Snježana Frković

NEKRETNINE NA POMORSKOM DOBRU I OTOCIMA

Nekretnine na pomorskom dobru i blizu mora te na otocima, zasigurno su među najatraktivnijim dijelovima hrvatskog teritorija i kao takve izuzetno zanimljive potencijalnim kupcima i investitorima, a zbog svoje atraktivnosti i iznimne vrijednosti uživaju najvišu pravnu zaštitu. U radu prikazujemo zakonsku regulativu te bitne značajke nekretnina na pomorskom dobru i na otocima koje su važne zbog načina raspolaganja tim nekretninama i ocjene njihovog pravnog statusa.

NEKRETNINE NA POMORSKOM DOBRU

Pomorsko dobro je dio teritorija Republike Hrvatske – more i određeni dio kopna (morska obala) koji imaju status općeg dobra na uporabi svima. Na kopnu – morskoj obali pomorsko dobro je pojas širok najmanje 6,00 m. Riječ je o dijelu obale koji je u funkcionalnoj vezi s morem i po svojoj prirodi – izgledu i namjeni predstavlja pomorsko dobro, a to su: morska obala, plaža, kupalište, lukobran, mul, riva, nasip u moru, luka, morski žal, hrid, otočić i sl. Radi se o prostoru na kojem je zabranjeno stjecanje prava vlasništva i drugih stvarnih prava i koji je u posebnom, strogom pravnom režimu, što znači da je s nekretninama unutar tog režima zabranjen pravni promet. Važno je naglasiti da se ova zabrana ne odnosi samo na zemljište, nego i na objekte sagrađene na česticama zemlje koje su u zoni pomorskog dobra. Objekti su pripadnost pomorskog dobra, odnosno zemljišta i čine jedinstvenu nekretninu, što znači da su zemljište i objekti zajedno – pomorsko dobro. Da je određena nekretnina pomorsko dobro trebalo bi biti vidljivo iz upisa u zemljišnim knjigama jer bi uz takvu nekretninu trebala stajati ova oznaka. Međutim, to često nije slučaj pa se pravni status nekretnine koja leži uz more, a koji ta nekretnina ima po samom zakonu, zapravo vidi iz položaja u prostoru, kulture i namjene.

2

Međutim, desetljećima u Hrvatskoj nije bilo ni obveze ni dovoljno sredstava za upis općih dobara, osobito pomorskog dobra. Rezultat ovoga je da na tisućama nekretnina uz more, bez obzira što su one po samom zakonu pomorsko dobro, postoje još uvijek upisi prava vlasništva koji se uklanjaju ili će se morati otkloniti. Pravni posao kojim se prodaje takva nekretnina je ništetan i ne proizvodi pravne učinke, u cijelosti ili u dijelu, ovisno o tome da li je nekretnina u cijelosti ili u dijelu pomorsko dobro. Ovo treba imati u vidu prilikom prodaje ili kupnje nekretnina uz more. Pravno uređenje pomorskog dobra Pomorsko dobro u Republici Hrvatskoj uređeno je aktualnim Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine, broj 158/03, 100/04 i 141/06 – u daljnjem tekstu ZPDML) i nizom podzakonskih propisa. Ovaj Zakon nastavlja pravnu tradiciju Hrvatske u reguliranju pomorskog dobra kao općeg dobra, što znači da je ova oblast uređena na gotovo identičan način kroz desetljeća. Zakon sadrži dva temeljna načela:

- zabrane stjecanja prava vlasništva i drugih stvarnih prava na nekretninama na pomorskom dobru (zabrane pravnog prometa)

- jedinstva zemljišta i zgrade (jedinstvenosti nekretnine), bez iznimke.

Prvo načelo znači da je zabranjen pravni promet – odnosno da se nekretnine u zoni pomorskog dobra ne mogu prodavati, zamjenjivati, darovati i sl. i na njima se ne može zasnivati ni hipoteka ni služnost. Drugo načelo znači da je objekt sagrađen na zemljištu koje je pomorsko dobro pripadnost tog zemljišta i stoga također pomorsko dobro, jer sa zemljištem čini jedinstvenu cjelinu. Što čini pomorsko dobro definira načelna odredba čl. 3. st. 2. i 3. Zakona:

„Pomorsko dobro čine unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno i podzemlje, te dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi ili je proglašen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje“. „U smislu stavka 2. ovog članka, dijelom kopna smatra se: morska obala, luke, nasipi, sprudovi, hridi, grebeni, plaže, ušća rijeka koja se izlijevaju u more, kanali spojeni s morem, te u moru i morskom podzemlju živa i neživa prirodna bogatstva.“ Odredba čl. 4. st. 1. definira što je morska obala: „Morska obala se proteže od crte srednjih viših visokih voda mora i obuhvaća pojas kopna koji je ograničen crtom do koje dopiru najveći valovi za vrijeme nevremena kao i onaj dio kopna koji po svojoj prirodi ili namjeni služi korištenju

3

mora za pomorski promet i morski ribolov, te za druge svrhe koje su u vezi s korištenjem mora, a koji je širok najmanje šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda“. Sličnu formulaciju sadržavali su svi prethodnici ovog Zakona i svi su utvrđivali pomorsko dobro na sličan način – po kriteriju položaja u prostoru i namjene, pri čemu je pojas pomorskog dobra morao biti najmanje 6,00 m. Zakon sadrži važne (načelne) odredbe u vezi s raspolaganjem nekretninama na pomorskom dobru: - zabranjuje se stjecanje prava vlasništva i drugih stvarnih prava na pomorskom dobru

(čl. 5. st. 2.), - luke su u cijelosti pomorsko dobro (čl. 3. st. 3.), - nasip je pomorsko dobro samo u dijelu koji je funkcionalno u vezi s morem (čl. 4.

st. 3.), ali pod uvjetom je legalan, - objekti su pripadnost pomorskog dobra (čl. 5. st. 1.), - Republika Hrvatska je nositelj vlasti na pomorskom dobru i upravlja njime (čl. 10.

st. 1.), - davanje koncesije uvjetovano je prethodnim upise granice pomorskog dobra (čl. 7.

st. 4.), - odluka o granici pomorskog dobra utvrđuje se u upravnom postupku (čl. 14.), - pomorskim dobrom raspolaže se isključivo kroz institut koncesije (čl. 16.-37.), - odluka o koncesiji je upravni akt (čl. 24.), - koncesija se može založiti (čl. 34.) i dati u potkoncesiju (čl. 35.), - nevaljani upisi prava vlasništva ili drugog stvarnog prava na nekretninama na

pomorskom dobru (čl. 118. st. 2) moraju se izbrisati. Način raspolaganja nekretninama na pomorskom dobru Nekretninama na pomorskom dobru raspolaže se isključivo kroz institut koncesije i/ili potkoncesije. Davatelj koncesije (Republika Hrvatska, županija ili jedinica lokalne samouprave) raspisuje natječaj za davanje koncesije, donosi odluku o izboru najboljeg ponuditelja koja je upravni akt te temeljem te odluke sklapa ugovor o davanju koncesije. Prema tome, pravni osnov za posjed i gospodarsko korištenje nekretnina na pomorskom dobru je isključivo ugovor o koncesiji. Nekretnina za koju ne postoji ugovor o koncesiji je dostupna svima, kao dio općeg dobra. To znači da se nekretnina koja je pomorsko dobro po samom zakonu i/ili je upisana u tom statusu u zemljišnim knjigama, ne može otuđivati – prodavati, zamjenjivati, darovati, unositi kao ulog u trgovačko društvo, biti predmet zasnivanja fiducijarnog vlasništva, opteretiti hipotekom, itd. Prodavanje takve nekretnine je rizičan pravni posao i za formalno upisanog vlasnika i za kupca.

4

Kako prepoznati da je neka nekretnina pomorsko dobro Da je neka nekretnina pomorsko dobro ukazuju sljedeće činjenice: - ako leži odmah uz more, odnosno zemljišna čestica završava na crti obale, što znači da

je barem pojas od 6,00 m pomorsko dobro, a možda i cijela, - ako leži uz prvu usku obalnu česticu, pa je za pretpostaviti da je dio nekretnine uz tu

česticu pomorsko dobro, - ako ima kulturu koja ukazuje na pomorsko dobro: morska obala, obala, plaža, kupalište

i sl., - ako ima izgled koji ukazuje na pomorsko dobro – morska obala, plaža, riva, kupalište i

sl., - ako dopiru valovi kod najvećeg nevremena, - ako je nastala nasipavanjem, - ako je proširena nasipavanjem u more, onda je nesporno pomorsko dobro nasip i 6,00

m od crte nasipa u dubinu kopna, - ako ima neuobičajeni izgled obalne čestice kao uske obloge uz more („zmije“), - ako leži iza nasipa u moru pa je barem 6,00 m pomorsko dobro. Ako sve ukazuje na to da je neka nekretnina pomorsko dobro po samom zakonu u dijelu ili u cijelosti, formalno upisanom vlasniku ili zainteresiranoj osobi najbolje je pokrenuti postupak za određivanje granice pomorskog dobra za ovu nekretninu, kako bi se dilema riješila. Zahtjev se podnosi povjerenstvu za utvrđivanje granice pomorskog dobra koje postoji pri svakoj obalnoj županiji. Stručne poslove za povjerenstvo rade uredi za pomorstvo u pojedinoj županiji. Donošenjem rješenja o utvrđivanju granice konačno će se utvrditi u kom dijelu i do koje dubine je nekretnina pomorsko dobro pa će se nakon konačnosti rješenja o utvrđivanju granice provesti parcelacija i od dijela koji je pomorsko dobro formirati samostalna čestica. Ako između određene nekretnine i mora postoji druga čestica u obliku pojasa, za pretpostaviti je da je ta čestica pomorsko dobro, a da ova nekretnina nije ili je to samo u manjem dijelu. Propisi na temelju kojih se određuje i evidentira granica pomorskog dobra - Granica pomorskog dobra utvrđuje se rješenjem u upravnom postupku. - Postupak i kriteriji za određivanje granice propisani su odredbom čl. 14. i 15. ZPDML

te podzakonskim aktom – Uredbom o postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra (Narodne novine, broj 8/04 i 82/05, u daljnjem tekstu: Uredba).

- Stranke u postupku sukladno čl. 49. ZUP-a su svi vlasnici nekretnina na području za koje se određuje granica.

5

- Republika Hrvatska je stranka u postupku jer je nositelj vlasti na pomorskom dobru temeljem čl. 10. st. 1. ZPDML.

- Evidentiranje i obilježavanje granice provodi se temeljem Pravilnika o evidentiranju i obilježavanju pomorskog dobra (Narodne novine, broj 29/05 – u daljnjem tekstu: Pravilnik).

Postupak radi određivanja granice pomorskog dobra (prema Uredbi i ZPDML) Upravni postupak za utvrđivanje granice pomorskog dobra pokreće se zahtjevom zainteresirane osobe ili ga pokreće županija na čijem području se određuje granica, sukladno čl. 14. ZPDML.

povjerenstvo nadležne županije izrađuje prijedlog granice temeljem godišnjeg plana upravljanja pomorskim dobrom ili temeljem zahtjeva zainteresirane osobe (čl. 4. st. 5. Uredbe),

podnositelj zahtjeva za utvrđivanje granice su fizičke i pravne osobe, Vlada RH, tijela državne uprave, tijela jedinice lokalne samouprave, a podnosi se županijskom povjerenstvu, koji djeluje pri županijskom upravnom tijelu nadležnom za poslove pomorstva (čl. 4. st. 4., 7. i 8. Uredbe),

podnositelj zahtjeva obavezno prilaže kopiju kat. plana, izvod iz posjedovnog lista, izvod iz važećih dokumenata prostornog uređenja, izvod iz zemljišnih knjiga, geodetski snimak područja ili digitalni ortofoto plan s uklopljenom kopijom kat. plana i dokaz o uplaćenoj naknadi za utvrđivanje granice pomorskog dobra (čl. 4. st. 9. Uredbe),

zahtjev i pripadajuću dokumentaciju povjerenstvo je dužno dostaviti županijskom državnom odvjetništvu, kao zastupniku po zakonu Republike Hrvatske, koja ima status stranke u postupku (čl. 5. st. 2. Uredbe),

županijsko povjerenstvo izrađuje prijedlog granice i dostavlja Povjerenstvu za granice Ministarstva mora, prometa i infrastrukture RH, kao prvostupanjskom tijelu, koje donosi rješenje iz čl. 14. ZPDML,

protiv ovog rješenja može se izjaviti žalba tome Ministarstvu, Povjerenstvu za granice pomorskog dobra,

protiv odluke Ministarstva, kao drugostupanjske odluke, može se pokrenuti upravni spor, podnošenjem tužbe Upravnom sudu RH,

ako se odbije žalba i potvrdi prvostupanjsko rješenje o granici, ono postaje konačno i ovršno, provodi se u katastru i zemljišnim knjigama.

6

Kako se evidentira (upisuje) pomorsko dobro u katastru i zemljišnim knjigama 1) za potrebe evidentiranja pomorskog dobra izrađuje se geodetski elaborat na temelju

konačnog akta kojim je utvrđena granica pomorskog dobra (čl. 2. Pravilnika) 2) geodetski elaborat izrađuje se čak i u slučaju ako se ne provodi dioba ili osnivanje

novih katastarskih čestica (čl. 9. st. 3. Pravilnika), 3) elaborat izrađuje ovlaštena geodetska tvrtka po zahtjevu županije odnosno podnositelja

zahtjeva za utvrđivanje granice (čl. 7. i 8. Pravilnika), 4) sastavni dio geodetskog elaborata je popis svih katastarskih čestica, koje će, nakon

provedenih postupaka, ući u sastav pomorskog dobra (i one koje se cijepaju i one koje se uspostavljaju i one koje ulaze u cijelosti u obuhvat) (čl. 9. st. 3. i 4. Pravilnika),

5) županijsko povjerenstvo za granice potvrđuje da je elaborat izrađen u skladu s aktom o

utvrđivanju granice pomorskog dobra, s time da zahtjev za izdavanje potvrde podnosi geodetska tvrtka koja ga izrađuje (čl. 10. Pravilnika),

6) geodetski elaborat pregledava i potvrđuje nadležni ured za katastar rješenjem u

upravnom postupku (čl. 11. Pravilnika), 7) pregledanom i potvrđenom elaboratu katastarski ured obavještava županijsko

povjerenstvo, naručitelja elaborata i nadležno državno odvjetništvo (čl. 12. Pravilnika), 8) geodetski elaborat provodi se u katastru zemljišta i katastru nekretnina temeljem

zahtjeva nadležnog državnog odvjetništva, a u provedbi elaborata katastarski ured rješenjem obavještava povjerenstvo, naručitelja i nadležno državno odvjetništvo,

9) provedenom geodetskom elaboratu katastarski ured po službenoj dužnosti obavještava

zemljišnoknjižni odjel općinskog suda na način da dostavlja prijavni list za zemljišnu knjigu, kopiju kat. plana sa ucrtanim dotadašnjim i novim stanjem i primjerak konačnog rješenja o utvrđivanju granice (čl. 15. i 16. Pravilnika),

10) ako se geodetskim elaboratom, na područjima koja do tada nisu bila evidentirana u

katastru i zemljišnim knjigama, osnivaju nove katastarske čestice u pojasu pomorskog dobra, iste će se upisati u zemljišta odnosno katastar nekretnina kao pomorsko dobro (čl. 15.),

11) nadležni zemljišnoknjižni odjel općinskog suda na temelju prijavnog lista provodi

osnivanje novih čestica i dijeljenje postojećih, 12) provedbi prijavnog lista zemljišnoknjižni odjel općinskog suda obavještava županijsko

povjerenstvo za granice, naručitelja elaborata, katastarski ured i državno odvjetništvo,

7

13) općinsko državno odvjetništvo podnosi zahtjev za otpisivanje katastarskih čestica koje ulaze u pojas pomorskog dobra iz postojećih zk. uložaka, a prema popisu kat. čestica koji je sastavni dio elaborata.

Posljedica radnji koje po službenoj dužnosti provode katastar i sud je da će se u zk. ulošku samo cijepati čestice i eventualno mijenjati njihova kultura (u kulturu morska obala, obala, plaža, ponekad i plažni objekt i sl.), ali se neće u vlastovnici zk. uloška upisivati pomorsko dobro. Upis pomorskog dobra mora ishoditi nadležno općinsko državno odvjetništvo podnošenjem zahtjeva za otpis čestica koje ulaze u pojas pomorskog dobra. Da li je pomorsko dobro određeno zakonom ili odlukom (rješenjem) o utvrđivanju granice pomorskog dobra? Vrlo je važno znati da li neka nekretnina postaje pomorsko dobro tek odlukom nadležnog tijela (rješenjem o određivanju granice pomorskog dobra) ili je nekretnina pomorsko dobro po samom zakonu, bez obzira na upis u zemljišnoj knjizi. Da je neka nekretnina pomorsko dobro određeno je po samom zakonu, što znači da za postojanje ovog statusa nije mjerodavan upis u zemljišnoj knjizi. To u praksi znači da je nekretnina, koja leži do samog mora, bez obzira što je u zemljišnoj knjizi netko upisan kao vlasnik, barem u pojasu od 6,00 m pomorsko dobro i taj se dio ne smije prodati. Odluka – rješenje o utvrđivanju granice pomorskog dobra je deklaratorni, a ne konstitutivni akt, jer je pomorsko dobro definirano zakonom. Ovom odlukom samo se utvrđuje da je određena nekretnina pomorsko dobro po samom zakonu, jer odgovara zakonskoj definiciji iz čl. 3. i 4. ZPDML. Formulacija da se granica „utvrđuje“ navodi se i u odredbi čl. 14. st. 1.: „Granicu pomorskog dobra utvrđuje Povjerenstvo…“ To se isto odnosi i na rješenja, odnosno odluke o određivanju lučkog područja, odnosno odluke o davanju koncesije za pojedinu luku, a u kojima se samo utvrđuje koje su čestice o obuhvatu određene luke, pa su zbog toga pomorsko dobro. Rješenje se mora dostaviti formalno upisanim vlasnicima nekretnina na području za koje se određuje granica, kako bi mogli štiti svoja prava, odnosno kako bi se mogle primijeniti odredbe propisa o izvlaštenju (ako se radi o situaciji naknadnog proširenja granice pomorskog dobra). Ako neka nekretnina nije bila pomorsko dobro, nego je zbog gradnje luke i sl. naknadno zahvaćena u tu zonu (režim), onda vlasnik ima pravo na naknadu tržne vrijednosti takve nekretnine.

8

Jesu li nekretnine iza granice luke također pomorsko dobro? S obzirom na odredbu čl. 2. st. 1. toč. 4. ZPDML da je granica luke granica pomorskog dobra, postavilo se u praksi pitanje da li to znači da iza kopnene granice luke ne može više biti pomorsko dobro? Ova odredba se mora tumačiti u skladu s načelnim definicijama iz čl. 3. i 4. ZPDML koje opisuju što je pomorsko dobro. To znači da je lučko područje uvijek pomorsko dobro, ali pomorsko dobro nije uvijek samo lučko područje nego može biti i šire i veće i zahvaćati prostor na kopnu još iza luke. Može se u praksi dogoditi da se granice poklope, ukoliko je to u skladu s načelnim definicijama pomorskog dobra (npr. ako je luka šira od 6,00 m i ako iza tog pojasa prostor nije u funkcionalnoj vezi s morem). Kako je u nizu luka posebne namjene – sportskih lučica granica svedena na crtu obale ili na 1,00 m od mora, a iza te granice postoji obala, odnosno riva, često upisana na način koji jasno ukazuje na pomorsko dobro, to bi se granica pomorskog dobra, u slučaju doslovnog tumačenja ove odredbe, suzila ispod zakonskog minimuma i suprotno odredbama čl. 3. i 4. ZPDML. Granica nekih luka i lučica vrlo je uska – negdje samo 1,00 m od mora. Nekretnine iza ove crte su sigurno – pomorsko dobro u određenoj širini i to treba u praksi imati u vidu. Zaključno, iza kopnene granice luke može biti pomorsko dobro (to su često u praksi rive, betonirana obala i sl.) i to sve ovisi koliko je širok lučki prostor i kakav je izgled nekretnina iza granice luke. To također ovisi i da li je luka nastala na nasipu, pa je prostor na kopnu barem širine od 6,00 m nesporno pomorsko dobro. Nasipi u moru kao samostalne čestice i proširenje čestica uz more nasipavanjem Nasipi u moru oduvijek su bili pomorsko dobro, prema pravnoj tradiciji Hrvatske, ali djelomičnu iznimku čini aktualni ZPDML. U praksi treba obratiti posebnu pozornost na nasipe. To stoga što je hrvatska obala desetljećima nasipavana, a tijela nadležna za katastar u pravilu nisu nasipe uspostavljali kao samostalne čestice sa svojom identifikacijom, već su ih često priključivali česticama uz more, upisanim u režimu prava vlasništva ili prava korištenja općine ili društvenopravne osobe i time nezakonito povećavali površinu takvih čestica na uštrb mora. Slijedom iznijetog, osim kod vrlo starih nasipa kod kojih se ne može rekonstruirati redoslijed nasipavanja, potrebno je granicom pomorskog dobra obuhvatiti cijeli nasip i barem 6,00 m (minimalni pojas pomorskog dobra) iza prijašnje crte obale, iza toga.

9

Kako bi mogli utvrditi u kojem opsegu i na koji način je proširena neka čestica nasipavanjem utvrđuje se tako da se zatraži u katastru povijesni slijed nastanka i promjene oblika i površine te čestice. Iz očitovanja katastra i uvida u dokumentaciju jasno će se vidjeti povećanja površine nastala nasipavanjem. To se isto odnosi i ako je nasip dobio samostalnu identifikaciju, jer će se u očitovanju katastra navesti i način nastanka čestice. Upozoravamo da su nasipi u praksi tijela za katastar u pravilu dobivali kulturu „neplodno“. Ukoliko neka čestica uz more nosi tu kulturu, to odmah ukazuje da se radi najvjerojatnije o čestici nastaloj nasipavanjem u moru! Svi zakoni koji su uređivali pomorsko dobro nasipe su ex lege proglašavali pomorskim dobro, što je logično, jer se radi o prostoru oduzetom od mora. Međutim, aktualni ZPDML čini iznimku i propisuje da je pomorsko dobro samo dio nasipa koji služi iskorištenju mora. Ova odredba primjenjuje se samo na nasipe koji nastanu nakon stupanja na snagu ZPDML, tj. od 2003. godine. Međutim, odredbom čl. 3. st. 4. Uredbe o postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra propisano je da se nasip koji je nastao nelegalnim putem, odnosno bez dokumentacije propisane posebnim propisom u cijelosti smatra pomorskim dobrom. To znači da su nelegalni nasipi, neovisno kada su nastali, ex lege pomorsko dobro u cijelosti. Upisi prava vlasništva gradova i općina na česticama uz more U praksi se često na česticama uz more i blizu mora nailazi na veliki broj upisa prava korištenja u korist biv. gradova i općina, još iz režima društvenog vlasništva, izvršenih nakon pretvorbe, koji se nisu mijenjali, jer su pravni sljednici očito znali da se radi o pomorskom dobru. Međutim, nailazi se i na veliki broj upisa prava vlasništva u korist općina i gradova na česticama uz more, jer su pravni sljednici pozivom na propise po kojima se provela pretvorba i dioba biv. općina i gradova i njihove imovine, upisivali kao vlasnici na nespornom pomorskom dobru. Važno je, dakle, prepoznati da su ovakvi upisi nevaljani, odnosno nezakoniti. Stoga, ako se uoči upis nekog grada ili općine na čestici uz more, mora se znati da se radi o pogrešnom upisu prava vlasništva koji je proveden samo zbog toga što u tom trenutku u zemljišnoj knjizi nije bila, uz određenu česticu, i oznaka u vlastovnici zemljišnoknjižnog uloška da se radi o pomorskom dobru. Ovo treba imati na umu ne samo kada jedinice lokalne samouprave svoja zemljišta prodaju na natječaju (jer je za očekivati da će prethodno pokrenuti postupak radi određivanja granice pomorskog dobra), nego i u situaciji kada se dio čestice u vlasništvu općine ili grada traži za otkup neposrednom pogodbom. Naime, odredbom čl. 391. st. 3. i 4. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Narodne novine, broj 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 114/01, 79/06 i 141/06), nakon novele tog Zakona iz 2006., propisana je mogućnost da se

10

zemljište u vlasništvu jedinica lokalne i područne samouprave (općina, gradova i županija) može prodati po tržnoj cijeni neposrednom pogodbom i bez natječaja određenoj osobi kojoj je dio tog zemljišta potreban za formiranje građevne čestice u skladu s lokacijskom dozvolom ili detaljnim planom uređenja, ako taj dio ne prelazi 20% površine planirane građevinske čestice i osobi koja je na zemljištu u svom vlasništvu, bez građevinske dozvole ili drugog akta, izgradila građevinu u skladu s detaljnim planom uređenja ili lokacijskom dozvolom, a nedostaje joj do 20% površine planirane građevinske čestice. U slučaju da vlasnik zemljišta, zbog formiranja čestice i/ili legaliziranja gradnje na svom zemljištu, traži od grada ili općine otkup dijela nekretnine u njihovom vlasništvu, a ta se nekretnina nalazi uz more, treba imati u vidu da bi bilo najbolje zatražiti određivanje granice pomorskog dobra, odnosno da treba ispitati je li se radi o pomorskom dobru ili ne. Za vrijeme važenja Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima iz 1994. godine i Osnovnog zakona o iskorištavanju luka i pristaništa iz 1968. godine, općine su bile nositelj vlasti na pomorskom dobru, a država je to postala tek od 1994. kad je stupio na snagu Pomorski zakonik. Općine su tada potpuno u skladu sa zakonom provodile upise prava korištenja na pomorskom dobru na svoje ime kao što su to činile druge društveno-pravne osobe i ti su se upisi dopuštali i zadržavali u zemljišnim knjigama. Međutim, ti se upisi prava korištenja nisu mogli, tijekom pretvorbe, pretvarati u upise prava vlasništva, jer nekretnine na pomorskom dobru nisu mogle biti predmetom stjecanja prava vlasništva. To znači da su upisi prava vlasništva općina i gradova na česticama uz more nevaljani – bilo na cijeloj nekretnini ili na dijelu u obliku pojasa uz more – nezakoniti. U praksi se često nailazi na čestice u obliku „zmije“ koje su formirane kao obloga uz more, a na kojima su se općine upisale kao vlasnici. To su evidentno upravo čestice pomorskog dobra formirane davno prije, pa ovaj oblik upravo ukazuje na nevaljanost upisa. Posjed, hipoteka, služnost i zakup na pomorskom dobru Posjed pomorskog dobra dopušten je isključivo temeljem koncesije i takav posjed uživa i posjedovnu zaštitu, jer je pomorsko dobro u općoj upotrebi. S obzirom da se pomorskim dobrom koristi isključivo kroz institut koncesije i potkoncesije, nije dopušteno zasnivanje služnosti i zakupa. Ugovore na koje se u praksi nailazi, a pozivaju se na ove institute potrebno je kvalificirati i tumačiti prema njihovom stvarnom sadržaju, a za njihovu valjanost potrebna je odluka ili suglasnost koncedenta, odnosno moraju se procjenjivati prema odredbama posebnog propisa – ZPDML. Prema stavu Vrhovnog suda RH na nespornom pomorskom dobru pravo na posjed i posjedovnu zaštitu ne uživa ni formalno upisani vlasnik.

11

Iznimka o stjecanju prava vlasništva na pomorskom dobru i do kada je bila moguća U prijašnjim propisima – Uredbi sa zakonskom snagom iz 1936. godine, Zakonu o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (Narodne novine, broj 19/74, 39/75, 17/77 i 18/81) iz 1974. godine te Pomorskim zakonikom iz 1994. godine, u prijelaznim i završnim odredbama koja su razrješavale zatečena prava, kontinuirano se spominjala mogućnost da je na pomorskom dobru, do određene vremenske granice, iznimno bilo moguće stjecanje prava vlasništva, na temelju valjanog naslova i načina stjecanja. Ovakve formulacije nema u aktualnom ZPDML. Pomorskim zakonikom u odredbi čl. 34. bila je dopuštena, kao iznimka, mogućnost da je pravo vlasništva valjano stečeno na pomorskom dobru pod uvjetom da je to pravo postojalo u trenutku stupanja na snagu Zakonika (dakle, 1994. godine), uz daljnji uvjet da je to pravo postojalo i u trenutku stupanja na snagu Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima iz 1974. godine. Sudska praksa se počela određivati u pravcu, što smatramo da je ispravno, da je iznimna mogućnost stjecanja prava vlasništva postojala samo do 1974. godine (Vrhovni sud RH i županijski sudovi). Međutim, ni u jednom zakonu u nizu nikad nije definirano što je to valjan naslov i način stjecanja niti su propisani kriteriji za to. Preostaje nagađanje – da je to građevna dozvola, ugovor o prodaji sklopljen s nositeljem vlasti na pomorskom dobru, valjano rješenje donijeto u upravnom postupku, npr. komisije za uzurpacije, međutim, to su samo interpretacije koje nemaju uporišta u zakonu. U praksi do sada nije bilo slučaja, koliko nam je poznato, da je u sudskom postupku prezentirana neka isprava na temelju koje je valjano stečeno vlasništvo na nekretnini na pomorskom dobru. Situacije stjecanja vlasništva odnose se samo na one iznimke kada se administrativnom odlukom nekim nekretninama uz more (vjerski, kulturni objekti i sl.) skine ovaj status i takva se nekretnina „izlučila“ iz pomorskog dobra. Tako se formirala enklava i pojas pomorskog dobra. Međutim, za to mora postojati odluka nadležnog tijela. Tu se ne radi o situaciji stjecanja vlasništva na pomorskom dobru, nego vlasništva na nekretnini koja je izgubila taj status. Nadalje, moguće je da je nekretnina zbog gradnje luke naknadno postala pomorsko dobro, a prije to nije bilo, pa se ni u ovoj situaciji ne radi o stjecanju vlasništva na pomorskom dobru, nego o upisu prava vlasništva na nekretnini koja je naknadno dobila taj status i za koju treba platiti naknadu. Načelno, nije bilo moguće stjecati pravo vlasništva, a teret dokaza da se radi o iznimci od ove zabrane, na temelju valjanog naslova i načina stjecanja, je na osobi koja se poziva na to pravo (ovo je stav Vrhovnog suda RH i županijskih sudova).

12

Napominjemo da se ovo ne odnosi na situacije kad je zbog prirodne pojave (npr. erozije, pri čemu je zemljište skliznulo prema moru) došlo do uvlačenja nekretnine u pomorsko dobro, a niti na situacije kad je nekretnina bila u režimu prava vlasništva, pa je zbog promjene dokumenta prostornog uređenja ili proglašenja kopna pomorskim dobrom (npr. zbog gradnje luke) naknadno postala pomorsko dobro. U tom slučaju ne može se tvrditi da pravo vlasništva nije stečeno valjano. Stoga će se u parnicama kao prethodno pitanje (naročito kad se radi o lukama) otvoriti pitanje da li je nekretnina naknadno obuhvaćena granicom luke ili je npr. objekt izgrađen unutar već postojeće luke, što je osnov za ocjenu da li je vlasništvo valjano stečeno ili ne. Brisanje zatečenog upisa prava vlasništva na nekretnini na pomorskom dobru Zavisno od činjenice je li upis prava vlasništva na nekretnini na pomorskom dobru valjan ili ne, provodi se postupak radi izvlaštenja i daje naknada, odnosno naknada se ne daje i upis se samo briše. Upis prava vlasništva na nekretnini uz more je nevaljan ako je ona oduvijek bila po samom zakonu pomorsko dobro. Naknada se daje samo ako je upis prava vlasništva na nekretnini bio zakonit, a to će, u pravilu, biti situacija kada se zbog naknadnog proširenja granice pomorskog dobra npr. uslijed gradnje luke, kupališta i sl. u dubinu kopna, zahvati nekretnina koja prije nije bila pomorsko dobro, a to postane naknadno, radi širenja granice. To je isti slučaj kada nekretnina „klizne u more“ zbog erozije, pa zbog djelovanja prirode uđe u pomorsko dobro. Svi upisi na nekretninama uz samo more, barem u minimalnom zakonskom pojasu od 6,00 m, su nevaljani i brišu se u vanknjižnom postupku ili temeljem presude u parnici, bez davanja naknade. Je li (bilo) moguće stjecanje prava vlasništva na objektu izgrađenom na pomorskom dobru temeljem koncesije? Ova mogućnost, kao iznimka, bila je propisana u prijašnjim propisima. Ovo pitanje otvorio je najprije Pomorski zakonik (Narodne novine, broj 17/94, 74/94 i 43/96), prethodnik aktualnog ZPDML, jer je sadržavao sporne odredbe o mogućnosti osnivanja hipoteke na objektu na pomorskom dobru (čl. 65.), te izlaganja i stjecanja objekata na javnoj državi (čl. 59. st. 5.), a za čiju provedbu je potrebno da je objekt pravno odvojen od zemljišta i u režimu prava vlasništva. Ove odredbe bile su u koliziji s načelnim odredbama Zakonika, kojim je zabranjeno stjecanje prava vlasništva i drugih stvarnih prava na pomorskom dobru. Zatim je nova dvojba otvorena stupanjem na snagu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Narodne novine, broj 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00,

13

114/00, 79/06 i 141/06), odnosno 1. siječnja 1997., jer je odredbom čl. 3. st. 4. cit. Zakona propisano da pravno nisu dijelovi općeg dobra zgrade na njemu sagrađene na temelju koncesije i čine zasebnu nekretninu, a odredbom čl. 9. st. 4. propisana je mogućnost stjecanja stvarnog prava na zgradama koje od općeg dobra pravno odvaja na zakonu osnovana koncesija, koja svog nositelja ovlašćuje da na tom dobru ima zgradu u svom vlasništvu. Dvojbu je prekinuo Vrhovni sud RH u svojoj rješidbi, broj Gzz-131/03-2 od 2. srpnja 2003. u kojoj navodi: „PZ, kao lex specialis, ne propisuje da zgrade i građevine koje su na pomorskom dobru izgrađene, bilo po osnovi koncesije bilo po osnovi prava građenja, pravno nisu dijelovi pomorskog dobra i da tvore zasebnu nekretninu. Suprotno tome, iz odredbe čl. 71. st. 2. i prijelaznih odredaba iz čl. 1038., 1039. i 1040. PZ proizlazi da su zgrade i građevine izgrađene na pomorskom dobru pripadnost pomorskog dobra“. Dalje se otvara pitanje da li je sada, za vrijeme važenja aktualnog ZPDML, otvorena mogućnost stjecanja prava vlasništva na objektu sagrađenog na temelju koncesije, zbog navedenih odredbi Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima. S obzirom da Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima ograničava svoj učinak u odnosu na stvari iz posebnog uređenja i određuje da će se njegova pravila primjenjivati na stvari koje su podvrgnute posebnom pravnom uređenju, ako nisu s tim uređenjem u suprotnosti, ove odredbe ne primjenjuju se na pravni režim pomorskog dobra, jer ZPDML kao lex specialis ima drugačije pravno uređenje i bez iznimke se temelji na načelu jedinstva zemljišta i zgrade. Načelo jedinstva nekretnine (zemljišta i zgrade) je čvrsto zastupljeno u važećem Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama, što znači da se na pomorskom dobru, za sada, ne može na objektu izgrađenom na tom dobru stjecati pravo vlasništva čak ni temeljem koncesije (dok se ZPDML eventualno ne izmijeni).

ZAŠTIĆENO OBALNO PODRUČJE

U praksi se ponekad miješaju pojmovi „pomorsko dobro“ i „zaštićeno obalno područje“ (ZOP) kao da se radi o istom dijelu teritorija. Međutim, niti su to isti pojmovi, niti je isti teritorij, osim u dijelu uz more gdje se preklapaju zona pomorskog dobra i dio ZOP-a uz more. Pojas ZOP-a širok je 1.000 m od obalne crte i zahvaća pojas mora 300 m od obalne crte te obuhvaća i sve otoke u cijelosti i uključuje uski pojas pomorskog dobra na kopnu, kao oblogu uz more. Pojas pomorskog dobra na kopnu širok je najmanje 6,00 m od obalne crte (a može biti višestruko širi, zavisno o izgledu i namjeni morske obale) i sve

14

nekretnine unutar tog pojasa su opće dobro i izvan pravnog prometa – ne mogu se prodavati. ZOP je propisan i uređen Zakonom o prostornom uređenju i gradnji (Narodne novine, broj 76/07), a pomorsko dobro Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama. U ZOP-u je dopuštena prodaja nekretnina, odnosno pravni promet, osim u dijelu ZOP-a koji je istovremeno i pomorsko dobro, a na kojem je zabranjen pravni promet. Citiramo odredbu čl. 49. Zakona o prostornom uređenju i gradnji koja definira ZOP: (1) U svrhu zaštite te održivog, svrhovitog i gospodarski učinkovitog korištenja određuje zaštićeno obalno područje mora, koje obuhvaća sve otoke, pojas kopna u širini od 1.000 m od obalne crte i pojas mora u širini od 300 m od obalne crte. Granice i područje zaštićenog obalnog područja prikazane su na Hrvatskoj osnovnoj karti dopunjenoj ortofotokartama. (2) U zaštićenom obalnom području se planiranjem, odnosno provođenjem prostornih planova obvezuje: - očuvati i sanirati ugrožena područja prirodnih, kulturnopovijesnih i tradicijskih

vrijednosti obalnog i zaobalnog krajolika te poticati prirodnu obnovu šuma i autohtone vegetacije,

- odrediti mjere zaštite okoliša na kopnu i uz more te osobito zaštitit resurse pitke vode,

- osigurati slobodan pristup obali, prolaz uz obalu te javni interes u korištenju, osobito pomorskog dobra,

- očuvati nenaseljene otoke i otočiće prvenstveno za poljoprivredne djelatnosti, rekreaciju, organizirano posjećivanje, istraživanje i bez građevinskih područja,

- uvjetovati razvitak osobito javne infrastrukture zaštitom i očuvanjem vrijednosti krajolika,

- ograničiti međusobno povezivanje i dužobalno proširenje postojećih građevinskih područja, odnosno planirati nova građevinska područja izvan površina koje su u naravi šume,

- sanirati napuštena eksploatacijska polja mineralnih sirovina i proizvodna područja prvenstveno pejzažnom rekultivacijom ili ugostiteljsko-turističkom i sportsko-rekreacijskom namjenom.

(3) U zaštićenom obalnom pojasu mora se u neizgrađenom dijelu građevinskog područja može izdati lokacijska dozvola odnosno rješenje o uvjetima građenja samo ako je donesen urbanistički plan uređenja usklađen s odredbama ovoga Zakona.“ Ograničenja zahvata u prostoru zaštićenog obalnog područja U prostoru ZOP-a ograničeno je prostorno planiranje i zahvati. Citiramo čl. 51. Zakona o prostornom uređenju i gradnji: „U zaštićenom obalnom području se ne može planirati, niti se može izdavati lokacijska dozvola ili rješenje o uvjetima građenja, osim iznimno za:

15

- građevinu za vlastite gospodarske potrebe građevinske (bruto) površine do 30 m2 i na poljoprivrednom zemljištu površine veće od 1.000 m2, ako se nalazi na području otoka izvan 1.000 m od obalne crte,

- građevinu za potrebe prijavljenog obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva i pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkom domaćinstvu, ako se nalazi na građevnoj čestici površine od najmanje 3 ha i udaljenoj od obalne crte najmanje 300 m, odnosno 100 m na otocima, te koja ima prizemlje i ukupnu građevinsku (bruto) površinu do 200 m2.“

„U izdvojenom građevinskom području izvan naselja prostornim planom županije može se odrediti veći broj prostornih cjelina jedinstvenog urbanističkog koncepta, tako da pojedina cjelina ima: - površinu do 15 ha, - osiguran najmanje jedan javni cestovno-pješački pristup do obale širine najmanje 15

m, ako je cjelina dužobalne širine veća od 500 m, - osiguran pripadajući broj parkirališnih mjesta unutar svake cjeline i pristup na

prometnu površinu.“ (st. 4.)

NEKRETNINE NA OTOCIMA

Svaki naš otok ima pomorsko dobro koje ga omeđuje i to je pojas uz more u širini od najmanje 6,00 m. Međutim, vrlo mali otočići su pomorsko dobro u cijelosti jer su toliko mali da ih more za najvećih valova preljeva ili oplakuje u najvećem dijelu, odnosno zbog svoje površine ili izgleda potpuno su usmjereni na korištenje mora. I. Zakonom o otocima (Narodne novine, broj 34/99, 32/02 i 33/06) propisano je da su otoci te nekretnine na otocima od osobitog značaja i interesa za Republiku Hrvatsku i imaju njezinu osobitu zaštitu (čl. 1.). Ovim Zakonom daje se veliki broj povlastica otočanima. Zakon o otocima uređuje se mogućnost raspolaganja s nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske, tako da Vlada RH ili od nje ovlašteno tijelo može povjeriti upravljanje stambenim zgradama, stanovima i poslovnim prostorima na otocima koji su u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinicama lokalne samouprave (općinama i gradovima) na čijem teritoriju te nekretnine leže. Svrha ovog je da općine i gradovi koriste te nekretnine za svoje potrebe (Zakonom nije definirano koje), te za poticanje poduzetništva i ostalih djelatnosti od značaja za provođenje programa održivog razvitka otoka. Zgrade i stanove u vlasništvu države općine mogu dati u najam trećima pod uvjetima koje uredbom propisuje Vlada RH.

16

II. Zakon o otocima u odredbi čl. 35.a propisuje pravo prvokupa i druga ograničenja prilikom prometa nekretnina na otocima. Pravo prvokupa primjenjuje se pod ovim uvjetima: - pravo prvokupa odnosi se samo na nekretnine na malim, povremeno nastanjenim i

nenastanjenim otocima (nabrojanim u čl. 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o otocima, kojim je mijenjan čl. 2. st. 2. matičnog teksta),

- vlasnik nekretnine na takvom otoku koji namjerava nekretninu prodati, dužan je

pismenom ponudom nekretninu ponuditi najprije na prodaju Republici Hrvatskoj, a ak država ne prihvati ponudu u roku od 30 dana od dana zaprimanja, dužan je ponuditi je za prodaju najprije županiji, pa po isteku novog roka od 30 dana gradu, odnosno općini na čijem se području nalazi nekretnina,

- ponuda mora biti po tržnoj cijeni, - pravo prvokupa odnosi se i na darovanje, zamjenu, unošenje nekretnine kao uloga u

društvo te na prodaju u ovršnim i stečajnim postupcima, kao i u postupcima stjecanja fiducijarnog vlasništva,

- iznimno, pravo prvokupa ne odnosi se na darovanje nekretnine ako su darovatelj ili

obdarenik prvi nasljedni red, - vlasnik nekretnine mora u ponudi navesti uvjete prodaje i tržnu cijenu i uz ponudu

obavezno priložiti izvadak iz zemljišnih knjiga, izvadak iz katastra zemljišta, kopiju katastarskog plana, te jamčiti da na nekretnini ne postoje prava trećih (zaštita od evikcije),

- tijelo nadležno za upravljanje imovinom Republike Hrvatske dužno je 30 dana od

dana zaprimanja ponude pismenim putem obavijestiti vlasnika nekretnine o prihvaćanju ili neprihvaćanju ponude, a to isto u daljnjem roku od po 30 dana dužni su učiniti županija, grad ili općina na čijem području nekretnina leži,

- ako vlasnik nekretnine ne primi odgovor od države, županije i općine u rokovima od

po 30 dana, smatrat će se da je ponuda odbijena, - ugovor sklopljen protivno ovoj odredbi je ništetan pravni posao – ne proizvodi

pravne učinke (čl. 35.b), - nekretnina koja podliježe pravu prvokupa ako je prva čestica do mora ili prva

čestica do obalne čestice, ne smije biti predmetom prodaje dok se ne utvrdi granica pomorskog dobra sukladno posebnom zakonu,

- ugovor koji je sklopljen protivno ovoj odredbi, odnosno ako nije utvrđena granica,

je ništetan pravni posao i ne proizvodi pravne učinke. Kada se ponuda daje Republici Hrvatskoj, vlasnik se mora obratiti, prema čl. 35., tijelu nadležnom za upravljanje imovinom. Ukoliko ponuda sadrži cijenu od preko 1.000.000,00 kn, onda je za prihvat ponude nadležna Vlada Republike Hrvatske, ako je ponuda ispod 1.000.000,00 kn nadležno je Povjerenstvo za imovinu

17

Vlade Republike Hrvatske kojem se ponuda podnosi putem stručne službe – Središnjeg državnog ureda za upravljanje državnom imovinom (Ivana Lučića 2, Zagreb), a Središnji državni ured za upravljanje državnom imovinom nadležan je za ponudu do 200.000,00 kn. Iz navedenog proizlazi da se pravo prvokupa odnosi samo na nekretnine na određenom broju malih otoka, taksativno nabrojanih u Zakonu, a da se ako nekretnina leži uz more ili uz prvu obalnu česticu, mora prije prodaje svakako utvrditi granica pomorskog dobra. Sankcija za postupanje protivno navedenim odredbama Zakona o otocima je vrlo stroga, tj. pravni posao je ništetan. Stoga, prilikom prodaje nekretnina na otocima koje podliježu pravu prvokupa, treba pripaziti na sve ove okolnosti.

Z A K L J U Č NO

- pomorsko dobro je opće dobro i nekretnine u toj zoni imaju status općeg dobra, - pomorsko dobro je more i podmorje te pojas morske obale u širini od najmanje 6,00

m koji je funkcionalnoj vezi s morem prema svom izgledu i namjeni (morska obala, luke, plaže, nasipi, lukobrani, rive, hridi, itd.),

- na pomorskom dobru zabranjeno je stjecanje prava vlasništva i drugih stvarnih prava (hipoteke, služnosti), a raspolaganje nekretninama provodi se isključivo kroz institut koncesije,

- objekti su pripadnost pomorskog dobra, - pomorsko dobro određeno je po samom zakonu, neovisno o upisu u zemljišnim

knjigama, - granica pomorskog dobra određuje se u upravnom postupku, - ako se granicom pomorskog dobra zahvaća nekretnina koja prije nije bila pomorsko

dobro, a zbog gradnje luke, kupališta i sl. to postane naknadno, vlasnik ima pravo na izvlaštenje,

- nevaljani upisi prava vlasništva brišu se bez naknade, - nekretnine na pomorskom dobru nisu u pravnom prometu – nema prodaje, zamjene,

darovanja, unošenja nekretnina kao ulog u društvo, zasnivanja fiducijarnog vlasništva, zasnivanja hipoteke, služnosti, ni davanja u najam ili zakup,

- Zakonom o otocima propisano je ograničenje za raspolaganje nekretninama na nekim malim otocima u vidu prava prvokupa, te obvezno utvrđivanje granice pomorskog dobra prije prodaje, ako nekretnina leži uz more ili uz obalnu česticu.

PRILOZI: 1. Primjeri pomorskog dobra na katastarskim planovima

18

k.o. Pomer k.č.br. 1562 kultura: plaža upis: pomorsko dobro

19

k.o. Krnica k.č.br. 237/20, 2374/21 i dr. kultura: neplodno upis: V.G. d.o.o. iz Z.

20

k.o. Rakalj k.o. Rakalj k.č.br. 2096/2 i 2096/1 k.č.br. 2069/2 kultura: oranica kultura: pašnjak upis: privatno vlasništvo upis: društveno vlasništvo, korisnik Općina Pula

21

k.o. Fažana 1. k.č.br. 1247 kultura: neplodno, obala upis: pomorsko dobro 2. k.č.br. 1388/5 kultura: neplodno upis: pomorsko dobro 3. k.č.br. 1388/4 kultura: pašnjak upis: javno dobro u općoj upotrebi

22

2. Primjer malog otoka koji je cijeli proglašen pomorskim dobrom, bez obzira

na prije formiranu obalnu česticu 3. Primjerci izvadaka iz zemljišne knjige u kojima se u listu „A“ zk. uloška

navodi kultura za pojedine čestice koja ukazuje na pomorsko dobro (zaokružene)