기간 분석 - 융감독 원회․증권선물 원회

를 심으로 -

참고문헌

- 1 -

I. 서론

경제 기 직후 던 1998년 반 이후 2002년 반까지 약 4년 동안 한국 거시경

제정책의 기조는 민간소비와 건설경기에 을 둔 강력한 경기부양이었다. 그러나

그 부작용으로 기야 신용카드회사 가계 부실이 래되었고 여기에 불황까지

겹치면서, 지난 수년간 한국 경제는 늘어만 가는 신용불량자와 높은 연체율 등으로

시달려왔다. 그런 가운데, 2003년 3월에는 신용카드회사 부실에 한 우려를 반 한

융시장 불안이, 2003년 11월～2004년 1월에는 LG카드 기가, 각각 발발했었다.

신용카드회사의 높은 연체율을 감안하면 아직도 경 정상화에는 많은 시간이 필요

하다는 분석이 일반 이나, 그동안 구조조정이 가시 으로 진행되면서 2004년 후반

부터는 카드사의 수익성과 건 성이 개선되고 있다( 융감독원 2005b․2005c; 한국

은행 2004a․2004b․2005; 경제연구원 2005). 이에 따라 신용카드회사의 부실이

융불안을 다시 래할 가능성은 낮아진 것으로 보인다(한국은행 2004a).

사실, 신용카드회사 부실은 궁극 으로 신용카드회사에 한 감독 부실에 기인한

다(김홍범 2004d․2004e). 이 감독실패로 인해 우리 경제가 지난 수년 동안 감내해

야 했던 암울한 고통의 기억은 시간이 지나면서 차츰 잊 질 것이다. 그러나 정말

요한 것은 이 감독 부실이 왜 래되었는지 - 혹시 감독체계의 구조 결함에 따

른 기능 장애 탓이 아니었는지 - 따져보는 일이다. 김홍범(2004d․2004e)에 따르면

이번 카드감독 부실은 한국 감독체계의 구조 문제 - 융시스템 련 공공기

간 실질 력 견제의 실종 - 를 나라하게 보여 사건이다. 우려한 로,

행 감독의 운 방식(supervisory modus operandi)에는 문제가 있고 이를 개선하려

면 감독체계 개편이 요구된다는 것이다.

그 다면 한국의 융부문은 카드사태가 남긴 이와 같은 교훈을 과연 제 로 소

화해냈는가? 안타깝게도, 그 지 않다. 카드사태 이후 감독체계 개편론이 제기

된 후 약 1년 동안이나 지속되었지만 정작 공청회도 한 번 열리지 않고1) 있다가

1) 2003년 3월 카드사태가 발생한 후, 그해 8월부터 언론과 학계, 시민단체가 감독체계 개편을 강력하게 주장하고

나섰다. 감독개편론이 사회 주목을 받게 되자 이해당사자인 재정경제부, 융감독 원회, 융감독원이 각기 독

자 인 개편안을 작성하는 등 워게임과도 같은 양태로 그 내용이 언론( 를 들면, 동아일보 2004a)에 공개되기도

했다. 한 감사원은 LG카드 기(2003.11)를 계기로 재경부․ 감 ․ 감원에 한 특별감사를 실시하여 2004년

- 2 -

2004년 여름 통령 직속 정부 신지방분권 원회(2004a․2004b)가 행 감독구조

를 그 로 유지하되 재경부․ 감 ․ 감원 간 기능을 조정하는 선에서 사안을 매

듭짓기로 결정했기 때문이다. 이로써 모든 개편 논의는 일거에 흐지부지되었고 한

국의 잘못된 감독 운 방식이 실질 으로 개선될 여지는 멀리 사라졌다. 감독개편

론이 갖는 정책 성을 감안할 때 이와 같은 논의 단은 앞으로 한국의 융

안정에 심각한 부담으로 작용할 가능성이 크다.

지난 1997년 말 과감한 융개 을 통해 한국에도 통합 융감독체계가 도입되었

지만, 감독의 운 방식은 기 이 과 다를 바 없다(Kim and Lee 2004). 당시의

융개 은 “재정, 융 등 모든 정책수단이 집 ... [된 구( ) 재정경제원에 해]

정부 내 견제와 균형이 미흡”했었다는 기본 인식에서 출발했었다(재정경제부 2003;

[ ] 안은 자 첨기). 그리하여, 재정경제원으로 집 되었던 통화정책기능과 융감

독기능 등 정책권한이 여러 공공기 으로 분산되는 가운데 한국은행의 은행감독권

도 신설 융감독 원회로 이 되었다. 이로써 한국의 융부문을 장하는 공공정

책시스템은 재정경제부․통합감독당국(의결기 인 융감독 원회와 집행기 인

융감독원)․한국은행을 축으로 하는 기능별 분업구조로 재편되었다. 이러한 분업구

조의 원활한 작동은 련 공공기 사이의 수평 ․기능 력 견제를 제로

한다. 하지만 이들 간에는 그러한 력과 견제 계 신, 보유 권한의 크기와 강도

에 따른 수직 ․권 계질서가 곧 자리 잡게 되었다(김홍범 2004d․2004e).

융감독 원회 내부의 원회 보조 공무원조직이 감 출범 3년 만인 2001년 2월

감독정책기능을 갖춘 료조직으로2) 변질되기까지 일련의 사건은3) 이와 같은 기능

7월 감독체계의 장․단기 개편방안도 나름 로 제시하 다. 그런데 이 모든 논의가 약 1년 동안 각기 산발 으로

만 이루어졌을 뿐, 국민 합의를 이루기 한 공론화 과정 - 컨 , 이해당사자, 조정자(감사원과 정부 신지방

분권 원회), 학계와 시민단체, 그리고 업계와 소비자 등 각계를 망라한 공청회 개최 등 - 은 없었다.

2) 원래 ‘ 료제(bureaucracy)’는 정부 료제(government bureaucracy)와 기업 료제(business bureaucracy)로 구분

된다(Olson 1987). 그러나 박동서(1994)의 『한국의 료권』, 박천오․박경효(1996)의 『한국 료제의 이해 - 상

과 변화-』, 그리고 정승건(2004)의 『한국 료제』 등에서 알 수 있듯이 한국의 행정학 문헌에서는 ‘ 료제’ 는

‘ 료권’에서의 ‘ 료’가 행정기 의 료를 지칭하는 것으로 리 받아들여진다. 이러한 행정학계의 행에 따라

이 의 ‘ 료조직’은 ‘행정부 료조직’ 는 ‘정부기구’(이 때의 정부는 행정부를 지칭하는 좁은 의미임)를 가리킨

다. 한편 이 의 곳곳에서 ‘공무원’보다는 ‘ 료’라는 용어를 주로 사용하는 이유는, ‘공무원’과는 달리 ‘ 료’가 “부

정 어감(negativism)”(Olson 1987, p.296)을 강하게 내포하고 있고 민주국가에서 “행정조직 안 에서 발생되는 정

치 상”과 유 한 “정치권력 의미를 강하게 함축”(박천오․박경효 1996, pp.13-14)한다는 에서 이 의 핵

심 시각 - 한국의 ‘ 료조직’이 융감독을 담당하기에는 부 한 속성 특징을 갖는다는 사실 - 에 히

부합한다고 보았기 때문이다.

3) 1997년 말 제정된 「 융감독기구의 설립 등에 한 법률」에는 최소 인원의 공무원 조직(사무국)을 감 소

- 3 -

별 분업구조의 왜곡에 큰 몫을 담당하 다. 이로써 한국의 융감독은 겉으로만 분

업구조를 유지한 채 실제로는 재정경제원이 융감독을 장하던 상태로 복귀

하 다. 이는 감독체계의 비정상 가동이 어도 2001년 부터는 본격화되었음을

의미한다(김홍범 2004d․2004e).

재, 법률 제․개정권을 보유한 재정경제부( 료조직)는 법률 해석권까지 행사하

면서 감독정책에 일상 으로 개입해오고 있다(IMF 2003). 이는 감독당국의 감독정

책이 재경부의 경제정책에 종속되는 상, 즉 재경부의 정책지배(policy dominance)

를 래한다. 감 ( 료조직인 사무국 포함) 한 권한과 서열이 앞서는 재경부에

거의 묵종해오고 있다. 이런 문제 은, 고도의 독립성과 책임성이 요구되는 융감

독 책무를 맡기에 한국의 료조직이 합하지 않은 구조 속성과 특징을 갖고 있

는데서 근본 으로 비롯된 것이다(김홍범 2004d․2004e). 이와 같은 감독의 기 구

조(institutional structure of supervision)4) 하에서 융감독이 제 로 될 리가 없고,

따라서 융안정을 한 건 한 융 행도 정착되기 어렵다.5) 게다가 정부(감사원

속으로 설치는 하되, 그 업무를 비감독 행정사무 보조기능 - 즉 융감독 원회(9인 행정 원회)의 산․회계

의사 리기능 - 으로만 한정했었다. 그러나 구 재경원( 는 재경부) 출신 료로 구성된 이 사무국 조직은 이후 일

련의 기능 규모의 확 재생산 과정 - 구체 으로, 감 조직 운 규칙 개정(1998.11); 정부조직법 부칙 개정,

감 직제 제정, 감 조직운 규칙 폐지(1999.5); 감 직제 개정(1999.12, 2001.2, 2002.2) - 을 통해 하나

의 간 감독기구로 변형되었고, 원래의 융감독 원회(의사결정기구로서의 9인 행정 원회)와 융감독원(집행기

구) 사이를 비집고 들어와 강력한 감독정책권한을 행사하게 되었다. 특히 2001년 2월의 직제개정은, 감 내 사

무국의 료조직을 1실 2국 6과와 공보담당 을 둔 61명의 감독정책기구로 공식화했다는 에서 요한 의미를 갖

는다(이후 2002년 2월 직제개정으로 사무국 인원은 70명으로 재차 확 됨). 이와 같은 일련의 과정을 통해 감독당

국에 한 재경부의 향력은 확고하게 구조화되었다(김홍범 2002). 사무국의 변형․확 과정에 해서는 융감독

원 직원 비상 책 원회(2004), 김 식․윤석헌(2005)과 김홍범(2002)을 참조하기 바란다.

4) Llewellyn(2003, p.2)에 따르면 “ 융규제의 기 구조(institutional structure of financial regulation)란 ... 융기

시장을 장하는 기구들의 수효와 구조(number and structure of agencies)를 의미하[며,] ... 여기에는 이 분

야[규제감독분야]에서의 앙은행의 역할이 포함된다”([ ] 안은 자 첨기). 이 에서는 원칙 으로 규제(financial

regulation)와 감독(financial supervision)을 따로 구분하지 않고 ‘ 융감독’을 의로 이해하여 ‘ 융규제감독

(financial regulation and supervision)’과 동일한 의미로 사용하기로 한다(단, 문맥상 ‘감독’을 ‘규제’와 구분하여

의로 이해해야 할 경우에는 이를 따로 명기하기로 함). 그래서 Llewellyn이 말하는 ‘ 융규제의 기 구조’를 이

에서는 ‘감독의 기 구조’로 부르기로 한다. 감독의 기 구조론은 “특정 기 구조 하에서 규제감독을 운 하는 것

이 규제감독이 그 목 을 달성하는 효율성에 향을 주는” 것으로 제하고(Llewellyn 2003) 그러한 최 기 구

조가 무엇인지, 어떻게 그 구조가 운 되어야 하는지 등을 논의한다. Llewellyn(2003)의 감독 기 구조론은 감독

지배구조(regulatory governance) 가운데 특히 하드웨어 측면을 강조하는 시각으로 해석할 수 있다. 최근

IMF/World Bank와 같은 국제기구를 심으로 (감독의 기 구조를 포함하여) 감독 지배구조에 한 활발한 이론

․실증 논의가 진행 이다. 를 들면, Das and Quintyn(2002), Hüpkes, et al.(2005), Quintyn and

Taylor(2002) 등은 융감독기구의 독립성 책임성에 을 맞추어 감독 지배구조 논의를 이론화하는데 기여했

으며, Das, et al.(2004)은 감독 지배구조가 융시스템의 건 성에 한 향을 미친다는 을 실증 으로 보

다. 이 에서는 한국의 융감독체계 개편이라는 맥락 속에서 감독의 지배구조 특히 기 구조에 논의를 집 한다.

5) Das, et al.(2004, p.13)은 “지배구조 연계(governance nexus)”라는 개념을 강조한다. 이는 공공부문 지배구조 →

감독기구 지배구조 → 융기업 지배구조 → 실물기업 지배구조의 방향으로 지배구조 행이 연쇄 으로 향을

미치게 된다는 시각이다. 이러한 시각은 감독의 기 구조가 제 로 확립되지 않으면 융안정에 이 된다는 이

의 입장을 지지한다.

- 4 -

2004a․2004b)나 청와 (정부 신 2004a․2004b)의 개편안을 볼 때, 료조직에

의한 융감독이 지 보다 더욱 강화된 형태로 자리 잡을 것 같다는 우려를 하지

않을 수 없다. 지난 2000년 가을부터 2001년 까지 진행되었던 과거 감독개편론의

귀결을 생각해보아도 이러한 우려에는 근거가 있다.6) 따라서 앞으로도 카드사태를

래한 것과 동일한 패턴의 감독 부실이 반복될 가능성이 크다.7)

이 은 바로 이러한 우려에서 작성되었다. 이 은 융감독당국을 료조직으

로 할 것인가 아니면 민간조직으로 할 것인가의 문제가 한국 감독체계개편 논의의

핵심이며,8) 감독당국의 단일 민간기구화가9) 개편의 기본 틀로 정립되어야 한다고

단한다. 이러한 시각은 감독의 기 구조 는 지배구조(regulatory governance)라

는 에서 요하다. 나아가 이 의 문제의식은, 통화정책 말고도 더 많은 공공

정책분야에서 정치성을 이고 문성을 높이는 방향으로 지배구조가 변경되어야

한다는 Blinder(1997)의 견해와도 긴 히 부합한다.

이 의 II장에서는 감독의 지배구조를 독립성과 책임성을 심으로 논의한다. 이

러한 지배구조론의 을 기 으로, III장에서는 융 기 이 과 이후의 두 기간

국민경제에 커다란 폐해를 끼친 표 인 두 융사건 - 종합 융회사의 부실화

6) 2000년 가을 상호신용 고의 부정 출사고가 잇달아 발생하면서 기획 산처 주 아래 민 합동의 「 융감독

조직 신 작업반」(이하 「작업반」)을 주축으로 한 감독개편논의가 한동안 진행되었다. 그러나 2001년 4월 재정경

제부는 느닷없이 < 융감독체계 효율화방안 마련>을 공표(2001.4.6)하여 감독체계 개편 없이 운 을 효율화하기로

최종 결론을 내렸다. 이것은 「작업반」이 비교 공정하고 심도 있는 논의를 통해 제시했던 공청회(2000.12)의 결

론과는 큰 차이가 나는 내용이었다. 이로써 모든 개편논의가 실질 으로 단되었다. 결국 재경부의 상유지 결론

은 료조직에 의한 융감독을 강화하는데 기여하 고, 그 결과 카드사태를 래할 정도의 심각한 감독부실 -

감 에 한 재경부의 정책지배(policy dominance) 등 공공기 간 견제 력의 부재로 인한 감독부실 - 이 가

능했다고 자는 단한다(이 의 III장 참조). 여기서, 재경부에 의해 기존 감독개편논의가 아무런 성과 없이 종

결되었다는 사실이 재경부가 내린 결론의 내용 차의 부당성을 부각시키기 보다는 오히려 료조직에 의한 기

존 감독운 방식을 실제로 정당화 내지 강화하는 효과를 가져왔다는 에 주목할 필요가 있다. 이런 맥락에서,

2004년 8월 정부 신 에 의해 감독개편논의가 다시 무 로 종결되었다는 사실은 우려할만한 일이다. 2000년 가

을～2001년 , 그리고 2003년 하반기～2004년 8월 각기 진행된 감독개편 논의의 진행 종결과정의 유사성과 그

의미에 해서는 이 의 V장을 참조하기 바란다.

7) 최근 IMF(2004, p.5)가 가계부채 카드부실 문제 등을 로 들면서 지난 수년 간 한국 정부의 지나친 경제 개

입을 빗 어 “도처에 려 있는 손(ubiquitous hand)”이라 부르고 있다는 사실은 의미심장하다.

8) 료조직 v. 민간조직의 문제가 감독개편 논의의 핵심이라는 이 의 기본 시각에 회의 인 경제학자들도 일부

있다. 이들은 민간조직이 감독을 장해도 료화되기 쉽다는 반론을 제기하거나, “국민의 권리 의무와 직결되는

융감독의 공권력 속성과 융감독이 요구하는 립성과 문성을 어떻게 조화할” 것인가(강병호 2004, p.24)가

본질 문제라고 본다. 감독을 정부가 맡을지 민간이 맡을지의 문제는 근본 으로 요하지는 않다는 것이다. 자

는 이들의 견해에 반 한다. 이들의 견해가 선진국에서는 옳을 수 있어도 한국에서는 경험 으로나 이론 으로 옳

지 않다고 자는 단하기 때문이다. 그 근거는 이 III장 IV장의 분석을 통해 제시된다.

9) 여기서 단일 민간기구란 한국은행과 같은 조직구조와 조직형태를 뜻한다. 즉 ‘단일’기구란 한국은행과 같이 내부

으로 의결기 (한은의 경우, 융통화 원회)와 집행기 (집행조직)를 갖춘 기구를 의미하며, ‘민간’기구란 한국은

행과 같이 비정부기구로서 공공부문에서 활동하는 (무자본) 특수법인 형태의 기구를 의미한다.

- 5 -

와 신용카드회사의 부실화 - 의 감독과정을 각각 검토한다. 료조직이 감독을 맡

으면 조직 속성상 감독상의 문제가 생길 수 있다는 이 의 기본 시각이 옳다면,

융 기 이 구 재정경제원( 료조직)이 융감독을 담당했던 시기의 감독 경험

과 융 기 이후 재경부( 료조직)의 정책지배 하에서 감 ( 료조직)가 감독을

담당해온 기간의 감독 경험이 서로 상당한 유사성을 보여야 할 것이다. III장의 검

토를 통해 이러한 유사성이 확인된다. 즉, 두 사건 모두가 료조직이 감독을 장

한데 따른 부실 감독 탓에 빚어졌으며 이러한 부실 감독은 한국 료조직 특유의

속성과 특징이 감독과정에 부정 으로 작용하여 감독의 구조 문제들을 야기한 결

과이다. III장은 이러한 문제들로부터 비교 자유로울 수 있는 단일 민간조직으로

감독당국을 재조직해야 한다는 안도 제시한다. 여기서 자연스 제기되는 의문은,

외국에서는 감독의 주체가 료이든 민간이든 별다른 이슈가 되지 않는데 왜 유독

한국에서만 료조직에 의한 감독이 문제가 되는가 하는 이다. 이 에 해서는

노르딕 3국(노르웨이․덴마크․스웨덴)의 감독 경험을 심으로 IV장에서 논의한다.

V장에서는 최근 감사원과 정부 신 가 각각 공표한 료조직 심의 융감독체

계 개편안을 비 으로 검토한다. VI장은 결론이다.

II. 융감독기구의 지배구조론: 독립성과 책임성을 심으로

최근 OECD 회원국들은 공익부문 - 원격통신 련 서비스 부문, 에 지 부

문, 그리고 융서비스 부문 등 - 의 지배구조 개 을 통해 공익부문을 규제하는

독립규제기구(IRAs: independent regulatory agencies)를 설립하고 이들에게 “상당

한 규제권” “어느 정도 독립 인 의사결정”을 허용하는 경향을 보여 왔다(OECD

2005, p.4). Majone(2005)은 이와 같은 OECD 회원국 공익부문 규제지배구조의 최근

경향을10) 주인- 리인 계가 아닌 신뢰 계(fiduciary relationship)의 에서

10) OECD 국가에서는 과거 정부소유 던 공익기업이 최근 민 화되면서 독립규제기구를 설립하는 경향이 지난

20년에 걸쳐 나타났지만, 미국에서는 독립규제기구가 Interstate Commercial Commission을 효시로 일 이 1890년

이래 존재해왔다(Lastra 2001; Quintyn and Taylor 2002). 미국의 연 이사회(FRB), 연방 보험공사(FDIC),

그리고 증권거래 원회(SEC) 등도 모두 독립규제기구에 속한다. 유럽과 미국의 독립규제기구는 굳이 분류한다면

- 6 -

악한다.11) Majone(2005)에 따르면, 주기 으로 선거를 치러야 하는 민주국가의 정부

는 단기 정책선호(short-termism)를 가질 수밖에 없으므로 장기 정책이 요한

분야에서는 신뢰성(credibility)이 낮다. 따라서 정부가 신뢰성을 높이기 해 자신과

는 달리 장기 정책을 선호하는 표자(delegate)가 필요해지고 이것이 독립규제기구

인 것이다. 이 기구는, 주인과 정책선호가 동일해야 하는 주인- 리인 이론의 리

인(agent)과는 다른 성격을 갖는다. 컨 , 리인의 선호를 주인의 선호와

조화롭게 만들기 해 요구되는 통제(control)는 독립규제기구에게는 어울리지 않는

다. 표자가 주인(정부)에 의해 통제된다면 오히려 장기 정책약정의 신뢰도가 떨어

지게 될 뿐이기 때문이다. 그러므로 독립규제기구의 행 는, “ 료 리인의 행

를 통제하는데 흔히 필요한 것보다 훨씬 더 복잡한 책임성시스템에 의해 균형 잡

야 한다”(Majone 2005, p.126).12) 이 게 본다면 독립규제기구의 범한 재량(독립

성)은 책임성의 제조건이다. 다시 말해, 독립규제기구가 자신에게 부과된 목 을

달성하는 수단을 선택하는데 있어서 충분한 독립성을 갖는 경우에만 그와 같은 책

임성을 물을 수 있다. 이것이 바로 Majone(2005)이 말하는 신뢰원리(fiduciary

principle)다. 따라서 독립규제기구의 지배구조 련 논의의 은 자연스럽게 독립

성과 책임성으로 집 된다.

Quintyn and Taylor(2002)에 따르면, 공익부문의 기업은 일반 으로 외부성

(externalities)을 생성하므로 독립규제기구의 규제 상이 된다. 이 에서도 특히

융부문은 외부성이 작용할 뿐만 아니라 융안정이라는 공공재의 공 에 융부문

이 요한 역할을 수행하기 때문에 더욱 정교한 규제감독시스템이 필요해진다.

융안정이라는 목 을 달성하기 해서는, 공 인 규제는 물론이고 ( 의의) 감독의

정부기구의 형태가 부분이지만, 최근에는 국의 FSA처럼 완 한 민간기구 형태나 독일의 BaFin과 같이 정부기

구와 민간기구 사이의 간 형태를 취하기도 한다.

11) 신뢰 계는 원래 회사법(company law)에서 나온 개념으로(Majone 2005), 수탁자(fiduciary)와 수익자

(beneficiary) 사이의 계를 가리킨다. 이 계는 수익자를 해 수탁자가 부담해야 할 의무(fiduciary duties)를 축

으로 형성되는데 그 주요 의무는 다음의 세 가지이다(Wikipedia 2005a): 첫째, 수탁자가 자기 자신의 이익을 수익

자의 이익보다 우선시하면 안 된다는 충실의무(duty of loyalty); 둘째, 수탁자는 수익자의 이익을 해 극 인

주의를 기울여야 한다는 선 주의의무(duty of care); 셋째, 수탁자는 수익자에게 특정 정보를 알려야 한다는 공시

의무(duty of disclosure). Majone(2005)은 회사법상의 신뢰 계를 독립규제기구 지배구조의 맥락에 원용함으로써,

독립규제기구의 책임성 개념을 주인- 리인 계 속에서의 통제와 명확히 구분한다.

12) 특히 독립규제기구가 융감독기구와 같이 주인(principals)이 다수이고, 측정불가능한 다 목 이 주어져

있으며, 피감독기업에 해 범 한 개입권을 갖는 경우에는, 그 규제기구에 한 책임성 메커니즘이 특히 복잡해

진다(Hüpkes, et al. 2005).

- 7 -

역할이 다른 부문에서보다 더욱 두드러져야 하기 때문이다. 이러한 생각에서 Das

and Quintyn(2002), Das, et al.(2002), 그리고 Quintyn and Taylor(2002)는 공공부

문 가운데 특히 융분야의 감독 지배구조를 구성하는 네 가지 요소 - 독립성․

( 의)책임성․투명성․무결성 - 를 논의한다.

우선, Quintyn and Taylor(2002)는 감독당국에게 필요한 독립성은 목표 독립성

(goal independence)이 아닌 수단 독립성(instrumental independence)이라 본다. 감

독기구의 반 목표를 결정하고 이 목표를 감독기구 설립의 근거법률을 통해 정

의하는 것은 정치인의 역할이며, 감독기구는 법률 으로 주어진 목표를 달성하는

수단의 선택과 집행에 한 독립성 즉 수단 독립성을 가져야 한다는 것이다.

Quintyn and Taylor(2002)에 따르면, 수단 독립성은 다시 규제 독립성(regulatory

independence), 감독 독립성(supervisory independence), 기 독립성(institutional

independence), 산 독립성(budgetary independence)의 네 가지 요소로 구성된다고

본다. 이들 각 요소의 의미와 내용은 <표 1>에 정리되어 있다. Quintyn and

Taylor(2002)는 규제 독립성과 감독 독립성이 수단 독립성의 핵심(core)이며 기

독립성과 산 독립성은 그 핵심을 지원한다고 본다.

한편, 감독기구가 리는 독립성은 ( 의)책임성(accountability)에 의해 균형 잡

야 한다. Das and Quintyn(2002)과 Das, et al.(2002)은 감독 지배구조를 구성하는

요소 ( 의)책임성(accountability)․투명성(transparency)․무결성(integrity)을 설

명한다. 각 개념에 한 설명은 <표 2>에 정리되어 있다.

Lastra(2001)는 권한 보유자가 책임을 져야 하는 상이 구인지, 그 책임의 내

용이 무엇인지, 권한 보유자가 달성해야 할 목표가 무엇인지, 권한 보유자의 조치나

결정을 어떻게 평가하여 책임을 지울 것인지, 그리고 권한 보유자의 책임성 이행시

이 언제인지 등을 기 으로 다양한 책임성 유형과 종류를 세분하 다. 이와 같은

Lastra(2001)의 책임성은 의의 개념이다(<표 2> 참조). 이는 한마디로 감독기구가

“자신의 행동을 설명하고 정당화해야 할 의무”다(Lastra 2001, p.12), 이 의무를 제

로 이행하기 해 감독기구는 자신의 행동에 한 정보를 이해 계자에게 하

게 제공하는 것(즉 투명성)이 필수 이다. 그러므로 투명성은 ( 의)책임성을 작동

- 8 -

독립성:

입 법 과 정 을

통해 법률

으로 주어진

목표를 달성

하는 수단의

선택과 집행

에 한 독립

성, 즉 수단독

립성을 의미

규제 독립성(Quintyn and

Taylor 2002):

“법률이 정한 범 내에서

감독기구가 자신의 감독 하

에 있는 [ 융]부문을 해

한 정도의 자율성을 가

지고 (기술 ) 규정을 결정

할 수 있는 능력”

규제과정에서 정치 고려를 배제하고, 특히

건 성 규제의 경우 국제 모범사례와 국제

융시장 추세에 탄력 으로 응하기 해

규제 독립성이 필요

규정 제․개정 과정에 감독기구가 긴 히

여한다면, 규제의 이행과정에서도 감독기구는

강화된 성취동기와 주인의식을 갖게 됨

규제 독립성을 해 문성이 제될 필요

감독 독립성(Quintyn and

Taylor 2002):

인가와 임 검사 상시검

사, 제재(인가취소 포함)의

엄정한 집행, 그리고 기

리 등 등, “제재를 포함하는

감독기능[ 반]의 무결성

(integrity) 보호”

감독기능의 수행과정이 효과 이려면 기 성

(confidential nature)을 가져야 하는데 이는 가

시성(visibility) 감소를 의미함. 따라서 감독기

구는 본래 으로 포획 가능성에 쉽게 노출되

므로 감독 독립성이 필요

감독 독립성 확립을 한 방법

① 감독자가 자신의 책무 수행에 해 개인

으로 소송 당하지 않도록 하는 법률 보호

② 기시정조치 등 정해진 룰에 기 한 제재

장치(인가권 인가취소권 포함)

③ 감독자가 매수되지 않도록 하는 여수

의 정화

④ 융문제 처리에 문성을 가진 특별재

소 제도의 확립

기 독립성(Quintyn and

Taylor 2002):

“감독기구가 의의 정부 내

에서 행정부 입법부와는

별개 기 으로서 갖는 [독립

] 지 ”

기 독립성의 필수 구성요소

① 고 직 인사의 능력 성실성 여부에 따

른 명확한 임면조건 차의 확립

② 감독기구 내 지배구조 확립

(이사회가 다수 문가로 구성되고, 특정 부처

의 표자가 원으로 포함되지 말아야 함)

③ 의사결정의 개방성(openness) 투명성

(transparency)

산 독립성(Quintyn and

Taylor 2002):

감독기구가 문성을 확보․

유지하기 해 필요한 산

련 자율성을 확보하는 능

력을 의미하며, “감독기구의

산규모 그 용도의 결정

에서 행정부/국회의 역할”과

련됨

스탭의 충원과 연수 보상을 자율 으로

결정하기 해 산 독립성이 필요

정부로부터의 산 독립성이 제기하는 산업

포획의 험과, 산업으로부터의 산 독립성이

제기하는 정치포획의 험을 경계할 필요

<표 1> 융감독기구 독립성의 각 구성요소

자료: Quintyn and Taylor(2002)에 기 하여 김홍범(2004d)을 일부 수정 후 재인용하 음

- 9 -

<표 2> 융감독기구 책임성의 각 구성요소

( 의)책임성

(Lastra 2001)):1)

“일방[감독기구]이 어떤

기 에 따라 그 상 방에

게 자신의 행동이나 결정

을 설명하고 정당화하되,

만일 상 방에게 어떤 과

실이나 피해가 발생한 경

우라면 여기에 해 일방

이 책임을 져야 할 의무”

( 의)책임성

(Das and Quintyn 2002):1)

“[감독기구가] 자신에게 부과

된 책무를 기 로 자신의 조

치를 정당화해야 할 의무”

융시스템 련 공공기 들 사이에

력 트 쉽(collaborative partnership)과

공식 조정메커니즘이 존재해야 하며, 업

무가 복되는 분야에서는 의사결정의 책

임성이 명확히 확립되어야 함

감독기구의 이사회와 감독스탭에게 용

되는 책임성의 틀은 명확히 정의되어야

하며, 그 내용은 보고 계(reporting

relationships), 규제자 임면권, 의무

(liability), 독립성(independence), 업무윤

리(business ethics)로 구성되어야 함

감독기구는 행정부와 입법부, 그리고 국

민에 한 책임성을 각각 부담해야 함

투명성

(Das and Quintyn 2002):

“규제조치의 목 ․틀․결정․

근거․자료 여타 정보와

책임성의 조건이 일반 국민에

게 종합 으로 시에 근가

능한 방식으로 제공되는 환경”

감독기구는 다음 사항에 한 정보를 충

분히 공시해야 함: 감독기구의 지배구조,

정책, 성과, 규제감독의 목 , 내부감사

통제에 련된 내부정책, 사기 이해상

충을 회피하기 한 메커니즘 등

무결성

(Das and Quintyn 2002): 1)

“[감독기구의] 스탭이 자신의

이기 행 로 인해 기구의

목 을 훼손하지 않도록 하는

장치”

감독기구의 이사회 감독스탭의 이기

행 가 기구의 목 을 훼손하지 않도

록 하는 공식시스템(행동강령(code of

conduct) 포함)이 존재해야 함

감독 상 융기 과 융서비스 소비자

가 룰, 규정, 법률개 수립에 참여할 수

있도록 의과정(consultative processes)

을 확립해야 함

감독 상 융기 소비자의 권리가

손상된 경우 이를 배상하기 한 메커니

즘이 확립되어야 함

주: 1) [ ] 안은 자가 첨기하 음

자료: Das and Quintyn(2002), Das, et al.(2002)과 Lastra(2001)를 기 로 작성된 김홍범(2004d, p.56,

<표 4>)을 재인용하되 일부 수정하 음

- 10 -

시키는 핵심 수단이 된다(Das and Quintyn 2002). 한 감독기구 자신이 무결성을

결여하고 있다면, 그런 상태에서 자신의 행동을 이해 계자에게 제 로 납득시킬

수는 - 즉 책임성을 달성할 수는 - 없을 것이다. 따라서 무결성은 책임성을 달성하

기 해 요구되는 기본 제가 된다. 결국 Lastra(2001)의 ( 의)책임성은 Das and

Quintyn(2002)과 Das, Quintyn, and Taylor(2002)가 말한 ( 의)책임성․투명성․무

결성을 모두 포함한다.

감독 지배구조를 구성하는 독립성과 ( 의)책임성은 상호 작용한다(Hüpkes, et

al. 2005). 우선, 독립성을 법률 독립성(de jure independence)과 실제 독립성(de

facto independence)으로 구분하면, 자는 감독기구설치법에 규정되어 있는 독립성

을, 후자는 감독기구의 실제 행동체계에서 찰되는 독립성을, 각각 의미한다. 법률

독립성은 감독기구의 조치가 갖는 구속력의 근거가 되므로 감독기구에게 의의

정당성을 부여한다. 한편, 감독기구가 책임성 이행을 해 자신의 조치를 효과 으

로 설명․정당화한다면 그런 과정을 통해 감독기구의 정당성은 강화된다.13) 정당성

강화는 다시 감독기구의 실제 독립성을 지원한다. 그러므로 독립성․정당성․책

임성 간에는, 독립성과 정당성 사이의 상호 작용과 책임성에서 정당성으로의 작용

이 존재한다. 이는 결국 책임성에서 출발하여 정당성을 매개로 독립성을 향해 작용

하는 간 계가 성립함을 의미한다.

동시에, 독립성과 ( 의)책임성은 직 으로도 상호 작용한다(김홍범 2004d; Das

and Quintyn 2002; Majone 2005; Quintyn and Taylor 2002). 첫째, 독립성은 책임

성을 지원한다. 독립성을 보유한 감독기구라야 책임을 물을 수 있기 때문이다. 이는

독립성이 책임성을 부과하기 한 제조건임을 의미한다. 한 감독기구가 독립

13) 정당성의 강화란 감독기구가 확고한 평 을 획득하는 것을 가리킨다. Hüpkes, et al.(2005, p.7)에 따르면, “책임

성은 일반 국민의 이해(public understanding)를 평 (reputation)으로 화(轉化)시키는 데에 도움을 수 있다. ...

일반 국민은 확고한 평 을 가진 [감독]기구를 그만큼 더 신뢰할 것이고, 그 기 때문에 논쟁 사안에 있어서 [감

독]기구를 “믿어 ” 것이다”([ ] 안은 자 첨기). 감독기구의 평 을 시하는 Hüpkes, et al.(2005)의 시각은,

Majone(2005, p.253)이 말하는 “확연히 구분되는 기 고유의 능력(distinctive institutional competence)” 개념과도

통한다. 이는 “ 련될 수 있는 모든 기 들 가운데 이 특정 기 이야말로 주어진 일단의 문제를 처리하는데 가장

임이라는 믿음을 조성하고 이를 유지하는 능력”으로서 “훌륭한 성과를 달성하는 능력은 물론, 기 구조의 합

성(appropriateness of the institutional design) [-] 구체 으로, 의사결정 차의 공정성 투명성, 그 나라의 범

한 입헌 틀(constitutional framework) 정치문화와의 합도(goodness of fit) [-] 까지 포함”한다(Majone

2005, p.253; [ ]은 자 첨기). Majone은 확연히 구분되는 고유의 능력을 갖춘 기 의 표 사례로서 연 과 과

거의 Deutsche Bundesbank를 들고 있다. 이들은 어떤 정치 기 도 필 할 수 없는 기 고유의 능력을 보유한

것으로 인지된다는 것이다.

- 11 -

<그림 1> 독립성․정당성․( 의)책임성 간 상호작용

주: ① 독립성→정당성: 법률 독립성(de jure independence)은 감독기구의 조치와 결정에 정당성을

부여

② ( 의)책임성→정당성: 책임성 이행에 의해 감독기구가 확보한 공 이해(public understand-

ing)는 감독기구의 능력․무결성 등에 한 평 으로 변화되어 감독기

구의 조치와 결정에 한 정당성을 강화

③ 정당성→독립성: 책임성을 통해 강화된 정당성은 감독기구의 실제 독립성(de facto

independence) 형성에 기여

④ 독립성→( 의)책임성: 1) 감독기구가 자신의 조치와 결정에 독립 이어야 감독기구에게 정식

으로 책임성을 부과할 수 있으므로, 독립성은 책임성의 근거( 제조

건)

2) 감독기구가 자신의 조치와 결정에 독립 이어야 감독기구 자신도

스스로 책임지는 자세를 갖추기 해 노력하게 되므로, 독립성은 책

임성 강화에 기여

⑤ ( 의)책임성→독립성: 1) 감독기구에게 독립성을 부여하는 것의 의의는 그 조치와 결정에

해 책임을 지울 수 있다는 사실에서 찾을 수 있으므로, 책임성은 독

립성의 근거( 제조건)로 작용

2) 책임성이 부과되면 그러한 사실 자체가 감독기구로서는 외부압력에

항하여 독립성을 지켜야 하는 하나의 이유가 되므로, 책임성은

독립성 강화에 기여

자료: 김홍범(2004d), Das and Quintyn(2002), Hüpkes, et al.(2005), Majone(2005), 그리고 Quintyn

and Taylor(2002)을 기 로 작성하 음

독립성 ( 의) 책임성

정당성

④⑤

②ⓛ ③

- 12 -

<그림 2> 독립성과 ( 의)책임성의 구성요소 간 상호작용

주: ① 투명성→( 의)책임성: 투명성은 감독기구의 결정과 조치에 한 정보를 시에 외부세계로 명확히 드러내

보임으로써 책임성을 지원

② ( 의)책임성→투명성: 감독기구가 달성하는 책임성 수 이 더 높아질수록 투명성을 강화할 수 있는 여지가

그만큼 더 커지므로(그리고 감독기구에게 부과된 책임성의 강도가 더 높아질수록 투

명성을 강화해야 할 필요가 그만큼 더 커지므로), 책임성은 투명성을 지원

③ 무결성→( 의)책임성: 무결성을 해 감독기구 내부통제시스템 등이 확보돼야 하므로, 무결성은 책임성을

지원

④ ( 의)책임성→무결성: 책임성의 부과로 감독기구의 스탭이 무결성을 유지해야 할 추가 이유가 생기는 셈

이므로, 책임성은 무결성을 지원

⑤ 무결성→투명성: 무결성이 제고될수록 투명성 제고의 여지가 커지므로 무결성은 투명성을 지원

⑥ 투명성→무결성: 투명성 장치의 공표로 감독기구 스탭이 리스크통제에 만 을 기하게 되고 이기심이 제한

되며 공식 감독조치에 해 스탭이 법 보호를 받게 되므로, 투명성은 무결성을 지원

⑦ 산독립성→규제독립성: 산독립성은 감독기구가 규제 련 의사결정을 독립 으로 할 수 있도록 지원

⑧ 산독립성→감독독립성: 산독립성은 감독기구가 감독과정상 의사결정을 독립 으로 할 수 있도록 지원

⑨ 기 독립성→규제독립성: 기 독립성을 구성하는 하나의 요소인 의사결정 개방성 투명성은 감독기구의

규제 련 의사결정 투명화에 기여

⑩ 기 독립성→감독독립성: 기 독립성을 구성하는 하나의 요소인 의사결정 개방성 투명성은 감독기구의

감독과정상 의사결정 투명화에 기여

⑪ 규제독립성→투명성: 규제독립성이 강화될수록 투명성을 제고할 수 있는 여지가 그만큼 더 커지므로, 규제

독립성은 투명성을 지원

⑫ 투명성→규제독립성: 투명성 장치 덕분에 규제결정과정에 한 외부의 간섭을 드러내게 되므로 결과 으로

간섭을 배제하고 규제독립성을 강화

⑬ 감독독립성→투명성: 감독독립성이 강화될수록 투명성 제고 여지가 커지므로 감독독립성은 투명성을 지원

⑭ 투명성→감독독립성: 투명성 장치 덕분에 감독과정에 한 외부의 간섭을 드러내게 되므로 결과 으로 간

섭을 배제하고 감독독립성을 강화

⑮ 규제독립성→무결성: 규제독립성은 규제결정과정에 한 외부 간섭을 차단하므로 무결성을 지원

⑯ 무결성→규제독립성: 감독기구의 무결성이 제되어야 규제결정과정의 독립성 발휘가 가능

⑰ 감독독립성→무결성: 감독독립성은 감독과정에 한 외부 간섭을 차단하므로 무결성을 지원

⑱ 무결성→감독독립성: 감독기구의 무결성이 제되어야 감독과정의 독립성 발휘가 가능

⑲ 기 독립성→무결성: 감독기구 내 의결기 원의 임면 차 재직기간 명확화와 동 의결기 의 의사결

정상 일 성 연속성을 한 지배구조 확립을 통해, 기 독립성은 무결성을 지원

⑳ 무결성→기 독립성: 감독기구 내 의결기 원의 임면 차 재직기간 등 조건을 무결성이 보장될 수

있는 수 으로 향상시킴으로써 기 독립성을 강화

자료: 김홍범(2004d), Das and Quintyn(2002), Das, et al.(2002), Das, et al.(2004), Hüpkes, et al. (2005),

Lastra(2001), 그리고 Quintyn and Taylor(2002)을 기 로 작성하 음

투명성 규제독립성 산독립성

무결성 감독독립성기 독립성

( 의)

책임성

⑦⑪

⑫

④

③

①

②

⑥⑤

⑧

⑨

⑭

⑬

⑯

⑮

⑩⑱

⑰

⑲

⑳

- 13 -

이어야 기구 자체 으로도 책임을 지고자 노력하게 된다. 이는 독립성이 책임성을

지원하는 유인이 됨을 의미한다. 둘째, 책임성은 독립성을 지원한다. 책임성이 부과

된 감독기구에게는 독립성을 스스로 지켜나가야 할 근본 유인이 생겨난 셈이며, 그

책임성은 외 으로 독립성을 지키기 한 수단으로도 작용하게 되기 때문이다.

<그림 1>은 독립성과 ( 의) 책임성 사이의 직 ․간 상호작용을 요약 으

로 보여 다.

독립성의 네 가지 구성요소와 ( 의) 책임성의 세 가지 구성요소들도 상호 작용

한다. 앞서 제시된 <표 1> <표 2>의 내용을 기 로 여러 구성요소 간의 상호보

완성 는 지원 계를 도출하여 표시한 것이 <그림 2>이다(김홍범 2004d; Das and

Quintyn 2002; Das, et al. 2002․2004; Hüpkes, et al. (2005); Lastra 2001; Quintyn

and Taylor 2002). 우선, ( 의)책임성과 투명성, 투명성과 무결성, 무결성과 ( 의)

책임성 사이에는 각기 상호보완성이 작용한다. 한, 독립성의 구성요소인 기 독

립성과 산 독립성은 각기 독립성의 핵심인 규제 독립성 감독 독립성을 지원한

다. 그리고 ( 의)책임성 구성요소와 독립성 구성요소 간에도 여러 상호보완성이 작

용한다. 를 들어, 규제 독립성과 투명성, 규제 독립성과 무결성, 감독 독립성과 투

명성, 감독 독립성과 무결성, 그리고 기 독립성과 무결성 사이에는 각기 상호보완

성이 작용한다. <그림 2>의 주(註)는 각 구성요소 간 상호보완성 는 지원 계를

설명한다.

III. 료조직에 의한 한국의 융감독14)

이 장(章)에서는 융 기 이 의 종합 융회사 부실화와 융 기 이후의 신용

카드회사 부실화를 각 기간 발생했던 표 융사건으로 간주하고15) 이들에

14) 이 논문의 기 버션인 김홍범 (2004b, 제2장)을 기 로 Kim and Lee(2004)는 1997년 말 융 기 이 의 종

합 융회사 감독실패 경험과 융 기 이후의 신용카드회사 감독실패 경험(1997.12～2003.3)을 각각 검토한 후 그

구조 공통 을 다루었다. 한 김홍범(2005)은 2003년 3월 융불안을 래하기까지의 신용카드회사 감독과정과

그 이후 신용카드회사의 부실 처리 건 성 회복을 한 감독과정을 체 으로 분석․평가하 다. 본 장(章)은

김홍범(2004b, 제2장), 김홍범(2005), 그리고 Kim and Lee(2004)의 논의를 종합하여 재구성한 내용이다.

15) 두 구체 사례는 그 규모와 심각성 면에서 융 기 이 과 이후의 기간을 각각 표하는 융사건이다. 를

- 14 -

한 당시 감독과정의 문제를 검토한다. 이 과정에서 료조직의 구조 속성에 기

인하는 부실 감독이 종 사 카드사의 부실화에 어떻게 작용했는지를 분석하고,

융 기 이 과 이후 모두, 한국 료조직이 갖는 구조 속성 특징의 작용으

로 감독이 부실화됨으로써 결국 종 사와 카드사의 부실에 기여했다는 사실을 확인

한다. 이를 근거로 민간조직에 의한 감독을 안으로 제시하기로 한다.

1. 융 기 이 의 종합 융회사 감독

가. 감독의 문제

최두열(2001)은 융감독의 에서 종합 융회사의 부실화를 종합 으로 조명

하 다. 그는 재정경제원에 의한 종 사 감독의 문제를 크게 일곱 가지 - 규제

감독권 체계의 혼란, 인허가 남발, 자기자본규제․여신규제․외화자산유동성규제․

외화유가증권투자규제․리스크 리규제 상의 각 취약성 - 로 구분하여 논의한다.

그 내용을 간략히 정리하면 다음과 같다.

첫째, 규제 감독권 체계의 혼란이다. 경제정책부처인 구( ) 재정경제원이 종

사에 한 포 감독권을 보유하고 있었으나 감독에 한 문성이 없었으므로

규정의 낙후가 래되었고, 종 사 업무 련 규제가 여러 법률에 분산되었으며, 부

처 내에서 종 사 담당부서가 업무별로 흩어져 있었고, 실제 검사도 재경원이 직

실시하거나 임에 의해 은행감독원이 맡는 등 산만했었다. 그럼에도, 재경원의 감

독조정기능은 몹시 취약하 다. 심지어 재경원과 은감원 그 어느 기 도 1994년～

1996년의 기간 종 사의 외환업무에 한 검사를 실제로 하지 않았을 정도

다.

둘째, 1994년과 1996년에 이루어진 총 24개 투자 융회사의 종 사 환인가는

들어, 최두열(2001, p.14)은 당시 융 기가 임박한 시 에서 “종 사의 부실이 국가 체 융시스템의 부실화를

가속화하는데 상당한 역할을 하 다는 에 해서는 공감 가 형성되어 있다고 보인다”라 평가하 다. 한, 정운

찬(1998, p.81)도 종 사가 그 업행태로 인해 “외환시장과 자 시장 불안정의 종범으로 몰리는 처지가 되었다”고

평가하 다. 이와 같이 융 기 이 의 기간 종 사 부실은 표 융사건으로 리 인정된다. 한편, 한국은

행(2004a, p.58)은 “신용카드사 사태는 외환 기 이후 새로이 발생한 규모 융불안 사례”로 평가한다. 이 은

두 융사건을 각각 기 이 과 이후를 표하는 사례라고 간주한다.

- 15 -

허술한 기 하에 이루어진 무원칙한 조치 다. 특히 1994년 종 사로 우선 환되

었던 지방 9개 투 사의 환배경에 해서는 융 기 청문회에서 정치 의혹까

지 제기되었다. 투 사에 한 환인가의 남발과 아울러 종 사의 해외 포 인가

도 남발되었다. 이와 같은 인허가 남발은 종 사간 과당경쟁을 래하여 결국 종

사의 고 험․고수익 업행태를 발하는 요한 한 요인이 되었다.

셋째, 종 사에 한 자기자본규제가 자산의 험을 고려하지 않은 단순 합산 방

식에 의한 총자산 비 자기자본 비율규제에 그쳐 종 사의 험추구 유인을

히 제어할 수 없었다. 종 사 업무가 1994년부터 역외 융 주로 개되었다는

을 감안하면 재경원은 종 사의 험추구를 방치한 셈이었다. 한 종 사의 부실

화 진행에 따라 재경원은 공시 이외에는 취할 수 있는 다른 수단 - 를 들면,

기시정조치 - 이 없었다. 당시 종 사에 한 감독상황은, 당시 이미 BIS 방

식에 의해 자기자본비율규제 하에 있었고 기시정조치의 상이었던 은행에 비해

크게 취약한 수 이었다.

넷째, 여신규제도 취약했다. 무담보여신을 취 하는 종 사는 은행보다 신용 험

이 높아 여신규제가 더욱 강력해야 하는데도, 종 사의 동일계열기업군에 한 여

신한도와 주주에 한 여신한도는 각기 은행과 상호신용 고의 경우에 비해엄청

나게 방만한 수 이었고, 일부 항목은 한도규제에서 제외되었으며, 그나마 실제로는

감독의 취약으로 규정상의 여신한도가 지켜지지도 않았다.

다섯째, 외환 리가 장기외화차입을 억제하고 단기외화차입을 크게 부추기는

방향으로 이루어졌으며, 종 사의 리스계정과 고유계정 간 내부거래가 빈번한데도

불구하고 이를 구분하여 각각 감독하 으므로 종 사 업무 반에 한 감독이 이

루어지지 않았다. 그 결과, 외화자산․부채의 만기불일치가 심화되었다.

여섯째, 재경원은 종 사의 유가증권투자한도가 원화유가증권투자에만 용되며

외화유가증권투자는 한도규제에서 제외되는 것으로 해석하여 원화 업과 외화 업

을 비 칭 으로 취 하 다. 이는 동남아 정크본드에 한 종 사의 과도한 투자

를 가져왔다.

일곱째, 종 사에 한 원화유동성 규제, 내부 통제시스템에 한 규제, 자산건

- 16 -

성 규제가 무했었다. 이는 은행이 유동성자산비율규제와 종합 리스크 리규제

를 받았던 것과는 조 이었다.

요컨 , 종 사가 수취를 하지 않는 비은행 융기 이기는 했지만 그 “취

업무가 매우 포 이어서 업무와 보험업무 등 일부 업무를 제외하고는 국내은

행과 비은행 융기 이 하는 거의 모든 업무를 겸업할 수 있도록 허용되어 있

었”으므로 종 사에 한 건 성 규제는 은행 못지않게 강화해야 했었다(최두열

2001, p.25). 그러나 재경원에 의한 종 사 감독은 세부 으로 법률 권한과 책임의

소재가 불분명했고 특히 인허가권은 남발되었으며 건 성 규제는 반 으로 미미

했다. 정운찬(1998, p.81)도 “종 사에 해서는 통일 회계기 조차 마련되어 있지

않고 부실자산 분류기 도 없을 뿐만 아니라 실질 인 업무검사나 감독도 이루어지

지 않는 등 련 법률 규정이 미비한 상태 다”고 평가하고 있다. 한마디로

융 기 이 종 사 부실화는, 인허가 남발에 의해 종 사의 과당경쟁을 발하고

건 성 규제의 미비 는 방만한 운용을 통해 고 험․고수익 업무행태를 부추긴

구 재경원( 료조직)의 감독실패가 가져온 당연한 귀결이었다.

나. 감독 부실의 원인

이상과 같은 감독 부실은 왜 발생하게 되었을까? 앞서 논의했던 일곱 가지 문제

을 당시 감독의 구조와 운 방식을 주로 재해석함으로써 다섯 가지 구조 문

제들 - 감독 기 구조의 비효율, 경제정책과 감독정책 간 책무혼란, 규제포획, 감독

정책 시계의 단기화와 규제유 , 그리고 감독 문성의 부재 - 을 도출하여 정리한

것이 <표 3>이다.

2. 융 기 이후의 신용카드회사 감독

1997년 말 융 기 직후 단행된 융개 으로 한국에는 재정경제부․감독당국

( 감 와 감원)․한국은행 사이에는 역할 분담을 제로 하는 분업구조가 도입

- 17 -

( 의의) 감독

기 구조 비효율

종 사 련 법규가 분산되고 재경원내 담당 부서가 분산된 상

태에서 재경원이 포 감독권을 보유했고 검사는 재경원이 직

실시하거나 은감원에 임(최두열 2001) ⇒ “감독의 균열”

(Lindgren, et al. 1999)과 감독 기 구조의 비효율을 래 ⇒ 종

사는 고 험․고수익을 추구하도록 사실상 방치되었음.

경제정책과 감독정책

사이의 책무혼란

재경원의 주요 고유 책무는 경제정책(국내 국외 융 포함)

의 수립․집행임. 그런데 감독권까지 장하던 재경원으로서는 특

히 외환 업에 한 감독을 느슨하게 하는 것이 당시 경제정책(

융자유화)에 부합하는 것으로 간주했을 가능성이 있음. 왜냐하면,

당시 가속 으로 추진된 융자유화에 따라 “특히 해외자 의 도

입에 한 자유화 조치들은 상당히 폭이 컸고 실제로는 아무런

제한이 없는 것이나 마찬가지 ”기 때문임(정운찬 1998, p.80). ⇒

이는 감독당국으로서의 재경원이 경제정책과 감독정책 사이에서

책무혼란을 일으켰을 가능성을 강력히 시사

이와 같은 재경원의 책무혼란 가능성은 다시 다음 세 가지 가

능성으로 연결됨:

감독당국으로서의 재경원이 감독정책을 경제정책의 일부로 간

주하 을 가능성

경제정책당국으로서의 재경원이 감독정책을 경제정책의 수단으

로 간주하 을 가능성

경제정책의 수립과 집행이 고유 책무인 재경원으로서는 인 ․

물 감독자원을 갖지 못한 상태에서 자신이 장하는 감독업무

를 요성이 떨어지는 부차 책무로만 인식하는 가운데, 주의 분

산으로 융감독에 소홀했을 가능성

규제포획

정치 향력 는 업계의 향력에 의해 재경원이 포획되었을

가능성은 객 으로 알려진 바가 거의 없지만 실 으로 요

할 수 있음 → 를 들어, 종 사 규제 내용의 반 부실이나

1994년 1996년 투 사의 환인가가 무분별하게 남발된 은

포획가능성을 의심할만한 수 임. 실제로 한국은 융감독에 한

“정치 동기에 의한 규제유 ”(Das, Quintyn and Taylor 2002,

p.2) 는 “정치 간섭”(Das, Quintyn and Taylor 2002, p.2;

Quintyn and Taylor 2004, p.3)이 융 기 심화에 기여한 국제

사례 하나로 꼽히고 있으며, 국내 으로도 환인가에 해서

는 1999년 2월 국회에서 청문회가 열렸던 이 있음.

감독정책 시계

(時界)의 단기화와

규제유

임기가 따로 없는 순환보직 하의 감독 료는 “재임 융기

도산이나 융 기가 없기를 바랄 것이고, 혹시 문제가 발생해도

이를 은폐함으로써 문제를 키우기” 쉬움(김홍범 2004e, p.93). 따

라서 료조직에 의한 감독은 시계가 단기화하고 규제유

(regulatory forbearance)의 유혹에 취약 ⇒ 를 들어, 종 사에

한 느슨한 감독 는 감독부재상황은 상당 부분 감독 료의 단

기시계와 규제유 를 반 한 결과임

감독의 문성 부재

융 자본자유화가 진 된 상태에서도 재경원은 “원화 업에

한 감독과 외화 업에 한 감독을 별개로 간주하는 시 착오

... 이분법...”에 따라 감독하 음(최두열 2001, p.87)

<표 3> 료조직에 의한 종합 융회사 감독: 구조 문제

자료: 정운찬(1998), 최두열(2001), 그리고 Lindgren, et al.(1999)를 기 로 작성하 음

- 18 -

되었다. 이 세 공공기 들은 융시스템 안정을 도모해야 할 궁극 책무를 가지고

있으며 그 과정에서 융감독과 련된다.

신용카드회사에 한 이들 공공기 의 감독정책 경과는 2003년 3월 발생한 융

불안을 분기 으로 하여 그 이 의 감독 반기와 그 이후의 감독 후반기로 별될

수 있다. 감독 반기는 여신 문 융업으로서의 신용카드업에 한 감독의 법률

기본틀이 마련되기 시작한 1997년 7월부터 신용카드회사 부실화 등으로 2003년 3월

융불안이 래되기 직 (2003.2)까지의 기간으로, 감독 후반기는 융불안이 발생

한 이후 2004년 12월까지의 기간으로 각각 정했다. 이 에서는 주로 김홍범(2004

b․2004d․2004e․2005)을 따라 신용카드회사의 부실을 래한 반기의 감독

과정과 부실의 처리와 건 성 회복을 한 후반기의 감독과정을 각각 분석한다.

가. 감독 반기(1997.7～2003.2)의 문제

1997년부터 2000년까지 재정경제부는 신용카드회사 감독을 한 법률의 기본 틀

을 마련하 다. 일련의 규제완화 조치(1997～1999), 신용카드활성화 조치(1999～

2001), 그리고 신용카드회사에 한 기시정조치 도입과 지배구조 내부통제 확

립 조치(2001)로 구성된 이 기본 틀 속에서16) 감독당국은 신용카드회사의 업과

건 성에 한 규제감독정책을 수행하 다.

그런데 한국에서는 1997년 말 발생한 경제 기를 수습하는 과정에서 구조조정이

범 하게 진행되었고, 그로 인해 실업율이 등했으며 경제성장이 크게 축되었

다. 이에 따라 경제정책당국인 재경부는 1998년 반부터는 민간소비와 주택․건설

투자를 축으로 하는 내수진작기조의 정착에 주력하 다. 이후 재경부는 내수진작기

조를 2002년 상반기까지 약 4년간 곧 강력하게 유지했었다. 우선, 내수진작 주

의 경제정책기조가 신용카드업 감독의 법률 기본 틀이 형성되던 시기에 추진되면

16) 재경부는 2001년 3월 여 업법 개정을 통해 신용카드회사에 한 기시정조치를 도입했으나 여 업법 제정시

의 기시정조치 배제조항을 계속 존치함으로써 개정조치의 실효성이 거의 없는 상태 다. 당시 여 업법 개정을

통해 신용카드회사 임원의 자격요건 등 지배구조와 내부통제시스템 련 기 이 도입되었다. 그러나 그 내용이 제

한 이어서 임직원 제재 근거는 당시에는 마련되지 않았고 훨씬 나 인 2004년 1월의 개정을 통해서야 도입되었다

(감사원 2004b).

- 19 -

서 이 기본 틀의 내용에 요한 향을 미쳤다. 여 업법 시행령을 개정(1999.4)하

여 신용카드회사 부 업무 비율규제(60%)를 폐지한 것이나 여 업법 시행규칙을

개정(1999.5)하여 신용카드 서비스 한도(월 70만원)을 폐지한 것이 그 좋은

다( 감원 2003b).17) 한, 2001년 부터는 가계부채 증, 신용불량자 증, 신용

카드회사 과당경쟁 등 내수진작기조의 부작용이 감지되었고, 이후 시간이 경과하면

서 이러한 부작용이 두드러지게 진행되었다. 재경부는 이러한 부작용을 융정책

의회 등을 통해 충분히 인지하고 있었지만 소극 응으로 일 했고 내수진작기조

를 2002년 상반기까지 강력하게 유지했다.

문제는 상황이 극도로 악화되기까지 가시 부작용이 증되었음에도 불구하고

감독당국의 감독정책이 재경부의 경제정책에 내내 종속되어왔다는 이다. 신용카

드회사 감독의 법률 기본 틀이 부분 으로 경제정책인 내수진작기조의 향을 받

은 데에다가 감독당국과 한국은행이 재경부의 정책지배 하에 놓여 있었기 때문에,

“신용카드회사 부실화 가계부채 증 등 문제의 잠재 심각성은 외 으로 과

소평가되었고” 한 강도의 업 규제와 건 성 규제가 2002년 상반기까지 실시

되지 못했었다(김홍범 2004d, p.94). 그러다가 2002년 5월 당정 의에서 재경부는

업규제와 건 성 감독 강화를 핵심으로 하는 <신용카드 종합 책 추진>에 합의함

으로써 내수진작기조를 실질 으로 포기하 다. 이는 신용불량자 증, 신용카드회

사 연체율 상승, 환 출 증 등 내수진작기조의 다양한 부작용을 우리 경제가

더 이상 감내하기 어려운 정도로 상황이 악화되었기 때문이었다. 그리하여 한 달간

의 법규 개정작업을 거쳐 2002년 7월부터는 신용카드회사 부실에 처하여 강력한

감독 응이 이행되었다. 결과 으로, 신용카드회사 감독이 강화된 2002년 7월～2003

년 2월을 논외로 하면 감독 반기는 실질 으로 규제유 (regulatory forbearance)

상황이었다.18)

17) 시행령 개정을 통한 신용카드회사 부 업무 비율규제 폐지는 곧이어 시행규칙 개정을 통한 신용카드 서비

스 한도 폐지의 근거로 작용하 다. 결과 으로 볼 때, 서비스 한도 폐지는 과당경쟁과 고 험/고수익 업행

태를 조장했을 뿐만 아니라 출의 폭증을 가져온 매우 요한 하나의 원인이 되었다. 서비스 이용 액은

1998년에는 32.7조원이었으나 불과 4년 만인 2002년에는 근 11배에 이르는 357.7조원에 달했다( 감원 2003b).

18) Brownbridge and Kirkpatrick(2000)에 따르면, 규제유 란 건 성 규정을 엄격하게 이행하지 않는 감독당국의

행태를 의미한다. 이들은 감독당국이 정치 포획 산업 포획에 취약하거나 자신의 평 과 경력이 손상될까 우

려하여 규제유 를 하게 된다고 본다.

- 20 -

이와 같은 재경부의 인식과 응을 감독당국 한국은행의 인식과 응과 함께

감독 반기의 시간 경과에 따라 상세하게 정리한 것이 <표 4>다. 감독당국은

2002년 상반기까지 건 성 감독은 반 규제완화의 분 기와 강력한 내수진작기

조 속에서 신용카드회사에 한 건 성 감독의 규제 근거를 완만한 속도로 정비하

는 가운데 신용카드회사를 느슨한 업규제 주로 감독하 다. 우선, 감독당국은

2001년 2월 신용카드회사 과당경쟁을 최 로 인식했으나 과당경쟁보다는 소비자 보

호를 강화하는데 치 함으로써 카드사 카드회원의 도덕 해이를 다같이 유발하

다.19)

감독당국은 2001년 5월 신용카드회사의 건 성 악화를 우려하여 업규제 주의

범한 응책을 7월부터 이행하기로 결정했으나(<신용카드업의 문제 개선방

안>) 재경부 등의 반 로 법규개정이 미루어지면서 불발에 그치고 말았다. 당시 감

독당국이 의도했으나 재경부/규제개 원회의 반 로 시행되지 못한 조치들 에

는, 신용카드회사 부 업무 비율규제를 50% 수 으로 재도입하는 조치와 회원 가두

모집을 지하는 조치 등이 포함되어 있었다.20)

2002년 상반기에 들어와 감독당국은 카드사에 한 독자 감독강화계획을 공표

하기도 했으나(2002.4), 경기회복을 목표로 감독정책을 운용하겠다는 감 원장

의 발언이 같은 시기에 나오기도 했다. 이로써 감독당국은 비일 상황인식을 표

출하 고 시장 신뢰를 스스로 버린 셈이 되었다. 특히 감 원장의 발언은

융정책 의회(2002.3)의 인식과 궤를 같이 하는 것으로서, 감독당국에 한 재경

부의 정책지배를 반 하는 사례이자 감독당국이 감독정책과 경제정책(경기정책) 사

이에서 책무혼란을 일으키고 있음을 시사하는 사례이기도 하다.

감독당국은 2002년 하반기부터 신용카드회사 문제에 본격 응을 시작했다. 우선

19) 신용카드회사들이 과당경쟁을 통해 외형확 를 꾀하는 동안 여기에 소극 으로 처한 감독당국의 자세는

마불사에 한 신용카드회사의 믿음 즉 도덕 해이를 조장한 측면이 있었다( 경제연구원 2004). 한, 회원 권

리보호 강화( 를 들어, 부당 채권추심 단속의 강화)와 사후 기 변경에 의한 신용불량자 숫자 축소( 를 들어,

연체 상환시 신용불량기록의 즉시 삭제범 확 , 신용불량 등록요건 강화 등)와 같은 감독당국의 인 조치는

카드 회원의 도덕 해이를 조장하 다(김홍범 2004d).

20) 당시 재경부의 행태는 감 의 운 상 독립성(operational independence) - 특히 규제 독립성(regulatory

independence) - 이 일상 으로 얼마나 제약되고 있는지를 보여주는 좋은 사례가 된다. 2001년 5월 경 카드사에

한 일부 업규제를 강화하려 했던 감 의 시도와 이에 한 재경부( 는 규제개 원회)의 응에 한 세

부 내용은 감사원(2004b) 는 김홍범(2004d․2005)을 참조하기 바란다.

- 21 -

<표 4> 감독 반기(1997.7～2003.2) 카드사 부실에 한 공공기 의 인식과 응

공공기

기간＼ 재정경제부( 융정책 의회 포함) 감독당국( 감 ․ 감원) 한국은행

1997년

하반기

～

2000년

하반기

융 기 이 : 카드사 규제완화

여신 문 융업법 제정(1997.7)

시행(1998.1) ⇒ 카드사 부 업무(일반

출․어음할인․팩토링 등) 범 허

용; 총차입한도(자기자본의 20배 이내)

폐지; 기시정조치 용 배제

융 기 이후: 내수진작기조의 도

입과 정착

부동산경기진작을 해, 자 출처조

사면제조치(98.5) 등 일련의 부양책

신용카드 활성화정책 추진 ⇒ 부

업무 비율상한(60%) 폐지(1999.4),

서비스 이용한도 폐지(1999.5), 신용

카드이용액 소득공제 도입(1999.8), 신

용카드 수증복권제(2000.1) 도입

특소세 폐지/인하(1999.12)

규제완화 내수진작 분 기 속

에서 건 성 규제 근거 정비가 완만

하게 진행

여 업감독규정 제정(1998.4) ⇒ 자

산건 성의 2단계(정상, 추정손실) 분

류기 립비율 신규 도입

이상 상의

조기 포착

신용카드회

사 출증

가는 <1999년

상반기 가계

신용동향>

(1999 . 9 )에서

조기 포착

은행권의 가

계 출 증은

<최근의 은행

가 계 출 동

향>(20 0 0 . 1 )

에서 조기 포

착

2001년

상반기

내수진작기조 유지

일련의 부동산부양책

소비진작을 해, 기업 비의 신용

카드회사용을 의무화(2001.1)

신용카드회사의 기시정조치 도입

여 업법 개정(2001.3) ⇒ 감 가

정하는 바에 따라’ 기시정조치가 가

능하도록 규정하 으나, 여 업법 제

정시의 기시정조치 배제조항을 계속

존치함으로써 개정조항의 실효성이 의

문시되는 한계를 노정; 신용카드회사

의 지배구조 내부통제와 련하여

임원 자격요건, 사외이사․감사 원

회․ 법감시인․내부통제기 , 건

경 지도기 등을 마련

신용카드회사 과당경쟁의 인식

과당경쟁을 인식했으나(2001.2), 회

원권리보호와 신불자수효축소에 치

신용카드회사 건 성 문제의 인식

과 규제유 발생

<신용카드업의 문제 개선방

안>(2001.5)을 통해 문제인식은 물론

업규제 건 성감독 강화 책도

제시했으나, 재경부의 정책지배로 무

산 ⇒ 규제유 발생

동<개선방안>의 내용: 신규진입 제

한 개선; 부 업무 취 비율상한 50%

부과; 무분별 신용카드발 행 규제;

카드 소비자 보호; 수수료 인하 유도;

경 건 성 감독 강화

가계부채에

한 낙

진단

<최근 가계

의 융부채

황 상환

능력>(20 0 1 .

2)에서 가계부

실화 가능성이

낮다고 진단

2001년

하반기

내수진작기조 유지

일련의 부동산경기부양책

소비진작을 한 신용카드이용액 소

득공제제도 강화(2001.8)와 특소세 인

하(2001.11)

규제완화 내수진작 분 기 속

에 건 성규제 근거의 완만한 정비

여 업감독규정 개정(2001.7)과 시행

(2002.7) ⇒ 기시정조치 발동요건

(조정자기자본비율기 과 경 실태평

가결과기 )․조치유형(증자․합병․

업양도)을 규정: 여 업법 제52조의

배제조항 존치로 감 에 의한 카드

사 기시정조치 집행의 근거가 미비

가계부채 증의 인식

가계 출 증에 주목(2001.8)하고

소극 우려를 표시(2001.9)한 후, 비

인식도 표명(2001.11). 그러나

책수립보다는 상황을 망

가계부채낙

론 유지

<최근 개인

부문의 융자

산 부채 상

황 > ( 2 0 0 1 .

8.7), <최근 민

간소비변동의

특징과 시사

> ( 2 0 0 1 .

8.16) 등, 일부

자료를 통해

낙 시각을

유지

- 22 -

(<표 4> 계속)

공공기

기간＼ 재정경제부( 융정책 의회 포함) 감독당국( 감 ․ 감원) 한국은행

2002년

상반기

내수진작 부작용에 소극 응

부동산경기과열에 주택공 확충

․투기억제로 응(2002.1;2002.3)

카드사별 신불자수 공개, 특별검

사, 카드발 기 강화(2002. 2)

<가계부채 증가에 따른 장단기

종합 책>( 정 , 2002.2)을 강구

내수진작기조의 강력한 유지

와 규제유

내수진작기조 유지 천명(2002.1)

<가계 출증가에 한 인식과

응방향>( 정 , 2002.3)은 “가

계 출을 과도하게 규제할 경우

소비 축 경기회복의 지연을

래할 우려”가 있다고 언 ⇒ 내

수를 훼손하지 않는 범 내에서

감독정책 추진을 시사⇒ 규제유

일련의 주택․건설활성화 책

문제 인식의 비일 성과 규제유

정 의 종합 책(2002.2) 합의와 동일

맥락에서, 감독당국은 독자 으로 카드사

감독강화방안을 공표(2002.4). 이러한 본격

응에는 감독법규 개정이 요구됨

반면, 감 원장은 경기회복을 훼손하

지 않는 방향으로 감독정책이 추진되어야

한다는 요지의 메시지를 공표(< 융감독

원장, 한국능률 회 최고경 자 조찬세

미나 강연: 2002년도 융감독정책방향>,

2002.4): “가계 출 증, 부동산․주식 등

자산가격 상승 등을 경기과열로 인식하여

거시정책으로 응하게 되면 ... 경기상승

국면을 제 로 살릴 수 없는 우를 범할

수 있으므로, ... 미시정책으로서의 가계

출의 건 성 하 방지 책 부동산안

정 책 등을 병행해 추진해”야 함. ⇒

정 (2002.3)과 동일선상에서 재경부의 정

책지배 규제유 정책을 시사하는 사례

문제인식의

비일 성

<2001년

가 계 신 용 동

향>(2002.3.23)

과 <은행의 가

계 출표본조

사>(2002. 4.19)

등은 우려표명.

그럼에도,

<1990년 이후

가계소비패턴

변화의 특징

시사 >

(2002.2.14) 등

은 내수진작을

옹호 는 문제

의 심각성을 호

도

2002년

하반기

～

2003년

2월

내수진작 포기와 문제에 한

본격 응

<신용카드 종합 책 추진>(당

정 의, 2002.5)에 합의(동 <종합

책 추진>은 감독당국이 1년

공표한<신용카드업의 문제

개선방안>(2001.5)과 동일 내용)

⇒ 내수진작 기조의 실질 포기

내수진작의 실질 포기는

<2002년 하반기 경제운용>(2002.

6)에서 확인 가능(<2003년 경제운

용방향>(2003.1)에서 공식 포기를

선언)

일련의 부동산투기억제 책

문제에 한 본격 응

당정 의(2002.5) 책의 이행(2002.7)

업규제 강화조치: 부 업무 취 비율

50% 상한규제; 회원가두모집 지; 미성

년자에게 신용카드발 시 부모의 사 동

의 의무화; 신용카드발 시 소득확인서류

징구․보 의무화; 신용카드모집인 등록

의무화

건 성 감독 강화조치: 자산건 성 분류

기 손충당 립비율을 은행 수

으로 폭 강화; 개정 여 업감독규정

(2001.7)에 의해 기시정조치 규정을

정 로 시행(2002.7)

2002.5부터 가계 출부실화에 처한 주

택담보 출규제를 수차례 강화

<신용카드회사 건 성감독 강화

책>(2002.11)은 시스템안정성에 한 우려

를 표명하고 반 감독강도를 재차 상

향조정 ⇒ ‘연체율’과 ‘손익상황’을 기시

정조치의 발동요건에 추가(2003.4 시행);

서비스 한도액 미사용분에 손충

당 1% 립(2003.1 시행); 카드사 경

실태 감시 강화; 출액 규모의 증가

억제; 카드업계의 자율규제기능 강화

문제에 한

본격 응

물가안정과

함께 융안정

까지 고려한 콜

리의 25bp인

상(2002.5)

신용카드회사

가계 부실화

에 한 낙

견해 는 ‘

재로서는 큰 문

제가 없다’는

식의 표 이

련 자료에서 자

취를 감추게 되

었음

자료: 김홍범(2004e, p.80)의 <표 1>을 김홍범(2005)으로 보완하여 작성하 음

- 23 -

2002년 7월부터 강화된 업규제(신용카드회사 부 업무 취 비율 50% 제한조치와

회원 가두모집 지 등) 건 성 조치(자산건 성 분류기 세분화와 손충당

립기 강화 등)를 이행하 다. 특히 업규제 련 조치들은 1년 감독당국이

시도했었으나 재경부의 반 로 실행에 옮기지 못했던 바로 그 조치들이었다. 2002

년 11월에는 연체율 증가 등 신용카드회사의 경 악화 조짐에 따라 감독당국은 사

방 감독을 표방하면서 연체율과 손익상황을 기시정도치의 신규 발동기 으

로 새로 추가하고 자산건 성 분류기 손충당 립기 을 강화하는 등

반 감독 강도를 재차 상향조정하 다. 그러나 부실화가 상당히 진행된 상태에서

뒤늦게 이루어진 감독 강화는 신용카드회사의 건 성 회복 보다는 오히려 규제 수

부담만 키우는 쪽이었다(김홍범 2004d․2004e). 결국 신용카드회사의 부실화에 한

시장의 심각한 우려는 2003년 3월 11일 불거진 SK 로벌 분식회계사건을 기폭제

로 융시장 불안정이라는 형태로 표출되었다.

한국은행은 1999년 하반기와 2000년 상반기에 이미 출의 증가와 가계 출

증 상을 포착했으나 2001년 하반기까지는 체로 낙 시각을 유지하 다.

내수진작기조의 부작용이 두드러지게 악화되던 2002년 상반기에 한국은행은 일부

자료를 통해 가계 출 증에 한 우려를 표시하고 총액한도 출 련 조치로

응하기도 했지만, 다른 일부 자료에서는 내수진작기조의 정당성을 옹호하거나 문제

의 심각성을 호도하 다. 한국은행도 감독당국과 마찬가지로 상황인식의 비일 성

을 시장에 표출한 셈이다. 이후 재경부가 내수진작을 포기한 2002년 하반기에는 한

은의 모든 보도자료에서 낙 시각은 자취를 감추게 되었다.

나. 감독 후반기(2003.3～2004.12)의 문제

감독 후반기는, 반기에 된 신용카드회사 부실이 2003년 3월의 융시장 불

안정과 2003년 11월의 LG카드 유동성부족 사태로 표출됨에 따라 이를 수습하는 감

독과정이었다고 간주할 수 있다. 우선 융불안(2003.3)이 발생하자 재경부는 감독

당국 한국은행과 함께 시장에 즉각 개입하여 신용카드회사에 한 감독을 완화

- 24 -

하고 융권 공동의 유동성지원책을 주도함으로써 불안정을 진정시켰다. 한 2003

년 11월 LG카드가 유동성 부족사태에 착하자 재경부는 LG카드 구제를 한 채

권단의 합의안 도출(2004.1)에 주도 역할을 담당하 다.

재경부(와 감독당국)는 시장에 개입하는 과정에서 각 사건이 모두 시스템 기라

고 암묵 는 명시 으로 제하 으나 과연 그 제가 합당했는지는 의문이다.

이와 같은 후반기 감독정책의 근본 문제는 거듭된 유동성 부족 상황에 해 재경부

의 주도 아래 감독당국이 시장규율을 무시하고 규제유 를 실시해온 데에 있다. 결

국 재경부의 주도 즉 정책지배는 신용카드회사 감독의 ․후반기를 일 으로

류하는 근원 문제이다. 반기 정책지배와 후반기 정책지배의 구체 내용은 물

론 상이하다. 즉 감독 반기에서는 감독당국의 감독정책이 재경부의 경제정책(내수

진작기조)에 종속되었지만, 감독 후반기에는 감독당국의 감독정책이 재경부의 “구제

지상주의(rescue-only initiative)”에 종속되었다.

<표 5>는 재경부, 감독당국, 그리고 한국은행의 인식과 응을 감독 후반기 시간

경과에 따라 상세하게 정리한 내용이다. 2002년 3월 순 융시장에 불안정이 발

생하자, 융정책 의회는 재경부 주도로 서둘러 마련된 < 융시장안정을 한 신

용카드회사 종합 책>(2003.3.17)과 < 융시장 안정 책: 신용카드회사 투신사

유동성 해소 련>(2003.4.3)을 각각 공표․이행하 다. 자(3․17 종합 책)는 신

용카드회사의 규제부담을 경감시키기 한 감독완화 조치를 담았고, 후자(4․3 안정

책)는 채권시장 안정을 한 융권 공동의 신용카드회사 유동성 지원조치를 담

았었다. 감독 련 공공기 들의 직 시장개입을 통해 보여 강력한 시장안정

의지의 표명과 재경부의 주도 하에 도출된 융권 공동의 구제책 덕분에 이내 진정

되었다.

그러나 당시 융불안이 시스템 기로 번질 확률은 낮았는데도 재경부(와 감독당

국)가 시장규율을 무시한 채 서둘러 시장에 개입하여 카드채 연장 등 물리 증

요법으로 문제를 잠시 이연시키는 데에만 했던 은 심각한 문제로 지 된다.

신용카드사의 부실로 인한 손실은 당해 주주와 채권자가 부담하는 것이 원칙이다

(강동수 2003; 이건호 등 2005). 특히 강동수(2003)는 이들 주주와 채권자가 손실을

- 25 -

공공기

기간＼

재정경제부

( 융정책 의회 포함)감독당국( 감 ․ 감원) 한국은행

2003년

상반기

융불안의 발생

SK 로벌 분식회계사건(03.3.11) 여 로 카드채 편입 투신사 펀드에 한 환매요구와 카

드사 자 난가 등 융시장 유동성 기 발생

련 공공기 의 시장개입 ⇒ 감독의 비일 성을 노출하고 규제유 를 실시

한국은행의 RP매입에 의한 단기유동성 2조원 지원(03.3.13)

정 의 3․17 종합 책 4․3 안정 책 제시로 시장불안이 일시 진정됨

3․17 종합 책: 카드사 규제부담 경감을 한 감독완화 경 개선책 ⇒ 규제유

신용카드회사 증자(2조원) 등 자기자본 확충

여 업법시행령(2002.6 개정)에 2003.12까지로 정했던 부 업무비율 상한(50%) 수시한을

2004.12까지로 1년 연장 ⇒ 감독 비일 성 규제유 사례

기시정조치 기 2003.1에 추가된 연체율 산정기 을 보고자산기 에서 리자산기

으로 완화 ⇒ 감독 비일 성 규제유 사례

환 출기 을 명료화하고 기간을 최장 5년으로 장기화하여 환 출 유도 ⇒ 감독 비일

성 규제유 사례

4․3 안정 책: 채권시장 안정을 한 융권 공동의 카드사 유동성지원책⇒규제유

카드사 증자폭을 2조원에서 4.6조원으로 확

카드채 만기연장을 한 융권의 공동지원: 융회사․연기 보유 카드채의 만기연장;

투신사 보유 카드채의 50%는 카드사가 자체 상환, 나머지 50%는 투신사가 만기 연장; 융

권 공동의 리지론 5조원으로 2003.4～6에 만기도래하는 투신권보유 카드채 50%를 매입

2003년

하반기

감독 비일 성 규제유

지속

3․17 종합 책 4․3 안정

책의 연장선상에서 감독의 비

일 성과 규제유 가 지속

여 업법시행령상 부 업무비

율 수시한을 2004.12에서 2007.

12로 재연장(2003.9)⇒ 규제유

2003년 11월 LG카드의 유동성

부족사태가 발생하자 재경부 주

도로 카드채 만기연장과 은행의

신규 유동성 지원을 통해 LG카

드 구제를 추진 ⇒ 규제유

감독 비일 성 규제유 지속

재경부가 주도한 3․17 종합 책 4․

3 안정 책의 연장선상에서 감독의 비일

성과 규제유 가 지속

카드사 연체율의 지속 상승으로 연체율

을 기시정조치 발동요건에서 제외(2003.

10) ⇒ 감독의 비일 성 규제유 사례

LG카드의 유동성 부족사태에 한 재경

부 주도의 응을 감독당국이 받아들임 ⇒

재경부의 정책지배 규제유 사례

LG카드 ABS의 조기상환사유 발생에도,

감독당국이 기 투자가에게 만기연장조치

를 권유⇒시장규율 훼손 규제유 사례

자료와 정보

의 제공

융시장 련

자료 동향을

종 합 분 석 하 여

시장정보를 제

공(『 융안정

보고서』 등)

2004년

LG카드 유동성 기 처리의

시간 비일 성 규제유

2004년 1월 재경부장 은 LG

카드사태를 시스템 기로 규정

⇒ 이는 감독당국과 한국은행에

한 명백한 정책지배

재경부장 은 LG카드 구제를

채권단에 종용하여 구제를 성사

시켰음 ⇒ 규제유

여 업법 개정(2004.1)

카드사 임직원 제재근거 마련

LG카드 유동성부족사태 처리의 시간

비일 성 규제유

LG카드사태의 시스템 의미를 제시하

지 못하여 감독당국으로서의 한계를 노정

2003년말 조정자기자본비율기 으로 LG

카드는 경 개선명령 발동 상이었으나

2004년 4월 감 는 LG카드에 한 기

시정조치를 1년 유 를 결정 ⇒ 규제유

2004년 11월～12월 산업은행 주도로 채

권단과 LG그룹이 각기 5천억씩 1조 증자

에 합의 ⇒ 규제유

자료 정보

의 제공

융시장 련

자료 동향을

종 합 분 석 하 여

시장정보 제공

LG카드사태의

시스템 의미

를 제시하지 못

하여 융 반

의 안정을 감시

하는 앙은행

으로서의 한계

를 노정

<표 5> 감독 후반기(2003.3～2004.12) 카드사 부실에 한 공공기 의 인식과 응

자료: 김홍범(2004e, p.80)의 <표 1>을 김홍범(2005)으로 보완하여 작성하 음

- 26 -

부담할 의사와 능력이 있었다는 을 들어, 당시 카드사 부실이 시스템리스크를 제

기하는 상황은 아니었다는 단을 제시한다. 같은 맥락에서 정운찬(2004, p.12)도

“비록 융산업의 구조개선에 한 법[률]의 규정처럼 완비된 규정은 아니지만” “여

신 문 융업법에는 별도의 기시정조치가 규정되어 있었기 때문”에 “ 융감독당

국이 마음만 먹었다면 [신용카드회사에게] 얼마든지 ... 경 개선계획을 징구할 수도

있었고 증자명령을 발동할 수도 있었다”면서 감독당국이 2003년 4월 카드사에 기

시정조치를 취해야 했었다고 주장한다([ ] 안은 자 첨기).21) 결국 2003년 3월 신

용카드회사 부실로 래된 시장불안은 실제로는 규제유 나 다름없는 당국의 시장

개입을 통해 일시 으로 진화되었을 뿐이었다.

감독 실이 그러했으므로, 시장불안이 일단 진정된 이후에도 2003년 내내 신용

카드회사 부실은 융안정을 호시탐탐 하는 강력한 험요인으로 작용해왔다.

를 들어, 신용불량자는 2003년에는 일년간 신용불량자가 108만 명이나 늘었는데

그 신용카드 련 신용불량자가 91만 명이나 차지했고 카드사 연체율도 2003년

내내 지속 으로 상승했다. 2002년 7월부터 뒤늦게나마 각종 감독조치를 강화했

었던 감독당국도 2003년 3월 융불안 발발 직후부터는 기존 조치의 완화를 통해

그 해(2003년) 내내 규제유 를 실시하 다. 를 들어, 카드사의 부 업무 취 비

율한도 50%를 넘는 과분의 감축시한을 두 차례에 걸쳐 연기했고, 기시정조치

발동요건 연체율이 높아지자 이를 낮추기 해 그 산정방식을 변경하더니 기

야는 연체율을 발동요건에서 아 삭제했었다.22) 감사원(2004b)은 당시의 잦은 조치

변경으로 감독당국에 한 신뢰가 훼손되었다고 평가한다.

잠재 융불안의 아래 감독당국의 규제유 가 지속되는 가운데, 2003년

11월에는 LG카드가 심각한 자 난에 착하는 사태가 발생했다. 재경부는 채권은행

의 신규 유동성 지원책을 즉시 마련하여 LG카드 구제를 추진하 다(머니투데이

21) 이건호 등(2005, p.45)은 감 가 보유하는 기시정조치 발동유 권의 자의 운용 가능성을 제기한다. 이들

에 따르면, “2000년 이후 기시정조치 발동요건에 부합한 131건 가운데 ... 43.9%인 57건에 해 용유 조치가

내려”졌다고 한다.

22) 한도 과분의 감축시한은 원래 2003년 말로 2002년 5월에 정해졌으나 2003년 3월에는 2004년 말, 2003년 9월에

는 다시 2007년 말로 거듭 연기되었다. 2003년 1월 연체채권비율이 기시정조치의 발동 요건에 추가되었으나

업카드사들이 기시정조치 상이 될 것으로 우려되자 동 비율이 낮아지도록 연체율 산정방식을 보고자산기 에

서 리자산기 으로 2003년 3월 변경했고, 이 기 으로도 비율이 지속 상승하자 2003년 10월에는 아 연체율을

기사정조치 발동요건에서 제외했다.

- 27 -

2004). 그러나 LG카드의 유동성 기가 계속 진행되면서 2003년 12월에는 LG카드

ABS에서 조기상환사유가 발생했으나 기 투자자들은 “감독기 의 권유에 의하여”

조기상환요구를 철회하고 만기연장조치를 받아들이게 되는 상황이 연출되었다(한국

은행 2004a, p.35). 당시 감독당국의 만기연장조치 한 시장규율에 명백히 배되는

규제유 조치 다. 이 조치에 의해 기 투자자들은 고객에 한 충실의무를 지키

지 못한데다(정운찬 2004), “ABS 발행자의 상환능력과 계없이 기 자산의 흐

름으로 상환을 보장하는 ABS의 기본 구조가 훼손”되어 이후 ABS시장이 축되었

다(한국은행 2004a, p.35).

해를 넘기면서도 LG카드의 유동성부족사태가 쉽게 진정되지 않자, 2004년 1월

LG카드 채권단은 난항 끝에 LG카드를 공동 리하기로 확정하고 산업은행에 의한

LG카드 탁경 에 1월 순 합의하 다. 여기에 해, 일부 언론은 나름 로의 구

체 근거 하에 정부주도의 LG카드 구제조치를 철회해야 한다고 주장하기도 했

다.23)

LG카드 구제를 한 채권단과의 상 과정에 재경부가 깊숙이 간여했음은 물론

이다. 당시 재경장 은 구보다도 앞장서 상황을 시스템 기로 규정하고(조선일보

2004a) 채권단의 구제를 종용했었다.24) 그러나 선진국의 경우 재무장 이 시스템

기인지 아닌지를 일차 으로 단하는 일은 결코 없다. 다만, 공 자 의 투입이 필

요하다는 앙은행과 감독당국의 일차 ․독자 단이 재무장 에게 공식 으로

제출되는 경우 이를 재무장 이 검토하여 최종 으로 결정을 내릴 뿐이다.25) 이

23) 를 들어, Financial Times(2005.2.9)는 “LG는 ‘ 산하도록 내버려둔다(Let go)’는 의미이어야”라는 제하의 기

사에서 몇 가지 구체 수치를 근거로 LG카드의 기가 시스템리스크가 아니라는 견해를 밝혔었다( 융감독원

(2004a)을 재인용).

24) 당시 재경부장 이 LG카드의 구제에 앞장섰다는 사실은 언론 보도에서 명확하게 확인된다. 를 들어, 재경부

장 은 규제유 조치를 취했다고 스스로 인정했다는 보도(머니투데이 2004)와, 상의 막바지 단계에서 당시 재경

부장 이 탁경 을 맡게 될 산업은행에게 향후의 정부 차원 지원가능성을 시사하는 조공문까지 보냈다는 보도

(조선일보 2004b) 등이 있다. 한, 재경부가 LG카드 구제를 강력하게 추진하는 과정에서 채권단 내 개별 융기

의 이사회 등 독자 의사결정체계가 무시되었음을 지 하는 보도(조선일보 2004a)도 있었다.

25) 미국에서는 연방 보험공사(FDIC) 이사회와 연방 비제도이사회(FRB)가 각기 3분의 2 이상의 찬성으로 상

황을 시스템 기라고 단하면, 이들 기 은 우선 재무장 에게 각기 서면 권고안을 제출하며, 재무장 은 이에 입

각하여 통령과 상의 하에 시스템 기 여부를 최종 결정한다. 이와 같은 재무장 의 결정은 문서로 이루어지며

향후 감사원장은 이 결정의 근거, 목 , 향 등을 검토하여 의회에 보고하게 된다. 한편, 국에서는 란은행이나

감독당국(FSA) 어느 한 기 이 시스템 기의 징후를 확인하는 즉시 상 기 에 알린 후 상의하여 필요한 경

우 지원안을 마련하여 재무장 에게 사 보고하며, 재무장 은 이 지원안에 한 거부권을 보유한다. 자세한 내용

은 김홍범(2004a)을 참조하기 바란다.

- 28 -

게 해야 감독 련 결정의 문성과 독립성이 유지되고 기 리에서 정치 간섭을

배제할 수 있기 때문이다(김홍범 2004a). LG카드 구제조치가 결정된 이후 2년 가까

이 된 지 에도, 당시 구제가 시스템 체 안정이라는 기 에서 과연 불가피했었는

지 여부에 해서는 알려진 바 없다.

여기서 제기되는 한 의문은, 2003년 카드업계의 경 악화로 인한 시장불

안이 당국의 시장개입으로 진정된 이후 반년 만에 왜 LG카드 기(2003.11)가 다시

불거졌을까 하는 이다. 그것은 한마디로 2003년 상반기 융불안의 처리에 문제

가 있었기 때문이라는 것이 자의 단이다. 2003년 융불안이 시스템 기 상

황이라고 보기 어려웠는데도 련 당국은 신속한 물리 개입을 통해 시장불안을

일단 잠재우는 데에만 했었다. 당시 2003년 시장규율 로 처리되었어야 하

는 문제가 다시 시차를 두고 2003년 늦가을 LG카드 기로 모습을 드러낸 것이다.

이 게 본다면, 산업은행에 의한 LG카드 탁경 결정 역시 규제유 조치 다.

그리고 재경부의 LG카드 구제 방침을 감독당국은 처음부터 받아들일 수밖에 없었

다는 의미에서, LG카드 구제는 재경부의 정책지배에 감독정책이 종속되었던 하

나의 사례가 된다.

요컨 , 융불안(카드사태)의 발생(2003.3)과 처리(2003.3～4), 그리고 LG카드

기의 발생(2003.11)과 처리(2003.11～2004.12) 등 감독 후반기의 경과를 체 으로

보면, 2003년 3월 융불안이 발생했을 때 시장규율을 무시하고 두 차례(3.17 책

4.3 책)에 걸쳐 임기응변식 규제유 를 실시한데 따라 다른 규제유 를 필요

로 하는 상황(2003년 11월의 LG카드 사태 발생)이 반년간의 시차를 두고 빚어졌고,

2004년 1월의 LG카드 구제안이 타결되면서 이 구제조치를 정당화하기 한 다

른 규제유 조치들 - 2004년 4월 감 에 의한 LG카드 기시정조치의 1년 유

결정, 그리고 2004년 말 산업은행 주도의 증자 상 등 - 이 꼬리를 물고 빈발했던

것으로 평가된다.26) 그러므로 “2003년 11월 이후 LG카드의 2차 유동성 기 발생

26) 2004년 4월 감 는 LG카드에 한 기시정조치를 1년 유 하기로 결정하 다. 2003년 말 LG카드의 조정자

기자본비율은 △28.08%로서 경 개선명령 발동의 상이었지만, 기시정조치 부과로 ABS계약 해지 가지

단이 발생되는 경우에는 2.6조의 추가자 이 소요되고, 고강도의 자체 경 정상화 조치가 진행 이므로 기시정

조치의 실효성이 크지 않다는 것이 그 이유 다( 감원 내부자료). 기시정조치의 경제 취지를 고려할 때 감독

당국의 이러한 결정도 2004년 1월 LG카드 구제안 타결시에 이미 견되었던 규제유 로 볼 수밖에 없다. 이후

2004년 5월 LG카드와 산업은행은 “LG카드(주) 경 정상화계획 이행을 한 약정서”를 체결하고 감자․출자 환

등 자체 경 정상화조치를 진행하 다. 그리고 2004년 하반기에는 산업은행 주도의 증자 상(2004.11.23～12.31)이

- 29 -

이후 상황의 개는 명확한 손실분담의 기 이 정립되지 않은 상태에서 융시장의

안정만을 목표로 한 정부의 개입이 융시스템 기의 해소비용을 무한정 늘일 수

있다는 것을 단 으로 보여주는 사례” 다는 이건호 등(2005, p.44)의 지 은 정확

하다.

다. 감독 부실의 원인

감독이 불연속 으로 강화되었던 8개월(2002.7～2003.2) 동안을 논외로 하면, 체

분석기간(1997.7～2004.12) 내내 재경부의 정책지배는 감독당국의 규제유 를 래

해온 것으로 평가된다. 즉 감독 반기에 감독당국은 신용카드회사 부실을 인지하

면서도 2002년 상반기까지는 재경부의 내수진작기조에 려 느슨한 감독을 통해 규

제유 를 실시했었고, 감독 후반기에는 2003년 3월의 융불안 처리과정과 2003년

11월의 LG사태 처리과정에서 재경부의 구제지상주의에 려 감독당국은 시장규율

을 무시하고 규제유 를 실시해왔다.27)

지 까지 검토한 신용카드회사 감독의 경과와 문제 을 종합할 때 감독 부실에는

<표 6>과 같이 다섯 가지 구조 문제들 - 감독 기 구조의 비효율, 경제정책과

감독정책 간 책무 혼란, 규제포획, 감독정책 시계의 단기화와 규제유 , 그리고 감

독의 문성 부재 - 이 작용한 것으로 악된다. 이들 문제 이 융 기 이 종

사 감독 부실을 래했던 문제들과 정확히 일치한다는 사실은 결코 우연이 아니

다. 융개 이후 감독체계는 외형 으로는 이하게 달라졌지만 감독의 운 방식

진행되었다. 이는 LG카드의 경 정상화를 해서는 1조 2000억원 증자와 5.7 1의 감자가 추가 으로 필요하다는

딜로이트 컨설 보고서(2004.11)에 따른 것이었다. 2004년 12월 31일 채권단과 LG그룹이 5천억씩 1조 증자에 합의

하 다. 이 과정에서 LG그룹이 추가 증자 요구에 응한 것은 2004년 1월의 LG카드 구제시 시장원리에 따른 손실분

담이 제 로 이루어지지 않았다는 사실을 반 하는 것이다(이건호 등 2005)

27) 융시스템에 한 일반의 신뢰를 유지하기 해서는 평소 융감독에 어느 정도의 기 성(confidentiality)은

불가피하다. Brownbridge and Kirkpatrick(2000)의 지 로, 평상시에는 실제 감독당국의 행동은 공개되지 않으므

로 감독당국이 규제유 를 실시하더라도 그 정도(extent)를 가늠하기는 어렵다. 그러나 개별 은행의 도산이나 융

시장 불안이 실제로 발생하는 경우에는 그 사건과 련된 정보가 알려지면서 규제유 의 정도가 비로소 드러나게

된다. 이 에서도, 2003년 3월 융불안(과 그에 따른 일련의 크고 작은 사건들)이 실제로 발생했기 때문에 여기

에 처하는 감독당국 등의 응에 한 정보가 계속 추가 으로 알려지면서 이를 기존의 다른 정보와 함께 체계

으로 분석할 수 있었다. 그럼으로써 융불안 이 의 감독 반기에는 감독당국이 카드사에 한 느슨한 규제감

독을 통한 규제유 를, 감독 후반기에는 구제지상주의 정책을 통한 규제유 를, 각각 실시했다는 결론에 도달할 수

있었다.

- 30 -

( 의의)

감독

기 구조

비효율

1997년 말 융개 이후, 재정경제부는 경제정책을, 융감독 원회(사무국 포함, 료조

직)는 미시건 성 감독정책을, 그리고 한국은행은 거시건 성 감독정책을, 각각 수립하는 것

으로 분업구조가 성립. 그러나 공공기 간의 수직 계에 따른 재경부의 정책지배로 인해,

감 와 한은의 정책 응이 재경부의 경제정책기조(내수진작)에 의해 제약(김홍범(2004d)).

융개 이후 감독의 기 구조(하드웨어)는 법률 으로 개 되었으나 새 기 구조를 움

직이는 주체( 료)의 의식 감독운용방식(소 트웨어)은 료조직 속성상 불변. 그 결과:

공공기 간 실질 력과 견제가 미미

경제정책을 장하는 재경부가 감독당국의 감독정책에 커다란 향력을 여 히 행사. 여기

에는 역시 료조직인 감 가 재경부의 정책지배에 묵종하는 것도 문제.

2001년 5월 카드사에 한 감독정책이 이행되지 못한 것은 이후 카드부실과 신불자 문제

의 증을 래하는데 결정 으로 기여

이와 같은 재경부의 정책지배는 감독 ․후반기 내내 규제유 를 수반

감독 반기(2002년 후반기 제외)에는 신용카드회사 부실화(가능성)을 인지했음에도 감독당

국은 재경부의 내수진작기조에 늘려 느슨한 감독으로 규제유 실시

감독후반기에는 융불안(2003.3) LG카드 기(2003.11)의 처리과정에서 감독당국은 재

경부 주도 하에 시장규율을 무시하고 신용카드회사 구제책을 실시

경제정책

과

감독정책

사이의

책무혼란

재경부와 감 는 상호 인사교류가 이루어지는 상 부처임. 따라서 두 부처(특히 감

)의 료는 경제정책과 감독정책 사이에서 자신의 고유 책무에 하여 혼란을 일으킬 가

능성이 있음. 이 가능성은 실에서 빈발. 를 들면:

< 융감독 원장, 한국능률 회 최고경 자 조찬세미나 강연: 2002년도 융감독정책방

향>(2002.4.17)에서 감 원장은 경제(경기)정책이 감독정책에 우선한다는 뉘앙스로 발언

<기업 융활성화를 한 제도개선 방안 마련>(2003.7.24)에서는 경기활성화를 해 은행경

실태평가시 BIS비율 1등 기 을 한시 완화함으로써 감독정책을 경기정책수단으로 활용

규제포획

재경부나 감독당국이 정치권이나 카드업계에 의해 포획되었을 가능성. 이를 간 으로

시사하는 사실( 는 사례)로는:

감 원장은 재경부가 주도하는 경제정책조정회의, 경제분야장 회의, 경제민생 검회의,

경제장 간담회, 당정 의에 참여함

2001년 당시 부총리는 “신용카드회사들의 로비” 등으로 규제가 제 때 이루어지지 않았다

고 회고(뉴스 크 한국 2004, p.27)

서비스한도 제한 폐지(1999.5)를 한 신용카드회사의 재경부 로비설; 가두회원모집규

제 철회(2001)를 한 신용카드회사의 규개 로비설(매일경제 2004b)

감독정책

시계

(時界)의

단기화와

규제유

임기가 따로 없는 순환보직 하의 감독 료는 단기 시계를 갖게 되므로 규제유 에 취약

→ 일단 문제가 발생해도 이를 은폐하려는 (사 규제유 ) 유인을 가지며, 더 이상 은폐

하기 곤란하여 문제가 겉으로 드러나게 되었을 때는 “각종 단기 책을 쏟아내며 문제를 해

결해서 칭찬을 받는” 일(사후 규제유 )에 익숙(김홍범 2004e, p.89). 를 들면:

감독 련 세 공공기 이 카드사 감독에서 보여 2002년 상반기까지의 재난불감증

(disaster myopia)은 규제유 의 반 임

감독당국에 의한 LG카드 ABS의 만기연장조치(2003.12), 재경부 감독당국이 주도한 LG

카드 구제안의 타결(2004.1), 감독당국에 의한 LG카드 기시정조치 유 의 결정(2004.4),

채권단 LG그룹에 의한 LG카드 증자 합의(2004.11～12) 등은 규제유 의 악순환을 반

감독의

문성

부재

신용카드업이 주로 가계를 상으로 하는 융업이고 지 결제제도의 주요 참가자임에도

불구, 수취기능이 없는 만 고려하여 무리하게 「여 업법」에 통합한 후( 감 내부

자료), 리스크 리능력에 한 고려 없이 각종 규제 완화조치를 이행. 한편, 규제 완화에 당

연히 수반되어야 하는 (사후 ) 감독 강화는 수반되지 않음(국무조정실 2003).

<표 6> 료조직에 의한 신용카드회사 감독: 구조 문제

자료: 감원(2003b), 감 내부자료, 그리고 김홍범(2002, 2004d, 2004e, 2005)을 기 로 작성하 음

- 31 -

은 구태의연했기에 종 사 감독부실을 래했던 바로 그 요인들이 다시 카드사

감독 부실을 부른 것이다.

3. 료조직에 의한 한국의 융감독: 문제의 진단과 안

지 까지 이 장(章)에서는 융 기 이 과 이후의 두 기간 각각 발생했던

표 융사건 - 종 사 부실화와 카드사 부실화 - 을 조명하여 각기 부실화를

래한 감독상의 문제 을 정리하고 그러한 문제 의 발생 요인도 검토하 다. 이러

한 검토과정에서 분명해진 은, 이 두 가지 별개의 융사건이 궁극 으로는 감독

부실에 기인하여 발생했다는 사실과 각각의 감독 부실은 다시 동일한 다섯 가지 구

조 문제 - 재경부의 정책지배로 인한 감독 기 구조의 비효율, 경제정책과 감독

정책간 책무의 혼란, 규제포획, 감독정책 시계의 단기화와 규제유 , 그리고 감독의

문성 부재 등 - 가 작용한 결과라는 사실이다. 이제 이 (節)에서는 상기 구조

문제가 감독을 담당하는 료조직에 내재하는 구조 속성 특징에서 비롯되었다

는 을 설명한 후, 료조직에 의한 감독의 논리 안(代案)으로서 민간조직에

의한 감독을 제시하기로 한다.

가. 한국 료조직의 특징과 감독 지배구조의 훼손

종 사 카드사의 부실을 래한 것으로 밝 진 구조 문제들은 한국 료조

직의 두 가지 특징 - 첫째, 순환보직 인사교류의 원칙과,28) 둘째, 료조직의 불

투명성․폐쇄성․경직성 - 과 긴 한 련을 갖는다. 사실, 한국에서 료가 감독을

장하기에 합하지 않다면 그 이유는 바로 료조직이 갖는 이 두 가지 특징 때

문이다. 이들은 융감독의 다섯 가지 구조 문제를 야기하거나 온존시킴으로써

궁극 으로 감독의 독립성 책임성을 훼손한다. <그림 3>은 바로 이러한 메커니

즘의 개요를 보여 다. 이를 각 특징별로 자세히 살펴보기로 한다.

28) ‘순환보직의 원칙’은 ‘재경부- 감 간 인사교류의 원칙’과 결합하여 여러 가지 감독상의 문제를 야기한다. 이

에서는 이들 두 원칙을 묶어서 편의상 ‘순환보직 인사교류의 원칙’으로 부르기로 한다.

- 32 -

순환보직

인사교류의

원칙

←――― [한국 료조직의 두 가지 특징] ―――→

불투명성․

폐쇄성․

경직성

융감독 련

구조 문제의

조장(온존)에

기여1)

융감독의 구조 문제

감독 기 구조의 비효율 (재경부의 정책지배)

감독자의 경제정책과 감독정책 간 책무혼란

규제 포획 (정치포획․산업포획)

감독 정책시계의 단기화

감독 문성의 부재

융감독 련

구조 문제의

온존(조장)에

기여1)

<그림 3> 한국 료조직의 특징과 융감독의 독립성 책임성 훼손

일차 으로

독립성을

훼손2)

규제 독립성

감독 독립성

기 독립성

산 독립성

책임성

일차 으로

책임성( 의)을

훼손2)

투명성

무결성

__________________________________________________________

범례: 향이 작용하는 방향

독립성 훼손과 책임성 훼손 간 상승작용(상호보완성)

각주: 1) 한국 료조직의 순환보직 (재경부- 감 ) 인사교류의 원칙은 감독의 여러 구조 문제

를 조장하는데 주로 기여하지만 이미 발생한 문제를 온존시키는 측면도 있다. 한편, 한국

료조직의 불투명성․폐쇄성․경직성은 이미 존재하는 구조 문제를 온존시키는데 주로 기여

하지만 문제의 발생을 조장하는 측면도 있다.

2) 독립성과 책임성의 의미와 상호작용에 해서는 이 의 II장을 참조하기 바란다.

자료: 김홍범(2004c․2004d), Das and Quintyn (2002), Das, et al.(2002), Das, et al.(2004), Hüpkes, et

al. (2005), Lastra(2001), 그리고 Quintyn and Taylor(2002)에 기 하여 작성하 음

- 33 -

1) 순환보직 인사교류의 원칙과 감독 지배구조의 훼손

한국 료조직의 첫 번째 특징은 공무원 인사제도에 한 것이다. 우선, 한국의

료조직에는 일반 으로 순환보직의 원칙이 용된다. 따라서 감독 료에게도 정

해진 재임기간(tenure of office)이 따로 없다. 최근 부분 으로 공무원 직 분류제

가 도입․시도되고 있으나 순환보직제도는 한국의 공무원에 일반 으로 용되는

인사의 기본 원칙이다. 한편, 재경부- 감 간 인사교류의 원칙에 따라 재경부는

보직순환을 통해 감 설립시부터 서로 상시 교류해왔다. 재경부가 융감독을

자신의 권한범 로 간주하는 한, 재경부- 감 간 인사교류제도 한 쉽사리 바

지 않을 것이다.

그러나 순환보직 인사교류의 원칙은 앞서 논의한 감독의 구조 문제들을

래하는 원천이며, 이로 인해 감독당국의 독립성이 일차 으로 훼손된다. II장의 <그

림 1>과 <그림 2>에서 논의했듯이 독립성과 책임성 간에는 상호보완성이 존재하

므로 독립성 훼손은 다시 책임성 훼손으로 이어진다. 일단 순환보직 인사교류의

원칙에 의해 감독의 구조 문제가 감독의 실 운 방식으로 일단 자리를 잡게

되면, 이것이 선례가 되어 동 원칙이 그러한 문제의 온존에 기여하는 측면도 일부

있을 수 있다.

구체 으로, 순환보직 인사교류의 원칙은 감독정책시계의 단기화를29) 래한

다. 따라서 감독 료에게서 장기 감독정책과 선제 감독정책이 나오기를 기 하

기 어렵게 된다. 감독 료의 단기 시계가 정치인의 단기 시계 는 시장의 단기 시

계와30) 맞물리면 감독당국이 정치 는 산업에 의해 포획될 험이 커진다. 정치나

산업에 포획된 감독당국은 규제유 (regulatory forbearance)를 실시하게 된다. 이는

규제 독립성과 감독 독립성이 일차 으로 훼손됨을 의미한다.

나아가, 순환보직 인사교류의 원칙은 감독 료조직( 융감독 원회)이 “자신

의 고유 책무에 해서 독자 시각을 갖기 보다는 권한과 서열이 앞서는 재정경제

29) 정책시계 단기화는 감원(2003a)이 지 한 료의 단기업 주의와 근시안 행정으로 연결된다.

30) 민주국가에서는 주기 으로 선거를 치르므로 정치인의 시계가 선거주기보다 길어질 수는 없다. 따라서 정치인

은 단견 인 경향을 보일 수밖에 없다. 한편, Blinder(1998)에 따르면 시장도 장기 시계가 아니라 단기 시계를 갖는

경향이 있다. 그런데 융기 은 시장참여자이고 시장에서 평가되므로 융기 의 시계도 단기화된다. 그러므로 산

업도 자연히 단기 시계를 갖게 되는 경향이 있다.

- 34 -

부의 정책방향에 따라가”도록(김홍범 2004e, p.92) 하는데 기여한다.31) 감독 료의

이러한 행동양식은 다시 정부기 간 수직 계의 확립과 이를 이용한 재경부의 정

책지배 강화에 기여한다. 재경부의 정책지배 하에 놓인 감독당국은 그만큼 정치포

획에 취약해지고32) 규제유 를 행하기 쉽다. 이 경우 감독당국의 규제 독립성과 감

독 독립성, 그리고 기 독립성이 일차 으로 훼손된다.

순환보직 인사교류의 원칙은 감독 료 스스로 감독정책에 앞서 경제정책의 수

립과 집행을 자신의 최우선 책무로 착각하도록 조장하기도 한다.33) 이와 같은 책무

혼란으로 인해 종 사 감독의 경우에는 감독 료가 감독정책을 당시 경제정책( 융

자유화)의 수단으로 이용하거나 경제정책에 비해 감독정책을 의도 으로 경시했을

가능성 는 경제정책에 비해 감독정책에 충분한 주의를 기울이지 않았을 가능성

등을 의심할 수 있다. 한 재경부의 정책지배 는 감독 료의 책무혼란으로 인해,

카드사 감독의 경우에도 경제정책 방향을 거스르지 않는 한도 내에서 감독정책의

강도가 결정되거나 감독정책을 경제정책의 수단으로 이용했던 사례가 발견된다. 이

는 감독당국의 규제 독립성, 감독 독립성, 기 독립성, 그리고 무결성의 일차 훼

손을 가져온다.

한, 순환보직 인사교류의 원칙은34) 감독 료의 문성 축 기회를 원천

으로 쇄하므로 규제 독립성과 감독 독립성을 훼손시킨다.

31) 동일한 맥락에서 김 식․윤석헌(2005, p.231)은, “우리나라의 경우 재경부와 감독기구 사이를 순환보직하면서

궁극 으로는 공무원 조직 안에서의 신분 상승을 목표로 하는 공무원들에게 감독자로서 [재정경제부의] 거시경제

정책에 반발하도록 요구 ... 하는 것은 무리”라고 본다. 그 기 때문에 민간기구가 감독을 맡아야 한다는 것이 이들

의 주장이다.

32) 아직도 많은 나라에서 융시스템을 재분배정책을 한 도구로 간주하는 정치인이 있으며 이들은 융감독에

개입한다(Alesina and Tabellini 2004). 게다가, 한국의 행 감독당국은 제도 으로나 환경 으로 정치 향력에

특히 취약하다(김홍범 2004d). 감독정책에 해 당정 의가 흔히 이루어진다든가, 감 원장이 재경부가 주도하는

각종 회의( 컨 , 경제정책조정회의, 경제분야장 회의, 경제민생 검회의, 경제장 간담회 등)에 일상 으로 참석

하는 것만 보아도 이를 잘 알 수 있다. 한국의 감독당국이 정치에 포획될 가능성은 그래서 늘 존재한다.

33) 여기서 순환보직 인사교류의 원칙이 감독 료의 책무혼란과 련하여 특히 문제가 되는 것은 재경부의 경

제 료가 감 로 이동하여 감독 료가 되는 경우다. 감독업무를 다루지 않던 재경부 료가 정해진 임기 없이

(단기간 동안) 감 로 이동하여 감독업무를 맡게 되면 자신의 정체성 책무에 있어서 혼란을 경험하기 쉽다.

34) 감독 료의 책무혼란과 마찬가지로, 순환보직 인사교류의 원칙이 감독의 문성과 련하여 특히 문제가 되

는 것은 재경부의 경제 료가 감 로 이동하여 감독 료가 되는 경우다. 한편, 감독당국( 감 사무국) 내부의

인사이동은 그 이동 자체가 문성 축 에 큰 장애가 되지는 않을 것이다. 왜냐하면 최근 융융합의 진 으로 은

행․증권․보험의 구분은 이제 과거처럼 큰 의미는 없기 때문이다. 만약 감독체계 개편이 이루어져 감독당국을 단

일 민간 감독기구로 통합하게 된다면, 융 역의 구분 없이 체 감독과정을 기능의 유사성과 업무의 연 성을

기 으로 몇 개 직군으로 분류하는 제도의 도입을 고려할 수 있을 것이다. 이와 같은 소 직군제(職群制)는 한국

은행이 지난 1999년 5월 도입한 이래 지 까지 문성 제고에 크게 기여한 것으로 평가되고 있다(한국은행 2003).

- 35 -

결국, 단기시계, 규제포획, 정책지배, 책무혼란, 는 문성 부재 등의 문제는 사

으로는 인가의 남발이나 느슨한 규제감독, 사후 으로는 무조건 구제 등의

형태로 규제유 를 부르게 되기 십상이다. 이러한 과정에서 감독당국의 독립성이

반 으로 훼손되고 감독 부실화가 래됨은 물론이다.

2) 불투명성․폐쇄성․경직성과 감독 지배구조의 훼손

한국 료조직의 두 번째 특징은 조직의 성향에 한 것으로서 불투명성․폐쇄

성․경직성으로 요약된다. 이제 이러한 성향의 배경에 한국 료조직의 독특한 속

성이 자리 잡고 있다는 사실부터 먼 살펴보고 난 후, 이러한 성향이 감독상의 문

제와 어떤 련성을 갖게 되어 감독 지배구조를 훼손시키게 되는지 검토하기로 한

다.

Kim(2004b)에 따르면, 한국의 료조직은 두 가지 문화 속성 - 내 으로는

권 상명하복,35) 외 으로는 배타 응집력과 이를 통한 조직보호본능 - 을

갖는다. 한, 한국의 정부 료는 부처를 막론하고 일반 으로 료우월주의를 갖

는 것으로 알려져 있지만 그 에서도 특히 재경부 료는 강한 엘리트의식

(elitism)을 갖는다. 이들 세 가지 성질 - 상명하복, 배타 응집력과 조직보호본능,

그리고 엘리트의식 - 은 재경부 료조직 감독 료조직의 바탕을 이루는 요

한 속성이다.36) 이들 속성은 일단 형성되면 조직 특유의 문화 의식구조에 내면

화되어 오랜 기간 지속되는 성을 갖게 되므로 단기간에는 좀처럼 변화되기 어렵

다.

감독 료조직의 이러한 속성은 구체 으로 어떤 작용을 하는가? 내 으로는,

35) 상명하복은 한국 료조직의 표 인 문화 속성이다. 강병호(2004, p.18)도, 정부기구로서의 감독기구는 “정

부조직체계 내에서의 지휘․명령 체계로 인식”되어 “정치권 는 행정부로부터 감독업무 운 의 독립성과 립성

을 확보하기 어렵다”고 본다. 한 가지 흥미로운 은 상명하복이 한국 료사회의 조직문화 상이지만, 여기에

는 법률 근거도 존재한다는 사실이다. 「국가공무원법」 제57조는 “공무원은 직무를 수행함에 있어서 소속 상

의 직무상의 명령에 복종하여야 한다”는 “복무의 의무”를 규정하고 있다.

36) 여기서 감독 료란 융감독 원회(9인 행정 원회)의 원장․부 원장․상임 원과 증권선물 원회의 상임

원, 그리고 감 사무국의 사무 이상 공무원을 모두 포함하는 것으로 본다. 그런데 재경부와 감 사무국

은 잦은 인사교류를 해오고 있을 뿐만 아니라, 이 의 [보론]에서 밝 지듯이, 실제로 감 가 설립된 이래 지

까지 감 의 원장․부 원장․상임 원과 증선 의 상임 원, 그리고 감 사무국의 국장 이상 료

재경부 출신이 아닌 경우는 한 번도 없었다. 따라서 감독 료조직의 행태는 재경부 료조직의 행태와 거의 차이

가 없다.

- 36 -

권 상명하복으로 인해 조직이 개인에 우선한다. 외 으로는 배타 응집력

조직보호가 강조되는 분 기이므로 외부의 비 에 유난히 민감하고 지극히 방어

인 분 기가 료조직을 지배한다. 한, 감독 료조직에 뿌리 내린 엘리트주의

는 료 개개인의 차원에서는 출세지상주의로 연결된다. 결국 료조직의 세 가지

속성이 복합 으로 작용한 결과, 감독 료 개개인은 조직에 가 될 수 있는 일에

해 극도로 자제하는 태도를 내면화하게 된다. 그 지 않으면 조직에서 살아남기

힘들기 때문이다. 결국, 감독 료는 외부 이해 계자에 한 정보의 제공을 과도하

게 꺼리고(불투명성) 개방 일 수 없으며(폐쇄성), 개인 방어기제를 충족시키기

해 사고가 경직화되고 근거규정의 자구해석에만 지나치게 집착하게 된다(경직성).

이러한 감독 료 개개인의 불투명성․폐쇄성․경직성이 모여 재경부 료조직

체의 특징 성향으로 고착된다. 결국 이들 특징 성향은 한국 료조직의 문화

의식구조와 련된 속성에서 연유한다.

이제 이러한 특징 성향이 융감독에 미치는 향을 검토하기로 한다. 한국 감

독 료조직의 불투명성37)․폐쇄성․경직성은 의사결정과정에서 잘못된 행이나

정책 실수 는 의도 일탈행 를 덮어 으로써 감독상의 각종 구조 문제를

온존시키는데 주로 기여함으로써 궁극 으로 ( 의)책임성 - 즉 ( 의)책임성․투명

성․무결성 - 을 반 으로 훼손한다.38) 동시에, 감독 료조직의 불투명성․폐쇄

성․경직성은 감독상의 각종 구조 문제를 사 으로 조장하기도 한다.39) 독립성

과 책임성 간의 상호보완성을 고려할 때, ( 의)책임성이 훼손되면 독립성 수 도

훼손된다.

37) 를 들어, 한국에서는 정부 부처간 이해상충이 발생하는 경우에 료조직의 불투명성으로 인해 다음과 같은

경향이 찰된다( 융감독원 내부자료): “서로 상충되는 정책목표들이 공무원 부처 간에 부과되면 문제가 공개리에

합리 토론을 거쳐 처리되지 못하고, 부처간의 “힘의 논리”에 의하여 결정되거나 장기간 은폐되는 경향이 있음.”

38) 이를 좀더 자세히 설명해보자. 우선, 료조직이 외 으로 지나치게 방어 이므로 자신의 결정이나 조치가

잘못되었을 경우에도 가능한 한 책임을 스스로 인정하지 않으려 할 것이다. 이는 료조직에 의한 ( 의)책임성의

이행이 곤란할 가능성을 의미한다. 한, 료조직은 외부에 한 정보 제공을 꺼리므로 투명성이 달성되기 어렵

다. 그리고 료조직에 팽배한 엘리트주의가 료 개개인의 출세지상주의로 연결될수록 료조직은 정치 압력에

취약성을 보이게 된다. 이는 료조직에게 무결성을 기 하기 어렵게 하는 요한 하나의 요인이 된다. 결국, 한국

료조직의 특징 성향인 불투명성․폐쇄성․경직성은 ( 의)책임성․투명성․무결성과 양립될 수 없다.

39) 료조직의 불투명성․배타성․경직성은 료 행태의 왜곡을 극 으로 유인하는 사 ․직 요인일수도

있지만 그보다는 주로 사후 ․간 으로 부추기는 배경 요인이라 볼 수 있다. 따라서 이들 불투명성 등은 기왕

에 존재하는 왜곡된 료 행태를 지속되도록 하는 데에 주로 기여하는 것으로 악된다. 하지만 감독 료가 그러

한 불투명성 등의 배경 요인을 미리 감안하여 왜곡된 행동을 할 수도 있다. 이런 경우에는 배경 요인이 사 으

로 료 행태의 왜곡을 래하는 역할을 수행한다.

- 37 -

구체 으로, 료조직의 불투명성 등은 종 사 카드사 감독에도 유감없이 발

휘되어 기왕에 존재하던 감독 기 구조의 비효율성을 온존시키는데 주로 기여했다.

게다가 불투명성 등은 감독정책 시계의 단기화와 규제유 를 온존시킴으로써 (

의)책임성․투명성․무결성을 일차 으로 훼손시켰다. 종 사 감독의 경우, 료조

직의 불투명성은 기존 감독 균열을 지속시켰고 기존 부실 감독에 한 책임 소재를

악하지 못하도록 하는 장애로 작용하여, 감독 료의 투명성을 크게 훼손하 다.

카드사 감독의 경우에도 마찬가지 다. 료조직의 불투명성 등은 감독 련 업무

에 있어서 재경부․ 감 ․ 감원․한국은행 간 수직 계에 의한 재경부의 정책지

배를 고착화하는데 기여했고 경제정책과 감독정책 사이에서 감독 료가 경험하는

책무 혼란을 지속시켰다. 결국 감독 료조직의 불투명성 등은 재경부의 정책지배

와 감독 료의 책무 혼란을 지속시킴으로써 책임성․투명성․무결성의 범 한 훼

손을 일차 으로 래했다.

료조직의 불투명성 등으로 인해 감독당국이 포획되어도 겉으로 드러날 가능성

은 작다. 그러므로 정치권이나 산업에 의해 감독당국이 실제로 포획될 험은 그만

큼 더 커진다. 감독당국이 실제로 포획된다면 규제 독립성과 감독 독립성이 우선

훼손된다. 한편, 료조직의 산 경직성은 산 독립성을 훼손함으로써 우수인력

확보와 신축 보상체계의 유지를 곤란하게 만든다. 결국 감독 문성 확보가 곤란

해진다.

요컨 , 한국 료조직의 두 가지 특징은 융감독의 다섯 가지 구조 문제 -

재경부의 정책지배로 인한 감독 기 구조의 비효율, 경제정책과 감독정책간 책무의

혼란, 규제포획, 감독정책 시계의 단기화와 규제유 , 그리고 감독의 문성 부재 -

를 확 재생산하고 궁극 으로 감독의 독립성과 책임성을 훼손한다. 이들 문제들

은 료조직이 감독을 장하는 한 앞으로도 계속 감독의 독립성과 책임성을 크게

손상시킬 것이다.40) 왜냐하면, 감독의 구조 문제를 낳는 한국 료조직의 특징 자

40) 특히 한국에서 료조직에 의한 융감독이 제기하는 여러 문제 가운데 문성 측면에서의 약 은 앞으로

더 강력한 문제 으로 부각될 가능성이 크다. 왜냐하면 감독의 이 융기 의 규정 수 여부에 한 감

독당국의 기계 검(규제 근)으로부터 융기 의 리스크부담능력에 한 감독당국의 문 단을 시하는

쪽(감독 근)으로 크게 이동하고 있기 때문이다(Crockett 2001; Hayward 2000; Mishkin 2000; Padoa-Schioppa

2002). 감독당국에게 더 고도의 감독 문성을 요구하는 최근의 사례로는 세계 각국이 1～2년 내 도입 정인

신BIS 약을 들 수 있다.

- 38 -

체가 공무원 인사원칙의 근간을 이루는 제도와 료조직의 근본 성향에 한 것이

어서 단기간에 이들을 변화시키기란 불가능하기 때문이다.

나. 민간조직 v. 료조직

감독당국의 행태가 독립성과 책임성을 훼손하는 방향으로 왜곡된다고 해도, 행

법령이 정한 정책실명제41) 등의 보완 조치를 통해 그러한 왜곡을 효과 으로 억제

할 수 있지 않겠느냐고 혹자는 반문할지도 모른다. 정책실명제는 주요 정책 담당자

의 신상 의견자료는 물론 그 정책의 결정 집행과정에 한 모든 자료를 종합

으로 기록․보존하도록 의무화한 제도다. 그러므로 이론 으로는 정책실명제가

료 행태의 왜곡을 최소화하는 일종의 억지력으로 작용해야 옳다. 그러나 한국의

실은 그 지 않다. 감사원의 카드사태 련 처분요구서(2004b)는 한국 행정의

실 - 료에게 자신의 정책에 해 어떤 형태로든 책임을 묻는 일은 한국에서는 거

의 기 할 수 없다는 실 - 을 잘 보여주는 좋은 사례가 된다. 당시 카드사태가

정책실패에 기인한다는 을 감사원 자신이 이 밝혔었다. 그럼에도 정작 정책

실패의 책임을 직 으로 부담해야 할 당시 재경부나 감 료 어느 구에게

도 감사원은 인사자료 통보나 문책요구 처분을 내리지 않았다. 반면, 감사원은 민간

조직인 감원의 임직원 6명에게는 인사자료 통보 는 문책 처분을 내렸었다(이

의 V장 참조).

사실상 한국에서는 감독 료조직이 지배구조 측면에서 바람직한 방향으로 움직이

도록 하기 해 법률 ․제도 유인장치를42) 고안․ 용해도 소기의 효과를 내지

못하는 것은 물론이고, 상치 못했던 부작용까지 래되는 경우가 많다. 를 들어

1997년 12월 국회를 통과했던 「 융감독기구의 설치 등에 한 법률」의 경우만

해도, 감독당국인 감 의 독립성 책임성 확립을 해 여러 유인장치가 명시

으로 마련되었었다.

41) 정책실명제는 1998년 7월 1일 「사무 리규정」( 통령령 제18392조) 제2장의2에 신설되었다.

42) 어떤 법률 조항이나 정책조치 혹은 제도가 인 으로 도입되는 경우, 입법자( 는 정책담당자)가 의도하는 특

정 목 이 있게 마련이다. 이러한 측면을 강조하기 해 본 소 ( 節)에서는 인 으로 도입된 조항․조치․제도

등을 모두 유인장치(incentive schemes)라 부르기로 한다.

- 39 -

<표 7>은 그런 장치 일부를 시하고 있다. 조직편제 면에서 감 를 재경

부 소속이 아니라 국무총리 소속으로 한 , 감 원장을 국무회의 심의를 거

쳐 통령이 임명하도록 한 , 감 에 규정 제․개정권을 부여한 , 그리고

감 내부 사무국을 최소 규모의 공무원조직으로 하되 감독기능을 부여하지 않은

등은 모두, 감 가 재경부로부터 일정 거리(arm’s length)를 유지할 수 있도록

하려는 데에 주된 의도가 있었다. 그러나 이들 장치는 소기의 효과를 내지 못

했다. 감 의 운 이 재경부의 직․간 향권 내로 확실하게 들어와 있는 것이

오늘의 감독 실이기 때문이다. 뿐만 아니라, 이들 유인장치로 인해 애 의 입법과

정에서는 상하지 못했던 상황이 래되기도 했다. 감 에 규정 제․개정

권을 부여하여 규제 독립성을 보장하려는 유인 장치에 해, 재경부는 감 가

할하던 규정 수 의 사항을 자신이 할하는 시행령 시행규칙으로 옮기는 쪽으

로 반응한 것이 바로 그런 이다. 그럼으로써 감 의 규제 독립성은 오히려 크

게 축되는 결과가 나타났다. 감독기능이 없던 사무국 조직이 2001년 2월 즈음에

는 공식 감독정책부서로 탈바꿈하게 된 사실도 애 에 사무국을 두게 된 입법의도

와는 거리가 먼 일이었다.43) 한 융정책 의회의 경우, 경제 기 이후 련

공공기 간 의사소통경로로서 설치된 제도 장치 으나44) 실제로는 재경부의 정

43) 융 기 발발 당시 재경원 차 이었던 강만수의 다음 기록(2005, p.282)은 재경부의 실지탈환(失地奪還) 의도

가 감 사무국의 변형․확 과정에 처음부터 작용했을 것이라는 추측을 가능 한다([ ] 안은 자 첨기):

“[1997년 12월 22일 오후에 개최된 국회 재경 원회 융개 법소 원회에서] 차수명 소 원장이

사무국 직원을 최소화한다는 정신에서 10인 이내를 구하는 의견을 재무 의 속기록에 남기는 것

으로 결론지었다. 융정책실 실무자들은 [내가, 즉 강만수 차 이] 10명에 동의해 데 놀랐다.

“10명이 아니라 얼마 안가 100명을 넘길 것이니 두고 라. 지 은 사무국이라는 불씨를 켜두는

것이 요하다. 희들이 빠른 시일 내에 융감독청으로 개편해야 한다”고 [나는] 말했다.”

환란의 와 에서 융개 이 박하게 추진되었던 당시의 정황을 감안할 때, 강만수 당시 재경차 이 융정책실

실무자에게 건넨 상기 언 에는 한국 료조직의 문화 ․인지 속성인 권 상명하복과 배타 응집력 조

직보호본능은 물론, 재경부 료의 강한 엘리트의식까지 집약 으로 표 된 것으로 해석할 수 있다. 감독당국이 재

경부 산하의 융감독청으로 개편되어야 한다는 것이 감독개편에 한 재경부의 공식 견해(동아일보 2004a)라는

을 고려할 때, 강만수(2005)의 언 이 그 자신의 개인 생각이라기보다는 구 재경원 시 부터 료조직의 일

견해 을 것으로 추정된다. 사실, 감 설립 직 이었던 1998년 국무총리실은 “1 상당의 사무국장 아래

심의 2명 9개과[에] ... 소속인원이 80～90명에 이르는” 사무국 조직안을 당시 통령직 인수 원회에 제출했

었다(한겨 21 1998; [ ] 안은 자 첨기). 이는 감 사무국에 한 구 재경원의 집착이 실제로 어떠했는지 보여

다(국무총리실이 사무국 조직안을 제출한 것은 감 가 국무총리실 산하로 편제될 정이었기 때문임). 따라서

감 사무국에 한 재경부 료들의 강한 집착이, 이후 수년 간 일사불란하게 개되었던 사무국의 변형․확

과정과 무 하다고 단정 짓기는 매우 어렵다.

44) 융정책 의회의 법 근거는 없다. 「 융감독기구의 설치 등에 한 법률」은 융감독 원회와 한국은행

( 융통화 원회) 재정경제부장 등과의 상호 자료 조 등에 한 일반 의무를 정하고는 있으나, 여기에

융정책 의회의 설립과 운 에 한 근거는 명시되어 있지 않다.

- 40 -

유인 장치결과( 실)*

종류 내용 취지*

조직 편제감 를 (재경부 산하

기구가 아닌) 국무총리

산하 기구로 설치

재경부와 일정 거리 유

지 ⇒ 독립성↑

감 가 국무총리 소속

임에도 불구, 재경부의

직․간 향권 내에

치 ⇒ 독립성↓

원장 임명 차

감 원장을 국무회

의 심의를 거쳐 통령

이 임명(재경장 의 추

천이나 제청 등을 배제)

재경부와 일정 거리 유

지 ⇒ 독립성↑

감 원장은 재경장

보다 서열과 권한이

아래로 간주되며, 재경장

(경제부총리)이 주도하

는 각종 회의에 상시 참

여 ⇒ 독립성↓

규제권감 에 규정 제․개정

권을 부여

재경부와 일정 거리 유

지 ⇒ 규제 독립성↑

법률 제․개정권을 보유

한 재경부가 감 감

독규정에 속한 내용의

상당 부분을 시행령이나

시행규칙 등 으로 상

규정화하는 경향을 시 .

그 결과 감 의 규제

독립성이 재경부에 의해

훼손됨⇒ 규제 독립성↓

내부 조직구조

감 (9인 행정 원회)

의 산․회계․ 리기

능을 수행하는 사무국 -

최소 규모 공무원으로

구성된 단순행정보조조

직 - 을 감 소속으

로 설치

감독권을 장하는 감

(9인 행정 원회)를 공

무원조직(사무국)이 보조

하되, 동 조직의 기능이

비감독업무로 한정됨을

명백히 함으로써 치

융․ 치감독을 경계

⇒ 독립성↑

감 산하 사무국이

재경부 료로 구성된 70

명 규모의 공식 감독정

책부서로 확 ․변형되

어, 동 사무국이 감

(9인 행정 원회)에 한

재경부 향력의 지렛

역할을 수행⇒ 독립성↓

감독 련기구간

의사소통기구

( 융정책 의회)

재경차 , 감 부 원

장, 한은 부총재가 참여

하는 융정책 의회를

가동하여 거시 융정책

을 의

재경부․ 감 ․한은

간 정책조정 정보교

환 ⇒ 투명성↑

정 은 감 에 한

재경부의 정책지배를 형

식상 합리화․정당화시

키는 장(場)으로 락하

음 ⇒ 독립성↓

<표 7> 융감독 원회 출범시 용되었던 몇 가지 유인장치와 그 결과

자료: 김홍범(2002․2004d)를 기 로 작성하 음

* 각 유인장치의 원래 취지와 결과( 실)에 나오는 기 효과와 실제 효과 - 독립성 등의 강화(↑)

는 약화(↓) - 는 모두 일차 효과만을 표시한 것임

- 41 -

책지배를 외 으로 정당화하는 장치로 락했다.

이와 같이 각종 유인장치들이 원래 의도된 효과를 내지 못한 것은 물론이고 오히

려 심각한 부작용까지 래한 이유는 무엇일까? 고안된 유인장치들이 소기의 목

- 즉 독립성과 책임성의 확립 강화 - 을 달성하기 해서는 이들이 감독과정에

서 제 로 작동할 수 있어야 하는데, 바로 이 감독과정에 한국 료조직 특유의 기

존 공식․비공식 요인들이 새 유인장치에 맞서 강력하게 반발했기 때문이다. 여기

서 기존의 공식 요인이란 감독 료조직에 용되는 순환보직 인사교류의 제도

원칙을, 기존의 비공식 유인장치란 감독 료조직의 문화 ․인지 속성과 그

로 인한 불투명성․폐쇄성․경직성의 특징을, 각각 가리킨다. 앞서 검토한 바와 같

이, 이들 속성과 특징은 각종 감독상의 문제를 야기하여 궁극 으로 감독의 책임성

과 독립성을 훼손시킨다. 감독 지배구조의 부실화에 따른 감독 부실은 융 기 이

에는 종 사 부실을, 융 기 이후에는 카드사 부실을, 각각 래했다는 사실을

우리는 앞서 확인한 바 있다. 1997년 말 융개 을 통해 새 감독체계의 도입과 함

께 각종 유인장치가 법률 ․제도 으로 마련되었음에도 카드사태 등 감독실패를

한국 경제가 경험한 것은 이들 유인장치의 정상 작동을 기존의 강력한 공식․비

공식 요인이 가로막았기 때문이다(Kim and Lee 2005).45)

그 다면, 한국 감독당국의 독립성과 책임성을 한 수 으로 끌어올리기 해

서는 어떻게 해야 할 것인가? 여기에는 논리 으로 세 가지 방법을 생각해볼 수 있

다. 첫째, 감독과정에 부정 으로 작용하는 기존 공식․비공식 요인 자체를 개 하

는 방법이다. 문제는 이들 요인이 료조직에 뿌리 깊게 자리 잡고 있다는 이다.

재 공무원 인사의 근간인 계 제를 컨 직 분류제로 체함으로써 순환보직

인사교류의 원칙을 하루아침에 개 하기란 쉽지 않을 것이다. 게다가 료조직

45) 일반 으로 특정 제도의 정상 작동 여부는 그 제도와 기존 제도 사이의 상호의존성에 달려 있다. 이러한 사

실을 Kim and Lee(2005, p.147)는 다음과 같이 강조한다:

“새 제도를 새롭게 확립하기 한 제도 개 (institutional reform)이건 기존 제도 일부를 변경

시키기 한 제도 개 이건, 제도를 개 했음에도 불구하고 그 제도가 효과 으로 작동하도록 하

는 데에는 실패할 수도 있다. 이는, (1) 새 제도와 보완 으로 작동할 수 있는 제도가 존재하지

않기 때문이거나, (2) 새 제도 는 개 된 제도가 일부 기존 제도와 양립할 수 없기 때문이다.”

이러한 맥락에서, Kim and Lee(2005, p.147)는 1997년 말 “한국이 개 의 범 를 융감독에 직 련된 제도와

조직으로만 한정했기 때문에 ... 올바른 [감독의] 기 구조를 만들어내는 데에는 실패했다”고 진단한다. 당시 개

조치가 감독과 련된 여타 공식․비공식 제도와 양립가능할지 여부에 해서는 미처 고려하지 못했다는 것이다.

- 42 -

의 속성과 특징은 조직문화와 의식구조 속에 깊이 내면화되어 있으므로 단기간에

개 될 수 있는 성질이 아니다.46) 이 게 본다면 단기에 이들 요인 자체를 직

으로 개 하려는 시도의 성공확률은 매우 낮아 보인다. 그런 개 이 정착되려면 상

당한 시간이 필요한데, 기존 요인의 잔재는 개 에 강력한 항으로 끊임없이 작용

할 것이고 그로 인한 진통과 혼란은 필연 으로 개 의 지속가능성을 떨어뜨릴 것

이기 때문이다.

둘째, 기존 공식․비공식 요인 자체의 개 이 곤란하다면, 감독과정에 작용하는

이들 요인의 부정 향을 압도할 만큼 강력한 새 유인장치를 여럿 고안하여 시행

하는 방법을 생각해볼 수 있다. 융감독 원회의 설립 시에 마련된 <표 7>의 여

러 유인장치들은 바로 이 방법에 따른 것이다. 이 유인장치들이 제 로 작동하는

데에 실패한 이유는 이들 유인의 강도가 크게 미흡하여 기존 공식․비공식 요인에

항하기에는 역부족이었기 때문이다. 그런데 한국 료조직 특유의 공식․비공식

요인들은 이미 매우 강력하고 확고하게 자리 잡고 있으므로 그것보다 강도가 더 높

을 수 있는 유인장치를 고안해내는 일은 쉽지 않을 것이 분명하다.47) 기존 공식․

비공식 요인의 강도와 내성을 감안할 때 새로운 유인장치가 어떤 것이든 그 효과성

을 기 하기도 어렵고 비용 면에서 효율 이지도 않을 것이다.

그 다면 자연스럽게 떠오르는 마지막 안은 감독을 아 민간조직에게 맡기는

방법이다.48) 이 안의 합성을 경제학 으로 따져보기 에, 융감독이 갖는 공

46) Williamson(2000)은 비공식 제도․ 습․ 통․규범(norms)․종교는 사회 으로 내면화되어 오랜 세월 (102년

에서 103년) 동안 지속될 것으로 본다. 한국 료조직의 속성과 특징 성향도 이러한 범주에 속한다고 볼 수 있으

므로 앞으로도 상당 기간 변함없이 지속될 것이 확실시된다.

47) 그러한 유인장치를 찾아낸다 해도, 그 강도가 높아질수록 그리고 수효가 늘어날수록 유인장치의 고안․이행․

감시에 드는 비용은 더욱 커질 것이다. , 어떤 유인장치를 어떤 강도로 운용해야 할지를 정하는 일도 쉽지 않을

것이다. 왜냐하면 새로 도입한 특정 유인장치가 기존 공식․비공식 유인장치와 맞물려 어떻게 상호작용할지를 사

으로 정확하게 측하기란 곤란하기 때문이다. 게다가 도입된 유인장치가 강력할수록, 상하지 못한 부작용이

생기는 경우 그로 인한 비용도 그만큼 더 커질 것이다.

48) Schick(1998)는 부분의 개발도상국이 뉴질랜드식 개 을 따라하면 실패하게 된다고 경고한다. 뉴질랜드의 정

부 개 은 정부부서 간 내부 시장에서의 공식 계약주의가 그 요체인데, 정부부문의 비공식성을 특징으로 하는

부분의 개발도상국은 이러한 개 을 성공 으로 실시하는데 요구되는 제조건을 결여하고 있다는 것이다. World

Bank(2005)도, 뉴질랜드와 국의 정부 개 (NPM: New Public Management)이 성공한 것은 정부부문에 새로 도

입된 서비스 계약이 갖는 특정 성격에 기인한다기보다는 정부기 내에 이미 존재해오던 통 규율에 기인한다

는 견해를 밝히고 있다. 요컨 Kim and Lee(2005), Schick(1998), 그리고 World Bank(2005)는 한결같이, 정부부문

에 내재하는 근본 속성 여하에 따라 새로운 제도 개 의 성공 여부가 결정 으로 가름된다는 을 강조한다. 한

국 료조직에 내재하는 문화 ․인지 특성이 단기간에 변화하기를 기 할 수 없는 한, 민간 감독기구를 행

료 감독기구에 한 안으로 고려하게 되는 데에는 충분한 이유가 있다.

- 43 -

권력 속성으로 인해 민간조직은 감독을 장할 수 없다는 법률 입장을 잠시 검

토해보자. 사실, 이 입장은 민간조직이 아닌 료조직이 감독의 주체가 되어야 한다

는 기존 주장의 가장 강력한 근거로 작용해왔다. 한마디로 “비정부기구인 융감독

원이 행정권에 속하는 융감독기능을 수행하는 것은 “행정권은 통령을 수반으로

하는 정부에 속한다” ... [고 규정한] 헌법 제66조 4항 ... [에] 배될 소지가 있다”

는 것이다(김 식 외 2002, p.74; [ ] 안은 자 첨기). 그러나 융감독원 직원 비상

책 원회(2004), 김 식 외(2002), 그리고 김 식․윤석헌(2005)은 “공권력 행정

작용을 융감독권을 가 행사할 것인지는 헌성의 문제가 아니라 각 나라 고유

의 융문화, 실 인 필요성, 그리고 융감독의 효율성 등을 감안하여 입법권자

인 국회가 정책 으로 결정할 문제”(김 식․윤석헌 2005, p.230)라는 을 지지

하는 여러 법리 견해를 소개하고 있다. 이론 으로뿐만 아니라 실제로도, “행정권

을 행사할 수 있는 행정조직은 입법기 인 국회가 제정한 법률에 의해서도 설치될

수 있”으며 방송 원회나 국가정보원, 한국은행이 그런 을 보여주는 실 속의

사례가 된다(김 식 외 2002, p.75). 이 에서는 민간조직이 융감독권을 장할

수 있는지 여부에 한 법률 해석의 문제에 해서는 더 이상 논의하지 않기로

한다. 신, 이 은 최근 몇몇 선진국에서는 융개 을 통해 민간조직 - 표 으

로 국의 FSA(Financial Services Authority) - 이 감독당국이 되었다는 사실에

주목한다.49)

이제 융감독을 담당하는 한국의 행 료조직에 한 안으로서 민간 감독조

직의 실 가능성을 경제학 으로 생각해보기로 하자. 기업도 규모가 크면 료

화하듯이 민간이 감독을 장해도 조직이 어느 정도 료화하는 데에는 어쩔 수 없

는 측면이 있다. 따라서 민간 감독기구가 료조직에 내재하는 속성(상명하복, 응집

력과 조직보호본능, 엘리트의식) 특징(불투명성․폐쇄성․경직성)으로부터 완

히 자유롭기는 어려울지 모른다. 그러나 민간조직은 순환보직 인사교류의 원칙

으로부터 완 히 자유로울 수 있다. 민간조직에 자리 잡을 것으로 보이는 일부

49) 국의 FSA는 “「 융서비스 시장법 2000」에 의해 법률 권한(statutory powers)을 부여받은 독립 비

정부 기구(an independent non-governmental body)... [로서] 보증에 의한 유한책임회사(a company limited by

guarantee)이며 융서비스산업으로부터 자 을 조달한다”(FSA 2005).

- 44 -

료화 경향도 한국 료조직의 특징 성향과는 비교가 안 될 정도로 강도가 약할

것이다. 한, 민간조직에게 감독을 맡기자는 제안에 해 일반 으로 제기되는 우

려 - 컨 정책 추진력이 약할 것이라든가 국가와 사회에 한 책임의식이 약할

것이라는 우려 - 는 그 게 우려할만한 근거가 설혹 있다고 하더라도 바로 그러한

근거가 오히려 민간조직이 감독업무에 합하다는 사실을 시사하는 것으로 해석할

수 있다.50) 다시 말해, 민간조직은 료조직에 비해 단력도 더 나을 수 있고 책무

혼란으로부터도 자유롭다. 민간조직은 감독기구가 갖추어야 할 바람직한 덕목들 -

문성․투명성․개방성․신축성과 궁극 으로는 독립성․책임성 - 을 료조직보

다 더 쉽게 수용하고 체화할 수 있다. 그러므로 민간조직에 해 독립성과 책임성

을 확보하기 해 효과 유인장치를 마련하는 일은 상 으로 용이하며, 그 유인

장치의 고안 유지비용도 크게 낮을 것이다. 민간조직에 의한 감독의 효과성과

효율성이 료조직에 비해 크게 높을 수 있는 한국에서는 감독을 민간조직에게 맡

겨야 한다.51)

50) 민간조직은 료조직에 비해 실 으로 정책 추진력은 떨어질 것이라는 지 이 있다. 료의 일사분란한 정책

추진력은 권 상명하복, 조직의 응집력과 엘리트의식의 산물인 면이 있지만, 추진력 자체는 일반 으로 장 이

다. 그러나 다른 경제분야와는 달리 융은 시제 계약(intertemporal contract)을 가장 큰 특징으로 하므로 감독

정책은 강력하게 추진한다고 마냥 성공할 수 있는 것은 아니다. 설득력․신뢰성․일 성을 갖춘 시장친화 감독

정책이어야 성공할 수 있다. 따라서 융감독스탭에게 근본 으로 요구되는 덕목은 추진력이라기보다는 문성에

기 한 단력 - 바람직한 장․단기 정책변화의 방향과 강도를 시에 정확히 단하는 능력 - 이다. 민간조직에

게 문성과 단력을 십분 발휘할 수 있도록 한 유인장치를 부과하는 일은 료조직에 비해 훨씬 더 용이할

것이다. 따라서 민간조직이 추진력이 떨어질 것이라는 우려가 혹시 근거 있는 우려라고 하더라도 큰 문제가 될 수

는 없다. 한, 감독을 장하는 민간조직의 스탭은 국가와 사회에 한 책임의식을 료만큼 갖지는 못할 것이라

는 지 도 있다. 일반 으로 민간조직 스탭은 소시민 사고방식에 젖어있기 때문이라는 것이다. 객 평가기

으로서 시험이 갖는 일반 장 을 고려할 때, 고시의 순기능에 해서도 인정해야 할 부분은 있다. 그 다 해도,

고시에 합격하여 료가 되었다는 사실이 국가와 사회에 한 책임의식으로 직결된다는 가설은 설득력을 갖지는

못한다. 다만 일반 으로 앙정부의 료는 국가의 정책을 수립하고 집행하므로 민간에 비해 기본 으로 넓고 큰

시야를 갖게 되는 경향은 있을 수 있다. 그런데 바로 이런 이 융감독에 있어서는 문제가 될 수 있다. 일례를

들면, 감독 료가 자신을 경제 료로 오해하는 책무의 혼란이 그것이다. 감독 료는 자신에게 부과된 감독책무에만

충실하면 된다. 융시스템의 안정에 련된 여타 공공기 과의 정책조정은 그 다음 일이다. 그런데 한국의 료들

은 자신에게 맡겨진 책무의 수 보다 더 높은 차원에서 사안을 넓고 크게 생각하는 경향이 있다. 행 융시스템

의 분업구조 속에서 감독 료 개개인이 처음부터 나라경제까지 생각하며 감독정책에 임하다보니 감독정책방향이

잘못되기 쉬운 것이다. 그러므로 감독 료와는 달리 민간감독자에게 소시민 성향이 만약 더 두드러진다면, 감독

본연의 업무에 그만큼 더 충실할 수 있다는 에서 민간감독조직에게는 소시민 성향이 오히려 강 이 될 것이

다.

51) Boot and Thakor(1993)는 일반 국민으로부터 높은 신뢰를 얻는 감독기구일수록 규제유 와 거리가 멀어져 엄

정한 감독자가 된다는 결론을 이론 으로 도출한다. 일반의 신뢰가 높을수록 융기 의 도산이 감독기구의 평

을 손상시키지 않을 것이기 때문이다. 이들의 결론은 이 의 주장을 지지하는 하나의 근거 - 민간 감독기구에

한 일반 국민의 인식이 행 료감독당국에 한 인식보다 나을 수 있다면 이러한 측면은 료 감독조직에

한 안으로서 민간조직을 지지하는 하나의 논리 근거 - 가 된다. 한국에서는 오랫동안 특히 융과 련하

여 료조직에 한 일반 국민과 시장의 불신이 두드러지게 존재해왔다. 이러한 불신이 곧바로 민간조직에 한

일반의 신뢰로 이어지는 것은 물론 아니다. 그 지만, 민간조직은 감독 료조직을 지배하는 여러 바람직하지 못한

문화 ․인지 유인으로부터 비교 자유롭다. 민간조직에게 한 독립성 책임성 장치를 겹겹이 설치하여

- 45 -

IV. 료조직에 의한 노르딕 3국의 융감독

1. 통합감독체계와 감독의 지배구조

앞 장(章)에서는 한국 료조직은 특유의 속성과 특징으로 인해 감독을 장하기

에는 하지 않다는 사실을 융 기 이 의 종 사 감독 부실화 사례와 융

기 이후의 카드사 감독 부실화 사례를 들어 설명하 다. 그런데 여러 선진국에서는

감독당국이 료조직(정부기구)이라는 이 심각한 문제로 부각되는 일은 거의 없

다.52) 감 ․ 감원(2004)에 따르면 미국의 OCC(Office of the Comptroller of the

Currency)과 FDIC(Federal Deposit Insurance Corporation)는 물론, 통합감독체계를

채택한 국가53) 다수 국가 - 일본, 독일, 캐나다, 덴마크, 스웨덴, 노르웨이, 싱가

포르 등 - 의 감독당국이 정부기구로 분류된다.54) 통합감독국 국의

새로운 감독기구를 만들 수 있다면 이 기구는 일반 국민으로부터 일정 수 이상의 신뢰를 처음부터 확보할 수 있

을 것이다.

52) 선진국에서는 일반 으로 독립규제기구에 한 범한 논의( 를 들면, OECD 2005)에서도 민간조직 v. 정부조

직의 문제는 논의의 상이 되는 일이 거의 없다. 이는 선진국에서는 정부기구로서의 독립규제기구가 지배구조 측

면에서 한국의 치(官治)와 같은 상을 별로 용인하지 않는 수 에 이미 도달했거나, 필요한 경우 민간조직에 의

한 감독을 어렵지 않게 받아들일 수 있는 정도의 사회 합리성 수 에 도달해있기 때문인 것으로 생각된다.

53) 여기서 “통합감독”은 완벽하게 동질 인 개념은 아니다. 통합감독체계의 유형과 운 메커니즘은 나라에 따라

상당한 편차를 갖기 때문이다. Martínez and Rose(2003)에 따르면, 통합감독당국의 유형에는 은행․증권․보험을

모두 장하는 완 통합 유형 이외에도 2개 융부문 - 보험․은행, 은행․증권, 는 증권․보험 - 을 장하는

부분통합 유형들도 존재한다. Martínez and Rose(2003)는 이러한 각종 유형 하나를 채택하고 있는 통합감독국

은 2002년 말 재 세계 으로 46개 국가에 이른다고 보고하 다. 한 각 유형 속에서도 감독당국의 업무범 ․

규제감독권한․내부조직구조 등은 나라마다 모두 차이가 난다. 여기에 해서는 Carmichael(2002), Martínez and

Rose(2003), 그리고 김홍범(2003a)을 참조하기 바란다. 그런데, 완 통합 유형을 채택한 통합감독국은 부분 1997

년 국 FSA의 설립에 자극받아 극히 최근 동 제도를 도입하 다. 특히 유럽지역에서 감독통합이 최근 활발하게

이루어져, 재 EU 회원국 25개국 가운데 12개국(오스트리아(2002), 벨기에(2004), 덴마크(1988), 에스토니아(1999),

독일(2002), 헝가리(2000), 아일랜드(2003), 라트비아(1998), 몰타(2002), 네덜란드(2005), 스웨덴(1991), 국(1997))이

통합감독국이다(Kredittilsynet 2004․2005; 호 안 숫자는 통합감독체계 도입 연도임). 이들 12개국 덴마크와

스웨덴을 제외하면 나머지는 모두 국에 뒤이어 1997년 이후 통합감독체계를 도입하 다. EU에 가입하지 않은

유럽국가 아이슬랜드(1988)와 노르웨이(1986)가 통합감독국이다(Martínez and Rose 2003). 리히텐스타인

(Liechtenstein)은 감독당국을 통합하고 있는 이다(Kredittilsynet 2005).

54) 이와 같은 단순분류는 사실상 하지 않다. 강병호(2004)는 미국 연방 비제도( 감 ․ 감원(2004)은 연방

비제도를 공 기구로 분류하 음)의 경우 “개방형 [인사]시스템을 갖추고 있기 때문에 우리와 같은 직업공무원

제도가 없고 직원의 임면 보수 등은 기 이 독자 으로 결정”하므로 “FRB[연방 비제도이사회] 직원의 신분을

우리나라와 같은 기 으로 공무원 는 민간인으로 분류하는 것은 부 ”하다고 주장한다([ ] 안은 자 첨기).

독일의 경우에도 정부기구 v. 민간기구 식의 단순 분류는 하지 않다. 독일의 통합감독당국인

BaFin(Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht)은 “연방정부(Federal Government)에 직 으로 책임지는

법률 자격을 지닌 공법기 으로서 연방재무부의 법률 ․기능 감독을 받[고,] ... 자신이 감독하는 기 회

사로부터 수수료 출연 으로 자 을 액 조달하므로 연방 산과는 무 하다”(BaFin 2005; ([ ] 안은 자 첨

기). 그러나 조직형태를 기 으로 볼 때 BaFin은 연방 조물 법인(Bundesanstalt)이다. 공법상 조물 법인이란

“지속 으로 특별한 행정 목 을 수행하기 해 인 ․물 결합체로 이루어진 독자 ․자율 조직”으로서 구체

- 46 -

FSA(Financial Services Authority)와 호주의 APRA(Australian Prudential

Regulation Authority)만이 민간기구일 뿐이다. 일각에서는 이러한 사실을 들어

융감독을 정부기구가 담당하는 것은 세계 추세라고 주장하기도 한다. 그러나 한

국에서 감독을 장하는 정부기구( 료조직)의 행태가 이들 선진국에서 감독을

장하는 정부기구의 행태와 과연 같다고 할 수 있을까? 우리는 이미 앞에서 감독 지

배구조의 훼손을 가져오는 독특한 속성과 특징을 한국의 료조직이 갖고 있음을

이미 확인하 다. 한국에서 치 융이 수십 년 간 지속 으로 문제가 되고 있는

것도 그 때문이다. 이와 조 으로, 선진국에서 료조직이 감독을 수행하는데 특

별한 문제가 없다면 그 이유는 무엇일까.

우선, 미국의 경우에 해 김 식․윤석헌(2005, p.229)은 FRS(Federal Reserve

System)․OCC․FDIC의 “임직원이 모두 공무원 신분[이지만] ... 소속기 의 업무

를 립 으로 수행할 수 있는 제도 ․ 행 환경이 마련되어 ... 신분에 계 없

이 업무의 립 수행이 당연시 되는 체제”이기 때문에 공무원조직이 감독을 담당

해도 문제가 없다고 본다.

Taylor and Fleming(1999)에 따르면 통합감독을 채택한 국가에게는 감독의 지배

구조가 특히 요하다. 다수의 문감독기구가 존재하다가 통합감독체계로 이행하

는 경우 감독당국이 단일화되면서 정치 포획(political capture)의 상이 통합감독

당국 하나로 어들기 때문이다. 더욱이, 앙은행으로부터 분리된 (은행)감독권이

통합감독당국에게 이 되는 과정을 거쳐 통합감독체계가 확립되는 경우에는 단일

감독당국의 독립성이 앙은행이 감독에 개입하던 이 의 체계에 비해 약화될 수

있다. 많은 나라에서 일반 으로 앙은행은 상당히 독립 이기 때문이다. Taylor

으로는 독일연방은행(Deutsche Bundesbank), 공 방송국, 그리고 우편 신공사가 여기에 해당된다( 융감독원

내부자료). 조물 법인구조는 “직 국가행정의 부담 경감(분권화), 시민 친화 행정 임무수행의 합성 제

고”에 합한 것으로 인식되며, 구체 으로 BaFin의 조직형태를 조물 법인으로 결정함에 있어서 “[ 융]권역을

넘나드는 Know-How의 이용을 통한 공동작업과 인 ․물 인 면에서의 시 지 효과..., [그리고] 우수인력의 확보

면에서 국가 산에 제약되지 않는 등”의 장 이 고려되었다( 융감독원 내부자료; [ ] 안은 자 첨기). 독일의 공

공부문 종사자는 공무원과 민간인의 두 부류로 나뉜다. BaFin도 공무원신분의 직원과 민간인신분의 직원을 다같이

채용한다. Wikipedia(2005b)에 따르면, 독일은 원래 “국가를 표하여 공식문서를 발행하거나 공식 결정을 내리는

등 공식 의무(hoheitliche Aufgaben)를 수행하는 자라면 구나 특별한 방식으로 국가에 고용되어야 한다”는 생각

에서 연방공무원에게 각종 혜택과 고용안정성을 부여해왔으나, 최근에는 비용 감 차원에서 연방공무원 자격 부여

를 축소함에 따라, 공공부문 내에 종사하는 민간인(Angestellte)이 늘고 있다. 이와 같은 여러 측면을 종합 으로

고려할 때 독일의 BaFin을 단순히 통 인 의미의 정부기구와 동일시 할 수는 없으며, 정부기구와 민간기구의

간 형태라고 보는 것이 좀더 정확할 것이다.

- 47 -

and Fleming(1999)은 통합감독국 에서도 특히 노르딕 3국(노르웨이․덴마크․스

웨덴)의 경험에 주목한다. 이들 국가는 단일 감독기구가 은행․증권․보험을 모두

장하는 통합감독체계를 - 구체 으로, 노르웨이는 FSAN(Kredittilsynet:

Financial Supervisory Authority of Norway)을, 덴마크는 DFSA(Finanstilsynet:

Danish Financial Supervisory Authority)을, 스웨덴은 SFSA (Finansinspektionen:

Swedish Financial Supervisory Authority)을 - 각기 운 한다. 이들 세 나라에서는

역사 으로 앙은행이 감독에 개입했던 이 없었다. Taylor and

Fleming(1999)은 이들 국가가 보유한 공개 이고 투명한 정치문화의 통이 단일

감독당국이 독립성과 책임성을 확보하는 주된 메커니즘이라고 본다.55)

그런데 노르딕 3국의 통합감독당국은 모두 재무부 혹은 경제기업부의 할 하에

있는 료조직이다. 김홍범(2003a)은 이 에 주목하여 Taylor and Fleming이 시

한 노르딕 3국 정치문화의 투명성과 공개성을 감독당국이 특히 료조직임에도 불

구하고 정치 향권에서 일정 거리를 둘 수 있게 하는 요한 요인이라고 연결짓

고 있다. 이하에서는 료에 의해 감독이 이루어지는 노르딕 3국의 경험을 검토한

다.

2. 노르웨이․덴마크․스웨덴의 통합감독체계: 지배구조 비교와 시사 56)

노르딕 3국은57) 오랜 세월동안 매우 동질 인 지정학 ․경제 경험을 공유해왔

55) Taylor and Fleming(1999)은 노르딕 3국의 통합감독기구가 료조직이라는 에 특별히 주목하지는 않았다.

56) 이 (節)은 자가 2005년 6월 재까지 수집한 문헌 여타 정보를 바탕으로 김홍범(2003a)의 일부를 수

정․보완한 내용이다. 자는 특히 지난 2003년 4월～6월의 기간 세 나라의 감독당국 담당자(노르웨이: Ms.

Nina Moss, International Coordinator; 덴마크: Ms. Maria Steffensen, Information Officer; 스웨덴: Mr. Johan

Altersen, Supervision Process Manager)와 이메일로 직 하여 유익한 정보를 얻을 수 있었다.

57) 김홍범(2003a)은 한국의 통합감독체계에 참고가 될 수 있는 4개 국가 - 노르딕 3국과 국 - 을 선정하여 각

국의 감독제도를 검토했다. 이 때 선정기 은 첫째, 통합감독기구그룹(Integrated Regulators Group)의 회원국일

것, 둘째, 한국과 같이 단일 통합감독기구가 은행․보험․증권부문의 부문을 장하는 국가일 것, 셋째, 시기

으로 통합감독을 한국보다 먼 도입하여 경험이 어느 정도 쌓인 국가일 것 등이었다. 여기에 감독당국이 료조

직이어야 한다는 새로운 기 을 추가하면 이 의 검토 상인 노르딕 3국이 남는다.

참고로, 통합감독기구그룹(IRG)은 통합감독국 감독당국의 비공식 국제기구로서 1999년 처음 결성된 이래 매년

연차회의를 개최해오고 있다. IRG 회원국은 2005년 6월 재, 호주, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 독일, 헝

가리, 아이슬란드, 아일랜드, 일본, 한국, 네덜란드, 노르웨이, 싱가포르, 스웨덴, 국의 16개국이다(Kredittilsynet

2005). 2000년 아이슬랜드의 통합감독기구가 가입할 당시 회원자격기 은 통합감독기구로서 “은행 보험회사 모

두에 한 건 성 규제를 장하고 있는 감독기구”가 그 실무 정의이다(Carmichael 2002, p.3).

- 48 -

기 때문에 융감독제도의 진화 방향과 내용이 상당히 유사하다. 노르웨이에서는

“국가에 의한 사회정치(social politics)로서의 융감독”에 한 인식 - 즉 경제지식

을 갖추지 못한 평민(common people)의 이익을 보호하는 사회 장치로서 융감

독이 필요하다는 정치 인식 - 에서 일 이 19세기 부터 정부에 의한 융감독

이 제한 형태로나마 존재했었다(Ecklund and Knutsen 2001). 이러한 정치 인식

과 통이 이어져오다가 20세기 은행 기를 겪으면서 정부기구( 료조직)에 의

한 감독이라는 본격 경제제도가 확립되었다. 이것이 노르웨이에서 료조직이 감

독을 장하게 된 배경이다. 이와 같은 노르웨이의 정치사회 분 기와 경제 경

험은 덴마크와 스웨덴에서도 크게 다르지 않아서, 노르딕 3국은 모두 20세기 에

는 료조직에 의한 감독제도를 갖추게 되었다. 이후 20세기 후반에 이르러서는,

융 신 자유화의 진 에 따라 감독체계도 통합되어야 한다는 사회 분 기 속

에 세 나라의 감독제도는 행 단일 통합감독체계를 향해 진 으로 진화해왔다.

그리하여 세 나라는 노르웨이(1986), 덴마크(1988), 스웨덴(1991)의 순으로 통합감독

체계를 채택하게 되었다(김홍범(2003a)).

노르딕 3국의 통합감독 성립배경이 이와 같이 유사하므로, 각국의 행 통합감독

체계에는 공통 이 많다. Taylor and Fleming(1999)와 김홍범(2003a)에 따르면, 세

나라의 감독기구는 모두 정부부처(노르웨이와 스웨덴의 경우 재무부; 덴마크의 경

우 경제기업부)에 속한 독립 료조직으로서 융감독청장이 지휘한다. 그 내부에

는 의사결정기구로서 감독이사회가 존재한다. 감독이사회는 정부( 는 국왕)가 임명

하는 민간이나 공무원 그리고 련기 종사자와 문가 등으로 구성되며, 감독

원회가 외 으로는 감독기구와 정부간 간격을 조 함으로써 통합감독당국의 독립

성에 기여하는 요한 구성요소가 된다. 세 나라 모두 융감독청장은 감독이사회

에 참석하지만 원이 아니므로 의결에는 참여하지 않는다.

그러나 각국의 통합감독은 지배구조의 세부 측면 즉 이사회의 구성과 운 방식

에 있어서는 마다 차이가 난다. <표 8> ～ <표 10>은 세 나라 각각의 통합감독

개요와 함께 지배구조상의 세부 차이를 정리한 내용이다. 우선, 노르웨이의 감독

당국인 FSAN의 감독이사회는 세 나라 감독이사회 가운데 가장 높은 독립성을 보

- 49 -

국가＼감독

체계 개요 지배구조

노르웨이

통합감독기

구(1986*):

FSAN

(Kredittilsy-

net:Financial

Supervisory

Authority of

Norway)

근거:

신용기 , 보

험회사, 증권

거래 등의 감

독에 한 법

률」( 융감

독법)

책무:

①사회와

융서비스이용

자를 해

융기 시

장의 안 하

고 효율 인

작동을 보장

② 융서비스

공 자의 활

동을 해

한 틀을 제

공

산재원 :

산업분담

특기사항 :

개방 조직

문화의 강조

⇒ 고 경

진의 주례회

의록 공개 회

람

FSAN은 재무부 할 하의 행정기구로서 재무부에 보고하며 재무부를 통해 국왕에

게 책임짐. 재무부는 FSAN에 산을 책정하고 업무지침결정권․정책승인권을 보유.

FSAN의 결정에 해 이의 제기가 있는 경우 재무장 은 감독결정취소권 보유.

FSAN의 활동은 국왕(실제로는 재무장 )이 임명하는 독립 이사회 감독청장이

담당하고 감독권의 상당 부분은 FSAN에게 임되므로, 실제로 FSAN은 상당한 독

립성을 보유. 컨 , 융기 인가권은 재무부가 보유하지만, 실제로는 FSAN이

비조사를 거친 후 재무부에 인가 여부를 권고. FSAN의 권고는 신청기 은 물론 일

반 으로 공개되므로, 재무부가 불투명한 정치 결정을 내릴 우려는 없음.

이사회는 FSAN 내부의 의결기구임. 임기 4년의 독립 원 5인과 2인의 교체 원으

로 구성되는 이사회 원은 원 순수민간이자 비집행 원(non-executive directors)

으로서, FSAN이나 정부 는 융기업에 고용될 수 없음. 원들은 정치 으로 립

이고 FSAN으로부터 보수를 받지 않음. 이사회는 정치 ․ 료 압력에서 FSAN을

격리시키는 역할을 담당하므로 이사회는 FSAN의 독립성에 기여. 이사회는 매월 1회

열리며 요 정책과 행정사안을 검토. 의결은 합의(consensus)로 이루어짐.

국왕(실제로는 재무장 )이 이사회(Board) 동의 하에 임명하는 임기 6년의 감독청

장(Director General)은 이사회에 참석하되 원은 아님. 감독청장은 FSAN의 활동

반과 이사회 운 반(이사회 의제의 작성 등)을 책임짐.

최근 IMF(2005)는 FSAN에 한 재무부의 “부당한 정치 간섭”은 없다는 과

재 각종 제도 장치가 국제 인 독립성 표 에 부합하는 을 모두 인정하면서도,

FSAN의 운 상 독립성을 제고하기 해 다음을 권고:

①FSAN에게 인허가․건 성규정제정․감독결정에 해 더 많은 권한을 임

②이사회 구성상 융업계․소비자․감독자 간 균형을 확보

③FSAN 결정에 한 이의 제기시에 용되는 재무부의 검토기 을 명시

④FSAN 산 결정과정의 투명성 제고 등

제도 개선의 여지가 있긴 하지만, 노르웨이에는 개방정부의 통과 사회 반의 투

명성 문화가 통 으로( 는 제도 으로) 정착되어 있는 이 매우 요→ 사례:

① 재무장 의 감독지시는 「정보공개법」에 의해 문서로만 가능하며 반드시 공개.

② 매년 의회가 확정한 FSAN 연차 산과 련하여 재무장 이 감독권한의 감독지침

요 사안을 명시 으로 정해 놓은 산배분서(letter of allocation)를 FSAN에 보

내면, FSAN은 동 배분서와 자신의 략계획(향후 3~4년 동안 수행해야 할 주요 지

침)을 기 로 그 해의 실행계획을 수립하여 재무장 에게 보고. 과정 공개.

③ 일반 으로 FSAN이 임 검사를 통해 수집한 정보(계정, 기록, 회의록 등)는 재무

부에 달되지 않으며, 정당한 이유 없이 재무부가 감독정보를 얻을 수는 없음.

정부감사실(Office of the Auditor General)은 FSAN에 해 연차감사를 수행.

Norges Bank( 앙은행)와 FSAN은 MOU(1997.4)에 따라 업무 반에 걸쳐 력

① 통계 련: 앙은행․FSAN․통계청 간 MOU를 통해 력

② 융안정 련: 1995년부터 두 기 이 융안정에 한 반년보고서를 각기 독자

으로 작성하여 재무장 에게 제출하는데, 이 작업과 련하여 긴 한 력이 존재.

한, 재무부와 앙은행은 FSAN의 거시감독운 원회(steering group)에 참여.

③ 융 기 리 련: 2000년 10월부터 앙은행․FSAN․ 융업계 표로 구성된

융인 라비상 원회를 가동하여 융 기에 비. 재무부는 옵 버로 참석.

상기 력을 해 FSAN 이사회에 앙은행 표가 옵 버(재무장 이 임명)로 참

석하고 두 기 은 정기 으로 회합(두 기 집행부의 분기별 회의; FSAN 융보험

부와 앙은행 지 시스템 융시장부 사이의 월례 실무회의; FSAN 거시경제 감

시담당자과 앙은행 통화정책 담당자 간 분기별 실무회의 등)

이밖에도, FSAN-경쟁당국(Competition Authority) 간 MOU 체결; 재무부 수석국장

과 FSAN의 감독청장 이사회 의장은 분기별로 회합.

<표 8> 노르웨이 통합감독기구의 개요 지배구조

* 호 안의 숫자는 기구설립년도 는 규정체결연도를 표시

자료: 2003년 4월～6월의 기간 자가 Kredittilsynet의 International Coordinator인 Ms. Nina Moss

와 이메일로 직 하여 취득한 공식 정보와 IMF(2005), Kredittilsynet(2005), Norges

Bank(2005)를 기 로, 김홍범(2003a)의 <표 9>의 내용을 보완․재구성하 음.

- 50 -

국가＼감독

체계 개요 지배구조

덴마크

통합감독기구

(1988*):

DFSA(Finanstil

synet:

Danish

Financial

Supervisory

Authority)

근거:

「 융 기 업

법」,「증권거

래 등 통합

법」,「회사연

기 감독법」

등 다수 법률

책무:

융부문에

한 개인 사

회 체의 신뢰

유지(이를 해

융 련 법률

의 수 여부를

감독하고(감독

업무), 융법률

의 작성에 참여

하며(규제업무),

융부문 련

정보를 수집․

공표함(정보업

무)

산재원:

산업분담

특기사항:

건 성규제를

받는 융기

이 반드시 도산

하지 않는 것은

아님을 략

강령의 공개를

통해 공표 ⇒

감독유효성에

한 일반의 기

를 리.

DFSA는 경제기업장 (Minister of Economic and Business Affairs) 할의 정부

기구로서, 경제기업장 은 감독청장 지시권을 가지며 국회(Folketing)에 책임짐.

경제기업장 은 DFSA의 내부 의결기구인 융기업 원회(Financial Business

Council)를 임명하고 동 원회의 차를 규정하지만, DFSA에 해 지시권을 행사

하는 일은 실제로는 거의 없음. DFSA는 정치 특별사안에 해서만 자신의 결정

을 경제기업장 에게 사후 통지.

융기업 원회는 융기업에 한 향을 미치는 감독원리 감독사안에

해 의결(의결방식은 단순 다수결로서 가부동수의 경우 의장은 결정권을 행사)하고,

규정 제․개정에 하여 DFSA에 자문을 제공하며, DFSA의 정보 련 활동을 지

원. 단, 융기업의 모범경 원리 사례에 한 규정은 경제기업장 이 할함.

「 융기업법」은 경제기업장 이 임명하는 임기 4년(연임 가능)의 8인 원회인

융기업 원회 구성을 다음과 같이 규정:

① 법률 는 융지식을 가진 의장

② 법률지식을 가진 부의장

③ Danmarks Nationalbank( 앙은행)가 지명하는 경제 융 문가

④ 소비자 원회(Danish Consumer Council)가 지명하는 소비자 표

⑤ 산업계가 공동으로 지명하는 산업계 표

⑥ 주택 당은행 원회(Council of Danish Mortgage Banks)가 지명하는 주택 당

신용업계 표자

⑦ 은행업계가 공동으로 지명하는 은행업계 표

⑧ 보험업계가 공동으로 지명하는 보험업계 표

DFSA는 융기업 원회의 사무국일 뿐만 아니라, 다음 두 외부 독립 원회의

사무국 역할까지 수행

① 증권시장과 결제소를 리하는 증권 원회(Danish Securities Council): 「증권

거래 등 통합법」이 규정한 임기 4년의 11인 원회로서 경제기업장 이 임명. 이

의장과 부의장은 융 산업 련 지식과 법률 산업 련 지식을 각각 갖

추고 사회 이익을 변하며, 나머지 9인의 원은 융업계 산업계의 여러 민

간기구의 지명에 따라 경제기업장 이 임명. 동 증권 원회는 증권시장 결제소

의 효율성․투명성․경쟁성 제고를 책무로 하는 의사결정기구로서 단순 다수결 방

식에 따름. 경제기업장 은 동 원회의 차를 인가 ⇒ 증권 원회는 독립 원회

로서 DFSA를 사무국으로 활용하긴 하지만 DFSA와는 별개의 조직임.

② 연 시장 원회(Danish Pension Market Council): 경제기업장 이 임명하는 14

인 원회로서 임기는 따로 정해져 있지 않음. 원장은 독립 이어야 하며, 사용

자단체․피용자단체․연 업계가 각각 3인을, 경제기업부(Ministry of Economic

and Business Affairs)․고용부(Ministry of Employment)․재무부(Ministry of

Finan- ce)․소비자 원회(Consumer Council)가 각각 1인의 원을 지명.

DFSA-재무부간 감독업무 련 연차계약은 DFSA 성과의 평가기 이 됨.

감독청장은 략기획 자원배분을 포함하는 경 반을 총 하며, 세 원회

에 옵 버로 참석하되 표결권은 없고, 경제기업장 세 원회에 해 책임짐.

DFSA는 정부감사인의 감사를 받으며, DFSA에 한 불만은 융기 불만처리이

사회가 처리.

DFSA와 Danmarks Nationalbank 사이에 MOU는 체결되어 있지 않음. 그러나

두 당국은 주로 융안정을 으로 력하되, DFSA는 융기 의 내부 요인

을, 앙은행은 융기 의 외부 요인(즉 거시경제 요인)을, 각각 장.

융안정에 한 이 구체화되면 정부가 두 기 하나에 민간해법을 재

하도록 요청할 수 있음. 이 때, 개별 융기 의 붕괴가 시스템리스크를 제기하는

지 여부는 경제기업부․DFSA․ 앙은행이 함께 결정.

<표 9> 덴마크 통합감독기구의 개요와 지배구조

* 호 안의 숫자는 기구설립년도 는 규정체결연도를 표시

자료: 2003년 4월～6월의 기간 자가 Finanstilsynet의 Information Officer인 Ms. Maria

Steffensen과 이메일로 직 하여 취득한 공식 정보와 ECB(2003) Finanstilsynet(2005a,

2005b)를 기 로, 김홍범(2003a)의 <표 9>의 내용을 보완․재구성하 음.

- 51 -

국가＼감독

체계 개요 지배구조

스웨덴

통합감독기

구(1991*):

SFSA(Finansi

nspektionen:

Swedish

Financial

Supervisory

Authority)

근거:

국회문서체계

(hierarchy of

documents)

책무:

① 융시스템

의 안정 효

율

②소비자 보호

산재원:

산업분담

특 기 사 항 :

개별 융기

업무유형과는

무 한 일반

리스크평가모

형(“감독 략

모형”)을 독자

개발

재무부는 융감독을 할하지만 SFSA( 융감독청)에 한 리 기능을 갖지는 않

음. 재무부는 정부조례(Government Ordinance 1996:596)에 따라 매년 SFSA에게 정

책목 업무를 지시하고, SFSA는 연차보고서․반년보고서․연차 융안정보고서

등을 재무부에 제출하고 재무부에 책임짐.

감독청장은 SFSA 내부의 의사결정기구인 이사회에 참석하지만 원은 아님(2003년

이 에는 이사회가 자문기구 고 감독청장도 이사회의 구성원이었음 → 지배구조의

취약성이 다소 개선됨).

이사회는, 의회 다수당과 국가기 을 표하는 인사나 융시장의 직 고 인사

등 9인의 정부임명 원과 직원 표 2인으로 구성되는 임기 3년의 11인 원회임.

감독운 련사항은 SFSA가 독자 결정하되, 근본 으로 요한 사항에 해서는

재무장 에게 회부할 수 있음.

재무부와 SFSA 사이에 MOU는 체결되어 있지 않음.

재무부가 SFSA에게 향을 미칠 수 있는 실질 수단(장치):

① 재무부가 SFSA에게 매년 부과하는 보고의무사항의 결정

② SFSA 이사회 내 9인 원 임명

③ 감독청장 임명

정부 감사국은 ( )SFSA 효율성․회계 감사권을, 의회의 감사인 상임재무

원회는 효율성감사권을, 각각 보유.

감독청장에게는 국회 상설재무 에 출석해야 하는 의무가 있음.

2003년 앙은행인 Sveriges Riksbank와 SFSA 간 MOU가 체결되었음. 동 MOU의

은 두 당국간 분업과 력에 있음. 즉, 융안정 효율을 해 각 당국의 업무

를 명확히 정의하고(분업), 융시스템의 안정과 효율을 해 두 당국이 어떻게 력

할 것인가( 력)를 구체화. 이를테면 MOU는 다음과 같이 력하기로 합의:

① 융안정 련 법률 안 작성을 장하는 Sveriges Riksbank 집행이사회 원과

SFSA 감독청장은 연 2회 이상 회합하여 융안정성 효율성을 논의

② 두 기구의 지 결제담당 부서장은 연 4회 이상 회합하여 융시스템 안정, 지 결

제동향, 지 결제시스템의 인가와 감시, 국제 력, 정보 교환과 수집을 논의

③ 두 기구의 은행부문담당 부서장은 연 4회 이상 회합하여 융시스템 안정, 융시

스템 동향, 력의 형태, 국제 력, 정보 수집과 교환, 은행업 인가신청을 논의

④ 두 기구의 융시장통계 수집 편제 담당 부서장은 연 2회 이상 회합하여 통계

자료 보고의무, 통계자료 수집기술, 통계 련 조정과 국제업무를 논의

1990년 발생한 스웨덴은행 기 이후, 1995년 정부가 설립한 은행법 원회

(Banking Law Committee)는 1998년과 2000년 두 차례에 걸쳐 공식 보고서(비상시의

융 기 리에 한 SOU 2000:66;, 평상시의 규제감독에 한 SOU 1998:160)를 공

표. 이후 지 까지 Sveriges Riksbank와 SFSA의 역할과 기능에 한 활발한 논의가

지난 수년간 상시 으로 개되어 오고 있으나, 2005년 6월 재 은행법 원회의 권

고를 반 하여 법률이 개정된 은 없음.

<표 10> 스웨덴 통합감독기구의 개요와 지배구조

* 호 안의 숫자는 기구설립년도 는 규정체결연도를 표시

자료: 2003년 4월～6월의 기간 자가 Finansinspektionen의 Supervision Process Manager인 Mr.

Johan Altersen과 이메일로 직 하여 취득한 공식 정보와 Finansinspektionen(2005a,

2005b), Riksbank(2003, 2004), Viotti(2000)을 기 로, 김홍범(2003a)의 <표 9>의 내용 일부를

보완․재구성하 음.

- 52 -

유한다. 감독이사회는 정치 으로 립이며, 교육과 업무경험 면에서 서로 다른

직 경력을 가진 임기 4년의 독립 원 5인 교체 원 2인으로 구성되며 이들 원

은 모두 민간부문 종사자들이다. 이들은 집행임원이 아니므로 FSAN의 일상 활동

에는 간여하지 않으며, 평균 으로 매월 1회 회합하여 감독정책이 갖는 함의나 선

례가 없는 문제 등 요한 감독 사안과 FSAN의 행정 사안만을 합의방식

(consensus)으로 의결한다. 이들은 FSAN으로부터 보수를 받지 않으며, FSAN의 집

행임원이 될 수도 없고 재무부 는 다른 정부부처나 기구에 고용될 수도 없다.58)

바로 이 이 FSAN의 외 독립성(재무부와 정치권으로부터의 일정 간격 유지)

에 기여하는 감독이사회의 매우 요한 특징이다. Taylor and Fleming(1999)도 통

합감독당국의 독립성을 확보하기 한 제도 장치로서 세 나라 노르웨이 융

감독청의 감독이사회가 가장 강력하다고 평가하고 있다.

덴마크와 스웨덴 감독당국의 내부 감독이사회는 이사회 원 원이 민간인인 노

르웨이에 비해 감독당국의 외 독립성에 기여하는 정도가 떨어진다. 덴마크의

DFSA는 내부에 의결기구인 융기업 원회(Financial Business Council)를 두고 있

다. 동 원회는 융과 법률분야의 문가와 소비자 표, 그리고 산업계와 융계

의 표로 구성되는 임기 4년의 8인 원회로서 단순 다수결 방식으로 한 감독

사안을 의결한다. DFSA는 내부 원회인 융기업 원회 이외에도, 외부 원회인

증권 원회(Danish Securities Council)와 연 시장 원회(Danish Pension Market

Council)의 사무국 역할까지 수행한다는 이 특이하다. 스웨덴 SFSA의 감독이사

회는 의회 다수당과 국가기 을 표하는 인사, 융시장의 직 고 인사 등 9인

의 정부 원과 2인의 직원 표로 구성되는 임기 3년의 11인 이사회로서 원구성상

노르딕 3국 감독당국 가운데 상 으로 독립성이 가장 떨어진다. 그러나 2003년부

터는 감독청장직과 감독 원회 의장직을 분리함은 물론 감독청장이 더 이상 감독이

사회에 참여하지 않도록 하는 등, 취약했던 지배구조를 최근 부분 으로 개선하

다.

감독당국이 보유하는 법률 권한을 보면, 노르웨이에서는 재무장 이 정책의 최

58) 이 원칙에 한 유일한 외는 옵 버로 참석하는 앙은행 표 1인 뿐이다.

- 53 -

종승인권을 보유하며 FSAN은 재무장 으로부터 일부 감독권을 제한 으로 임받

고 있다. 이에 비해, 덴마크의 DFSA와 스웨덴의 SFSA는 인가권 등을 보유하지 못

한 노르웨이의 FSAN보다 더 많은 공식 권한을 가지며, 특히 덴마크의 DFSA는 세

감독당국 가운데 련 법률 제․개정작업에 가장 활발하게 참여한다. 하지만, 노르

웨이의 FSAN은 재무장 으로부터 상당한 권한을 임받고 있어서, 법률에 규정된

권한보다 더 많은 권한을 실제로 행사한다.

융시스템 련 공공기 간 력의 수 도 세 나라 사이에 차이가 난다. 노르

웨이의 경우, FSAN-Norges Bank( 앙은행) 간, FSAN-Norges Bank-통계청 간,

FSAN-경쟁청 간, 각각 MOU가 체결되어 있어서 련 공공기 간 력․견제

계의 제도화가 노르딕 3국 가장 앞서 있다. 한, 노르딕 3국 유일하게 앙

은행의 표 1인이 FSAN 감독이사회에 옵 버로 참여한다는 도 특기할만하다.

이밖에 재무부와 Norges Bank는 FSAN의 거시감독운 원회에 참여하며, 융

기에 비하여 FSAN․Norges Bank․ 융업계가 정식으로 참여하는 융인 라비

상 원회(Contingency Committee for Financial Infrastructure)가 가동 이다. 노

르웨이와는 조 으로, 덴마크의 경우에는 융시스템 련 공공기 간에 아무런

MOU도 체결된 바 없다. 그 다고 해서 공공기 들 사이에 상호 력․견제가 존

재하지 않는 것은 물론 아니다. 를 들어 DFSA가 재무부와 맺는 연차계약은

DFSA 성과의 평가기 이 된다. 한 DFSA와 Danmarks Nationalbank( 앙은행)

는 주로 융안정을 으로 력하되, DFSA는 융기 의 내부 요인을,

Danmarks Nationalbanks는 융기 의 외부 요인(즉 거시경제 요인)을, 각각

장한다. 융안정에 한 이 구체화되면 경제기업부․DFSA․DNB는 동

이 시스템리스크를 제기하는지 여부를 함께 결정하며, 정부는 DFSA나 DNB

어느 한 기 에게 민간해법을 재하도록 요청할 수 있다. 스웨덴의 SFSA와

Riksbank( 앙은행) 는 2003년 MOU 체결을 통해 두 기 간 정보공유와 업무 력

을 도모한다. 여타 공공기 간에는 아직 체결된 MOU가 없다. 그 지만 1990년

노르딕 은행 기 이후 평상시와 기시의 감독체계 융안정에 한 개 논

의를 근래 가장 활발하게 개해오고 있는 나라가 노르딕 3국 에서는 바로 스웨

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덴이다. 스웨덴에서는 1998년과 2000년 은행법 원회가 보고서를 공표하면서 최근

수 년 동안 평상시와 기시의 융감독에 한 논의( 를 들면, Viotti 2000;

Riksbank 2003․2004)가 활발하게 개되어왔다.59)

에 논의한 바와 같이 감독당국 내부의 의사결정기구인 감독이사회의 성격과 구

성 의결방식, 감독당국이 보유하는 법 권한, 공공기 간 력의 제도화 정도

등이 세부 으로는 세 나라가 마다 다르다. 하지만, 이러한 차이를 상쇄하고도 남

는 두 가지 근본 특징 - 감독청장이 지휘하는 감독당국의 일상 업무에 재무장

(덴마크의 경우 경제기업장 )이 거의 간여하지 않는다는 특징과, 정부행정이 공

개 이고 투명하다는 특징 - 이 세 나라의 통합감독체계를 공통 으로 류한다.

첫째, 감독업무의 일상 운 에 있어서 감독당국과 재무부(경제기업부) 사이의

역학 계를 보면, 세 나라 모두에서 재무장 (경제기업장 )은 감독청장의 일상

업무에 간여하지 않는다. 노르웨이에서는 감독을 재무장 이 궁극 으로 할하지

만 실제 감독에 재무부가 직 개입한 는 없다. 재무부는 매년 그 해의

산과 련한 산배분서(letter of allocation)를 작성한다. 여기에는 감독당국의 기능

에 한 그 해의 지침과 우선순 가 자세히 지정된다. 이러한 틀 속에서 FSAN은

자신의 활동에 한 독자 문기구로서의 책임을 지게 된다. 이 산배분서와 향

후 3～4년 기간 동안의 주요 지침을 상술한 략 랜(strategic plan)을 기 로 하

여, 그 시 에서의 일년간 활동 운 계획이 만들어진다. FSAN은 연간 활동계획

을 재무장 에게 제출하여 확인을 받는다. 한, 노르웨이의 경우 정부 내부 으로

정보공유에 한 특별한 제약은 없지만, 재무부가 FSAN으로부터 정보를 획득하려

면 정당한 이유가 있어야 한다. 임 검사를 통해 수집된 정보(계정, 기록, 회의록

등)는 보통 재무부에 달되지 않는다. 덴마크에서도 DFSA를 할하는 경제기업장

(Minister of Economic and Business Affairs)은 DSFA에게 지시를 내리는 이

59) 스웨덴 정부가 1995년 설치한 은행법 원회(Banking Law Committee)는 평상시의 규제감독에 한 권고를 담

은 『은행 신용시장기업의 규제감독 (Regulation and Supervision of Banks and Credit Market

Undertakings)』(SOU 2000:66)와 비상시의 융 기 리에 한 권고를 담은『문제은행의 공 리 (Public

Administration of Banks in Distress』 (SOU 1998:160)를 각각 1998년과 2000년 공표하 다(Viotti 2000). 자는

평상시에 기를 방하기 한 조치 규정의 설계와 규제 틀의 개정에 한 내용을 다루고 있고, 후자는 은행

의 재건과 청산에 한 공 리, 그리고 공 리를 담당할 기 리청(Crisis Management Authority)의 설립

과 운 에 한 내용을 다룬다. 은행법 원회는 기 리청을 SFSA와는 별도의 상설 정부기구로 설립할 것을 제

안하고 있다. 은행법 원회의 두 보고서에 해서는 특히 Riksbank가 공개 으로 의견( 컨 Riksbank 2003․

2004)을 개진해오고 있다. 은행법 원회의 권고를 반 하는 법률개정은 2005년 7월 재 이루어지지 않고 있다.

- 55 -

거의 없다(Bjerre-Nielsen(2000)). 심지어는 사안이 정치 으로 민감한 경우라 하더

라도 DFSA는 이미 내린 자신의 결정을 사후 으로 경제부에게 통보하기만 하면

된다는 것이다. 스웨덴에서도 융감독이 궁극 으로 재무부 할이지만, FSFA는

독립 국가기 이므로 재무부가 SFSA에 한 리기능을 보유하지는 않는다. 정

치인이 독립 국가기구의 업무에 직 향력을 행사하지 않는 것이 스웨덴에서

는 매우 오랜 동안 내려온 확고한 원칙이다. 재무부는 SFSA에게 감독목 의 강

을 정해주고 매년 정부조례(Government Ordinance)에 의해 목 달성에 하여

SFSA가 보고해야 할 내용 요건을 자세히 정해주는 역할을 수행할 뿐이다.

둘째, 세 나라 모두 감독기구의 독립성 책임성을 확보하는 주된 수단으로서

정부행정의 투명성과 공개성을 시한다. 노르딕 3국에서는 비 로 해두어야 할 특

별한 이유가 없는 한, 정부행정과 련된 모든 사안을 공개하도록 되어 있다.60) 이

것이 정보의 교환에 한 공 기구의 원칙이다. 이러한 원칙은 (감독당국을 포

함하는) 공 기구가 생산한 문서와 공 기구가 내린 결정에도 용된다.61) 이와

같이 노르딕 3국에서 투명한 정부행정의 원칙 아래 통합감독기구의 투명한 의사결

정과정이 유지될 수 있었던 것은 그 제조건으로서 “개방성(openness) 투명성

(transparency)이 존 되는 정치문화 그리고 의사결정자가 자신의 의사결정에 한

공개 검토를 정당한 것으로 인정하는 정치문화”가 확고히 자리 잡고 있었던 덕택

이다(Taylor and Fleming 1999, p.29).

이밖에도, 감독비용이 산업분담 (industry levy)을 통해 조달되므로 정치 포획

의 험이 어든 도 노르딕 3국 통합감독기구의 정치 독립성 확보에 기여한

하나의 인자이다(김홍범(2003a)). 다만 정치 포획 가능성이 어드는 반면 산

업에 의한 포획의 험이 증가할 수 있으므로 노르딕 3국에서는 정부가 감독재원을

산의 형태로 통합감독기구에게 배정하며 이 감독 산과 동일 규모의 분담 을 실

제로는 융기 들이 정부에 직 납부한다. 이 게 하면 감독당국 산에 한 통

60) 노르딕 3국 스웨덴은 1766년 「언론자유법(Freedom of the Press Act)」을 제정함으로써 정부 개방성(open

government)을 법률로 규정한 세계 최 의 국가가 되었다. 그로부터 정확히 200년 후인 1966년에야 미국에서는 비

로소 「정보공개법(Freedom of Information Act)」이 제정되었다(World Bank 2005).

61) 여기에는 물론 비 보장법(Secrecy Act)에 따른 구체 인 외 - 를 들면, 국가의 안 , 기술 장비․ 차,

그리고 업 등에 한 정보의 비공개 는 일부 공개 등의 외 - 가 존재한다.

- 56 -

제권은 산업이 아닌 정부로 공식 귀속되면서도 실제로는 감독당국이 정부로부터의

산독립성을 실 할 수 있다는 장 이 있다.

이상 살펴본 바와 같이 노르딕 3국에서는 재무부( 는 경제기업부) 산하의 독립

감독당국( 료조직)이 감독업무를 담당하지만 재무부( 는 경제기업부)가 일상

감독업무에 개입하지 않고, 정부행정의 투명성과 공개성이 확립되어 있다. 이 두 가

지 특징이 서로 상승 작용하여 재무장 으로부터 감독당국의 독립성이 제고된다.

를 들어, 한국과 같이 통합감독체계를 운용하고 있는 노르웨이에서는 감독당국

(FSAN)이 재무부에 속한 료조직이지만, “재무장 이 감독당국에게 내리는 지시

사항은 반드시 문서화되어 「정보공개법」에 따라 공개될 수밖에 없게”끔 되어 있

다(김홍범 2002). 바로 이러한 이 노르딕 3국의 료에 의한 감독과 한국의 료

에 의한 감독이 갖는 차이의 원천이다. 다시 말해 한국의 실에서는, 감독을 장

하는 료조직에게 내려지는 재경부장 의 구두 지시가 원인 무효가 된다든가 문서

를 통한 지시가 모두 공개되는 것을 구조 으로 기 할 수 없다. 이러한 차이는 앞

서 III장의 주장 - 한국에서는 독립성 책임성 확립을 한 감독 지배구조의 개

을 효과 이고 효율 으로 수용할 수 있는 민간조직이 감독을 담당해야 한다는 주

장 - 을 다시 한 번 지지해 다.

V. 최근 융감독체계 개편논의의 귀결: 비 검토

상호 축은행의 불법 출사건이 연이어 터졌던 2000년 가을에도 감독체계 개편논

의가 약 6개월간 공개 으로 진행되었던 이 있었다. 그러나 당시 감독개편론은

민 합동의 TF 이 공청회를 통해 제시했던 권고안과는 다른 방향으로 2001년 4월

재경부가 서둘러 논의를 합하면서 아무런 구조개편 없이 논의가 단되었다. 이

후 감독개편논의는 2002년 12월 통령 선거를 후하여 논쟁 이슈 가운데 하나

로 논의되긴 했으나 선 이후 다시 수면 으로 가라앉았다.

최근 융감독체계 개편논의는 2003년 3월 융불안으로 표면화된 신용카드회사

- 57 -

부실화가 감독실패 탓이라는 언론보도와 분석 - 컨 매일경제(2003a․2003b)와

김홍범(2003b) - 이 2003년 하반기부터 잇달아 제기되면서 시작되었다. 특히 2003년

11월에 LG카드 유동성부족사태까지 불거지게 되자 감사원은 신용카드부실의 원인

을 구명하고 감독개편의 방안을 제시하겠다며 재경부와 감독당국에 한 특별감사

에 나서게 되었고, 이를 계기로 최근의 감독체계개편 논의과정(2003년 11월～2004년

8월)에서도 융감독체계의 개편이 필요하다는 폭넓은 여론이 다시 한번 형성되었

다. 그 지만 조정자를 자임한 정부(감사원) 청와 (정부 신 )가 논의를 독

하 고 사회 공론화 과정은 없었다. 이후 감사원은 감독체계개선을 한 장

단기 개선책을 공식 으로 제시하기도 했지만, 결국은 정부 신 가 감독체제를

유지하되 융감독 원회의 공권력 기능을 강화한다는 결론을 냄으로써 모든 기

존의 논의가 갑작스 단되었다. 4년 에도 그랬듯이 이번 감독개편논의도 다시

편향 으로 합된 가운데 “논의 따로, 결과 따로”로 끝이 났다. 이 장에서는 감

사원과 정부 신 의 감독개편안을 각각 비 으로 검토하기로 한다.

1. 감사원의 시각과 문제

감사원은 2003년 11월 순 LG카드의 유동성부족사태를 계기로 융기 감독실

태에 한 특별감사를 실시하기로 결정하 다. 신용카드 부실원인을 규명하고 융

감독 효율성을 제고하겠다는 것이 감사의 목 이었다. 이를 해 재정경제부․ 융

감독 원회․ 융감독원에 한 감사를 2003년 12월 순부터 2004년 4월 순까지

실시하 고, 감사 원회의 의결에 의해 감사 결과를 2004년 7월 16일 확정․공표하

다.

감사원 보고서(2004a, 2004b)에 따르면, 신용카드 부실은 세 가지 요인 - 소비자

의 결제능력을 과한 신용카드 사용, 리스크를 무시한 신용카드회사의 출

주 외형확 경 , 그리고 감독당국의 신용카드회사 감독 미흡 - 에 의해 래되

었다. 감사원은 이 세 번째 요인인 신용카드업 감독상의 문제 을 신용카드업 감

독분야와 융감독체계 운 분야로 구분하여 악하 다. 이에 따라, 신용카드업 감

- 58 -

독분야에서는 재정경제부․규제개 원회․ 융감독 원회․ 융감독원에서 문제

가 있는 것으로 확인되었다. 그리고 융감독체계의 운 분야에서는 재경부- 감

간 역할분담 조 부 정, 감원에 한 감 의 업무수행 지도․감독 부 정,

감원과 한국은행․ 보험공사 등과의 조 부 정, 그리고 융감독원 운 의

부 정 등 문제가 유형별로 지 되었다. 이와 같은 결과에 의거하여 감사원은 계

기 에 총 44건의 기 별 조치의 처분을 요구하 다.

나아가, 감사원은 신용카드업 감독과 감독체계 운 상 문제로 악된 제반 문제

을 개선하기 한 방안으로 융감독체계의 장기 개선방안과 단기 개선방안으

로 별되는 융감독체계 개선방안을 제시하 다. 우선, 융감독체계의 장기 개

선방안으로는 융감독체계의 단순화, 융감독기구의 정부기구화, 융감독기구의

자율성 확보의 세 가지 방안을 제시했고, 단기 개선방안으로는 감 와 감원간

법 권한과 책임의 명확화, 융감독 법령과 규정의 체계 개편, 융감독유 기

간 조 체제 구축, 융감독원의 조직구조 신과 운 방식 개선, 융감독기구 운

의 투명성 강화라는 다섯 가지 방안을 제시했다. 감사원의 감독체계 개편안은

<표 11>에 요약된 바와 같다.

이상과 같은 감사원의 특별감사는 한마디로, 균형감각을 갖춘 정책결론의 도출에

실패했다. 민간기구인 융감독원이 불법 으로 공권력 행정작용을 했다는 감사

원의 편 시각이 감사과정 반에 근본 으로 작용했기 때문이다. 한국에서는

민간기구가 공권력 행정작용을 할 수 있는지 여부가 법이론 측면에서 아직도

논쟁 인 것이 사실이다(III장 참조). 그러나 민간기구가 공권력 행정작용을 담당

하는 사례가 국내외에 엄연히 존재하는 것이 실이다. 그 표 로서 국내 으

로는 한국은행을, 해외에서는 국의 FSA를, 각각 들 수 있다. 게다가 김용재(2004)

는 행 「 융감독기구의 설치 등에 한 법률」 어디에도 내용이 규정되어 있지

않은 감 내 공무원 조직(사무국)이야말로 법률 으로 문제가 된다고 단한다.

이 게 본다면, 감사원이 융감독원을 불법기구로 단정한 것은 억지에 해당한다.

그리고 이런 불균형 시각 아래 도출된 융감독체계 개선방안이 객 성과 정당성

을 가질 것으로 기 하기란 어렵다.

- 59 -

개선방안 세부 내용

장기 개선방안

① 융감독체계의 단순화

융정책과 융감독정책의 연계를 해 행 체계를 다음과 같이 개선:

( 행) 재경부는 경제정책과 융정책을, 감 는 융감독정책을, 각각 수행 → (개선안) 재경부는

경제정책과 거시 융정책을*, 감 는 융감독정책과 미시 융정책을

**, 각각 수행.

* 거시 융정책: 통화신용정책 의, 융구조조정 기 리, 신용할당정책 등

** 미시 융정책: 융시장․산업구조의 형성과 유지 등

② 융감독기구의 정부기구화

민간기구로서는 수행할 수 없는 공권력 융감독업무를 재 융감독원이 집행하고 있음. 따

라서 융감독기구를 정부조직화하여 융감독권의 법성 확보가 필요.

다만, 문직 의 민간 개방과 특정 업무의 민간 아웃소싱 등 정부조직 운 상 유연성을 통해

문성과 시장친화성을 제고할 필요는 있음.

③ 융감독기구의 자율성 확보

융감독정책을 경제정책에서 분리하는 등 융감독의 립성 확보

융감독기구의 조직․ 산․인력 운 에 자율성 부여

융감독기구의 최고의사결정기구는 원회 조직을 유지하고, 기 장 원 임기를 보장

단기 개선방안

① 감 와 감원 간 법 권한과 책임의 명확화

법 근거 없이 체결된 두 기 간 업무분장 MOU는 융감독기구의 원활한운 을 해하는 여러

문제를* 래하고 있음 → 두 기 의 권한과 책임 명확화에 의해 융감독의 합법성과 책임성 확보

필요

* 문제: 감원에 의한 설권 행정행 (인․허가 등) 공권력 행정작용(조사권 등)에 의해 법

체계의 혼선과 법성 논란 지속; 민간조직에 한 행정권한 탁 한계를 일탈; 민간조직의

단에 의한 권한행사에 해 정부조직이 행정처리상의 책임을 지는데 따르는 도덕 해이; 감 의

감원에 한 지시․감독기능의 작동이 미흡

② 융감독 법령과 규정의 체계 개편

변하는 융환경과 시장상황을 시에 반 하기 해 융감독법규체계를 면 으로 재검토․

개편할 필요 → 법령은 기본원칙과 방향, 국민의 권리와 의무 련 사항 등 주요사항을, 하 법규는

실무 ․ 차 사항을, 다루도록 개편

③ 융감독유 기 간 조체제 구축

융감독 효율성과 국가경제 운용의 실효성을 해 융감독유 기 간 조체계 구축이 필요 →

유 기 간 정보공유체계를 마련하고 공식 의체를 구성하여 주요 정책사항을 논의할 필요

④ 융감독원의 조직구조 신과 운 방식 개선

행 융권역별 칸막이식 조직체계를 기능별 조직치계로 개편하여 권역간 연계감독기능을 강화

운 방식의 획기 개선이 필요 → 융감독원의 감독정책업무 치 으로 상시감시 등 건 성 감

독에 소홀하고 문성이 확보되지 않는 을 개선

⑤ 융감독기구 운 의 투명성 강화

융감독기구 운 의 불투명성으로 인한 문제로* 감독기구에 한 신뢰성이 하되므로, 융감독

의 투명성을 여러 방법으로** 제고할 필요

* 감독 불투명성의 문제: 치 융 논란; 특혜 시비; 권 업무태도 등

**감독 투명성 제고 방법: 감독기구의 내부통제장치 강화; 융기 검사의 투명성 확보; 감독기구

운 에 한 민간 참여 확 ; 주요 정책사항의 외부공개 확 ; 제재조치에 해 실요성 있는 권리

구제장치 마련 등

<표 11> 감사원의 융감독체계 개선방안 요약

자료: 감사원(2004a․2004b)을 요약하여 정리하 음

- 60 -

감사원의 불균형 시각으로 인해 특별감사가 실패했다는 사실은 감사보고의 내

용과 처분간 괴리 등에 의해서도 명백하게 드러난다. 이 에서 이미 검토했듯이,

2001년 5월 신용카드회사에 한 감 ․ 감원의 건 성 감독강화 (재규제) 시도

를 결과 으로 정확히 1년간 지연(규제유 )시키는데 결정 으로 역할을 한 기 은

다름 아닌 재경부와 규개 다. 그럼에도, 신용카드 부실에 한 감독상의 책임이

상 으로 큰 것으로 감사과정에서 밝 진 재경부, 규개 , 감 가 감사원으로부

터 단 1건의 인사자료 통보나 문책의 조치요구도 받지 않은 반면, 감원이 1건의

인사자료 통보(1명)와 3건의 문책(5명) 조치요구를 받은 것은 단히 불공평한 처분

으로서 감사원 감사의 편향 시각을 여실히 반 하는 증거가 아닐 수 없다.62) 이

러한 조치와 련하여 어떤 정부 료도 개별 처분요구를 받지 않았다는 은 형평

성 논란을 일으키기도 했다( 를 들면, 동아일보 2004b). 한, 감사원 특별감사는

신용카드 감독을 둘러싼 산업포획(industrial capture) 는 정치포획(political

capture)의 의혹에 해서도 밝 내지 못하는 한계를 드러냈다.63)

감사원의 감사과정과 보고서에서도 한국 료조직의 고질 불투명성이 찰된

다. 이를테면, 감사원(2004b, p.22)은 2004년 2월 “ 융감독체계 제도 운 상의

문제 을 악하기 ”한 설문조사를 실시했고64) 그 결과는 감사보고서 반에 걸

쳐 비 있게 다루어져 있다. 그러나 감독당국이 스스로 감독서비스 제공의 효율화

를 해 자체 으로 실시하는 설문조사가 아니라 감사원이 감독의 상인 융기

62) 당시 재경부는 내수진작기조의 강력한 유지를 해, 규개 는 융감독에 한 이해부족으로, 각각 감 가

계획한 건 성 강화조치를 무력화하는데 기여했다. 이것은 이 의 제2장에서 이미 논의한 로 규제유

(regulatory forbearance)에 해당한다. 행 「 융감독기구의 설치 등에 한 법률」에 따르면 감원은 감 로

부터 업무지시 감독을 받게 되어 있으므로, 실무조직인 감원에 어떤 문제가 있는 경우 궁극 으로 감 에

게 그 책임이 귀속된다. 한, 한국은행은 시장의 움직임을 가장 잘 이해하고 신용카드와 련된 거시정보를 보유

하고 있었음에도 이를 련 감독기구와 극 으로 공유하지 않았었다. 이 게 보면, 카드사태에 한 책임의 무게

는 재경부-감독당국( 감 ․ 감원)- 한은의 순서가 합당할 것으로 단된다. 우선 재경부는 규제유 의 상황을

주도 으로 래했고, 감 ․ 감원은 감독주체인 감독당국이며, 한국은행은 넓은 의미의 융안정 책무를 보유

하고 융시장정보에 밝아 련 공공기 과 극 정보공유를 했어야 하는 입장이기 때문이다.

63) 감독상의 포획 가능성은 언론에 심심치 않게 등장하는 실 가능성이다. 를 들어, 2001년 당시 재직했던

경제부총리(재경장 )는 뉴스 크 한국 (2004, p.27)과의 인터뷰에서 “신용카드회사들의 로비” 등으로 규제가 제때

이루어지지 않았다고 회고한 이 있다. 그리고 매일경제(2004b)는 1999년 5월 서비스한도 제한 폐지를 한

신용카드회사의 재경부 로비와, 2001년 가두회원모집규제 철회를 한 신용카드회사의 규개 로비를 언 하기도

했다.

64) 설문조사는 “은행․보험회사․증권회사․투자신탁회사․여신 문 융회사․상호 축은행 등 6개 융권역 215

개 기 을 모집단으로 하여 각 권역별 기 수의 1/3에 해당하는 72개 기 의 임직원 총 1,120명을 상으로” 실시

되었다(감사원 2004b, p.22).

- 61 -

에게 감독기구를 감사하는 입장에서 실시하는 설문조사 다는 에서, 동 설문조사

는 결과의 신뢰성을 담보하기 어렵다는 한계를 처음부터 안고 있었다. 설문조사가

재경부․ 감 ․ 감원 각각에 한 융기 임직원의 평가를 묻는 내용이었으므

로 당연히 창구업무를 담당하는 융감독원에 상 으로 불리한 반응이 나올 수밖

에 없다는 편의(bias)도 작용하 다. 게다가 감사원은 미리 유선으로 해 두었던

소 자문 원에게 설문지 안의 내용 개선을 한 자문을 요청했었다. 그러나 실

제로는 자문을 수하기도 에 애 의 설문 안을 조사 상인 융기 임직원에

게 이미 배포․회수하는 등, 상식 이하의 행정편의주의 행태를 보 다.65) 물론 설

문조사를 둘러싼 이와 같은 감사원의 행정편의주의는 감사보고서의 불투명성으로

인해 겉으로는 드러나지 않는다. 이를테면 설문지의 문항 내용이나 표본의 구

성 등 설문조사의 객 성을 공식 으로 설득할 수 있는 어떤 자료나 근거도 감사보

고서에는 나오지 않는다.

한, 2004년 4월에는 감사원에서 두 차례의 비공개 자문회의가 열렸다. 감사원은

보고서에서 “감사의 객 성과 문성 확보를 하여”(감사원 2004a, p.1) “학계, 연

구기 등의 융 문가 7명을 자문 원으로 하여 2004. 4. 7.과 같은 해 4. 16.

2 차례에 걸쳐 자문 원회의를 개최하고 이들의 의견을 감사결과에 반 ”(감사원

2004b, p.23)한 것으로 밝히고 있다. 그러나 보고서에는 자문단 7인의 명단도 나와

있지 않고 “폭 넓고 심도 있는 자문”(감사원 2004a, p.1)을 어떻게 실시했고 무엇을

논의했으며 자문내용이 보고서에는 어떻게 반 되었는지에 해서는 언 이

없다. 감사 보고서에 감사 자문단 련 내용이 이와 같이 불투명하게 처리되어 있

는 으로 미루어, 자문 원의 활용 면에서 감사원의 의도 편향성과 행정편의성

이 작용했을 구체 개연성을 배제하기 어렵다. 를 들어, 감사원이 자문 원회를

선정․ 하는 과정부터가 객 이지 못했었다.66)

65) 당시 설문조사 실시와 련된 행정업무 일부의 시간 진행상황은 다음과 같다:

2004.2.18(수): 감사원이 2004년 1월 유선으로 미리 해두었던 자문 원에게 설문 상 선정 설문항목에

한 논평을 그 “주 내로”(즉 2월 21일(토)까지) 보내 것을 이메일로 요청(첨부 일명: < 융감

독시스템 운 에 한 설문조사계획>).

2004.2.20( ): 설문조사 상인 융기 임직원에게 설문지를 배포

2004.2.23(월): 설문 응답지 회수를 완료.

66) 당시 감사원은 제1차 자문회의(4.7)를 앞두고 실무진이 미리 했던(3.29) 자문 원 어도 2인의 원에

게 회의가 무기 연기되었다고 (거짓) 통보한(3.31) 후, 다른 자문 원들을 추가 하여 자문회의를 원래 일정 로

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감사원이 사실 계의 확인과 발굴을 통해 그동안 세간에 명확하게 알려지지 않았

던 신용카드감독의 제반 문제 을 소상히 밝힘으로써 부분 으로는 성과를 올린 것

이 사실이다. 그럼에도, 이 (節)에서 지 한 여러 근본 문제로 인해 감사원 보고

서의 결론 감독체계개선방안과 처분내용은 크게 왜곡될 수밖에 없었다.

2. 정부 신지방분권 원회의 시각과 문제

감독체계개편이 정부조직개편과 련된다는 맥락에서 통령직속 정부 신지방분

권 원회도 융감독체계의 개편논의에 참여하 다. 정부 신 는 2004년 6월 10일

융감독체제 개편 논의의 결론을 내기 해 「 융감독 운 시스템 신을 한

Task Force」(이하 TF )을 내부에 설치하 다. 이 TF 은 약 4주간 작업을 거친

후 2004년 7월 27일 < 융감독 운 체계 신방안>(정부 신 2004a)을 마련하

고, 동 <운 신방향>의 내용을 간결화하고 표 수 를 다소 조 하여 2004년

8월 13일 < 융감독체계 개편방안 발표>로 확정․공표하 다(정부 신 2004b).

이로써 신용카드회사 감독부실로 야기된 최근의 감독체계개편 논의가 실질 으로

종결되었다. 정부 신 의 결론은, 융감독 틀을 그 로 유지하되 거시경제정책

과 융감독정책을 분리하고 감 의 공권력 감독기능을 강화한다는 내용이다.

이 III장 IV장의 논의에 비추어 볼 때 정부 신 가 확정한 결론의 내용 자

체도 큰 문제이지만, 정부 신 가 감독개편 이슈에 근하는 방식은 시작단계에서

부터 이미 치명 인 문제 - 특정 결론을 이미 제한 상태에서 감독개편 이슈에

근했다는 문제 - 를 안고 있었다. 우선, 언론 보도에 따르면 정부 신 는 2004년 6

월 4일67) 융감독기구의 통폐합 없이 기능만을 조정하기로 하는 잠정안을 통령

에게 이미 보고하여 구두 재가를 받은 것으로 되어 있다(한겨 신문 2004; 서울경

제 2004). 이는 시기 으로 감사원 보고서가 최종 확정․공표되기 약 40여일 의

일이었다. 감사원과 마찬가지로 하나의 조정자로서 정부 신 가 자신만의 견해

진행하 다. 이와 같은 감사원의 의도 부당행 에 한 자의 국감 증언에 해서는 국회사무처(2004, p.104)를

참조하기 바란다.

67) 한겨 신문(2004) 서울경제(2004)와는 달리 정부 신 (2004a)에는 통령 보고일자가 2004년 6월 8일로 나

온다.

- 63 -

를 정리하는 입장에서 내린 잠정안이었다면 몰라도, 2003년 하반기부터 진행되어온

체 감독개편논의를 종결짓겠다는 입장에서 내린 잠정안이었기에 문제는 심각하

다.68) 잠정안이 애 에 어떤 경 로 작성되었는지 알려진 바가 없기 때문이다.

통령 보고 이후 자신의 잠정안에 통령의 구두 재가라는 무게까지 실리면서

(서울경제 2004), 정부 신 는 동 잠정안을 정당화하는 방향으로 작업을 진행하

다. 실제로 정부 신 (2004a, p.5)는 “『 융감독체제 개편 련』 보고시 융감독

체제에 한 운 신방안을 검토할 것을 [ 통령이] 지시”함에 따라 “[2004년] 6월

10일 정부 신지방분권 원회 내에 융감독 운 시스템 신을 한 T/F를 구성”

했다고 밝히고 있다([ ] 안은 자 첨기). 정부 신 가 잠정안에서 운 시스템

신으로 결론을 이미 낸 상태 으므로 TF 의 연구범 (terms of reference)는 애

부터 좁게 확정된 것이나 다름없었다.69)

TF 이 정부 신 의 잠정안을 구체화시킨 내용은 2004년 7월과 8월에 정부 신

보고서(2004a․2004b)로 공표되었다. 이 시 까지도 정부 신 는 감독개편에

한 다양한 의견을 수렴하기 해 어떤 공식 노력도 하지 않았다.70) 이로 인해 감

사원의 감독체계개편안(2004.7)을 포함하여 2003년 하반기 이후 융감독체계 개편

과 련하여 나온 모든 기존 논의는 2004년 8월 순을 기해 실질 으로 단된다.

정부 신 가 감독체계개편과 같은 차 한 정책이슈를 이처럼 철 하게 불투명하

고 비공개 방식으로 마무리할 수 있는 근거가 무엇인지 납득하기 어렵다.71) 그리

68) 정부 신 가 이 문제에 근할 당시 던 2004년 은 감독체제개편 논의의 체 이 감독기구가 정부조

직이어야 할지 아니면 민간조직이어야 할지 여부로 더욱 선명하게 모아지던 시기 다. 이런 시기에 체 논의를

종결짓겠다고 나섰던 정부 신 가 실제로 취했던 근은 정당한 차 방식과는 거리가 멀었다.

69) 이러한 사실은 당시 TF 의 인 구성에도 명백하게 반 되었다. TF 의 장은 학교수 1인이 맡았고 TF

원 5인은 재경부․ 감 ․정부 신 의 국장 3인과 련 국책 연구소 연구 원 2인으로 구성되었다(정부 신

2004a). 그런데 TF 장은 1998년 4월～2001년 3월까지 재경부장 추천으로 감 비상임 원을 지냈었다. 1998

년 4월～2001년 3월은 카드사태의 근본 원인이 조성되었던 시기이자 그 부작용이 부분 으로 가시화되기 시작하던

시기 다. 카드사태로부터 자유로울 수 없는 동시에 재경부․ 감 와 연계된 인사가 TF 장 역할을 수행했

다는 과, TF 원이 재경부․ 감 ․정부 신 료와 국책 연구소 연구 원만으로 구성되었다는 은, 정부

신 가 자신의 최종 결론을 이미 제한 상태에서 공식 연구작업을 진행하 음을 의미한다. 이러한 에 한

자의 국감증언에 해서는 국회 사무처(2004, p.69)를 참조하기 바란다.

70) 다만 TF 이 융기 CEO 50명을 상으로 피감독기 불편사례를 조사한 은 있다. 조사 내용은, “재경부

가 법령 제․개정권을 보유하고 있음으로써 불편한 ... 사례는 [무엇인지]?,” 그리고 “감독기구가 나 어져 있음으로

써 불편한 사례는 [무엇인지]?” 등이었다(정부 신 2004a, p.6; [ ] 안은 자 첨기). 그러나 설문 범 내용의

소함을 고려할 때, 동 설문조사를 감독체계 개편 논의에 한 의견 수렴으로 간주할 수는 없다.

71) 정부 신 는 통령 소속 자문기구로서 그 법률 근거는 「정부 신․지방분권 원회 규정」( 통령령 제

18284호)이다. 동 「규정」제1조는 동 원회가 “정부 신에 한 사항과 ... 지방분권 추진에 한 사항을 종합

․체계 으로 심의”하도록 정하고 있다. 그런데 2004년 8월 정부 신 가 감독체계개편에 한 결론을 공표함으

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고 정부 신 가 감독체계 개편논의의 최종 결론을 내는 것으로 기정사실화 되어

있던 당시의 정황을 고려할 때, 잠정안이 나온 경 를 밝히지 않은 이나 최종 결

론을 내기 한 공식 TF 의 연구작업도 애 의 잠정안 테두리 내에서 진행하도록

한 등은 정부 신 가 감독체계개편 문제에 해 사심 없는 조정자(disinterested

arbiter)로서의 근을 수행할 의도가 처음부터 거의 없었음을 시사한다.

다음으로, 정부 신 결론의 내용은 어떠한가? 그 내용은 한마디로, 2000년 10월

상호신용 고들의 잇단 부정 출사건으로 시작되었던 감독체계개편 논의의 흐름을

반년만인 2001년 4월 엉뚱한 방향으로 틀어 합했던72) 재경부의 결론을 거의 그

로 재 한 것이었다. <표 12>는 정부 신 가 융감독 개선을 해 제시한 결론

이 그 기본 방향에 있어서나 세부 내용에 있어서나 과거 재경부가 제시했던 결론과

거의 차이가 없다는 사실을 명백히 보여 다.

정부 신 가 자신의 시각을 소상히 밝힌 < 융감독 운 체계 신방안>의 향후

개 조치 추진일정에 따르면73) 2004년 “8월 재경부, 감 , 감원에서 견

받은 인원들로 작업반을 구성하여 운 신방안을 구체화”하고, “9월 감독기구설

치법 개정안[을] 마련”하며, “ 감 / 감원 운 신[에] 착수”하고, “10월 이후에는

로써 이 문제를 실질 으로 매듭지은 것은 정부 신 가 정책결정자로서의 역할을 수행한 것에 해당한다. 정부

신 의 정책결정권한 행사에 한 법률 근거는 찾기 어렵다.

72) 참고로, 과거 감독체계개편 논의(2000년 10월～2001년 4월)의 경과는 다음과 같다(김홍범 2002):

2000년 10월 동방․ 신 등 당시 상호신용 고의 불법 출사건 발생으로 감독체계에 문제가 있

다는 시각이 처음으로 제기됨

2000년 11월 기획 산처 주도로 융감독조직 신작업반(이하 작업반)이 구성되어 융감독쇄신

을 한 검토작업을 진행

2000년 12월 작업반 연구결과에 한 공청회 개최

2000년 12월 ～ 2001년 3월, 기획 산처가 민 합동의 융감독조직 신 원회를 구성하여 6회

의 회의를 거쳐 융감독 개편방안을 완성

2001년 3월 기획 산처가 상기 융감독 개편방안을 재경부로 송부

2001년 4월 6일 재경부는 < 융감독체제 효율화 방안 마련>을 최종 확정하여 공표.

약 반년 동안 개되었던 당시 개편 논의의 특징은 공론화 과정을 거쳤으면서도 체 논의를 실제로 종결지은 재

경부의 결론은 공청회에서 제시되었던 작업반의 보고서와는 거리가 멀었다는 이다. 즉, 작업반은 감독체계의 개

편이 필요하다는 단 하에 감독체계의 개편안을 모색했으나 재경부는 체계 개편 없이 감독기구간 기능조정으로

운 의 묘를 살리는 것으로 결론을 도출했었다.

73) 정부 신 (2004a, p.20)는 “ 감 에 법령 제․개정 요구권[을] 부여”하고, 행 당연직 비상임 원을 상임 원

으로 환하는 등 “ 감 원회 원[구성을] 변경”하고, “ 융감독정책 의회[의] 설립”근거를 마련하기 해 「

융감독기구의 설치 등에 한 법률」을 개정해야 한다고 결론지었다([ ] 안은 자 첨기). 한편 정부 신 는 “시

행령의 하부규정[으로의] 이 ,” “ 감 상 강화 사무국 기능과 역할[의] 재정비,” 그리고 “ 감원 운 신방

안” 등은 법률개정 없이 시행가능한 사안이라고 단하 다([ ] 안은 자 첨기).

- 65 -

정부 신지방분권 원회(2004) 재정경제부(2001)

기본

방향

융감독 틀의 유지

거시경제정책과 융감독정책 분리

감 의 공권력 감독기능 담당

⇒ 행 융감독체제를 유지하면서 재경

부․ 감 ․ 감원간 역할분담 명확화를 지

향

감독체제의 유지

재경부․ 감 ․한은간 기능 조정

감 의 정책기능 강화

⇒ 행 융감독체제를 유지하면서 재경

부․ 감 ․ 감원간 역할분담 명확화를 지

향

세부

방안

① 감 -재경부간 역할분담 명확화 ① 융감독유 기 간 기능조정

감 는 일상 융감독업무를 담 →

감 는 법령 제․개정 요구권 보유

재경부는 융 기 등 요 거시 융정책

사항에 개입 → 시행령을 하 규정으로 폭

임

업무 의의 원활화 → 융감독정책 의회

운

기 리시의 구조조정 총 기능을 재경부

에 부여 → 과거 감 ․ 감원이 구조조정

업무까지 주도 으로 수행한데 따른 감독업

무와의 이해상충을 개선

감독유 기 간 조체제 강화 →

융유 기 의회 운 을 통해, 융정책

과 감독법령 규정 제․개정에 한 사

의, 감독정보공유, 융감독 검사에

한 기 간 조정 등을 도모

한국은행의 공동검사 활성화

② 공권력 행정작용의 법성․ 립성 확

보를 한 감 - 감원간 계의 재정립

② 조직운 시스템을 신하는 방향으로

감 와 감원 조직을 개편

감 는 주요 업무(공권력 행정작용에

해당하는 감독규정 제․개정, 인․허가, 제재,

불공정거래 조사와, 정책 법령 련 단)

를, 감원은 상시감시 검사과정에서 악

된 사실 계 심의 업무를, 각각 담당 →

감 의 기능 강화

감 역할 재정립 → 감 는 공권력

행정작용을 직 수행; 감 사무국과 감

원간 복 기능을 철폐; 사무국은 재 인원

을 유지; 사무국의 개방형 민간 문가 채용을

확

감 와 감원간 계 재정립 → 감

의 정책기능(감독규정 제․개정, 인․허가

기 검토기능 등)을 강화; 감 의 감원

감독기능 강화; 증선 의 기능 강화 조사

시스템 개선

감 의 조직․인력 개편 → 감 /증선

의 기구 증설 인력 증원은 최소화

감원의 조직․인력 개편 → 감원의 감

독정책 련 조직과 인력을 검사․조사․회계

감리 련 조직과 인력으로 재배치

감원의 운 신 → 리스크 심의 감독

체계 구축; 외부충원을 통한 개방성과 문성

강화

③ 감원의 운 시스템 신

감독 문성 제고

임직원 책임성 강화

임의재량권 축소와 감독업무 투명성 제고

정보공개와 정보공유시스템 구축

내부통제제도 강화

<표 12> 정부 신지방분권 원회(2004b)와 재정경제부(2001)의 유사성

자료: 정부 신지방분권 원회(2004b)와 재정경제부(2001)이 각각 담고 있는 취지와 형식 내용을

손상하지 않는 범 내에서 유사성 비교를 해 자가 두 자료를 요약하여 재구성하 음

- 66 -

정부 신 가 감 / 감원 운 신 진행상황을 지속 으로 감독하고 모니터링”

하는 것으로 되어 있다(정부 신 2004a, p.21; [ ] 안은 자 첨기). 이에 따라

감 ․ 감원 실무 의체가 구성되었고 2004년 9월 17일 < 감 - 감원 간 융

감독업무 역할분담방안>이 합의되면서 그 내용이 9월 30일 < 감 / 감원 간

융감독업무 역할분담방안 마련>이라는 제목의 보도자료로 공표되었다. 두 기 간

역할분담의 주요 은 정부 신 의 감독개편방안 일부인 “ 감 와 감원

간 계의 재정립”에 두어졌다.74) 이후 감원은 정부 신 가 제시했던 감원 운

신 방안(<표 12> 참조)에 따라 업무재조정 조직개편을 통한 감독핵심역량

의 강화, 인사개방 등 경쟁원리를 통한 감독인력의 문화, 감독․검사업무의 개선

을 통한 업무의 질 제고 등 세 가지 내용을 주요 골자로 하는 자체 신 방안을 마

련하여 추진해왔다( 감원 2004b). 일례로 감원은 2005년 1월 AT Kearney의 조

직진단에 따라 조직의 비용․고효율을 해 조직 인사체계를 개편하 다( 감

원 2005a).

한편, 정부 신 가 감독개편의 결론을 제시한지 근 일년이 지나고 있는 지 까

지도 <표 12>에 나오는 “ 감 -재경부간 역할 분담 명확화”에 해서는 아무런

진 이 없다. 구체 으로, 감 의 법률 제․개정 요구권과 융감독정책 의회 구

성을 한 감독기구설치법 개정 작업도 추진된 바 없고 시행령의 하 규정화도 이

루어지지 않았다. 이는 정부 신 의 2004년 7월 8월의 감독개편 방안의 하 이

체로 감원으로 쏠리고 있음을 의미한다. 2001년 4월에도 재경부가 내놓은 감독

개편 방안에 따라 이후 감원이 조직개편을 통해 그 하 을 감당했던( 를 들면,

감원 2001a, 2001b) 반면, 재경부와 감 는 “ 융감독유 기 간 기능조정”에

한 이행실 이 없었다. 이와 같은 과거의 경험에 비추어 볼 때, 정부 신

74) 구체 으로 “감독기 간의 권한과 역할을 명확히 구분하여 합법성을 확보”하라는 감사원의 지 과 “공권력

부분은 필요한 범 내에서 감 에서 직 수행”하라는 정부 신 의 지 을 배경으로, “ 감원은 원장결재 후

문서로 감 에 안건(안)[을] 송부[하면] ... 감 [내 사무국]는 감원 안건(안)을 검토하여 감원과 충분히

의를 거치고, 이견이 있는 경우 양측 의견을 충분히 반 하여 원장 보고 후 그 결과를 감원에 서면통보하고

감 의사담당과에서 양 기 이 공동 참석하여 원회[9인 원회]에 부의”하기로 한 것이 이 <역할분담방안>의

핵심 내용이다( 감 ․ 감원 실무 의체 2004; [ ] 안은 자 첨기). 이는 융감독원이 감 (9인 원회) 의결

안건을 감 사무국으로 부의하는 차를 명확화한 것이다. 따라서 <역할분담방안>은 감 사무국과 융감

독원 사이에 체결된 기존 양해각서인 < 융감독업무 분장방안>(2000.1.10)을 보완한다는 에 실질 의미가 있다.

그러나 <역할분담방안> 합의 직후에도 감 사무국과 감원 사이에 다시 이견이 발생한 결과, 두 기구는 내부

으로 의결안건 처리 차를 더욱 명확화한 별도 지침(2004.10.14)을 따로 정하여 이를 2005월 7월 재 운용하고

있다.

- 67 -

의 추진계획은 융감독원 조직개편 정도의 변화를 가져오는 선에서 실질 으로 매

듭지어진 것으로 단된다.

요컨 , 그동안 개되었던 두 차례(2000 가을～2001년 ; 2003년 하반기～2004

년 8월)의 감독체계 개편 논의가 감독의 기 구조 개선 노력 없이 모두 운 의 묘

를 살리자는 식으로 미 처리되면서 감원(민간조직)에 한 감 사무국( 료

조직)의 상과 권한을 실제로 는 잠재 으로 강화하는 결과를 래한 은75) 우

려할만한 일이다. 재경부가 감독의 기 구조 개선 없이 형식 미 책을 2001년 4

월 < 융감독체제 효율화 방안 마련>을 통해 공표한지 2년 만에 카드사태가 본격

화되었다는 사실을 간과하면 안 된다.

VI. 결론

한국은 1997년 말 융 기 발생 직후 범 한 융개 을 단행하 다. 구 재정

경제원에 집 되었던 융정책 련 권한과 기능도 일부 떼어내 한국은행과 융감

독 원회 등 문 공공기 에 배분하여 융정책기능의 분업구조를 채택했었다. 특

히 융감독의 경우, 은행․증권․보험을 하나의 감독당국이 장하는 통합감독체

계를 채택하 다. 견제와 균형을 시하는 분업구조로의 당시 개 은 형식면에서

아직 유지되고는 있으나, 융안정과 융감독에 한 한 내용면에서는 원래의 집

구조로 환원된 지 오래되었다. 이 게 된 데에는 료조직이 감독을 맡고 있다는

사실이 근본 으로 작용하 다.

75) 2001년 4월의 < 융감독체제 효율화 방안 마련>은 “ 감 (2001)[보도자료 < 융감독 원회 조직명칭 변경

인사>(2001.2.14)]가 직제개편을 통해 이미 공표한 치감독체계의 확립 의지를 재경부(2001)[보도자료 < 융감독

체제 효율화 방안 마련>(2001.4.6)]가 재천명”함으로써 감 사무국의 상 권한 강화에 실제로 기여했다(김

홍범 2002, p.108; [ ] 안은 자 첨기). 한편, 2004년 7월의 감사원 보고서와 8월의 신 결론은 감 상

권한 강화에 잠재 으로 기여한 것으로 단된다. 감사원은 “ 련 법령에 규정된 로 감독기 간의 권한과 역할

을 명확히 구분하여 합법성을 확보할 필요”가 있다고 결론지었고, 정부 신 도 감 사무국은 “정책 법령

련 단 등 공권력 업무”를, 감원은 “상시감시 검사과정에서 악된 사실 계를 심으로 감독업무”를, 각

각 담당해야 한다고 천명했기 때문이다( 감 ․ 감원 실무 의체 2004, p.84). 업무분장에 한 감사원과 정부

신 의 이러한 공식 결론은 실제로 감 사무국과 감원간 체결된 기존 MOU를 체하지는 못하고 있다. 이

공식 결론이 감독당국 내부 으로 아직은 실질 의미를 갖지 않기 때문이다. 하지만, 이것이 향후 감원의 상

역할 축소에 잠재 으로 향을 미칠 가능성도 있다.

- 68 -

이 은 융 기를 계기로 감독제도가 개 되었으나 료조직이 감독을 장한

다는 에서, 그리고 정부의 경제정책 부처(재경부)가 감독을 주도한다는 에서,

융 기 이 과 이후에 감독정책의 운 면에서 아무런 차이가 존재하지 않는다는

사실을 시한다. 이와 같은 맥락에서 이 은 융 기 이 의 종 사 부실과

융 기 이후의 카드사 부실을 검토하여 두 사건 공통 으로, 료에 의한 감독이

래한 부실감독 탓이라는 사실을 확인했다. 문제는 종 사 부실감독과 카드사 부

실감독이 우연이 아니라는 이다. 다시 말해, 두 사건 모두 궁극 으로는 료조직

에 의한 감독이 갖는 구조 한계에 기인한다는 것이다.

한국의 감독 료조직은 독특한 문화 ․인지 속성 - 권 상명하복, 배타

응집력과 조직보호본능, 그리고 엘리트의식 - 을 갖는다. 이는 다시 료조직의 불

투명성․폐쇄성․경직성을 조장하며, 이러한 성향이 료조직의 제도 특징인 순

환보직 인사교류의 원칙과 결합하여 각종 감독상의 문제들 - 감독 기 구조의

비효율 (재경부의 정책지배), 감독자의 경제정책과 감독정책 간 책무혼란, 규제 포

획(정치포획․산업포획), 감독 정책시계의 단기화, 감독 문성의 부재 - 을 야기한

다. 이런 상황에서 한국의 감독 료조직이 독립성과 책임성을 갖추기를 기 하기

란 구조 으로 어렵다.

이 은 감독 료조직에 한 안으로서 민간조직에 의한 감독을 제안하고 그

논리 근거를 밝혔다. 한국 료조직에 내재하는 공식․비공식 요인들 자체를 단

기간에 개 하기란 불가능하다. 한국 료조직의 속성과 특징이 융감독에 미치는

바람직하지 못한 향을 상쇄시킬 수 있을 정도로 강력한 유인장치를 제 로 고

안․운용하는 일도 거의 불가능하다. 그래서 결국 민간조직에 의한 감독이 안이

된다. 이 은 노르딕 3국에서는 정치문화의 투명성과 같은 인 라가 마련되어 있

기 때문에 료조직이 감독을 수행해도 별다른 문제가 없을 수 있다는 사실을 설명

한 후, 최근 감독체계 개편에 해 감사원의 보고서와 신 의 최종안의 문제 에

해서도 비 으로 검토하 다.

한국 융감독의 개선은 소 트웨어의 개 즉 융감독의 질 개선(reform in

substance) 뿐만 아니라 하드웨어의 개 즉 감독 기 구조의 개선(reform in

- 69 -

institutional structure of financial supervision)이라는 두 가지 차원에서 다같이

근할 필요가 있다. 일반 으로 선진국에서는 질 개선이 근본 으로 요하고 감

독 기 구조의 개선은 부차 으로 요한 것으로 인식되고 있다. 그러나 재 한국

에서는 이 두 가지 차원 가운데 기 구조 개편이 더욱 근본 이며 시 하다(Kim

2004a).76) 이는 융감독의 질 개선 효과를 압도할 정도로 기 구조의 왜곡이 심

각하기 때문이다. 를 들어, 신용카드회사 부실화의 핵심은 재경부의 정책지배(좁

은 의미의 기 구조 왜곡)에서 비롯된 감독당국의 규제유 에 있다. 이러한 부실문

제에 처하는 과정에서도 감독당국은 규제유 로 일 해왔다. LG카드 기의 처리

과정이 그 표 다. 융부문의 반응속도는 실물부문이 반응속도보다 훨씬 빠

르다. 따라서 융부문 왜곡의 부작용은 실물부문 왜곡의 부작용보다 더욱 심각할

수 있다. 만약 재경부의 정책지배로 요약되는 감독 기 구조상의 치명 문제가 제

로 고쳐지지 않은 채 규제유 가 앞으로도 지속된다면 한국 융은 미래를 기약

하기 어렵다. 감독체제를 유지하면서 기능조정 등의 잠정 ․단기 개선을 모

색하자는 정부 신 의 최근 결론은 지극히 험하며, 기 구조의 근본 개편이

으로 긴요하다. 그동안 미 으로 일 했던 감독체계개편 논의를 이제 정식으

로 공론화하여 합리 결론 - 다름 아닌, 독립성 책임성 장치를 제 로 갖춘 단

일 민간 감독조직으로의 개편 - 을 도출하여야 한다(김홍범 2004d․2004e).

한국 융을 해 우리가 가장 경계해야 할 것은, 커다란 융사건이 발생했을

때 이것을 개 이라는 이름 아래 당한 선에서 얼버무려 지나가려는 정치 시도

이다. 경제문제는 철 하게 경제원리로 풀어야 한다. Carmichael(2003, p.3)은, “어떤

나라든 규제기구의 구조를 땜질하는 것만으로 과거의 단 이 로 고쳐질 것으로

생각한다면 그런 나라는 과거의 기를 다시 겪게끔 되어 있다”고 말한 바 있다.

한국은 감독의 기 구조를 개선할 수 있는 두 차례의 호기를 다 놓쳐버렸다. 한국

의 모든 이해당사자와 조정자는 그의 조언을 이제라도 겸허하게 받아들여 하루빨리

근본 인 감독 기 구조 개편을 이루어야 할 것이다.

76) 올바른 내용의 감독정책이 기 구조의 왜곡으로 인해 효과를 제 로 발휘하지 못함으로써 결과 으로 감독의

목 을 달성하지 못하게 된다면 기 구조 개선이 감독의 내용 개선보다 더 시 해진다(Kim 2004a). 이런 맥락에서

특히 신흥시장국(emerging market economies)에서는 감독의 기 구조론이 상 으로 더 큰 요성을 갖게 된다.

- 70 -

[보론] 한국 융감독 료의 재직기간 분석

- 융감독 원회․증권선물 원회를 심으로 -

이 의 III장에서는 융 기 이 에는 물론 그 이후에도 료조직에 의한 감독

이 여러 구조 문제를 야기해왔다는 사실을 검토했다. 나아가 이 은 이들 구조

문제가 한국 료조직이 갖는 두 가지 특징 - 순환보직 인사교류의 원칙과

불투명성․폐쇄성․경직성 - 에 기인한다고 진단하 다. 특히 한국 료조직의 순

환보직제는 감독 료 재직기간의 단기화를 통해 감독 료의 단기 시계를 부추기고

규제포획이나 규제유 를 조장한다. 게다가 재경부와 감 사이의 인사교류제는

감 에 한 재경부의 정책지배를 강화하는데 기여한다. 이 [보론]에서는 감독

료 재직기간 단기화 실상과 재경부와의 인사교류 실상을 융감독 원회․증권선물

원회의 경우에 해 간단히 살펴본다.77)

행 「 융감독기구의 설치 등에 한 법률」에는 감 (9인 원회) 증선

(5인 원회)의 모든 원의 임기는 3년이며 1차에 한해 연임이 가능한 것으로

규정되어 있다. 1998년 4월 융감독 원회가 출범한 이래 2005년 5월까지의 기간

9인 원회( 융감독 원회)와 산하 5인 원회(증권선물 원회)에 재직했던

원장․부 원장․상임 원․(당연직/추천직)비상임 원 등으로 원직을 구분하여

역 원 재직기간의 평균과 표 편차를 계산하여 정리한 내용이 <보론표 1>이

다. 감 설립 이래 지 까지 실제로 연임한 원은 없으며, 민간인 신분인

추천직 비상임 원 일부만 법정 임기를 채운 것으로 확인되었다. 4인의 역 감

원장 원, 6인의 역 상임 원 원, 그리고 역 당연직 비상임 원 5인의

재경부 차 은 물론 4인의 보 사장 원이 모두 재경부 출신이다. 감 부 원

77) 자료 제약으로 인해, 정작 감 사무국 조직에 해서는 순환보직제 인사교류제가 래하는 재직기간 단

기화 상을 분석할 수 없었다. 다만, 2004년 11월 재 융감독 원회 사무국 내에서 직 이 높을수록 재경부 출

신의 비 도 높아진다는 사실만 확인되었다. 를 들어 국장 (공보 포함)의 경우 4인 모두 재경부 출신이다. 사

실, 감 사무국이 설치된 1998년 4월 1일 이래 2005년 5월 31일 재까지 감 사무국 내 ․ 직 국장( )

은 외 없이 재경부 출신이었다. 그 지만 앞으로 융감독 원회 사무국에서 처음 경력을 시작한 사무 들이 오

랜 기간 내부 승진을 거듭하는 사례가 생겨난다면 고 직의 재경부 출신 인사 비 이 재보다 감소할 가능성도

있다. 한편 본 [보론]의 분석 상은 원회 조직인 감 와 증선 로만 한정되었으나 여 히 의미는 있다. 감

(9인 행정 원회) 증선 (5인 행정 원회) 원 간 신분․지 ․경력의 차이 - 컨 료신분 원과 민간신

분 원 간의 차이, 상임․비상임 원의 차이, 비상임 원 임명직․당연직 원의 차이 등 - 에 기인하는 재

직기간의 두드러진 차이가 료사회의 재직기간 단기화 상의 일단을 분명하게 보여 뿐만 아니라, 김홍범(2002)

이 주목한 감 의 정치 취약성 는 정치화(politicization)를 시사하는 확실한 증거가 될 수 있기 때문이다.

- 71 -

원회 원직 구분 경력 구분 재직인원1)

(명)

원별 재직기간2) (개월)

평균치 표 편차

융감독

원회4)

(정원:

9명)

원장(1명)료(재경부)3) 4 19 9

민간 0 - -

부 원장

(1명)

료(재경부) 4 12 7

민간 2 16 3

((소계)) 6 13 6

상임 원

(1명)

료(재경부) 6 12 6

민간 0 - -

비상임 원

(3명;당연직)

재경부 차 5 12 2

한은 부총재 2 31 4

보 사장 4 20 10

((소계)) 11 18 9

비상임 원

(3명;추천직)

민간(재경장 추천) 2 36 0

민간(법무장 추천) 3 27 13

민간( 한상의회장추천) 3 27 13

((소계)) 8 29 12

증권선물

원회5)

(정원:

5명)

원장(1명)

료(재경부) 4 12 7

민간 2 16 3

((소계)) 6 13 6

상임 원

(1명)

료(재경부) 6 13 3

민간 0 - -

비상임 원

(3명;추천직)민간( 감 원장 추천) 7 32 8

<보론표 1> 감 ․증선 역 원 재직기간 (2005.5.31 기 )

자료: 융감독원(2004c) 감 내부자료를 기 로 계산․작성하 음

각주: 1) 1998년 4월 1일 감 가 출범한 이래 감 /증선 에 재직한 원들 가운데 2005년 5월 31

일 재 재직 원을 제외한 기(旣) 재직 원의 인원을 의미

2) 원자료(原資料)가 각 원의 재직기간을 일자(日字)가 아닌 월 단 까지만 표시하고 있는

계로, 이 부록표에서도 각 원의 재직기간을 정수(整數) 개월수로만 악하 음. 재직기간의

평균(개월) 표 편차(개월)는 모두 소수 첫째 자리에서 반올림한 수치임.

3) 여기서 ‘재경부’는 행 재정경제부의 신인 과거 재무부와 재정경제원까지도 포 하는 의

미로 사용되었음

4) 융감독 원 원장은 국무회의의 심의를 거쳐 통령이 임명하는 정무직 국가공무원이

며, 부 원장은 재경부장 제청으로 통령이 임명하는 정무직 국가공무원임. 융감독 원

회 상임 원은 융감독 원회 원장이 추천하고 통령이 임명하는 융 문가로서 1

상당 별정직 국가공무원의 신분임. 추천직 비상임 원은 재경부장 이 추천하고 통령이 임

명하는 회계 문가, 법무부장 이 추천하고 통령이 임명하는 법률 문가, 한상공회의소

회장이 추천하고 통령이 임명하는 경제계 표, 각 1인으로 구성됨. 당연직 비상임 원을

제외한 감 각 원의 임기는 3년이고 1차에 한해 연임이 가능.

5) 증권선물 원회 원장은 융감독 원회 부 원장이 겸임하며, 증권선물 원회 상임 원은

1 상당 별정직 국가공무원의 신분임. 증선 원장을 제외한 각 원(상임 원 포함)은

융․증권․선물․회계 분야의 2 이상 공무원이나 문가와, 법률학․경제학․경 학․회계

학 공의 교수나 연구자 등 문가 에서 감 원장의 추천으로 통령이 임명함. 증선

각 원의 임기는 3년이며 1차에 한해 연임이 가능.

- 72 -

장 6인 4인이 재경부 출신이라는 도 주목할 만하다. 이들 재경부 출신 역

원 부분의 평균 재직기간은 법정 임기의 1/3에 불과한 1년 정도 으며, 이러한

사실은 민간 출신 원의 경우와 조가 된다. 다만, 감 원장의 경우 법정 임기

의 반을 1개월 정도 과한 19개월로 나타났을 뿐이다. 이와 같이 민간신분 원

을 제외한 나머지 원직 부분이 재경부 출신 료로 임명되었고 이들의 재직기

간의 평균이 개 법정 임기의 반에도 훨씬 미치지 못했다는 사실은78) 한국 융

감독정책에 한 의사결정이 정치 향력에 취약할 수 있는 구조라는 과 감

가 재경부 료에게 단순히 순환근무직을 단기 으로 제공할 뿐이며 융감독이

문분야로 간주되지 않고 있다는 을 여실히 보여 다. 이러한 사정은 감 부

원장이 원장을 겸하는 증권선물 원회의 경우도 크게 다르지 않다.

78) <보론표 1>은 감 ․증선 원 실제 재직기간이 법정 재직기간보다 크게 짧다는 을 보여 다. 다만

감 내부자료에 따르면, 모든 원이 감 나 증선 의 각 원직에 단 한 번 재임한 것은 아니다. 다시 말해,

일부 원의 경우 증선 와 감 사이에서 원직을 이동하거나 감 내부 으로 원직을 이동한 경우도 있

다. 이 게 이동한 원들은 모두 재경부 출신이라는 이 공통 이며 세부 으로는 다음과 같다:

증선 상임 원에서 감 상임 원으로 이동한 경우: 2005년 5월 31일 재 모두 4건으로 이들은 모두 재경

부 출신이다. 이들 1인은 15개월 간 증선 상임 원으로 재직한 후 2005년 5월 31일 재 감 상임 원

으로 재직 이며, 나머지 3인의 경우 두 원회에서 상임 원으로 재직한 기간을 합계하면 16개월에서 22개월

에 걸치는 것으로 나타났다(재직기간의 평균과 표 편차는 각각 20개월과 3개월임).

증선 상임 원에서 감 상임 원을 거쳐 재 감 부 원장에 재직 인 경우: 2005년 5월 31일 재,

재경부 출신 직 원 1인에 해당되며 증선 감 상임 원 재직기간 합계는 30개월이다.

감 상임 원에서 감 부 원장을 거쳐 감 원장으로 이동한 경우: 2005년 5월 31일 재, 재경부 출

신 직 원 1인에 해당되며 상임 원․부 원장․ 원장 재직기간은 차례 로 13개월․8개월․7개월이었다.

감 부 원장에서 감 비상임 원(재경부 차 )을 거쳐 감 원장으로 이동한 경우: 2005년 5월 31일

재, 재경부 출신 직 원 1인에 해당되며 부 원장․비상임 원․ 원장 재직기간은 차례 로 7개월․8개

월․17개월이었다.

한편, 감 (9인 원회)와 감원 사이의 이동도 1건 있었다. 이는 료출신이 아닌 원 1인이 9개월 간 감

의 비상임 민간 원으로 재직한 후 융감독원 부원장으로 이동한 경우 다.

- 73 -

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