El problema

El modelo lineal

El modelo interactivo

Las redes de conocimiento

¿A qué nos referimos cuando hablamos de ciencia, tecnología, innovación y sus conceptos relacionados?

El problema

En principio, se puede pensar que la base de la tecnología es el conocimiento materializado para dar solución a una demanda previa o creada puntualmente.

Desde este punto de vista, se aprecian dos grandes avenidas:

El conocimiento formal y transmisible (es decir, independiente de la persona), que puede estar inserto en algún soporte (papel, electrónico, etc.) y que, si pasa por una serie de pruebas, tales como la de contraste empírico, comienza a adquirir el rango de conocimiento científico (método, formulación de hipótesis, pruebas, etc.).

El conocimiento informal que, generalmente, va unido a la persona. A pesar de su importancia económica, este conocimiento no aparece catalogado como científico ni puede ser fácilmente transmisible. A menudo se lo conoce como habilidad.

Se puede pensar, entonces, que este proceso de conocimiento está conformado por distintas etapas, desde su creación hasta el último paso llamado tecnología. No obstante, luego veremos que las interacciones ente los distintos actores que participan en el proceso de generación, desarrollo y difusión de conocimientos pueden dar lugar a relaciones de carácter mucho menos secuencial de lo que parece en primera instancia.

Parece conveniente, de todas formas, comenzar por referirnos a lo que se conoce como investigación básica. En general, el investigador tipo de esta disciplina vive relativamente distante de la realidad; sus preocupaciones van tras algún desafío teórico, sin tomar demasiado en cuenta las posibilidades de una eventual aplicación concreta de los resultados que produzca. Este investigador procura realizar descubrimientos o generar relaciones causales o explicaciones, o formular principios que permitan expli car teóricamente los hechos; aplica el método de convalidación de “ensayo y error” y produce el llamado

conocimiento científico, que se almacena en bibliotecas o en algún otro tipo de soporte de la información.

La investigación básica consiste en trabajos experimentales o teóricos que se emprenden principalmente para obtener

nuevos conocimientos acerca de los fundamentos de los fenómenos y hechos observables, sin pensar en darles ninguna aplicación o utilización determinada.

Manual de Frascati (OCDE, 2002)

Un ejemplo es la decodificación del genoma humano. El genoma humano es el número total de cromosomas que tiene el cuerpo. La búsqueda de un modelo de organismo humano por medio del mapeo de la secuencia de su DNA (la molécula que tiene el código de la información genética) es investigación básica porque persigue la obtención de “nuevos conocimientos acerca de los fundamentos de los fenómenos y hechos observables”.

¿Cómo funciona el mercado del conocimiento científico? ¿Cuál es la función de utilidad de este científico, qué le interesa?

En primer lugar, es necesario puntualizar que el interés principal del investigador es lograr el reconocimiento científico que, en general, se materializa en la publicación de una monografía y en la repercusión que la misma obtiene. En este caso, además de los precios hay otros valores o retribuciones que tienen igual o mayor influencia; para este científico, por ejemplo, sus motivaciones básicas son el prestigio, más un mínimo de salario.

Nos podríamos preguntar, entonces, ¿dónde publica? Encontraremos que este investigador no tiene territorialidad ya que, generalmente, actúa en un “mercado” donde las reglas del juego exigen que opere a nivel internacional. Por eso, en general, la monografía no está pensada o destinada a un espacio territorial acotado, local, sino que procura incorporarse al conocimiento mundial.

El tercer tema a considerar en relación con este mercado es que el fruto de ese conocimiento es de libre apropiación. Es más, al científico le interesa la máxima difusión posible. Ello nos conduce al cuarto punto: los mismos creadores del nuevo conocimiento son los encargados de difundirlo. En quinto lugar, las barreras de la difusión son muy bajas, por efecto del interés de los propios generadores del conocimiento en su difusión. Es interesante observar que, por contraposición, el tecnólogo actúa totalmente al revés: no pretende la difusión y procura evitar la apropiación.

Es también característico de este mercado la ambigüedad en relación con el tiempo que demandan estas actividades; por lo general, los tiempos del científico suelen no coincidir con los de los usuarios finales.

El estadio (o “cuasi” mercado) que debemos considerar es el de la investigación aplicada. Está compuesto por los individuos que toman el resultado de la investigación básica (como las leyes generales y las soluciones teóricas) y tratan de llevarlo a la práctica guiados por la búsqueda de una solución a un tema concreto. Toman los principios teóricos desarrollados por otros, los comprueban y analizan el grado de utilidad que puede tener ese tipo de

formulación; a partir de allí, obtienen un nuevo conocimiento que, generalmente, se manifiesta como un invento.[1] Como es de esperar, a fin de que nadie lo copie, tratan de trabar su difusión con algún sistema que impida la libre apropiación por cualquier persona (derecho de propiedad intelectual, patentes u otros mecanismos).

"La investigación aplicada consiste también en trabajos originales realizados para adquirir nuevos conocimientos; sin embargo, está dirigida fundamentalmente hacia un objetivo

práctico específico”.

Manual de Frascati, (OCDE, 2002)

Seguiremos con el ejemplo anterior del genoma humano para poder observar la diferencia. Una vez que la información contenida en los genes ha sido decodificada (investigación básica), le permite a la ciencia conocer mediante pruebas genéticas las enfermedades que podría sufrir una persona a lo largo de su vida. De esta forma, se podrán crear tratamientos o vacunas específicas para enfermedades hasta ahora incurables. Esto es investigación aplicada para la obtención de un producto específico.

Un invento es un conjunto de procedimientos o productos experimentales capaces de generar la satisfacción de una necesidad por medios o formas que antes no existían, o de reemplazar la provisión de un bien o producto que ya existe. Tiene como característica ser experimental; en consecuencia, puede no llegar a concretarse en un negocio factible.

De ahí surge la idea de que uno puede armar una lista de invenciones que, por diversas razones, no están incorporadas aún en el sistema comercial; al respecto, bastaría con comprobar la cantidad de patentes registradas que todavía no se explotan.

Este investigador se ubica entre el ámbito científico puro y el negocio: es un decodificador que toma elementos del mundo científico y trata de encontrarles alguna aplicación. Es decir, pone un ojo en la ciencia y el otro en la posible explotación comercial. Esta es la razón por la que en este cuasi mercado comienza a haber conflictos entre apropiación privada y pública del conocimiento.

Los límites borrosos de la investigación

En términos generales, la distinción entre investigación básica y aplicada nos remite a diferentes niveles de conocimiento. Para Salomon (1974), la “investigación pura” [básica] implica el conocimiento más elevado, mientras que la “investigación tecnológica” [aplicada] el más bajo. No obstante, él mismo reconoce que la diferenciación entre ambas categorías en el mundo real es más bien borrosa y difícil de determinar. “La ciencia pura no es sino un elemento entre otros en el sistema que constituyen las actividades de investigación; ya no cuenta con la precedencia en el camino que conduce a los enigmas resueltos del universo.

Toda la investigación contemporánea está constituida por un vaivén entre el concepto y la aplicación, entre la teoría y la práctica”.

La experiencia de las guerras y de la investigación espacial y nuclear más reciente ha mostrado que el desarrollo de la técnica depende de la ciencia pura, pero que los progresos de la ciencia pura dependen igualmente de los logros de la técnica. En otras palabras, la ciencia básica es la fuente de los conjuntos tecnológicos que conducen a la creación de nuevos bienes y mercancías pero, al mismo tiempo, los avances puramente técnicos que se consigan a partir de un descubrimiento científico condicionan el progreso futuro de la teoría en su forma más abstracta. “La frontera [entre la ciencia básica y aplicada] es tan tenue que ni siquiera podemos distinguir entre la actitud de espíritu científico y la del ingeniero”.

Al mismo tiempo, este autor sostiene que “la única distinción que aún parece defenderse es la que se hace con respecto a la diferencia de los canales de información y de comunicación propios de la ciencia y de la técnica. El de la ciencia está abierto en principio, fundado en la crítica de los iguales, fácil y rápidamente accesible a todos los investigadores en la literatura especializada, mientras que el de la técnica es menos disponible, ya que está más sometido a los constreñimientos de la organización y de la competencia industriales, contenido por el secreto o más sencillamente por la dificultad de transmitir las sutilezas —la ‘mano maestra’— de procedimientos que dependen más del aprendizaje en el trabajo que la de la comprensión de los conceptos”.

De esta forma, la barrera entre los conceptos de ciencia básica y aplicada se vuelve difusa, y no hace más que resaltar el paso de un modelo lineal a uno interactivo y de este a la conformación de las redes de conocimiento, resaltando la importancia del conocimiento tácito y de los derechos de propiedad intelectual.

Solomon (1974)

Cuando estas invenciones entran al mundo del desarrollo concreto, cuando pasamos de lo que es la experimentación en el laboratorio y aparece la información técnica que pasa de un prototipo a un producto comerciable, entonces penetramos en el mundo del conocimiento tecnológico. Este es un mercado con problemas de apropiación privada.

Es decir, una vez que esas invenciones son probadas de tal forma que pueden funcionar a nivel de una planta de producción y que presentan posibilidades de ser rentables, nos encontramos ante el conocimiento tecnológico. Esto no garantiza, de ninguna manera, el eventual éxito comercial.

Figura 1. Etapas del modelo lineal

La siguiente cuestión es preguntarse ¿cómo ingresa la invención a un sistema que ya está en funcionamiento? El paso de un conocimiento tecnológico a otro requiere un mecanismo de aprendizaje, con un fuerte requisito de inversión (por ejemplo, el paso de luz de velas al neón, y de este al de gas; del vapor a la combustión, o de la PC 386 a la 486 y de esta a la Pentium). Hablamos de innovación concreta en plantas, equipamiento o productos (lo que siempre implica inversiones).

Nótese que innovación es un concepto distinto al de tecnología. Se refiere a toda forma (incorporación de bienes de capital, capacitación de la mano de obra, consultoría externa, investigación interna, etc.) que mejora la capacidad técnica previa. En este caso, predomina el punto de vista del usuario, independientemente del origen de la mejora (local o internacional, endógena o exógena a la organización).

Luego aparece el problema de difusión hacia el interior de todo el sistema, que es donde se potencian los efectos económicos relevantes.

En suma, en un extremo tenemos problemas de conocimiento que pueden ser formalizados dentro de una cierta lógica (no consideramos los casos azarosos o que no podemos explicar). Allí se presenta el primer “cuasi” mercado que está muy cerca de manejarse con reglas particulares: lo que interesa es básicamente una cuestión de prestigio, los tiempos no son relevantes, en general, y los desafíos son básicamente teóricos y de financiamiento de las actividades. El resultado es un conocimiento científico, formalizado, incorporado a un determinado soporte de la información (papel, disquete, etc.). Este mercado suele financiarse con el gasto público porque, por una parte, no hay apropiación y, por la otra, no se sabe cuál es el producto ex-ante. Estamos en presencia de mercados “ciegos” en la medida en que el resultado es muy borroso y no hay un “precio” que atraiga para hacerlo.

Esta es la cuestión central desde el punto de vista de la gestión institucional, más aún si se considera que se trata de emplear eficiente y eficazmente fondos públicos.

En el otro extremo está el productor de tecnología. Allí dominan los problemas de Inversión y aprendizaje, y se aprecia la antítesis: es decir, existe un incentivo/precio claramente definido, se da mucha importancia al tiempo y se tienen objetivos de rentabilidad claramente definidos. Todo esto conduce al sistema privado de apropiación.

Esta aproximación apunta a ubicar el análisis económico en la base de la generación del conocimiento científico, tecnológico e innovador.

El interrogante que subyace es: ¿cómo hacen los administradores de instituciones de CTI o los encargados de formular las políticas (policy makers), para distribuir recursos, empalmarlos con los objetivos, guiar las actividades, medir y evaluar los resultados y analizar los efectos?

Al respecto hay dos posiciones polares:

La primera, conocida como el modelo lineal, explica los procesos de innovación como el resultado de una secuencia que comienza en el laboratorio de investigación y desarrollo (I+D) con la producción de un nuevo conocimiento. Esto puede dar lugar a la introducción de un nuevo proceso o producto en el mercado por parte de las firmas (innovación), a partir de lo cual da comienzo su etapa de difusión, determinando, por lo tanto, una relación unidireccional entre las actividades de I+D y las de innovación.

La segunda posición, conocida como el modelo de eslabonamiento en cadena (chain-link), entiende la innovación como una actividad de resolución de problemas que emergen en el interior de la firma y son el resultado de las interacciones entre las oportunidades del mercado y las capacidades de la firma, y de la retroalimentación permanente (feedback) entre sus componentes. Por lo mismo, este enfoque propone que existe una relación de doble vía entre las actividades de I+D y las de innovación.

El modelo lineal

En este caso, el problema es responder las siguientes preguntas: ¿quién hace qué en cada tramo del proceso? y ¿cómo es el proceso de relaciones entre los diversos bloques que conforman el conjunto?

Como hemos mencionado antes, se supone que los bloques se relacionan uno a continuación de otro de manera secuencial.

Figura 2. Diagrama de flujo del modelo lineal

El paso siguiente consiste en preguntarse ¿quién tracciona sobre quién? O sea, ¿cuál es el sentido de las flechas de la figura 2. Existen dos posturas, según el grado de desarrollo y otras condiciones del espacio económico analizado.

Analizar el aspecto del aumento de la demanda (demand pull)

Desde esta postura, se sostiene que si la sociedad y los mercados funcionan libremente y se cumple un cierto número de condiciones, cuando aparece una necesidad en el mercado hace subir los precios de ese bien y ese aumento va a generar la búsqueda de alguna tecnología capaz de satisfacer esa demanda adicional. Esta situación va a poner en funcionamiento el mecanismo “hacia atrás”. Alguien se va a empezar a preocupar por averiguar qué inversión se necesita para cambiar esa tecnología o averiguar si ya existe una tecnología creada para solucionar ese problema (banco de patentes e inversiones). Si la tecnología no existe, alguien va a invertir dinero para que alguna universidad o instituto emprenda una investigación básica. Este es un mecanismo que responde, esencialmente, a las señales (impulsos/incentivos) de los precios. Moraleja: Desde este punto de vista se sostiene que, para que este mecanismo funcione bien, debe haber libertad de precios porque estos reflejan las verdaderas necesidades de la sociedad; a partir de allí, nacen los impulsos que ponen en funcionamiento el esquema en su conjunto. Por ejemplo, la crisis del petróleo planteó la necesidad de contar con vehículos que gastaran menos combustible o fueran impulsados por energía proveniente de fuentes alternativas. Esto determinó que se comenzaran a investigar otras tecnologías basadas en la energía solar, la electricidad, nuevos metales, etc. Desde esta óptica, lo peor que pudo haber hecho el gobierno de los Estados Unidos de América en su momento, fue imponer un control de precios de la gasolina. Ahora bien, si estos cuasi mercados dependen de las señales de los precios, el problema aparece en la investigación básica donde las señales son muy difusas. La respuesta es muy sencilla: allí deben emplearse subsidios. Muy simplificadamente, este es el modelo norteamericano. Se trata del modelo tecnológico pensado desde el lado de la demanda, en donde la investigación básica se subsidia fuertemente (gran presupuesto para las universidades, con grandes laboratorios, gastos en defensa orientados a determinadas investigaciones, proyectos de la NASA, etc.) y, a partir de allí, comienza a crecer la presencia privada hasta ser casi excluyente en las etapas de innovación. Analizar el aspecto del empuje de la oferta (offer push) En este caso, la necesidad de la sociedad es difusa o inexistente, o el mecanismo de precios no funciona. Esto ocurre con algunas enfermedades de baja prevalencia o que afectan especialmente a sectores con menores recursos relativos, o cuando se desarrolla algún producto para el cual no hay demanda preexistente como, por ejemplo, la sustitución de los discos de vinilo por los discos compactos con tecnología digital. También sirven como ejemplo las investigaciones biomédicas sobre el DNA recombinante, a partir de las cuales se crean aplicaciones tales como la insulina recombinante. En este caso, el sentido de las flechas de la figura previa se invertiría en algún bloque en particular: es la propia oferta la que presiona para “imponer”/colocar la novedad. Sin embargo, estas relaciones pueden modificarse a partir de la intervención del Estado, sobre todo cuando está en juego la salud pública o el bienestar de la población. Un buen ejemplo es el modelo europeo, que cuenta con un amplio conjunto de instituciones públicas de tecnología. No existe una división tan clara, como en el caso norteamericano, con respecto a la fuente de los subsidios. Hay una intervención estatal constante en cada una de las etapas y por medio de distintas formas, con organismos de ciencia, de generación de tecnología, de difusión de tecnología, agrupados por sectores en términos de tamaño (las pequeñas y medianas empresas, las grandes, etc.). Esa intervención articula el proceso de investigación básica, por un lado, y los efectos económicos finales de esta investigación, por el otro, con la tecnología como eje. En el caso de salud, aunque el mercado juega un papel muy importante (hay mucha más

investigación en el campo de las drogas para combatir la impotencia o la calvicie que en el de las enfermedades tropicales), hay también otras fuerzas que presionan, impulsan y orientan la investigación básica; por ejemplo, las necesidades de salud que tratan de satisfacerse por medio de la intervención del Estado. Así, los programas de investigación en el campo de las enfermedades endémicas (PIDE) del Brasil y la Argentina se crearon para promover la investigación básica y aplicada que respondiera a la solución del problema que representan esas enfermedades. Ese tipo de programas genera una gran cantidad de investigaciones, inclusive básicas, con resultados importantes tanto en para el avance del conocimiento como para combatir las enfermedades (como en el caso de la enfermedad de Chagas).

El modelo interactivo

A lo largo de las últimas décadas, el denominado modelo lineal ha comenzado a manifestarse insuficiente para explicar las dinámicas tecnológicas, especialmente en los sectores denominados de punta (tales como la electrónica o la biotecnología). En esos campos del saber se verifican a menudo dos razones que ponen en duda al modelo lineal:

1. Las existencias (stocks) de la ciencia básica o los avances de las ciencias aplicadas (desarrollados con una fuerte intervención pública) se agotan rápidamente frente a las exigencias planteadas en las etapas tecnológicas y de innovación (que operan preponderantemente bajo la lógica privada). Ello induce a que los actores privados que trabajan en las fases de innovación ingresen al campo científico;

2. Los desafíos técnicos que aparecen en las etapas cercanas a la producción de los desarrollos tecnológicos y de innovación originados en los procesos científicos iniciales. Por ejemplo, el diseño de una semilla transgénica (actividad de la ciencia básica) lleva implícito el logro de un producto final que, necesariamente, condiciona la tecnología de proceso.

Frente a estos desafíos y mediante diversos convenios institucionales, tienden a conformarse modelos interactivos que relacionan las diversas etapas, desde la ciencia básica hasta la innovación final. Para que ello ocurra —como se observa en la figura 4— es necesaria la presencia de fuertes interrelaciones entre las etapas.

Figura 4. Diagrama de flujo del modelo circular

En los hechos, esto determina cambios sustantivos en las reglas de financiamiento y apropiación de cada etapa. Así, los desarrollos científicos percibidos por el modelo lineal como de libre apropiación y de financiamiento público, comienzan a visualizarse como financiados crecientemente por la actividad privada y, en algunos casos, con objetivos prefijados. En este enfoque tienden a romperse las barreras entre lo público y lo privado. ¿Cómo garantizar estas interacciones? Una posibilidad es la existencia de fuertes incentivos para articular las diversas fases de desarrollo en el marco de programas conjuntos; otra alternativa consiste en la integración vertical, desde la ciencia básica hasta la innovación, en una misma empresa u organización. La primera de las alternativas fue esquematizada hace varias décadas para el caso latinoamericano mediante del denominado triángulo de Sábato, por el que se postulaba la necesidad de “contener” los desarrollos innovadores en un triángulo cuyos tres vértices corresponderían al Estado, las empresas privadas y las instituciones de ciencia y tecnología. La clave de tales desarrollos consistiría en articular un conjunto de incentivos —los lados del triángulo— para poner en relación los vértices y potenciarlos operativamente (Botana y Sábato, 1968). La segunda alternativa consiste en la integración —por medio del control del capital o de acuerdos societarios, alianzas estratégicas o similares— de distintas actividades en el seno de las organizaciones de gran envergadura. En este caso, surge la necesidad de readaptar el esquema de gestión porque en el interior de la organización conviven actividades muy

diferentes en términos de evaluación de resultados, operacionalidad, tiempos, formalización de los procesos, etc. Este modelo se puede aplicar a varios casos de instituciones públicas de larga data en América Latina. Existen múltiples ejemplos de instituciones públicas que funcionan con esta lógica. Por lo general, se inician con un número acotado de actividades científicas y obtienen resultados valiosos luego de cierto tiempo. La inercia propia de las instituciones traduce tales avances científicos en desarrollos tecnológicos primigenios que se retroalimentan con los avances iniciales en el plano científico; un poco más tarde, algunas de las tecnologías se traducen en emprendimientos productivos, con lo cual se retroalimentan las interacciones. A medida que ello ocurre, la institución crece aceleradamente y comienzan las tensiones internas en los esquemas de gestión. Así, la idea de evaluación y control tropieza con la necesidad de evaluar a cada uno de acuerdo con normas particulares; a su vez, el proceso de asignación de recursos internos sufre las tensiones entre el “cortoplacismo” de la producción y la incertidumbre de la ciencia básica. En suma, las potencialidades de captar las sinergias de la retroalimentación son tan atractivas como las dificultades para gestionar —con sentido estratégico— la heterogeneidad que caracteriza a la institución.

La denominada teoría de la triple hélice constituye una visión complementaria de estos enfoques. La idea central de esta teoría indica que en la revolución industrial “fordista” existió una simultaneidad de acciones e intereses entre las grandes empresas privadas y el gobierno (doble hélice) que permitió financiar el grueso de las innovaciones contenidas en los bienes de capital. Sostiene esta teoría que, en el caso actual, una parte sustantiva del conocimiento no está contenida en forma de bienes de capital; ello introduce a la universidad como un tercer componente del modelo. De esta forma, se articula una triple hélice, donde la empresa, el gobierno y la universidad interactúan institucionalmente como sustento del modelo productivo. Ambos modelos explicativos de la dinámica tecnológica tienen importantes consecuencias desde la perspectiva de la gestión de la innovación. En el caso del modelo lineal, existe una alta especificidad en las actividades, lo cual facilita en gran medida la gestión cotidiana, las evaluaciones, el control de las operaciones, el uso de indicadores específicos como parte del proceso de toma de decisiones, etc. Los problemas aparecen en el diseño de las interfases entre las etapas, en las formas de incentivar las articulaciones entre los distintos “bloques” del modelo lineal. En estos casos, el hecho de que tales actividades no forman parte de las funciones adjudicadas a cada una de las instituciones se suma a la complejidad de los temas de transferencia y difusión; como consecuencia, esas funciones habitualmente no se cubren o son mal ejecutadas. El eje de la gestión del conjunto institucional apunta a captar/generar sinergias entre las diversas etapas. En el caso de los esquemas de retroalimentación, si bien las sinergias internas tienen mayores posibilidades de fructificar, se torna necesario contar con una batería de instrumentos cotidianos para gestionar, evaluar y conducir las diversas etapas por las que atraviesa el proyecto. Los mecanismos de dirección y gestión de las cuestiones científicas tienen métodos, tiempos y formas de evaluación diferentes a los que se aplican en el plano tecnológico. Ello necesariamente conduce a la necesidad de contar con criterios particulares para cada caso.

Las redes de conocimiento[2]

En los últimos años, ha aumentado la importancia asignada a las redes de actores interrelacionados (redes de conocimiento) en los procesos de innovación, por oposición a la visión de la innovación como resultado de la actividad de actores que trabajan en forma individual. En esto ha tenido que ver tanto la crisis del modelo lineal como el esquema de interpretación de la innovación, como la consolidación de un nuevo paradigma tecnológico caracterizado por un fuerte aumento de la importancia relativa del factor conocimiento y por cambios significativos en el transporte, procesamiento, y almacenamiento de la información. Actualmente, la tecnología es concebida como un complejo proceso de generación, circulación y apropiación de conocimientos, no solo codificados sino también tácitos.[3]

En esa nueva concepción, los flujos tangibles e intangibles del conocimiento y la información entre las firmas y otros actores con los que están vinculados adquieren una creciente importancia.[4] Se pasa así de una concepción centrada en firmas o actores individuales a otra que involucra fundamentalmente territorios y redes de empresas y organizaciones. Esta resignificación del territorio y de los sistemas locales y redes se explica, a su vez, por el carácter sistémico de la competitividad y por la naturaleza interactiva de la innovación (Yoguel, 2000).

Así, la capacidad endógena de los actores, el grado de desarrollo del ambiente en el que actúan (territorio) y la pertenencia a una red (trama) de actores se han convertido en elementos clave, al igual que la presencia de factores intangibles, que se construyen a partir del desarrollo de competencias endógenas y de la articulación con otros actores.

La nueva función del conocimiento no solo se explica por la aparición de un nuevo paradigma tecnológico y por la visión sistémica de competitividad sino, además, por la crisis del llamado modelo lineal de innovación que da paso a un esquema más complejo en el que se comienza a considerar que los actores también aprenden y generan conocimiento a partir de sus prácticas productivas y de la recombinación del conocimiento codificado y tácito disponible en el ámbito de las organizaciones y de las redes y sistemas territoriales de los que forman parte.

De acuerdo con el modelo no lineal de innovación, se enfatiza cada vez más en que la innovación no constituye un fenómeno individual de firmas u organizaciones (Freeman, 1991): el carácter multidireccional del proceso de aprendizaje supone una fuerte interacción de los componentes tácitos y codificados (Nonaka y Takeuchi, 1995) , al que se incorpora el rol de las redes de conocimiento, deliberadamente construidas o de tipo informal. La interacción que existe entre las empresas, las instituciones científicas y técnicas y los gobiernos constituye un elemento clave para entender el proceso de desarrollo de aprendizaje y creación de conocimiento, ya sea formal o informal, voluntario o no consciente.

Los cambios tecnológicos en marcha se reflejan en nuevas configuraciones de las actividades económicas y dan lugar a una creciente importancia de los conglomerados (clusters), los sistemas locales de innovación, las cadenas globales de productos básicos (global commoditie chains) y las redes productivas (production networks). En cada una de estas redes de muy desigual estructura se llevan a cabo procesos de creación y distribución del conocimiento que alcanzan distintos tipos de jerarquía, más allá de las formas especificas mencionadas que adoptan.

Las nuevas configuraciones bajo las que se manifiesta la organización de las actividades económicas se conceptualizan de muy diversa forma (Giuliani, 2002). En algunos casos, como en los estudios sobre distritos industriales que desde la tradición “marshaliana” conciben el conglomerado como un laboratorio cognitivo que genera “desbordes” (spillovers) de conocimiento, concebido como un bien público (Bellandi, 1989). Se considera que las economías de aglomeración generan efectos de desborde (spillover effects) y aprendizaje colectivo en el nuevo escenario. Otros enfoques destacan la importancia de los intercambios

informales entre actores como fuente de desarrollo de competencias y de aprendizaje (Camagni, 1991). En estos análisis, el conocimiento pasa de ser un bien público a un bien restringido (club). En otras palabras, no es fácil de obtener para los actores externos al conglomerado, el sistema local o la red (Giuliani, 2002).

Otros trabajos, que se enfocan en las economías de aglomeración, hacen depender los “desbordes“ de conocimientos del nivel alcanzado por los laboratorios de investigación y desarrollo públicos y privados en el área. El conocimiento deja de ser un bien público o un bien club porque los elementos tácitos fluyen libremente y cualquier actor puede apropiarse de ellos.

Otro grupo de trabajos diferencia claramente el carácter codificado y tácito del conocimiento. Considera que este es contextual e idiosincrásico (Lundvall y Johnson, 1994; Rullani, 2000) y que la firma/red y el territorio son los lugares donde se deposita y es acumulado. Se parte de la idea de que, a partir de la interacción entre el conocimiento tácito (contextual) y el codificado (externo), se produce el metabolismo del proceso de aprendizaje (Nonaka y Takeuchi, 1995; Rullani, 2000) y, por lo tanto, la creación de ventajas competitivas en las empresas, los conglomerados, los sistemas locales y las redes productivas.

Finalmente, otros investigadores desarrollan la idea de comunidad epistémica: una comunidad de individuos que comparten un mismo lenguaje codificado que no pueden entender los que no pertenecen a ella. De esta forma, las ventajas competitivas se generan en grupos ”no visibles de actores” pertenecientes a redes, que constituyen espacios en los que —con distinto grado de intensidad— se produce la circulación y la apropiación del conocimiento. Desde esa perspectiva, lo que aparecería como tácito puede ser codificado mediante reglas no escritas para esa comunidad epistémica (Cowan, David y Foray, 2000).[5] En otras palabras, el conocimiento puede no estar articulado y codificado, es decir registrado en un libro de códigos (en un lenguaje objetivo) pero no por eso estar desarticulado. Tal es el caso de las comunidades epistémicas en las que el libro de códigos está desplazado: los códigos existen y son conocidos por los participantes de la comunidad, pero no están necesariamente escritos. La idea de comunidad epistémica constituye una profundización adicional de la idea de bienes club llevada al plano de una red formal o informal de actores.

En este caso, la difusión del conocimiento (pseudo tácito y tácito) generado en esa comunidad epistémica no es libre y está sujeto a la apropiación privada. Entre estos casos sobresalen las redes productivas jerárquicas (Yoguel et al, 2003) y las cadenas globales gobernadas por productores o compradores (Gereffi, 2001).

En todos los casos comentados, el conocimiento no constituye un bien de libre apropiación ni tampoco factible de ser adquirido en el mercado. Para apropiarse de él, es necesario formar parte de las redes, comunidades epistémicas y territorios en los que el proceso de generación y circulación del conocimiento tiene lugar. En ausencia de políticas específicas, esto constituye una fuerte limitación para los actores que carecen de libre entrada.

Por lo tanto, en el camino de la construcción de competencias, las empresas y organizaciones deben llevar a cabo los procesos de aprendizaje que necesitan, además de las actividades formales o informales de tipo tácito que realizan en su interior. Asimismo, deben incorporar experiencias y saberes codificados y tácitos a partir de actividades de vinculación externa y de la interacción productiva con otros actores e instituciones. Todos esos aspectos deben articularse con las competencias iniciales de los actores en el caso individual y de las demandas específicas de la red a la que pertenecen.

Paradigmas tecnológicos

Para Lastres y Ferraz (1999), existen tres elementos que caracterizan el desarrollo de un nuevo paradigma:

i) Amplias posibilidades de aplicación,

ii) Demanda creciente, y

iii) Disminución creciente del costo unitario de producción.

Estas tres características se pudieron comprobar en cada uno de los elementos que en diversos momentos históricos definieron los factores claves que identificaron cada paradigma.

Para ubicar en un contexto el desarrollo del paradigma dominado por las tecnologías intensivas de información, o lo que otros autores denominan la economía del conocimiento, los autores establecen una clasificación histórica muy interesante de las características de los sucesivos paradigmas tecnológicos, los factores claves y los sectores en los que se desarrollan. Así, consideran cinco períodos.

1. En el primero período (1770 a 1840), que coincide con la primera revolución industrial, el proceso de mecanización tiene como factores clave el algodón y el hierro fundido, mientras que los sectores de mayor crecimiento fueron los de textiles y sus equipamientos, fundición y laminación de metales ferrosos, y energía hidráulica.

2. El período que llega hasta 1890 se caracterizó por el predominio de la máquina a vapor y el ferrocarril, y por el carbón y los transportes como factores clave. En esa época los sectores más dinámicos fueron las máquinas y los barcos a vapor, las máquinas herramienta y los equipamientos ferroviarios.

3. El tercer período se extiende hasta la Gran Depresión de 1929. En el marco del predominio de la energía eléctrica y la ingeniería pesada, el factor clave es el acero y los sectores dinámicos la ingeniería y los equipamientos eléctricos y pesados.

4. El cuarto período, que se extiende hasta mediados de la década de 1970 y principios de la de 1980, es el que identificamos en la unidad anterior como el de producción en masa o fordismo. El factor clave es el petróleo y los sectores dinámicos corresponden al complejo automotor, los tractores, la industria aeroespacial, los bienes durables de consumo y la petroquímica.

5. El último período, que se prolonga hasta la actualidad, corresponde al paradigma dominado por las tecnologías de la información. Los factores clave en este período son la microelectrónica y las tecnologías digitales; los sectores dinámicos corresponden a la producción de equipamientos de informática y telecomunicaciones, la robótica, los programas de computación y los servicios intensivos de información.

En ese marco y debido a que la capacidad de aprendizaje de las organizaciones constituye un factor clave, las necesidades de entrenamiento continuo se vuelven imperativas. Ese proceso de entrenamiento no se limita a la capacitación formal, sino que involucra procesos informales que se desarrollan a partir de: (i) la resolución de problemas en el puesto de trabajo; (ii) las relaciones interpersonales, y (iii) la cooperación y la formación de redes internas en las empresas y organizaciones (Lundvall y Johnson, 1994). El entrenamiento de esas capacidades requiere además actividades de capacitación y consultoría (Boscherini y Yoguel, 1996; Angelelli et al, 1999).

En consecuencia, en este nuevo esquema, las empresas y organizaciones deben actualizar permanentemente las reservas (stock) de sus capacidades y competencias mediante un doble proceso integrado de aprendizaje interno y externo. La calidad y magnitud del flujo de nuevos conocimientos incorporados activamente en el proceso productivo y de gestión condicionan las posibilidades reales de acción en el mercado.

La idea de redes de conocimiento ya estaba implícita en los conceptos de sistema nacional y local de innovación que, en los casos más virtuosos, ponían de relieve la interacción entre nodos (instituciones públicas y privadas y empresas) y la presencia de flujos de

conocimiento (Johnson y Lundvall, 1994).

Otros autores, como Casas (2001), diferencian entre redes de conocimiento y espacios regionales de conocimiento. Estos últimos, de menor nivel de exigencia en términos de complejidad, se caracterizan por: (i) la existencia de universidades y centros de innovación públicos que han acumulado conocimiento en diversos campos; (ii) la presencia de empresarios, técnicos y entidades empresariales con competencias suficientes como para reconocer el papel de la academia y el valor del conocimiento en la resolución de problemas vinculados con la producción; (iii) la existencia previa de relaciones informales; (iv) el establecimiento de la confianza técnica recíproca entre los actores, y (v) la participación del gobierno nacional o local en la creación de capacidades para fomentar la interacción por medio de diferentes programas.

Bibliografía

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Notas

[1] Es importante considerar que, en ciertas disciplinas, los resultados de la investigación aplicada no se traducen en un invento sino en la generación de nuevo conocimiento que servirá de insumo para futuras investigaciones. Estas, a su vez, podrían conducir a la producción de nuevos productos. Este es el caso de la investigación en salud. El campo de la investigación en salud es un caso muy particular porque se trata de una actividad con características de “bien público” que, además, también puede regirse por las reglas del mercado. Estas características serán estudiadas más adelante.

[2] Yoguel, G., Fuchs, M. (2003). Desarrollo de redes de conocimiento. En: Banco Interamericano de Desarrollo; Comisión Económica para América Latina y el Caribe; Argentina, Ministerio de Economía de la Nación. Estudio 1.EG.33.3. Buenos Aires: BID/CEPAL/MECON. Disponible en: www.cepal.org/argentina/noticias/paginas/6/12236/Informe333D.pdf

[3] Johnson y Lundvall distinguen cuatro tipos de conocimientos, según su carácter tácito o codificado. Entre los codificados mencionan el saber qué (know what), asimilable a la información o los hechos, y el saber por qué (know why) de carácter científico. Ambos tipos de conocimiento se pueden adquirir en el mercado en forma de libros, cursos, bases de datos, etc. En cuanto al conocimiento tácito, los autores señalan el denominado saber cómo (know-how), que hace referencia a las destrezas que se adquieren a partir de la experiencia y otro denominado saber quién (know-who) que hace referencia a los conoc imientos producidos y mantenidos en una empresa o en grupos de investigación. (Johnson y Lundvall, 1994).

[4] Este conjunto de interacciones se concibe como el entorno productivo de las firmas (Yoguel et al, 2002). Este incluye las interacciones que existen entre las firmas y los organizadores de las redes a las que pertenecen, y las interacciones formales e informales que la firma establece con otras firmas e instituciones en el territorio o sistema local en el que actúa.

[5] Para estos autores, el conocimiento codificado para ser tal requiere estar almacenado en alguna clase de libro de códigos. Sin embargo, estos códigos deben poder interpretarse, para lo cual se requiere conocimiento específico previo. Los autores consideran que el conocimiento tácito útil se puede articular pero no codificar necesariamente. Esto dependerá de las comparaciones de costos y beneficios asociadas a las tareas de codificación. En esa dirección las diferencias entre conocimientos articulados y desarticulados, por un lado, y articulables y desarticulables, por el otro, establecen el límite técnico de la codificación del conocimiento. Sin embargo, a pesar de esos argumentos, es posible pensar que la ausencia de codificación del conocimiento tácito articulable puede no ser una consecuencia de un análisis de los beneficios en función de los costos sino, por el contrario, una estrategia de los actores para apropiarse de cuasi rentas a partir de la valorización en el mercado de las existencias de conocimiento tácito que se genera (Albornoz y Yoguel, 2001).

La tecnología como bien público

La generación de tecnología y el sistema nacional de innovación

La tecnología como bien público

Hay una serie de características que definen las particularidades de los productos de la tecnología como bienes económicos y que pueden sistematizarse como sigue:

• Externalidades. La tecnología genera externalidades. Por ejemplo, el desarrollo de un material liviano generado por la industria automotriz para reducir el peso de los vehículos, el teflón, se comienza a utilizar para una gran cantidad de aplicaciones ajenas a la industria automotriz. (1)

• Imperfecta especificidad (de activos). La tecnología es un bien de una especificidad imperfecta. Por los rasgos propios de cada tecnología, no se pueden especificar totalmente sus características operativas. Incluso, aun teniendo disponibles manuales de procedimientos muy detallados, hay ciertas cosas que no se pueden transmitir.

• No se agota por el uso individual sino que se potencia (bien público). La tecnología se puede repetir n cantidad de veces sin que se agote su uso; por el contrario, se potencia cuantas más veces —y gente— la use por su característica de externalidad: es un bien público.

• Conocimiento de libre acceso. La tecnología tiene una parte básica de conocimiento que, por lo general, es de libre acceso. Hay una parte gratuita y de libre disponibilidad que está relacionada con el conocimiento puro (ciencia básica). Por lo tanto, la tecnología es un bien que no se puede transferir por completo pero, al mismo tiempo, no se puede evitar totalmente su transferencia porque siempre existe la posibilidad de que alguien copie ese bien o que, partiendo del conocimiento puro, lo desarrolle.

• Las transacciones se hacen sobre un producto supuesto; en muchos casos el producto no existe. En el “negocio” de la tecnología, muchas veces el producto no se puede revelar hasta que no se cierra el trato. Es un mercado que opera con un producto, por lo general, indefinido, no está corporizado.

• Barreras a la entrada. La planificación del desarrollo de productos tecnológicos habitualmente exige tiempos largos e inversiones substancialmente altas. Esto limita las posibilidades de quienes, por su menor tamaño relativo o insuficiente disponibilidad de recursos financieros quedan en condiciones desventajosas frente a otros con mayor dotación en esos aspectos. Ello puede convertirse en una barrera infranqueable para acceder a los mercados. La importancia que los costos fijos suelen tener en el desarrollo de productos tecnológicos hace que un tamaño reducido pueda también constituirse en una barrera a su acceso por la menor posibilidad de aprovechar economías de escala. (2)

Las características planteadas anteriormente, nos permiten desarrollar dos conjuntos de problemas:

• La suma de las cuatro primeras características conforma un producto que genera negocios para terceros; no se puede especificar con claridad —por lo tanto, está sujeto a modificaciones constante—,es susceptible de ser usado n veces sin que se agote y puede copiarse. Todo esto conduce a un problema de apropiación.

• Las dos últimas características nos hablan de un mercado fuertemente indefinido y con importantes barreras de acceso. Esto implica un serio problema de riesgo.

Estos dos grandes problemas conducen a la siguiente paradoja. Por un lado, la sociedad —compuesta por consumidores e innovadores— está interesada en que los consumidores aporten a largo plazo para que los innovadores se apropien totalmente de los beneficios económicos y, como resultado, continúen formulando innovaciones que beneficien a toda la sociedad. Existe un deseo social de instalar un fuerte mecanismo de apropiación de los resultados que devienen de los desarrollos tecnológicos para que la sociedad genere avances a largo plazo. Pero, por otro lado, los consumidores desean que se produzca la mayor difusión posible de esas innovaciones en un plazo corto, a pesar de que eso vaya en contra de la posibilidad de apropiación de los desarrollos tecnológicos. Esto señala un conflicto social entre la forma de concentrar los recursos para tener un flujo de innovación en el futuro y el modo de lograr mayor difusión a corto plazo. Entre ambos extremos y para solucionar el conflicto, aparecen los derechos de propiedad intelectual que regulan esta situación.

Bienes públicos

Los bienes públicos puros tienen dos propiedades esenciales. En primer lugar, no es viable [no-exclusión] racionar su uso y, en segundo lugar, no es deseable [no-rivalidad] racionarlo. Joseph E. Stiglitz

El principio de no-exclusión parte de la idea central de que no es posible la apropiación total del bien producido. En otras palabras, un determinado bien puede ser utilizado por muchos consumidores a la vez. El ejemplo más claro de esta situación es la defensa nacional; sería muy difícil excluir a una persona de las ventajas que genera evitar que el país sea atacado por una fuerza externa. Si este servicio fuera prestado por una empresa privada, sería muy difícil que todos los ciudadanos estuvieran dispuestos a pagar por él, ya que sabrían que, aunque no contribuyeran a su financiación, terminarían beneficiándose igual. Este tipo de comportamiento se denomina free rider. La imposibilidad de utilizar un sistema de racionamiento por medio de los precios determina que, si el bien tiene que ser suministrado, debe ser el Estado quien lo haga. Por otra parte, la segunda propiedad de un bien público es la no-rivalidad. Dado que los bienes públicos no se agotan con el primer consumo, no es deseable excluir a ninguna persona, ya que la cantidad consumida por un individuo no reduce la cantidad que pueden consumir otros. En otros términos, el costo de la segunda unidad consumida es cero. Sin embargo, es necesario distinguir entre el costo de producir el bien o de producir otra unidad del mismo bien, y el costo de que una persona más se beneficie del mismo; mientras el costo de producción es elevado, el costo de reproducción se acerca a cero. Asimismo y de acuerdo con estas características los bienes públicos generan externalidades. Las externalidades son efectos positivos o negativos que se producen sobre terceros que no han participado en la transacción y, a la vez, no son susceptibles de internalización ni de apropiación privada. Sin embargo, estas características no siempre se presentan en forma conjunta; es posible encontrar ciertos bienes que poseen una combinación de ellas como no-rivales y excluibles o rivales y no-excluibles. Dentro de estas categorías se encuentran el conocimiento y la tecnología.

La tecnología y los bienes públicos

La tecnología tiene ciertas características de los bienes públicos como, por ejemplo, el acceso a publicaciones científicas o la generación de externalidades que se producen en un entorno determinado; pero también la ofrecen en forma privada las empresas que realizan inversiones importantes en investigación y desarrollo (I+D). Por lo tanto, es necesario distinguir entre los elementos de libre disponibilidad y la dimensión privada del conocimiento tecnológico que se genera mediante el aprendizaje localizado y acumulativo en el ámbito de

la empresa (Burgueño y Pittaluga, 1994; OCDE, 1996). Para Romer (1990), el punto fundamental en el análisis de la tecnología —y en las teorías de crecimiento económico— , es el principio de exclusión antes que el de rivalidad. Un bien puede ser perfectamente no-rival y no-exclusivo en su origen y convertirse en un bien no-rival y exclusivo por medio del uso de los derechos de propiedad; tal es el caso de los programas de computación por medio de la protección de copias o el uso de los derechos de propiedad intelectual (copyright). Sin embargo, la discusión sobre la provisión pública o privada de este tipo de bienes parte del hecho de que el conocimiento de tipo más genérico (ciencia básica) es un bien puramente no rival, pero su aplicación deriva en el descubrimiento de otro bien, como podría ser una innovación (ciencia aplicada), que será parcial o totalmente excluible mediante el uso de patentes u otros recursos (Romer, 1990). De esta forma, las empresas privadas encuentran incentivos para invertir en la ciencia básica, siempre y cuando estén ubicadas en un punto de la frontera tecnológica que imposibilite la entrada de otros competidores a su mercado. Asimismo, es el Estado el que debería asegurar la financiación del conocimiento básico (de bajo nivel de posibilidad de apropiación para los innovadores) con el objeto de generar un entorno rico en flujos de conocimiento.

La generación de tecnología y el sistema nacional de innovación

A continuación nos ocuparemos de revisar los temas relacionados con el ámbito de la generación de tecnología. ¿Dónde se genera la tecnología? Los ejes centrales de este tema son:

• El empresario • La empresa • El sistema nacional de innovación

Cuando se observa históricamente y a grandes rasgos, parecería que hasta aproximadamente principios del siglo XX el desarrollo tecnológico inicial no pasaba por la Universidad, sino que se basaba en el dinamismo del empresario innovador (3).Por ejemplo: los químicos de las empresas químicas alemanas y quienes desarrollaron los sistemas siderúrgicos en Inglaterra, entre otros, no estaban capacitados formalmente como ingenieros: provenían del ámbito de la experimentación o del sistema terciario formalizado. (4) En contraste y más allá de los desarrollos tecnológicos asociados con individuos particulares que luego se convirtieron en empresarios exitosos, lo más importante entre 1900 y 1970 fue el avance tecnológico que realizaron las empresas. Al analizar dónde se innova, desde principios de la década de 1990 comenzó a mencionarse un tercer espacio: la tecnología se genera en el sistema nacional de innovación.

El sistema nacional de innovación

El concepto de sistema nacional de innovación (SNI), acuñado por B. Lundvall (1992) y (C. Freeman, 1995), responde a la noción de que el éxito de las innovaciones, su tasa de difusión y su efecto sobre la productividad de las economías dependen de un conjunto de influencias que van mucho más allá de las actividades formales de I+D de las empresas. Dado que se entiende que la innovación es un proceso social e interactivo, las relaciones, vínculos e intercambios entre las empresas se consideran tan cruciales como sus nexos con las instituciones científicas y tecnológicas, y con otros actores que pueden incidir en las capacidades y posibilidades de las empresas y organizaciones para generar, desarrollar, adquirir o adaptar nuevos conocimientos. Más aún, Freeman sostiene que las diferencias institucionales en la importación, mejora, desarrollo y difusión de nuevas tecnologías han jugado un papel central en las tasas de crecimiento fuertemente contrastantes que los países industriales registraron en la década de 1980.

Johnson y Lundvall (1994) proponen una definición amplia para el concepto de SNI, sosteniendo que comprende “todos los elementos que contribuyen al desarrollo, introducción, difusión y uso de innovaciones, incluyendo no solo a universidades, institutos técnicos y laboratorios de investigación y desarrollo, sino también elementos y relaciones aparentemente lejanos de la ciencia y la tecnología. Por ejemplo el nivel general de educación y destreza, la organización laboral y las relaciones industriales, tienen crucial importancia en las innovaciones de productos, al igual que los bancos y otras instituciones financieras”. El entorno institucional no se reduce a las instituciones formalmente constituidas, sino que abarca la estructura de rutinas, normas, reglas y leyes que rigen el comportamiento y determinan las relaciones personales, las convenciones y comportamientos prevalecientes en una comunidad que no se encuentran directamente mediados por el mercado. Es por estos elementos constitutivos que cada SNI tiene sus propias modalidades y especificidades. (G. Yoguel, 2000). Asimismo, no existe un “ideal” de SNI; diferentes sistemas pueden desarrollar modos de innovación específicos que, sin embargo, den lugar a senderos de crecimiento similares. De acuerdo con Edquist (1997), los enfoques basados en el concepto de SNI presentan un conjunto de características comunes que pueden resumirse en las siguientes: i) ponen a los procesos de innovación y aprendizaje en el centro del análisis; ii) adoptan una perspectiva holística, interdisciplinaria e histórica; iii) enfatizan las diferencias entre sistemas, organizaciones e instituciones, de los distintos países, en vez de definir un sistema “óptimo”, así como las interdependencias y las no-linealidades; iv) incluyen tanto las innovaciones de producto y proceso como las organizacionales; v) destacan el rol central de las instituciones; vi) conceptualmente, son aproximaciones un tanto difusas, y vii) son marcos conceptuales más que teorías formales.

Los actores.

• Es posible identificar tres tipos básicos de actores que operan en la generación, difusión, absorción y retroalimentación del sistema tecnológico. Estos son:

§ Empresas u organizaciones, § Sector público, § Instituciones, organismos no gubernamentales y otros actores que

conocen y se ocupan de tecnología y que se ubican entre el sector público y las empresas

El mecanismo de jerarquía (negociación) Se trata de un mecanismo de coordinación, por acción u omisión, entre los actores. Generalmente, este mecanismo se ubica a nivel del gobierno central, con el fin de establecer una coordinación que produzca sinergias en la generación, difusión, absorción y retroalimentación del sistema tecnológico. En términos prácticos, se trata de captar las externalidades que surgen de las acciones de los distintos actores. No obstante, no está claro si las jerarquías son fijadas por el Estado o por los grandes grupos económicos, aunque estos últimos no puedan imponerse en su totalidad, lo cual implica un cierto grado de negociación con los encargados de los mecanismos de coordinación.

Reglas de juego

• En este contexto, las reglas de juego son los mecanismos de apropiación y de evaluación de los resultados de un proceso tecnológico. Pueden ser más o menos explícitas, y más o menos directas, pero es importante observar los problemas que surgen en temas que se refieren a propiedad intelectual. Por ejemplo, ¿quién tiene el

derecho de la patente? o ¿cuál es el precio que se paga por el uso de la tecnología (licencia).

El entorno Finalmente, es necesario establecer cuáles son los límites del sistema. Esto significa que se debe determinar el tipo de desarrollo se llevará a cabo, para qué, en qué dirección y durante cuánto tiempo. Para ello, se debe seleccionar el tipo de estrategia que se pretende seguir con respecto tanto a los incentivos para el sector privado como a las acciones a cargo del sector público.

Una de las tareas es establecer qué modelo se seguirá, si el americano o el europeo (5) en función de los objetivos que se persiguen. Si bien es posible apli car cualquiera de los modelos, la idea es usar aquel que genere más sinergia en el sistema interno. Una de las posibilidades es partir de las actividades en las que se tenga una menor brecha relativa con respecto a los países de frontera.

Asimismo, en la negociación se mezclan una serie de cuestiones relevantes que exigen una redefinición permanente de la selección de actividades; por ejemplo, el nivel de empleo que generarán las actividades seleccionadas o la compatibilidad de las mismas con la estructura productiva existente.

López (1998), encuentra dos derivaciones importantes del enfoque de SNI en la literatura sobre el tema:

• Por un lado, las capacidades de innovación y aprendizaje están “enraizadas” (embedded) en la estructura social e institucional de cada país o región. Estas estructuras juegan una función clave en relación con las divergencias nacionales (locales y regionales) en los patrones de crecimiento y desarrollo (Dosi et al, 1994).

• Por otro lado, las diversas combinaciones productivas a nivel nacional suponen diferentes oportunidades y capacidades tecnológicas en el futuro. De acuerdo con este enfoque, la especialización productiva actual de un país afectará su potencial de dinamismo tecnológico. La dirección entre procesos de innovación y estructura productiva es bidireccional.

El carácter sistémico de este enfoque revaloriza la importancia de las externalidades “locales” en el plano tecnológico. Así, por ejemplo, la I+D se realiza más eficientemente cuando otras firmas o instituciones que realizan dicha actividad están cercanas geográficamente, porque esto permite que las firmas accedan a recursos calificados, así como interactuar entre ellas (López, 1998).

En términos generales, el enfoque de sistema genera un modelo en el cuál no solo es importante el innovador individual, sino las posibilidades que tiene el conjunto de actores de extraer y aprovechar la mayor cantidad posible de externalidades. Para que esto sea factible, se requiere que exista una asociación entre el sistema público de tecnología y el sistema empresarial. Asimismo, adquieren particular importancia las redes de conocimiento descritas en la sección " El Problema de identificación (El modelo interactivo)".

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Notas:

(1): En economía, se entiende por externalidad la ventaja, ahorro o beneficio que un agente económico obtiene por una acción ajena o por una circunstancia o factor en los que el agente no ha tenido participaciónn directa.

(2): A medida que se logra distribuir los costos fijos entre un mayor número de productos, se logra un mayor aprovechamiento de las economías de escala.

(3): Ver Bisang, R. (2004).

(4): En 1912, la alemana Siemens es la primera empresa que formalizar el departamento de investigación y desarrollo (I+D). En ese momento la empresa identificó en su estructura un área de actividad complementaria de la producción, cuyo objetivo era producir tecnología como un bien diferenciado de la producción de bienes. Esto muestra que las empresas producen bienes y conocimientos, que vende los primeros y usa (a veces) los segundos. Sin embargo, la producción de conocimiento no siempre está formalizada. A partir de esta primera formalización realizada por Siemens surge una serie de trabajos que intentan relacionar algunos aspectos de las empresas con su desempeño tecnológico, donde el eje de partida es la existencia de un departamento de “Investigación y Desarrollo”, con distintas características, rasgos, rangos y otros aspectos relacionados con cada empresa en particular.

(5): Los modelos americano y europeo se presentaron en la sección “El problema” (El modelo lineal y el Modelo interactivo)

Difusión

La difusión de tecnología entre firmas

La difusión de tecnología entre países

Si bien se ha mencionado en varias oportunidades el tema de la difusión de la tecnología, el problema es mucho más extenso y comprensivo que lo visto hasta aquí. El fenómeno puede ser considerado en dos niveles:

La difusión de tecnología entre firmas

1. La difusión entre firmas siempre es un caso imperfecto, ya que en la tecnología hay aspectos que necesariamente tienen que ser completados, redefinidos o adaptados por el usuario final, de acuerdo con las especificidades propias de la firma en cuestión.

2. Esta difusión puede realizarse por dos carriles: por una parte, dado que las firmas compiten entre sí, existe un carril formal a través del cual la difusión se realiza por medio del pago de derechos de propiedad intelectual (licencias) o algún sistema similar; por otra parte, existe un sistema de libre difusión, es decir, por copia.

3. La importancia de uno u otro mecanismo se determina de acuerdo con el tipo de mercado en el cual se desempeñan las firmas. Así, si se trata de una técnica de rotación de cultivo que permite duplicar la producción de soja y el mercado internacional demanda cualquier tipo de bien que el país A venda como soja, el productor de ese país que posea la técnica no tendrá ningún problema en mostrarle a otro productor cómo implementar la rotación, bien sea porque dada la gran demanda internacional ambos ganarán o porque la ganancia de uno no disminuye aunque el otro gane más. En el otro extremo, si consideramos la actividad de dos empresas que producen el mismo bien en un mercado muy chico, por ejemplo en un pueblo pequeño, y una dispone de una tecnología que le permite bajar los costos, difícilmente ese productor tenga algún incentivo para mostrarle a su competidor cómo funciona la técnica.

4. En general, el modelo que prima en la difusión de tecnología es un modelo de corte “epidemiológico”. Es decir, una firma comienza a utilizar una tecnología y, si esta es relativamente sencilla, los otros productores vecinos comenzarán a copiarla. El sistema se reproduce hasta que, en un momento dado, todos los productores serán usuarios de esa tecnología “nueva”. Griliches (1957), realizó un estudio sobre la difusión del uso de la tecnología del maíz híbrido y alcanzó una conclusión que plasmó en la figura 5.

Figura 5. Curva de difusión de la tecnología

La parte en degradee violacio corresponde al desuso de tecnología obsoleta. A pesar de ser un trabajo puntual, la curva ha sido comprobada en el ámbito internacional y puede aplicarse al cambio producido en varias tecnologías como, por ejemplo, la fundición del acero con el uso de gas, en contraste con el viejo sistema de petróleo, o el cambio del sistema de nafta por equipos de gas en los coches de los taxistas. Lo interesante es observar que esta curva le permite conocer al productor que vende maíz, equipos de gas u otros productos cuál es el límite de ventas de su tecnología, tanto en cantidad como en tiempo, si ninguna de las condiciones regulatorias del mercado cambia.

Los derechos de propiedad intelectual

“Los derechos de propiedad intelectual (DPI) son aquellos que se confieren a las personas sobre las creaciones de su mente. Suelen dar al creador derechos exclusivos sobre la utilización de su obra por un tiempo determinado”.

Organización Mundial del Comercio (http://www.wto.org/spanish/tratop_s/trips_s/intel1_s.htm)

Uno de los mecanismos más utilizados para proteger los DPI es la patente. Por una parte, la patente garantiza la posibilidad de apropiación privada de los beneficios de la innovación, al asegurar la exclusividad en la explotación de un mercado por n cantidad de años [entre 15 y 20 años]. Ello entraña un monopolio temporario a favor del innovador. Por otra parte, la patente “intenta balancear la ‘apropiabilidad perfecta’, por tiempo limitado, con la apertura

(disclosure) pública de su contenido” al expirar la patente, a fin de garantizar la difusión de sus beneficios (López, A. 1998).

Existe también la posibilidad de que el beneficio sea otorgado sin establecer un monopolio, adoptando el mecanismo de licencia por la que se paga un porcentaje (fijo o en base al flujo de producción, ventas, mercado, etc.) por el uso del producto o proceso. Pero también puede ocurrir que el Estado compre una patente para hacer público un nuevo conocimiento, ya sea por la importancia del tema, porque el mercado está “sucio” o por otras razones.

Lo dicho anteriormente nos refiere a un espacio económico, aspecto que es necesario analizar.

¿Cómo funcionan y para qué existen los mecanismos de DPI?

Supongamos un país —espacio económico A— con consumidores, productores y algunos innovadores, y un país —espacio económico B—, cuya sociedad no tiene una base de acumulación tecnológica mínima para generar sus propias de innovaciones y en consecuencia debe adquirirlas. El mecanismo de propiedad intelectual debería compatibilizar las diferentes situaciones que se presentan: por un lado, el reclamo del investigador en el espacio económico A que necesita una rentabilidad para seguir investigando y, por otro lado, la situación del productor del espacio económico B, que se encuentra realizando el proceso de aprendizaje en alguna fase anterior al desarrollo propio de la innovación.

Más gráficamente el planteo sería el siguiente:

Figura 6

Fase I. Situación inicial. No hay un mecanismo que regule el flujo de transferencia de conocimientos de A a B. En el momento en que los innovadores de A advierten que los productores de B utilizan su conocimiento para producir y obtener renta local, reclaman un

pago por el uso de la misma (ley de patentes), argumentando que los consumidores de la sociedad A pagan por las innovaciones subsidiando a la sociedad B sin ninguna retribución. Además, suele ocurrir que los productores nacionales de B cobran a su mercado interno un precio más elevado apropiándose de una diferencia mayor (dado que su estructura de costos es menor). Como A no puede manejar la legislación de B, su reclamo es la internacionalización del sistema de patentes y la ampliación del rango de cobertura.

Fase II. El productor local en B aprende y deja de importar. Sin embargo, si se corta el flujo de transferencia de información desde A, perderá la ventaja competitiva futura porque no podrá alcanzar una curva de productividad similar o superior a la mundial.

Ahora bien, si el productor/innovador de A pone una filial en B y establece un flujo de comercio entre las filiales: ¿a qué precio se realizan las transferencias de los bienes que van de la empresa central en A a la filial que está en B?

Lo más probable es que cobren el mismo precio que las empresas locales de B, es decir que sobrefacturen su producción. De esta forma, los productores de A están obteniendo mayores ganancias en B financiados por los consumidores de A, quienes no son recompensados por ello. Y los problemas pueden ser aún más complejos.

Por lo tanto, el sistema de propiedad intelectual regula el flujo de conocimiento entre dos espacios y ello afecta la generación de ventajas comparativas.

Por otra parte, como ya se ha mencionado, la difusión de tecnología necesariamente está teñida por algún tipo de cambio menor, de acuerdo con las especificidades propias del proceso de producción de cada empresa, lo cual determina que la tecnología sea altamente experimental en sus inicios. Como recompensa por el alto riesgo asumido, aquel que pone en práctica primero la tecnología tiene un beneficio alto, mientras que los que entran últimos tienen menos riesgo pero beneficios bajos. De acuerdo con estas razones, existe una serie de modelos que permiten determinar cuál es el momento óptimo de entrada en la aplicación de una nueva tecnología de acuerdo con la variación de algunas cuestiones del entorno; por ejemplo, la velocidad de aparición de tecnologías substitutivas.

La difusión de tecnología entre países

Lo anterior supone un proceso de difusión de tecnología entre las empresas del país A y las empresas del país B.

En sus orígenes, este tipo de difusión se consideró en el marco de la teoría de la dependencia, ya que se pensaba que era uno de los caminos por el cual los países centrales —que poseían el control monopólico del mercado de la tecnología— penetraban en los países en desarrollo y hacían prevalecer sus intereses. Es importante destacar que, durante ese período, la tecnología estaba ligada a la producción, por lo cual el que producía detentaba el poder tecnológico.

Dentro de este esquema, el país que crece más rápido genera trabas a la exportación de tecnología (a través de la imposición de derechos de propiedad intelectual), frena el proceso de aprendizaje de las otras sociedades y produce o agudiza las desigualdades en el largo plazo. Este sistema de transferencia de tecnología, generado desde la oferta, se basa en la existencia de mecanismos tales como regalías, licencias y otros.

Existen otras formas de observar el proceso de difusión de tecnología entre países. Una de ellas es considerar la importación de bienes de capital o el flujo de comercio neto de bienes de capital; otra, es considerar la inversión extranjera directa (IED) como medida del ingreso de bienes de capital y de tecnología incorporada, por ejemplo, en manuales y planes iniciales detallados (blueprints). Además de estas formas convencionales por las cuales la tecnología

fluye entre los países, el conocimiento se transfiere mediante la producción de monografías (papers) que difunden el conocimiento científico que sirve de base a la tecnología.

Por último, desde el punto de vista del país receptor (quien demanda), el perfil que tiene el país no es menor con respecto a la masa crítica de conocimientos generada previamente (acumulación). El hecho de que exista una gran oferta de tecnología y conocimientos, o una oferta de tecnología y conocimientos mayor a la que estaba disponible previamente a un costo tan bajo, no significa que el país receptor tenga la capacidad de decodificar (leer) la tecnología y el conocimiento que recibe. Si no hay una base productiva previa que permita comprender la transmisión de datos, el sistema no funciona.

Bibliografía

Griliches, Z. (1957). Hybrid corn: an exploration of the economics of technological change. En: Griliches, Z. (1988). Technology, education and productivity: Early papers with notes to subsequent literature. New York: Basil Blackwell; 27-52.

López, A. (1998). La reciente literatura sobre la economía del cambio tecnológico y la innovación: una guía temática. I&D. Revista de Industria y Desarrollo.

Organización Mundial del Comercio. ¿Qué se entiende por “derechos de propiedad intelectual”? Disponible en: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/trips_s/intel1_s.htm

Institucionalización de la ciencia

• El surgimiento de la política científica

• Los modelos institucionales en su paso por el modelo lineal, el modelo de la “Ciencia grande” (Big Science) y la profesionalización de la ciencia

El surgimiento de la política científica

En la primera parte de este módulo, se presentaron algunas definiciones básicas sobre los conceptos que se manejan en el curso. Sin embargo, es necesario ahondar aún más en los determinantes de los temas estudiados y su relación con el bienestar de la sociedad. Con este objetivo, nos referiremos a continuación a la política científica, su surgimiento y su evolución durante las últimas décadas. Para lo cual haremos tres preguntas básicas:

1. ¿Qué es la política científica? 2. ¿Cuándo nace la política científica? 3. ¿Por qué estudiar política científica?

Aunque no se abordarán las preguntas en forma lineal, será posible responder a cada una de ellas al finalizar este módulo.

Tal como se conoce actualmente, la “política científica” es fruto de las modificaciones que se sucedieron en la concepción del Estado y el papel del mismo en la sociedad. Por ello, las políticas científicas remiten a las políticas públicas; es decir, las primeras son parte de las segundas e implican, por lo tanto, una participación activa del Estado. Dicho de otro modo, necesitan de un Estado “interventor”, capaz de diseñar, aplicar y monitorear el curso de las políticas encaradas.

Sin embargo, no se trata de una intervención en sentido estricto, sino de la búsqueda de consensos que permitan una acción directa por parte del Estado en las cuestiones de la ciencia: es una intervención legitimada por los distintos actores con poder de la sociedad. En este sentido, Solomon (1977), define las políticas científicas como las medidas colectivas que toma un gobierno para fomentar el desarrollo de la investigación científica y tecnológica, a fin de utilizar los resultados de esa investigación para objetivos políticos generales. Esta definición, a su vez, nos permite observar las dos caras de la política científica. Por un lado, se refiere a la burocratización de la ciencia, a los medios e instrumentos precisos para operar en la materia; por otro lado, se refiere a las cuestiones políticas propiamente dichas, a la relación entre ciencia y poder que subyace en las medidas adoptadas.

Las dos formas en que se puede analizar la política científica, determinan la posibilidad de ubicar su nacimiento en dos momentos diferentes. Así, la política científica como un asunto de “juegos de poder”, es tan antigua como la ciencia misma (1) ; mientras que la política científica contemporánea tiene su nacimiento hacia finales de la Segunda Guerra Mundial. Es oportuno, entonces, preguntarnos: ¿qué sucedió a partir de entonces para generar un cambio tan importante en la noción de política científica?, ¿cuáles fueron las razones que generaron estos cambios?

Si bien existían algunas instituciones destinadas a impulsar la ciencia como un recurso nacional, tanto en la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) como en Francia, el surgimiento de la política científica contemporánea está íntimamente relacionado con el establecimiento del proceso de la ciencia en los Estados Unidos; básicamente, porque a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, la inmensa cantidad de conocimiento y resultados acumulados vinculó a la ciencia con el poder de manera determinante.

Los desarrollos científicos del período entre las guerras mundiales se realizaban en un marco de absoluta libertad académica, sin intervenciones ni financiación del Estado. En otras palabras, no existía una política explícita ni activa por parte del Estado, salvo en la URSS. Una vez desatada la Segunda Guerra Mundial, los desarrollos científicos pasaron a estar guiados por objetivos puramente militares (ganar la guerra).

Sin embargo, los resultados obtenidos una vez finalizada la contienda desbordaron ampliamente los fines militares. Esta situación despertó un gran interés por parte de los científicos y de las autoridades políticas —como el propio presidente estadounidense Roosevelt— quienes comenzaron a abogar por la posibilidad de utilizar los hallazgos científicos en otras áreas de interés público.

Las experiencias con la investigación militar en la Segunda Guerra Mundial, especialmente el establecimiento de proyectos multidisciplinarios de gran escala y de compleja planificación

en investigación, electrónica, radar y energía atómica, marcaron un giro decisivo en la historia de la política científica y tecnológica.

(Solomon, 1973).

La idea de utilizar la ciencia como medio para alcanzar objetivos precisos se estableció rápidamente en la mayor parte de los países, tanto desarrollados como en desarrollo. De esta forma, el gran cambio que tuvo lugar con la finalización de la guerra es la concepción del conocimiento científico que tienen los gobiernos. En particular, la importancia que le asignan al conocimiento como fuente generadora de valor para la sociedad y, por lo tanto, del papel que desempeñaba el conocimiento como propulsor del desarrollo científico. Como consecuencia, en el período posterior a la Segunda Guerra, se crearon consejos científicos o de investigación en la mayor parte de los países y, en los casos en que ya existían, se aumentaron sustancialmente sus presupuestos.

En los Estados Unidos, el cambio de visión de las autoridades y la intención de adoptar una posición activa por parte del Poder Ejecutivo en el proceso de fomento y financiación de las actividades científicas, debió enfrentar los límites del Congreso. De acuerdo con la Constitución de los Estados Unidos, el Estado solo puede intervenir en los asuntos que le fueron explícitamente delegados, pero la ciencia no forma parte de ellos. Las razones principales para ello se asocian con la tradición europea de la ciencia académica que impide

la intervención del Estado en esos temas y a las políticas de libertad de mercados que delegan en él la comercialización de los nuevos descubrimientos.

Frente a esta situación, se procuró encontrar mecanismos alternativos que le permitieran al Estado apoyar las actividades de investigación y desarrollo (I+D). El principal objetivo era la difusión del conocimiento científico desarrollado durante el período de guerras para que pudiera ser aplicado en otros campos de interés público. En 1945, el presidente Roosevelt encargó a quien había sido una de las figuras más importantes de la formulación de la política científica durante la guerra, el Dr. Vannevar Bush, la elaboración de un informe con recomendaciones sobre cómo debería actuar el país para que la ciencia contribuyera a “la mejora de la salud pública, la creación de nuevas empresas que signifiquen más puestos de trabajo y la elevación del nivel de vida de la nación” (Bush, V., 1945).

Ciencia, la frontera sin fin

Vannevar Bush era un reconocido inventor, escritor y profesor en el MIT (Massachussets Institute of Technology). Durante la primera guerra mundial, junto con un grupo de científicos interesados en ayudar al gobierno norteamericano, formó el Consejo de Investigación Nacional (NRC) cuyo propósito era mejorar el armamento. Tiempo más tarde, desde los años treinta, preocupado por la gestión de la masa de información disponible, trabajó junto con otros ingenieros destacados, en la proyección de un selector rápido (rapid selector) para la marina norteamericana. Durante la Segunda Guerra Mundial, fue designado por el Presidente Roosevelt como administrador de la política científica del país.

Su trabajo fue altamente valorado en época de guerra; como director de la Oficina de Investigación y Desarrollo Científico de los Estados Unidos fue consejero tecnológico del Presidente, quien le solicitó la redacción de un informe con recomendaciones para hacer públicos todos los logros alcanzados por los científicos norteamericanos con el objeto de ser aplicados en la mejora del nivel de bienestar de la población en tiempo de paz.

El título utilizado por Bush en la presentación de su informe hace especial referencia a la posición que los Estados Unidos habían alcanzado en materia científica durante el conflicto bélico. Los importantes descubrimientos científico -tecnológicos habían colocado al país en la vanguardia mundial y esa posición solo podía mantenerse en la medida en que las inversiones públicas no cayeran como fruto de la finalización de la guerra. Por lo tanto, el punto fundamental del informe era justificar la intervención pública en ciencia, que estaba prohibida para el gobierno norteamericano en su constitución, principalmente en la investigación básica para permitir a los Estados Unidos mantenerse en la frontera tecnológica que había alcanzado y no perderla frente a otras potencias. En palabras de Roosevelt, era necesario adentrarse como pioneros en las nuevas “fronteras de la mente”, tal y como lo habían hecho hasta ese momento.

Vannevar Bush (1999), Ciencia, la frontera sin fin. Un informe al Presidente, julio de 1945.

Las propuestas de Bush estaban orientadas por su concepción acerca del papel que los Estados Unidos debía desempeñar como líder mundial en el futuro y, por lo tanto, sus

recomendaciones proponían la institucionalización del apoyo estatal a la investigación científica por medio de diversas medidas.

A pesar de su finalidad práctica, la propuesta de Bush estaba centrada en la ciencia básica, destinada a explorar nuevos campos teóricos, más que en la investigación aplicada, ya que se basaba en la convicción de que la ciencia básica es la que crea la mayoría de los nuevos conocimientos. El conocimiento general —afirmaba— brinda el medio para responder a una gran cantidad de importantes problemas prácticos, aunque tal vez no dé una respuesta específica a ninguno de ellos. Es función de la investigación aplicada proporcionar esas respuestas acabadas.

Mario Albornoz (2)

Otra de las medidas importantes propuesta en el informe, era la creación de una agencia

[...] dedicada a complementar el apoyo a la investigación básica en las universidades, tanto en medicina como en ciencias naturales; a fomentar la investigación de nuevas armas para ambas fuerzas; [y] o a administrar un programa de becas científicas . [...] Por otra parte, esta agencia [tenía] que ser un organismo independiente consagrado exclusivamente al apoyo a la investigación científica y la educación científica avanzada

Bush (1945)

Una de las principales conclusiones del informe era la necesidad de alcanzar la autonomía del país en el campo de la investigación científica, a fin de que el progreso industrial y la competitividad de la nación y sus empresas no dependieran de la generación de conocimiento crítico en otros países.

A pesar del gran esfuerzo puesto en la redacción del informe, Vannevar Bush no consiguió que el Congreso aprobara sus propuestas tal como fueron formuladas, pero sí lo convenció de la necesidad de crear un órgano encargado de la promoción de la ciencia. Así, en 1950, se creó la National Science Foundation de acuerdo con el modelo propuesto, pero con objetivos bastante más limitados que el original, tanto en sus propósitos —dado que no tendría capacidad de ingerencia en todas las otras instituciones existentes—, como en los recursos disponibles.

En resumen, lo que realmente sucedía en ese momento no era el redescubrimiento de la forma de hacer ciencia (no cabe duda de que la ciencia nació en Europa y, por lo tanto, su tradición es netamente europea), sino un cambio en el enfoque desde la ciencia a la tecnología. A partir de entones, se puso en evidencia la importancia de la tecnología, la necesidad de que los Estados la fomenten y la dificultad del gobierno de los Estados Unidos para apoyar su desarrollo. Los científicos pasaron a ser considerados un recurso nacional, ganaron protagonismo en la escena política y se transformaron en consejeros principales de los gobiernos, mientras que la ciencia pasó a ser un instrumento que define la suerte del Estado y de la Nación: la posición frente a la ciencia cambió radicalmente.

Los modelos institucionales y su paso por el modelo lineal, el modelo de la “Ciencia grande” (Big science) y la profesionalización de la ciencia

La estructura que la propuesta de Vannevar Bush llevaba implícita se denominó tiempo más tarde modelo lineal de difusión de la ciencia. Como hemos visto, el funcionamiento de este modelo se basa en la existencia de una línea imaginaria en cuyos extremos se encuentran la investigación más elemental (investigación básica) y la investigación más pragmática (investigación aplicada), mientras que los puntos intermedios señalan la transformación gradual de la investigación básica en investigación aplicada. Asimismo, esta secuencia lineal contiene un importante mensaje para el establecimiento de las políticas de ciencia y tecnología porque determina que el apoyo principal del Estado debe enfocarse en la ciencia básica pues en ese campo se fija el ritmo del progreso tecnológico y, por lo tanto, la dinámica del sistema.

La importancia de la investigación básica

En el informe presentado por Bush al presidente Franklin Roosevelt, se destina un punto particular a justificar la necesidad de participación del Estado en el financiamiento de la investigación básica. Aquí se transcriben algunas de las citas más importantes de ese apartado.

“La investigación básica se lleva a cabo sin considerar los fines prácticos. Su resultado es un conocimiento general y una comprensión de la naturaleza y sus leyes. Ese conocimiento general brinda el medio para responder a una gran cantidad de importantes problemas prácticos, aunque tal vez no dé una respuesta específica a ninguno de ellos. Es función de la investigación aplicada proporcionar esas respuestas acabadas. El científico dedicado a la investigación básica puede no interesarse en absoluto en las aplicaciones prácticas de su trabajo, no obstante lo cual el progreso futuro del desarrollo industrial finalmente se estancaría si la investigación científica básica se descuidara durante mucho tiempo”.

“La investigación básica conduce a nuevos conocimientos. Suministra capital científico. Crea el caudal del que hay que extraer las aplicaciones prácticas del conocimiento. Los nuevos productos y procesos no surgen plenamente desarrollados. Se fundan en nuevos principios y nuevas concepciones que, a su vez, son minuciosamente elaborados por la investigación en los reinos más puros de la ciencia”.

“Una nación que dependa de otras para la obtención de sus nuevos conocimientos científicos básicos tendrá un lento progreso industrial y será débil en su posición competitiva en el comercio mundial, independientemente de su destreza mecánica”.

Bush, Vannevar. (1999). Ciencia, la frontera sin fin. Un informe al presidente, julio de 1945.

Esta concepción sobre la forma de influir en el desarrollo científico devino en la aplicación de políticas gubernamentales activas y de nuevas responsabilidades para los Estados. La diferencia fundamental entre este período y el posterior a la Primera Guerra Mundial fue la perdurabilidad de las instituciones científicas y académicas, lo cual facilitó la continuidad de las políticas de CyT establecidas durante la guerra, básicamente porque los distintos agentes del sistema (Estado, sociedad, empresas, etc.) habían reconocido la importancia estratégica del liderazgo del conocimiento científico y tecnológico.

Asimismo, los cambios experimentados en el período dieron como resultado un proceso de politización de los científicos o, en todo caso, una mayor vinculación entre los científicos y la política, y entre la ciencia y el poder. “Los que crearon los conocimientos necesarios para desarrollar las nuevas armas accedieron de lleno a puestos de poder, no solo como consejeros científicos del gobierno, sino como partícipes en los procesos de toma de decisiones políticas”. De acuerdo con Daniel Bell (1994), las razones principales que dieron lugar a esta nueva vinculación se relacionan con el temor a la potencia destructiva y con la incorporación de nuevos conocimientos (de avanzada) en la fabricación de armamento militar, lo cual ponía a los militares en una relación de dependencia con los saberes científicos. (3)

Paralelamente, tuvo lugar otra transformación en el proceso de generación del conocimiento. Hasta la Primera Guerra Mundial, la ciencia se desarrollaba en unidades pequeñas, las investigaciones eran llevadas a cabo por científicos aislados o por grupos muy reducidos, a una escala individual o artesanal. En el período de entreguerras comenzó la transición hacia la producción del conocimiento en unidades mayores y, finalmente, con la difusión del conocimiento generado en la guerra durante el período siguiente, surgió una nueva demanda ampliada que requirió de grandes instalaciones e infraestructura para abastecerlas. Esta nueva forma de hacer ciencia se denominó “Ciencia grande” (Big science).

A partir de entonces, los proyectos adquirieron una dimensión y una complejidad que derivó en costos altísimos y, generalmente, en desarrollos multidisciplinarios. La ciencia comenzó a ser producida por grandes unidades de investigación y desarrollo (I+D) quedando, de esta forma, más dependientes de la intervención de los Estados.

Sin embargo, no solo se generó un cambio en la infraestructura que soportaba todo el sistema de I+D; también el papel del investigador sufrió modificaciones. La nueva estructura de la ciencia provocó un cambio en la conducta de los investigadores, conformando una nueva figura, la del investigador profesional. Las reglas que regían la nueva relación contractual entre los investigadores y la institución en la cual desempeñaban sus tareas pronto alcanzaron consenso y, sin dejar de ser fieles a la institución, los investigadores establecieron límites de pertenencia a las mismas, de acuerdo con sus intereses económicos, intelectuales y profesionales. Por otra parte, esta nueva relación estableció una división de trabajo: el investigador como investigador y las tareas de administración a cargo de los gestores de las instituciones científicas.

¿Por qué surge la figura del gestor?

“La complejidad de las organizaciones científicas a partir de aquellos años requería en forma creciente de saberes y habilidades profesionales que no necesariamente se correspondían con los conocimientos de quienes practicaban la ciencia. Así fue que apareció un grupo especializado de personas que tenían la misión de servir de enlace entre el aparato político burocrático y la comunidad académica, generando las condiciones para el mejor funcionamiento de la investigación, tanto en el nivel de la utilización de los recursos, como en el del reclutamiento de los científicos y en el de la gestión de instituciones y proyectos”.

Por lo general, este papel lo asumen ex científicos que adaptan sus perfiles profesionales para desempeñar cargos de gestión. Con el correr del tiempo, estos puestos se revalorizaron y los gestores descubrieron el poder que tenían en sus manos: se convirtieron en personas influyentes en la determinación del sendero de desarrollo científico de los países.

Por las características mencionadas anteriormente, esta etapa de profesionalización de la ciencia tuvo, básicamente, dos consecuencias:

• Aumentó la movilidad de los científicos, quienes no solo se desplazaron dentro del sistema académico en los distintos institutos de investigación sino, también, hacia el exterior del sistema, guiados por la conveniencia económica de pertenecer a los departamentos de I+D de las empresas. (4)

• Al reconocerse que no existía una contradicción entre la libertad de la investigación científica y la organización más eficiente de las actividades por medio de la gestión especializada de las instituciones de investigación, se mejoró la organización de los nuevos proyectos multidisciplinarios. Esto tuvo lugar principalmente en los Estados Unidos, aunque más tarde se difundió hacia otros países (Ben David, J. 1974).

Durante los decenios de 1940 y 1950, el desempeño de la política científica mantuvo esta línea de funcionamiento. Las actividades de I+D se centraban en objetivos de desarrollo militar, fundamentalmente inspirados en la guerra fría y el temor a la amenaza que la Unión Soviética podía representar para los países capitalistas. Sin embargo, los avances experimentados en materia de política científica permitieron que también se utilizaran las instalaciones científicas existentes para el desarrollo de objetivos sociales.

En este contexto, la política científica se convirtió en un instrumento de política exterior y dio nacimiento a la mayor parte de los organismos nacionales de fomento y financiación de la ciencia y la tecnología. La inversión en CyT —tanto pública como privada— creció de manera sostenida. Sin embargo, los gastos en I+D del sector privado de los países desarrollados fueron los que mostraron un mayor dinamismo.

Los años sesenta fueron importantes para el afianzamiento de las políticas de CyT. Con la creación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) comenzó una etapa de uniformidad de las políticas científicas en los países desarrollados. Las tareas que llevó a cabo la OCDE la convirtieron en el centro de referencia temática sobre los temas relacionados con la difusión de prácticas y estándares de política científica, como así también con las propuestas para la medición de recursos destinados a las distintas actividades involucradas. Algunos años más tarde, esas propuestas de medición de recursos se convirtieron su principal objetivo, cuyo fruto fueron los prestigiosos manuales de medición de la I+D (Manual de Frascati), (5) la medición de la innovación (Manual de Oslo), (6) con sus respectivas actualizaciones, y la medición de los recursos humanos (Manual de Canberra). (7)

Percepción pública de la ciencia y la tecnología

El carácter más horizontal y cotidiano de los descubrimientos tecnológicos ha hecho que los distintos sectores del ámbito académico se muestren más interesados en analizar el efecto que tienen sobre la sociedad, no solo con el objeto de observar los resultados sino, también, con el interés particular de reforzar la legitimidad del conocimiento científico.

El campo de estudio que analiza estas indagaciones ha ido cobrando forma bajo el nombre de percepción pública de la ciencia, e indistintamente, cultura científica. Sus teorías intentan explicar los mecanismos de cambio social, considerando que la tecnología es el elemento de diferenciación fundamental de la sociedad actual con respecto a las precedentes.

La percepción pública de la ciencia supone indagar las motivaciones y oportunidades que tienen los ciudadanos para acceder a conocimientos científico tecnológicos e incorporarlos, así como las oportunidades de hacer algún uso de la cultura científica adquirida. Por otra parte, también indaga cómo se involucran los individuos en la toma de decisiones sobre políticas públicas generales y, particularmente, en materia de ciencia y tecnología, así como en los debates que se generan en torno al proceso de absorción y difusión de la misma. (8)

Los intentos por dar una respuesta a estas cuestiones tomaron dos caminos, uno más centrado en la indagación cualitativa y otro más orientado hacia la medición de los fenómenos, por medio de la construcción de indicadores. A pesar de las dificultades inherentes a la medición del conocimiento científico y tecnológico, varios organismos internacionales y nacionales se han ocupado sistemáticamente, desde hace varias décadas, del estudio y la medición de estos fenómenos.

Las primeras mediciones en la materia se realizaron en los Estados Unidos, y convirtieron a la National Science Foundation (NSF) en el referente internacional en los temas de medición de la percepción pública y la cultura científica. La utilización de la base metodológica y el aparato teórico conceptual desarrollado en forma pionera por la NSF se aplica en la mayor parte de los países que producen indicadores de cultura científica, tales como la Unión Europea y el Canadá porque facilita y estimula las comparaciones y aplicabilidad internacionales, a pesar de que cada uno de esos países introduce sus propias especificaciones.

Dentro del abanico de metodologías utilizadas para la medición de la temática, la más aplicada ha sido la encuesta. En términos de Polino et al (2003), (9) “las encuestas de percepción, en particular, han servido para acercarse a valoraciones que la sociedad realiza sobre la trayectoria de la ciencia y la tecnología en términos locales y, más ampliamente, del desarrollo de la tecnociencia en el mundo. De esta manera, se evalúa el grado de legitimidad que la ciencia y la tecnología, en tanto productos, procesos e instituciones, tienen para la sociedad en función de los efectos que producen; lo cual es también una forma de medir el grado de institucionalización social del sistema científico tecnológico y el papel que este cumple en función de los requisitos y las demandas sociales”.

Por otra parte, junto con el crecimiento del apoyo a la investigación aplicada, comenzó a tomar impulso el interés por el desarrollo tecnológico. La búsqueda de resultados más concretos ligados a las demandas sociales y económicas determinaron la consideración de prioridades para el apoyo público a la I+D y la puesta en práctica de mecanismos de evaluación de resultados sujetos a los aportes de los programas al progreso económico.

Estas tendencias se profundizaron a lo largo de la década de 1970. La investigación básica se siguió considerando el motor de la tecnología; sin embargo, el apoyo recibido por medio de las políticas gubernamentales continuó su camino descendente. Al mismo tiempo, los nuevos

aportes de la OCDE insinuaban el cambio de rumbo que tendría lugar en las políticas científicas. Los nuevos debates giraron en torno a un conjunto de conceptos que tendían a diferenciar la política científica de la política tecnológica, y los instrumentos y mecanismos para su respectiva implementación.

Recién en la década de 1980 se produjo el giro total y las políticas de CyT pasaron de un enfoque centrado en la oferta hacia otro centrado en la demanda. La vinculación entre la universidad y la empresa se convirtió en el tema principal de discusión y en el foco de las políticas establecidas por los gobiernos para fortalecer esa relación. La principal razón de este cambio de perspectiva fue el avance del Japón en materia de desarrollo tecnológico y económico, basado —sobre todo— en el conocimiento disponible.

Otra novedad de la década fue la mayor importancia asignada a la teoría de la innovación, la cual surgió como una respuesta a la búsqueda de un marco conceptual para mejorar el desempeño de los países industriales en materia de tecnología y competitividad. Todos estos avances fueron trasladados y aplicados al campo de la producción industrial, donde el modelo “fordista” era gradualmente sustituido por uno más flexible, denominado “toyotista”, capaz de adaptarse a las variaciones de la demanda.

Por último, la década de 1990 encontró a la mayoría de los países envueltos en proyectos de integración regional, en el marco de nuevas reglas de juego internacional y una creciente globalización económica. La competitividad de los países y de las regiones se convirtió en un tema recurrente y los países desarrollados apostaron a la tecnología para consolidar sus posiciones de liderazgo.

Quedó en evidencia que el modelo de difusión y generación de conocimiento era más complejo de lo que se había creído previamente. Las observaciones de los resultados obtenidos en las décadas previas demostraron que no se trata de una relación unidireccional entre ciencia básica y aplicada, comenzando por la primera, sino que el conocimiento se genera en una relación multidireccional entre los distintos actores que participan del sistema de innovación (empresas, universidad y Estado). La idea de las redes de actores interactuando entre sí para la creación de conocimiento comenzó a tomar fuerza hasta la creación del nuevo modelo de difusión y generación de conocimiento por relaciones en cadena (chain link).

La política científica y tecnológica que mejor se adapta a las demandas del nuevo paradigma es aquella que se relaciona estrechamente con la innovación y cuyos instrumentos sirven de estímulo al sistema nacional de innovación.

Bibliografía

Albornoz, M. (2002). Política científica. Disponible en: www.oei.es/ctsiima/albornoz.pdf

Bell, D. (1994). El advenimiento de la sociedad post-industrial. Madrid: Alianza Universitaria.

Ben David, J. (1974). El papel de los científicos en la sociedad: un estudio comparativo, México, DF: Editorial Trillas. Citado en Albornoz, M. (2002).

Bush, V. (1999). Ciencia, la frontera sin fin. Un informe al presidente, julio de 1945. Revista Redes. 14. Disponible en: http://www.oei.es/ctsiima/VANNEVARBUSH.pdf

Bush, V. (1945). Science, the endless frontier. A report to the President by Vannevar Bush, director of the Office of Scientific Research and Development. July 1945. Washington, DC: US Government Printing Office.

Elzinga, A., Jamison, A. (1996). El cambio de las agendas políticas en ciencia y tecnología. Zona Abierta. 75/76.

Solomon, J.J. (1973). Science and politics. Cambridge, MA: The MIT Press. Citado en Elzinga y Jamison (1996).

Solomon, J.J. (1977). Science policy studies and the development of science policy. En: Spiegel-Rösing, I., Price, D., comps. Science, technology and society: a cross-disciplinary perspective. Londres: Sage. Citado en Elzinga y Jamison (1996).

Notas

(1). Albornoz, M . (2002).

(2). Un hecho derivado de estos movimientos fue el incremento de la participación del sector privado en la I+D, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo —aunque en los segundos la participación del gobierno continua siendo mayor que la del sector privado—. Por ejemplo, en el caso del Brasil, los gastos del Gobierno descendieron de 69,4% en 1993 a 60,2% en 2000; mientras que, los del sector privado, ascendieron de 26,2% a 38,2%, respectivamente. En el caso de México, el cambio de las posiciones relativas fue aún mayor: en el año 1993, los gastos del gobierno eran de 73,4% y los de las empresas de 14,3%; ocho años más tarde, los porcentajes eran de 59,1% y 29,8%, respectivamente. Si bien la información es de los años noventa, la tendencia proviene de las décadas anteriores. En los Estados Unidos, a pesar de que la I+D privada ya superaba a la pública, su aumento no se detuvo: en 1993, 58,2% correspondía a gastos del sector privado y 37,5% al Gobierno; en el año 2002, 64,6% eran gastos privados en I+D y solo 30% eran gastos gubernamentales. Fuente: Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología - Iberoamericana e Interamericana (www.ricyt.org).

(3). OCDE. Frascati manual 2002: proposed standard practice for surveys on research and experimental development. Paris: OCDE; 2002.

(4). OCDE. Oslo manual. The measurement of scientific and technological activities. Proposed guidelines for collecting and interpreting technological innovation data. Paris: OCDE; 1996. Disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/35/61/2367580.pdf

(5). OCDE. The measurement of scientific and technological activities. Manual on the measurement of human resources devoted to S&T. “Canberra manual.” Paris: OCDE; 1997. Disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/34/0/2096025.pdf

(6) El desarrollo de la política científica como una cuestión de poder de las elites dominantes no será tratado en este texto; al respecto se recomienda la lectura de Albornoz, M . (2002) y Bell, D. (1994).

(7) Albornoz, M. (2002).

(8). Vaccarezza, l., López Cerezo, J.A., Luján, J.L., Polino, C., Fazio, M.E. Proyecto Iberoamericano de Indicadores de Percepción Pública, Cultura Científica y Participación Ciudadana (Rycit/Cyted-OEI). Documento de base. Buenos Aires: Redes; 2003. (Documento de trabajo 7). Disponible en: http://www.centroredes.org.ar/documentos/files/Doc.Nro7.pdf

(9) Polino, C., Fazio, M. E. y Vaccarezza, L. (2003), Medir la percepción pública de la ciencia en los países iberoamericanos. Aproximación a problemas conceptuales, OEI Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología, Sociedad e Innovación. 5. Disponible en: http://www.campus-oei.org/revistactsi/numero5/articulo1.htm

El pensamiento latinoamericano en CTI

• Surgimiento • Demandas sociales de las décadas de 1960 y 1970 • Comprensión de los problemas actuales

El surgimiento

La demostración de Robert Solow (1957), que hizo explícita la importancia del cambio técnico en el crecimiento económico, abrió el camino al reconocimiento de la importancia de la ciencia y tecnología en el desarrollo de los países y señaló el inicio de una nueva etapa en las estrategias de política científica en el ámbito mundial. Asimismo, se hizo cada vez más notorio el incremento de la brecha tecnológica —y los diferenciales de desarrollo— entre los países desarrollados (PD), con acceso casi ilimitado a los beneficios de la ciencia y la tecnología, y los países en desarrollo (PED), alejados de las mejores prácticas internacionales. Ante estas evidencias, cabe preguntarse cuál ha sido el avance de la ciencia y de las estructuras de la política científica en los PED en las últimas décadas.

Desde los años cincuenta, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y la Organización de los Estados Americanos (OEA) fueron los organismos multilaterales de ayuda que encararon esfuerzos para incrementar las capacidades científicas de los PED. En particular, las transferencias se llevaron a cabo mediante programas de entrenamiento y de asistencia técnica y financiera para la capacitación del personal científico y político (Amilcar Herrera, 1995). La OCDE tuvo un papel muy destacado y funcionó básicamente como fuente de inspiración para los científicos y políticos interesados en la temática. (1) Por su parte, la UNESCO, siguiendo las directrices de la OCDE, se encargó de difundir y transmitir el espíritu de las instituciones científicas a los países de América Latina; por último, la OEA —cuyo papel central fue la reformulación de las propuestas de ciencia y tecnología (CyT ) — focalizó su desarrollo en la tecnología y presentó un paquete propio para la región.

De esta forma, el proceso de establecimiento de instituciones que tuvo lugar en la mayor parte de los países de América Latina se centró básicamente en la transferencia de los modelos institucionales de Europa Occidental. El rasgo común con el modelo europeo, que de algún modo justificaba la preferencia, era la concepción de que, directa o indirectamente, las actividades de CyT debían ser sostenidas por el Estado. Ello generó una proliferación de instituciones enfocadas básicamente en un enfoque de oferta (2) y financiadas por el sector público.

En términos generales, se pueden señalar tres características sobresalientes de ese desarrollo institucional que, en gran medida, explican el comportamiento experimentado en el campo de la CyT de los PED:

1. Ámbito específico de acción Limitado a la política de investigación y desarrollo, y con baja o nula vinculación con el resto de las políticas nacionales;

2. Principales actores participantes En general, organismos públicos de CyT que actuaban como agentes de demanda y oferta de investigación y desarrollo en nombre de todo el sistema, inclusive de los organismos que representaban;

3. Adopción tácita o explícita del modelo lineal de innovación La creación de organismos de política científica semejantes a las instituciones de los PD, (3) transfirió y enfatizó la adopción del enfoque del modelo lineal de innovación en las instituciones latinoamericanas. La adopción de este enfoque incidió en la debilidad o ausencia de vínculos entre los componentes del sistema de CyT, como lo indican la conexión muy débil de las políticas de I+D con otras políticas relacionadas con el desarrollo tecnológico o las relaciones casi inexistentes entre las instituciones científicas especializadas y las empresas productivas. (Bell, 1995).

Si bien la transferencia de los conocimientos prácticos institucionales europeos (know-how) que realizaron los organismos internacionales generó el espacio para establecimiento de políticas de CyT en América Latina —inexistentes hasta el momento—, no fue su principal logro. Sí lo fue la posibilidad de brindar un marco para el surgimiento de un pensamiento latinoamericano sobre política científica y tecnológica. (4)

El pensamiento latinoamericano tuvo por lo menos dos características particulares que lo diferenciaron sustancialmente de las políticas europeas. Por un lado, la crítica al modelo imperante en ese entonces, principalmente a la aplicación del modelo lineal de innovación para la creación de políticas; por el otro, la intención explícita de propender al cambio social en los países de América Latina. Esta segunda característica se debe particularmente a la influencia que tuvo la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en la región desde la década de 1940, bajo la dirección de Raúl Prebisch. La CEPAL asociaba el rezago científico tecnológico con una cuestión histórica y política vinculada al papel de las elites dominantes y los modelos de crecimiento establecidos en los diferentes períodos. El enfoque alternativo impulsado desde América Latina para la CyT apuntaba a superar estos déficits mediante una perspectiva de modernización. (5)

Debe recalcarse que el pensamiento latinoamericano estaba más orientado a la tecnología que a la problemática específicamente científica. Sus preocupaciones principales giraban en torno a encontrar la tecnología apropiada, crear paquetes tecnológicos, fábricas de tecnología u otros procesos que se inscribían, en términos generales, en un proyecto de antidependencia y pro autonomía tecnológica, en pos del impulso al desarrollo nacional. Asimismo, es importante destacar que los pensadores de esta corriente estaban unidos por un compromiso político personal que los orientaba a proponer alternativas a partir de prioridades en el terreno político social.

En el mismo sentido, la generación de un pensamiento crítico sobre la vinculación de la ciencia con la sociedad puede ser entendida como una toma de conciencia, también “moderna”, de la falta de sustento del modelo y de la necesidad de vincular la capacidad de creación y aplicación de conocimientos con un proyecto social de desarrollo. Lo que se reclamaba eran nuevas políticas cuya ejecución parecía corresponder casi exclusivamente al sector público (Albornoz, 1996).

La propuesta que tuvo mayor repercusión en el diseño de las políticas de CyT locales fue la presentada por Sábato y Botana, más conocida como el “triángulo de Sábato”. Para estos autores, la incorporación de la ciencia y la tecnología en el campo del desarrollo socioeconómico de los países se basaba en el proceso de innovación. Destacaban que dicho proceso solo tiene lugar mediante la acción deliberada de tres elementos fundamentales de las sociedades modernas: el Gobierno, la estructura productiva y la infraestructura científico tecnológica. Cada uno de esos elementos ocupa uno de los vértices; el triángulo resultante es la representación del sistema de relaciones que tiene lugar entre esos elementos (Sábato y Botana, 1968).

La dinámica a la cual responde este modelo se basa en que uno de los objetivos del desarrollo es la creación de una sociedad moderna y el acceso a ella requiere de acciones determinantes en el campo de la investigación científico tecnológica (Sábato y Botana, 1970). Esa intervención, por su parte, induciría la creación de un flujo sostenido de conocimientos cuyos resultados serían transferidos a la sociedad determinando un proceso dinámico de crecimiento y desarrollo. Para que esta dinámica tuviera lugar, el modelo postulaba la vinculación de los tres vértices del triángulo, dado que mientras estos vínculos no existieran no se lograría dinamizar la creación de conocimiento ni efectivizar la transferencia de la contribución de la CyT a la sociedad.

En el vértice de la infraestructura científico tecnológica, se encuentra un conjunto de instituciones, organismos y políticas articulados e interrelacionados, tales como: el sistema educativo, los laboratorios, institutos, centros y plantas piloto, el sistema institucional (de planificación, promoción, coordinación y estímulo), los mecanismos jurídico administrativos, y los recursos económicos y financieros para su funcionamiento. En el vértice de la estructura productiva, se ubica el conjunto de sectores de actividad que proveen los bienes y servicios que demanda la sociedad. El vértice del Gobierno incluye el conjunto de roles institucionales por los cuales, por medio de procesos legislativos y administrativos, se formulan políticas y se asignan los recursos de otros vértices del triángulo y hacia ellos.

Como ya se mencionó, el triángulo se define por las relaciones que se establecen entre sus vértices; sin embargo cada uno de los vértices está compuesto por múltiples actores y, a la vez, es susceptible de establecer relaciones con el exterior, ya sea en forma individual o en conjunto. Esto determina la existencia de un mínimo de tres tipos diferentes de relaciones que deben ser consideradas en el análisis: las intra relaciones, que ocurren en el interior de cada vértice; las interrelaciones, que son producto de las relaciones que se establecen entre los tres vértices del triángulo, y las relaciones externas, que enmarcan las relaciones que establece el triángulo como tal o cada uno de los vértices con el entorno externo.

El enfoque del triángulo concluía que en América Latina no existían tales relaciones y tampoco había una cabal conciencia de la necesidad de contar con ellas. Partiendo de esta base, los planteos del modelo impulsaban la intervención en, por lo menos, dos sentidos: por un lado, generar una conciencia global en la sociedad sobre la dimensión real del problema; por el otro, romper con el círculo vicioso de la dependencia, instalando triángulos en espacios limitados como modelo para el establecimiento posterior de triángulos de mayores dimensiones.

La mayoría de las propuestas que surgieron de este enfoque han sido fuertemente pragmáticas y focalizadas en el ámbito sectorial, porque se consideró que este procedimiento era el más adecuado para la creación posterior de modelos adaptables al ámbito nacional. De esta forma, el objetivo del modelo no se basaba en la adopción de la última tecnología disponible, sino en la adopción de la tecnología más adecuada a la estructura de producción local y a la estrategia de desarrollo.

Así, la aplicación del pensamiento latinoamericano en CyT intentaba vincular los desarrollos científicos y técnicos con la estructura productiva de la sociedad. (6) En otras palabras, se buscaba adecuar (coordinar) las distintas políticas en el ámbito nacional de acuerdo con la estrategia de desarrollo imperante.

Demandas sociales de las décadas de 1960 y 1970

Es necesario volver sobre la dinámica interna del desarrollo de las políticas de CyT para comprender la relación que tuvo lugar entre el pensamiento teórico, las políticas efectivamente establecidas y los intentos de vinculación entre la ciencia y las demandas sociales.

Durante la década de 1950, muchos países de América Latina intentaron conformar una base científica y tecnológica en ciertas áreas consideradas estratégicas. Inspiradas en las

recomendaciones de la UNESCO, se sancionaron políticas explícitas (7) de CyT de acuerdo con objetivos de largo plazo, en las cuales preponderaban las características del modelo lineal de innovación, el carácter “ofertista” de las instituciones de I+D local y la propuesta de creación de unidades de vinculación que generaran lazos entre las instituciones de CyT y el sector productivo.

Sin embargo, la falta de coordinación entre las distintas políticas del sistema hacía que las políticas implícitas establecidas en ese período estuvieran desvinculadas de las explícitas. Así, en la práctica, las políticas de CyT estuvieron definidas entre otras por las políticas económicas, que eran básicamente de corto plazo, fundamentadas en la búsqueda de un desarrollo económico rápido y en la modernización por medio del ingreso de capitales y la transferencia de tecnología que tendría lugar con el ingreso de empresas transnacionales (Dagnino, Thomas y Davyt, 1996). Esta era la política —implícita— que regía el comportamiento de los distintos actores del sistema.

Los elementos que conformaron una y otra política tenían objetivos contrapuestos que impedían la consolidación de una estrategia global de desarrollo tecnológico: mientras unas —las políticas explícitas— buscaban el desarrollo de capacidades locales mediante la generación de interrelaciones entre la ciencia y el sector productivo, las otras —las políticas implícitas— soslayaban la necesidad de vinculación interna y la posibilidad de generar una demanda de CyT local.

El predominio de las políticas económicas iba en detrimento de las políticas explícitas en CyT. Es decir, lo que se pretendía llevar adelante en el campo de la CyT no era lo que efectivamente la sociedad (entendida como el sector productivo) demandaba y lo que, en definitiva, se realizaba. Esta desvinculación entre la oferta del sistema científico tecnológico y las demandas del sector productivo se debía, según los autores de este enfoque, a la falta de conciencia sobre la importancia de la CyT para el desarrollo social del país.

La crisis que afectó a las economías de América Latina durante la década de 1980 y principios de la década de 1990, condujo a los Estados a realizar ajustes presupuestarios de gran envergadura, básicamente por medio de la reducción del gasto público. Esto afectó fuertemente las actividades de CyT muy dependientes del apoyo y la actividad estatal. Por una parte, el abandono del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) desde finales de los años setenta y la intención de obtener incrementos rápidos en las exportaciones significaron un fuerte cambio en las políticas de CyT. Por otra parte, las fuentes alternativas de financiamiento generaron una readaptación del funcionamiento de estas instituciones condicionando, de alguna manera, la orientación del desarrollo futuro de CyT.

El proceso de apertura y desregulación desmesurada al que fueron sometidas las economías, en un escenario internacional en continuo movimiento, “con un veloz desplazamiento de la frontera técnica internacional, la aparición de nuevas formas organizacionales y la redefinición de los espacios de competitividad de las firmas” (Bisang, 1995), implicó un cambio técnico productivo de la estructura industrial, al mismo tiempo que las técnicas de gestión y administración pasaron a ocupar un lugar fundamental, tanto en la dirección de las empresas como en la dirección de las instituciones públicas.

Así, principalmente durante los años noventa, los organismos internacionales comenzaron a aplicar técnicas basadas en las reglas de cuasi mercado para financiar las demandas de recursos para la investigación. En general, los nuevos modelos de gestión se centraron en la eliminación del Estado de la mayor parte del campo de las actividades productivas, (8) determinando un cambio en la dirección de las líneas de investigación que pasaron a depender de la disponibilidad de financiamiento.

En este contexto, la generación de tecnología endógena como medio para superar las dificultades económicas y abastecer las demandas del sector productivo parecían inadecuadas, más allá del discurso político que mostraba claras intenciones de dinamizar el

sector de CyT. Así, una vez más predominaron en la práctica los enfoques económicos de corto plazo que giraban en torno a las restricciones financieras internas, superando a las ideas sobre el fortalecimiento de las capacidades de CyT local.

Comprensión de los problemas actuales

La inestabilidad que caracteriza a los países de América Latina condujo, en todos los períodos, a un predominio de las políticas económicas de corto plazo en detrimento de la planificación de largo plazo necesaria para establecer políticas de CyT. La urgencia de los problemas económicos no dejó lugar para la adopción de estrategias alternativas que generaran un proceso de aprendizaje capaz de introducir a la región en un círculo virtuoso de conocimiento e innovación global. Esos problemas determinaron, en cambio, una dinámica interna de crecimiento diferencial por la cual un conjunto de actores compite en el mercado internacional y otro conjunto —mayoritario— solo produce para el mercado interno.

Lo paradójico de la situación es que, mientras tanto, en el campo teórico se afirmaba la hegemonía del pensamiento latinoamericano fuertemente basado en la perspectiva del desarrollo, motorizada en la región por la CEPAL desde la década de 1950. En palabras de Mario Albornoz (1996) “las políticas efectivamente implementadas han estado escasamente influenciadas por las demandas del sector productivo, y han sido establecidas bien como respuestas a los intereses de los actores propios del mundo científico académico, o bien como iniciativas ‘modernizadoras’ de algunos gobiernos”.

No obstante, el pensamiento latinoamericano en CyT encontró obstáculos para crecer como disciplina de estudio y rápidamente quedó obsoleto. Algunos autores señalan que esta falta de continuidad se debió a su propio origen en el marco de la teoría de la dependencia y a su carácter pragmático e ideológico. Al constatarse la pérdida de vigencia de esa teoría, el pensamiento latinoamericano entró en desuso y afectó de manera significativa los desarrollos posteriores.

Sumada a esos determinantes, la imposibilidad de conformar una metodología de análisis con una fuerte base teórica impidió su institucionalización y la conformación de una comunidad científica que recogiera sus aportes para la formación de “discípulos” que reprodujeran el pensamiento en el período siguiente.

A pesar de ello, los fundamentos de la teoría de la dependencia y la preocupación por el desarrollo social permitieron que el pensamiento latinoamericano lograra ciertas percepciones que solo fueron consideradas en el enfoque tradicional (mainstream) algunos años más tarde; por ejemplo, la preocupación por el sistema nacional de innovación, la importancia de las relaciones entre la universidad y el sector productivo, la formación de redes, la crítica a los modelos lineales de innovación, y la preocupación por la diferencia entre capacidad productiva y acumulación tecnológica (Dagnino, Thomas y Davyt, 1996).

Es posible que el obstáculo principal para el éxito de las políticas de CyT haya sido la imposibilidad de convertirse en el objetivo central de las políticas de Estado, dado el lugar que ocupa la problemática en la cultura general y, más específicamente, en la cultura política de las elites de poder (Oteiza, 1992). Esas políticas tampoco llegaron a concebirse como la solución de los problemas nacionales del desarrollo social, ni lograron ocupar las agendas políticas y sociales como elementos determinantes en el proceso de toma de decisiones. En términos de Sanz Menéndez (1997): las ideas, instituciones e intereses se convierten en determinantes de las decisiones y resultados políticos y, en este sentido, América Latina no consiguió ubicar las cuestiones de CyT en el seno de sus instituciones.

Bibliografía

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Solow, R. (1957). Technical change and the aggregate production function. Review of Economics and Statistics. 39:312-320.

Notas

(1). La OCDE se destaca por varias razones: en primer lugar su cuerpo científico fue el mayor contribuyente a la base doctrinal de la política científica al establecer las relaciones entre las variables más importantes, como ciencia, tecnología y economía. En segundo lugar, contribuyó a colocar la problemática científico técnica en las agendas gubernamentales. En tercer lugar, al realizar revisiones periódicas de las políticas científicas nacionales, se convirtió en la mejor fuente de información. En cuarto lugar, estableció un sistema que permitió las comparaciones internacionales y determinó los criterios para la elaboración de los indicadores de ciencia y tecnología. Asimismo, estableció la necesidad de crear mecanismos para la gestión de la ciencia (policies for science) sin olvidar la utilización de la ciencia para el logro de los objetivos nacionales (science for policies).

(2). Por enfoque de oferta se alude a la generación de conocimientos a partir de prioridades definidas internamente por las instituciones de CyT, o por el Estado, sin la participación de otros actores; en particular, sin la participación del sector productivo.

(3). Bajo el sustento de la teoría del desarrollo por etapas de Rostow, predominante en ese entonces.

(4). Entre los pensadores más destacados de esta corriente, se encuentran en la Argentina: Amilcar Herrera, Jorge Sábato y Oscar Varsavsky; en el Brasil: José Leite Lopes; en México: Miguel Wionczek, y en el Uruguay: Máximo Halty Carrere.

(5). “El concepto de ‘modernización’ remite a procesos sociales, políticos y culturales asociados con el desarrollo de las fuerzas productivas. Modernización en general, es un término utilizado para significar la difusión social de la racionalidad moderna que est á, a su vez, vinculada con una compleja relación

de causas y efectos en la revolución industrial. La racionalidad moderna, en lo político, es fundadora de los sistemas democráticos basados en la libertad del individuo, surgidos históricamente de la instalación hegemónic a de la burguesía. Desde otras perspectivas más contemporáneas y ‘tecnológico-sociales’, la modernización puede ser entendida como los procesos de difusión social de los avances de la ciencia y del cambio tecnológico, puestos de manifiesto en el plano de una ‘cultura’ tecnológica, de la disponibilidad de recursos humanos capacitados en las diversas habilidades y profesiones que acompañan el devenir del cambio técnico. También remite al plano de la utilización —a escala social— de los bienes disponibles grac ias al avance de la ciencia y la tecnología”. (Albornoz, 1996).

(6). Recordemos que anteriormente habíamos resaltado que uno de los objetivos prioritarios de este enfoque era impulsar un cambio o transformación social.

(7). A partir de este apartado las referencias a políticas explícitas e implícitas se refieren a la definición y caracterización que de ellas ha realizado Amilcar Herrera (1995), surgidas en el marco del pensamiento latinoamericano en CyT. La primera es la ‘política oficial’, la que se constituye en disposiciones y normas que conforman lo que normalmente se reconoce como la política científica de un país. La segunda es la política que verdaderamente determina el papel de la ciencia en la sociedad, sin embargo no es fácilmente identificable porque carece de estructura formal. En esencia, representa la demanda científica y tecnológica del ‘proyecto nacional’ imperante en cada país en cada momento del tiempo.

(8). El objetivo principal de esta nueva forma de gestión radica en la utilización eficiente y eficaz de los recursos escasos (público-privados, nacionales o internacionales), mediante el uso de “mecanismos descentralizados y anónimos guiados por la relación necesidad/precio” (Bisang y Katz, mimeo) y la aplicación de técnicas de incentivos por resultados. El establecimiento de estos sistemas permite un mayor control del proceso, asegura que se alcancen los resultados y facilita la evaluación final.

A.2.1. Introducción

A.2.1.2 Comportamiento de los actores: visiones alternativas

Introducción.

La aplicación de los principios generales de administración y gestión a las organizaciones dedicadas al restablecimiento o mantenimiento de la salud humana en el campo de la CTI, debe considerar necesariamente varios aspectos concurrentes:

• Perfil de las pautas conductuales de los actores que participan en las instituciones de salud en el campo de la CTI;

• Especificidad de la CTI en general, y de la salud en particular, como bienes económicos;

• Formas de fijación de objetivos; • Reglas de funcionamiento interno; • Estructura, y • Evolución a lo largo del tiempo

Sostenemos que las organizaciones de CTI son entes dinámicos, con capacidad de aprendizaje, que constantemente experimentan procesos de cambio. Esos cambios

responden tanto a la inercia asociada con su historia particular, como a las reacciones ante las modificaciones del entorno y los dictados políticos. Debido a que es difícil que

cada uno de esos elementos pueda explicar individualmente la complejidad de los procesos de cambio, se debe identificar la dinámica que combina los diferentes aspectos

en cada caso particular.

A partir de esa identificación, existe la posibilidad de orientar o dirigir, incentivar e impulsar los procesos de cambio desde una perspectiva estratégica que permita introducir grados crecientes de autonomía en el proceso —en contraste con tales creencias internas usualmente consagradas que establecen que “somos el resultado de las circunstancias” o que “las posibilidades de modificar el estado de cosas son muy acotadas”—. Frente a tales desafíos, examinaremos los grandes lineamientos que constituyen la arquitectura básica de las organizaciones de CTI y, luego, abordaremos los procesos de cambio estratégico.

Comportamiento de los actores: visiones alternativas.

Desde sus inicios, la economía ha evolucionado tomando en préstamo el método newtoniano aplicado largamente a las denominadas “ciencias duras”, que impli ca, entre otras cosas, una fuerte racionalidad. El fundamento del método newtoniano —compartido por el positivismo— considera que el hombre puede ser dividido en partes. Una de ellas es el famoso homo economicus, que responde exclusivamente al sistema de precios. Buena parte del pensamiento económico contemporáneo tiene la impronta de este enfoque. Otro supuesto habitual considera que el actor económico dispone de toda la información —-a costo cero— y que, en función de ello, asigna sus recursos correctamente. De ser así, no habría espacio para mayores errores y los problemas solo aparecerían cuando existieran grandes cambios en el contexto como, por ejemplo, descubrimientos sustantivos, catástrofes o modificaciones fundamentales en las reglas de las relaciones sociales. Además, si se contara con toda la información, el riesgo a futuro sería mínimo porque el futuro no sería otra cosa que un presente proyectado. (1) Por último, se da por sentado que los actores poseen recursos propios y que los asignan de acuerdo con sus reacciones ante los precios. Cuando se dice que “si el precio baja los consumidores consumirán más”, se da por sentado que los consumidores se manejan con recursos propios, conocen todos los precios y responden siempre de la misma manera a los cambios en los incentivos (precios). Tienen, además, gustos consistentes que no varían temporalmente y se mueven en un mundo donde los cambios son escasos, predecibles y fácilmente descontados. Si se trasladaran esas reacciones al plano institucional, el resultado sería que tanto las organizaciones como sus integrantes son plenamente racionales —lo que reduce la gestión a la aplicación de métodos rutinarios de trabajo para alcanzar los resultados identificados a partir de objetivos claramente definidos previamente— y se mueven en un contexto local e internacional poco cambiante y altamente predecible. Pero, ¿el mundo real funciona de esta forma? o, en su defecto, ¿con cuál “modelo” opera? Inicialmente, el primer concepto que entró en crisis fue el de racionalidad perfecta. A menudo, las personas reaccionan de manera diferente de acuerdo con el contexto que las rodea en el momento de tomar decisiones. Es decir, se caracterizan por una racionalidad limitada al momento y la percepción de las circunstancias. Así, por ejemplo, los conductores de automóviles reaccionan de modo diferente ante la señal roja del semáforo según la hora del día: no exhiben la misma conducta al mediodía que a las 4 de la mañana. Por lo tanto, sus comportamientos se tornan menos predecibles. Asimismo, cabe señalar que el propio desarrollo de las organizaciones determina que quienes toman las decisiones no siempre son los dueños de los recursos. Así, un director de un centro de CTI administra un presupuesto público que no es de su propiedad, al igual que un ejecutivo de una sociedad anónima: en ambos casos, los intereses de los dueños y los de los administradores pueden no coincidir. De esta forma, en la mayoría de las organizaciones hay actores principales que detentan el dominio de los recursos y actores agentes que los administran y gestionan. Ese tipo de situación sienta las bases de los enfoques de la teoría del principal y del agente. Obviamente, pueden existir diversos grados de delegación de funciones y atribuciones entre los principales y los agentes. Finalmente, la complejidad de las actividades cotidianas —especialmente en el campo de la CTI aplicada a la salud— conduce a la fragmentación de la información. De esta manera, el principio de información perfecta es reemplazado por dos conceptos:

• Las asimetrías de información: unos saben más que otros y ello se refleja rápidamente en las formas de estructurar el poder, y

• Las asincronías de información: unos aprenden más rápido que otros y ello afecta los rangos de poder en las organizaciones.

La racionalidad limitada suma todos esos elementos: los actores cambian sus conductas según las circunstancias, las relaciones principal/agentesdeterminan que los que deciden no son los dueños de los recursos y existen asimetrías de información.

El resultado es el reemplazo de las conductas predecibles por otras denominadas conductas oportunistas que plantean un riesgo moral. Por ejemplo, si no existen controles, todo el mundo querrá viajar gratis en los sistemas de transporte público o el precio de determinados servicios, o la atención de emergencia dependerá de la hora y de la información con la que cuente el usuario o el prestador. Teóricamente, el problema cambia: cuando aparece un mundo poblado de actores que eventualmente anteponen sus intereses particulares a los sociales y el futuro es poco predecible porque está determinado por otros actores que pueden desplegar conductas oportunista, aparece la necesidad de tomar decisiones en contextos cambiantes y con poca —y no siempre confiable— información. Así, las organizaciones tienden de manera explícita o implícita a demandar o generar estrategias acerca de su comportamiento futuro. En tales casos, los precios son reemplazados por las reglas de gobierno como eje de las relaciones económicas.

La cuestión central es cómo gestionar organizaciones donde es probable que aparezcan esas formas de conducta. De allí que el diseño de las reglas de gobierno interno de las organizaciones, los mecanismos de incentivos y los esquemas de evaluación se tornen

centrales cuando se evalúa la eficiencia y la eficacia. Cuando esas organizaciones se dedican a las actividades de CTI relacionadas con la

preservación o el mantenimiento de la salud humana, con base en presupuestos públicos, esos elementos cobran un sentido particular.

En el caso de la empresa privada, las respuestas se traducen en una larga lista de controles e incentivos internos; de hecho, la moderna administración centra su actividad en estos desafíos. Muy cercanos a las prácticas cotidianas, los avances teóricos se retroalimentan constantemente de ellas. Así, los teóricos y los catedráticos son o han sido gerentes de grandes empresas, consultores o, inclusive, empresarios. Pero en el mundo de los negocios existe una regla de hierro que opera como marco de referencia de esas acciones: el mercado castiga finalmente a los ineficientes con pérdidas, quiebras, absorciones, etc. En otros términos, el esquema tiende —por lo general de manera poco gentil— a “disciplinar” las conductas.

Bibliografía complementaria

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Notas

(1). Nótese que si los actores fueran plenamente racionales y contaran con información perfecta, el futuro solo sería una proyección sencilla de las condiciones verificadas en el presente. De ser así, no serían necesario establecer estrategias ni identificar posibles “senderos” institucionales para transitar. A su vez si, por ejemplo, todos fueran racionales y tuvieran información perfecta, el análisis de un caso se podría proyectar al conjunto. En términos operativos, en el ámbito de una actividad determinada no deberían existir diferencias sustantivas entre las empresas y primaría una fuerte homogeneidad interna.

En las organizaciones públicas o semi públicas, (1) el esquema tiene aristas más complejas:

• Las organizaciones no tienen la presión del mercado para conseguir los objetivos que se proponen;

• Si se equivocan, no quiebran; a lo sumo, cambian los directores; • Son permeables a las cuestiones políticas, y • Deben cubrir una amplia gama de actividades que van más allá de los logros de corto

plazo.

Además, perduran a lo largo del tiempo, conforman memorias institucionales y pueden gozar del calor del prestigio ya logrado para persistir sin mayores modificaciones en el presente. El tema tiene complicaciones adicionales si consideramos algunas especificidades comunes a la CTI y la salud:

• Las actividades tienen un alto grado de artesanado: funcionan con fuertes asimetrías de información; así, el médico sabe más que el paciente y, en algunos casos, el visitador médico del laboratorio “conoce” más del medicamento que el facultativo, o el investigador que presenta el proyecto específico tiene más conocimiento que quien lo financia;

• Las tecnologías tienen una parte que no puede codificarse, que solo es accesible mediante el conocimiento que deviene de su operación; por ejemplo, una persona puede leer el manual de computación, pero existen prácticas que solo puede adquirir escribiendo o, más aún, escribiendo y cometiendo errores;

• Todos o parte de los recursos provienen del sector público, son cedidos para su ejecución y someramente preasignados en términos de su destino final; por lo tanto, se presenta un ejemplo típico de principal y agente, con objetivos no siempre coincidentes (recuérdense las habituales divergencias entre las autoridades ministeriales y los directores de unidades hospitalarias, o entre quienes manejan las agencias de financiamiento de CTI y los investigadores);

• El asunto cubre una amplia gama de temas que no se pueden conocer de antemano; en consecuencia, tiene un porcentaje adicional de riesgo en las operaciones futuras.

Si ello es así, gestionar organizaciones de este tipo tiene complejidades adicionales. Examinemos en tal sentido cuáles son las grandes avenidas temáticas por las que transita un esquema de gestión de este perfil de organizaciones. Inicialmente, existe un conjunto de temas centrales a los que se debe dar respuestas operativas referidas a:

• La fijación de los objetivos operativos concretos, • Las reglas de gobierno interno de las organizaciones, • Los mecanismos de incentivo para lograr los objetivos, • Los sistemas de evaluación y control, y • La planificación estratégica de acciones futuras.

Además, cabe agregar otras consideraciones, particularmente cuando nos referimos a organizaciones de CTI relacionadas con el tema de la salud. Por un lado, es necesario contar con organizaciones que tengan una cierta estabilidad institucional y funcional a lo largo del tiempo, porque los desarrollos científicos y tecnológicos demandan en muchos casos largos horizontes temporales. Encarar proyectos sustantivos requiere contar con recursos elevados y tiempos prolongados, no siempre compatibles con las posibilidades financieras o con la perentoriedad de las demandas que, por lo general, provienen del sector público. Frente a ello, un diseño institucional formulado en el marco de una red aparece como una respuesta aceptable ante ambos desafíos. (2) La construcción de este tramado no es automática ni, habitualmente, espontánea; por el contrario, puede ser un objetivo estratégico de mediano y largo plazo. Por otro lado, entre otras especificidades, la enfermedad se caracteriza por ser un fenómeno de presentación cierta a lo largo de la vida de las personas, que es difícil prever de antemano cuándo ocurrirá y cuál será su magnitud. O sea que todos sabemos que nos vamos a enfermar alguna vez, pero no sabemos cuándo y con qué gravedad. Ello, sumado a otros condicionantes, modela la demanda científico- tecnológica en el campo de la salud. De allí surge la necesidad de diseñar instituciones con formas organizacionales flexibles, capaces de dar respuesta a los desafíos técnicos de aparición eventual y gravedad desconocida ex ante. (3) En suma, ambos aspectos —las escalas económicas y lo errático de algunas demandas específicas— conducen a pensar que se torna necesario funcionar como una red de organizaciones con grados crecientes de flexibilidad. Las respuestas a esos desafíos deben sustentarse en una forma específica de organización. Aún considerando que cada organización tiene una historia previa, opera en un contexto específico y enfrenta desafíos particulares, es necesario dar respuestas organizacionales concretas en varios aspectos generales. Sobre el particular los temas centrales de análisis son:

• La identificación de las funciones centrales y accesorias, con las consiguientes formalizaciones institucionales (direcciones, departamentos, etc.);

• Las relaciones de dependencia y jerarquía; • Los sistemas de captación, procesamiento, acceso y uso de la información; • Los mecanismos de comunicación interna y externa.

Como es de esperar, no existen modelos universales sino, solamente, lineamientos generales; consecuentemente, se presenta la necesidad de adaptar y “construir” el modelo para cada caso en particular. En tal proceso aparecen escalas de valores, místicas, liderazgos, etc. En otro orden, la inexistencia de modelos ideales de metas a alcanzar y de situaciones de entorno estable determina que este tipo de organizaciones se encuentre —en mayor o menor grado— involucrada en procesos de cambios continuos. De allí que sea crucial el método de gestión que se adopte para conducir los cambios.

Bibliografía complementaria

Báscolo E. (1999). Microeconomía de la organización de los servicios de salud. Rosario: Universidad Tecnológica Nacional. Cullis, J.G., West. P.A., eds. (1984). Introducción a la economía de la salud. Bilbao: Descleé de Brouwer: cap. 1, 2, 3, y 4. Ortun Rubio, V. (1995). Análisis de los mercados y marco regulatorio del sector. En: IV Jornadas Internacionales de Economía de la Salud. Buenos Aires: Ediciones ISALUD: 3-13. Musgrove, P. (1996). Public and private roles in health. Theory and Financing Patterns”, World Bank, Human Development Department Washington, DC. Martín Martín, J. (1994). Eficiencia, instituciones y organización sanitaria. Una aproximación económica. En: Asociación de Economía de la Salud (AES). Salud, mercado y estado. III Jornadas Internacionales de Economía de la Salud. Buenos Aires: AES: 65-92.

Musgrove, P. (1996). Public and private roles in health: theory and financing patterns. Washington, DC: World Bank, Human Development Department.

Notas

Comprende a las ONG, las asociaciones civiles sin fines de lucro, las cooperativas y otras entidades similares que, a menudo, son periféricas pero muy cercanas a las instituciones de CTI que analizamos.

Es muy probable que en muchas organizaciones este enfoque se materialice de hecho por conducto de una gran cantidad de redes informales de investigadores o de otros actores de la organización, pero sin que esta asuma en su conjunto la realidad del trabajo en red.

Sumado a ello, las modificaciones en los paradigmas científicos tecnológicos en curso y los cambios en las demandas de salud requieren grados crecientes de flexibilidad operativa en estas organizaciones.

Sin duda, la cuestión de la asignación eficiente de los recursos en las organizaciones de este tipo plantea un gran desafío. Desde el punto de vista analítico, presenta dos perspectivas:

• ¿Cómo se asigna en forma estática? Dado un presupuesto, ¿cuánto se asigna a las actividades ya programadas o en marcha?, y

• ¿Cómo se evoluciona en forma dinámica?, ¿cómo se incorporan o desechan actividades? En esta perspectiva se entremezclan las inercias, las percepciones, los ideales, las utopías y, habitualmente, el peso de la realidad que impone severos condicionamientos.

Aunque no sea un parámetro irrefutable de comparación, en una organización privada (1) esas preguntas encuentran respuestas en las “señales” que les envía el mercado y en la percepción que de ellas tienen los cuerpos directivos. Así, el control del capital o los diversos mecanismos de incentivos disciplinan los comportamientos internos, mientras que las reglas del mercado tales como la competencia, la presencia o ausencia de beneficios y los sistemas de precios que representan las demandas latentes y reales, tienden a mejorar la eficiencia del funcionamiento de la organización en el ámbito de la asignación de los recursos. Siempre y cuando se cumplan algunas importantes condiciones, entre las que se cuenta un grado aceptable de competencia. En las instituciones públicas, no existe habitualmente un “dueño” o director identificado que posea la capacidad de imponer plenamente las decisiones por medio del control del capital. Además, las actividades que se realizan tampoco están sujetas al control directo o indirecto de la competencia. Ello no significa que las organizaciones públicas no estén sujetas a la presión de control alguno; por el contrario, buena parte de esa presión proviene de las pautas de funcionamiento interno mediante el establecimiento de normas rutinarias de control. Pero convengamos también en que una rápida revisión de casos revela que el grueso de los controles es ex post y, como tales, no siempre se tienen en cuenta en las decisiones cotidianas. A su vez, el contrabalanceo institucional entre organizaciones y sus sindicaturas se ve frecuentemente teñido por intereses políticos. De esta forma, se establece un sistema administrativo y de gestión que juega el papel dual del mercado. Este, si bien permite prever las situaciones más elementales, no siempre contiene las respuestas a todas las situaciones institucionales, más aún considerando los frecuentes e imprevistos cambios exógenos que afectan a esas instituciones o a la naturaleza de los bienes o servicios que producen.

En este contexto, cabe preguntarse ¿cómo asignan los recursos esas organizaciones? Se trata de un procedimiento que compatibiliza diversos objetivos, entre los que se cuentan:

• Objetivos del estamento público que financia la institución: sus motivaciones pueden ir desde un planteo estratégico de largo plazo, con alto grado de racionalidad o sentido social (por ejemplo, mediante la aplicación de la lógica de generar bienes públicos o externalidades positivas), hasta objetivos político electorales individuales de corto plazo;

• Intereses propios de los cuerpos directivos de las instituciones, que no son necesariamente compatibles con los objetivos de quienes financian las instituciones;

• Intereses corporativos de grupos de profesionales involucrados en el funcionamiento cotidiano de las instituciones, que están a menudo teñidos por aspectos gremiales, de investigación, educacionales y sanitaristas. Esos grupos tienen sus propios objetivos dentro de la institución, que no siempre coinciden en sentido estricto con los fijados en los estatutos de la misma. Las organizaciones sindicales conforman un capítulo particular en este aspecto;

• Demandas concretas de la sociedad. Estas tienen habitualmente un carácter perentorio, lo cual las diferencia de los objetivos de largo plazo que motivan a las instituciones. La forma de captar las demandas del medio constituye una labor de ingeniería fina. Las posibilidades son varias: incorporación de consejos asesores con participación privada en el proceso de toma de decisiones o realización de foros, talleres u otras actividades que faciliten la participación de los usuarios;

• Finalmente, en toda institución existe una situación de equilibrio y tensión entre los intereses de quienes realizan tareas centrales, como investigación o educación, y quienes llevan a cabo las tareas de administración y soporte funcional.

La compatibilización de estos objetivos múltiples a corto plazo cubre una amplia gama de alternativas. En un extremo, pueden acatarse las directivas centrales —siempre que sean claras y precisas—, mientras que en el otro extremo la asignación queda librada a la puja interna de los diversos sectores, cada uno de los cuales se maneja en función de su utilidad particular.

Cualquiera que sea el mecanismo que se elija, siempre existe una respuesta

a la pregunta inicial, ya sea por acción u omisión.

ESTE ES UNO DE LOS TEMAS CENTRALES DE LA GESTIÓN.

Es imprescindible contar con un diseño de mecanismos claros y explícitos para concretar

los grandes lineamientos que dan origen y sustento a las instituciones

en forma de actividades específicas y cotidianas.

Tanto la identificación de las estrategias a seguir, como el establecimiento de criterios generales para ordenar los diversos proyectos posibles, se convierten así en un eje central de la gestión. En otros términos, a fin de evitar tensiones internas en el proceso de asignación de recursos —que siempre son escasos— para distribuirlos entre programas —que siempre son abundantes—, la mejor regla consiste en alcanzar consensos sobre criterios generales y, a partir de ellos, encuadrar los proyectos específicos.

Algunos criterios que se pueden considerar son:

• Que las actividades o productos tengan características de bienes públicos o meritorios;

• Que las actividades generen externalidades; • Que las actividades estén huérfanas de oferta por diversas razones; entre otras, por

su escala, poca rentabilidad o riesgo alto; • Que las actividades faciliten mecanismos de control referencial semejantes a los de

los mercados privados concentrados; • Que las actividades sean estratégicas en función de la misión y las funciones de la

institución.

En el largo plazo, las respuestas son más complejas todavía porque que involucran diversos aspectos: factores endógenos (internos de la institución) y exógenos (provenientes del entorno local e internacional). Cuando las instituciones tienden a ampliar sus actividades, inicialmente se plantea un interrogante sobre el sendero de expansión más adecuada según sus objetivos —en términos de actividades concretas—. Dado que, a menudo, en los estatutos iniciales no está especificada la duración de las instituciones, estas tienen mayor tendencia a transformarse constantemente en busca de nuevas oportunidades cuando sus objetivos se cumplieron. Con frecuencia, tampoco está indicado en los estatutos el tipo de “sendero de expansión” que se debe seguir; en consecuencia, las instituciones tienden crecen como respuesta a la necesidad de resolver los conflictos de intereses internos y a las presiones que plantean las condiciones externas. Nuevamente, el listado previo de criterios para el ordenamiento (ranking) de actividades puede ser de suma utilidad para que el proceso de toma de decisiones sea lo más objetivo posible.

Notas

Lo mismo ocurre en las entidades de capital estatal que operan en el mercado sujetas a las reglas de convivencia del mismo y bajo una reglamentación jurídica de control similar o idéntica a la de las empresas privadas.

Habiendo establecido algunos parámetros referidos al proceso de fijación de objetivos y asignación de recursos, el desafío analítico siguiente es la identificación de las formas que adquiere el proceso interno de regulación ante la presencia de diversos grupos de intereses y objetivos, eventualmente divergentes y sujetos a restricción presupuestaria. Recordemos que se trata de actividades con un alto grado de artesanado, con fuertes asimetrías y asincronías de información; es decir, sujetas a condiciones que facilitan comportamientos tipificados como "oportunistas". Sumado a ello, la especificidad de los activos induce un fuerte proceso de verticalización de las actividades. ¿Cómo formaliza la empresa privada el balance entre los riesgos y los costos inherentes que implica transitar un determinado proceso interno frente a su compra externa, por un lado, y los problemas de oportunismo, por el otro? Si el tamaño lo amerita, cada proceso o conjunto de actividades importantes funciona como un centro de beneficios propio, con relaciones de costos y precios. A su vez, cada uno de esos centros interactúa con otros y, en conjunto, conforman la organización. En otros términos, operan maximizando partes de las actividades que conforman el conjunto de la producción. Ello, además de proporcionar un mecanismo de medición del beneficio de las actividades en función del costo, proporciona indicios acerca de cómo asignar internamente los recursos y, a la vez, explicita formalmente los diversos estamentos de intereses que existen en el interior de una organización. Desde el punto de vista organizacional y como respuesta a las conductas "oportunistas", este proceso determina una estructura funcional donde coexisten actores, reglas de funcionamiento y rutinas cotidianas. En su interacción, esos elementos posibilitan la existencia de un mecanismo que permite ajustar el sendero de expansión de las empresas. También en este terreno las instituciones públicas tienen especificidades que las diferencian del caso privado. Las actividades realizadas exhiben un alto grado de artesanado y, eventualmente, cada una de ellas difiere de las restantes —los casos de la salud y CTI son paradigmáticos al respecto—, a pesar de existir tipologías generales comunes. En otras actividades, no se conoce con anterioridad el resultado concreto buscado —como en el caso de algunas investigaciones—. Además, sus resultados pueden ser:

• No estrictamente mensurables a corto plazo, porque pueden aparecer usos no conocidos en la actualidad;

• Dificultosamente cuantificables en el corto plazo, como en el caso de las publicaciones, las citas en otras publicaciones, el giro de camas, el número de altas y los niveles de alfabetización.

Sumado a ello, la especificidad de algunas de estas actividades y las condiciones del contexto conducen a un elevado grado de integración de las actividades de las instituciones; en otros términos, sus actividades son tan puntuales y tienen requerimientos tan específicos que generan un reducido nivel de subcontratación en comparación con el medio en que operan. Estas características enturbian la aplicación de las técnicas de incentivos y resultados que convencionalmente se realiza en el mundo empresario. La respuesta de las instituciones públicas nuevamente tiene sus especificidades, contenidas generalmente en los mecanismos administrativos que operan con un modelo dual de mercado. Sus rasgos centrales son:

• Existe un sistema de incentivos centrado preponderantemente en los salarios. Estos, por lo general, no guardan relación con la productividad, sino que se modifican con el tiempo (mecanismos de antigüedad);

• Complementariamente, existen otros incentivos, monetarios u honoríficos, que generalmente escapan a la administración central de la institución;

• En muchos casos, existe estabilidad en el empleo y, simultáneamente, no existen mecanismos expeditivos de penalización, tanto en el ámbito operativo como en el jerárquico;

• Los sistemas de detección de fallas del sistema son ex-post, lentos y se perciben como poco operativos;

• Los mecanismos de medición de los resultados de las actividades son poco precisos y sujetos a múltiples interpretaciones, con lo cual se vuelven poco creíbles; como tales, no son los mejores instrumentos para la toma de decisiones;

• La existencia de un modelo dual de mercado implica un pesado reglamentarismo que atenta contra la flexibilidad de la institución, tanto en términos de las actividades como de los niveles de integración para su desarrollo;

• Los grupos de intereses internos se traducen en agremiaciones cuyo grado de conflictividad se resuelve por vías distintas a las del sector privado, ya sea por razones políticas o por el tipo de bienes que se generan.

La suma de estos rasgos conduce a un modo de gobernabilidad que, a menudo, no se rige por reglas formales sino por otras de corte informal pasibles de ser influidas por los administradores de turno. En ese sentido, la inexistencia de mecanismos formales, efectivos y reales, genera espacios para el desarrollo de las improntas personales en la gestión.

El resultado de este complejo mecanismo de fijación de objetivos, asignación interna de fondos y conjuntode reglas formales e informales de gobierno influye en los niveles de eficacia y eficiencia de la organización. El manejo de estas situaciones tiende a ser más claro a medida que se objetivan las situaciones. Por lo general, ello ocurre a partir de:

• La identificación de actividades bajo el marco de la figura del proyecto (o denominaciones similares), en el cual hay por lo menos tres grandes ca pítulos: los aspectos técnicos, los recursos involucrados y los resultados o efectos esperados. Obviamente, la identificación de un responsable del proyecto mejora el mecanismo de gestión;

• La formulación de un conjunto de indicadores de comportamiento que opera como herramienta básica en el proceso de toma de decisiones;

• La formulación de un mecanismo de evaluación y seguimiento de las actividades; • La formulación de un conjunto de criterios básicos a partir de los cuales se estructura

el sendero futuro de la institución.

Desde la perspectiva de la gestión, el paso siguiente consiste en analizar la estructura funcional de la organización para determinar su compatibilidad con el tipo de actividad que desarrolla, su tamaño y las posibilidades de funcionar en red en el ámbito local o internacional.

Cabe reiterar que se trata de identificar formas de organización capaces de responder a las demandas de corto y largo plazo con bases científico tecnológicas y, simultáneamente,

articularse en redes que permitan planteos de mayor complejidad y sostenibilidad temporal.

Obviamente, las formas que adquiere la organización determinan la eficiencia y la eficacia operativas posteriores. Siempre existe algún grado de inercia y un esquema previo consolidado mínimamente que condicionan los cambios futuros. En otros términos, los eventuales procesos de cambio ocurren en el marco de estructuras ya establecidas que es necesario reencauzar en direcciones específicas. Las diversas estructuras de las organizaciones y la forma en que evolucionan a lo largo del tiempo son dos aspectos que trataremos a continuación.

Una posibilidad, como de hecho ocurre, es tomar elementos de las formas de organización habitualmente establecidas por las empresas privadas y aplicarlos a las instituciones privadas. A favor de ello, puede argumentarse que:

• Se considera que son principios generales y se los adapta a las organizaciones de CTI, y

• En muchos casos, esas organizaciones funcionan en el ámbito comercial, con lo cual son inducidas a adoptar pautas comunes a la actividad privada. Desde luego, ambos tipos de organizaciones cuentan con estructuras similares para realizar las actividades de administración y servicios generales (por ejemplo, los departamentos de administración, recursos humanos y servicios generales).

Las diferencias aparecen en las áreas dedicadas a las actividades específicas de producción: bienes y servicios, en un caso, y desarrollo de proyectos de CTI, en el otro.

Existen dos criterios organizacionales diferentes que, como es de esperar, conducen a la aparición de múltiples formas intermedias. El primero de ellos gira en torno al establecimiento de una organización vertical, segmentada por funciones, fuertemente integrada —la mayor cantidad posible de actividades se realiza internamente—, que concentra fuertes dotaciones de capital y equipos, y donde las jerarquías se establecen de acuerdo con la propiedad del capital o el control de los flujos de financiamiento. De esta forma, quien detenta los recursos, ya sea el dueño o una agencia gubernamental, determina qué tareas se realizan y envía las órdenes a las personas que se encuentran en el segundo estamento. En este segundo nivel se encuentran los distintos departamentos distribuidos por funciones: compras, producción, distribución, administración y otros. Cuando se amplía el número de actividades específicas (por ejemplo, nuevas líneas de productos) la complejidad obliga a reagrupar las funciones en términos de cada actividad o conjunto de actividades o regiones, si la expansión es territorial. Si el tamaño de la organización lo justifica, se estructuran dos grandes funciones: la de producción, conformada por centros de negocios, y la corporativa, destinada a captar sinergias de las producciones internas, establecer estrategias de crecimiento, generar bienes de club interno que puedan ser captadas por otras partes de la organización, etc. Del área de producción dependen las

actividades o empresas específicas agrupadas por lo general en esos centros de negocios. (1) Esta forma de organización, que tiende a integrarse productivamente, se relaciona con el entorno en un marco de competencia por productos o servicios finales, con escasa subcontratación y articulación con el resto del tejido productivo.

La segunda alternativa es la organización horizontal o en red, basada en un sistema menos jerárquico, sin una división estricta entre dirección/gestión y producción. El proyecto es el eje que articula las actividades; por lo tanto, existe una demanda de un componente fuerte de coordinación. Necesariamente, ello debe ser compatible con una articulación en red con otros actores del sistema. Si bien se encuentran gerencias fijas, como la de administración y la de compras, aparecen en su estructura divisiones completas de “proyectos especiales” para solucionar demandas puntuales. Ello demanda una fuerte flexibilidad en el perfil de la mano de obra, rotaciones continuas en la conformación de los equipos y una marcada descentralización operativa. Aunque en el área de producción/investigación existan grados importantes de especialización, la forma de operación es más cercana a un sistema de islas de producción: el conjunto de personas es responsable de un conjunto de actividades y, por lo tanto, es posible evaluar cada una de ellas según sus resultados. Necesariamente, ello demanda grados crecientes de descentralización operativa y, como contrapartida, la centralización de las actividades de desarrollos estratégicos, evaluación y control, y manejo de los sistemas de incentivos. Una herramienta habitualmente utilizada es la figura del contrato de gestión, que es un mecanismo por medio del cual el ente central descentraliza las actividades y los recursos, y exige en compensación resultados —sin involucrarse en la organización interna de la unidad ejecutora—. Este perfil de organización se completa con una constante revisión del balance de las actividades que se realizan internamente y de las que se subcontratan. Para evitar inmovilizar capitales propios y tratar de utilizar al máximo las capacidades humanas y de equipamiento, la organización tiende a competir en un extremo y realizar múltiples acuerdos en otro, en el marco de redes de proveedores y comercializadores. Los contratos con otros actores externos y la existencia de proyectos como eje de las actividades son dos rasgos centrales de estas formas de organización del trabajo y la producción. Por lo común, las estrategias apuntan a ubicarse en nodos de la red, inmovilizar la menor cantidad posible de capital y equipos, y desarrollar productos y procesos antes de que el mercado sature la combinación actual de actividades. Para contrarrestar esas formas polares de organización con casos concretos, surge necesariamente una multiplicidad de modelos híbridos. En muchos casos, algunas de las formas de organización vertical —típicas del fordismo industrial - han sido emuladas en la organización de las actividades de investigación realizadas con fondos públicos. En este caso, se trata de grandes organizaciones de CTI, con fuertes inversiones en equipos, estabilidad laboral y presupuestos asegurados por organismos estatales que encaran proyectos de largo plazo. A menudo, el problema a resolver se divide entre distintas actividades asignadas a varias unidades, cada una de las cuales funciona como un compartimiento estanco con respecto a las demás. En efecto, las investigaciones se desglosan en una gran cantidad de pasos realizados por personas o grupos independientes entre sí. La división en compartimientos de las actividades y la necesidad de una coordinación centralizada requieren:

• La asignación inicial de actividades, y • La coordinación operativa previa.

Al igual que en el caso previo, se otorga poco valor al conocimiento horizontal. A ello cabe sumarle cierta cristalización de los proyectos, el trabajo rutinario y la tendencia hacia el aislamiento ante los desafíos que devienen de entornos cambiantes en el marco de los cambios en el paradigma tecnológico. En estas organizaciones, a menudo no es posible identificar a un responsable cuando surge

algún problema; ello genera dificultades en la eventual aplicación de sistemas de mejoras continuas basados en incentivos del tipo de premios y castigos. Por otro lado, aparecen los problemas originados por conflictos internos entre departamentos con respecto a los niveles de responsabilidad de cada uno.

Por último, se generan organizaciones con un grado de rigidez tan alto que las coloca al borde de la crisis cada vez que el entorno se modifica, o se les cambia las demandas originales y se les exige respuestas a corto plazo que no estaban programadas. Esta fue la forma de organización burocrática típica de las grandes compañías estadounidenses en el decenio de 1950 y de los grandes institutos de investigación. En este último caso, las organizaciones de CTI que se tornan productoras de bienes o servicios con objetivos comerciales se conectan con el espectro productivo.

Los esquemas de organización horizontal, en cambio, han comenzado a tomar auge en las últimas décadas como resultado de la creación de redes de investigación mundiales, con formas contractuales muy específicas y articulaciones centralizadas, especialmente con base en el financiamiento. (2) Las tendencias de este tipo llevan a establecer organizaciones internas con las siguientes características:

• Se especializan en áreas determinadas; • Acceden a la información básica de las redes; • Poseen un mecanismo de gestión ágil en la formalización de contratos, con un buen

dominio de los temas sobre propiedad intelectual y otros similares; • Realizan una gestión que tiende a evaluar la actividad por sus resultados, no por el

seguimiento de los procesos; • Facilitan una mayor circulación interna de la información. (3)

Así como no existen modelos puros, tampoco hay una divisoria de opiniones acerca de cuál es la mejor forma de organización. Si el foco se centra en las actividades de investigación, es probable que la especificidad de las mismas determine que los esquemas flexibles que funcionan en red sean los más indicados, siempre y cuando haya una masa crítica mínima y las reglas de reparto de los resultados entre los actores de la red sean claras, transparentes y equitativas. Las estructuras verticales se adaptan mejor a la realización de proyectos de desarrollo de largo plazo, que requieran ingentes inversiones en equipamiento y generan masas críticas de investigadores; sin embargo, con el correr del tiempo tienden a burocratizarse. Las fortalezas y debilidades de cada uno de los modelos teóricos ideales encuentran, sin duda, una primera verificación empírica con el perfil de las organizaciones que ya existen. En otras palabras, más allá de las virtudes o los defectos de cada modelo, cualquier acción operativa tiene un punto de partida concreto que es fruto del sendero evolutivo previo. Ello, necesariamente, ocupa el primer lugar en los temas de una agenda para el cambio. A continuación, examinaremos algunos conceptos referidos a los senderos de evolución de las instituciones de CTI. El planteo sobre la bondad de un modelo de organización horizontal para una institución flexible y pequeña, que recién se inicia y cuenta con profesionales capacitados y entrenados académicamente para operar en red, es muy diferente al planteo que se refiere a una institución centenaria, ya establecida y que cuenta con una dinámica propia que lleva décadas de consolidación.

Bibliografía complementaria para las secciones A.2.3.1 a A.2.3.3 inclusive

Ackoff R. (1987). Planificación de la empresa del futuro. México, DF: Editorial Limusa: cap. 2.

Mintzberg H. (1997). Estructuras, fuerzas y formas de las organizaciones eficaces. En: Mintzberg, H., Quinn, J.B., Dover, J., et al. El proceso estratégico, contextos y casos. México, DF: Prentice-Hall Hispanoamericana: cap. 6. (Edición breve). Marcovitch, J. (1993). Gestión tecnológica: aspectos conceptuales, metodológicos y aplicación. En: Martínez E., ed. Estrategias, planificación y gestión de ciencia y tecnología. Caracas: Editorial Nueva Sociedad: 445-470. Martínez, E., ed. (1993). Estrategias, planificación y gestión de ciencia y tecnología, Caracas: Editorial Nueva Sociedad: 501-515. Bisang R., Katz J. (2000). Intervenciones e instituciones públicas. Repensando el futuro. Buenos Aires. (Documento mimeografiado). Mintzberg H. (1996). Managing government, governing management. Harvard Business Review (74):3;75-83.

Notas

(1). Las tareas se preestablecen para cada una de las funciones; de ese modo, cada uno conoce exactamente las tareas que tiene a cargo —y principalmente aquellas que no debe realizar—, pero tiene una idea difusa o nula del conjunto. Dependiendo del grado de formalización y la fase en que se encuentre la empresa u organización, las funciones podrían encontrarse formuladas en manuales. El mecanismo de incentivos tiene como eje central el sistema de salarios. En el nivel operativo (blue collar), se establece un principio de réplica de la organización en general: hay investigadores (obreros) y supervisores. Estos tienen la responsabilidad de controlar que aquellos realicen las tareas preestablecidas según el manual. El principio que rige es la división de tareas preestablecidas con una coordinación general.

(2). Como casos típicos se pueden mencionar los avances en la secuenciación de seres vivos realizados por múltiples grupos ubicados en distintos espacios geográficos o la dinámica habitual de funcionamiento de las empresas de microelectrónica ubicadas en el Silicon Valley.

(3). Esto permite morigerar el problema del principal y del agente (conductas oportunistas) porque existe un consenso generalizado de información compartida.

La empresa, en particular, y las organizaciones, en general, fueron el eje de estudio de la administración como disciplina. A lo largo del siglo XX, esta evolucionó hacia un enfoque integrador y ecléctico en el que se analizan las distintas dimensiones relacionadas con su desarrollo y gestión desde diferentes perspectivas. Aportan sus contribuciones las miradas de la historia, la administración, la economía, la tecnología y la legislación.

El hecho de contar con un modelo rudimentario, pero abarcador en sus pretensiones, permite identificar el punto de partida de las instituciones para encarar el proceso de

cambio y, a la vez, permanecer alerta a los aspectos que, necesariamente, ingresarán a la agenda de temas que se deben considerar operativamente en lo cotidiano. Desde este enfoque, la pregunta se dirige a saber en qué fase se encuentra la institución que se quiere analizar y cuáles son los trazos gruesos de su sendero próximo. El modelo se

construye como un rompecabezas, usando argumentos de distintas disciplinas.

En el campo de la administración, los primeros avances realizados por Taylor y sus seguidores en la denominada administración científica se reconocen como los orígenes de la disciplina. En esta etapa, el énfasis central de estudio está puesto en las tareas. Con la aparición de otras líneas de trabajo, como la administración clásica de Fayol, la teoría de la burocracia de Weber o la teoría estructuralista de la administración, el acento se desplazó hacia la estructura organizacional. Al incorporarse los conceptos de la teoría general de los sistemas, el contexto se transformó en la nueva dimensión a considerar; el tema alcanzó su máximo desarrollo con la teoría de la contingencia, en la que el entorno constituye un factor crítico para determinar el éxito o el fracaso organizacional. En el marco de este enfoque, las organizaciones pueden establecer modelos o patrones de relaciones que les permitan adaptarse a su entorno o ambiente; en este caso, la supervivencia se presenta como un problema de adaptación. Finalmente, la propia evolución de las organizaciones daría origen a una visión donde las mismas comienzan a percibirse como elementos de un complejo ecosistema en el que pueden actuar y al que pueden modificar mediante la formulación de estrategias especificas y la ejecución de acciones particulares. Se trata de organizaciones capaces de transformarse por sí mismas en otra clase de organización. Así, las tecnologías de producción y gestión, consideradas como las principales variables del desarrollo organizacional, pasarían a transformarse en el nuevo centro de énfasis de la disciplina. (Chiavenato, 1994; Morgan, 1996).

Los avances logrados por las diferentes teorías de la organización y la administración permitieron identificar algunas variables claves: actividades (objetivos), estructura organizacional, tecnología y ambiente. Los enfoques actuales buscan comprender la

evolución de la organización mediante el análisis de la interacción e interdependencia de esas variables. Se llega así a una concepción de las organizaciones como sistemas abiertos que necesitan gestionar cuidadosamente, satisfacer y equilibrar sus necesidades internas,

adaptarse a las circunstancias ambientales o del entorno, y actuar a la vez sobre sí mismas y modificarse.

Esta idea de evolución de las organizaciones está representada en la perspectiva de los ciclos de vida de la organización, que se basa en la idea de que las organizaciones no solo perduran sino que, también, tienden a crecer y a desarrollarse. A menudo, el presente se explica en gran parte por las restricciones que impone el pasado; a su vez, el futuro se “construye” —dentro de ciertos límites— a partir de decisiones que, por acción u omisión, se toman en el presente. Las organizaciones son “prisioneras” de su historia y contribuyen a construir en el presente su “prisión” futura. En las instituciones de CTI, la evolución a menudo se produce al mismo ritmo que la incorporación de nuevas actividades. Si bien esas instituciones por lo general se relacionan con la CTI, lindan con el ámbito comercial privado. Ello genera tensiones y demanda ajustes necesarios en la estructura organizacional. De esta forma, los tipos de estructura se suceden en la medida en que se suceden las fases de la evolución. Como veremos en el enfoque histórico, Chandler descubrió que podía relacionar las características de la evolución con el tipo de estrategias y de estructuras.

Otros autores, desde enfoques económicos heterodoxos, identifican el germen de las evoluciones en el plano técnico productivo en la evolución paralela de las instituciones, las políticas y los determinantes técnicos . Quienes aplican la teoría de los sistemas plantean que las empresas y otras organizaciones son como seres vivos que accionan y reaccionan en respuesta a entornos cambiantes. En su devenir, siguen senderos que tienen la impronta de ciertas decisiones tecnológicas iniciales (elecciones de rutas tecnológicas) que las condicionan fuertemente en su futuro. En ese sendero, no hay condiciones de equilibrio sino cambios constantes, hecho que se refleja en la agenda cotidiana de los gestores de empresas e instituciones. En otras palabras, el cambio es inherente a la presencia de un sendero de desarrollo. Considerando estos enfoques, un análisis estilizado y transdisciplinario de la evolución de las organizaciones debe contemplar, necesariamente, una variedad de indicadores o planos analíticos compatibles con los principales aspectos que la conforman:

• Sus objetivos y formas de fijación o modificación; • El origen, la adaptación y la generación interna de tecnologías de procesos y

productos; • Las externalidades y capacidades laborales potenciales relacionadas con los acervos

tecnológicos de las empresas; • Las variables de control relacionadas con el tipo de diseño organizativo, los canales

de comunicación, los sistemas de registro y su uso como elementos de decisión en el nivel organizacional; y

• Otro conjunto de indicadores de evolución que se refieren a los ámbitos de actuación de las organizaciones y sus reacciones ante los cambios del entorno.

Todo ello, necesariamente, está enmarcado por una visión histórica que contempla no solo qué hizo la institución sino, también, cómo se conformaron sus elencos directivos y societales con sus respectivos sustentos jurídicos.

La evolución responde a tres grandes razones:

• La inercia de desarrollo endógeno, • Las adaptaciones/reacciones de la organización a los cambios del entorno, y • Los cambios políticos/estratégicos.

El tiempo combina estos factores y se van delineando así estructuras híbridas, a menudo muy resistentes al cambio. De allí la necesidad de ubicar las organizaciones como senderos históricos con rasgos definidos en cada una de sus etapas.

Para la gestión del cambio institucional, el conocimiento de estas secuencias de desarrollo es crucial.

Las fases o etapas por las que atraviesa la organización se caracterizan por la evolución de distintas esferas de su actividad, que incluyen la tecnología (de productos y de procesos), la distribución (mercados y formas de comercialización), la organización (estructura, formas de gestión y organización del trabajo), la forma jurídica y la de propiedad. El pasaje de una fase a otra es producto de la dinámica propia de la firma y de las reacciones mutuas con el entorno. La organización —por acción u omisión— define su estrategia en función de su proceso de expansión y de sus rasgos culturales específicos, pero está a su vez condicionada por el contexto, que ofrece tanto oportunidades como restricciones. La relación con el entorno se descompone en dos áreas. La primera es la rela ción con el entorno local; implica considerar la forma en que reacciona una organización desde sus inicios —en el marco de un paradigma técnico— y la forma en que se ubica frente al nuevo milenio. La segunda es la relación con el contexto internacional, que incluye una serie de variables como la emergencia de nuevos paradigmas técnico económicos y la mayor o menor apertura en las relaciones económicas internacionales, ente otras. (1) Desde esta óptica, la visión evolutiva de las organizaciones es un aspecto central para establecer las estrategias futuras. La pregunta crucial exige definir y establecer un conjunto de elementos que conforman la evolución, identificarlos y determinar cómo operan. Una visión evolutiva debe considerar que la organización es una mezcla de varios planos donde se van acumulando acervos. Inicialmente, cabe identificar el plano relacionado con su creación y objetivos. A continuación, los planos dinámicos comprenden los aspectos tecnológicos, organizativos y legales; por último, se ubica el plano de corte funcional (cómo opera, hacia qué mercados, etc.). En cada uno de estos planos se puede pensar que la organización adquiere algún tipo de aprendizaje y transita cierta evolución como respuesta tanto a las acciones internas como a las condiciones de entorno. Una visión estilizada —que pasa por alto los detalles para captar lo esencial— puede verse en el cuadro 1 en el que se detallan las principales pautas de conducta de las organizaciones en cada una de las etapas propuestas.

Cuadro 1. Marco analítico para analizar la evolución de las organizaciones

TEMA FASE 1 FASE 2 FASE 3 OBJETIVO

. Identificación Personal (dueño/fundador)

Colectivo Colectivo (función corporativa)

. Procedimiento Inconsulto Consulta Consulta (estrategia)

. Grupo de Intereses

Centralizado/ impuesto Centralizado/impuesto/funcional

Centralizado con participación

. Revisión y control

Automáticos Estructurados/anuales Estructurados/plurianuales

TECNOLOGIA . Origen Importado/desprendimien

to de una tecnología previa

Adaptación/copia Desarrollo propio

Copia/modificación Desarrollo menor/innovación IyD e Innovación . Énfasis Producto (prueba y error) Proceso (circuitos e

integración) Organización global

Dueño/genio Ingeniero (tiempo y método) Polifuncional . Organización/ Generación

Individual Grupal informal Departamento formalizado

ORGANIZACIÓN . Niveles Único Único Dual (de producción y

corporativo) . Estructura Simple Compleja por función Compleja por actividad Informal . Jerarquías Única (paternalismo) Varias (por funciones) Varias (por actividad) Informal Formal (organigrama) Formal

(organigrama)/descentralizada

. Funciones y especialización

Multifuncional sin especialización Informal Responsabilidad conjunta

Especialización con formalización Formal (manual de funciones) Responsabilidad individual

Especialización con formalización Formal (contrato/manual)

. Sistema de información

Personalizado Oral De generación y transmisión centralizadas De acceso irrestricto

Formalizado Soporte para transmisión De generación descentralizada y transmisión centralizada De acceso restricto

Formalizado Soporte para transmisión De generación y transmisión descentralizadas Con mayor acceso

. Incentivos Salarios y otros personalizados

Centralizado y colectivo Instancias descentralizadas

PRODUCCION Y COMERCIALIZACION . Producción Integración por actividad Integración/subcontratación

por actividad Integración de actividades

Subcontratación Integración de actividades estratégicas Alianzas estratégicas

. Comercialización

Propia Propia/red de terceros Marcas/inicios exclusividad

Red de terceros bajo contrato Exclusividad Marcas paraguas

TERRITORIALIDAD

Local Nacional Internacional

JURISDICIDAD Sociedad de

hecho/Sociedad de Responsabilidad Limitada

Sociedad de Responsabilidad Limitada, Sociedad Anónima

Sociedad Anónima/Grupo de empresas

EJES PROBLEMÁTICOS

Falta tiempo para la dirección Superposición de actividades Baja especialización Centralización de decisiones Costos/competencia

Organización de la producción Recambio generacional Ampliación/capital/inversión Adaptación a manuales y rutinas Productividad

Sendero de crecimiento y diseño de estrategias ante incertidumbres Reorganización general Abulia/burocracia Calidad y diseño

El cuadro previo permite una doble lectura. La secuencia de las fases indica los grandes lineamientos de un sendero evolutivo; a su vez, cada una de las fases describe los componentes estructurales y funcionales de una organización: primero, cuando es pequeña; luego, cuando adquiere un tamaño mediano o, en una tercera fase, cuando se internacionaliza bajo la forma de organización de un conglomerado.

En la fase inicial y a nivel de objetivos, el director/dueño establece las estrategias —más cercanas a las percepciones e intuiciones que al análisis de los factores objetivos—, con un mecanismo centralizado, con poca consulta y más próximo a la imposición que al consenso. Buena parte de ello se asocia con el surgimiento de la organización. En muchos casos, la jerarquía del director se basa en su capacidad técnica o en su acción individual. ¿Cómo surgen estos verdaderos emprendedores de corte “schumpeteriano”? Las posibilidades son varias:

• Desprendimiento de una organización preexistente (“un discípulo de”); • Copia y adaptación; • Pasaje de un conocimiento nuevo a la acción (como en el caso de las tesis convertidas

en productos y los graduados en empresarios); • Respuesta creativa frente a un problema acuciante.

En todos los casos, hay condiciones del entorno económico y social que facilitan o inhiben este proceso. En algunos casos relacionados con el tema sanitario, todo ello se cataliza ante la necesidad de solucionar problemas sociales perentorios. Un esquema de este tipo tiene como contrapartida la puesta en marcha de actividades donde los aspectos tecnológicos se centran en la definición y el perfeccionamiento del producto (o paquete acotado de productos y servicios que constituyen la base del negocio) o la actividad. Generalmente, se trabaja con un producto básico o actividad no compleja. (2) En lo esencial, los procesos tecnológicos se copian o desarrollan a partir de algún diseño o desarrollo básico, y pasan por una fase de prueba y error hasta identificar el modelo definitivo de lanzamiento. Buena parte del conocimiento que ello requiere descansa en el dueño/director o en un grupo muy reducido de colaboradores que no decodifican los procedimientos técnicos. Hay poca memoria escrita de tales acciones y los actores se rigen por el conocimiento tácito y el resguardo silencioso de los secretos. Desde el punto de vista organizacional, el esquema en la fase 1 es altamente informal y gira en torno al dueño/director, que centraliza las decisiones y la información. Las jerarquías se asocian con la lealtad vertical y se reconocen sobre la base de la capacidad y los conocimientos. Un ejemplo típico son los grupos de investigación conformados por un investigador destacado y varios asistentes que se unen para buscar la solución de un desafío concreto. Las actividades funcionales y las responsabilidades en el interior del grupo no están claramente identificadas; en consecuencia, la polivalencia es el rasgo central del ordenamiento laboral. Las órdenes son verbales y los conocimientos y habilidades se asimilan a las personas. El control es visual/personalizado y la lógica del control entre pares para lograr objetivos minimiza las fricciones organizacionales. El mecanismo de incentivos gira en torno a los salarios y a una serie de otros aspectos, como becas y ayuda económica, que se manejan centralizadamente y sin mayor difusión/explicación por parte del dueño/director. Los empleados/investigadores provienen de una comunidad acotada —una verdadera cantera de provisión de recursos humanos—. La argamasa de la organización es la mística y la contención individual; las relaciones se articulan a partir de la confianza personal; las órdenes son verbales y la jerarquía se maneja por medio de la lealtad; las funciones están mezcladas y el director puede dirigir, investigar, coordinar a los investigadores y dirimir conflictos sobre la base de su prestigio. En el aspecto empresarial, este esquema se sustenta en formas legales simples, como las sociedades de hecho o las sociedades de responsabilidad limitada. Su ámbito de acción, por lo general, se circunscribe a los ambientes locales o regionales. En el mundo de la investigación, la forma legal habitual es la organización sin fines de lucro bajo la figura de institutos con diversos grados de autonomía. Más allá de las estrategias y decisiones empresarias/directrices, la organización que se encuentra en esta fase habitualmente sufre tensiones asociadas con diversos motivos.

El empresario/director se encuentra con problemas de demanda y con problemas internos de organización —que se reflejan en los costos—. Por lo general, la organización que se encuentra en la fase I no enfrenta problemas de costo-precio porque el mercado opera con una demanda creciente e inelástica con respecto a los precios. Paralelamente, en una organización de CTI que enfrenta problemas sanitarios urgentes no hay restricciones presupuestarias mayores. A la saturación de la demanda —en el caso de las empresas— o a la solución parcial del problema —en una organización pública—, se agregan habitualmente las limitaciones del tiempo material del propio dueño, que lo inducen a replantear su actividad porque reconoce que limita el crecimiento. Problemas similares enfrentan los directores de pequeñas unidades de CTI cuando comienzan a crecer e incorporar funciones: la mayor limitación es siempre el tiempo del director. Cuando el mercado se satura, por su escaso dinamismo o por la presencia de nuevos competidores, la empresa trata de retomar su sendero de crecimiento mediante dos acciones: i) extender su radio de acción local hacia un ámbito regional o nacional, y ii) ampliar la composición de la producción incorporando otros productos nuevos a fin de utilizar la capacidad técnica y de equipamiento que ya acumuló. Conductas similares se observan en los grupos de CTI cuando perciben que pueden ampliar su campo de operaciones sobre la base de sus capacidades. La ampliación de la composición de la producción hace más compleja la dinámica interna: se tensa la organización por la cantidad de gente y de funciones, por la disminución de lealtades y por otros problemas. La delegación de funciones se torna una necesidad no siempre aceptada ni comprendida por el grupo o persona que fundó la organización. Esos problemas llevan a replantear el organigrama con distintos niveles funcionales como una forma de comenzar a ordenar la actividad. Desafíos similares se producen cuando la empresa extiende su radio territorial de acción. El crecimiento hacia niveles mayores de producción y acumulación no es neutro en cada uno de los trazadores que definen a la organización. El crecimiento trae aparejado una mayor complejidad en la dirección y, con ello, en el proceso de fijación de objetivos. Algunas de las mutaciones a nivel superior son las formas colectivas de lograr consenso (asambleas, reuniones con grupos de presión, sindicalización), la formulación de planes que contengan parte de las inquietudes de los grupos en ascenso dentro de la organización, y la necesidad de contar con un instrumento de referencia para la actividad futura (plan anual u otra denominación).

La toma de conciencia acerca de que tales tensiones forman parte de una evolución

natural permite encarar positivamente la búsqueda de soluciones e, inclusive, anticiparse a los problemas.

La ampliación de la composición de actividades tiende a desplazar el problema de la actividad en sí (el producto) por la forma en que se organiza su desarrollo (el proceso); ahora se trata de lidiar con varias familias de productos/líneas de investigación que, por lo demás, ganan en complejidad. A nivel operativo, la habilidad del operario/investigador se encuadra en la lógica del proceso organizado externamente; en esta etapa, ingresan los análisis de tiempo y método, o la necesidad de identificar secuencias, costos y resultados eventuales de las actividades de CTI. La especialización conduce a la asimetría de información y ello, poco a poco, replantea el reparto de poder en el interior de las organizaciones. Por lo general, este crecimiento está acompañado por expansiones en la infraestructura y sus consecuentes inversiones sustantivas, la necesidad de apertura del capital a nuevos socios o al financiamiento externo y el crédito internacional para expandir las actividades en la organización. La mayor complejidad de la cartera de actividades o proyectos, sumada al crecimiento, solo es compatible con una modificación de los aspectos organizacionales. Los controles sobre la

actividad (horario, dónde está la gente, qué hace), se tornan muy complejos y esa situación abre las puertas para evaluar por resultados. Pero como ello demanda indicadores que no estaban previstos inicialmente, el sistema de información pasa a ser clave en la toma de decisiones. Se tiende a reemplazar la organización anterior por otra con una jerarquía predeterminada, con puestos de trabajos definidos, con responsables y con órdenes escritas (programas). En general, aparece un documento, la hoja de ruta productiva o el programa de investigación, en donde cada producto tiene una especificación de los insumos que demanda, dónde se hallan, quiénes son los responsables de la entrega, recepción y otros aspectos que acompañan al lote a lo largo de todo el proceso de producción. En el caso de las investigaciones, buena parte de lo descrito debería estar formulado en el proyecto. Además, en esta fase se trata de despegar el conocimiento técnico personal por medio de la codificación de los productos. En cuanto a los aspectos legales, la magnitud de la organización conduce a encuadrarla en la figura de Sociedad Anónima para facilitar los cambios societales sin perjudicar el funcionamiento de la empresa. En las organizaciones públicas de CTI, el ingreso en actividades con sentido comercial conduce a la necesidad de revisar los mecanismos de captación de recursos y, habitualmente, hacia un replanteo legal. Las posibilidades van desde organizaciones paralelas del tipo de las fundaciones o asociaciones civiles de apoyo con fuerte vinculación a la organización original, hasta el establecimiento de empresas para explotar comercialmente el resultado de las investigaciones. En estos casos, un capítulo central se refiere a las normas que regulan los derechos de propiedad de los productos elaborados en el seno de organización; por ejemplo, ¿quién es el dueño de la patente? Ello conduce a la necesidad de contar con algún mecanismo específico para ingresar, distribuir y asignar los recursos adicionales (el presupuesto público) que puede captar la organización. Desde el punto de vista empresarial, se mantiene la lógica productiva, aunque se desarticule la posesión del capital y la administración al separarse la propiedad del capital de quien tiene el poder cotidiano sobre las decisiones. Aparece entonces la necesidad de regular la relación de los dueños con los administradores. La forma jurídica de una sociedad anónima permite, además, facilitar el ingreso de capitales nuevos para ampliar las bases económicas y permitir lanzamientos productivos de magnitud: es la faz donde se refuerza la articulación con el sistema de financiamiento de mayor plazo para expandir la capacidad instalada.

La preocupación central es el tema de la relación entre costos y competencia, si se trata de una empresa, o de la eficiencia y eficacia en función de los costos, si se trata de una organización pública de CTI. El empresario/director ya tiene un nivel más alto de conocimiento y empieza a pensar en una estrategia de largo alcance; está habilitado, conoce las reglas del juego y comienza a pensar dónde le conviene posicionarse. No opera por reacción sino por acción. Las propias tensiones del crecimiento llevan a las organizaciones de CTI a plantearse la necesidad de formular un sendero de crecimiento estratégico. Al reemplazarse la visión del director/fundador por reglas generales y en el marco de organizaciones que cuentan con múltiples proyectos, comienza a aparecer la necesidad de contar con algún lineamiento estratégico de crecimiento futuro.

La etapa posterior se transita cuando ya se trata de una organización de gran envergadura, presencia internacional y un número variable de firmas controladas. Puede tratarse tanto de una gran empresa y sus subsidiarias o centros de negocios, como de una organización de CTI cuya multiplicidad de actividades se articula sobre la base de centros o unidades con cierta independencia. En estos casos, la existencia de centros o institutos son el resultado de la expansión de la organización inicial hacia actividades complementarias que difieren de las que se emprendían originalmente. Tales diferencias se sustentan en la especificidad de las diversas actividades interconectadas de la organización primaria. Se trata ahora de una gran organización donde los objetivos de largo plazo se centran en el desarrollo sostenible y cuidadosamente identificado, en el marco de una estrategia claramente definida. En esa estrategia, se consolidan y confluyen no solo intereses grupales internos sino, también, las visiones de largo plazo y la complementación de la producción en

el interior de la organización y con otras organizaciones. A nivel tecnológico, la función de desarrollos propios comienza a tener una dimensión de piedra angular del desarrollo futuro; por incorporación externa o por generación endógena, tiende a consolidarse la función y establecerse en el organigrama. Además de los ajustes técnicos a nivel de planta o empresa, se razona desde una lógica del conjunto de la organización. La captación de sinergias de actividades ya realizadas, la identificación de oportunidades futuras y las alianzas estratégicas son algunos de los trazadores cotidianos centrados siempre en productos de complejidad técnica creciente. En este caso, la organización está dominada por un organigrama cambiante y dinámico. Buena parte de la memoria está codificada, hay un sistema de registro contable o programas, y una batería de indicadores útiles para la toma de decisiones. La entidad ya tiene establecido su sistema de incentivos, y, en general, el perfil del agente no se asocia con la producción ni con la organización de la planta, sino con una combinación de búsqueda de nuevas actividades, estrategia y pequeños ajustes finos a lo largo de la organización en su conjunto. La operatividad y el control de múltiples actividades conducen a un conglomerado dual: las funciones productivas se complementan con las corporativas, dedicadas a la coordinación y la estrategia de largo plazo. A su vez, las actividades productivas se articulan según las familias de producción o programas de investigación con capacidad de generar sinergias internas. La idea de centro de negocios, con sus mecanismos propios de incentivos, cooperación y competencia tiende a establecerse como mecanismo para evitar la abulia productiva de la institución. Los problemas de almacenamiento y uso de información para la toma de decisiones se vuelven críticos, lo cual induce a su reglamentación y monitoreo interno. La operación a escala internacional articula la organización con los mercados externos en términos de finanzas, tecnología, productos y proveedores de equipos e insumos. La institución necesita replantear su estructura basada en funciones porque, al sumar actividades, se hace más compleja la organización interna de asuntos como la producción y los inventarios, y ello le resta operatividad. En consecuencia, se recurre a una forma distinta de organización, con una dirección y entes (empresas o institutos) diferentes (holding). Empieza aquí el proceso de descentralización de la toma de decisiones y la función principal de los directores, sean los accionistas o el Estado, pasa a ser más la de coordinación que la de producción. Como se desprende del análisis del cuadro previo, existen distintas razones que conducen a la organización a enfrentar procesos de cambio.

Una de las razones que impulsa el cambio es la reacción frente a las modificaciones del contexto local o internacional que obliga a la organización a reacomodar su funcionamiento. Las modificaciones en las formas de generar, adaptar y difundir tecnología que se verificaron en los últimos años en el campo de la salud, los alimentos y la electrónica, son elementos del contexto que necesariamente presionan sobre el sendero de desarrollo previo de estas organizaciones. A ello cabe sumar el efecto de las reformas económicas establecidas en la casi totalidad de los países latinoamericanos en los años noventa y sus consecuencias sobre el perfil de las demandas sociales que agregaron exigencias a estas organizaciones en el marco de severas restricciones presupuestarias. En este contexto, la aparición del crédito internacional como forma directa o indirecta de financiar avances en CTI introdujo una nueva dinámica en el funcionamiento de las instituciones. Otro aspecto altamente específico donde el entorno afecta en forma significativa la evolución de las organizaciones se refiere a los niveles de integración interna de las actividades en dos direcciones: i) los procesos para una producción determinada, y ii) las actividades complementarias o no de la actividad central de la organización. En principio, los contextos de economía cerrada reducen la oferta de insumos; ello, sumado a un marco regulatorio endeble —especialmente en relación con el control de la competencia interna de los mercados— y a un clima macroeconómico inestable, eleva los costos de transacción de las organizaciones nacientes. La respuesta es la integración permanente como modo de organización. Una lógica similar guía la incorporación de actividades complementarias no relacionadas con la actividad inicial de la organización. Idéntica respuesta puede darse ante el desafío de varias firmas de producir sus propios equipamientos, inclusive cuando se dedican a actividades finales no conectadas con los bienes de capital. A nivel privado, las respuestas de las empresas a la necesidad de una mayor integración requieren un financiamiento adicional cuyo acceso no es universal. Por un lado, las

reglamentaciones financieras de la estrategia sustitutiva —que rigieron hasta bien entrados los años setenta— sustentaron una oferta crediticia con tasas negativas dirigida a determinados sectores. Esa situación fue muy compatible con la decisión empresarial de integrar procesos sobre la base del equipamiento propio. Posteriormente, las desregulaciones de este mercado en las últimas décadas, sumadas a la virtual inexistencia de un mercado de capitales, revirtieron el fenómeno y afectaron enérgicamente aquellas empresas que no tenían acceso al mercado local o internacional de primera línea.

En el caso de las organizaciones públicas de CTI, las restricciones financieras se suplieron —en algunos casos— por el crédito de organismos internacionales o por el acceso puntual al financiamiento externo de grupos de investigación. Esta lógica del doble financiamiento indujo a replantear las formas concretas de fijación de objetivos, pero introdujo a la vez graves tensiones internas en relación con los mecanismos de asignación de fondos, y de seguimiento y evaluación de resultados y efectos de los proyectos. Otra razón que impulsa los cambios se refiere a la dinámica propia de estas organizaciones cuando desarrollan actividades que facilitan el inicio de otras no previstas originalmente o que surgen a iniciativa de la propia organización. A menudo, un proyecto abre posibilidades de desarrollos complementarios, muchos de los cuales ingresan al campo comercial. Se plantea allí la necesidad de una respuesta ante la necesidad de asignar recursos que “compiten” con otras actividades ya establecidas. Este tipo de acciones conduce al análisis de la tercera fuente de modificaciones: la presencia de un marco de lineamientos políticos que sirven de marco para dar finalidad a los senderos de desarrollo que se plantea la organización. Se trata aquí de organizaciones que operan con presupuestos públicos inestables y enfrentan situaciones erráticas de contexto. Sus demandas pueden cambiar repentinamente o pueden verse afectadas por los cambios tecnológico productivos internacionales. En otras palabras, funcionan con una gran incertidumbre con respecto a un futuro cuyas variables no controlan. Además, padecen de una inercia determinada por la rigidez de su equipamiento y por la dotación de capital humano que crece y genera desarrollos con cierta autonomía. Frente a este desafío existen dos alternativas. La primera es actuar reactivamente acomodándose ex post a los cambios. La segunda es tratar de reducir el riesgo mediante la formulación de escenarios futuros que minimicen errores, pero entendiendo que, por su naturaleza, estas organizaciones operan constantemente en desequilibrio. Siendo el proceso de cambio inevitable, la planificación estratégica aparece como tema central en las agendas institucionales. Se trata de una serie de procedimientos que, en base a consensos básicos, identifica:

• Lineamientos operativos en los procesos de asignación de recursos; • Áreas de actividad donde la institución debe reforzar su presencia dado su potencial

actual y futuro; • Actividades en la cuales, por decisión política propia, pueda desarrollar actividades

tecnológico productivas con sentido social.

En síntesis, cada organización dedicada a la CTI tiene rasgos propios determinados por la impronta de sus desarrollos iniciales, el contexto en el cual creció y la dirección política que le fue impuesta. Es, a su vez, un reflejo de los rasgos básicos de los paradigmas tecnológico productivos vigentes. Desde esta óptica, los cambios en los entornos generados recientemente a nivel internacional y los reacomodamientos emergentes de las políticas públicas locales, inducen a cambios en la mayoría de tales organizaciones. Considerando el sendero evolutivo previo, cada una de estas instituciones delinea cotidianamente sus procesos de cambio. En este proceso, la planificación estratégica cobra particular importancia, particularmente si se considera el sentido social que anima la actividad de las mismas.

Bibliografía complementaria

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Notas

(1) El tema tiene particular interés para las organizaciones de CTI establecidas en las sociedades latinoamericanas en forma masiva a partir del decenio de 1950. Por lo general, se tratóó de réplicas institucionales de modelos europeos y fueron lideradas por individuos de gran empuje, capacidad o que hicieron importantes contribuciones a la ciencia en el campo de la salud. En sus desarrollos iniciales, tuvieron como espejo a las organizaciones mundiales líderes en la materia. A lo largo de varios decenios, los vaivenes del entorno local fueron modelando sus especificidades particulares. En los últimos años, se modificó tan sustantivamente el paradigma internacional en varios campos en el contexto de la globalización impuesta por las comunicaciones y los mercados de capitales, que hace obligatorio que las organizaciones de CTI replanteen su sendero previo de desarrollo.

(2) Sumado a los orígenes antes mencionados, la lógica arranca en algunos casos desde lo comercial y se va integrando luego hacia la producción sobre la base de insumos adquiridos externamente; en este caso, si bien la integración es baja, se mantiene la idea de simplicidad inicial del proceso o producto.

Cambios en el modo de producción de conocimientos y tecnologías Cambios en el papel del Estado Cambios en la situación de salud Propuesta del módulo

Se ha vuelto un lugar común expresar que los cambios tecnológicos actuales u ocurridos en las últimas décadas muestran una aceleración nunca vista en la historia. Centradas en las tecnologías electrónicas y en la biotecnología, las modificaciones actuales van en camino de modelar en las próximas décadas una sociedad diferente de la prevista poco tiempo atrás. Los cambios son múltiples y prácticamente no dejan ningún aspecto social sin alterar con respecto al pasado reciente. Además, modifican de manera sustancial varios aspectos de la vida económica. Por ejemplo:

• Aumentan el número de bienes y servicios disponibles (con distintos grados de acceso) para la población;

• Replantean los niveles previos de riqueza y equidad; • Exigen readaptar las formas de regulación social; • Establecen una nueva manera de producir, difundir y adaptar el conocimiento

tecnológico; • Presionan el funcionamiento institucional formulado para responder a otros desafíos

tecnológicos previos.

En suma, el contexto de cambio —donde el conocimiento pasa a ser un activo social clave— induce al replanteo de la mayoría de las formas institucionales que regulan la vida de las sociedades. En este marco, la revisión de las organizaciones públicas dedicadas a la ciencia, la tecnología y la innovación, especialmente las relacionadas con el ámbito de la salud adquiere un rol central. Desde luego, es necesario considerar la impronta del desarrollo local previo de cada sociedad en particular. América Latina estableció durante todo el siglo pasado la mayor parte de sus instituciones, tanto en el plano de la ciencia, la tecnología y la innovación como en el de la prestación de atención de la salud. Con diversos ritmos y vicisitudes, cada país latinoamericano ha establecido su conjunto de instituciones de ciencia, tecnología e

innovación (CTI) y sus denominados sistemas de salud con la meta de disminuir sus diferencias con los países más desarrollados y paliar las demandas sanitarias más urgentes. En el campo de la salud, han confluido desarrollos sanitarios con avances tecnológicos y estructuras organizacionales desde hace varias décadas. Así, es posible encontrar decenas de organizaciones públicas dedicadas a la CTI en el campo de la salud (OPCyTS), con una larga lista de logros por un lado, y de asignaturas pendientes, por el otro.

Por lo general, estas organizaciones presentan los siguientes rasgos comunes:

• Son organizaciones públicas sin fines de lucro, vinculadas al Estado, pero con mayor autonomía administrativa que las unidades de línea de la administración pública;

• Funcionan en el campo de la ciencia y la tecnología y se dedican a la producción de conocimientos o de bienes con alta densidad de conocimientos o tecnologías volcados a la solución de los problemas de salud de la población;

• Combinan un número significativo de unidades semiautónomas de diferente naturaleza y lógicas de funcionamiento, que producen una amplia variedad de bienes (sueros, vacunas, reactivos, medicamentos) y servicios (laboratorios de salud pública, control de calidad de alimentos y medicamentos, y actividades de educación y de prestación de cuidados de salud);

• Son instituciones que cuentan con funcionarios altamente calificados y de gran talento.

Las OPCyTS deben tratar de mantener permanentemente la legitimidad de su eficacia social por medio de su capacidad de aportar conocimientos, tecnologías, bienes y servicios importantes para mejorar las condiciones de salud de la población, por un lado, y su eficiencia operacional, por el otro,para aprovechar al máximo los beneficios de las inversiones de los recursos públicos que reciben. En diversos momentos históricos, estas organizaciones tuvieron que redefinir su misión, objetivos, prioridades y estrategias institucionales para mantener su eficacia social y eficiencia operacional, y adecuarse a diferentes demandas y expectativas. Este hecho se reitera actualmente frente a un conjunto de cambios en sus diferentes esferas de actuación. A lo largo de las últimas décadas el grueso de esas instituciones ha debido readaptarse debido a:

• Cambios científico tecnológicos externos que las obligaron a revisar sus programas de trabajo y sus métodos de funcionamiento;

• Cambios en el papel y en la estructura del Estado; • Demandas rejuvenecidas o nuevas presentadas por amplios sectores poblacionales

empujados por los reacomodamientos productivos y sociales; • Cambios en los perfiles de salud y de organización de la atención de la salud; • Complejidad creciente de la dinámica endógena de las propias instituciones, que las

aleja de las gestiones sencillas basadas en la mística personal o en unas pocas reglas preestablecidas y de uso general.

A continuación se presentan algunos de estos cambios en el ambiente donde actúan las OPCyTS y que constituyen importantes desafíos para su gestión.

Cambios en el modo de producción de conocimientos y tecnologías

En las tres o cuatro últimas décadas se presentaron importantes cambios en el modo de producción de los conocimientos y las tecnologías, como consecuencia de las transformaciones ocurridas tanto en el ámbito de la propia ciencia como en el ámbito de la sociedad. La dinámica intrínseca de desarrollo de la ciencia y los cambios en los procesos productivos, con la sustitución de la producción en masa por procesos flexibles altamente dependientes de conocimiento e innovación, contribuyen a una mayor difusión de las actividades científico tecnológicas entre los diversos sectores de la sociedad y a una mayor fluidez de las relaciones entre las instituciones de CyT y otros sectores de la sociedad. Se observan cambios importantes en el modo de producción del conocimiento en lo que se refiere a sus objetos, y sus enfoques conceptuales y metodológicos, en su manera de establecer las agendas de investigación, en los procesos de validación del conocimiento producido y en los ámbitos de producción del conocimiento, entre otros (ver Documento A1). Con relación a los procesos de definición de las agendas de investigación y desarrollo, y de validación del conocimiento científico, los mismos estaban tradicionalmente a cargo de los investigadores, que actuaban por medio de un consenso de pares con miras al avance del conocimiento en sus respectivas disciplinas. Como consecuencia de una mayor integración y contextualización de las actividades científico técnicas, estos procesos incorporaron la participación de otros sectores y se adoptaron otros criterios de priorización y validación. Se consolidó así la noción de que el conocimiento, además de confiable, debe ser también socialmente robusto. La selección de prioridades y la validación del conocimiento producido requieren entonces la participación de una comunidad más amplia, preocupada no solamente por la confiabilidad y el mérito científico sino, también, por sus consecuencias sociales. En los que se refiere al entorno en el que se llevan a cabo las actividades científico técnicas, el locus privilegiado de las instituciones científicas aisladas por paredes, prácticas y formas propias de organización, dio lugar a mecanismos flexibles, no jerárquicos y transitorios entre instituciones de diversos tipos, organizadas en redes de colaboración. Esas nuevas formas de relación institucional fueron posibles y estuvieron promovidas en gran medida por las nuevas tecnologías de información y comunicación. El proyecto Genoma Humano es un buen ejemplo de esta tendencia. Con respecto a la definición de políticas nacionales de CyT, también se observan cambios significativos. Las decisiones antes centralizadas en los organismos de CyT, como los consejos nacionales de investigación científica y técnica y los ministerios de ciencia y tecnología, funcionan con participación restringida y tienden a descentralizarse. Los organismos centrales de CyT se interesan ahora por la creación y multiplicación de espacios y oportunidades que permitan la interacción entre diversos actores/instituciones/sectores y el establecimiento de consensos y redes de cooperación entre ellos. La descentralización de las decisiones sobre políticas de CyT y el hecho de que las redes de colaboración entre instituciones de distinta naturaleza tienen un papel destacado en los significativos avances en este campo no entrañan una disminución de la importancia de las OPCyTS. Por el contrario, se abre para estas organizaciones una gran oportunidad para su propio desarrollo y para influir en la orientación y la dinámica de desarrollo de la CyT en salud. Dejan de ser consideradas solo ejecutoras automáticas de políticas definidas en el nivel central. Para que puedan enfrentar este desafío, esas instituciones deben fortalecer su capacidad para definir políticas y prioridades institucionales en este nuevo contexto de producción de conocimientos y tecnologías, y al mismo tiempo, redefinir su papel a nivel del Estado y sus relaciones con otras instituciones de CyT y con otros sectores de la sociedad.

Cambios en el papel del Estado

En América Latina, el Estado cumplió tradicionalmente la función de agente protagónico en el financiamiento y producción de bienes y servicios, además de sus funciones esenciales de regulación. En el caso de los sectores donde el mercado o la iniciativa privada dejaban de responder a las necesidades sociales, el Estado intervenía; tal es el caso de los sectores de infraestructura de energía, transporte y comunicaciones, o de sectores sociales como educación, salud, ciencia y tecnología. Este modelo de gestión del Estado, orientado a lo que hoy se suele llamar de “subsidio a la oferta”, sufrió importantes cambios; en particular, a partir de la década de 1980. En casi todos los países de la región se observaron privatizaciones, transferencias, consolidaciones, reducciones de personal, descentralizaciones, etc. Esos cambios tuvieron como consecuencia una reducción del papel del Estado en el financiamiento y producción de bienes y servicios, lo que teóricamente sería compensado por un fortalecimiento de su papel de regulación, de establecimiento de las “reglas del juego” y de convocación de los actores sociales para la definición consensual de los rumbos a seguir. No cabe en este espacio evaluar los efectos económicos y sociales de tales tendencias en esos momentos, sino destacar que determinaron un cambio significativo en el escenario de las OPCyTS. La situación exigía que esas instituciones comprendieran la naturaleza de estos cambios para poder revisar su misión, objetivos y estrategias institucionales y lograr mantener su legitimidad social en el nuevo contexto.

Cambios en la situación de salud

Las condiciones de salud en América Latina muestran un cambio significativo y un aumento de su complejidad. La teoría de la transición epidemiológica formulada en 1971, no se confirmó en la región: se observó la permanencia y coexistencia de las enfermedades infecciosas evitables, la aparición de nuevas enfermedades infecciosas (emergentes), la reaparición de enfermedades (reemergentes) que se consideraban eliminadas y un aumento importante de las enfermedades crónico degenerativas, paralelamente a la presencia de enormes inequidades en la distribución de esas enfermedades. En el caso de la organización de la atención de la salud, el Estado que antes era el principal proveedor de fondos y prestador de servicios pasó a concentrarse en aspectos de regulación y financiamiento, ante el surgimiento de nuevos proveedores y nuevas modalidades de atención que llevaron a un aumento de la complejidad de los sistemas de atención y a la segmentación de la clientela. Las nuevas exigencias resultantes de la internacionalización de los problemas y de los bienes y servicios de salud, del incremento de su densidad tecnológica y del aumento de demandas de control por parte de los consumidores, obligaron al Estado a fortalecer las actividades de regulación del mercado y de control de calidad de estos bienes y servicios. Para hacer frente a estas nuevas exigencias el Estado, tuvo que aumentar su capacidad de dominio de nuevas tecnologías y de formulación de políticas basadas en evidencias científicas, lo que planteó nuevas demandas a las OPCyTS. Para responderlas, estas organizaciones debieron plantearse la formulación de nuevos objetos y de metodologías de trabajo interdisciplinarias. Para poder enfrentar los desafíos que representan de los cambios mencionados, las OPCyTS tuvieron que promover un proceso de reconversión organizacional por medio de la una revisión de su misión, objetivos, estrategias y prioridades institucionales, así como de los instrumentos y metodologías de gestión. De esta forma, la gestión de las instituciones públicas dedicadas a la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) en el campo de la salud humana se ha tornado un factor crítico cuyo abordaje requiere un conocimiento cada vez más específico, concreto y operativo. Se trata de gestionar instituciones que, por un lado, se han

tornado crecientemente complejas y, por otro, de importancia crucial para la sociedad en su conjunto. Ya se mencionó que una de las características de las OPCyTS es su diversidad de procesos, prácticas y productos. Una organización de este tipo realiza en forma simultánea por lo menos tres actividades que se retroalimentan:

• Prácticas para el restablecimiento o mantenimiento de la salud, • Investigación y desarrollo, • Formación de recursos humanos

En este contexto, se realizan cotidianamente en las organizaciones un sinnúmero de labores. Algunas de ellas son rutinarias con una alta homogeneidad en sus procesos. Para ello, se crean manuales de procedimientos que sirven de base para evaluar los niveles de productividad posteriores. En otras palabras, si hacen siempre lo mismo y de la misma forma, la receta para la gestión es codificar las actividades, mediante “el manual de usos y funciones”, y establecer controles sobre el proceso. Se trata de una gestión similar a la que realiza una empresa fordista. Sin embargo y por lo general, estas actividades rutinarias no son centrales en las OPCyTS. En realidad, ellas se dedican a ciertos aspectos de la salud humana relacionados con la CTI que las obligan a hacer casi siempre cosas distintas de manera distintas, lo cual otorga un alto nivel de artesanado a sus actividades. Por lo tanto, el desafío es: ¿cómo gestionar este tipo de situación donde los problemas de asimetría de información y alto grado de artesanado en el proceso son habituales? (ver Documento A2). Las respuestas no son unánimes ni existen recetas únicas; de allí la necesidad de encarar el tema de gestión de estas organizaciones desde una perspectiva amplia y teóricamente fundada. A menudo, las autoridades de las OPCyTS en los países de América Latina son científicos o profesionales de la medicina que han realizado labores destacadas en su campo de actividad y que, sobre la base de su prestigio, asumen cargos de gestión. Por lo general, la carga de la gestión les exige realizar sobreesfuerzos que atentan contra la eficiencia. Sin negar la importancia de los liderazgos personales, se considera que estos se pueden realzar si los dirigentes cuentan con una comprensión cabal de las complejidades de esas organizaciones y un conocimiento adecuado de las técnicas de gestión.

Propuesta del módulo

Los textos que siguen buscan ayudar a los gestores de las OPCyTS a enfrentar los desafíos que se plantean a estas organizaciones al brindarles algunos elementos sobre técnicas de gestión, adecuadas al contexto de cambio descrito, y elementos más específicos sobre gestión de CTI en las organizaciones de salud. Se procura utilizar un abordaje que capture la complejidad de los temas y permita dar respuestas operativas a los gestores, así como ofrecer algunos instrumentos de análisis y sugerencias. El módulo incluye discusiones, recomendaciones y ejemplos de casos relacionados con temas de planificación y gestión estratégica de las OPCyTS; incluye también la descripción de una metodología e instrumentos de análisis organizacional. Se destacan, en particular, tres temas estratégicos: la gestión de recursos humanos, la gestión tecnológica y la gestión del conocimiento. Todos los temas se tratan tomando como referencia un proceso de gestión institucional en un ambiente en continua transformación. No se busca proponer un proceso de reconversión

institucional para pasar de una situación actual A a una situación ideal B, sino brindar algunos elementos de análisis y de gestión que permitan poner en marcha una nueva dinámica de desarrollo institucional más adecuada al contexto de cambio. Se busca adoptar un lenguaje objetivo y se utilizan ejemplos de situaciones en las que participaron los autores —particularmente en la Fundación Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) del Brasil y en la Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS) de la Argentina—. Asimismo, se trata de estimular al lector para que aporte análisis y ejemplos de sus respectivas organizaciones.

Entre los diversos temas que deben ser tratados con alguna profundidad en la discusión de nuevos modelos de gestión de las OPCyTS, se destacan dos de ellos: la gestión de recursos humanos y la gestión tecnológica.

Gestión de recursos humanos

Como ya se mencionara, los recursos humanos (RRHH) de las OPCyTS no son simplemente un factor productivo como el capital, la tecnología o los recursos naturales. Los RRHH son, en realidad, un factor productivo muy particular, que gana valor con el uso, que aprende, que es conciente del proceso de trabajo, que disputa el control del proceso de trabajo y es además el único factor productivo capaz de crear el proceso productivo mismo. Con frecuencia, esos recursos son un soporte vivo de la historia institucional, sus valores, experiencia, habilidades y destrezas aprendidas a lo largo de prolongados períodos. Sin embargo, cuando se hace referencia al valor de los recursos humanos en el desarrollo institucional, no siempre se piensa en ellos en términos positivos y, con frecuencia, se hace referencia a una cierta inercia, una cierta resistencia a los cambios institucionales. Por lo tanto, cuando surge la pregunta ¿cómo mejorar la gestión de recursos humanos en las instituciones?, sería mejor preguntarse ¿cómo desarrollar modelos de gestión congruentes con los objetivos de la institución que permitan sacar lo mejor en términos individuales y colectivos de los recursos humanos de una organización? (Rovere, 2002). La gestión de RRHH es una de las áreas más afectadas por la rigidez burocrática que sufre la mayoría de las OPCyTS. La imposibilidad de establecer una política diferenciada de recursos humanos (política salarial, mecanismos de incentivos, evaluación de desempeño, etc.) acarrea serios riesgos para el dinamismo de estas organizaciones y puede llevar a la pérdida de profesionales calificados, baja motivación e incapacidad de atraer profesionales de alto nivel. La eliminación de las barreras al establecimiento de una política flexible de recursos humanos, que permita desarrollar su potencial y tenga como contrapartida un mayor compromiso de los profesionales con el desempeño institucional, es un componente de máxima prioridad en el proceso de reconversión organizacional. Entre los elementos a ser considerados se destacan los siguientes:

1. Estructura salarial compatible con las calificaciones exigidas; 2. Incentivos monetarios y no monetarios diferenciados según las distintas actividades

(investigación, producción y servicios) y condicionados al desempeño y productividad de los profesionales y grupos de trabajo;

3. Sistemas actualizados de evaluación del desempeño que permitan analizar tanto la producción individual como la de los grupos de trabajo, con énfasis en el efecto de las actividades realizadas;

4. Mayor flexibilidad en la contratación y despido de personal, y en el establecimiento de esquemas de sanciones e incentivos. Se debe complementar la flexibilidad con procesos transparentes de selección y con mecanismos de ascenso en la carrera condicionados a la evolución del desempeño;

5. Política de capacitación de recursos humanos coherente con las prioridades y la planificación estratégica institucional;

6. Utilización intensiva de nuevas tecnologías información y comunicación para constituir grupos virtuales internos y mixtos de investigación y aprendizaje, y así flexibilizar el espacio y el tiempo de trabajo (por ejemplo, establecer la supervisión a distancia).

Gestión del conocimiento

Las empresas y organizaciones públicas o privadas, productoras de bienes o de servicios, dependen cada vez más del conocimiento para cumplir con sus objetivos. En el caso de las empresas privadas, el dominio del conocimiento tiene por objetivo fundamental el aumento de las ganancias y de la competitividad. En el caso de las organizaciones públicas, el conocimiento contribuye a mantener su eficacia social y su eficiencia operacional, tal como se definieran anteriormente. También se mencionó que el conocimiento puede ser de tipo informal o implícito —está básicamente incorporado en los funcionarios de la organización que lo acumulan a través de su experiencia—, y explícito o formal —se produce y transmite por medio de métodos, mecanismos institucionales y canales específicos—. En el caso de las OPCyTS, aunque su quehacer moviliza varios tipos de conocimientos formales e informales, manejan un tipo específico de conocimiento: el conocimiento científico. Es el conocimiento, más importante para el cumplimiento de la misión y los objetivos organizacionales. La producción del conocimiento científico se lleva a cabo mediante el proceso de investigación; este comprende varias fases: la observación, que será transformada en datos, seguida por el procesamiento de esos datos para producir la información que, a su vez, emerge de ese proceso productivo peculiar como conocimiento científico. La transformación de la información en conocimiento se logra por medio de la aplicación de una metodología rigurosa de análisis, síntesis y articulación que, con base en un marco de referencia conceptual, coloca la información en un nivel superior al contexto. Por lo tanto, el conocimiento es información puesta fuera de su propio contexto y situada en un contexto más general que permite comprender otros contextos y nuevas situaciones. El conocimiento es jerárquicamente superior a los datos y la información, pues los conceptos, modelos y teorías que son característicos de la esfera del conocimiento permiten enfrentar la complejidad de nuevos objetos que ya no están limitados por los lazos estrechos que hacen que la información dependa de contextos, poblaciones o situaciones de referencia (Almeida Filho, 1999). Por ejemplo, un determinado valor del indicador de mortalidad infantil es un tipo de información que se refiere a una población particular en un momento específico. Por otro lado, la creación de un marco conceptual sobre los determinantes de la mortalidad infantil pertenece a la esfera del conocimiento y se puede aplicar para explicar los valores y tendencias de ese indicador en diferentes situaciones. El proceso de investigación involucra, entre otros elementos, a los investigadores, actores singulares que poseen capacidades especiales de formación y condiciones de trabajo, e instrumentos teórico metodológicos y materiales específicos que deben dominar y aplicar. Además, el proceso incluye unidades físicas también singulares: las unidades de investigación cada vez más integradas en redes de colaboración. Esos diversos elementos se articulan en torno a proyectos de investigación con miras a producir conocimiento según objetivos específicos. Tanto ese conocimiento original como el conocimiento que ya existía se difunden por canales adecuados y permiten ser incorporados en las propias unidades de investigación; luego el proceso se realimenta con la participación de los encargados de producción de bienes y servicios, los tomadores de decisión, los profesionales y el público en general. La gestión del conocimiento en el ámbito de una OPCyTS consiste en la organización de todo ese proceso de producción, circulación y utilización del conocimiento, teniendo por referencia la misión y objetivos de la organización. Más específicamente, supone entre otros aspectos la definición del programa de investigación, la garantía de condiciones de trabajo para los investigadores —incluyendo oportunidades de capacitación, incentivos y acceso a insumos esenciales—, la definición de criterios y mecanismos de validación y evaluación del conocimiento producido, la movilización de recursos financieros, el establecimiento de redes de colaboración entre las unidades de la propia organización, y entre estas y otras organizaciones, y el establecimiento de canales de acceso al conocimiento disponible y difusión del conocimiento producido entre usuarios potenciales. Todas estas actividades relacionadas con la gestión del conocimiento, además de la misión y objetivos de la organización, deben tener en cuenta las nuevas tendencias del modo de producción de conocimientos. Entre esas tendencias, vale mencionar la mayor fluidez de las relaciones entre las instituciones científicas y otros sectores de la sociedad, que tuvo como

consecuencia la creación de nuevos objetos, nuevos enfoques y nuevos mecanismos institucionales, y permitió que la producción científica —antes limitada por las paredes de las instituciones científicas— pasara a estar a cargo de instituciones de diversos tipos, organizadas en redes de colaboración y facilitadas por las nuevas tecnologías de información y comunicación. Otra tendencia que se debe tomar en cuenta se refiere a los importantes cambios epistemológicos que la ciencia experimenta al dejar de reducir su tarea a los fenómenos que estudia en los ambientes controlados de los laboratorios y enfrentar en toda su plenitud la complejidad de los fenómenos naturales y sociales. Para estudiar la violencia, el deterioro del ambiente, la pobreza y tantos otros temas que afectan a la humanidad, hay que superar la fragmentación y el reduccionismo, que innegablemente fueron responsables de importantes logros de la ciencia moderna, y adoptar enfoques que integren las ciencias naturales con las ciencias sociales y las humanidades. Finalmente, la gestión del conocimiento debe tener presente la entrada en escena de la ciudadanía en la definición de las políticas, de las agendas y de los criterios de validación del conocimiento científico, elementos que tienden a privilegiar sus consecuencias sociales, además del mérito y la confiabilidad de los resultados. A continuación, se discutirán con mayor profundidad algunos de los componentes de la gestión de conocimiento.

Definición de programa de trabajo

Desde la primera mitad del siglo XX, hubo investigadores como Oswaldo Cruz, Carlos Chagas y Carlos Finlay que inauguraron una nueva etapa para la ciencia en la región: la ciencia dejó de depender solamente de iniciativas individuales y pasa a ser un esfuerzo de grupos vinculados a instituciones públicas. Pese a la carencia de recursos y la ausencia de una política clara de gobierno en apoyo a la investigación científica de larga escala, esos investigadores y grupos mantuvieron estrechos lazos de colaboración con instituciones de excelencia mundial, y se actualizaron permanentemente en los avances de las disciplinas vinculadas al estudio de las enfermedades infecciosas y parasitarias. Como también desempeñaron un importante liderazgo en las campañas de salud pública, lograron establecer un equilibrio entre las denominadas ciencias básicas, la investigación aplicada al estudio de enfermedades de gran importancia para la salud pública y la definición de estrategias y programas para su combate. En otras palabras, lograron establecer un adecuado balance entre la legitimidad brindada por la excelencia científica y la legitimidad social. Mantener ese contrapeso sigue siendo uno de los principales desafíos de la gestión del conocimiento en las OPCyTS. Entre las décadas de 1950 y 1970, se creó la mayoría de los organismos centrales de fomento de la investigación en la región, con el objetivo de fortalecer la capacidad de investigación. Esos organismos tendieron a adoptar criterios de selección de proyectos que tomaban en cuenta casi exclusivamente el mérito científico, la excelencia académica y el prestigio individual del investigador, y también establecen incentivos de todo tipo de acuerdo con la producción científica registrada en bancos de datos internacionales, pese a que muchos de esos bancos, como el ISI, no fueron creados para tal fin. Este sistema de evaluación e incentivos a los cuales se vinculan los investigadores de las OPCyTS puede, con el tiempo, tener como consecuencia el privilegio de la legitimidad académica en desmedro de la legitimidad social. Tales consideraciones tienen fundamental importancia para la discusión de los criterios y mecanismos de definición del programa de investigación de una OPCyTS. Sin abandonar totalmente el “libre juego de cerebros libres trabajando en temas de su propia elección de una manera dictada por su curiosidad en la exploración de lo desconocido”, como lo escribía Bush (1990) en su informe Ciencia: la frontera sin fin, el desafío de las OPCyTS es buscar lo que Stokes (1997) llama “investigación estratégica” y superar el falso dilema entre la investigación básica (investigar para conocer) y la investigación aplicada (investigar para

utilizar). Stokes ilustra la situación de la investigación estratégica con respecto a la investigación básica y aplicada mediante la figura siguiente:

Figura 1. Investigación y ciencia

Preocupación por el uso Búsqueda del conocimiento

fundamental No Sí

Sí Ciencia básica pura (Niels Bohr)

Ciencia básica inspirada por el uso

(Pasteur)

No

Ciencia aplicada pura (Thomas Edison)

Para lograr establecer un programa de trabajo donde predomine “el cuadrante de Pasteur” hay que evaluar al mismo tiempo las tendencias y oportunidades provistas por el avance científico y detectar las necesidades sociales. Para eso, las OPCyTS deben crear espacios de discusión reales y virtuales en los cuales puedan participar los diversos actores para identificar problemas de interés común. Asimismo, se deben crear criterios y mecanismos de revisión de proyectos de investigación que involucren “pares ” e “impares” en la evaluación de los aspectos de mérito científico e interés social.

Fortalecimiento y organización de la infraestructura

Ya se mencionó la importancia de los RRHH en las organizaciones basadas en el conocimiento como las OPCyTS, así como la necesidad de tener una política de RRHH con cierta autonomía y flexibilidad para poder definir estímulos e incentivos monetarios y no monetarios. Esto es particularmente importante si se tiene en cuenta que la política de incentivos de los organismos centrales de investigación (los CONICYT) por lo general, estimulan los proyectos individuales y la excelencia académica como criterio fundamental y casi único de evaluación del mérito. Los incentivos de las OPCyTS deben contrarrestar esta tendencia y buscar restablecer el equilibrio entre la excelencia académica y el efecto social como criterios básicos de calidad. Así como en el caso de los RRHH, la adquisición y distribución de los recursos materiales en la organización también tienden sufrir ciertas distorsiones por el predominio de esquemas de financiamiento de proyectos individuales. No es raro observar equipos de alto costo y complejidad relativamente ociosos por duplicaciones o limitaciones para el acceso de

investigadores no vinculados al proyecto o laboratorio responsable por su adquisición. Además de los clásicos elementos de la infraestructura, como los RRHH, los bienes físicos y los materiales, los recursos de otra naturaleza relacionados con las alianzas o los convenios intra y extra institucionales para desarrollar proyectos en colaboración ganan cada vez más importancia en el nuevo marco de producción del conocimiento. Ya se vio que la manera en que el nivel central de la organización considera el tema de la diversidad y heterogeneidad internas de las OPCyTS puede ser un factor de fragmentación y entropía con relación a los objetivos organizacionales , o puede ser una excepcional ventaja para enfrentar la complejidad de los problemas actuales de salud. El establecimiento de espacios y mecanismos de intercambio y colaboración para generar proyectos estratégicos organizacionales debe ser considerado como parte de la infraestructura de investigación. De la misma manera se debe entender el esfuerzo por establecer alianzas con organizaciones de investigación y desarrollo (IyD) públicas y privadas, nacionales e internacionales, para llevar a cabo proyectos en colaboración. El ejemplo del Proyecto Genoma de la Fundación de Apoyo a la Investigación del Estado de São Paulo (FAPESP) es una clara demostración de que nuevas formas de organización de la actividad científica pueden multiplicar la capacidad científica de un país y aprovechar mejor su potencial para resolver problemas económicos y sociales. Con miras a integrar a los investigadores de São Paulo, y posteriormente de todo el Brasil, al esfuerzo mundial del Programa Genoma, la FAPESP creó un instituto virtual de genómica y bioinformática sobre la base de laboratorios que ya existían y evitó seguir el camino tradicional de construir un nuevo instituto de investigación en genética. En lugar de ladrillos y paredes, los recursos fueron destinados a fortalecer los laboratorios existentes con la compra de secuenciadores y computadoras, y a capacitar recursos humanos. La red incluye hoy a más de 50 centros en todo el país y los investigadores involucrados en diferentes proyectos se comunican e intercambian resultados diariamente por la Internet. (1) Otro ejemplo es el Subproyecto Vacunas del Proyecto Innovación en Salud en el que participan la Fundación Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) y varios otros laboratorios públicos del Brasil. El proyecto tiene como meta establecer un consorcio jurídicamente formalizado de laboratorios públicos que elaboren productos inmunobiológicos (vacunas y sueros para uso terapéutico) con una clara definición de los nichos tecnológicos que debe ocupar cada laboratorio según su especialización para evitar la superposición de esfuerzos (FIOCRUZ, 2004).

Financiamiento

La gran mayoría de los recursos de investigación de las OPCyTS son externos, ya sean de organismos nacionales o internacionales de apoyo a la investigación, o empresas privadas como resultado de acuerdos. Conforme ya se mencionó, la captación de esos recursos se realiza por iniciativa de los investigadores de proyectos de carácter individual. En contraste con las universidades, donde este tipo de financiamiento es predominante y debe ser estimulado, las OPCYTS deben crear mecanismos para equilibrar esta tendencia y estimular la promoción de proyectos institucionales debido al tipo de vínculo que mantienen con el Estado. Sin reprimir la iniciativa espontánea de los investigadores, los proyectos deben tener una institución de referencia y la captación de recursos también debe realizarse por vía institucional mediante acuerdos y convenios con organismos de financiación. En el caso de recursos propios para investigación, estos se deben concentrar en los proyectos institucionales de carácter estratégico.

Circulación y utilización del conocimiento

Las bibliotecas y los periódicos científicos impresos son recursos tradicionales esenciales para el desarrollo de la investigación porque facilitan a los investigadores el acceso a información actualizada sobre los avances científicos y la difusión de su propia producción científica. Sin embargo, con el nuevo paradigma de la Internet, los cambios en el modo de producción del conocimiento y la ampliación del número y la diversidad de interlocutores, las OPCyTS deben obligatoriamente ampliar sus mecanismos de acceso al conocimiento disponible y de divulgación del conocimiento que producen. En este nuevo ambiente, la revista científica, que circula básicamente en el ámbito de la propia comunidad científica, no puede ser el único vehículo de difusión del conocimiento científico, particularmente en el caso de las OPCyTS cuya producción científica debe llegar a quienes toman decisiones, profesionales de la salud, productores de bienes y público en general. La producción del conocimiento científico para la toma de decisión sobre políticas y programas de salud con miras a contribuir efectivamente a mejorar la salud y el bienestar, es uno de los objetivos más importantes de las OPCyTS. Sin embargo, se observan importantes barreras que dificultan que este conocimiento circule adecuadamente y sea utilizado por los participantes del proceso de toma de decisiones en el ámbito de la salud. En gran medida, esas barreras derivan del hecho de que tanto el proceso de producción de conocimiento como el de toma de decisiones funcionan por separado y tienen lógicas, agentes y espacios institucionales distintos (Pellegrini Filho, 2002). Bronfman et al (2000) denominan “la difícil traducción” a esa problemática transferencia a posteriori de los resultados de investigación al ámbito de la toma de decisiones. Para superar las barreras entre la producción y la utilización del conocimiento, hay que conocer quiénes son los actores sociales involucrados en el proceso de decisión, qué tipo de información les interesa, cómo evalúan la información y qué motivaciones tienen para tomar decisiones específicas. Además, se debe superar el proceso tradicional de definir programas de investigación en círculos de decisión reducidos y crear oportunidades para que esos actores sociales puedan expresar sus problemas. Por ejemplo, en el caso del Brasil, los procesos de descentralización de la gestión de los sistemas de salud mediante la creación de comités de salud con la participación de representantes de distintos sectores sociales crearon una demanda de información y conocimiento para la toma de decisión a diferentes niveles que no puede ser ignorada por las OPCyTS al definir su programa de investigación sobre sistemas y servicios de salud. Se deben crear mecanismos de participación de estos diferentes usuarios al establecer el programa, así como mecanismos de difusión de resultados que faciliten el acceso y la incorporación de los mismos.

Organización del proceso de gestión del conocimiento en una OPCyTS

Para poner en práctica las recomendaciones mencionadas sobre el establecimiento de programas, el fortalecimiento de la infraestructura de investigación, el financiamiento, y la difusión y utilización de resultados, es fundamental crear una instancia encargada de estos diferentes aspectos de la gestión del conocimiento en el nivel central de las OPCyTS. Esta instancia, en permanente contacto con el público interno y externo de la organización, debe constituirse en un elemento esencial para evitar la dispersión de esfuerzos y realizar cabalmente el potencial de la organización para cumplir sus objetivos.

Gestión tecnológica

El proceso de reconversión debe incluir mecanismos que estimulen las actividades de gestión tecnológica, entendida como el conjunto de acciones encaminadas a la generación, transferencia y absorción de nuevas tecnologías. Entre estos mecanismos se destacan los siguientes:

1. Establecimiento de sistemas de información que permitan el acceso a bases internacionales de información sobre patentes y actividades de prospección tecnológica, entre otras;

2. Creación de mecanismos de captación de demandas y detección de oportunidades de desarrollo de tecnologías e innovaciones como, por ejemplo, el establecimiento de una red de expertos centinela en contacto regular con potenciales usuarios y otras organizaciones de CyT nacionales e internacionales, o la creación de consejos asesores integrados por representantes de diferentes sectores. Los “centinelas” podrían ser reclutados entre los científicos y técnicos que emigraron por diversas razones y ocupan posiciones de importancia en los países desarrollados, lo que puede brindar un nuevo sentido a la expresión “fuga de cerebros” (brain drain);

3. Difusión de los productos y las capacidades de las OPCyTS por medio de mecanismos formales e informales que permitan un contacto regular con los usuarios potenciales, además de los tradicionales catálogos impresos;

4. Creación de estructuras profesionales para evaluar el potencial del sector productivo para incorporar los bienes elaborados por la organización, para negociar contratos de transferencia de tecnología y para promover acuerdos de cooperación tecnológica. Más específicamente, las funciones de estas estructuras incluirían: identificar y acompañar las investigaciones cuyos resultados puedan ser objeto de protección legal y de posible interacción con el sector industrial público o privado, evaluar la pertinencia y determinar en qué países se requiere la protección legal;

5. Estímulo al registro de patentes de las tecnologías creadas por la organización y definición de mecanismos institucionales para proteger el patrimonio tecnológico; por ejemplo, la exigencia de términos de compromiso para los investigadores visitantes;

6. Definición de normas de divulgación de trabajos científicos con potencial para crear nuevas tecnologías;

7. Establecimiento de incentivos para el desarrollo de nuevos productos y procesos, asignando parte de las regalías (royalties) generadas por nuevas tecnologías a las unidades de investigación y los inventores responsables por su desarrollo. (2)

8. Establecimiento de acuerdos de cooperación con organizaciones similares públicas o privadas, nacionales o internacionales para intercambiar información y experiencias relacionadas con la gestión y desarrollo tecnológico, así como el establecimiento de actividades de cooperación que permitan compartir los costos y riesgos inherentes a la búsqueda de nuevas tecnologías.

Notas

(1) Visite el sitio del Programa Genoma del FAPESP aquí

(2) En 1996, la FIOCRUZ definió los siguientes criterios para la distribución de los recursos provenientes de regalías: 2/3 para la institución, que deberá utilizarlos preferentemente en el desarrollo de las áreas responsables por la invención, y 1/3 como incentivo para los inventores. El monto anual para cada inventor se limita a un valor máximo equivalente a 13 sueldos de investigador titular de la carrera de ciencia y tecnologia.

A continuación se presenta una metodología de análisis cualitativo para la evaluación estratégica de una OPCyTS compleja, compuesta por un conjunto variado de unidades operacionales que ejecutan actividades de investigación, docencia, producción, información-comunicación y prestación de servicios de salud. Esta metodología fue aplicada en la Fundación Oswaldo Cruz en 1999 (Hamilton y Britto, 2000). Básicamente, la metodología procura evaluar los resultados alcanzados, la capacidad actual y las perspectivas de aumentar la eficacia, eficiencia y calidad de los productos, así como brindar elementos para establecer prácticas de gestión y de evaluación del desempeño organizacional. En el momento del diseño de la metodología, quedó claro que los parámetros cuantitativos, aunque necesarios, eran insuficientes para responder adecuadamente a las cuestiones planteadas por los procesos de transformación discutidos previamente . En estudios anteriores realizados en instituciones públicas de ciencia y tecnología (Hamilton et al, 1998), el método utilizado aplicaba un conjunto de variables de predominio cuantitativo, a partir de las cuales se podían extraer conclusiones acerca de la necesidad de reconversión y presentar recomendaciones específicas, sustentadas en la experiencia previa de los evaluadores externos. Las ventajas de la metodología que se presenta residen en la construcción de tres categorías centrales de análisis, de carácter predominantemente cualitativo, para entender el valor estratégico (VE) de los productos, el dominio de competencias claves que posee la organización para desarrollar las actividades o capacidad organizacional (CO) y la eficiencia en la uti lización de los recursos, o sea, el desempeño organizacional (DO). Aunque el método se presenta en toda su complejidad, no debe aplicarse necesariamente en forma íntegra. Se ofrece a los dirigentes de las OPCyTS la posibilidad de utilizar separadamente una o más categorías. Así, si el problema de la organización es el valor público de los productos, puede optar por analizar solamente el valor estratégico (VE); si el problema está centrado en la calidad de los productos, el foco será el análisis de las capacidades de la organización (CO); si se trata de eficiencia, la categoría elegida será el desempeño organizacional (DO). También es importante destacar que las variables de cada categoría tuvieron en cuenta la peculiaridad de la organización en la que se aplicaron, y que las mismas pueden, y quizás deben, ser revisadas para adaptarlas a situaciones diferentes. Es conveniente aclarar también que no se busca transferir experiencias automáticamente, sino ofrecer una guía que ayude a pensar qué hacer y cómo proceder. Los temas tratados a continuación incluyen la lógica del método; la historia, situación actual y perspectivas de cambio; las categorías y variables de análisis; el proceso participativo y el plan de análisis.

Lógica del método

La complejidad institucional de la organización objeto del estudio, caracterizada por la gran variedad de actividades, objetos y procesos de trabajo, obligó a crear un instrumento de análisis que comprendiera la especificidad de cada actividad y que, al mismo tiempo, permitiese entender el conjunto de la organización. El análisis se realizó en dos dimensiones. En la primera, el objeto de estudio fue cada unidad operacional. Se trató de caracterizar sus problemas y opciones para la reorientación estratégica de sus actividades finales (investigación, docencia, producción, prestación de servicios e información-comunicación) y de la gestión técnico administrativa.

La segunda dimensión fue el conjunto institucional. El objeto de análisis fue la organización como un todo. A partir de los informes elaborados por cada una de las unidades técnico científicas, se extrajeron las actividades (investigación, docencia, producción etc.), los problemas y las opciones estratégicas de cada unidad que eran comunes a varias unidades. En esta fase, se agregó la evaluación de los niveles de conducción y coordinación central de la organización En síntesis, en la primera dimensión se procuró identificar los puntos críticos para la reconversión estratégica de las actividades que desarrolla cada unidad operacional; en la segunda, se señalaron las transformaciones necesarias para reorientar las políticas y prioridades que hacen al conjunto de la organización.

Historia, situación actual y perspectivas de cambio

En general, las OPCyTS se conformaron por el agregado de unidades técnico científicas en distintos momentos de su historia. En algunos casos, incorporaron instituciones preexistentes y, en otros, se crearon nuevas unidades. Las misiones y objetivos asignados se fueron haciendo más complejos y dieron origen a una variedad de actividades correspondientes a múltiples campos heterogéneos. Esa agregación generó distintos niveles de desarrollo interno en los que coexistían simultáneamente diferentes grados de modernización de los procesos productivos, de las rutinas utilizadas y de los modelos de gestión adoptados. El proceso histórico de constitución de las OPCyTS permite comprender las asimetrías de desarrollo interno y posibilita la proyección correcta de las perspectivas estratégicas de corto, mediano y largo plazo.

Categorías y variables de análisis

El instrumental contempla dos tipos de análisis: cuantitativo y cualitativo. El objetivo del componente cuantitativo es brindar información para subsidiar el análisis cualitativo de las capacidades (CO) y del desempeño de la organización (DO). Así, se recolecta información sobre la evolución reciente de tres aspectos principales: (i) origen del presupuesto y estructura del gasto; (ii) distribución de la fuerza de trabajo por tipo de contrato y tipo de actividad, y (iii) productividad de las diversas actividades realizadas. El componente cualitativo intenta evaluar los resultados alcanzados en un período reciente, las capacidades actuales y las perspectivas de aumentar la eficacia, eficiencia y calidad de las actividades realizadas. Para la recolección de datos se crearon cuestionarios para cada actividad final seleccionada y para cada unidad administrativa. Para limitar la subjetividad de las respuestas, se estructuró un conjunto de preguntas cerradas, orientadas a obtener respuestas concisas. La intención fue reducir el espacio para evitar respuestas discursivas y ambiguas, y minimizar la tendencia natural a resaltar los aspectos positivos y omitir los negativos.

Variables del valor estratégico (VE)

El VE se refiere a tres variables principales relacionadas con la contribución concreta a las funciones del Estado. Estas presentan un carácter estable, poco sujeto a indefiniciones o cambios de dirección de las políticas y prioridades gubernamentales, y son compatibles con proyectos de reconversión de mediano y largo plazo.

1. Acciones que resultan en una contribución social concreta para identificar, comprender, prevenir, controlar y tratar problemas importantes de salud.

2. Acciones que apoyan la capacidad de regulación del Estado en la formulación, implementación y evaluación de las políticas de salud; la elaboración de normas y estándares para regular las prácticas biomédicas, los procedimientos de investigación, y la eficacia y precios de los insumos y servicios de salud.

3. Acciones científico técnicas que contribuyen a aumentar la capacidad estratégica del Estado en la formación de investigadores, docentes y cuadros directivos para conducir

programas y proyectos de salud; la producción de insumos críticos, y el desarrollo de métodos y tecnologías de avanzada.

Variables de la capacidad organizacional (CO)

1. Recursos humanos: calificación, grado de compromiso con la misión, los objetivos y las metas programadas. Tipos de contrato de personal y esfuerzos para adecuar su perfil.

2. Actualización y funcionalidad de la infraestructura técnico científica; acceso a la información tecnológica; ritmo de las inversiones en los últimos años, y necesidad estimada de inversión física.

3. Capacidad gerencial: adecuación de la estructura organizacional; incorporación de innovaciones en la gestión; criterios e indicadores utilizados para la programación de actividades, y sistemas de información gerencial.

4. Sinergias y potencialidades exploradas en el interior de la organización, y participación en redes de cooperación con otras agencias públicas o privadas con competencias complementarias.

Variables del desempeño organizacional (DO)

1. Desempeño técnico: factores que contribuyen a disminuir la productividad; innovaciones que mejoraron el desempeño, y medidas gerenciales que se planea introducir para evaluar la productividad.

2. Desempeño económico: tendencia del financiamiento y el gasto, y capacidad y opciones para captar recursos de otras fuentes.

3. Desempeño cualitativo: nivel de excelencia, comparado con otras agencias similares, y factores que permiten mantener la calidad y criterios para su valoración.

4. Grado de satisfacción de los “usuarios”: respuesta a las demandas; usuarios potenciales; mecanismos aplicados para medir la satisfacción, y medidas adoptadas para aumentar la calidad de los productos y servicios

En los anexos se presentan los formularios utilizados para el análisis del VE, la CO, el DO y el nivel de conducción central de la organización.

Proceso participativo

Existen dos modelos que se pueden utilizar para discutir y proponer la reformulación estratégica de una organización. El primero, más usual, consiste en contratar una consultoría externa que elabora una propuesta técnica con algún grado de compromiso de la conducción central de la organización. Un informe final se dirige a los niveles superiores que deciden su ejecución total o parcial, u optan por llevar a la práctica la propuesta. Este tipo de modelo de intervención centralizada en la “autoridad” del dirigente, habitual en las burocracias tradicionales y de carácter normativo, supone un consenso abstracto, cuando no arbitrario, que se impone al conjunto de la organización. Se trata de propuestas elaboradas por encima del colectivo institucional por actores sociales que, en la mayoría de los casos, poseen una prolongada historia en la institución y un cierto escepticismo con relación a los cambios profundos en la organización. Este tipo de comportamiento tiene múltiples motivaciones, entre las que se pueden destacar el temor a los cambios, a veces fundamentado, y la experiencia de haber asistido a otros intentos de cambio que acabaron sin ningún resultado positivo para la organización.

Por otro lado, existe la posibilidad de experimentar un proceso diferente que cuente desde el inicio con la participación amplia de dirigentes y profesionales. Este modelo, además de incentivar la motivación, permite elaborar una propuesta de reformulación institucional legitimada por el consenso posible en la situacional actual que vive la organización. Una mayor participación en la discusión de esa situación y de las perspectivas de cambio, así como en la definición de la misión, objetivos y prioridades institucionales, puede promover posteriormente la intervención constructiva de los agentes participantes en el proceso de implementación de las decisiones. Al experimentar este proceso, los individuos y los diversos sectores de la organización son corresponsables por el cumplimiento de la misión y de los objetivos político institucionales. Participación y responsabilidad son dos caras interrelacionadas de este proceso. En las experiencias realizadas, se optó por el modelo participativo. La dinámica propuesta dio lugar a un proceso interactivo, de aproximaciones sucesivas, de búsqueda de un lenguaje común en la construcción del consenso posible para reorientar las políticas y prioridades de la organización. Se constituyeron grupos de trabajo con los profesionales y técnicos responsables de la conducción de la institución que, con el apoyo de consultores externos, asistieron a seminarios internos donde se discutieron los desafíos que enfrentan las OPCyTS y las categorías y variables que serían objeto del análisis. Posteriormente, se amplió el número de los grupos de trabajo para responder a las preguntas incluidas en los formularios cualitativos y elaborar el informe final de cada unidad seleccionada. Como la reconversión del perfil de cualquier organización no es una tarea fácil y consume una gran parte de tiempo y energías internas, se debe pensar en el marco de una estrategia de mediano plazo en la que el método y el proceso asuman una importancia fundamental. La aplicación de los cambios propuestos será más exitosa cuando haya un proceso progresivo de discusión interna de las propuestas que estimule la participación y adhesión de los funcionarios para lograr el mayor consenso.

Plan de análisis

El análisis procura resaltar la coherencia entre la misión, objetivos y prioridades de las diversas unidades operacionales de la organización, las capacidades disponibles y el nivel de desempeño logrado, con la intención de identificar las necesidades o posibilidades de reconversión estratégica. Contempla también las principales opciones para reorientar las políticas y prioridades institucionales y los requisitos de recalificación asociados con ese proceso (Hamilton y Britto, 1998). El primer paso es identificar los problemas, dificultades y propuestas de reorientación estratégica que emergen de la lectura crítica de los informes elaborados en cada una de las unidades operacionales. En estos informes aparecen aspectos específicos que tienen que ver con el tipo de actividad que realiza la unidad técnica analizada, pero que no son comunes al conjunto y cuya solución está restringida a la discusión interna de esa unidad. La búsqueda de esta “singularidad” se asienta en el análisis de pertinencia y trascendencia de los objetivos, prioridades y actividades realizadas. Por ejemplo, es frecuente que se resalte la importancia de una actividad porque responde a alguna necesidad, pero a veces eso es insuficiente para justificar la permanencia de la actividad en una institución de CyT porque dicha actividad puede ser poco pertinente o tener poca trascendencia cuando se la examina a la luz de la misión institucional. Cuando las singularidades identificadas se repiten en otras unidades, adquieren una connotación diferente, pierden su característica de singularidad y se transforman en ‘regularidades’ que afectan al conjunto de la institución y cuya solución corresponde al nivel de conducción superior de la organización. Por ejemplo, las regularidades que se observan más frecuentemente en la actividad de investigación comprenden la fragmentación excesiva de los objetivos y de la estructura organizacional, que se refleja en el desempeño de las actividades científicas, y la dificultad para definir una agenda temática de prioridades que compatibilice las prioridades definidas en la misión y objetivos con el principio de autonomía del investigador. Así, promover el desarrollo de proyectos integrados y multidisciplinarios, que estimulen la cooperación entre unidades y grupos de investigación, y articular las lógicas de la producción científica, la libertad del investigador y la legitimidad institucional, pasan a ser entonces un problema de las instancias centrales de conducción. El análisis individual de cada categoría y variable (VE, CO, DO) permite formular

recomendaciones específicas orientadas a mejorar la eficacia social, la capacidad y el desempeño organizacionales. El análisis conjunto de las categorías, que atribuyen valores cualitativos bajos, medios o satisfactorios a cada una de ellas, permite identificar situaciones problema a nivel macroestructural, tanto en las actividades como en las unidades operacionales. A continuación se sintetizan, a manera de ejemplo, problemas macroestructurales que emergen de la relación entre las categorías cuando se les asignan valores bajos (B) y satisfactorios (S).

CAPACIDAD ORGANIZACIONAL (CO)

CAPACIDAD ORGANIZACIONAL (CO) B S

B

Obliga a la revisión general de la actividad. Requiere alto

consumo de tiempo y recursos.

Caso 1

Apunta a la necesidad de reorientación de las actividades en función de prioridades estratégicas

Caso 2

VALOR ESTRATÉGICO

(VE)

S

Presenta problemas de calidad en la ejecución de la actividad. Requiere inversión de recursos.

Caso 3

Situación deseable

Caso 1. Situación crítica que requiere estudiar las inversiones y el tiempo que demandará adecuar la capacidad para decidir la continuidad de la actividad o suspenderla. En este caso, corresponde discutir la importancia, pertinencia y trascendencia de las actividades en ejecución. Caso 2. El problema central es la baja capacidad de conducción estratégica y promoción de proyectos de la gestión superior de la organización. Con frecuencia, se observan discrepancias entre la misión, más o menos declarativa, y las prioridades reales, identificadas a partir de la asignación de los recursos. Es fundamental desarrollar estructuras gerenciales con capacidad para definir estrategias y proyectos prioritarios, y adecuar la asignación de recursos a las prioridades. Caso 3. Manifiesta un déficit sostenido de las inversiones que afecta la actualización tecnológica, generalmente asociada con problemas de mantenimiento y contratación de técnicos calificados por falta de salarios competitivos. La viabilidad y factibilidad de mejorar la calidad dependen de la captación de recursos adicionales para aumentar la inversión en la capacidad de la organización.

DESEMPEÑO ORGANIZACIONAL (DO)

DESEMPEÑO ORGANIZACIONAL (DO)

B S

B

Probablemente asociada con la VE baja que la obliga a la

revisión general de la actividad.

Similar al caso 1

Eficiencia en la utilización de los recursos con problemas en la calidad

de la ejecución de la actividad.

Caso 4

CAPACIDAD ORGANIZACIONAL

(CO)

S

La sub-utilización de los recursos disponibles señala a la

gerencia como problema central.

Caso 5

Situación deseable

Caso 4. Las actividades realizadas pueden parecer importantes pero, sin duda, son de baja calidad y de poca importancia. Se observa con frecuencia, por ejemplo, en actividades docentes destinadas a formar una gran cantidad de auxiliares y técnicos, y en actividades de apoyo a los laboratorios de exámenes de baja densidad técnica que deberían ser realizados en otras estructuras públicas.

Caso 5. Esta situación de baja utilización de los recursos disponibles exige una revisión general de las estructuras organizacionales, los procesos de decisión, los niveles de descentralización administrativa y la profesionalización de los gestores. En las organizaciones profesionales, la baja eficiencia baja se relaciona frecuentemente con la productividad de los recursos humanos. Es necesario, por lo tanto, revisar la política de recursos humanos, sobre todo en lo relativo a la carrera funcional, los incentivos, y los criterios y mecanismos utilizados para evaluar el desempeño individual y colectivo.

Bibliografía Bloque B.1

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Aspectos conceptuales

¿Qué es un indicador de ciencia, tecnología e innovación?

En principio, todo indicador es información elaborada que se origina en una medición con la que se busca describir o evaluar un fenómeno, su naturaleza, estado y evolución, así como articular o correlacionar las variables necesarias para caracterizarlo. En el caso particular de los indicadores de ciencia, tecnología e innovación (CTI) de un país, se espera que la medi ción ayude a caracterizar los procesos de producción y gestión del conocimiento, y a identificar a sus principales actores, así como las carencias, obstáculos y limitaciones que traban el desarrollo del sistema de CTI y las potencialidades que se podrían aprovechar. De este modo, los indicadores CTI pueden convertirse en herramientas estratégicas para orientar los procesos públicos y privados de toma de decisión al proporcionar información clave y permitir la realización de análisis, comparaciones y pronósticos.

Importancia de la medición de las actividades de CTI

En cualquier ámbito de la actividad humana, una gestión organizacional eficiente exige disponer de indicadores que den cuenta de los procesos que deben administrarse, los resultados que se obtienen y los aspectos que deben ser corregidos en un sentido determinado. Los indicadores son medidas, y relaciones entre ellas, que permiten evaluar el estado y la evolución de ciertas variables. Quienes están a cargo de tomar decisiones necesitan, además, poder evaluar los resultados y la efectividad de las políticas seleccionadas por medio de pautas lo más precisas posibles. Realizar tareas de gestión supone la capacidad de trabajar sobre dimensiones clave de distintos sistemas y procesos, y poder modificar su estado y dirección. En otras palabras, la direccionalidad es inherente a la gestión. Cuando el gestor no dispone de indicadores, debe operar a ciegas: los indicadores son instrumentos que informan sobre las dimensiones clave de un fenómeno y permiten comparar estados (antes y después de ciertos hechos o decisiones): hacen posible la conducción en la medida que permiten proyectar la dirección futura que se pretende imprimir a un sistema o proceso determinado. En el caso de la CTI, la creciente importancia asignada en todo el mundo a la asignación de recursos, capacitación de cuadros técnicos y ajuste de los criterios metodológicos y los procedimientos empleados para elaborar indicadores, está directamente relacionada con el papel estratégico que adquieren en la actualidad el conocimiento y la innovación en el desempeño de las organizaciones (empresas, universidades, centros de investigación y desarrollo, laboratorios y otras entidades) y en el progreso de los países y regiones. Es cierto que ya Adam Smith y David Ricardo destacaban que el conocimiento, acumulado en la forma de habilidades o capacidades, permite explicar las diferencias de productividad entre países en la fabricación de un mismo producto. Sin embargo, el énfasis que posteriormente puso la escuela neoclásica en las diferencias en la dotación relativa de factores de producción como causa de los distintos niveles de competitividad, desvió la atención de los analistas. Con la intervención de Schumpeter primero y Vernon más tarde, se volvieron a asociar de manera directa la acumulación de conocimiento y el desempeño en los mercados, y se destacó la importancia crucial que tienen la investigación y el desarrollo (I+D), junto a la innovación, en la evolución de las empresas y los países. Actualmente se acepta cada vez más que la gestión del conocimiento en las empresas es su principal fuente de ventajas competitivas y que las tendencias de especialización de un país (1) dependen más de las capacidades tecnológicas y organizacionales de sus empresas que de la dotación relativa de factores. Sobre todo, si no se desea depender exclusivamente de la explotación primaria de los recursos naturales. No menos estratégico para el desarrollo es el papel que pueden cumplir las ventajas competitivas basadas en el conocimiento para elevar los niveles de ingreso de la población,

ya que este depende de la continua mejora de las calificaciones de los trabajadores y sus consecuencias en el aumento del salario medio.

¿Qué medir en CTI?

Lo dicho explica la creciente vocación que se advierte en todo el mundo por medir las actividades de desarrollo científico y tecnológico, las actividades de I+D y las actividades de innovación. Ellas son las llaves para introducir cambios (innovaciones) en materia de tecnología (procesos y productos) y de estructura organizacional. Por las mismas razones, cobra importancia la medición de los avances en la acumulación de capital social, concepto que comprende los recursos humanos, la infraestructura institucional científico tecnológica, las redes de información y el entorno social. Los atributos de un país en materia de capital social son determinantes para explicar los senderos evolutivos que ya se recorrieron y los posibles senderos que se transitarán en el futuro. La discusión acerca de los indicadores más apropiados, lejos de ser un tema menor o de interés exclusivo de tecnócratas o amantes de las estadísticas, se ubica en el corazón del ámbito denominado de "política y gestión" de la CTI. Los indicadores constituyen un elemento de diagnóstico y, por lo tanto, los más aptos son aquellos que resultan ser más funcionales para el tipo de diagnóstico que se pretenda realizar. Los indicadores derivan de los parámetros que se considera conveniente analizar. Discutir sobre indicadores, por consiguiente, es discutir acerca de cómo diagnosticar.

¿Cómo medir la CTI?

Una tarea interdisciplinaria

Los razonamientos anteriores indican que, para poder elegir los indicadores que se necesita elaborar, es indispensable contar con una concepción precisa de las organizaciones y sistemas que se deben gestionar. En consecuencia, se requiere una representación esquemática de los recursos básicos, los procesos, los actores, los distintos aspectos que intervienen y las modificaciones de las variables en juego, pues los indicadores deben dar cuenta de ese conjunto de elementos. En el caso de las actividades en CTI, la elaboración de tal representación ofrece ciertas dificultades debido a las complejas características de los procesos de producción del conocimiento y su aplicación a las actividades productivas. A esas dificultades se suma el hecho de que la experiencia para su administración es un fenómeno relativamente reciente. Las múltiples dimensiones de esos procesos requieren aportes, entre otros, de la sociología de la ciencia y de la economía de la innovación, además de contribuciones de diversos especialistas familiarizados con las características particulares de los sistemas o fenómenos a medir. La creación de indicadores de CyT no es tarea de estadísticos, por más que su contribución sea necesaria, sino un proceso que requiere una perspectiva interdisciplinaria.

Las funciones y los actores de la medición

Los usuarios y productores de estadísticas forman una red compleja que se adapta con relativa lentitud a los cambios del sistema económico y social y a la propia comprensión de su funcionamiento. El trabajo estadístico incluye las funciones de tres grupos de actores:

• Los usuarios (investigadores, analistas, gestores, tomadores de decisión), que necesitan y demandan estadísticas e indicadores para llevar a cabo sus tareas;

• Los productores, que buscan y recopilan la información para luego procesarla y sistematizarla en forma de estadísticas e indicadores, y

• Los sujetos de observación, porque participan de la actividad analizada y son, a menudo, quienes proporcionan información original.

Atributos de los indicadores de CTI

Todos los indicadores, y desde luego, los indicadores CTI no son una excepción, deben contar con una serie de atributos imprescindibles. Por un lado, deben ser confiables, no ofrecer dudas con respecto a que la información que proporcionan es certera y fidedigna. Además, deben ser pertinentes; es decir, deben brindar información sobre los aspectos y relaciones importantes y necesarias para conocer y caracterizar un fenómeno determinado. También deben asegurar la comparabilidad, dado que su principal razón de ser es, precisamente, la de facilitar comparaciones en el tiempo o entre diferentes actores o situaciones, para orientar la toma de decisiones. Asimismo, en los países de menor desarrollo relativo, se requiere que los indicadores CTI sean capaces de captar, sin perder comparabilidad, ciertas especificidades que caracterizan sus sistemas científico tecnológicos y que los diferencian de los sistemas correspondientes a los países desarrollados.

Normalización de indicadores: un reto para América Latina

La tensión entre el interés por captar las especificidades propias de cada caso y la necesidad de mantener el atributo de comparabilidad de los indicadores, pone de relieve la importancia de los esfuerzos por normalizar los criterios, las definiciones, los métodos y los procedimientos empleados en los ejercicios de medición promovidos por diferentes instituciones y organismos de todo el mundo. Se destacan, en ese sentido, los manuales producidos por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE): Manual de Frascati (2) , Manual de Oslo (3) y Manual de Canberra. (4) A ellos se suman los esfuerzos de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y las tareas de la Oficina de Estadísticas de la Comunidad Europea (EUROSTAT) y de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología- Iberoamericana e Interamericana (RICYT) en América Latina y el Caribe, que cuenta con el apoyo del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED) y de la Organización de Estados Americanos (OEA). El requisito de que los indicadores sean útiles para la gestión supone, necesariamente, que estén normalizados y que su producción histórica se atenga siempre a la misma norma o forma de medida a fin de permitir la comparabilidad. En el caso de la gestión de instituciones, la normalización y la comparabilidad remiten solo a la producción de las series temporales, pero cuando se trata de sistemas múltiples de instituciones, como por ejemplo un sistema nacional, la normalización exige que las distintas instituciones que producen la información adopten un método similar. Este requisito de normalización interinstitucional se hace más perentorio, y también más difícil de cumplir, cuando se trata de comparaciones internacionales; en este caso, se trata de un escenario en el que las distintas unidades nacionales deben acordar la adopción de métodos comunes para elaborar los indicadores. Debido a ello, la adopción de indicadores para las distintas actividades que se llevan a cabo en escenarios internacionales implica la concertación de acuerdos o convenciones explícitas acerca de ellos; es decir, es necesario producir un tejido institucional relativamente complejo y fuertes relaciones de cooperación internacional.

Campos de medición

Los campos de medición sobre los que se llevan a cabo con mayor frecuencia las comparaciones internacionales son objeto de permanente atención en la búsqueda de avances en los métodos y procedimientos empleados para su uso. La necesidad de adoptar metodologías comunes para garantizar la comparabilidad internacional de los indicadores de CTI destaca la conveniencia de adoptar, en cada caso, las definiciones surgidas de consensos alcanzados en el ámbito de las organizaciones internacionales activas en estas tareas (UNESCO, OCDE, EUROSTAT, RICYT, CEPAL) (5). Las definiciones que se presentan a continuación no pretenden corresponderse con exactitud científica a los respectivos procesos y actividades. Se trata de recortes efectuados ad hoc, con una perspectiva instrumental en función de su utilidad para la medición y su aplicabilidad en distintos contextos.

Indicadores de actividades científicas y tecnológicas

De acuerdo con la definición de la UNESCO, tomada del Manual de Frascati de la OCDE, las actividades científicas y tecnológicas (ACT) son "aquellas actividades sistemáticas, estrechamente relacionadas con la generación, producción, difusión y aplicación del conocimiento científico y técnico en todos los campos de la ciencia y la tecnología. Las ACT Incluyen actividades tales como I+D, la enseñanza y la formación científico y técnica, y los servicios científicos y técnicos".

Investigación y desarrollo experimental

La investigación y desarrollo experimental (I+D) se define en el Manual de Frascati como “el trabajo creativo llevado a cabo en forma sistemática para incrementar el volumen de los conocimientos humanos, culturales y sociales, y el uso de esos conocimientos para derivar nuevas aplicaciones”. La I+D abarca tres actividades:

• Investigación básica: consiste en trabajos experimentales o teóricos que se emprenden para obtener nuevos conocimientos acerca de los fundamentos de fenómenos y hechos observables, sin considerar ninguna aplicación o utilización determinada.

• Investigación aplicada: consiste también en trabajos originales realizados para adquirir nuevos conocimientos; sin embargo, se dirige especialmente hacia un objetivo práctico específico.

• Desarrollo experimental: consiste en trabajos sistemáticos basados en conocimientos disponibles, derivados de la investigación o la experiencia práctica, dirigidos a la producción de nuevos materiales, productos o dispositivos; el establecimiento de nuevos procesos, sistemas y servicios, o la mejora sustancial de los que ya existen.

El Manual de Frascati brinda guías claras acerca de lo que debe y no debe incluirse bajo el término I+D; especialmente, en relación con la distinción entre estas y otras actividades científicas y tecnológicas, de innovación tecnológica o de producción en general. El criterio básico es la presencia existencia de un elemento apreciable de novedad en el seno de la I+D y la solución de un interrogante científico o tecnológico mediante una tarea sistemática. (6)

Enseñanza y formación científico técnica

La enseñanza y formación científico técnica (EFCT) corresponde a las actividades "de nivel superior especializado, no universitario, de enseñanza y formación superiores tendientes a la obtención de un título universitario, de formación y perfeccionamiento de postgrado universitario, y de formación permanente organizadas para científicos e ingenieros" (Manual de Frascati).

Servicios científicos y técnicos

La UNESCO define los servicios científicos y técnicos (SCT) como aquellos servicios "que contribuyen a la creación, difusión y aplicación del conocimiento científico y técnico". Los divide en los nueve tipos de servicios siguientes:

• Bibliotecas y centros de información, entre otros, • Museos, • Traducciones y publicaciones de documentación de CyT, • Trazados e informes (geológicos, hidrológicos y otros), • Análisis prospectivos, • Obtención de datos socioeconómicos, • Normalización, control de calidad y otros servicios afines, • Asesoramiento en temas agrícolas e industriales, y • Actividades relativas a patentes y licencias.

El concepto de SCT se debe tomar en un sentido dinámico y, siempre, desde la perspectiva del apoyo a la I+D. Algunas de las actividades contempladas en épocas anteriores ya son rutinarias en la actualidad y debería estudiarse la utilidad de su inclusión en este concepto; tal es el caso de los institutos de estadística, cuya actividad está suficientemente profesionalizada. Mientras ya a principios de los años ochenta Christopher Freeman proponía incluir el "diseño" en la categoría de SCT, hoy es necesario —y casi obvio— incorporar al concepto los servicios de información científica y tecnológica, en especial los vinculados al uso y construcción de base de datos y a la aplicación de las tecnologías de información y comunicación que apoyan la I+D.

¿Cómo medir las actividades científicas y tecnológicas?

En relación con las actividades de I+D, el Manual de Frascati propone la medición de dos tipos de insumos: los gastos en I+D y el personal empleado en esas actividades. Esos insumos se miden habitualmente con una base anual: lo que se gastó en I+D durante un año y el número de personas empleadas durante un año. Como ambas series de estadísticas tienen ventajas e inconvenientes, es necesario recurrir a las dos para obtener una representación correcta de los esfuerzos desplegados en I+D.

Gastos en investigación y desarrollo

El término gasto se refiere a los recursos financieros efectivamente utilizados para la realización de actividades de I+D y es el adoptado por el Manual de Frascati, a pesar de que no caben dudas de que los recursos destinados a I+D constituyen una “inversión” para los las empresas, organizaciones o países que los asignan. El gasto en I+D comprende únicamente los "gastos intramuros"; es decir, aquellos realizados en el seno de una unidad de estadísticas o de la unidad que se observa. El mismo incluye:

• Erogaciones corrientes: salarios del personal de I+D y de los estudiantes de postgrado que efectúan actividades de I+D, y otros gastos corrientes como servicios, suministros e insumos fungibles.

• Erogaciones de capital: terrenos y edificios, instrumental y equipos.

Las encuestas de I+D procuran identificar quién financia las actividades de I+D y quién las ejecuta. La principal clasificación institucional de los esfuerzos nacionales que se llevan a cabo para promover la I+D comprende los siguientes sectores:

• Empresas: son todas las empresas, organismos e instituciones cuya actividad esencial consiste en la producción mercantil de bienes y servicios (exceptuando los de la enseñanza superior) para su venta al público, a un precio que corresponde al de la realidad económica, y las instituciones privadas sin fines de lucro, que están esencialmente al servicio de dichas empresas. Esto significa que las empresas públicas pertenecen a esta categoría. En el caso de América Latina, se ha resuelto incluirlas pero, a la vez, informar sus datos por separado.

• Gobierno/administración pública: comprende todos los ministerios, oficinas y otros organismos que suministran, generalmente a título gratuito, servicios colectivos que no sería económico ni factible proveer de otro modo y que, además, administran los asuntos públicos y la política económica y social de la colectividad; a ellos se agregan las organizaciones privadas, sin fines de lucro, controladas y financiadas principalmente por el Gobierno.

• Organizaciones privadas sin fines de lucro (OPSFL): son las instituciones privadas que no participan en mercado y están al servicio de las economías domésticas; también se incluye en esta categoría a los individuos privados y las economías domésticas.

• Enseñanza superior: comprende todas las universidades y centros de nivel universitario, cualesquiera que sean el origen de sus recursos y su personalidad jurídica. Incluye también todos los institutos de investigación, estaciones experimentales y hospitales directamente controlados, administrados o asociados con centros de enseñanza superior.

• Extranjero: abarca todas las instituciones e individuos instalados fuera de las fronteras políticas de un país, con excepción de los vehículos, buques, aeronaves y satélites espaciales utilizados por instituciones nacionales, y de los terrenos de ensayo adquiridos por esas instituciones.

El principal agregado de gasto utilizado para las comparaciones internacionales es el “gasto interior bruto en I+D”, que comprende los gastos correspondientes a las actividades de I+D ejecutadas en el interior del país a lo largo de un año. Incluye también las actividades de I+D ejecutadas en el interior del país y financiadas con fondos procedentes del extranjero, pero

se excluyen los pagos destinados a organizaciones internacionales para pagar la realización de actividades de I+D realizadas en el extranjero.

Personal de investigación y desarrollo

A efectos de comparación internacional, los datos relativos a la utilización del personal científico y técnico ofrecen un medio concreto de medir los recursos dedicados a I+D. El Manual de Frascati enfoca principalmente la medición y clasificación de los recursos de I+D, mientras que la medición de los efectivos de personal científico y técnico, en un sentido más amplio, constituye el tema del Manual de Canberra de la OCDE. (7) Las dificultades vinculadas con la medición del personal de I+D están relacionadas con:

• La aplicación del concepto de “investigador” en entornos institucionales complejos como las universidades o las empresas, y

• El cálculo de equivalentes a jornada completa (EJC), que permite establecer en forma más precisa el potencial real de investigación, como se verá más adelante.

La realización de actividades de I+D requiere la participación de personas con formación y funciones muy dispares, ya sean investigadores profesionales, becarios, secretarios, criadores de animales de laboratorio y técnicos, entre otros. Todas esas personas forman parte del personal de I+D, si bien es fundamental disponer de datos clasificados por categorías o funciones. Se debe contabilizar a todo el personal empleado directamente en I+D, así como a las personas que suministran servicios directamente relacionados con actividades de I+D como, por ejemplo, directores, administradores y personal de oficina. Existen dos clasificaciones principales para el personal de I+D: por nivel de titulación y por ocupación. La clasificación por ocupación está estrechamente relacionada con la Norma Internacional de Clasificación de Ocupaciones (ISCO) que define las siguientes funciones en la clasificación adoptada en América Latina:

• Investigadores: son profesionales que trabajan en la concepción o creación de nuevos conocimientos, productos, procesos, métodos y sistemas, y en la gestión de los respectivos proyectos.

• Becarios de I+D o estudiantes de doctorado: son los estudiantes de postgrado que desarrollan actividades de I+D; deben ser considerados como investigadores e indicarse por separado.

• Personal de apoyo. Se compone de:

o Técnicos y personal asociado: son personas cuyas tareas principales requieren conocimientos y experiencia de naturaleza técnica en uno o varios campos de la ingeniería, las ciencias físicas y de la vida, o las ciencias sociales y las humanidades. Los técnicos ejecutan tareas científicas y técnicas que requieren la aplicación de métodos y principios operativos, generalmente bajo la supervisión de investigadores. El personal asociado realiza los trabajos correspondientes bajo la supervisión de investigadores en ciencias sociales y humanidades. Sus tareas principales consisten en realizar investigaciones bibliográficas y seleccionar el material apropiado en archivos y bibliotecas; elaborar programas de computación; llevar a cabo experimentos, pruebas y análisis; preparar los materiales y equipo necesarios para la realización de

experimentos, pruebas y análisis; hacer mediciones y cálculos, preparar cuadros y gráficos, y llevar a cabo encuestas estadísticas y entrevistas.

o Otro personal de apoyo: incluye a los trabajadores, calificados o no, y al personal de secretaría y de oficina que participa en la ejecución de proyectos de I+D o que está directamente relacionado con la ejecución de los mismos.

La clasificación por nivel de titulación formal se basa en la Norma Internacional de Clasificación de la Educación de la UNESCO (International Standard Classification of Education ISCED 1997) e incluye las siguientes categorías:

• Poseedores de un título de doctorado (grado superior del nivel 7 de la ISCED), • Poseedores de un título universitario inferior al doctorado (grado inferior a los niveles

7 y nivel 6 de la ISCED), • Poseedores de diplomas obtenidos después de recibir los diplomas de educación

secundaria (nivel 5 de la ISCED), • Poseedores de un diploma de educación secundaria (nivel 3 de la ISCED), y

En un contexto “modelo”, es probable que no exista una diferencia sustancial entre los resultados de la aplicación de ambas clasificaciones, ya que se espera que las personas empleadas como investigadores posean títulos universitarios, especialmente de cuarto nivel, y que los graduados de las universidades que trabajan en I+D estén empleados como investigadores. En el contexto latinoamericano, esto dista de ser así. En muchos países, el sistema de postgrado está insuficientemente desarrollado. Por otra parte, existen múltiples casos de graduados universitarios que desempeñan funciones de técnicos o de personal de apoyo a la I+D. El conjunto del personal nacional de I+D comprende a quienes trabajan en I+D en el territorio nacional a lo largo de un año dado, expresado EJC. Esta se calcula considerando la proporción de su tiempo (o su jornada) que cada persona dedica únicamente a actividades de I+D. (8) Teóricamente, la conversión a EJC debería aplicarse a todo el personal de I+D que se considere. En la práctica, se acepta que las personas que emplean más de 90% de su tiempo a actividades de I+D (por ejemplo, la mayor parte del personal empleado en laboratorios de I+D) se consideren con EJC de 100% y, de la misma forma, podrían excluirse todas las personas que dedican menos de 10% de su tiempo a actividades de I+D. La participación en actividades de I+D puede ser la función principal de algunas personas (por ejemplo, los empleados de un laboratorio de I+D), o solo la función secundaria (por ejemplo, los empleados de un establecimiento dedicado a proyectos y ensayos). Las actividades de I+D pueden igualmente representar una fracción apreciable de las tareas en determinadas profesiones (por ejemplo, los profesores universitarios y los estudiantes de postgrado). Si se computaran únicamente las personas empleadas en centros de I+D, el resultado reflejaría una subestimación del esfuerzo dedicado a I+D; por el contrario, si se contabilizaran a todas las personas que dedican algún tiempo a I+D, el resultado reflejaría una sobreestimación. Es preciso, por lo tanto, traducir a EJC el número de personas que realizan actividades de I+D. Otras informaciones suplementarias sobre el personal de I+D que suelen recogerse se refieren a la edad, el sexo o la procedencia. Asimismo, dado que las actividades científicas y tecnológicas se internacionalizan cada vez más, los datos que reflejan la movilidad de los investigadores se incorporan paulatinamente entre los indicadores de mayor uso. Adicionalmente, para la medición de actividades de apoyo a la I+D, así como de los servicios científicos y técnicos, pueden considerarse elementos, tales como: valor real de los equipos disponibles, número de libros disponibles, suscripción a revistas científicas, capacidad de cálculo de las supercomputadoras disponibles, ancho de banda de la conexión a la Internet, entre otros.

Notas

(1) Es decir, los bienes que produce un país, los que exporta y los que importa.

(2) Organization for Economic Co -operation and Development. (2002). Proposed standard practice for surveys on research and experimental development. Paris: OECD. Disponible en: http://www1.oecd.org/publications/e-book/9202081E.PDF

(3) Disponible en inglés en: http://www.oecd.org/dataoecd/35/61/2367580.pdf

(4) Disponible en inglés en: http://www.oecd.org/dataoecd/34/0/2096025.pdf

(5) Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(6) El carácter sistemático de la I+D permite distinguirla, por ejemplo, de la solución de problemas puntuales o coyunturales.

(7) Disponible en ingles en: http://www.oecd.org/dataoecd/34/0/2096025.pdf

(8) Un EJC puede entenderse como el equivalente a una persona-año. Así, quien habitualmente emplea 30% de su tiempo a I+D y el resto a otras actividades (tales como enseñanza, administración universitaria y orientación de alumnos) recibe un puntaje de 0,3 EJC. Igualmente, si un trabajador de I+D con dedicación completa está empleado en una unidad de I+D por seis meses únicamente, su puntaje será de 0,5 EJC. Puesto que la jornada (período) laboral normal puede diferir entre sectores, e incluso entre una instituciones, es imposible expresar la equivalencia a jornada completa en personas-año.

Indicadores bibliométricos

La bibliometría —término utilizado por primera vez por Alan Pritchard en 1969, en reemplazo de la expresión “bibliografía estadística”—, es el estudio de la naturaleza y el rumbo de una disciplina por medio del recuento y el análisis de la comunicación científica que sobre ella circula en forma escrita. La producción de indicadores bibliométricos en CyT no solo ofrece una herramienta para la descripción del sistema de CyT sino, también, para validar los esfuerzos invertidos en investigación y para definir políticas nacionales de CyT (Roche y Polanco, 2004). Los investigadores de este campo sostienen que los indicadores bibliométricos permiten determinar aspectos tales como:

• El crecimiento de un campo de la ciencia según la variación cronológica del número de trabajos publicados el mismo;

• El envejecimiento de los campos científicos según la “vida media” de las referencias de las publicaciones;

• La evolución cronológica de la producción científica según el año de publicación de los documentos;

• La productividad de los autores o instituciones medida por el número de trabajos publicados;

• La colaboración entre los científicos o instituciones medida por el número de autores por trabajo o centros de investigación que colaboran en su publicación;

• El efecto o visibilidad de las publicaciones en la comunidad científica internacional medido por el número de citas sobre ellas en trabajos posteriores;

• El análisis y evaluación de las fuentes de difusión de los trabajos por medio de indicadores sobre la repercusión de las fuentes;

• La dispersión de las publicaciones científicas entre las diversas fuentes.

Rosa Sancho (1990) propone las siguientes categorías de indicadores bibliométricos:

• Indicadores de la actividad científica, • Número y distribución de publicaciones. • Productividad de los autores, • Colaboración en las publicaciones: índice de firmas y tarea, • Conexiones entre trabajos y autores científicos, • Número y distribución de las referencias de las publicaciones científicas, • Indicadores de la incidencia de los trabajos: número de citas recibidas, • Indicadores de la repercusión de las fuentes, • Factor de influencia de las revistas, • Índice de inmediatez, • Influencia de las revistas, • Asociaciones temáticas, • Análisis de citas comunes, • Análisis de referencias comunes, • Análisis de palabras comunes

La base de datos bibliográficos más utilizada en el ámbito mundial para la creación de indicadores bibliométricos es el Science Citation Index (SCI), publicado por el Institute for Scientific Information (ISI) de los Estados Unidos de América. En esa base se pueden observar, en particular, las contribuciones científicas que el ISI definió como la "corriente de pensamiento mayoritaria de la ciencia" (mainstream science). El SCI permite acceder a información bibliográfica, resúmenes (abstracts) y citas de referencia de las más importantes publicaciones mundiales sobre ciencia y técnica en más de 150 disciplinas, actualizadas semanalmente desde 1980. Sin embargo, es erróneo suponer que los datos obtenidos de las bases de datos del ISI, o de cualquier otra base de datos, reflejan toda la producción científica mundial, ya que los indicadores de publicaciones científicas pueden dar cuenta solamente de una parte de la producción científica y tecnológica de los países. Paralelamente, se suma el hecho de la circulación a través de la Internet de gran cantidad de información científica, que constituye un flujo que aún no ha sido relevado y para el cual será necesario establecer indicadores. Al respecto, ya se están realizando trabajos para avanzar en la tarea de creación de indicadores “cibermétricos” y “webométricos” (Aguillo et al, 2004). Asimismo, se debe tener en cuenta la falta de normalización internacional de los indicadores bibliométricos. En este sentido, existen limitaciones para dar validez a la utilización bibliométrica de cada base de datos, entre ellas: los propósitos bibliográficos con los que ha sido creada la base de datos, las características metodológicas de los programas para recuperar la información, los criterios de selección de los documentos que se incluyen y la representatividad de su contenido con respecto al conjunto del universo definido previamente. En muchas de las bases de datos actuales faltan características tales como la información sobre la institución a la que pertenece cada uno de los autores, la identificación de cada autor con su institución, la presentación del país de la institución del autor en un

campo independiente y la incorporación de un campo sobre la fuente de financiamiento del trabajo. En el caso de América Latina, a esas limitaciones generales se suma una más puntual: en el presente no existe una base de datos con información bibliográfica de la mayor parte de la producción científica de la región. Si bien una solución parcial a esta dificultad sería recurrir a bases de datos internacionales, los indicadores bibliométricos elaborados por el SCI, por ejemplo, no poseen la legitimidad deseable para América Latina por el sesgo, tanto temático como idiomático de esa base. A tal sesgo se suma el hecho de que ISI incorpora menos de 1% de las revistas científicas publicadas en los países de Iberoamérica. Al mismo tiempo, no existen suficientes bases de datos nacionales que archiven la información sobre la producción bibliográfica de los diferentes países, aunque hay bases de datos regionales y multicéntricas, temáticas y multidisciplinarias que recolectan esa información Por ejemplo, LILACS, AGRIS, CLASE y PERIÓDICA. Esa situación subraya la necesidad de elaborar indicadores bibliométricos adecuados a las realidades de los países latinoamericanos. Para lograrlo, se deberían revisar las bases conceptuales de los indicadores para adecuarlos al contexto de la región y poner en marcha los procesos necesarios para relevar las publicaciones científicas de la región. Esas acciones deberían ser complementadas con la aplicación de estrategias de evaluación de revistas que brinden insumos para la construcción de bases de datos aptas para el uso bibliométrico. Los organismos nacionales de ciencia y tecnología y las organizaciones internacionales responsables deberían apoyar ese proceso para estimular la creación de bases de datos bibliográficas nacionales y la elaboración de índices regionales de revistas científicas, tales como los previstos por los proyectos Latindex y ScIELO. Asimismo, los responsables de las bases de datos bibliográficas de la región deberían considerar la incorporación de características que faciliten su utilización con fines bibliométricos. La Red de Indicadores de Indicadores de Ciencia y Tecnología- Iberoamericana e Interamericana (RICYT) asigna suma importancia al desarrollo de indicadores originales, capaces de reflejar la producción de la región sin reproducir las desviaciones u omisiones en las que incurre cada una de las fuentes y, de esa manera, lograr generar información con más valor agregado que la que puede ofrecer la consulta de índices como el SCI, que es el más utilizado. En forma simultánea, se ha encarado un proyecto de investigación de las estrategias y comportamientos de publicación de los científicos latinoamericanos. En las series de indicadores de la RICYT, publicadas en el informe El estado de la ciencia. Principales indicadores de ciencia y tecnología Iberoamericanos / Interamericanos,se incluyen los indicadores bibliométricos producidos con la colaboración del Centro de Información y Documentación Científica (CINDOC) del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) de España, utilizando una metodología elaborada para tal efecto. América Latina cuenta hoy con información que data desde 1990 al presente. En ella se muestra cuantitativamente la producción de los diferentes países de Iberoamérica que se refleja en las distintas bases de datos. Para ello, se tuvieron que crear distintas estrategias de búsqueda en cada una de las bases, debido a la falta de normalización en algunos de sus campos. Complementariamente, se construyen indicadores tales como la relación entre el número de publicaciones y el producto bruto interno (PBI), la población, el gasto en I+D o el número de investigadores. Las bases internacionales de datos bibliográficos que se consideraron son tanto multidisciplinarias como temáticas:

• SCI SEARCH (Science Citation Index). Base multidisciplinaria que contiene referencias bibliográficas de aproximadamente 5.300 revistas de tecnología, medicina, ciencias de la vida y medio ambiente.

• PASCAL (Bibliographie International), producida por el Institut de l’Information Scientifique et Technique (INIST/CNRS) de Francia. Base multidisciplinaria que contiene actualmente 15 millones de referencias bibliográficas en medicina, medio ambiente, ciencias de la vida y tecnología, y analiza 6 000 revistas internacionales. Cada año PASCAL incorpora aproximadamente 500 mil referencias bibliográficas.

• ICYT (Índice Español de Ciencia y Tecnología), producida por el CINDOC. Base multidisciplinaria que incluye referencias bibliográficas de alrededor de 550

publicaciones sobre ciencias de la vida, ciencias tecnológicas, ciencias exactas y naturales, agronomía y ciencias de la tierra y el espacio.

• BIOSIS (Biological Abstracts), producida por ISI de los Estados Unidos. Contiene referencias bibliográficas de unas 9.000 publicaciones en el campo de las ciencias de la vida.

• CA (Chemical Abstracts), producida por Chemical Abstracts Service de los Estados Unidos. Comprende las referencias bibliográficas de alrededor de 8.000 publicaciones sobre química, bioquímica e ingeniería química.

• CAB International, producida por CABI en el Reino Unido. Incluye las referencias bibliográficas de unas 11.000 publicaciones relativas a nutrición, bosques y suelos, agricultura y veterinaria.

• COMPENDEX (Engineering Index), producida por Engineering Information Inc de los Estados Unidos. Abarca las referencias bibliográficas de alrededor de 5.000 publicaciones de toda el campo de la ingeniería, incluyendo informática.

• IME (Índice Español de Medicina), producido por el CINDOC. Incluye las referencias bibliográficas de 115 publicaciones españolas sobre ciencias médicas.

• INSPEC (Physics Abstracts), el Institute of Electrical and Electronics Engineers del Reino Unido.. Abarca las referencias bibliográficas de unas 4.000 revistas de astronomía, física, ingeniería eléctrica, tecnologías de la información e informática, etc.

• MEDLINE (Index Medicus), producida por la Biblioteca Nacional de Medicina (National Library of Medicine) de los Estados Unidos. Ofrece las referencias bibliográficas de alrededor de 3.200 publicaciones sobre medicina humana y campos relacionados.

Indicadores de patentes

El objetivo de los indicadores de patentes es utilizar los datos recopilados por las oficinas de patentes nacionales e internacionales para construir indicadores del nivel, la estructura y la evolución de las actividades de invención en distintos países, y ramas de la industria y tecnología, y trazar mapas sobre la dependencia, la difusión y la penetración tecnológicas. Una patente es un derecho otorgado por un gobierno a un inventor en retribución por la publicación de su invención. Autoriza al inventor a impedir el uso de cualquier índole de la invención por parte de terceros durante un período determinado. Los datos sobre patentes abarcan las solicitudes y las patentes acordadas, clasificadas por según el campo de la tecnología. Las series sobre solicitudes internacionales distinguen cuatro subcategorías:

• Patentes obtenidas por residentes de un país en ese mismo país, • Patentes obtenidas en un país por no-residentes, • Patentes totales registradas en un país o que lo mencionan, • Patentes obtenidas fuera de un país por los residentes de ese país.

Los datos sobre patentes otorgadas solo registran la distinción entre patentes adjudicadas a residentes y no-residentes. La descripción de las patentes contiene asimismo mucha información tecnológica que no es posible conseguir en otras fuentes y constituye, por lo tanto, un complemento significativo de las fuentes tradicionales de información utilizadas para medir la difusión de la información tecnológica y, en cierta medida, la información científica. Las oficinas de patentes nacionales e internacionales proporcionan los datos brutos. La OCDE

reúne, almacena y publica los datos totales sobre solicitudes correspondientes a sus países miembros en las cuatro categorías antes descritas en las publicaciones Main science and technology indicators y Basic science and technology statistics. El mismo proceso ocurre en América Latina con la RICYT. La OCDE mantiene también una base de datos sobre solicitudes de patentes presentadas en los Estados Unidos, desglosada por países de residencia de los solicitantes y por ramo de la industria. La base correspondiente a América Latina se encuentra en proceso de elaboración. La función de las organizaciones internacionales sobre patentes consiste cada vez más en facilitar la comparación de los datos de patentes disponibles en cada país, aunque estos se vean afectados todavía por las características especiales de las patentes. Las pautas internacionales relativas al uso de las estadísticas sobre patentes como indicadores de ciencia y tecnología, propuestas por la OCDE, se encuentran en el Manual de patentes (1) de esa organización. Las estadísticas de patentes son un indicador imperfecto de las actividades de innovación, como se reconoce en general en la bibliografía. Esta imperfección es aún más fuerte en el caso de los países en desarrollo. Estos se caracterizan, en términos generales, por una actividad innovadora de carácter incremental y preponderantemente adaptativa, no necesariamente patentable. Asimismo, las grandes diferencias en las leyes de patentes de los distintos países contribuyen en muchos casos a aumentar las dificultades para la comparación internacional de esta información. Sin embargo, existe cierto consenso en que los indicadores de patentes, leídos con el cuidado necesario y en el marco de un sistema de indicadores, contribuyen a comprender el nivel cuantitativo y cualitativo de la producción tecnológica local.

Indicadores de la repercusión social de la CyT

La repercusión social de la ciencia y tecnología asume dimensiones muy diversas y complejas, y se expresa como la consecuencia de un proceso de mediación de actores específicos entre los productores del conocimiento y su utilización por parte de esos actores. Debido a que no hubo hasta el presente ningún intento de normalización de los indicadores de la repercusión social de la ciencia y la tecnología en sus distintas dimensiones —más allá de lo que se lleva a cabo en el marco de la RICYT (Itzcovitz et al, 1998; Fernández Polcuch, 1999; Estébanez, 1998 y 2003; Estébanez y Korsunsky, L. 2003 ) — es preciso, como ya se dijo, una tarea de definición conceptual y metodológica de los distintos aspectos vinculados a estos indicadores. Según una definición propuesta en relación con la medición, “el impacto social de la ciencia y la tecnología es el resultado de la aplicación del conocimiento científico y tecnológico a la resolución de cuestiones sociales, enmarcadas en la búsqueda de satisfacción de necesidades básicas, desarrollo social, desarrollo humano o mejor calidad de vida, según el caso” (Fernández Polcuch, 2000). Este modelo se utiliza para medir la repercusión social de la ciencia al final del proceso; es decir, en el momento de la aplicación del conocimiento —ya sea creado localmente o importado— a la resolución de los problemas sociales. Para ello, se vale del concepto de sistema social de innovación e incorpora el concepto de innovación en el sector público. Los ámbitos donde se desenvuelven los actores de este subsistema del sistema nacional de innovación serían, entonces:

• Públicos: dependencias estatales encargadas de políticas sociales vigentes en los distintos niveles de la administración pública, tanto nacional, como provincial y municipal.

• Privados: generalmente instituciones sin fines de lucro, como organizaciones no gubernamentales (ONG) que realizan acciones en el campo de lo social,

organizaciones barriales y vecinales, cooperativas, iglesias, organizaciones internacionales y sindicatos, entre otros.

Los flujos correspondientes a este subsistema son del mismo tipo que los considerados en todo análisis de la innovación, aunque detentan intensidades y pesos específicos propios. De esta manera, el análisis del proceso de cambio social llevado a la práctica por actores de los ámbitos públicos y privados puede ser entendido como una ampliación del análisis de los sistemas nacionales o sociales de innovación, sin necesidad de violentar los conceptos originales. La incorporación del subsistema de “política social” como sistema de innovación (social) permite delinear estrategias para encontrar indicadores del efecto social de la ciencia y tecnología desde la perspectiva de la mediación de la política social. Desde una perspectiva similar, Adam Holbrook (2000) sostiene que el Estado, en todo su ámbito de actuación, se comporta en muchas ocasiones como un agente innovador mediante la figura de innovación en el sector público. En el propio Manual de Oslo, si bien se sostiene que ha sido diseñado para tratar la innovación en el sector privado, se admite que “la innovación puede producirse en cualquier sector de la economía, incluso en servicios públicos tales como la salud o la educación”. En un nivel microestructural, existe un importante consenso con relación al uso del modelo “en cadena” propuesto por Kline y Rosenberg (1986) para representar los procesos que ocurren dentro de los sistemas nacionales/sociales de innovación y, más específicamente, los procesos de innovación tecnológica en la empresa. Este modelo se utiliza también para identificar las variables que se miden en las encuestas nacionales, regionales, e incluso locales, de innovación tecnológica. En el modelo propuesto, este proceso parte de la detección de una demanda social hasta llegar a la realización de una acción explícita que pretende responder a la demanda, pasando por el diseño de sus diferentes fases. Esas etapas coinciden con las identificadas por Oszlak y O’Donnell para describir la trayectoria de una “cuestión”: surgimiento, desarrollo y resolución. Complementariamente, también la relación de ese proceso con las instituciones del conocimiento puede ser considerada en forma análoga al modelo de Kline y Rosenberg. Esto significa que, ante la aparición de dificultades tecnológicas en el diseño de la acción en cada fase del proceso, los actores recurren en primera instancia al conocimiento disponible para solucionar problemas de distinta naturaleza. En caso de no encontrar una respuesta en esa reserva común de conocimiento disponible, las instituciones deben encarar actividades de I+D. La utilización del término “dificultades tecnológicas” no indica que ellas corresponden únicamente a la esfera de las tecnologías llamadas “duras”. En gran medida, es posible que estas dificultades estén exijan más conocimientos de índole social para su solución. Al comienzo del proceso de diseño de la acción, aparece una necesidad más importante de conocimiento social, relacionada con la capacidad de la institución responsable de la política para diagnosticar el problema que se debe solucionar, teniendo especial cuidado en detectar con la mayor precisión posible su naturaleza y amplitud. Si bien, como ya se dijo, el proceso interno que se desenvuelve en los actores encargados de aplicar el conocimiento a la esfera social difiere del “ciclo de vida de la innovación tecnológica”, representado en el modelo citado, la lógica de encadenamiento, con idas y vueltas entre ca da etapa, puede pensarse de manera similar. Las principales idas y vueltas se registran durante el proceso de diseño (desarrollo) y entre la aplicación (resolución) y el diseño. En este sentido, la realización de la acción social naturalmente supone una nueva capacidad de diagnóstico y de rediseño de la acción, con el objeto de “afinar” su aplicación. La utilización del modelo de “mediación por la política social” permite crear metodologías y nuevos indicadores para la medición de los aspectos de la repercusión social de la ciencia y la tecnología que involucran a actores públicos y privados cuya función es atender las demandas sociales.

Indicadores de la Sociedad del Conocimiento (o Sociedad de la Información)

La reciente revolución en el campo de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) tuvo como resultado un proceso de profundos cambios políticos, culturales y económicos. La evolución de ese proceso, que nos conduce hacia la denominada “Sociedad de la Información” (SI) o “Sociedad del Conocimiento” (SC), despertó un gran interés en los círculos políticos, periodísticos, empresariales y académicos. Con tal motivo, se ha vuelto imperativo disponer de un sistema de indicadores que aborden específicamente los aspectos clave de este fenómeno social y tecnológico, tanto para comprender y monitorear su desarrollo, como para contar con una herramienta que permita orientar las acciones públicas y privadas a fin de aprovechar las oportunidades y mitigar los riesgos que una transformación de estas características encierra.

Requisitos

La conformación del sistema de indicadores relacionados con la SI exige superar una serie de obstáculos y restricciones. Una de las primeras dificultades corresponde a las características de la temática, que es tan novedosa como extensa. Otra dificultad proviene del hecho de que se trata de un proceso global pero, a la vez, fuertemente heterogéneo. Esto hace poco recomendable la adopción irrestricta de metodologías formuladas en los contextos de realidades sociales, políticas y económicas alejadas de las propias. Los indicadores que se adopten tienen que tener la cualidad de poder ser comparados internacionalmente pero, al mismo tiempo, deben ser capaces de captar adecuadamente la diversidad de las situaciones locales. También existen restricciones en cuanto a las metodologías de recolección de los datos. En América Latina, la creación de un sistema de indicadores de la SC debe contemplar tanto los aspectos metodológicos (diseño de indicadores, pautas de recolección y procesamiento de la información, entre otros) como las cuestiones relacionadas con la participación coordinada de los agentes responsables de generar la información. Las múltiples dificultades mencionadas tal vez expliquen, en parte, la existencia de más de una veintena de metodologías usadas por los organismos internacionales, institutos de estadísticas y consultoras privadas. Lugones et al (2002) revisan 17 de esas metodologías y formulan algunas conclusiones y recomendaciones para la medición de este proceso. Con respecto a la arquitectura institucional del sistema, conviene comenzar señalando que se observa que la naturaleza misma del fenómeno alienta una gran dispersión de las fuentes de información. Usualmente, los datos y los registros que se necesitan para nutrir el sistema de indicadores de la SI se encuentran en los institutos de estadísticas nacionales, los organismos públicos encargados de las áreas de comunicaciones, de ciencia y tecnología, y de educación, las cámaras empresariales, las grandes empresas, los organismos multilatelares, las unidades académicas y las consultoras privadas, entre otras instituciones. Ante esa situación, no parece conveniente intentar imponer una única fuente como válida, pues difícilmente podrá cubrir todo el abanico de temas involucrados, sino optar por una estrategia de trabajo en red con la cooperación de las distintas fuentes. A partir de estas observaciones, el Centro de Estudios sobre Ciencia, Desarrollo y Educación Superior (REDES) (2) formuló una propuesta, en el marco de la RICYT, que se basa en un enfoque modular, flexible, gradual y cooperativo destinado a constituir un marco de referencia para los distintos actores involucrados, encauzar los esfuerzos y lograr una verdadera sinergia entre las acciones que se realizan (Bianco et al, 2003).

Notas

(1) Organisation for Economic Co-operation and Development. (1994). The measurement of scientific and technological activities. Using patent data as science and technology indicators. Patent manual 1994. Paris: OCDE. Disponible en inglés en: http://www.oecd.org/dataoecd/33/62/2095942.pdf

(2) www.centroredes.org.ar

Carácter modular de la propuesta

La propuesta se estructuró en torno a la denominada Matriz de indicadores de la Sociedad del Conocimiento, que intenta describir los aspectos centrales del proceso de transición hacia la SC. La utilización de una representación matricial permite destacar, transmitir y contextualizar con mayor facilidad los principales conceptos y aspectos involucrados. Como se observa en la figura 1, el esquema se compone de dos grandes áreas. Por un lado, hay cuatro sectores o actividades que constituyen la base o soporte necesario para conformar una SC dinámica y ampliamente extendida: educación, ciencia y tecnología, informática y servicios de alto valor agregado, y telecomunicaciones. Esas cuatro actividades o sectores enmarcan la Submatriz de difusión y aprovechamiento de la información y el conocimiento, que ocupa la segunda de las áreas mencionadas y que, por esta razón, se superpone a la submatriz anterior en la figura. Esta submatriz se conforma a partir de cuatro ejes temáticos —infraestructura, capacidades, inversiones y esfuerzos acumulativos, y aplicaciones— que se cruzan con cuatro filas referidas a los actores —empresas, hogares, gobierno y otras instituciones—.

Sectores o actividades de base

Los niveles alcanzados por una sociedad en materia de educación, ciencia y tecnología, así como el desarrollo de la industria de elaboración de programas de computación, y la industria de las telecomunicaciones, inciden y condicionan, positiva o negativamente, el desenvolvimiento de la SC. Precisamente, son tales sectores los que conforman el marco dentro del cual el resto de los agentes y actores sociales intentan aprovechar de la manera más sencilla y mejor posible las herramientas disponibles para crear y gestionar la información, así como la creciente oferta de bienes y servicios intensivos de conocimiento.

Figura 1. Matriz de Indicadores de la Sociedad del Conocimiento

Con la inclusión de estos sectores, se busca destacar el estado de la situación y las principales tendencias de ciertas actividades que resultan necesarias, aunque no suficientes, para conformar y consolidar la SC (figura 2). La idea subyacente es simple: cuanto menor sea el grado de desarrollo de esos sectores, más dificultades y obstáculos encontrarán los agentes económicos y sociales para asimilar las prácticas y herramientas que distinguen la SC.

Con respecto a las posibilidades de medición, es factible encarar el abordaje cuantitativo de estas actividades a partir de una selección de indicadores sectoriales que se generan actualmente. Posiblemente, sin embargo, la selección deba acompañarse de una reinterpretación de la información que surge de los indicadores “tradicionales” y que tenga en cuenta la totalidad de los procesos en curso.

Figura 2. Sectores o actividades de base de la Sociedad del Conocimiento

Submatriz de análisis de la difusión y aprovechamiento de la información y el conocimiento

La Submatriz de análisis de la difusión y el aprovechamiento de la información y el conocimiento (SADA) se compone de cuatro columnas y cuatro filas. Las columnas expresan las principales variables teóricas o ejes temáticos que se evalúan; los actores sociales y económicos se presentan en las filas (figura 3).

Figura 3. Submatriz de difusión y aprovechamiento de la información y el conocimiento

Carácter flexible de la propuesta

El planteo modular de este instrumento permite satisfacer la demanda informativa pues combina metodologías “apreciativas” y “cuantitativas”. Al estar organizado en módulos, cada uno de los aspectos puede abordarse por medio de la técnica de recolección de información más conveniente o factible de ser aplicada en cada caso. Para algunos módulos, será posible ofrecer datos estadísticos, mientras que para otros se dispondrá de información proveniente de consultas y fuentes calificadas. El acento puesto en la posibilidad de combinar enfoques de aproximación para cada uno de los aspectos o módulos a relevar encuentra plena justificación cuando se reconoce la importancia de generar información que aprecie la “brecha digital” en toda su extensión y complejidad. Las diferencias que existen sobre esta temática entre países y continentes se verifican con cierta facilidad. Pero, quizás sean aún más profundos y preocupantes los contrastes que están surgiendo en el interior de grupos sociales o en regiones que hasta hace poco se consideraban homogéneos en materia de capacidades y posibilidades de desarrollo.

Carácter cooperativo de la propuesta

La estructura modular del instrumento propuesto también tiene otra interesante derivación: el hecho de que cada intersección de filas y columnas de la SADA —junto con los sectores que la encuadran— aluda a un aspecto específico del fenómeno de la Sociedad de la Información hace posible que, una vez que se logre un consenso sobre el esquema general y se hayan acordado los criterios metodológicos básicos, cada agente puede atender el módulo que le resulte más afín o para el que posea mayores competencias. Esto implica que la red posiblemente pueda verse enriquecida con la participación de otros agentes, además de los responsables de generar la información, tales como unidades académicas o usuarios calificados. Esa diversidad de agentes puede beneficiar notablemente el sistema de información.

Carácter gradual de la propuesta

Así, es muy probable que de las recomendaciones y del trabajo de cada grupo surjan nuevas filas en el interior de las filas y nuevas columnas en el interior de las columnas, que permitirán enriquecer el esquema general. Asimismo, cada grupo de desarrollo trabajará con la expectativa de que sus aportes se sumen a los realizados por los restantes equipos y se combinen con ellos. En otras palabras, mediante el trabajo coordinado o cooperativo, el esquema y, en especial, la SADA irá cobrando profundidad. Cada módulo que surja de la intersección de filas y columnas podrá transformase en una nueva submatriz en el interior de la matriz, con sus propios actores y ejes temáticos.

Indicadores de innovación

La necesidad de contar con instrumentos para dimensionar los esfuerzos y resultados asociados con el cambio tecnológico llevó a ampliar el número de indicadores del conjunto de estadísticas de ciencia y tecnología. Si bien el conocimiento siempre ha sido un factor clave para el desarrollo de la sociedad, el grado de sofisticación alcanzado en productos y procesos en las últimas décadas ha convertido a la ciencia y otros saberes técnicos en pilares indispensables para el desenvolvimiento de empresas y organizaciones, cuyo desempeño se sustenta cada vez más en el aprendizaje y la innovación. La sistematización de las actividades de investigación y desarrollo ha contribuido a acelerar el ritmo del cambio tecnológico, lo que a su vez ha determinado una disminución del ciclo de vida de los productos y los procesos, y un aumento de las exigencias en materia de capacidades tecnológicas. Todo ello exige realizar esfuerzos deliberados y consecuentes en el tiempo. En este contexto, las encuestas de innovación y conducta tecnológica de las empresas y organizaciones en general se han convertido en un instrumento valioso para el diagnostico y la formulación de políticas, tanto públicas como privadas. Por un lado, complementan los ya tradicionales indicadores de I+D y aportan evidencias con respecto al resto de las actividades

que favorecen el cambio tecnológico. Además de analizar los recursos financieros y humanos asignados a los proyectos de I+D, se estudian los montos destinados a la adquisición de maquinarias, equipos y programas de computación, los acuerdos de explotación de licencias, patentes y otras formas de transferencia de tecnologías, las actividades de ingeniería y diseño industrial, la capacitación y los contratos de consultoría. Asimismo, son habituales las consultas sobre la estrategia tecnológica y los objetivos de las empresas u organizaciones, la formalidad o institucionalidad del proceso de innovación, la eficacia de la acción pública de fomento o apoyo al cambio tecnológico, las fuentes de información que contribuyen a la resolución de problemas o estimulan el surgimiento de nuevas ideas, y los obstáculos que debe enfrentar la institución en su intento por innovar. Las pautas metodológicas y en particular las definiciones de los conceptos que se emplean en las encuestas están reunidas en el denominado Manual de Oslo de la OCDE. Este manual se publicó en 1992, se revisó en 1996 y actualmente se prepara una nueva revisión. De acuerdo con el manual, deben considerarse innovaciones tanto a los productos o procesos nuevos, como a los productos o procesos significativamente modificados (mejorados) en cuanto a sus características tecnológicas o a sus prestaciones. Asimismo, el documento distingue entre innovaciones radicales e innovaciones incrementales o graduales. Es conveniente destacar que una invención o un desarrollo tecnológico se convierte efectivamente en una innovación solamente cuando es introducido directa o indirectamente en el mercado. Así, un nuevo producto no es una innovación hasta que no se lo pone en venta, del mismo modo que un nuevo proceso no es considerado innovación hasta que no se aplica a la producción de un producto que se comercializa. A pesar de los importantes esfuerzos por normalizar conceptos y procedimientos, aún no se lograron despejar todas las dudas y resolver las diferencias. El concepto mismo de innovación se empaña en razón de los denominados “problemas de fronteras”. Determinar si se está ante una innovación puede volverse una tarea difícil de resolver, en especial cuando se trata de innovaciones incrementales (las más habituales en América Latina). En efecto, la definición se refiere a cambios o mejoras significativas, pero no parece viable establecer un límite único entre lo que es o no es significativo. Otro problema se origina en la idea de novedad. En general, las encuestas consultan si el producto o el proceso son nuevos solo para la firma u organización, o también para el mercado local o, eventualmente, el mercado internacional. Se procura, así, un dato indirecto (proxy) de la envergadura de la innovación. Sin embargo, cualquier respuesta tendrá un fuerte sesgo subjetivo y estará condicionada por la información que dispone quien la emite. Por otro parte, el Manual de Oslo y, en mayor medida, el cuestionario común de los países miembros de EUROSTAT (Community Innovation Survey [CIS]) tienden a restringir la indagación a las innovaciones tecnológicas y soslayan los cambios significativos y originales en materia de organización de procedimientos críticos. La situación adquiere especial importancia cuando se reconoce que la misma difusión y adopción de innovaciones conlleva tareas que fortalecen las capacidades tecnológicas y pueden ser un antecedente valioso para emprender futuros proyectos más novedosos o creativos. Al respecto, la experiencia adquirida durante la década de 1990 en América Latina puede resultar esclarecedora. En efecto, existen diferencias significativas entre las trayectorias de innovación de los países desarrollados y los países latinoamericanos. La persistente inestabilidad macroestructural, la debilidad del tejido productivo e institucional, la escasez de oferta de bienes públicos y la preeminencia de la importación de equipos como vía principal y única para acercarse a la frontera tecnológica internacional, conforman un conjunto de rasgos distintivos que justifican recrear el marco conceptual y formular pautas metodológicas adecuadas para captar en toda su dimensión y profundidad el proceso de innovación en la región. Así, en el marco de las actividades de la RICYT y con el apoyo de la Organización de Estados Americanos y el CYTED, fue posible sintetizar distintos aportes formulados en la región y elaborar el denominado Manual para la Normalización de Indicadores de Innovación Tecnológica en América Latina (Manual de Bogotá), publicado en 2000. Entre julio de 1999 y agosto de 2000 se llevó a cabo el proyecto Normalización de Indicadores de Innovación Tecnológica en América Latina, que contó con el apoyo financiero de la OEA y que dio lugar a la elaboración del Manual de Bogotá (MB), documento que reunió los trabajos del equipo básico conformado en el marco del proyecto (Hernán Jaramillo, Gustavo Lugones y Mónica Salazar) y los aportes de numerosos expertos de la región y de otras regiones que sumaron sus criterios, sus puntos de vista y sus experiencias, enriquecieron el texto y

permitiendo avanzar hacia el imprescindible consenso regional y la necesaria validación internacional. La intención de disponer de un manual regional de indicadores de innovación tecnológica respondió a la creciente necesidad de sistematizar criterios y procedimientos para contar con una metodología común de medición y análisis de los procesos de innovación que facilite la comparabilidad internacional de los indicadores que se crean en la región y, al mismo tiempo, permita detectar las especificidades propias de las distintas idiosincrasias nacionales. Cabe señalar que la publicación del MB fue bien recibida, tanto por la OCDE como por EUROSTAT. Ambos organismos facilitaron su difusión y extendieron una invitación permanente a la RICYT para que participe activamente en los talleres y reuniones de discusión sobre avances metodológicos en la medición de la innovación y en la revisión del Manual de Oslo.

Importancia de la normalización del diseño de indicadores de innovación en América Latina

Desde luego, resulta imprescindible que los resultados de los esfuerzos de medición de cada país sean comparables con otros que se efectúan, tanto en el ámbito regional como internacional, si se quiere asegurar la utilidad de los indicadores que se crean. En este sentido, debe resaltarse que los estudios llevados a cabo en la región hasta el momento de la aparición del MB no estuvieron coordinados en torno a conceptos, propósitos y metodologías, más allá de compartir la base común que proporcionan los manuales de Frascati y de Oslo de la OCDE. Pese a esta base común, los formularios de encuesta empleados en cada caso, así como los procedimientos adoptados, diferían en diversos aspectos y en grado variable de los propuestos en los manuales de la OCDE. Al mismo tiempo, presentaban importantes diferencias entre sí, porque algunos tendían a prestar mayor atención que otros a los aspectos cuantitativos (por ejemplo, la medición del gasto en actividades de innovación presentaba diversos grados de cobertura) o adoptaban criterios diferentes para decidir cuáles eran las actividades y resultados que debían formar parte del objeto de medición. En consecuencia, se torna perentoria la búsqueda de consenso regional con respecto a un conjunto común de indicadores destinados a asegurar la comparabilidad de los resultados obtenidos. Para ello, los indicadores se deben construir sobre la base de criterios conceptuales compartidos y mediante el empleo de procedimientos equivalentes o semejantes para captar la información. Independientemente de estos acuerdos básicos, cada país podrá recurrir a indicadores adicionales para obtener información específica, aunque, probablemente, los resultados presenten dificultades para contrastarlos con otros casos nacionales.

El MB representó solo el primer paso (el primer resultado) de un esfuerzo conjunto que recién se inicia en la región. Es un punto de partida y una plataforma conceptual y metodológica para que pueda dar comienzo una minuciosa tarea conjunta de conciliación de todos los países de América Latina para avanzar en la búsqueda conjunta de las fórmulas más adecuadas para disponer de esos instrumentos y procedimientos normalizados. Esas fórmulas permitirán dar cuenta de las especificidades de los procesos de innovación en la región, así como de las indudables particularidades que se presentan en cada país; al mismo tiempo, favorecerán una comparación más precisa con los indicadores elaborados en el ámbito internacional. En esa dirección, durante el VI Taller de Indicadores de Ciencia y Tecnología de la RICYT, celebrado en Buenos Aires en septiembre de 2004, se discutió un conjunto de aportes elaborados por destacados especialistas de la región con experiencia en los ejercicios de medición llevados a cabo en sus respectivos países. La discusión tendió a iniciar un proceso de revisión y actualización del MB, en coincidencia con el proceso simultáneo de revisión del Manual de Oslo (Lugones y Peirano, 2004). Ambos procesos están íntimamente vinculados pues los trabajos que se encararon en la región para revisar el MB sirvieron de base para una contribución de la RICYT a la revisión del MO.

Indicadores de percepción pública, cultura científica y participación ciudadana

Los resultados de los desarrollos científicos y tecnológicos tienen repercusiones en diversos aspectos de la vida social, económica y política. La sociedad comenzó a percibir con mayor claridad que muchos de los cambios que se producen en su entorno se deben a la aplicación del conocimiento que surge de los laboratorios públicos de investigación y de las empresas y que, por lo tanto, el rumbo que siguen la ciencia y la tecnología no constituye un hecho aislado ni neutro en relación con la vida cotidiana. La percepción pública de la ciencia es, por este motivo, un foco de atención política de creciente consolidación para las instituciones del sistema científico y para los países. En la base de este fenómeno se encuentran los discursos que orientan la construcción de una cultura científica en la sociedad civil. (1) Los indicadores de percepción pública, considerada como el conjunto de rasgos expresivos s obre aspectos relevantes de la cultura científica en una sociedad “remiten al proceso y mecanismo de comunicación social y al impacto de estos sobre la formación de contenidos, actitudes y expectativas de los miembros de la sociedad sobre la ciencia y la tecnología” (Vaccarezza et al, 2001). Durante los últimos 30 años, la realización periódica de ese tipo de estudios para indagar la opinión pública ha perseguido objetivos diversos, que corresponden a tres etapas. La primera de ellas (1970-1980) se centró en la necesidad de supervivencia de la comunidad científica: se trató de devolverle a la ciencia la confianza de la sociedad frente al surgimiento de movimientos críticos que cuestionaban la orientación de tecnologías específicas (nuclear, agroquímica y otras). La segunda etapa (1980-1990) se caracterizó por reinstalar el debate sobre la cantidad y calidad de la alfabetización científica de la población. En la tercera etapa (1990 en adelante), los indicadores adquirieron valor estratégico al contribuir a promover la participación social y, aún más, a la esperanza de democratizar la ciencia y la tecnología. De esta forma, indagar la percepción sobre las expectativas y los temores de la sociedad convierte dichos conceptos en dimensiones de la política científica (Polino et al, 2004).

Ejes tradicionales de la medición

La producción de indicadores en este campo se ha organizado comúnmente sobre la base de tres grandes ejes que corresponden al tipo de relación que el público establece con la ciencia y el sistema científico tecnológico.

• Interés. Es un indicador que capta la visión que tiene el público acerca del trabajo de la comunidad de científicos e ingenieros, y de la relativa importancia que se le otorga a la ciencia y la tecnología en la sociedad.

• Conocimiento. Este indicador permite examinar el nivel de comprensión que tiene la sociedad acerca de conceptos científicos básicos y de la naturaleza de la investigación científica.

• Actitudes. Este indicador tiene dos aspectos: por un lado, provee información acerca de las actitudes del público con respecto al financiamiento de la investigación científica y la confianza en la comunidad científica por parte del Estado (lo cual constituye un elemento de legitimación de los científicos ante la sociedad). Por otro lado, brinda información acerca de la percepción que tiene el público sobre costos, riesgos y beneficios de la investigación científica, tomando como ejemplo temas tales como el creciente interés en el desarrollo de la biotecnología.

La normativa metodológica y el aparato conceptual tuvieron su inspiración en los trabajos de la National Science Foundation (NSF) de los Estados Unidos, primero, y de la Unión Europea y su encuesta Eurobarómetro, después. Esta base común facilitó y estimuló las comparaciones y aplicabilidad internacionales, a pesar de que cada país que realiza ejercicios de medición introduce especificaciones propias.

La percepción de la ciencia en los países hispanoamericanos

La problemática de la medición de la percepción pública de la ciencia y la tecnología en los países de América Latina y el Caribe admite una mirada particular, diferente en buena medida a lo que ocurre en los países desarrollados (PD); en particular, porque en aquellos todavía no está consolidada la institucionalización social de la actividad científica y tecnológica y, en muchos casos, tampoco está totalmente internalizada como un recurso de crecimiento. De esta forma, la medición de la percepción pública en los PD gira en torno al aumento del control de la sociedad sobre el desarrollo de la ciencia mientras que, para los países en desarrollo, aún es “prematuro pensar en una participación directa de los ciudadanos en decisiones de riesgos, incertidumbres o definiciones de pertinencia y utilidad de la ciencia, aunque esta limitación es, al mismo tiempo, un estímulo y no necesariamente una traba” (Polino et al, 2003). En este marco, los países hispanoamericanos han trabajado enérgicamente en la realización de estudios que den cuenta de las percepciones de la sociedad sobre el conocimiento científico y permitieron cierto avance teórico en la materia. “Hasta el momento, existen encuestas de carácter nacional en Brasil (CNq, 1987), Argentina (2003), Colombia (COLCIENCIAS, 1994 y 2004), España (FECYT, 2003 y 2004), México (CONACYT, 1997, 2001 y 2003), Panamá (SENACYT, 2001) y Portugal (OCES, 1996, 1997 y 2000). Algunos países de América Central están discutiendo la viabilidad de realizar estos ejercicios; otros países, como Cuba, están próximos a ponerlos en práctica en el mediano plazo” (Polino et al, 2004). Es importante destacar que el esfuerzo que realizan los países se acompaña con las iniciativas de la RICYT y la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) que, desde el año 2001, fomentan acciones tendientes a consolidar este campo de estudios en la región. La RICYT ha insistido en la necesidad de desarrollos teóricos y metodológicos que tiendan a garantizar la comparabilidad internacional, sin perder de vista la necesidad de reflejar las particularidades regionales. Asimismo, está promoviendo acuerdos sobre la definición, construcción y normalización de indicadores que permitan superar los problemas metodológicos de adaptación de las pautas internacionales y faciliten su integración en un marco de referencia local. Sobre esta base, el enfoque RICYT/OEI adopta una estrategia de indagación en tres niveles de análisis articulados, cada uno de los cuales admite estrategias teóricas y metodológicas diferenciadas (2) :

• Nivel institucional de la sociedad. Considera la existencia de instituciones y diferentes expresiones de prácticas científicas en esferas de la sociedad que no están necesariamente vinculadas con la ciencia o la investigación;

• Nivel de los procesos sociales. Considera que los procesos sociales se producen en la intersección entre el sistema científico tecnológico y la sociedad civil; incluye la participación ciudadana en la toma de decisiones, los procesos de información y comunicación científica, las interacciones motivadas por conflictos sociales que derivan de la aplicación de conocimientos, etc., y

• Nivel de la cultura científica en “sentido restringido. Centra su foco de atención en el individuo “aislado” pues considera la percepción que este tiene de los contenidos,

procesos e intereses en juego sobre la ciencia y la tecnología, y, por lo tanto, abarca valoraciones, expectativas, imágenes y evaluaciones individuales.

Bibliografía

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Notas

(1) En numerosas oportunidades, el campo de estudio de la percepción pública de la ciencia ha sido llamado indistintamente cultura científica. Sin embargo, este último concepto “tiene una raíz y composición más complejas, atribuible a un aspecto más estructural de la sociedad.” Por ello, es importante subrayar la diferencia entre ambos términos (Vaccarezza et al., 2001).

(2) Entre ellas, encuestas nacionales y regionales (por sector y grupos de interés, etc.); grupos focales de discusión; entrevistas en profundidad; análisis de contenido de los medios masivos de comunicación, y estudios de paneles de ciudadanos.

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