nou 2015: 15...andreas tveitereid (sekretariatsleder) ragnhild savina berg astad grethe h. dahl...

NOUSett pris på miljøetRapport fra grønn skattekommisjon

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 12/2015

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

Norges offentlige utredninger 2015: 15

NO

U 2

01

5: 1

5

Sett pris på miljøet

Norges offentlige utredninger 2015

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd Finansdepartementet

2. Å høre til Kunnskapsdepartementet

3. Advokaten i samfunnet Justis- og beredskapsdepartementet

4. Tap av norsk statsborgerskap Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

5. Pensjonslovene og folketrygdreformen IV Finansdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Assimilering og motstand Kommunal- og moderniseringsdepartementet

8. Fremtidens skole Kunnskapsdepartementet

9. Finanspolitikk i en oljeøkonomi Finansdepartementet

10. Lov om regnskapsplikt Finansdepartementet

11. Med åpne kort Helse- og omsorgsdepartementet

12. Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering

Finansdepartementet

13. Digital sårbarhet – sikkert samfunn Justis- og beredskapsdepartementet

14. Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring Finansdepartementet

15. Sett pris på miljøet Finansdepartementet

Norges offentlige utredninger2014 og 2015

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2014: 3 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014NOU 2014: 17 Pensjonsordning for arbeidstakere til

sjøsNOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015

Barne-, likestillings- oginkluderingsdepartementet:NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektorNOU 2014: 9 Ny adopsjonslovNOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

Finansdepartementet:NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal

økonomiNOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og

velferdNOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IVNOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomiNOU 2015: 10 Lov om regnskapspliktNOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansieringNOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag,

bedre styringNOU 2015: 15 Sett pris på miljøet

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2014: 12 Åpent og rettferdig – prioriteringer

i helsetjenestenNOU 2015: 11 Med åpne kort

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2014: 1 Ny arvelovNOU 2014: 10 Skyldevne, sakkyndighet og

samfunnsvernNOU 2015: 3 Advokaten i samfunnetNOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn

Klima- og miljødepartementet:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2014: 6 Revisjon av eierseksjonslovenNOU 2015: 7 Assimilering og motstand

Kulturdepartementet:NOU 2014: 2 Lik og likskap

Kunnskapsdepartementet:NOU 2014: 5 MOOC til NorgeNOU 2014: 7 Elevenes læring i fremtidens skoleNOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalgNOU 2015: 2 Å høre tilNOU 2015: 8 Fremtidens skole

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2014: 15 Norsk pelsdyrhold – bærekraftig

utvikling eller styrt avvikling?

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelserNOU 2014: 11 KonkurranseklagenemdaNOU 2014: 16 Sjømatindustrien

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

NOU Norges offentlige utredninger 2015: 15

Sett pris på miljøetRapport fra grønn skattekommisjon

Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 15. august 2014.Avgitt til Finansdepartementet 9. desember 2015.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2015

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1253-3

07 Aurskog AS

Til Finansdepartementet

Ved kongelig resolusjon 15. august 2014 ble det oppnevnt et utvalg for å vur-dere om og hvordan en grønn skatteomlegging kan bidra til bedre ressursut-nyttelse og til å oppfylle målene i klimaforliket. Utvalget legger med dette framsin utredning. Utvalgets anbefalinger er enstemmige.

Oslo 9. desember 2015

Lars-Erik Borge(leder)

Brita Bye Jørgen Elmeskov Marianne Hansen

Michael Olaf Hoel Ann Johnsen Knut Einar Rosendahl

Andreas Tveitereid(sekretariatsleder)

Ragnhild Savina Berg Astad

Grethe H. Dahl

Beate Ellingsen(til 1. april 2015)

Amanda Haugland

Ingrid Hoff

Espen Langtvet(fra 1. april 2015)

Håvard Grothe Lien

Kristine Korneliussen

Marte Sollie

4 NOU 2015: 15 2015Sett pris på miljøet

Innhold

1 Hovedpunkter .............................. 7

2 Om utvalget .................................. 92.1 Utvalg og mandat ........................... 92.2 Utvalgets arbeid ............................. 10

3 Sammendrag ................................ 113.1 Innledning ...................................... 113.2 Klimautfordringen ......................... 123.3 Andre miljøskadelige utslipp ........ 163.3.1 Kjøretøy- og drivstoffavgifter ........ 163.3.2 Andre miljøavgifter ........................ 203.4 Tap av biologisk mangfold ............ 223.5 Utvikling og spredning av

miljøteknologi ................................. 233.6 Økonomiske og administrative

konsekvenser ................................. 24

4 Miljøutfordringer ........................ 264.1 Om miljøutfordringene ................. 264.1.1 Lokale, regionale og globale

miljøproblemer ............................... 264.1.2 Reversible og irreversible skader 264.1.3 Endrede miljøproblemer over tid . 264.1.4 Internasjonale miljøavtaler ............ 274.2 Klimautfordringen ......................... 274.2.1 Global oppvarming som

miljøproblem .................................. 274.2.2 Globale utslipp av klimagasser ..... 284.2.3 Pris på utslipp ................................. 294.3 Norges nasjonale klimamål og

internasjonale forpliktelser ........... 324.4 Norske klimagassutslipp ............... 334.5 Andre norske miljøutfordringer ... 344.5.1 Regional luftforurensning ............. 344.5.2 Lokal luftforurensning ................... 364.5.3 Utslipp som påvirker ozonlaget .... 384.5.4 Tap av natur og biologisk mangfold 384.5.5 Overgjødsling ................................. 404.5.6 Helse- og miljøfarlige kjemikalier 414.5.7 Avfall ................................................ 414.5.8 Støy .................................................. 43

5 Grunnleggende prinsipper ....... 445.1 Innledning ...................................... 445.2 Markedssvikt krever

markedsinngrep ............................. 445.3 Virkemidler for å korrigere

markedssvikt .................................. 445.3.1 Miljøavgifter ................................... 455.3.2 Andre virkemidler i miljøpolitikken 465.3.3 Valg av virkemiddel ....................... 48

5.4 Andre hensyn .................................. 485.4.1 Internasjonale avtaler ..................... 485.4.2 Globale utslipp og karbonlekkasje 505.4.3 Langsiktighet og forventninger .... 505.4.4 Atferdsøkonomi .............................. 515.5 Optimal beskatning og

grønt skatteskift .............................. 52

6 Særavgifter med miljøpåvirkning ............................ 55

6.1 Innledning ....................................... 556.2 Kvoter og avgifter på klimagasser 576.2.1 Fastsetting av nivå på norske

klimaavgifter ................................... 576.2.2 Utslippsreduksjoner utover

utslippsforpliktelsen ....................... 626.2.3 CO2-avgift i kvotepliktig sektor ..... 636.2.4 Karbonlekkasje ............................... 646.2.5 Eksisterende priser på utslipp av

klimagasser i Norge ....................... 666.2.6 Utvalgets vurderinger .................... 676.2.7 Utvalgets anbefalinger ................... 686.3 Kjøretøy- og drivstoffavgifter ........ 696.3.1 Innledning ....................................... 696.3.2 Eksterne kostnader ved veitrafikk 696.3.3 Bruksavhengige avgifter

(veibruksavgift på drivstoff) .......... 736.3.4 Bruksuavhengige kjøretøyavgifter

som kan påvirke miljøet ................. 756.3.5 Prising av eksterne kostnader med

satellittbasert veiprising ................ 806.3.6 Prising av eksterne kostnader uten

satellittbasert veiprising ................ 846.3.7 Andre trafikkregulerende

virkemidler ...................................... 866.3.8 Utvalgets vurderinger .................... 866.3.9 Utvalgets anbefalinger ................... 926.4 Andre miljøavgifter ........................ 936.4.1 Avgift på smøreolje ......................... 936.4.2 Svovelavgift ..................................... 946.4.3 Avgift på utslipp av

nitrogenoksider (NOX) .................. 976.4.4 Avgift på trikloreten (TRI) og

tetrakloreten (PER) ........................ 996.4.5 Miljøavgift på plantevernmidler .... 1006.4.6 Avgifter på drikkevareemballasje .. 1016.5 Energiavgifter og elsertifikater ..... 1046.5.1 Avgift på elektrisk kraft ................. 1046.5.2 Grunnavgift på mineralolje mv. ..... 1056.5.3 Elsertifikater ................................... 106

7 Vurdering av nye miljøavgifter 1087.1 Innledning ...................................... 1087.2 Klimagassutslipp og klimadrivere 1087.2.1 Metan (CH4) ................................... 1087.2.2 Utslipp av lystgass (N2O) ............. 1107.2.3 CO2-utslipp ikke omfattet av

avgift eller kvoter ........................... 1117.2.4 Utslipp av sot (svart karbon) ........ 1167.3 Andre utslipp og annen

forurensning ................................... 1187.3.1 Avgift på utslipp som reguleres av

utslippstillatelser ............................ 1187.3.2 Helse- og miljøfarlige kjemikalier 1197.3.3 Utslipp av flyktige organiske

forbindelser (nmVOC) .................. 1207.3.4 Overgjødsling og gjengroing ........ 1217.4 Tap av uberørt natur og biologisk

mangfold ......................................... 1237.4.1 Avgift på naturinngrep ................... 1237.4.2 Erfaringer fra andre land .............. 1247.4.3 Utvalgets vurderinger

og anbefalinger ............................. 1257.5 Forsøpling ....................................... 1277.6 Støy .................................................. 1277.6.1 Støy fra veitrafikk ........................... 1287.6.2 Støy fra motorredskaper mv. ........ 1287.6.3 Flystøy ............................................. 1287.6.4 Utvalgets vurderinger ................... 128

8 Gebyrer og sektoravgifter ......... 1308.1 Innledning ...................................... 1308.2 Gebyrer og sektoravgifter som

kan påvirke miljøet ........................ 1308.2.1 Kommunale avfalls- og avløpsgebyr 1308.2.2 Miljøavgift for tilreisende til

Svalbard .......................................... 1308.2.3 Jeger- og fiskeravgifter .................. 1318.2.4 Konsesjonsavgifter for rettigheter

til vannfall ........................................ 1318.2.5 Kulturminneavgift etter

vassdragslovgivningen .................. 1318.2.6 Luftfartsavgifter .............................. 1318.2.7 Losavgifter ...................................... 1318.2.8 Anløpsavgifter og vederlag i

havner ............................................. 1328.2.9 Utvalgets vurderinger og

anbefaling ....................................... 132

9 Støtteordninger og skatteutgifter med miljøpåvirkning .................. 134

9.1 Innledning ....................................... 1349.2 Vurdering av støtteordninger og

skatteutgifter ................................... 1359.2.1 Jordbruk .......................................... 1359.2.2 Skogbruk ......................................... 1389.2.3 Transport ......................................... 1399.2.4 Skattefradrag for energieffektivi-

seringstiltak .................................... 1449.2.5 Petroleumsutvinning ...................... 1459.2.6 Kullgruvedriften på Svalbard ........ 145

10 Utvikling av miljøteknologi ....... 14710.1 Hva er miljøteknologi? ................... 14710.2 Markedssvikt i innovasjonskjeden 14710.3 Innovasjonsvirkemidler ................. 14910.4 Utvalgets vurderinger og

anbefalinger .................................... 150

11 Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 152

11.1 Økte skatte- og avgiftsinntekter og reduserte utgifter ........................... 152

11.2 Redusert belastning på miljøet ..... 15411.2.1 Virkningen på klimagassutslipp ... 15411.2.2 Virkninger på regional og lokal

luftkvalitet ....................................... 15511.2.3 Virkninger på biologisk mangfold 15511.3 Økonomiske konsekvenser av

et grønt skatteskift ......................... 15711.3.1 Prinsipper for bruk av økte

inntekter .......................................... 15711.3.2 Mer effektiv ressursutnyttelse ...... 15711.3.3 Konsekvenser for utvalgte

områder ........................................... 15711.3.4 Alternativer for anvendelse av

provenyet ......................................... 16311.3.5 Fordelingsvirkninger ..................... 16311.4 Administrative konsekvenser ....... 16311.5 Utvalgets anbefalinger ................... 164

12 Utvalgets anbefalinger ............... 165

Referanser og litteratur ............................... 169

NOU 2015: 15 7Sett pris på miljøet Kapittel 1

Kapittel 1

Hovedpunkter

Miljøødeleggelser kan ha store konsekvenser forsamfunnet og for enkeltmennesker. Menneske-skapte klimaendringer, tap av biologisk mangfoldog helseeffekter av forurensing er noen av destørste miljøutfordringene verden står overfor.

Miljøtilstanden i Norge anses generelt somgod, men det finnes fortsatt lokale miljøproble-mer. Norge påvirkes også direkte av regionalemiljøproblemer som langtransporterte luftforu-rensinger og globale miljøutfordringer som tap avbiologisk mangfold og klimaendringer.

For å løse miljøutfordringene på en effektivmåte er det nødvendig at forurenseren tar hensyntil den skaden som påføres samfunnet. En avgiftpå miljøskadelige innsatsfaktorer, produkter elleraktiviteter innebærer at forurenser betaler for ska-den. Dette vil gi insentiver til å redusere utslipp,samtidig som det blir mer lønnsomt å utvikle og tai bruk ny og mer miljøvennlig teknologi.

Mange miljøskadelige utslipp er allerede pri-set ved at de er ilagt avgifter eller kvoteplikt. Deter imidlertid ikke alle utslipp og negative miljøpå-virkninger som er priset, samtidig som økono-misk aktivitet med negativ miljøpåvirkning subsi-dieres på enkelte områder. Det betyr at det fort-satt er rom for både å øke bruken av skatter ogavgifter på miljøområdet og å redusere subsidierog skatteutgifter som har negativ effekt på miljøet,på en samfunnsøkonomisk fornuftig måte.

Avgifter er det mest kostnadseffektive virke-middelet for å redusere miljøbelastning dersomnivået settes slik at avgiften enten dekker denmarginale miljøskaden eller bidrar til at Norgeinnfrir sine internasjonale forpliktelser.

Om lag 80 pst. av Norges klimagassutslipp eromfattet av enten kvoter eller avgifter (eller beggedeler). For klimagassutslipp tilsier prinsippet omkostnadseffektivitet at alle utslipp fra ikke-kvote-pliktig sektor bør ha lik CO2-avgift per tonn CO2-ekvivalenter. Utvalget foreslår derfor å opphevefritak og reduserte satser og å sette nivået forCO2-avgiften til 420 kroner i 2016. Siden kvoteplik-tige utslipp allerede er priset, bør slike utslippprinsipielt sett ikke ilegges CO2-avgift i tillegg.

Utvalget foreslår likevel at avgiftene på petrole-umsvirksomheten og innenlandsk luftfart videre-føres, men at avgiftsnivået settes ned i takt med atkvoteprisen stiger. Utvalget foreslår også tiltak forå redusere klimagassutslipp i ikke-kvotepliktigsektor som i dag ikke prises. Dette gjelder blantannet innenfor jordbruket, utslipp av CO2 fraavfallsforbrenning, avgift på mineralgjødsel (somskal reflektere bidraget til både klimagassutslippog skadene ved overgjødsling) samt innføring avet sotelement i CO2-avgiften på mineralolje.

Lokal luftforurensning er først og fremst etproblem i de større byene. Utvalget foreslår enbetydelig omlegging av kjøretøyavgiftene slik atprisen for kjøring i større grad reflekterer de fak-tiske ulykkes-, kø- og miljøkostnadene, herunderlokale luftforurensningsproblemer. Det vil som enfølge av dette bli dyrere å kjøre i byene. Utvalgetanbefaler også at det vurderes innført en geo-grafisk differensiert avgift på utslipp av svovel ognitrogenoksider som tiltak for å redusere lokaleforurensningsproblemer.

For å redusere utslippene fra transportvirk-somhet anbefaler utvalget også å fjerne en rekkeskatteutgifter på området, herunder fradraget fordaglige arbeidsreiser og besøksreiser til hjemmet.

Utvalget foreslår også at det innføres nye mil-jøavgifter på områder der den miljøskadelige akti-viteten i dag ikke er priset. Det er i dag få økono-miske virkemidler som bidrar til å begrense tap avbiologisk mangfold. Utvalget anbefaler derfor åinnføre en naturavgift på arealendringer og å avvi-kle subsidier som påvirker det biologiske mang-foldet negativt. Flere nye miljøavgifter anbefalesutredet nærmere for å adressere uløste miljøutfor-dringer. Utvalget anser at øvrige, eksisterendemiljøavgifter innebærer en nokså riktig prising avmiljøkostnadene. For miljøutfordringer der skade-kostnaden er ukjent eller anslaget er foreldet,anbefaler utvalget at anslagene oppdateres.

Grønn skatteveksling innebærer at økte inn-tekter fra miljøavgifter og reduserte, miljøskade-lige subsidier skal brukes for å redusere skatterog avgifter med det største effektivitetstapet. Eta-

8 NOU 2015: 15Kapittel 1 Sett pris på miljøet

blering av nye særordninger i skattesystemet ellernye, øremerkede subsidieordninger vil derimotikke bidra til å realisere de samfunnsøkonomiskeeffektivitetsgevinstene ved en grønn skatteveks-ling.

Utvalgets anbefalinger innebærer at statensinntekter øker med anslagsvis 25–30 mrd. kroner.Utvalget anbefaler at økte inntekter brukes til åredusere det generelle skattenivået for personerog selskaper.


Kapittel 2

Om utvalget

2.1 Utvalg og mandat

Grønn skattekommisjon ble oppnevnt av Regjerin-gen Solberg 15. august 2014.

Utvalget har hatt følgende medlemmer:– Professor Lars-Erik Borge (utvalgsleder),

Trondheim– Forsker Brita Bye, Bærum– Rigsstatistiker Jørgen Elmeskov, Danmark– Banksjef Marianne Hansen, Steigen– Professor Michael Olaf Hoel, Oslo– Advokat Ann Johnsen, Oslo– Professor Knut Einar Rosendahl, Ski

Utvalget ble 27. juni 2015 gitt følgende mandat:

«Et grønt skatteskift er kjennetegnet ved atbeskatningen vris over mot miljøskadelige akti-viteter. Økte inntekter fra miljøavgifter blirbenyttet til å redusere andre skatter og avgifter,primært skatter og avgifter som bidrar til dårli-gere ressursbruk. Utvalget skal vurdere om oghvordan en grønn skatteomlegging kan bidratil bedre ressursutnyttelse og til å oppfyllemålene i klimaforliket, jf. Innst. 390 S (2011–2012). En ambisiøs politikk nasjonalt må bidratil å redusere utslippene globalt. Med bedreressursutnyttelse menes også hvordan miljøav-gifter kan brukes for å redusere lokale mil-jøproblemer. Eksempler på dette er lokal foru-rensning av luft, vann og jord, støy, bruk avhelse- og miljøskadelige kjemikalier, uønskedenaturinngrep og aktiviteter som forringer fri-luftslivet.

En grunnleggende forutsetning for at enmarkedsøkonomi skal fungere godt, er at kost-nadene ved bruken av ulike ressurser inngår imarkedsprisene. I en uregulert markedsøko-nomi er forbruket av miljøressurser underpri-set. Det bidrar til overforbruk. Markedssviktenfor miljøgoder kan rettes opp ved at prisen påvarer og tjenester også tar hensyn til miljøkost-nadene. Dette kan oppnås ved at myndighe-tene legger avgifter som avspeiler miljøkostna-

dene på enkelte aktiviteter. Miljøavgiftenebidrar til at markedene fungerer bedre.

Utvalget skal legge prinsippet om at foru-renser betaler til grunn for sitt arbeid. Innhol-det i prinsippet kan tolkes på ulike måter, menkan primært tolkes slik at de som forbrukermiljøgoder også skal belastes kostnadene vedmiljøskadelig aktivitet.

Miljøavgiftene bør i utgangspunktet vurde-res ut fra hvilken miljøeffekt de har, uavhengigav inntektspotensialet. I diskusjonen om brukav miljøavgifter er det derfor viktig å tautgangspunkt i dette primære målet med avgif-tene, dvs. å prise den miljøskadelige aktivitetenpå en riktig måte. Innenfor rammen av et grøntskatteskift må imidlertid framtidig inntektspo-tensial fra miljøavgifter vurderes nærmere.Miljøproblemene endrer seg over tid. Samtidigvil det måtte forventes at vektleggingen av mil-jøtilstanden øker som følge av velstandsutvik-lingen. Begge disse forholdene tilsier at prov-enypotensialet fra miljøavgifter også kan endreseg over tid.

Hovedmålet for utvalgets arbeid er å vur-dere om og hvordan en ved økt bruk av klima-og miljøbegrunnede avgifter, og reduksjoner iandre skatter og avgifter, kan oppnå bådelavere utslipp av klimagasser, et bedre miljø ogen god økonomisk utvikling. Utvalget skalbåde vurdere omfang og nivå på eksisterendemiljøavgifter og om avgiftene virker etter hen-sikten. Videre skal det vurderes om det kaninnføres treffsikre miljøavgifter på nye områ-der, om noen av de eksisterende bør fjernes, ogom det kan/bør gjøres andre treffsikreendringer i skattereglene som kan fremmeutvikling og bruk av klimavennlig teknologi.

Flere utredninger har tidligere pekt på atmiljøavgifter er et kostnadseffektivt virkemid-del i miljøpolitikken. På områder der utvalgetvurderer endringer i eksisterende eller innfø-ring av nye miljøavgifter, skal utvalget vurderedisse opp mot andre virkemidler i miljø- ogenergipolitikken, bl.a. kvotesystemet for klima-


gasser, elsertifikater, tilskuddsordninger, avta-ler og direkte reguleringer. Utvalget bør vur-dere arbeidsdelingen mellom de ulike virke-midlene, med sikte på at miljømålene nås på eneffektiv måte. I denne sammenheng bør utval-get også gi en kort vurdering av lokale virke-midler, for eksempel køprising. Utvalget børblant annet se hen til vurderinger som ble gjorti NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk forbedre miljø og høy sysselsetting, NOU 2007: 8En vurdering av særavgiftene samt Meld. St. 21(2011–2012) Norsk klimapolitikk og Innst. 390S (2011–2012) Innstilling fra energi- og miljø-komiteen om norsk klimapolitikk i Stortinget.Utvalget bør også se hen til nyere internasjo-nale studier av virkemidler for effektiv prisingav CO2-utslipp og miljøskader.

Utvalget skal komme med forslag til innret-ning av miljøavgifter som kan bedre den sam-lede bruken av virkemidler på klima-, energi-og miljøområdet og øke insentivene til miljø-vennlig atferd. Utvalget bes også å vurdere omøkt bruk av miljøavgifter kan erstatte ordnin-ger som i dag belaster utgiftssiden av budsjet-tet, og om eventuelle subsidier og tilskudd somskader miljøet, bør reduseres. Ved vurderingav forslag bør utvalget ta hensyn til internasjo-nale rammebetingelser eller føringer, her-under EØS-avtalen. Utvalget bør også drøftespørsmål knyttet til karbonlekkasje, dvs. atutslipp av klimagasser blir flyttet til andre land.Andre forhold som utvalget mener er relevantfor et grønt skatteskift, kan også vurderes.

Økte inntekter fra miljøbegrunnede sær-avgifter, og eventuelt sparte utgifter til miljøtil-tak og miljøskadelige subsidier, kan gi rom forå redusere skatter og avgifter som leder til min-dre effektiv ressursbruk. Utvalget skal, innen-for en provenynøytral ramme, vurdere potensi-alet for samfunnsøkonomiske gevinster ved åredusere andre skatter og avgifter.

Utvalget bes om å vurdere de samlede virk-ningene på kort og lengre sikt av grønne skat-teskift, herunder virkninger på utslipp til luftog andre miljøvirkninger, samlet aktivitetsnivå,sysselsetting, næringsstruktur og inntektsfor-deling. I tillegg skal økonomiske og adminis-trative konsekvenser vurderes.

Utvalget skal sluttføre sitt arbeid innen 1.desember 2015.»

2.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har avholdt tolv ordinære utvalgsmøter iperioden 11. september 2014 til 4. november 2015.I tillegg ble det arrangert et åpent møte 25.februar 2015, der 76 deltakere fra 36 ulike organi-sasjoner var påmeldt. Ni organisasjoner var invi-tert til å holde korte, forberedte innlegg medutgangspunkt i problemstillinger utvalget var sær-lig interessert i. I tillegg var det en «åpen time» islutten av møtet hvor det ble åpnet for korte inn-spill fra deltakerne i salen.

I etterkant av det åpne møtet har utvalget mot-tatt 22 skriftlige innspill. De skriftlige innspilleneer lagt ut på utvalgets sider på regjeringen.no.1

For å få et bedre grunnlag for sine vurderingerhar utvalget mottatt og fått presentert fire utred-ninger som følger som elektroniske vedlegg:– Vedlegg 1: Grunnlag for en nærmere vurdering

av naturavgift (Vista Analyse)– Vedlegg 2: Marginale eksterne kostnader ved

enkelte miljøpåvirkninger (Vista Analyse)– Vedlegg 3: Virkemidler som kan fremme utvik-

ling og bruk av miljøteknologi (CREE/Frisch-senteret)

– Vedlegg 4: Reduserte klimagassutslipp fra pro-duksjon og forbruk av rødt kjøtt: En virkemid-delanalyse med Jordmod (Norsk institutt forbioøkonomi)

Utvalget har i løpet av arbeidet også fått nærmereorientering om marginale kostnader ved veitra-fikk (Kenneth Løvold Rødseth og Harald Thune-Larsen fra Transportøkonomisk institutt), omutslippsmålinger (Henning Høie fra Statistisk sen-tralbyrå), om atferdsøkonomi (Karine Nyborg fraUniversitetet i Oslo og Mathias Ekström fraNorge Handelshøyskole), om felles løsning medEU om ny utslippsforpliktelse for 2030 (ElenAlstadheim fra Klima- og miljødepartementet) ogom støtteordninger i jordbruket (Per Skjeflo fraFinansdepartementet).

Utvalget takker alle som har bidratt til å opp-lyse utvalget.

Utvalgets anbefalinger er enstemmige.

1 https://www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og-budsjett/skatter-og-avgifter/gronn-skattekommisjon/id2363991/


Kapittel 3

Sammendrag

3.1 Innledning

Effektiv og bærekraftig utnyttelse av jordas res-surser er en forutsetning for å sikre god miljømes-sig og økonomisk utvikling. Forringelse av natu-ren kan derfor ha store økonomiske konsekven-ser. Dersom naturkapital bygges ned, kan tjenes-ter naturen yter som pollinering, ren luft og rentvann eller bidrag til stabil temperatur forringes.

Internasjonalt er menneskeskapte klima-endringer, tap av biologisk mangfold, manglendetilgang til ferskvann, menneskelig påvirkning pånitrogen- og fosforsyklusen og helseeffekter avforurensing de største miljøutfordringene. Norgedeltar i ulike internasjonale fora for å reduseredisse problemene. I Norge er mange av de lokaleog regionale miljøproblemene blitt redusert desenere årene. Beskatningen av de fleste fornybareressurser er på et bærekraftig nivå, og lokaleutslipp fra større punktkilder er begrenset. Like-vel utgjør miljøskadelig aktivitet flere steder etproblem, selv om skadene ofte er begrenset tilmindre områder. Fysiske inngrep, fragmenteringav naturen og nedbygging av arealer påvirkernatur og miljø lokalt og kan bidra til at arter for-svinner. Norge påvirkes også av globale miljøut-fordringer som spredning av miljøgifter, tap avbiologisk mangfold og menneskeskapte klima-endringer.

Hovedformålet med utvalgets arbeid er å vur-dere om og hvordan en ved økt bruk av klima- ogmiljøbegrunnede avgifter, og reduksjoner i andreskatter og avgifter, kan oppnå både lavere utslippav klimagasser, et bedre miljø og en god økono-misk utvikling. Dette innebærer en vurdering avomfang og nivå på eksisterende miljøavgifter oghvorvidt det kan innføres treffsikre miljøavgifterpå andre områder. Utvalget har også vurdert omsubsidier og tilskudd som skader miljøet børreduseres.

En miljøavgift innebærer at forurenseren beta-ler en pris for den skaden som påføres miljøet oger således i overenstemmelse med prinsippet omat forurenser betaler. Miljøavgifter gir økono-

miske insentiver til å redusere miljøskadelig akti-vitet. Økt pris vil redusere etterspørselen ettermiljøskadelige produkter, noe som bidrar til åredusere produksjonen av disse produktene. Enavgift på miljøskadelige innsatsfaktorer medførerat bedriftene velger å benytte disse innsatsfakto-rene mindre intensivt i produksjonen. Miljøavgif-ter vil videre stimulere til utvikling av ny teknologi(herunder renseteknologi) ved at det skapesetterspørsel etter og et marked for miljøteknologi.

Miljøavgifter kan bidra til at utslippsreduksjo-ner gjennomføres til lavest mulig kostnader forsamfunnet. Hensynet til kostnadseffektivitet til-sier at aktivitet som gir samme miljøskade bør halik avgift, uavhengig av sektor eller virksomhet.Utslippsreduksjoner vil da bli gjennomført der desamfunnsøkonomiske kostnadene er lavest. Enkorrekt utformet miljøavgift bør settes slik at dentilsvarer den marginale miljøskaden. For en delmiljøproblemer har Norge inngått internasjonaleavtaler hvor det settes eksplisitte krav til utslipps-reduksjoner. I slike tilfeller bør miljøavgiftene set-tes så høyt at de internasjonale forpliktelsene inn-fris. Eksempler på slike avtaler er Kyotoprotokol-len for klimagassutslipp og Gøteborgprotokollenfor langtransportert luftforurensning. Å tautgangspunkt i eksplisitte utslippsmål ved fastset-telse av miljøavgifter kan også være hensiktsmes-sig i situasjoner hvor miljøskaden blir svært høynår utslippene overstiger bestemte terskelverdier.

Miljøavgifter er ett av flere virkemidler i mil-jøpolitikken. Andre virkemidler er utslippskvoter,direkte reguleringer, frivillige avtaler, subsidiereller støtte til mer miljøvennlige alternativer ogteknologiutvikling, samt informasjon. En vellyk-ket miljøpolitikk kan ikke utelukkende baseres påmiljøavgifter, men utvalget mener at miljøavgifterbør kunne utnyttes i større grad enn i dag. Sam-menlignet med alternative virkemidler har avgif-tene attraktive egenskaper som kostnadseffektivi-tet (mest miljø per krone) og at de generereravgiftsinntekter. Utslippskvoter som auksjoneresbort har langt på vei de samme egenskaper sommiljøavgifter.


Hovedbegrunnelsen for å bruke miljøavgifterer å bidra til et bedre miljø. I tillegg vil miljøavgif-tene gi grunnlag for såkalt grønn skattevekslingved at de gir inntekter som kan benyttes til å redu-sere andre skatter og avgifter som påfører sam-funnet et effektivitetstap. Eksempler på skatter ogavgifter det kan være aktuelt å redusere erarbeidsgiveravgift, inntektsskatten for personerog selskapsskatten. Siden dette er skatter som giropphav til effektivitetstap, vil en grønn skatteveks-ling kunne gi gevinster i tillegg til miljøgevinsten.

Dette sammendragskapittelet gir en oversiktover utvalgets vurderinger og anbefalinger. Sam-mendraget er disponert rundt sentrale miljøutfor-dringer. I punkt 3.2 diskuteres klimautfordringenog prising av klimagassutslipp. Punkt 3.3 omhand-ler andre miljøskadelige utslipp. Sentrale tema erbilavgifter og avgift på ulike utslipp fra nærings-virksomhet. I punkt 3.4 diskuterer utvalget biolo-gisk mangfold og mulig innføring av naturavgift.Utvikling av nye teknologier vil være sentralt i løs-ningen av miljøproblemer og i punkt 3.5 diskute-rer utvalget utforming av økonomiske virkemidlerfor å fremme utvikling av miljøteknologi. Punkt3.6 oppsummerer de økonomiske og administra-tive konsekvensene av utvalgets forslag. Kapittel12 gir en samlet oversikt over utvalgets anbefalin-ger.

3.2 Klimautfordringen

Klimautfordringen er global og må også løses glo-balt. FNs klimakonvensjon er det sentrale ramme-verket for det internasjonale arbeidet. Hovedmå-let med klimakonvensjonen er å stabilisere kon-sentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavtnok til å hindre farlig menneskeskapt påvirkningav jordens klima. I tråd med dette er partene tilkonvensjonen enige om å begrense økningen iden globale middeltemperaturen til under 2 °Csammenlignet med førindustrielt nivå. Ifølge FNsklimapanel må de globale utslippene reduseresmed 40–70 pst. innen 2050 i forhold til 2010-nivåog nettoutslippene må være null eller negativemot slutten av århundret for at togradersmåletskal nås. Norske klimagassutslipp utgjør om lag 1promille av verdens samlede utslipp.

Så langt har ikke landene blitt enige omutslippsreduksjoner i tilstrekkelig omfang. Barerundt 10 pst. av de globale utslippene er underlagtbindende forpliktelser om utslippskutt (Kyotopro-tokollen), og få land bruker økonomiske ellerandre virkemidler for å begrense utslippene. Allestørre internasjonale analyser av klimautfordrin-

gen viser at å etablere en pris på utslipp av klima-gasser vil være helt avgjørende for å redusereutslippene tilstrekkelig til at togradersmålet kannås. Formålet med FNs klimakonferanse i Paris inovember-desember 2015 er å få på plass en avtaleom reduksjoner i klimagassutslipp som omfatteralle land.

Selv om klimautfordringen bare kan løsesgjennom internasjonalt samarbeid, har detenkelte land et ansvar for å begrense utslippene. INorge er over 80 pst. av klimagassutslippene pri-set gjennom avgifter eller deltakelse i EUs kvote-handelssystem (EU ETS). Den gjennomsnittligeprisen på norske klimagassutslipp er om lag 250kroner per tonn CO2, noe som er vesentlig høyereenn kvoteprisen i EU ETS (nær 80 kroner) oggjennomsnittsprisen for FN-godkjente prosjekterbasert på norsk kjøpsstrategi (om lag 30 kroner).Det er betydelig variasjon i prisen på klimagassut-slipp mellom sektorer og mellom utslippskilder.Landbruket inngår ikke i EUs kvotesystem og erheller ikke ilagt avgift på utslipp av metan og lyst-gass. CO2-avgiften på mineralolje er nærmere 340kroner og avgiften på HFK og PFK over 350 kro-ner per tonn CO2-ekvivalenter. Bensin og autodie-sel har en CO2-avgift på 410 kroner per tonn CO2-ekvivalenter. Prisen på klimagassutslipp er høyesti petroleumsvirksomheten og i kvotepliktiginnenriks luftfart. Begge sektorer har både CO2-avgift og kvoteplikt, og den samlede prisen på kli-magassutslipp er henholdsvis om lag 500 og 480kroner per tonn CO2-ekvivalenter. Enkelte virk-somheter er fritatt fra CO2-avgift eller har redu-sert sats.

Felles måloppnåelse med EU

Norge har meldt inn til FN en betinget forpliktelseom at Norge vil bidra til å redusere utslippenemed minst 40 pst. i 2030 sammenliknet med 1990.Det tas sikte på en felles oppfyllelse av forpliktel-sen sammen med EU, som har som mål å redu-sere egne utslipp med 40 pst. uten kjøp av interna-sjonale kvoter. EUs mål for 2030 er på en banemot en utslippsreduksjon på 80–95 pst. innen2050, noe som er forenlig med togradersmålet.EUs utslippsmål for 2030 skal gjennomføres vedat utslippene i kvotepliktig sektor reduseres med43 pst. og at utslippene i ikke-kvotepliktig sektorreduseres med 30 pst., begge sammenlignet med2005-nivået.

Reduksjonen i kvotepliktig sektor skal skjegjennom en gradvis innstramming i hvor mangekvoter som utstedes årlig.


Reduksjonen i ikke-kvotepliktig sektor skalfordeles som nasjonale mål for hvert medlems-land, og kan spenne fra 0 til 40 pst. Videre leggesdet opp til fleksibilitet i gjennomføringen avutslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor vedat medlemsland kan finansiere utslippsreduksjo-ner i ikke-kvotepliktig sektor i andre medlems-land, samt et begrenset engangskjøp av kvoter iEU ETS for å svare for utslipp i ikke-kvotepliktigsektor.

Utvalget legger til grunn at Norge inngår enavtale med EU om felles oppfyllelse av klimamåletfor 2030. Avtalen vil være styrende for prisen pånorske klimagassutslipp. For kvotepliktig sektorvil det dannes en pris på klimagassutslipp i kvote-markedet som også omfatter virksomheter iNorge. Prisen på utslipp i ikke-kvotepliktig sektorvil bli bestemt av størrelsen på det norske målet,tilgangen på fleksible mekanismer og prisen pådisse, samt kostnadene ved å foreta utslippsreduk-sjoner i Norge. Da det er stor usikkerhet knyttettil Norges klimamål for ikke-kvotepliktig sektorog adgangen til bruk av EU-interne fleksiblemekanismer, er det vanskelig å anslå hva prisenpå norske klimagassutslipp bør være. Prisen pånorske klimagassutslipp vil også avhenge av i hvil-ket omfang det innføres systemer for karbonpri-sing utenfor EU. Dersom en større del av verdensutslipp omfattes av karbonprising, vil utviklingenav klimavennlig teknologi gå raskere. Dette vilbidra til å redusere prisene på klimagassutslipp.Utvalget starter med å trekke opp prinsipielle ret-ningslinjer for fastsettelse av karbonpriser basertpå en kostnadseffektiv oppfyllelse av våre interna-sjonale forpliktelser.

Prinsipielle retningslinjer for karbonprising

Norske kvotepliktige utslipp stilles overfor kvote-prisen i EU ETS. I dag ilegges deler av kvoteplik-tig sektor (petroleumsvirksomheten og deler avinnenlandsk luftfart) CO2-avgift i tillegg. Avgiftenegir ytterligere insentiv til utslippsreduksjon i dissesektorene. Etterspørselen etter kvoter blir daredusert, noe som bidrar til lavere kvotepris og fri-gjøring av kvoter til bruk i andre kvotepliktigesektorer i Norge eller i andre land. De samledeutslippene i EU ETS forblir uendret. Utvalgetsprinsipielle vurdering er at kvotepliktig sektorikke bør ilegges CO2-avgift i tillegg til kvoteprisenda dette ikke bidrar til reduksjon i globale utslippså lenge samlet antall kvoter som utstedes liggerfast over tid. Det er mulig at lavere kvotepris kangjøre det lettere å foreta reduksjoner i kvote-mengden på lengre sikt, men lav pris kan også

svekke legitimiteten til kvotesystemet og insenti-vene til utvikling av klimateknologi. Den lave kvo-teprisen de siste årene gir grunn til å forvente enframtidig stigning, noe som isolert sett kan væreet argument for å ha en midlertidig CO2-avgift ikvotepliktig sektor.

I ikke-kvotepliktig sektor må klimagassutslippprises gjennom avgift på utslipp (CO2-avgift). Hen-synet til kostnadseffektivitet tilsier at CO2-avgiftenskal være lik for alle utslippskilder i ikke-kvote-pliktig sektor. På marginen vil fleksibiliteten igjennomføring av utslippsreduksjoner internt iEU være med på å bestemme nivået på CO2-avgif-ten i ikke-kvotepliktig sektor. Dersom det åpnesfor stor grad av fleksibilitet i ikke-kvotepliktig sek-tor, vil prisen på kjøp av slike utslippsreduksjonerutgjøre alternativkostnaden for utslippsreduksjo-ner i ikke-kvotepliktig sektor i Norge. CO2-avgif-ten i ikke-kvotepliktig sektor bør da settes lik pri-sen på slike utslippsreduksjoner. Dersom det blirliten grad av fleksibilitet, vil Norge i praksis få etinnenlandsk mål for ikke-kvotepliktig sektor. CO2-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor bør da settesslik at dette målet nås (marginal tiltakskostnad).

Et nytt system for karbonprising i Norge

De prinsipielle retningslinjene som er skissertforan vil medføre betydelige endringer i forhold tildagens marginalkostnader ved klimagassutslipp.Den viktigste endringen er at prisen på klimagass-utslipp blir lik for alle sektorer i kvotepliktig sek-tor og for alle sektorer i ikke-kvotepliktig sektor.Det bidrar til at kostnadene ved å begrense klima-gassutslippene reduseres.

I kvotepliktig sektor vil prisen på klimagassut-slipp bli bestemt av kvoteprisen. Med den reduk-sjonen i antall kvoter som EU legger opp til, er detgrunn til å forvente en økning i kvoteprisen. Utval-get anbefaler at de særskilte CO2-avgiftene forpetroleumsvirksomheten og innenlandsk luftfartreduseres i takt med økningen i kvoteprisen slikat det over tid blir en utjevning av prisene på kli-magassutslipp innad i kvotepliktig sektor.

I ikke-kvotepliktig sektor bør en større andelav klimagassutslippene prises. Det innebærer atreduserte satser i CO2-avgiften trappes opp og atunntak fra avgiften fjernes. Konkret betyr dette atsatsen for mineralolje til fiske og fangst i nære far-vann trappes opp og at veksthusnæringen, avfalls-forbrenning, innenriks sjøfart og offshorefartøyikke lenger skal være fritatt for avgift.

De prinsipielle retningslinjene innebærer atCO2-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor settes slikat det norske målet for ikke-kvotepliktig sektor


nås. Hvorvidt det blir prisen på EU-fleksibleinterne mekanismer eller kostnaden ved utslipps-reduksjoner i Norge som blir bindende er usik-kert, og vil avhenge av om det er tilstrekkelig mar-ked for EU-interne mekanismer. Det er betydeligusikkerhet om tilgangen på slike mekanismer.Selv om gjeldende klimagassavgifter for ikke-kvo-tepliktig sektor i Norge allerede er høye og liggerpå nivå med anslag på priser i 2020 som er konsis-tente med langsiktig oppnåelse av togradersmålet,er de neppe høye i forhold til det som er rimelig åforvente at oppfyllelse av et norsk mål i ikke-kvo-tepliktig sektor tilsier. Utvalget anbefaler en ny,generell CO2-avgift for ikke-kvotepliktig sektorsom ved innføring legges på samme nivå som gjel-dende CO2-avgift for bensin og autodiesel (420kroner per tonn CO2-ekvivalenter).

Etter 2020 vil avgiftsnivået måtte utvikle seg itakt med prisen på EU-interne fleksible mekanis-mer, eventuelt det nivå som er nødvendig for nå etinnenlandsk mål for ikke-kvotepliktig sektor. GittEUs målsetting om 30 pst. utslippsreduksjon iikke-kvotepliktig sektor, vil dette fram til 2030kunne gi en CO2-avgift som er vesentlig høyereenn gjeldende CO2-avgift for bensin og autodiesel.

Jordbruk

Klimagassutslippene fra jordbruket utgjør 8,5 pst.av Norges samlede klimagassutslipp. Utslippenekommer i hovedsak fra husdyrhold og kjøttpro-duksjon (metan fra tarmgass og husdyrgjødsel),frigjøring av CO2 ved oppdyrking av myr og lyst-gass fra nitrogenholdig gjødsel. Jordbruket inn-går ikke i kvotesystemet, og utslippene av metanog lystgass er heller ikke ilagt avgift. Utvalgetmener prinsipielt at det bør innføres avgift på alleklimagassutslipp fra jordbruket. Det er imidlertiden rekke praktiske problemer som vanskeliggjørdette.

Når det gjelder utslipp fra husdyrhold og kjøtt-produksjon, er det i praksis umulig å måle fak-tiske utslipp av metan fra det enkelte dyr ogavgiftsbelegge dette. Et mindre treffsikkert alter-nativ er å legge en avgift på rødt kjøtt (storfe, sau/lam og geit) som har høye klimagassutslipp perkalorienhet. Rene klimahensyn tilsier at det leg-ges en avgift på rødt kjøtt. I jordbruket er detimidlertid en rekke støtteordninger for å bidra tiloppfyllelse av jordbrukspolitiske og distriktspoli-tiske målsettinger. I dag er produksjonsstøttenlangt høyere for rødt kjøtt enn for hvitt kjøtt, bådeper kilo og per kalorienhet. Med dette utgangs-punkt finner utvalget det hensiktsmessig å redu-sere produksjonsstøtten til rødt kjøtt. Både redu-

sert produksjonsstøtte og særavgift vil bidra til åredusere innenlandsk produksjon av rødt kjøtt,men kan ha ulike effekter på forbruk og import.Beregninger utvalget har fått utført med jord-bruksmodellen Jordmod indikerer at forskjellenemellom redusert produksjonsstøtte og for-bruksavgift er små. Hvor mye støtten bør reduse-res må blant annet ses i sammenheng med dis-triktspolitiske hensyn, og med at husdyr på beitebidrar positivt til biologisk mangfold og bevaringav kulturlandskap. Lavere produksjonsstøtte betyrat overføringene til jordbruk reduseres. Den sam-lede støtten til jordbruket diskuteres nærmeresom del av den generelle diskusjonen av hvordanøkt proveny som følge av utvalgets anbefalingerskal anvendes.

Utvalget anbefaler videre at det innføres avgiftpå nitrogen i mineralgjødsel (kunstgjødsel) og enavgift på klimagassutslipp fra inngrep i myr (somogså omfatter andre arealendringer). I begge til-feller settes avgiftssatsen lik den generelle CO2-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor (420 kroner pertonn CO2-ekvivalenter).

Støtteordninger med negativ klimaeffekt

Utvalget har vurdert støtteordninger med negativklimaeffekt og foreslår å redusere eller avvikleflere av disse. I hovedsak gjelder dette ordningersom subsidierer transport og som derigjennombidrar til utslipp av klimagasser. Utvalget anbefa-ler at persontransporttjenester ilegges full mer-verdiavgift, at støtten til innenlandsk flytrafikkreduseres, at avtalen om kjøp av tjenester på kyst-ruten Bergen-Kirkenes (Hurtigruten) avvikles ogerstattes av målrettet kjøp av transporttjenester, atskattefradraget for daglige arbeidsreiser og pend-lerreiser avvikles, at satsene for skattefri kjøre-godtgjørelse reduseres og at adgangen til å inn-føre alkohol og tobakk avgiftsfritt oppheves. Utval-get erkjenner at en del av disse ordningene erbegrunnet med andre samfunnsmessige hensyn(for eksempel distriktspolitiske målsettinger),men mener at slike hensyn bør kunne ivaretas påbedre måter. Den foreslåtte innstrammingen avstøtteordninger vil også bidra til å redusere andremiljøskadelige utslipp diskutert i punkt 3.3.

Fornybar energi

Høye ambisjoner om reduserte klimagassutslippog felles måloppnåelse med EU uten bruk avinternasjonale fleksible mekanismer, trekker i ret-ning av at prisene på klimagassutslipp vil øke itiden framover. Med økt pris på klimagassutslipp


vil kostnadene ved bruk av fossil energi øke, ogulike former for fornybar energi blir mer konkur-ransedyktig. Som følge av økte karbonpriser påklimagassutslipp og dermed økte energipriser, vilproduksjonen av fornybar energi kunne øke selvuten offentlig støtte.

Elsertifikatordningen er en støtteordning forfornybar kraftproduksjon som er finansiert gjen-nom et påslag i strømregningen. Ordningen er fel-les for Norge og Sverige og har som formål å eta-blere totalt 26,4 TWh ny fornybar kraftproduksjonfra 2012 til 2020. På kort sikt er elsertifikatordnin-gen et lite egnet virkemiddel i klimapolitikken.Økt produksjon av elektrisitet fra fornybare kilderi Norge vil i stor grad erstatte produksjon av elek-trisitet fra fossile kilder i EU. Siden kvote-mengden i EU ETS er gitt i denne perioden, vilikke de samlede utslippene av klimagasser bliredusert. Utbygging av nye energianlegg har ogsåmiljøkostnader i form av naturinngrep.

Utvalget anbefaler at elsertifikatordningenikke videreføres utover perioden som er besluttet.

Andre forhold av relevans for karbonprising

Norsk politikk vil ikke bare ha betydning for nor-ske utslipp, men også for utslipp i utlandet (utover det som følger av bruk av fleksible mekanis-mer) som ikke inngår i det norske utslippsregn-skapet. Redusert produksjonsstøtte for rødt kjøttkan for eksempel medføre økt import og dermedøkte klimagassutslipp i utlandet (såkalt karbonlek-kasje). Redusert oljeproduksjon i Norge kan (der-som andre produsentland ikke øker sin produk-sjon tilsvarende) bidra til å redusere det globaleforbruket av olje og dermed det globale utslippetav klimagasser. Det er et berettiget spørsmål omslike forhold bør tas hensyn til i utformingen avklimapolitikken, for eksempel ved at det innføresen særavgift på rødt kjøtt (som også omfatterimport) i stedet for redusert produksjonsstøtteeller avgift på norsk oljeproduksjon for å reduseredet globale forbruket av olje. Utslippsreduksjoneri utlandet kan også oppnås ved å utnytte interna-sjonale fleksible mekanismer, eller ved å inngåavtaler om reduserte utslipp fra avskoging i utvi-klingsland. Utvalget er av den oppfatning at virk-ninger av norsk politikk på utslipp i utlandet måvurderes ut fra om de er effektive virkemidler forå redusere globale klimagassutslipp. Det kanimidlertid være utfordrende å anslå effektene påglobale utslipp. En annen viktig faktor er hvilkepolitiske signaler som gis i norsk klimapolitikk, oghvordan dette kan påvirke Norges rolle i klimafor-handlingene. Det er utenfor utvalgets mandat å

komme med konkrete anbefalinger på dette områ-det.

Enkelte utslipp på norsk territorium inngårikke i det norske utslippsregnskapet og de norskeforpliktelsene. Dette gjelder blant annet CO2-utslipp fra luftfart mellom Norge og destinasjonerutenfor EØS-området, og utslipp av svart karbon(sot). Selv om tiltak for å redusere slike utslippikke bidrar til å oppfylle våre internasjonale for-pliktelser, vil de bidra til å redusere globale utslippav klimagasser. Utvalget mener at alle klimagass-utslipp fra norsk territorium i prinsippet bør pri-ses. Utvalget anbefaler at det vurderes om flygnin-ger mellom Norge og destinasjoner utenfor EØS(flygninger innenfor EØS omfattes av kvote-systemet) skal ilegges en klimabegrunnet sete-eller passasjeravgift og at det innføres et sotele-ment i CO2-avgiften på mineralolje. I begge tilfel-ler må avgiftsnivået vurderes nærmere. For flyv-ninger utenfor EØS må konsekvensene for antal-let unødige mellomlandinger være en del av vur-deringen.

En klimabegrunnet sete- eller passasjeravgiftfor flygninger mellom Norge og destinasjonerutenfor EØS er en nest-best løsning. Utvalgetanbefaler at det arbeides med sikte på å endre detinternasjonale regelverket for sjø- og luftfartenslik at klimagassutslippene fra internasjonal sjø-og luftfart prises.

Skatter for petroleumsvirksomheten og kullgruvedrift på Svalbard

Norge har høye skatter i petroleumsvirksomhetenog høye avgifter på drivstoff. Dette til forskjell framange andre oljeproduserende land som har laveavgifter eller subsidierer drivstoff. Prop. 1 LS(2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 inne-holder en oversikt over skattesanksjoner og skat-teutgifter. For petroleumsvirksomheten er det i2015 oppgitt at CO2-avgiften på sokkelen utgjør enskattesanksjon på 5,2 mrd. kroner brutto og athøye investeringsbaserte fradrag gir en skatteut-gift på 17,9 mrd. kroner.

Utvalget mener prinsipielt at skatteutgifter ogskattesanksjoner ved petroleumsvirksomhetenbør fjernes for å unngå at samfunnsøkonomiskulønnsomme investeringer gjennomføres og atden negative miljøpåvirkningen av oljeutvinningpå norsk sokkel ikke blir større enn nødvendig.

Utvalget mener prinsipielt at alle klimagassut-slipp på Svalbard, herunder utslipp fra gruvedriftog kullkraftverk, bør prises for å gi insentiver til åredusere utslippene. Det samme gjelder lokal for-urensning (utslipp av kullstøv). Svalbard er imid-


lertid utenfor avgiftsområdet og det kan værekomplisert å etablere egne avgifter for miljøskade-lige utslipp. Som en nest-best politikk bør påleggom utslippsreduserende tiltak vurderes. Kullvirk-somheten på Svalbard bør ikke subsidieres, ogmålkonflikten mellom miljøhensyn og strategisk/politiske hensyn bør synliggjøres når Norges Sval-bardpolitikk tas opp til vurdering. Det bør ogsåvurderes om andre næringer, som turisme ogforskning, nå er blitt så viktige for Svalbard-sam-funnet at gruvedriften kan avvikles uten at det gårpå bekostning av strategisk/politiske mål.

3.3 Andre miljøskadelige utslipp

I tillegg til global oppvarming har menneskeligaktivitet andre negative konsekvenser for miljøetpå lokalt, regionalt eller globalt nivå. Flere byerhar for eksempel utfordringer med lokal luftforu-rensning. Dette kan påvirke menneskers helse.Utfordringene er særlig knyttet til lokale utslipp,for eksempel fra veitrafikk, men skyldes ogsåutslipp av langtransportert luftforurensning fraandre land. Det største regionale problemet er for-suring av vann og jord. Forsuring henger særligsammen med utslipp av langtransporterte utslipp.Overgjødsling er særlig knyttet til lokale utslippfra landbruk og fiskeoppdrett.

Miljøgifter reguleres strengt, og utslippene avprioriterte miljøgifter har blitt vesentlig redusertde siste 15 årene. Lang nedbrytingstid og fortsatttilførsel fra både nasjonale og internasjonale kil-der gjør at konsentrasjonene av miljøgifter likevelvil være høyere enn anbefalt i lang tid framover.

Det meste av avfallet i Norge blir samlet inn.Noe avfall blir imidlertid liggende i naturen somforsøpling. Forsøpling bidrar til forurensning ogkan skade dyr og mennesker. Mange typer avfallhar lang nedbrytningstid. Marin forsøpling gene-relt, og mikroplast spesielt, er et økende problemog søppel er lett synlig langs kysten i Norge.

Støy anses å være er et folkehelseproblem.Det kan blant annet forårsake søvnproblemer ogstress. Støy er også funnet å kunne ha negativeeffekter for dyreliv på land og i vann. Støy i natur-områdene bidrar negativt til både naturopplevelseog livskvalitet.

I det følgende diskuteres avgifter på andre mil-jøskadelige utslipp enn klimagasser. Kjøretøyav-gifter behandles i punkt 3.3.1 og andre miljøavgif-ter i punkt 3.3.2.

3.3.1 Kjøretøy- og drivstoffavgifter

Veitrafikk har viktige funksjoner i moderne sam-funn og bidrar til smidig transport av varer mel-lom produsenter og markeder og av arbeidstakeremellom bosted og arbeidsplass. Veitrafikk bidrartil at ulike geografiske markeder blir mer inte-grerte, noe som stimulerer konkurranse og verdi-skapning. Rekreasjons- og fritidsaktiviteter er ofteavhengig av bil eller busstransport. Men veitra-fikk har også negative konsekvenser i form av foreksempel utslipp av CO2, lokal luftforurensning,ulykker, kø og støy. Dette er en sentral begrun-nelse for kjøretøy- og drivstoffavgifter.

Dagens bilavgifter er knyttet til kjøp (engangs-avgift), eie (årsavgift og vektårsavgift) og bruk avbil (veibruksavgift og CO2-avgift). Bruksavgif-tene er begrunnet med at veitrafikk bidrar til mil-jøskadelige utslipp og andre eksterne kostnader,mens avgiftene knyttet til kjøp og eie (bruksuav-hengige avgifter) i hovedsak er fiskalt begrunnet.De bruksuavhengige avgiftene er delvis differen-siert etter kjøretøyenes miljøegenskaper. Nullut-slippsbiler (elbiler og hydrogenbiler) er fritatt formerverdiavgift og engangsavgift og har redusertårsavgift.

Den avgiftsmessige behandlingen av veitrafik-ken er av betydning både for det globale og detlokale miljøet. Utvalgets system for karbonprisinginnebærer at drivstoff som benyttes til veitrafikkilegges den generelle CO2-avgiften for ikke-kvote-pliktig sektor. I det følgende diskuteres utformin-gen av de øvrige bilavgifter. Da det for de øvrigebilavgiftene er innslag av differensiering etterCO2-utslipp, må diskusjonen i noen grad ses isammenheng med prising av klimagassutslipp.

Veibruksavgiften

Utvalget legger til grunn at de bruksavhengigebilavgiftene bør dimensjoneres slik at de blir likde marginale eksterne kostnadene ved veitrafikk.Transportøkonomisk institutt (TØI) har nyligforetatt oppdaterte beregninger av kostnaderknyttet til lokal luftforurensning, ulykker, støy, kø,veislitasje og vinterdrift. Tall for NOX-utslipp erbasert på uavhengige testresultater som gir bety-delige høyere utslipp enn typegodkjenningen, spe-sielt i kø. Beregningene omfatter ikke klimagass-utslipp (som ivaretas gjennom CO2-avgiften), ogkan derfor være et utgangspunkt for dimensjone-ring av veibruksavgiften som skal dekke andreeksterne kostnader enn klimagassutslipp. TØI fin-ner at de marginale eksterne kostnadene er langthøyere enn dagens nivå på veibruksavgiften spe-


sielt i storbyer og ved rush-trafikk, noe som tilsierat veibruksavgiften kan heves betydelig. Utvalgethar i sine konsekvensberegninger lagt til grunn atbruksavhengige avgifter kan øke med 12–17 mrd.kroner. Det er da tatt hensyn til at bompenger alle-rede i noen grad bidrar til prising av eksternekostnader. Selv om bompenger ikke er begrunneti å prise eksterne kostnader, kan de likevel ha entrafikkregulerende virkning.

Veibruksavgiften kreves i dag inn gjennomavgifter på bensin og diesel. Med dagens sam-mensetning av kjøretøyparken omfatter vei-bruksavgiften mer enn 90 pst. av alle kjøretøy. Deter imidlertid et problem at veibruksavgiften ikkedifferensieres etter hvor og når kjøringen finnersted. For eksempel er de marginale eksterne kost-nadene høyere i storbyer enn i spredtbygde strøk,og de er høyere i perioder med høy trafikk enn iperioder med lav trafikk. Videre vil den framtidigeutviklingen trolig innebære at en større del av bil-parken vil bestå av nullutslippsbiler (for eksempelelbiler og hydrogenbiler) eller andre biler medsvært lave utslipp. Sett bort fra utslipp av klima-gasser, NOX og partikler vil eksterne kostnader(kø, ulykker, veislitasje, oppvirvling av partikler,mv.) ved bruk av slike biler være omtrent desamme som for bensin- og dieselbiler. Det er imid-lertid vanskelig å ilegge veibruksavgift på elektri-sitet til bruk i slike kjøretøy. Disse forholdene til-sier at det er nødvendig å prise de eksterne kost-nadene på en annen måte enn i dag.

Utvalget har vurdert et alternativ hvor dagensveibruksavgift på drivstoff erstattes med GNSS-basert veiprising. Dette er et satellittbasert sys-tem hvor alle kjøretøy har en sender som gir infor-masjon om hvor kjøretøyet befinner seg til enhvertid. Slike systemer er innført for tyngre kjøretøy iflere europeiske land. Utvalget ser for seg en rela-tivt grov inndeling i geografiske soner (for eksem-pel storby, tettsted og spredtbygde strøk) og tidpå døgnet (for eksempel i og utenfor rushtid).Dette er dels begrunnet med at den empiriskekunnskapen om variasjon i skadekostnader erbegrenset og dels med at et svært finmasket sys-tem vil være vanskelig å ha oversikt over for bilis-tene. Avgiften kan baseres på antall kjørte kilome-ter, samt hvor og når kjøringen finner sted. Videremå avgiftene per kilometer differensieres etterkjøretøytype (for eksempel personbil, lastebil,buss) og drivstoff (for eksempel bensin, diesel,elektrisitet) i tråd med anslag for marginaleeksterne kostnader. Fra en samfunnsøkonomisksynsvinkel vil GNSS-basert veiprising være denmest presise måten å prise eksterne kostnader på,også for null- og lavutslippsbiler. GNSS-basert vei-

prising har ulemper knyttet til personvern ogavgiftsinnkreving. For at det skal kunne etterprø-ves om avgiften er korrekt fastsatt, må det i enviss periode lagres relativt detaljerte opplysnin-ger. GNSS-basert veiprising vil også medføre enbetydelig økning i antall avgiftssubjekter og der-med økte administrative kostnader.

Et annet alternativ er å innføre GNSS-basertveiprising kun for tyngre kjøretøy (også utenland-ske kjøretøy) og et eget system for lette kjøretøy.Avgiftssystemet for lette kjøretøy vil bestå av trekomponenter: (i) ulykkesavgift, (ii) miljø- ogkøprising og (iii) ny veibruksavgift på drivstoff.

Ulykkeskostnadene utgjør i gjennomsnitt merenn halvparten av de marginale eksterne kost-nadene (utenom utslipp av klimagasser) og varie-rer lite mellom ulike geografiske områder. Enulykkesavgift vil omfatte samtlige lette kjøretøy(herunder null- og lavutslippsbiler) og kan utgjøreet flatt beløp per avtalte kilometer i forsikrings-kontrakten. Det arbeides allerede med en omleg-ging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsikrin-ger, og innkrevingen av en ny ulykkesavgift kansamordnes med denne. For at ulykkesavgiftenskal fungere etter hensikten kan det være behovfor en noe finere inndeling i antall avtalte kilome-ter i forsikringskontraktene enn i dag.

Miljø- og køprising i storbyområdene kan iva-reta at de marginale eksterne kostnadene ved vei-trafikk er høyere i storbyene og at de variererover døgnet innad i storbyområdene. Et systemfor miljø- og køprising kan ta utgangspunkt idagens bomringer i storbyene, og vil fange oppeksterne kostnader knyttet til kø og høye lokaleutslipp (NOX og svevestøv). Det kan imidlertidvære behov for et mer finmasket nett av betalings-punkter i eksisterende bomringer og å etablerebomringer i flere byer. For å fange opp variasjon iutslippskostnadene bør miljø- og køprisingen dif-ferensieres etter type drivstoff (for eksempel die-sel, bensin, elektrisitet) og andre egenskaper vedkjøretøyet. En slik differensiering krever at detlegges inn mer informasjon om kjøretøyet i Auto-PASS-ordningen.

De resterende eksterne kostnadene knyttet tilveislitasje, vinterdrift og støy, samt lokal luftforu-rensning utenfor tettbygde strøk, kan prises gjen-nom en avgift på drivstoff som i dag. Den nye vei-bruksavgiften på drivstoff settes slik at den reflek-terer energiinnholdet i de ulike drivstofftypene.Dette vil innebære at avgiften blir tilnærmet likper kjørte kilometer. Den nye veibruksavgiftenutvides til å omfatte alle typer drivstoff, herunderbiodrivstoff og gass.


Sammenlignet med GNSS-basert veiprisinggir dette avgiftssystemet en mindre presis prisingav de marginale eksterne kostnadene, men model-len har ikke de samme ulempene knyttet til per-sonvern og avgiftsinnkreving. Utvalget mener aten slik avgiftsmodell for lette kjøretøy, i kombina-sjon med GNSS-basert veiprising for tyngre kjøre-tøy, kan være en permanent ordning for prising avmarginale eksterne kostnader ved veitrafikk.

Enkelte forhold rundt modellen med en ulyk-kesavgift bør utredes nærmere. For det første vilmodellen medføre at den nye veibruksavgiften pådrivstoff blir lavere enn dagens avgift, som kanmedføre at prisene på bensin og diesel blir lavereenn i dag. Dette kan gjøre det mer attraktivt forutenlandske bilister å handle drivstoff i Norge,noe som i så fall vil bli belastet det norske utslipps-regnskapet for klimagasser. Nivået på den nye vei-bruksavgiften bør vurderes i forhold til dette. Enannen innvending er at ulykkesavgiften bidrar tilet mer komplekst system for bilistene. Et alterna-tiv til ulykkesavgiften kan være å beholde ulykkes-komponenten i veibruksavgiften og samtidigintrodusere en egen kilometeravgift for null- oglavutslippskjøretøy. Etter utvalgets mening erulykkesavgiften mer hensiktsmessig enn en slikløsning fordi den kan samordnes med innkrevin-gen av årsavgiften og således kan omfatte allelette kjøretøy (ikke bare null- og lavutslippsbiler).De administrative kostnadene vil trolig værelavere enn for et system med kilometeravgift fornull- og lavutslippskjøretøy.

Det er først og fremst i storbyområdene atlokal luftforurensing fra veitrafikk er et større pro-blem. Flere storbykommuner ønsker å iverksettedirekte reguleringer som forbud mot bruk av die-selbiler på enkelte dager eller forbud mot kjøringinn til sentrum. Ønskene om direkte reguleringerkan være motivert ut fra at dagens bomringer(hjemlet i vegloven) gir begrenset mulighet til ådifferensiere takstene. Takstene kan bare tidsdif-ferensieres dersom tiltakene i bompengepakkener begrunnet med stor rushtidstrafikk. Veiprisingeller køprising (hjemlet i vegtrafikkloven) girstørre fleksibilitet med hensyn til tids- og miljødif-ferensiering. Utvalget anbefaler at regelverket til-rettelegges for bruk av miljø- og køprising i stor-byene. I mange tilfeller vil miljø- og køprisingvære mer hensiktsmessige trafikkregulerende vir-kemidler enn direkte reguleringer, som foreksempel forbud for enkelte typer kjøretøy. En delbileiere kan ha høyere betalingsvillighet for åbruke bil de aktuelle dagene enn de utslippskost-nadene bilbruken påfører samfunnet. Miljø- og

køprising vil derfor gi en mer samfunnsøkono-misk optimal tilpasning enn et forbud.

Engangsavgift og årsavgift

De bruksuavhengige avgiftene er i hovedsakfiskalt motivert. For Norge kan en høy engangsav-gift også innebære lavere importpriser. Bruksuav-hengige avgifter er delvis differensiert etter kjøre-tøyenes miljøegenskaper. Som diskutert over fore-slår utvalget at de bruksavhengige avgiftene istørre grad enn i dag dimensjoneres ut fra miljø-skader og andre eksterne kostnader. I lys av detteer det relevant å diskutere både omfanget av debruksuavhengige avgiftene og i hvilken grad defortsatt skal differensieres etter miljøegenskaper.Det kan argumenteres for at høyere bruksavhen-gige avgifter bør motsvares av lavere bruksuav-hengige avgifter for å begrense det samledeavgiftsnivået knyttet til bilhold. Utvalget har valgtå diskutere denne problemstillingen som del avden generelle diskusjonen om hvordan det økteprovenyet fra miljøavgifter skal anvendes.

Veitrafikk bidrar til miljøproblemer og andreeksterne kostnader knyttet til bruk av bil. Dettetilsier at miljøavgifter bør legges på bruk av bil ogat det ikke er nødvendig å differensiere de bruk-suavhengige avgiftene etter kjøretøyets miljøe-genskaper. Det er likevel enkelte miljømessigeargumenter som kan tale for miljødifferensieringav de bruksuavhengige avgiftene. Det kan foreksempel være slik at bilkjøperne ikke legger til-strekkelig vekt på framtidige drivstoffutgifter vedkjøp av ny bil (nåtidsskjevhet). I dagens system ernullutslippsbiler fritatt for engangsavgift, noe sominnebærer at CO2-komponenten ikke påvirker desamlede avgiftene for disse. Med utvalgets anbefa-ling om at nullutslippsbiler bør omfattes avengangsavgiften (se under), vil CO2-komponentenogså få betydning for disse bilene. Nettverkseks-ternaliteter knyttet til å ta ny teknologi i bruk vilda være et ytterligere argument for CO2-kompo-nenten. Utvalget anbefaler å opprettholde en vissmiljødifferensiering i engangsavgiften. Som et til-tak for å redusere nåtidsskjevheten foreslås det atforhandlere av nye kjøretøy skal oppgi kjøretøyetsanslåtte drivstoffkostnader.

I dag beregnes engangsavgiften på grunnlagav kjøretøyets egenvekt, motoreffekt og utslipp avCO2 og NOX. Den økonomiske gevinsten ved åvelge bil med lavt CO2-utslipp er høy. I dag utgjørinsentivet i engangsavgiften til å velge biler medlave CO2-utslipp anslagsvis 3 000–12 000 kronerper tonn CO2 over bilens levetid. For de flestebiler er det snakk om 3 000 kroner per tonn. CO2-


komponenten i engangsavgiften har bidratt til enbetydelig reduksjon i gjennomsnittlig CO2-utslippfra nye personbiler. En vesentlig del av reduksjo-nen i gjennomsnittlig CO2-utslipp skyldes imidler-tid økt markedsandel for dieselbiler, noe som harbidratt til å øke utslippene av NOX og derigjennomlokal luftforurensning.

CO2-komponenten i engangsavgiften bidrar tilat den samlede karbonprisen for veitransport erlangt høyere enn i andre sektorer. Det gir grunntil å stille spørsmål ved om klimapolitikken erutformet på en kostnadseffektiv måte. Utvalgetbetrakter kvotesystemet og CO2-avgiften som deprimære virkemidlene for å oppnå en kostnadsef-fektiv klimapolitikk på tvers av sektorer.

Det er vanskelig på faglig grunnlag å vurderehvor sterk differensieringen bør være, men utval-get mener at CO2-komponenten i engangsavgiftenbør være lavere enn i dag. Argumenter knyttet tilnåtidsskjevhet og nettverkseksternaliteter talerimidlertid for at CO2-differensieringen fortsattbør være betydelig. I konsekvensberegningenehar utvalget sett på virkninger av at CO2-kompo-nenten reduseres slik at den anslagsvis utgjør1 500 kroner per tonn CO2 over bilens levetid.Videre foreslås det å avvikle det progressive ele-mentet i CO2-komponenten slik at insentivene til åkjøpe bil med lavere utslipp er lik for alle kjøretøy.

På samme måte som for CO2-komponentenkan nåtidsskjevhet begrunne differensiering avengangsavgiften etter NOX-utslipp. NOX-kompo-nenten kan også begrunnes med at det kan værevanskelig å utforme veibruksavgiften på en opti-mal måte. NOX-komponenten bør ses i sammen-heng med CO2-komponenten slik at det ikke opp-står uheldige vridninger mellom bensin- og diesel-biler.

Engangsavgiften for varebiler, drosjer og mini-busser beregnes som en prosentvis andel av avgif-ten for personbiler. Utvalget anbefaler at disse kjø-retøyene ilegges full CO2- og NOX-komponent iengangsavgiften, samtidig som vekt- og effekt-komponentene tilpasses slik at næringslivetsavgiftsbelastning ikke øker. Campingbiler børilegges full CO2- og NOX-komponent.

Årsavgiften har en miljøkomponent ved at die-selbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter ileg-ges høyere avgift enn andre kjøretøy. Utvalgetbetrakter dette som en hensiktsmessig ordninginntil det innføres GNSS-basert veiprising, ellermiljø- og køprising i storbyene som tar hensyn tilkjøretøyenes miljøegenskaper.

Nærmere om nullutslippsbiler

Utvalget legger til grunn at avgifter på kjøp, eie ogbruk av nullutslippsbiler bør vurderes på prinsi-pielt samme måte som avgifter på kjøp, eie ogbruk av konvensjonelle biler. Dette tilsier for detførste at bruksavhengige avgifter for nullutslipps-biler også bør dimensjoneres i forhold til margi-nale eksterne kostnader. De marginale eksternekostnadene vil være lavere for nullutslippsbilerenn for bensin- og dieselbiler. Det skyldes i hoved-sak at de ikke slipper ut klimagasser, men også atde gir mindre lokal luftforurensning. De øvrigeeksterne kostnader knyttet til kø, ulykker og veis-litasje mv. vil være de samme for nullutslippsbilersom for tilsvarende bensin- og dieselbiler. Utval-gets forslag om veibruksavgiften innebærer atnullutslippsbiler ilegges en avgift som dekker demarginale eksterne kostnadene, enten ved at detinnføres GNSS-basert veiprising eller ved en kom-binasjon av miljø- og køprising og ulykkesavgift.Utvalget anbefaler videre at nullutslippsbileromfattes av engangsavgift og årsavgift på sammemåte som andre biler, samt at fritaket for merver-diavgift og rabatten i firmabilordningen for elbileravvikles.

Avgiftsfordelene for nullutslippsbiler er i storgrad begrunnet med behovet for å ta hensyn tilnettverkseksternaliteter. Dette behovet har blittredusert i takt med økt markedsandel for elbilerog utvalget mener at fordelene for elbiler nå kanreduseres. For hydrogenbiler vil det fortsatt værenettverkseksternaliteter. Nullutslippsbiler vil fort-satt ha vesentlig lavere avgifter enn tilsvarendebensin- og dieselbiler. Det skyldes både miljødiffe-rensieringen av engangsavgiften og årsavgiften,og at de ikke ilegges CO2-avgift. I tillegg gir demindre lokal luftforurensning, noe som vil gilavere takster ved miljø- og køprising eller GNSS-basert veiprising.

Utvalgets anbefalinger innebærer fortsatt enavgiftsmessig favorisering av nullutslippsbiler.Favoriseringen vil i større grad enn i dag avspeilemiljøgevinsten ved nullutslippsbiler i forhold tilbensin- og dieselbiler. Ytterligere støtte til kjøp avnullutslippsbiler kan gis som en midlertidig sub-sidie på budsjettets utgiftsside. Systemet blir meroversiktlig ved at støtten til nullutslippsbiler sam-les på ett sted. En støtteordning for nullutslippsbi-ler bør utformes som et fast beløp per bil somgradvis fases ut i henhold til en annonsert ned-trappingsplan. Ved innføring kan støttebeløpet tautgangspunkt verdien av fritaket for merverdiav-gift for en ordinær elbil. Ved fastsettelse av stør-relse på støtten bør det også vurderes om andre


tiltak (som for eksempel støtte til lade- og fyllesta-sjoner) er mer effektive med hensyn til å stimu-lere salget av nullutslippsbiler.

Nærmere om ladbare hybridbiler

For ladbare hybridbiler vil de marginale eksternekostnadene avhenge av i hvilken grad bilen kjørespå elektrisitet og i hvilken grad den kjøres på ben-sin/diesel. Dette skaper utfordringer i forhold tilengangsavgiften. Med betydelig lavere engangs-avgift for ladbare hybrider enn tilsvarende bensin-og dieselbiler vil det kunne være lønnsomt å kjøpeladbare hybrider for så stort sett å kjøre disse påbensin eller diesel. Dette forsterker argumentetom at miljøavgifter først og fremst bør legges påbruk av bil.

Ladbare hybridbiler skaper også visse proble-mer for prising av eksterne kostnader knyttet tillokal luftforurensning i storbyene. Spesielt for lad-bare dieselhybridbiler vil den lokale luftforurens-ningen avhenge av om bilen kjøres på diesel ellerelektrisitet. Det kan være vanskelig å fange oppdette gjennom GNSS-basert veiprising eller miljø-og køprising. Strengere utslippskrav vil kunneredusere dette problemet.

Nærmere om kjøretøy mv. som ikke er omfattet av kjøretøy- og drivstoffavgifter

Motorredskaper, fritidsbåter, vannscootere mv.kan ha miljø- og helseeffekter i form av forurens-ning til luft og vann, støy, ulykker mv. som ikke erpriset gjennom kjøretøy- og drivstoffavgiftene.Nåtidsskjevhet kan også her begrunne en miljø-differensiert avgift ved kjøp. Utvalget mener detbør utredes nærmere om det kan innføres en mil-jødifferensiert avgift ved kjøp av motorisert utstyrsom i dag ikke ilegges tilsvarende avgift. I førsteomgang kan det for eksempel være aktuelt meden miljødifferensiert avgift på motorer til fritidsbå-ter og at engangsavgiften på snøscootere miljødif-ferensieres.

3.3.2 Andre miljøavgifter

Avgift på utslipp som reguleres av utslippskonsesjoner

Utslippstillatelser etter forurensningsloven (kon-sesjoner) for enkeltbedrifter er et viktig virkemid-del for å regulere utslipp til luft og vann fra indus-trien. Nærmere 4 000 bedrifter og kommunaleanlegg har utslippstillatelse fra Miljødirektoratet,fylkesmannen eller kommunene. Selv om utslippfra industrien er betydelig redusert de siste

tiårene, utgjør industriutslippene fortsatt en bety-delig andel av de totale norske utslippene, ogutslippene kan være høye i et begrenset geo-grafisk område.

Utvalget anbefaler at konsesjonssystemet sup-pleres ved at det utredes nærmere om det kan leg-ges avgift på det tillatte utslippet (fastsatt i utslipp-stillatelsen) og eventuelle overutslipp. Dette kanha flere positive virkninger. For det første vilbedriftene få en økonomisk interesse av å redu-sere utslippene og søke om mindre omfattendeutslippstillatelser. For det andre vil bedriftene haøkonomisk interesse av å unngå at utslippene blirhøyere enn tillatt. For det tredje kan en slik avgiftbidra til at konsesjonssystemet fungerer bedre.Konsesjon gis dersom de samfunnsmessige forde-lene ved et tiltak vurderes å overstige ulempene.Bedriftene kan derfor ha interesse av å overvur-dere kostnadene ved å begrense eller renseutslipp for å unngå strenge utslippskrav. Detteproblemet vil bli redusert dersom de må betale enavgift på utslippet. Gitt at utslipp ilegges avgift,bør bedriftene ha fleksibilitet med hensyn til hvor-dan utslippsmålene skal innfris.

Det vil i første rekke være utslipp som ikke erilagt avgift i dag som er aktuelle for et slikt avgifts-system. Det vil være aktuelt å inkludere miljøgif-ter, svevestøv, nitrogen og muligens støy.

Avgifter på utslipp av NOX og SO2

NOX-avgiften skal bidra til kostnadseffektivereduksjoner i utslippene av NOX og til at Norgeoppfyller sin utslippsforpliktelse etter Gøteborg-protokollen. Svovelavgiften på mineralolje skalbidra til å redusere utslippene av svoveldioksid(SO2). De to avgiftene har fellestrekk ved at deikke omfatter alle utslipp, og ved at det er betyde-lig geografisk variasjon i de marginale skadekost-nadene ved utslippene de skal prise.

Utslipp fra veitrafikken omfattes ikke av NOX-avgiften eller svovelavgiften på mineralolje, menprises gjennom veibruksavgiften på drivstoff.Videre har deler av industrien inngått avtaler medmyndighetene om utslippsreduksjoner mot at defritas for avgift. NOX-avtalen omfatter det meste avindustrien, og innebærer at det betales medlem-savgift til et NOX-fond som i sin tur finansiererutslippsreduksjoner. NOX-avtalen har bidratt tilutslippsreduksjoner og mindre motstand mot mil-jøkrav i industrien. Det er imidlertid grunn til åtro at de samfunnsøkonomiske kostnadene vedutslippsreduksjonene har vært høyere enn nød-vendig. Det har sammenheng med at medlemsav-giften er høyere for petroleumssektoren enn for


andre sektorer og at de tiltakene som støttes avfondet ikke nødvendigvis er de rimeligste. Det eren tilsvarende avtale mellom industrien og statenfor prosessutslipp av SO2 (utslipp fra kull og koksog utslipp fra raffineringsanlegg).

Utvalget mener prinsipielt sett at avgift er etbedre virkemiddel for å oppnå kostnadseffektiveutslippsreduksjoner enn avtaler med rett tilavgiftsfritak. Avtalene innebærer at medlemsavgif-tene fra industrien benyttes til å finansiere tiltakfor å redusere utslippene. Med en avgift vil indus-trien både betale miljøavgift på utslippene ogfinansiere tiltak for å redusere utslippene. Utval-get anbefaler at bruken av miljøavtaler, herunderavtalene for NOX og SO2, evalueres før nye avtalerinngås. I evalueringen bør det legges vekt på kost-nadseffektive utslippsreduksjoner og prinsippetom at forurenser betaler.

Det er betydelig geografisk variasjon i margi-nale skadekostnader både for NOX og SO2. ForNOX anslås marginale skadekostnader til 20 kro-ner per kg utenfor tettbygde strøk, 85 kroner perkg i små tettsteder og 320 kroner per kg i storetettsteder. Dagens avgiftsnivå for utslipp av SO2 erpå nivå med anslag for marginale eksterne kostna-der utenfor tettbygde strøk. Anslagene er imidler-tid basert på data fra slutten av 1990-tallet og måanses som usikre. Utvalget anbefaler derfor at detgjennomføres oppdaterte undersøkelser av skade-virkningene for NOX og SO2.

Utvalget vil uansett anbefale det vurderes inn-ført en geografisk differensiering av avgiftene forNOX og SO2, for eksempel fra skip i havn og sta-sjonære utslippskilder. Geografisk differensieringvil kunne bidra til at bedriftene tar hensyn til miljø-kostnadene i sine lokaliseringsbeslutninger. Geo-grafisk differensiering av utslipp fra stasjonæreutslippskilder kan implementeres ved at områdermed særlig høy marginal skadekostnad ilegges entilleggsavgift i forbindelse med konsesjons-behandlingen, jf. omtalen av avgift på utslipp somreguleres av utslippskonsesjoner. En avgift påutslipp av NOX for skip i havner må kunne diffe-rensieres etter egenskaper ved motoren oglengde på opphold. En slik avgift vil blant annet giinsentiver til bruk av landstrøm.

Spillolje

Det gis i dag tilskudd ved innlevering av spilloljetil godkjent mottaksanlegg. Innsamlingsgraden avspillolje er høy, noe som indikerer at ordningenfungerer etter hensikten. Spillolje er fritatt forCO2-avgift, svovelavgift og grunnavgift på mineral-olje, angivelig fordi en avgift vil kunne redusere

mengden spillolje som samles inn. CO2- og svovel-avgiften skal prise eksterne kostnader ved utslipp.På samme måte som andre mineralske produktergir imidlertid forbrenning av spillolje utslipp.Utvalget mener derfor at fritaket for CO2-avgift,svovelavgift og grunnavgift på mineralolje børoppheves. Det vil bidra til kostnadseffektivereduksjoner i utslippene samtidig som det kan giinsentiver til reraffinering av spillolje.

En oppheving av avgiftsfritaket vil kunne redu-sere mottaksanleggenes betalingsvillighet for spil-lolje. For å sikre en fortsatt forsvarlig innsamlingav spillolje har utvalget vurdert ytterligere virke-midler. På kort sikt mener utvalget det er mestaktuelt å øke tilskuddet som gis ved innleveringav spillolje til godkjent mottaksanlegg. På lengresikt kan det være aktuelt med tiltak for å stimuleretil reraffinering av spillolje eller å innføre en pro-dusentansvarsordning.

Overgjødsling og gjengroing

Utslipp av nitrogen, fosfor og ammoniakk kan føretil overgjødsling og dermed gjengroing av vass-drag og kystnære sjøområder. De viktigste kil-dene til utslipp er bruk av gjødsel i jordbruk ogfiskeoppdrett. Husdyrgjødsel og mineralgjødselbenyttes for å øke avlingene i jordbruket, menoverskudd av næringssalter (nitrogen og fosfor)kan gi overgjødsling og gjengroing. Husdyrgjød-sel er også en viktig utslippskilde for ammoniakk.Fiskeoppdrett står for mesteparten av utslippeneav fosfor, i hovedsak fra Stad og nordover.

Fram til år 2000 var det en avgift på nitrogenog fosfor i kunstgjødsel. Avgiften ble opphevetsom en del av jordbruksavtalen. Det ble forutsattat målene om reduksjon i avrenningen avnæringsstoffer skulle nås med andre virkemidler,men det har ikke vært noen reduksjon i nitrogen-utslippene fra landbruket de senere årene. Utval-get anbefaler at det innføres avgift på nitrogen ogfosfor i mineralgjødsel for å prise de eksternekostnadene knyttet til overgjødsling og gjengro-ing. Dette kommer i tillegg til klimaavgiften pånitrogen i mineralgjødsel. I prinsippet burde detogså vært avgift på nitrogen i husdyrgjødsel, menen slik avgift er vanskelig å ilegge i praksis.

Utvalget har vurdert en avgift på fiskefôr for åredusere utslippene av fosfor og nitrogen. Det erimidlertid per i dag ikke påvist skade i form avovergjødsling i de områder hvor fiskeoppdrett erlokalisert. Utvalget anbefaler derfor at det ikkeinnføres avgift på fiskefôr nå. Dersom miljøproble-mene knyttet til utslipp fra fiskeoppdrett viser segå være undervurdert, bør en avgift vurderes på


nytt. Det samme gjelder for andre miljøutfordrin-ger knyttet til fiskeoppdrett, som for eksempelrømming av oppdrettslaks og utslipp av avlusings-midler. Utvalget anbefaler at eksterne kostnaderved fiskeoppdrett vurderes nærmere og at nyeavgifter på området vurderes i lys av en slik vurde-ring.

Flystøy

Støy er i hovedsak et lokalt miljøproblem medtransportsektoren som den viktigste kilden.

Flystøy er først og fremst et problem ved ogrundt flyplassene. Støyplagen varierer med tid pådøgnet, type fly, befolkningstetthet i områdetrundt flyplassen og innflygningsrutiner. Utvalgetanbefaler at et system for støyavgifter ved norskeflyplasser utredes nærmere.

Annet

Utvalget har vurdert en rekke avgifter på miljø-skadelige utslipp i tillegg til de som er diskutertover, men uten å foreslå endringer i eksisterendeavgifter eller nye avgifter. Begrunnelsene er entenat avgiftene fungerer etter hensikten, fravær avgode anslag på miljøskadene, behov for nærmereutredninger eller at avgiftene er fiskalt begrunnet.

Avgiftene på trikloreten (TRI) og tetrakloreten(PER) har bidratt til en vesentlig reduksjon i bru-ken av disse helse- og miljøskadelige kjemikali-ene, og bruken av PER er nesten faset ut. Avgif-tene fungerer etter hensikten, og utvalget anbefa-ler at de videreføres på samme nivå som i dag.

I en del tilfeller er anslagene på miljøkostna-dene usikre og/eller av eldre dato. Utvalget anbe-faler spesielt at skadevirkningene av svoveldiok-sid (SO2), plantevernmidler og forsøpling oppda-teres. Inntil oppdaterte analyser foreligger, anbe-fales det at svovelavgiften, miljøavgiften på drikke-vareemballasje og avgiften på plantevernmidlervidereføres på samme nivå som i dag. Det foreslåsikke nye avgifter som tiltak mot forsøpling.

I Sverige er det nylig lagt fram en utredningom avgift på kjemikalier. Der foreslås det blantannet en avgift på PVC som omfatter gulvbeleggog vegg- og takbekledning som inneholder PVC.Utvalget synes dette er et interessant forslag oganbefaler at en tilsvarende avgift vurderes iNorge.

Historisk er elavgiften, grunnavgiften på mine-ralolje og grunnavgiften på engangsemballasje fordrikkevarer dels gitt miljøbegrunnelser og delsfiskale begrunnelser. Utvalget mener at disseavgiftene i dag har et svakt miljømessig grunnlag

og betrakter dem som fiskale avgifter, i tråd medNOU 2004: 8 Differensiert elavgift for husholdnin-ger. Utvalget har derfor ikke vurdert disse avgif-tene nærmere.

3.4 Tap av biologisk mangfold

FN slår fast at i tillegg til klimaproblemet erhovedutfordringen for en bærekraftig utviklingtap av biologisk mangfold. Tap av naturmangfoldkan være et problem lokalt, regionalt og globalt.Naturmangfold reguleres gjennom ulike interna-sjonale avtaler og forpliktelser.

Arealendringer som følge av for eksempelbolig- og hytteutbygging eller veiutbygging er idag en trussel mot naturmangfoldet i Norge. Are-alendringer medfører at leveområder forsvinner,fragmenteres, ødelegges eller endres. Manglendeprising av naturmangfold gjør at mange av godeneog tjenestene økosystemene produserer framstårsom gratis eller billige å bruke, til tross for at ver-dien av disse ressursene kan være svært store.Dette gir insentiv til overforbruk. Den generelletilstanden i norske økosystemer er likevel relativtgod.

Bruk av naturen reguleres i hovedsak gjen-nom reguleringsplaner og/eller konsesjonsbe-handling etter energiloven, vassdragsregulerings-loven, mineralloven mv. I konsesjonsbehandlin-gen stilles det blant annet krav om kartlegging avmiljøkonsekvenser ved de ulike prosjektene. Kon-sesjon gis dersom fordelene ved et tiltak vurdereså overstige ulempene. Myndighetene kan ogsåsette krav til avbøtende tiltak for å redusere ska-den ved tiltaket, for eksempel krav om habitatfor-bedringer eller endret trasévalg for kraftlednin-ger.

En naturavgift er en avgift på bruk av natura-real. I NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikkfor bedre miljø og høy sysselsetting ble det fore-slått å utrede mulighetene for å innføre ennaturavgift som et mulig virkemiddel for å stilleutbyggere overfor de fulle samfunnsøkonomiskekostnadene ved naturinngrep. Forslaget er ikkefulgt opp, men gjentatt av økosystemtjenesteutval-get (NOU 2013: 10) som pekte på at metodene forøkonomisk verdsetting av arealer har utviklet segde senere årene, og «at en ordning med en – even-tuelt øremerket – naturavgift bør vurderes».

Utvalgets utgangspunkt er at all bruk av natu-rens ressurser og økosystemtjenester bør ha enpris. Prisen bør reflektere de samfunnsøkono-miske kostnadene ved tap av for eksempel biolo-gisk mangfold. Dette tilsier at det innføres en


naturavgift på alle naturinngrep som redusererverdien av økosystemtjenester og biologisk mang-fold. En naturavgift bidrar til at utbyggere i størregrad internaliserer miljøkostnadene, og kan i til-legg bidra til at konsesjonsprosessen fungererbedre. Konsesjonssøker (utbygger) kan hainteresse av å overvurdere de privatøkonomiskegevinstene for å øke sannsynligheten for å få kon-sesjon. En naturavgift kan bidra til å rette oppdenne markedssvikten.

Den største utfordringen ved utformingen aven naturavgift er at de samfunnsøkonomiske kost-nadene viser stor variasjon på tvers av tid, sted ogtype skade på naturen, og at kunnskapen om ska-dekostnadene er begrenset. En ideell naturavgiftvil ta hensyn til dette, men vil gi et komplisert oguoversiktlig avgiftssystem. Utvalget anbefaler atdet utvikles et sjablongbasert system med et min-dre antall avgiftskategorier avhengig av inngreps-type og lokalisering. Avgiften fastsettes i konse-sjonsbehandlingen. Én mulighet for å verdsettemiljøskaden er å ta utgangspunkt i arealbruksindi-katoren INON (inngrepsfrie naturområder iNorge). INON-arealer er definert som områderbeliggende en kilometer eller mer (i luftlinje)unna tyngre tekniske inngrep. Klassifiseringen avinngrep og naturtype i INON kan være utgangs-punkt for en sjablongbasert verdsetting. Verdset-tingen bør også ta hensyn til tapt rekreasjonsverdisom følge av naturinngrep, som kan være betyde-lig høyere for areal nært store befolkningskonsen-trasjoner enn for type INON-arealer.

Naturavgiften bør sees i sammenheng medutvalgets forslag om CO2-avgift på inngrep i myrog større arealendringer. Dette forslaget kanbetraktes som et første trinn i å utvikle en generellnaturavgift som også tar hensyn til andre mil-jøulemper.

For å begrense tapet av biologisk mangfoldanbefaler utvalget også at subsidiene til byggingav skogsbilveier og hogst i bratt terreng avvikles.

3.5 Utvikling og spredning av miljøteknologi

Teknologiutvikling kan gi viktige bidrag til å løsemiljøutfordringene. Teknologiske endringer kanbidra til å redusere miljøbelastningen ved å redu-sere bruken av miljøforringende innsatsfaktorer,utvikle nye produksjonsprosesser eller produktermed mindre miljøpåvirkning og utvikle rensetek-nologi.

Teknologisk utvikling følger av innovasjon ogkan beskrives som en bevegelse mellom ulike

faser. Det er vanlig å skille mellom forskningsfa-sen, foredlingsfasen og spredningsfasen. Den pri-vatøkonomiske gevinsten av innovasjon anslås åvære lavere enn den samfunnsøkonomiske gevin-sten, både for miljøteknologi og annen teknologi.Markedsimperfeksjonen kan imidlertid værestørre for miljøteknologi enn for annen teknologi,særlig i forskningsfasen og i spredningsfasen. Iforskningsfasen kan produktiviteten i utvikling avmiljøteknologi være relativt lav fordi kunnskaps-basen på feltet er liten, og i spredningsfasen kandet være krevende for miljøvennlige alternativer åfå markedsmessig fotfeste. Dette tilsier at virke-midlene for utvikling av miljøteknologi i enkeltetilfeller bør doseres sterkere enn for annen tekno-logi.

Utvalget betrakter forutsigbare miljøavgiftereller andre former for prising av forurensendeutslipp som et viktig bidrag til teknologiutviklingpå miljøfeltet. Miljøavgifter gjør det mer lønnsomtå utvikle mer miljøvennlig teknologi. I sprednings-fasen bidrar miljøavgifter til at ny teknologi tas ibruk og derigjennom øker også lønnsomheten iforskningsfasen og foredlingsfasen. Direkte regu-leringer som utslipps- eller teknologikrav gir ogsåinsentiver til utvikling av miljøteknologier, og kanvære effektive der det ikke er mulig å bruke avgif-ter. Ikke-økonomiske virkemidler, som informa-sjonskampanjer bør også vurderes, for å bidra tilat prissignalene kommer fram og at nye teknolo-gier spres i markedene.

Støtte til utvikling av miljøteknologier spesielt,særlig i forskningsfasen, er nødvendig for å korri-gere for positive kunnskapseksternaliteter. Der-som det er stor usikkerhet knyttet til framtidigmiljøpolitikk kan dette også være et argument forøkt støtte. Utvalget er av den oppfatning at i defleste tilfeller vil en kombinasjon av miljøavgifterog støtte til teknologiutvikling være den mestehensiktsmessige virkemiddelbruken for å fremmeutvikling og bruk av miljøteknologi. Støtte til tek-nologiutvikling vil som regel ikke være tilstrekke-lig til at miljøvennlig teknologi tas i bruk. Miljøav-gifter er nødvendig for at det skal være lønnsomtfor bedrifter og husholdninger å ta i bruk slik tek-nologi. Utvalget har ikke grunnlag for å gi kon-krete anbefalinger for hvordan støtten og denøvrige innovasjonspolitikken bør innrettes.

Dersom miljøteknologi av ulike årsaker ikkekan støttes tilstrekkelig gjennom innovasjonsvir-kemidler, kan det vurderes å sette avgiftene påmiljøeksternaliteter høyere enn den marginalemiljøskaden. Utfordringer i spredningsfasen fornye miljøteknologier (for eksempel CO2-fangst oglagring), kan også være et argument for å sette


avgiften høyere enn miljøskaden dersom (midler-tidig) direkte støtte er vanskelig å implementere.Da får man korrigert for nettverkseksternalitetenved at hver gang noen kjøper et produkt mednegativ miljøpåvirkning, øker sannsynligheten forat andre kjøper det samme produktet i framtiden.Det er imidlertid vanskelig å avgjøre hvor myehøyere avgiften eventuelt bør settes.

Norge er et lite land som er helt avhengig avden miljøteknologien som utvikles internasjonalt.Norske myndigheter kan legge til rette for at nor-ske bedrifter og privatpersoner stiller best muligforberedt for å kunne ta i bruk denne teknologien(absorbsjon). Utvalget understreker at Norgeikke alene kan få til et globalt teknologiskift somgir lavere utslipp, men Norge bør være en pådri-ver for globalt samarbeid om FoU innen lavut-slippsteknologier.

I enkelte sammenhenger fremmes forslag omskattefradrag for ENØK-investeringer og gunstigeavskrivningssatser for innsatsfaktorer eller instal-lasjoner som anses å være mer miljøvennlige(eksempelvis vindmøller). Skattefradrag og redu-serte avskrivningssatser vil stimulere den typeinvesteringer som får gunstigere skattemessigbehandling enn andre. I praksis må særskilte skat-tefradrag og lavere avskrivningssatser avgrensestil nærmere definerte tiltak og investeringer. Mil-jøavgifter vil på den annen side gi økonomiskgevinst for alle tiltak og investeringer som bidrartil bedre miljø, herunder tiltak og investeringersom ikke var påtenkt da skattefradrag og avskriv-ningssatser ble utformet. Utvalget vil følgelig ikkeanbefale at det innføres særskilte avskrivningsre-gler for å fremme bruk av miljøvennlig teknologieller skattefradrag for ENØK-investeringer i pri-vate husholdninger. Nåtidsskjevhet kan bidra til atENØK-investeringene i husholdningene blir forlave. Dette kan motvirkes gjennom informasjonom framtidige økonomiske besparelser knyttet tilinvesteringene.

3.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget anbefaler økte og nye klima- og miljøav-gifter og reduksjon eller avvikling av støtteordnin-ger og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning.Forslagene vil bidra til et bedre miljø ved at hus-holdninger og bedrifter i større grad tar hensyn tilmiljøkostnadene i sine beslutninger. Økning ibruksavhengige kjøretøyavgifter med større inn-slag av miljø- og køprising vil gi både helse og mil-jøgevinster på grunn av mindre lokal luftforurens-

ning, særlig i byområdene. Geografisk differensi-ering av avgifter på utslipp fra industri og skip ihavn vil også gi helsegevinster og reduserte ska-der på bygninger og forsuring av jord og vann iberørte områder. Innføring av naturavgift vil påsikt blant annet bevare uberørte naturområder ogderigjennom det biologiske mangfoldet. Det nyesystemet for karbonprising innebærer at Norge viloppfylle sine internasjonale forpliktelser på enkostnadseffektiv måte.

Økte miljøavgifter og reduserte støtteordnin-ger og skatteutgifter vil, i tillegg til miljøgevin-stene, gi et proveny som kan benyttes til å redu-sere andre skatter og avgifter. Siden skatter ogavgifter vanligvis påfører samfunnet et effektivi-tetstap, vil en grønn skatteveksling kunne gigevinster utover miljøgevinsten. Gevinsten ved engrønn skatteveksling vil være stor dersom prov-enyet benyttes til å redusere skatter og avgiftersom har høye samfunnsøkonomiske kostnader.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13) foreslo en omleg-ging av skattesystemet med mindre vekt på sel-skapsskatt og personlige inntektsskatter som harrelativt høye samfunnsøkonomiske kostnader, ogøkt vekt på konsumskatter og skatt på fast eien-dom som har relativt lave samfunnsøkonomiskekostnader. En slik skatteomlegging er i tråd medinternasjonale anbefalinger for et mer effektivtskattesystem. Basert på skatteutvalgets vurderin-ger, vil dette utvalget anbefale at deler av prov-enyet fra økte miljøavgifter og reduserte støtte-ordninger benyttes til å redusere selskapsskattenog personlige inntektsskatter. I tillegg vil det væreaktuelt å redusere andre skatter og avgifter somer opphav til uheldige vridninger.

Den samlede provenyeffekten av utvalgetsanbefalinger anslås til 25–30 mrd. kroner i 2016.De viktigste bidragene er økning i bruksavhen-gige kjøretøyavgifter (12–17 mrd. kroner) ogreduserte subsidier og skatteutgifter (12 mrd. kro-ner). Økningen i klimabegrunnede avgifter i ikke-kvotepliktig sektor anslås til om lag 800 mill. kro-ner. For skatteutgiftene er det ikke tatt hensyn tilatferdsendringer, noe som innebærer en viss over-vurdering av provenyeffekten. Innenlandskeutslipp av klimagasser anslås på usikkert grunnlagå bli redusert med 1–2 mill. tonn CO2-ekvivalen-ter. Det er imidlertid ikke tatt hensyn til at eventu-elle nye avgifter som naturavgift, erstatning avNOX og SO2-avtalene med en NOX og SO2-avgift,geografisk differensierte satser på NOX og SO2-utslipp og avgift på flygninger ut av EØS-området,som kan gi avgiftsinntekter på lengre sikt. På siktvil også miljø- og køprising i byområdene kunneredusere behovet for nye veiutbygginger.


Potensialet for et grønt skatteskift kan illu-streres ved å beregne hvor mye selskapsskattenog personlige inntektsskatter kan reduseres. Min-dre enn halvparten av det økte provenyet er til-strekkelig til å finansiere forslaget i Meld. St. 4(2015–2016) om å redusere selskapsskatten fra 27til 22 prosent. Resten av provenyet kan finansiereen reduksjon i den foreslåtte trinnskatten på 1–1,5prosentpoeng.

I faglitteraturen har det vært betydelig disku-sjon om hvorvidt et grønt skatteskift kan gisåkalte doble gevinster. Med doble gevinstermenes at gevinsten for samfunnet vil være positivogså når det ses bort fra miljøgevinsten. Mulighe-ten for å realisere doble gevinster avhenger av ihvilken grad skattesystemet er optimalt utformet iutgangspunktet. Dersom det er betydelig varia-sjon i marginalt effektivitetstap mellom ulike skat-ter, vil det være mulig å realisere doble gevinster.Utvalgets forslag om å redusere skatter og avgif-ter med høyt marginalt effektivitetstap, tilsier at etgrønt skatteskift kan bidra til økt verdiskaping inorsk økonomi.

Sysselsettingseffekten av utvalgets anbefalin-ger vil trolig være små. Virkningene på skatteki-len i arbeidsmarkedet (differansen mellomarbeidsproduktivitet og kjøpekraften til bruttolønn) er sentral i denne sammenheng. På den enesiden vil økte miljøavgifter bidra til økte priser,høyere skattekile og redusert sysselsetting. Påden andre siden vil reduksjon i personlige inn-tektsskatter redusere skattekilen og bidra til øktsysselsetting. Videre kan redusertselskapsskattøke næringslivets investeringer og etterspørseletter arbeidskraft.

De positive effektene av utvalgets anbefalingeri form av bedre miljø og generelle skattelettelservil være spredt på mange og dermed være mindresynlige, mens de negative effektene vil være merkonsentrert om de som berøres av økte miljøav-

gifter eller reduserte subsidier. Jordbruket påvir-kes både av reduserte subsidier (først og fremstredusert produksjonsstøtte for rødt kjøtt) og økteavgifter på kunstgjødsel. Dette kan komme i kon-flikt med landbruks- og distriktspolitiske målset-tinger. Økning i bruksavhengige kjøretøyavgiftervil øke den samlede avgiftsbelastningen på bilis-tene dersom de bruksuavhengige avgiftene vide-reføres på samme nivå som i dag. De negativekonsekvensene for jordbruket kan motvirkes vedå øke andre støtteordninger som ivaretar land-bruks- og distriktspolitiske målsettinger på enmer klimavennlig måte, mens de negative konse-kvensene av økt avgiftsnivå for bilistene kan mot-virkes gjennom lavere bruksuavhengige avgiftereller bedret kollektivtilbud, særlig i storbyområ-dene. Slike kompenserende tiltak innebærer atprovenyeffekten av utvalgets forslag reduseresmed inntil 14–19 mrd. kroner og kan redusere depositive effektene av et grønt skatteskift.

Utvalget mener prinsipielt at avgift er et bedrevirkemiddel enn frivillige avtaler. Dersom de frivil-lige avtalene for NOx og SO2 ikke videreføres, vildette medføre økte kostnader for innenriks sjøfartog fiske samt industrien. Utvalgets anbefalingerfor øvrig er av begrenset betydning for industrien.For klimagassutslipp vil industrien fortsatt ståoverfor kvoteprisen i EUs kvotesystem. Industri-bedrifter med store punktutslipp vil i tillegg påvir-kes av en eventuell geografisk differensiering avavgiftene på NOx og SO2.

Eksisterende næringsliv vil måtte tilpasse segde nye rammebetingelsene, innovere og skapemer klima- og miljøvennlige produksjonsproses-ser og produkter. På den andre siden vil økte mil-jøavgifter skape nye muligheter for bedrifter somproduserer og utvikler renseteknologi eller mermiljøvennlige alternativer til eksisterende produk-ter.


Kapittel 4

Miljøutfordringer

4.1 Om miljøutfordringene

Internasjonalt er det bred enighet om at forrin-gelse av miljøet, sammen med internasjonal fattig-dom, er de største utfordringene verdenssamfun-net står overfor (UN 2013). Menneskeskapte kli-maendringer og tap av biologisk mangfold er destørste globale utfordringene, men mange land sli-ter også med lokal luftforurensing og tilgang påferskvann (OECD 2012 og Steffen mfl. 2015). Deter bred enighet om at økonomiske virkemidlerstår helt sentralt dersom miljøutfordringene skalkunne løses.

4.1.1 Lokale, regionale og globale miljøproblemer

Miljøproblemer kan være lokale, regionale ellerglobale. Lokale miljøproblemer oppstår nærutslippskilden. Eksempler er utslipp fra trafikk ibyer, utslipp fra et industrianlegg til en lokal inn-sjø eller lokal overbeskatning av en art gjennomjakt. Regionale miljøproblemer oppstår lengre frakilden. Et eksempel er sur nedbør hvor skaden iNorge skyldes utslipp fra andre europeiske land.Når virkningen av et utslipp er uavhengig av hvori verden utslippet skjer, er miljøproblemet globalt.Det mest kjente globale miljøproblemet skyldesutslipp av klimagasser. Spredning av visse miljø-gifter og reduksjon av biologisk mangfold regnesogså som globale miljøproblemer.

Noen utslipp eller forurensende handlinger erbåde lokale, regionale og i noen tilfeller også glo-bale. Det innebærer at tiltak og virkemidler rettetmot lokale problemer også kan bidra til å reduserede regionale eller globale problemene og vise versa.

I noen situasjoner oppstår det konflikter mel-lom ulike miljøhensyn. Et eksempel er produksjonav fornybar energi som kan bidra til å redusereklimagassutslipp hvis den erstatter energiproduk-sjon med større utslipp, samtidig som den kanmedføre naturinngrep som reduserer det biolo-giske mangfoldet. Et eksempel på en annen mål-konflikt er at reduserte CO2-utslipp kan medføre

økte NOX-utslipp ved overgang fra bensin- tildieselbiler.

4.1.2 Reversible og irreversible skader

Reversible miljøproblemer er miljøproblemer somforsvinner dersom den forurensende aktivitetenopphører, eller ved at det foretas rensing ellerandre tiltak. Eksempler på reversible miljøproble-mer er støy og forsøpling. Irreversible problemerbestår selv om påvirkningen stanser, og de kanikke fjernes gjennom tiltak. Eksempler på irrever-sible miljøvirkninger er utslipp av ikke-nedbryt-bare kjemikalier eller at innlandsisen på Grønlandsmelter. Graden av reversibilitet avhenger også avtidshorisonten.

Reversible miljøproblemer kan bli irreversiblehvis naturen belastes utover sine tålegrenser ogskifter til en ny tilstand, for eksempel dersom opp-demming av et vassdrag eller nedbygging avnaturområder medfører at arter forsvinner.

I praksis står man ofte overfor en skala avmulige situasjoner, fra helt eller nesten reversiblevirkninger til virkninger der det er fysisk umuligeller økonomisk uaktuelt å komme tilbake tilutgangspunktet – irreversibilitet.

4.1.3 Endrede miljøproblemer over tid

Miljøproblemenes karakter og sammensetningendres over tid. Ny kunnskap, nye virkemidler ogny teknologi bidrar til å løse miljøproblemer somman tidligere ikke kunne løse. Dette gjelder sær-lig utslipp som kan renses, eller der bestemtetyper produkter kan erstattes med uskadeligeeller mindre miljøskadelige alternativer. Foreksempel har en rekke punktutslipp fra industriog jordbruk blitt fjernet og de samlede utslippeneav prioriterte miljøgifter er vesentlig redusert.Montrealprotokollen om beskyttelse av ozonlageter et godt eksempel på hvordan internasjonaltsamarbeid kan redusere et globalt miljøproblem.

Miljøproblemene kan også øke over tid, spesi-elt hvis utslippene akkumuleres. Global oppvar-


ming er et eksempel på dette. Det samme er ned-bygging av truede arters leveområder. Ny kunn-skap kan føre til at nye miljøproblemer settes pådagsordenen, for eksempel menneskers påvirk-ning på nitrogenets kretsløp.

4.1.4 Internasjonale miljøavtaler

For å løse internasjonale miljøproblemer krevessom regel forpliktende internasjonalt samarbeid.

Det finnes ingen global konvensjon med gene-relle miljørettslige forpliktelser for statene. Detfinnes imidlertid en rekke konvensjoner som helteller delvis gjelder bevaring, forvaltning ogbeskyttelse av miljøet. Konvensjonene kan væreglobale, regionale eller bilaterale.

På FNs miljøkonferanse i Stockholm i 1972 bleen erklæring med miljørettslige prinsipper og enhandlingsplan med anbefalinger vedtatt. I 1992kom Rio-erklæringen med 27 prinsipper om miljøog utvikling, samt en handlingsplan (Agenda 21).I tillegg ble to bindende konvensjoner om biolo-gisk mangfold og klimaendringer vedtatt. Sidenden gang er det vedtatt flere konvensjoner ofte ini-tiert av United Nations Environmental Program(UNEP).

Norge er part i en rekke internasjonale miljø-avtaler om blant annet avfall, kjemikalier, klima ogozon, støy-, luftog vannforurensning og naturm-angfold.

4.2 Klimautfordringen

4.2.1 Global oppvarming som miljøproblem

Den globale gjennomsnittstemperaturen har ste-get med rundt 0,85 °C fra 1880 til 2012, jf. figur4.1. Samtidig har konsentrasjonen av CO2 i atmo-sfæren økt med om lag 40 pst. (IPCC 2013).Økningen av CO2 i atmosfæren skyldes utslipp frabruk av fossile energikilder som kull, olje og gass.I tillegg kommer større utslipp av andre klimagas-ser som metan, lystgass og fluorholdige gasser.Avskoging har også bidratt til økte klimagassut-slipp. Samlet sett har konsentrasjonen av klima-gasser målt i CO2-ekvivalenter steget med om lag60 pst. siden førindustriell tid.1 Ifølge FNsklimapanel (IPCC 2013) er det ekstremt sannsyn-lig (95–100 pst.) at menneskeskapte klimagassut-

slipp er den dominerende årsaken til tempera-turøkningen de siste 50 årene.

Klimagasser i atmosfæren slipper gjennominngående solstråling relativt uhindret, mens deabsorberer utgående varmestråling fra jorda. Der-med bidrar klimagassene til at mer av varmenbevares i jordas atmosfære slik at den globalegjennomsnittstemperaturen øker.

FNs klimapanel (IPCC 2013) anslår at dersomdet ikke gjennomføres nye tiltak for å begrenseutslippene av klimagasser, vil temperaturen kunnestige med om lag 2 °C fram mot 2050 og mer enn4 °C fram mot 2100 sammenlignet med førindus-triell tid. En slik temperaturøkning kan få storekonsekvenser for livet på jorda. Global oppvar-ming vil blant annet kunne føre til økt snøsmeltingsom kan øke havnivået samt at høyere temperatu-rer kan øke problemer med tørke i allerede ned-børfattige områder. Global oppvarming kan ogsåføre til mer ekstremvær som flom, hetebølger ogkraftig nedbør. Dette kan igjen føre til endringer iproduksjonsvilkårene for mat, som sammen medøkt behov for mat som følge av befolkningsvekstkan få store konsekvenser for matsikkerheten. Itillegg kan økosystemene bli endret dersommange dyr og planter flytter på seg eller endreratferd som følge av klimaendringene. Hva slagskonsekvenser klimaendringene får i det enkelteområde og hvor alvorlige disse blir, avhenger avhvor sårbart samfunnet er i utgangspunktet.

Risikoen for alvorlige hendelser og varige kon-sekvenser øker med temperaturstigningen. Ifølge

1 Det finnes flere typer klimagasser. De mest kjente er deseks gassene som omfattes av Kyoto-protokollen: karbondi-oksid (CO2), metan (CH4) og lystgass (N2O) og fluorhol-dige gasser (f-gassene HFK, PFK og SF6). CO2-ekvivalen-ter er felles måleenhet.

Figur 4.1 Global temperaturutvikling. Avvik fra gjennomsnittstemperaturen for perioden 1961–1990

Kilde: East Anglia University.

Global temperaturutvikling

-0,8

-0,6

-0,4

-0,2

0

0,2

0,4

0,6

0,8

-0,8

-0,6

-0,4

-0,2

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1850 1890 1930 1970 2011


FNs klimapanel er risikoen høy ved tempera-turøkninger på over to grader. Risikoen for skadepå unike og truede systemer og ekstreme vær-hendelser er imidlertid vesentlig allerede ved engjennomsnittlig global temperaturøkning på bareen grad over førindustrielt nivå.

I Norge har gjennomsnittstemperaturen påfastlandet økt med om lag 1,0 °C siden 1900, mensnedbøren har økt med knappe 20 pst. i sammeperiode. Temperaturen forventes å stige ytter-ligere og det ventes en fortsatt økning i nedbør.Klimaendringene vil påvirke natur og samfunnogså i Norge blant annet gjennom stigende hav-nivå, lengre vekstsesong, hyppigere og kraftigerestyrtregn, flere og kraftigere regnflommer, økthyppighet av skred som skyldes kraftig nedbør,høyere havtemperatur, surere hav og kortere snø-sesong (Hanssen-Bauer mfl. 2015).

4.2.2 Globale utslipp av klimagasser

Stasjonær energiforsyning er den største kilden tilutslipp av klimagasser globalt. Om lag 80 pst. avverdens energiforsyning er i dag basert på kull,olje og gass (IEA 2015). Den sterke veksten ienergibruk og utslipp må ses i sammenheng medøkende befolkning og sterk økonomisk vekst iutviklingsland og framvoksende økonomier.2

Fortsatt sterk befolkningsvekst vil øke etter-spørselen etter energi også framover. OECD(2012) venter at verdens energibruk vil øke medom lag 80 pst. fram mot 2050. Dersom det ikkegjennomføres nye tiltak for å begrense utslippeneav klimagasser, kan årlige utslipp ifølge OECD(2012) og IEA (2015) øke fra i overkant av 50 mrd.tonn CO2-ekvivalenter i dag til knapt 70 mrd. tonni 2050, jf. figur 4.2.

De rike industrilandene har i dag størst klima-gassutslipp per person. I de kommende tiår ventesdet at veksten i utslipp av klimagasser i førsterekke vil komme i utviklingsland og framvok-sende økonomier, jf. figur 4.2. Kina har alleredesamme utslipp per person som gjennomsnittet iEU-landene. Utslippsveksten i de minst utvikledelandene har imidlertid vært lav (om lag 0,6 pst.per år siden 1970) og forventes å ligge lavt ogsåframover. Nær 90 pst. av utslippene i lavinn-tektsland kommer fra jordbruk, skogbruk ogandre arealbruksendringer (Blanco mfl. 2014).

Klimautfordringen er global og må også løsesglobalt. Siden skadevirkningene (skadekostnad)

av klimagasser er uavhengig av hvor utslippetskjer, spiller det heller ingen rolle hvor utslippenereduseres.3

Det sentrale rammeverket for det internasjo-nale klimasamarbeidet er FNs rammekonvensjonom klimaendringene (klimakonvensjonen).Hovedformålet med FNs klimakonvensjon er åstabilisere konsentrasjonen av klimagasser på etnivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneske-skapt påvirkning av jordens klima, jf. boks 4.1. Itråd med dette er partene til konvensjonen enigeom å begrense økningen i den globale middeltem-peraturen til under 2 °C sammenlignet med førin-dustrielt nivå. Ifølge den seneste hovedrapportenfra FNs klimapanel (IPCC 2014a) krever det atutslippsveksten stanses raskt og at de globaleutslippene av klimagasser reduseres med 40–70 pst. innen 2050, jf. figur 4.2.4 Mot slutten avårhundret må utslippene ifølge FNs klimapanelvære nær null eller negative.5

2 Globale utslipp av klimagasser økte i perioden 2000–2010med 2,2 pst. per år. Til sammenligning var den årlige vek-sten 1,3 pst. i perioden 1970–2000, (IPCC 2014a).

3 Med mulig unntak for partikler og sot («black carbon»), jf.UNEP/WMO (2011).

4 FNs klimapanel har i femte hovedrapport presentert et glo-balt karbonbudsjett som viser mengde klimagasser somkan slippes ut dersom vi skal unngå en global oppvarmingpå over to grader. Med dagens globale utslippsnivå vil kar-bonbudsjettet være brukt opp i løpet av 25–30 år (Miljø-direktoratet 2014).

5 Negative globale utslipp kan skje for eksempel gjennomstorskala skogplanting eller kraftproduksjon fra bioenergikombinert med fangst og lagring av CO2. De teknologiskeløsningene som kan bidra til et globalt nettoopptak av CO2fra atmosfæren er ennå ikke utviklet.

Figur 4.2 Globale utslipp av klimagasser. Mrd. tonn CO2-ekvivalenter

Kilder: OECD og IEA.

Globale utslipp

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1970 1990 2010 2030 2050

OECD

Verden

Bane forenlig med togradersmålet


FNs klimapanel peker på at de største utslipps-reduksjonene kan skje ved økt energieffektivise-ring og økt andel energi med lave utslipp, som foreksempel fornybar energi, kjernekraft og fossilenergi med CO2-håndtering (CCS), og etter hvertbioenergi med CO2-håndtering (IPCC 2014a). Påkort sikt kan også reduksjoner i utslipp av kort-levde klimadrivere bidra til å begrense oppvar-mingen, jf. boks 4.2. Å iverksette tiltak for å redu-sere både kortlevde klimadrivere og langlevde kli-magasser som CO2 øker sjansen for å nå tograder-smålet.

Avskoging og skogforringelse i tropene bidrari dag til store utslipp av CO2. I resten av verdenskjer det en netto binding av karbon i skog. Redu-sert avskoging i utviklingsland og økt tilvekst iskog i industriland vil også kunne redusere utslip-pene raskt og til en relativ lav kostnad.

4.2.3 Pris på utslipp

For å begrense omfanget av klimagassutslipp til etglobalt sett samfunnsøkonomisk riktig nivå, børalle utslipp i prinsippet ha en pris som tilsvarerden globale, samfunnsøkonomiske kostnadensom utslippet fører med seg (skadekostnaden).

Det er imidlertid krevende å anslå den margi-nale skadekostnaden av klimagassutslipp. Deberegningene som er gjort av marginal skade byg-ger på naturvitenskapelige studier som gir anslagpå de fysiske effektene av global oppvarming.Enkelte studier forsøker å anslå kostnadendirekte (U.S. Government 2010), mens andreanslår global skadekostnad ved klimaendringermålt som tapt brutto nasjonalprodukt (BNP) (Del-link mfl. 2014). FNs klimapanel har i rapportenom konsekvenser av klimaendringene anslått glo-balt økonomisk tap til mellom 0,2 og 2,0 pst. av

Boks 4.1 FNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen

Klimakonvensjonen ble vedtatt på Rio-konferan-sen i 1992 og trådte i kraft i 1994. De fleste FN-land (195 parter) har ratifisert konvensjonen oghar med det akseptert det langsiktige målet omå stabilisere konsentrasjonen av klimagasser iatmosfæren på et nivå som vil forhindre farligmenneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

Klimakonvensjonen forplikter landene til åutvikle og gjennomføre tiltak for å begrense kli-maendringer ved å redusere utslipp, men deninneholder ingen tallfestede utslippsforpliktelserfor partene. Konvensjonen bygger på prinsip-pene om kostnadseffektivitet og rettferdighet.Land skal bidra i tråd med sitt respektive ansvarog sin kapasitet.

I 1997 ble det vedtatt en protokoll til klima-konvensjonen (Kyotoprotokollen). Protokollenforplikter partene (kun industriland) til tallfes-tede utslippsreduksjoner. Protokollen trådte ikraft i 2005 og 192 land og regioner har sluttetseg til protokollen. I første Kyoto-periode (2008–2012) hadde 37 land og EU et mål om å redu-sere samlede utslipp av klimagasser med minst5,2 pst. sammenlignet med utslippsnivået i 1990.USA ratifiserte aldri avtalen og den dekket der-med kun om lag 35 pst. av de globale utslippene.Canada og Japan har senere trukket seg fra avta-len.

I Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperi-ode (2013–2020) er det angitt tallfestede forplik-

telser om utslippsreduksjoner for Norge, EU,Sveits, Australia og enkelte andre land. Samletskal landene bidra til å redusere utslippene medminst 18 pst. innen 2020, sammenlignet med1990. Andre forpliktelsesperiode dekker i over-kant av 10 pst. av de globale utslippene.1

Kyotoprotokollen legger til grunn at i tilleggtil tiltak innenlands, kan avtalepartene innfrisine forpliktelser ved tiltak utenlands gjennombruk av ulike fleksible mekanismer. I henhold tilprotokollen kan partene innenfor nærmerebestemte rammer regne økt opptak av CO2 iskog og andre landarealer og utslipp/opptaksom skyldes arealbruksendringer som bidrag tilå oppfylle forpliktelsen.

Partene til klimakonvensjonen er enige omat en ny avtale skal undertegnes på klimakonfe-ransen i Paris i desember 2015, og at den nyeavtalen skal gjelde fra 2020. Alle land er bedt omå utarbeide nasjonalt bestemte bidrag til avtalen,dvs. hva landene selv ønsker å forplikte seg til.Om lag 170 land og regioner har sendt inn sinebidrag. Norges forslag til utslippsforpliktelse for2030 er omtalt i punkt 4.3.

1 Fram til 2020 inneholder det internasjonale avtaleverket også en politisk avtale. Cancúnavtalen nedfeller mål om utslippsreduksjoner og -begrensninger for i alt 99 land, som til sammen dekker om lag 80 pst. av globale utslipp. Avtalen er ikke juridisk bindende.


verdens BNP dersom temperaturen øker med2 °C (IPCC 2014b).

Målet om å begrense den globale tempera-turøkningen til under 2 °C kan ses som et utrykkfor verdenssamfunnets betalingsvillighet for åavverge farlige menneskeskapte klimaendringer.Som for marginal skade er det utfordrende å anslåhvilken global pris utslipp av klimagasser må hafor å realisere togradersmålet. Alle større interna-sjonale analyser av klimautfordringen viser imid-lertid at å etablere en pris på utslipp av klimagas-ser er helt avgjørende for å redusere utslippene såmye at togradersmålet nås.6 For at de globalekostnadene ved å nå ambisiøse klimamål skal bliså lave som mulig, må utslippene av klimagasser itillegg reduseres på en kostnadseffektiv måte. Detinnebærer at de billigste tiltakene gjennomføresførst. For å få dette til må i prinsippet alle utslipp iverden prises likt. Prinsippet om kostnadseffekti-vitet er nedfelt i FNs klimakonvensjon.

For å nå togradersmålet vil det også værebehov for andre tiltak, blant annet reguleringer,standarder og støtteordninger. Uten et kraftigprissignal er det imidlertid vanskelig å se for segen tilstrekkelig omstilling av verdensøkonomien iklimavennlig retning. Når forurenser betaler,bidrar det til endringer i produksjons- og for-bruksmønstre og til utvikling og spredning av kli-mavennlig teknologi. Priser er i tillegg avgjørendefor at ny klimavennlig teknologi skal bli tatt i bruk.Ifølge OECD vil støtte til utvikling av ny teknologi

være nesten uten virkning på utslippsutviklingendersom det ikke er forventninger om høye inter-nasjonale priser på utslipp framover.

Det er gjennomført mange ulike studier avhvilke priser på utslipp som må til for å nå togra-dersmålet.7 Anslagene varierer betydelig. FNsklimapanels siste hovedrapport inneholder enoppsummering av noen av de seneste studiene, jf.figur 4.3 (Clarke mfl. 2014). Til grunn for analy-sene ligger det en forutsetning om at det innføresen global pris på utslipp av klimagasser som dek-ker alle sektorer i alle land og som stiger over tid

6 Eksempler er OECD (2012), IEA (2014) og The GlobalCommission on the Economy and Climate (2014).

Boks 4.2 Kortlevde klimadrivere

Kortlevde klimadrivere er sot (svart karbon),metan og bakkenært ozon. Dette er partiklerog gasser med kort atmosfærisk levetid sombidrar til global oppvarming (Miljødirektoratet2013a).

FNs Miljøprogram peker på at en effektivreduksjon i globale utslipp av kortlevde klima-drivere de neste 20 åra vil kunne redusere denventede temperaturstigningen med om lag0,5 °C fram mot 2050 (UNEP/WMO 2011).Den reduserte oppvarmingshastigheten forår-saket av kutt i utslipp av kortlevde klima-drivere vil imidlertid være kortvarig. For åhindre oppvarming på lengre sikt, må utslippav langlevde klimagasser som CO2 reduseres.

7 Hvordan utslippsreduksjoner og finansiering av disse for-deles mellom land er et stort tema som vi ikke kommer innpå her. I mange av studiene er prisen industrilandene ståroverfor på kort sikt høyere enn den utviklingsland måbetale. Det er mulig å designe systemer der industrilandbidrar til å finansiere utslippsreduksjoner i utviklingsland,for eksempel gjennom kvotehandel eller kobling av kvote-systemer eller overføring av teknologi.

Figur 4.3 Karbonpriser 2020–2050 forenlig med togradersmålet. Kroner per tonn CO2. 2010 priser

Kilde: Clarke L., K. Jiang, K. Akimoto, M. Babiker, G. Blanford,K. Fisher-Vanden, J.-C. Hourcade, V. Krey, E. Kriegler, A.Löschel, D. McCollum, S. Paltsev, S. Rose, P. R. Shukla, M.Tavoni, B. C. C. van der Zwaan, and D.P. van Vuuren, 2014:Assessing Transformation Pathways. In: Climate Change 2014:Mitigation of Climate Change. Contribution of Working GroupIII to the Fifth Assessment Report of the IntergovernmentalPanel on Climate Change [Edenhofer, O., R. Pichs-Madruga, Y.Sokona, E. Farahani, S. Kadner, K. Seyboth, A. Adler, I. Baum,S. Brunner, P. Eickemeier, B. Kriemann, J. Savolainen, S. Schlö-mer, C. von Stechow, T. Zwickel and J.C. Minx (eds.)]. Cam-bridge University Press, Cambridge, United Kingdom and NewYork, NY, USA.

Enkeltanslag Median

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

0

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

2010 2020 2030 2040 2050 2060

Globale karbonpriser


slik at de neddiskonterte kostnadene blir lavestmulig. En pris som stiger over tid bidrar til at debilligste tiltakene gjennomføres først.

Tabell 4.1 gjengir det laveste og høyeste pri-sanslaget, gjennomsnittet, samt median for togra-dersmålet. Anslagene varierer blant annet medulike forutsetninger om utvikling av ny teknologi.I rapporten gjengis 33 ulike anslag på pris, menantall modeller som brukes er lavere da sammemodell gir flere prisanslag avhengig av hvilke for-utsetninger som legges til grunn.

Studiene som ligger til grunn for IPCCs anslag(Clarke mfl. 2014) er stort sett utført i perioden2011–2014. Tidligere har det italienskeforskningsinstituttet International Center for Cli-mate Governance (ICCG) sin oversikt blitt brukt.8

Den viser modellberegninger fra 2008–2010 avkarbonprisbaner forenlig med togradersmålet, jf.tabell 4.2.9 For 2020 og 2030 er median- og gjen-nomsnittsanslaget på togradersprisen noe høyerei IPCC enn i ICCG. Anslaget for 2050 er relativtlikt.

Det er stor spredning også i disse anslagene,og resultatene avhenger av ulike forutsetningersom legges til grunn. For eksempel har Nord-haus, som har lavest prisbane, forutsatt at når pri-sene kommer opp på et visst nivå, vil ulike tekno-logier for fornybar energi og fangst og lagring avCO2 (CCS) bli lønnsomme. Dette bidrar til åbegrense hvor høy karbonprisen blir.10 Flereandre studier peker også på at et gjennombrudd i

utvikling av teknologi for CCS vil bidra til åbegrense nødvendig utslippspris.

Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet tilutvikling av klimavennlig teknologi. Hvis det iframtiden kan produseres store mengder forny-bar energi til moderate priser og den teknologiskeframgangen ellers blir stor, vil det bidra til å redu-sere kostnadene ved å nå et klimamål. Dersomteknologiutviklingen går tregere vil det krevebetydelig omlegging av dagens produksjon og for-bruksmønster, og kostnadene vil bli høyere. Flereav studiene er basert på at det i tillegg til å priseutslipp, også gjennomføres offentlig støttede pro-sjekter for å bidra til utvikling av ny teknologi.

Figur 4.4 viser IEAs seneste anslag for karbon-prisbane i tråd med togradersmålet. Den starterpå 150 kroner i 2020, går via 690 kroner i 2030 ognesten 1 000 kroner i 2040.

IEAs prisanslag for 2020 er relativt lavt. Dettehenger sammen med at IEA ser hen til dagenssituasjon når de gir anslag så vidt kort tid fram-over. I dagens situasjon er det få land som har inn-ført karbonpriser og disse er relativt lave. Fra2020 til 2030 legger IEA til grunn en gjennomsnitt-lig årlig karbonprisvekst på 16–22 pst. samt at alleutslipp stilles overfor en pris. Prisen varierer noemellom regioner, men jevnes betydelig ut frammot 2030. Klimapolitikken globalt må altså stram-mes kraftig inn fram mot 2030. Etter 2030 liggerdet til grunn en årlig prisvekst på 3½–5 pst. IEAsanslag for 2030 er på linje med IPCC (midt mel-lom gjennomsnitt og median). IPCCs median-anslag for 2040, basert på gjennomsnittet av 2030og 2050, er på 967 kroner (gjennomsnittet er 1 225kroner).

Fordi utslipp av klimagasser akkumuleres ogutslippsbudsjettet forenlig med togradersmålet

8 I blant annet NOU 2012: 16 (Hagen-utvalget) og Meld. St.13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en fellesløsning med EU.

9 Tabellen som ICCG har produsert, er et sammendrag avinformasjon fra rapporten International Climate Policy andCarbon Markets som publiseres jevnlig. I forbindelse meden omorganisering ble tabellen fjernet fra nettsiden, menNOU 2012: 16 (Hagen-utvalget) fikk beskjed om at tabellenfritt kan benyttes.

10 Kostnadene ved å investere og drifte back-stop-teknologier(teknologier som kan erstatte fossile teknologier) setter ettak på prisen på utslipp.

Kilder: IPCC og Finansdepartementet.

Tabell 4.1 Karbonpriser forenlig med tograders-målet. Kroner per tonn. 2010-priser

2020 2030 2050

Lavest. . . . . . . . . . . . . . . . . 116 189 501

Høyest . . . . . . . . . . . . . . . . 1772 2973 6515

Gjennomsnitt . . . . . . . . . . 434 766 1958

Median. . . . . . . . . . . . . . . . 379 619 1510

1 ICCG gjengir ikke hvilket basisår de ulike prisene har.Kilder: International Center for Climate Governance og Finans-departementet.

Tabell 4.2 Karbonpriser forenelig med tograders-målet. Kroner per tonn1

2020 2030 2050

Bosetti mfl. (2009) . . . . . . 238 587 2304

Paltsev mfl. (2009) . . . . . . 468 697 1522

Tol (2009) . . . . . . . . . . . . . 340 544 1445

Bastianin mfl. (2010) . . . . 136 451 3349

Nordhaus (2010) . . . . . . . 187 323 859

Gjennomsnitt . . . . . . . . . . 274 520 1896

Median. . . . . . . . . . . . . . . . 238 544 1522


stadig blir mindre, vil også nødvendig karbonprisfor å nå togradersmålet øke for hvert år tiltakutsettes. USAs «Council of Economic Advisers»har gjennomført en metaanalyse basert på modell-studier av politikk for å nå konkrete temperatur-eller konsentrasjonsmål. Analysen indikerer atnetto nåverdi av kostnaden for å oppnå et konkretmål øker med om lag 40 pst. hvis virkemiddelbru-ken utsettes med ti år. Kostnadsøkningen voksermed større utsettelse, og er større desto mer kre-vende klimamålet er (The White House 2014).

Internasjonalt har man ikke kommet særliglangt i å prise klimagassutslipp. Bare i overkant av10 pst. av globale utslipp av klimagasser er ekspli-sitt priset gjennom kvotesystem eller avgift.Europa har avgifter eller kvoteplikt på en stor delav utslippene, mens andre store økonomiskeområder i verden har få eller ingen klimaavgifter.

Samtidig er fossil energi sterkt subsidiert imange land. IEA (2015) anslår at subsidiene tilfossil energi i 2013 beløp seg til nær 500 mrd.USD. Mesteparten av dette er i utviklingslandmed store fossile reserver. Ifølge OECD (2012) vilutfasing av subsidier til fossil energi i utviklings-land og framvoksende økonomier i seg selv redu-sere globale utslipp av CO2 med om lag 6 pst. i2050 i forhold til en videreføring av dagens støtte-ordninger.

Selv om vi globalt er langt unna en situasjonder utslipp prises går likevel utviklingen i retningav at flere land og regioner innfører direkte pri-

sing av klimagassutslipp i form av kvotesystemereller avgift, og at subsidiene fases ut.11

4.3 Norges nasjonale klimamål og internasjonale forpliktelser

Norsk klimapolitikk er basert på klimaforliket iStortinget fra 2012, jf. Meld. St. 21 (2011–21012)Norsk klimapolitikk og Innst. 390 S (2011–2012),samt Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforplik-telse for 2030 – en felles løsning med EU og Innst.211 (2014–2015).

Klimaforliket

Klimaforliket fra 2012 inneholder følgende over-ordnede mål som også er kommunisert til FN:– Norge skal være karbonnøytralt innen 2050.– Som del av en global og ambisiøs klimaavtale

der også andre industriland tar på seg store for-pliktelser, skal Norge ha et forpliktende målom karbonnøytralitet senest i 2030. Det inne-bærer at Norge skal sørge for utslippsreduksjo-ner i andre land tilsvarende norske utslipp i2030.

– Norge skal fram til 2020 påta seg en forpliktelseom å kutte de globale utslippene av klimagas-ser tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990.

– Norges klimamål vil skjerpes slik at de tilsvarerkutt i utslippene på 40 pst. innen 2020 i forholdtil 1990-nivå, dersom det kan bidra til enighetom en ambisiøs klimaavtale der de storeutslippslandene påtar seg konkrete utslippsfor-pliktelser.

I klimaforliket heter det også: «Flertallets mål eren langsiktig omstilling til et lavutslippssamfunninnen 2050». I tillegg til de overordnede måleneinneholder klimaforliket mer detaljerte målsettin-ger og en rekke tiltak.

Kyotoprotokollen

Norge har tallfestede forpliktelser under Kyoto-protokollen. I den andre Kyoto-perioden (2013–2020) innebærer Norges forpliktelse at de gjen-nomsnittlige årlige utslippene av klimagasser skalbegrenses til 84 pst. av egne utslipp i 1990. Et sliktgjennomsnittsnivå på utslippene for perioden er itråd med målet om å redusere utslippene med30 pst. i 2020 sammenlignet med 1990.

Figur 4.4 IEAs karbonpris forenlig med tograders-målet. Kroner per tonn CO2

Kilder: IEA (2015) og Finansdepartementet.

0

200

400

600

800

1000

1200

2020 2030 2040 0

200

400

600

800

1 000

1 200

Global karbonpris

11 Eksempler er utviklingen av et kvotesystem i Kina og utfa-sing av subsidier i Indonesia.


Ny klimaavtale for perioden etter 2020

Norge sendte det såkalte nasjonalt bestemtebidraget til en ny klimaavtale for perioden etter2020 til FN-sekretariatet i slutten av mars 2015.Bidraget bygger på Meld. St. 13 (2014–2015) Nyutslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsningmed EU og Innst. 211 (2014–2015). Her framgårdet at Norge vil bidra til å redusere utslippene avklimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenlig-net med 1990, tilsvarende EUs forpliktelse. Norgetar sikte på å inngå en avtale om felles oppfyllelseav klimaforpliktelsen sammen med EU, jf. boks6.1. En forpliktelse på 40 pst. utslippsreduksjon i2030 er i tråd med det FNs klimapanel peker på atindustriland må bidra med for å nå tograders-målet.

4.4 Norske klimagassutslipp

I 2013 var Norges utslipp av klimagasser 27,2 mill.tonn CO2-ekvivalenter etter fratrekk for opptak iskog og andre landarealer, jf. tabell 4.3. Utenomopptak i skog var utslippene 53,9 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Det svarer til om lag 1 promille av deglobale utslippene av klimagasser.

Utslippene gikk marginalt ned i 2014 og varifølge foreløpige tall på 53,8 mill. tonn CO2-ekviva-lenter. Utslippene har ikke vært lavere siden 1995,med unntak av 2009 da utslippene gikk ned somfølge av lav økonomisk aktivitet i kjølvannet avden internasjonale finanskrisen.

Utslippene fra olje- og gassvirksomheten varnesten 15 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2014 og

utgjorde den største utslippskilden. Størstedelenav disse utslippene skyldes energiproduksjon påproduksjonsinnretningene. Utslippene fra sekto-ren har økt med 90 pst. siden 1990, i hovedsaksom følge av økt aktivitet.

Utslippene fra industri og bergverk var i 201412 mill. tonn CO2-ekvivalenter og har falt mednesten 40 pst. siden 1990. Nedgangen skyldes istor grad reduserte utslipp av andre klimagasserenn CO2, og henger sammen med teknologiutvik-ling (for eksempel overgang fra Søderberg- til pre-bakedovner i aluminiumsindustrien og katalysa-torteknologi ved produksjon av kunstgjødsel) ognedleggelser av ulønnsom industri (for eksempelmagnesiumindustrien).

Utslippene fra veitrafikk vokste med nesten30 pst. fra 1990 til 2007 og har siden ligget pårundt 10 mill. tonn i året. En av årsakene til atutslippene fra veitrafikk ikke har steget etter 2007,er at utslipp av klimagasser fra nye personbiler iNorge har falt med om lag 30 pst. per km fra 2006til 2013. I tillegg har økt bruk av biodrivstoffbidratt til å holde veksten nede.

Det har vært en betydelig økning i nettooppta-ket i skog og andre landarealer over de siste 20årene. Dette er et resultat av aktiv planting i perio-den etter andre verdenskrig, samt aktiv skogskjøt-sel de siste 60–70 årene. Skogen som ble plantet idenne perioden er i, eller nærmer seg hogstmodenalder og er med det i sin mest produktive fase (opp-taket av CO2 er på sitt høyeste). Klimagassregnska-pet viser at skog og andre landarealer i Norge desiste årene har tatt opp mellom 26 og 29 mill. tonnCO2 årlig. Det tilsvarer rundt 50 pst. av de samledeutslippene av klimagasser i andre sektorer.

1 Framskrivinger av utslipp til luft ble sist oppdatert i Nasjonalbudsjettet 2015. I tabellen er framskrivingene fra Nasjonalbudsjettet2015 justert for å ivareta nye retningslinjer fra FN for hvordan ulike klimagasser skal veies sammen (GWP-verdier), slik at dekan sammenliknes med justerte tall for utslipp fra tidligere år.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Norsk institutt for bioøkonomi og Finansdepartementet.

Tabell 4.3 Utslipp av klimagasser i Norge etter sektor. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

1990 2005 2013 2014 20201 20301

Utslipp av klimagasser medregnet skog . . . . . . . . . . . . . . . . . 41,9 30,3 27,2 31,5 31,3

Utslipp av klimagasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52,0 55,4 53,9 53,8 54,9 52,5

Opptak i skog og andre landarealer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10,1 25,1 26,7 23,4 21,2

Memo

Ikke-kvotepliktig sektor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 27,7 28,0 27,9 27,1

Herav:

Transport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 14,9 16,1 16,0 16,1

Landbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4,8 4,4 4,4 4,4

Ikke-kvotepliktig industri, energiforsyning og petroleum . . .. 3,4 3,1 3,3 3,3


Uten ytterligere tiltak anslås utslippene av kli-magasser å øke marginalt fram mot 2020 til 54,9mill. tonn CO2-ekvivalenter for deretter å avta mot2030 til 52,5 mill. tonn CO2-ekvivalenter, jf. tabell4.3.12 Forløpet må ses i sammenheng med utvik-lingen i utslippene fra petroleumsvirksomheten,der aktiviteten og utslippene ventes å avta.Nettoopptaket i skog og andre landarealer venteså avta framover blant annet som følge av økt alderpå skogen og dermed lavere tilvekst, jf. tabell 4.3.Det ligger likevel an til at opptak av klimagasser iskog og landarealer vil tilsvare om lag 40 pst. avutslippene fra andre sektorer de nærmeste tiå-rene.13

4.5 Andre norske miljøutfordringer

I tillegg til global oppvarming har menneskeligaktivitet en lang rekke større og mindre negativekonsekvenser for miljøet lokalt, regionalt eller glo-balt. Under følger en kort beskrivelse av de viktig-ste miljøutfordringene utenom klimaproblemet,og hvordan disse utfordringene adresseres gjen-nom internasjonale avtaler og nasjonale mål.14

Mange av de miljøskadelige utslippene er alle-rede avgiftsbelagt eller regulert på annen måte.Nærmere omtale av marginale skader, terskelver-dier med mer ved de miljøskadelige utslippenesamt utvalgets vurderinger av eksisterende ognye miljøavgifter, gis i kapitlene 6, 7 og 8.

4.5.1 Regional luftforurensning

Utslipp til luft kan medføre lokale, regionale ogglobale skadevirkninger. Lokale effekter er særligknyttet til effekter på menneskers helse. Disseproblemene oppstår oftest i byer og tettsteder. Destørste regionale problemene er forsuring av vannog jord samt vegetasjonsskader. Luftforurensning

transportert fra andre land utgjør en betydeligandel av luftforurensningen i Norge, men ogsånorske utslipp har betydning for forurensningen,spesielt i de større byene.

4.5.1.1 Langtransportert luftforurensning

Den viktigste kilden til langtransportert luftforu-rensning er forbrenning av fossilt brensel i andreland som transporteres til Norge gjennom atmo-sfæren. Eksempler på forurensende stoffer somtransporteres på denne måten er svoveldioksid(SO2), nitrogenoksider (NOX), ammoniakk(NH3), bakkenær ozon (O3), partikler (svevestøv)og miljøgifter som tungmetaller og persistenteorganiske forurensninger, såkalte POP-er. Gøte-borg-protokollen regulerer langtransportert luft-forurensning, jf. boks 4.3.

I Norge skyldes miljøproblemene på grunn avlangtransportert luftforurensning i første rekkesur nedbør og høyere nivå av bakkenær ozon(Miljøstatus i Norge 2015d).

Sur nedbør

Nedfall av svovel og nitrogen kan føre til forsuringi vann og jordsmonn, reduksjon av biologiskmangfold og skade på materialer og kulturminner.Forsuring fører til redusert vannkvalitet og fiske-død i vann og vassdrag i Sør-Norge. Sur nedbørbidrar også til at Norge har problemer med å opp-fylle kravet i EUs vannforskrift om økologisk til-stand i vassdrag, jf. punkt 4.5.5 om overgjødsling.

Sur nedbør er først og fremst et resultat av for-brenning av fossilt brensel. Industriprosesser,kraftverk og transport er de viktigste kildene tilutslipp av svovel og nitrogen. Over 90 pst. av svo-velnedfallet og 80 pst. av nitrogennedfallet i Norgekommer fra andre land og havområder.

Svovelutslippene i Europa har blitt kraftigredusert de siste 20–30 årene som følge av ren-sing og overgang fra kull. Tilførslene av svovel ognitrogen til Norge har avtatt i takt med at utslip-pene i Europa har gått ned.

Bakkenær ozon

Ozon15 er en gass som både finnes nær bakken ogi de øvre lag av atmosfæren. Høye nivåer av ozonnær bakken er skadelig for mennesker, avlingerog annen vegetasjon, og fører også til nedbrytning

12 Framskrivinger av utslipp til luft ble sist oppdatert i Nasjo-nalbudsjettet 2015. Disse er justert for å ivareta nye ret-ningslinjer fra FN for hvordan ulike klimagasser skal veiessammen (GWP-verdier), slik at de kan sammenlignes medjusterte tall for utslipp fra tidligere år. I tråd med internasjo-nale retningslinjer er disse framskrivingene basert på ved-tatt politikk. De gir derfor anslag for utslippene ved en vide-reføring av virkemiddelbruken på det tidspunktet.

13 Framskrivingene av opptak av klimagasser i skog og andrelandarealer bygger i tillegg til videreføring av vedtatt poli-tikk på en sannsynlig utvikling for avvirkning utfra hogst-modenhet og tilgjengelighet av tømmer i norske skoger(Søgaard mfl. 2015).

14 De nasjonale målene på klima- og miljøområdet er alle lagtfram for Stortinget gjennom Klima- og miljødepartemen-tets budsjettproposisjon. De fleste av målene er stortings-behandlet gjennom meldingsarbeid.

15 Ozon dannes når nitrogenoksider (NOX) og flyktige orga-niske forbindelser (nmVOC) reagerer med hverandreunder påvirkning av sollys.


av materialer. I tillegg er ozon en drivhusgass(Norsk institutt for luftforskning 2015).

Hovedkilden til bakkenær ozon i Norge erlangtransportert luftforurensning fra andre euro-peiske land, men det er utslipp også fra norske kil-der (Miljødirektoratet 2014a). Konsentrasjonen avbakkenær ozon er som regel lavere i Norge enn iSør-Europa, hvor nivåene i løpet av de siste hun-dre årene har blitt fordoblet. Selv om miljøproble-mene i Norge som følge av bakkenær ozon ersmå, kan nivåene i kortere perioder likevel være

over forurensningsforskriftens mål for helse ogvegetasjon.

Norske utslipp regulert av Gøteborgprotokollen

Det norske utslippet av svoveldioksid (SO2) var i2014 betydelig under forpliktelsen i Gøteborgpro-tokollen, jf. boks 4.3. Det er videre anslått16 at

16 Framskrivinger av utslipp av langtransporterte luftforuren-singer ble sist oppdatert i Nasjonalbudsjettet 2015.

Boks 4.3 Gøteborgforpliktelsen og nasjonale mål

Gøteborgprotokollen trådte i kraft i 2005 og erratifisert av de fleste europeiske land og USA.Den regulerer utslipp av ulike gasser som førertil forsuring, overgjødsling og dannelse av bak-kenær ozon, og setter tak for landenes samledeutslipp av nitrogenoksider (NOX), svoveldiok-sid (SO2), flyktige organiske forbindelserutenom metan (nmVOC) og ammoniakk (NH3).

Målene i den opprinnelige protokollen skullenås før 2010.

I 2012 ble det vedtatt nye utslippsforpliktel-ser for 2020. Det ble også vedtatt utslippsforplik-telser for partikler (PM2,5). Forpliktelsene for2020 måles i forhold til utslippsnivået i 2005.1

Norske utslipp og forpliktelse under Gøteborg-protokollen framgår av tabell 4.4.2

1 Det er noen forskjeller mellom det norske utslippsregnskapet for NOX og Gøteborgprotokollen fordi Gøteborgprotokollenomfatter noe færre utslippskilder. Avviket har de senere år vært på rundt 2 000 tonn. For 2014 foreligger det kun tall fra detnorske utslippsregnskapet. Dette er i tabellen redusert med 2 000 tonn.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Miljødirektoratet.

Under konvensjonen er det også to andre proto-koller på kjemikalieområdet, protokollen omtungmetaller (Århusprotokollen) og protokol-len om POP-er.

1 Utslippsregnskapet oppdateres regelmessig og kan med-føre at tidsserier rekalkuleres. Anslagene på forpliktel-sene kan dermed også endres når forpliktelsen er knyttettil utslippsnivået i 2005. Anslagene presentert her byggerpå utslippsregnskapet publisert i 2014. Det norskeutslippsregnskapet for forurensninger til luft beregnes i

henhold til internasjonale retningslinjer av Statistisk sen-tralbyrå.

2 Gøteborgprotokollen og de andre internasjonale avtaleneer juridisk bindende for deltakerlandene. I henhold til pro-tokollen plikter deltakerlandene å utarbeide et utslipps-regnskap og må rapportere om status hvert år. Land somikke klarer sine forpliktelser blir gjenstand for revisjon fraImplementation committee og må utarbeide en plan somviser hvordan de skal oppfylle sine forpliktelser snarestmulig. Norge har blant annet blitt gjenstand for oppføl-ging fordi oppfyllelsen av NOX-forpliktelsene for 2010 harvært om lag 4 år forsinket.

Tabell 4.4 Norske utslipp og forpliktelse under Gøteborgprotokollen

Utslipp tusen tonn

Utslippsreduk-sjon i pst. av

utslippet i 2005

Basisår 2005 2014Forpliktelse

2020 2020

Svovel (SO2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24,1 16,7 22 10

Nitrogenoksider (NOX) . . . . . . . . . . . . . . . . . 196,0 145,81 151 23

Ammoniakk (NH3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27,5 26,8 25 8

Flyktige organiske forbindelser (nmVOC) . 218,3 139,7 131 40

Partikler (PM2,5). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39,0 37,2 27 30


utslippene av SO2 også i 2020 vil ligge underutslippsforpliktelsen, jf. figur 4.5.17

Utslippet av nitrogenoksid (NOX) i Norge var i2014 under 2010-forpliktelsen i Gøteborgprotokol-len. Det var første gang Norge oppfylte forpliktel-sen for NOX. I 2020 er utslippene anslått til144 300 tonn og forventes dermed å ligge under2020-forpliktelsen. Det er i framskrivingene lagt tilgrunn at det gjennom NOX-avtalen fra 2010 vil bliiverksatt tiltak som vil redusere de årlige utslip-pene av NOX med 16 000 tonn.

Utslippene av ammoniakk (NH3) anslås å liggestabilt på knapt 27 000 tonn fram mot 2030. Utslip-pene er dermed over utslippsforpliktelsen.

I 2014 var utslippet av flyktige organiske for-bindelser (nmVOC) 139 700 tonn. Utslippene avnmVOC anslås å avta til 126 800 tonn i 2020 somen følge av reduserte utslipp fra offshore og vei-trafikk, og anslås dermed å ligge under utslipps-forpliktelsen.

Da det ble vedtatt nye utslippsforpliktelser for2020 ble disse utvidet til også å omfatte partikler(PM2,5). Det er ikke er laget framskrivinger avutslipp av PM2,5. Utslippene i Norge i 2014 varover Gøteborg-forpliktelsen for 2020 og Norge må

dermed redusere sine utslipp av PM2,5 fram mot2020.

4.5.2 Lokal luftforurensning

Den største kilden til lokal luftforurensning iNorge er veitrafikk. Veitrafikken medfører utslippav eksos og asfaltstøv fra piggdekk som bidrar tiløkt konsentrasjon av svevestøv og partikler (PM10og PM2,5). Andre kilder er vedfyring og industri(Miljøstatus i Norge 2015c). De viktigste kildenetil utslipp av nitrogenoksider (NOX og NO2) erforbrenning av fossilt drivstoff i kjøretøy, skip,industri og offshoreinstallasjoner. Meteorologiskeforhold og tilførsel av ozon er også faktorer somhar innvirkning på lokal luftforurensning.

Lokal luftforurensning utløser og forverrersykdommer, først og fremst i luftveiene og hjerte-og karsystemet, men kan også skade økosystemerog vegetasjon. Det er særlig svevestøv som girrisiko for helseskader, men også nitrogendioksid(NO2) og andre stoffer virker negativt. Helserisi-koen knyttet til lokal luftforurensning avhenger avhvor høy konsentrasjonen av de forurensede stof-fene er, og hvor lenge man er utsatt for dem (Mil-jøstatus i Norge 2015e).

Gjennom EUs luftkvalitetsdirektiv har Norgepåtatt seg forpliktelser knyttet til lokal luftforu-rensning, jf. boks 4.4.

17 Dersom tidsserien rekalkuleres kan dette endres, jf. fot-note 21.

Figur 4.5 Norske utslipp av forurensende gasser omfattet av Gøteborgprotokollen. 1000 tonn.

1 Firkantene viser utslippsforpliktelsene i Gøteborgprotokollen for 2010 og 2020.Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

0

50

100

150

200

250

1990 2000 2010 2020 2030 0

20

40

60

80

100

Langtransporterte luftforurensinger1

NH3(høyre akse)

NOX(venstre akse)

0

100

200

300

400

1990 2000 2010 2020 2030 0

100

200

300

400

A. Utslipp av NOx og NH3 B. Utslipp av SO2 og nmVOC

SO2

nmVOC


Nivå på lokal luftforurensning

Luftkvaliteten i Norge er stort sett bedre nå ennpå 1990-tallet, men lokal luftforurensning er frem-deles et problem i de største byene. Måleresulta-ter fra norske kommuner viser en nedadgåendetrend i årsmiddelkonsentrasjon for svevestøv(PM10 og PM2,5). Grenseverdien på maksimalt 35overskridelser i året for døgnmiddelkonsentrasjo-nen overskrides likevel i noen byer, jf. figur 4.6.

EFTA-domstolen dømte 2. oktober 2015 Norgefor brudd på EUs luftkvalitetsdirektiv for perioden2009–2012, blant annet som følge av overskridel-ser av grenseverdiene i direktivet. Det er ogsåoverskridelser av de nasjonale målene for sveve-støv i samtlige byer som måler luftkvalitet.

Måleresultater fra norske kommuner viser atårsmiddelkonsentrasjon og antall overskridelser

av timesmiddelkonsentrasjonen for NO2 har holdtseg relativt stabilt gjennom det siste tiåret, medunntak av Trondheim der årsmiddelkonsentrasjo-nen har gått ned siden 2003. Videre viser bereg-ninger av konsentrasjonen av NO2 i Oslo-områdeten økning fram til 2015. Framover forventes engradvis reduksjon (Hagman, Gjerstad & Amund-sen 2011).

Både nasjonale mål og forskriftsfestede kravforventes å bli overskredet i årene som kommer.Fordi NO2-nivået avhenger av trafikkmengde, erdet særlig Oslo som har utfordringer med å opp-fylle kravene. Nye utslippskrav i EU-regelverketvil også framover redusere utslippene fra detenkelte kjøretøy, men denne reduksjonen ventes åbli motvirket av vekst i trafikkomfanget.

Boks 4.4 Luftkvalitetsdirektivet og nasjonale mål

Luftkvalitetsdirektivet (direktiv 2008/50/EF)forplikter Norge når det gjelder utslipp til luft.Direktivet inneholder blant annet grenseverdier

for nitrogendioksid (NO2), partikler og sveve-støv (PM10 og PM2,5). Disse grenseverdiene erimplementert i norsk rett.1

1 Se Nasjonalt folkehelseinstitutt (2013 a) for en forklaring av hvordan års-, døgn- og timesmiddel beregnes.Kilder: Forurensningsforskriften, Miljøstatus og Folkehelseinstituttet.

Nye forskningsresultater viser at det kan oppståhelseskader også for lavere utslippsnivåer ennde som er angitt i luftkvalitetsdirektivet (Nasjo-nalt folkehelseinstitutt 2013a). Norge har derfornasjonale mål som er strengere enn de interna-sjonale forpliktelsene. Til grunn for de nasjonalemålene ligger et sett med luftkvalitetskriterier(LKK) som er basert på Folkehelseinstituttetsog Miljødirektoratets gjennomgang av ny og

eksisterende kunnskap om hvilke helseeffekterluftforurensningskomponentene gir.2

1 Disse kravene blir fulgt opp av ESA. Dersom kravene iEØS-lovgivningen ikke er oppfylt innenfor rimelig tid harESA mulighet til å henvise saken til EFTA-domstolen.

2 I tillegg til dette er det utarbeidet retningslinjer for hvor-dan det skal tas hensyn til luftkvalitet i arealplanleggingen(Miljøverndepartementet 2012).

Tabell 4.5 Gjeldende grenseverdier (forskriftens krav), nasjonale mål og luftkvalitetskriterier (LKK) for Nitrogendioksid (NO2) og partikler (PM10 og PM2,5)1

Komponent, midlingstid Grenseverdi luftkvalitetsdirektivet Nasjonalt mål LKK

PM10, døgn . . . . . . . . .50 μg/m3 med maks. 35 overskri-delser

50 μg/m3 med maks. 7 ganger 30 μg/m3

PM10, år . . . . . . . . . . . . 40 μg/m3 - 20 μg/m3

PM2,5, døgn . . . . . . . . . - - 15 μg/m3

PM2,5, år. . . . . . . . . . . .25 μg/m3 (gjeldende fra 2015)20 μg/m3 (gjeldende fra 2020) - 8 μg/m3

NO2, time. . . . . . . . . . .200 μg/m3 med maks. 18 over-skridelser

150 μg/m3 med maks. 8 overskridelser 100 μg/m3

NO2, år . . . . . . . . . . . . . 40 μg/m3 - 40 μg/m3


4.5.3 Utslipp som påvirker ozonlaget

Ozonlaget beskytter mot skadelige ultrafiolettstråling (UV-stråling) fra sola. Reduksjoner i ozon-laget kan føre til skader på mennesker, planter ogdyr. Helseeffektene av mer UV-stråling kan væresvekket immunsystem og økt fare for hudkreft oginfeksjonssykdommer.

De stoffene som har størst ozonreduserendeeffekt er klorfluorkarboner (KFK) og haloner.18

Tidligere ble KFK blant annet brukt i kjøleskap ogandre kuldeanlegg, mens haloner ble brukt ibrannslukningsanlegg. I 1986 var forbruket avKFK på verdensbasis rundt 1,1 mill. tonn. Somfølge av internasjonalt samarbeid under Wien-konvensjonen (1985) og Montreal-protokollen(1987) har disse stoffene blitt forbudt i alle land.Import og eksport av ozonreduserende stoffer bleforbudt i Norge fra 1. januar 2010 og det slippes nåi praksis ikke ut ozonreduserende stoffer.

Forbudet har medført at ozonlaget viser tegntil å bli tykkere og til at ozonhullet over Arktis harsluttet å vokse (WMO 2014). Ozonlaget overNorge har begynt å stabilisere seg, og dette er tro-lig en første fase i restituering av ozonlaget over

våre områder. Dersom alle land følger kravene iMontreal-protokollen, forventes det at ozonlagetvil være tilbake på 1980-nivå i 2050. Ozonlaget for-ventes å være tilnærmet restituert i 2050–2070(Miljøstatus i Norge 2015f).

4.5.4 Tap av natur og biologisk mangfold

FN slår fast at en av hovedutfordringene for enbærekraftig utvikling er tap av biologisk mangfold(UN 2013). Tap av naturmangfold kan være et pro-blem lokalt, regionalt og globalt. Derfor reguleresnaturmangfold gjennom ulike internasjonale avta-ler og forpliktelser. I tillegg har Norge nasjonalemål på området, jf. boks 4.5.

Årsaker til tap av naturmangfold

De viktigste årsakene til at naturmangfold går tapter arealendringer, forurensning, overbeskatningog introduksjon av fremmede arter. Klima-endringene forsterker dette. Effekten av en enkeltfaktor som påvirker naturen negativt kan væreliten, men den samlede belastningen av flerepåvirkninger kan i enkelte tilfeller være størreenn summen av enkeltfaktorene (NOU 2013: 10Naturens goder – om verdier av økosystemtjenes-ter).

Arealendringer er en av de største truslenemot naturmangfoldet i Norge (Kålås, Henriksen,

18 Andre ozonreduserende stoffer er metylkloroform (1,1,1-trikloretan), karbontetraklorid (tetraklormetan), metylbro-mid, hydrobromfluorkarboner (HBFK) og hydroklorfluor-karboner (HKFK).

Figur 4.6 Antall overskridelser av svevestøvnivåer i norske byer fra 2004 til 2013

Kilde: miljostatus.no.

Bergen Drammen Fredrikstad Grenland Mo i Rana Oslo Stavanger Trondheim 0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2004 2005 2007 2006 2008 2009

2010 2011 2012 2013 2014

Forurensingsforskriftens krav Nasjonalt mål

Antall overskridelser svevestøv


Skjelseth & Viken 2010). Arealendringer medfø-rer at leveområder forsvinner, fragmenteres, øde-legges eller endres. Eksempler på arealinngrep ernedbygging av arealer (for eksempel bolig- oghytteutbygging og bygging av energiproduksjons-anlegg) og infrastrukturtiltak (blant annet byg-ging av veier eller økt tilrettelegging for motor-ferdsel).

Ulike former for forurensning påvirker ogsånaturmangfoldet negativt, selv om utslippene erredusert de siste tiårene. Sur nedbør og nitrogen-forurensning påvirker norske økosystemer (jf.4.5.1.1 og 4.5.5), men også spredning av miljøgif-ter og fosforforurensning medfører økosystemfor-styrrelser.

Overbeskatning av ulike biologiske ressurser,for eksempel gjennom overdreven jakt, er en kri-tisk påvirkningsfaktor for mange arter globalt, ogkan få negative ringvirkninger utover at arten for-svinner.

Fremmede organismer påvirker de truede ognær truede artene i Norge negativt. Problemetforventes å øke med økt internasjonal handel,turisme og klimaendringer. I 2012 ble 217 frem-mede arter vurdert til å utgjøre en høy eller sværthøy økologisk risiko (Gederaas, Moen, Skjelseth& Larsen 2012). Import av planter og plantepro-dukter er en av de viktigste innførselsveiene forutilsiktet spredning av fremmede organismerbåde globalt og i Norge.

Klimaendringene påvirker naturmangfoldetved at temperatur, nedbørsmønstre og snøforholdforandrer seg. For mange økosystemer vil klima-endringene kunne komme raskere enn detsystemet klarer å tilpasse seg. Klimaendringenekan også forsterke de andre effektene.

Manglende prising av naturmangfold gjør atmange av godene og tjenestene økosystemeneproduserer framstår som gratis eller billige åbruke, til tross for at verdien av disse ressursenekan være svært store.19 Dette gir insentiv til over-forbruk. Blant annet peker The Economics of Eco-systems and Biodiversity (TEEB) på at utnyttin-gen av naturen allerede har gått så langt at øko-

systemenes evne til å levere økosystemtjenesterglobalt er redusert og at de sosiale og økono-miske kostnadene vil vokse stadig raskere der-som miljøbelastningen ikke reduseres (TEEB2010).

Tilstand i norsk natur

I henhold til naturindeksen20 er tilstanden i nor-ske økosystemer nokså god i hav, kystvann, fersk-vann og på fjellet. Tilstanden i ferskvann og havhar også i mange områder blitt forbedret de siste

19 Et økosystem er i konvensjonen om biologisk mangfold(St.prp. nr. 56 (1992–93)) definert som «et dynamisk kom-pleks av planter, dyr og mikroorganismer og det ikke-levende miljø rundt dem, som gjennom et samspill utgjøren funksjonell enhet». I naturmangfoldloven (Ot.prp. nr. 52(2008–2009)) er et økosystem definert som «et mer ellermindre velavgrenset og ensartet natursystem der samfunnav planter, dyr, sopp og mikroorganismer fungerer i sam-spill innbyrdes og med det ikke-levende miljøet». Økosys-temtjenester er økosystemenes direkte og indirekte bidragtil menneskelig velferd. Begrepet omfatter både fysiskegoder og ikke-fysiske tjenester vi får fra naturen.

20 Naturindeks for Norge gir et overordnet bilde av hvordandet står til med norsk natur, og viser hvordan tilstandenutvikler seg over tid. Arbeidet bygger på internasjonalemetoder for liknende indekser. Den norske Naturindeksenbestår av 309 indikatorer fordelt på de ni hoved-økosys-temene. Norge var det første landet i verden som innførteen offisiell naturindeks i 2010.

Boks 4.5 Konvensjonen om biologisk mangfold og nasjonale

mål

Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD)skal bidra til å bevare det biologiske mangfol-det, sikre bærekraftig bruk av biologiske res-surser og en rimelig og rettferdig fordeling avfordelene som følger av utnyttelsen av gene-tiske ressurser. Konvensjonen trådte i kraft i1993 og er ratifisert av 194 parter.

I tillegg har Norge tiltrådt en rekke andrekonvensjoner som omhandler bevaring avnaturmangfoldet, for eksempel Ramsar-kon-vensjonen for vern av våtmarker (1975),UNESCOs konvensjon for vern av verdenskultur- og naturarv (1972), Bern-konvensjo-nen for vern av europeiske ville dyr og planter(1982), Bonn-konvensjonen for beskyttelse avtrekkende arter (1979) og CITES om interna-sjonal handel med truede arter av vill flora ogfauna (1975).

De nasjonale, politiske målene for naturm-angfold bygger på våre internasjonale forplik-telser. Målene er:– Økosystemene skal ha god tilstand og

levere økosystemtjenester.– Ingen arter og naturtyper skal utryddes, og

utviklingen til truede og nær truede arterog naturtyper skal bedres.

– Et representativt utvalg av norsk natur skalbevares for kommende generasjoner.


20 årene. I 2013 hadde 57 pst. av norske vannfore-komster svært god eller god tilstand (Miljødirek-toratet 2013b).

Ifølge naturindeksen er tilstanden i åpent lav-land (kulturmark), skog og våtmark betydelig dår-ligere enn i et lite påvirket økosystem. Naturin-deksen viser imidlertid en bedring av tilstanden iskog siden 1995. Indikatorer for kulturmarknedenfor skoggrensen (åpent lavland) tilsier at til-standen her ble forverret i perioden 1990–2010.Tilstanden i våtmark er betydelig forringet siden1950.

De norske rødlistene for naturtyper og arterangir arter og naturtyper som kan forsvinne franorsk natur. Totalt har vi om lag 2 400 truedearter og 40 truede naturtyper. Flest truede arterog naturtyper finnes i skog, våtmark og kultur-mark.

4.5.5 Overgjødsling

For stor tilførsel av næringssaltene fosfor og nitro-gen samt organisk materiale og jordpartikler girforurensningsproblemer i mange vassdrag ogkystområder. Overgjødsling (eutrofi) bidrar til øktalgevekst, tilgroing, nedslamming av bunn ogredusert sikt i vannmassene. Resultatet kan bliredusert biologisk mangfold og oppblomstring avgiftalger.

Mengden næringssalter har økt de siste 50–100 årene. Dette skyldes blant annet at bruken avkunstgjødsel i jordbruksproduksjonen har økt.Økt transportvirksomhet og industriproduksjonhar også bidratt negativt. Det samme gjelder øktoppdrettsaktivitet. Fiskeoppdrett er nå den størstekilden til menneskeskapte utslipp av næringssal-ter i Norge.

I ferskvann er de viktigste kildene til over-gjødsling avrenning (av fosfor og jordpartikler)fra jordbruksarealer og utslipp (av fosfor og orga-nisk materiale) fra kommunale og private avløps-anlegg. I kyst- og fjordområdene er det i hovedsaknitrogen og partikler som forårsaker dårlig vann-kvalitet.21 De viktigste kildene er avrenning (avnitrogen og partikler) fra akvakultur, jordbruksa-realer og utmark, og utslipp fra kommunalt avløpog industri.

Problemene er størst på det sentrale Østlan-det, Jæren og i Trøndelag. Fra Rogaland og nord-

over er fiskeoppdrett en betydelig kilde. Områdetfra Svenskegrensa til Lindesnes er definert somdet mest sårbare for næringssalter. I dette områ-det er jordbruk og kommunalt avløp de viktigsteutslippskildene. I tillegg til nasjonale utslipp frak-tes næringssalter fra Europa til norskekysten medhavstrømmer.

Etter EUs vanndirektiv (direktiv 2000/60/EF)skal ferskvann, grunnvann og kystvann ha god

21 Sukkertareskogene er livsviktige oppvekstområder for fiskog andre arter i sjøen. De fanger karbon, næringssalter ogenergi. I siste halvdel av 1990-tallet ble kysten av Skagerrakrammet av massiv sukkertaredød. Når de forsvinner, fårdet store konsekvenser for dyrelivet. Tilstanden har bedretseg noe, men den er fortsatt moderat til dårlig flere steder.

Boks 4.6 Internasjonale avtaler og nasjonale mål for miljøgifter

EUs kjemikalieregelverk (REACH) regulererbruken av kjemiske stoffer (Miljøstatus iNorge 2015b). Det er også regelverk for blantannet klassifisering, merking og emballeringav stoffer og stoffblandinger. Dette regelver-ket er en del av EØS-avtalen og er dermed bin-dende for Norge.

Andre internasjonale forpliktelser på områ-det er OSPAR-konvensjonen (marint miljø1992), Stockholm-konvensjonen (persistenteorganiske miljøgifter (POP) 2004) og Rotter-dam-konvensjonen (kjemikalieimport og dum-ping av farlige kjemikalier i andre land 2004).

Norge har flere nasjonale mål1 innenhelse- og miljøfarlige kjemikalier. Målene erblant annet:– Utslipp og bruk av kjemikalier som utgjør

en alvorlig trussel mot helse og miljø skalkontinuerlig reduseres, med en intensjonom å stanse utslippene innen 2020.

– Risiko for utslipp og bruk av kjemikaliersom gir skade på helse og miljø skal mini-meres.

– Spredning av miljøgifter fra forurensetgrunn skal stanses eller reduseres vesent-lig. Spredning av andre helse- eller miljøfar-lige kjemikalier skal reduseres.

– Utslipp til sjø skal ikke føre til helse- ellermiljøskader. Risikoen for akutt forurens-ning skal holdes på et lavt nivå og en skalkontinuerlig forsøke å redusere risikoenytterligere.

– Utslipp, risiko for utslipp og spredning avradioaktive stoffer som kan være årsakentil helse- og miljøskade skal holdes pålavest mulig nivå.

1 De nasjonale målene på klima- og miljøområdet omta-les i Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjo-ner og -meldinger.


økologisk og kjemisk tilstand innen utgangen av2021 og man skal stoppe forringelsen av vannet.22

Direktivets krav er tatt inn i forskrift om rammerfor vannforvaltningen (vannforskriften). Vanndi-rektivet etablerer også en metode for klassifise-ring av tilstanden i hav og vann (Bakke mfl. 2011).

4.5.6 Helse- og miljøfarlige kjemikalier

Kjemikalier omfatter både grunnstoffer, kjemiskeforbindelser og stoffblandinger, enten de fore-kommer i naturlig tilstand eller er industrieltfremstilt. Kjemikalier finnes og benyttes overalt isamfunnet.

Betegnelsen miljøgifter brukes om kjemikaliersom utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø.Om et stoff regnes som en miljøgift avhenger avgraden av giftighet, om det brytes ned langsomt inaturen (persistens) og om det kan hope seg opp ilevende organismer (bioakkumulering) (NOU2010: 9 Et Norge uten miljøgifter – Hvordanutslipp av miljøgifter som utgjør en trussel mothelse eller miljø kan stanses).

Fordi miljøgiftene brytes ned langsomt, ellerikke i det hele tatt, fører utslipp av miljøgifter til engradvis forgiftning av jord, luft, vann, planter, dyrog mennesker. Miljøgifter som akkumuleres iplanter og dyr, føres videre i næringskjedene ogkan til slutt ende opp i matvarer. Eventuelle skade-virkninger vil blant annet avhenge av type kjemiskstoff, konsentrasjon, eksponeringstid og tids-punkt.

Utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier iNorge kommer i hovedsak fra produkter, langt-ransportert forurensning, industriprosesser ogannen næringsvirksomhet. I tillegg kommer ikke-menneskeskapte utslipp av giftige kjemikalier frakilder i naturen. Helse- og miljøfarlige kjemikalierer underlagt omfattende internasjonal regulering,jf. boks 4.6.

Utslipp av kjemikalier

Utslippene av prioriterte miljøgifter23 har i Norgeblitt vesentlig redusert de siste 15 årene som en

følge av at det har blitt vedtatt strenge nasjonale-og internasjonale regelverk.

Lang nedbrytingstid og fortsatt tilførsel frabåde nasjonale og internasjonale kilder gjør atkonsentrasjonene av miljøgifter vil være høyereenn anbefalt i lang tid framover. Klimaendringerkan også føre til at mengden miljøgifter øker,blant annet fordi økt temperatur kan gi økt spred-ning av miljøgifter og bidra til økt opptak av miljø-gifter i planter og dyr.

Radioaktive stoffer

Radioaktive stoffer har lignende egenskaper ogpotensielle skadevirkninger på det ytre miljøetsom tungmetaller og andre miljøgifter. Mangeradioaktive stoffer har svært lang nedbrytingstid.Den helsemessige betydningen av radioaktiv foru-rensning i Norge vurderes imidlertid som liten(Miljøstatus i Norge 2015g). Det aller meste avden strålingen man utsettes for i Norge, kommerfra naturlige kilder som for eksempel radon i berg-grunn og jordsmonn.

4.5.7 Avfall

Det skilles mellom avfall som samles inn og går tilombruk, materialgjenvinning, biologisk behand-ling, forbrenning med energiutnyttelse og depo-nering, og avfall som blir liggende i naturen somforsøpling (Miljøstatus i Norge 2015a).

Norge deltar i et omfattende internasjonaltsamarbeid på avfallsområdet, jf. boks 4.7. EUsavfallsregelverk er gjennom EØS-avtalen innført inorsk rett.

Det meste av innsamlet avfall blir materialgjen-vunnet eller energiutnyttet. Deponering av avfallkan føre til spredning av helse- og miljøskadeligestoffer via sigevannet og utslipp av klimagassenmetan. Utslippene kan vare i mange år etter atavfallet er deponert. Forbrenning av avfall kanføre til utslipp av helse- og miljøfarlige stoffer, støvog forurensninger. Krav til deponier og forbren-ningsanlegg, og bruk av mer miljøvennlig tekno-logi, har bidratt til betydelige reduksjoner i utslipptil luft og vann fra sluttbehandling av avfall.

Avfallsmengden i Norge har vokst medomtrent 60 pst. siden 1995, i takt med økt produk-sjon og forbruk, jf. figur 4.7. Det nasjonale måletom at veksten i den totale avfallsmengden skalvære vesentlig lavere enn den økonomiske vek-sten er hittil ikke nådd, jf. Prop. 1 S (2015–2016)Klima- og Miljødepartementet. Mengden avfall iNorge forventes å stige tilnærmet proporsjonalt

22 For mer informasjon om vannrammedirektivet og målset-tingene se Miljøstatus i Norge (2012).

23 De stoffene som myndighetene anser at utgjør størst risikofor miljøet blir oppført på en liste over prioriterte miljøgif-ter. Denne listen omfatter i dag rundt 30 stoffer og stoff-grupper, og er de stoffene som per i dag er omfattet av2020-målet for kjemikalier (miljøgifter). Listen er ikke sta-tisk og kan bli supplert med flere stoffer ut fra kriterienefor prioritetslisten (Sørensen & Bakka 2014).


med den økonomiske utviklingen, målt ved brut-tonasjonalproduktet, fram mot 2020.

Det nasjonale målet om 80 pst. gjenvinning avordinært avfall (inkluderer forbrenning med ener-giutnyttelse) er nådd. I 2012 ble 81 pst. av avfalletgjenvunnet. Også målet om forsvarlig håndteringav farlig avfall er innen rekkevidde, i og med at omlag 95 pst. av det farlige avfallet blir dokumentertsamlet inn og tatt forsvarlig hånd om.

EUs rammedirektiv for avfall har et krav om50 pst. ombruk og materialgjenvinning (inklude-rer ikke forbrenning med energiutnyttelse) forhusholdningsavfall og lignende avfall innen 2020.Dette kravet er foreløpig ikke nådd. Materialgjen-vinningen er i dag om lag 40 pst. Det gjenstår ogsåen del på å innfri direktivets krav om 70 pst. mate-rialgjenvinning av bygg- og anleggsavfall innen2020 (50 pst. per 2015). Det er imidlertid stor usik-kerhet i statistikken for dette avfallet.

Forsøpling er avfall som ikke blir levert tilbehandling, men blir liggende i naturen. Forsøp-ling bidrar til forurensning og kan skade dyr ogmennesker. Mange typer avfall har lang nedbryt-ningstid, for eksempel kan det ta flere hundre årfør plast og andre syntetiske materialer brytesned. I tillegg kan det være et visuelt problem somkan redusere friluftsopplevelsen. Forsøpling reg-nes imidlertid ikke som et betydelig problem iNorge i dag. Norge har en rekke systemer for å

Boks 4.7 Internasjonale forpliktelser og nasjonale mål

EUs rammedirektiv for avfall (direktiv 2006/12/EF) har krav om at 50 pst. av avfallet fra hus-holdninger og lignende avfall, og 70 pst. avbygg- og anleggsavfall skal gjenvinnes innen2020. Direktivet stiller krav om separat innsam-ling av minimum papir, metall, plast og glassinnen 2015.1

EUs forordning om grensekryssende forsen-delser av avfall (forordning 1013/2006/EF)regulerer tilsyn og kontroll med avfallsforsen-delser. Forordningen dekker alle typer avfallsom ikke dekkes av annet regelverk. Basel-kon-vensjonen forplikter Norge til å minimere meng-den farlig avfall som oppstår og sikre miljømes-sig forsvarlig håndtering av farlig avfall.

Forpliktelser følger også av Felleskonvensjo-nen for sikkerhet ved behandling av brukt bren-sel og radioaktivt avfall (International AtomicEnergy Agency). Det er også forpliktelser påavfall gjennom OSPAR, jf. pkt. 4.5.6.

I tillegg til de internasjonale forpliktelsenehar Norge flere nasjonale, politiske mål påavfallsområdet. Målene er at:– Veksten i mengden avfall skal være vesentlig

lavere enn den økonomiske veksten.2

– Mengden avfall til gjenvinning skal være omlag 80 pst. For de deler av avfallet der det ersamfunnsøkonomisk og miljømessig fornuf-tig å øke mengden avfall til gjenvinningutover 80 pst. er det målet.

– Farlig avfall skal tas forsvarlig hånd om ogenten gå til gjenvinning eller være sikret godnok nasjonal behandlingskapasitet.

– Alt radioaktivt avfall skal håndteres forsvarligpå godkjent måte.

1 Klima- og miljødepartementet utarbeidet i 2013 en avfalls-strategi som inneholder både en avfallsplan og et program for avfallsforebygging i tråd med kravene i rammedirekti-vet for avfall (Miljøverndepartementet 2013).

2 Veksten i avfallsmengden har i mange år vært nært korre-lert med den økonomiske veksten. Det ble vurdert somviktig å forsøke å bryte denne sammenhengen. Manvalgte derfor å inkludere en målsetting som gikk ekspli-sitt på dette.

Figur 4.7 Utvikling i avfallsmengder og BNP (faste priser). 1995=100

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013

BNP

Avfall

Utvikling i mengden avfall


sikre innsamling og forsvarlig behandling av pro-dukter som ellers kunne ha representert et for-søplingsproblem. Dette omfatter blant annetretursystemene for drikkevareemballasje, bilbat-terier, utrangerte kjøretøy og elektrisk og elektro-nisk avfall.

Marin forsøpling generelt og mikroplast24 spe-sielt er regnet som det viktigste problemet når detgjelder forsøpling i Norge. Marin forsøpling er etøkende problem som er lett synlig langs mange avstrendene. En betydelig andel av dette avfalletkommer til Norge med havstrømmene. Sjøfugl,marine pattedyr og et ukjent antall fisk og andredyr blir skadet eller drept av marint avfall. FNsmiljøforsamling (UNEA) vedtok i 2014 et norskforslag til globale tiltak mot marin forsøpling ogmikroplast. Videre vektlegger Norge det regio-nale samarbeidet om gjennomføring av en hand-lingsplan mot marin forsøpling for Nordøst-Atlan-terhavet under OSPAR.

4.5.8 Støy

Støy defineres som uønsket lyd og regnes somforurensning etter forurensningsloven. De viktig-ste kildene til støy er veitrafikk, luftfart, jernbane,industri og skytebaner. Veitrafikk står for nesten80 pst. av beregnede støyplager.

Støy er hovedsakelig et lokalt forurensings-problem og reguleres gjennom EUs rammedirek-tiv for støy, jf. boks 4.8. Direktivet er gjennomEØS-avtalen tatt inn i norsk rett.

Om lag 1,4 mill. mennesker er utsatt for etgjennomsnittlig støynivå over 55 dB utenforboligen. Nærmere en halv million oppgir at de ermye eller sterkt plaget av støy, og rundt 200 000personer har problemer med nattesøvnen somfølge av støy.

I tillegg til befolkningsvekst i de støyutsatteområdene (særlig byer og tettsteder), er det tra-fikkvekst og økt andel tungtrafikk som er de vik-tigste årsakene til at antall støyutsatte har økt, jf.figur 4.8. Dersom denne utviklingen fortsetteruten ytterligere tiltak er det grunn til å tro at antallstøyutsatte vil fortsette å øke.

Støy anses å være er et folkehelseproblem.Det er estimert over 10 000 tapte friske leveårhvert år som følge av søvnforstyrrelser på grunnav veitrafikkstøy i Norge. Dette tilsvarer mer enn6 mrd. kroner i velferdstap per år (Nasjonalt folke-helseinstitutt 2013b). Videre kan stress forårsaketav støy være en medvirkende årsak til helseplager

som for eksempel muskelspenninger og muskel-smerter, og en medvirkende årsak til hjertesyk-dom. Støy i naturområdene bidrar negativt til bådenaturopplevelse og livskvalitet (Miljøstatus iNorge 2015h). Støy er også funnet å kunne hanegative effekter for dyreliv på land og i vann (Fol-lestad 2012).

24 Små plastbiter fra nedbryting av plast og komponenter iblant annet kroppspleieprodukter og bildekk.

Boks 4.8 EUs direktiver for støy og nasjonale mål

EUs rammedirektiv for støy (direktiv 2002/49/EF) gir blant annet bestemmelser om over-våking av støyproblemet gjennom utarbei-delse av støykart, utarbeidelse av handlings-planer, informasjonsvirksomhet og involve-ring av befolkningen.

I tillegg er det fastsatt en rekke direktiverom støy på enkeltområder. Det gjelder blantannet krav til støygrenser fra kjøretøy ogdekk. Nasjonal Handlingsplan mot støy girnærmere oversikt over direktivene (Klima- ogmiljødepartementet 2014).

Norge har nasjonale mål om å reduserestøyplagen med 10 pst. innen 2020 i forhold til1999. Tallet på personer utsatt for over 38 dBinnendørs støynivå skal reduseres med 30 pst.innen 2020 i forhold til 2005.

Figur 4.8 Støykilder. Prosent


Veitrafikk88,4 %

Jernbane5,5 %

Luftfart2,8 %

Industri1,9 %

Annen næring1,5 %

Kilder til støy


Kapittel 5

Grunnleggende prinsipper

5.1 Innledning

I utvalgets mandat heter det at forslagene til engrønn skatteomlegging skal bidra til en bedre res-sursutnyttelse. I dette kapittelet diskuteres noenav de grunnleggende prinsippene for at utformin-gen av skatter og avgifter skal bidra til å nå et sliktmål.

Omtalen baserer seg i stor grad på tidligereutredninger, som for eksempel NOU 1995: 4 Vir-kemidler i miljøpolitikken, NOU 1996: 9 Grønneskatter – en politikk for bedre miljø og høy syssel-setting, NOU 2003: 9 Skatteutvalget, NOU 2007: 8En vurdering av særavgiftene og NOU 2009: 16Globale miljøutfordringer – norsk politikk – Hvor-dan bærekraftig utvikling og klima bedre kan iva-retas i offentlige beslutningsprosesser. De enkeltemiljøproblemer og utvalgets forslag til å møtedisse problemene vurderes med utgangspunkt ide grunnleggende, faglige prinsippene omtalt idette kapittelet.

5.2 Markedssvikt krever markedsinngrep

Forurensning, klimagassutslipp og nedbygging avnaturområder med tilhørende tap av for eksempelbiologisk mangfold, er eksempler på at økono-misk aktivitet påvirker omgivelsene negativt. I eturegulert marked er bruk av naturen underprisetog i mange tilfeller vil prisen være lik null. Aktø-rene som står for utslippene eller bruker naturen,stilles dermed ikke overfor de reelle kostnadeneaktiviteten påfører samfunnet. Dette resulterer ioverforbruk.

Det offentlige kan gripe inn i markedet vedøkonomiske virkemidler som avgifter, omsett-bare kvoter og subsidier, eller ved direkte regule-ringer som forbud og påbud. Markedssvikten formiljøgoder kan i utgangspunktet best rettes oppved at prisen på varer og tjenester reflekterer sam-funnets kostnader ved å bruke miljøgodene. Dettekan oppnås ved å legge en miljøavgift på den mil-

jøskadelige aktiviteten. En riktig fastsatt avgiftbidrar til at forurenser betaler for de skadene hunpåfører miljøet og gjør det relativt sett mindrelønnsomt å forurense. Miljøavgifter vrir res-sursbruken bort fra forurensende aktiviteter ogbidrar til en mer effektiv ressursbruk.

Miljøskadelig aktivitet er et eksempel på ennegativ ekstern virkning. Eksterne effekter i formav kunnskapseksternaliteter ved forskning ogutvikling (FoU) og læringseffekter i bruk av nyeteknologier, er eksempler på positive eksternevirkninger. Det vises til kapittel 10 for vurderingog utforming av virkemidler for utvikling ogspredning av miljøteknologi.

Markedssvikt mer generelt og miljøproblemetmer spesielt er grundig beskrevet i både samfunn-søkonomisk faglitteratur og en rekke tidligereoffentlige utredninger. For en nærmere omtalevises det til for eksempel NOU 1996: 9 Grønneskatter – en politikk for bedre miljø og høy syssel-setting, NOU 2003: 9 Skatteutvalget og NOU2007: 8 En vurdering av særavgiftene samt Før-sund og Strøm (2000) og Sandmo (1975).

5.3 Virkemidler for å korrigere markedssvikt

Virkemidler i miljøpolitikken kan deles inn i trehovedgrupper:– Økonomiske virkemidler bruker priser til å

korrigere for markedssvikt. I tillegg til miljøav-gifter brukes også omsettelige kvoter, pante-systemer og støtte til miljøvennlige investerin-ger (subsidier).

– Direkte reguleringer griper direkte inn i aktø-renes handlingsvalg. Eksempler er forbud motbruk av visse stoffer, fredning av områder,ikke-omsettelige utslippskvoter, teknologistan-darder og frivillige avtaler.

– Informasjon er et selvstendig virkemiddel,men kan også være et nyttig supplement tilandre virkemidler.


Virkemiddel bør velges ut fra kriteriet om at foru-renser betaler, at kostnadene for samfunnet erlavest mulig (kostnadseffektivitet) og at et eventu-elt tallfestet mål nås (styringseffektivitet). For ennærmere omtale av disse kriteriene se for eksem-pel NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer. Vi vilher kort beskrive egenskaper ved de viktigste vir-kemidlene ut fra disse kriteriene.

5.3.1 Miljøavgifter

Riktig utformede miljøavgifter bidrar til å redu-sere den negative miljøpåvirkningen på en effek-tiv måte. Avgifter er derfor det sentrale virkemid-delet i miljø- og klimapolitikken. I dette avsnittetomtales kort noen generelle prinsipper for utfor-ming av miljøavgifter. Den konkrete vurderingenved utformingen av avgiftene for det enkelte mil-jøproblem diskuteres i kapittel 6 og 7.

Som nevnt innledningsvis har naturinngrep ogmiljøskadelige utslipp en kostnad for samfunnetsom bedrifter eller privatpersoner i utgangspunk-tet ikke tar inn over seg. Avgifter er et virkemiddelsom skal sørge for at aktørene tar hensyn til slikenegative eksterne effekter, dvs. at aktørene inter-naliserer miljøkostnaden. Når kostnaden ved mil-jøskadelig adferd inngår i aktørenes økonomiskeberegninger (gjennom avgiften) vil de ta hensyntil miljøet og bidra til samfunnsøkonomisk settbedre løsninger. En korrekt utformet miljøavgiftkalles en Pigou-avgift etter den engelske økono-men A. C. Pigou. Pigou-avgiften er lik marginalskadekostnad og gir den samfunnsøkonomisk settbeste (optimale) løsningen. Miljøavgiften bidrarsamtidig til å oppfylle et prinsipp om at forurenserskal betale.

En avgift bidrar til å endre produksjons- og for-bruksmønstre over tid. Når bedriftene internalise-rer miljøkostnaden vil de bruke mindre av den for-urensende innsatsfaktoren som har blitt dyrere.Avgiften bidrar også til å gjøre det mer lønnsomtfor virksomhetene å forske på og investere irenere teknologi, jf. omtale av utvikling av miljø-teknologi i kapittel 10. Hvis miljøavgiften resulte-rer i dyrere varer kan avgiften virke ved at forbru-kerne etterspør mindre av denne varen.

For å fastsette Pigou-avgiften trengs kunnskapom bedriftenes rensekostnader og utslipps-mengde. I tillegg må det foretas beregninger avverdien av en marginal endring i miljøkvaliteten(marginale skadekostnader for samfunnet). Idette ligger også framtidige generasjonersverdsetting av natur og miljø. Videre kan det vedfastsettelsen av avgiftsnivået være nødvendig å tahensyn til eventuelle terskelverdier på miljøska-

den. Dersom det er aktuelt å sette konkrete mil-jømål bør avgiften settes slik at en når dette målet.

Det vil ofte være usikkerhet knyttet til å finnedet riktige nivået på Pigou-avgiften målt som mar-ginal skade. Omsettelige kvoter kan da være etalternativ (Weitzman 1974). Dersom kostnadeneved å måle utslippene er store kan det være aktu-elt å skattlegge produkter eller innsatsfaktorersom indirekte er knyttet til utslippene.

For at miljøavgiften skal virke etter hensiktenbør den rettes mest mulig direkte mot miljøpro-blemet, det vil si direkte mot den miljøskadeligeaktiviteten eller utslippet. Det bidrar til at utslipps-reduksjonene skjer der kostnadene er lavest(kostnadseffektivitet). Avgiften på utslipp av NOXer eksempel på en utslippsavgift.

Det er i mange tilfeller krevende både å anslåfaktiske skadevirkninger og å verdsette disse. Ipraksis må derfor miljøavgifter, og miljøpolitiskevirkemidler mer generelt, utformes slik at dissevirker så effektivt som mulig, gitt de begrensnin-ger som finnes. Dette omtales som «nest best»-løsninger.

Når utslippene er vanskelige å måle direkte,kan man alternativt avgiftsbelegge innsatsfakto-rene som gir opphav til forurensningen eller pro-duktene som kommer ut av den forurensende pro-sessen. Slike avgifter gir insentiver til å reduserebruken av produktet, selv om det ikke gir insenti-ver til å rense selve utslippet. Dette siste kan inoen tilfeller løses ved å innføre refusjonsordnin-ger for dokumenterte utslippsreduksjoner vedrensing.

Produktavgifter kan i noen tilfeller gi tilnær-met samme insentiver som en utslippsavgift.Eksempelvis er utslippet av CO2 fra forbrenningav petroleumsprodukter, som for eksempel ben-sin, proporsjonalt med karboninnholdet. En avgiftpå petroleumsprodukter differensiert etter karbo-ninnholdet har derfor tilnærmet de samme effek-tivitetsegenskapene som en utslippsavgift.1

For en del utslipp er sammenhengen mellomforbruket av innsatsfaktorer og utslippene uklar.Dette gjelder for eksempel NOX-utslipp, som i til-legg til forbruket av innsatsfaktoren avhenger avforbrenningsteknologi, rensemuligheter ogatferd. I slike tilfeller vil produktavgifter være min-dre treffsikre virkemidler, og de bør da brukes ikombinasjon med andre virkemidler.

For å kunne samle inn avfall er det effektivt åinnføre pantesystemer. Produktet bør i slike tilfel-ler ilegges en avgift som tilsvarer den marginale

1 Forutsatt at det gis avgiftsreduksjon ved eventuell fangstog lagring av CO2.


miljøskade ved verst tenkelige deponeringsalter-nativ (i praksis forsøpling). Ved innlevering/returtil godkjent innsamlingsplass blir beløpet refun-dert, fratrukket kostnadene knyttet til behandlingav avfallet. En panteordning kan da fungere somen avgift på forsøpling.

Den konkrete utformingen av miljøavgifteravhenger med andre ord av miljøproblemetskarakter, av utslippskilder og av målemuligheter.Når utslipp gir samme skade uavhengig av kilde,bør virkemidlene utformes slik at den marginalekostnaden ved å redusere utslippene er densamme for alle kilder. I slike tilfeller er miljøavgif-ter eller omsettelige utslippskvoter særlig aktuellevirkemidler. Utslipp av klimagasser har globaleffekt og er et eksempel på et miljøskadeligutslipp som ideelt sett bør ha samme pris overhele kloden.

5.3.2 Andre virkemidler i miljøpolitikken

Kvoter

Et system med omsettelige kvoter for utslippeneverdsetter utslippene direkte gjennom kvotepri-sen. Kvoteprisen bestemmes i markedet ut fra detpolitisk fastsatte utslippsnivået (antall kvoter somutstedes) og etterspørselen etter kvoter. Til for-skjell fra avgiftene kontrollerer myndigheteneutslippsnivået (styringseffektivt), men ikke kvote-prisen.

Systemet gir de kvotepliktige aktørene insenti-ver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltaksom har lavere kostnad enn kvoteprisen. Påsamme måte vil de kjøpe kvoter for å dekkeutslipp som har høyere rensekostnad. Utslippsre-duksjonene gjennomføres da der hvor rensing erbilligst. Så lenge det ikke er markedssvikt i kvote-markedet, vil et kvotesystem være kostnadseffek-tivt. Kvoter gir over tid insentiver til å redusereutslipp fordi reduserte utslipp gir avkastning iform av ubrukte kvoter som kan selges eller atfærre kvoter må kjøpes.

Når kvotemengden er optimalt fastsatt vil kvo-teprisen bli lik Pigou-skatten, det vil si at kvotepri-sen (og Pigou-skatten) er lik den marginale skade-kostnaden for miljøet. Er kvoteprisen lavere ennskadekostnaden, er antall utstedte kvoter for høyt.

Det er ikke mulig å styre hvor utslippsreduk-sjonene skjer i et kvotesystem. I et internasjonaltkvotesystem er det for eksempel ikke mulig å hakontroll på hvor store utslippskutt som tas nasjo-nalt og hvor store kutt som vil skje utenfor landetsgrenser. Antall tiltak som blir gjennomført nasjo-

nalt vil avhenge av prisen på kvotene og kostna-den ved nasjonale utslippsreduserende tiltak.

Kriteriet om at forurenser betaler er oppfylt ikvotemarkedet dersom kvotene auksjoneres bortog ikke tildeles vederlagsfritt. Dersom kvotene til-deles vederlagsfritt, men fritt kan omsettes, blirutslippsreduksjonene likevel fordelt på den mestkostnadseffektive måten. Da fungerer vederlags-fri utdeling av kvoter som en lump-sum overfø-ring.2 Dersom de vederlagsfrie kvotene tildelesperiodevis basert på adferd i foregående ellerinneværende kvotehandelsperiode, vil den reellekvoteprisen de ulike aktørene står overfor ikkevære lik. Det samme er tilfelle om det tildeles kvo-ter ved kapasitetsutvidelser eller til nyetableringinnenfor en periode. Kvotesystemet er da i prin-sippet ikke kostnadseffektivt.

Subsidier

Subsidier kan være et supplement til miljøavgiftereller kvoter. Ved positive eksterne effekter, somfor eksempel ved teknologiutvikling hvor kunn-skap er et kollektivt gode, vil subsidier kunne kor-riger for markedssvikten. Dette henger sammenmed at den privatøkonomiske lønnsomheten avforskning og utvikling (FoU) ofte vil være lavereenn den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.Konsekvensen kan være at det i en uregulert mar-kedsøkonomi vil bli forsket og utviklet for lite.Subsidier til teknologiutvikling kan korrigeredenne markedssvikten. Den samfunnsøkono-miske lønnsomheten av subsidier til teknologiskutvikling avhenger av at det er et marked for tek-nologien og at teknologien som utvikles er treff-sikker med hensyn til miljøproblemet. Et markedfor miljøteknologi skapes gjennom miljøavgifter/omsettelige kvoter (det koster å forurense) ogdirekte reguleringer. Når utslipp og miljøskade-lige aktiviteter får en pris (avgift) gir dette incenti-ver både til å utvikle ny miljøvennlig teknologi ogtil å etterspørre slik teknologi. Slik sett kan man siat utvikling og spredning av miljøteknologi kreverbåde pisk (avgift/regulering) og gulrot (subsidie)(Jaffe, Newell & Stavins. 2005). Desto nærmerekilden til miljøutslippet en avgift legges, desto mersannsynlig er det at teknologiutviklingen vil retteseg mot de utslippene som skaper den negativemiljøeffekten. Utvikling av miljøteknologi og vir-kemiddelbruk omtales nærmere i kapittel 10.

Subsidier kan også brukes direkte til å påvirkeaktørene i en bestemt retning ved å gjøre miljø-

2 En lump-sum overføring er en ren overføring og gir ikke eteffektivitetstap.


vennlige aktiviteter rimeligere. Dette kan bidra tilå vri produksjon og forbruk mot mer miljøvenn-lige produkter og aktiviteter og kan dermed bidratil å redusere omfanget av den miljøskadelige akti-viteten. Det er også mulig å subsidiere bedriftersrensing av utslipp. Subsidiering av produksjoneller konsum som kan erstatte mer miljøskadeligaktivitet, kan føre til at det produseres eller konsu-meres for mye den subsidierte varen. Subsidiermå i tillegg finansieres med skatteinntekter ogskattlegging har en samfunnsøkonomisk kostnad.

Direkte reguleringer

Direkte reguleringer kan rette seg både mot virk-somheter og forbrukere. Reguleringene kan væreforbud mot visse typer utslipp eller forbud motbruk av bestemte produkter, utslippsgrenser,påbud om spesiell produksjonsteknologi eller ren-seteknologi, eller etablering av utslippskrav. Etforbud har samme effekt som en uendelig høyavgift på utslipp. Hvis skadekostnaden er så alvor-lig at utslippet bør være null, bør forbud benyttes.

Direkte reguleringer vil normalt ikke gi kost-nadseffektive utslippsreduksjoner på tvers av virk-somheter eller sektorer. Dette skyldes at myndig-hetene ikke kjenner den enkelte virksomhetenskostnader ved å oppnå gitte utslippsreduksjonereller kostnader ved alternative utslippsreduse-rende tiltak. Direkte reguleringer er heller ikke isamsvar med prinsippet om at forurenser betalerved at forurenser ikke belastes skadekostnadeneved et eventuelt restutslipp.

Et forbud mot eller tak på utslipp kan gi insen-tiver til miljøvennlig atferd. I den grad det finneslikeverdige og mer miljøvennlige substitutter vildisse tas i bruk. I andre tilfeller krever forbudstørre ombygginger av produksjonsanlegget ogdirekte reguleringer kan skape etterspørsel etternye og mer miljøvennlige produkter. Slik sett kandirekte reguleringer bidra til utvikling av ny tek-nologi og miljøvennlige løsninger (OECD 2001 ogGoulder og Parry 2008). Imidlertid gir ikke etutslippskrav insentiver til ytterligere utslippsre-duksjoner etter at kravet er nådd, med mindre deter utformet som et utslippskrav som strammesinn over tid.

Det er også mulig å kombinere direkte regule-ringer med økonomiske virkemidler. Hvis enutslippskonsesjon kombineres med en avgift påutslippet gitt i konsesjonen, vil bedriften måttebetale for miljøskaden ved utslipp og samtidig hainsitamenter til ytterligere utslippsreduksjoner.

En avgift i kombinasjon med en konsesjon kanogså fungere som en kompensasjon for eksempel-vis (eksklusiv) bruk av landarealer. I et slikt til-felle settes det en pris på landarealet som reflekte-rer at andre ikke lenger har anledning til å benyttearealet. En slik avgift kan også anses å være ennaturressursskatt. I den grad bruk av landarealerpåvirker det biologiske mangfoldet negativt, kanen slik avgift reflektere miljøkostnaden ved brukav landarealet. Se eksempelvis omtale i NOU2013: 10 Naturens goder – om verdien av økosys-temtjenester.

Frivillige avtaler

En frivillig avtale om utslippsreduserende tiltakkan inngås mellom for eksempel bransjeorganisa-sjoner og myndighetene. NOX-avtalen er eksem-pel på en slik avtale. I prinsippet kan en avtaleinnebære at de samme tiltakene gjennomføressom når myndighetene styrer virkemidlenedirekte. En avtale vil imidlertid ikke stille bedrif-tene overfor den fulle samfunnsmessige kostna-den forbundet med utslippene fordi bedrifteneikke betaler for restutslippet. En slik avtale er der-med ikke i samsvar med prinsippet om at foruren-seren betaler.

Generelt er det flere potensielle svakheter vedfrivillige avtaler. Avtaleforhandlinger preges av atdet er en betydelig asymmetri i informasjonstil-gangen mellom partene. Næringslivet (bransjeor-ganisasjoner og bedriftene) vil ha bedre kunn-skaper enn myndighetene om kostnader vedmulige utslippsreduksjoner, og om planlagte utvi-delser, nedleggelser eller investeringer i ny tekno-logi. I en forhandlingssituasjon vil næringslivet hainsentiver til å framstille utslippsreduksjoner sommer kostbare enn det de i realiteten er. Dersomavtalebedriftene bare står for en del av de aktuelleutslippene, vil det være vanskelig å sikre kost-nadseffektivitet mellom avtalebedriftene og deutenfor.

En avtale kan i prinsippet utformes slik at avta-lebedriftene fordeler reduksjonene seg imellomslik at kostnadseffektivitet oppstår innen bransjen,men den interne fordelingen vil ofte måtte base-res på skjønn. Det er derfor sannsynlig at de bil-ligste utslippsreduserende tiltakene ikke tas først.Dersom avtalen i tillegg bare omfatter utslippsre-duksjoner ved investeringer og ikke ved produk-sjonsendringer, vil bedriftene ikke foreta optimaleomstillinger av produksjonen. Selv om frivilligeavtaler kan bidra til å redusere utslippene, vil deikke virke like effektivt som en avgift.


Informasjon

Informasjon kan også være et miljøpolitisk virke-middel. Informasjon om miljøskadelige utslipp ogmiljøvennlig atferd kan påvirke folks handlinger,valg og innstilling. Ved bevisst bruk av informa-sjon kan myndighetene bidra til å dulte forbru-kerne i riktig retning, for eksempel ved at drivstof-forbruk og CO2-utslipp fra biler oppgis i bilre-klame. Slik dulting omtales i internasjonal littera-tur som «nudging», jf. også omtale av atferdsøko-nomi i 5.4.4.

Særskilt om dobbel virkemiddelbruk

Ifølge standard økonomisk teori skal det offent-lige i politikkutformingen tilstrebe å bruke ett vir-kemiddel per mål og virkemidlene skal rettesdirekte mot markedssvikten eller målet. Flere vir-kemidler for å nå ett mål kan tilsløre sammenhen-gen mellom virkemiddel og miljømål. Ved dobbel(eller trippel) virkemiddelbruk blir totaleffektenav den samlede politikken uklar og effektiviteten idet samlede systemet svekkes. Virkemidlene kanmotvirke hverandre eller innebære at ett av virke-midlene ikke har betydning for måloppnåelsen.Bruken av dobbeltreguleringer bør unngås medmindre det foreligger særskilte grunner (Bruvoll& Dalen 2008).

5.3.3 Valg av virkemiddel

Miljøavgifter og omsettelige kvoter er å betraktesom de mest kostnadseffektive virkemidlene i mil-jøpolitikken. Avgifter og omsettelige kvoter, i dengrad de auksjoneres ut, er en forutsetning for atforurenser skal betale, og bidrar også til offentligeinntekter som kan benyttes til å redusere andrevridende skatter og avgifter. Prising av miljøska-den gjennom bruk av avgifter eller omsetteligekvoter gir også de kraftigste insentivene for virk-somhetene til å investere i utvikling og bruk av nymiljøteknologi.

Hvis skadekostnadene ved et utslipp varierer,for eksempel geografisk, er det ikke lenger noengaranti for at avgifter og omsettelige kvoter erkostnadseffektive virkemidler. Avgiften bør i sliketilfeller differensieres etter de lokale skadekostna-dene for å være kostnadseffektiv. Differensierteavgifter kan imidlertid øke de administrative kost-nadene. Økonomiske virkemidler som kvoter ogavgifter er derfor særlig egnet ved mer generellemiljøproblemer med mange utslippskilder eller

der det ikke spiller noen rolle hvor utslippet skjerinnenfor det relevante geografiske området. Hvisdet har stor betydning hvor utslippet skjer kandirekte regulering være mer effektivt.

Ideelt sett vil en tilstrekkelig høy pris på mil-jøproblemet (for eksempel gjennom et stramt kvo-tesystem eller tilsvarende høye avgifter) fullt utregulere den negative eksterne virkningen og giønskede endringer i produksjonen. Subsidier kanlikevel vurderes som en nest best-løsning når detikke finnes andre egnede virkemidler, eller nårdet er for krevende å sette en avgift tilstrekkelighøyt. Subsidier til miljøvennlig aktivitet brukt somet alternativ til å avgiftsbelegge en negativ eksternvirkning vil imidlertid føre til at det produsereseller konsumeres for mye av varen. Subsidier vilda også ofte være knyttet til bestemte teknologiskløsninger og i så måte være et dårligere alternativenn generelle avgifter. Når subsidier kombineresmed riktige avgifter vil det imidlertid være opp tilmarkedsaktørene å finne løsningen, investere i nyteknologi eller produsere eller bruke mindre. Forå stimulere til teknologiutvikling er subsidier etsupplement til avgifter og kvoter.

Det er også verdt å merke seg at subsidier harandre fordelingsvirkninger enn avgifter og kvoter.Mens avgifter og auksjonerte kvoter gir inntektertil staten fra de som forurenser, er subsidier enoverføring fra skattebetalerne til enkelte bedrifterog privatpersoner. Generelt sett må det i valget avvirkemidler i miljøpolitikken, i tillegg til de sam-funnsøkonomiske effektivitetsegenskapene ved etvirkemiddel, også tas hensyn til at ulike virkemid-ler kan medføre ulike administrative kostnader.

5.4 Andre hensyn

I politikken må det som regel tas hensyn til mangeforhold. I dette punktet omtales enkelte problem-stillinger og skranker som kan ha betydning iutformingen av miljøreguleringen. Hvordan mantar hensyn til slike forhold i politikkutformingen,må vurderes i det enkelte tilfelle.

5.4.1 Internasjonale avtaler

Internasjonale handels- og miljøavtaler kanbegrense Norges mulighet til å drive miljøpolitikkeller kan innebære plikt til å drive politikk for åoppnå et bestemt mål. De to viktigste handelsavta-lene er EØS-avtalen og WTO-avtalen. Klima- ogandre miljøavtaler omtales i kapittel 4.


WTO-avtalen

General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)fra 1947 var opprinnelig et rammeverk for for-handlinger om binding og nedsettelse av tollsat-ser. Etter som tollsatsene i de fleste land blevesentlig redusert, ble det i stadig større grad lagtvekt på å redusere andre handelshindringer enntollavgifter (subsidier, dumping, offentlige regule-ringer mv.).

I 1995 ble World Trade Organization (WTO)etablert og regelverket ble samlet under en over-gripende avtale. WTO-regelverket består av enrekke avtaler. En av hovedbestemmelsene er for-budet mot kvantitative restriksjoner på import ogeksport. Videre står reglene om ikke-diskrimine-ring sentralt.

Ikke-diskriminering innebærer både et kravom bestevilkårsbehandling og krav om nasjonalbehandling. Krav om bestevilkårsbehandlinginnebærer en plikt til å behandle produkter fra alleland minst like godt som produktene fra det landsom nyter mest fordelaktig behandling. Det erunntak for tollunioner og frihandelsavtaler. I til-legg er det åpnet for å gi gunstigere vilkår forvarer fra utviklingsland enn til varer fra andre land(Generalized System of Preferences).

Krav om nasjonal behandling innebærer atutenlandske varer skal behandles likt med innen-landske. Forutsetningen er at produktene er til-strekkelig like. Forpliktelsen kommer til anven-delse både på formell og reell diskriminering. For-mell diskriminering vil være at produkter behand-les forskjellig på grunn av opprinnelsessted, mensreell diskriminering er forskjellbehandling pågrunnlag av egenskaper ved selve produktet.

Kravene gjelder også for miljøavgifter, dvs. atavgiften må utformes slik at den slår likt ut fornorskproduserte varer og varer som importerestil Norge. Enkelte formål kan begrunne unntak fraforpliktelsene under avtalen. Dette kan værebeskyttelse av menneskers, dyrs eller planters liveller helse, og vern av naturressurser.

EØS-avtalen

EØS-avtalen er en avtale mellom EU-landene ogEFTA-landene Island, Liechtenstein og Norge.Avtalen trådte i kraft i 1994 med formål å styrkehandel og økonomiske forbindelser mellom avta-lepartene med like konkurransevilkår for overhol-delse av de samme regler.

EØS-avtalen inneholder ikke regler om sam-ordning av direkte og indirekte skatter og EUssekundærlovgivning legger derfor ingen direkte

bindinger på utformingen av norske skatte- ogavgiftsregler. De generelle reglene om fri bevege-lighet av varer, personer, tjenester og kapital, like-behandling og forbudet mot statsstøtte mv. gjelderimidlertid også for skatter og avgifter, herundermiljøskatter og -avgifter. Hovedregelen etter avta-len er at det ikke skal innføres tiltak som direkteeller indirekte forskjellsbehandler innenlandskeog utenlandske varer og tjenester.

EØS-avtalen har videre bestemmelser somskal hindre konkurransevridninger. Bestemmel-sene retter seg både mot foretak og mot medlems-statene. I siste kategori står forbudet mot å gistatsstøtte sentralt. Ett av kriteriene for at det skalforeligge statsstøtte er at støttemottaker får enøkonomisk fordel. Formålet med støtten er utenbetydning, slik at også støtte til miljøformål kananses som en økonomisk fordel.

For at et tiltak skal anses som statsstøtte er detogså et grunnleggende vilkår at tiltaket begunsti-ger enkelte foretak eller produksjon av enkeltevarer (selektivitetsvilkåret). Generelle tiltak somkommer alle virksomheter til gode, er imidlertidikke selektive. Et fritak er heller ikke selektivtdersom det er en naturlig og logisk del avsystemet, eksempelvis er fritak for CO2-avgift forprodukter eller bruk som ikke gir CO2-utslipp.

For å ivareta hensynet til blant annet klima ogmiljø, inneholder EØS-avtalen krav til en rekkevarer, tjenester og annen økonomisk aktivitet.Med dette er store deler av EUs sekundærlovgiv-ning på området tatt inn i EØS-avtalen. Dette gjel-der blant annet regelverket om kvotehandelssys-temet (EU Emission Trading System (ETS)) ogfornybardirektivet som er de sentrale virkemid-lene på klimaområdet.

EUs øvrige miljøregelverk gjelder forurens-ning i vid forstand (forurensende utslipp, støy,luftog vannkvalitet, avfallsbehandling, miljøska-delige stoffer). Selv om regelverket er omfattendeer det fortsatt rom for norske myndigheter til åføre en nasjonal miljøpolitikk. For det første er detområder som ikke er regulert i EU/EØS (foreksempel naturforvaltning) og for det andre opp-stiller EU-/EØS-retten ofte minimumskrav slik atnasjonale myndigheter kan stille strengere nasjo-nale krav enn minstekravene.

I NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor konklude-res det med at EØS-avtalen fra et miljøsynspunkthar bidratt til en positiv utvikling av miljøregel-verk og praksis i Norge. Når det gjelder klima,mener flertallet i det samme utvalget at EU-påvirk-ningen varierer med de ulike elementene iklimapolitikken. Flertallet viser også til at selv omEØS-retten på noen områder har innskrenket


rammene for hvordan norske virkemidler kanutformes, har EØS-forpliktelsene ikke lagt noenbegrensninger på selve ambisjonsnivået i miljøpo-litikken og at Norges handlefrihet fortsatt er stor.

Betydningen av internasjonale avtaler forutformingen av miljøpolitikken er en del av utval-gets vurderinger av de ulike forslagene.

5.4.2 Globale utslipp og karbonlekkasje

Mange miljøproblemer er globale eller regionale,og utslipp i utlandet kan dermed påvirke miljøtil-standen i Norge. Eksempler på dette er klimapro-blemet og sur nedbør. I mange tilfeller vil økono-misk aktivitet i Norge og norsk politikk kunnepåvirke utslipp i utlandet. Det kan for eksempelgjelde eksport av fossile brensler, import av varersom er produsert med store utslipp eller hvor pro-duksjonen medfører nedhugging av regnskog.Norsk miljøpolitikk kan også indirekte påvirkeutslipp i utlandet. Et viktig eksempel på dette ersåkalt karbonlekkasje (se under). Det er et beret-tiget spørsmål om slike forhold bør tas hensyn til iutformingen av miljøpolitikken.

Karbonlekkasje er definert som flytting avutslipp til andre land når et land eller en gruppe avland gjennomfører tiltak som reduserer egne CO2-utslipp. I fravær av en tilstrekkelig ambisiøs globalklimaavtale gjennomfører flere land ensidigenasjonale og regionale tiltak for å redusere klima-gassutslippene. Ved regulering av klimagassut-slipp er karbonlekkasje ett forhold som illustrererhvorfor optimale klimareguleringer er krevendenår det ikke eksisterer en global pris på klimag-assutslipp, se for eksempel Bye og Rosendahl(2012) og Hoel, Bruvoll og Vennemo (2012).

Utslipp av klimagasser har samme skade-virkning for klimaet uavhengig av hvor utslippetfinner sted. En mulig virkning av å ilegge avgiftereller kvoteplikt på innenlandske utslipp er atutslippskildene lokaliseres i land uten tilsvarenderegulering. Endret lokalisering kan skje ved flyt-ting, eller ved at bedrifter i uregulerte land over-tar markedet når bedrifter i regulerte land reduse-rer produksjonen eller blir nedlagt.

Begrepet karbonlekkasje er også knyttet tilvirkninger via andre markeder som for eksempelinternasjonale energimarkeder. Klimapolitikk inoen land kan føre til redusert forbruk av fossilenergi i disse landene, derav lavere pris på slikenergi og således høyere forbruk av fossil energi iland uten klimapolitikk.

Bedriftenes lokalisering bestemmes imidlertidav mange forhold og gode anslag for virkningenav miljøreguleringer alene på lokalisering av

næringsliv vil i praksis være krevende. Bedrifte-nes nåværende kapitalutstyr vil avhenge av tekno-logisk nivå på det tidspunktet det ble installert,mens nye bedrifter vil installere nytt kapitalutstyrsom kan være mer energieffektivt og miljøvenn-lig. I en situasjon med sterk teknologisk utviklinger det derfor ikke sikkert at lokalisering av pro-duksjon i et land uten miljøregulering vil øke glo-bale utslipp.

Bedriftenes lokaliseringsvalg vil også avhengeav hvilke forventninger de har om framtidig kli-maregulering i de ulike land. Det er derfor knyttetbetydelig usikkert til hvor omfattende karbonlek-kasje er. For en nærmere omtale av karbonlekka-sje, og tiltak for å redusere karbonlekkasjen, sepunkt 6.2.4.

5.4.3 Langsiktighet og forventninger

Enkelte miljøproblemer, for eksempel klimapro-blemet, har en langsiktig karakter ved at utslip-pene blir værende i atmosfæren. Mange investe-ringsbeslutninger som er ment å redusere proble-met har lang levetid. Det innebærer at bådedagens priser og forventet framtidig pris påutslipp har betydning for bedriftenes beslutninger.

Forutsigbare rammebetingelser er viktige forforbrukere og næringsliv. Politisk usikkerhetpåvirker hvordan private aktører tilpasser seg, ogpolitikerskapt usikkerhet fører til feiltilpasninger(Kydland & Prescott 1977). Dette gjelder også imiljø- og klimapolitikken. Fordi forventninger tilframtidig politikk påvirker investeringsbeslutnin-gene, kan signaler om framtidige virkemidlerpåvirke investeringer positivt før virkemidlene set-tes i verk, for eksempel satsing på teknologiutvik-ling. Det kan derfor ligge gevinster i å signaliserehvilke mål og prinsipper miljøpolitikken vil utfor-mes etter, også i framtiden. Dette kan redusere til-pasningskostnadene for konsumenter og nærings-liv og bidra til at de foretar riktige investeringer idag.

Langsiktighet kan være et argument for brukav handlingsregler og ordninger som på ulikemåter binder politikken over tid. Mange land harlenge hatt regler for budsjettpolitikken. De senereårene har noen land også innført regler forklimapolitikken. Det vil imidlertid alltid være tvilom hvor bindende slike politisk bestemte reglerer. Over tid kan ny kunnskap om eksempelviskostnader ved miljøutslipp medføre at politikkenbør endres. Det er derfor nødvendig å balanserehensynene til forutsigbarhet og fleksibilitet. Detkan også være vanskelig for enkeltland å avvikefor mye fra hva andre land gjør. For en nærmere


drøftelse av problemer knyttet til usikkerhet, dis-kontering og langsiktighet se NOU 2009: 16 Glo-bale miljøutfordringer og NOU 2012: 16 Samfunn-søkonomiske analyser.

Å korrigere for usikkerhet er krevende forbåde myndigheter og markedsaktørene. Det erflere grunnleggende typer usikkerhet ved klima-gassutslippene. Den ene gjelder sammenhengenmellom konsentrasjonen av klimagassene i atmo-sfæren og den korresponderende temperaturøk-ningen. Den andre usikkerheten gjelder hvilkekonsekvenser den økte temperaturen vil få fornaturmiljø, produksjon, forbruk og velferd. Entredje usikkerhet skyldes utfallet av de internasjo-nale klimaforhandlingene. Usikkerheten bidrar tilat det er krevende å etablere troverdighet iklimapolitikken.

5.4.4 Atferdsøkonomi

I atferdsøkonomien modifiseres den tradisjonellevelferdsteoriens forutsetninger om den rasjonelleaktøren, det vil si det egoistiske økonomiske men-nesket med perfekt viljestyrke og grenseløse kog-nitive evner. Atferdsøkonomien tar utgangspunkt iat aktørene viser begrenset egoisme, begrensetselvkontroll og begrenset rasjonalitet. Resultaterfra forskning på atferdsøkonomi kan ha betydningnår en skal vurdere utforming og effektiviteten avulike miljøpolitiske virkemidler (OECD 2012).Beskrivelsen av feltet er blant annet basert påNyborg (2009).

Nåtidsskjevhet

Nåtidsskjevhet innebærer at aktørene legger mervekt på nåtid enn framtid. Over har det vært argu-mentert for at miljøavgifter bør settes lik marginalskade. Nåtidsskjevhet kan være et argument for atavgiften settes høyere enn marginal skade. En(for) høy avgift skal da kompensere for at vi tar forlite hensyn til, eller ikke klarer å vurdere, konse-kvenser av miljøskadelig atferd fram i tid.

Med utgangspunkt i nåtidsskjevhet kan det foreksempel argumenteres for at kjøpsavgifter påbiler virker sterkere enn miljøavgifter på drivstoff,hvis målet er å få folk til å kjøpe mer miljøvennligebiler, jf. kapittel 6. Det kan også være situasjonerder en slik nærsynthet er et argument for å brukedirekte reguleringer i stedet for miljøavgifter.

Informasjon

Atferdsøkonomien kommer ikke i konflikt medutgangspunktet om at avgifter er et effektivt virke-

middel for å påvirke individenes atferd, men denviser at prissignalene gjennom avgiftssystemetkan virke noe dårligere under visse forhold som:– Hvis en beslutning krever spesialisert innsikt,

for eksempel i valg av energiløsning.– Hvis en beslutning har lav hyppighet, slik at

kostnaden ved å sette seg inn i alternativene erhøy.

– Hvis det er mangelfull informasjon, for eksem-pel fordi en ikke vet hvor mye strømutgifterman sparer med en varmepumpe.

– Når man har liten kjennskap til egne preferan-ser, for eksempel om hvordan det er å leve i etmiljøhus.

Øremerking

I litteraturen om atferdsøkonomi trekkes øremer-king av miljøavgifter til miljøformål fram som etvirkemiddel for å skape økt aksept for bruk av mil-jøavgifter. Kallbekken og Sælen (2011) peker påflere eksempler hvor det har vist seg vanskelig åinnføre Pigou-avgift i sin rene form i mange land,3

og at øremerking kan tenkes å øke oppslutningom avgiften. Forfatterne viser i den forbindelse tiltre mulige sammenhenger:– Egeninteresse: Når personer som betaler avgif-

ten får noe igjen øker aksepten. Øremerkingkan gjøre at fordelingseffektene av en avgiftblir mindre.

– Mistillit: Dersom befolkningen ikke stoler påstatens evner til å bruke penger fornuftig kanøremerking hjelpe på oppslutningen om enavgift.4

– Kobling av sak: Sælen og Kallbekken (2011)viser til flere studier som finner at folk ikke trorat en avgift bidrar til at de endrer atferd (de trorbare det genererer inntekter for staten). Øre-merking av avgifter til miljøformål kan økeaksepten fordi støtten til miljøformålet øker.

Øremerking eller fondsfinansiering kan også opp-fattes av markedsaktørene som et signal om at enpolitisk prioritering er forutsigbar og langsiktig.På områder der det er lang ledetid mellom plan-legging, gjennomføring av investeringer og kom-

3 Blant annet CO2-avgift i Frankrike i 2010, veiprising i Edin-burgh i 2005, avgift på fossile brensler i Sveits i 2000 ogenergiskatt i USA i 1993.

4 Det pekes imidlertid på at dersom støtte til øremerkinghenger sammen med en bekymring for at staten ikke bru-ker pengene fornuftig vil dette gjelde øremerking av enhvilken som helst inntekt. Dette er altså ikke et argumentsom gjelder miljøavgifter spesielt.


mersialisering av teknologier, kan et slikt signalpåvirke markedsaktørenes atferd.

Øremerking betyr at inntekter fra en skatteller avgift forutsettes brukt til et bestemt utgifts-formål. Øremerking binder opp offentlige midlerslik at det er mindre som kan brukes til andre for-mål. I praksis er øremerking derfor en priorite-ring som i for eksempel en budsjettbehandlingikke vil være synlig mot andre prioriteringer. Åknytte mengde midler investert til miljøformål tilen spesifikk og variabel inntekt kan gi for liteinvesteringer sammenlignet med behovet. Detkan også gi for mye investeringer. Øremerkedeinntekter vil også endre seg over tid helt uavhen-gig av behovet på utgiftssiden, noe som kan væreuheldig for miljøformålet. Øremerking er dermedikke samfunnsøkonomisk optimalt.

5.5 Optimal beskatning og grønt skatteskift

Grønt skatteskift innebærer at miljøskadeligeutslipp skattlegges, samtidig som provenyet framiljøavgiftene (eller fjerning av miljøskadeligesubsidier og skatteutgifter) brukes til generelleskatte- og avgiftslettelser.

Endringer i skatte- og avgiftssystemet som delav et grønt skatteskift bør vurderes med utgangs-punkt i de generelle anbefalinger om hvordanskatte- og avgiftssystemet prinsipielt bør utfor-mes.

Optimal beskatning

Skatte- og avgiftssystemet blir gjerne tillagt trehovedoppgaver: 1) å skaffe offentlige inntekter, 2)bidra til en best mulig fordeling og 3) korrigeremarkedssvikt. På bakgrunn av samfunnsøkono-miske effektivitetskriterier er det mulig å trekkeopp enkelte retningslinjer for hvordan skatte- ogavgiftssystemet bør utformes.

Først bør markedskorrigerende eller effektivi-tetsfremmende skatter benyttes. Som omtalt overvil korrekt fastsatte miljøavgifter bidrar til enbedre ressursbruk. Slike miljøskatter har ikke ensamfunnsøkonomisk kostnad, men en nettogevinst. De bør derfor benyttes så langt det ermulig.

Ytterligere offentlige inntekter bør deretterfinansieres gjennom nøytrale skatter. Nøytraleskatter påvirker ikke produsenters og forbruke-res økonomiske valg. Et eksempel på en slik nøy-tral skatt er en korrekt utformet grunnrenteskatt.

Vridende skatter brukes for å oppnå detønskede nivået på skatteinntektene, for eksempelgjennom skatt på inntekt. Vridende skatter endreratferden slik at det eksempelvis produseres ogkjøpes andre varer enn hva det ville vært gjortuten skatt. Atferdsendringene er opphav til effek-tivitetstapet ved beskatning. For en nærmere vur-dering av effektivitetsvirkninger av skatt vises dettil NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en interna-sjonal økonomi.

Markedskorrigerende og nøytrale skatter er ipraksis langt fra tilstrekkelige for å finansiere sta-tens utgifter. I praksis kommer man dermed ikkeutenom bruk av vridende skatter for å finansiereoffentlig sektor. NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning ien internasjonal økonomi setter med utgangs-punkt i økonomisk teori opp noen generelle ret-ningslinjer som vil bidra til å holde de samfunns-økonomiske kostnadene ved skattlegging så lavesom mulig:– Det bør være høyere skattesatser i de marke-

dene der tilbud eller etterspørsel påvirkes liteav skatten, enn i markeder der påvirkningen erstor.5

– Det er bedre å ha lave skattesatser på flereulike og relativt brede skattegrunnlag enn å hahøye skattesatser på få og smale skattegrunn-lag. Det skyldes at effektivitetstapet vedbeskatning øker mer enn proporsjonalt medskattesatsen.

– Skatter og avgifter bør i minst mulig gradpåvirke produksjonsbeslutningene, dvs. at pro-duksjonen bør innrettes slik at den samledeverdiskapingen blir størst mulig for en gitt til-gang på innsatsfaktorer.

Det er vridningen i produsenters og konsumen-ters adferd som skaper det samfunnsøkonomisketapet ved beskatning. Prinsippet om at de høyesteskattene bør legges i markeder der aktørenes til-pasning endrer seg minst mulig er et argumentfor å skattlegge varer eller aktiviteter der tilbudeteller etterspørselen endrer seg lite.

Effektivitetstapet mellom ulike vridende skat-ter varierer.6 Effektivitetstapet øker med graden

5 For en omtale av Ramsey-regelen, se eksempelvis Strøm ogVislie (2007). Disse reglene avhenger til dels av hva slagsskatteinstrumenter en har til rådighet, blant annet barelineære skatter eller ikke-lineære (inntektsskatt).

6 Det er tidligere beregnet at effektivitetstapet ved å skaffeoffentlige inntekter gjennom ulike former for vridendeskatter koster samfunnet 20 øre i effektivitetstap å kreveinn 1 kr i skatt, se Finansdepartementets rundskriv R-109/2014 (Finansdepartementet 2014). Anslaget og forutsetnin-ger for dette kan imidlertid diskuteres, jf. blant annet Chris-tiansen (2015).


av tilpasning hos aktørene. Det bør være høy skattpå de varer der konsumentene ikke reduserer sittforbruk i særlig grad selv om prisene øker (uelas-tisk etterspørsel). Hvilke varer dette gjelder,avhenger blant annet av om det finnes andre varersom gjør omlag den samme nytten. Enkelte nød-vendighetsvarer faller trolig i denne kategorien.Imidlertid kan skattlegging av slike varer ha uøn-skede fordelingseffekter. En del luksuriøse mer-kevarer kan også falle i denne kategorien. Kjøpe-ren oppfatter det som ønskelig at prisen er høy, dadet kan signalisere eksklusivitet.

Det er gjerne også slik at skattefinansier-ingskostnaden er større om den legges på pro-duksjon enn om den legges på konsum. Diamondog Mirrlees (1971a og 1971b) viser under foren-klede forutsetninger at effektivitet i produksjonentilsier at vareinnsats ikke skal beskattes. Dettegjelder imidlertid ikke når avgiften er begrunnetmed korreksjon av en eksternalitet. Det er ikkeeffektivt med fiskale faktoravgifter som fører til atulike sektorer og produsenter står overfor ulikerelative faktorpriser, eller med skatter som vrirprisforholdet mellom importerte og hjemmepro-duserte varer og faktorer. For en nærmereomtale, se NOU 2007: 8 En vurdering av særavgif-tene.

Sandmo (1975) viser at den optimale miljøskat-ten i et system hvor man tar hensyn til at innhen-tingen av skatteinntekter skal være mest muligeffektiv, er et veid gjennomsnitt av den optimalePigou-avgiften og den optimale Ramsey-avgiften.Jo mindre elastisk den miljøskadelige aktivitetener i etterspørselen, jo mer skal man legge vekt pådet vridende fiskale elementet (Ramsey-skatten)og jo mindre skal man legge vekt på Pigou-ele-mentet. Dette kan være et argument for å ileggehøyere miljøavgifter enn hva en Pigou-avgift iso-lert sett skulle tilsi.

Merverdiavgiften har en ren fiskal begrun-nelse og bør innrettes slik at de samfunnsøkono-miske kostnadene ved skatten blir lavest mulig. Itråd med de generelle retningslinjene tilsier detteat merverdiavgiften (og andre fiskale skatter) børlegges på et bredt og generelt grunnlag og ateksisterende unntak eller lave satser bør opphe-ves. I den grad man ønsker å oppnå miljømål børdette ivaretas gjennom avgifter på miljøskadeligeaktiviteter etter prinsippene om utforming av mil-jøavgifter (jf. punkt 5.3.1) eller ved eventuelle til-tak til for eksempel forskning og teknologiutvik-ling (jf. kapittel 10). Miljømål bør ikke søkes ivare-tatt gjennom innføring av særordninger i defiskale skattene som for eksempel merverdiavgif-ten.

Grønt skatteskift

Hovedbegrunnelsen for å bruke miljøavgifter er åbidra til et bedre miljø. I tillegg vil miljøavgiftersom korrigerer for eksterne virkninger gi grunn-lag for såkalt grønn skatteveksling ved at de girinntekter som kan benyttes til å redusere andreskatter og avgifter som påfører samfunnet eteffektivitetstap. Eksempler på skatter og avgifterdet kan være aktuelt å redusere er arbeidsgiverav-gift, inntektsskatten for personer og selskapsskat-ten. Siden dette er skatter som gir opphav til effek-tivitetstap, vil en grønn skatteveksling kunne gigevinster utover miljøgevinsten. Det omtales somdoble gevinster når et grønt skatteskift gir ennetto gevinst også når det ses bort fra miljøgevin-sten, jf. boks 5.1.

Som det framgår av omtalen av optimal beskat-ning, bør miljøavgifter benyttes uavhengig om deteksisterer doble gevinster eller ikke. Dersom detskal oppnås ytterligere positive samfunnsøkono-miske effektivitetseffekter av et grønt skatteskift,bør inntektene fra miljøavgifter brukes til å redu-

Boks 5.1 Doble gevinster

Det kan være mulig å oppnå to gevinster gjen-nom å øke miljøbeskatningen – både en miljø-gevinst og en effektivitetsgevinst knyttet tilreduksjoner i andre vridende skatter og avgif-ter. Dersom skattesystemet i utgangspunkteter optimalt utformet for å skaffe offentlige inn-tekter, er det vanskelig å tenke seg at detskulle eksistere muligheter for å realiseresåkalte doble gevinster. Dette er imidlertidsjelden tilfelle.

I praksis vil innføring/økning av miljøavgif-ter foregå med utgangspunkt i et skattesystemsom ikke er optimalt utformet og hvor detmarginale effektivitetstapet varierer mellomde ulike skatte- og avgiftsformene. Da kan detfinnes miljøavgifter som på marginen gir opp-hav til lavere effektivitetstap enn minst enannen skatt/avgift, slik at det er mulig å oppnåen dobbel gevinst.

Se for eksempel Bye og Fæhn (2009) foreffekter av grønne skattereformer i Norge.Goulder (1995) gir en oversikt over begrepetdoble gevinster. Bovenberg (1999) og Parry,Williams III og Goulder (1999) analysergrønne skattereformer og doble gevinster.


sere skatter og avgifter med det høyeste effektivi-tetstapet.7

OECD (2010) vurderer sammensetningen avskatter i OECD-landene. Med forbehold om at enmå se an utgangpunktet i det enkelte land, anbefa-ler organisasjonen å skyve noe av skattebyrdenbort fra inntektsbeskatning og over på mindre vri-dende skatter som skatt på forbruk og eiendom,etter først å ha utnyttet mulighetene til å ileggekorrigerende skatter (som for eksempel miljøav-gifter).

Basert på teoretiske og empiriske studier,blant annet OECD (2010), legger NOU 2014: 13Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi tilgrunn følgende generelle rangering av skattefor-mene etter mest skadelig virkning på økonomiskvekst:– Selskapsskatt– Personlige inntektsskatter (inkl. trygdeavgif-

ter)– Konsumskatter– Eiendomsskatt

Skatteutvalget mener generelt at lettelser i sel-skapsbeskatningen er et mer målrettet tiltak ennlettelser i den residensbaserte beskatningen(kapitalinntekt, herunder formuesskatt, skatt påarbeid og konsum) for å øke motivene til å inves-tere i Norge og bidra til økt økonomisk vekst.

Utvalget utelukker ikke at enkeltelementer innen-for de ulike skatteformene er mer skadelig enndenne generelle rangeringen skulle tilsi, mendette må vurderes i det konkrete tilfellet.

I vurderingen av endringer i sammensetnin-gen av skatter vil også fordelingshensyn spille inn.Dersom skattesystemet skal ta hensyn til forde-ling, er det ifølge skatteutvalget ikke gitt at skattpå arbeid og konsum er mer ønskelig enn sel-skapsskatt og skatt på kapitalinntekt. For eksem-pel bidrar formuesskatten, som er en form forkapitalinntektsskatt, til økonomisk utjevning vedat det er personer med de høyeste inntektene sombetaler størstedelen av formuesskatten.

Forrige grønne skattekommisjon (NOU1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedremiljø og høy sysselsetting) foreslo å bruke nyeinntekter fra miljøavgifter til å finansiere reduksjo-ner i arbeidsgiveravgiften for å stimulere syssel-settingen (som lå som et eksplisitt mål i manda-tet). I tillegg til lettelser i selskapsskatten foresloogså Skatteutvalget lettelser i skatten på arbeid(men gjennom endringer i inntektsbeskatningenfor personer).

Det presiseres at et grønt skatteskift ut i fra dekriteriene som er lagt til grunn over ikke inne-bærer at nye inntekter fra miljøavgifter skal bru-kes til subsidiering av enkeltaktiviteter, sektorereller næringer, for eksempel i form av særskilteskatteregler som er opphav til nye skatteutgiftereller direkte støtte. En slik omlegging vil ikkebidra til en mer effektiv bruk av samfunnets res-surser.

7 Eventuelt hensyntatt til såkalte skatteinteraksjonseffektersom følger av at miljøavgiftene vil samspille med priser, løn-ninger og andre skatter og avgifter i økonomien (Goulder,Parry, Williams & Burtraw 1999).


Kapittel 6

Særavgifter med miljøpåvirkning

6.1 Innledning

Hovedmålet for utvalgets arbeid er å vurdere omog hvordan en ved økt bruk av klima- og miljøbe-grunnede avgifter, og reduksjoner i andre skatterog avgifter, kan oppnå både lavere utslipp av kli-magasser, et bedre miljø og en god økonomiskutvikling. Som omtalt i kapittel 5 vil negativeeksternaliteter på natur- og miljøområdet bidra tilat bruk av naturen ikke er samfunnsøkonomiskoptimal. Miljøavgifter skal prise de miljøskadeligeaktivitetene og bidra til samfunnsøkonomisk rikti-gere ressursbruk.

I Norge er det innført en rekke miljøavgiftersom skal prise ulike eksterne kostnader, blantannet utslipp til luft. Det primære målet med avgif-tene er å prise den miljøskadelige aktiviteten påen riktig måte. Miljøavgiftene bør vurderes ut frahvilken miljøeffekt de har, uavhengig av inn-tektspotensialet.

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger erprinsippene for optimal beskatning det er rede-gjort for i kapittel 5. For å vurdere utformingen avog nivået på miljøavgiftene er det blant annet nød-vendig å kjenne størrelsen på de eksterne kostna-dene som den miljøskadelige aktiviteten medførerog hvordan kostnadene endrer seg ved en margi-nal endring i miljøkvaliteten (marginal skadekost-nad).

I dette kapittelet gir utvalget en beskrivelse ogvurdering av eksisterende særavgifter som kanpåvirke miljøet. Utvalgets vurdering av nye miljø-avgifter er omtalt i kapittel 7.

Ikke alle særavgiftene som har miljøeffekter,har miljøhensyn som sin primære begrunnelse.Omtalen skiller derfor mellom avgifter med ensærskilt miljøbegrunnelse (miljøavgifter) og avgif-ter som har miljø som delbegrunnelse. Energiav-gifter er primært fiskale avgifter og regnes ikkesom miljøavgifter. Utvalget har likevel omtaltdisse fordi de ofte omtales som miljøavgifter i denoffentlige debatten.

Der utvalget vurderer endringer i eksis-terende miljøavgifter eller innføring av nye miljø-

avgifter, skal disse ifølge mandatet vurderes oppmot andre virkemidler i miljø- og energipolitik-ken, herunder subsidier. Kapittelet inneholderderfor også en vurdering av andre virkemidlersom bør ses i sammenheng med særavgiftenesom er omtalt her. Et eksempel på dette er EUskvotesystem for klimagasser, som omtalessammen med CO2-avgiften og avgiften på klima-gassene HFK og PFK i punkt 6.2. Et annet eksem-pel er bilavgiftene, som består av bruksavhengigeog bruksuavhengige avgifter. En helhetlig vurde-ring av bilavgiftene gis i punkt 6.3.

Figur 6.1 viser anslag for samlede skatter ogavgifter til stat og kommuner for 2015.

Tabell 6.1 viser særavgifter som har eller kanha miljøvirkning og anslått proveny i 2015.

Det er komplisert å sammenligne nivået påmiljøavgifter internasjonalt fordi det er betydeligvariasjon i hva som anses som miljøavgifter i ulikeland. For eksempel regnes energiavgifter i mange

Figur 6.1 Påløpte skatter og avgifter til stat og kommuner. Anslag for 2015. Mrd. kroner

For miljøavgifter er det benyttet bokførte anslag for 2015.Kilde: Finansdepartementet.

Skatt på alminnelig inntekt for personer

299,6

Toppskatt24,0

Trygdeavgift129,6

Selskapsskatt(fastlandet)

80,0 Petroleums-skatt

111,6

Formues- og

eiendoms-skatt21,5

Arbeidsgiver-avgift171,4

Merverdi-avgift253,1

Særavgifterog toll 102,4

Annet37,6

Påløpte skatter og avgifter


Budsjettanslag for 2015 i statsbudsjettet for 2016.Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 6.1 Avgifter som har eller kan ha miljøvirkning. Avgiftssatser og anslått proveny i 2015

AvgiftAvgiftssats i

2015Provenyanslag

2015. Mill. kr Introdusert

CO2-avgift på mineralske produkter . . . . . . . . . . . . . . . . Varierer, se

tabell 6.2 5 700 1991

Avgift på utslipp av CO2 i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Varierer, setabell 6.2 5 200 1991

Avgift på HFK og PFK, kr/tonn CO2-ekvivalenter . . . . . 354 355 2003

Veibruksavgift på bensin, kr/liter . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 722 1933

Svovelfri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4,87

Lavsvovlet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4,91

Veibruksavgift på autodiesel, kr/liter . . . . . . . . . . . . . . . 10 500 1993

Svovelfri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3,36

Lavsvovlet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3,41

Svovelavgift, kr/liter (for hver påbegynt 0,25 pst. vektandel svovel) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0,081 29 1970

Avgift på smøreolje, kr/liter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,98 104 1988

Avgift på utslipp av NOX, kr/kg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19,19 51 2007

Avgift på utslipp av NOX i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen, kr/kg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19,19 0 2007

Avgift på helse- og miljøskadelige kjemikalier . . . . . . . . 2 2000

Trikloreten, kr/kg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68,05

Tetrakloreten, kr/kg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68,05

Miljøavgift på plantevernmidler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Varierer 50 1998

Avgift på drikkevareemballasje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 1973

Kartong/papp, kr/stk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,35

Plast, kr/stk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3,29

Metall, kr/stk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5,45

Glass, kr/stk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5,45

Sum miljøavgifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 890Avgift på elektrisk kraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 350 1951

Generell sats, øre/KWh . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14,15

Lav sats (industri), øre/KWh . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0,45

Grunnavgift på mineralolje, kr/liter. . . . . . . . . . . . . . . . . 1 800 2000

Mineralolje generell sats, kr/liter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,59

Mineralolje i treforedlingsindustrien og til produksjon av fargestoffer og pigmenter, kr/liter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0,126

Sum miljø- og energirelaterte avgifter . . . . . . . . . 38 040Engangsavgift på motorvogner mv. . . . . . . . . . . . . . . . . . Varierer 18 000 1955

Årsavgift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Varierer 10 200 1917

Vektårsavgift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Varierer 352 1993

Sum avgifter som kan påvirke miljøet . . . . . . . . . 66 592


land som miljøavgifter. Figur 6.2 illustrerer inntek-tene fra miljørelaterte avgifter som andel av BNP iutvalgte land. BNP-tallene er ikke korrigert forpetroleumssektoren.

6.2 Kvoter og avgifter på klimagasser

6.2.1 Fastsetting av nivå på norske klimaavgifter

Klimaproblemet er globalt. Virkningen av klima-gasser på global oppvarming er uavhengig av hvorutslippene skjer. En globalt effektiv klimapolitikktilsier derfor at alle utslippskilder stilles overforsamme pris på utslipp, uansett hvor utslippetskjer. I prinsippet bør prisen tilsvare den globale,samfunnsøkonomiske kostnaden ved utslipp (denmarginale globale skadekostnaden).

Både kvotehandelssystemer og avgifter på kli-magasser setter en pris på utslipp. I dag er imid-lertid bare mellom 10 og 15 pst. av verdens klima-gassutslipp direkte priset gjennom avgifter ellervia kvotemarkeder, og de prisene som observereser lave sammenlignet med de fleste anslag formarginal skadekostnad. Samtidig er bruk av kullog petroleumsprodukter, som er hovedkilden tilklimagassutslipp, sterkt subsidiert i mange land,dvs. at prisen på utslipp i praksis er negativ.

I denne situasjonen står Norge overfor flereulike avveininger når det gjelder nivå og omfangav prising av egne utslipp av klimagasser. Man-

glende global pris på klimagassutslipp har ogsåbetydning for vurderingen av andre supplerendevirkemidler, som støtte til teknologiutvikling.Under drøftes, blant annet med utgangspunkt iomtalen av klimautfordringen i punkt 4.2, tre ulikealternativer alternative referanser for å fastsettepris og dermed nivået på avgift på utslipp av klima-gasser i Norge:– Pris forenlig med togradersmålet.– Pris forenlig med oppfyllelse av norsk interna-

sjonal forpliktelse.– Pris forenlig med et mål for innenlandske

utslippsreduksjoner.

6.2.1.1 Pris forenlig med togradersmålet

Ideelt sett bør alle utslipp i verden være underlagten felles global pris lik den globale marginale ska-dekostnaden. Det finnes ikke en entydig slik prisda det er svært krevende å anslå den marginaleskadekostnaden av klimagassutslipp, jf. punkt4.2.3. Som en tilnærming kan det være aktuelt åbruke priser som anslås til å være i tråd medtogradersmålet. FNs klimakonvensjon vurderer atdersom vi klarer å holde den globale oppvarmin-gen under to grader, vil det sannsynligvis kunneavverge farlig menneskeskapt påvirkning av kli-masystemet.

Anslag på karbonprisbaner som er høye nok tilå nå togradersmålet, varierer betydelig med deunderliggende forutsetningene, og anslagene erusikre, spesielt langt fram i tid. Studiene brukt iFNs klimapanels siste hovedrapport (Clarke mfl.2014) viser en median for karbonpris i 2020 på379 kr, mens det laveste og høyeste anslaget erhenholdsvis 116 og 1772 kroner per tonn CO2(alle priser oppgitt i 2010-kroner), jf. tabell 4.1.

Togradersprisen er basert på analyser som for-utsetter at alle land bidrar og at alle utslipp ståroverfor samme pris. Selv om verdenssamfunneter enig om målet for klimaforhandlingene, er manså langt ikke enige om utslippsreduksjoner i til-strekkelig omfang. Beregninger viser at utslipps-reduksjonene som er meldt inn i forhandlingeneom ny klimaavtale for perioden etter 2020, somskal avsluttes i Paris 2015, ikke er tilstrekkeligefor å nå togradersmålet (UN FCCC (2015)).

Det er dermed lite sannsynlig at globale priserpå utslipp snarlig vil komme opp på et nivå som erforenelig med å nå dette målet. Globalt vil det der-for finnes mange utslippsreduserende tiltak medlavere kostnader enn togradersprisen, som ikkeblir finansiert og gjennomført.

Figur 6.2 Inntekter fra miljørelaterte avgifter som andel av BNP i ulike land. 2013. Prosent

Kilder: OECD og Finansdepartementet.

Miljøavgifter som andel av BNP

1

1

0 1 2 3 4 5

Danmark

Nederland

Finland

Sverige

EU 15

Norge

Tyskland

Island

Frankrike

OECD


6.2.1.2 Pris forenlig med oppfyllelse av norsk internasjonal forpliktelse

Under omtales både oppfyllelse av gjeldendenorsk utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollenfram til 2020 og oppfyllelse av forventet utslipps-forpliktelse under ny klimaavtale for periodenetter 2020.

Kyotoprotokollen

Under Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperi-ode (2013–2020) har Norge påtatt seg å begrensede globale utslippene til 84 pst. av norske utslipp i1990, jf. omtale i punkt 4.3. Kyotoprotokollenåpner for at land, som et supplement til nasjonaletiltak, kan oppfylle forpliktelsen ved utslippsre-duksjoner i andre land gjennom kjøp av FN-god-kjente kvoter. Ordet «supplement» er ikke presi-sert nærmere i Kyotoprotokollen. Norge vil opp-fylle forpliktelsen med en kombinasjon av nasjo-nale tiltak og bruk av internasjonale fleksiblemekanismer.

Om lag 50 pst. av norske utslipp er omfattet avEUs kvotehandelssystem (EU ETS). For kvote-pliktige bedrifter vil kvoteprisen i utgangspunktetbestemme utslippskostnaden (når det ses bort fratilleggsreguleringer). Kvoteprisen i EU ETS har ioktober 2015 ligget mellom 75 og 80 kroner.Utslippsreduksjoner i EU ETS vil bidra til oppfyl-lelse av den norske Kyotoforpliktelsen.1 2

I tillegg til nasjonale tiltak og deltakelse i EUskvotesystem, vil Norge oppfylle forpliktelsen vedå kjøpe kvoter fra FN-godkjente prosjekter, førstog fremst fra utslippsreduserende prosjekter iland uten klimaforpliktelse (kvoter fra FNsgrønne utviklingsmekanisme, CDM)3, jf. Norgessjette nasjonale rapport til FNs klimakonvensjon(Klima- og miljødepartementet 2014). Markedetfor klimakvoter fra CDM-prosjekter har delvisbrutt sammen på grunn av svak etterspørsel. I

denne situasjonen har norske myndigheter valgt åkun kjøpe kvoter fra prosjekter som man antarstår i fare for avvikle driften, samt fra nyutvikledeprosjekter. Prisen på slike kvoter er 2–4 euro.Norske myndigheter har signalisert villighet til åbetale inntil 4 euro per kvote for kvoter fra lavinn-tektsland.

Ovenstående gjennomgang viser at det ikke ermulig å avlede en nasjonal pris på utslipp basertpå den norske Kyotoforpliktelsen. Andelen avutslippskutt som tas gjennom henholdsvis innen-landske tiltak og internasjonale fleksible mekanis-mer, vil i stor grad være opp til det enkelte land.

Forventet utslippsforpliktelse under ny avtale etter 2020

I innspill til ny internasjonal klimaavtale harNorge meldt inn en betinget forpliktelse4 om åredusere utslippene med minst 40 pst. i 2030 sam-menlignet med nivået i 1990. Det er i tråd medanslagene fra FNs klimapanel for hva som krevesfor å nå togradersmålet og det tilsvarer EUs mål.5

Norge er i dialog med EU med sikte på å inngå enavtale om felles oppfyllelse av forpliktelsen. Der-som forhandlingene med EU fører fram, vil avta-len være et utgangspunkt for fastsettelse av prispå norske utslipp.

I en avtale om felles oppfyllelse forventes Nor-ges utslippsmål å bli fastsatt på samme grunnlagsom for EUs medlemsland, jf. Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2013 – en fellesløsning med EU. Utgangspunktet er EUs vedtakom at utslippene i kvotepliktig og ikke-kvoteplik-tig skal være henholdsvis 43 pst. og 30 pst. lavere i2030 enn i 2005 (som er EUs interne referanseår),jf. boks 6.1.

Reduksjonen i utslippene fra kvotepliktig sek-tor vil ikke regnskapsføres for hvert enkelt land.Med en felles oppfyllelse legges det til grunn atbedriftene i kvotepliktig sektor sammen bidrar tilutslippsreduksjoner på 43 pst., uavhengig om deskjer i Norge eller i EU-land. Tilleggsreguleringer1 Kvotesystemet setter et tak på de samlede utslippene fra

kvotepliktige bedrifter, men landene kan ikke kontrollerehvor utslippsreduksjonen gjennomføres. Siden Norge haren egen Kyotoforpliktelse uavhengig av EUs Kyotoforplik-telse, må det foretas et etteroppgjør mellom EU og Norgeom hvor mye av utslippsreduksjonene innenfor EU ETSsom skal innregnes i norsk forpliktelse. Norge er i dialogmed EU om grunnlaget for denne beregningen.

2 Staten kan ikke på egen hånd kjøpe kvoter fra EU ETS forytterligere å bidra til å oppfylle Kyotoforpliktelsen. Medunntak av reduksjoner i kvotepliktig sektor, er kvotepriseni EUs kvotesystem dermed ikke en direkte referanse foralternativkostnaden ved å oppfylle Kyotoforpliktelsen.

3 «Clean Development Mechanism»: http://unfccc.int/kyoto_protocol/mechanisms/clean_development_mecha-nism/items/2718.php

4 Landene er bedt om å melde sin såkalte «Intended NationalDetermined Contribution (INDC)». I norsk beskrivelsebrukes både ordet «betinget» og «indikativ» med referansetil «intended». Norsk innsendt forpliktelse er dessutenbetinget av adgang til fleksibilitet i gjennomføringen, dvs.at utslippsreduksjonene også kan gjennomføres i andreland.

5 Ifølge EU-Kommisjonen er EUs mål forenlig med en kost-nadseffektiv bane mot EUs langsiktige mål om utslippsre-duksjoner på 80-95 pst. innen 2050 (Road map for moving toa low carbon economy in 2050). EU henviser til FNs 4.hovedrapport hvor det ble anslått at industrilandene måredusere utslippene med 80-95 pst. dersom togradersmåletskal nås.(Gupta mfl. (2007).


i norsk kvotepliktig sektor innebærer at prisen forutslippsreduksjoner i Norge blir høyere enn kvo-teprisen, og at tiltak med høyere rensekostnadblir gjennomført i Norge. Det vil ikke bidra ytterli-gere til oppfyllelse av norsk forpliktelse.

I ikke-kvotepliktig sektor skal reduksjonen for-deles som nasjonale mål for hvert medlemslandog ligge mellom 0 og 40 pst., jf. boks 6.1. Det vilvære adgang til å gjennomføre utslippsreduksjo-ner i ikke-kvotepliktig sektor i andre EU-land ogdet åpnes for at en begrenset del av det nasjonalemålet vil kunne gjennomføres ved at staten foretaret engangskjøp av kvoter i EU ETS. Det forutset-tes at Norge vil ha samme fleksibilitet i gjennom-føringen av utslippsreduksjonene i ikke-kvoteplik-tig sektor som medlemslandene i EU, jf. Meld. St.13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2013 –en felles løsning med EU.

Målet som fastsettes for Norge, og fleksibilite-ten i gjennomføring av målet, vil bestemme gren-

sekostnaden ved oppfyllelse av norsk mål i ikke-kvotepliktig sektor.

Norges høye BNP tilsier at vårt måltall forikke-kvotepliktig sektor vil ligge i den øvre delenav EUs intervall. Samtidig skal land med høyekostnader få justert sin forpliktelse ned.

På marginen vil fleksibiliteten i gjennomførin-gen internt i EØS være med på å bestemme hvasom er et fornuftig avgiftsnivå i ikke-kvotepliktigsektor i Norge. Dersom det åpnes for stor grad avfleksibilitet i ikke-kvotepliktig sektor, vil prisen påkjøp av utslippsreduksjoner i andre EØS-landutgjøre alternativkostnaden for utslippsreduksjo-ner i ikke-kvotepliktig sektor i Norge. Kostnadsef-fektivitet tilsier da at avgifter på utslipp av klima-gasser i ikke-kvotepliktig sektor i Norge settes likdenne prisen. Dersom det blir en bindendebegrensing på kjøp av utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor i andre EØS-land, vil Norge ipraksis få et innenlandsk mål for ikke-kvotepliktig

Boks 6.1 Felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen med EU

EUs mål er å redusere klimagassutslippene med40 pst. Målet er bindende på EU-nivå og skalgjennomføres innen EU uten bruk av internasjo-nale fleksible mekaniser som FNs grønneutviklingsmekanisme (CDM). EUs mål skalgjennomføres ved en 43 pst. reduksjon i utslip-pene i kvotepliktig sektor og 30 pst. reduksjon iutslippene i ikke-kvotepliktig sektor innen 2030sammenlignet med 2005-nivå. Reduksjonene ikvotepliktig sektor skal skje gjennom en inn-stramming i hvor mange kvoter som utstedesårlig. I ikke-kvotepliktig sektor skal reduksjonenpå 30 pst. fordeles på hvert medlemsland derutslippsreduksjonene vil ligge på mellom 0 og40 pst. Fordelingen skal ta utgangspunkt i BNPper innbygger, slik at land med høyest inntekt iutgangspunktet skal redusere utslippene relativtsett mest. Samtidig skal det tas hensyn til for-skjeller mellom land i kostnadene ved å redu-sere utslipp.1

EU legger opp til intern fleksibilitet i gjen-nomføringen av utslippsreduksjoner i ikke-kvo-tepliktig sektor, slik at medlemsland kan finansi-ere klimatiltak i ikke-kvotepliktig sektor i andremedlemsland. EU åpner også for at land som fåret reduksjonsmål vesentlig over EUs gjennom-snitt og som samtidig har høye rensekostnader,kan foreta et begrenset engangskjøp av kvoter i

EUs kvotesystem før 2020 for å svare for utslippi ikke-kvotepliktig sektor.

Norge tar sikte på å inngå en avtale om fellesoppfyllelse av klimaforpliktelsen sammen medEU. Felles oppfyllelse vil innebære at Norge del-tar i gjennomføringen av det samlete utslippsmå-let på minst 40 pst. reduksjon innen 2030 i EUog Norge. Norge vil som EU måtte gjennomføreutslippsreduksjoner innenfor EU og Norge. Ikvotepliktig sektor vil norske bedrifter bidramed utslippsreduksjoner på 43 pst. i fellesskapmed bedrifter i EU-land. I ikke-kvotepliktig sek-tor vil det bli satt et mål for utslippene på linjemed sammenlignbare EU- land. Det er forutsattat Norge vil ha samme fleksibilitet som EU leg-ger opp til i gjennomføringen av utslippsreduk-sjoner i ikke-kvotepliktig sektor.

Kommisjonen tar sikte på å legge fram for-slag til fastsettelse av nasjonale mål for med-lemslandene i EU og regler for fleksibilitet i2016. Vedtaksprosessen i EU tar tid. En avtalemed Norge vil neppe inngås før prosessen i EUer sluttført.

1 I konklusjonene fra rådsmøtet i oktober 2014 heter det: «Targets for the Member States with a GDP per capita above the EU average will be relatively adjusted to reflect cost-effectiveness in a fair and balanced manner» http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/145397.pdf


sektor. En kostnadseffektiv tilnærming tilsier atavgiftsnivået på klimagasser settes slik av detinnenlandske målet nås, dvs. lik den marginale til-takskostnaden (rensekostnaden) i ikke-kvoteplik-tig sektor.

Det er betydelig usikkerhet om hva prisen påfleksible mekanismer i EU vil bli. Beregninger avutslippsreduksjoner og priser hvor det forutsettesfull fleksibilitet mellom land kan gi en pekepinn, jf.boks 6.2. Kostnadene ved felles oppfyllelse avmålet med EU vil også avhenge av forhold utenforEuropa. Teknologiutviklingen globalt har storbetydning. Dersom få land bidrar i en ny avtale vil

dette føre til at utviklingen av lavutslippsteknolo-gier går saktere. Isolert sett vil da kostnadene vedå oppfylle utslippsmålet bli høyere enn dersomalle bidrar.

Kostnadene ved å redusere utslipp i ikke-kvo-tepliktig sektor i Norge vil trolig være høyere ennfor gjennomsnittet av landene i EU. Ikke-kvote-pliktig sektor omfatter i hovedsak transportsekto-ren (utenom kvotepliktig luftfart), landbruk,innenriks sjøfart og fiske, oppvarming av bygnin-ger og avfallssektoren, jf. figur 6.3.

Boks 6.2 Beregninger av karbonpris og utslippsreduksjoner i EU

I EU-kommisjonens konsekvensutredning forutfor EUs vedtak av klima- og energiregelverk for2020–2030 (Europakommisjonen 2014a), gjen-gis analyseresultater fra modellberegninger avulike utslippsmål og scenarioer.

I to av scenarioene er EUs samlede utslipps-reduksjon satt lik 40 pst. i 2030 uten egne bin-dende mål for fornybar energi eller energieffek-tivisering. I analysen simuleres nødvendig kar-bonpris for å nå 2030-målet, og denne karbonpri-sen har betydning for hvordan utslippsreduksjo-nene fordeler seg på kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor.1

I begge scenarioer er det forutsatt at alle-rede vedtatt politikk/reguleringer gjennomfø-res. I det ene er det også forutsatt at ytterligerenoen tiltak gjennomføres samt en noe raskereutvikling av ny teknologi. I det sistnevnte scena-rioet nås målet med en karbonpris på 40 europer tonn i 2030. Utslippene i kvotepliktig sektorreduseres med 43 pst. og i ikke-kvotepliktig sek-tor med 30 pst. I det andre scenarioet blir kar-bonprisen noe høyere, 53 euro, mens fordelin-gen av reduksjoner mellom kvotepliktig og ikkekvotepliktig blir om lag den samme (42 pst. og31 pst.).

Analysen indikerer at med lik karbonpris foralle sektorer kan EUs 2030-mål nås til en relativtlav kostnad og samtidig gi en fordeling avutslippsreduksjoner mellom kvotepliktig ogikke-kvotepliktig i tråd med EUs vedtatte forde-ling. Det er imidlertid mye som tilsier at denmarginale kostnaden, med den vedtatte fordelin-gen mellom kvotepliktig og ikke-kvotepliktigsektor, vil være vesentlig høyere i ikke-kvote-pliktig sektor. I kvotepliktig sektor er markedets

prisforventning langt lavere enn en bane mot 40euro i 2030, jf. at futureprisen ved utløpet avoktober 2015 er noe over 9 euro for kvoter leverti 2020.

Som en illustrasjon på prisforskjellen mellomkvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor kanogså beregninger foretatt av CREE på den euro-peiske energimarkedsmodellen LIBEMOD nev-nes (Aune, Golombek & Le Tissier 2015).Modellen gir en detaljert beskrivelse av energi-markeder i europeiske land, og internasjonalhandel med energi. I tillegg estimerer modellenCO2-utslipp etter land og sektor (husholdning,offentlig og privat tjenesteyting, industri, trans-port og kraftproduksjon). En beregning av EUs2030-mål, med vedtatt fordeling av utslippsre-duksjoner på kvotepliktig og ikke-kvotepliktigsektor og med et absolutt skille mellom kvote-pliktig og ikke kvotepliktig sektor (men full flek-sibilitet i ikke-kvotepliktig sektor), gir i model-len en betydelig høyere karbonpris i 2030 i ikke-kvotepliktig sektor enn i kvotepliktig sektor hhv242 og 12 euro. Modellen overestimerer ifølgeforfatterne prisforskjellene mellom kvotepliktigog ikke-kvotepliktig sektor.2

1 «For the scenarios with only GHG targets the approach aims at an optimal split of GHG reductions between bet-ween ETS and non-ETS sector, based on the equalization of the marginal abatement cost in these two sectors through the use of the ETS carbon prices and the non-ETS carbon values.» sitat fra Kommisjonens konsekvens-utredning.

2 Sluttforbrukere er lite pris-sensitive, og det er ikke lagtinn eksplisitte substitusjonsmuligheter knyttet til nye tek-nologiske løsninger som elektriske biler og soloppvar-ming. Samtidig er kraftsektoren svært prissensitiv medhensyn til valg av teknologi. Det er også tatt hensyn tileksisterende subsidier til fornybar kraft i mange EU-land.


Både i Norge og i EU er transport den størsteutslippskilden i ikke-kvotepliktig sektor, jf. figur6.4. I Norge er utslipp fra jordbruket nest størsteutslippskilde i ikke-kvotepliktig sektor, mens det iEU er oppvarming av bygg. I Norge er klimagass-

utslippene fra oppvarming av bygg relativt småsærlig fordi oppvarmingen i stor grad er basert påelektrisitet og bruken av fyringsolje er kraftigredusert de siste tiårene. Kostnadene ved å redu-sere utslipp fra oppvarming av bygg er gjennom-gående lavere enn i transportsektoren. SidenNorge trolig må ta en større andel av sine utslipps-reduksjoner i transportsektoren enn det EU må,vil kostnadene i Norge være høyere enn i EU.6

Skulle det norske måltallet bli en reduksjon pålinje med EUs øvre grense og adgangen til fleksi-bilitet bli sterkt begrenset, kan karbonprisen sommå til for å oppfylle målet bli høy. Utslippsfram-skrivningene for Norge indikerer at utslippene iikke-kvotepliktig sektor bare vil være svakt laverei 2030 enn i 2005, dersom dagens nivå på virke-midlene videreføres,7 jf. tabell 4.3. Utstrakt brukav direkte reguleringer og subsidier for å nå måletvil innebære høyere implisitte karbonpriser enndet som følger av en avgift.

Europakommisjonen tar sikte på å legge framforslag til fastsettelse av nasjonale mål for med-lemslandene i EU og regler for bruk av EU-interne fleksible mekanismer i 2016. En avtalemed Norge vil neppe inngås før prosessen i EU ersluttført. Det er derfor ikke mulig å si noe konkretnå om kostnadene ved en felles oppfyllelse medEU.

Dersom forhandlingene med EU ikke førerfram, vil målet om minst 40 pst. reduksjon i 2030sammenlignet med 1990 være Norges indikativeutslippsforpliktelse. Målet vil være betinget av til-gang på fleksible mekanismer i den nye klimaavta-len og at vi får godskrevet vår deltakelse i EUskvotesystem. I Meld. St. 13 (2014–2015) Nyutslippsforpliktelse for 2013 – en felles løsningmed EU ble det varslet at Stortinget skal konsulte-res om fastsetting av et nasjonalt mål for ikke-kvo-tepliktig sektor.

6.2.1.3 Pris forenlig med et mål for innenlandske utslippsreduksjoner

Et innenlandsk mål kan være at myndigheteneregulerer innenlandske utslipp strengere enn detsom følger av prisen på utslippsreduksjoner iandre land. En slik regulering er ikke i tråd meden kostnadseffektiv global politikk. For at etinnenlandsk utslippsmål skal kunne nås til så lave

Figur 6.3 Utslipp av klimagasser i ikke-kvoteplik-tig sektor i Norge fordelt på sektorer. 2013. Pro-sent

Kilder: Miljødirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepar-tementet.

Petroleums-utvinning, industri mv.

11 %

Opp-varming

5 %

Veitrafikk36 %

Sjøfart og fiske12 %

Anleggs-maskiner,

traktorer mv.7%

Jordbruk16 %

Avfalls-deponi

5 %

Andre kilder 8 %

Utslipp av klimagasser i ikke-kvotepliktig sektor

Figur 6.4 Prosentvis fordeling av utslipp av kli-magasser i ikke-kvotepliktig sektor i Norge og EU. 2013.

Kilder: Sartor, Bart, Cochran & Tuerk, (2015) og Finansdepar-tementet.

Utslipp i ikke-kvotepliktig sektor

0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

100

Oppvarming Transport Landbruk Andre kilder

Norge EU

6 Dette støttes av beregningene i EUs konsekvensutredninghvor utslippene i EU reduseres relativt lite i transportsekto-ren sammenlignet med andre sektorer.

7 Framskrivningene bygger på er vedtatt politikk og virke-midler innen sommeren 2014.


kostnader som mulig for samfunnet, må i prinsip-pet alle utslipp som omfattes av målet ha sammekarbonpris. Prisen må settes slik at målet nås.

Innenlandsk utslippsmål for 2030

En felles oppfyllelse med EU av den foreslåtteklimaforpliktelsen for 2030 vil sannsynligvis gi etinnenlands mål for utslipp fra ikke-kvotepliktigsektor i Norge for perioden 2021–2030. Det vilinnebære at myndighetene må regulere innen-landske utslipp i ikke-kvotepliktig sektor stren-gere enn prisen på alternative utslippsreduksjoneri andre land eller andre sektorer i EU/EØS. Enslik regulering gjør at innenlandske utslippsre-duksjoner må tas tidligere enn det som følger aven kostnadseffektiv global politikk.

Kostnaden ved innenlandske utslippsreduksjo-ner avhenger av flere faktorer, herunder størrel-sen på forpliktelsen, mulighet for fleksibilitet ogframtidig utvikling av teknologi (særlig innentransportsektoren).

Potensialet for utslippsreduksjoner kan analy-seres ved hjelp av makroøkonomiske modeller.Basert på beskrivelse av samspillet i økonomienog forutsetninger om tilgjengelig teknologi, kanen beregne virkningene av at alle, eller en gruppeav utslipp stilles overfor felles pris. Fæhn, Isaksenog Rosnes (2013) har gjennomført en slik analyse,der alle utslipp i Norge stilles overfor en prisbanei tråd med togradersmålet (550 2011-kroner pertonn i 2030). Beregningene bygger blant annet påkostnadstall fra Klimakur 2020 (Klimakur 2010),som senere er oppdatert av Miljødirektoratet(Andersen mfl. 2015). Fæhn, Isaksen og Rosnes(2013) antyder at potensialet for å redusere CO2-utslipp i ikke-kvotepliktig sektor er relativt beskje-den fram mot 2030. Hvis hele verden fører enambisiøs politikk i tråd med togradersmålet, redu-seres utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i Norgemed 4½ millioner tonn i 2030. Hvis Norge aleneinnfører slike virkemidler, reduseres utslippene iNorge med 1½ millioner tonn. Forskjellen mellomdisse beregningene forklares av omfanget på tek-nologiutvikling internasjonalt. I alternativet medglobal gjennomføring utvikles mye ny teknologisom også Norge nyter godt av. I 2013 var utslip-pene i ikke-kvotepliktig sektor 28 mill. tonn CO2-ekvivalenter.

Klimaforlikets betingete ambisjon om innenlandske utslippsreduksjoner i 2020

Klimaforliket fra 2008 sier at det er realistisk å haen ambisjon om at en viss andel av Norges bidrag

til globale utslippsreduksjoner i 2020 skal tasinnenlands. I klimaforliket fra 2012 ble det pekt påat flere forhold vil ha betydning for når klimamå-lene blir nådd, men at dette ikke endrer behovetfor å redusere nasjonale utslipp.

Klimakur 2020 (Klimakur 2010) beregnet hvadet vil koste å redusere utslippene innenlands til47 mill. tonn i 2020. Utgangspunkt var et anslag påutslipp i 2020 på 59 mill. tonn. Klimakur regnetdermed på en utslippsreduksjon på 12 mill. tonn i2020 (i forhold til referansebanen). Ifølge Kli-makur kunne utslippene reduseres med 12 mill.tonn til en marginalkostnad på 1 100–1 500 kronerper tonn CO2-ekvivalent i 2020 dersom tiltak ibåde kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor blegjennomført. Dersom hele utslippsreduksjonenskulle tas i ikke-kvotepliktig sektor ble det anslåtten marginalkostnad på 3 400 kroner.

I Meld. St. 1 (2014–2015) Nasjonalbudsjettet2015 ble det presentert nye utslippsframskrivin-ger. Der ble utslippene i 2020 anslått til 53,7 mill.tonn CO2-ekvivalenter. Dette er lavere enn ansla-get i Klimakur, men fremdeles nesten 7 mill. tonnhøyere enn 47 mill. tonn (som Klimakur la tilgrunn at utslippene skulle reduseres til i 2020).Det er lite trolig at det har blitt vesentlig rimeli-gere å redusere utslippene betydelig fram mot2020.

6.2.2 Utslippsreduksjoner utover utslippsforpliktelsen

Norge kan ønske å bidra til større utslippsreduk-sjoner enn det vi er forpliktet til i internasjonaleavtaler. Dette kan tenkes å omfatte tiltak som ikkeinngår i norsk utslippsregnskap eller som vi ikkeblir kreditert som del av en forpliktelse, foreksempel:– tiltak for å redusere utslipp på norsk territo-

rium som ikke inngår i utslippsforpliktelsen(for eksempel sot).

– tiltak som tar hensyn til at utslipp i utlandet kanøke som følge av norsk klimapolitikk (karbon-lekkasje) eller som følge av norsk oljeeksport(utslipp fra forbruk av olje).

– finansiering av utslippsreduksjoner i utlandet(for eksempel redusert avskoging eller bruk avinternasjonale fleksible mekanismer somCDM).

En kostnadseffektiv tilnærming tilsier at man vel-ger tiltak som gir størst global utslippsreduksjonper krone investert. Det kan imidlertid være utfor-drende å anslå effektene på globale utslipp. Det erfor eksempel usikkert i hvilken grad globale


utslipp vil bli redusert dersom norsk oljeproduk-sjon reduseres, og det er usikkerhet omkringomfanget av karbonlekkasje og effekten av mottil-tak (se punkt 6.2.4).

Det har også vært reist spørsmål ved i hvilkengrad CDM-prosjekter gir reelle utslippsreduksjo-ner.8 Ifølge et høynivåpanel under FN (High-Levelpanel on the CDM Policy Dialogue 2012) er demest uheldige CDM-prosjektene ikke lengeromfattet av ordningen. Rapporten peker likevel påflere gjenstående utfordringer ved CDM-ordnin-gen. Det er også uklart hvordan utformingen avinternasjonale fleksible mekanismer som CDM vilvære etter 2020, og hvor høy prisen på slike meka-nismer vil være. Flere land har i innspill til ny kli-maavtale meldt inn at de er åpne for å bruke inter-nasjonale fleksible mekanismer i måloppfyllelsen.Norge har forutsatt tilgang på internasjonale flek-sible mekanismer i tilfelle det ikke blir aktueltmed en felles løsning med EU.

En annen relevant faktor for valg av tiltakutover utslippsforpliktelsen er hvilke politiske sig-naler som gis, og hvordan dette kan påvirke Nor-ges rolle i klimaforhandlingene.

Tiltak for å redusere utslipp på eller medutgangspunkt i norsk territorium (for eksempelsot og utenriks luftfart) kan tenkes å ha en annenvektlegging enn tiltak som påvirker utslipp i andreland.

6.2.3 CO2-avgift i kvotepliktig sektor

Både kvotehandelssystemer og klimagassavgiftersetter en pris på utslipp. Utslippskildene som eromfattet av EUs kvotehandelssystem (EU ETS) erautomatisk regulert gjennom dette systemet. Omlag 45 pst. av EUs klimagassutslipp og om lag50 pst. av Norges klimagassutslipp er omfattet avEU ETS. Både utslipp fra kraftsektoren, petrole-umsvirksomheten, det meste av landbasert indus-tri og kommersiell luftfart er dekket av kvotehan-delssystemet. Knapt 1½ pst. av de samlede utslip-pene i EU ETS stammer fra norske kvotepliktigebedrifter.

Dersom kvotepliktige sektorer i Norge ogsåilegges en avgift på utslipp, står de overfor en kar-bonpris lik summen av avgift og kvotepris. Høyerekarbonpris gir sterkere insentiv til redusert pro-duksjon og/eller investeringer i nye løsninger ogteknologi.

Virkningen av klimagassavgiften kan imidler-tid ikke vurderes utfra den isolerte utslippseffek-ten på de avgiftsbelagte sektorene når disse er endel av et europeisk kvotesystem. En avgift vil gilavere etterspørsel etter kvoter, noe som vil redu-sere kvoteprisen og frigjøre kvoter til bruk forandre kvotepliktige sektorer/kilder i EU ETS.Avgift bidrar dermed ikke til reduksjon i samledeutslipp så lenge antall kvoter som skal utstedes isystemet er fastlagt. Reduserte utslipp i en sektormotsvares over tid av økte utslipp andre steder isystemet. Videre vil sterkere insentiver til å inves-tere i ny teknologi i de avgiftsbelagte sektorenemotsvares av lavere insentiver i øvrige kvoteplik-tige sektorer som følge av marginalt lavere kvote-pris.

Kvotemengden i EU ETS er i utgangspunktetfastlagt fram til 2030 gjennom taket på antall kvo-ter som kan utstedes hvert år, jf. at antall kvotersom utstedes skal reduseres med en fast lineærreduksjonsfaktor hvert år.9 Uten nye vedtak vilreduksjonsfaktoren gjelde også etter dette. EUhar imidlertid vedtatt å innføre et nytt markedsin-strument i form av en markedstabiliseringsre-serve i kvotesystemet fra 1. januar 2019. Bakgrun-nen er et akkumulert overskudd av kvoter i EUskvotemarked i dag på om lag 2 mrd. kvoter. Dettesvarer til mer enn ett års utslipp fra bedriftenesom inngår i kvotemarkedet. Overskuddet er ven-tet å øke de nærmeste årene. Innføring av en mar-kedsstabiliserende reserve innebærer at et visstantall kvoter legges i denne reserven når over-skuddet i kvotemarkedet overstiger visse terskel-verdier. Tilsvarende skal kvoter tilføres markedetfra reserven når overskuddet er under et gittnivå.10 Det ble også enighet om at 900 mill. kvotersom EU i 2014 vedtok å trekke midlertidig ut av

8 Blant annet har Hagem og Holtsmark (2008) diskutert pro-blemer knyttet til lekkasje og oppfyllelse av addisjonalitet(kravet om at prosjekter som utløser utslippsreduksjonerikke hadde blitt gjennomført om det ikke var for inntektenefra kvotesalg).

9 Reduksjonsfaktor i prosent av en beregnet kvotemengde i2010. EU har vedtatt å endre denne reduksjonsfaktoren fra1,74 pst. i inneværende kvotehandelsperiode til 2,2 pst.f.o.m. 2021. Den årlige innstramningen gjelder ikke tilde-ling av kvoter til luftfart. Det utstedes egne luftfartskvoter.Kvotepliktige luftfartsoperatører kan også kjøpe ordinærekvoter i EU ETS. Andre kvotepliktige kan ikke bruke luft-fartskvoter. I oktober 2015 var prisen på luftfartskvoterbare 2–3 kroner lavere enn på ordinære kvoter. EU-kommi-sjonen la 15. juli 2015 fram forslag til endringer i kvote-direktivet for perioden 2021–2030 hva gjelder stasjonærevirksomheter, men EU avventer en beslutning i Den inter-nasjonale organisasjonen for sivil luftfart (ICAO) om englobal markedsmekanisme for luftfart, se punkt 7.2.3.3 førendringer i reglene for luftfart vurderes.

10 Dersom antall overskuddskvoter ett år overstiger 833 mill.kvoter vil 12 pst. av overskuddskvotene trekkes fra volumetsom skal auksjoneres det påfølgende året og plasseres i enkvotereserve. Hvis overskuddskvoter er færre enn 400 mil-lioner et år vil det selges 100 mill. kvoter fra kvotereserven(hvis kvotereserven er under 100 mill. kvoter, skal alle kvo-ter i reserven selges).


markedet i årene 2014–2016 skal legges inn ireserven.

I dagens situasjon vil dermed en avgift i kvote-pliktig sektor også innebære at overskuddet avkvoter i markedet øker (på grunn av økt sparing)og at flere kvoter føres til reserven. Slik systemeter utformet vil likevel ikke den fysiske kvote-mengden over tid bli påvirket så lenge de politiskebeslutningene om rammene for kvotemarkedetligger fast. Kvoter trekkes ut av markedet tilreserven og fases tilbake igjen når overskuddet avkvoter er tilstrekkelig lavt. I kommisjonens konse-kvensutredning av markedsstabilisatoren anslåsoverskuddet av kvoter, inkludert beholdningen ireserven, til å være om lag 2 mrd. i 2030 (Europa-kommisjonen 2014b).11

Nasjonale klimagassavgifter på utslipp i kvote-pliktig sektorer gir differensierte karbonpriser,reduserer kostnadseffektiviteten i kvotesystemetog øker de samfunnsøkonomiske kostnadene vedå delta i kvotesystemet. Klimagassavgift i kvote-pliktige sektorer bør derfor ha en særlig begrun-nelse. I Norge omfattes det meste av innenriksluftfart og petroleumsvirksomheten av CO2-avgifti tillegg til kvoteplikt.

En mulig begrunnelse for en CO2-avgift ipetroleumssektoren er at avgiften kan reduseretilbudet av olje på verdensmarkedet. Dersommålet kun er å redusere oljeproduksjonen vilandre tiltak, for eksempel en norsk produksjons-avgift på utvinning av olje, være mer målrettet.Virkningen på globale utslipp er avhengig av ihvilken grad lavere tilbud av norsk olje vil motsva-res av økt tilbud av petroleumsprodukter og kullfra andre land. Fæhn, Hagem, Lindholt, Mæland& Rosendahl (2013a og b) finner at redusertnorsk oljeproduksjon vil kunne gi reduserte glo-bale utslipp. Det tas utgangspunkt i at forbrenningav norskprodusert olje forårsaker utslipp av omlag 300 millioner tonn CO2, gitt produksjonsvolu-met i 2013. De sammenligner kostnadene ved åredusere globale utslipp gjennom redusert norskoljeutvinning med hva det koster å redusereutslippene i Norge. Gitt klimaforlikets ambisjonom innenlandske utslippsreduksjoner fram til2020, og gitt at målet kan omtolkes som reduksjoni globale utslipp som følge av innenlandske til-tak,12 konkluderes det med at det er kostnadsef-

fektivt å ta om lag to tredeler av utslippsreduksjo-nen gjennom redusert oljeproduksjon framfor åredusere utslippene i ikke-kvotepliktig sektor iNorge. Analysen sammenligner ikke kostnadsef-fektiviteten ved redusert norsk oljeutvinning medandre tiltak i utlandet, som bevaring av regnskogeller bruk av internasjonale fleksible mekanismer.

En eventuell utslippsreduksjon fra et slikt til-tak vil først og fremst komme i oljeforbrukendeland. Isolert sett vil ikke redusert oljeproduksjonbidra til at Norge når sine internasjonale forplik-telser. Dersom Norge ønsker å bidra til å redusereglobale utslipp utover forpliktelsen må tiltak somredusert oljeproduksjon vurderes mot alternativetiltak for å redusere globale utslipp, jf. ovenfor.

Den lave kvoteprisen de siste årene gir grunntil å forvente en framtidig stigning, noe som iso-lert sett kan være et argument for å ha en midler-tidig CO2-avgift i kvotepliktig sektor. Kvoteprisenhar dessuten variert betydelig siden kvote-systemet ble opprettet. Dersom avgiften justeresover tid slik at samlet CO2-pris i mindre grad vari-erer, vil det gi større forutsigbarhet for marked-saktører med hensyn på klimabegrunnede inves-teringer. Imidlertid kan et slikt tiltak i Norge økesvingningene i kvoteprisen for de andre aktørene ikvotesystemet.

En annen mulig begrunnelse kan være der-som norske myndigheter er opptatt av nivået pånasjonale klimagassutslipp.

6.2.4 Karbonlekkasje

Karbonlekkasje innebærer at utslipp flyttes fraland med reguleringer av egne klimagassutslipptil land uten slike reguleringer. Lekkasjeraten erforholdstallet mellom hvor mye utslippene øker iresten av verden og hvor mye utslippene reduse-res i landene som strammer til sin klimapolitikk.En lekkasjerate på 20 pst. innebærer at den glo-bale utslippsreduksjonen reduseres til 80 pst. avutslippsreduksjonen i landet eller landene somgjennomfører tiltak for å redusere utslipp.

Det skilles mellom en direkte effekt via vare-markedet og en indirekte effekt via energimarke-dene. En direkte effekt av pris på klimagassutslipper lekkasje som kan følge av at virksomheter taperkonkurranseevne til produsenter i land uten tilsva-rende klimaregulering. Betaling for klimagass-utslipp eller overvelting av karbonprisen i kraftpri-sen kan gi økte driftskostnader. Dette kan resul-

11 Det antas at kvoter i reserven gradvis legges ut i markedetigjen etter 2030. Dersom kvotemarkedet domineres avrasjonelle og langsiktige aktører, skulle en forflytting avkvoter til reserven og ut igjen ha liten prisvirkning. Kommi-sjonen legger til grunn at markedsaktørenes investerings-horisont er begrenset. Markedsstabilisatoren kan da bidratil å utjevne prissvingninger i kvotemarkedet.

12 I analysen forutsettes det at utslippsreduksjoner i utlandetsom er forårsaket av redusert norsk oljeutvinning kan reg-nes som et «hjemlig tiltak».


tere i nedskalering eller nedleggelse av produk-sjon i hjemlandet, og flytting av produksjon til landmed mindre stram eller ingen klimaregulering.Dette kalles konkurranseeffekten.

Indirekte effekter kan oppstå via prismekanis-men i energimarkedene. Energimarkedseffektengår via internasjonale markeder for olje, kull oggass. En stram klimapolitikk i ett land kan føre tilredusert etterspørsel etter, og dermed lavere prispå, olje, kull og gass. Lavere internasjonale priserøker bruken av slikt brensel i landene uten tilsva-rende klimapolitikk. Hvor stor karbonlekkasjenblir avhenger blant annet av hvor prisfølsom etter-spørselen og tilbudet av slikt brensel er. Jo merprisfølsom etterspørselen er og jo mindre prisføl-somt tilbudet er, jo større blir karbonlekkasjen.

Tiltak mot karbonlekkasje kan redusere glo-bale utslipp, men har samtidig en kostnad ved atoppfyllelse av Norges utslippsforpliktelse blir min-dre kostnadseffektiv. Dette må det tas hensyn til ivurderingen av slike tiltak, se også punkt 6.2.2.

Følgende tiltak er i dag begrunnet med kar-bonlekkasje av EU eller norske myndigheter:– Innenfor EU ETS er en omfattende tildeling av

vederlagsfrie kvoter begrunnet med karbon-lekkasje. Tildelingen er som hovedregel basertpå bedriftenes produksjon eller forbruk avenergi i perioden 2005–2008 eller 2009–2010multiplisert med utslippsfaktorer.13 I kvotehan-delsperioden 2013–2020 er reglene for tilde-ling av vederlagsfrie kvoter harmonisert i heleEØS. Antallet sektorer som defineres som spe-sielt karbonlekkasjeutsatt, er stort. Norskebedrifter, inkludert petroleumsvirksomheten,forventes å kunne motta i størrelsesorden 130millioner vederlagsfrie kvoter for perioden2013–2020. Antallet vil kunne påvirkes av blantannet kapasitetsendringer. Det er stor usikker-het knyttet til kvoteprisen på lang sikt. Med enkvotepris på mellom 70–80 kroner per tonnCO2 har forventet tildeling av vederlagsfriekvoter til norske bedrifter en verdi på mellom 9og 10 mrd. kroner.

– EU/EØS-avtalen åpner for at stater kan kom-pensere energiintensive sektorer som define-res som karbonlekkasjeutsatte for overveltingav karbonprisen i kraftprisen. Norge gir slikstøtte. I 2014 mottok norske bedrifter 223 mill.kroner i kompensasjonsstøtte for CO2-innsla-get i kraftprisen. I forslaget til statsbudsjett for2016 er det bevilget 524 mill. kroner til kom-pensasjonsordningen

Verken gjeldende regelverk for tildeling avvederlagsfrie kvoter eller CO2-kompensasjon erkostnadseffektive virkemidler for å motvirke kar-bonlekkasje. Et annet virkemiddel for å motvirkekarbonlekkasje vil være importavgift (karbontoll)på produkter som importeres fra land uten tilsva-rende karbonregulering kombinert med subsidietil norsk eksport til land uten karbonregulering.Et alternativ kan også være å supplere tildeling avkvoter med forbrukeravgift på kjøp av produktersom er utsatt for karbonlekkasje.14 Det kan ipraksis være krevende å differensiere tollsatserog avgifter etter karboninnhold i produktet ogkarbonregulering i opprinnelseslandet. Et sliktsystem kan vanskelig innføres uten at andre landmed karbonregulering implementerer tilsva-rende system. Karbontoll kan også være i strid imed WTO-avtalen.

Bedriftenes lokalisering bestemmes av mangeforhold, herunder forventninger om framtidig kli-maregulering i de ulike landene. Det er derforvanskelig å gi gode anslag på hvilke virkningermiljøreguleringer har på lokalisering. Omfangetav karbonlekkasje er derfor usikkert. Det er imid-lertid gjort flere studier som forsøker å anslå stør-relsen på karbonlekkasje. Karbonlekkasjen ergenerelt større for et lite geografisk område ellerfor enkeltbedrifter enn for næringen samlet. Hoel,Bruvoll og Vennemo (2012) anslår karbonlekka-sjen for norsk metallindustri og treforedlings-industri til 10–30 pst. forutsatt at EUs kvotetakikke er bindende. Dette synes å være i tråd medfunn i store deler av litteraturen på området.Næss-Schmidt, Hansen og Kirk (2012) anslår påoppdrag fra Nordisk ministerråd karbonlekka-sjen til opp mot 70 pst. for enkeltbedrifter i småEU-land. Her ligger det imidlertid ulike metodisketilnærminger til grunn.15

En viss karbonlekkasje er vanskelig å unngåså lenge få land har tilsvarende karbonreguleringsom Norge. Bare i overkant av 10–15 pst. av glo-bale utslipp av klimagasser er priset gjennom kvo-tesystem eller avgift og karbonprisene er genereltlave. De fleste norske bedrifter som kan tenkes åvære flyttbare, er omfattet av EU ETS hvor kvote-prisen for tiden også er lav. Det kan tilsi at farenfor karbonlekkasje gjennom flytting av produk-sjon per i dag er begrenset.

13 Tildeling justeres ved vesentlig endringer i produksjons-kapasitet.

14 Se for eksempel Böhringer, Rosendahl og Storrøsten(2015).

15 Generelle likevektsmodeller gir andre resultater enn par-tielle studier av enkeltnæringer. De fleste studiene basertpå generelle likevektsmodeller finner imidlertid også enkarbonlekkasje på rundt 10–30 pst.


Utviklingen går i tillegg i retning av at flereland og regioner innfører prising av klimagassut-slipp i form av kvotesystemer eller avgifter. Detvokser fram nye regionale kvotemarkeder i blantannet noen stater i USA, Canada, Kina og andreasiatiske land. Dette kan redusere karbonlekka-sjen. Utviklingen av direkte reguleringer medimplisitte karbonpriser, har også betydning foromfanget av karbonlekkasje.

6.2.5 Eksisterende priser på utslipp av klimagasser i Norge

Avgift og plikt til å kjøpe kvoter setter en pris påutslipp og bidrar til å endre produksjons- og for-bruksmønstre over tid. Avgifter og kvoter er der-med de viktigste virkemidlene i klimapolitikken. Itillegg kan det brukes direkte reguleringer ogstøtteordninger.

Norge har lang tradisjon for å bruke økono-miske instrumenter for å begrense utslipp. I dager over 80 pst. av Norges utslipp av klimagasserunderlagt en pris gjennom avgift og/eller deteuropeiske kvotesystemet. Omfang og nivå erhøyt i internasjonal sammenheng. En evaluerings-gruppe under FN uttaler at «…the combination ofthe comprehensive coverage of sectors and theconsiderable level of taxation in Norway is uniquein the world» UN(2015). Karbonprisen variererimidlertid betydelig mellom sektorer og utslipps-kilder.

Den generelle CO2-avgiften på mineralolje ernå på nærmere 340 kroner per tonn CO2 og avgif-ten på HFK og PFK på over 350 kroner per tonnCO2-ekvivalenter. Avgiftsnivået er vesentlig høy-ere enn kvoteprisen og om lag på nivå med anslagfor karbonprisen som er nødvendig for å nå togra-dersmålet, jf. medianen fra IPCC (Clarke mfl.2014), tabell 4.1. For bensin, autodiesel og innen-lands bruk av gass er avgiften rundt 410 kronerper tonn CO2-ekvivalenter.

Petroleumsvirksomheten16 og kvotepliktiginnenriks luftfart står overfor både avgift og kvote-plikt og betaler de høyeste karbonprisene (hen-holdsvis om lag 500 kroner og 490 kroner pertonn).

Kvotepliktig industri er fritatt for CO2-avgift ogbetaler mellom 75 og 80 kroner per tonn CO2(kvotepris i september og oktober 2015). Vekst-husnæringen, innenriks sjøfart og offshorefartøyhar fritak for CO2-avgift på gass. Fiske og fangst inære farvann betaler redusert sats i CO2- avgiften

på mineralolje. Næringshensyn har vært vektlagtved innføringen av fritak/reduserte satser. Spill-olje er fritatt for CO2-avgift på mineralolje. Figur6.5 illustrerer prisen på klimagassutslipp i ulikesektorer.

Etter veitransport er jordbruk den størsteutslippskilden i ikke-kvotepliktig sektor. Jordbru-kets utslipp av metan og lystgass er ilagt verkenavgift eller kvoteplikt.

Norge var relativt tidlig ute med avgifter påavfall med virkning på klimagassutslipp. Disse ernå avviklet, men Norge har siden 2009 hatt forbudmot deponering av biologisk nedbrytbart avfall.

Det er ikke avgift på forbrenning av avfall.Bare mindre deler av utslippene fra avfallsforbren-ning er ilagt kvoteplikt.16 Unntatt utslipp av klimagassen metan, jf. omtale nedenfor.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 6.2 Avgifter på klimagasser per 1. juli 2015, satser og kroner per tonn CO2 ekvivalenter.

Kr perl/Sm3/

kg

Kr pertonnCO2-ekv.

Bensin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0,95 410

Mineralolje

– lettolje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0,90 338

– tungolje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0,90 287

– mineralolje ilagt veibruksavgift 1,09 409

– mineralolje til innenriks kvotepliktig luftfart. . . . . . . . . . . 1,05 412

– mineralolje til annen innenriks luftfart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,05 412

– redusert sats lettolje . . . . . . . . 0,31 116

– redusert sats tungolje . . . . . . . 0,31 99

– mineralolje til fiske og fangst i nære farvann . . . . . . . . . . . . . . . 0,27 101

Innenlandsk bruk av gass

– naturgass . . . . . . . . . . . . . . . . . 0,82 412

– LPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,23 410

– redusert sats naturgass . . . . . 0,05 25

Kontinentalsokkelen

– lettolje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,00 376

– tungolje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,00 319

– forbrenning av naturgass . . . . 1,00 427

HFK og PFK . . . . . . . . . . . . . . . . 354


Kaldventilerte og diffuse utslipp av metan ipetroleumssektoren omfattes av både CO2-avgif-ten på utslipp fra petroleumsvirksomheten ogdirekte reguleringer.17 Disse utslippene er ikkeomfattet av kvotesystemet. CO2-avgiften utgjør 1krone per Sm3 naturgass og skiller ikke mellomnaturgass som slippes ut til luft (som i hovedsakbestår av metan) og naturgass som forbrennes(og omdannes til CO2). Siden metan er en myesterkere klimagass enn CO2 vil avgiften værebetydelig lavere per tonn CO2-ekvivalenter nårnaturgassen slippes ut til luft enn når den forbren-nes. Avgiftssatsen tilsvarer rundt 47 kroner pertonn CO2-ekvivalenter når naturgassen slippes uttil luft, mens den tilsvarer 427 kroner per tonnCO2 når gassen forbrennes.

6.2.6 Utvalgets vurderinger

Skadevirkningene ved utslipp av klimagasser eruavhengig av hvor utslippet skjer. Det tilsier atalle utslipp bør stå overfor samme pris.

I dag er det store forskjeller i karbonpris mel-lom land og sektorer. Det gjelder både omfangetav direkte prising og implisitte kostnader knyttet

til regulering. Dette er ikke en effektiv globalklimapolitikk. Dersom de internasjonale forhand-lingene om en ny klimaavtale fører fram, kan detbidra til at internasjonal kvotehandel på lang siktkan gi en mer enhetlig pris mellom land.

Under Kyotoprotokollens andre forpliktel-sesperiode (2013–2020) vil Norge oppfylle sitt kli-mamål med en kombinasjon av nasjonale tiltak ogbruk av internasjonale fleksible mekanismer (kvo-tekjøp). Kyotoforpliktelsen åpner for at land somet supplement til nasjonale tiltak kan oppfylle for-pliktelsen ved internasjonale kvotekjøp, men inne-holder ikke absolutte, kvantitative restriksjoner påslike kjøp. Norge bør i utgangspunktet gjennom-føre forpliktelsen på en kostnadseffektiv måte.Dette innebærer blant annet å unngå et nasjonaltmål om innenlandske utslippsreduksjoner utoverdet som følger av Kyotoforpliktelsen.

Over 80 pst. av norske utslipp er allerede ilagtkvoteplikt og/eller avgift. Karbonprisene variererbetydelig mellom ulike sektorer og utslippskilder.Nivået på de generelle klimagassavgiftene ervesentlig høyere enn kvoteprisen og om lag pånivå med karbonprisen som er nødvendig for åoppfylle togradersmålet. Gjeldende nivå på CO2-avgifter i Norge kan ikke begrunnes ut i fra Nor-ges internasjonale klimaforpliktelse for 2020.

Utvalget mener imidlertid at virkemiddelbru-ken fram til 2020 må ses i sammenheng med for-ventet norsk forpliktelse etter 2020. Utvalget leg-

17 Krav om «Best Available Technologies» (BAT) og maksi-male utslippsgrenser fastsatt i utslippstillatelsene. Utslipps-tillatelsene gjelder for felt satt i drift etter 2005 (Miljødirek-toratet 2013).

Figur 6.5 Pris på utslipp av klimagasser i ulike sektorer. Avgiftsnivå i kroner per tonn CO2-ekvivalenter i 2015 og kvotepris på 75 kroner per tonn CO2. Utslippstallene er fra 2013

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Marginalkostnad ved klimagassutslipp i 2015

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

550

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

550

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Fiske og fangst

Kvotepliktig industri (inkl. prosessindustri)

HFK Innenriks, kvotepliktig luftfart

Bensin, autodiesel og gass

Olje- og gassutvinning

Landbruk mv.

Utslipp av CO2-ekvivalenter i mill. tonn

Kroner

Mineralolje

Kroner


ger til grunn at Norge inngår en avtale med EUom felles oppfyllelse for perioden 2021–2030.Avtalen vil være sentral for framtidige priser pånorske klimagassutslipp, men vi vet ikke nå hvil-ken pris som vil følge av avtalen. Utvalget menerlikevel noen generelle retningslinjer for norsk kar-bonpris kan legges til grunn.

Utvalget mener at alle utslippskilder i kvote-pliktig sektor i utgangspunktet bør stå overfor likkarbonpris og tilsvarende for utslippskilder i ikke-kvotepliktig sektor.

For kvotepliktig sektor vil prisen på kvoter iEUs kvotesystem være prisen på utslipp for kvote-pliktige bedrifter også i Norge dersom en ser bortfra norske tilleggsreguleringer. I dag er deler avkvotepliktig sektor (petroleumsvirksomheten ogluftfart innen EØS) i tillegg ilagt CO2-avgift. Avgif-ten gir ytterligere insentiver til utslippsreduksjo-ner i disse sektorene i Norge, men bidrar ikke til åredusere samlet utslipp fra EU ETS over tid. Prin-sipielt bør kvotepliktig virksomhet ikke ileggesCO2-avgift i tillegg til kvotepris. Den lave kvotepri-sen de siste årene gir grunn til å forvente en fram-tidig stigning, noe som isolert sett kan være etargument for å ha en midlertidig CO2-avgift i kvo-tepliktig sektor.

I ikke-kvotepliktig sektor må utslipp prisesgjennom avgift på klimagassutslipp. CO2-avgiften iikke-kvotepliktig sektor bør settes slik at detnasjonale målet for ikke-kvotepliktig sektor nås påen kostnadseffektiv måte (marginal tiltakskost-nad).

Det er ikke mulig å gi et anslag på det nødven-dige avgiftsnivået i ikke-kvotepliktig sektor førEUs og Norges regler for ikke-kvotepliktig sektorer vedtatt og adgangen til bruk av EU-interne flek-sible mekanismer er fastlagt. Utvalget vurdererdet likevel som sannsynlig at den marginale til-takskostnaden i ikke-kvotepliktig sektor vil liggegodt over kvoteprisen i EU ETS og trolig ogsåover dagens høyeste avgifter i ikke-kvotepliktigsektor, dvs. over gjeldende CO2-avgift på bensinog diesel målt i kroner per tonn CO2-ekvivalenter.Det er også et spørsmål om når avgiftsnivået somskal gjelde for perioden etter 2020, bør fases inn.Nåtidsskjevhet kan begrunne at avgiftsnivået leg-ges høyere før 2020.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget atavgiftsnivået i ikke-kvotepliktig sektor jevnes utved at eksisterende klimagassavgifter settes opptil samme nivå som den gjeldende CO2-avgiften påbensin og autodiesel. Reduserte satser og fritakfra eksisterende avgifter oppheves og ileggesavgift på nivå med det nye generelle avgiftsnivåetfor klimagassutslipp. Dette gjelder fritakene for

CO2-avgift på gass til veksthusnæringen,innenriks sjøfart og offshorefartøy, den reduserteCO2-avgiften på mineralolje til fiske og fangst inære farvann og fritaket for CO2-avgift på spillolje.

Andre utslipp som faller utenfor gjeldendeavgifter og som er omfattet av norsk forpliktelse,bør i utgangspunktet ilegges avgift på klimagasserpå nivå med andre sektorer. Det gjelder blantannet utslipp fra jordbruket, skog og andre land-arealer og utslipp fra avfallsforbrenning. Dersomdet ikke gjennomføres utslippsreduksjoner i jord-bruket vil utslippsreduksjonen og kostnadene i deandre sektorene bli høyere.

Avgiftsnivået i ikke-kvotepliktig sektor bør vur-deres på nytt når målene for ikke-kvotepliktig sek-tor og adgangen til fleksibilitet i en avtale medEU/EØS er fastlagt. Dersom det ikke oppnåsenighet med EU om en avtale, bør avgiftsnivåetogså vurderes på nytt.

Dersom det er politisk ønskelig å redusere kli-magassutslippene utover det som følger av ennorsk internasjonal klimaforpliktelse, bør prinsip-pet om kostnadseffektivitet legges til grunn. Detinnebærer at man bør velge de tiltakene som girstørst globale utslippsreduksjoner i forhold tilkostnadene. Samtidig mener utvalget at alle klima-gassutslipp fra norsk territorium i prinsippet børprises, også de som ikke inngår i Norges utslipps-forpliktelse.

6.2.7 Utvalgets anbefalinger

• Alle utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor ileggeslik CO2-avgift per tonn CO2-ekvivalent.

• Det nye, generelle avgiftsnivået for klimagass-utslipp settes lik gjeldende CO2-avgift på ben-sin og diesel målt i kroner per tonn CO2-ekviva-lenter (420 kroner i 2016).

• CO2-avgiften på mineralolje og avgiften på HFKog PFK settes opp til det nye, generelle avgifts-nivået for klimagassutslipp.

• Reduserte satser og fritak fra eksisterendeavgifter oppheves og det ilegges CO2-avgift pånivå med det nye, generelle avgiftsnivået forklimagassutslipp. Dette gjelder:– Gass til veksthusnæringen, innenriks sjø-

fart og offshorefartøy– Mineralolje til fiske og fangst i nære far-

vann– Utslipp av naturgass (metan) i petrole-

umsvirksomheten18

– Spillolje

18 Disse utslippene omfattes ikke av kvotesystemet.


• Etter 2020 settes den generelle CO2-avgiften pånivå med det som er nødvendig for å nå detnasjonale utslippsmålet for ikke-kvotepliktigsektor på en kostnadseffektiv måte. Det inne-bærer at CO2-avgiften settes lik prisen på EU-interne fleksible mekanismer, eventuelt på nivåmed det som er nødvendig for å nå et innen-landsk utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor.

• Kvotepliktig utslipp bør i prinsippet ikke ileg-ges CO2-avgift. Utvalget foreslår likevel åbeholde avgiften for de som i dag har bådeavgift og kvoteplikt (petroleumsvirksomhet19

og luftfart) og sette avgiftsnivået ned i takt medat kvoteprisen stiger.

Nye klimaavgifter vurderes i kapittel 7.

6.3 Kjøretøy- og drivstoffavgifter

6.3.1 Innledning

Bilavgiftene skal både prise eksterne kostnaderved veitrafikk og bidra til å skaffe staten inntekter.Avgiftene på bruk av bil og andre kjøretøy bestårav bruksavhengige og bruksuavhengige avgifter.

De bruksavhengige avgiftene (veibruksavgif-tene) ilegges drivstoffet og skal prise kostnadenesom bilbruken påfører samfunnet, for eksempel iform av ulykker og utslipp til luft. Utslipp av klima-gasser prises særskilt gjennom CO2-avgiften, sepunkt 6.2.

De øvrige bilavgiftene er bruksuavhengige ogskal hovedsakelig skaffe staten inntekter (fiskaleavgifter). Utformingen av disse avgiftene påvirkerimidlertid bilparkens størrelse og sammensetningog vil dermed også ha betydning for miljøet.Engangsavgiften, årsavgiften og vektårsavgiftener alle avgifter som ikke avhenger av bruken, mensom delvis differensieres etter kjøretøyenes miljø-egenskaper. Omregistreringsavgiften kan ikkesies å ha nevneverdig miljømessig betydning, ogutvalget har derfor ikke vurdert denne avgiftennærmere.

6.3.2 Eksterne kostnader ved veitrafikk

I tillegg til å bidra til klimagassutslipp, bidrar vei-trafikken til lokal luftforurensning. Lokal luftforu-rensning fra veitrafikk er blant annet utslipp avpartikler (svevestøv) og nitrogenoksider (NOX).Utslippene skjer enten ved forbrenning av driv-stoff (eksos) eller gjennom veislitasje, dekkslita-sje og slitasje på bremsebånd. Veitrafikken bidrar

også til å virvle opp støv som allerede ligger i vei-kanten. Helsevirkninger er den viktigste eksternekostnaden ved lokal luftforurensning, men foru-rensning påvirker også planteliv, bygninger oginfrastruktur. Veitrafikken bidrar også til utslippav benzen, karbonmonoksid og flyktige organiskeforbindelser (nmVOC), men det er først og fremstutslipp av NOX (hovedsakelig NO2) og svevestøvsom gir dårlig luftkvalitet og som kan føre til hel-seskade.

Den marginale eksterne kostnaden ved veitra-fikk er kostnaden ved at ett ekstra kjøretøy kjørerpå veien. De marginale eksterne kostnadene vilvariere med blant annet hvor og når kjøringen fin-ner sted og med hvilket kjøretøy som benyttes.

Marginale eksterne kostnader ved veitrafikkkan angis i kroner per kjørte kilometer eller perenhet drivstoff. Ulykkesrisiko, kø, veislitasje ogstøy varierer i svært liten grad med type drivstoff.Ser man bort fra utslipp fra forbrenning av driv-stoff vil den marginale eksterne kostnaden for enpersonbil ved en ekstra kilometer kjørt være til-nærmet lik uavhengig av hvilket drivstoff kjøre-tøyet benytter. Veislitasje og støv er uavhengig avdrivstoff og kjøretøyteknologi, dvs. at null- og lav-utslippskjøretøy bidrar til veislitasje og oppvirv-ling av støv på lik linje med konvensjonelle kjøre-tøy. Slike kjøretøy kan imidlertid bidra til å redu-sere utslippene av eksos.

Autodiesel har et høyere energiinnhold ennbensin, noe som isolert sett betyr at en dieselbilkan kjøre lengre enn en bensinbil per liter driv-stoff. Biodiesel har omtrent samme energiinnholdsom bensin, mens etanol har lavere. Den margi-nale eksterne kostnaden per liter drivstoff vil der-med være noe høyere for dieseldrevne personbi-ler enn for tilsvarende bensin- og biodieseldrevnepersonbiler og lavest for etanoldrevne biler. Kjøre-lengde per liter avhenger også av andre faktorerog varierer også mellom kjøretøy med sammetype drivstoff.

De marginale eksterne kostnadene varierermed hvor en kjører. Det er særlig kostnader vedkø og lokal luftforurensning, og i noen grad ulyk-ker og støy, som varierer geografisk. Marginaleeksterne kostnader ved lokal luftforurensning ogkø er høyest i store tettsteder.

Marginale eksterne kostnader i form av lokalluftforurensning, kø og støy vil også variere mednår en kjører. Ved trengsel vil hvert ekstra kjøre-tøy på veien påføre de øvrige kjøretøyene øktetidskostnader. Kjøring i kø medfører dessuten øktlokal luftforurensning per kjørte kilometer. Mete-orologiske forhold og tilførsel av ozon er ogsåmed på å bestemme konsentrasjonen av nitrogen-19 Unntatt utslipp av metan.


dioksid (NO2) i luften. På kalde dager med litevind kan konsentrasjonene av NO2

bli høye. Dettegjelder særlig i såkalte inversjonsperioder om vin-teren, der kald luft blir liggende lenge stille ogfører til en opphopning av luftforurensning. Demarginale eksterne kostnadene ved kø og lokalluftforurensning er altså høyest i perioder medmye trafikk. Motsatt er det marginale bidraget tilstøy større i perioder med lite trafikk. Fravær avstøy verdsettes i tillegg høyere på natten enn omdagen.

Positive virkninger ved utbygging av infra-struktur antas å være fullt ut internalisert gjen-nom bilførerens nytte av å kjøre på veien (Rothen-gatter 1994).

6.3.2.1 Utredning av marginale eksterne kostnader ved veitrafikk

Transportøkonomisk institutt (Thune-Larsen,Veisten, Rødseth & Klæboe 2014) har vurdert ogberegnet marginale eksterne kostnader ved vei-trafikk i Norge i form av lokal luftforurensning,støy, ulykker, kø, slitasje på infrastruktur og vin-terdrift (salting). Tall for NOX-utslipp er basert påuavhengige testresultater som gir betydelige høy-ere utslipp enn typegodkjenningen, spesielt i kø. Itillegg har Thune-Larsen mfl. (2014) vurdert kost-nadene ved barriereeffekter,20 andre helseeffek-ter og natur- og landskapseffekter. På grunn avstor usikkerhet er ikke disse med i de samledeanslagene på marginale eksterne kostnader. Ipraksis betyr dette at kostnadene settes lik null,noe som i prinsippet er uheldig. Thune-Larsenmfl. (2014) viser til at de likevel ikke finner godtnok grunnlag til å foreslå et annet anslag, selv omkostnadene kan være betydelige.21 Marginaleeksterne kostnader ved utslipp av klimagasser erlik uavhengig av kilde og er derfor ikke utredet.

Thune-Larsen mfl. (2014) har anslått margi-nale eksterne kostnader ved bruk av autodiesel,bensin, komprimert naturgass (CNG), propan(LPG) og elektrisitet. Kostnadene er oppgitt i kro-ner per enhet drivstoff og kroner per kilometer.Det skilles mellom ulike typer kjøretøy og ulikevektklasser. For dieseldrevne kjøretøy er det ogsåskilt mellom ulike euroklasser. Anslagene skiller itillegg mellom kjøring i tettsteder med flere ellerfærre enn 100 000 innbyggere (kalt henholdsvisstore og små tettsteder) og utenfor tettbygde

20 Ifølge Thune-Larsen mfl. (2014) er barriereeffekter de tids-kostnadene syklende og gående påføres som følge av barri-erene veitrafikken skaper. Både syklende og gående kan itillegg oppleve utrygghet fra veitrafikk som en barriere.

21 Thune-Larsen mfl. (2014) har gjort to eksempelberegnin-ger av barrierekostnader. Den ene beregningen er basertpå verdsetting av tidstap for gående/syklende ved kryssingav vei og den andre er basert på verdsetting av utrygghetfor gående/syklende. I tidstapmetoden er det beregnetgjennomsnittlige eksterne kostnader, anslått til 1 øre perkilometer for lette kjøretøy og 3 øre for tunge kjøretøy. Iutrygghetsmetoden anslås barrierekostnader per kilome-ter til 12 øre for lette kjøretøy og 17 øre for tunge kjøretøy.Thune-Larsen mfl. (2014) understreker imidlertid at esti-matene bygger på en rekke forutsetninger og er usikre.For stillesittingskostnader viser Thune-Larsen mfl. (2014)til at usikkerheten er enda større, blant annet fordi det ersvært usikkert om reisen er overførbar til gange/syklingsamt om den reisende får tilstrekkelig mosjon utenom.Eksempelberegningen gir et anslag på 0,12-0,18 kroner perkilometer for personbiler og 1,14-1,71 kroner per kilometerfor buss. Thune-Larsen mfl. (2014) viser til at dette måanses som et maksimumsanslag. Anslagene er oppgitt i2012-kroner.Thune-Larsen mfl. (2014) viser også til at natur- og land-skapskostnader er anslått til 6 øre per personkilometer og10 øre per tonnkilometer i Sveits. Jord- og vannforurens-ningkostnader er anslått til 1 øre per kilometer i Sveits.Thune-Larsen mfl. (2014) har ikke gjort egne anslag forNorge.

Figur 6.6 Marginale eksterne kostnader ved vei-trafikk i ulike områder.1 Gjennomsnitt for alle kjøretøy. Kroner per kilometer i 2014-priser1 Store tettsteder: Over 100 000 innbyggere. Små tettsteder:

Under 100 000 innbyggere. Utenfor tettbygde strøk: Under200 innbyggere.

Kilder: Transportøkonomisk institutt og Statistisk sentralbyrå.

Marginale eksterne kostnader ved veitrafikk

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

Lokale utslipp Vinterdrift Veislitasje

Ulykker Kø Støy

Store t

ettste

der

Små tett

stede

r

Utenfor

tetby

gde s

trøk

Land

sgjen

nomsn

itt


Figur 6.7 Marginale eksterne kostnader ved veitrafikk i ulike områder etter type drivstoff.1 Personbiler. Kroner per kilometer i 2014-priser1 Store tettsteder: Over 100 000 innbyggere. Små tettsteder: Under 100 000 innbyggere. Utenfor tettbygde strøk: Under 200 inn-

byggere.Kilder: Transportøkonomisk institutt og Statistisk sentralbyrå.

Figur 6.8 Marginale eksterne kostnader ved veitrafikk etter type drivstoff.1 Lette kjøretøy. Gjennom-snitt for alle områder i 2014-kroner per kilometer1 Se figur 6.7 for marginale eksterne kostnader ved bruk av elbil. På grunn av begrenset tilgang på data er ikke anslagene for

elbiler differensiert på et like detaljert nivå.Kilder: Transportøkonomisk institutt og Statistisk sentralbyrå.

Marginale eksterne kostnader etter type drivstoff

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

Bensin Diesel Elektrisitet Bensin Diesel Elektrisitet Bensin Diesel Elektrisitet

Lokale utslipp Vinterdrift Veislitasje Ulykker Kø Støy

Store tettsteder

Små tettsteder

Utenfor tettbygde strøk

Marginale eksterne kostnader. Lette kjøretøy

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

Personbil Personbil Personbil Andre lettekjøretøy

Andre lettekjøretøy

Motorsykler mv.


Diesel DieselBensin Bensin BensinLPG


strøk (færre enn 200 innbyggere). Anslagene forelbiler er på grunn av begrenset tilgang på dataikke differensiert på et like detaljert nivå.

Thune-Larsen mfl. (2014) har anslått enhets-kostnader for den enkelte eksterne kostnadskom-ponenten ved hjelp av blant annet skadefunksjo-ner. Enhetskostnaden er deretter fordelt på dataom trafikkarbeid for ulike kjøretøyklasser, driv-stofftyper og i ulike tettstedtyper. For en nærmerebeskrivelse av metodikken vises det til Thune-Lar-sen mfl. (2014).

Noen av resultatene fra Thune-Larsen mfl.(2014) er prisjustert til 2014-kroner og gjengitt ifigur 6.6 til 6.10.

De marginale eksterne kostnadene variererbetydelig mellom ulike områder, jf. figur 6.6 og6.7. Kostnadene er høyest i store tettbygde strøk,noe lavere i små tettsteder og lavest utenfor tett-sted. Ulykker utgjør generelt en betydelig andelav de marginale eksterne kostnadene, men i storetettsteder har også lokal luftforurensning og køstor betydning.

Det er i hovedsak kostnader ved lokal luftforu-rensning som varierer mellom drivstofftypene,mens øvrige kostnader er uavhengige av drivstoff-

type, jf. figur 6.8 og 6.9. De marginale eksternekostnadene ved bruk av elbil er nesten like høyesom for bensindrevne personbiler i kroner perkilometer. Dette skyldes at bortsett fra i store tett-steder utgjør lokal luftforurensning en relativtliten del av de samlede marginale eksterne kost-nadene. I tillegg bidrar også elbiler til oppvirvlingav svevestøv. Thune-Larsen mfl. (2014) har ikkeberegnet marginale eksterne kostnader ved brukav biodrivstoff, men for busser er det gjort et for-søk på å anslå forskjellen i lokal luftforurensningved bruk av biodrivstoff sammenlignet med die-sel. Anslagene viser at bruk av biodiesel økerutslippskostnadene sammenlignet med en gjen-nomsnittlig dieselbuss, mens bruk av biogass, bio-etanol og hybriddrevne busser reduserer utslipp-skostnadene noe. Ifølge Thune-Larsen mfl. (2014)skyldes dette at biodieselen som benyttes i bus-sene gir høyere utslipp av NOX enn mineralskdiesel, men lavere utslipp av partikler. Bruk avbioetanol og biogass gir lavere utslipp av bådeNOX og partikler enn mineralsk diesel. Detsamme gjelder hydridkjøretøy. Som nevnt variererøvrige eksterne kostnader i liten grad med typedrivstoff for en gitt kjørelengde.

Figur 6.9 Marginale eksterne kostnader ved veitrafikk etter type drivstoff. Tunge kjøretøy. Gjennom-snitt for alle områder i 2014-kroner per kilometer

Kilder: Transportøkonomisk institutt og Statistisk sentralbyrå.

Marginale eksterne kostnader. Tunge kjøretøy

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

4,00

4,50

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

4,00

4,50

Buss Buss Tungekjøretøy

Inntil 7,5 tonn 7,5-14 tonn 14-20 tonn Over 20 tonn


Diesel DieselBensin Diesel DieselCNG Diesel


Omregnet i kroner per liter er de marginaleeksterne kostnadene ved bruk av diesel høyereenn ved bruk av bensin. Det skyldes for det førsteat de eksterne kostnadene i seg selv er høyeresom følge av et høyere bidrag til lokal luftforu-rensning. I tillegg har diesel et høyere energiinn-hold slik at en dieselbil isolert sett kan kjøre len-gre på en liter drivstoff enn en bensinbil. En die-seldrevet bil kan dermed forårsake mer kø, ulyk-ker, veislitasje mv. per liter drivstoff, og dermedblir også de eksterne kostnadene høyere.

Figur 6.10 viser at de marginale eksterne kost-nadene ved bruk av bensin- og dieseldrevne per-sonbiler er betydelig høyere enn dagens vei-bruksavgifter på drivstoff når man ser på lands-gjennomsnittet. Kostnadene er enda høyere for defleste typer tunge kjøretøy (utenom busser).

6.3.3 Bruksavhengige avgifter (veibruksavgift på drivstoff)

6.3.3.1 Dagens utforming av avgiften

Veibruksavgiften på drivstoff skal stille brukerenoverfor de eksterne kostnadene som kjøring på

vei medfører, i tillegg til å skaffe staten inntekter.Utslipp av CO2 prises særskilt gjennom CO2-avgif-ten, jf. punkt 6.2.

Som de fleste særavgifter er veibruksavgiftenen produktavgift, dvs. at avgiften skal betales vedinnførsel og innenlandsk produksjon av de avgifts-pliktige produktene. Det er dermed importør ogprodusent som må betale avgiften, men de kanvelte avgiften over på sluttbruker ved videresalg.

Veibruksavgiften på autodiesel omfatter mine-ralolje (autodiesel) til framdrift av motorvogn,dvs. all mineralolje som ikke er merket. Merketolje ilegges ikke veibruksavgift på autodiesel, mengrunnavgift på mineralolje. Merket olje kan kunbenyttes i enkelte motorvogner, herunder trakto-rer, anleggsmaskiner og motorredskaper samt tilannen bruk enn framdrift av motorvogn, eksem-pelvis i fritidsbåter. Andre motorvogner måbenytte umerket diesel.

Veibruksavgiften på bensin omfatter bensin ogbensinblandinger der bensin er hovedbestandde-len. Det eksisterer ikke en merkeordning for ben-sin. Bensin til bruk i for eksempel fritidsbåter ileg-ges derfor veibruksavgift. Det gis avgiftsfritak forblant annet bensin som anvendes i fly, til tekniskeog medisinske formål, i tilknytning til utnyttelseav naturforekomster i havområdene utenfor norskterritorialgrense, og det gis tilskudd til båter ogsnøscootere som benyttes i veiløse strøk somkompensasjon for veibruksavgiften. Tilskudd tilbåter og snøscooter i veiløse strøk gis på visse vil-kår til fastboende som er uten helårs veiforbin-delse, og til eiere av båt i Finnmark når båtenhovedsakelig nyttes i næring på elver eller vass-drag i Finnmark. Det gis ikke tilskudd for fritids-bruk. Utvalget har fått opplyst fra Toll- og avgifts-direktoratet at tilskuddet utgjorde om lag 500 000kroner i 2013 og om lag 400 000 kroner i 2014.

Fra 1. oktober 2015 er veibruksavgiftenbegrenset til å omfatte bensin, mineralsk diesel ogbiodrivstoff som rapporteres inn som del av opp-fyllelsen av omsetningskravet etter produktfor-skriften. Omsatt biodrivstoff utover omsetnings-kravet omfattes ikke av veibruksavgiften.

I statsbudsjettet for 2016 er det foreslått å inn-føre veibruksavgift på naturgass og LPG fra 2016.Avgiften er foreslått satt på nivå med veibruksav-giften på bensin i 2015 i kroner per energienhet.

Tabell 6.3 viser dagens veibruksavgifter påulike typer drivstoff, energiinnhold og avgiftssatsper energienhet. Det framgår av tabellen atavgiftsnivået målt i kroner per energienhet varie-rer betydelig mellom ulike drivstoff. For eksem-pel har mineraloljebasert diesel 40 pst. lavere

Figur 6.10 Marginale eksterne kostnader1 ved bruk av personbiler og veibruksavgift på drivstoff. Klimagassutslipp er ikke medregnet. Landsgjen-nomsnitt i kroner per enhet drivstoff i 2014-priser1 Kostnadene er oppgitt i kroner per liter for bensin og diesel

og i kroner per kg for LPG.Kilder: Transportøkonomisk institutt, Statistisk sentralbyrå ogFinansdepartementet.

Marginale eksterne kostnader ved bruk av personbiler

0

2

4

6

8

10

12

14

0

2

4

6

8

10

12

14

Bensin Diesel LPG

Lokal luftforurensningStøyKøUlykkerVinterdrift

Veibruks-avgift


avgift per energienhet enn bensin. Dette skyldesbåde at veibruksavgiften på autodiesel er lavereenn for bensin og at autodiesel har et høyere ener-giinnhold.

Samlet gir dagens avgifter på drivstoff (vei-bruksavgiften og CO2-avgiften) staten inntekterpå rundt 20 mrd. kroner årlig. Figur 6.11 viserutviklingen i inntektene fra avgifter på drivstoff fra1988 til 2014.

I veibruksavgiften skilles det mellom svovelfri(under 10 ppm. svovel), lavsvovlet (under 50 ppm.svovel) og annen autodiesel eller bensin. Avgifts-differensieringen har ført til en utfasing av svovel-holdig bensin og autodiesel.

Andre virkemidler

I 2009 ble det innført et omsetningskrav forbiodrivstoff til veitrafikk. Omsetningskravet bleøkt fra 3,5 volumprosent til 5,5 volumprosent fra 1.oktober 2015. Formålet med omsetningskravet erå fremme omsetning av biodrivstoff til veitrafikk.

Omsetningskravet innebærer at de somomsetter drivstoff skal sørge for at biodrivstoffsom oppfyller bærekraftskriteriene utgjør en vissandel av den samlede årlige omsetningen av driv-stoff til veitrafikk. Se omtale av bærekraftskrite-rier for biodrivstoff i boks 6.3. Biodrivstoff som erframstilt av avfall og rester mv., teller dobbelt ioppfyllelsen av omsetningskravet. Det stilles ikkekrav om noen bestemt innblandingsprosent forulike typer biodrivstoff.

Ifølge Norsk Petroleumsinstitutt utgjordeandelen biodrivstoff om lag 4,2 pst. i 2014. Biodie-sel utgjorde om lag 90 pst. av dette, mens restener bioetanol.

1 Biodiesel og bioetanol som omfattes av omsetningskravet i produktforskriften, ilegges veibruksavgift. Annet biodrivstoff ileggesikke veibruksavgift.

2 I statsbudsjettet for 2016 er det foreslått å innføre en veibruksavgift på gass med 5,95 kroner per Sm3 naturgass og 6,91 kronerper kg LPG. Dette er på nivå med avgiftssatsen på bensin i 2015 i kroner per energienhet.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, EUs direktiv 2009/28/EF (fornybardirektivet) vedlegg 3, Energilink og Finansdepartementet.

Tabell 6.3 Veibruksavgifter på ulike drivstoff. Gjeldende fra 1. oktober 2015

Drivstoff

Avgiftssats 2015,kroner per liter/

kg/Sm3

Energiinnhold,MJ per liter/

kg/Sm3

Avgiftssats,kroner per

energienhet MJ

Avgiftssats,kroner per

kWh

Bensin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4,87 32,5 0,15 0,54

Mineraloljebasert diesel . . . . . . . . . . . . . 3,36 36,2 0,09 0,33

Biodiesel1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0/3,36 33 0/0,10 0,37

Etanol1 0/4,87 21 0/0,23 0,83

LPG (kg)2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 46,1 0 0

Naturgass (Sm3)2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 39,7 0 0

Biogass (kg) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 50 0 0

Hydrogen (kg) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 120 0 0

Elektrisitet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 - 0 0

Figur 6.11 Inntekter fra særavgifter på drivstoff i perioden 1988 til 2014. Mill. kroner i 2014-priser1 CO2-avgiften ble innført i 1991. Inntektene fra CO2-avgiften

er beregnet tilbake til 1994.Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Inntekter fra særavgifter på drivstoff

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

1988 1992 1996 2000 2004 2008

Veibruksavgift på bensin

Veibruksavgift påautodiesel/kilometeravgiftCO -avgift bensin og autodiesel(beregnet)

2014

2 1


6.3.4 Bruksuavhengige kjøretøyavgifter som kan påvirke miljøet

6.3.4.1 Engangsavgift

Dagens utforming av avgiften

Engangsavgiftens hovedformål er å skaffe stateninntekter, men den er også begrunnet med hensy-net til miljø, sikkerhet og fordeling.

Plikten til å betale engangsavgift oppstår når etkjøretøy registreres første gang i det sentralemotorvognregisteret. Den ilegges de aller flestebiler unntatt større lastebiler og busser. Kjøretøy-ene er delt inn i ni avgiftsgrupper med ulike satserog beregningsgrunnlag. Personbiler, varebilerklasse 2 og campingbiler er eksempler på avgifts-grupper. Avgiftsberegningen skjer på bakgrunnav data fra motorvognregisteret, som igjen er hen-tet fra typegodkjenningen.

En rekke kjøretøy er fritatt fra engangsavgif-ten. Dette gjelder blant annet veteranbiler, elbilerog hydrogenbiler.22 For hybridbiler inngår ikkeeffekten knyttet til den elektriske motoren iavgiftsgrunnlaget for engangsavgiften. Vekten avelektromotoren og batteripakken inngår hellerikke i avgiftsgrunnlaget ved at det gis et sjablong-fradrag på 10 pst. av bilens vekt for ordinærehybridbiler og 26 pst. for ladbare hybridbiler.Motorvogner som kan benytte etanol i konsentra-sjoner på minst 85 pst. (E85) som drivstoff, gis etfradrag i engangsavgiften på 10 000 kroner.

Typiske næringskjøretøy fritas helt eller delvisfra engangsavgiften. Det betales ikke engangsav-gift for lastebiler og busser som er lengre enn 6meter og med mer enn 17 seteplasser. For kjøre-tøy som hovedsakelig er egnet for bruk i næring,men også kan benyttes som personbil, er avgiftenen prosentandel av avgiften for personbiler. Dettegjelder varebiler og minibusser.

For de fleste kjøretøygrupper som ileggesengangsavgift, beregnes engangsavgiften pågrunnlag av kjøretøyets egenvekt, motoreffekt,CO2- og NOX-utslipp. Satsene i de ulike kompo-nentene varierer betydelig fra gruppe til gruppe.For kjøretøy som ikke har oppgitt CO2-utslipp itypegodkjenningen, beregnes avgiften på grunn-lag av slagvolum. For brukte kjøretøy som impor-teres, gis det et fradrag i engangsavgiften basertpå kjøretøyets alder. Fradraget er ment å avspeileverdifallet for et tilsvarende brukt kjøretøy på detnorske markedet.

Engangsavgiften for varebiler klasse 2, cam-pingbiler, drosjer og minibusser beregnes som enprosentvis andel av avgiften for personbiler mv.Avgiften for beltebiler beregnes på grunnlag avtollverdien. For motorsykler benyttes slagvolumog motoreffekt som beregningsgrunnlag,sammen med en stykkavgift. Beltemotorsykler(snøscootere) avgiftslegges ut fra kjøretøyenesslagvolum, motoreffekt og egenvekt.

CO2-komponenten i engangsavgiften er pro-gressiv slik at biler med høye CO2-utslipp betaleren høyere avgift per tonn CO2 over bilens levetidenn biler med lave utslipp. Insentivet til å velgebiler med lavere CO2-utslipp er i dag svært kraf-tig, anslagsvis 3 000 til 12 000 kroner per tonnCO2 over bilens levetid. De fleste nye biler harutslipp mellom 105 og 160 gram CO2 per kilome-ter, og for disse bilene utgjør CO2-komponenten

Boks 6.3 Bærekraftskriterier for biodrivstoff

Økt produksjon av biodrivstoff kan ha uhel-dige virkninger på globale utslipp via direkteog indirekte arealbruksendringer. Det skyldesat det tas i bruk nytt land for å dyrke fram vek-ster som kan foredles til biodrivstoff. Dettekan skje direkte ved at man rydder skog og tari bruk arealet for å dyrke biodrivstoff ellerindirekte ved at matproduksjon fortrenges tilområder som tidligere har vært skogkledd.Når man går over til å dyrke råstoff for biodriv-stoff på eksisterende jordbruksarealer, vil pri-sen på mat og jord presses opp. Dermed blirdet mer lønnsomt å rydde nytt jordbrukslandandre steder i landet og også på andre konti-nenter (Miljødirektoratet 2015).

I EUs fornybardirektiv (2009/28/EF) fast-settes bærekraftskriterier som skal hindre atområder med stort biologisk mangfold ellerhøyt karbonlager tas i bruk til produksjon avbiodrivstoff, for eksempel regnskog og våt-marksområder. Bærekraftskriteriene er tattinn i norsk rett gjennom produktforskriften.Det er krav om at bruk av biodrivstoffet skalmedføre en reduksjon i klimagassutslipp påminst 35 pst. sammenlignet med mineralskdrivstoff i et livsløpsperspektiv. Fra 1. januar2017 skal utslippsreduksjonen være minst50 pst. Lindegaard mfl. (2014) har pekt på atgjeldende bærekraftskriterier ikke tar hensyntil indirekte arealbruksendringer.

22 Fritaket for elbiler gjelder også motorvogner hvor elektrisi-teten er produsert i brenselceller (hydrogenbiler). Hydro-gendrevne motorvogner med forbrenningsmotor er ogsåfritatt for engangsavgiften.


rundt 3 000 kroner per tonn CO2 over bilens leve-tid. Det er da forutsatt en gjennomsnittlig kjøre-lengde på 260 000 kilometer. Se figur 6.12 og 6.13.

NOX-komponenten i engangsavgiften erbasert på et anslag på miljø- og helsekostnadeneved NOX-utslipp. De faktiske utslippene av NOX erhøyere enn verdiene som oppgis i typegodkjen-ningen og som beregningen av engangsavgiftener basert på. At de faktiske utslippene er høyereskyldes blant annet at typegodkjenningen leggertil grunn et urealistisk kjøremønster.

Det er i hovedsak dieselbilene som har høyeutslipp av NOX, men nye utslippskrav (Euro 6)fører til nesten like krav til maksimalt utslipp avNOX fra nye diesel- og bensinbiler. Disse kravenefases inn fram mot 2016 og kan bidra til vesentliglavere utslipp av NOX fra nye dieselbiler. Det villikevel fortsatt importeres brukte biler med høyeutslipp av NOX. Dieselbilene har lavere CO2-utslipp enn bensinbilene og får dermed lavereCO2-komponent.

Gjennomsnittlig engangsavgift for nye person-biler utgjorde i 2014 og første halvår 2015 i under-kant av 110 000 kroner per bil. Gjennomsnittligengangsavgift økte første halvdel av 2000-tallet, ihovedsak på grunn av økt vekt. Avgiften per bil erimidlertid redusert etter 2006, jf. figur 6.14. Detskyldes stadig lavere CO2-utslipp. Elbiler er fritattfor avgiften og inngår dermed i utgangspunktetikke i beregningene. I den stiplede linjen i figur

6.14 er det imidlertid beregnet gjennomsnittligengangsavgift for alle personbiler inkludert elbi-ler. Det er først i de senere årene elbiler har hatten vesentlig betydning for gjennomsnittligengangsavgift. Inkludert elbiler var gjennomsnitt-lig engangsavgift for nye personbiler om lag95 000 kroner i 2014 og 85 000 kroner i førstehalvår 2015. Tabell 6.4 viser beregnet engangsav-gift for et utvalg eksempelmodeller.

Gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nye personbi-ler er redusert fra 177 g/km i 2006 til 110 g/km i2014. I de første sju månedene av 2015 er gjen-nomsnittlig CO2-utslipp fra nye personbiler redu-sert til 99 g/km. Reduksjonen i gjennomsnittligCO2-utslipp fra nye personbiler de siste tre åreneskyldes i stor grad økt salg av elbiler. Elbilerutgjorde 18 pst. av salget av nye personbiler i deførste sju månedene av 2015. Selv om elbiler ikkegir utslipp av CO2, regnes de ofte med når en sam-menligner gjennomsnittlige utslipp fra nybilpar-ken.

Rasmussen, Ekhaugen og Strøm (2011) hargjennomført analyser av hvordan endringene iengangsavgiften etter 2007 har påvirket sammen-setningen av nybilparken. Beregningene er basertpå en modell som benytter data for nybilsalg ogavgiftsendringer for årene 2004 til 2011. Analy-

Figur 6.12 Satser for CO2-utslipp i engangsavgif-ten i 2015.1 Kroner per g/km1 Gjeldende satser for personbiler mv. (avgiftsgruppe A) i

2015.Kilde: Finansdepartementet.

-2 000

-1 000

0

1 000

2 000

3 000

4 000

-2 000

-1 000

0

1 000

2 000

3 000

4 000

0 50 100 150 200 250 300 CO2-utslipp. Gram per kilometer

Satser for CO2-utslipp i engangsavgiften. Kroner per g/km

Figur 6.13 Verdien av redusert engangsavgift ved valg av kjøretøy med 1 gram lavere utslipp per kilometer.1 Kroner per tonn redusert CO2-utslipp over bilens levetid1 Gjeldende satser for nye personbiler mv. (avgiftsgruppe A) i

2015. Det er forutsatt en gjennomsnittlig kjørelengde på260 000 km over bilens levetid.


0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

0 50 100 150 200 250 300 CO2-utslipp. Gram per km

Insentiv til redusert CO2-utslipp i engangsavgiften. Kroner per tonn CO2


1 For elbiler viser beregningene avgift som modellene ville blitt ilagt dersom de ikke var fritatt for engangsavgift.Kilder: Opplysningsrådet for veitrafikken og Finansdepartementet.

Tabell 6.4 Beregnet engangsavgift for et utvalg eksempelmodeller. Avgiftsnivå i 2015

Modell Vekt Effekt CO2-utslipp NOX-utslipp Sum avgift

Ladbar hybridbil 1

Avgiftsgrunnlag (kg, kW, g/km, mg/km). . 1 810 89 44 2,5

Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 117 4 656 -55 631 118 10 260

Ladbar hybridbil 2


Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 465 0 -73 560 28 0

Liten hybridbil

Avgiftsgrunnlag (kg, kW, g/km, mg/km). . 1 085 55 79 6

Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 185 0 -23 307 283 15 161

Stor hybridbil


Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 460 111 248 31 968 344 306 020

Personbil bensin 1


Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 574 5 391 7 158 1 851 63 974

Personbil diesel 1


Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 280 28 639 39 982 6 412 188 313

Personbil bensin 2


Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 399 13 028 39 181 452 124 060

Personbil diesel 2


Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 095 3 431 3 977 5 309 92 812

Kassebil diesel


Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 489 9 480 114 990 10 510 317 470

SUV diesel


Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 168 281 592 75 753 2 916 580 429

Stor elbil1


Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 772 281 592 -104 586 0 396 778

Liten elbil1


Avgift i kroner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 318 3 676 -104 586 0 0


sene indikerer at noe over halvparten av reduksjo-nen i gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nye person-biler i perioden 2006 til 2011 kan forklares med

endringene i engangsavgiften. Virkningene avøvrige faktorer som teknologisk utvikling,utslippskrav, inntektsutvikling mv. er ikke kvantifi-sert. En del av reduksjonen i gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nye personbiler skyldes overgang frabensin- til dieselbiler. Årsaken til dette er at diesel-biler har lavere CO2-utslipp enn en ellers lik bilmed bensinmotor. Dieselbilene har likevel høyeregjennomsnittlig CO2-utslipp fordi de generelt erstørre enn bensinbiler. Hele økningen av dieselan-delen kan imidlertid ikke forklares med avgifts-endringene. Dieselandelen økte fra om lag 10 pst.i 2000 til om lag 50 pst. i 2006, før omleggingen avengangsavgiften. Etter omleggingen økte ande-len til om lag 75 pst.

Beregningene fra Rasmussen mfl. (2011) tyderpå at omtrent halvparten av økningen fra 50 til75 pst. kan forklares med endringer i engangsav-giften. De siste årene er dieselandelen redusert,og den utgjorde om lag 50 pst. i 2014. I EU har die-seldrevne biler utgjort rundt 50 pst. av nybilsalgetde siste årene.

Engangsavgiften bidrar til at alderen på bilpar-ken i Norge er relativt høy. Nyere biler er sikrereog gir mindre utslipp enn eldre biler. Dagensavgiftsnivå bidrar dermed isolert sett til høyereutslipp i Norge. En reduksjon av engangsavgiftenmå i tråd med økonomisk teori antas å bidra til en

Figur 6.14 Utvikling i gjennomsnittlig engangs-avgift for nye personbiler. 2002 til juni 2015. 2015-priser. 1 000 kroner

Kilder: Toll- og avgiftsdirektoratet og Finansdepartementet.

100

9090

110

120

130

140

150

100

110

120

130

140

150

2002 2004 2006 2008 2010 2012

Biler ilagt engangsavgift

Inkludert elbiler

Gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler. 1 000 kroner

2015

Figur 6.15 Utvikling i årlig gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nye personbiler i Norge og EU (inkl. elbiler), samt anslått utvikling i Norge uten avgiftsendringer. 2001–2014

Kilder: Det europeiske miljøbyrået, Opplysningsrådet for veitra-fikken, Vista Analyse og Finansdepartementet.

120

140

160

180

200

120

140

160

180

200

2001 2004 2007 2010

NorgeEUNorge uten avgiftsendringer

2014

CO2-utslipp fra nye personbiler. Gram per kilometer

Figur 6.16 Andelen førstegangsregistrerte nye personbiler med dieseldrift i Norge og EU, samt anslått utvikling i Norge uten avgiftsendringer. 2001–2014. Prosent

Kilder: Det europeiske miljøbyrået, Opplysningsrådet for veitra-fikken, Vista Analyse og Finansdepartementet.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2001 2004 2007 2010

Norge, faktisk utviklingEUNorge uten avgiftsendringer

Andelen nye personbiler med dieseldrift

2014


fornying av bilparken og på sikt gi lavere gjen-nomsnittsalder på bilparken.

Vrakpantavgift

De fleste kjøretøy ilegges en vrakpantavgift.Denne kreves inn sammen med engangsavgiftenog tilfaller statskassen uten øremerking. Vrakpan-tavgiften er 2 400 kroner i 2015. Ved levering avkjøretøy til vraking utbetales en vrakpant, som i2015 er 3 000 kroner per kjøretøy. Vrakpanten erdoblet fra 2011 til andre halvår 2013. I samme peri-ode ble vrakpantavgiften økt med 1 100 kroner.Det ble samlet inn i overkant av 156 000 bilvrak i2013, noe som er en økning på 28,4 pst. fra 2012,jf. Prop. 1 S (2014–2015) Klima- og miljødeparte-mentet. Fra 2011 til 2012 økte antall innleverte bil-vrak med 3,5 pst. Utgiftene til utbetaling av vrak-pant forutsettes å samsvare med inntektene fravrakpantavgiften over tid. Elbilene ilegges ikkeengangsavgift, men ilegges vrakpantavgift.

Oppsamlingssystemet for bilvrak skal sørgefor innsamling og gjenvinning av utrangerte kjøre-tøy. Ordningen ble innført i 1978 og omfatter i dagpersonbiler, campingbiler, kombinerte biler medtotalvekt opp til 7 500 kg, snøscootere og minibus-ser. Målet med ordningen er å stimulere til innle-vering av utrangerte biler slik at de tas hånd ompå en forsvarlig måte. Det er produsenter ogimportører av kjøretøy som har ansvaret for inn-samling og håndtering av kasserte kjøretøy. Vrak-panten gir dermed et ekstra insentiv til å levereinn utrangerte kjøretøy.

Særlig om elbilbatterier

Det eksisterer en produsentansvarsordning forretur av batterier (herunder elbilbatterier). Litiumi elbilbatteri er ikke spesielt helse- eller miljøfar-lig, men utvinning av litium er relativt energikre-vende. I den grad batteriene også inneholdertungmetaller blir de klassifisert som farlig avfallog må behandles deretter.

6.3.4.2 Årsavgift


Hovedformålet med årsavgiften er å skaffe stateninntekter. Avgiften har en miljøkomponent ved atdieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilterilegges en høyere sats enn andre kjøretøy. Diesel-

biler uten partikkelfilter har gjennomgående høy-ere utslipp av partikler enn bensinbiler og diesel-biler med partikkelfilter. Årsavgiften ilegges enrekke ulike kjøretøy med tillatt totalvekt inntil7 500 kg. Avgiften er delt inn i tre avgiftsgruppermed ulike satser, avhengig av type kjøretøy. De tregruppene er (satser for 2015 i parentes):– Personbiler, varebiler, campingbiler, minibus-

ser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbilermed tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg ogårsprøvekjennemerker for kjøretøy (3 565 kro-ner per år for dieselbiler uten fabrikkmontertpartikkelfilter og 3 060 kroner per år for øvrigekjøretøy).

– Motorsykler (1 875 kroner per år).– Traktorer, mopeder, veterankjøretøy, elbiler

mv. (435 kroner per år).

Årsavgiften skrives ut en gang i året med forfall20. mars. Det er den enkelte bileier som er ansvar-lig for innbetaling av avgiften. Årsavgiften skillerseg dermed fra de tradisjonelle vareavgiftene hvoravgiftsplikten er lagt på importør og produsent ogden avgiftspliktige kan velte avgiftsbelastningenover på sine kunder.

Sammenlignet med mange andre land erårsavgiften i Norge på et relativt moderat nivå.

Det arbeides med sikte på å legge om årsavgif-ten til en avgift på trafikkforsikringer. Omleggin-gen skal gi større fleksibilitet for bileiere ved atavgiften ilegges kun for den tiden kjøretøyet erforsikret. Avgiften skal ha samme struktur og nivåsom dagens årsavgift, og den økonomiske belast-ningen for bileierne er forventet å være om lagden samme som i dag, jf. Prop. 1 S (2014–2015)Finansdepartementet. Et forslag til omlegging avårsavgiften ble sendt på høring i desember 2014.Det ble foreslått at avgiften skal være en ordinærsæravgift der avgiftsplikten legges på forsikrings-selskap som har konsesjon til å drive forsikrings-virksomhet i Norge (Finansdepartementet 2014).Innfasing av ordningen skal starte fra 1. januar2017, jf. Prop. 120 LS (2015–2016) Endringar iskatte-, avgifts- og tollovgivinga.

I en rekke land er årsavgiften differensiertetter drivstofftype eller andre egenskaper ved kjø-retøyene. I NOU 2007: 8 En vurdering av særavgif-tene ble det foreslått å innføre en miljødifferensi-ering av årsavgiften med utgangspunkt i hvilkeavgasskrav (Eurokrav) de ulike kjøretøyene opp-fyller. Det er ingen slik differensiering i årsavgif-ten.


6.3.4.3 Vektårsavgift


For kjøretøy med tillatt totalvekt over 7 500 kgskal det betales vektårsavgift istedenfor årsavgift.Vektårsavgiften ligner årsavgiften, men er meravansert. Vektårsavgiften består av en vektgradertårsavgift og en miljødifferensiert årsavgift.

Den vektgraderte årsavgiften er gradert etterkjøretøyets totalvekt, fjæringssystem og antallaksler. Graderingen er utformet slik at det tas hen-syn til veislitasje. Kjøretøy med annet fjæringssys-tem enn luftfjæring ilegges som regel en høyeresats. Strukturen og satsene i vektdelen følger ihovedsak EUs Eurovignettdirektiv (direktiv 1999/62/EF). Avgiftssatsene i 2015 varierer fra 437 kro-ner for de letteste kjøretøyene med få aksler til11 048 kroner for kjøretøy over 40 000 kg med 2pluss minst 3 aksler og annet fjæringssystem ennluftfjæring.

Den miljødifferensierte årsavgiften graderesetter kjøretøyets totalvekt og hvilke utslippskravkjøretøyene oppfyller. Utslippskravene følger kjø-retøyforskriftens EURO-klassifisering, som stillerkrav til maksimalt utslipp av blant annet nitro-genoksider og partikler. Miljødelen er ment ådekke miljø- og helsekostnader ved lokal luftforu-rensning fra tyngre kjøretøy. Det vises til tabell6.5.

6.3.4.4 Skatteutgifter og andre fordeler for elbiler

Boks 6.4 gir en oppsummering av skatteutgifterog andre fordeler for elbiler.

6.3.4.5 Nærmere om manipulasjon av utslippsdata

Det er nylig avdekket at Volkswagen-konsernethar manipulert med motorstyringen på et stortantall kjøretøy slik at de gir lavere NOX-utslippved testing av utslippsnivå enn faktiske utslipp ved

vanlig bruk.23 Ifølge den norske importøren er iunderkant av 150 000 norskregistrerte kjøretøyutstyrt med den aktuelle programvaren. Manipu-lasjonen er relevant for den norske engangsavgif-ten, siden avgiften er gradert etter utslipp av NOX.Grunnlagsdataene som benyttes ved avgiftsbereg-ningen hentes fra motorvognregisteret til Vegdi-rektoratet, som igjen er basert på den felleseuro-peiske typegodkjenningen. Typegodkjennings-reglene har bestemmelser om hvordan CO2-utslipp og avgassnivå skal måles.

Manipulasjon med motorstyringen skal pri-mært ha blitt gjennomført for å oppfylle amerikan-ske avgasskrav. Disse er forskjellige fra de euro-peiske, og det er foreløpig ikke klart hvilkenbetydning manipulasjonen får for den europeisketypegodkjenningen, og hvorvidt de godkjenteutslippsverdiene må settes til side. Dette undersø-kes nå av europeiske myndigheter. For at eventu-ell manipulasjon av utslippsdata skal få betydningfor den norske engangsavgiften, må veimyndighe-tene endre NOX-verdiene i kjøretøyregisteret forde aktuelle bilene. Veimyndighetene undersøkernå dette, og det har vært kontakt mellom Toll- ogavgiftsdirektoratet og Statens vegvesen for å vur-dere om det er grunnlag for å iverksette nærmereundersøkelser, tiltak og kontroller i Norge.

Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere ommanipulasjonen har betydning for anslag eller sta-tistikk som ligger til grunn for utvalgets anbefalin-ger. Dersom det viser seg at manipulasjonen harbetydning for anslagene, bør det vurderes å revi-dere disse.

6.3.5 Prising av eksterne kostnader med satellittbasert veiprising

Veitrafikk medfører kostnader for samfunnet iform av blant annet utslipp til luft, kø, ulykker og


Tabell 6.5 Miljødifferensiert årsavgift for tyngre, dieseldrevne kjøretøy. 2015

Avgasskravnivå (EURO)

Vektklasser (kg)Ingen

(kr)I

(kr)II

(kr)III

(kr)IV

(kr)V

(kr)

VI ellerstrengere

(kr)0-utslipp

(kr)

7 500–11 999 . . . . . . . . . . . . . . . 5 598 3 111 2 177 1 326 698 436 109 0

12 000–19 999 . . . . . . . . . . . . . . 9 185 5 104 3 569 2 177 1 149 712 179 0

20 000 og over. . . . . . . . . . . . . . 16 332 9 355 6 635 3 987 2 105 1 308 328 0

23 Volkswagen har også erkjent at det for enkelte kjøretøy eroppgitt feil utslippsdata for CO2.


veislitasje som den reisende i utgangspunktetikke tar hensyn til i beslutningen om å reise. Pri-sen på varer og tjenester som aktørene står over-for, bør avspeile den marginale kostnaden for sam-funnet ved varen eller tjenesten. For veitransportvil den marginale kostnaden være kostnaden vedhver ekstra kjøretøykilometer.

CO2-utslipp prises på en treffsikker måte gjen-nom CO2-avgiften på drivstoff. Det skyldes atutslippet kun avhenger av egenskaper ved driv-stoffet og ikke påvirkes av ulik forbrenningstekno-logi. Det vises til omtale av CO2-avgiften i punkt6.2.

De øvrige eksterne kostnadene ved veitrafikk,herunder ulykker, lokale utslipp, kø og veislitasje,avhenger blant annet av kjøretøytype og hvor ognår kjøringen finner sted. Siden de marginaleeksterne kostnadene ikke nødvendigvis er propor-sjonale med drivstofforbruket, vil ikke en avgiftsom oppkreves per liter drivstoff prise disseeksterne kostnadene på en treffsikker måte. Enveiavgift basert på satellittposisjonering vil deri-mot kunne gi en mer treffsikker prising. Se boks

6.5 for en omtale av erfaringer fra andre land medsatellittbasert veiprising.

En løsning med satellittbasert veiprising vilkunne omfatte også andre kjøretøy enn de sombenytter drivstoff (bensin og mineralolje). På siktkan elbiler og ladbare hybridbiler (og eventueltbiler med teknologi som ikke brukes i dag) blimer dominerende enn i dag. Det vil gjøre drivstoffsom avgiftsgrunnlag mindre treffsikkert og med-føre at en stadig mindre andel av de eksterne kost-nadene ved veitrafikk står overfor en pris.

I et satellittbasert veiprisingssystem basert påGNSS-teknologi må alle kjøretøy ha en sendersom tilnærmet kontinuerlig sender informasjonom hvor kjøretøyet befinner seg. Ved bruk av etslikt system vil en kunne ta hensyn til at utslip-pene og andre eksterne kostnader varierer medtid og sted, slik at bilisten vil kunne ilegges enavgift som tilsvarer de marginale eksterne kostna-dene fra kjøringen. Avgiften vil i tillegg kunne tahensyn til antall biler på veien på det tidspunkteten kjører der, faktisk hastighet mv. Avgiften viltrolig også kunne variere med egenskaper ved

Boks 6.4 Skatteutgifter og andre fordeler for elbiler

Kjøp og bruk av elbiler mottar indirekte støttepå flere måter gjennom skattesystemet. Tabell

6.6 gir en oversikt over de skatteutgiftene somer tallfestet.

Kilde: Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016.

Det er også enkelte skatteutgifter som ikke ertallfestet, herunder høyere kjøregodtgjørelseved bruk av egen elbil enn for andre biler. Det erheller ikke veibruksavgift på elektrisitet sombenyttes i el- og hybridbiler. Dette regnes vanlig-vis ikke som en skatteutgift ettersom elektrisiteter utenfor avgiftens virkeområde.

Elbiler og andre nullutslippsbiler har i dagogså andre fordeler som gratis lading på defleste offentlige ladestasjoner, fritak for bompen-ger, gratis frakt på ferger (det betales kun forfører og eventuelle passasjerer), tilgang til kol-lektivfelt og gratis parkering på kommunale

avgiftsbelagte parkeringsplasser. Vegdirektora-tet har beregnet at tapte bompengeinntekter pågrunn av elbilfritaket var om lag 200 mill. kroneri 2014. Dette utgjorde i overkant av 2 pst. av detotale bompengeinntektene. På riks- og fylkes-veiferger var tapte billettinntekter som følge avat elbil kun betaler person- eller MC-takst 6 mill.kroner i 2014 (Meld. St. 2 (2014–2015) Revidertnasjonalbudsjett 2015). Fearnley (2014) harberegnet kommunenes tapte parkeringsinntek-ter til mellom 100 og 120 mill. kroner i 2014. For-delen av de øvrige tiltakene er ikke tallfestet.

Tabell 6.6 Skattefordeler ved kjøp og bruk av elbiler. Mill. kroner

2014 2015

Fritak fra merverdiavgift for elbiler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 500 2 000

Fritak fra engangsavgift for elbiler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 750 1 750

Redusert årsavgift for elbiler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 160

Fordelsbeskatning av elbiler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 170


kjøretøyet. For at bilistene skal kunne tilpasse segoptimalt, må de ha informasjon om kostnaden vedå kjøre på en gitt vei på et gitt tidspunkt.

Det vil være tekniske, praktiske og kostnads-messige begrensninger for hva som er mulig ellerhensiktsmessig å måle og prise. For eksempel erdet usikkert om GNSS-systemet er tilstrekkeligpresist til å skille mellom veier som ligger nærthverandre og om systemet kan håndtere tuneller,daler, tett bebyggelse mv. Videre gjør personvern-hensyn det betenkelig å innføre en ordning som tilenhver tid krever detaljert oversikt over hvor etstort antall kjøretøy befinner seg. Dette kan tilsi atikke all informasjon lagres, eller at den kun lagresfor en kort periode, og at systemet kun omfattertungtransport og eventuell annen næringstrans-port. Personvern er for øvrig også en utfordring idagens bompengesystem, om enn av et mindreomfang.

Dagens veibruksavgift er knyttet til innførselog innenlandsk produksjon av drivstoff, og det erimportør og produsent som skal beregne ogbetale avgiften. Avgiften kan ved omsetning veltesover på kjøper. Innbetaling til staten skjer måned-lig. Ifølge Toll- og avgiftsdirektoratet er det i dag20 registrerte virksomheter som beregner ogbetaler veibruksavgiften. Få avgiftspliktige gjør atde administrative kostnadene er begrenset, bådefor avgiftsmyndighetene og de avgiftspliktige.

En avgift basert på satellittbasert veiprising vilmåtte kreves inn fra den enkelte kjøretøyeier ogvil innebære at den registrerte eieren av kjøre-tøyet blir ansvarlig for å betale avgiften somberegnes etterskuddsvis ut fra kjøring i en peri-ode. Det er i dag 3,9 mill. motorkjøretøy registrerti motorvognregisteret, og disse er eid av tilsammen 2,3 mill. fysiske og juridiske personer. Enomlegging til GNSS-basert veiprising vil derforinnebære en overgang fra et selvdeklareringssys-

Boks 6.5 GNSS-basert veiprising

Global Navigation Satellite System (GNSS) er enfellesbetegnelse på satellittbaserte systemer fornavigasjon og posisjonering med global dek-ning. Det amerikanske systemet Global Positio-ning System (GPS) er en form for GNSS og erett av to utbygde systemer.1 I regi av EU ble deti perioden 2009–2011 gjennomført et prosjekt(GNSS for INnovative road Applications, GINA)for å demonstrere at GNSS-basert veiprising erteknisk og økonomisk gjennomførbart. I denneforbindelse ble det også gjennomført et prøve-prosjekt i Nederland.

Tyskland var i 2005 første land i verden til åintrodusere veiprising basert på GNSS-tekno-logi. De har en enkel form for GNSS-basert vei-prising for tunge kjøretøy. Kjøretøy over 7,5tonn betaler for antall kilometer kjørt på motor-veier (Autobahn) og utvalgte riksveier (Bundes-straßen). Det er ingen tids- eller trafikkdifferen-siering i systemet, men det er en miljødifferensi-ering ved at det er ulike priskategorier for ulikeutslippsklasser av kjøretøy (deriblant Euroklas-ser). Veiprisingen har to komponenter, en forfinansiering av infrastruktur og en for betalingfor luftforurensing. For Euro VI-kjøretøy er luft-forurensningskomponenten satt til null og debetaler dermed kun for finansiering av infra-struktur (Toll Collect GmbH 2015). Ordningener siden oppstarten i 2005 utvidet til å omfatte

flere riksveistrekninger enn de opprinnelige.Senest 1. juli 2015 ble flere riksveier omfattet avordningen.

Det brukes GNSS-teknologi for å beregneantall kilometer kjørt på de omfattede veistrek-ningene. Dette gjøres i praksis ved at alle kjøre-tøy som omfattes av ordningen må installere ensender. Denne enheten bruker GNSS-teknologitil å registrere når kjøretøyet kjører på enavgiftspliktig strekning, samt kilometer kjørt.Informasjonen blir sendt til operatøren via GSM-nettet (mobilnettet). Det kan kjøres uten en sen-der, men da må reisen bestilles og betales på for-hånd via internett eller en terminal (bomsta-sjon), og nøyaktig rute må spesifiseres på for-hånd. Ungarn har også innført et satellittbasertveiprisingssystem for tyngre kjøretøy som inoen grad tilsvarer det tyske systemet. Det erogså andre land som har utredet eller er i ferdmed å utrede tilsvarende systemer for tyngrekjøretøy.

1 Det andre utbygde systemet er russiske GLONASS. Deneuropeiske romorganisasjonen (European Space Autho-rity, ESA) jobber nå med å få på plass et europeisk system(GALILEO). Kina, og muligens India, har planer om å eta-blere egne systemer. GPS og GLONASS ble beggeutviklet som militære system, mens GALILEO er utvikletsivilt og vil være under sivil kontroll.


tem med et konkret avgiftsgrunnlag og et fåtallavgiftssubjekter til et system hvor avgiften bereg-nes basert på kjørelengde, sted og tidspunkt for etstort antall kjøretøy. Selv om dette i stor grad vilvære automatiserte prosesser, vil et slikt systemvære administrativt ressurskrevende og blantannet innebære flere klagesaker. I tillegg kommerkostnadene ved å innføre systemet og ved å instal-lere nødvendig utstyr i det enkelte kjøretøy. Endifferensiering av avgiften etter hvor og når enkjører, egenskaper ved kjøretøyet, antall biler påveien på det tidspunktet en kjører der, faktisk has-tighet mv. vil også gi økte administrative kostna-der. Kostnadene vil avhenge av hvordan systemetutformes.

Det er ikke restanser på dagens veibruksav-gift. Dersom en bilist ikke ønsker å betale for driv-stoff inkludert avgift, vil kjøringen begrense segselv. Når den enkelte registrerte eier selv skalbetale avgiften basert på gjennomført kjøring, kandet være grunn til å tro at antall restanser vil øke. Ipraksis kan måten skatter og avgifter kreves innpå ha betydning for i hvilken grad de faktisk beta-les ved forfall. I tillegg til at staten må bruke admi-nistrative ressurser på å innfordre avgiftene, vildet også være en andel av restansene som aldriblir betalt.

Et satellittbasert veiprisingssystem der hvertenkelt kjøretøy må være utstyrt med en senderkan medføre utfordringer for utenlandske kjøre-tøy. Slike utfordringer gjelder også for dagensbompengesystem som gjelder uavhengig av nasjo-naliteten til trafikanten og kjøretøyet. Registreringav kjøretøyet i en bomstasjon skjer enten vedhjelp av elektronisk brikke eller ved hjelp av etbilde som tas av kjøretøyet ved passering. I Norgeer det krav om gyldig elektronisk betalingsenhet itunge kjøretøy over 3 500 kg som brukes inæringsvirksomhet. Gyldige brikker er de somutstedes av norske bompengeselskap (AutoPASS-brikker), samt brikker utstedt i EasyGo-samarbei-det.24 For lette kjøretøy er det ikke påbud ombrikke, men i de fleste bomstasjoner i Norge gisdet rabatt til de som har brikke. Dersom brukerenhar brikke og gyldig avtale, vil utstederen av brik-ken stå ansvarlig overfor bompengeselskapet for åbetale for passeringene som har skjedd. Brukerenbetaler beløpet til brikkeutsteder. Ved brudd pådette kan kontrollmyndighetene (Statens vegve-sen, politi, tollvesen) ilegge gebyr som kreves inn

via Statens innkrevingssentral. Dersom brukerenikke har brikke, brukes bilde av kjøretøyets regis-treringsnummer for å finne eier av kjøretøyet slikat faktura kan sendes i posten. For utenlandskekjøretøy håndteres denne oppgaven i dag av et sel-skap som har tilgang til kjøretøysregistrene i enrekke land og som bruker dette for å finne eier avkjøretøyet. Generelt er det høyere kostnader ogstørre tap av inntekter for utenlandske kjøretøysammenlignet med norske kjøretøy. De fleste kravmot utenlandske kjøretøy blir imidlertid betalt.

Satellittsignaler og GSM-signaler kan forstyr-res og blokkeres ved hjelp av en støysender (jam-mer). En jammer er et radioutstyr som blokkererradiokommunikasjon ved å sende ut et støysignalsom forstyrrer sending eller mottak av radiosigna-ler. Besittelse, omsetning og bruk av jammere erforbudt i Norge (Nasjonal kommunikasjonsmyn-dighet 2014). Jamming er imidlertid kommersielttilgjengelig teknologi som verken er spesielt dyreller krever spesiell teknologisk kompetanse for åbruke, og utstyret som kreves er lett å transpor-tere med seg. Målinger gjort av ForsvaretsForskningsinstitutt (FFI) i samarbeid med Post-og teletilsynet viser at slik teknologi er i bruk ikjøretøyer i Norge i dag. Det kan også sendes utfalske signaler som etterligner det reelle signalet(spoofing). Spoofing krever mer kostbart utstyrsom er mindre tilgjengelig enn utstyr for jamming(Norsk romsenter 2013).

Det er begrenset erfaring med satellittbasertveiprising. Det er derfor vanskelig å tallfeste kost-nadene ved å utarbeide og innføre et slikt system.Kostnadene vil dessuten avhenge av den konkreteutformingen av systemet.

SINTEF og Møreforskning har på oppdrag fraFinansdepartementet utredet mulighetene for åinnføre en mer treffsikker veiavgift for tunge kjø-retøy (Foss, Larsen, Rekdal og Tretvik 2010). Iutredningen ble fem ulike løsninger skissert. Denenkleste løsningen var basert på manuell rappor-tering av kjørte kilometer, mens den mest avan-serte løsningen var basert på automatisk rappor-tering til avgiftsmyndighetene av kilometer, tid ogsted, og tilbakemelding til fører ved hjelp av satel-littposisjonering. De tre mellomløsningene varulike varianter av automatisk rapportering av kilo-meter og eventuelt tid og sone eller sted. Utred-ningen viste at det er teknisk mulig å innføre entreffsikker veiavgift for tunge kjøretøy. Sammen-lignet med avgiftssystemet i 2010 med dieselavgiftog vektårsavgift vil en slik avgift kunne gi sam-funnsøkonomiske gevinster. Den årlige samfunns-økonomiske gevinsten ved å innføre veiprising foralle kjøretøy over 3,5 tonn ble anslått til 150–200

24 EasyGo er et europeisk samarbeid mellom Norge, Dan-mark, Sverige og Østerrike som muliggjør bruk av felleselektronisk betalingsenhet ved enkelte bompengeanleggog fergeruter i landene. Ingen fergeruter i Norge er omfat-tet.


mill. kroner ved et kilometerbasert system og til160–220 mill. kroner ved et system som sporerkjøretøyene over tid og sted. Dersom bare kjøre-tøy over 7,5 tonn omfattes, ble den årlige sam-funnsøkonomiske gevinsten anslått til 130–180mill. kroner i det sistnevnte systemet før system-kostnadene (drift og investering i utstyr) er truk-ket fra. Det ble imidlertid vist til at det er storeusikkerheter ved tallfestingen av samfunnsøkono-misk nytte og kostnadene ved et nytt system.Gevinstene skyldes i hovedsak at avgiftsnivåetkommer nærmere de eksterne kostnadene og atdet skjer tilpasninger til et mer miljøvennlig kjøre-mønster. Anslagene er oppgitt i løpende kroner ogsystemkostnader er ikke trukket fra. Systemkost-nadene er i rapporten anslått til mellom 140–160mill. kroner per år dersom systemet gjelder allekjøretøy over 3,5 tonn. For et system som avgren-ses til kjøretøy over 7,5 tonn anslås systemkostna-dene til mellom 120–130 mill. kroner per år. Densamfunnsøkonomiske gevinsten av å legge om tilen veiavgift for tunge kjøretøy ser på usikkertgrunnlag ut til å være omtrent like stor ellerstørre enn de årlige systemkostnadene. I bereg-ningene er det sett bort fra andre etterspørsels-virkninger enn endret veivalg. Gevinsten ser ikkeut til å være vesentlig forskjellig om systemet gjel-der for alle kjøretøy over 3,5 tonn eller kun for deover 7,5 tonn. Imidlertid vil de årlige systemkost-nadene kunne være en del lavere dersom veiavgif-ten begrenses til kjøretøy over 7,5 tonn. Det erikke tatt hensyn til mikroøkonomiske tilpasningersom endret kjøretidspunkt, valg av kjøretøy ellermakroøkonomiske tilpasninger som valg av andretransportformer eller endringer i transportstrøm-mer (Foss mfl. 2010). I den grad det er ønskelig åinnføre en veiavgift for tunge kjøretøy, anbefalteFoss mfl. (2010) å gå videre med en variant medautomatisk rapportering av kilometer, tid og stedved hjelp av satellittposisjonering, men uten tilba-kemelding til fører. Ifølge utredningen ivaretasimidlertid hensynet til personvern i mindre gradmed dette alternativet enn ved den mer avanserteformen for satellittbasert veiprising.

Som en oppfølging av utredningen ble Toll- ogavgiftsdirektoratet og Vegdirektoratet bedt om åvurdere forskjellige sider ved en slik avgift. Tilba-kemeldingen fra direktoratene viste at det var enrekke problemstillinger som måtte avklares og atdet var behov for ytterligere utredninger. Det blepekt på at det er spesielt viktig at et nytt norskavgiftssystem kan tilpasses andre lands systemer.På denne bakgrunn ble det varslet at Finansdepar-tementet ville følge utviklingen i andre land før enbestemmer seg for om en mer treffsikker veiavgift

for tunge kjøretøy skal utredes nærmere, jf. Prop.1 LS (2011–2012) Skatter, avgifter og toll 2012.

SINTEF har på oppdrag fra Norsk Petroleums-institutt gjennomført ytterligere utredning av vei-prising i Norge (Foss og Tretvik 2012 og 2013).SINTEF utredet blant annet om det er tekniskeløsninger tilgjengelige nå som gjør det mulig medelektronisk veiprising. Foss og Tretvik (2012)viser til at et avgiftssystem for lette kjøretøy vilkreve samme utstyr og infrastruktur som etavgiftssystem for tunge kjøretøy. Foss og Tretvik(2013) viser til at et norsk veiprisingssystem kaninkludere utenlandske kjøretøy ved at tunge kjø-retøy påbys å ha en brikke som har både en Auto-PASS-applikasjon og en veiprisingsapplikasjon ogat lette kjøretøy kan benytte en vignettløsningmed en sjablongmessig betaling slik det praktise-res i flere europeiske land. Foss og Tretvik (2013)mente at det teknologisk sett vil være mulig å inn-føre posisjonsbaserte veiprisingssystemer somkan tilfredsstille kravene til personvern, men atpersonvernhensynet bør ivaretas gjennom utvik-lingen av systemet og gjennom et nært samarbeidmed Datatilsynet.

Det kan hevdes at en distansebasert avgiftsvekker insentivene til å velge mer drivstoffeffek-tive biler og dermed i mindre grad gir insentiv til åredusere klimagassutslipp. Klimagassutslipp pri-ses gjennom CO2-avgiften. Det er likevel sluttpri-sen og det samlede avgiftsnivået som påvirkerkonsumentenes atferd. Ved at bilene blir mer driv-stoffeffektive, vil de øvrige marginale eksternekostnadene per liter drivstoff øke, noe som igjentilsier at veibruksavgiftene per liter i prinsippetskal øke. Dette vil forsterke insentivene til å redu-sere drivstofforbruket. En distansebasert avgiftvil ikke ta hensyn til drivstofforbruket og denneeffekten vil derfor ikke være til stede i like storgrad. Det vil imidlertid fortsatt være insentiver tilå redusere bruken av bil.

Dersom drivstoffprisene i Norge reduseressom følge av en omlegging til en distansebasertavgift, vil dette kunne ha betydning for grensehan-delen. Samtidig må et eventuelt elektronisk veipri-singssystem kunne håndtere utenlandske kjøre-tøy slik at også disse omfattes av veiprisingen. Detvil begrense lønnsomheten av å kjøre inn i Norgefor å fylle drivstoff.

6.3.6 Prising av eksterne kostnader uten satellittbasert veiprising

Det er andre treffsikre måter å prise de marginaleeksterne kostnadene ved veitrafikk på enn gjen-nom GNSS-basert veiprising. Et alternativ er å


videreføre dagens veibruksavgift på drivstoffkombinert med lokale virkemidler for å prise dehøyere marginale eksterne kostnadene i storetettsteder, enten ved differensierte bompengereller køprising. Andre virkemidler kan være kilo-meteravgift eller en ulykkesavgift som legges påansvarsforsikringen.

6.3.6.1 Tidsdifferensierte bompenger og køprising

Innkreving av bompenger er hjemlet i vegloven.Hovedformålet med bompenger er å finansiereveiinfrastruktur eller infrastruktur for skinne-gående kollektivtransport (jernbane, T-bane ogtrikk). Bompenger kan også brukes til drift av kol-lektivtransport i byområder. Siden finansiering avinfrastruktur er hovedformålet med bompenge-ordninger er det begrensninger i hvilke endringersom kan gjøres i utformingen av takstene ut fraandre hensyn.

Dagens bompengeregelverk åpner for tidsdif-ferensiering av satsene dersom stor rushtidstra-fikk er årsak til tiltakene i bompengepakken.Dette er tatt i bruk i Trondheim og Kristiansand,der inntektene samtidig er vridd i retning av øktsatsing på kollektivtransport. Det er også vedtattinnført i Bergen fra 2016. Bompengeregelverketåpner også for en midlertidig tidsdifferensieringav bompengesatser i avgrensede perioder medoverskridelser eller fare for overskridelser avgrenseverdiene i forurensningsforskriften. I prin-sippet er bompengeordningene tidsbegrensedeog skal avvikles når prosjektene er nedbetalt.

Vegtrafikkloven gir hjemmel for å ta i bruk vei-prising (køprising) som trafikkregulerende virke-middel i byområder. Køprising innebærer at trafi-kantene må betale et beløp for å benytte bestemtedeler av veinettet til bestemte tider. Et takstsys-tem for køprising gir større fleksibilitet med hen-syn til tids- og miljødifferensiering enn bompen-ger. Det er imidlertid tekniske utfordringer knyt-tet til miljødifferensiering av takstene da Auto-PASS-systemet foreløpig ikke er tilrettelagt formiljødifferensiering. Per i dag benyttes ikke ord-ningen.

Selv om Stortinget har delegert myndighetentil å innføre veiprising til departementet og lokalemyndigheter, krever departementets vedtak sam-tykke fra Stortinget. Nettoinntektene skal fordelesmellom staten og berørte kommuner og fylkes-kommuner, og de skal nyttes til transportformål idet berørte området, herunder kollektivtransport,trafikksikkerhetstiltak og miljøtiltak. En ordningmed køprising er ikke tidsavgrenset, men skal

evalueres av Stortinget minimum hvert tiende år.Køprising skal som hovedregel bare innføres nårde berørte kommuner og fylkeskommuner gir sintilslutning til dette.

Køprising og bompenger i by har flere likhets-trekk, spesielt når det gjelder rutinene for innkre-ving. Formålene er imidlertid så ulike at de to ord-ningene ikke kan gjelde ved siden av hverandreinnenfor samme byområde. Køprising er et tra-fikkregulerende virkemiddel, mens dagens bom-pengeordning har som hovedformål å finansierespesifikke veiprosjekter og kollektivformål.

6.3.6.2 Kilometeravgift

Tidligere var det en kilometeravgift på diesel-drevne kjøretøy. Avgiften ble opphevet og erstat-tet av autodieselavgiften 1. oktober 1993. Begrun-nelsen for å oppheve avgiften var at den var kom-plisert og konkurransevridende, særlig overforutenlandske kjøretøy. I St.prp. nr. 79 (1991–1992)Om innføring av nytt avgiftssystem til erstatningfor kilometeravgiften ble tollvesenets innkrevingav kilometeravgiften anslått å medføre administra-sjonskostnader på 12 mill. kroner årlig, mens inn-føring av autodieselavgiften ikke ville medførevesentlige kostnader. Det var 200 000 kilometerav-giftspliktige kjøretøy. Montering av kilometertel-ler ble anslått til en merutgift på 4 000 kroner. Åslippe kjøp, montering og vedlikehold av kilome-tertellerne ble anslått å gi en årlig besparelse pånærmere 100 mill. kroner. Det er ikke tatt hensyntil prisvekst.

Det kan være mulig å gjeninnføre mer ellermindre avanserte former for kilometeravgift. Enkilometeravgift vil i utgangspunktet også kunneomfatte nullutslippsbiler. Som nevnt i punkt 6.3.3betales dagens veibruksavgift av importører ogprodusenter. Antall avgiftspliktige er dermed få,noe som gjør at de administrative kostnadene hol-des nede. En kilometeravgift vil måtte kreves innfra den enkelte kjøretøyeier med jevne mellom-rom, noe som vil gi et stort antall avgiftssubjekterog høye administrative kostnader.

6.3.6.3 Ulykkesavgift

Et alternativ til å innføre en kilometeravgift er åinnføre en ulykkesavgift som skal dekke deeksterne kostnadene ved ulykker. En slik avgift vilinnebære at også nullutslippsbiler står overfor endel av de eksterne kostnadene ved veitrafikk. Enslik avgift vil kunne legges på ansvarsforsikrin-gen. Sammen med miljø- og køprising i størrebyer og veibruksavgift på drivstoff (som omfatter


generelle eksterne kostnader utenom ulykker, køog lokal forurensning) vil dette kunne gi et relativttreffsikkert system for prising av de eksternekostnadene ved veitrafikk.

6.3.7 Andre trafikkregulerende virkemidler

Vegtrafikkloven åpner for at det kan innføres for-bud mot bestemte grupper av kjøretøy (foreksempel dieseldrevne kjøretøy) innenfor etområde. Regionvegkontor og kommuner har ettervegtrafikkloven hjemmel til å vedta midlertidigeforbud mot trafikk, eller andre trafikkregulerendetiltak som datokjøring, blant annet ved overskri-delse eller fare for overskridelse av grenseverdi-ene i forurensningsforskriften. Datokjøring kan ipraksis innføres ved å tillate personbiler der regis-treringsnummeret slutter på et partall å kjøre iområdet på partallsdatoer, mens kjøretøy derregistreringsnummeret slutter på et oddetall kankjøre på oddetallsdatoer.

Tiltakene må være av midlertidig karakter, foreksempel begrenset til perioden når forurensnin-gen overskrider grenseverdiene eller når det erfare for slik overskridelse. Overtredelse av vedtakom midlertidige trafikkregulerende tiltak kangebyrlegges av politi eller Statens vegvesen.

Oslo kommune vedtok i 2012 et forbud motkjøring med dieselbiler som et beredskapstiltakved akutt luftforurensning. Det er kommunensom avgjør hvor ofte et slikt tiltak skal gjennomfø-res, men Statens vegvesen ved regionvegkontorethar kompetansen på fylkeskommunal vei og riks-vei. En forutsetning fra kommunen for forbudetvar at et tilsvarende forbud ble innført av Statensvegvesen på statlig vei. Statens vegvesen vurderteimidlertid at konsekvensene ved et forbud på stat-lig vei ville være uforholdsmessig store, blantannet på grunn av manglende kapasitet på kollek-tivnettet, mangel på alternative veitraséer fortungtrafikken og hensynet til trafikksikkerhet. Etforbud har derfor ikke blitt innført i Oslo.

Datokjøring har vært gjennomført i Bergenkommune. Da datokjøring ble prøvd ut i Bergenvinteren 2010, ble trafikkmengden redusert med25–30 pst. på veiene inn mot sentrum i rushtidenden dagen, og trafikkmengden ble redusert med15 pst. for hele dagen sammenlignet med dagenfør (Strand, Aas, Christiansen, Nenseth & Fearn-ley 2010).

Forbud for enkelte typer kjøretøy påfører bru-kere av disse kjøretøyene ulemper ettersom deikke får brukt bilen sin på de aktuelle dagene. Endel bileiere vil ha høyere betalingsvillighet for åbruke bilen de aktuelle dagene enn kostnadene

bilbruken påfører samfunnet i form av lokal luft-forurensning. Særlig vil dette gjelde de som bru-ker biler med lave lokale utslipp. Et forbud kandermed gi et samfunnsøkonomisk tap. Et forbudvil også innebære administrative kostnader vedhåndheving og gjennomføring. Et forbud som inn-føres på kort varsel vil kreve god informasjon ogkommunikasjon til befolkningen slik at bilistenefår mulighet til å tilpasse seg.

Datokjøring er et mindre treffsikkert tiltak forå redusere utslippene av NOX ettersom det ram-mer både bensin- og dieseldrevne kjøretøy. Viderekan det for husholdninger som eier flere enn ettkjøretøy være mulig å tilpasse seg med hensyn tilbilens registreringsnummer.


6.3.8.1 Veibruksavgift

Eksterne kostnader ved bruk av bil prises i daggjennom avgifter som ilegges drivstoffet. CO2-avgiften skal prise utslipp av klimagasser, mensveibruksavgiften på drivstoff skal stille brukerenoverfor øvrige eksterne kostnader ved veitrafikk,som lokal luftforurensning, støy, ulykker, kø ogveislitasje. Dagens veibruksavgift innebærer ulikbeskatning av de marginale eksterne kostnadeneved bruk av vei. Dette skyldes både at veibruks-avgiften ikke tar hensyn til energiinnholdet i driv-stoffet og at det er flere drivstoffprodukter somikke er omfattet av veibruksavgiften.

Utvalget legger til grunn at de bruksavhen-gige bilavgiftene bør dimensjoneres slik at de blirlik de marginale eksterne kostnadene ved veitra-fikk. De marginale eksterne kostnadene er bety-delig høyere enn dagens veibruksavgift på driv-stoff, se figur 6.10. Utvalget foreslår å øke avgif-tene på bruk av bil slik at de kommer på nivå medmarginale eksterne kostnader ved veitrafikk. Detmå imidlertid tas hensyn til at eksterne kostnaderi noen grad kan være priset gjennom bompengereller andre lokale virkemidler. Selv om bompen-ger ikke er begrunnet i å prise eksterne kostna-der, kan de likevel ha en trafikkregulerende virk-ning.

Med dagens sammensetning av bilparkenomfatter veibruksavgiften mer enn 90 pst. av allekjøretøy. Den framtidige utviklingen vil troliginnebære at en større del av bilparken vil bestå avnullutslippsbiler (for eksempel elbiler og hydro-genbiler) eller andre biler med svært lave utslipp.Sett bort fra utslipp av klimagasser, NOX og par-tikler vil eksterne kostnader (kø, ulykker, veislita-sje, oppvirvling av partikler, mv.) ved bruk av slike


biler være omtrent de samme som for bensin- ogdieseldrevne biler. Det er imidlertid vanskelig åilegge veibruksavgift på elektrisitet til bruk i slikekjøretøy. Det er også et problem at dagens vei-bruksavgift ikke differensieres etter hvor og nårkjøringen finner sted. De marginale eksternekostnadene er høyere i storbyer enn i spredt-bygde strøk, og de er høyere i perioder med myetrafikk enn i perioder med lite trafikk. Disse for-holdene tilsier at det er nødvendig å vurdere alter-native måter å prise de eksterne kostnadene vedveitrafikk på.

Utvalget har vurdert et system med satellittba-sert veiprising (GNSS) som en ny måte å priseeksterne kostnader ved veitrafikk på. Utvalget serfor seg en relativt grov inndeling i geografiskesoner (for eksempel storby, tettsted og spredt-bygde strøk) og tid på døgnet (for eksempel i ogutenfor rushtid). Dette er dels begrunnet med atden empiriske kunnskapen om variasjon i skade-kostnader er begrenset og dels med at et sværtfinmasket system vil være lite transparent for bilis-tene. Veiprisingen kan baseres på antall kjørtekilometer, samt hvor og når kjøringen finner sted.Videre må avgiftene per kilometer differensieresetter kjøretøytype (for eksempel personbil, laste-bil, buss) og drivstoff (for eksempel bensin, die-sel, elektrisitet) i tråd med anslag for marginaleeksterne kostnader.

Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel vilGNSS-basert veiprising være den mest presisemåten å prise eksterne kostnader ved veitrafikkpå. I framtiden vil det trolig være flere null- og lav-utslippsbiler enn i dag. GNSS-basert veiprisinglegger til rette for at også disse kjøretøyene kanilegges avgift i tråd med kostnadene de påførersamfunnet. GNSS-basert veiprising har imidlertidulemper knyttet til personvern og administrativekostnader ved innkreving av avgiften. For at detskal kunne etterprøves om avgiften er korrektfastsatt, må det i en viss periode lagres relativtdetaljerte opplysninger. GNSS-basert veiprisingvil også medføre en betydelig økning i antallavgiftssubjekter og dermed økte administrativekostnader.

Et alternativ er å innføre GNSS-basert veipri-sing kun for tyngre kjøretøy (også utenlandskekjøretøy) og supplere veibruksavgiften på driv-stoff med andre virkemidler for lette kjøretøy.Utvalget ser for seg en avgiftsmodell for lette kjø-retøy som består av tre elementer: (i) ulykkes-avgift på ansvarsforsikringen, (ii) miljø- og køpri-sing i storbyene og (iii) veibruksavgift på driv-stoff.

Ulykker, støy og veislitasje anslås å utgjøreover 80 pst. av de marginale eksterne kostnadene(eksklusiv klimagassutslipp) i små tettsteder ogutenfor tettbygde strøk. Disse kostnadene varie-rer i mindre grad med hvor kjøringen finner sted.Fordi drivstofforbruket øker med kjørelengden vilen avgift på drivstoff prise disse kostnadene på enrelativt treffsikker måte. Det er imidlertid vanske-lig å innkreve veibruksavgift på elektrisitet brukt ielbiler og hybridbiler. For at også biler som benyt-ter elektrisitet skal betale for de eksterne kostna-dene de påfører samfunnet, kunne en tenke seg atdet ble innført en kilometeravgift for slike biler.Utvalget mener at det vil være administrativtenklere å prise ulykkeskostnadene ved veitrafikkgjennom en særskilt ulykkesavgift på ansvarsfor-sikringen. Det arbeides med en avgift på trafikk-forsikringer (se punkt 6.3.4.2), og innkrevingen aven ny ulykkesavgift kan samordnes med denne.Ulykkeskostnader utgjør størstedelen av deeksterne kostnadene ved veitrafikk og varierer imindre grad mellom ulike geografiske områder.

En ulykkesavgift bør omfatte alle lette kjøretøyog kan utgjøre et flatt beløp per avtalte kilometer iforsikringskontrakten. For at ulykkesavgiften skalfungere etter hensikten kan det være behov for attrinnene i ansvarsforsikringen blir noe mer fin-masket enn i dag. Avgiften vil kreve nærmereutredning. Blant annet må det utredes nærmereom og eventuelt i hvilken grad en slik avgift kanomfatte utenlandske kjøretøy. Det er en innven-ding at ulykkesavgiften vil bidra til et mer kom-plekst system for bilistene og forsikringsselska-pene.

Det er særlig marginale eksterne kostnaderved lokal luftforurensning og kø som avhenger avhvor og når det kjøres. En veibruksavgift på driv-stoff fanger ikke opp variasjoner i eksterne kost-nader etter hvor og når kjøringen finner sted. Somet supplement til veibruksavgiften på drivstoffmener utvalget at det derfor må innføres miljø- ogkøprising i storbyene. En slik løsning vil ta hensyntil at de marginale eksterne kostnadene ved veitra-fikk er høyere i storbyene, at de varierer over døg-net som følge av varierende trafikkmengde, samtat de varierer mellom ulike typer kjøretøy. En slikordning bør også omfatte nullutslippsbiler. Et sys-tem for miljø- og køprising kan ta utgangspunkt idagens bomringer i storbyene og vil fange oppeksterne kostnader knyttet til kø og høye lokaleutslipp (NOX og svevestøv) i byene. Det kan imid-lertid være behov for et mer finmasket nett avbetalingspunkter i eksisterende bomringer og åetablere bomringer i flere byer. For å fange oppvariasjon i utslippskostnadene bør miljø- og køpri-


singen differensieres etter type kjøretøy (diesel,bensin, elektrisitet mv.) og eventuelt drivstoffor-bruk per kilometer. En slik differensiering kreverat det legges inn mer informasjon om kjøretøyet iAutoPASS-ordningen. Miljø- og køprisingen må itillegg differensieres etter tid på døgnet. De mar-ginale eksterne kostnadene er også noe høyere ismå tettsteder enn utenfor tettbygde strøk. Prak-tiske hensyn taler likevel for at en tids- og miljødif-ferensiering kun innføres i de største byene. Deteksisterende regelverket for køprising åpner i dagfor både tids- og miljødifferensiering av takstene.Utvalget mener det er uheldig at bompenger ogkøprising er hjemlet i to ulike regelverk og anbe-faler at regelverkene samordnes. Regelverket måtilrettelegge for bruk av miljø- og køprising i stor-byene.

De resterende eksterne kostnadene i form avstøy, veislitasje og vinterdrift, samt lokal luftforu-rensning utenfor tettbygde strøk, kan prises gjen-nom en veibruksavgift på drivstoff som i dag.Disse kostnadene er lavere enn dagens vei-bruksavgift på drivstoff. Det tilsier en betydeligreduksjon i dagens veibruksavgift på bensin ogautodiesel. Avgiften bør settes slik at den reflekte-rer energiinnholdet i de ulike drivstofftypene, slikat avgiften blir tilnærmet lik per kjørte kilometeruavhengig av hvilken type drivstoff som brukes.Den nye veibruksavgiften bør utvides til å omfattealle typer drivstoff, herunder biodrivstoff og gass .Det vises til at også bruk av biodrivstoff medførereksterne kostnader. Reduksjoner i klimagassut-slipp ved bruk av slikt drivstoff ivaretas gjennomfritak for CO2-avgift. En utvidelse av veibruks-avgiften til å omfatte alle drivstoff forutsetter atdrivstoff til veibruk kan skilles fra drivstoff sombrukes til andre formål. Dette må utredes nær-mere. Lavere veibruksavgift på drivstoff kan føretil at prisen på bensin og diesel reduseres. Dettekan gjøre det mer attraktivt for utenlandske bilis-ter å fylle drivstoff i Norge, noe som vil bli belastetdet norske utslippsregnskapet for klimagasser.Nivået på veibruksavgiften må vurderes opp motdette.

Sammenlignet med GNSS-basert veiprisinggir den skisserte avgiftsmodellen for lette kjøre-tøy en mindre nøyaktig prising av de marginaleeksterne kostnadene, men modellen har ikke desamme ulempene knyttet til personvern ogavgiftsinnkreving. Når nullutslippsbiler og ladbarehybridbiler også skal omfattes av miljø- og køpri-sing i de store byene, mener utvalget at dettesammen med en ulykkesavgift i sum belaster null-utslippsbiler og ladbare hybridbiler på en tilstrek-

kelig treffsikker måte. Utvalget mener at en slikavgiftsmodell for lette kjøretøy, i kombinasjonmed GNSS-basert veiprising for tyngre kjøretøy,kan være en permanent ordning for prising aveksterne kostnader ved veitrafikk.

Bensin som anvendes til tekniske og medisin-ske formål og i tilknytning til utnyttelse av natur-forekomster i havområdene utenfor norsk territo-rialgrense er fritatt for veibruksavgift. Dette er itråd med formålet med avgiften ettersom dette eranvendelser utenfor veinettet. Det gis også fritakfor bensin til bruk i fly og en tilskuddsordning forbåter og snøscootere i veiløse strøk. Anvendel-sene innebærer ikke veibruk, men medførereksterne kostnader som prinsipielt sett bør prises.Fritakene er imidlertid nå av begrenset omfang ogutvalget foreslår derfor ikke å oppheve fritakene.

Det er først og fremst i storbyområdene atlokal luftforurensning fra veitrafikk er et størreproblem. Flere storbykommuner ønsker å iverk-sette direkte reguleringer som forbud mot brukav dieselbiler på enkelte dager eller forbud motkjøring inn til sentrum. Ønskene om direkte regu-leringer kan være motivert ut fra at dagens bom-ringer (hjemlet i vegloven) gir begrenset mulig-het til å differensiere takstene. Bompenger kanbare tidsdifferensieres dersom tiltakene i bom-pengepakken er begrunnet med stor rushtidstra-fikk. Veiprising eller køprising (hjemlet i vegtra-fikkloven) gir større fleksibilitet med hensyn tiltids- og miljødifferensiering.

Utvalget anbefaler at det etableres et regelverksom tilrettelegger for å innføre miljø- og tidsdiffe-rensiert trafikantbetaling i storbyene (miljø- ogkøprising). I tillegg bør det legges inn mer infor-masjon om kjøretøyene i AutoPASS-ordningenslik at det blir mulig å differensiere takstene etterblant annet type drivstoff. Miljø- og køprising vil imange tilfeller være et mer hensiktsmessig tra-fikkregulerende virkemiddel enn direkte regule-ringer, som for eksempel forbud for enkelte kjøre-tøy. En del bileiere kan ha høyere betalingsvillig-het for å bruke bil de aktuelle dagene enn deutslippskostnadene bilbruken påfører samfunnet.Miljø- og køprising vil derfor gi en mer samfunns-økonomisk optimal tilpasning enn et forbud.

Utvalget ser for seg at inntektene fra miljø- ogkøprising tilfaller staten i likhet med andre sær-avgifter. Det må utredes nærmere hvordan eksis-terende bompengeprosjekter i storbyområdeneskal sikres finansiering. I utvalgets beregninger erdet tatt hensyn til at bompenger har en trafikkre-gulerende virkning og dermed i noen grad alle-rede bidrar til prising av eksterne kostnader.


6.3.8.2 Engangsavgiften

De bruksuavhengige avgiftene er i hovedsakfiskalt motivert, men er samtidig delvis differensi-ert etter kjøretøyenes miljøegenskaper. Som detframgår ovenfor foreslår utvalget at de bruksav-hengige avgiftene i større grad enn i dag børdimensjoneres ut fra miljøskader og andreeksterne kostnader. I lys av dette er det relevant ådiskutere både omfanget av de bruksuavhengigeavgiftene og i hvilken grad de fortsatt skal diffe-rensieres etter miljøegenskaper. Det kan anføresat høyere bruksavhengige avgifter bør motsvaresav lavere bruksuavhengige avgifter for å begrensedet samlede avgiftsnivået knyttet til bilhold. Utval-get har valgt å diskutere denne problemstillingensom del av den generelle diskusjonen om hvordandet økte provenyet fra miljøavgifter skal anvendes,se kapittel 11.

Veitrafikk bidrar til miljøproblemer og andreeksterne kostnader knyttet til bruken av bilen.Dette tilsier at miljøavgifter legges på bruk av bilog at det ikke er nødvendig å differensiere avgif-tene knyttet til kjøp og eie etter kjøretøyets miljøe-genskaper. Gitt at marginale eksterne kostnaderved veitrafikk er riktig priset gjennom veibruksav-giften og CO2-avgiften, vil miljødifferensieringen iengangsavgiften i utgangspunktet svekke effekti-viteten i avgiftssystemet ved at det legges for myevekt på miljøskadelige utslipp. I så fall vil engangs-avgiften være utelukkende fiskal og bør utformesderetter. Det vises til omtale av prinsipper for opti-mal beskatning i punkt 5.5.

Det er likevel enkelte miljømessige argumen-ter som kan tale for miljødifferensiering av debruksuavhengige avgiftene. Dersom bilkjøperneikke legger tilstrekkelig vekt på framtidige driv-stoffutgifter når de kjøper ny bil (nåtidsskjevhet),kan differensiering av avgifter på kjøp av bil etterkjøretøyets miljøegenskaper bidra til å rette oppdenne skjevheten. Det vises til omtale av atferds-økonomi generelt og nåtidsskjevhet spesieltunder punkt 5.4.4. I tillegg kan det være eksterna-liteter knyttet til spredning av miljøvennlig tekno-logi, for eksempel ved at det kreves et nettverk avbrukere for at teknologien blir lønnsom (nett-verkseksternaliteter). Nettverkseksternaliteter ogpositive læringseffekter kan begrunne midlertidigstøtte til miljøteknologi i spredningsfasen, foreksempel i forbindelse med utbygging av lade-punkter for elbil og fyllestasjoner for hydrogen.Det vises til omtale i kapittel 10 og utredningenselektroniske vedlegg 3.

I dagens system er nullutslippsbiler fritatt forengangsavgift, og CO2-komponenten har derfor

ikke betydning for nullutslippsbiler. Med utval-gets anbefaling om at også nullutslippsbiler børilegges engangsavgift (se under) vil CO2-kompo-nenten få betydning også for disse bilene ved at defår lavere avgift enn konvensjonelle biler. CO2-dif-ferensieringen i engangsavgiften vil da ogsåkunne begrunnes ut fra nettverkseksternaliteterved å ta ny teknologi i bruk. Utvalget anbefaler åopprettholde en viss miljødifferensiering iengangsavgiften.

I dag beregnes engangsavgiften på grunnlagav kjøretøyets egenvekt, motoreffekt og utslipp avCO2 og NOX. Den progressive utformingen avCO2-komponenten gjør at biler med høye CO2-utslipp betaler en høyere avgift per tonn CO2 overbilens levetid enn biler med lave utslipp. Slik kom-ponenten er utformet i dag, er insentivet til å velgebiler med lave CO2-utslipp svært høyt, anslagsvis3 000 til 12 000 kroner per tonn CO2 over bilenslevetid. For de fleste nye biler utgjør CO2-kompo-nenten rundt 3 000 kroner per tonn CO2. Det erda forutsatt en gjennomsnittlig kjørelengde på260 000 kilometer over bilens levetid. Insentivenetil å velge mindre og motorsvake biler forsterkesav de andre komponentene i engangsavgiften(egenvekt og motoreffekt), som også er progres-sive. Videre skyldes en vesentlig del av reduksjo-nen i gjennomsnittlig CO2-utslipp økt markedsan-del for dieselbiler, noe som har bidratt til å økeutslippene av NOX og derigjennom lokal luftforu-rensning. Insentivene i avgiften medfører atmange trolig kjøper andre biler enn de ellers villeha kjøpt, og dermed oppstår det et velferdstap.Dette tapet må veies opp mot fordelen ved atutslippene fra nye kjøretøy blir lavere enn deellers ville vært.

Den økonomiske gevinsten ved å velge bilermed lavt CO2-utslipp har bidratt til en betydeligreduksjon i gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nyepersonbiler. Dette illustrerer at avgift kan være etstyringseffektivt virkemiddel i miljøpolitikken.CO2-komponenten i engangsavgiften innebærerimidlertid at den samlede karbonprisen for vei-transport er langt høyere enn i andre sektorer.Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved omklimapolitikken er utformet på en kostnadseffek-tiv måte. Utvalget betrakter kvotesystemet ogCO2-avgiften som de primære virkemidlene for åoppnå en kostnadseffektiv klimapolitikk på tversav sektorer. CO2-komponenten i engangsavgiftener et supplement til dette.

Det er vanskelig på faglig grunnlag å vurderehvor sterk differensieringen av CO2-komponentenbør være. Den høyere karbonprisen i veitransportenn i andre sektorer taler for at CO2-differensier-


ingen i engangsavgiften bør være lavere enn i dag.På den annen side kan argumentene knyttet tilnåtidsskjevhet og nettverkseksternaliteter væreav større betydning enn i andre sektorer, noe somtaler for at CO2-differensieringen fortsatt børvære betydelig.

Utvalget anbefaler at CO2-komponenten iengangsavgiften reduseres. Videre foreslås det atdet progressive elementet i CO2-komponentenavvikles slik at insentivene til å kjøpe bil medlavere utslipp er lik for alle kjøretøy. Det inne-bærer at satsstrukturen bør være flat og at fradra-get for biler med lave CO2-utslipp bør fjernes.

Fradraget i CO2-komponenten gjør at bilermed svært lave oppgitte utslipp, som ladbarehybridbiler, ikke ilegges engangsavgift selv ombilen ikke har nullutslipp. Det skyldes at verdienav fradraget i CO2-komponenten for mange avdisse kjøretøyene vil være større enn de øvrigekomponentene. Dermed vil bilen ikke bli ilagtengangsavgift. Dette gjør at det ikke er lønnsomtå velge en bil med enda lavere utslipp. DersomCO2-komponenten utformes som en positiv avgiftfra første gram CO2-utslipp, vil avgiften alltid gi etinsentiv til å velge en bil med lavere utslipp. I kon-sekvensberegningene har utvalget sett på virknin-ger av at CO2-komponenten reduseres slik at denanslagsvis utgjør 1 500 kroner per tonn CO2 overbilens levetid.

NOX-komponenten i engangsavgiften skalbidra til at det velges biler med lavere NOX-utslipp. Det er i hovedsak dieselbiler som harhøye utslipp av NOX. Nye utslippskrav (Euro 6)har nesten like krav til maksimalt utslipp av NOXfra nye diesel- og bensinbiler. Disse kravene fasesinn fram mot 2016, og kan bidra til vesentliglavere utslipp av NOX fra nye dieselbiler. Det villikevel fortsatt importeres brukte biler med høyeutslipp av NOX, noe som kan tale for å beholdeNOX-komponenten.

Engangsavgiften gjør det mulig å differensiereetter NOX-utslippene som framgår av typegod-kjenningen, noe som ikke er mulig med dagensveibruksavgift. Lokal forurensning er særlig enutfordring i byene, hvor helsekostnadene vedutslipp kan bli betydelig høyere enn det satsen forNOX-utslipp i engangsavgiften tilsier. En ytterli-gere økning av NOX-komponenten vil ha litenbetydning for utslippene på kort sikt, men kan hanoe større effekt på lang sikt. Økt engangsavgifter imidlertid et lite målrettet virkemiddel for åredusere nasjonale og lokale utslipp av NOX.

Utvalgets forslag om å heve de bruksavhen-gige avgiftene på bil bidrar til riktig prising selvuten en NOX-komponent i engangsavgiften. På

samme måte som for CO2-komponenten kan imid-lertid nåtidsskjevhet begrunne differensiering avengangsavgiften etter NOX-utslipp. Differensierin-gen må ses i sammenheng med nivået på vei-bruksavgiften. Nivået på NOX-komponenten børses i sammenheng med nivået på CO2-komponen-ten for å unngå uheldige vridninger.

Gitt at miljødifferensieringen i engangsavgif-ten er på et nivå som i tilstrekkelig grad ivaretarhensynet til nåtidsskjevhet og nettverkseksterna-liteter, bør også typiske næringskjøretøy somvarebiler, drosjer og minibusser ilegges full CO2-og NOX-komponent. Vekt- og effektkomponen-tene kan da reduseres noe for ikke å øke nærings-livets avgiftsbelastning. Campingbiler bør ileggesfull CO2- og NOX-komponent.

Krav til forhandlere av nye kjøretøy om åoppgi kjøretøyets anslåtte drivstoffkostnader kanbidra til å redusere nåtidsskjevheten ved kjøp avnye kjøretøy. Det bør derfor innføres et slikt krav.

Dagens engangsavgift tar til en viss grad hen-syn til sikkerhet gjennom en progressiv vektkom-ponent. Tyngre biler påfører andre mer skade veden ulykke enn lettere biler. Vektkomponenten tarogså hensyn til at tyngre biler bidrar til mer veisli-tasje og svevestøv enn mindre kjøretøy. Utvalgethar ikke gitt en nærmere vurdering av vekt- ogeffektkomponentene, men det vises til kapittel 11for en vurdering av det samlede avgiftsnivået forbruk, kjøp og eie av bil.

6.3.8.3 Årsavgiften

Som omtalt over bør miljøavgifter i utgangspunk-tet legges på bruken av bil. Det er likevel enkelteargumenter som kan tale for å differensiere kjøpog eie av bil etter miljøegenskaper ved kjøretøy-ene. Det vises til utvalgets vurderinger avengangsavgiften.

Årsavgiften har en miljøkomponent ved at die-selbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter ileg-ges høyere avgift enn andre kjøretøy. Utvalgetbetrakter dette som en hensiktsmessig ordninginntil det innføres GNSS-basert veiprising ellermiljø- og køprising i storbyene som tar hensyn tilkjøretøyenes miljøegenskaper.

Det er ikke mulig å ta hensyn til kjøretøyspesi-fikke faktorer gjennom avgiftene på drivstoff. Detkan derfor være argumenter for å prise disse kost-nadene gjennom årsavgiften, for eksempel ved ådifferensiere avgiften etter kjøretøyenes vekt,euroklasse eller andre miljøegenskaper. Gitt at detinnføres miljø- og køprising i storbyene ser ikkeutvalget behov for en slik differensiering.


Det arbeides med en omlegging av årsavgiftentil en avgift på trafikkforsikringer. Utvalget viser tilsin anbefaling om en ny ulykkesavgift på ansvars-forsikringen som bør samordnes med dette arbei-det.

6.3.8.4 Vektårsavgiften

Det er ikke mulig å ta hensyn til kjøretøyspesi-fikke faktorer gjennom drivstoffavgiftene. Detsamme gjelder eksterne kostnader knyttet til lokalluftforurensning og veislitasje. Det kan derforvære argumenter for å prise disse kostnadenegjennom vektårsavgiften, hvor vektdelen tar hen-syn til veislitasje og miljødelen tar hensyn til lokalluftforurensning. Et system med GNSS-basert vei-prising ville imidlertid langt bedre fange opp slikevariasjoner enn vektårsavgiften. Det vises til utval-gets omtale av GNSS-basert veiprising. DersomGNSS-basert veiprising innføres for tyngre kjøre-tøy, bør miljødelen i vektårsavgiften fjernes.

6.3.8.5 Nærmere om nullutslippsbiler

Utvalget legger til grunn at avgifter på kjøp, eie ogbruk av nullutslippsbiler prinsipielt sett bør vurde-res på samme måte som avgifter på kjøp, eie ogbruk av andre biler. Dette tilsier for det første atbruksavhengige avgifter for nullutslippsbiler børdimensjoneres etter marginale eksterne kostna-der. De marginale eksterne kostnadene vil værelavere for nullutslippsbiler enn for bensin- ogdieselbiler. Det skyldes i hovedsak at de ikke slip-per ut klimagasser, men også at de i mindre gradbidrar til lokal luftforurensning. De eksterne kost-nadene knyttet til kø, ulykker og veislitasje mv. vilvære de samme for nullutslippsbiler som for til-svarende bensin- og dieselbiler.

Engangsavgiften motiverer i dag til valg avbestemte teknologier. Dette gjelder elbiler,hybridbiler og biler som kan benytte høyinnblan-det etanol som drivstoff (E85). Med dagens sys-tem kan en ordinær bil med en svært effektiv for-brenningsmotor få høyere avgift enn en hybridbil,selv om utslippene er like, på grunn av hybridbi-lens særfordeler i engangsavgiften (fradrag i CO2-komponenten). Selv om det kan være uheldig åfavorisere enkelte teknologier framfor andre, kandet argumenteres for at nettverkseksternaliteterog eventuelt andre teknologieksternaliteter kanforsvare midlertidig støtte til miljøteknologier ispredningsfasen, for eksempel kjøp av null- ellerlavutslippsbiler. Med lavutslippsbiler menes dether biler med svært lave faktiske utslipp. På denannen side er det usikkert hvilken teknologi som

vil være bærekraftig på noe lengre sikt. Særbe-handling av utvalgte teknologier kan medførestore feilinvesteringer og samfunnsøkonomisk tapdersom det viser seg at disse ikke er konkurran-sedyktige på sikt. Se også omtale i kapittel 10 ogutredningens elektroniske vedlegg 3.

Utvalget anbefaler at nullutslippsbiler omfattesav systemet med miljø- og køprising, supplertmed en ulykkesavgift, se punkt 6.3.8.1. Utvalgetanbefaler videre at nullutslippsbiler omfattes avengangsavgift og årsavgift på samme måte somandre biler, samt at fritaket for merverdiavgift ograbatten i firmabilordningen for elbiler avvikles.Behovet for å ta hensyn til nettverkseksternalite-ter har blitt redusert i takt med økt markedsandelfor elbiler. Utvalget mener at fordelene for elbilernå kan reduseres. For hydrogenbiler vil det fort-satt være nettverkseksternaliteter. Nullutslipps-biler vil med utvalgets forslag fortsatt ha vesentliglavere avgifter enn tilsvarende bensin- og dieselbi-ler. Det skyldes både miljødifferensieringen avengangsavgiften og årsavgiften og at de ikke ileg-ges veibruksavgift på drivstoff eller CO2-avgift. Itillegg gir de mindre lokal luftforurensning, noesom vil gi lavere takster ved miljø- og køprisingeller GNSS-basert veiprising.

Utvalgets anbefalinger innebærer en fortsattavgiftsmessig favorisering av nullutslippsbiler.Favoriseringen vil i større grad enn i dag avspeilemiljøgevinsten ved nullutslippsbiler i forhold tilbensin- og dieselbiler. Ytterligere støtte til kjøp avnullutslippsbiler kan eventuelt gis som en midler-tidig subsidie på budsjettets utgiftsside. Systemetblir mer oversiktlig ved at støtten til nullutslippsbi-ler samles på ett sted. Slik støtte kan eventueltogså gis til biler med svært lave utslipp. En støtte-ordning for nullutslippsbiler bør utformes som etfast beløp per bil som gradvis fases ut i henhold tilen annonsert nedtrappingsplan. Merverdiavgifts-fritaket for elbiler innebærer betydelig høyerestøttebeløp for store og dyre biler enn for de merordinære kjøretøyene. Ved innføringen kan støtte-beløpet ta utgangspunkt i verdien av fritaket formerverdiavgift for en ordinær elbil. Ved fastset-telse av størrelse på støtten bør det også vurderesom andre tiltak (som for eksempel støtte til lade-og fyllestasjoner) er mer effektive med hensyn tilå stimulere salget av nullutslippsbiler.

6.3.8.6 Nærmere om ladbare hybridbiler

For ladbare hybridbiler vil de marginale eksternekostnadene avhenge av i hvilken grad bilen benyt-ter elektrisitet og i hvilken grad den benytter ben-sin eller diesel. Med betydelig lavere engangsav-


gift for ladbare hybridbiler enn tilsvarende bensin-og dieseldrevne biler, vil det kunne være lønn-somt å kjøpe ladbare hybridbiler for så stort sett åbenytte bensin eller diesel. Med riktig prising avde eksterne kostnadene ved bruk av elektrisitet,bensin og diesel ville førerne likevel ha tilpassetseg samfunnsøkonomisk optimalt. Dette forster-ker argumentet om at miljøavgifter først og fremstbør legges på bruk av bil.

Ladbare hybridbiler skaper også visse proble-mer for prising av eksterne kostnader i form avlokal luftforurensning i storbyene. Spesielt for die-seldrevne ladbare hybridbiler vil luftforurensnin-gen avhenge av om bilen benytter diesel ellerelektrisitet. Det kan være vanskelig å fange oppdette gjennom GNSS-basert veiprising eller miljø-og køprising. Strengere utslippskrav vil kunnemotvirke dette.

6.3.8.7 Nærmere om kjøretøy mv. som ikke er omfattet av bilavgifter

Engangsavgiften ilegges de fleste typer kjøretøymed unntak av større lastebiler, busser og trakto-rer. Avgiftsplikten er knyttet til registrering i detsentrale motorvognregisteret, dvs. at avgiftsplik-ten gjelder kjøretøy på offentlig vei. Motorredska-per, båter og vannscootere er ikke omfattet avavgiftsplikten. Enkelte kjøretøy, herunder motor-sykler og beltemotorsykler (snøscootere) ileggesikke CO2- og NOX-komponenten i engangsavgif-ten, men ilegges isteden en slagvolumkomponent.Dette har blant annet sammenheng med at mangeav kjøretøyene ikke har oppgitt opplysninger omutslipp i typegodkjenningen som avgiften bereg-nes ut fra. Enkelte motorredskaper, traktorer ogbeltekjøretøy er omfattet av årsavgiften, men medredusert sats. Snøscootere betaler med noen unn-tak også veibruksavgift. Båter ilegges ikke årsav-gift, og mineralolje (diesel) til bruk i båter ileggesikke veibruksavgift.

Utvalget viser til at motorredskaper og båtermv. kan ha miljø- og helseeffekter i form av foru-rensning til luft og vann, støy, ulykker mv. somikke er priset gjennom kjøretøy- og drivstoffavgif-tene. Manglende engangsavgift bidrar til at detikke gis insentiver til å kjøpe utstyr med lave mil-jøskadelige utslipp. Støyavgift på motorer vurde-res i punkt 7.6.

Dersom kjøperne av for eksempel båter ogsnøscootere ikke legger tilstrekkelig vekt på fram-tidige drivstoffutgifter på kjøpstidspunktet(nåtidsskjevhet), kan differensiering av avgifterpå kjøp etter kjøretøyets miljøegenskaper retteopp denne skjevheten, jf. omtale av atferdsøko-

nomi generelt og nåtidsskjevhet spesielt i punkt5.4.4. Dette forutsetter imidlertid at typegodkjen-ningen inneholder opplysninger om kjøretøyetsmiljøegenskaper, for eksempel CO2-utslipp.

Erfaringene viser at en miljødifferensiertengangsavgift påvirker konsumentenes valg ibetydelig grad. Utvalget mener det bør utredesnærmere om det bør innføres en miljødifferen-siert avgift på motorisert utstyr som i dag ikkeilegges slik avgift og om avgiften kan miljødiffe-rensieres for flere typer kjøretøy enn i dag. I førsteomgang kan det for eksempel være aktuelt meden miljødifferensiert engangsavgift på båtmotorerog snøscootere.

6.3.9 Utvalgets anbefalinger

Bruksavhengige avgifter

• Veibruksavgiften legges om for å prise deeksterne kostnadene ved veitrafikk på enbedre måte.

• Fra en økonomisk synsvinkel er GNSS-basertveiprising den mest presise måten å prise deeksterne kostnadene ved veitrafikk på. En slikordning har imidlertid ulemper knyttet til per-sonvern og avgiftsadministrasjon. Dette gjel-der særlig lette kjøretøy.

• Utvalget har skissert en alternativ modell medfærre ulemper:– Det innføres GNSS-basert veiprising for

tyngre kjøretøy.– For lette kjøretøy innføres en alternativ

modell uten GNSS-basert veiprising sombestår av følgende tre elementer:1. Miljø- og køprising for alle lette kjøretøy

i storbyene som tar hensyn til at de mar-ginale eksterne kostnadene ved luftfor-urensning og kø er høyere i storbyeneog at de varierer over døgnet og medtype kjøretøy. Det utarbeides et regel-verk for miljø- og køprising som gjørdette mulig.

2. Ulykkesavgift som oppkreves sammenmed ansvarsforsikringen og omfatteralle lette kjøretøy.

3. En avgift på alle typer drivstoff, her-under biodrivstoff, som skal dekkeeksterne kostnader ved veislitasje, vin-terdrift og støy. Den nye veibruksavgif-ten settes slik at den reflekterer energi-innholdet i de ulike drivstofftypene ogblir tilnærmet lik per kjørte kilometer.

• Miljø- og køprising eller GNSS-basert veipri-sing benyttes framfor andre trafikkregule-


rende virkemidler, som for eksempel kjørefor-bud for enkelte kjøretøy.

Bruksuavhengige avgifter

• For å ta hensyn til nåtidsskjevhet og nettverk-seksternaliteter opprettholdes miljødifferensi-eringen (CO2 og NOX) i engangsavgiften.

• CO2-komponenten i engangsavgiften reduse-res.

• NOX-komponenten ses i sammenheng medCO2-komponenten for å unngå uheldige vrid-ninger.

• CO2-komponenten ilegges med lik sats fra før-ste gram CO2-utslipp slik at insentivene til åkjøpe bil med lavere utslipp er lik for alle kjøre-tøy.

• Campingbiler, varebiler, drosjer og minibusserilegges full CO2- og NOX-komponent iengangsavgiften. Vekt- og effektkomponentenkan eventuelt reduseres noe for ikke å økenæringslivets avgiftsbelastning.

• Det innføres krav om at forhandlere av nye kjø-retøy skal oppgi kjøretøyets anslåtte årlige driv-stoffkostnader etter en standardisert metode.

• Miljødifferensieringen i årsavgiften for lettekjøretøy videreføres inntil det enten innføresGNSS-basert veiprising eller miljø- og køpri-sing differensiert etter kjøretøyets egenskaper.Miljødelen av vektårsavgiften for tyngre kjøre-tøy fjernes dersom det innføres GNSS-basertveiprising.

Null- og lavutslippsbiler

• Null- og lavutslippsbiler ilegges engangsavgiftog årsavgift på samme måte som andre kjøre-tøy.

• Fritaket for merverdiavgift, rabatten i firmabil-ordningen og særskilte bruksfordeler for elbi-ler og andre nullutslippsbiler avvikles.

• Støtte til kjøp av nullutslippsbiler kan gis somen midlertidig subsidie på budsjettets utgifts-side med en annonsert nedtrapping.

Annet

• Miljødifferensiert avgift på motorisert utstyr,som for eksempel fritidsbåtmotorer og snø-scootere, utredes nærmere.

6.4 Andre miljøavgifter

6.4.1 Avgift på smøreolje

6.4.1.1 Miljøpåvirkning og eksterne kostnader

Smøreolje brukes for å smøre bevegelige deler imaskiner og motorer m.m. Oljen reduserer frik-sjon og slitasje, hindrer vanninntrenging og kanbidra til kjøling og redusert korrosjon. Hoved-komponenten er mineralolje eller syntetisk olje.Smøreolje har i seg selv ingen miljøpåvirkning sålenge den ikke forbrennes eller havner i naturen.

Når smøreoljen ikke lenger kan benyttes tilsitt opprinnelige formål, klassifiseres den somspillolje som er et farlig avfall. I dag blir i under-kant av 90 pst. av spilloljen samlet inn.

Oljeholdig avfall til sjøs kan føre til skader påsjøfugl og tilgrising av strender. Oljeholdig avfall igrunnen kan trenge inn til grunnvannet eller foru-rense vannkilder som bekker og innsjøer. Spilloljei kommunale avløpsnett kan skape problemer forrenseanlegg. Ulovlig brenning av spillolje kan giskadelige utslipp til luft av for eksempel tungme-taller, støv mv. Forbrenning av spillolje gir ogsåutslipp av CO2 og svovel i likhet med forbrenningav annen mineralolje. For eksterne kostnader vedforbrenning av mineralolje vises det til omtale avCO2-avgiften og svovelavgiften i henholdsvispunkt 6.2 og 6.4.2.


Avgiften på smøreolje skal bidra til å redusereuheldig disponering og forbrenning av spillolje ogdermed redusere skader på helse og miljø. Avgift-splikten omfatter motor- og girsmøreoljer, indus-trielle smøreoljer, hydrauliske oljer, mineraloljeba-serte smøreoljer samt tilsvarende produkter avannen opprinnelse. Det gis avgiftsfritak blantannet for smøreolje som anvendes i utenriks fart,fiske og fangst i fjerne farvann, anlegg på konti-nentalsokkelen, forsyningsfartøy mv. og i fly.Avgiftssatsen i 2015 er 1,98 kroner per liter.

6.4.1.3 Andre virkemidler

Næringslivet har leveringsplikt for farlig avfall.Private husholdninger skal levere spillolje til kom-munale mottak for farlig avfall. Innsamlet spilloljeleveres videre til mottaksanlegg som gjennomfø-rer målinger og kontroller og eventuelt behandleroljen for videresalg. For å stimulere ytterligere tilinnsamling og levering av spillolje gis det tilskuddtil godkjent innsamler for spillolje som leveres tilanlegget. Det blir utbetalt tilskudd for de fleste


typer brukt smøreolje og andre brukte oljer medtilsvarende egenskaper, med unntak av blantannet spillolje fra større skip i internasjonal sjø-fart. Tilskuddet bidrar til at de som leverer innspilloljen betaler mindre for å bli kvitt den enn detde ellers ville gjort. Innsamlingsgraden for spill-olje er i dag i underkant av 90 pst. og har vært sta-bil de siste årene. Ordningen administreres avMiljødirektoratet. Tilskuddssatsen i 2015 er2,24 kroner per liter.

Etter behandling i mottaksanlegget kan spillol-jen omsettes til industribedrifter som har konse-sjon fra forurensningsmyndighetene til å for-brenne den. Forbrenning er i praksis den enestemuligheten for innenlandsk avsetning av spillolje.Et alternativ til forbrenning er reraffinering deroljen benyttes som råstoff i produksjon av enbaseolje som kan videreforedles til oljeprodukter.Det er ingen slike anlegg i Norge.

Det er ingen direkte sammenheng mellomavgiften på smøreolje og tilskuddet som gis tilmottaksanleggene.

6.4.1.4 Utvalgets vurderinger

Innsamlingsgraden av spillolje er høy. Avgiften påsmøreolje og tilskuddet til mottaksanleggenesynes å fungere etter hensikten.

Spillolje er fritatt for CO2-avgift, svovelavgiftog grunnavgift på mineralolje. CO2- og svovelav-giften skal prise eksterne kostnader ved utslipp.Forbrenning av spillolje gir slikt utslipp og fritaketbør derfor oppheves. Regjeringen foreslo i bud-sjettet for 2015 å oppheve fritaket, blant annetfordi fritaket kan være problematisk etter EØS-avtalens statsstøtteregelverk. Forslaget ble imid-lertid reversert under behandlingen i Stortinget.Utvalget viser til sine vurderinger under punktene6.2, 6.4.2 og 6.5.2.

For samtidig å sikre lønnsomheten i spillolje-systemet og at spillolje fortsatt samles inn, harutvalget vurdert om det bør innføres andre virke-midler. På kort sikt er det mest aktuelle alternati-vet å øke tilskuddet som gis til godkjent mottaks-anlegg. På lengre sikt kan det være aktuelt medtiltak for å stimulere til reraffinering av spilloljeeller å innføre en produsentansvarsordning.

6.4.1.5 Utvalgets anbefaling

• Avgiften på smøreolje endres ikke.

6.4.2 Svovelavgift


Som beskrevet i punkt 4.5.1 er utslipp av svoveldi-oksid (SO2) en langtransportert luftforurensningsom bidrar til forsuring av vassdrag og skader påmaterialer mv., herunder bygninger. Figur 6.17viser utslippene av SO2 etter energiprodukt i 2013.

Vista Analyse (Ibenholt mfl. 2015) har kartlagtmarginale eksterne kostnader ved utslipp av SO2,både i form av helseskader på mennesker, for-suring og materialskader. Kartleggingen baserteseg på allerede kjente tall. Ibenholt mfl. (2015)viser til at utslippene av SO2 er så lave at de troligikke bidrar til helseskader på mennesker. Den mar-ginale eksterne kostnaden i form av helseskaderved SO2-utslipp er derfor anslått til null kroner.Marginale eksterne kostnader i form av forsuringog materialskader er anslått for ulike områder iNorge og varierer fra null til 157 kroner per kgutslipp (2014-priser). Anslagene er imidlertidbasert på data fra slutten av 1990-tallet og må ansessom usikre. Anslagene er gjengitt i tabell 6.7.

Ettersom Norge oppfyller forpliktelsen i Gøte-borgprotokollen, er marginal tiltakskostnad for åoppfylle forpliktelsen anslått til null kroner per kg.


Svovelavgiften omfatter mineralolje og skal bidratil å redusere utslippene av svoveldioksid (SO2).

Figur 6.17 Utslipp av svoveldioksid (SO2) etter energiprodukt. 2013. Tonn


Kull og koks1 263

Ved mv.600 Gass

660

Bensin, parafin

129

Lettolje mv.2 219

Tungolje, spillolje1 282

Avfall792

Uoppgitt (prosess-utslipp)10 125

Utslipp av svoveldioksid (SO2)


Avgiftssatsen i 2015 er 8,1 øre per liter mineraloljefor hver påbegynt 0,25 pst. vektandel svovel i oljesom inneholder over 0,05 pst. vektandel svovel.

Det er i all hovedsak tungolje som har et svo-velinnhold over minstegrensen for avgiftsplikt på0,05 pst. vektandel svovel. Figur 6.18 illustrererhvordan svovelavgiften for tungolje i kroner perkg SO2 endres etter hvert som vektandelen svovelmålt i prosent øker. Figuren viser også at variasjo-

nen er størst ved lavt svovelinnhold og at avgiftenkonvergerer mot 16,50 kroner per kg SO2 fortungolje når svovelinnholdet øker.

Det gis avgiftsfritak blant annet for mineraloljetil skip i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne far-vann og fly i utenriks fart. I tillegg kan hele ellerdeler av avgiften refunderes dersom utslippet avsvovel til atmosfæren er mindre enn svovelinnhol-det i de benyttede produktene skulle tilsi. Spilloljeer fritatt for svovelavgift, se punkt 6.4.1.4.

Svovelavgiften omfattet tidligere kull og koksog utslipp fra raffineringsanlegg. Avgiften ble i2002 erstattet av en avtale om utslippsreduksjoner.Avtalen er omtalt nedenfor.

I veibruksavgiften på drivstoff skilles det mel-lom svovelfri (under 10 ppm. svovel), lavsvovlet(under 50 ppm. svovel) og annen autodiesel ellerbensin. Differensieringen har ført til en utfasingav svovelholdig bensin og autodiesel. Det vises tilomtale av veibruksavgift på drivstoff i punkt 6.3.3.


Klima- og miljødepartementet og Norsk Industrihar inngått en intensjonsavtale om reduksjoner isvovelutslippene fra prosesser og stasjonær for-brenning. En slik avtale ble første gang inngått i2001, og eksisterende avtale gjelder fram til 2018.

Kilde: Vista Analyse.

Tabell 6.6 Marginale eksterne kostnader ved utslipp av svoveldioksid (SO2). 2014-kroner per kg utslipp

StedKroner per

kg utslipp

Aust-Agder, Vest-Agder, Rogaland og Hordaland

– Bergen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19–157

– Kristiansand. . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

– Stavanger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19–57

– Øvrige områder . . . . . . . . . . . . . . . 19

Telemark, Vestfold, Oslo, Akershus, Østfold, Buskerud, Hedmark, Oppland og Sogn og Fjordane

– Oslo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–131

– Drammen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–96

– Halden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–48

– Sarpsborg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–6

– Fredrikstad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–5

– Moss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–5

– Bærum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–110

– Asker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–76

– Porsgrunn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–7

– Skien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–105

– Bamble . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–36

– Øvrige områder . . . . . . . . . . . . . . . 0

Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag og Møre og Romsdal

– Trondheim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–25

– Øvrige områder . . . . . . . . . . . . . . . 0

Nordland, Troms og Finnmark

– Tromsø . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0–13

– Øvrige områder . . . . . . . . . . . . . . . 0

Figur 6.18 Avgiftssats i kroner per kg SO2 for tungolje1

1 Det er forutsatt at 1 pst. vektandel svovel gir et utslipp på20 kg SO2 per tonn energivare.

Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Avgiftssats for tungolje. Kroner per kg SO2

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00

Prosent vektandel svovel


Avtalen fastsetter et samlet årlig utslippstak forvirksomhetene som er tilsluttet avtalen på 11 000tonn SO2 per år. Virksomheter som slutter seg tilavtalen, forplikter seg til å foreta innbetalinger tilProsessindustriens Miljøfond. Midlene benyttestil å finansiere utvikling av teknologi og byggingav renseanlegg. Industrien betaler svovelavgift påmineralolje i likhet med alle utenfor avtalen.

Produktforskriften har bestemmelser om mak-simalt svovelinnhold i bensin, autodiesel, marindieselolje og marin gassolje. Maksimalt svovelinn-hold i bensin og autodiesel som benyttes i motor-vogner skal være 10 mg/kg. Dette kravet omfatterogså autodiesel til ikke-veigående maskiner oglandbrukstraktorer. Maksimalt svovelinnhold imarin dieselolje og marin gassolje beregnet påbruk i fartøy skal være 1,50 vektprosent for marindieselolje og 0,10 vektprosent for marin gassolje.

Forurensningsforskriften har bestemmelserom svovelinnhold i fyringsolje. Maksimalt svo-velinnhold i henholdsvis tung og lett fyringsoljesom forbrennes i fyringsanlegg uten røykgassren-sing skal ikke overstige 1 vektprosent for tungfyringsolje og 0,10 vektprosent for lett fyringsolje.I Oslo og Drammen er det forbudt å forbrennetung fyringsolje. Virksomheter som har stort for-bruk av fyringsolje eller har store utslipp av SO2må ha utslippstillatelse.


Svovelavgiften på mineralolje har bidratt til enbetydelig reduksjon i utslippene av SO2 (NOU2007: 8 En vurdering av særavgiftene). Avgiftenser derfor ut til å virke etter hensikten. Svovelav-giften på mineralolje bør imidlertid utformes slikat den gir en mest mulig lik pris på utslippene. Enreduksjon av intervallene i dagens avgift vil bidratil dette. Alternativt kan avgiften ilegges med ensats per liter multiplisert med svovelinnholdet ioljen. Fritaket for spillolje medfører en ulikbehandling av utslipp og bør etter utvalgets opp-fatning oppheves, se punkt 6.4.1.4.

Dagens svovelavgift omfatter kun mineralolje,mens størstedelen av dagens svovelutslipp er pro-sessutslipp fra industrien, se figur 6.17. Disseutslippene er isteden omfattet av en intensjonsav-tale mellom Klima- og miljødepartementet ogindustrien. Selv om frivillige avtaler også bidrar tilå redusere utslippene, hindrer de en kostnadsef-fektiv oppfyllelse av en utslippsmålsetning, seomtale i kapittel 5. Det skyldes at bedriftene ikkestår overfor en lik pris på utslipp slik at utslippsre-duksjonene ikke nødvendigvis skjer der det er bil-

ligst. Utvalget mener prinsipielt sett at avgift er etbedre virkemiddel for å oppnå kostnadseffektiveutslippsreduksjoner enn avtaler med rett tilavgiftsfritak. Med en avgift vil industrien bådebetale miljøavgift på utslippene og finansiere tiltakfor å redusere utslippene. Det vises til utvalgetsanbefaling om at det gjennomføres en evalueringav bruken av slike miljøavtaler før eksisterendeavtaler forlenges eller nye avtaler inngås. I evalue-ringen bør det legges vekt på kostnadseffektiveutslippsreduksjoner og prinsippet om at foruren-ser betaler.

Utvalget foreslår en utvidelse av svovelavgiftentil å omfatte kull og koks, herunder bruken av kullog koks i industrien, samt utslipp fra raffinerings-anlegg. Avgiften bør være på nivå med svovelav-giften på mineralolje i kroner per kg SO2. Dette vilivareta prinsippet om at forurenseren skal betalepå en bedre måte enn en frivillig avtale med indus-trien. Dette vil også bidra til mer kostnadseffek-tive utslippsreduksjoner ettersom aktørene stillesoverfor en mer lik pris på utslippene, jf. også utval-gets vurderinger av NOX-avtalen i punkt 6.4.3.

Den marginale skadekostnaden ved utslipp avSO2 varierer betydelig med hvor utslippene finnersted. Det kan tilsi at avgiftsnivået bør være høyerefor utslipp i områder med særlig høy marginalskadekostnad. Som de fleste særavgifter er svovel-avgiften på mineralolje en produktavgift, dvs. atdet skal betales avgift ved innførsel og innen-landsk produksjon av mineralolje. En geografiskdifferensiering vil være enklest å gjennomføre forutslipp fra stasjonære utslippskilder. Differensier-ingen kan skje ved at det i forbindelse med konse-sjonsbehandling ilegges en tilleggsavgift forutslipp som skjer fra kilder i områder med særlighøy skadekostnad. Utvalget viser til sine vurderin-ger av en avgift på utslipp etter utslippskonsesjo-ner i punkt 7.3.1.

Anslagene for marginal skadekostnad vedutslipp av SO2 er usikre. Det bør derfor gjennom-føres en oppdatert undersøkelse av skadevirknin-ger og kostnader ved utslipp av SO2.

6.4.2.5 Utvalgets anbefalinger

• Skadevirkningene av svoveldioksid (SO2) utre-des.

• Dagens intervaller i svovelavgiften på mineral-olje reduseres. Alternativt kan avgiften bereg-nes med en sats per liter multiplisert med svo-velinnholdet i oljen.

• Utvalget mener prinsipielt sett at avgift er etbedre virkemiddel enn frivillige avtaler. Utval-get anbefaler at bruken av miljøavtaler, her-


under avtalen for SO2, evalueres før nye avtalerinngås.

• Svovelavgiften utvides til å omfatte kull ogkoks, herunder bruken av kull og koks i indus-trien, samt utslipp fra raffineringsanlegg.

• Avgiftsfritaket for spillolje oppheves.• Det vurderes innført en geografisk differensi-

ert avgift på SO2- utslipp med særlig høy mar-ginal skadekostnad, for eksempel på utslipp frastasjonære utslippskilder.

6.4.3 Avgift på utslipp av nitrogenoksider (NOX)


Nitrogenoksider (NOX) dannes ved forbrenningav olje, gass eller biomasse. De viktigste nitro-genoksidene er nitrogenmonoksid (NO) og nitro-gendioksid (NO2). Utslipp av NOX bidrar til luft-veissykdommer, dannelse av ozon nær bakken ogsur nedbør. Sur nedbør er skadelig for øko-systemer og vegetasjon og kan blant annet føre tilskog- og fiskedød. De viktigste kildene til utslippav NOX i Norge er forbrenning av fossilt brensel iolje- og gassvirksomhet, i industrien og av mobilekilder på land og til havs (Miljøstatus i Norge2015b).

Konsentrasjonene av forurensende stoffer iluften avhenger av meteorologiske og topogra-fiske forhold, i tillegg til utslippsmengden og hvorutslippet finner sted. I Norge er problemet medlokal luftforurensning størst om vinteren. Detteskyldes blant annet at utslippene fra enkelte kil-der, som vedfyring, er høyest om vinteren og attemperaturinversjon25 bidrar til at forurenset luftblir liggende over byområder som Bergen ogOslo. Helserisikoen knyttet til lokal luftforurens-ning avhenger av hvor høy konsentrasjonen av deforurensede stoffene er og hvor lenge man erutsatt for dem.

NOX, og særlig NO2, gir helseskader først ogfremst i større byer, hvor særlig mobile kilder stårfor utslippene. Transportøkonomisk institutt(Thune-Larsen mfl. 2014)) har anslått marginaleeksterne kostnader i ulike områder. Kostnadeneer i utgangspunktet knyttet til veitrafikk, men måantas å være representative også for andre utslipp-

skilder. For store og små tettsteder (henholdsvisover og under 100 000 innbyggere) er skadekost-nader ved NOX-utslipp anslått til 25 2012-kronerper kg utslipp. Anslaget utenfor tettbygde strøk erbasert på tiltakskostnad ved oppfyllelse av Gøte-borgprotokollen.

Ibenholt mfl. (2015) har også gjennomgåttmarginale eksterne kostnader ved utslipp av NOX.De foreslår å nedjustere anslaget på marginaleeksterne kostnader utenfor tettbygde strøk blantannet på bakgrunn av oppfyllelsen av den revi-derte Gøteborgprotokollen i 2013. Øvrige anslagsamsvarer med Thune-Larsen mfl. (2014). Ansla-gene fra Ibenholt mfl. (2015) framgår av tabell 6.8.

Høiskar, Sundvor og Strand (2014) har esti-mert at 4 pst. av den totale NOX-konsentrasjonen iOslo og Bærum skyldes utslipp fra skip i Oslohavn. Utslipp fra skip vil utgjøre en større andel iområdet rundt havnen. Bidraget til NO2-konsen-trasjonene fra Oslo havn er størst i sommermåne-dene på grunn av anløp av cruiseskip. Forbruk avdrivstoff mens skipene lå til havn utgjorde i 2013om lag 7 pst. av skipsfartens (innenriks og uten-riks) samlede utslipp i norske farvann (DNV GL2015).


Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektivereduksjoner i utslippene av NOX og til å oppfylleNorges utslippsforpliktelse etter Gøteborgproto-kollen. Avgiftssatsen i 2015 er 19,19 kroner per kgutslipp av NOX.

Avgiftsplikten omfatter utslipp av NOX vedenergiproduksjon fra– framdriftsmaskineri med samlet installert

motoreffekt på mer enn 750 kW,– motorer, kjeler og turbiner med samlet instal-

lert innfyrt effekt på mer enn 10 MW og– fakler på innretninger på norsk kontinentalsok-

kel og anlegg på land.

25 Vanligvis vil temperaturen avta oppover i atmosfæren. Entemperaturinversjon er når temperaturen stiger med høy-den. Ved samme lufttrykk er kald luft tyngre enn varm luft.Når den tunge kalde lufta har lagt seg ned i de lavesteområdene i terrenget er den vanskelig å flytte på, og der-med kan konsentrasjonen av forurensende stoffer i luftenbli høyere enn normalt (Meteorologisk institutt 2010).

1 Store og små tettsteder er definert som henholdsvis overog under 100 000 innbyggere og utenfor tettbygde strøk erdefinert som færre enn 200 innbyggere. For store og småtettsteder er det benyttet anslag på skadekostnad mensutenfor tettbygde strøk er det benyttet anslag på tiltakskost-nad ved oppfyllelse av Gøteborgprotokollen.

Kilder: Vista Analyse og Transportøkonomisk institutt.

Tabell 6.7 Anslag på marginale eksterne kostna-der ved utslipp av NOX. 2014-kroner per kg

Store tettsteder1 Små tettstederUtenfor tettbygde strøk

320 85 20


Mobile kilder utenom veitrafikk og industri erogså viktige kilder til NOX-utslipp. Utslippene er iutgangspunktet omfattet av NOX-avgiften, men enstor andel av virksomhetene er tilsluttet NOX-fon-det og dermed fritatt for avgift.

Det gis avgiftsfritak blant annet for utslipp frafartøy og luftfartøy som går i direkte fart mellomnorsk og utenlandsk havn eller lufthavn og fartøysom brukes til fiske og fangst i fjerne farvann. Detgis som nevnt også avgiftsfritak for utslippsenhe-ter som er omfattet av avtale med staten om ågjennomføre tiltak som reduserer NOX-utslip-pene, se nedenfor.

Utslipp fra veitrafikken ilegges ikke NOX-avgift, men prises gjennom veibruksavgiften pådrivstoff, jf. punkt 6.3.3.


Klima- og miljødepartementet har inngått avtalemed en rekke næringsorganisasjoner der disseforplikter seg til å redusere de årlige utslippene avNOX. Virksomheter som slutter seg til avtalen fri-tas for NOX-avgift mot å foreta innbetalinger tilNæringslivets NOX-fond for å finansiere utslipps-reduserende tiltak. Petroleumsvirksomhetenbetaler i dag 11 kroner per kg utslipp av NOXmens de andre næringene betaler 4 kroner per kgNOX. Den nåværende avtalen gjelder ut 2017.

Næringslivsorganisasjonene har oppfylt sinereduksjonsforpliktelser for årene 2008–2014 slikat vilkåret for avgiftsfritak for disse årene er opp-fylt. For periodene 2013–2014 og 2015–2016 er for-pliktelsen å gjennomføre tiltak som vil reduserede årlige NOX-utslippene med til sammen 4 000tonn. Ifølge utslippsframskrivningene i Nasjonal-budsjettet 2015 vil NOX-utslippene være 144 000tonn i 2020 og 123 000 tonn i 2030. For 2020 erdette godt under utslippsforpliktelsen i Gøteborg-protokollen (Meld. St. 1 (2014–2015) Nasjonalbud-sjettet 2015).

Fritaket for NOX-avgift for virksomheter somer tilsluttet NOX-fondet, innebærer at aktøreneikke betaler NOX-avgift, men bare finansiererkostnadene ved utslippsreduksjonene. Dette bry-ter med prinsippet om at forurenser skal betalefor skadekostnadene. Skatteutgiften ved avgiftsfri-taket er beregnet til nærmere 1,8 mrd. kroner i2015.

Differensierte avgiftssatser og medlemsavgif-ter innebærer at aktørene ikke stilles overfor enlik pris på utslippene slik at utslippsreduksjoneneikke er kostnadseffektive. Den høyere medlems-avgiften for petroleumssektoren innebærer videreat staten finansierer en uforholdsmessig stor

andel av NOX-fondet gjennom tapte inntekter frapetroleumsvirksomheten.26 Hagem, Holtsmarkog Sterner (2012) har analysert virkningene av til-bakebetaling av proveny fra miljøavgifter til foru-rensende bedrifter og finner at det fører til inef-fektive utslippsreduksjoner siden bedriftene leg-ger for stor vekt på investeringer i renseteknologiframfor å redusere produksjonsnivået. Dette erogså vist i Hagem, Hoel, Holtsmark og Sterner(2015).


NOX-avgiften skal bidra til oppfyllelse av den nor-ske utslippsforpliktelsen etter Gøteborgprotokol-len. En NOX-avgift gjør det lønnsomt for marked-saktørene å gjennomføre utslippsreduserende til-tak inntil kostnaden ved utslippsreduksjonen til-svarer avgiften. Det bidrar til kostnadseffektiveløsninger ved at alle aktører som omfattes, ståroverfor samme pris på utslippene. Dette er også itråd med prinsippet om at forurenser skal betale.Avgiftsinntektene kan brukes til å redusere andrevridende skatter og avgifter.

NOX-avtalen er økonomisk gunstig fornæringsaktørene og har tilsvarende stor kostnadfor staten sammenlignet med en avgift. Den diffe-rensierte medlemsavgiften for innbetalinger tilfondet gjør at kostnadseffektiviteten ved utslipps-reduksjonene svekkes. Kostnadseffektivitetensvekkes også ved at fondsløsningen favorisererinvesteringer i renseteknologi framfor reduksjo-ner i produksjonen. Videre vil tildeling og priorite-ringene fra fondet til en viss grad baseres påskjønn som følge av asymmetrisk informasjon.Med en avgift ville derimot beslutningen ominvesteringen være delegert til markedsaktørensom selv står nærmest til å vurdere investeringermot spart avgift ved utslippsreduksjoner.

Nivået på avgiften bør settes ut fra anslag påmarginale eksterne kostnader. Helseskader vedNOX-utslipp oppstår i første rekke i større byer,der det særlig er mobile kilder som står for utslip-pene. Utslipp fra veitrafikken er ikke omfattet avNOX-avgiften, men prises gjennom veibruksavgif-ten på drivstoff. Det vises til utvalgets vurderingerav bilavgiftene i punkt 6.3 og behovet for mertreffsikre virkemidler.

26 Dette skyldes at petroleumsvirksomheten har høyere skat-tesats (78 pst.) med tilsvarende sats i fradrag for kostnaderog at staten også bærer kostnader gjennom statens direkteøkonomiske engasjement (SDØE). Inntektstapet for statener derfor større enn de tapte avgiftsinntektene gjennom fri-taket fra NOX-avgiften.


Dagens nivå på NOX-avgiften er om lag på nivåmed anslag på marginale eksterne kostnader vedutslipp av NOX utenfor tettbygde strøk. I små ogstore tettsteder er kostnadene imidlertid betyde-lig høyere. Som følge av at den marginaleeksterne kostnaden varierer med tid og sted erdet utfordrende å prise utslippene riktig. Ideeltsett burde NOX-avgiften settes til nivå med skade-kostnaden utenfor tettbygde strøk og suppleresmed en særskilt avgift på utslipp av NOX i særligutsatte områder. En slik avgift ville prise merkost-naden ved utslipp i disse områdene, noe som villebidra til en mer optimal geografisk fordeling avutslippene. Utvalget ser for seg at geografisk diffe-rensiering av utslipp fra stasjonære utslippskilderkan gjennomføres ved at områder med særlig høyskadekostnad ilegges en tilleggsavgift i forbin-delse med konsesjonsbehandling etter forurens-ningsloven. Utvalget viser til sine vurderinger aven avgift på utslipp som reguleres av utslippskon-sesjoner i punkt 7.3.1.

Utvalget foreslår dessuten at det utredes ensærskilt avgift på utslipp av NOX fra skip i havne-områder med høy konsentrasjon av NOX. Enavgift på utslipp av NOX for skip i havner måkunne differensieres etter egenskaper ved moto-ren og lengde på opphold. Miljømyndighetene måvurdere nærmere hvilke områder som er aktuellefor en slik avgift. En slik avgift vil komplisereNOX-avgiften og vil kreve nærmere utredning.Blant annet må det kartlegges hvor lenge et skipmv. har vært innenfor det aktuelle området. Enslik avgift vil blant annet gi insentiver til bruk avlandstrøm, se boks 6.6.

Dersom den geografisk differensierte avgiftenfører til en reduksjon av utslippene i de mestutsatte områdene, vil den marginale skadekostna-den i disse områdene trolig reduseres. Det kantilsi at nivået på avgiften bør settes noe lavere ennanslaget på marginale eksterne kostnader.

For veitrafikk kan hensynet til utslipp av NOX isærlig utsatte områder ivaretas gjennom miljø- ogkøprising i større byer, jf. punkt 6.3.

Utvalgets anbefalinger

• Utvalget mener prinsipielt sett at avgift er etbedre virkemiddel enn frivillige avtaler. Utval-get anbefaler at bruken av miljøavtaler, her-under avtalen for NOX, evalueres før nye avta-ler inngås.

• Det vurderes innført en geografisk differensi-ert avgift på NOX-utslipp med særlig høy mar-

ginal skadekostnad, for eksempel på utslipp fraskip i havn og stasjonære utslippskilder.

6.4.4 Avgift på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER)


Trikloreten (TRI) er en miljøgift som i hovedsak(75 pst.) brukes til industriell avfetting av metal-ler. I tillegg brukes TRI til lim og lignende produk-ter. Forbruket av TRI ble redusert med over98 pst. fra 1995 til 2013, og utslippet er reduserttilsvarende. TRI medfører luftforurensning, erkreftfremkallende, skadelig for vannlevende orga-

Boks 6.6 Strøm fra land til skip (landstrøm)

Skip bruker i hovedsak mineralolje for fram-drift og til produksjon av elektrisk kraft ombord. De siste årene er det også bygget en delskip med naturgass som drivstoff. Batteri tilframdrift av skip er i en oppstartfase. Skip somligger til kai kan bruke strøm fra land (land-strøm), men det krever at havnen og skipethar tilpassede elektriske anlegg. Bruk av land-strøm kan bidra til å redusere forurensendeutslipp fra skip som ligger til kai. I dag er detnoen få havner som tilbyr lavspent strøm tilskip. Store skip krever normalt høyspentstrøm, som er utbygd bare i Oslo og Kristi-ansand.

Enova har gitt støtte til etablering av land-strøm. Blant annet forsynes fergene ved ColorLines terminal i Oslo med landstrøm delvisfinansiert av Enova. Det er også etablert etsystem for landstrøm for offshorefartøyer iBergen havn som delvis er finansiert avEnova.

Et EU-direktiv som ble vedtatt i 2014(direktiv 2014/94) stiller på visse vilkår kravtil utbygging av landstrøm i havner innen2025. Det er foreløpig uavklart om direktivetvil være bindende for Norge.

I statsbudsjettet for 2016 har regjeringenforeslått å redusere elavgiften for elektriskkraft som leveres til skip i næringsvirksomhet.Forslaget vil bidra til å øke alternativkostna-den ved bruk av mineralolje i skip.

Kilder: Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016og direktiv 2014/94/EU.


nismer og kan gi negative langtidsvirkninger i mil-jøet fordi det er tungt nedbrytbart. TRI er oppførtpå miljømyndighetenes liste over prioriterte miljø-gifter (prioritetslisten).

Tetrakloreten (PER) er en miljøgift somhovedsakelig brukes til tekstilrensing. Stoffet mis-tenkes å kunne framkalle kreft, er skadelig forvannlevende organismer og kan gi negative lang-tidsvirkninger i miljøet fordi det er tungt nedbryt-bart. PER er oppført på myndighetenes prioritets-liste. Bruken av PER er nesten faset ut og utslip-pene i 2013 var om lag 2 tonn, noe som tilsvarer enreduksjon på 99 pst. siden 1995.

TRI og PER kan også dannes ved forbrenningav klorholdig materiale. Utslippsmengdene antaså være små.

Magnussen og Navrud (2010) har anslått ska-dekostnader ved utslipp av miljøgifter til luft ogvann. Anslagene er basert på skadekost-nadsanslag fra tidligere norske studier samtekspertvurderinger fra norske forurensnings-myndigheter. For TRI og PER er skadekostnadenanslått til 70 (17–280) 2010-kroner per kg utslipp.Det er betydelig usikkerhet ved anslagene, oganslagene sier trolig mer om den miljømessigerangeringen av ulike miljøgifter enn om nivået påskadekostnadene.


Avgiften på TRI og PER har bidratt til en betydeligreduksjon i forbruket av TRI og PER (Miljøstatus iNorge 2015a).

Avgiften omfatter TRI og PER, herunder gjen-vunnet TRI og PER. Som de fleste særavgifter eravgiftene produktavgifter, dvs. at avgiften skalbetales ved innførsel og innenlandsk produksjonav TRI og PER. Det er dermed importør og produ-sent som må betale avgiften.

TRI og PER som inngår som bestanddel iandre produkter, omfattes også av avgiftspliktendersom mengden av TRI og PER overstiger hen-holdsvis 1 pst. og 0,1 pst. av produktets totalevekt. Gjenvinning av TRI og PER medfører atutslippet blir utsatt i tid. TRI og PER som er gjen-vunnet til eget bruk, er derfor fritatt for avgift.

Avgiften beregnes på grunnlag av produktetsnettovekt og andelen TRI og PER i produktet.Avgiftssatsene i 2015 er 68,05 kroner per kg renTRI og PER.


PER-holdig avfall skal behandles som farlig avfall.TRI-holdig avfall skal leveres til godkjent mottak

eller behandlingsanlegg for farlig avfall. Klima- ogmiljødepartementet har etablert en refusjonsord-ning for TRI-holdig avfall som innleveres til god-kjent mottaks- eller behandlingsanlegg for farligavfall. Refusjonsordningen administreres av Miljø-direktoratet. Ordningen oppheves 31. desember2015 fordi forbruket av TRI er sterkt redusert ogdet har kommet inn svært lite TRI-holdig avfall tilgodkjente mottak de siste årene (Prop. 1 S (2014–2015) Klima- og miljødepartementet og Miljøsta-tus i Norge 2015a).

TRI er klassifisert som kreftfremkallende, ogdet er derfor forbudt å omsette produkter sominneholder mer enn 0,1 vektprosent TRI til vanligeforbrukere.


Avgiften på TRI og PER har bidratt til en vesentligreduksjon i bruken av disse helse- og miljøskade-lige kjemikaliene. Dette indikerer at avgiften fun-gerer etter hensikten. Siden omfanget av dissekjemikaliene er betydelig redusert synes det ikkeå være behov for endringer i avgiften.


• Avgiftene på trikloreten (TRI) og tetrakloreten(PER) endres ikke.

6.4.5 Miljøavgift på plantevernmidler


Plantevernmidler benyttes først og fremst i jord-bruksvirksomhet. I tillegg brukes plantevernmid-ler i andre grøntanlegg som parker, på golfbaner,private hager, langs veier og jernbanespor.

Målt etter mengde virksomt stoff gikk forbru-ket av plantevernmidler opp med 3 pst. fra 2011 til2014. Det ble sprøytet mer mot ugress og mindremot sopp og skadedyr sammenlignet med 2011.Av det totale forbruket på 328 tonn utgjordeugressmidler nær 70 pst. og soppmidler vel 22pst., se figur 6.19. Skadedyrmidler representerte iunderkant av 0,5 pst. av totalt forbruk. Andre mid-ler, som i hovedsak omfatter stråforkortingsmid-ler i korn, sto for nesten 8 pst. av forbrukt mengdei 2014 (SSB 2015). Omsetning av preparater til pri-vat bruk utgjør en liten, men økende andel av dentotale omsetningen. Preparat som er godkjent tilbruk i private hager kan kjøpes uten autorisasjonog har ofte svært lav konsentrasjon og liten helse-og miljørisiko (Prestvik, Netland & Hovland2013).



Miljøavgiften på plantevernmidler beregnes ut fraen basisavgift per dekar og den avgiftsklassen pre-paratet er plassert i. Basisavgiften fastsettes avLandbruks- og matdepartementet og avgiftsklas-sen av Mattilsynet. Basisavgiften er 2,50 kroner.Basisavgiften er fastsatt per dekar og blir omreg-net til avgift per kg eller liter ved hjelp av en nor-mert arealdose. Normert arealdose blir fastsattfor hvert enkelt preparat etter det mest brukte vir-keområdet. Det er sju avgiftsklasser med hver sinfaktor avhengig av helse- og miljøbelastning.Avgiften beregnes ved å multiplisere basisavgiftenmed faktoren.

Avgiftsklasse 1–5 gjelder for yrkespreparaterog klasse 6–7 gjelder for hobbypreparater.Avgiftsklasse 1 inneholder de yrkespreparatenesom har lavest helse- og miljørisiko. Antallet pre-parater i avgiftsklasse 1 og 2 har økt siden innfø-ringen av avgiften, mens antallet yrkespreparat ide høyere avgiftsklassene er blitt redusert. I jord-bruket har helse- og miljørisikoen blitt redusertde siste årene, mens forbruket målt i mengdevirksomme stoffer har vært stabilt (Prestvik mfl.2013).


Overgangen fra bruk av plantevernmidler medhøy helse- og miljørisiko til plantevernmidler medlavere risiko indikerer at avgiften fungerer etter

hensikten. Avgiften på plantevernmidler børreflektere marginal ekstern kostnad ved bruk avplantevernmidlene. Kunnskapen om skadekostna-dene er imidlertid begrenset. Det tilsier en gjen-nomgang av grunnlaget for avgiftssatsene.

Basisavgiften på plantevernmidler blir i dagfastsatt per dekar, men omregnet til kg eller literbasert på en normert arealdose. Det bør vurderesom basisavgiften kan legges om til en volumba-sert avgift.

6.4.5.4 Utvalgets anbefalinger

• Skadekostnadene ved bruk av plantevernmid-ler utredes og avgiftsnivået vurderes deretter.

• Basisavgiften på plantevernmidler vurdereslagt om fra en arealbasert til en volumbasertavgift.

6.4.6 Avgifter på drikkevareemballasje


Miljøkostnadene ved drikkevareemballasje bestårav kostnadene ved forsøpling når emballasjen kas-tes i naturen og kostnadene forbundet med depo-nering eller forbrenning av emballasje. Utslippeneved gjenvinning, deponering eller forbrenning avemballasje prises i utgangspunktet gjennom andrevirkemidler som EUs kvotesystem og forbudetmot deponering av biologisk nedbrytbart avfall.Enkelte utslipp ved deponering og forbrenning av

Figur 6.19 Bruk av plantevernmidler på friland i jordbruket etter type middel. Tonn virksomt stoff. Utvalgte år i perioden 2003 til 2014


0

50

100

150

200

250

0

50

100

150

200

250

Ugressmiddel Soppmiddel Skadedyrmiddel Andre midler

2003

2005

2008

2011

2014

Plantevernmidler i jordbruket


avfall er i dag imidlertid ikke priset, jf. punkt7.2.3.2. Disse kostnadene bør ivaretas gjennomandre virkemidler som sluttbehandlingsavgifteller deponiforbud. Det samme gjelder kostnaderved utslipp i produksjon og distribusjon av drikke-vareemballasje. Videre må det antas at kostnaderved avfallshåndtering er priset gjennom avfallsge-byrer mv. Omtalen her er begrenset til kostna-dene ved drikkevareemballasje som forsøpler inaturen.

Ulike typer materialer gir ulike skader i natu-ren. Skadeomfanget påvirkes blant annet av mate-rialets nedbrytningstid. Det er også stor variasjoni hvordan forsøpling oppfattes, både mellom uliketyper avfall, ulike områder, omfanget av forsøplingi området mv. Knust glass og aluminiumsbokserkan føre til skader på mennesker og dyr. Plastav-fall brytes svært langsomt ned, men ved hjelp avUV-stråler, vær og vind fragmenteres det til stadigmindre biter og ender til slutt opp som mikroplastsom potensielt kan medføre skader på nærings-kjeden (Ibenholt mfl. 2015 og Standal mfl. 2014).

Vista Analyse (Ibenholt mfl. 2015) har på opp-drag fra utvalget sett på marginale eksterne kost-nader ved at ulike typer emballasje havner i natu-ren. På usikkert grunnlag anslår Ibenholt mfl.(2015) de marginale eksterne kostnadene ved for-søpling av drikkevareemballasje til 3–13 kronerper enhet (2014-priser). Det antas at drikkevare-emballasje av kartong og papp ligger i den nedredel av intervallet, ettersom denne type emballasjebrytes raskt ned og ikke gir noen direkte skade-virkninger. Marginalkostnadene for emballasje avglass og metall er antatt å ligge noe høyere i inter-vallet. Glass har trolig noe høyere kostnader ennmetall ettersom glass har svært lang nedbryt-ningstid og gjerne medfører større direkte skaderenn metall. Den marginale eksterne kostnaden forplastemballasje er antatt å være høyere enn forpapp og papir, men det er usikkert hvorvidt kost-naden er høyere enn for glass og metall. De lokaleskadene av plastemballasje antas å være begren-sede, men det kan potensielt være betydelige ska-der på næringskjeden når plastemballasjen brytesned.

6.4.6.2 Dagens utforming av avgiftene

Drikkevareemballasje ilegges en miljøavgift og engrunnavgift.

Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer

Grunnavgiften ilegges drikkevareemballasje somikke kan gjenbrukes i sin opprinnelige form

(engangsemballasje). Det er enkelte fritak forgrunnavgift, blant annet for melk og melkepro-dukter og drikkevarer framstilt av kakao og sjoko-lade. Avgiftssatsen i 2015 er 1,12 kroner peremballasjeenhet.

En grunnavgift på engangsemballasje ble vur-dert i forbindelse med statsbudsjettet for 1994.Det ble blant annet pekt på at en interdepartemen-tal arbeidsgruppe ikke hadde funnet miljømessigegrunner til å skille avgiftsmessig mellom ulikegjenvinningsformer. Bakgrunnen for tilrådingenfra arbeidsgruppen var at de miljømessige kostna-dene som skiller ombruksemballasje og engang-semballasje er knyttet til produksjon og distribu-sjon. Disse miljøkostnadene bør kunne forutsetteså være priset gjennom andre virkemidler, blantannet gjennom miljøavgiftene på energibruk. Detble derfor ikke fremmet forslag om å innføre enslik avgift (St.prp. nr. 1 (1993–1994) Skatter ogavgifter til statskassen).

I behandlingen i Stortinget ble det likevel ved-tatt å innføre en grunnavgift på engangsemballa-sje fra 1. januar 1994. Det ble blant annet pekt påat det var et miljøpolitisk ønske om å prioriteregjenbruksemballasje framfor engangsemballasje.

Miljøavgift på drikkevareemballasje

Miljøavgiften på drikkevareemballasje skal prisekostnadene ved at drikkevareemballasje havnersom søppel i naturen. Emballasje av glass/metall,plast og kartong/papp har ulike avgiftssatser. Dif-ferensieringen er begrunnet med at ulik emballa-sje gir ulik miljøskade.

Avgiftssatsene per emballasjeenhet i 2015 er5,45 kroner for glass og metall, 3,29 kroner forplast og 1,35 kroner for kartong og papp. Miljøav-giften er også gradert slik at emballasje som inn-går i godkjente retursystemer får redusert miljø-avgiftssats avhengig av returandelen. Ved returan-del på 95 pst. eller høyere faller avgiften bort. Deter Miljødirektoratet som godkjenner retur-systemer og fastsetter returandelen på bakgrunnav dokumentasjon fra aktørene. Fastsatte forven-tede returandeler for perioden 1. juli 2015 til 30.juni 2016 framgår av tabell 6.8. Returandelene girgrunnlag for reduksjon i avgiften i samme peri-ode.


Drikkevareemballasje er regulert i avfallsforskrif-ten, mens annen emballasje omfattes av frivilligeavtaler mellom Klima- og miljødepartementet ogemballasjebransjen. Avtalene forplikter bransjen


til å nå minimumsmål for innsamling og gjenvin-ning av emballasjeavfall (Miljødirektoratet 2015bog Miljøstatus i Norge 2015c).

For å sikre en høyest mulig returandel av drik-kevareemballasjen har flere av de viktigste aktø-rene i det norske markedet i samarbeid etablert etpant- og retursystem. Dette systemet omfattergjenbruksflasker av glass og PET, aluminiums-bokser og engangsflasker av PET. Det har vært enbetydelig overgang fra gjenbruksemballasje tilengangsemballasje de senere årene. Panten er2,50 kroner for emballasje med et påfyllingsvolumover en halv liter og 1 krone for emballasje med etpåfyllingsvolum under en halv liter. Pantesatsenefastsettes av myndighetene. Returandelen i syste-met gir grunnlag for redusert miljøavgift, seomtale ovenfor.


Grunnavgiften på engangsemballasje er basert påat gjenbruk er mer miljøvennlig enn gjenvinning.Det er imidlertid høyst usikkert om gjenbruk avdrikkevareemballasje er mindre miljøskadelig ennmaterialgjenvinning. Dessuten vil en eventuell for-skjell i miljømessige kostnader være knyttet tilproduksjon og distribusjon av drikkevareemballa-sjen. Disse miljøpåvirkningene bør ivaretas gjen-nom andre virkemidler som priser utslippene derde oppstår. Eksempelvis skal miljøkostnaden vedtransport prises gjennom veibruksavgift og CO2-

avgift, mens utslipp av CO2 i produksjonen av flas-ker antas å være ivaretatt gjennom EUs kvote-system. Videre ivaretas kostnadene ved at drikke-vareemballasje havner i naturen gjennom miljøav-giften på drikkevareemballasje. Samlet sett kanderfor ikke grunnavgiften på engangsemballasjesies å ha en miljøfaglig begrunnelse.

Grunnavgiften fører til en konkurransevrid-ning mellom produsenter som tapper på engangs-emballasje og andre produsenter. Selv med grunn-avgift går imidlertid stadig flere bryggerier overtil å tappe på engangsemballasje. Avgiften skapersåledes ikke like store vridninger som tidligere.

Miljøavgiften på drikkevareemballasje bør kunprise kostnadene ved forsøpling i naturen. Kostna-der ved deponering og forbrenning av emballasjebør prises gjennom andre virkemidler, jf. utvalgetsvurderinger i punkt 7.2.3.2. Ordningen med fritakover 95 pst. returandel gjør at det ikke er insenti-ver til å samle inn drikkevareemballasje utoverdette.

Anslagene på marginale eksterne kostnaderved forsøpling er svært usikre og bør utredes nær-mere.


• Utvalget betrakter grunnavgiften på engangs-emballasje for drikkevarer som en fiskal avgift.Det er utenfor mandatet å foreslå endringer iavgiften.

1 Forventede returandeler fastsettes av Miljødirektoratet for perioden 1. juli til 30. juni påfølgende år.Kilde: Miljødirektoratet (2015b).

Tabell 6.8 Retursystemer og returandeler. Prosent

Retursystem

Forventetreturandel

2015–20161

Bryggeri- og drikkevareforeningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Norsk returkartong AS til skoler og barnehager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Norsk returkartong AS: Drikkekartong . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

Infinitum AS – metall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Infinitum AS – plast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Plastretur AS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Norsk Glassgjenvinning AS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

K.G. Puntervold AS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Askim Frukt og Bærpresseri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Ringnes AS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Norsk Metallgjenvinning AS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65


6.5 Energiavgifter og elsertifikater

Energiavgifter og støtteordninger til fornybarenergi omtales ofte som aktuelle virkemidler for åløse miljøproblemer. Utvalget er også bedt om åvurdere bruken av miljøavgifter opp mot andrevirkemidler i miljø- og energipolitikken, somelsertifikatordningen. Utvalget gir derfor her enkort vurdering av energiavgiftene og elsertifika-tordningen.

6.5.1 Avgift på elektrisk kraft


Elavgiften ble innført i 1951 og i 1978 utvidet til åomfatte strøm til husholdninger. Utvidelsen blebegrunnet med et ønske om å redusere det pri-vate elforbruket og for å skaffe staten inntekter.

I St.meld. nr. 29 (1998–99) Om energipolitik-ken ble det å begrense veksten i energiforbruketansett som et sentralt element i energipolitikken.Det viktigste tiltaket var en opptrapping av elavgif-ten kombinert med tilskudd til investeringer i nyefornybare energikilder.27 Bakgrunnen for omleg-gingen var et ønske om å redusere sårbarheten iden norske energiforsyningen, i en situasjon dermiljøhensyn gjorde det mindre aktuelt å etablerenye kraftverk (gasskraft og vannkraft). Selv omelavgiften i hovedsak er fiskalt begrunnet, skalden også bidra til å begrense forbruket av elek-trisk kraft. Figur 6.20 viser utviklingen i elavgiftog pris på strøm for husholdningskunder, eksklu-siv merverdiavgift.

Avgiften betales for kraft som leveres i Norge,enten den er produsert innenlands eller impor-tert. Ordinær sats fra 1. juli i 2015 er 14,15 øre perkWh.

Det er en rekke fritak og reduserte satser ielavgiften, i første rekke for industrien og Tromsog Finnmark. Inntektene fra elavgiften er anslåtttil 8,4 mrd. kroner i 2015.


Miljøvirkningene i energisektoren avhenger ihovedsak av egenskaper ved energiproduksjon ogoverføring. Elavgiften behandler all bruk av elek-trisitet likt, uavhengig av hvor og hvordan elektri-

siteten er produsert og uavhengig av omfanget avmiljøulempene.

Ved utbygging av nye produksjons- og overfø-ringsanlegg for kraft blir miljøhensyn ivaretattgjennom verneplaner og konsesjonsbehandling.Produksjonsanlegg som genererer klimagassut-slipp omfattes i tillegg av EUs kvotesystem. Kon-sesjonsbehandlingen innebærer at samfunnetsnytte av økt kraftproduksjon eller overføringska-pasitet veies mot ulempene ved utbyggingen.Myndighetene kan i konsesjonsvilkårene settekrav om at utbyggingsløsningene justeres, foreksempel for å redusere negative miljøvirkningerav tiltaket. De resterende negative miljøkonse-kvensene blir imidlertid ikke påført utbygger iform av en avgift som reflekterer den marginaleskaden av inngrepet, jf. vurderingen av ennaturavgift i punkt 7.4.

Effekten av elavgiften på det samlede energi-forbruket avhenger av hvordan forbrukernesetterspørsel etter elektrisitet påvirkes avendringer i strømprisen. Forbrukerne, det væreseg husholdninger eller bedrifter, kan i varierendegrad redusere elektrisitetsforbruket gjennomenergisparing eller ved overgang til bruk av andreenergiløsninger. På lengre sikt kan forbrukernetilpasse energibruken mer – for eksempel kanhusholdningene etterisolere boliger, skifte ut vin-duer mv. Noen bedrifter kan investere i utstyr som

27 Vindkraft og vannbåren varme basert på fornybar energi,varmepumper og spillvarme.

Figur 6.20 Pris (inkl. nettleie og avgifter) og avgift på elektrisk kraft for husholdninger 1. kvartal 1998–2. kvartal 2015. 2015-kroner per kWh

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Pris og avgift på strøm

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

1,20

1,40

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

1,20

1,40

1998 2004 2010

Pris til husholdningene

Avgift

2015


muliggjør bruk av andre energibærere enn elek-trisitet.

Vedfyring er fortsatt en viktig oppvarmings-kilde i mange husholdninger. Vedfyring bidrar til åavlaste effekttoppene i kraftsystemet, men girlokale miljøskadelige utslipp av blant annet par-tikler og nitrogenoksider og utslipp av sot, som eren kortlivet klimadriver. Bruk av fyringsolje girogså lokale miljøskadelige utslipp og CO2-utslipp.Bruken av varmepumper gir ikke miljøskadeligeutslipp hos sluttbruker. Studier viser imidlertid athusholdninger som investerer i varmepumper imange tilfeller øker innetemperaturen, og atstrømforbruket derfor i liten grad reduseres(Halvorsen & Larsen 2013). Dette er ikke nødven-digvis et problem, da økt innetemperatur gir øktkomfort og velferd.

Diskusjonen over illustrerer at det er vanske-lig å anslå hvordan endringer i elavgiften påvirkerdet samlede energiforbruket og sammensetnin-gen av dette. Den samlede miljøeffekten vil derforvære usikker. Avgifter på produksjons- og overfø-ringssiden vil være mer treffsikre for å begrensede negative miljøvirkningene ved produksjon avelektrisitet enn avgifter på energibruk, jf. punkt7.4. Utvalget vurderer elavgiften primært som enfiskal avgift, dette er også i tråd med vurderingenei NOU 2004: 8 Differensiert elavgift for hushold-ninger.

I prinsippet kan elavgiften bli brukt sominstrument til å oppfylle forpliktelsen i fornybardi-rektivet.28 Norges mål er at andelen energi fra for-nybar energikilder skal utgjøre 67,5 pst. i 2020.Hagem og Rosendahl (2011) peker på at deneksisterende innretningen av elsertifikatordnin-gen og elavgiften ikke gir en kostnadseffektiv opp-nåelse av denne forpliktelsen. Siden forpliktelsenfor 2020 er nært forestående, og virkemidlene ervel etablert, anbefaler ikke utvalget å endre disse.

Utvalgets anbefaling

• Utvalget betrakter elavgiften som en fiskalavgift. Det er derfor utenfor mandatet å foreslåendringer i avgiften.

6.5.2 Grunnavgift på mineralolje mv.


Grunnavgift på mineralolje mv. (tidligere grunnav-gift på fyringsolje mv.) ble innført da avgiften påelektrisk kraft ble økt i 2000 for å forhindre at oljetil oppvarming skulle bli relativt rimeligere ennelektrisitet. Per energienhet er imidlertid grun-navgiften i dag høyere enn elavgiften. Grunnavgif-ten omfatter også mineralolje til traktorer,anleggsmaskiner og andre motorredskaper somikke betaler veibruksavgift.29

Ordinær avgiftssats i 2015 er 1,59 kroner perliter mineralolje. Treforedlingsindustrien og pro-dusenter av fargestoffer og pigmenter betalerredusert sats med 0,126 kroner per liter mineral-olje. Det gis avgiftsfritak til en rekke formål, sær-lig innen sjøfart og industri. Figur 6.21 viser at sal-get av mineralolje omfattet av grunnavgiften for-delte seg nokså likt mellom anleggsdiesel og lettfyringsolje da avgiften ble innført. I dag står imid-lertid anleggsdiesel for over to tredeler av avgif-ten. Det skyldes blant annet at bruken av fyrings-olje har blitt redusert betydelig, delvis som følgeav perioder med høye priser på fyringsolje, samtstøtteordninger til utskifting av oljefyringsanleggog strengere byggeforskrifter.


Dersom grunnavgiften skal utligne insentivet somelavgiften gir til å erstatte bruk av elektrisitet medmineralolje, bør grunnavgiften settes på nivå medelavgiften per energienhet. Videre bør avgiftenilegges samme type forbruk som ilegges elavgift.

Miljøkostnadene ved bruk av mineralolje pri-ses allerede gjennom CO2-avgiften og svovelavgif-ten. Grunnavgiften bør ikke brukes for å reduseredisse utslippene da det vil innebære dobbeltregu-lering, jf. kapittel 5. Det vises også til vurdering avCO2-avgiften og svovelavgiften i punkt 6.2 og6.4.2. Avgiften må uansett ses i sammenheng medelavgiften, jf. omtale over.


• Utvalget betrakter grunnavgiften på mineral-olje som en fiskal avgift. Det er utenfor manda-tet å foreslå endringer i avgiften.

28 Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/28/EF av 23. april2009 (fornybardirektivet) har som mål å etablere et fellesrammeverk for å fremme fornybare energikilder og er dendel av EØS-avtalen. Direktivet omfatter både elektrisitet,oppvarming/kjøling og energibruk i transportsektoren.Fornybardirektivet skal bidra til at EU-målet om 20 pst. for-nybar energi i 2020, målt som andel av brutto sluttforbru-ket av energi, nås.

29 Avgiftsplikten omfatter fyringsparafin, lett fyringsolje, die-sel, tungolje, marin gassolje mv.


6.5.3 Elsertifikater

6.5.3.1 Dagens utforming av ordningen

Elsertifikater er en støtteordning for fornybarkraftproduksjon som er finansiert gjennom et lov-pålagt kjøp av elsertifikater. Ordningen omtalesher siden den i praksis fungerer som en avgifthvor inntektene øremerkes til et bestemt formål.

Ordningen er felles for Norge og Sverige oghar som formål å etablere totalt 26,4 TWh ny for-nybar kraftproduksjon innen 2020.30

Elsertifikatordningen finansieres av norske ogsvenske sluttbrukere31 av strøm gjennom etpåslag i strømregningen.32 Norge og Sverige skalfinansiere halvparten av produksjonsmålet hver.Det innebærer at norske forbrukere må kjøpeelsertifikater tilsvarende 13,2 TWh i 2020 og 198TWh i perioden 2012 til 2035. For nærmereomtale av ordningen vises det til Prop. 101 L(2010–2011) Lov om elsertifikater.

Elsertifikatordningen bidrar til at Norge nårsin forpliktelse i fornybardirektivet33 om å økeandelen fornybar energi til 67,5 pst. i 2020.

Gjennom elsertifikatordningen gis det støttetil utbygging av nye energianlegg som påvirkermiljøet gjennom ulike naturinngrep. Det er fast-satt krav om konsekvensutredninger og konse-sjonsplikt for slike anlegg, herunder utredningerav miljøkonsekvenser. Gjennom konsesjonsbe-handlingen skal fordeler og ulemper ved prosjek-tet avveies, og det skal gis konsesjon kun dersomfordelene overstiger ulempene. For utbyggingersom gis konsesjon kan myndighetene sette kravom at utbyggingsløsningene justeres, for eksem-pel for å redusere negative miljøkonsekvenser.


Elsertifikatordningen stimulerer ikke til teknolo-giutvikling, men innebærer støtte til kjent tekno-logi, for eksempel vindkraftverk og små vannkraft-verk.

Kvotesystemet og CO2-avgiften er de viktigsteog mest kostnadseffektive virkemidlene for åredusere utslippene av klimagasser. Økt produk-sjon av elektrisitet fra fornybare kilder i Norgesom følge av elsertifikatordningen vil erstatte pro-duksjon av elektrisitet fra fossile kilder i utlandet.Det samlede kvotetaket i EU ETS for utslipp avCO2 er imidlertid gitt i denne perioden, jf. punkt6.2. Økt eksport av fornybar elektrisitet fra Norgevil dermed bare føre til at de CO2-kvotene someventuelt blir frigjort, vil bli utnyttet i andre sekto-rer innenfor EU ETS. Dermed vil ikke de samledeutslippene innenfor kvotesystemet i Europa gåned. Løpende subsidier til produksjon av fornybarenergi vil bidra til lavere kvotepris og dermedreduseres insentivene til å redusere utslipp innen-for kvotesystemet. På denne bakgrunn menerutvalget at elsertifikatordningen er et lite egnetvirkemiddel i klimapolitikken. Utvalget understre-ker at tilleggsvirkemidler i kvotepliktig sektor ofteøker kostnadene ved å redusere klimagassutslip-pene.

Som nevnt i punkt 6.5.1 har det blitt pekt på atden eksisterende innretningen av elsertifikatord-ningen og elavgiften ikke gir en kostnadseffektivoppnåelse av forpliktelsen i fornybardirektivet.

Utvalget anser at miljøvirkningene av elsertifi-katordningen først og fremst er negative ved atden bidrar til nye naturinngrep. Selv om det erkrav om konsekvensutredninger og konsesjons-plikt for produksjon og overføring av elektrisitet

30 Det foreligger en avtale mellom Norge og Sverige om å økemålet til 28,4 TWh, jf. Prop. 98 S (2014–2015) Samtykke tilinngåelse av avtale av 8. april 2015 mellom Norge og Sve-rige om endring av avtale om et felles marked for elsertifi-kater, men avtalen er ikke behandlet i den svenske Riksda-gen.

31 Plikten til å kjøpe elsertifkater følger i hovedsak elavgifts-plikten, det vil si at det er husholdninger og bedrifter unn-tatt kraftintensiv industri som er elsertifikatpliktige.

32 Påslaget ble anslått til 2,1 øre/kWh i 2014 (NVE og Ener-gimyndigheten 2015).

Figur 6.21 Salg av mineralolje (anleggsdiesel og lett fyringsolje) 1. kvartal 2000–2. kvartal 2014. Mill. liter


Salg av mineralolje

0

50

100

150

200

250

300

350

400

0

50

100

150

200

250

300

350

400

2000 2005 2010 2015

Anleggsdiesel

Lett fyringsolje

33 Se omtale i punkt 6.5.1.


fra fornybare energikilder, bør utbygger i prinsip-pet stilles overfor en avgift som reflekterer denmarginale skaden av inngrepet. Det vises til vur-deringen av en naturavgift i punkt 7.4.


• Elsertifikatordningen videreføres ikke utoverperioden som er besluttet.


Kapittel 7

Vurdering av nye miljøavgifter

7.1 Innledning

I kapittel 4 gis det en beskrivelse av de viktigstemiljøproblemene. I kapittel 6 vurderer utvalgeteksisterende særavgifter med miljøpåvirkning ogforeslår enkelte endringer i disse avgiftene.Mange negative miljøpåvirkninger er ikke regu-lert med økonomiske virkemidler. Noen er omfat-tet av direkte reguleringer, mens andre ikke erregulert i det hele tatt. Utvalget vurderer i dettekapittelet om det bør innføres nye avgifter på akti-viteter med negativ miljøpåvirkning og som i dagikke står overfor en eksplisitt pris i form av avgifteller kvoteplikt.

Nye avgifter er vurdert med utgangspunkt i degenerelle prinsippene for utforming og bruk avmiljøavgifter beskrevet i kapittel 5 og hvilkenskade miljøpåvirkningen påfører samfunnet, jf.blant annet Ibenholt, Magnussen, Navrud & Skjel-vik (2015).

For å undersøke om det finnes miljøproblemersom det kan være hensiktsmessig å regulere gjen-nom avgiftssystemet (eller regulerte miljøproble-mer hvor reguleringen bør erstattes av eller sup-pleres med en avgift) har utvalget blant annet setthen til eksisterende miljøavgifter i de andre nor-diske landene (Bragadóttir mfl. 2014 og OECD2015). I februar 2015 arrangerte utvalget et åpentmøte som ga interesserte organisasjoner anled-ning til å komme med innspill til utvalget om regu-lering av miljøskadelig aktivitet. I etterkant avdette møtet er det mottatt skriftlige innspill fra enrekke ulike organisasjoner. Også disse innspillenehar inngått i utvalgets vurderinger.

Utvalget har begrenset seg til å vurdere nyeavgifter på områder der miljøpåvirkningen anses åvære av en viss betydning. Økonomiske konse-kvenser og bruken av merprovenyet fra de nyeavgiftene omtales i kapittel 11.

7.2 Klimagassutslipp og klimadrivere

En grunnleggende forutsetning for å redusereutslippet av klimagasser på en kostnadseffektivmåte er at alle klimagassutslipp har en pris som ermest mulig lik på tvers av de forskjellige kildenetil utslipp, jf. omtalen i punkt 5.3. Over 80 pst. avnorske utslipp av klimagasser er allerede avgifts-belagt og/eller kvotepliktig. Forslag til endringer ide eksisterende avgiftene på klimagasser diskute-res i punkt 6.2.

Nedenfor drøftes andre, til dels uregulerteutslipp av klimagasser og klimadrivere.

7.2.1 Metan (CH4)

Menneskeskapte utslipp av metan i Norge kom-mer hovedsakelig fra husdyrhold, avfallsfyllingerog olje- og gassutvinning, se figur 7.1. Disse kil-dene står for i underkant av 90 pst. av de samledemetanutslippene i Norge. Utslippene av metanutgjorde om lag 5,4 mill. tonn CO2-ekvivalenter i2013. Disse utslippene er, med unntak av metanut-

Figur 7.1 Utslipp av metan (CH4) fordelt på kilder. 1 000 tonn CO2-ekvivalenter i 2013


Olje- og gass-

utvinning734

Industri og bergverk

285

Oppvarming og energi-

forsyning191

Transport167

Jordbruk2 751

Avfall1 199

Andre kilder103

Utslipp av metan

Oppvarming og energi-forsyning


slipp i petroleumssektoren, ikke regulert gjennomavgifter eller kvoter. For omtale og vurdering avCO2-avgiften på utslipp av naturgass (metan) ipetroleumssektoren vises det til punkt 6.2.

7.2.1.1 Utslipp fra husdyrhold og kjøttproduksjon

Metanutslippene fra jordbruket utgjorde om lag2,75 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2013, noe somtilsvarer rundt halvparten av de samlede metanut-slippene. Mesteparten (88 pst.) av metanutslip-pene fra jordbruket kommer fra fordøyelsessys-temet til husdyr (særlig drøvtyggere), mensresten av utslippene kommer fra lagring av hus-dyrgjødsel (Statistisk sentralbyrås utslippsregn-skap og Grønlund & Harstad 2014).

Hos drøvtyggere som ku og sau skjer nedbry-tingen av fôret i form av gjæring hvor en del avkarbonet i fôret omdannes til metan. Dette skjer isvært liten grad for enmagede husdyr som svin ogfjørfe. Disse dyrene gir derfor betydelig laveremetanutslipp (Grønlund & Harstad 2014). Fôr-sammensetningen (kraftfôr eller grovfôr/gress)påvirker metanutslippet.

Sau og ammekyr gir utslipp på 18–21 kg CO2-ekvivalenter per kilokalori (kcal), mens utslippenefor svine- og fjørfekjøtt og melkeproduksjon erunder 2 kg per kcal. Til sammenligning gir vegeta-bilsk mat som matkorn og potet utslipp på under 1kg CO2-ekvivalenter per kcal (Blandford, Gaas-land & Vårdal 2015).

Det vises for øvrig til omtale av jordbruket ipunkt 9.2.1.

7.2.1.2 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Utvalget mener prinsipielt sett at det bør innføresavgift på alle klimagassutslipp fra jordbruket. Deter imidlertid en rekke praktiske forhold som van-skeliggjør dette.

Det er i praksis ikke mulig å måle faktiskutslipp av metan fra hvert enkelt dyr ogavgiftslegge dette. Et alternativ er å legge avgiftpå slaktet rødt kjøtt (storfe, sau/lam og geit), dvs.innenlandsk produksjon av rødt kjøtt. De størsteutslippene av metan stammer fra produksjon avrødt kjøtt og en avgift kan bidra til at produksjonog forbruk vris i retning av matvarer som i mindregrad bidrar til klimagassutslipp, for eksempelhvitt kjøtt og fisk.

Nivået på avgiften kan baseres på en livsløps-betraktning av utslippene fra dyrene. En avgift pånivå med det nye, generelle avgiftsnivået for kli-magassutslipp er beregnet til 7,4 kroner per kgrødt kjøtt, omregnet i 2016-kroner (Mittenzwei

2015).1 Ifølge Animalia (2015) ble det i 2014 slak-tet i overkant av 290 000 storfe, noe som utgjorde iunderkant av 80 000 tonn kjøtt. I tillegg ble detslaktet nærmere 1,2 mill. sau som utgjorde om lag24 000 tonn kjøtt.

En avgift på norsk kjøttproduksjon kan med-føre at norsk kjøtt blir erstattet med utenlandskkjøtt (karbon(metan)lekkasje). Dette kan motvir-kes ved at avgiften også legges på importert rødtkjøtt. En avgift på importert kjøtt vil være i trådmed utformingen av de fleste særavgifter, men vilmedføre høyere administrative kostnadene ennom avgiften kun omfatter innenlandsk produk-sjon. De administrative kostnadene vil øke ytterli-gere dersom det ilegges avgift også på kjøtt i bear-beidede næringsmidler (pizza, lasagne mv.).

En avgift på rødt kjøtt vil stimulere til utslipps-reduksjoner i norsk jordbruk gjennom reduksjo-ner i husdyrbestanden eller overgang til andrehusdyrtyper, men vil ikke gi insentiver til å endrefôrsammensetningen. Kraftfôr gir mindre meta-nutslipp enn grovfôr hos drøvtyggere. Ensilering(konservering av gress) gir mindre metanutslippenn høy. Metanutslippet varierer også med omgresset høstes tidlig eller sent, om det er finsnitteteller ikke, andel kløver mv. For å påvirke fôrsam-mensetningen kan en tenke seg en avgift på inn-satsfaktoren (fôret). En avgift på gress synes ipraksis vanskelig. En avgift på kraftfôr vil redu-sere utslippet av klimagasser dersom avgiftenfører til reduksjoner i husdyrbestanden. Avgiftenvil imidlertid gi insentiv til å gå over til grovfôr,noe som kan gi økte utslipp ettersom kraftfôr girlavere utslipp av metan enn grovfôr.

Husdyrgjødsel som lagres gir metanutslipp.Metanutslippene fra gjødselkjellere avhenger avtype gjødselkjeller og av gjødselens fuktighet.Tørr gjødsel med god tilgang på luft avgir mindremetan enn våt gjødsel med liten tilgang på luft. Enavgift på lagret husdyrgjødsel vil gi insentiv til åbegrense mengden med gjødsel som lagres, menvil ikke ta hensyn til hvordan gjødselen lagres,gjødselens fuktighet og hvordan gjødselen senereblir håndtert. En avgift på gjødsel på lager synes ipraksis svært vanskelig.

I punkt 9.2.1 peker utvalget på at et direkte ogeffektivt tiltak for å redusere jordbrukets klimag-assutslipp er å redusere produksjonsstøtten til

1 I beregningene er også CO2-utslipp fra arealbruk og utslippav lystgass fra bruk av husdyrgjødsel og mineralgjødsel iforbindelse med produksjon av rødt kjøtt inkludert, i tilleggtil utslipp av metan. Utvalget anbefaler at det innføres avgiftpå nitrogen i mineralgjødsel, jf. punkt 7.2.2. Innføring av enslik avgift tilsier en liten nedjustering i nivået på en eventu-ell kjøttavgift.


rødt kjøtt. Reduksjoner i produksjonsstøtten til demest utslippsintensive matproduksjonene (foreksempel reduksjon i pristilskuddet til rødt kjøtt)vil ha om lag tilsvarende effekt som en avgift påproduksjon av rødt kjøtt. Innføring av nye avgiftergir økte administrative kostnader, mens de admi-nistrative kostnadene ved å redusere eksisterendetilskudd vil være svært begrenset.


• Rene klimahensyn tilsier at det legges en avgiftpå rødt kjøtt og at produksjonsstøtten reduse-res. En eventuell avgift settes slik at den tilsva-rer det nye, generelle avgiftsnivået på klimag-assutslipp. Utforming av avgiften vurderesnærmere.

• Det innføres ikke avgift på fôr eller på husdyr-gjødsel.

7.2.1.3 Utslipp fra avfallsdeponier

Utslipp fra nedbryting av organisk avfall i avfalls-deponier, avløp og avløpsrensing står for om lag22 pst. (1,2 mill. tonn CO2-ekvivalenter) av meta-nutslippene i Norge. Av dette står avfallsdeponi-ene for om lag 1 mill. tonn CO2-ekvivalenter (Lin-degaard mfl. 2014).

Det er i hovedsak deponering av våtorganiskavfall2 som gir opphav til dannelse av metan i fyl-lingene. En avgift på de faktiske metanutslippenefra avfallsfyllingene ville vært den mest treffsikreavgiften, men dette utslippet er i praksis vanske-lige å måle.

Et alternativ er å legge en avgift på avfall somlegges på deponi. Fra 2002 har det ikke vært tillattå deponere våtorganisk avfall. Dagens utslippstammer derfor i hovedsak fra avfall som bledeponert før forbudet ble iverksatt. Det er derforliten sammenheng mellom det avfallet som depo-neres i dag og utslippene fra fyllingene. En avgiftpå avfall som legges på deponi vil derfor være etlite treffsikkert virkemiddel for å redusere meta-nutslippene.

I tillegg til at mengden våtorganisk avfall somblir deponert har gått betydelig ned, har mange avde største fyllingene pålegg om oppsamling ogfakling av metan. Som følge av dette anslåsmetanutslippene fra deponiene å bli redusert til440 000 tonn CO2-ekvivalenter i 2030 (Lindegaard

mfl. 2014). Dette er en reduksjon på over 50 pst.Metanutslippene forventes å bli redusert ytterli-gere på enda lengre sikt.


• Det innføres ikke avgift på deponering av avfalleller utslipp fra avfallsdeponier.

7.2.2 Utslipp av lystgass (N2O)

Lystgass (N2O) representerer det tredje størsteklimagassutslippet, etter CO2 og metan. Lystgassbidro med om lag 5 pst. av det samlede norskeutslippet av klimagasser i 2013, tilsvarende om lag2,7 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Utslippene harblitt redusert med om lag 40 pst. siden 1990, dalystgass bidro til nærmere 9 pst. av det samledeutslippet av klimagasser. Nedgangen skyldesreduserte utslipp fra produksjon av mineralgjød-sel.

Over to tredeler av utslippene av lystgass kom-mer fra jordbruk. Mineralgjødsel (kunstgjødsel)og husdyrgjødsel bidrar hver med om lag 30 pst.av lystgassutslippene fra jordbruket, mens avren-ning av nitrogen og utslipp fra dyrket myr bidrarmed om lag 15 pst. hver. I tillegg er det enkelteandre mindre kilder til lystgassutslipp i jordbru-ket, blant annet fra restavlinger og utslipp avammoniakk. 14 pst. av de samlede lystgassutslip-pene (om lag 0,4 mill. tonn CO2-ekvivalenter)kommer fra produksjon av mineralgjødsel, jf. figur7.2. Utslippstallene for lystgass er svært usikre.

2 Våtorganisk avfall omfatter matavfall og avfall fra nærings-middelindustri, for eksempel avfall fra produksjon av kjøtt,fisk, meieriprodukter, øl og mineralvann, frukt og grønt,samt bakervarer.

Figur 7.2 Utslipp av lystgass fordelt på kilder. 1 000 tonn CO2-ekvivalenter i 2013


Olje- og gass-

utvinning12


417

Oppvarming og

energiforsyning56

Transport133

Jordbruk1 889

Andre kilder205

Utslipp av lystgass

Oppvarming og energi-forsyning


Lystgass oppstår blant annet gjennom omdan-ning av nitrogen i jord og gjødsel. Nitrogenholdigmineralgjødsel og husdyrgjødsel øker tilførselenav nitrogenforbindelser til jordsmonnet og førertil økte utslipp av lystgass. Det er imidlertid ikkeet fast forhold mellom nitrogenmengde i gjødse-len og det endelige utslippet av lystgass. Blantannet avhenger lystgassutslippene av hvordan ognår man gjødsler. Det er anslått at 22 pst. av nitro-geninnholdet i gjødselen går tapt ved avrenning.

Det er ikke avgift på utslipp av lystgass i Norgei dag, men utslipp av lystgass fra produksjon avmineralgjødsel er omfattet av EUs kvotesystem. Iperioden 1. april 1988 til 21. desember 1999 blemineralgjødsel ilagt en avgift.

Stor usikkerhet med hensyn til faktiske utslippog de mange utslippskildene gjør det komplisert ålegge avgift på utslipp av lystgass i jordbruket.Det er i praksis ikke mulig å måle lystgassutslip-pene direkte.

Dersom det skal innføres en avgift som priserutslipp av lystgass, vil det være mest treffsikkert åavgiftslegge nitrogeninnholdet i mineralgjødsel.For mulighetene til å avgiftslegge husdyrgjødselvises det til punkt 7.2.1.

Utvalgets vurderinger

Bortfall av avgiften på mineralgjødsel i 1999 såikke ut til å øke bruken av mineralgjødsel i åreneetter at avgiften ble opphevet. Dette er imidlertidikke et argument mot på nytt å innføre en avgift.Med en avgift på utslipp vil prinsippet at foruren-ser skal betale ivaretas. En avgift på nitrogen imineralgjødsel vil bidra til en mer kostnadseffek-tiv tilpasning. Avgiften bør settes på et nivå sompriser både direkte og indirekte lystgassutslipp ogtilsvare det nye, generelle avgiftsnivået for klimag-assutslipp, jf. punkt 6.2.

En avgift på mineralgjødsel vil særlig berøreaktører som har inntekter fra planteproduksjon,for eksempel kornprodusenter. Avgiften vil der-med kunne gjøre kornproduksjon mindre lønn-somt relativt til produksjon av kjøtt, noe som igjenkan bidra til økte utslipp av metan. Det er derforto miljøhensyn som til dels strider mot hverandre.

Utvalget har i kapittel 5 vist til at miljøavgiftenbør rettes mest mulig direkte mot miljøproblemet.Dersom utslippene av lystgass og metan prisesriktig, vil avgiftene i utgangspunktet sørge for ensamfunnsøkonomisk optimal tilpasning. Selv omdet ikke er mulig å prise alle utslippene på entreffsikker måte, mener utvalget det bør innføresen avgift på nitrogen i mineralgjødsel. Det visesogså til at redusert støtte til produsenter av rødt

kjøtt og/eller innføring av en avgift på rødt kjøttvil motvirke denne effekten og gjøre kornproduk-sjon relativt mer lønnsomt, se omtale i punkt 7.2.1og 9.2.1.

En avgift på nitrogen i mineralgjødsel anslås ågi et proveny på om lag 290 mill. kroner årlig. Deter i anslaget ikke tatt hensyn til atferdsendringer.Nitrogen og fosfor i kunstgjødsel bidrar også tilovergjødsling. Disse miljøproblemene bør ogsåprises i en avgift på mineralgjødsel, se punkt 7.3.4.


• Det innføres en avgift på nitrogen i mineral-gjødsel. Avgiften settes slik at den tilsvarer detnye, generelle avgiftsnivået for klimagassut-slipp.

7.2.3 CO2-utslipp ikke omfattet av avgift eller kvoter

7.2.3.1 Utslipp fra omdisponering av areal

Skog og andre landarealer påvirker karbonsyklu-sen på ulike måter. Fotosyntesen sørger for atCO2 tas opp i levende biomasse når vegetasjonvokser, og skog og andre landarealer er dermeden kilde til opptak av CO2. Landarealer er også enkilde til utslipp av klimagasser. CO2 slippes blantannet ut ved forbrenning og nedbryting av bio-masse, i tillegg til at bearbeiding av jord kan økenedbrytingen av organisk materiale i jordsmonnetog gi økte utslipp av CO2. Ved grøfting av skog ogvåtmarker og jordbearbeiding ved arealbruks-endringer slippes det ut lystgass.3

Levende biomasse, både over og under bak-ken, og jord er store lagre for den CO2 som er tattopp gjennom fotosyntesen. I boreale skoger4 erjorden det største karbonlageret, anslagsvis84 pst. ifølge IPCC (2000), resten av karbonet erlagret i levende biomasse. Det er imidlertidlevende biomasse som har det største årlige nettoopptaket av CO2.

Karbonlagrene i norske myrer er også store.Bioforsk har beregnet at det i de åpne myrene iNorge er lagret 950 mill. tonn karbon, tilsvarende3,5 mrd. tonn CO2-ekvivalenter dersom karbonetblir frigjort til atmosfæren (Grønlund, Bjørkelo,Hylen & Tomter 2010). Intakte myrer fortsetter å

3 Nygrøfting av myr for å plante skog ble forbudt i 2007. Detregrøftes imidlertid på allerede grøftede arealer.

4 Skogene i Nord-Amerika, Europa og nordlige deler av Asia,som Norge er en del av.


fange og lagre karbon slik at torvlaget og karbon-mengden øker sakte over tid.

I 2012 var nettoopptaket av klimagasser i skogog andre landarealer 26,7 mill. tonn CO2-ekviva-lenter, jf. tabell 7.1. Utslipp og opptak fra ulike are-alkategorier varier med størrelsen på arealet ogutslippsfaktoren.

Skogen er den største opptakskilden for klima-gasser fra ulike landarealer, med et opptak på 30,7mill. tonn CO2 i 2012. I overkant av en tredel avNorge er dekket av skog. Våtmark utgjør en rela-tivt stor andel av arealet i Norge (rundt 12 pst).Nettoopptak av klimagasser i myr og ferskvannvar i 2012 på rundt 50 000 tonn CO2-ekvivalenter.Det årlige opptaket i arealkategorien er dermedbeskjedent, og oppbyggingen av karbonlageretskjer langsomt sammenlignet med for skog.

De andre arealkategoriene (dyrket mark, bei-temark og bebyggelse), hadde i 2012 et nettoutslipp av klimagasser på om lag 5 mill. tonn CO2-ekvivalenter.

Varige arealendringer fra en arealkategori sombinder CO2 til en som ikke gjør det (eller som bin-der mindre), vil føre til et umiddelbart utslipp avklimagasser og til et redusert opptak i framtiden.Endringer i arealbruk og opptak/utslipp fra ett årtil det neste er relativt små. Unntaket er opptak iskog, der opptaket kan variere en del fra år til årsom en følge av at levende biomasse tar opp myeCO2 når den vokser (og skogen dekker et stortareal). Siden 1990 har det årlige opptaket av CO2 iskog økt fra nesten 13 mill. tonn til over 30 mill.tonn. Økningen skyldes betydelig planting avskog før og etter andre verdenskrig. Framoverventes opptaket å avta som en følge av økt alder påskogen og dermed lavere tilvekst.

Nettoutslippene som skyldes arealendring iform av bebyggelse er nesten firedoblet siden

1990, fra vel 0,5 mill. tonn til nesten 2 mill. tonnCO2-ekvivalenter, jf. tabell 7.1. Netto har utslip-pene fra dyrket mark avtatt med 18 pst. siden 1990(fra 2,2 mill. tonn til 1,8 i 2012). Nedgangen hen-ger blant annet sammen med at det dyrkete area-let har blitt mindre.

Når man grøfter myrene eller tar ut torv forbruk i jordforbedring, hagejord og lignende, kom-mer torven i kontakt med oksygen i luften. Dettestarter en nedbrytningsprosess som medfører atklimagasser frigjøres. Grøfting av myr forringer itillegg det biologiske mangfoldet ved å ødeleggebiotoper for planter og dyr. Endret arealbruk somfølge av grøfting er den største påvirkningen forhele 85 pst. av de truede artene som lever i våt-marksområder inkludert myr.

Det tas ut nærmere 300 000 m3 torv fra etareal på i størrelsesorden 4 000 dekar myr i året iNorge. Dette medfører et utslipp på 42 400 tonnCO2-ekvivalenter per år (Miljødirektoratet 2015b).Dette er høyere enn tidligere anslag fordi bereg-ningsgrunnlaget er utvidet i tråd med nye ret-ningslinjer for rapportering under FNs klimakon-vensjon.

Jordprodukter basert på torv kan i utgangs-punktet erstattes av fornybare ressurser somkompostjord eller biorest fra biogassproduksjonsom er basert på matavfall eller husdyrgjødsel.

Det grøftes og dreneres om lag 7 100 dekarvåtmarksområder i året i Norge (Miljødirektoratet2015b). Det alt vesentlige av dette er myr. Av detteblir om lag 4 200 dekar benyttet til jordbruk ellerinfrastruktur og bolig. Det resterende blir i hoved-sak omdannet til skog. Drenering og grøfting avmyr gir økte utslipp av CO2 og lystgass og redu-serte metanutslipp. Nettoeffekten er en økning iklimagassutslippene. En reduksjon i drenering avmyr vil kunne redusere utslippene med 100 000

Kilder: NIBIO og Miljødirektoratet.

Tabell 7.1 Utslipp og opptak av klimagasser fra landarealer (LULUCF). Tusen tonn CO2-ekvivalenter. 2012

1990 2000 2010 2012

Skog. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -12 892 -27 632 -30 846 -30 741

Dyrket mark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 199 2 012 1 904 1 800

Beitemark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 264 283 306

Vann og myr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -68 -52 -61 -51

Bebyggelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486 1 474 1 935 1 991

Annen utmark. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 1 2 3

Annet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 26 12 15

Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -10 147 -23 906 -26 770 -26 678


tonn CO2-ekvivalenter i 2030 (Andersen mfl.2015).


Skog binder store mengder CO2 og varig nedbyg-ging av skogareal vil medføre utslipp av klimagas-ser og redusere framtidig opptak. Prinsipielt settbør derfor avskoging avgiftslegges. Det sammegjelder endret bruk av vannog myrområder.

Det må utredes nærmere hvordan en avgift påarealendringer kan utformes, herunder hvilkeendringer som skal utløse avgiftsplikt og hvilkeaktører som skal betale avgiften. Mindre area-lendringer er vanskelig observerbare, og det ertrolig mest hensiktsmessig at en avgift ilegges vedstørre inngrep som krever konsesjon, regule-ringsplan mv. Det må vurderes nærmere hvordanCO2-utslippene fra omdisponering av et areal skalberegnes. Det kan være aktuelt å fastsette avgifts-satsen sjablongmessig, for eksempel på bakgrunnav gjennomsnittlige CO2-utslipp per dekar av enarealtype. Når man har et anslag på CO2-innholdeti et areal, bør avgiften settes tilsvarende det nye,generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp.

Avgiften kan utformes som et CO2-element ien naturavgift, jf. punkt 7.4. Dersom det viser segå være relativt enkelt å beregne CO2-innhold iulike arealtyper, kan det være aktuelt å innføre ennaturavgift (arealavgift) hvor avgiftssatsen i førsterunde bare tar hensyn til klimagassutslipp (ogikke andre miljøulemper og effekt på biologiskmangfold), jf. punkt 7.4.

Utvalget mener det er viktig å innføre en CO2-avgift på jordprodukter og drenering av myr ogmener at et første steg i en begrenset naturavgiftkan være å innføre avgifter på grøfting og nedbyg-ging av myr og uttak av torv.

En avgift på torv tilsvarende det nye, generelleavgiftsnivået for klimagassutslipp, vil innebære enavgift på i størrelsesorden 60 kroner per m3 torv-uttak. Den norske produksjonen anslås på usik-kert grunnlag å kunne gi et proveny på om lag 20mill. kroner årlig. Utslipp fra jordprodukter (torv)som importeres til Norge vil ikke bli belastet detnorske utslippsregnskapet. Hensynet til norsketorvprodusenter kan tilsi at også importert torvavgiftslegges.

En avgift på drenering av myr kan legges pådet arealet som dreneres, eventuelt per metereller kilometer som grøftes. Prinsipielt sett børavgiften legges på det arealet som påvirkes avgrøftingen. Det må utredes nærmere hvordan enslik avgift kan utformes, herunder hvilkeendringer som skal utløse avgiftsplikt – for eksem-

pel i forbindelse med godkjenningen av omdispo-nering av areal – og hvilke aktører som skal betaleavgiften.

Avgiftssatsen bør reflektere de totale utslip-pene som oppstår som en følge av at arealet ergrøftet. Disse utslippene vil finne sted over langtid. Dette innebærer at drenert areal prinsipieltsett bør ilegges en årlig avgift i mange år fram-over. Administrative hensyn tilsier imidlertid atavgiften innkreves som et engangsbeløp. Avgifts-satsen kan da beregnes som neddiskontert verdiav de samlede utslippene. En avgift tilsvarendedet nye, generelle avgiftsnivået for klimagass-utslipp vil innebære en avgift på i størrelsesorden30 000 kroner per dekar myr som dreneres. Avgiftpå drenering av myr er på usikkert grunnlaganslått å kunne gi et proveny på om lag 100 mill.kroner per år. Ved beregning av proveny er detbenyttet en levetid på 40 år og en kalkulasjons-rente på 4 pst.

Drenering og grøfting av myr og uttak av torvinnebærer til dels et ikke-reverserbart tap avnaturtype og biologisk mangfold. Ideelt sett børdet også tas hensyn til dette i en avgift, jf. punkt7.4.


• Det innføres en CO2-avgift på klimagassutslippfra omdisponering av større arealer, for eksem-pel avskoging, drenering, grøfting og nedbyg-ging av myr samt uttak av torv. Avgiften kanutformes som et CO2-element i en naturavgift.Utforming av avgiften vurderes nærmere, her-under hvem som er avgiftssubjekt og nåravgiftsplikten oppstår.

• Avgiften på klimagassutslipp fra omdispone-ring av areal settes slik at den tilsvarer det nye,generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp.Gode metoder for beregning av utslipp fraomdisponering av areal er en forutsetning forfastsetting av avgiftssatsen.

7.2.3.2 Utslipp fra forbrenning av avfall

Avfall inneholder fossilt materiale. Forbrenning avavfall gir utslipp av klimagasser. I 2013 var utslip-pet fra avfallsforbrenning 0,9 mill. tonn CO2-ekvivalenter, hvorav om lag 98 pst. var utslipp avCO2. CO2-utslipp fra avfallsforbrenning er dobletsiden 2007. CO2-utslippene fra ikke-kvotepliktigavfallsforbrenning utgjorde 739 000 tonn i 2013.Disse utslippene er heller ikke ilagt avgift. Utslippfra forbrenning av avfall med biologisk opprin-


nelse regnes ikke som klimagassutslipp og inngårikke i tallene.

Det kan skilles mellom samforbrenningsan-legg og forbrenningsanlegg. Samforbrenningsan-legg er anlegg som primært leverer energi tilindustrien. Samforbrenningsanlegg med innfyrtenergi over 20 MW er kvotepliktige både forutslipp fra olje- og gasskjeler og fra avfallsforbren-ning. Samme grense gjelder for ordinære forbren-ningsanlegg, men disse er bare kvotepliktige forutslipp fra olje- og gasskjeler.

Avfall som forbrennes i ordinære forbren-ningsanlegg blir i de fleste tilfeller brukt til åvarme opp vann som benyttes i fjernvarme.5 Avfaller den viktigste energikilden i fjernvarmeproduk-sjon i Norge. I 2014 ble 50 pst. av fjernvarmen pro-dusert med avfallsforbrenning. Den nest størsteenergikilden var bioenergi i form av flis, med enandel på rundt 17 pst. Fyringsolje, naturgass, bio-olje og varmepumper er andre energibærere og -løsninger som benyttes.

En avgift på forbrenning av avfall ble avviklet ioktober 2010. Avgiften besto av flere komponen-ter, herunder en CO2-komponent som utgjordestørstedelen av avgiftsbelastningen. CO2-kompo-nenten var sjablongmessig fastsatt og basert påmengden avfall som ble levert til forbrenning.Avgiften ble opphevet på grunn av konkurransesi-tuasjonen for de norske forbrenningsanleggeneda Sverige fjernet sin tilsvarende avgift fra sammetidspunkt, se Meld. St. 2 (2009–2010) Revidertnasjonalbudsjett 2010.

Skogesal, Sahlin, Syversen & Sundberg (2014)evaluerer virkningene av avgiftsbortfallet. Detkonkluderes blant annet med at det er mulig atavgiftsbortfallet har ført til redusert eksport avavfall til energiutnyttelse, men at reduksjonensannsynligvis er liten. Dette begrunnes både medat avgiften ikke har påvirket prisene vesentlig ogmed at kapasiteten i norske anlegg stort sett harvært fullt utnyttet både før og etter avgiftsbortfal-let. Ifølge rapporten er kapasiteten til avfallsfor-brenning i Norge betydelig utbygget i perioden2008 til 2012. Kapasiteten var ifølge rapportenlikevel ikke fullt ut tilstrekkelig til å dekke dentotale mengde restavfall som sendes til forbren-ning. Mengden økte etter deponiforbudet. Rap-porten konkluderer også med at det er lite sann-synlig at avgiftsbortfallet har ført til endringer imaterialgjenvinning eller biologisk behandling.


I utgangspunktet bør alle klimagassutslipp priseslikt. Det tilsier at det legges en avgift på utslipp avklimagasser fra avfallsforbrenning.

Økt eksport av avfall er av mange framholdtsom et argument mot avgift på utslipp fra avfalls-forbrenning. Utvalget mener at miljøkostnadeneved transport bør prises gjennom miljøavgiftene itransportsektoren, jf. punkt 6.3. Utslipp fra trans-port av avfall utgjør dessuten en liten del av detsamlede utslippet ved avfallsbehandling.

Innføring av en CO2-avgift på utslipp fra avfalls-forbrenning kan påvirke produksjonsvolumet vedforbrenningsanleggene. Det er usikkert i hvorstor grad dette vil skje. I den grad avgiften fører tilredusert bruk av avfall ved norske forbrennings-anlegg vil det trolig først og fremst føre til økteksport av avfall (i hovedsak til Sverige). I prinsip-pet gir det også insentiv til økt gjenvinning avavfall.

Som i andre næringer vil konkurranseforholdog rammebetingelser i avfallsbransjen varieremellom landene. Generelt kan ikke ulike konkur-ranseforhold mellom land begrunne avgiftsfritakfor norske næringer. Selv om utslipp flytter (kar-bonlekkasje) ved innføring av forbrenningsavgift,vil effekten på globale utslipp være begrenset.Sverige (og andre nordiske land) vil være under-lagt et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sektor, jf.omtale av EUs utslippsmål i punkt 6.2. Eventuelleøkte utslipp fra avfallsforbrenning i Sverige vilderfor i utgangspunktet motsvares ved at Sverigemå redusere utslipp i andre sektorer tilsvarende,eller bidra til reduksjoner i andre EU-land.

CO2-avgift på utslipp fra avfallsforbrenning vilgjøre avfall som innsatsvare til produksjon avfjernvarme dyrere. Mange fjernvarmeanlegg erintegrert med avfallsforbrenningsanlegg, ogmuligheten for å velge andre energivarer kanvære begrenset. På grunn av prisregulering harfjernvarmeselskapet begrenset mulighet for å økeprisen på levert fjernvarme som følge av økt CO2-avgift. Utvalget mener likevel at prisen på energi-kildene bør gjenspeile de samfunnsmessige kost-nadene ved bruk av ressursene.

En avgift på utslipp av CO2 fra avfallsforbren-ning bør kun omfatte ikke-kvotepliktige utslipp.Avgiften bør begrenses til CO2-utslipp som omfat-tes av en norsk utslippsforpliktelse, det vil si atden ikke bør omfatte CO2-utslipp fra forbrenningav avfall med biologisk opprinnelse. Avgiften børtilsvare det nye, generelle avgiftsnivået for klima-gassutslipp. En slik avgift kan anslås å gi et prov-5 I tillegg vil det være noe el-produksjon i enkelte anleggene.


eny på 300 mill. kroner årlig. Det er i anslaget ikketatt hensyn til atferdsendringer.


• Det innføres en avgift på ikke-kvotepliktigutslipp av CO2 fra avfallsforbrenning som til-svarer det nye, generelle avgiftsnivået for kli-magassutslipp.

7.2.3.3 Utslipp fra utenriks sjø- og luftfart

Ifølge statistisk sentralbyrås utslippsregnskap varutslippene fra utenriks sjøfart i 2013 på 8,8 mill.tonn CO2-ekvivalenter. Dette inkluderer norskeskip i utlandet og skip til og fra Norge. Utslippenefra utenriks luftfart var 2,7 mill. tonn CO2-ekviva-lenter. Dette gjelder flygninger av norske fly iutlandet og fly til og fra Norge. Norge rapportererdisse utslippene til FN, men de er ikke en del avNorges internasjonale forpliktelser. I forpliktel-sene regnes kun utslipp fra innenriks sjø- og luft-fart.

Internasjonal sjø- og luftfart reguleres i FN-organene IMO og ICAO. Den internasjonale orga-nisasjonen for sivil luftfart (ICAO) arbeider med åfå på plass et system for bruk av markedsbasertemekanismer for å redusere CO2-utslippene frainternasjonal luftfart. Et forslag skal etter planenopp til avstemning i 2016 og tre i kraft i 2020 medutgangspunkt i et mål om karbonnøytral vekst forinternasjonal luftfart fra 2020. Det er foreløpigusikkert om ICAO vil lykkes med å få på plass etslikt system innen 2020, samt hvor effektivt etslikt system vil være i å begrense utslippene.

Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen(IMO) arbeider med å etablere andre generasjonsklimakrav til internasjonal skipsfart. De første kli-makravene trådte i kraft 1. januar 2013 og stilteblant annet energieffektivitetskrav til nye skip.Det forhandles nå om krav til overvåkning og rap-portering av skipets klimagassutslipp, og kravsom vil medføre mer energieffektiv operasjon avskip.

Skip som seiler mellom norske og utenlandskehavner har fritak for CO2-avgift ved bunkring iNorge og er heller ikke omfattet av EUs kvote-system. Når det gjelder luftfart er flygninger mel-lom Norge og EØS omfattet av EUs kvotesystem.Flygninger mellom Norge og land utenfor EØS erikke omfattet av kvotesystemet, jf. punkt 7.2.3.4.


Norges bilaterale luftfartsavtaler mm. er til hinderfor å avgiftslegge internasjonal luftfart. Utvalgetlegger derfor til grunn at det ikke kan innføresCO2-avgift på drivstoff til internasjonal flytrafikk.Dette er uheldig og det bør arbeides forendringer.

Internasjonal skipsfart seiler under like kravfastsatt av FNs sjøfartsorganisasjon. Utvalgetmener det er uheldig at det ennå ikke er innførtprising av utslipp fra internasjonal skipsfart. Detbør derfor arbeides videre for å innføre en slikregulering.


• Det arbeides med sikte på å endre det interna-sjonale rammeverket for luftfarten slik atklimagassutslippene fra internasjonal luftfartkan prises.

• Det arbeides med sikte på å innføre et systemfor prising av klimagassutslipp fra internasjo-nal sjøfart.

7.2.3.4 Særlig om utslipp fra luftfart mellom Norge og områder utenfor EØS

Ifølge Avinor hadde utenriks luftfart fra Norge tilførste destinasjon i utlandet i 2012 et utslipp på 1,3mill. tonn CO2-ekvivalenter (Avinor 2015). Tilsammenligning hadde innenriks luftfart i 2013 etutslipp på 1,4 mill. tonn CO2-ekvivalenter (SSB2015). Andelen av CO2-utslippene fra utenriks luft-fart som skyldes trafikk til/fra destinasjoner uten-for EØS-området og som dermed ikke er omfattetav verken kvotesystemet eller CO2-avgiften erukjent. Statistikk fra Avinor viser imidlertid at iunderkant av 15 pst. av antall kilometer fløyet iutenriks luftfart er flygninger mellom Norge ogdestinasjoner utenfor EØS-området. Det er venteten betydelig vekst i flytrafikken fram mot 2040.Prognoser fra arbeidet med Nasjonal transport-plan 2014–2023 viser en årlig vekst i bådeinnenriks og utenriks flytrafikk på 2,3 pst.

Størstedelen av innenriks luftfart har bådekvoteplikt og CO2-avgift, mens flygninger innad iEØS-området er inkludert i EUs kvotesystem,men fritatt for CO2-avgift. Utenriks luftfart mellomlufthavner i Norge og land utenfor EØS-områdethar verken kvoteplikt eller CO2-avgift.6 Det er der-med kun flygninger til land utenfor EØS-områdetsom ikke ilegges en pris på sine utslipp. En reduk-sjon i disse utslippene vil imidlertid ikke påvirkeNorges utslippsregnskap og vil heller ikke bidra


til å oppfylle våre internasjonale forpliktelser, jf.generell omtale av utslippsreduksjoner utoverutslippsforpliktelsen i punkt 6.2.2.


Alle utslipp bør prises og det bør også gjeldeutslipp av CO2 fra luftfart mellom Norge og desti-nasjoner utenfor EØS. Klimagassutslipp bør pri-ses likt, slik at en CO2-avgift på utenriks luftfartmellom Norge og destinasjoner utenfor EØS børha samme avgiftsnivå som andre sektorer, jf.punkt 6.2.6.

En rekke europeiske flyplasser har utslippsav-gifter, om enn på et lavt nivå. Dette er lufthavnav-gifter som er betaling for tjenester ved flyplas-sene. Det følger av Chicago-konvensjonen7 at luft-farten ikke kan pålegges avgifter ut over det somer nødvendig for å dekke kostnadene ved flyplas-sene. Avgiftene for internasjonal trafikk kan hellerikke være høyere enn det de er for nasjonale flyg-ninger. Som det framgår av punkt 8.3 mener utval-get at gebyrer og sektoravgifter skal være beta-ling for en tjeneste, og ikke ilegges ut fra miljø-hensyn. Utvalget mener likevel at de norske luft-fartsavgiftene i størst mulig grad bør utformes slikat CO2-utslipp får en pris. Utvalget legger tilgrunn at luftfartsavgifter som er utformet i trådmed retningslinjene i ICAO ikke vil være i stridmed Chicago-konvensjonen. Utvalget anbefalerderfor at luftfartsavgiftene tar hensyn til de nega-tive miljøeksternalitetene i den grad Norges inter-nasjonale forpliktelser åpner for det og dersomdet ikke er tatt hensyn til dem på andre måter.

For å prise CO2-utslipp fra luftfart som ikke erpriset i dag, har utvalget vurdert om det bør innfø-res en avgift på flygning av passasjerer og/eller enflyseteavgift på flygninger til områder utenforEØS.

Norge har tidligere hatt både sete- og passa-sjeravgift. Avgiften omfattet både innenlands ogutenlands flygninger. Avgiftene omfattet flygnin-ger både innenfor og utenfor EØS-området. Enavgift som skiller mellom flygninger innenfor ogutenfor EØS vil være nytt i særavgiftssystemet.

Flere land har en passasjer- eller seteavgift påflygninger, men disse skiller ikke mellom flygnin-

ger innenfor og utenfor EØS, dvs. at avgiften ogsåilegges kvotepliktige flygninger. Storbritannia harfor eksempel i dag en passasjeravgift på flygnin-ger som ilegges fly med tillatt startvekt over5,7 tonn. Avgiftssatsen er differensiert etter desti-nasjon eller avstand, samt hvilken klasse passasje-ren reiser på. Destinasjonene er delt i to avgifts-grupper basert på avstanden til destinasjonen;under og over 2 000 engelske mil. Tyskland, Øst-errike og Frankrike har lignende avgifter.

En sete- eller passasjeravgift vil være mindretreffsikker enn en CO2-avgift på drivstoff. Kost-nadseffektiviteten vil avhenge av hvor treffsikkeravgiften er og om den medfører andre uheldigevridende effekter. Hvor treffsikker og kostnads-effektiv en sete- eller passasjeravgift vil være vilblant annet avhenge av om det er samsvar mellomutslipp og antall seter eller passasjerer på flygnin-gene, samt mulighetene for å differensiere avgif-ten etter for eksempel flystørrelse og avstand.

En avgift på flyvninger til destinasjoner utenforEØS vil føre til at kostnadene øker både for flysel-skap og kunder. Dette kan medføre at det blirlønnsomt for flyselskapene å mellomlande i etannet EØS-land. Samtidig vil en mellomlandingmedføre lengre reisetid, noe som for mange vilgjøre en slik flygning mindre attraktiv. Dette børtas med i vurderingen av om en sete- eller passa-sjeravgift skal innføres.

En seteavgift og en passasjeravgift vil kunne ginoe ulike insentiver til flyselskapene. En seteav-gift vil for eksempel kunne motivere flyselskapenetil å redusere antall avganger med lavt belegg istørre grad enn en passasjeravgift. Utvalget harikke vurdert hvilken av de to avgiftene som vilvære å foretrekke.


• En sete-/passasjeravgift for flygninger mellomNorge og områder utenfor EØS vurderes nær-mere.

7.2.4 Utslipp av sot (svart karbon)

Sot er en klimadriver med kort levetid i atmosfæ-ren. Sot påvirker klimaet på flere måter. De mørkestøvpartiklene virker oppvarmende ved at deabsorberer sollys i atmosfæren. Støvpartiklenekan også bidra til skydannelse som kan ha bådeavkjølende og oppvarmende effekt. I tillegg bidrarsot som faller på snø og is til oppvarming og smel-ting av is. Overflaten under snøen og isen er mør-kere og reflekterer ikke sollyset på samme måte

6 Internasjonale flygninger inn og ut av EØS er formelt bareunntatt fra EU ETS ut 2016. EU vil avvente beslutningenom en global markedsmekanisme gjennom ICAO. EU-kom-misjonen skal rapportere til Europaparlamentet og Rådetom utfallet av ICAOs møte i 2016 og foreslå oppfølging ellerpassende tiltak med virkning fra 2017.

7 Konvensjonen om sivil luftfart, undertegnet i Chicago7. desember 1947.


som lyse flater. Det fører til ytterligere oppvar-ming.

De totale utslippene av sot i Norge utgjordeom lag 3 800 tonn i 2013. Utslippene er redusertmed 20 pst. siden 1990. De viktigste kildene tilutslipp er vedfyring (27 pst.), innenriks sjøfart ogfiske (22 pst.), dieseldrevne kjøretøy (18 pst.) ogpetroleumsutvinning (17 pst.), se figur 7.3. I petro-leumssektoren er to tredeler av utslippene fra fak-ling av gass og brenning av gass i turbin, og entredel fra bruk av mineralolje. Utslippstallene erusikre og det er en kontinuerlig prosess for å hevekvaliteten.8

Utslippene av sot forventes å gå noe ned frammot 2030, primært på grunn av strengere krav tilutslipp fra dieseldrevne kjøretøy og maskiner(Skjellum mfl. 2013). Redusert utslipp av sot vilikke bidra til å oppfylle norsk klimaforpliktelse, jf.punkt 6.2.2.

Det finnes ingen omforent metode for å regneoppvarmingspotensialet av sot. Klimaeffekten avutslipp oppgis normalt i globalt oppvarmingspo-tensial (GWP) omregnet i CO2-ekvivalenter i et100-årsperspektiv (GWP100). Størrelsen på opp-varmingspotensialet av sot er svært usikkert og

estimert til å være alt fra 100 til 2 000 gangerutslippet av CO2 (UNEP/WMO 2011).

Beregnet klimaeffekt fra utslipp av sot avhen-ger også av regional lokalisering. Den isolerteeffekten av partikler i atmosfæren som absorbe-rer sollys er mindre for norske utslipp enn for glo-bale utslipp, mens klimaeffekten av sot på snø ogis er langt kraftigere for norske utslipp.

I en rapport fra Cicero om «Klimaeffekt av nor-ske utslipp av kortlevde klimadrivere» (Hodne-brog mfl. 2013) er det på oppdrag fra Miljødirekto-ratet blant annet beregnet en regional GWP100for Norge. Cicero har nylig nedjustert GWP-ver-dien noe. Den årlige gjennomsnittlige klimaeffek-ten av å slippe ut et gram sot i Norge er nå bereg-net til å være 780 ganger utslippet av et gram CO2.Dette sammenlignes med en beregnet globalverdi på 544 ganger utslippet av et gram CO2. Der-som nevnte gjennomsnittsberegning for Norgelegges til grunn, tilsvarer norske årlige utslipp avsot om lag 3 mill. tonn CO2-ekvivalenter.

Utslipp av sot er i dag ikke avgiftsbelagt. Sot erimidlertid en bestanddel av PM2,5 som i utgangs-punktet prises gjennom veibruksavgiften på driv-stoff, jf. punkt 6.3.3. Veibruksavgiften omfatterimidlertid kun veitrafikk, som står for om lag15 pst. av de totale utslippene av sot i Norge.Dagens verdsetting av PM2,5 inkluderer kun hel-seeffektene ved lokal luftforurensning, ikke kli-maeffekten av sot.

I Meld. St. 21 (2011–2012) Norsk klimapoli-tikk framgår det at Norge vil arbeide for at sotreguleres i en internasjonal miljøavtale. Konven-sjonen for langtransportert luftforurensning ogGøteborgprotokollen er mulige avtaler. Tiltak forå begrense utslipp av sot fra internasjonal skips-fart i Arktis er også under forhandling i Den inter-nasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO).


Utslippet av sot bør prinsipielt sett avgiftslegges. Ivurderingen av om det bør innføres en avgift påsot er det tatt utgangspunkt i de viktigste utslipp-skildene utenom petroleumsvirksomheten.

Vedfyring er den største enkeltstående kildentil utslipp. Mulige avgiftsgrunnlag kan være vedeller vedovnen. En betydelig del av forbruket avved omsettes trolig utenfor registrert nærings-virksomhet, eller omsettes ikke i det hele tatt. Enavgift på ved vil dermed være lite treffsikker, lett åomgå og innebære betydelige administrative kost-nader.

En avgift på vedovner vil trolig være lite treff-sikker fordi utslippene av sot i stor grad avhenger

8 Den anvendte metoden for å estimere utslippene er beskre-vet i Aasestad (2013). Senere er noen utslippsfaktorer revi-dert. Dette har resultert i at utslipp fra kategorien«anleggsmaskiner, motorredskaper og lignende» er ned-justert med om lag 1 000 tonn, jf. IIR 2015 Norway (Miljødi-rektoratet 2015b).

Figur 7.3 Utslipp av sot fordelt på kilder. 2013

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Miljødirektoratet.

Vedfyring27 %

Innenrikssjøfart og

fiske22 %

Diesel-drevne

kjøretøy17 %

Traktorer, anleggs-maskiner

mv. (diesel)4 %

Petroleums-utvinning

17 %

Andre kilder13 %

Utslipp av sot


av type og alder på ovnen som benyttes. Bruksti-den varierer betydelig, og en avgift på nye ovnerkan bidra til at gamle ovner ikke byttes ut mednye, mer rentbrennende ovner. Flere kommunergir støtte til kjøp av rentbrennende ovner.

For å prise sotutslipp fra transportsektoren ogoppvarming kan en mulighet være å fastsette etsot-element i CO2-avgiften på mineralolje, her-under på autodiesel. En slik avgift vil i praksisomfatte utslippskilder som anslås å stå for vel50 pst. av utslippene, i hovedsak skip, fiskebåter,dieseldrevne kjøretøy, traktorer og anleggsmaski-ner. Bare en liten del av sotutslippene fra petrole-umssektoren vil omfattes.9

CO2-avgiften på mineralolje innkreves perliter. Utslippene vil imidlertid variere avhengig avblant annet motorteknologi og om kjøretøyet harmontert partikkelfilter eller ikke. Likeledes kandet innebære at skip som for eksempel har instal-lert renseteknologi blir ilagt samme avgift somskip uten slik teknologi. Et sot-element i CO2-avgiften på mineralolje vil dermed innebære atkjøretøy og skip med lave og høye utslipp blir ilagtsamme avgift slik at avgiften blir lite treffsikker.En avgift vil imidlertid gi et insitament til åbenytte andre energikilder, for eksempel strøm,bensin og elektrisitet og LNG (flytende natur-gass),10 som har til dels betydelig lavere utslipp avsot enn diesel.

En kan videre tenke seg at det i engangsavgif-ten eller årsavgiften for motorvogner tas særskilthensyn til utslippene av sot. Engangsavgiften ileg-ges imidlertid nye kjøretøy, mens utslippene avsot er størst for eldre kjøretøy uten partikkelfilterog med gammel motorteknologi. Engangsavgiftentar heller ikke hensyn til kjørt distanse, og avgif-ten er dermed et lite treffsikkert virkemiddel. Etsot-element i engangsavgiften vil imidlertid kunnegi et insitament til å velge kjøretøy som benytteret annet drivstoff enn diesel. Videre ville et sot-element i engangsavgiften ikke omfatte blantannet anleggsmaskiner og skip. Det samme vilgjelde for en eventuell differensiering av årsavgif-ten etter utslippet av sot. Utslipp av sot fra veitra-fikk utgjør uansett bare 15 pst. av sotutslippene,og andelen er forventet å falle. Årsavgiften er der-

med et lite treffsikkert virkemiddel for å redusereutslipp av sot.

De eksterne kostnadene ved utslipp av sot frakjøretøy vil også kunne prises gjennom et systemmed GNSS-basert veiprising dersom det innføres.Det vises til omtale i punkt 6.3.5.

Sot inngår ikke i norsk utslippsforpliktelse. Iutgangspunktet er en klimaavgift på sot derforbare relevant dersom Norge ønsker å bidra tilutslippsreduksjoner utover utslippsforpliktelsen.Utvalget legger likevel til grunn at Norge har etansvar for utslipp som finner sted på norsk territo-rium. Det er usikkerhet om størrelsen på det fak-tiske oppvarmingspotensialet og det kan stillesspørsmål ved treffsikkerheten til en avgift. Det erlikevel utvalgets vurdering at det bør innføres enavgift, men at avgiftsnivået må vurderes nærmere.


• Det innføres et sotelement i CO2-avgiften påmineralolje. Avgiftsnivået vurderes nærmere.

7.3 Andre utslipp og annen forurensning

7.3.1 Avgift på utslipp som reguleres av utslippstillatelser

Utslippstillatelser gitt i henhold til forurensnings-loven (konsesjoner) for enkeltbedrifter er et viktigvirkemiddel for å regulere utslipp til luft og vannfra industrien. Om lag 3 900 bedrifter og kommu-nale anlegg, herunder kloakkrenseanlegg, for-brenningsanlegg og deponier, har tillatelse til åslippe ut en gitt mengde forurensende utslipp. Destørste bedriftene og bedriftene med de potensieltmest miljøskadelige utslippene har utslippstilla-telse fra Miljødirektoratet mens mindre bedrifterhar utslippstillatelse fra fylkesmannens miljøvern-avdeling eller kommunen. Utslippene fra indus-trien har blitt betydelig redusert de siste 20 årene.For enkelte stoffer står imidlertid industriutslip-pene fremdeles for en betydelig andel av de totalenorske utslippene, ofte i et begrenset geografiskområde.

I utslippstillatelsene stilles det krav til maksi-male utslipp av en rekke forskjellige stoffer. Føl-gende komponenter, hvor industrien står for enbetydelig andel av utslippene i Norge, kan væreaktuelle å inkludere i et avgiftssystem: miljøgifter(som for eksempel arsen, dioksiner, HCB, kad-mium, krom, kvikksølv og PAH), svevestøv, nitro-gen og muligens støy.

9 Dette gjelder utslipp fra diesel kjøpt på fastlandet brukt påikke-kvotepliktige installasjoner i petroleumsvirksomheten(mobile rigger brukt i letevirksomhet).

10 Nærskipsfarten benytter i hovedsak marin destillat, ogstørre havgående skip med relativt store saktegående mas-kiner (som for eksempel bulkskip) benytter tungolje. Avgiftpå sot kan intensivere overgang til bruk av LNG (flytendenaturgass) og bruk av batterier, jf. også kapittel 10 omutvikling av miljøteknologi. Per i dag er det 53 skip sombenytter LNG i norske farvann.


Utslippene av CO2, NOX og SO2 er alleredeilagt avgift eller kvoteplikt i tillegg til at de eromfattet av konsesjonssystemet.


En svakhet ved konsesjonssystemet er at det ervanskelig for myndighetene å fastsette optimaltutslippsnivå fordi de ikke har full kunnskap ombedriftenes kostnader ved utslippsreduksjoner.Utslippene i henhold til utslippstillatelsen er gratisfor bedriftene. Bedriftene har da ikke noe insentivtil å redusere sine utslipp utover kravene (bortsettfra i de tilfeller der en gradvis reduksjon av utslip-pene er lagt inn som en betingelse i utslippstilla-telsen). Systemet med utslippstillatelser inne-bærer også at det kan være vanskelig å sikre kost-nadseffektivitet på tvers av bedrifter og bransjer.Som en følge av dette er utslippstillatelsen ofteikke samfunnsøkonomisk optimalt satt.

Utvalget mener at det bør utredes nærmere enavgift på det utslippet bedriften får lov å slippe ut ihenhold til utslippstillatelsen, eventuelt avgrensettil enkelte stoffer. Avgiften bør tilsvare den margi-nale miljøskaden for det enkelte stoff i det aktuelleområdet. En slik avgift på bedriftenes utslipp kanutfylle konsesjonssystemet og gjøre det mer kost-nadseffektivt, samtidig som det innebærer en dob-beltregulering. CO2, NOX og SO2 foreslås ikkeomfattet siden disse utslippene allerede er prisetgjennom avgift eller kvoteplikt. Dette kan imidler-tid stille seg annerledes dersom utslippet skjer iområder der de marginale skadekostnadene erekstra høye, jf. punkt 6.4.

Dersom bedriften ønsker det kan det være etalternativ at avgiften baseres på måling av faktiskeutslipp. Hvis bedriften reduserer sine utslipp børden ha mulighet til å søke om ny utslippstillatelse.Bedriften må da kunne legge fram dokumentasjonpå de nye lavere utslippene. Dersom bedriften harutslipp ut over utslippstillatelsen bør også detteutslippet avgiftslegges. Dette vil bidra til at bedrif-tene ikke er for optimistiske når de søker omutslippstillatelse og gir et insentiv til å redusereeller begrense utslippene for eksempel gjennom åvedlikeholde renseanlegg. I dag er det miljømyn-dighetene som kontrollerer at bedriftenes utslipper i samsvar med utslippstillatelsen. Utvalget antarat avgiftsmyndighetenes kontroll med avgiftsbe-regningen kan baseres på dette.


• Avgift på utslipp fra bedrifter med konsesjons-plikt etter forurensningsloven utredes nær-

mere. Det legges i utgangspunktet ikke nyavgift på utslipp som allerede er avgiftsbelagt.

7.3.2 Helse- og miljøfarlige kjemikalier

Miljøgifter er kjemikalier som utgjør en alvorligtrussel mot helse og miljø. Miljøgifter i produkterog utslipp fra industrien er blant de største kil-dene til utslipp. De samlede nasjonale utslippeneav prioriterte miljøgifter (se punkt 4.5.6) har blittvesentlig redusert de siste årene som en følge avat det har blitt vedtatt strenge nasjonale og inter-nasjonale regelverk (Sørensen & Bakka 2014).

Det finnes allerede avgift på enkelte helse- ogmiljøfarlige kjemikalier. Dette omfatter i hovedsakplantevernmidler, trikloreten (TRI) og tetraklore-ten (PER), jf. i punkt 6.4.4.

Det er flere prioriterte miljøgifter som inngår iulike produkter som omsettes i betydelige meng-der i Norge. Dette omfatter blant annet bisfenol A,mellomkjedete klorparafiner og siloksaner. Bisfe-nol A benyttes til framstilling av polykarbonatplastog epoksyprodukter, som tilsetningsstoff i andreplastmaterialer som PVC, ved framstilling av bro-merte flammehemmere og i termisk papir. Mel-lomkjedete klorparafiner benyttes som myknings-middel og flammehemmer i tetningsmidler ogPVC. Siloksaner er mye brukt i kosmetikk ogkroppspleieprodukter. Gjennom REACH (EUskjemikalieregelverk) arbeides det for å framskaffemer kunnskap og dokumentasjon som skal gigrunnlag for å foreslå reguleringer av dennetypen stoffer.

Magnussen og Navrud (2010) har anslått ska-dekostnaden ved enkelte miljøgifter. Av kjemikali-ene nevnt ovenfor er det kun mellomkjedete klor-parafiner som er verdsatt. Skadekostnaden eranslått til 700 kroner per kg (2010-priser).


Norge synes å ha relativt god kontroll og oversiktover utslipp av helse- og miljøskadelige kjemika-lier fra nasjonale punktkilder og håndteringen avfarlig avfall. I punkt 7.3.1 anbefaler utvalget at enavgift på utslipp fra bedrifter med konsesjonspliktutredes nærmere. Et slikt avgiftssystem vil ogsåkunne fange opp utslipp av miljøgifter fra indus-trien.

En annen betydelig kilde til utslipp er produk-ter som inneholder miljøgifter. Dersom det ikkekommer forslag til regulering fra EU, mener utval-get at det bør utredes om Norge skal innføreavgift på et eller flere av stoffene nevnt over.


I Sverige er det nylig lagt fram en utredningom avgift på kjemikalier (SOU 2015: 30) der detforeslås en avgift på elektronikk og enkelte pro-dukter laget av PVC. Avgiften på PVC er foreslåttå omfatte gulvbelegg og vegg- og takbekledningsom inneholder PVC og er foreslått å utgjøre 10svenske kroner per kg produkt. Avgiftssatsenforeslås redusert dersom produktet ikke inne-holder ftalater. Utvalget mener at en tilsvarendeavgift bør vurderes i Norge.

Norge har et omfattende og effektivt systemfor innsamling av elektrisk og elektronisk avfall.Utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmes-sig med en avgift på elektronikk.


• Avgift på PVC-holdige produkter vurderesnærmere.

7.3.3 Utslipp av flyktige organiske forbindelser (nmVOC)

Den flyktige organiske forbindelsen nmVOC er ensåkalt kortlevd klimadriver. Som beskrevet i kapit-tel 4 kan større konsentrasjoner av nmVOC forår-sake helseskader. I tillegg bidrar nmVOC til dan-nelse av ozon under påvirkning av sollys. Høyekonsentrasjoner av ozon nær bakken kan føre tilskader på helse, vegetasjon og materialer. I Norgeer nmVOC og bakkenær ozon et lite problem pågrunn av lave temperaturer.

Utslippskildene for nmVOC er mange og små.Bruk av løsemidler er den største kilden til

utslipp. Petroleumsvirksomheten står for i under-kant av en tredel av utslippene,11 mens transport-sektoren står for i underkant av en femdel avutslippene, jf. figur 7.4.

Utslippene utgjorde 139 700 tonn i 2014.Norge har forpliktet seg til å redusere utslippenetil maksimalt 131 000 tonn i 2020, noe som inne-bærer en reduksjon på 40 pst. sammenlignet medutslippene i 2005. I Nasjonalbudsjettet 2015 bleutslippene anslått å avta til 126 800 tonn i 2020.


Flyktige organiske forbindelser unntatt metan ogbakkenær ozon anses som et lite miljøproblem iNorge. Ifølge Ibenholt mfl. (2015) er beregnetmarginal skadekostand nær null. Fordi forpliktel-sen i Gøteborgprotokollen antas å bli innfridd, erden marginale tiltakskostnaden på utslippene avnmVOC også nær null. Dette tilsier at det ikkeinnføres en avgift på utslippet.

Petroleumssektorens utslipp av nmVOC erdirekte regulert gjennom forurensningslovenmed krav om bruk av beste tilgjengelige teknik-ker (BAT) og ved at det er fastsatt spesifikkeutslippsgrenser i utslippstillatelsen.12 Utslippeneav nmVOC er mange, små og krevende å måle.

11 Størsteparten av utslippene av nmVOC i petroleumssekto-ren skjer i forbindelse med lasting og lagring av olje. Det erogså utslipp fra kaldventilering og lekkasjer. Kildene tilutslipp er mange og små. Utslippene måles ikke, men esti-meres basert på utslippsfaktorer som vurderes som usikre.

12 Gjelder felt som er satt i drift etter 2005.

Figur 7.4 Utslipp av flyktige organiske forbindelser (nmVOC). Tusen tonn


0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Annen transport

Andre kilder

Veitrafikk

Energiforsyning og oppvarming

Industri

Petroluem

Utslipp av nmVOC


Dette gjør utslippene av nmVOC lite egnet somavgiftsobjekt.

Endrede klimatiske forhold kan føre til at bak-kenær ozon blir et større miljøproblem i Norge iframtiden. Økt regulering av nmVOC-utslipp kan iså fall bli nødvendig, men på grunn av måleproble-mene er det usikkert om avgift vil være det bestevirkemiddelet.


• Det innføres ikke avgift på utslipp av flyktigeorganiske forbindelser (nmVOC).

7.3.4 Overgjødsling og gjengroing

Utslipp av nitrogen (N), fosfor og ammoniakk kanføre til overgjødsling og dermed gjengroing avvassdrag og kystnære sjøområder. De viktigstekildene til utslipp er bruk av gjødsel i landbruk ogfiskeoppdrett. Det ble omsatt om lag 457 000 tonnmineralgjødsel i Norge i sesongen 2013–2014(Mattilsynet 2015). Dette er en økning på 5,5 pst. iforhold til foregående sesong. Det blir omsattrundt 1,5 mill. tonn fiskefôr til oppdrett av laks ogørret per år (Fiskeri- og havbruksnæringenslandsforening 2015).

Nitrogen i gjødsel og ammoniakk i jorda kanogså gi opphav til dannelse av lystgass (N2O) ogdermed klimagassutslipp. Dette er drøftet underpunkt 7.2.2. I dette avsnittet vurderes kun over-gjødsling og gjengroing som følge av bruk avgjødsel.

7.3.4.1 Utslipp av nitrogen (N)

Som det framgår av figur 7.5 er fiskeoppdrett,jordbruk og kommunalt avløp de viktigste kildenetil utslipp av nitrogen til kystområdene i Norge(utenom naturlig avrenning). Fiskeoppdrett ogjordbruk står for henholdsvis om lag 50 og 30 pst.av de totale menneskeskapte utslippene i Norge.

Utslippene fra fiskeoppdrett har økt fra 7 430tonn i 1990 til over 54 000 tonn i 2012 og er nå denstørste kilden til menneskeskapte utslipp av nitro-gen. Utslipp av nitrogen medfører ikke nødven-digvis overgjødsling. Ikke bare utslippsmengde,men også strømforhold og dermed vannutskiftingpåvirker situasjonen. Oppdrettsanleggene er plas-sert slik at de i liten grad bidrar til overgjødslinglangs kysten (Husa, Hansen, Bannister & Kutti2015). Det foregår ikke fiskeoppdrett langs Ska-gerrakkysten hvor man finner de største proble-mene med overgjødsling.

Husdyrgjødsel og mineralgjødsel brukes for åøke avlingene i jordbruket. Det er spesieltnæringssaltene nitrogen og fosfor som øker plan-teproduksjonen. Overskuddet av næringssalterrenner ut i bekker og vann og følger vassdragenetil sjøen. Det kan gi overgjødsling og gjengroing.Tilførsler av næringssalter fra jordbruket kan skjefra spredning av gjødsel på dyrket mark og beite.Jorderosjon på gjødslet mark fører til utvasking avfosfor som renner ut i vassdrag eller i sjøen, mensnitrogen lekker direkte ut fra jorden. Tilførsler avnæringssalter kan også skje gjennom lekkasjereller utslipp fra siloer, gjødselkjellere og melke-rom på gårdene.

Avrenning av nitrogen og fosfor fra jordbruks-arealene forurenser mest, og kan gi varige proble-mer med gjengroing og redusert oksygen i vass-drag og langs kysten. Utslipp fra siloer og gjødsel-kjellere kan gi de samme problemene, men er ofteavgrenset til mindre områder (Miljøstatus i Norge2014).

7.3.4.2 Utslipp av fosfor (P)

Fiskeoppdrett står for mesteparten av utslippeneav fosfor i Norge, jf. figur 7.6. I 2012 var utslippenei overkant av 9 000 tonn. De største utslippene frafiskeoppdrett skjer fra Stadt og nordover. Under-søkelser fra Havforskningsinstituttet har ikke vistnoen negativ påvirkning regionalt som en følge avfosforutslipp fra fiskeoppdrett (Husa mfl. 2015).Det kan likevel ikke utelukkes at enkelte begren-

Figur 7.5 Tilførsel av nitrogen etter kilde

Kilde: Norsk institutt for vannforskning.

0

20

40

60

80

100

120

140

160

0

20

40

60

80

100

120

140

160

1990 1995 2000 2005 2010

FiskeoppdrettBakgrunnsavrenningKommunalt avløpIndustriJordbruk

Tilførsel av nitrogen

2012


sede geografiske områder kan ha risiko for en slikpåvirkning. Utslipp fra fiskeoppdrett avhenger avfôrforbruk, fôrkvalitet og fiskeproduksjon. Detmeste av fosforet fra kommunalt avløp tilføresSkagerrakkysten (fra svenskegrensen til Lindes-nes) og lokale kystområder rundt de store byene.

Det kommer også utslipp av fosfor fra land-bruksvirksomhet. Utslippene fra landbruket ergitt en felles beskrivelse under punktet om utslippav nitrogen.

7.3.4.3 Utslipp av ammoniakk (NH3)

Ammoniakk (NH3) fører til økt avrenning av nitra-ter og dermed overgjødsling av vann og vassdrag.Jordbruket står for over 90 pst. av de totale utslip-pene av ammoniakk i Norge, jf. figur 7.7. Bruk avhusdyrgjødsel er den viktigste utslippskilden.Ammoniakk dannes når husdyrgjødsel og annetnitrogenholdig organisk materiale brytes ned.Antall dyr, hva slags fôr som brukes og hvordangjødselen lagres og spres avgjør hvor store utslip-pene blir. Norge har ikke oppfylt sine forpliktelseri henhold til Gøteborgprotokollen og må reduseresine utslipp av ammoniakk med i størrelsesorden2 000 tonn fram mot 2020 for å innfri sine forplik-telser.


Det er ingen klar sammenheng mellom bruk avinnsatsfaktorer og dannelse av ammoniakk.Ammoniakk dannes ved nedbryting av husdyr-

gjødsel og annet nitrogenholdig materiale. Enavgift på nitrogen i gjødsel vil derfor også kunnemedføre en reduksjon i utslippene av ammoniakk.Som tidligere drøftet vil det være vanskelig ålegge en avgift på husdyrgjødsel, se punkt 7.2.1.1.Alternativet er da å innføre avgift på mineralgjød-sel.

Hav-, vassdrag og kystområdene har ulik sår-barhet for tilførsel av næringssalter (nitrogen ogfosfor). De marginale eksterne kostnadene varie-rer derfor svært mye avhengig av vanntype oghvilke vannforekomster avrenningen skjer til.Marginal ekstern skadekostnad for fosfor eranslått å variere fra tilnærmet null i ikke-følsommeområder med god miljøstandard, via noen få hun-dre eller tusen kroner i områder med relativt litebehov for tiltak for å nå god miljøtilstand, til kan-skje mer enn 10 000 kroner per kg i følsommeområder med størst avstand til målsettingen omgod økologisk tilstand (Ibenholt mfl. 2015). Detforeligger ikke informasjon som kan benyttes tilberegning av marginale kostnader for nitrogenut-slipp til vann (Ibenholt mfl. 2015).

Det var tidligere en avgift på nitrogen og fosfori mineralgjødsel på henholdsvis 1,21 kroner perkg og 2,30 kroner per kg. Denne ble opphevet i2000 som en del av jordbruksavtalen (St.prp. nr.67 (1998–99) Omprioriteringer og tilleggsbevilg-ninger på statsbudsjettet for 1999). Provenyvirk-ningen ble den gang anslått til 165 mill. kroner.Det ble forutsatt at målene for reduksjon i avren-ningen av næringsstoffer skulle nås med andrevirkemidler, blant annet ved obligatoriske gjødsel-

Figur 7.6 Tilførsel av fosfor etter kilde

Kilde: Norsk institutt for vannforskning.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

1990 1995 2000 2005 2010

Kommunalt avløpFiskeoppdrettJordbrukIndustriBakgrunnsavrenning

Tilførsel av fosfor

2012

Figur 7.7 Utslipp av ammoniakk


0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

1990 1995 2000 2005 2010

Oppvarming


Andre kilder

Transport

Jordbruk

Utslipp av ammoniak

2012


planer, økt satsing på kulturlandskapstiltak,endret jordbearbeiding og bruk av fangvekster.Det har ikke vært noen reduksjon i nitrogenutslip-pene fra landbruket de senere årene.

Det er flere miljøutfordringer i fiskeoppdretts-næringen, blant annet utslipp, sykdommer ogparasitter samt bruk av fôrressurser. Utslipp frafiskeoppdrett er den største kilden til utslipp avbåde fosfor og nitrogen til hav. Det er imidlertidikke påvist skade i form av overgjødsling i åpnehavområder. Kun i enkelte områder langs kystenkan utslippene representere et problem. Utvalgetsvurdering er derfor at det på nåværende tidspunktikke er aktuelt å innføre avgift på fiskefôr.

Rømming av oppdrettslaks og spredning avlakselus fra oppdrettsanleggene kan påvirke viltle-vende bestander av laksefisk. Ifølge Havfors-kningsinstituttets risikovurdering av norsk opp-drett er oppdrettsfisk antatt å være den domine-rende bidragsyter til smittepress av lakselus langsvesentlige deler av kysten (Karlsen mfl. 2015).Bruken av lakselusmidler har økt betydelig. Virk-ningene av slike midler avhenger blant annet avstrøm og dybdeforhold. Utviklingen må derfor føl-ges nøye og det trengs mer kunnskap om effektenav avlusing.

Utvalgets vurdering er at det ikke er grunnlagfor å foreslå noen ny avgift knyttet til fiskeoppdrettnå. Utvalget mener imidlertid at det er behov foren gjennomgang av de eksterne kostnadene vedfiskeoppdrett og at eventuelle nye avgifter påområdet bør vurderes i lys av en slik gjennom-gang.


• Det innføres avgift på nitrogen og fosfor i mine-ralgjødsel. Avgiften settes slik at den tilsvarermarginal skadekostnad for nitrogen og fosfor.

• Det innføres ikke en avgift på fiskefôr nå.• Eksterne kostnader ved fiskeoppdrett utredes

og nye avgifter på området vurderes i lys avdette.

7.4 Tap av uberørt natur og biologisk mangfold

7.4.1 Avgift på naturinngrep

Som beskrevet i kapittel 4 representerer tap avnaturområder og biologisk mangfold en miljøut-fordring. Menneskelig aktivitet bidrar til forrin-gelse av naturen gjennom fysiske inngrep og frag-mentering, for eksempel i form av omdisponeringav areal til bebyggelse eller anlegg. Bruk av natu-

ren kan også ha negative konsekvenser, sommotorferdsel i utmark, men slike aktiviteter vil ide fleste tilfeller være reversible.

Ifølge Statistisk sentralbyrå er om lag 2 pst. avNorges landareal bebygget. Veiareal utgjør nesten40 pst. av det bebygde arealet. Det er rundt 2 100kvadratkilometer veiareal i Norge, og dette tilsva-rer nesten arealet til Vestfold fylke. Boligbebyg-gelse utgjør 23 pst. av det bebygde arealet, mensfritidsbebyggelse dekker 8 pst., jf. figur 7.8.

Inngrep og bruk av naturen har som regelikke en pris for brukeren. Når en innsatsfaktoreller et konsumgode/tjeneste er gratis, kan detføre til overforbruk, negative eksterne kostnaderog et samfunnsøkonomisk tap. De samfunnsøko-nomiske kostnadene ved tap av naturområder ogbiologisk mangfold er vanskelige å tallfeste, ogdet finnes kun noen få kostnadsanslag for Norge.At verdsetting av tjenestene er vanskelig å anslå,bidrar trolig til at verdien av for eksempel uberørtnatur og biologisk mangfold undervurderes.

Bruk av naturen reguleres i hovedsak gjen-nom plan- og bygningsloven, naturmangfoldlovenog sektorlovgivning som energiloven, vassdrags-reguleringsloven, mineralloven, akvakulturlovenmv. Naturmangfoldloven gjelder for alle sektorersom forvalter naturmangfold eller tar beslutnin-ger som påvirker eller regulerer norsk natur.Transportanlegg, som vei- og jernbaneutbygging,omfattes av plan- og bygningsloven. For havner ogfarleder er i utgangspunktet kommunen myndig-

Figur 7.8 Andel bebygget areal etter areal-bruksklasse. Hele landet. 2015. Prosent


Boligbebyggelse23 %

Fritids-bebyggelse

8 %Næring,

offentlig og privat

tjeneste-yting8 %

Vei39 %

Annen bebyggelse og anlegg

8 %

Grønne områder, idrett mv.

4 %

Bebygget område for landbruk og

fiske10 %

Bebygget areal etter arealbruksklasse


het etter plan- og bygningsloven til én nautisk milutenfor grunnlinjen. Utenfor dette er staten myn-dighet etter havne- og farvannsloven.

Planlegging av akvakulturanlegg i sjø ogstørre anlegg på land skjer etter akvakulturloven,men skal følge føringer gitt i kommunale arealpla-ner. Slike anlegg må også ha tillatelse etter foru-rensningsloven. Konsesjon etter akvakulturlovengis av fylkeskommunen.

Vindkraftanlegg og kraftlinjer behandles etterenergiloven. Større vannkraftanlegg behandlesbåde etter energiloven, vannressursloven og vass-dragsreguleringsloven. Mindre vannkraftverkbehandles etter vannressursloven. Norges vass-drags- og energidirektorat (NVE) er konsesjons-myndighet.

Uttak av mineraler behandles både som plan-sak etter plan- og bygningsloven og konsesjons-sak etter mineralloven og forurensningsloven.Direktoratet for mineralforvaltning gir konsesjonetter mineralloven og Miljødirektoratet etter foru-rensningsloven.

Boligbygging og fritidsbebyggelse skjer etterplan- og bygningsloven med kommunen sommyndighet. Kommunale planer kan bygge på regi-onale planer for langsiktig utbygging.

I en konsesjonsprosess kan det være innslagav asymmetrisk informasjon mellom den somsøker om et tiltak og myndighetene. Søker kan hainteresse av å overvurdere de privatøkonomiskegevinstene for å øke sannsynligheten for å få tilla-telse. En naturavgift kan bidra til å rette oppdenne markedssvikten.

Konsekvensutredninger, herunder kartleg-ging av miljøkonsekvenser, er et viktig krav somstilles når det vurderes tiltak som innebærer inn-grep i natur. Myndighetene skal i vurderingen avom tiltak skal tillates avveie om fordelen for sam-funnet vurderes å overstige ulempene, herundereventuelle negative miljøvirkninger. I deler av sek-torlovgivningen åpnes det også for å sette krav tilavbøtende tiltak for å redusere miljøvirkningen avtiltaket. De avbøtende tiltakene kan for eksempelvære rettet inn mot å bevare biologisk mangfold,landskapsverdier eller områder som har rekrea-sjonsverdi. De eksisterende reguleringene bidrarderfor til at skaden ved naturinngrep til en vissgrad internaliseres. Lindhjem og Magnussen(2015) peker på at det likevel er grunn til å tro atnaturinngrep gir negative eksterne effekter somikke fullt ut tas hensyn til i private og offentligebeslutningsprosesser.

En naturavgift er en avgift på utnyttelse avnaturområder. I NOU 1996: 9 Grønne skatter – enpolitikk for bedre miljø og høy sysselsetting ble

det foreslått å utrede mulighetene for å innføre ennaturavgift for å stille utbyggere overfor de fullesamfunnsøkonomiske kostnadene ved naturinn-grep. Forslaget er ikke fulgt opp, men ble gjentattav økosystemtjenesteutvalget (NOU 2013: 10Naturens goder – om verdier av økosystemtjenes-ter) som pekte på at metodene for økonomiskverdsetting av arealer har utviklet seg de senereårene. Utvalget har derfor vurdert utformingen aven naturavgift nærmere.

For å få et bedre grunnlag for å vurdere hen-siktsmessigheten av å innføre en naturavgift harutvalget innhentet rapporten «Grunnlag for nær-mere utredning av en naturavgift» (Lindhjem &Magnussen 2015). Rapporten følger som elektro-nisk vedlegg til denne utredningen. I rapportenkonkluderes det med at det metodiske grunnlagetfor innføring av en naturavgift er på plass, men atdet er et stort behov for norske verdsettingsstu-dier for å kunne utforme en treffsikker avgift.Fram til slike studier er på plass mener Lindhjemog Magnussen (2015) at en naturavgift kan basereseg på sjablongverdier utledet fra et mindre antallnorske og nordiske studier.

7.4.2 Erfaringer fra andre land

Flere land har allerede innført avgifter som errelevante i vurderingen av en naturavgift. Neden-for framgår noen eksempler (OECD 2015):– Danmark har siden 1990 hatt en avgift på uttak

av råvarer som omfatter grus, sand, stein, leire,kalkstein o.l. Avgiften er på 0,67 euro per m3

eller om lag 5,70 kroner per m3.13 Import av til-svarende råvarer ble inkludert i avgiftssys-temet i 2006. Canada, Israel og Estland har til-svarende avgifter.

– I Finland og Tsjekkia betales en avgift perdekar tildelt areal ved gruvedrift. I Finland eravgiften på 20 euro per dekar eller i overkant av170 kroner per dekar. Fram til 2011 var dette enoffentlig avgift. Nå betales avgiften til landeier,uavhengig av hvem som eier området. ITsjekkia er avgiften mellom 4–40 euro perdekar (34–340 kroner per dekar).

– Flere andre land har innført en avgift på mine-ralutvinning eller gruvedrift. Dette gjelderblant annet Australia, USA, Canada og Polen.Utformingen av avgiften og satsene avvikermellom landene. Avgiften er i de fleste tilfellerlagt på overskudd, markedsverdi eller lig-nende. Ordningene kan sies å ha visse likhets-trekk med den norske grunnrenteskatten.

13 1 euro = 8,5 kroner


– Spania har innført en avgift for etablering avstrømledninger, master, antenner og lignende.Satsene varierer mellom regioner og liggermellom 175–700 euro per kilometer ledning og175–700 euro per mast eller om lag 1 500–6 000 kroner per kilometer og mast.

7.4.3 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Utvalgets prinsipielle syn er at bruk av naturensressurser og øksosystemtjenester bør ha en pris,jf. kapittel 5. Prisen bør reflektere de samfunns-økonomiske kostnadene tap av for eksempel bio-logisk mangfold og redusert verdi av friluftsliv,innebærer. Dette tilsier at det innføres en naturav-gift på alle naturinngrep som reduserer verdien avøkosystemtjenester og biologisk mangfold.

Ved utformingen av en naturavgift er det enutfordring at de samfunnsøkonomiske kostna-dene varierer med tid, sted og type skade og atkunnskapen om skadekostnadene er begrenset.Utvalget understreker at usikre skadekostnaderikke er en unik problemstilling innenfor miljøfel-tet. For eksempel er usikkerheten i anslagene forskadekostnader ved lokale utslipp til luft betyde-lig, og også her varierer skaden med sted og overtid, jf. omtale i punkt 6.3.2. En naturavgift bør i teo-rien ta hensyn til slike variasjoner. En presis kate-gorisering av naturforringelsen kan imidlertid giet komplisert og uoversiktlig avgiftssystem. Dettilsier etter utvalgets vurdering at det bør utvikleset sjablongbasert system med et mindre antallkategorier som avhenger av inngrepstype og loka-lisering.

En naturavgift bør reflektere forskjeller i nytte-verdi for rekreasjons- og andre tjenester, graderav påvirkning av ulike typer inngrep og størrelsenpå inngrepet.

Lindhjem og Magnussen (2015) peker på at enmåte å klassifisere naturpregede arealer på er åbruke arealbruksindikatoren inngrepsfrie natur-områder i Norge (INON). INON-arealer er defi-nert som områder beliggende en kilometer ellermer (i luftlinje) unna tyngre tekniske inngrep. Seboks 7.1 for en nærmere beskrivelse av INON.

INON er en indirekte indikator for miljøver-dier i form av store sammenhengende naturområ-der. Reduksjon og fragmentering av inngrepsfrieområder vil kunne føre til tap av biologisk mang-fold og til vanskeligere livsbetingelser for dyre-arter som har tilpasset seg store uberørte leveom-råder, slik som villrein. Inngrepsfri natur er ogsåen indirekte indikator for rekreasjonsverdier oglandskapsverdier som knytter seg til store sam-

menhengende naturområder. På den annen sidevil det være stor variasjon i biologisk, landskaps-messig eller rekreasjonsrelatert verdi av ulike inn-grepsfrie områder.

Verdien av et naturområde vil ikke nødvendig-vis øke jo lengre unna et tyngre teknisk inngrepden er. Det er mange eksempler på at områdersom ligger nærme tyngre tekniske inngrep harstore miljøverdier, slik som våtmarker som er rikepå biologisk mangfold og som allerede ligger tettpå bilveier eller toglinjer. Et annet eksempel er atgrøntområder i og i nærheten av store byer harstor rekreasjonsverdi for innbyggerne (Barton,Traaholt, Blumentrath & Reinvang 2015). En dif-ferensiering av miljømessige verdier av et områdepå bakgrunn av INON alene kan derfor være van-skelig. Utvalget mener imidlertid at det ikke ernoe argument for ikke å forsøke. En fordel medINON er at den også inneholder klassifisering avinngrep.

Utvalget mener derfor at klassifiseringen avinngrep og naturtype i arealbruksindikatorenINON bør brukes som utgangspunkt for en sja-blongbasert verdsetting der for eksempel verdienav naturområdet øker med avstand fra nærmestetyngre inngrep. Det bør imidlertid også vurdereshvordan rekreasjonsverdier, biologisk mangfold,landskapsverdier mv. kan inngå i et sjablongba-sert verdsettingssystem på sikt.

Utvalget foreslår at avgiften ilegges tekniskeinngrep i naturen av en viss størrelse, for eksem-pel vei, jernbane, kraftlinjer, skitrekk, vindturbi-ner, steinbrudd, vannmagasiner mv. I INON reg-nes ikke bygging av bolig, fritidsbolig ellernæringsbygg som større tekniske inngrep. Inn-grep i fjorder eller vann for øvrig inngår hellerikke. Slike store inngrep, for eksempel et bolig-felt, en næringspark eller et fjorddeponi, bør iprinsippet også ilegges avgift. Områder som ikkedekkes av INON må derfor etter hvert også inklu-deres.

OECD anser areal (bruk og dekning) som denbest tilgjengelige indikatoren for å måle press påøkosystemer og biologisk mangfold. Areal er ogsåen av hovedindikatorene i OECDs strategi forgrønn vekst (OECD, 2014).

Utvalget legger til grunn at avgiften bør utfor-mes som en særavgift som tilfaller statskassen.Det må utredes nærmere hvem som er avgiftssub-jekt og når avgiftsplikten oppstår.

Verdsettingen av de ulike naturkategoriene mågjøres sjablongmessig. Utvalget har ikke anslåttverdien av ulike naturtyper og har dermed ikkeforeslått avgiftsnivå. Utvalget anbefaler at detarbeides videre med verdsettingen av ulike natur-


Boks 7.1 Inngrepsfrie områder i Norge (INON)

Arealbruksindikatoren INON (inngrepsfrienaturområder i Norge) definerer følgende tiltakog anlegg som tyngre tekniske inngrep:– offentlige veier og jernbanelinjer med lengde

over 50 meter, unntatt tunneler– skogsbilveier med lengde over 50 meter– traktor-, landbruks-, anleggs- og seterveier

og andre private veier med lengde over 50meter

– gamle ferdselsveier rustet opp for bruk avtraktor tilsvarende traktorvei klasse 7/8 ellerbedre standard

– godkjente barmarksløyper (Finnmark)– kraftlinjer bygd for spenning på 33 kV eller

mer– massive tårn og vindturbiner– større steintipper, steinbrudd og massetak– større skitrekk, hoppbakker og alpinbakker– kanaler, forbygninger, flomverk og rørgater i

dagen– magasiner (hele vannkonturen ved høyeste

regulerte vannstand), regulerte elver og bek-ker:– elver og bekker der vannføringen enten

er vesentlig senket eller økt– magasiner der periodiske reguleringer

innebærer vannstandsøkninger eller-senkning på en meter eller mer

– vannstrengen helt ned til sjø– elvestrengen mellom vanninntak og utløp

kraftstasjon

Definisjonen omfatter ikke bebyggelse, her-under hytteområder, jordog skogbruk mv.,men siden de fleste slike inngrep er knyttet tilvei, vil de indirekte være omfattet av indikato-ren.

INON-områdene er inndelt i tre soner basertpå avstand til nærmeste inngrep.1 Også type inn-grep er definert. Selv om veiarealer beslagleg-ger mest areal av det bebygde arealet i Norge,skyldtes utbygging av offentlig infrastruktur(ifølge INON) under 0,5 pst. av bortfallet av inn-grepsfrie områder i perioden 2003–2008. Dettehenger sammen med at havner, veier og jern-bane som regel bygges ut i nærheten av der folkbor og næringsliv er lokalisert.

Det største bidraget til bortfall av inngreps-frie naturområder i perioden 2008–2012 varveier i jordog skogbruket. Slike inngrep sto forom lag 60 pst.

Figur 7.9 Inngrepsfrie naturområder i Norge (INON)

Kilde: Miljødirektoratet.

Kraftlinjer, vind- og vannkraftprosjekter sto for26 pst. av det totale bortfallet av inngrepsfrienaturområder i perioden 2008–2012. I Statistisksentralbyrås arealstatistikk er ikke inngrep iform av kraftproduksjon utskilt som egen kate-gori, men inngår i kategorien «annen bebyg-gelse og anlegg» som utgjør 8 pst. av detbebygde arealet i Norge. Reiseliv, turisme ogrekreasjon sto for knapt 6 pst. av bortfallet.

1 Villmarkspregede områder er områder som ligger femkilometer eller mer fra tyngre tekniske inngrep. Sone 1ligger 3–5 kilometer fra og sone 2 ligger 1–3 kilometerfra tyngre teknisk inngrep.

I n n g r e p s f r i en a t u r o m r å d e r iN o r g e 2 0 1 3

1 - 3 k m f r a i n n g rep

3 - 5 k m f r a i n n g r e p

> = 5 k m f r a i n n g r e p


typer og inngrep. Arbeidet bør ta utgangspunkt ide norske og nordiske verdsettingsstudier forutvalgte areal- og inngrepstyper hvor metodenefor verdsetting av natur har kommet lengst. Detkan imidlertid også være behov for å framskaffenye og relevante tall for verdsetting av ulike natur-typer, med hensyn på biologisk mangfold, rekrea-sjonsverdier mv., og kostnader ved ulike formerfor inngrep.

Det må være et mål at en naturavgift bidrar tilå effektivisere den samlede bruken av samfunnetsressurser. En avgift må derfor ses i sammenhengmed eksisterende reguleringer, slik at man unn-går dobbeltregulering og at virkemidler trekker iulik retning.

Økte utslipp av klimagasser som en følge avnaturinngrep som fører til omdisponering av arealer nærmere omtalt i punkt 7.2.3.1.


• Det innføres en avgift på naturinngrep. Utfor-ming av avgiften vurderes nærmere, herunderhvem som er avgiftssubjekt og når avgiftsplik-ten oppstår.

• Nivået på og omfanget av naturavgiften utredesnærmere, men kan som et utgangspunkt følgeklassifiseringen av type areal og inngrep som iarealbruksindikatoren «inngrepsfrie naturom-råder i Norge» (INON). Områder som ikkedekkes av INON må også vurderes med siktepå å omfattes av avgiften. Det tas hensyn bådetil tap av biologisk mangfold og redusert rekre-asjonsverdi.

• Dersom det ikke er mulig å sjablongmessiganslå kostnaden ved ulike naturinngrep, børdet gjennomføres nye verdsettingsstudier.

• CO2-utslipp fra større arealendringer bør inngåi naturavgiften.

7.5 Forsøpling

I punkt 6.4.6 og 7.2.3 vurderer utvalget miljøavgif-ten på drikkevareemballasje og avgifter på for-brenning av avfall. Avfall som blir igjen i naturenomtales gjerne som søppel.

Ifølge Miljødirektoratet er søppel som etterla-tes i naturen på land ikke et miljøproblem avbetydning i Norge. Dette gjelder også plastposer.En undersøkelse av Miljødirektoratet i 2008 viserat en svært liten andel av plastbæreposene havneri naturen, og at om lag 82 pst. gjenbrukes på eneller annen måte.

EU har nylig vedtatt å endre emballasjedirekti-vet for å redusere forsøpling forårsaket av plast-bæreposer. EUs medlemsland må enten reduseredet årlige forbruket av plastbæreposer til 90 poserper person innen 2019 og 45 poser per personinnen 2025, eller sørge for at poser ikke lenger gisut gratis innen utgangen av 2017.

Klima- og miljødepartementet vil be om etunntak fra EU-kravet fordi Norge ikke har desamme miljøproblemene med plastposer somandre europeiske land.

Marin forsøpling regnes for å være et betyde-lig og økende miljøproblem (Standal (Red.), Mat-hisen, Hildonen & Arvnes 2014). Avfallet gjørskade på dyrelivet og medfører kostnader for sam-funnet. Plast er et spesielt problematisk materiale,fordi det brytes ned sakte. Særlig har mikroplast-forurensning (plast under 5 mm) fått mye opp-merksomhet i senere år. Slike små biter av plasttas opp av plankton og andre arter lavt i nærings-kjeden. Miljødirektoratet (2015a) dokumentererat dekkslitasje er den viktigste kilden til mikro-plastutslipp i Norge. Anslag på marginaleeksterne kostnader ved veitrafikk fanger kun opputslipp til luft fra dekkslitasje (PM10). Disse utslip-pene er derfor ikke fanget opp i veibruksavgiften.

Omfanget av problemet med marin forsøplingsynes å være økende, men skyldes først og fremstutslipp andre steder enn i Norge.


Poser utgjør etter utvalgets vurdering ikke et mil-jøproblem og bør derfor ikke ilegges avgift.

Marin forsøpling kan etter utvalgets vurderingrepresentere et miljøproblem. Marin forsøpling iNorge skyldes i hovedsak utslipp i andre land ogtil havs.


• Miljøkostnadene ved forsøpling som kan repre-sentere et miljøproblem utredes nærmere.

7.6 Støy

Støy er i hovedsak et lokalt miljøproblem og trans-portsektoren er den største kilden til støy i Norge.Veitrafikken alene står for nesten 80 pst. av støy-plagene, etterfulgt av jernbane (5 pst.), luftfart(3 pst.) og industri (2 pst.). For en nærmerebeskrivelse av støy som miljøproblem vises det tilpunkt 4.5.8.


Utvalget har begrenset seg til å vurdere støyfra veitrafikk, motoriserte framkomstmidler/red-skaper (småbåter, snøscootere, motorredskapermv.) og fly.

7.6.1 Støy fra veitrafikk

Støynivået fra veitrafikken avhenger av en rekkefaktorer som kjøretøytype, vær- og trafikkforhold,hvordan man kjører, samt bidrag fra blant annetmotor, drivaksler, eksosanlegg, dekk og veibane.Se punkt 6.3.2 for en nærmere omtale av deeksterne kostnadene av veitrafikkstøy.

Internasjonale reguleringer har bidratt til atmotorstøyen er redusert (Thune-Larsen, Veisten,Rødseth & Klæboe 2014). Det er imidlertid dekk-og veibanestøy som dominerer når kjøretøyetkommer opp i en gitt hastighet (30–60 km/t,avhengig av kjøretøyets størrelse og dekktype),noe som medfører at det kun er ved lave hastighe-ter redusert motorstøy bidrar til redusert støy frakjøretøyet. Fart har stor betydning for støy framotorkjøretøy. Det er en klar sammenheng mel-lom hastighet og støy, dvs. at støyen øker medøkende hastighet.

EU stiller krav til maksimal dekkstøy og harogså krav om merking av dekkstøy i en typegod-kjenningsordning. Det er kombinasjonen av vei-dekke og bildekk som avgjør støynivået. Støymer-kingen av dekkene korrelerer i liten grad med fak-tisk målt støy fra den norske asfalten, som er gro-vere enn den asfalten EU tester på (Berge 2013).

7.6.2 Støy fra motorredskaper mv.

Motorredskaper og motoriserte framkomstmidlersom bruker ordinært drivstoff ilegges i utgangs-punktet veibruksavgift, slik at de eksterne støy-kostnadene helt eller delvis er internalisert.

De eksterne kostnadene ved støy variererimidlertid betydelig med tid og sted, for eksempelkan støyen fra en snøscooter oppleves som merplagsom om man treffer den langt inne på fjelletder det ellers er stille. Støy fra motorgressklippereeller ryddesager kan dessuten være mer plagsomenn støy fra veitrafikk.

7.6.3 Flystøy

Flystøy er først og fremst et problem ved og rundtflyplassene. Studier viser at folk verdsetter fraværav flystøy høyere enn fravær av veitrafikkstøy vedsamme støynivå. Kostnaden ved flystøy er anslåtttil 490 kroner (2014-priser) per dBA (over 55 dBAutvendig støynivå) per år per person som er gan-

ske, mye eller voldsomt plaget av støy i sin bolig(Ibenholt mfl. 2015).

Lufttrafikken er regulert gjennom blant annetregler fra den internasjonale organisasjonen forsivil luftfart (ICAO) og EU-direktiver. Det stilleskrav både til lufthavners utforming og instrumen-tering, samt detaljerte prosedyreregler for inn- ogutflygning.

En rekke europeiske flyplasser har støyavgif-ter. Disse avgiftene fungerer trolig som lufthavn-avgifter som er betaling for tjenester ved flyplas-sene. ICAO har gitt retningslinjer om bruk avavgifter som virkemiddel mot flystøy. Ved Bodølufthavn er det støyavgift og det var tidligere støy-avgift ved Oslo lufthavn, Fornebu. Avgiftene bleinnført for å gi flyselskapene insentiver til raskereinnfasing av støysvake fly.


7.6.4.1 Støy fra veitrafikk

Støy fra veitrafikken prises i dag gjennom vei-bruksavgiften på drivstoff. De fleste båter og snø-scootere bruker drivstoff som er ilagt veibruksav-gift. Kjøretøy som ikke ilegges veibruksavgiftbetaler heller ikke for støy. Dette gjelder for elbi-ler, dieseldrevne båter og bensindrevne båter ellersnøscootere som benyttes i veiløse strøk.

Ideelt sett bør støy fra veitrafikk prises ut franår og hvor kjøringen finner sted siden støyplagenvarierer med disse faktorene. Veibruksavgiften erikke differensiert etter tid og sted og er derforikke et treffsikkert virkemiddel for å prise deeksterne kostnadene ved støy.

Dersom det innføres GNSS-basert veiprisingkan det vurderes å inkludere støy som et elementi prisingen, og dermed prise støy mer presist enngjennom dagens veibruksavgift. Det kan foreksempel være mulig å differensiere støyelemen-tet ut fra kjøretøyets vekt, hvor og når kjøringenfinner sted, samt hastighet. Et system med miljø-og køprising kan også prise støy mer presist vedat satsene differensieres ut fra de samme fakto-rene. Se utvalgets vurderinger under punkt 6.3.8for en nærmere diskusjon av hvordan de eksternekostandene fra veitrafikken, herunder støy, kaninternaliseres bedre enn i dag.

Støyavgift på dekk har vært nevnt som enmulighet for å begrense støy fra veitrafikken. Enslik avgift vil kunne gi insentiver til å velge dekksom støyer mindre. Målinger på norske veier harvist en forskjell på om lag 4 dB dersom etstøysvakt bildekk anvendes på et støysvakt vei-dekke, i forhold til et grovt, mer støyende vei-


dekke (Berge 2013). Til sammenligning vil enhastighetsendring fra 80 til 60 km/t, der andelentunge kjøretøy er 10 pst., redusere støynivået med3,5 dB (Axelsson, Milford, Solberg & Mosslemi2012). Som nevnt over korrelerer EUs støymer-king av dekk i liten grad med faktisk målt støy franorsk asfalt. Dette medfører at det per i dag ervanskelig å innføre en støyavgift på dekk. Dersomkunnskapen om sammenhengen mellom dekk-type, asfalt og støy i Norge blir bedre, kan imidler-tid en støyavgift på dekk vurderes nærmere.

7.6.4.2 Støy fra motorredskaper mv.

Utvalget har vurdert om det bør innføres støyav-gift på motorer som brukes til annet enn framdriftav biler mv. Dette må ses i sammenheng med vur-deringene i punkt 6.3.8.7. En mulighet kan være åinnføre en støykomponent i en ny særavgift vedkjøp av denne typen motorer. En slik støykompo-nent kan påvirke folks valg i retning av mindrestøyende motorer.

En slik avgift vil ikke være treffsikker fordistøy først er et problem når noen eksponeres forden. Den marginale skaden vil derfor variere bety-delig med tid og sted. Dersom en likevel innføreret slikt støyelement, ville det være naturlig å tautgangspunkt i hvor mye motoren støyer og etgjennomsnittlig bruksmønster for denne typenmotor.

7.6.4.3 Flystøy

Ulempene ved flystøy kan reduseres enten ved atflyene gir mindre støy, ved at flyene ledes overmindre støyfølsomme områder, eller ved at utsatteområder eller bygninger skjermes.

I NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk forbedre miljø og høy sysselsetting ble det foreslått åutrede et system med støyavgifter på fly. Denneanbefalingen er ikke fulgt opp. Moderne fly støyerbetydelig mindre enn tidligere modeller, og noenforbedringer kan ventes også i årene som kom-mer. Effekten av støyreduksjonene har imidlertidblitt begrenset mange steder siden det parallelthar skjedd en stor trafikkøkning (Miljøstatus iNorge 2015).

Det er betydelig variasjon i støy fra ulike flyty-per, noe som tilsier at avgiften bør avhenge av fly-type. Samtidig varierer støyplagen med tid på døg-net, befolkningstetthet i området rundt flyplassenog innflygningsruter. Dette kompliserer utformin-gen av avgiften.


• Et system for støyavgifter ved norske flyplasserbør utredes.

• Dersom kunnskapen om de eksterne kostna-dene ved støy blir bedre, kan en mer generellstøyavgift utredes nærmere.


Kapittel 8

Gebyrer og sektoravgifter

8.1 Innledning

Offentlige utgifter finansieres i hovedsak medskatter og avgifter som ikke øremerkes bestemteformål. Noen offentlige tjenester er imidlertidfinansiert gjennom gebyrer eller sektoravgifter.Tjenesteyter er da forpliktet til å anvende inntek-tene til bestemte tjenester.

Gebyrer skal finansiere kostnadene ved pro-duksjon av en tjeneste. Det innebærer at det skalvære en direkte sammenheng mellom tjenestenog betalingen.

Enkelte myndighetsfastsatte tiltak overforbestemte næringer eller sektorer finansieres avsektoravgifter. Sektoravgiften skal for eksempeldekke det offentliges kostnader ved tilsynsvirk-somhet og kontroll, men ikke mer. Dermed er detden næringen som har nytte av tiltaket som belas-tes kostnadene. Sektoravgifter har i motsetning tilgebyrer ofte et annet beregningsgrunnlag ennkostnadene ved å produsere selve tjenesten, foreksempel omsetning, tonnasje eller antall rei-sende til Svalbard. Sektoravgiftene inngår i stats-budsjettet. Sektoravgiftene motsvares av utgifts-bevilgninger til formålet med finansieringsordnin-gen.

Kommunal brukerbetaling blir ofte betegnetsom avgifter, men er i realiteten gebyrer. Kommu-nene kan kun kreve betaling for tjenester de leve-rer, og de har ikke en generell beskatningsrettslik staten har. Følgelig har kommunen ikkeadgang til å ilegge sektoravgifter.

Noen statlige selskaper finansieres helt ellerdelvis med inntekter fra lovbestemt brukerbeta-ling som blir betegnet som avgifter. Dette gjelderselskaper med sektorpolitiske mål, blant annet forlufthavner og flysikringstjenester (Avinor AS –luftfartsavgifter) og allmennkringkasting (NorskRikskringkasting AS – kringkastingsavgiften).Disse avgiftene blir ikke inntektsført i statsbud-sjettet, men behandles som annen inntekt i selska-pene. Se nærmere omtale i punkt 8.2.6.

8.2 Gebyrer og sektoravgifter som kan påvirke miljøet

8.2.1 Kommunale avfalls- og avløpsgebyr

Kommunene har ansvar for innsamling av hus-holdningsavfall. Kommunens håndtering av hus-holdningsavfall skal finansieres gjennom avfalls-gebyr. Avfallsgebyret betales av eierne av eien-dommene som omfattes av innsamlingsordnin-gene. Kommunen kan ikke kreve inn mer fra hus-holdningene enn den samlede kostnadenforbundet med innsamling og behandling av avfal-let. Kommunen kan heller ikke sette avfallsgeby-ret lavere enn kostnaden. Innenfor disse ram-mene kan kommunen differensiere avfallsgeby-rene dersom det bidrar til avfallsreduksjon og øktgjenvinning av avfall.

Det kommunale avfallsgebyret skal dekkehenting av husholdningsavfall. Levering av avfallsom ikke går i egen søppelkasse håndteres ulikt iulike kommuner, for eksempel er slik leveringdekket av det alminnelige avfallsgebyret i Oslokommune. Andre kommuner tar betalt for sliklevering.

Avløpsgebyrene er også basert på selvkost-prinsippet. Inntektene for kommunen skal ikkeoverstige kostnadene med avløpshåndtering, ogbrukerne av tjenesten bør bære kostnadene.Kommunen er imidlertid ikke pålagt å kreve fullkostnadsdekning.

8.2.2 Miljøavgift for tilreisende til Svalbard

Formålet med miljøavgiften for tilreisende til Sval-bard er å sikre at miljøpåvirker (turisten) bidrar tilå dekke kostnader ved skjøtselstiltak, forebyg-gende tiltak, informasjonstiltak mv. for å ivaretaSvalbards særegne villmarksnatur og kulturmin-ner. Miljøavgiften går inn i Svalbards miljøvern-fond og skal brukes til prosjekter og tiltak somhar til formål å verne naturmiljø og kulturminnerpå Svalbard. Fastboende er fritatt for avgiften.


Avgiften ilegges ved at alle tilreisende til Sval-bard må betale en miljøavgift på 150 kroner somautomatisk inngår i prisen ved kjøp av fly- og crui-sebilletter.

8.2.3 Jeger- og fiskeravgifter

Den som skal drive jakt eller fangst må somhovedregel betale jegeravgift for inneværendejaktår. I tillegg er det fellingsavgifter for elg, hjort,rådyr og villrein. Inntektene fordeles mellomkommunale viltfond og det statlige Viltfondet.Fondsmidlene skal brukes til viltfremmende til-tak, viltforskning, overvåkning av viltbestandeneog drift av Jegerregisteret. Midlene finansiererogså en vesentlig del av aktiviteten til NorgesJeger- og Fiskerforbund.

Det skal betales fiskeravgift for fiske etter laks,sjøørret eller sjørøye (anadrom laksefisk) i vass-drag og for fiske med faststående redskap i sjøen.Inntekten går inn i Statens fiskefond og brukes tilforvaltning og tiltak knyttet til bærekraftig brukav bestander av anadrom laksefisk.

8.2.4 Konsesjonsavgifter for rettigheter til vannfall

For rettigheter til vannfall skal det betales konse-sjonsavgifter til staten og berørte kommuner. Sta-tens inntekter inngår i statsbudsjettet som en sek-toravgift. Inntektene skal særlig bidra til finansier-ing av forskning, utvikling, opplæring og informa-sjon innenfor vassdrags- og energiområdet. Iekstraordinære tilfeller kan konsesjonsavgiftenedekke utgifter til å forebygge, erstatte og avbøteskader som følge av, eller i forbindelse med, kraft-utbygginger eller reguleringer, typisk i forbin-delse med gjenoppbygging etter for eksempeldambrudd. Dette er en bestemmelse som sjeldenhar kommet til anvendelse.

8.2.5 Kulturminneavgift etter vassdragslovgivningen

Ved fornyelse eller revisjon av konsesjonsvilkårfor vannkraftkonsesjoner blir det fastsatt kultur-minneavgift. Dette er en sektoravgift som skal dis-poneres til kulturminnetiltak i utbygde vassdrag.Konsesjonæren betaler inn et engangsbeløp somfastsettes etter magasinkapasitet. Det innebærerat avgiftsinntektene varierer mye fra år til år, og atdet i mange år ikke innbetales noen avgift.

8.2.6 Luftfartsavgifter

Luftfartsavgiftene skal settes slik at de dekkerkostnadene ved å eie, drive og utvikle et landsom-fattende nett av lufthavner for den sivile luftfartenog en samlet flysikringstjeneste for den sivile ogmilitære luftfarten.

Lufthavnavgiftene for Avinors lufthavner fast-settes fra og med 2016 av Luftfartstilsynet, etterforslag fra Avinor og konsultasjon mellom Avinorog flyselskapene. Samferdselsdepartementet fast-setter rammer for avgiftene i forkant, blant annetfor Avinors samlede avgiftsinntekter og fordelin-gen mellom start- og passasjeravgift. Avgiftsnivåetskal i utgangspunktet være likt for alle lufthavner.Inntektene fra annen kommersiell virksomhet (foreksempel tax free-handel, servering og parkering)utgjør Avinors øvrige inntekter. Avinor plikter åbruke sine kommersielle inntekter til å subsidiereavgiftene. Lufthavnavgiftene består av startavgift,passasjeravgift og sikkerhetsavgift, og ved enkelteflyplasser også en avgift for resirkulering avavisingsvæske. Startavgiften beregnes på grunn-lag av flyets vekt og passasjeravgiften beregnes pågrunnlag av antall avreiste passasjerer. Sikker-hetsavgiften beregnes på grunnlag av antall passa-sjerer fratrukket antall transferpassasjerer. Ihovedsak er avgiftene like ved alle flyplassene,men det er en rabatt på 30 pst. i startavgiften vedmange av de regionale flyplassene.

På lufthavner utenom Avinorsystemet, hvorSandefjord lufthavn/Torp og Moss lufthavn/Rygge er de største, fastsetter lufthavnene selvsine lufthavnavgifter.

På Bodø lufthavn er det et støytillegg for jet-drevne luftfartøy avhengig av sertifisering. Det erogså et nattillegg for alle fly ved alle Avinors luft-havner som kan bidra til å redusere flyvning ogdermed støy om natten.

Flysikringsavgiftene består av underveisavgiftfor tjenester i luftrommet som Avinor er ansvarligfor og terminalavgift for tårntjenester ved alle fly-plasser. Underveisavgiften beregnes med utgangs-punkt i flyets vekt kombinert med fløyet distanse,mens tårnavgiften beregnes med utgangspunkt iflyets vekt.

8.2.7 Losavgifter

Bruk av los og trafikkregulering av særlig utsattefarleder bidrar til sikrere skipsfart og forhindrerulykker som kan ha negative miljøkonsekvenser.Lostjenesten har frem til budsjettet for 2015 værtavgiftsfinansiert i sin helhet. I budsjettet for 2016er det foreslått å redusere nivået på losavgiftene


med 86 mill. kroner. Losavgiftene består avlosingsavgift, losberedskapsavgift og farledsbevi-savgift. Fartøy med farledsbevis har ikke losplikt,men har inntil nå måttet betale losberedskapsav-gift som andre lospliktige fartøy som seiler i norskfarvann. For 2016 er det foreslått å fjerne losbe-redskapsavgift for fartøy under 8 000 bruttotonnsom seiler med farledsbevis og fartøy over 8 000bruttotonn som har høy score på indeksenEnvironmental Ship Index1 (ESI). ESI beregnerpoeng blant annet ut fra utslipp av NOX og SOX.Det er frivillig å registrere skip i denne indeksen.

Losberedskapsavgiften betales etter tonnasje.For oljetankfartøyer med segregerte ballasttankertrekkes imidlertid volumet av de segregerte bal-lasttankene fra når fartøyets størrelse i bruttotonnberegnes. I 2015 ble det innført halv losbered-skapsavgift for skip med høy score på ESI. Kyst-verket har fastsatt en høy terskel for å innvilgerabatt. I praksis er det skip med gassdrift som fåravgiftsreduksjonen.

Sikkerhetsavgiften finansierer driften av Kyst-verkets trafikksentraler i Horten, Brevik, Kvitsøyog Fedje. Avgiften betales av nærmere bestemtefartøy som seiler inn i disse områdene. Trafikk-sentralen i Vardø finansieres fullt ut av staten utenbrukerbetaling.

8.2.8 Anløpsavgifter og vederlag i havner

Kommunene kan kreve anløpsavgift fra fartøysom anløper havn i kommunen. Anløpsavgiftenskal dekke kommunens kostnader ved utøvelse avoffentlig myndighet samt kostnader til å legge tilrette for sikkerhet og framkommelighet i kommu-nens sjøområde. Anløpsavgiften skal ikke gi øko-nomisk overskudd, men kommunen kan framføreoverskudd og underskudd fra avgiftsregnskapettil påfølgende år innenfor en periode på tre til femår. Anløpsavgiften beregnes på bakgrunn av far-tøyets bruttotonnasje. Kommunene kan fastsetterabattordninger basert på ESI-indeksen.

Anløpsavgiften skal ikke dekke kostnaderknyttet til kommunal havneinfrastruktur eller tje-nesteyting i kommunal havn. Slike kostnader kankommunen dekke ved vederlag fastsatt etteralminnelige privatrettslige regler. Gjeldenderegler åpner ikke for å pålegge kommunen/hav-nen å ilegge avgifter, herunder miljøavgifter.

8.2.9 Utvalgets vurderinger og anbefaling


Utvalget har ikke sett det som en del av mandatetå gå grundig gjennom alle gebyrer og sektoravgif-ter. Den mer summariske gjennomgangen overgir likevel grunnlag for noen mer generellebetraktninger om når gebyrer og sektoravgifterkan være egnet som virkemiddel i miljøpolitikken.

Som utgangspunkt bør miljøskaden heller pri-ses direkte med en miljøavgift enn ved å miljødif-ferensiere gebyrer og sektoravgifter. Som hoved-regel bør man derfor unngå å tillegge gebyrer ogsektoravgifter flere formål enn det tiltaket ellerden virksomheten som ordningen er ment å finan-siere. Utvalgets vurdering av nye miljøavgifteromtales i kapittel 7.

Tilbakeholdenhet med miljødifferensiering avgebyrer og sektoravgifter bør likevel ikke være tilhinder for en kritisk vurdering av om grunnlageller satsstruktur kan ha uheldige miljøvirkninger.Miljødifferensiering av gebyrer og sektoravgifterkan vurderes som en nest best-løsning dersom detikke lar seg gjennomføre å etablere en miljøavgift,enten fordi det er praktisk umulig eller fordi detmedfører uforholdsmessig høye administrativekostnader.

Brukerbetaling kan finansiere miljøtiltak nårdette har karakter av å være en offentlig tjenesteoverfor betaleren, som for eksempel miljøavgiftenpå Svalbard.

Utvalget viser til at selvkost er utgangspunktetfor gebyrer og sektoravgifter. Innenfor gebyrord-ninger tillates ikke overprising, og skal noenbetale mindre for tjenesten enn andre (for eksem-pel på grunn av høyt miljøscore, jf. ESI-indeksensom brukes i losberedskapsavgiften) krever det atandre betaler mer. Dersom det er miljøavgifter påutslipp av NOX og SOX, er det ingen grunn til å dif-ferensiere losavgiftene etter de samme kriteriene.Utgiftene til los påvirkes ikke av utslippene. Detkan tilsi at miljødifferensiering av gebyrer og sek-toravgifter kun benyttes når det ikke finnes bedrealternativer. Som eksemplet med lufthavnavgif-tene viser, kan miljødifferensiering av for eksem-pel lufthavnavgiftene være problematisk av kon-kurransehensyn.

Teknologier og miljøkunnskap utvikler segstadig, og i noen tilfeller kan etablerte betalings-ordninger over tid bli et hinder for introduksjon avnye miljøløsninger. Utvalget mener derfor atgebyr- eller avgiftsfinansierte ordninger medjevne mellomrom bør tas opp til ny vurdering og1 http://www.environmentalshipindex.org/Public/Home


justeres slik at slike utilsiktede virkninger kanunngås.

Et av de mest synlige miljøproblemene eravfall på avveie (søppel). Forsøpling på land ansesav Miljødirektoratet som et mindre miljøproblem.Utfordringen ved forsøpling knytter seg først ogfremst til søppel i hav og langs strender. Kommu-nene har ansvaret for innsamling av hushold-ningsavfall. Utformingen av dette gebyret vil etterutvalgets vurdering ha betydning for omfanget avsøppel, særlig på land. I enkelte kommuner erlevering av avfall inkludert i den generelle renova-

sjonsavgiften, i andre betaler man per levering.Betaling per levering kan bidra til at flere dumperavfall i kommunen eller kjører til nabokommunen.Samtidig vil en renovasjonsavgift som inkludererlevering ha den ulempen at det svekker insenti-vene til å begrense søppelmengden.


• Kommunene bør utforme renovasjonsavgiftenpå en måte som hindrer søppel fra å havne inaturen.


Kapittel 9

Støtteordninger og skatteutgifter med miljøpåvirkning

9.1 Innledning

Utvalget er bedt om «å vurdere om økt bruk avmiljøavgifter kan erstatte ordninger som i dagbelaster utgiftssiden av budsjettet, og om eventu-elle subsidier og tilskudd som skader miljøet, børreduseres».

Subsidier og tilskudd kan enten gis direkteover statsbudsjettets utgiftsside eller indirekte iform av lempeligere skatte- og avgiftsregler ennde generelle reglene (skatteutgifter). Formåletmed dette kapitlet er å identifisere tilfeller der enved å fjerne eller redusere subsidier og tilskudd,kan bedre miljøet.

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger erblant annet Magnussen, Lillehammer, Habhab,Dønnum og Mortensen (2008), innspill mottatt iforbindelse med det åpne utvalgsmøtet 25.februar 2015 (jf. punkt 2.2) og omtalen av skatteut-gifter i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter ogtoll 2016. Mange støtteordninger kan være liteeffektive fra et samfunnsøkonomisk perspektiv,men utvalget har konsentrert seg om ordningersom har et visst økonomisk omfang og en for-holdsvis sikker negativ miljøpåvirkning.

Tilskuddsordninger over statsbudsjettet kanha som mål å korrigere ulike former for markeds-svikt (for eksempel støtte til forskning og utvik-ling eller tilskudd som skal begrense miljøskade-lig aktivitet), men er oftest begrunnet med poli-tiske mål om for eksempel distrikts- eller nærings-politikk. Fra et samfunnsøkonomisk perspektivkan det være vanskelig å fastsette når støtte skalgis og i hvilket omfang. Ofte vil det være konflik-ter mellom ulike mål, og i noen tilfeller kan støttenha negativ miljøeffekt. Det gjelder spesielt dersomstøtten er rettet inn mot miljøskadelige aktiviteterog innsatsfaktorer. Miljøeffekten av tilskudd kanogså være vanskelig å tallfeste.

Dersom støtten i liten grad bidrar til å nåmålene som er satt og miljøeffekten samtidig ernegativ, kan samfunnet komme bedre ut dersomstøtten avvikles eller legges om slik at den nega-

tive miljøvirkningen reduseres eller fjernes. Selvom støtten bidrar til å nå målene som er satt, børman forsøke å nå målene på andre måter enn vedå støtte miljøskadelig aktivitet.

Dersom man har tatt hensyn til negative miljø-virkninger av en subsidiert aktivitet gjennomavgifter eller andre virkemidler, blir miljøskadenlikevel større enn i en situasjon uten subsidier. Ien slik situasjon må de negative miljøvirkningeneav subsidiene veies opp mot de andre politiskemålene.

Dersom støtten er rettet mot spesifikke inn-satsfaktorer, påvirkes både aktivitetsnivået og fak-torsammensetningen i produksjonen. Støtten vilda medføre en lavere pris på, og dermed en rela-tivt større bruk av, den subsidierte innsatsfakto-ren. Dersom den subsidierte innsatsfaktoren girnegative miljøvirkninger, vil støtten være uheldigselv om miljøvirkningene i utgangspunktet erunderlagt miljøpolitiske virkemidler som foreksempel avgifter. Dette fordi subsidien motvirkerde miljøpolitiske virkemidlene.

De fleste varer og tjenester produseres medmer enn en innsatsfaktor. Dersom bruken av inn-satsfaktorer med andre negative eksterne virknin-ger reduseres som følge av tilskuddet, blir bildetmer uklart. Under visse forutsetninger kan densamlede miljøeffekten av subsidien være positiv,selv om subsidien rettes mot en innsatsfaktor mednegative eksterne virkninger. Dette tilsier i mangetilfeller nærmere analyser før en kan trekke klarekonklusjoner om de miljømessige virkningene avsubsidier og støtteordninger.

I noen tilfeller ble støtten innført i en tid damiljøhensyn ble tillagt liten eller ingen vekt. Støt-teordninger som ikke gir den mest effektive res-sursbruken bør fjernes, reduseres eller endres.

Støtte til en sektor eller næring kan også gis iform av markedsregulering. For eksempel kantoll eller systemer med myndighetsbestemte pri-ser innebære at en sektor skjermes for konkur-ranse, for eksempel slik en kan observere i jord-bruket (skjermingsstøtte).


9.2 Vurdering av støtteordninger og skatteutgifter

De fleste miljøutfordringene gjelder på tvers avsektorer, jf. kapittel 4. Utvalget har likevel omtaltstøtteordningene sektorvis fordi enkelte sektorerskiller seg ut med mange støtteordninger medpotensielle negative miljøeffekter. Dette gjeldersærlig transport og landbruk.

9.2.1 Jordbruk

Jordbruket mottok i 2014 om lag 14,6 mrd. kroneri støtte over statsbudsjettets utgiftsside. Detteutgjorde over 60 pst. av den budsjettmessige støt-ten til næringslivet. I tillegg kommer skatteutgif-ter på om lag 1,2 mrd. kroner og skjermingsstøttegjennom importvernet beregnet til 10,2 mrd. kro-ner.1 Samlet støtte til jordbruket i 2014 var der-med om lag 26 mrd. kroner.

Støtteordningene i jordbruket er mange ogkomplekse. De skal blant annet bidra til bosettingog sysselsetting over hele landet, økt norsk mat-produksjon (matvareberedskap) og bevaring avkulturlandskapet. Enkelte mindre støtteordnin-ger skal bidra til å begrense jordbrukets klimag-assutslipp. Det høye støttenivået må ses i sam-menheng med produktivitetsulemper som følgeav klimatiske og topografiske forhold (lave avlin-ger, små, spredte og bratte teiger, høye krav tilkvalitet på husdyrbygg og maskinutstyr, storetransportavstander), høye priser på innsatsfakto-rer (herunder pris og krav til avkastning påarbeid) og strukturulemper som følge av politiskemål og virkemidler.

Jordbruksaktivitet medfører både direkte ogindirekte utslipp av klimagasser. Aktiviteten harogså andre negative miljøpåvirkninger, for eksem-pel lokal forurensning i form av avrenning. Detfinnes også eksempler på miljøpåvirkninger somkan være både positive og negative, for eksempelpåvirkning på biologisk mangfold.

Jordbrukets klimagassutslipp stammer særligfra utslipp av metan (CH4) og lystgass (N2O) fraselve matproduksjonen (husdyr og husdyrgjød-sel), se figur 9.1. Utslippene var i 2013 på 4,4 mill.tonn CO2-ekvivalenter, noe som utgjorde i over-kant av 8 pst. av de samlede norske klimagassut-slippene og om lag 16 pst. av utslippene i ikke-kvo-tepliktig sektor. Utslippene av metan og lystgass

fra jordbruket er redusert med 13 pst. siden 1990og 8 pst. siden 2005. Dette skyldes blant annetreduksjon i antall melkekyr og redusert bruk avmineralgjødsel. Klimagassutslippene fra husdyrog husdyrgjødsel er ikke omfattet av avgifter ogkvoteplikt og inngår ikke i skatteutgiftsberegnin-gene.

I tillegg til utslipp fra matproduksjon, kommerutslipp av CO2 fra maskinparken og ved bruk avfossil energi (gass og fyringsolje) i bygningsmas-sen. Jordbrukets bruk av bensin, mineralolje oggass ilegges i utgangspunktet CO2-avgift. Vekst-husnæringen er derimot fritatt for CO2-avgift pågass.

Jordbruket bidrar også til indirekte klimagass-utslipp, som for eksempel ved avskoging for åskaffe større jordbruksarealer. Ved avskoging fri-gjøres skogens karbonlager slik at skogbiomas-sen får de samme uheldige klimavirkninger somfossile energikilder. I det norske utslippsregnska-pet rapporteres dette ikke som utslipp fra jord-bruk, men under sektoren arealbruk, arealbruk-sendringer og skog (LULUCF).2

Det er betydelige motsetninger mellom klima-og miljøhensyn og landbrukspolitiske målsettin-

1 Tall for budsjettmessig støtte og skatteutgifter er basert påFinansdepartementets næringsstøtteberegninger, jf. Meld.St. 1 (2015–2016) Nasjonalbudsjettet 2016. Skjermingsstøt-ten til jordbruket er beregnet av OECD. Fravær av kvote-plikt og avgift på klimagasser inngår ikke i beregningen.

2 LULUCF er en FN-forkortelse for «Land use, land-usechange, and forestry»: A greenhouse gas inventory sectorthat covers emissions and removals of greenhouse gasesresulting from direct human-induced land use, land-usechange and forestry activities.

Figur 9.1 Jordbrukets utslipp av metan og lyst-gass i 2013. 1 000 tonn CO2-ekvivalenter


Utslipp av metan og lystgass

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

Lystgass

Metan

Husdy

r

Husdy

rgjøds

el

Mineral

gjøds

el

Annet


ger om økt produksjon og landbruk over hele lan-det.

Støtteintensiteten (støtte per næringsinnhold)er høyest for produksjon av rødt kjøtt, som ogsåhar de største klimagassutslippene per enhet. Foreksempel er budsjettstøtten til sau/lam over 100kroner per kilo og for storfekjøtt på ammeku omlag 60 kroner per kilo. Støtten til storfekjøtt vedfôring av oksekalv er om lag 20 kroner per kilomens den for kylling og gris er 2–3 kroner perkilo (Blandford, Gaasland & Vårdal 2015). Samlettilsvarer budsjett- og skjermingsstøtte per 1 000kilokalorier om lag 80 kroner (sau/lam), 70 kro-ner (storfe/ammeku), 40 kroner (storfe/okse-kalv) og 10 kroner (kylling/gris), jf. figur 9.2 somviser støtte og utslipp per kilokalori etter produkt-kategori.

I store deler av landet er jordbruksarealenelite egnet til annet enn å produsere fôr til dyr somspiser grovfôr. Eng og beite utgjør for eksempel95–98 pst. av arealene på Vestlandet og i Nord-Norge. For landet som helhet er andelen 65 pst.Den såkalte kanaliseringspolitikken har siden1950-tallet hatt som formål å stimulere til kornpro-duksjon og annen åkerproduksjon i flatbygdsom-rådene og grovfôrbasert husdyrproduksjon iresten av landet. Kraftfôrkrevende husdyrproduk-sjon (egg, fjørfe og gris) har i relativt høy gradvært lokalisert til kornområdene. En årsak tildette er at kraftfôrkrevende dyr (i motsetning tilgrovfôrede dyr) i stor grad spiser kornbasert fôr

og at det kreves arealer for spredning av husdyr-gjødsel. Det har dermed vært en historisk samlo-kalisering av egg/fjørfe/gris og kornproduksjon.

Hensyn til selvforsyning og opprettholdelse avjordbruket i områder med begrensede alternativesysselsettingsmuligheter har ligget til grunn forkanaliseringspolitikken. Samtidig har denne poli-tikken bidratt til at klimagassutslippene per pro-dusert enhet er vesentlig høyere i jordbruket i dis-triktene enn i sentrale strøk.

Blandford, Gaasland og Vårdal (2015) har ana-lysert potensialet for reduserte klimagassutslippfra jordbruket gitt en forutsetning om uendretselvforsyning av jordbruksvarer (målt i antallkalorier). Modellberegningene indikerer at klima-gassutslippene kan reduseres med 30 pst. (om lag1,3 mill. tonn CO2-ekvivalenter) dersom produk-sjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning. Ihovedsak innebærer det mindre produksjon avrødt kjøtt og økt produksjon av melke- og plante-produkter. Støttenivået (skjermingsstøtte og bud-sjettstøtte) halveres i disse beregningene. En kon-sekvens er at arealbruken reduseres med vel 40pst. og relativt mer i distriktene enn i sentralestrøk.

Effektive tiltak for å redusere metanutslippetfra husdyrholdet kan vanskelig gjennomføresuten at det får konsekvenser for jordbruket i dis-triktene, som i stor grad er basert på produksjonav melk og rødt kjøtt. I disse områdene er detbegrensede muligheter for annen jordbrukspro-

Figur 9.2 Støtte og klimagassutslipp fra landbruket 2011

Kilde: Blandford, Gaasland og Vårdal (2015)

Støtte og klimagassutslipp fra jordbruket

0

5

10

15

20

25

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

KyllingGris

MelkPotetKorn

Egg

Storfe på melkebruk

Storfe, ammeku

Sau

Uts

lipp

per 1

000

kcal

, kg.

CO

2-ek

viva

lent

er

Støtte per 1000 kcal, 2011-kroner


duksjon på de samme arealene. Økt melkeproduk-sjon vil antakelig være det mest realistiske alter-nativet til produksjon av rødt kjøtt i disse områ-dene.

Den budsjettmessige støtten til jordbruket gisgjennom jordbruksavtalen. Endringer i jord-bruksavtalen skjer gjennom årlige forhandlingermellom staten og jordbruksorganisasjonene. Detkan synes som om klimahensyn i praksis tilleggesliten vekt i jordbruksforhandlingene. Det er ingensystematisk gjennomgang av sammenhengenmellom produksjon og klimagassutslipp, verkengenerelt eller som en konsekvens av endringer itilskudd og målpriser. Samtidig er utfallet av disseforhandlingene helt avgjørende for hvordan støt-temottakerne tilpasser produksjonen.

I hvilken grad forbruket av rødt kjøtt i Norgereduseres dersom produksjonsstøtten reduseres,vil blant annet avhenge av om importvernet er såhøyt at innenlandske priser kan øke uten at detutløser import (luft i importvernet).

Modellberegninger som Norsk institutt forbioøkonomi (NIBIO) har utført på oppdrag frautvalget, illustrerer konsekvensene av mulige til-tak for å redusere klimagassutslippene fra produk-sjon av rødt kjøtt (Mittenzwei 2015). Tiltakene erhenholdsvis å redusere tilskuddene til rødt kjøtttilsvarende henholdsvis 420 og 840 kroner pertonn CO2-ekvivalenter (regnet i 2016-kroner), åinnføre en avgift tilsvarende 420 kroner per tonnCO2-ekvivalenter på både norsk produksjon ogimport, samt en kombinasjon av reduserte til-skudd og en avgift.3

I beregningene reduseres klimagassutslip-pene fra jordbruket med 4,7–6,4 pst. sammenlik-net med modellens referansebane i 2030. Per kalo-rienhet er reduksjonen høyere (mellom 5,3 og 8,4pst) fordi redusert kjøttproduksjon mer enn opp-veies av økt produksjon av korn og lyst kjøtt. Pro-duksjonen av rødt kjøtt reduseres med mellom 10og 20 pst. Utslippene fra forbruk reduseres min-dre enn fra produksjon blant annet på grunn avhøyere import i alternativene med reduserte til-skudd. Det er lagt til grunn at klimagassutslip-pene fra importerte produkter er lavere enn fra til-svarende norsk produksjon. Importsubstitusjonvil derfor i seg selv innebære reduserte utslipp iberegningene. Videre er det lagt til grunn enutvikling i verdensmarkedsprisene som gjør attollsatsene er bindende for norske priser på råva-

rer (hele/halve slakt), mens det delvis er luft iimportvernet4 på industrileddet (sluttprodukter tilkonsument).

I alternativene med avgift på alt rødt kjøttreduseres produksjonen mindre enn i alternati-vene med redusert støtte. Dette skyldes at avgif-ten på import reduserer insentivene til importsub-stitusjon. I disse alternativene reduseres det sam-lede forbruket av rødt kjøtt noe mer enn i alterna-tivene med redusert støtte. Reduksjonen i klimag-assutslipp fra forbruk er likevel omtrent densamme som ved redusert tilskudd fordi en størreandel av forbruket kommer fra innenlandsk pro-duksjon (med høyere utslipp) i alternativene medavgift.

Utslagene på arealbruken er små. Sysselsettin-gen reduseres med 10–12 pst., hovedsakelig i dis-triktsjordbruket. Antakelig undervurderer model-len virkningene på distriktsjordbruket fordi ande-len sauehold i distriktene i utgangspunktet erlavere i modellen enn i virkeligheten. På denannen side er det i beregningene ikke åpnet forendringer av den geografiske fordelingen av mel-keproduksjonen eller andre tiltak som eventueltkunne dempet virkningene av redusert kjøttpro-duksjon i distriktene. Uansett må det antas at detvil være krevende å opprettholde sysselsetting ogarealbruk i distriktsjordbruket dersom grovfôr-basert kjøttproduksjon reduseres betydelig.

Generelt viser modellberegningene relativtsmå utslag av å øke støttereduksjonen fra 420 til840 kroner. Det henger sammen med at særligsauekjøttproduksjonen reduseres mye alleredemed en reduksjon av støtten på 420 kroner, og atelastisiteten ved ytterligere reduksjon av støttener mindre. Generelt må resultatene tolkes medforsiktighet.

Utvalgets vurdering

Det er behov for å tillegge hensynet til utslipp avklimagasser større vekt i jordbrukspolitikken og ijordbruksforhandlingene, slik at miljøhensyn iva-retas på en bedre måte. En større omlegging avnorsk jordbruk kan være krevende å gjennomførepå kort sikt, og det er utenfor utvalgets mandat åforeslå hvordan en slik større omlegging bør gjen-nomføres. Utvalget foreslår imidlertid tiltak somkan gjennomføres uavhengig av en helhetlig revi-sjon av jordbrukspolitikken.

3 I Mittenzwei (2015) er kroneverdier oppgitt i 2015-kroner.Disse er her omregnet til 2016-kroner ved å legge til grunnen prisvekst på 2,5 pst. fra 2015 til 2016. For øvrig harNIBIO i sine beregninger lagt til grunn en årlig prisvekstpå 2,5 pst.

4 Luft i importvernet innebærer at anvendt tollsats er høyereenn differansen mellom innenlandske og internasjonalemarkedspriser.


Et direkte og effektivt tiltak for å reduserejordbrukets klimagassutslipp er å redusere pro-duksjonsstøtten til rødt kjøtt, for eksempel ved åredusere pris- og husdyrtilskudd. Redusert støttevil redusere norsk produksjon og dermed norskeklimagassutslipp. Hvor mye støtten bør reduse-res, må ses i sammenheng med blant annet dis-triktspolitiske hensyn og at husdyr på beite bidrarpositivt til biologisk mangfold og bevaring av kul-turlandskap.

Å redusere tilskuddene til produksjon av rødtkjøtt innebærer at støtten til produksjon av matutjevnes. Dette innebærer mindre favorisering avmatproduksjon med høye klimagassutslipp perkalorienhet. Reduksjon i produksjonsstøtten tilrødt kjøtt kan kombineres med økt støtte til annenvirksomhet for å ivareta ulike politiske hensyn,særlig distriktshensynet.

Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger aven avgift på rødt kjøtt i punkt 7.2.1.2.


• Hensynet til landbrukets klimagassutslipp til-legges større vekt i jordbruksforhandlingene.

• Produksjonsstøtten til rødt kjøtt reduseres forå få lavere klimagassutslipp. Reduksjonen måses i sammenheng med distriktspolitiske hen-syn og at dyr på beite bidrar positivt til ivareta-kelse av kulturlandskap og biologisk mangfold.

9.2.2 Skogbruk

Skogen spiller en viktig rolle for opptak og lagringav CO2, jf. tabell 4.3. Samtidig kan skogbruk værei konflikt med hensynet til bevaring av biologiskmangfold og økosystemer mv., jf. omtale i NOU2013: 10 Naturens goder – om verdier av økosys-temtjenester punkt 4.9. Utvalget vurderer derforenkelte støtteordninger til skogbruket som kanbidra negativt til disse kvalitetene.

9.2.2.1 Tilskudd til infrastrukturtiltak i skogbruket

Det gis tilskudd til bygging av skogsbilveier oghogst i bratt terreng (taubaner). Støtten til skogs-veier og taubaner utgjorde om lag 120 mill. kroneri 2015. Støtten gis for å øke aktiviteten i skogbru-ket.

Skogsbilveier legger til rette for mer effektivskogdrift og utnyttelse av skogens ressurser. Ord-ningene bidrar dermed til å øke avvirkingen avskog.5 Selv om skogsbilveier kan bidra til å gjøreflere områder tilgjengelig for friluftsliv, medførerde en fragmentering av naturområder som er

uheldig av hensyn til biologisk mangfold og øko-systemer.

Støtten til taubaner bidrar til hogst i uberørteområder med lav lønnsomhet og potensielt bety-delig tap av biologisk mangfold. Slik hogst harikke positive virkninger i form av økt tilgjengelig-het for friluftsliv.

Tap av biologisk mangfold og økosystemer eren betydelig miljøutfordring, jf. kapittel 4. Samti-dig er aktiviteter som reduserer det biologiskemangfoldet i liten eller ingen grad priset i form avavgifter. Dette tilsier at man ikke bør gi støtte der-som dette øker aktiviteten og bidrar til å reduseredet biologiske mangfoldet.


• Støtten til skogsbilveier og taubaner i skogbru-ket avvikles.

9.2.2.2 Skogfondsordningen

Skogfondsordningen er en avsetningsordningsom innebærer at skogeierne skal avsette inntek-ter fra skogen i et fond. Avsetningen skal utgjøremellom 4 og 40 pst. av brutto omsetning av detavvirkede tømmeret. Oppgir ikke skogeier satsen,avsettes 10 pst. Ordningen skal bidra til økt skog-produksjon og dermed større avvirking av skog iframtiden.

Den delen av tømmerinntekten som avsettestil skogfond blir ikke beskattet. Inntektsføringskjer først når pengene tas ut fra fondet. Midlerfra skogfondet kan brukes til nærmere angitte for-mål, blant annet bygging og opprustning avskogsveier og hogst i bratt terreng. Dette er enskattefordel ettersom bare 15 pst. av det frigittebeløpet tas til inntekt. Ordningen med skogfonds-konto anslås å utgjøre en samlet skatteutgift på105 mill. kroner i 2015.

Provenyvirkningen av å avvikle skattefordelenfor bygging av skogsveier i skogfondsordningenanslås til 30 mill. kroner. En kan tenke seg at sko-geierne da i noen grad vil øke bruken av skog-fondsmidler til andre formål, og at dette isolertsett vil redusere provenyøkningen noe. En kanimidlertid også anta at færre områder vil være til-gjengelige for skogkultur mv., og at dette vil hamotsatt effekt og langt på vei oppveie for dette.

Ettersom skogfondsordningen gir et insentivtil økt bygging av skogsveier og hogst i bratt ter-

5 Hvorvidt aktivt skogbruk bidrar til økt opptak av CO2 erslik utvalget oppfatter det en diskusjon uten en klar ogentydig konklusjon.


reng, vil hensynet til å ivareta biologisk mangfoldtale for å fjerne skattefordelen i skogfondsordnin-gen for bygging av nye skogsveier og hogst i brattterreng.


• Midler fra skogfondsordningen tillates ikkebenyttet til bygging av skogsbilveier og hogst ibratt terreng.

9.2.3 Transport

9.2.3.1 Innledning

Transportsektoren representerer nesten 60 pst.av klimagassutslippene i ikke-kvotepliktig sektor,jf. figur 9.3.

I tillegg til betydelige klimagassutslipp bidrartransportsektoren i varierende grad til lokaleutslipp av for eksempel NOX og SO2, partikler ogstøy. Store deler av sektoren er allerede underlagtavgifter som priser de eksterne kostnadene. I kapit-tel 6 omtales utvalgets anbefaling for utforming avavgifter som på en best mulig måte priser dissenegative eksterne virkningene, mens nye avgiftersom berører sektoren vurderes i kapittel 7.

Transportsektoren mottar direkte støtte i formav driftstilskudd og indirekte støtte i form av skat-teutgifter. Begrunnelsene for å subsidiere trans-port kan være hensynet til spredt bosetting ogopprettholdelse av næringslivet i distriktene. Sub-sidier til transportsektoren øker aktivitetsnivåetog innebærer at det forbrukes mer transporttje-nester enn det markedet selv ville generert. Redu-serte subsidier vil redusere aktivitetsnivået ogdermed de negative miljøpåvirkningene.

9.2.3.2 Merverdiavgift – lav sats for person-transport

Den alminnelige merverdiavgiftssatsen er 25 pst.Persontransport ble tatt inn i merverdiavgiftssys-temet i 2004 med lav merverdiavgiftssats. I stats-budsjettet for 2016 er den lave satsen foreslått økttil 10 pst. Skatteutgiften ved ordningen er bereg-net til 4,8 mrd. kroner i 2015.

Lav merverdiavgiftssats på persontransportkan medføre større produksjon av persontrans-porttjenester som fly, buss og drosjer og dermedhøyere utslipp. Den samlede miljøeffekten avhen-ger imidlertid av hvilke andre varer og tjenestersom fortrenges, samt i hvor stor grad miljøkostna-dene fra tjenesten er internalisert gjennom avgif-ter eller andre virkemidler.


Utvalget mener det er miljømessig uheldig at per-sontransport har lav sats. Satsen bør derfor hevestil den generelle satsen. Dette er i tråd med detgenerelle prinsippet om at alle varer og tjenesterbør ha samme sats, jf. omtale i kapittel 5.

Utvalget foreslår i punkt 6.3 en betydeligomlegging av kjøretøy- og drivstoffavgiftene, slikat kostnadene ved å bruke bil vil øke, særlig i stor-byene. Selv om den lave merverdiavgiftssatsen forpersontransport heves til den alminnelige satsen,vil de økte kostnadene ved bilbruk motvirke atkostnadsøkningen for kollektivtransporten bidrartil økt bilbruk, spesielt i større byer. Heving avden lave merverdiavgiftssatsen for persontrans-port kan dermed redusere den samlede transpor-tetterspørselen og bidra til at flere går eller syklerpå kortere reiser. Dette vil også redusere dennegative miljøeffekten som følger av overproduk-sjon av persontransporttjenester.

Det følger av avtalene om det offentliges kjøpav persontransporttjenester at økte kostnader kangi grunnlag for kompensasjon. Avtalene har ulikvarighet og gjelder kjøp av tjenester fra NSB, lokalkollektivtransport (buss, båt og lokale baner),riksvei- og fylkesveiferjer og enkelte flyruter. Eneventuell kompensasjon vil bidra til at prisøknin-ger på viktige deler av kollektivtrafikken (blantannet i storbyene) unngås. En økning av den

Figur 9.3 Klimagassutslipp fra transportsektoren og øvrig ikke-kvotepliktig sektor i 2013. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

I figuren omfatter transport veitrafikk, ikke-kvotepliktig luft-fart, innenriks sjøfart og andre mobile kilder.Kilde: Miljødirektoratet.

Transport16,1

Øvrig ikke-kvotepliktig

sektor11,9

Klimagassutslipp i ikke-kvotepliktig sektor


reduserte merverdiavgiftssatsen for persontrans-port vil dermed i hovedsak påvirke priser i områ-der der det ikke er avtaler om offentlig kjøp. Dettegjelder drosjer, ekspress- og turbusser, flytoget,de fleste innenriks flyruter og skiheiser. Man kandermed få en etterspørselsvridning fra tjenestermed høy sats til tjenester som omfattes av denevnte avtalene.

Utvalget erkjenner at det å heve satsen på per-sontransport opp til den generelle satsen vilkunne ha uheldige vridningseffekter. Utvalgetmener derfor at kompensasjon til kollektivtrafik-ken for økte kostnader bør vurderes nærmere.

Provenyet av å øke den lave satsen i merver-diavgiftssystemet fra 8 pst. til 25 pst. anslås til2 500 mill. kroner. Det er da justert for økt kom-pensasjon som fastsatt i nevnte avtaler, samt regel-styrte kompensasjonsordninger for merverdi-avgift i kommunesektoren og statsforvaltningen.


• Persontransporttjenester ilegges merverdiav-gift med alminnelig sats. Kompensasjon av kol-lektivtrafikken vurderes nærmere.

9.2.3.3 Støtte til innenlandsk flytrafikk

Den direkte støtten til innenlandsk flytrafikk skjerhovedsakelig i form av kjøp av innenlandske flyru-ter og tilskudd til ikke-statlige flyplasser. Ordnin-gene skal redusere avstandsulempene og bidra tilvelfungerende regioner og stabil sysselsetting ogbosetting i hele landet. Flyrutene som omfattes erbedriftsøkonomisk ulønnsomme og ville ikke blittopprettholdt uten denne støtten.

I 2015 brukes det 709 mill. kroner til å kjøpetransport på slike flyruter. Tilskuddet til ikke-stat-lige flyplasser går i hovedsak til flygeinforma-sjonstjenesten. Tilskuddet utgjør om lag 36 mill.kroner i 2015.6 I tillegg støttes innenlandsk flytra-fikk indirekte ved at Avinor driver utstrakt krys-subsidiering av mindre flyplasser, blant annet medinntekter fra tax free-salget, jf. punkt 9.2.3.9.

Flytrafikk medfører i første rekke klimagassut-slipp, men også andre utslipp til luft og støy. Til-

skuddet kan bidra til økt reisevirksomhet og der-med økte utslipp.

Innenriks luftfart er ilagt CO2-avgift. Beregnetutslipp fra rutene som omfattes av avgift er om lag1,4 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2015. Om lag 80pst. av utslippene er også inkludert i EUs kvote-handelssystem. Det finnes ikke egne tall forutslipp fra kortbanerutene.


Utslippene per passasjerkilometer for flyreiser erbetydelig høyere enn for reiser med bil. I tilleggoppstår det utslipp i forbindelse med drift av fly-plassene, samt som følge av transport til og fra fly-plassene. I mange tilfeller gis det støtte til flyruterog flyplasser der flyplassene ligger relativt nær enannen flyplass. Distriktshensynet svekkes når fly-plassene kan sies å dekke samme omland.

Som for kjøp av innenlandske flyruter vil til-skuddet til ikke-statlige lufthavner bidra til å opp-rettholde drift av lufthavner som ellers ville blittlagt ned. En avvikling av ordningen vil derfor gien viss miljømessig gevinst.


• Statens kjøp av innenlandske flyruter reduse-res samtidig som det vurderes en luft-havnstruktur med færre flyplasser enn i dag.

• Tilskuddet til ikke-statlige flyplasser avvikles.

9.2.3.4 Kjøp av riksveifergetjenester

Staten kjøper riksveifergetjenester på nærmerebestemte strekninger for om lag 700 mill. kroner i2015, særlig på Vestlandet og i Nord-Norge. Ord-ningen bidrar til å opprettholde et godt transport-tilbud for gods og personer i distriktene. Tilskud-dene bidrar til flere fergebevegelser og flere rei-ser totalt. Økt transportaktivitet bidrar til økteutslipp av klimagasser, miljøgifter, kjemikalier oglokal luftforurensning. Riksveifergedriften står forom lag 1 pst. av nasjonale utslipp av CO2 og 2–3pst. av nasjonale NOX-utslipp. Fergene (med unn-tak av ferger med gassdrift) betaler CO2-avgift ogi utgangspunktet NOX-avgift.


Uten offentlige tilskudd ville mange riksveifer-gestrekninger blitt lagt ned. Dette ville medføre attransporttilbudet mange steder i Norge blir dårli-gere, med til dels betydelig lengre kjørevei rundtfjorder mv. Nedlegging av fergeruter kan bidra til

6 Dagens tilskuddsordning dekker tilskudd til flygeinforma-sjonstjenesten ved Stord, Skien og Notodden lufthavner, ogdriftstilskudd til lufthavnene Stord og Ørland. Fra 1. januar2016 blir det innført en ny tilskuddsordning for ikke-stat-lige lufthavner, til erstatning for den som omtales her. Dennye ordningen har mer objektive kriterier, og det er bareStord, Ørland og Notodden som tilfredsstiller kriteriene.Skien faller ut fordi den ligger for nærme Torp.


økt bruk av andre transportmidler som for eksem-pel fly. Nettovirkningen på de miljøskadeligeutslippene av å fjerne tilskuddene til riksveifergerer derfor usikker, samtidig som de negative dis-triktspolitiske virkningene kan bli betydelige.

Utvalget mener at det er behov for at de ulikefergestrekningene, herunder fergefrekvensen,vurderes jevnlig med utgangspunkt i samfunns-økonomisk lønnsomhet, og at miljøhensyn er endel av denne vurderingen.


• Kjøp av riksveifergetjenester vurderes jevnligmed utgangspunkt i samfunnsøkonomisk lønn-somhet. Miljøhensyn skal være en del av dennevurderingen.

9.2.3.5 Kjøp av sjøtransporttjenester på strekningen Bergen-Kirkenes (gjeldende avtale med Hurtigruten AS)

Staten kjøper sjøtransporttjenester på strekningenBergen-Kirkenes av Hurtigruten AS for 756 mill.kroner i 2015. Formålet med avtalen er å sikre ettransporttilbud for personer på delstrekningermellom Bergen og Kirkenes og for godstransportnord for Tromsø. Kystruten Bergen-Kirkenes til-byr samtidig andre kommersielle tilbud om bordpå skipene, fortrinnsvis cruise, men dette inngårikke i det statlige kjøpet.

Statens kjøp av sjøtransporttjenester på strek-ningen Bergen-Kirkenes er regulert i en kontraktmellom Samferdselsdepartementet og Hurtigru-ten AS som løper fra 2012 til 2019. I avtalen medstaten er det satt krav om at Hurtigruten AS har etregnskapsmessig skille mellom det som er innen-for statlig kjøp og øvrig virksomhet. Formålet erblant annet å hindre ulovlig kryssubsidiering ogulovlig offentlig støtte. Det statlige kjøpet utgjordeom lag en firedel av Hurtigruten AS’ omsetningfor 2014. Kontrakten stiller krav til at fartøy sombenyttes på kystruten Bergen-Kirkenes skal ha enpassasjerkapasitet for 320 passasjerer, køyekapasi-tet i lugar for 120 passasjerer og godskapasitet for150 europaller. Antall distansepassasjerer7 påkystruten var om lag 270 000 i 2014. Dette betyr at

tilskuddet per distansepassasjer i 2014 var om lag2 800 kroner.

Kystrutens daglige avganger på strekningenBergen-Kirkenes og 11 skip i kontinuerlig driftmedfører betydelige CO2-utslipp og luftforuren-sing i form av NOX-utslipp. I Hurtigrutens årsrap-port for 2013 oppgis CO2-utslippet til 228 kilo pernautiske mil, NOX-utslippet til 4,2 kilo per nau-tiske mil og SO2-utslipp til 0,01 kilo per nautiskemil (Hurtigruten ASA 2014). En rundreise påstrekningen Bergen-Kirkenes-Bergen er om lag4 900 kilometer, dvs. 2 646 nautiske mil. Basert påen forenklet beregning anslår utvalget at årligCO2-utslipp fra virksomheten utgjør om lag200 000 tonn, og at årlig NOX-utslipp utgjør knapt4 000 tonn (om lag 2,5 pst. av Norges NOX-utslipp).

Hurtigruten AS betaler CO2-avgift, men ikkeNOx-avgift da de er tilsluttet næringslivets NOX-fond. Ifølge Hurtigruten AS’ årsrapport for 2013var kapasitetsutnyttelsen 60 pst. for hele 2013.Dette tallet inkluderer både det statlige kjøpet ogden kommersielle delen av Hurtigruten AS’ drift.

Lian, Eidhammer, Rideng og Strand (2002) haranalysert det udekkede transportbehovet dersomHurtigruten AS skal drives kommersielt og gjorten beregning av kostnaden ved å dekke dettetransportbehovet. Tilskuddsbehovet ble anslått tilmellom 35 og 88 mill. 2001-kroner (45–114 mill.2015-kroner) for å sikre god persontransport.Beregningene tar ikke hensyn til Hurtigruten AS’funksjon for godstransport.


Hurtigruten AS har en flåte av relativt store fartøyog lav kapasitetsutnyttelse store deler av året. Selvom kystruten fyller en viktig funksjon både somtransportør av varer og passasjerer lokalt og somturistdestinasjon, er overkapasiteten stor. Detoffentliges kjøp av kapasitet på hele strekningenhver dag hele året, innebærer at kjøpet i liten grader tilpasset behovet på de enkelte delstreknin-gene.

En videreføring av dagens tilbud er kostbartog bidrar til høye utslipp av klimagasser og annenforurensning. Redusert aktivitet i form av færreavganger vil bidra til å redusere de forurensendeutslippene.

Høsten 2014 ble Hurtigruten ASA kjøpt opp avselskapet Silk Bidco AS. Kjøpet verdsatte dengang Hurtigruten ASA til om lag 3 mrd. kroner,betydelig høyere enn børskursen forut for salget.

Etter utvalgets vurdering synliggjør salget avHurtigruten AS at selskapet er kommersielt inter-

7 Passasjerene på norskekysten deles ofte inn i to hoved-grupper, rundreisepassasjerer og distansepassasjerer.Rundreisepassasjerer er feriereisende på den klassiskehurtigruteturen Bergen-Kirkenes-Bergen, mens distanse-passasjerene benytter Hurtigruten AS over en kortere dis-tanse, gjerne som et alternativt transportmiddel. Det er dedistansereisende som inngår i det statlige kjøpet.


essant og at drift av sjøtransportruten mellomBergen og Kirkenes vil være kommersielt interes-sant også uten statlig kjøp av sjøtransporttjenes-ter. Uten statlig kjøp må det imidlertid forventesredusert frekvens på avgangene vinterstid. Detmå i tillegg forventes behov for kjøp av trans-porttjenester på enkeltstrekninger for å sikre ettilstrekkelig godt transporttilbud, for eksempelmed hurtigbåt.

Alternative transportformer som hurtigbåt oggodstransport på vei og til sjøs vil medføre CO2-utslipp og annen forurensning. Utvalget menerimidlertid det er sannsynlig at disse utslippene vilvære betydelig lavere enn utslippene fra dagligeavganger med Hurtigruten AS.


• Avtalen om kjøp av sjøtransporttjenester påkystruten Bergen-Kirkenes erstattes av en ord-ning med målrettet kjøp på enkeltstrekninger.

9.2.3.6 Skattefradrag for arbeidsreiser og besøks-reiser til hjemmet

Minstefradraget i personinntekt er inntil 89 050kroner i 2015 og skal dekke skattyters alminneligeutgifter til inntekts erverv, herunder utgifter tilarbeidsreiser. Fradraget for arbeidsreiser ogbesøksreiser til hjemmet (reisefradraget) kom-mer i tillegg til minstefradraget, og innebærer irealiteten at det gis fradrag for arbeidsreiser toganger.

Reisefradraget er ment å være en støtte tilarbeidstakere med særlig lange arbeidsreiser ogkan bidra til større mobilitet i arbeidsmarkedet.Fradraget har også vært begrunnet med distrikts-hensyn, ved at det blir rimeligere å bo i distrikteneog jobbe langt unna bostedet.

Reisefradraget beregnes etter en sjablongba-sert modell. Satsen i 2015 er 1,50 kroner per kilo-meter for samlet reiseavstand inntil 50 000 kilome-ter og 0,70 øre per kilometer inntil 75 000 kilome-ter. Bunnfradraget i 2015 er 16 050 kroner, og detgis ikke fradrag for reisekostnader som overstiger92 500 kroner. Reisefradraget gis uavhengig avtransportmiddel.

Skatteutgiften ved reisefradraget er beregnettil 1,7 mrd. kroner i 2014. I 2013 mottok 430 000skattytere reisefradrag, og 21 pst. av disse bodde iAkershus. Gjennomsnittlig fradrag var størst iØstfold (21 600 kroner).


Reisefradraget reduserer kostnadene ved arbeids-reiser med 27 pst. og bidrar til økt transportbrukmed tilhørende miljøskadelige utslipp og andreeksterne kostnader. Dagens ordning skiller ikkemellom ulike typer reiseform, og bidrar dermedikke til å dreie arbeidsreisene i en mer miljøvenn-lig retning. Særlig daglige arbeidsreiser med bilbidrar til betydelige miljøskadelige utslipp perpassasjerkilometer.

Subsidiering av lange arbeidsreiser er uheldigav miljøhensyn. Dersom en mener at reisefradra-get er et godt distriktspolitisk virkemiddel ellerdel av arbeidsmarkedspolitikken, bør støtten gispå en annen og direkte måte enn gjennom gene-relle subsidier som i stor grad brukes av arbeids-takere rundt de store byene.

Flere offentlige utvalg har tidligere foreslått åfjerne fradraget med en annen begrunnelse ennmiljøhensyn, sist NOU 2014: 13 Kapitalbeskatningi en internasjonal økonomi.


• Skattefradraget for daglige arbeidsreiser ogpendlerreiser avvikles.

9.2.3.7 Skattlegging av fri parkering på arbeids-plassen og skattefritt kollektivkort

Tilgang til (gratis) parkeringsplass er viktig forvalg av transportmiddel, særlig i bymessige strøkder det er knapphet på parkeringsplasser ellerkostnadene ved parkering er høye. Fordelen avgratis parkering på arbeidsplassen er en naturaly-telse som ikke skattlegges. Den manglende skatt-leggingen skyldes at det er komplisert å skatt-legge denne fordelen på en hensiktsmessig måte.

Samtidig som parkering ikke skattlegges, erkollektivtransportkort betalt av arbeidsgiver skat-tepliktig inntekt. Det framsettes derfor med jevnemellomrom forslag om at utgifter til arbeidsreiserdekket av arbeidsgiver heller ikke skal skattleg-ges.


Skatt på fordelen ved gratis parkering på arbeids-plassen vil redusere bruken av bil, og dermedredusere eksterne kostnader ved veitrafikk.

Det er store variasjoner i tilbud og etterspørselav fri parkering, også innenfor geografisk avgren-sede områder. Mange med tilgang til fri parkeringpå arbeidsplassen kan unngå fordelsbeskatning


ved å parkere på gratisplasser utenfor arbeidsgi-vers område. Dette gjør det vanskelig å skattleggefri parkering på arbeidsplassen.

Skatt på parkering bør knyttes til råderetten tilen parkeringsplass. At en ansatt disponerer enenkelt plass alene er trolig heller unntaket ennregelen. Dersom en også skal ta høyde for situa-sjonen for arbeidstakere som deler plass eller derden ansatte betaler en egenandel for å parkere, vilen eventuell verdsetting av parkeringsplassen blikomplisert og arbeidskrevende, både for lignings-myndighetene og arbeidsgiver.

Dersom skatteplikten knyttes til faktisk brukav plassen, vil bruken være krevende å kontrol-lere. Arbeidsgivere som stiller færre parkerings-plasser til disposisjon enn antall arbeidstakere ivirksomheten, vil da måtte føre kontroll medhvem som faktisk benytter plassene. Dette vil iliten grad være etterprøvbart.

På denne bakgrunn mener utvalget at skattleg-ging av fordelen ved gratis parkering på arbeids-plassen ikke lar seg gjennomføre. Dette inne-bærer imidlertid ikke at også kollektivkort bør bliskattefritt. Å frita kollektivkort fra fordelsbeskat-ning vil innebære en ren pengeoverføring tilarbeidstakere som allerede reiser kollektivt oginnebære et betydelig provenytap. Det er videreusikkert hvor mange som ikke allerede reiser kol-lektiv som vil benytte seg av en slik ordning, slikat miljøeffekten kan være begrenset.

Utvalget mener at et system for veiprising somi større grad tar hensyn til at de marginale kostna-dene ved veitrafikk varierer med tid og sted, ogdirekte virkemidler som støtte til utbygging avkollektivtrafikk og tilrettelegging for sykkel ogfotgjengere, er mer effektive tiltak enn skattefriearbeidsgiverbetalte kollektivkort dersom målet erå redusere miljøskadelige utslipp fra jobbreiser.


• Prinsipielt sett bør fordelen av parkering finan-siert av arbeidsgiver skattlegges. Praktiskehensyn tilsier at det ikke innføres skatt på friparkering på arbeidsplassen på arbeidstakershånd.

• Kollektivkort betalt av arbeidsgiver regnesfortsatt som skattepliktig inntekt.

9.2.3.8 Skattefri kilometergodtgjørelse

Kjøregodtgjørelse ved bruk av egen bil på tjenes-tereiser er skattefri innenfor visse satser og gren-ser. I 2015 er satsen 4,10 kroner per kilometer forde første 10 000 kilometer og 3,45 kroner per kilo-

meter for kjøring utover 10 000 kilometer. Detantas at bruk av egen bil er praktisk og økono-misk gunstig for arbeidsgiver i de tilfeller deromfanget av tjenestekjøring er begrenset.

For en mellomstor, ny dieselbil er de gjennom-snittlige variable kostnadene ved bilhold om lag2,25 kroner per kilometer (Opplysningsrådet forveitrafikken 2015). Differansen mellom statenssatser og de reelle, variable kostnadene utgjør enskatteutgift beregnet til 1,35 mrd. kroner i 2014.De skattemessige satsene for kjøregodtgjørelse eri praksis basert på satser avtalt mellom staten ogarbeidstagerorganisasjonene i staten, men anven-des i stor grad også i kommunal og privat sektor.


Når satsen for skattefri kjøregodtgjørelse er høy-ere enn de reelle variable kostnadene, gir detinsentiver til bruk av bil framfor for eksempel togog buss, der kostnadene dekkes etter regning.Miljøskadelige utslipp blir dermed høyere enn detde ellers ville ha vært. Den samlede miljøeffektenav at satsene er høyere enn de reelle variable kost-nader er usikker.

Skatteutgiften på 1,35 mrd. kroner indikerer atgjeldende satser er høyere enn de faktiske varia-ble kostnadene. Dersom en reduserer den skatte-frie satsen til 3 kroner per kilometer, kan detteøke provenyet med anslagsvis 750 mill. kroner.


• Den skattefrie satsen ved bruk av egen bil påtjenestereiser settes ned slik at kompensasjo-nen tilsvarer de reelle variable kostnadene.

9.2.3.9 Innførsel av alkohol og tobakk

Både merverdiavgifts- og særavgiftssystemet byg-ger på prinsippet om at varer skal beskattes i detlandet forbruket skjer, dvs. at det skal betalesavgift ved import og gis fritak ved eksport. Prak-tiske hensyn tilsier imidlertid at det gis avgiftsfri-tak for innførsel av reisegods, men at det fastset-tes enkelte begrensninger. Begrensningene gjel-der i første rekke høyt beskattede varer, dvs. alko-hol og tobakk. Avgiftene på alkohol og tobakk hartil formål å skaffe staten inntekter og begrense dehelsemessige og sosiale problemene ved bruk avalkohol og tobakk, jf. Prop. 1 LS (2015–2016)Skatter, avgifter og toll 2016.

Reisende som har oppholdt seg i utlandet iminst 24 timer, kan toll- og avgiftsfritt innførevarer til en verdi av 6 000 kroner. For alkohol,


tobakk og enkelte landbruksprodukter er det fast-satt nærmere kvoter, for eksempel 1 liter sprit og1,5 liter vin eller 3 liter vin. For sigaretter og kjøtter kvotene henholdsvis 200 stk. og 10 kilo.Tobakkskvoten kan byttes inn i 1,5 liter vin. Kjøpav varer i tax free-butikker ved ankomst til Norgehar siden 2005 vært likestilt med innførsel. Forreisende som har oppholdt seg i utlandet i mindreenn 24 timer er verdigrensen 3 000 kroner og kvo-tene gjelder bare beskattede varer.

EU opphevet tax free-ordningen for reiser mel-lom EU-landene i 1999 og adgangen til å kjøpe taxfree gjelder i dag kun ved reiser til og fra tredje-land. Mellom EU-land er det fastsatt høye kvoterfor innførsel av alkohol- og tobakkvarer, men ord-ningen gjelder bare varer som er beskattet ikjøpslandet.

Tax free-salg skjer i dag på fly i utenriks tra-fikk, på norske lufthavner med internasjonal sta-tus og på ferger i utenriks fart.

Omfanget av tax free-salget har økt de sisteårene, både som følge av økt reisevirksomhet ogat kvotene er økt. Omsetning av tax free-varer girAvinor, flyselskapene og rederiene inntekter sombidrar til å holde billettprisene nede. Dette kan giøkt reiseaktivitet, noe som miljømessig sett eruheldig. Det er derfor ikke tilstrekkelig å forhin-dre kryssubsidiering fra inntekter fra tax free-salgtil billettpriser. Også adgangen til å innføre beskat-tede alkohol og tobakksvarer (kjøpt for eksempelpå Systembolaget) bidrar til økt reiseaktivitet(grensehandel).


Lavere billettpriser på flyreiser og ferger er endirekte besparelse for den reisende. Sammen medbilligere alkohol og tobakk trekker dette i retningav økt reiseaktivitet og dermed økte klimagassut-slipp og andre miljøproblemer av regional og lokalart. Homleid og Rasmussen (2011) har anslått at åfjerne tax free-salget ved norske lufthavner vilredusere flytrafikken med 2,5–11 pst. og redusereCO2-utslippene ved utenlandsreiser med fly medmellom 42 000 og 185 000 tonn per år. Prinsipieltsett mener derfor utvalget at av miljøhensyn børtax free-salget på lufthavner og på ferger og fly iutenriks fart oppheves og adgangen til å innføreenkelte typer reisegods toll- og avgiftsfritt begren-ses.

Utvalget foreslår å oppheve adgangen til å inn-føre alkohol- og tobakkvarer toll- og avgiftsfritt.Forslaget innebærer at det ikke kan innføres slikevarer uavhengig av hvor de er kjøpt, dvs. hellerikke ved ankomst (kvotene settes til null). Prov-

enyet av en slik endring vil være i størrelsesorden2 mrd. kroner, men anslaget er svært usikkert.Utvalget har vurdert å videreføre kvotene for inn-førsel av beskattede varer, men en slik ordningville medføre betydelige kontrollproblemer. Utval-get mener derfor at en fjerning av kvotene foralkohol- og tobakkvarer bør gjelde både beskat-tede og ubeskattede varer. Et alternativ til å fjernekvotene helt er å redusere dem.

Utvalget har som et alternativ vurdert kun åoppheve adgangen til tax free-salg ved ankomst tillufthavner (ankomstsalg).8 Dette kan medføre atalkohol og tobakkvarer istedenfor kjøpes ved fly-plasser og butikker i utlandet og på flyene, slik atdet innføres nesten like mye avgiftsfrie varer somfør. Et slikt alternativ vil dermed ikke ha særligeffekt.


• Adgangen til å innføre alkohol og tobakkavgiftsfritt oppheves.

9.2.4 Skattefradrag for energieffektiviseringstiltak

I diskusjonen om et grønt skatteskift etterlysesdet i mange sammenhenger at skattesystemet mågi forbrukerne positive insentiver til å opptre mil-jøvennlig (gulrøtter) og at man ikke bare kanbasere seg på avgifter på miljøskadelig atferd(pisk). Mange interesseorganisasjoner og politi-kere har i den sammenheng etterlyst et skattefra-drag for energieffektiviseringstiltak i private hus-holdninger. I statsbudsjettet for 2016 er det fore-slått at direkte støtte til energieffektiviseringstil-tak skal kunne utbetales i forbindelse med skatte-oppgjøret.

Et skattefradrag illustrerer mange av de gene-relle innvendingene mot å bruke skattesystemettil å fremme en spesiell type atferd. Skattegrunnla-get snevres inn og enkelte sektorer eller investe-ringer særbehandles. Støtten i form av et genereltskattefradrag vil også tilfalle tiltak som uansetthadde blitt gjennomført fordi de er privatøkono-misk lønnsomme. Virkningen på energiforbruketi husholdningene er ofte usikker. Halvorsen ogLarsen (2013) finner at en eventuell energibespa-relse ofte tas ut i høyere innetemperatur. Dette erikke nødvendigvis et problem, da økt innetempe-

8 Ifølge Horverak (2012) handles det betydelig mer vedankomst (fem ganger mer øl, fem ganger mer svakvin, treog en halv gang mer hetvin, 40 pst. mer sprit, 10–15 pst.mer sigaretter og fem pst. mer snus).


ratur gir økt komfort og velferd. Enovas årligeresultatrapporter viser at tiltak i større bygg og iindustrien gir til dels betydelig større energieffek-tiviseringsgevinst per krone enn tilskudd til hus-holdningene.

Energieffektivisering i husholdningene vil hamarginal effekt på klimagassutslippene. Oppvarm-ing av bygg i Norge er i stor grad basert på elek-trisitet og bruken av fyringsolje er kraftig redu-sert. Lavere forbruk av kraft kan gi økt eksport avfornybar energi til EU, men vil ha marginal effektpå utslipp i EØS, ettersom kraftproduksjon eromfattet av kvotesystemet i EU.


Utvalget mener at dersom man likevel ønsker åstøtte energieffektiviseringstiltak i private hus-holdninger, bør støtten rettes direkte mot tiltaksom retter opp en markedssvikt i dette markedet.Enova er etablert for å bidra til at dette skjer, blantannet ved å gi målrettet støtte til enkeltproduktereller tjenester. Skattesystemet bør ikke brukes itillegg til dette, da det vil komplisere skattere-glene og være lite treffsikkert. I tillegg vil en slikordning være administrativt krevende for skatte-myndighetene.


• Det innføres ikke et skattefradrag for energief-fektiviseringstiltak i private husholdninger.

9.2.5 Petroleumsutvinning

Petroleumsvirksomheten hadde i 2013 klimagass-utslipp tilsvarende 13,8 mill. tonn CO2-ekvivalen-ter (om lag 25 pst. av Norges samlede utslipp).Sektorens klimagassutslipp er i all hovedsakomfattet av både kvoteplikt og CO2-avgift. Denneskattesanksjonen9 er i Prop. 1 LS (2015–2016)Skatter, avgifter og toll 2016 anslått til 5,2 mrd.kroner brutto i 2015. CO2-avgiften for petroleums-sektoren vurderes nærmere i punkt 6.2.

Skattereglene kan påvirke aktiviteten i oljesek-toren, og investeringsfradragene er et viktig ele-ment i petroleumsskattesystemet. I Prop. 1 LS(2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 er detanslått at utformingen av investeringsfradrageneinnebærer en skatteutgift på om lag 17,9 mrd. kro-ner i 2015. Utgangspunktet for beregningen er atinvesteringsfradragene er høyere enn i en nøytralskatt som ikke påvirker selskapenes investe-

ringsinsentiver. Skatteutgiften knytter seg delvistil raske avskrivninger i ordinær selskapsskatt,men hovedsakelig til høye investeringsfradrag isærskatten (avskrivninger, friinntekt og rentefra-drag).

Leterefusjonsordningen innebærer at selskapsom ikke er i skatteposisjon kan velge om deønsker å få refundert 78 pst. av letekostnadenepåfølgende år eller trekke letekostnadene fra iframtidig skattegrunnlag. Ordningen ble innførtfor å sikre skattemessig likebehandling av selska-per i og utenfor skatteposisjon. For små selskapersom ennå ikke er i skatteposisjon, gir refusjons-ordningen bedret likviditet. Ifølge Prop. 114 S(2014–2015) er leterefusjonsordningen del av etnøytralt skattesystem. Nåverdien av leterefusjonog framtidig skattefradrag er den samme og lete-refusjonsordningen innebærer dermed ingen sub-sidie.


Utvalget mener prinsipielt at skatteutgifter ogskattesanksjoner ved petroleumsvirksomhetenbør fjernes for å unngå at samfunnsøkonomiskulønnsomme investeringer gjennomføres og atden negative miljøpåvirkningen av oljeutvinningpå norsk sokkel ikke blir større enn nødvendig.

9.2.6 Kullgruvedriften på Svalbard

Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS (StoreNorske) produserer kull fra flere gruver på Sval-bard. Selskapet eies av staten. Målet med statenseierskap i Store Norske er å bidra til at samfunneti Longyearbyen opprettholdes og understøtter deoverordnede målene i norsk Svalbard-politikk.

Gruvedriften er et inngrep i naturen og med-fører utslipp av klimagasser, av Store Norskeberegnet til om lag 50 000 tonn CO2-ekvivalenter(Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS 2015).Utslippet inngår i Norges utslippsregnskap. Endel av kullet brukes til å forsyne kullkraftverket iLongyearbyen med kull. Kraftverket har et CO2-utslipp på om lag 60 000 tonn CO2 per år. Skips-transporten av kullet fra Svalbard til kundene iEuropa gir et årlig utslipp på om lag 60 000 tonnCO2-ekvivalenter og forbrenning av det ekspor-terte kullet medfører utslipp av om lag 5,5 mill.tonn CO2-ekvivalenter.

Bryting, lagring, lasting og transport av kullfører til utslipp av kullstøv. Årlig utslipp er bereg-net til 100 gram per tonn kull, og støvet gir i førsterekke misfarging av snø og jordsmonn ved selvegruveanleggene. Kull inneholder stoffer som kan9 Begrepet skattesanksjon forklares i punkt 9.1.


være skadelige for organismer. Blant disse stof-fene finner vi polysykliske aromatiske hydrokar-boner (PAH).

Svalbard er utenfor det norske særavgiftssys-temet. Mineralolje og kull og koks som forbrukespå Svalbard ilegges dermed verken CO2- eller svo-velavgift. Forbruk av kull og koks i Norge er ihovedsak ilagt kvoteplikt. Det betales en avgift påkull mv. som utføres fra Svalbard. Avgiften ansessom en form for grunnrenteskatt. Dersom det inn-føres en svovelavgift på kull og koks vil kull ogkoks som importeres fra Svalbard til fastlands-Norge bli ilagt slik avgift.

Store Norske mottar ikke regulær budsjett-støtte. Våren 2015 vedtok Stortinget å tilføre sel-skapet 500 mill. kroner gjennom eiendomskjøp oglån for å legge til rette for videre drift, jf. Prop. 118S (2014–2015) Endringer i statsbudsjettet 2015under Nærings- og fiskeridepartementet (StoreNorske Spitsbergen Kulkompani AS – eiendom-mer og gruvedrift) og Innst. 343 S (2014–2015).Historien viser at virksomheten har mottatt ulikeformer for støtte i perioder med dårlig lønnsom-het.


Kullgruvedriften på Svalbard innebærer betyde-lige målkonflikter mellom miljøhensyn og strate-giske og politiske hensyn. Vurderingene som blegjort i forbindelse med kapitalinnskuddet i 2015tok i liten grad opp de problematiske sidene ved atNorge støtter miljøskadelig aktivitet for å opprett-holde tilstedeværelse på Svalbard.

Internasjonalt arbeider Norge for å reduseresubsidieringen av fossile energikilder i tråd med

anbefalingene i World Bank (2010). Fjerning avslike subsidier er nødvendig for en mer kostnads-effektiv klimapolitikk. Å støtte videre kullgruveak-tivitet på Svalbard rimer dårlig med en oppfor-dring til andre land om å redusere eller fjerne sub-sidiene til fossile energikilder.

Utvalget mener prinsipielt at alle klimagassut-slipp på Svalbard, herunder utslipp fra gruvedriftog kullkraftverk, bør prises for å gi insentiver til åredusere utslippene. Det samme gjelder lokal for-urensning (utslipp av kullstøv). Svalbard er imid-lertid utenfor avgiftsområdet og det kan værekomplisert å etablere avgifter for miljøskadeligeutslipp. En minimal nest best-politikk er at kull-gruvedriften og kullkraftverk på Svalbard ikkemottar særskilt økonomisk støtte. Pålegg omutslippsreduserende tiltak bør også vurderes.

Opprettholdelse av aktiviteten på Svalbard børskje på en annen måte enn ved å støtte utvinningav kull. Det er også viktig at målkonflikten mellommiljøhensyn og strategiske og politiske hensynsynliggjøres på en bedre måte når Norges Sval-bardpolitikk tas opp til vurdering. Det bør ogsåvurderes om andre næringer, som turisme ogforskning, nå har blitt så viktige for Svalbardsam-funnet at gruvedriften kan avvikles uten at det gårpå bekostning av strategiske og politiske mål.


• Miljø- og klimahensyn tilsier at kullgruvedrif-ten på Svalbard ikke subsidieres. Pålegg omutslippsreduserende tiltak vurderes.


Kapittel 10

Utvikling av miljøteknologi

Teknologi kan gi viktige bidrag til å løse miljøut-fordringene. Utvalget er bedt om å vurdere omskattereglene bør endres for å fremme utviklingog bruk av klimavennlig teknologi. Som grunnlagfor denne vurderingen har utvalget mottatt engjennomgang av teorien på området med anbe-falinger, jf. elektronisk vedlegg 3 (Golombek, Gre-aker, & Kverndokk 2015). Et sentralt spørsmål erom utvikling av miljøteknologi skiller seg fraannen type teknologisk utvikling. Kapittelet disku-terer også hvordan myndighetene best kan leggetil rette for utvikling av miljøteknologi ved bruk avavgifter.

10.1 Hva er miljøteknologi?

Teknologisk utvikling handler om hvordan vi kanutnytte ressursene bedre. Teknologiske endrin-ger gir mulighet for økt produksjon, uten å økefaktorinnsatsen. Teknologiske endringer kan ten-kes å redusere miljøbelastningen på ulike måter:– Utvikling av teknologier som effektiviserer

bruk av miljøforringende innsatsfaktorer.Dette innebærer at man kan bruke mindre avdenne innsatsfaktoren til å produsere detsamme produksjonsvolumet.1

– Utvikling av nye teknologier (substitutter) somhar mindre miljøpåvirkning, for eksempel brukav prebake-teknologi i aluminiumsindustrien(til erstatning for Søderberg-teknologi) ellerelbiler som erstatter biler med forbrennings-motor.

– Utvikling av teknologier som fjerner forurens-ning etter at den er oppstått, for eksempel gjen-nom bruk av renseteknologi eller fangst og lag-ring av CO2 (CCS).

Teknologisk utvikling følger av innovasjon og kanpå en forenklet måte beskrives som en bevegelsegjennom ulike faser (innovasjonskjeden):1. Forskningsfasen som betegner tiden frem til

en ny idé blir introdusert i markedet.2. Foredlingsfasen som betegner tiden der ideen

prøves i markedet, og3. Spredningsfasen som betegner tiden fram til

teknologien eventuelt får markedsgjennom-brudd.

10.2 Markedssvikt i innovasjonskjeden

I et uregulert marked er det som regel ulike for-mer for markedssvikt i de ulike fasene av innova-sjonskjeden. Dette fører til at private aktører i forliten grad vil drive FoU på egen hånd, slik at denteknologiske utviklingen, kunnskapsutviklingenog innovasjonstakten ikke er tilstrekkelig i et sam-funnsøkonomisk perspektiv. For at den privatøko-nomiske gevinsten av å forske, foredle og spre nyteknologi skal sammenfalle med den samfunns-økonomiske gevinsten må myndighetene gripeinn i markedet (korrigere for den positive ekster-naliteten). Dette gjelder for all teknologisk utvik-ling. På miljøområdet forutsetter optimalt omfangav teknologiutvikling – i tillegg – at den negativemiljøpåvirkningen blir korrigert for.

Å stille virksomheter eller forbrukere overforen pris på miljøskadelig aktivitet gir insentiver til åutvikle ny teknologi for å redusere miljøbelastnin-gen. En pris på utslipp er derfor svært viktig forteknologiutvikling- og spredning. Avgifter ellerkvoter vil i de fleste tilfeller være den mest kost-nadseffektive måten å prise miljøskadelig aktivitetpå, men også direkte regulering eller andre virke-midler som påfører bedrifter og forbrukere kost-nader vil gi insentiver til at miljøvennlig teknologiutvikles og tas i bruk.

1 Det er ikke gitt at miljøeksternalitetene reduseres somfølge av effektivisering, da det å produsere en gitt mengdeblir billigere og produksjonsvolumet kan øke (såkalt«rebound-effekt»).


Imperfeksjoner i forskningsfasen

I den første fasen i innovasjonskjeden er det etsærtrekk at kunnskap eller nye idéer i større ellermindre grad kan kopieres.2 Dermed vil bare delerav gevinsten ved å utvikle ideen tilfalle den somutvikler den. Denne markedsimperfeksjonenmedfører at private bedrifter – i alle sektorer – vilinvestere for lite i FoU sammenlignet med hvasom er samfunnsøkonomisk optimalt.

En annen markedsimperfeksjon som trekker isamme retning, og som regnes å være av særligbetydning for miljøteknologier, er at produktivite-ten av forskning på et felt avhenger positivt av deneksisterende kunnskapen – eller kunnskapsba-sen – på feltet. Man sier gjerne at kunnskapsba-sen er historieavhengig, eller at man har en «stan-ding on shoulders»-effekt. En rekke studier viserat samfunnsnytten av FoU er vesentlig større ennden privatøkonomiske nytten (Griliches 1995 ogJones og Williams 1998) og at dette i stor gradskyldes akkumulert kunnskap. Nordhaus (2002),Popp (2004), Popp (2006) og Gerlagh og Lise(2005) antar at den samfunnsøkonomiske gevin-sten av klimainnovasjoner er fire ganger høyereenn den private gevinsten.

Mange miljøproblemer har ikke vært tilstrek-kelig regulert historisk, for eksempel gjelder detfor utslipp av klimagasser i mange land. Dette gjørat det samfunnsøkonomisk sett er forsket for litepå miljø- og klimavennlig teknologier, relativt tilannen forskning. Kunnskapsbasen for miljøtekno-logier blir dermed lavere enn kunnskapsbasen forandre teknologier, og «skuldrene» blir smalere ogvanskeligere å stå på. Samtidig er det viktig å ta ibetraktning at mye av forskningen på miljøtekno-logier bygger på forskning på andre områder(OECD 2010).

Positive kunnskapseksternaliteter innebærerlikevel ikke at enhver investering i kunnskapspro-duksjon og teknologiutvikling er samfunnsøkono-misk lønnsom. Hvis mange forsker innenforsamme felt kan antall nye idéer være begrenset.Da kan innovasjoner i dag redusere gevinster avinnovasjoner i fremtiden («fishing out»). Nye inn-ovasjoner kan også gjøre gamle teknologierulønnsomme. Dette kalles kreativ destruksjon.Ifølge Golombek, Greaker og Kverndokk (2015)tyder likevel de fleste studier på at «standing onshoulders»-effekten dominerer. Dette innebærerat det er større positive kunnskapseksternaliteter

for miljøteknologier enn for andre teknologier,fordi kunnskapsbasen for miljøteknologi iutgangspunktet er for lav. Det tilsier at myndighe-tene bør ha sterkere virkemidler for å stimulere tilforskning på miljøteknologier.

Dersom manglende miljøregulering fortset-ter, slik at aktørene ikke bare historisk, men ogsåi dag står overfor for lav pris på miljøskade, bidrardette ytterligere til at forskning på miljøteknolo-gier samfunnsøkonomisk sett blir for lav i forholdtil annen teknologiutvikling (Rennings 2000 ogDechezleprêtre, Martin & Mohnen 2013). Detteer også et argument for at utvikling av miljøtekno-logier kan støttes mer intensivt.

Usikkerhet kan være et tilleggsargument for åstimulere til innovasjon innen miljøteknologier.Markedene for miljøteknologier i framtiden, måltved forventet avkastningen til innovatørene,avhenger av fremtidig miljøpolitikk. Dersom det erusikkerhet (politisk risiko) om fremtidig miljøpoli-tikk, kan dette påvirke utviklingen av teknologi idag. Det er for eksempel stor usikkerhet omklimapolitikken internasjonalt. Denne risikoenkommer på toppen av tradisjonell risiko. Bedriftervil normalt være skeptiske til å engasjere seg i inn-ovasjonsprosesser på områder der usikkerhetener stor (Mazzucato 2013).

Imperfeksjoner i foredlingsfasen

Bedrifter lærer over tid. Læringen medfører til-pasninger som gir reduserte kostnader, og fallet iproduksjonskostnader er som regel størst tidlig iforedlingsfasen når ideen prøves i markedet. Sliklæring vil være en positiv eksternalitet dersomden også kommer andre bedrifter til gode.

Det har blitt gjennomført mange studier avlæringskurver som viser utviklingen i produk-sjonskostnader per enhet som funksjon av akku-mulert produksjon, også på miljøfeltet. Et eksem-pel er studier som viser hvordan enhetskostna-dene i sol- og vindkraft har falt med akkumulertproduksjon. Positive læringseffekter er et argu-ment for å støtte bedrifter i foredlingsfasen. Det erimidlertid svært krevende å kartlegge den parti-elle positive læringseksternaliteten, siden kost-nadsreduksjoner også kan være forårsaket avFoU, stordrifts- og breddefordeler mv. (Golom-bek, Greaker & Kverndokk 2015). Dermed er detvanskelig å fastsette riktig støttenivå.

Det kan tenkes å være sterkere positivelæringseffekter for miljøteknologier enn for andreteknologier som følge av for lite forskning på mil-jøteknologier, jf. diskusjonen over. Når det forskesfor lite på miljøteknologier vil det også bli for lite

2 De fleste land har etablert patentsystemer for å beskytteopphavsretten til idéer og oppfinnelser. Patentsystemet girimidlertid ikke en perfekt beskyttelse, jf. punkt 10.3.


læring for disse teknologiene samfunnsøkono-misk sett. Dette er isolert sett et argument for åstøtte miljøteknologier i foredlingsfasen.

Positive læringseffekter kan samtidig gi opp-hav til teknologisk innelåsing. Slik innelåsinginnebærer at den teknologien som velges førstblir den foretrukne teknologien også på lang sikt,selv om andre teknologier viser seg å ha bedreforutsetninger for å løse den samme utfordringen.For eksempel hevder Arthur (1989) at satsingenpå å lage atomreaktorer som passet i ubåter med-førte at denne teknologien også ble valgt da mansenere skulle utvikle atomkraftverk, selv omandre teknologier kunne ha vært bedre egnet.Slik teknologisk innelåsing er et argument mot åstøtte bedrifter i foredlingsfasen. Når det er flerespor som kan føre fram og det er konkurransemellom teknologiene, er det vanskelig for myndig-hetene å vite hvilke teknologier som bør støttes.

Imperfeksjoner i spredningsfasen

Spredningen av miljøteknologier skiller seg fraspredningen av mange andre teknologier ved atetterspørselen avhenger av miljøpolitikken i dagog forventningene om framtidig miljøpolitikk.Jaffe, Newell og Stavins (2003) viser at prising avmiljøeksternaliteten med markedsbaserte virke-midler, som en avgift eller omsettbare kvoter, girde sterkeste insentivene til spredning av miljøtek-nologi. En miljøpolitikk som har ingen eller for lavpris på miljøskaden vil derfor kunne gi for laveinsentiver til spredning av miljøteknologi. Direkteregulering som utslipps- og teknologikrav, påbudog forbud, kan også ha en signifikant positiveffekt på spredning av miljøinnovasjon (Klemet-sen, Bye og Raknerud 2013).

Noen ganger vil produkter som både er kon-kurransedyktige på pris og har en eller annen kva-litetsfordel få for liten eller ingen distribusjon imarkedet. Det medfører velferdstap og kan skyl-des såkalte nettverkseksternaliteter. Nettverkseks-ternaliteter innebærer at en person eller bedriftskjøp eller bruk av en vare eller tjeneste øker nyt-ten andre personer eller bedrifter har av varen/tjenesten, og sannsynligheten for at flere vil kjøpevaren/tjenesten avhenger dermed av hvor mangesom allerede har kjøpt/tatt i bruk denne. Telefo-nen er for eksempel av liten verdi om ikke andrehar telefon, og verdien øker med antallet personersom har telefon.

Greaker og Midttømme (2014) har forsøkt åfinne hva som er optimal avgift på miljøeksternali-teter i en stilisert økonomi med «skitne» og«rene» goder og eksistens av nettverkseksternali-

teter. Et resultat er at den optimale avgiften ikkebare skal reflektere den negative miljøeksternali-teten på marginen, men også ta høyde for at hvergang noen kjøper det «skitne» godet, så økersannsynligheten for at flere kjøper det «skitne»godet i framtiden. I slike tilfeller skal den optimaleavgiften derfor settes høyere enn Pigou-avgiften.3

Nettverkseffektenes omfang vil imidlertid oftevære ukjent, og derfor er det ikke enkelt å fast-sette hvor mye høyere avgiften i så fall bør settes.

Mangel på informasjon eller ikke-rasjonelleaktører er ofte barrierer for spredning av miljøtek-nologier. Studier i atferdsøkonomi4 finner blantannet at husholdninger verdsetter nåtiden ufor-holdsmessig mye høyere enn fremtiden (nåtid-skjevhet), og at noen investeringer i for eksempelenergieffektiviseringstiltak derfor ikke blir gjen-nomført selv om de er privatøkonomisk lønn-somme. Begrensede kognitive ressurser kan ogsåmedføre at husholdningene tar valg som ikke erøkonomisk rasjonelle, men følger enkle tommel-fingerregler ved beslutninger som gjennomføressjeldent. Dette kan for eksempel gjelde beslutnin-ger som påvirker energibruk (kjøp av oppvask-maskiner, utskifting av vinduer og liknende). Forå overkomme slike barrierer kan ikke-økono-miske virkemidler som for eksempel informa-sjonskampanjer spille en viktig rolle som supple-ment til prising av miljøeksternaliteter.

10.3 Innovasjonsvirkemidler

For å sikre at næringslivet har insentiver til å driveFoU, har de fleste land etablert patentsystemer.Ved patentering etableres eiendomsrett til kom-mersiell utnytting av en teknologi i en gitt periode,slik at innovatøren kan få dekket sine utgifter. Etalternativ eller supplement til patenter er innova-sjonspriser, som innebærer å utlyse en pengepre-mie til den som har den beste idéen eller innova-sjonen innen et visst område eller for å løse etbestemt problem. I stedet for å gi innovatørenmonopol, vil vedkommende få en stor engangsbe-taling. Støtteordninger som likner på innovasjons-priser ved at de baserer seg på konkurranse omstøtten, kan også brukes for å spre teknologiersom har kommet forbi forsknings- og foredlingsfa-sen. Et eksempel er den danske anbudsordningensom skal stimulere til etablering av havvindmøller(Deloitte 2011).

3 For en omtale av Pigou-avgift, se punkt 5.3.1.4 For en omtale av atferdsøkonomi, se punkt 5.4.4.


Et alternativ eller supplement til patenter oginnovasjonspriser er offentlig finansiering av FoU.Dette kan gjennomføres ved at staten selv kandrive FoU, som i hovedsak gjøres gjennom FoUpå universiteter og forskningsinstitusjoner, og/eller ved å støtte privat FoU. FoU ved universite-ter og forskningsinstitusjoner skiller seg fra privatFoU ved at den gjerne har et klarere preg avgrunnforskning, og danner grunnlaget for senerekommersiell og spisset teknologiutvikling. PrivatFoU som er drevet av kommersielle formål erbedre egnet til å løse klart definerte problemer.

I boks 10.1 gis det en oppsummering av alle-rede eksisterende offentlig finansierte støtteord-ninger som helt eller delvis retter seg mot innova-sjon innen miljøteknologier.

10.4 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Utvalgets vurdering

Økonomiske virkemidler (som avgifter og kvoter)er viktige for å gi insentiver til utvikling av miljø-teknologi i alle faser, fra forskningsfasen til spred-ningsfasen. Slike virkemidler gir en kontinuerligetterspørsel etter nye teknologier med lavereutslipp, renere produksjon fra eksisterende tekno-logier og rensing av utslipp.

Direkte reguleringer som utslipps- eller tek-nologikrav gir også insentiver til utvikling av mil-jøteknologier, og kan være effektivt der det ikkeer mulig å bruke avgifter. Andre ikke-økonomiskevirkemidler som informasjonskampanjer bør ogsåvurderes benyttet, slik at prissignalene kommerfram og at nye teknologier spres i markedene.

Støtte til utvikling av miljøteknologier spesielter nødvendig for å korrigere for positive kunn-skapseksternaliteter, særlig i forskningsfasen.Stor usikkerhet om framtidig miljøpolitikk kan

Boks 10.1 Støtteordninger for miljøteknologiutvikling

De samlede bevilgningene til grunnforskning,som forvaltes av Norges forskningsråd er i stør-relsesorden 2,5 mrd. kroner årlig.

SkatteFUNN er et eksempel på en generell,næringsnøytral ordning som gir bedrifter skatte-lettelser for utgifter til FoU i alle faser av innova-sjonskjeden unntatt spredningsfasen og mar-kedsintroduksjonsfasen. I 2014 gikk om lag 20pst. av midlene i ordningen til FoU innen miljø-teknologi.

Brukertsyrt innovasjonsarena (BIA) og Sen-tre for forskningsdrevet innovasjon (SFI) ereksempler på generelle, næringsnøytrale støtte-ordninger i regi av Norges forskningsråd.

ENERGIX-programmet i Forskningsrådetskal bidra til ny kunnskap som fremmer en lang-siktig og bærekraftig omstilling av energisys-temet, med mer fornybar energi, mer energief-fektive løsninger, miljøvennlig energi i trans-port, økt integrasjon mot Europa og økt behovfor fleksibilitet. EnergiX tildelte over 500 mill.kroner til nye prosjekter i 2014.

Forskningssentrene for miljøvennlig energi(FME) er et langsiktig forskningssamarbeidinnenfor fornybar energi, energieffektiviseringog CO2-håndtering mellom ledende forsk-ningsinstitusjoner, næringsliv og forvaltning. De

ulike FMEene støttes med 10–20 mill. kronerper år i inntil åtte år.

CLIMIT er et støtteprogram som skalfremme hele kjeden for utvikling av CO2-hånd-teringsteknologier, fra relevant grunnforskningtil demonstrasjon av ny teknologi.

PETROMAKS 2 og DEMO 2000 er petrole-umsforskningsprogrammer i Forskningsrådetsom blant annet skal bidra til økt energieffektivi-tet og lavere utslipp i petroleumssektoren.

Internasjonalt samarbeid innen energifors-kning omfatter blant annet deltakelse i EUsforskningsprogram Horisont 2020, samarbeidgjennom det Internasjonale Energibyrået (IEA)og bilaterale forskningssamarbeid på utvalgteområder.

Statsforetaket Enova skal drive fram en mil-jøvennlig omlegging av energibruk og energi-produksjon, samt bidra til utvikling av energi- ogklimateknologi, herunder teknologier som økerenergieffektiviteten i industrien og redusererutslipp. Enova skal vurdere prosjekter ut frapotensialet for kostnadseffektive utslippsreduk-sjoner på lang sikt, samt prioritere prosjektersom har stort spredningspotensial både nasjo-nalt og internasjonalt.


også være et argument for støtte. Utvalget harikke grunnlag for å gi konkrete anbefalinger forhvordan støtten og den øvrige innovasjonspolitik-ken bør innrettes.

I spredningsfasen for nye miljøteknologier ernettverkseksternaliteter og positive læringseffek-ter argumenter for at myndighetene bør gå innmed midlertidig støtte. Alternativt vil det være ennest best-løsning å sette avgiften på miljøeksterna-liteten høyere enn marginal skadekostnad. Detfinnes imidlertid ikke holdepunkter for hvor myehøyere avgiften bør settes. Støtteordninger kandessuten enklere utformes som midlertidige ord-ninger enn avgiftsendringer.

Det vurderes som mer treffsikkert å brukestøtteordninger for å stimulere til spredning ogimplementering av miljøteknologier (for eksem-pel gjennom Enova) enn å gi mer generelle fra-drag, enten gjennom skattesystemet eller gun-stige avskrivingssatser. Som påpekt over kan støt-teordninger enklere utformes som midlertidige.

Det har i flere sammenhenger blitt fremmetforslag om å innføre gunstige avskrivningssatserfor investeringer i miljøvennlige teknologier. Tan-ken er at dette skal gjøre det mer attraktivt åinvestere i for eksempel vindmøller.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskat-ning i en internasjonal økonomi) ble i tilleggsman-datet bedt om å «gjennomgå og forbedre systemetfor skattemessige avskrivninger». Skatteutvalgetpeker på at enkelte land benytter avskrivningsre-glene aktivt for enten å redusere effekten av høyenominelle skattesatser, eller for å stimulere visseinvesteringsformer. Etter Skatteutvalgets oppfat-ning er dette prinsipielt uheldig. Skal man hindrevridninger i investeringene som følge av avskriv-ningssatsene, bør disse tilsvare det faktiske øko-nomiske verdifallet.

Særskilte avskrivningssatser for investeringeri driftsmidler som anses som mer miljøvennligeenn andre, reiser i tillegg en rekke administrativeproblemstillinger og kompliserer skattesystemet.For eksempel vil det bli krevende å definerehvilke driftsmidler som skal kunne kategoriseres

som miljøvennlige. Miljøeffekten vil trolig væreuklar og støtten vil ofte gå til kjente teknologier,ikke til utvikling av ny miljøteknologi.

Utvalget viser til Skatteutvalgets vurderingerog kan ikke anbefale at det innføres særskilte,høyere «grønne» avskrivningssatser. Støtte tilsærskilte teknologier bør fortrinnsvis gis i form avdirekte støtte.

Norge er et lite land med smal næringsstruk-tur og derfor helt avhengig av miljøteknologiersom utvikles internasjonalt. Ved å kombinere mil-jøavgifter og støtte til teknologiutvikling, kan nor-ske myndigheter legge til rette for at norskebedrifter og privatpersoner stiller best mulig for-beredt på å ta i bruk slike teknologier.

Utvalget understreker at Norge ikke alene kanfå til et globalt teknologiskift som gir lavereutslipp, men Norge bør delta i internasjonalt sam-arbeid om FoU innen lavutslippsteknologier.


• En kombinasjon av miljøavgifter og økonomiskstøtte til teknologiutvikling vil i de fleste tilfel-ler være den mest hensiktsmessige virkemid-delpakken for å fremme utvikling og bruk avmiljøteknologi. Støtte alene er ikke tilstrekke-lig. Uten støtte vil det være en nest best-løsningå sette avgiften høyere enn marginal miljø-skade.

• Liten kunnskapsbase kan tilsi at miljøteknolo-gier står overfor større positive kunnskapseks-ternaliteter enn andre teknologier i forsknings-fasen. I tillegg står aktørene overfor usikkerhetom framtidig miljø- og klimapolitikk. Miljøtek-nologi bør derfor støttes spesielt.

• Positive læringseffekter og nettverkseksterna-liteter er argumenter for å gi midlertidig støttetil miljøteknologier i spredningsfasen.

• Det innføres ikke særskilte avskrivningsreglerfor å fremme bruken av miljøvennlig teknologi.

• Norge bør delta i internasjonalt samarbeid omFoU innen miljøteknologi.


Kapittel 11

Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere de sam-lede virkningene på kort og lengre sikt av grønneskatteskift, herunder virkninger på utslipp til luftog andre miljøvirkninger, samlet aktivitetsnivå,sysselsetting, næringsstruktur og inntektsforde-ling. I tillegg skal økonomiske og administrativekonsekvenser vurderes.

I dette kapittelet samler utvalget opp prov-enyet av anbefalingene fra kapitlene 6, 7 og 9 ogoppsummerer kort hvordan forslagene vil påvirkemiljøet spesielt. Deretter vurderes hvordan mer-provenyet bør komme til anvendelse, og effekteneav et grønt skatteskift på økonomien mer genereltog for enkelte sektorer.

Avslutningsvis antyder utvalget hvilke admi-nistrative konsekvenser gjennomføring av utval-gets forslag kan ha.

11.1 Økte skatte- og avgiftsinntekter og reduserte utgifter

På kort sikt vil utvalgets anbefalinger bidra til åøke provenyet, både gjennom økte miljøavgifts-inntekter, reduserte utgifter og økte skatteinntek-ter.

Når miljøavgifter virker etter hensikten, bidrarde til å redusere miljøskadelig aktivitet. Over tider det grunn til å forvente at inntektene fra miljø-avgiftene vil falle ettersom aktørene tilpasser segavgiftene, og utslippene som er grunnlaget foravgiftsinntektene reduseres. Samtidig kan mil-

jøproblemene endre seg over tid, og det er grunntil å anta at vektleggingen av miljøtilstanden økermed velstandsutviklingen. Begge disse forhol-dene kan gjøre at provenyet fra miljøavgifter iframtiden ikke nødvendigvis vil reduseres likemye som nedgangen i miljøbelastningen skulletilsi. Det er derfor vanskelig å anslå hva inntek-tene fra miljøavgifter vil bli på lengre sikt.

Tabell 11.1 oppsummerer helårseffekten av deberegnede provenyvirkningene i 2016-kroner der-som utvalgets anbefalinger følges opp. Tabellen erment å illustrere potensialet for en grønn skatte-veksling.

Utvalget har flere anbefalinger som må utre-des nærmere. I innføringen av eventuelle nyeavgifter vil ha provenyvirkning lengre fram i tid.Inntektene fra disse avgiftene er ikke inkludert iprovenytabellen. Både innføring av en naturavgift,avgift på utslipp som reguleres av utslippskonse-sjoner, geografisk differensierte avgifter på NOX-og SO2-utslipp, avvikling av avtalene om NOX ogSO2 og en sete- eller passasjeravgift på flygningerut av EØS-området, har potensial til å bidra medavgiftsinntekter.

Mange av provenyanslagene er beheftet medbetydelig usikkerhet. Der anslaget på skatteutgif-ten er brukt som provenyanslag er det ikke tatthensyn til atferdsendringer. Dette bidrar trolig tilå overvurdere inntektene fra å fjerne eller redu-sere skatteutgifter.

For en fullstendig oversikt over utvalgetsanbefalinger vises det til kapittel 12.


Tabell 11.1 Påløpt provenyvirkning av utvalgets anbefalinger sammenlignet med framførte 2015-regler. Helårseffekt. Negative tall betyr lettelser. Mill. kroner

Endring i eksisterende særavgifter ............................................................................ 12 840–17 840Endringer i klimaavgifter

CO2-avgiften på mineralolje og HFK og PFK settes opp til det nye, generelle avgifts-nivået for klimagassutslipp................................................................................................. 410

Innføring av CO2-avgift på gass til veksthusnæringen, innenriks sjøfart og offshore-fartøy som tilsvarer det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp................... 100

CO2-avgiften på mineralolje for fiske og fangst i nære farvann settes opp til det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp .................................................................... 150

Økning av CO2-avgiften på utslipp av naturgass (metan) i petroleumsvirksomheten til det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp ................................................. 150

Fritaket for CO2-avgift for spillolje oppheves................................................................... 0

Endringer i bilavgifter

Bruksavhengige avgifter (fradrag for andel av bompenger i dagens system)1 ........... 12 000–17 000

Provenynøytral omlegging av bruksuavhengige avgifter............................................... 0

Endringer i andre miljøavgifter

Dagens intervaller i svovelavgiften på mineralolje reduseres, eventuelt ilegges avgiften med en sats per liter multiplisert med svovelinnholdet i oljen........................ 0

Svovelavgiften utvides til å omfatte kull og koks, herunder bruken av kull og koks i industrien, samt utslipp fra raffineringsanlegg................................................................ 15

Fritaket for svovelavgift for spillolje oppheves ................................................................ 15

Innføring av nye særavgifter ........................................................................................ 840Avgift på nitrogen i mineralgjødsel som tilsvarer det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp.................................................................................................................. 340

Avgift på nitrogen og fosfor i mineralgjødsel ................................................................... 200

Avgift på utslipp av CO2 fra avfallsforbrenning. Avgiftsnivået tilsvarer det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp .................................................................... 300

Avvikling av skatteutgifter ............................................................................................ 9 105Midler fra skogfondsordningen bør ikke brukes til bygging av skogsbilveier og hogst i bratt terreng............................................................................................................ 30

Persontransporttjenester ilegges full merverdiavgift2 ................................................... 2 500

Adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt oppheves..................................... 2 000

Fritaket for merverdiavgift for elbiler avvikles3 .............................................................. 2 000

Rabatten i firmabilordningen for elbiler avvikles4........................................................... 125

Skattefradraget for daglige arbeidsreiser og pendlerreiser avvikles ............................ 1 700

Den skattefrie satsen ved bruk av egen bil på tjenestereiser settes ned slik at kompensasjonen i større grad tilsvarer de reelle variable kostnadene4....................... 750


1 15–20 mrd. minus eksterne kostnader som dekkes av eksisterende bompenger.2 Fratrukket kompensasjon til kollektivtrafikk og regelstyrte kompensasjonsordninger for merverdiavgift i kommunesektoren og

statsforvaltningen.3 Utvalget viser til at støtte til nullutslippsbiler eventuelt kan gis som en midlertidig støtte på budsjettets utgiftsside. Dette er ikke

tatt hensyn til i provenyanslaget.4 Justert beregning sammenlignet med skatteutgiften for 2015 oppgitt i tabell 6.6.5 Det er skjønnsmessig lagt til grunn at satsen reduseres til 3 kroner per kilometer.6 Tilsvarer utgiftene i 2015, i 2015-kroner.7 Skjønnsmessig anslag på redusert støtte. Utgiftene er 709 mill. kroner i 2015.8 Det er skjønnsmessig lagt til grunn at støtten reduseres med 600 mill. 2016-kroner (fra 756 mill. kroner i 2015).Kilde: Finansdepartementet.

Som det framgår av tabell 11.1 innebærer utval-gets anbefalinger at summen av økte skatte- ogavgiftsinntekter og reduserte utgifter utgjør i stør-relsesorden 25–30 mrd. 2016-kroner.

11.2 Redusert belastning på miljøet

Utvalget anbefaler økte og nye klima- og miljøav-gifter og reduksjon eller avvikling av støtteordnin-ger og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning.Forslagene vil bidra til et bedre miljø ved at hus-holdninger og bedrifter i større grad tar hensyn tilmiljøkostnadene i sine beslutninger.

11.2.1 Virkningen på klimagassutslipp

Utslippene i ikke-kvotepliktig sektor var i 2013rundt 28 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Størstedelenav disse utslippene kommer fra transport, somallerede står overfor den nye, generelle satsen på420 kroner per tonn CO2 (som tilsvarer dagenssats for bensin og autodiesel i 2016-kroner). Utval-gets forslag om å innføre lik CO2-avgift på utslippav klimagasser i ikke-kvotepliktig sektor på nivåmed det nye generelle avgiftsnivået for klimagass-utslipp, innebærer likevel at om lag 7,5 mill. tonnav norske utslipp vil få økt avgift, hovedsakelig frainnenriks sjøfart og fiske, anleggsmaskiner, opp-

varming og utslipp av HFK. Disse utslippene står idag overfor en gjennomsnittlig avgift på 290 kro-ner. Provenyet ved å øke avgiften til 420 kroner eranslått til rundt 800 mill. kroner.

Selv om CO2-avgiften på bensin og autodieselikke foreslås endret, vil forslagene til omleggingav kjøretøyavgiftene føre til at kostnadene vedbruk av bil øker, særlig i byene. Dette vil stimu-lere til mindre bilbruk og mer bruk av kollektiv-transport, sykkel og gange og må antas å gi redu-serte klimagassutslipp. I tillegg vil avvikling avskatteutgifter og fjerning av subsidier til transportredusere transportomfanget og dermed ogsåutslippene av klimagasser fra luft-, vei- og sjøtrans-port. I tillegg vil forslaget om å redusere produk-sjonsstøtten til rødt kjøtt bidra til lavere utslipp avklimagasser fra jordbruket.

Den samlede effekten av forslagene på utslippav klimagasser i ikke-kvotepliktig sektor i Norgeer usikker. Med utgangpunkt i ulike studier anslårutvalget at forslagene samlet kan gi en utslippsre-duksjon i ikke-kvotepliktig sektor på 1–2 mill.tonn CO2-ekvivalenter. Det er da ikke tatt hensyntil enkelte av de mindre forslagene eller forslagsom krever mer utredning, som for eksempelmiljø- og køprising.

Å sette CO2-avgiften til 420 kroner i ikke-kvo-tepliktig sektor anslås å kunne redusere utslip-pene med 0,2–1 mill. tonn CO2-ekvivalenter.

Fjerne miljøskadelige subsidier ................................................................................. 2 555Produksjonsstøtten til rødt kjøtt (storfe og sau/lam) reduseres tilsvarende en produksjonsavgift på 840 kroner per tonn CO2-ekvivalenter ......................................... 1 600

Støtten til skogsbilveier og hogst i bratt terreng avvikles6 ............................................ 120

Det samlede omfanget av statlig kjøp av innenlandske flyruter reduseres, samtidig som det vurderes en lufthavnstruktur med færre flyplasser enn i dag7....................... 200

Tilskuddet til ikke-statlige flyplasser avvikles6................................................................ 35

Avtalen om kjøp av tjenester på kystruten Bergen-Kirkenes erstattes av en ordning med målrettet kjøp av transporttjenester på enkeltstrekninger8 .................................. 600

Samlede endringer ......................................................................................................... 25 340–30 340

Tabell 11.1 Påløpt provenyvirkning av utvalgets anbefalinger sammenlignet med framførte 2015-regler. Helårseffekt. Negative tall betyr lettelser. Mill. kroner


Utslippene i ikke-kvotepliktig sektor kan, ifølgeanalyser med Statistisk sentralbyrås makroøkono-miske modell MSG-Tech, bli redusert med rundt4 pst. dersom avgiften øker til i overkant av 400kroner, jf. boks 11.1. Det svarer til om lag 1 mill.tonn CO2-ekvivalenter. På den annen side viserberegninger gjennomført av Finansdepartemen-tet, med utgangspunkt i elastisitetene brukt til åanslå provenyvirkningene, at den partielle effek-ten av å øke CO2-avgiften til 420 kroner kan gi enutslippsreduksjon på rundt 0,2 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Beregningene anslår kortsiktigevirkninger av avgiftsøkninger på etterspørselen avde aktuelle produktene og det er ikke tatt hensyntil eventuelle samspillseffekter med resten av øko-nomien. Det kan dermed tenkes at beregningengir et nedre anslag på effektene. MSG-Tech anslårlangsiktige effekter. I tillegg er i utgangspunktetberegningene gjort på hele økonomien, noe somkan bidra til at effekten av avgiftsøkningen over-vurderes noe.

I tillegg til forslaget om jevne ut CO2-avgiftenhar utvalget flere andre forslag som også kan gilavere utslipp. For eksempel anslås de økte avgif-tene på bruk av bil, med utgangspunkt i Fridstrømog Steinsland (2014), å kunne redusere klimag-assutslippene med 0,3–0,5 mill. tonn CO2-ekviva-lenter, jf. 11.3.3.1. I dette anslaget er ikke virknin-gen av miljø- og køprising eller endringer iengangsavgiften medregnet. Reduksjon i produk-sjonsstøtten til rødt kjøtt tilsvarende 840 2016-kro-ner per tonn CO2-ekvivalenter vil ifølge beregnin-ger med Jordmod gi en utslippsreduksjon på 6 pst.på lang sikt, jf. boks 11.3, noe som tilsvarer om lag0,2 mill. tonn CO2-evkvivalenter. Avvikling av støt-teordninger og skatteutgifter med negativ miljø-påvirkning, som avviklingen av adgangen til å inn-føre alkohol og tobakk avgiftsfritt og subsidier tiltransport, kan på usikkert grunnlag anslås å redu-sere utslippene med om lag like mye (0,2 mill.tonn). Anslagene er beheftet med usikkerhet.

Hvor store utslippsreduksjoner som vil bligjennomført i Norge, med felles oppfyllelse medEU, vil avhenge av flere faktorer. For det første vilstørrelsen på forpliktelsen i ikke-kvotepliktig sek-tor ha betydning. I tillegg vil fleksibiliteten i gjen-nomføringen og kostander ved utslippsreduksjo-ner i Norge og i EU være avgjørende. Endelig vilframtidig utvikling av teknologi (særlig innentransportsektoren) ha stor betydning. Skulle detnorske måltallet bli en reduksjon på linje med EUsøvre grense og adgangen til fleksibilitet bli sterktbegrenset, kan karbonprisen som må til for å opp-fylle målet bli svært høy. Utstrakt bruk av direkteregulering og subsidier for å nå målet, vil inne-

bære høyere implisitte karbonpriser enn det somfølger av en avgift. Et innenlandsk mål for utslippfra ikke-kvotepliktig sektor vil innebære at utslip-pene må reguleres strengere enn prisen på alter-native utslippsreduksjoner i andre land eller andresektorer i EU/EØS. En slik regulering gjør atinnenlandske utslippsreduksjoner må tas tidligereenn det som følger av en kostnadseffektiv globalpolitikk.

Utvalget anbefaler i kapittel 10 at myndighe-tene kombinerer miljøavgifter og støtte til teknolo-giutvikling for å bidra til utvikling og spredning avmiljøteknologi. I mange tilfeller vil teknologierspre seg på tvers av landegrenser. Norsk politikkfor utvikling av miljøteknologi kan dermed bidratil å redusere globale utslipp av klimagasser.Norge, som et lite land med en smal nærings-struktur, er imidlertid helt avhengig av å kunne tai bruk den teknologien som utvikles internasjo-nalt. Ifølge Fæhn, Isaksen og Rosnes (2013) ereffekten av norsk klimapolitikk tre ganger såsterk dersom resten av verden også legger ompolitikken i klimavennlig retning. Det understre-ker betydningen av å få på plass en internasjonalklimaavtale.

11.2.2 Virkninger på regional og lokal luftkvalitet

Utvalget er opptatt av å anbefale tiltak som kanbidra til bedre luftkvalitet i byer og områder derluftforurensning kan være et problem. Omleggin-gen av bilavgiftene vil gjøre det dyrere å kjøre bil ide større byene og stimulere både til redusertbruk av bil og at det velges biler med lavereutslipp. Avvikling av skatteutgifter og fjerning avsubsidier til transport som reduserer omfanget avreiser med fly, bil og båt, vil også kunne gi lavereutslipp. Bedre luftkvalitet vil potensielt spare livog bidra til bedre helse for befolkningen i disseområdene.

Andre forslag som reduserer forurensningen istørre byer, for eksempel en geografisk differen-siert avgift på utslipp av nitrogenoksid og svovel-dioksid, vil også bidra positivt til folks helse ogredusere skade på bygninger i berørte områder.Avgift på nitrogen og fosfor kan gi mindre avren-ning til vassdrag og vann og bidra til bedre vann-kvalitet.

11.2.3 Virkninger på biologisk mangfold

Tap av biologisk mangfold blir av flere trukketfram som kanskje den største globale miljøutfor-dringen sammen med klimaproblemet. Utvalget


Boks 11.1 Analyser med MSG-Tech

Statistisk sentralbyrås makroøkonomiske modellMSG-Tech er en generell likevektsmodell fornorsk økonomi. Analyser av potensialet forutslippsreduksjoner gjøres ved at sektorer stillesoverfor en pris på utslipp av klimagasser. Basertpå beskrivelse av samspillet i økonomien og for-utsetninger om tilgjengelig teknologi, beregnesutslippsvirkningene. Virkningen anslås somregel som endring fra en referansebane, dvs. iforhold til en anslått utvikling dersom virkemid-lene på det tidspunkt referansebanen er utarbei-det videreføres.

Utvalget har ikke gjennomført egne bereg-ninger med MSG-Tech av forslagene, men Sta-tistisk sentralbyrå har i flere studier analysertutslippsreduksjoner i Norge ved hjelp modellen.Ingen av analysene ser direkte på innføring aven uniform avgiftssats i ikke-kvotepliktig sektorpå 420 kroner. Anslått utslippsreduksjon byggerdermed på en vurdering av flere studier som foreksempel Fæhn og Jacobsen (2012), Fæhn,Isaksen og Rosnes (2013) og Fæhn, Hagem,Lindholt, Mæland & Rosendahl (2013). I disseberegningene er som regel hele økonomien,også kvotepliktig sektor, stilt overfor CO2-kost-naden. Det er vanskelig å si hvor stor betydningdette har, men forskjellene er trolig små.

Med utgangspunkt i de foreliggende analy-sene kan det anslås at en avgift på i overkant av400 kroner på alle utslipp i ikke-kvotepliktig sek-tor vil kunne redusere utslippene med 3–4 pst. iforhold til en utvikling uten avgiftsøkningen(referansebanen), svarende til rundt 1 mill. tonnCO2-ekvivalenter, jf. tabell 11.2.

De samfunnsøkonomiske kostnadene ved enslik avgift kan sjablongmessig anslås ved å mul-tiplisere utslippsreduksjonen med gjennomsnitt-lig økning i avgiftssatsen. Å innføre en uniformavgift på 420 kroner vil i så fall kunne innebæreen samfunnsøkonomisk kostnad på opp mot 350

mill. kroner. Det er da ikke tatt hensyn til even-tuelle omstillingskostnader, siden MSG-Tech eren generell likevektsmodell der alle ressurserutnyttes fullt ut til enhver tid. Reduserte kostna-der knyttet til hvordan forpliktelser oppfylles erheller ikke medregnet.

Utslippene av metan og lystgass fra jord-bruk, som er en betydelig utslippskilde i ikke-kvotepliktig sektor, er ikke modellert medatferdsendringer eller andre tilpasninger i MSG-Tech. Sektoren er i dag fritatt fra avgifter påstore deler av sine klimagassutslipp. For en nær-mere vurdering av virkningene av utvalgets for-slag for å begrense jordbrukets klimagassut-slipp, vises det til punkt 11.3.3.2.

Å stille ikke-kvotepliktige utslipp i Norgeoverfor en CO2-kostnad på 600 kroner inne-bærer en økning i avgiften på bruk av fossilebrensler mv. for alle aktører i sektoren. For vei-transport ville dette innebære en økning pårundt 200 kroner per tonn fra dagens nivå (refe-ransebanen), mens det for avfallsforbrenningville innebære en økning på 600 kroner per tonn.En slik avgiftsøkning i ikke-kvotepliktig sektoranslås å gi en utslippsreduksjon på 5–6 pst. i for-hold til referansebanen, svarende til rundt 1,5mill. tonn CO2-ekvivalenter, jf. tabell 11.2.Nesten hele reduksjonen vil komme i transport-sektoren. Metan- og lystgassutslippene i jord-bruket endres ikke i modellen, se punkt 11.3.3.2for særskilte beregninger med Jordmod.

Kostnadene for samfunnet dobles ved enavgift på 600 kroner sammenlignet med enavgift på 420 kroner. Kostnaden kan sjablong-messig anslås til rundt 700 mill. kroner. Verkenomstillingskostnader eller reduserte kostnaderknyttet til oppfyllelse av forpliktelser er tatt hen-syn til. Utvalget foreslår ikke å øke avgiften tildette nivået, jf. punkt 6.2.

Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tabell 11.2 Utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor ved ulike nivå på CO2-avgiften. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

Utslipp 2020 420 kroner 600 kroner

Ikke-kvotepliktig sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27,9 0,8–1,1 1,4–1,7


er opptatt av å identifisere økonomiske virkemid-ler som kan redusere de negative virkningene påbiologisk mangfold fra økonomisk aktivitet. Innfø-ring av en natur-/arealavgift vil i større grad enn idag bidra til å sette en pris på naturinngrep. Nårdisse får en kostnad vil det bidra til å redusere inn-grepene i naturtyper med mye karbon (myr),rekreasjonsområder og naturområder som er liteutbygd generelt. Dette er positivt fordi urørt naturvedsettes høyt. Anbefalingen om å fjerne støttentil hogst i bratt terreng og bygging av skogsbil-veier trekker også i retning av å bevare det biolo-giske mangfoldet.

11.3 Økonomiske konsekvenser av et grønt skatteskift

11.3.1 Prinsipper for bruk av økte inntekter

I kapittel 5 framgår det at i et grønt skatteskift børmerprovenyet fra nye og endrede miljøavgifter ogreduserte subsidier med negativ miljøpåvirkning,brukes til reduksjoner av de skatter og avgiftersom påfører økonomien det største effektivitetsta-pet. De generelle prinsippene for optimal beskat-ning og grønn skatteveksling innebærer at inn-føring av nye skatteutgifter og andre støtteordnin-ger ikke er del av et grønt skatteskift.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13) foreslo enomlegging av skattesystemet med mindre vekt påselskapsskatt og personlige inntektsskatter somhar relativt høye samfunnsøkonomiske kostnader,og økt vekt på konsumskatter og skatt på fasteiendom som har relativt lave samfunnsøkono-miske kostnader. En slik skatteomlegging er i trådmed internasjonale anbefalinger for et mer effek-tivt skattesystem. Basert på skatteutvalgets vurde-ringer, vil dette utvalget anbefale at deler av prov-enyet fra økte miljøavgifter og reduserte støtte-ordninger benyttes til å redusere selskapsskattenog personlige inntektsskatter.

For å illustrere omfanget av lettelsene, viserutvalget til at en reduksjon i selskapsskattesatsenmed ett prosentpoeng reduserer statens inntektermed om lag 2,7 mrd. kroner. Å sette ned selskaps-skattesatsen fra for eksempel 27 til 22 prosent(som foreslått i Meld. St. 4 (2015–2016) Bedreskatt – En skattereform for omstilling og vekst) vilredusere provenyet med om lag 14 mrd. kroner.En reduksjon i den foreslåtte trinnskatten forarbeidsinntekt med 0,1 prosentpoeng redusererstatens inntekter med anslagsvis 1 mrd. kroner,slik at en reduksjon på ett prosentpoeng har enkostnad på om lag 10 mrd. kroner.

Til sammen kan altså utvalgets forslag til inn-retning av miljøavgifter og reduserte subsidier giet viktig bidrag til finansiering av en skattereform,i tillegg til miljøgevinstene. Utvalget viser også tilde generelle prinsippene for optimal beskatninghvor det framgår at innsatsfaktorer i produksjo-nen i minst mulig grad bør skattlegges. I tillegg tilen reduksjon i selskaps- og inntektsskatten kandet også vurderes å redusere skatter og avgiftersom er opphav til uheldige vridninger.

11.3.2 Mer effektiv ressursutnyttelse

Formålet med utvalgets arbeid har vært å foreslåhvordan effektiviteten i økonomien kan økes vedå vri beskatningen over mot miljøskadelige aktivi-teter. Utvalgets overordnede anbefaling er derforå sette en pris på all miljøskadelig aktivitet som til-svarer den marginale skaden aktiviteten påførersamfunnet, enten det gjelder utslipp til luft ellervann eller omdisponering av areal som bidrar til åredusere det biologiske mangfoldet, rekreasjons-verdier eller landskapsverdier mv.

Samlet sett kan utvalgets forslag om å setteavgiften lik marginal skade, redusere eller fjernesubsidier til miljøskadelig aktivitet og anbefalin-gen om redusert skatt på selskaper og personinn-tekt, virke positivt på ressursutnyttelsen og øko-nomiens vekstevne over tid. Det henger sammenmed at utvalgets anbefalinger i større grad leggervekt på skatter og avgifter med bedre effektivitets-egenskaper enn dagens skattesystem.

Utvalget anbefaler også å fjerne flere betyde-lige skatteutgifter. Forslagene utvider skatte-grunnlagene i tråd med de generelle anbefalin-gene for utforming av et effektivt skattesystem.Skattemessig likebehandling vil bidra til bedreutnyttelse av samfunnets ressurser ved at ressur-sene anvendes der de kaster mest av seg, i stedetfor å trekkes i retning av subsidiert aktivitet.

11.3.3 Konsekvenser for utvalgte områder

Redusert miljøskadelig aktivitet er hovedformåletmed en grønn skatteomlegging. Som det framgårav vurderingene i kapitlene 6–9, er det enkeltenæringer og områder som vil bli særlig berørt avutvalgets anbefalinger. På klimaområdet gjelderdette spesielt de næringene som i dag har fritakog lavere satser enn andre næringer i ikke-kvote-pliktig sektor. Utvalget understreker at man ikkekommer utenom at enkelte næringer eller områ-der kan få redusert aktivitet som følge av et grøntskatteskift. I enkelte tilfeller er støtteordninger oglav eller ingen miljøavgift motivert utfra politiske


målsettinger som for eksempel distriktspolitikk.Utvalget mener at slike målsettinger bør nås påandre måter enn ved miljøskadelige støtteordnin-ger og unntak fra miljøavgifter

Utvalget understreker at en skatteomlegginghvor miljøskadelig aktivitet ilegges en riktig avgifti seg selv vil bidra til en bedre ressursbruk sam-funnsøkonomisk sett.

I en omstillingsperiode kan enkelte næringerog bedrifter oppleve redusert lønnsomhet, menover tid vil det skapes nye arbeidsplasser og nyemuligheter for norsk næringsliv på andre og min-dre miljøskadelige områder. Eksisterendenæringsliv vil tilpasse seg de nye rammebetingel-sene, innovere og skape mer klima- og miljøvenn-lige produksjonsprosesser og produkter. Norsknæringsliv opererer i internasjonale markeder oghar lang erfaring i å håndtere omstillinger. Pro-duktivitetskommisjonen (NOU 2015: 1) viser ikapittel 8 til at Norge fram til nå har lykkes godtmed å omstille økonomien til skiftendeomstendigheter. En godt utdannet og omstillings-villig arbeidsstyrke og rammevilkår for næringsli-vet som støtter opp under omstilling, har vært vik-tig i så måte.

Utvalget vil samtidig understreke behovet forå skape forutsigbarhet i utformingen av miljøbe-grunnede skatter og avgifter. Prinsippene i utval-gets anbefalinger bør derfor ligge fast over tid.

11.3.3.1 Transport

Utvalget foreslår en betydelig omlegging ogøkning i de samlede bilavgiftene. I tillegg anbefa-les det å fjerne en rekke skatteutgifter ved trans-port. Utvalgets forslag vil bidra til å gjøre trans-port dyrere, enten direkte (ordinær merverdiav-gift på persontransport) eller indirekte (foreksempel avvikling av adgangen til å innføre alko-hol og tobakk avgiftsfritt og fjerning av reisefra-draget). Dette vil bidra til å redusere det samledeforbruket av transporttjenester og dermed redu-sere både klimagassutslippene og lokale miljøpro-blemer som støy og luftforurensning.

Kjøretøy- og drivstoffavgiftene

Utvalgets foreslåtte endringer i bilavgiftene vilføre til at bruk av bil vil kunne bli betydeligdyrere, særlig i de største byene. Utvalgets forslager begrunnet med at de samfunnsøkonomiskekostnadene ved veitrafikk ikke er tilstrekkelig pri-set i dag. Kostnadsøkningen er således en ønsketkonsekvens. De foreslåtte avgiftsendringene vedbruk av bil er anslått å øke statens inntekter med i

størrelsesorden 12–17 mrd. kroner. Det er da tatthensyn til at bompenger i noen grad alleredebidrar til prising av eksterne kostnader. Selv ombompenger ikke er begrunnet i å prise eksternekostnader, kan de likevel ha en trafikkregulerendevirkning. Samtidig vil utjevning av CO2-kompo-nenten i engangsavgiften til 1 500 kroner per tonnCO2 og oppheving av fritaket for engangsavgift forelbiler, øke inntektene med om lag 5 mrd. kroner.Det skyldes at CO2-komponenten ilegges fra før-ste gram CO2-utslipp.

Det kan anslås at dagens veibruksavgift pådrivstoff utgjør 3 000 til 4 000 kroner årlig for enordinær personbil ved en årlig kjørelengde på12 000 kilometer. Dersom veibruksavgiften pådrivstoff begrenses til å prise eksterne kostnaderved veislitasje, støy og vinterdrift, samt lokal luft-forurensning i små tettsteder, kan det tilsi enreduksjon i veibruksavgiftene med om lag 3,50kroner per liter for bensin og 1 krone per liter fordiesel. Ved en årlig kjørelengde på 12 000 kilome-ter kan dette anslås å utgjøre en lettelse på om lag1 000 kroner for en ordinær dieselbil og inntil3 000 kroner for en ordinær bensinbil. Innføringav en distansebasert ulykkesavgift på nivå medmarginale eksterne ulykkeskostnader kan inne-bære en avgift på om lag 5 000 kroner ved sammeårlige kjørelengde. Samlet sett vil forslaget tilendringer dermed innebære en skjerpelse på istørrelsesorden 2 000 til 4 000 kroner årlig forut-satt samme årlige kjørelengde dvs. inntil en dob-ling av dagens veibruksavgift. Anslagene er eks-klusiv merverdiavgift. Miljø- og køprising i storby-ene vil komme i tillegg.

Det er vanskelig å anslå virkningen av avgifts-endringene på utslipp av klimagasser. Innføring avulykkesavgift og reduksjon i veibruksavgiften pådrivstoff kan samlet sett utgjøre en avgiftsøkningpå i størrelsesorden 50 til 100 pst. sammenlignetmed dagens veibruksavgift og CO2-avgift. Avgift-søkningen vil være størst for dieseldrevne biler.Det er usikkert hvordan avgiftsendringen vil slåut i prisen på drivstoff. Fridstrøm og Steinsland(2014) har beregnet virkningen av en dobling avavgiftene på drivstoff for korte og lange reiser, jf.boks 11.2. De finner at en dobling av de bruksav-hengige avgiftene kan gi en reduksjon i CO2-utslippene med 11 pst. på korte reiser. Dersomdet legges til grunn at utslippsreduksjonen er densamme for alle korte reiser, kan en avgiftsøkningmed 50–100 pst. på usikkert grunnlag anslås åbidra til en reduksjon i klimagassutslippene frapersontransport med 0,3–0,5 mill. tonn CO2 forkorte reiser. Avgiftsøkningen må også antas å haen betydelig virkning på utslippene av NOX. For


lange reiser finner Fridstrøm og Steinsland (2014)at reduksjonen i personbiltransport motsvares aven økning i persontransportarbeidet med fly,buss, tog og båt slik at CO2-utslippene blir om laguendret. Ifølge Fridstrøm og Steinsland (2014)har en økning i bompengesatsene beskjeden virk-ning på klimagassutslippene. Utvalget har vist tilat det kan være behov for et mer finmasket nett avbetalingspunkter i eksisterende bomringer og åetablere miljø- og køprising i flere norske byer.Det kan tilsi at utvalgets forslag til miljø- og køpri-sing vil ha større virkning på utslippene enn detFridstrøm og Steinsland (2014) finner. Virkningenpå utslipp av miljø- og køprising vil avhenge avden konkrete utformingen av systemet og nivåetpå satsene. Det er derfor ikke gitt noe anslag påeffekten på klimagassutslippene. Miljø- og køpri-sing antas særlig å ha betydning for utslippene avNOX, men heller ikke dette er forsøkt anslått.

For å begrense økningen i samlede bilavgiftersom følge av en betydelig økning i de bruksavhen-gige avgiftene (jf. punkt 6.3 og tabell 11.1), harutvalget i provenyberegningen lagt til grunn at

engangsavgiften samlet sett forblir uendret. Ipunkt 11.3.4 diskuterer utvalget hvordan de nega-tive konsekvensene for bilistene kan motvirkesgjennom reduksjon i bruksuavhengige avgiftereller økt utbygging av kollektivtrafikk.

Økt avgift på bruk av bil vil stimulere til mergange, økt bruk av sykkel og kollektivtrafikk ogredusert bruk av bil. Det må antas å ha en betyde-lig positiv virkning på lokale miljøproblemer. Detvil også føre til lavere klimagassutslipp. Det kanhevdes at når en stor del av veibruksavgiften pådrivstoff erstattes av en distansebasert ulykkesav-gift, vil det svekke insentivene til å velge mer driv-stoffeffektive biler og dermed insentivene til åredusere klimagassutslipp. Det legges imidlertidopp til en betydelig økning i det samlede avgiftsni-vået på bruk av bil, noe som vil forsterke insenti-vene til å redusere bruken av bil og samtidig gibedre tilpasninger. For eksempel må det antas attidsdifferensiert miljø- og køprising i storbyene vilføre til en bedre fordeling av veitrafikken overdøgnet. Opprettholdelse av en CO2- og NOX-kom-ponent i engangsavgiften vil også bidra til at det

Boks 11.2 Beregninger av utslippsreduksjoner ved økte avgifter på drivstoff

Fridstrøm og Steinsland (2014) har anslått virk-ningen av en økning i utsalgsprisen på drivstoffpå persontransportarbeid og CO2-utslipp. De fin-ner at en 50 pst. økning i utsalgsprisen på driv-stoff, som om lag tilsvarer en dobling av avgif-tene på drivstoff (inkl. merverdiavgift), anslås åredusere persontransportarbeidet med bil forkorte reiser (inntil 100 kilometer) i intercity-området rundt Oslo med 12 pst., mens trafikk-arbeidet med kollektivtransport, sykkel oggange øker. Det samlede persontransportarbei-det på korte reiser anslås redusert med 8 pst.,og CO2-utslippene anslås redusert med 11 pst.For lange reiser (over 100 kilometer) anslås per-sontransportarbeidet med bil redusert med omlag 12 pst. Samtidig anslås persontransportar-beidet med fly, buss, tog og båt å øke med 10–12pst., slik at samlet persontransportarbeid ogCO2-utslipp blir redusert med 0,5 pst. Modell-beregningen tar ikke hensyn til at økt drivstoff-pris vil gi insentiver til å kjøpe drivstoffgjerrigebiler. Det kan derfor antas at funnene til en vissgrad er overførbare til tilsvarende økninger iandre bruksavhengige bilavgifter.

Madslien og Kwong (2015) har beregnetvirkningen av en tilsvarende økning i drivstoff-

prisen for korte reiser i området rundt Bergen.Madslien og Kwong (2015) finner en litt lavereeffekt på utslippene enn det Fridstrøm ogSteinsland (2014) finner for korte reiser i inter-city-området rundt Oslo. En økning i drivstoff-prisen med 50 pst. anslås å medføre en reduk-sjon i CO2-utslippene fra bil, buss og båt med 7pst. i forhold til referansebanen for 2028. Ogsåfor lange reiser finner Madslien og Kwong(2015) en lavere effekt enn Fridstrøm og Alfsen.Dette skyldes at drivstoffkostnadene utgjør enmindre andel av de variable kjørekostnadene imodellen som er benyttet. Det kan også skyldeslavere prisfølsomhet.

Fridstrøm og Steinsland (2014) har ogsåanslått virkningene av økte bompenger på klima-gassutslippene. På korte turer i intercity-områ-det kan en 50 pst. økning i alle bompengesat-sene redusere biltrafikken og CO2-utslippenemed anslagsvis 2 pst. Den lavere virkningen påklimagassutslippene har blant annet sammen-heng med at bompengene ikke rammer alle rei-ser, men bare kreves opp på et mindretall av allekorte reiseruter i intercity-området. Anslaget erbasert på eksisterende bompengeordninger.


velges biler med lave utslipp (og dermed lavt driv-stofforbruk).

Utjevning av CO2-komponenten i engangsav-giften med en positiv sats fra første gram vil gi likeinsentiver til reduserte CO2-utslipp. Det vil ogsågjelde for biler som i dag ikke betaler engangsav-gift og dermed ikke har insentiver til viderereduksjoner. En utjevning av CO2-komponententil 1 500 kroner per tonn CO2 vil bety redusertavgiftsbelastning for biler med høye utslipp. Detselges imidlertid et lite antall kjøretøy med utslippover 160 gram i dag, og selv med en økning i etter-spørselen er det liten grunn til å forvente at slikebiler vil utgjøre en stor andel av salget. Reduksjonav vekt- og effektkomponentene vil også påvirkesammensetningen av bilparken ved en overgangtil tyngre og kraftigere biler. Utvalget har ikkeanslått hvordan endringer i sammensetningen avbilparken påvirker lokal luftforurensning ogutslipp av klimagasser.

Selv om utvalgets forslag innebærer økte avgif-ter på bruk av bil, vil nullutslippsbiler fortsatt havesentlig lavere avgifter enn tilsvarende bensin-og dieselbiler. Det skyldes både miljødifferensier-ingen av engangsavgiften og årsavgiften og at deikke ilegges CO2-avgift. I tillegg gir de mindrelokal luftforurensning, noe som vil gi laveretakster i miljø- og køprisingen eller GNSS-basertveiprising. Utvalgets forslag til endringer ibruksavhengige avgifter vil innebære en fortsattfavorisering av nullutslippsbiler framfor konven-sjonelle kjøretøy. Favoriseringen vil i større gradenn i dag avspeile miljøgevinsten ved nullutslipps-biler sammenlignet med bensin- og dieselbiler.

I engangsavgiften vil elbiler fremdeles ileggesnull CO2-komponent, men på grunn av vekt- ogeffektkomponentene vil elbiler likevel ilegges noeengangsavgift. Oppheving av fritaket for engangs-avgift og merverdiavgift kan medføre noe redu-sert etterspørsel etter elbiler. Utvalget viser til atdet kan gis en midlertidig subsidie til elbiler ogandre nullutslippsbiler på utgiftssiden av budsjet-tet, som ved innføringen kan ta utgangspunkt iverdien av merverdiavgiftsfritaket for en ordinærelbil. Utviklingen har gått i retning av elbiler medbedre rekkevidde og standard samtidig somelbilene har blitt billigere. Behovet for subsidier tilelbiler er dermed i ferd med å bli redusert. Foreksempel viser Rasmussen og Ekhaugen (2015)at elbiler kan være konkurransedyktige selv omfritaket for merverdiavgift fjernes. Samlet settantas det dermed at engangsavgift og merverdi-avgift ikke vil ha vesentlig negativ innvirkning påsalget for de fleste elbilmodeller.

Merverdiavgift – lav sats for persontransport

Forslaget om å øke den lave merverdiavgiftssat-sen for persontransport antas å ha lave samfunns-økonomiske kostnader. Forslaget bidrar først ogfremst til at transport blir noe dyrere. Virkningenav endringen må ses i sammenheng med at brukav bil i tettbygde strøk vil bli betydelig dyrere medutvalgets anbefalinger, slik at kollektivtransportfremdeles vil være et rimeligere alternativ. Mer-verdiavgiften har en rekke fordeler og har betyde-lig lavere samfunnsøkonomiske kostnader enneksempelvis skatt på arbeid, skatt på sparing ogselskapsskatten. Dette tilsier at flest mulig varerog tjenester bør omfattes av merverdiavgiften ogden generelle satsen.

Innførsel av alkohol og tobakk

Utvalget anbefaler at adgangen til å innføre alko-hol og tobakk avgiftsfritt for reisende oppheves.Dette innebærer ikke forbud mot å innføre alko-hol og tobakk, men at varene må fortolles.

Forslaget vil medføre at den innenlandskeomsetningen av alkohol- og tobakksvarer vil øke,men ikke nødvendigvis med så mye som dagensreduserte omsetning som følge av adgangen til åinnføre alkohol og tobakk avgiftsfritt represente-rer. Vinmonopolets andel av alkoholomsetningenvil øke, mens Avinors kommersielle inntekterreduseres. Dette kan få betydning for lufthavn-avgiftene flyselskapene betaler og kan gjøre fly-reiser dyrere for sluttbrukerne.

Homleid og Rasmussen (2011) har anslått at åfjerne tax free-salget ved norske lufthavner vilredusere flytrafikken med 2,5–11 pst. og redusereCO2-utslippene ved utenlandsreiser med fly medmellom 42 000 og 185 000 tonn per år. Homleid ogRasmussen (2011) anslo ikke betydningen av åoppheve kvotene for innførsel av beskattede varergenerelt. Utvalgets forslag er mer omfattende vedat det gjelder all innførsel av alkohol og tobakk.Samtidig er det grunn til å tro at tax free-salgetved avgang vil holde fram som før. Den samledeeffekten på CO2-utslippene sammenlignet medanslagene til Homleid og Rasmussen (2011) erusikker.

Fergetrafikken til og fra Norge kan bli redu-sert, eventuelt kan billettene bli dyrere. Tilsva-rende kan den tradisjonelle svenskehandelen ogdermed biltrafikken til og fra Sverige bli redusert.Dette vil bidra til å redusere klimagassutslipp ogandre miljøproblemer av regional og lokal art.

Å oppheve kvotene for alkohol og tobakk kanmedføre økt smugling av alkohol og tobakksvarer.


11.3.3.2 Jordbruk

Utvalget er opptatt av at klimahensyn skal tilleg-ges mer vekt i utforming av støtten til jordbruket,og at klimagassutslipp også fra jordbruket iutgangspunktet bør prises. Som et første steganbefaler utvalget at produksjonsstøtten til rødtkjøtt reduseres. Med rødt kjøtt menes kjøtt avstorfe, sau/lam og geit. Utvalget har fått gjennom-ført beregninger med modellen Jordmod av uliketiltak, blant annet en reduksjon i produksjonsstøt-ten, jf. boks 11.3. Rapporten følger som elektro-nisk vedlegg 4.

Beregningene indikerer at en reduksjon i støt-ten per kg produsert rødt kjøtt tilsvarende 820

kroner per tonn CO2-ekvivalenter (2015-kroner),reduserer klimautslippene fra norsk matproduk-sjon med om lag 6 pst. i 2030 sammenlignet medreferansebanen. Selv om støtten reduseres tilsva-rende 820 kroner per tonn CO2-ekvivalent, vil støt-ten fortsatt være betydelig og burde fra et rent kli-mahensyn etter utvalgets vurdering vært redusertytterligere.

Produksjonen av rødt kjøtt reduseres i bereg-ningene med om lag 20 pst., mens matproduksjo-nen målt i energiinnhold opprettholdes eller gårmarginalt opp. Det siste skyldes at produksjon avrødt kjøtt erstattes av matproduksjon med lavereklimagassutslipp som korn, gris, kylling, poteter.

Boks 11.3 Analyser med Jordmod-modellen

For å danne seg et inntrykk av hvordan jord-bruksnæringen kan bli påvirket av ulike forslagtil redusert produksjonsstøtte og/eller økt avgiftpå rødt kjøtt og prising av klimautslipp i jordbru-ket, har utvalget fått gjennomført beregningermed modellen Jordmod.

Jordmod er en partiell likevektsmodell somomfatter de viktigste produksjonene i norskjordbruk. Primærjordbruket er representertgjennom elleve ulike driftsformer i 32 regionersom slås sammen til fem etterspørselsregioner.Inndelingen er gjort for å ta hensyn til topogra-fiske og klimatiske forskjeller som eksisterermellom landsdelene, men også for å ta hensyntil distriktsprofilen i virkemiddelsystemet.

Modellen inneholder de viktigste støtteordnin-gene som prisstøtte (grunntilskudd og distriktstil-skudd), direkte støtteordninger (areal- og kultur-landskapstillegget, tilskudd til husdyr og driftstil-skudd til melk og ammekyr) og velferdsordninger(refusjon av utgifter til avløser for ferie og fritid).

Modellen finner fram til en likevektsløsningved å maksimere summen av produsent- og kon-sumentoverskudd.

Modellen er utviklet av Stiftelsen for Sam-funns- og Næringslivsforskning (SNF) og Norskinstitutt for bioøkonomi (NIBIO) som også hargjennomført beregningene (Mittenzwei 2015).Modellen anslår virkningen av politikkendringerpå produksjon og sammensetning av produksjo-nen, produsentpris og markedspris, sysselset-ting, geografisk fordeling, import, samfunnsøko-nomisk overskudd. Modellen inneholder ogsåetterberegning av virkningen på klimagassut-slipp.

Følgende alternative tiltak er analysert:1. Redusert produksjonsstøtte til rødt kjøtt

(støttereduksjonen tilsvarer en produksjons-avgift på 410 kroner (2015-kroner)1 per tonnCO2-ekvivalent).

2. En dobling av reduksjonen i produksjons-støtte (støttereduksjonen tilsvarer en pro-duksjonsavgift på 820 kroner (2015-kroner)per tonn CO2-ekvivalent).

3. Innføring av en avgift på produksjon ogimport av rødt kjøtt (forbrukeravgift) hvoravgiften tilsvarer et avgiftsnivå på 410 kroner(2015-kroner) per tonn CO2-ekvivalent.

4. Som 3, men avgiften beregnes slik at det blirlik avgift per kg rødt kjøtt.

5. Kombinasjon av alternativ 1 og 4.

Ifølge beregningene vil tiltakene kunne redu-sere utslippene av klimagasser fra norsk jord-bruksproduksjon med om lag 5 pst. i 2030 sam-menlignet med det å ikke gjennomføre tiltakene(referansebanen). Virkningen på klimautslip-pene varierer ikke vesentlig med hvilket tiltaksom velges (fra noe under 5 pst. til noe over 6pst.). Antall årsverk i sektoren reduseres medmellom knappe 10 og 12 pst. og mest i distrik-tene. Matproduksjonen målt i energiinnhold(GJ) opprettholdes eller går marginalt opp.

Enhver modell er en forenkling av virkelig-heten og resultatene må tolkes med forbehold.Modellens styrke er at den kan si noe om retnin-gen og styrken av effektene.

1 Dette tilsvarer 420 kroner i 2016-priser.


Antall årsverk i jordbruket reduseres i bereg-ningene med i underkant av 10 pst. og mest i dis-triktene. Dette skyldes overgang til mindrearbeidsintensiv produksjon. Importen av rødtkjøtt vil øke når støtten til norsk kjøtt reduseres,men samlede klimagassutslipp knyttet til norskmatforbruk går ned, også når det tas hensyn tilimportlekkasje gjennom økt import.

Enkelte andre av utvalgets forslag vil ogsåpåvirke aktiviteten og innretningen i jordbruket.Blant annet vil innføring av avgift på nitrogen ogfosfor i mineralgjødsel (kunstgjødsel) og ennaturavgift på større arealendringer, som foreksempel inngrep i myr, kunne øke kostnadenefor jordbruket. Veksthus som bruker gass vil fånoe økte kostnader.

I skogbruket vil en naturavgift øke kostnadeneved større inngrep i verdifull natur, mens avvik-ling av støtten til skogsbilveier og taubaner i skog-bruket vil bidra til lavere lønnsomhet av slike inn-grep.

Redusert produksjonstilskudd for rødt kjøtt ogavgift på kunstgjødsel kan komme i konflikt medlandbruks- og distriktspolitiske målsettinger. Detvises til punkt 11.3.4.

11.3.3.3 Industrien

Utvalget legger til grunn at industrien fortsatt skalstå overfor kvoteprisen for den delen av indus-trien som er en del av kvotepliktig sektor, mensikke-kvotepliktig industri har CO2-avgift.

Forslaget om å innføre en geografisk differen-siert avgift på SO2 og NOX kan øke kostnadenefor industribedrifter med store utslipp. Dersomden foreslåtte evalueringen av fondsløsningerresulterer i at industrien stilles overfor sammeavgift som alle andre utslippskilder, vil dette ogsåkunne gi økte kostnader ved utslipp.

Riktig utformede avgifter gir insentiver til åbegrense utslippene og vil påvirke aktiviteten i dedeler av industrien som blir berørt. Utvalget harikke vurdert konsekvensene for enkeltbedrifter,men understreker at tilpasning av produksjonener en tilsiktet konsekvens av avgiftene.

11.3.3.4 Innenriks sjøfart, fiske og fangst

En høyere CO2-avgift i innenriks sjøfart, fiske ogfangst kan bidra til en mer energieffektiv flåte ogreduserte utslipp. På kort sikt vil en avgift påvirkelønnsomheten i næringen. En eventuell avviklingav NOX-avtalen vil også kunne påvirke dissenæringene negativt økonomisk sett.

Ulike fartøygrupper vil påvirkes forskjellig.Drivstoffkostnadenes andel av driftsinntektene ergjennomgående høyere i havfiskeflåten. Større,havgående fartøy kan bunkre drivstoff i land derfiskeflåten har lavere eller ingen CO2-avgift, noesom kan føre til karbonlekkasje. Endretbunkringsmønster kan også få betydning for hvorfartøyene lander fangsten. Kystfartøy har litenmulighet til å endre driftsmønster, slik at øktedrivstoffkostnader vil kunne påvirke aktivitetendersom de økte kostnadene ikke kan veltes overpå sluttbruker.

Norsk innenriks sjøfart er åpen for utenland-ske skip. Mange av disse skipene har et drifts-mønster som innebærer anløp i utenlandsk havn.En økning av CO2-avgiften for skipsfart vil vri kon-kurransen til fordel for skip som seiler mellomutenlandske og norske havner.

Utvalgets forslag om å innføre ordinær CO2-avgift for gass (naturgass og LPG) til innenrikssjøfart og offshorefartøy på nivå med det nye,generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp, vilpåvirke lønnsomheten i utviklingen av gassdrevneskip, LNG-teknologi og -infrastruktur. Bruk avLNG gir lavere NOX-utslipp enn vanlig drivstoff,men CO2-utslippene er om lag like høye. Forsla-get må ses i sammenheng med at det også innfø-res en økning i CO2-avgiften for annet drivstoff. Itråd med eksisterende avtaler er det sannsynlig atstat og fylkeskommuner må kompensere utgift-søkningene for riks- og fylkesveiferger med LNG-drift.

11.3.3.5 Kjøp av sjøtransporttjenester på kystruten Bergen-Kirkenes

Utvalget foreslår at avtalen om kjøp av tjenester påkystruten Bergen-Kirkenes erstattes av en ord-ning med mer målrettet kjøp av transporttjenesterpå enkeltstrekninger. I tabell 11.1 er det lagt tilgrunn at samlet støtte til kjøp av transporttjenes-ter på kystruten Bergen-Kirkenes reduseres medom lag 600 mill. kroner. Dette vil kunne ha konse-kvenser for driften av Hurtigruten og for brukeresom i dag har nytte av Hurtigrutens anløp. Det ernaturlig å forvente at antallet avganger på strek-ningen reduseres som følge av en slik omlegging,særlig i vinterhalvåret når belegget er lavest.Dagens rute på strekningen er gjennomgående,dvs. at det bare er på noen strekninger at ruteta-bellen er tilpasset lokale reisende. Mer målrettedekjøp på enkeltstrekninger vil kunne tilpasses detlokale transportbehovet bedre enn dagens kyst-rute, jf. utvalgets vurderinger i punkt 9.2.3.5.


11.3.4 Alternativer for anvendelse av provenyet

I punkt 11.3.1 omtaler utvalget hvordan merprov-enyet ved å endre miljøavgiftene og fjerne subsi-dier og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkningkan komme til anvendelse som del av et grøntskatteskift. I punkt 5.4.4 diskuteres det hvordananvendelsen av provenyet kan påvirke akseptenfor nye miljøavgifter.

Utvalgets forslag om å redusere produksjons-tilskuddet for rødt kjøtt griper inn i en sentral delav jordbrukspolitikken og har distriktspolitiskekonsekvenser. De negative konsekvensene kandempes ved økt støtte til annen virksomhet for åivareta for eksempel distriktspolitiske målsettin-ger på en mer miljøvennlig måte. Utvalget tar ikkestilling til i hvilket omfang og hvordan kompensa-sjonen bør utformes. Det samme gjelder eventuellkompensasjon til kystfisket.

Omleggingen av kjøretøyavgiftene innebæreren betydelig økning i avgifter på bruk av bil, sam-tidig som det fiskale elementet i engangsavgiftenefortsatt er betydelig. De negative konsekvenseneav økt avgiftsnivå for bilistene kan kompenseresved ytterligere reduksjoner i de bruksuavhengigeavgiftene. Redusert engangsavgift vil bidra til atfolk kjøper nye biler oftere og dermed til en yngrebilpark med mer moderne og miljøvennlig tekno-logi. Dersom lavere engangsavgift også fører tilmer bruk av bil, vil noe av miljøvirkningen av enyngre bilpark motvirkes. Kapasiteten i kollektiv-trafikken kan bygges ut for å håndtere økt etter-spørsel som følge av forventet redusert bruk avbil, spesielt i byene.

Kompenserende tiltak overfor landbruk ogbilister innebærer at provenyeffekten av utvalgetsforslag reduseres med inntil 14–19 mrd. kroner.

11.3.5 Fordelingsvirkninger

Miljøpolitikk kan ha fordelingsvirkninger langsflere dimensjoner. Dette gjelder fordeling av inn-tekt og ressurser mellom innbyggerne i et land ogmellom land, samt mellom generasjoner (Sandmo2015).

Utvalgets anbefalinger vil bidra til å reduserede samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskat-ning. Et mer effektivt skattesystem kan på lengresikt føre til mer effektiv ressursbruk. Økte skatterog avgifter og reduserte skatteutgifter vil påvirkeinntektsfordelingen både innad i husholdnin-gene, i næringslivet og mellom næringslivet oghusholdningene i den grad innstrammingeneberører en annen gruppe enn de som mottar de

generelle lettelsene i for eksempel skatt på perso-ner, noe det er rimelig å legge til grunn.

Utvalgets anbefalinger tilsier at de som kjørerbil i større byer vil kunne oppleve en betydeligøkning i kostnadene, mens kostnadene i distrik-tene ikke vil øke like mye. I byene er imidlertidkollektivtransport, gange og sykkel i mange tilfel-ler et alternativ til bilen, slik at de som blir berørthar alternativer til å kjøre bil, særlig dersom manprioriterer å videreutvikle kollektivtrafikken oggjøre det mer attraktivt å gå og sykle.

Det blir i enkelte sammenhenger hevdet atenkelte grupper (for eksempel småbarnsfamilier)vil bli særlig berørt av at bruk av bil i byene blirdyrere. Reisevaneundersøkelsen (Hjorthol, Enge-bretsen & Uteng 2014) viser til at 80 pst. avomsorgsreiser (blant annet transport av barn tilbarnehage) foretas med bil, mens andelen somgjennomføres til fots er 11 prosent. For Oslo ersistnevnte tall 28 prosent, slik at det kan væregrunn til å tro at bilbruken i småbarnsfamiliergenerelt vil være lavere i byer (der kostnadeneved bruk av bil vil øke mest som følge av utvalgetsforslag).

11.4 Administrative konsekvenser

Utvalget foreslår en rekke endringer i eksis-terende avgifter og fjerning av ulike subsidier.Endring av satser, oppheving av eksisterende fri-tak og fjerning av subsidier vil trolig ikke øke deadministrative kostnadene, men kan snarere bidratil forenkling og administrative besparelser.

Særavgifter ilegges oftest nærmere angittevarer og tjenester med en avgiftssats per kg ellerliter og avgiften oppkreves av et fåtall aktører(produsent eller importør). Innføring av nye avgif-ter vil medføre økte administrative kostnader,både for de avgiftspliktige og avgiftsmyndighe-tene, spesielt i forbindelse med innføringen. Avgif-ter som ilegges produkter som er klart avgren-sede og enkle å kontrollere vil ha relativt laveadministrative konsekvenser. Dette i motsetningtil større omlegginger av eksisterende systemerog innføring av helt nye systemer.

En omlegging av kjøretøyavgiftene vil øke deadministrative kostnadene. En eventuell innfø-ring av GNSS-basert veiprising vil også innebærebetydelige investeringskostnader. Det sammegjelder en eventuell innføring av miljø- og køpri-sing i de større byene. Dette vil blant annet kreveinvesteringer i nye bomsystemer eller utvidelse aveksisterende. Forslaget forutsetter at det skjer ensamordning av dagens regelverk for bompenger


og miljø- og køprising, herunder fordelingen avinntektene.

Det arbeides med å legge om årsavgiften til enavgift på trafikkforsikringer. Denne ordningen vilpåføre forsikringsselskapene administrative kost-nader. Innføring av et ulykkestillegg i trafikkfor-sikringen antas å gi mindre administrative kostna-der enn om ulykkesavgiften ble innført separat.

Omlegging av kjøretøyavgiftene innebærersom nevnt større systemendringer der de admi-nistrative konsekvensene må vurderes nærmere.Det samme gjelder utvalgets forslag til nye avgif-ter der avgiften er knyttet til komplekse kriterier.Dette gjelder forslagene om en CO2- og naturav-gift på omdisponering av areal (avskoging, drene-ring og grøfting av myr, uttak av torv) og avgift påutslipp fra bedrifter med konsesjonsplikt, her-under geografisk differensiering av avgifter påutslipp av NOX og SO2. For disse avgiftene kandet måtte etableres nye systemer både med hen-

syn til hvem som er avgiftssubjekt, når avgiftsplik-ten inntrer, beregning, måling, rapportering ogkontroll. Forslagene kan innebære at oppgaversom i dag utføres av avgiftsetaten helt eller delvisutføres av andre etater.

Utvalget anbefaler at skadekostnadene vedenkelte miljøskadelige aktiviteter vurderes pånytt. Dette kan kreve betydelige midler sidenslike vurderinger må ta utgangspunkt i størreforskningsprosjekter. Det blir også behov for res-surser til å utrede skadekostnadene i forbindelsemed utredning av de nye avgiftene.

11.5 Utvalgets anbefalinger

• Økte statlige inntekter som følger av utvalgetsanbefalinger brukes til generelle reduksjoner iskattesatsene for personer og selskaper.


Kapittel 12


I dette kapittelet er utvalgets anbefalinger samletkronologisk slik de framkommer i kapitlene 6–11.

CO2-avgift og kvoter

• Alle utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor ileggeslik CO2-avgift per tonn CO2-ekvivalent.

• Det nye, generelle avgiftsnivået for klimagass-utslipp settes lik gjeldende CO2-avgift på ben-sin og diesel målt i kroner per tonn CO2-ekviva-lenter (420 kroner i 2016).

• CO2- avgiften på mineralolje og avgiften påHFK og PFK settes opp til det nye, generelleavgiftsnivået for klimagassutslipp.

• Reduserte satser og fritak fra eksisterendeavgifter oppheves og det ilegges CO2-avgift pånivå med det nye, generelle avgiftsnivået forklimagassutslipp. Dette gjelder:– Gass til veksthusnæringen, innenriks sjø-

fart og offshorefartøy– Mineralolje til fiske og fangst i nære far-

vann– Utslipp av naturgass (metan) i petrole-

umsvirksomheten– Spillolje

• Etter 2020 settes den generelle CO2-avgiften pånivå med det som er nødvendig for å nå detnasjonale utslippsmålet for ikke-kvotepliktigsektor på en kostnadseffektiv måte. Det inne-bærer at CO2-avgiften settes lik prisen på EU-interne fleksible mekanismer, eventuelt på nivåmed det som er nødvendig for å nå et innen-landsk utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor.

• Kvotepliktig utslipp bør i prinsippet ikke ileg-ges CO2-avgift. Utvalget foreslår likevel åbeholde avgiften for de som i dag har bådeavgift og kvoteplikt (petroleumsvirksomhet ogluftfart) og sette avgiftsnivået ned i takt med atkvoteprisen stiger.

Kjøretøy- og drivstoffavgifter

Bruksavhengige avgifter

• Veibruksavgiften legges om for å prise deeksterne kostnadene ved veitrafikk på enbedre måte.

• Fra en økonomisk synsvinkel er GNSS-basertveiprising den mest presise måten å prise deeksterne kostnadene ved veitrafikk på. En slikordning har imidlertid ulemper knyttet til per-sonvern og avgiftsadministrasjon. Dette gjel-der særlig lette kjøretøy.

• Utvalget har skissert en alternativ modell medfærre ulemper:– Det innføres GNSS-basert veiprising for

tyngre kjøretøy.– For lette kjøretøy innføres en alternativ

modell uten GNSS-basert veiprising sombestår av følgende tre elementer:1. Miljø- og køprising for alle lette kjøretøy

i storbyene som tar hensyn til at de mar-ginale eksterne kostnadene ved luftfor-urensning og kø er høyere i storbyeneog at de varierer over døgnet og medtype kjøretøy. Det utarbeides et regel-verk for miljø- og køprising som gjørdette mulig.

2. Ulykkesavgift som oppkreves sammenmed ansvarsforsikringen og omfatteralle lette kjøretøy.

3. En avgift på alle typer drivstoff, her-under biodrivstoff, som skal dekkeeksterne kostnader ved veislitasje, vin-terdrift og støy. Den nye veibruksavgif-ten settes slik at den reflekterer energi-innholdet i de ulike drivstofftypene ogblir tilnærmet lik per kjørte kilometer.

• Miljø- og køprising eller GNSS-basert veipri-sing benyttes framfor andre trafikkregule-rende virkemidler, som for eksempel kjørefor-bud for enkelte kjøretøy.


Bruksuavhengige avgifter

• For å ta hensyn til nåtidsskjevhet og nettverk-seksternaliteter opprettholdes miljødifferensi-eringen (CO2 og NOX) i engangsavgiften.

• CO2-komponenten i engangsavgiften reduse-res.

• NOX-komponenten ses i sammenheng medCO2-komponenten for å unngå uheldige vrid-ninger.

• CO2-komponenten ilegges med lik sats fra før-ste gram CO2-utslipp slik at insentivene til åkjøpe bil med lavere utslipp er lik for alle kjøre-tøy.

• Campingbiler, varebiler, drosjer og minibusserilegges full CO2- og NOX-komponent iengangsavgiften. Vekt- og effektkomponentenkan eventuelt reduseres noe for ikke å økenæringslivets avgiftsbelastning.

• Det innføres krav om at forhandlere av nye kjø-retøy skal oppgi kjøretøyets anslåtte årlige driv-stoffkostnader etter en standardisert metode.

• Miljødifferensieringen i årsavgiften for lettekjøretøy videreføres inntil det enten innføresGNSS-basert veiprising eller miljø- og køpri-sing differensiert etter kjøretøyets egenskaper.Miljødelen av vektårsavgiften for tyngre kjøre-tøy fjernes dersom det innføres GNSS-basertveiprising.

Null- og lavutslippsbiler

• Null- og lavutslippsbiler ilegges engangsavgiftog årsavgift på samme måte som andre kjøre-tøy.

• Fritaket for merverdiavgift, rabatten i firmabil-ordningen og særskilte bruksfordeler for elbi-ler og andre nullutslippsbiler avvikles.

• Støtte til kjøp av nullutslippsbiler kan gis somen midlertidig subsidie på budsjettets utgifts-side med en annonsert nedtrapping.

Annet

• Miljødifferensiert avgift på motorisert utstyr,som for eksempel fritidsbåtmotorer og snø-scootere, utredes nærmere.

Andre eksisterende miljøavgifter

• Avgiften på smøreolje endres ikke.• Skadevirkningene av svoveldioksid (SO2) utre-

des.• Dagens intervaller i svovelavgiften på mineral-

olje reduseres. Alternativt kan avgiften bereg-

nes med en sats per liter multiplisert med svo-velinnholdet i oljen.

• Utvalget mener prinsipielt sett at avgift er etbedre virkemiddel enn frivillige avtaler. Utval-get anbefaler at bruken av miljøavtaler, her-under avtalene for SO2 og NOX, evalueres førnye avtaler inngås.

• Svovelavgiften utvides til å omfatte kull ogkoks, herunder bruken av kull og koks i indus-trien, samt utslipp fra raffineringsanlegg.

• Avgiftsfritaket for spillolje oppheves.• Det vurderes innført en geografisk differensi-

ert avgift på SO2- og NOX-utslipp med særlighøy marginal skadekostnad, for eksempel påutslipp fra stasjonære utslippskilder og skip ihavn.

• Avgiftene på trikloreten (TRI) og tetrakloreten(PER) endres ikke.

• Skadekostnadene ved bruk av plantevernmid-ler utredes og avgiftsnivået vurderes deretter.

• Basisavgiften på plantevernmidler vurdereslagt om fra en arealbasert til en volumbasertavgift.

Fiskale avgifter

• Utvalget betrakter grunnavgiften på engangs-emballasje for drikkevarer som en fiskal avgift.Det er utenfor mandatet å foreslå endringer iavgiften.

• Utvalget betrakter elavgiften som en fiskalavgift. Det er utenfor mandatet å foreslåendringer i avgiften.

• Utvalget betrakter grunnavgiften på mineral-olje som en fiskal avgift. Det er utenfor manda-tet å foreslå endringer i avgiften.

• Elsertifikatordningen videreføres ikke utoverperioden som er besluttet.

Vurdering av nye klimaavgifter

• Rene klimahensyn tilsier at det legges en avgiftpå rødt kjøtt og at produksjonsstøtten reduse-res. En eventuell avgift settes slik at den tilsva-rer det nye, generelle avgiftsnivået for klimag-assutslipp. Utforming av avgiften vurderesnærmere.

• Det innføres ikke avgift på fôr eller på husdyr-gjødsel.

• Det innføres ikke avgift på deponering av avfalleller utslipp fra avfallsdeponier.

• Det innføres en avgift på nitrogen i mineral-gjødsel. Avgiften settes slik at den tilsvarer detnye, generelle avgiftsnivået for klimagass-utslipp.


• Det innføres en CO2-avgift på klimagassutslippfra omdisponering av større arealer, for eksem-pel avskoging, drenering, grøfting og nedbyg-ging av myr samt uttak av torv. Avgiften kanutformes som et CO2-element i en naturavgift.Utforming av avgiften vurderes nærmere, her-under hvem som er avgiftssubjekt og nåravgiftsplikten oppstår.

• Avgiften på klimagassutslipp fra omdispone-ring av areal settes slik at den tilsvarer det nye,generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp.Gode metoder for beregning av utslipp fraomdisponering av areal er en forutsetning forfastsetting av avgiftssatsen.

• Det innføres en avgift på ikke-kvotepliktigutslipp av CO2 fra avfallsforbrenning som til-svarer det nye, generelle avgiftsnivået for kli-magassutslipp.

• Det arbeides med sikte på å endre det interna-sjonale rammeverket for luftfarten slik at kli-magassutslippene fra internasjonal luftfart kanprises.

• Det arbeides med sikte på å innføre et systemfor prising av klimagassutslipp fra internasjo-nal sjøfart.

• En sete-/passasjeravgift for flygninger mellomNorge og områder utenfor EØS vurderes nær-mere.

• Det innføres et sotelement i CO2-avgiften påmineralolje. Avgiftsnivået vurderes nærmere.

Vurdering av andre nye miljøavgifter

• Avgift på utslipp fra bedrifter med konsesjons-plikt etter forurensningsloven utredes nær-mere. Det legges i utgangspunktet ikke nyavgift på utslipp som allerede er avgiftsbelagt.

• Avgift på PVC-holdige produkter vurderesnærmere.

• Det innføres ikke avgift på utslipp av flyktigeorganiske forbindelser (nmVOC).

• Det innføres avgift på nitrogen og fosfor i mine-ralgjødsel. Avgiften settes slik at den tilsvarermarginal skadekostnad for nitrogen og fosfor.

• Det innføres ikke en avgift på fiskefôr nå.• Eksterne kostnader ved fiskeoppdrett utredes

og nye avgifter på området vurderes i lys avdette.

• Det innføres en avgift på naturinngrep. Utfor-ming av avgiften vurderes nærmere, herunderhvem som er avgiftssubjekt og når avgiftsplik-ten oppstår.

• Nivået på og omfanget av naturavgiften utredesnærmere, men kan som et utgangspunkt følgeklassifiseringen av type areal og inngrep som i

arealbruksindikatoren «inngrepsfrie naturom-råder i Norge» (INON). Områder som ikkedekkes av INON må også vurderes med siktepå å omfattes av avgiften. Det tas hensyn bådetil tap av biologisk mangfold og redusert rekre-asjonsverdi.

• Dersom det ikke er mulig å anslå kostnadenved ulike naturinngrep sjablongmessig, bør detgjennomføres nye verdsettingsstudier.

• CO2-utslipp fra større arealendringer bør inngåi naturavgiften.

• Miljøkostnadene ved forsøpling som kan repre-sentere et miljøproblem utredes nærmere.

• Et system for støyavgifter ved norske flyplasserbør utredes.

• Dersom kunnskapen om de eksterne kostna-dene ved støy blir bedre, kan en mer generellstøyavgift utredes nærmere.

• Kommunene bør utforme renovasjonsavgiftenpå en måte som hindrer søppel fra å havne inaturen.

Støtteordninger og skatteutgifter med miljøvirkning

• Hensynet til landbrukets klimagassutslipp til-legges større vekt i jordbruksforhandlingene.

• Produksjonsstøtten til rødt kjøtt reduseres forå få lavere klimagassutslipp. Reduksjonen måses i sammenheng med distriktspolitiske hen-syn og at dyr på beite bidrar positivt til ivareta-kelse av kulturlandskap og biologisk mangfold.

• Støtten til skogsbilveier og taubaner i skogbru-ket avvikles.

• Midler fra skogfondsordningen tillates ikkebenyttet til bygging av skogsbilveier og hogst ibratt terreng.

• Persontransporttjenester ilegges merverdiav-gift med alminnelig sats. Kompensasjon av kol-lektivtrafikken vurderes nærmere.

• Statens kjøp av innenlandske flyruter reduse-res samtidig som det vurderes en luft-havnstruktur med færre flyplasser enn i dag.

• Tilskuddet til ikke-statlige flyplasser avvikles.• Kjøp av riksveifergetjenester vurderes jevnlig

med utgangspunkt i samfunnsøkonomisk lønn-somhet. Miljøhensyn skal være en del av dennevurderingen.

• Avtalen om kjøp av sjøtransporttjenester påkystruten Bergen-Kirkenes erstattes av en ord-ning med målrettet kjøp på enkeltstrekninger.

• Skattefradraget for daglige arbeidsreiser ogpendlerreiser avvikles.

• Prinsipielt sett bør fordelen av parkering finan-siert av arbeidsgiver skattlegges. Praktiskehensyn tilsier at det ikke innføres skatt på fri


parkering på arbeidsplassen på arbeidstakershånd.

• Kollektivkort betalt av arbeidsgiver regnesfortsatt som skattepliktig inntekt.

• Den skattefrie satsen ved bruk av egen bil påtjenestereiser settes ned slik at kompensasjo-nen tilsvarer de reelle variable kostnadene.

• Adgangen til å innføre alkohol og tobakkavgiftsfritt oppheves.

• Det innføres ikke skattefradrag for energief-fektiviseringstiltak i private husholdninger.

• Miljø- og klimahensyn tilsier at kullgruvedrif-ten på Svalbard ikke subsidieres. Pålegg omutslippsreduserende tiltak vurderes.

Miljøteknologi

• En kombinasjon av miljøavgifter og økonomiskstøtte til teknologiutvikling vil i de fleste tilfel-ler være den mest hensiktsmessige virkemid-delpakken for å fremme utvikling og bruk avmiljøteknologi. Støtte alene er ikke tilstrekke-

lig. Uten støtte vil det være en nest-best-løsningå sette avgiften høyere enn marginal miljø-skade.

• Liten kunnskapsbase kan tilsi at miljøteknolo-gier står overfor større positive kunnskapseks-ternaliteter enn andre teknologier i forsknings-fasen. I tillegg står aktørene overfor usikkerhetom framtidig miljø- og klimapolitikk. Miljøtek-nologi bør derfor støttes spesielt.

• Positive læringseffekter og nettverkseksterna-liteter er argumenter for å gi midlertidig støttetil miljøteknologier i spredningsfasen.

• Det innføres ikke særskilte avskrivningsreglerfor å fremme bruken av miljøvennlig teknologi.

• Norge bør delta i internasjonalt samarbeid omFoU innen miljøteknologi.

Grønt skatteskift

• Økte statlige inntekter som følger av utvalgetsanbefalinger brukes til generelle reduksjoner iskattesatsene for personer og selskaper.

NOU 2015: 15 169Sett pris på miljøet Referanser og litteratur

Referanser og litteratur

Kapittel 4

Bakke, T., Oen, A., Kibsgaard, A., Breedveld, G.,Eek, E., Helland, A., Källqvist, T., Ruus, A. &Hylland, K. (2011). Bakgrunnsdokumenter tilveiledere for risikovurdering av forurenset sedi-ment og for klassifisering av miljøkvalitet i fjor-der og kystfarvann (TA 2803/2011). Oslo:Klima- og forurensningsdirektoratet.

Blanco G., R. Gerlagh, S. Suh, J. Barrett, H.C. deConinck, C.F. Diaz Morejon, R. Mathur, N.Nakicenovic, A. Ofosu Ahenkora, J. Pan, H.Pathak, J. Rice, R. Richels, S.J. Smith, D.I.Stern, F.L. Toth, and P. Zhou, (2014). Drivers,Trends and Mitigation. I Edenhofer, O., Pichs-Madruga, R., Sokona, Y. Farahani, E., Kadner,S., Seyboth, K., Adler, A., Baum, I., Brunner,S., Eickemeier, P., Kriemann, B., Savolainen, J.,Schlömer, S., von Stechow, C., Zwickel, T. &Minx, J.C. (Red.). Climate Change 2014: Miti-gation of Climate Change. Contribution of Wor-king Group III to the Fifth Assessment Report ofthe Intergovernmental Panel on ClimateChange. Cambridge og New York: CambridgeUniversity Press.

Clarke L., Jiang, K., Akimoto, K., Babiker, M.,Blanford, G., Fisher-Vanden, K., Hourcade, J.-C., Krey, V., Kriegler, E., Löschel, A., McCol-lum, D., Paltsev, S., Rose, S., Shukla, P.R.,Tavoni, M., van der Zwaan, B. & van Vuuren,D. P. (2014). Assessing Transformation Path-ways. I Edenhofer, O., Pichs-Madruga, R.,Sokona, Y. Farahani, E., Kadner, S., Seyboth,K., Adler, A., Baum, I., Brunner, S., Eic-kemeier, P., Kriemann, B., Savolainen, J.,Schlömer, S., von Stechow, C., Zwickel, T. &Minx, J.C. (Red.). Climate Change 2014: Miti-gation of Climate Change. Contribution of Wor-king Group III to the Fifth Assessment Report ofthe Intergovernmental Panel on ClimateChange. Cambridge og New York: CambridgeUniversity Press.

Dellink, R., Lanzi1, E., Château, J., Bosello, F., Par-rado, R. & de Bruin, K. (2014). Consequencesof Climate Change Damages for Economic

Growth: A Dynamic Quantitative Assessment(OECD Economics Department WorkingPapers No. 1135), Paris: OECD Publishing.

Follestad, A. (2012). Kunnskapsoversikt over effek-ter av forstyrrelser på fugler: Innspill til forvalt-ningsplaner for Lista- og Jærstrendene (NINARapport 851). Trondheim: Norsk institutt fornaturforskning. Hentet fra: http://www.nina.no/archive/nina/PppBasePdf/rapport%5C2012%5C851.pdf

Gederaas, L., Moen, T. L., Skjelseth, S. & Larsen,L.-K. (Red.). (2012). Fremmede arter i Norge –med norsk svarteliste 2012. Trondheim: Arts-databanken.

Hagman, R., Gjerstad, K.-I. & Amundsen, A. H.(2011). NO2-utslipp fra kjøretøyparken i norskestorbyer (TØI rapport 1168/2011). Oslo: Trans-portøkonomisk institutt. Hentet fra: https://www.toi.no/getfile.php?mmfileid=22618

Hanssen-Bauer, I., Førland, E.J., Haddeland, I.,Hisdal, H., Mayer, S., Nesje, A., Nilsen, J.E.Ø.,Sandven, S., Sandø, A.B., Sorteberg A. &Ådlandsvik B. Klima i Norge 2011. Kunnskaps-grunnlag for klimatilpasning oppdatert i 2015(rapport nr. 2/2015). Norsk klimaservicesen-ter.

IEA (2014). World Energy Outlook 2014. Paris:IEA. doi: http://dx.doi.org/10.1787/weo-2014-en

IEA (2015). World Energy Outlook 2015. Paris:OECD Publishing. doi: http://dx.doi.org/10.1787/weo-2015-en

Innst. 390 S (2011–2012). (2012). Innstilling fraenergi- og miljøkomiteen om norsk klimapoli-tikk. Energi- og miljøkomiteen, Stortinget.

Innst. 211 S (2014–2015). (2015). Innstilling framiljø- og energikomiteen om ny utslippsforplik-telse for 2030 – en felles løsning med EU.Energi- og miljøkomiteen, Stortinget.

IPCC (2013). Summary for Policymakers. I Stoc-ker, T.F., Qin, D., Plattner, G.-K.,. Tignor, M,Allen, S. K., Boschung, J., Nauels, A., Xia, Y.,Bex, V. & Midgley, P.M. (Red..). ClimateChange 2013: The physical science basis: Wor-

170 NOU 2015: 15Referanser og litteratur Sett pris på miljøet

king group I contribution to the fifth assessmentreport of the Intergovernmental Panel on Cli-mate Change (s. 1–30). Cambridge og NewYork: Cambridge University Press.doi:10.1017/CBO9781107415324.004

IPCC (2014a). Summary for Policymakers. IEdenhofer, O., Pichs-Madruga, R., Sokona, Y.Farahani, E., Kadner, S., Seyboth, K., Adler, A.,Baum, I., Brunner, S., Eickemeier, P., Krie-mann, B., Savolainen, J., Schlömer, S., von Ste-chow, C., Zwickel, T. & Minx, J.C. (Red.). Cli-mate Change 2014: Mitigation of ClimateChange. Contribution of Working Group III tothe Fifth Assessment Report of the Intergovern-mental Panel on Climate Change. Cambridgeog New York: Cambridge University Press.

IPCC (2014b). Summary for policymakers. IField, C.B., Barros, V.R., Dokken, D.J., Mach,K.J., Mastrandrea, M.D., Bilir, T.E., Chatterjee,M., Ebi, K.L., Estrada, Y.O., Genova, R.C.,Girma, B., Kissel, E.S., Levy, A.N., MacCrac-ken, S., Mastrandrea, P.R. & White L.L. (Red.).Climate Change 2014: Impacts, Adaptation,and Vulnerability. Part A: Global and SectoralAspects. Contribution of Working Group II to theFifth Assessment Report of the Intergovernmen-tal Panel on Climate Change (s. 1–32). Cam-bridge og New York: Cambridge UniversityPress.

Klima- og miljødepartementet (2014). Handlings-plan mot støy 2007–2011, oppdatering ut 2015.Oslo: Klima- og miljødepartementet. Hentetfra: https://www.regjeringen.no/contentassets/4c1249d13d394dd-baaa316c8410f39e6/handlingsplan_mot_stoy_2007_2015.pdf

Kålås, J. A, Henriksen, S., Skjelseth, S. & Viken,Å. (2010). Miljøforhold og påvirkning for rødlis-tearter. Trondheim: Artsdatabanken.

Meld. St. 21 (2011–2012). (2012). Norsk klimapo-litikk. Oslo: Miljøverndepartementet.

Meld. St. 13 (2014–2015). (2015). Ny utslippsfor-pliktelse for 2013 – en felles løsning med EU.Oslo: Klima- og miljødepartementet.

Miljødirektoratet (2013a). Forslag til handlings-plan for norske utslipp av kortlevde klimadri-vere (Rapport M89/2013). Oslo: Miljødirekto-ratet.

Miljødirektoratet (2013b). Godt vannmiljø kan blibedre. Hentet fra: http://www.miljodirektoratet.no/no/Nyheter/Nyheter/2013/August-2013/Godt-vannmiljo-kan-bli-bedre/

Miljødirektoratet (2014). FNs Klimapanel konklu-derer (Faktaark M254/2014). Hentet fra:

http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M254/M254.pdf

Miljøstatus i Norge (2012). Vannforvaltning. Hen-tet fra: http://www.miljostatus.no/Tema/Ferskvann/Vannforskriften/

Miljøstatus i Norge (2014a). Bakkenær ozon. Hen-tet fra: http://www.miljostatus.no/Tema/Luftforurensning/Bakkenar-ozon/

Miljøstatus i Norge (2015a, 16.09). Avfall. Hentetfra: http://www.miljostatus.no/Tema/Avfall/

Miljøstatus i Norge (2015b, 29.05). Kjemikaliereg-elverket REACH. Hentet fra: http://www.miljostatus.no/reach

Miljøstatus i Norge (2015c, 21.08). Lokal luftforu-rensning. Hentet fra: http://www.miljostatus.no/Tema/Luftforurensning/Lokal-luftforurensning/

Miljøstatus i Norge (2015d, 17.08). Luftforurens-ning. Hentet fra: http://www.miljostatus.no/tema/Luftforurensning/

Miljøstatus i Norge (2015e, 16.09). Luftforurens-ning og helseeffekter. Hentet fra: http://www.miljostatus.no/Tema/Luftforurensning/Lokal-luftforurensning/Effekter/

Miljøstatus i Norge (2015f, 16.09). Ozonlaget. Hen-tet fra: http://www.miljostatus.no/Tema/Klima/Ozonlaget/

Miljøstatus i Norge (2015g, 12.06). Radioaktiv for-urensning. Hentet fra: http://www.miljostatus.no/Tema/Straling/Radioaktiv-forurensning/

Miljøstatus i Norge (2015h, 16.06). Støy. Hentetfra: http://www.miljostatus.no/Tema/Stoy/

Miljøverndepartementet (2012). Retningslinje forbehandling av luftkvalitet i arealplanleggingen(T-1520). Oslo: Miljøverndepartementet

Miljøverndepartementet (2013). Fra avfall til res-surs. Avfallsstrategi (T-1531 / 2013). Oslo: Mil-jøverndepartementet.

Nasjonalt folkehelseinstitutt (2013a). Luftkvalitets-kriterier – Virkninger av luftforurensning påhelse (Rapport 2013:9). Oslo: Nasjonalt folke-helseinstitutt. Hentet fra: http://www.fhi.no/dokumenter/5f190bc3fa.pdf

Nasjonalt folkehelseinstitutt (2013b). Nattstøy ogsøvnforstyrrelser – Utredning av indikator oggrunnlag for nasjonalt mål for reduksjon avsøvnforstyrrelser på grunn av støy (Rapport2013:1). Oslo: Nasjonalt folkehelseinstitutt.

Norsk institutt for luftforskning (2015). Bak-kenært Ozon. Hentet fra: http://www.nilu.no/Forskning/Atmosf%C3%A6reogklima/Langtransportertluftforurensning/


Bakken%C3%A6rtozon/tabid/239/language/nb-NO/Default.aspx

NOU 2010: 9. (2010). Et Norge uten miljøgifter —Hvordan utslipp av miljøgifter som utgjør entrussel mot helse eller miljø kan stanses. Oslo:Departementenes servicesenter, Informa-sjonsforvaltning.

NOU 2012: 16 (2012). Samfunnsøkonomiske analy-ser. Oslo: Departementenes servicesenter,Informasjonsforvaltning.

NOU 2013: 10 (2013). Naturens goder – om verdierav økosystemtjenester. Oslo: Departementenesservicesenter.

OECD (2012). OECD Environmental Outlook to2050. Paris: OECD Publishing. doi:10.1787/9789264122246-en

Ot.prp. nr. 52 (2008–2009). (2009). Om lov om for-valtning av naturens mangfold (naturmangfold-loven). Oslo: Miljøverndepartementet.

Prop. 1 S (2015–2016). (2015). Oslo: Klima og mil-jødepartementet.

Steffen, W., Richardson, K., Rockström, J., SarahE., Fetzer, I., Bennett, E. M., Biggs, R., Carpen-ter, S. R., de Vries, W., de Wit, C. A., Folke, C.,Gerten, D., Heinke, J., Mace, G. M., Persson,L. M., Ramanathan, V., Reyers, B. & Sörlin, S.(2015). Planetary Boundaries: Guiding humandevelopment on a changing planet. Science,347(6223), 1259855.

St.prp. nr. 56 (1992–1993). (1992). Samtykke tilratifikasjon av en konvensjon om biologiskmangfold av 22. mai 1992. Oslo: Utenriksde-partementet.

Søgaard, G., Astrup, R., Fernández, C. A., Dals-gaard, L. Borgen S. & von Lüpke, N. (2015).Framskrivninger for skog og andre landarealer(lulucf-sektoren) (Rapport fra Skog og land-skap 14/2015). Ås: Norsk institutt for skog oglandskap.

Sørensen, P. & Bakka L. (2014). Utslippsreduksjo-ner for prioriterte helse- og miljøfarlige kjemika-lier (2020-målet) – Statusrapport (M210/2014). Oslo: Miljødirektoratet. Hentet fra:http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M210/m210.pdf

TEEB (2010). The Economics of Ecosystems andBiodiversity: Mainstreaming the Economics ofNature: A synthesis of the approach, conclusionsand recommendations of TEEB. The Econo-mics of Ecosystems and Biodiversity. Hentetfra: http://doc.teebweb.org/wp-content/uploads/Study%20and%20Reports/Reports/Synthesis%20report/TEEB%20Synthesis%20Report%202010.pdf

The Global Commission on the Economy and Cli-mate (2014). Better Growth, Better Climate:The New Climate Economy, Synthesis Report.Washington: New Climate Economy, WorldResources Institute. Hentet fra: http://2014.newclimateeconomy.report/.

The White House (2014). The cost of delayingaction to stem climate change. WashingtonD.C.: Executive Office of the President of theUnited States.

U.S. Government (2010). Technical Support Docu-ment: Social Cost of Carbon for RegulatoryImpact Analysis. Under Executive Order 12866.Washington, D.C.: Interagency WorkingGroup on Social Cost of Carbon. Hentet fra: http://www3.epa.gov/otaq/climate/regulations/scc-tsd.pdf

UN (2013). World Economic and Social Survey2013. Sustainable Development Challenges(E/2013/50/Rev. 1, ST/ESA/344). New York:United Nations, Department of Economic andSocial Affairs. Hentet fra: https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/2843WESS2013.pdf

UNEP/WMO (2011). Integrated assessment ofblack carbon and tropospheric ozone, Summaryfor decision makers. Nairobi: The United Nati-ons Environment Programme og World Mete-orological Organization. Hentet fra: http://www.unep.org/dewa/Portals/67/pdf/Black_Carbon.pdf

WMO (2014). Assessment for Decision-Makers. Sci-entific Assessment of Ozone Depletion: 2014(Report No. 56). Geneva: Global Ozone Rese-arch and Monitoring Project, World Meteoro-logical Organization. Hentet fra: https://www.wmo.int/pages/prog/arep/gaw/ozone_2014/documents/ADM_2014OzoneAssessment_Final.pdf

Kapittel 5

Bovenberg, L. (1999). Environmental policy, Dis-tortionary Labour Taxation and Employment:Pollution Taxes and the Double Dividend, iCarraro C. & Siniscalco D. (Red.) New Directi-ons in the Economic Theory of the Environment(s. 69–104). Cambridge: Cambridge Univer-sity Press.

Bruvoll, A. G. & Dalen D. M. (2008). Lag på lag inorsk klima- og energipolitikk. Økonomiskeanalyser, (5)2008. Oslo: Statistisk sentralbyrå.Hentet fra; https://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/oa_200805/bruvoll.pdf


Bye, B. & Fæhn T. (2009). Hva koster klimatiltakfor Norge? Økonomiske analyser, (5)2009.Oslo: Statistisk sentralbyrå. Hentet fra: https://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/oa_200905/bye.pdf

Bye, B. & Rosendahl K.E. (2012). Karbonlekkasje:Årsaker og virkemidler. Samfunnsøkonomen,(1)2012, 40–49. Hentet fra: http://www.cree.uio.no/publications/Popular_scientific_articles/SamfOk_Karbonlekkasje_Bye_Rosendahl_%20022012.pdf

Christiansen, V. (2015). Kostnader ved skattefi-nansiering. Samfunnsøkonomen, (1)2015, 46–56.

Diamond, P. A., & Mirrlees, J. A. (1971a). Optimaltaxation and public production I: Productionefficiency. The American Economic Review,61(1), 8–27.

Diamond, P. A., & Mirrlees, J. A. (1971b). Optimaltaxation and public production II: Tax rules.The American Economic Review, 61(3), 261–278.

Finansdepartementet (2014). Rundskriv R-109/2014.

Førsund, F. & S. Strøm (2000). Miljø-økonomi. Gyl-dendal Norsk Forlag AS.

Goulder, L. H. & Parry I. W. (2008). Instrumentchoice in Environmental Policy, Review ofEnvironmental Economics and Policy, 2(2),152–174.

Goulder, L. H. (1995). Environmental taxation andthe double dividend: A reader’s guide. Interna-tional Tax and Public Finance, 2(2), 157–183.

Goulder, L. H., Parry, I. W., Williams III, R. C., &Burtraw, D. (1999). The cost-effectiveness ofalternative instruments for environmental pro-tection in a second-best setting. Journal ofpublic Economics, 72(3), 329–360.

Hoel, M., Bruvoll A. G. & Vennemo H. (2012).Betydningen av karbonlekkasjer for norsknæringsliv (Rapport nummer 2012/06). Oslo:Vista Analyse AS.

Jaffe, A. B., Newell, R. G., & Stavins, R. N. (2005).A tale of two market failures: Technology andenvironmental policy. Ecological Economics,54(2), 164–174.

Kallbekken, S., & Sælen, H. (2011). Public accep-tance for environmental taxes: Self-interest,environmental and distributional concerns.Energy Policy, 39(5), 2966–2973.

Kydland, F. E., & Prescott, E. C. (1977). Rules rat-her than discretion: The inconsistency of opti-mal plans. The Journal of Political Economy,473–491.

NOU 1995: 4 (1995). Virkemidler i miljøpolitikken.Oslo: Statens forvaltningstjeneste, Statenstrykning.

NOU 1996: 9 (1996). Grønne skatter – en politikkfor bedre miljø og høy sysselsetting. Oslo: Statensforvaltningstjeneste, Statens trykning.

NOU 2003: 9 (2003). Skatteutvalget – Forslag tilendringer i skattesystemet. Oslo: Statens forvalt-ningstjeneste, Informasjonsforvaltning.

NOU 2007: 8 (2007). En vurdering av særavgiftene.Oslo: Departementenes servicesenter, Infor-masjonsforvaltning.

NOU 2009: 16 (2009). Globale miljøutfordringer –norsk politikk — Hvordan bærekraftig utviklingog klima bedre kan ivaretas i offentlige beslut-ningsprosesser. Oslo: Departementenes ser-vicesenter, Informasjonsforvaltning.

NOU 2012: 2. (2012). Utenfor og innenfor – Norgesavtaler med EU. Oslo: Utenriksdepartementet.

NOU 2012: 16 (2012). Samfunnsøkonomiske analy-ser. Oslo: Departementenes servicesenter,Informasjonsforvaltning.


NOU 2014: 13. (2014). Kapitalbeskatning i eninternasjonal økonomi. Oslo: Departemente-nes sikkerhets- og serviceorganisasjon, Infor-masjonsforvaltning.

Nyborg, K. (2009). Hvem er redd for Homo Oeco-nomicus? Om eksperimenter, hevntrang ogkrypdyr, Samtiden, 04/09, 52–64.

OECD (2001). Tax and the Economy. A compara-tive Assessment of OECD Countries (Tax PolicyStudies No 6). Paris: OECD Publications. Hen-tet fra: http://www.upo.es/serv/bib/digidoc/6.pdf

OECD (2010). Tax Policy Reform and EconomicGrowth (Tax Policy Studies No. 20). Paris:OECD Publishing. doi: http://dx.doi.org/10.1787/9789264091085-en

OECD (2012). An Inventory of Examples inBehavioral Economics which are Relevant forEnvironmental Policy Design (ENV/EPOC/WPIEEP(2012)17). Paris: OECD. Hentet fra: http://www.oecd.org/env/consumption-innovation/ENV-EPOC-WPIEEP(2012)17-ENG.pdf

Parry, I. W. H., Williams III, R.C. & Goulder, L.H(1999). When can carbon abatement policiesincrease welfare? The fundamental role of dis-torted factor markets, Journal of Environmen-tal Economics and Management, 37(1), 52–84.

Sælen, H., & Kallbekken, S. (2011). A choice expe-riment on fuel taxation and earmarking in Nor-


way. Ecological Economics, 70(11), 2181–2190.

Sandmo, A. (1975). Optimal taxation in the pre-sence of externalities. The Swedish Journal ofEconomics, 86–98.

Strøm, S. & Vislie, J. (2007). Effektivitet, fordelingog økonomisk politikk. Oslo: Universitetsforla-get

Weitzman, M. L. (1974). Prices vs. quantities. Thereview of economic studies, 477–491.

Kapittel 6

Andersen, A., Asphjell, T., Birkeli, K., Flugsrud,K., Frigstad, H., Gade, H., Gjerald, E., Haarsa-ker, V., Haugland, H., Hoem, B. M., Holmen-gen, N., Jahren, K. E., Kasin, I., Klokkeide, K.M., Kolshus, H., Kvalevåg, M. M., Laird, B.,Lindegaard, A., Maass, C., Norgaard, H., Pet-tersen, T. S., Robertsen, C., Romundstad, R.M., Sandgrind, S., Selboe, O. K., Skogen, S. G.,Vestreng, V., Weidemann, F. & Økstad E.(2015): Klimatiltak og utslippsbaner mot 2030,Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling(M386/2015). Oslo: Miljødirektoratet. Hentetfra: http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M386/M386.pdf

Aune, F.A., Golombek, R. & Le Tissier, H.H.(2015). Phasing out nuclear power in Europe(Working Paper 05/2015). Oslo: Centre forResearch on Environmentally friendly Energy.

Böhringer, C., Rosendahl, K.E. & Storrøsten, H.B.(2015). Smart hedging against carbon leakage(Discussion Papers No. 822). Oslo: Statistisksentralbyrå.

Clarke L., Jiang, K., Akimoto, K., Babiker, M.,Blanford, G., Fisher-Vanden, K., Hourcade, J.-C., Krey, V., Kriegler, E., Löschel, A., McCol-lum, D., Paltsev, S., Rose, S., Shukla, P.R.,Tavoni, M., van der Zwaan, B. & van Vuuren,D. P. (2014). Assessing Transformation Path-ways. I Edenhofer, O., Pichs-Madruga, R.,Sokona, Y. Farahani, E., Kadner, S., Seyboth,K., Adler, A., Baum, I., Brunner, S., Eic-kemeier, P., Kriemann, B., Savolainen, J.,Schlömer, S., von Stechow, C., Zwickel, T. &Minx, J.C. (Red.). Climate Change 2014: Miti-gation of Climate Change. Contribution of Wor-king Group III to the Fifth Assessment Report ofthe Intergovernmental Panel on ClimateChange. Cambridge og New York: CambridgeUniversity Press.

DNV GL (2015). Vurdering av tiltak og virkemidlerfor mer miljøvennlige drivstoff i skipsfartsnærin-gen (Report No 2015-0086). Høvik: DNV GL,

Maritime Advisory. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/contentassets/cffd547b30564dd9a2ae616042c22f26/vurdering_av_tiltak_og_virkemidler_for_mer_miljovennlige_drivstoff_i_skipsfartnaringen.pdf

EU Roadmap for moving to a low carbon Econ-omy…. (side 6 i kap 6 – fotnote 5)

Europakommisjonen (2014a). Impact AssessmentAccompanying the document proposal for aDecision of the European Parliament an of theCouncil concerning A policy framework for cli-mate and energy in the period from 2020 up to2030 (SWD(2014) 15 final). Brüssel: Europa-kommisjonen. Hentet fra: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014SC0015&from=EN

Europakommisjonen (2014b). Impact Assessment.Accompanying the document proposal for aDecision of the European Parliament an of theCouncil concerning establishment and operationof a market stability reserve for the Union green-house gas emission trading scheme (SWD(2014)17 final). Brüssel: Europakommisjonen

Fearnley (2014). Kommunenes inntektsbortfall vedat elbiler har betalingsfritak på avgiftsbelagtekommunale parkeringsplasser (TØI Rapport1340/2014). Oslo: Transportøkonomisk insti-tutt. Hentet fra: https://www.toi.no/getfile.php?mmfileid=40465

Finansdepartementet (2014). Høring – Omleg-ging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsik-ringer. Oslo: Finansdepartementet. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/contentassets/f7fe697883e74bddbd9b29979f36d007/trafikkforsikring.pdf

Foss, T., Larsen, O., Rekdal, J. & Tretvik, T.(2010). Utredning av vegavgift for tunge kjøretøy(SINTEF A15768). Trondheim: SINTEF Tek-nologi og samfunn. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fin/skatteok-avd/utredning_veiavgift.pdf?id=2155291

Foss, T. & Tretvik, T. (2012). Vegprising i Norge.Internasjonale erfaringer – tekniske løsninger –personverninteresser (Prosjektnotat nr. 1, ver-sjon 2). Trondheim: SINTEF Teknologi ogsamfunn

Foss, T. & Tretvik, T. (2013). Vegprising i Norge.Samfunnsnytte – Ansvarsfordeling – Bruker-vennlighet (Prosjektnotat nr. 2, versjon 3).Trondheim: SINTEF Teknologi og samfunn

Fæhn, T., Hagem, C., Lindholt, L., Mæland S. &Rosendahl K. E. (2013a). Climate policies in a


fossil fuel producing Country – demand versussupply side policies (Discussion Papers No747). Oslo: Statistisk sentralbyrå. Hentet fra: https://www.ssb.no/en/forskning/discussion-papers/_attachment/123895?_ts=13f51e5e7c8

Fæhn, T., Hagem, C., Lindholt, L., Mæland S. &Rosendahl K. E. (2013b). Oljekutt og klimapo-litikk. Samfunnsøkonomen, (9)2013, 21–30.

Fæhn, T., Isaksen E. T. & Rosnes O. (2013). Kost-nadseffektive tilpasninger til togradersmålet iNorge og EU fram mot 2050 (Rapporter 39/2013). Oslo: Statistisk sentralbyrå. Hentet fra: https://www.ssb.no/natur-og-miljo/artikler-og-publikasjoner/_attachment/138749?_ts=14134c863d0

Gupta, S., Tirpak, D. A. Burger, N. Gupta J.,Höhne, N. Boncheva, A. I. Kanoan, G. M. Kol-stad, C. Kruger, J. A. Michaelowa, A. Murase,S. Pershing, J. Saijo, T. & Sari, A. (2007). Poli-cies, Instruments and Co-operative Arrange-ments. I Metz, B., Davidson, O.R., Bosch, P.R.,Dave, R. & Meyer L.A. (Red.). Climate Change2007: Mitigation. Contribution of WorkingGroup III to the Fourth Assessment Report of theIntergovernmental Panel on Climate Change.Cambridge og New York: Cambridge Univer-sity Press.

Hagem, C. & Holtsmark, B. (2008). Er det noenfremtid for CDM-ordningen? Samfunnsøkono-men, 62(5), 10–18.

Hagem, C. & Rosendahl, K. E. (2011). Elsertifika-ter og fornybar kraft: Mål eller middel? Sam-funnsøkonomen, (3)2011, 26–29.

Hagem, C., Hoel, M., Holtsmark B. & Sterner T.(2015). Refunding Emissions Payments. Resour-ces for the Future (Discussion Paper 15-05).Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Hagem, C., Holtsmark B. & Sterner T. (2012).Mechanism design for refunding emissions pay-ment (Discussion Papers No. 705). Oslo: Sta-tistisk sentralbyrå.

Halvorsen, B. & Larsen, B.M. (2013). Hvem eiervarmepumpe og hva gjør det med strømfor-bruket? Økonomiske Analyser, (2)2013. Oslo:Statistisk Sentralbyrå.

High-Level panel on the CDM Policy Dialogue(2012). Climate change, carbon markets and theCDM: A Call to Action. High-Level panel onthe CDM Policy Dialogue.

Hoel, M., Bruvoll A. G. & Vennemo H. (2012).Betydningen av karbonlekkasjer for norsknæringsliv (Rapport nummer 2012/06). Oslo:Vista Analyse AS. Hentet fra:

http://vista-analyse.no/site/assets/files/6187/va-rapport_2012-06_karbonlekkasje.pdf

Høiskar, B. A. K, Sundvor, I & Strand, A. (2014).Tiltaksutredning for luftkvalitet i Oslo ogBærum 2015–2020 (NILU OR, 49/2014). Kjel-ler: Norsk institutt for luftforskning.

Ibenholt, K., Magnussen, K., Navrud, S. & Skjel-vik J. M. (2015). Marginale eksterne kostnaderved enkelte miljøpåvirkninger (Rapport num-mer 2015/19). Oslo: Vista Analyse AS.

Klima- og miljødepartementet (2014). Norway’ssixth National Communication under the Fra-mework Convention on Climate Change. Oslo:Departementenes sikkerhets- og serviceorga-nisasjon. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/contentassets/efed292ce1d5456cb1eae2ffc8ebd72d/t-1543.pdf

Klimakur (2010). Tiltak og virkemidler for å nånorske klimamål mot 2020 (TA2590/2010).Oslo: Klima- og forurensningsdirektoratet.Hentet fra: http://miljodirektoratet.no/old/klif/publikasjoner/2590/ta2590.pdf

Lindegaard, A., Aasrud, A., Andersen, Andresen,S. R., Asphjell, T., Backer, E. B., Birkeli, K.,Ekroll, K., Frigstad, H., Gade, H., Gjerald, H.,Haugland, H., Hoem, B. M., Holmengen, N.,Kasin, I., Kolshus, H., Kvalevåg, M. M., Laird,H. B., Maass, C., Møyland, E., Olbergsveen, H.R., Pettersen, T. S., Ramberg, S. H., Rikheim,B., Rosland, A.; Sandgrind, S., Selboe, O. K.,Skogen, S. G, Weidemann, F. & Økstad E.(2014): Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsut-vikling: (M229/2014). Oslo: Miljødirektoratet.Hentet fra: http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M229/M229.pdf

Magnussen, K. & Navrud, S. (2010). Skadekostna-der ved utslipp av miljøgifter. Sweco Norge.

Meld. St. 1 (2014–2015). (2014). Nasjonalbudsjet-tet 2015. Oslo: Finansdepartementet.

Meld. St. 13 (2014–2015). (2015). Ny utslippsfor-pliktelse for 2013 – en felles løsning med EU.Oslo: Klima- og miljødepartementet.

Meld. St. 2 (2014–2015). (2015). Revidert nasjo-nalbudsjett 2015. Oslo: Finansdepartementet.

Meterologisk institutt (2010, 25.10). Inversjon. Hen-tet fra: https://metlex.met.no/wiki/Inversjon

Miljødirektoratet (2013). Foreløpig sektorrapport –underlagsrapport til forslag til handlingsplanfor norske utslipp av kortlivede klimadrivere(M90/2013). Trondheim: Miljødirektoratet.Hentet fra: http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M90/M90.pdf

Miljødirektoratet (2014). Kunnskapsgrunnlag forlavutslippsutvikling (M229-2014). Trondheim:


Miljødirektoratet. Hentet fra: http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M229/M229.pdf

Miljødirektoratet (2015a, 26.05). Norske biler kjø-rer på raps. Hentet fra: http://www.miljodirektoratet.no/no/Nyheter/Nyheter/2014/Mai-2014/Norske-biler-kjorer-pa-raps/

Miljødirektoratet (2015b, 25.06). Få bokser og tom-flasker på avveier. Hentet fra: http://www.miljodirektoratet.no/no/Nyheter/Nyheter/2015/Juni-2015/Fa-bokser-og-tomflasker-pa-avveier/

Miljøstatus i Norge (2015a, 30.06). TRI (Triklore-ten, Trikloretylen). Hentet fra: http://www.miljostatus.no/Tema/Kjemikalier/Noen-farlige-kjemikalier/TRI/

Miljøstatus i Norge (2015b, 17.08). Luftforurens-ning. Hentet fra: http://www.miljostatus.no/tema/Luftforurensning/

Miljøstatus i Norge (2015c, 26.08). Emballasjeav-fall. Hentet fra: http://www.miljostatus.no/Tema/Avfall/Avfall-og-gjenvinning/Avfallstyper/Emballasjeavfall/

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (2014,17.06). Forbud mot jammere. Lillesand: Nasjo-nal kommunikasjonsmyndighet. Hentet fra: http://www.nkom.no/teknisk/ekomutstyr/annet-ekomutstyr/jammere

Norsk romsenter (2013). Vurdering av sårbarhetved bruk av globale satellittnavigasjonssystemeri kritisk infrastruktur (NRS-rapport 2013/3).Oslo: Norsk romsenter. Hentet fra: http://www.romsenter.no/content/download/10247/73491/version/2/file/GNSS+sa%CC%8Arbarhetsrapport.2013.pdf

NOU 2004: 8 (2004). Differensiert el-avgift for hus-holdninger. Oslo: Statens forvaltningstjeneste,Informasjonsforvaltning.

NOU 2007: 8 (2007). En vurdering av særavgiftene.Oslo: Departementenes servicesenter, Infor-masjonsforvaltning.

NVE og Energimyndigheten (2015). Et norsk-svensk elsertifikatmarked – Årsrapport for 2014(NVE Rapport 52-2015). Stockholm og Oslo:Arkitektkopia AB. Hentet fra: http://www.nve.no/Global/Elsertifikater/%C3%A5rsrapport/Elcertifikat%202014%20NO_TA.pdf

Næss-Schmidt, H.S., Hansen, M. B. & Kirk, J. S.(2012). Carbon leakage from a Nordic perspe-ctive (Tema Nord 2012:502). København: Nor-disk Ministerråd. doi: http://dx.doi.org/10.6027/TN2012-502

Prestvik, A. S., Netland J. & Hovland I. (2013).Evaluering av avgiftssystemet for plantevern-midler i Norge (Notat 2013-15). Oslo: Norskinstitutt for landbruksforskning.

Prop. 1 LS (2011–2012). (2011). Skatter, avgifterog toll. Oslo: Finansdepartementet.

Prop. 1 LS (2015–2016). (2015). Skatter, avgifterog toll 2016. Oslo: Finansdepartementet.

Prop. 1 S (2014–2015). (2014). Finansdeparte-mentet.

Prop. 1 S (2014–2015). (2014). Klima- og miljøde-partementet.

Prop. 101 L (2010–2011). (2011). Lov om elsertifi-kater. Oslo: Olje- og energidepartementet.

Prop. 120 LS (2015–2016). (2015). Endringar iskatte-, avgifts- og tollovgivinga. Oslo: Finansde-partementet.

Prop. 98 S (2014–2015). (2015). Samtykke til inn-gåelse av avtale av 8. april 2015 mellom Norgeog Sverige om endring av avtale om et fellesmarked for elsertifikater. Oslo: Utenriksdepar-tementet.

Rasmussen, I., Ekhaugen T. & Strøm S. (2011).Bilavgifters virkninger på CO2-utslipp fra nyebiler (Rapportnummer 2011/29). Oslo: VistaAnalyse AS. Hentet fra: http://www.vista-analyse.no/site/assets/files/6090/bilavgifters_virkninger.pdf

Rothengatter, W. (1994). Do external benefitscompensate for external costs of transport?.Transportation Research Part A: Policy andPractice, 28(4), 321–328.

Sartor, O., Bart, I., Cochran, I. & Tuerk, A. (2015).Enhanced flexibility in the EU’s 2030 EffortSharing Agreement: Issues and options. ClimateStrategies

SSB (2015, 22.10). Plantevern 2014. Hentet fra: http://www.ssb.no/jord-skog-jakt-og-fiskeri/statistikker/jordmil/hvert-2-aar/2015-10-22#content

St.meld. nr. 29 (1998–99). (1999). Om energipoli-tikken. Oslo: Olje- og energidepartementet.

St.prp. nr. 1 (1993–1994). (1993). Skatter og avgif-ter til statskassen. Oslo: Finans- og tolldeparte-mentet.

St.prp. nr. 79 (1991–1992). (1992). Om innføringav nytt avgiftssystem til erstatning for kilometer-avgiften. Oslo: Finansdepartementet.

Standal E., (Red.), Mathisen, R., Hildonen, H. &Arvnes, M. P. (2014). Kunnskap om marin for-søpling i Norge 2014 (M265/2014). Oslo: Mil-jødirektoratet. Hentet fra: http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M265/M265.pdf


Strand, A., Aas, H., Christiansen, P., Nenseth V. &Fearnley N. (2010). Bergen vinteren 2010. Eva-luering av tiltak mot lokal forurensning (TØIrapport 1091/2010). Oslo: Transportøkono-misk institutt. Hentet fra: https://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%C3%98I%20rapporter/2010/1091-2010/1091-2010-sam.pdf

Thune-Larsen, H., Veisten, K., Rødseth, K. L. &Klæboe, R. (2014). Marginale eksterne kostna-der ved vegtrafikk, (TØI Rapport 1307/2014).Oslo: Transportøkonomisk institutt. Hentetfra: https://www.toi.no/getfile.php?mmfileid=38978

Toll Collect GmbH (2015): Maut-Tarife ab 1. Okto-ber 2015. Hentet fra: https://www.toll-collect.de/de/toll_collect/rund_um_die_maut/maut_tarife/maut_tarife_2015.html

UN FCCC (2015). Synthesis report on the aggregateeffect of the intended nationally determined con-tributions (FCCC/CP/2015/7). United NationsFramework Convention on Climate Change.Hentet fra: http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/07.pdf

UN FCCC (2015). Report of the technical review ofthe first biennial report of Norway (FCCC/TRR.1/NOR). United Nations FrameworkConvention on Climate Change. Hentet fra: http://unfccc.int/resource/docs/2015/trr/nor01.pdf

Kapittel 7

Aasestad, K. (2013). Emissions of Black carbon andOrganic carbon in Norway 1990–2011 (Nota-ter 13/2013). Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Andersen, A., Asphjell, T., Birkeli, K., Flugsrud,K., Frigstad, H., Gade, H., Gjerald, E., Haarsa-ker, V., Haugland, H., Hoem, B. M., Holmen-gen, N., Jahren, K. E., Kasin, I., Klokkeide, K.M., Kolshus, H., Kvalevåg, M. M., Laird, B.,Lindegaard, A., Maass, C., Norgaard, H., Pet-tersen, T. S., Robertsen, C., Romundstad, R.M., Sandgrind, S., Selboe, O. K., Skogen, S. G.,Vestreng, V., Weidemann, F. & Økstad E.(2015): Klimatiltak og utslippsbaner mot 2030,Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling(M386/2015). Oslo: Miljødirektoratet. Hentetfra: http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M386/M386.pdf

Animalia (2015). Statistikk – slakt. Hentet fra:http://www.animalia.no/Slakt--kjott--og-eggkvalitet/Klassifisering/Statistikk---Slakt/

Avinor (2015). Biodrivstoff. Hentet fra: https://avinor.no/konsern/miljo-og-samfunn/biodrivstoff/

Axelsson, H., Milford, I., Solberg, S. & Mosslemi,M. (2011): Støyskjermer og støyvoller. Hentetfra: http://www.tiltakskatalog.no/e-1-1.htm

Barton, D. N., Traaholt, N.V, Blumentrath, S. &Reinvang, R. (2015). Naturen i Oslo er verdtmilliarder: Verdsetting av urbane økosystemtje-nester fra grønnstruktur (NINA Rapport 1113).Trondheim: Norsk institutt for naturforskning.Hentet fra: http://www.nina.no/archive/nina/PppBasePdf/rapport%5C2015%5C1113.pdf

Berge, T. (2013). Støysvake bildekk. Hentet fra: http://www.tiltakskatalog.no/c-3-1.htm#anchor_161261-3

Blandford, D., Gaasland, I., & Vårdal, E. (2015).Greenhouse Gas Abatement in Agriculture –Is there a Conflict with Food Security?.EuroChoices, 14(1), 35–41.

Bragadóttir, H., von Utfall Danielsson, C., Mag-nusson, R., Seppänen, S., Stefansdotter, A. &Sundén, D. (2014). The use of Economic instru-ments in Nordic Environmental Policy 2010–2013 (TemaNord, 2014:549). København: Nor-disk Ministerråd.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening(2015). Hentet fra: http://akvafakta.fhl.no/

Grønlund, A. & Harstad, O. M. (2014). Klimagas-ser fra jordbruket. Kunnskapsstatus om utslipp-skilder og tiltak for å redusere utslippene (Bio-forsk Rapport 11 (9) 2014). Ås: Bioforsk Jordog Miljø. Hentet fra: http://www.bioforsk.no/ikbViewer/Content/109160/Bioforsk%20rapport%20Klimagasser%20fra%20jordbruket.pdf

Grønlund, A., Bjørkelo, K., Hylen, G. & Tomter, S.(2010). CO2-opptak i jord og vegetasjon i Norge,Lagring, opptak og utslipp av CO2 og andre kli-magasser (Bioforsk Rapport vol. 5 nr. 1622010). Ås: Bioforsk Jord og Miljø. Hentet fra:http://www.miljodirektoratet.no/old/dirnat/multimedia/48153/BIOFORSK-RAPPORT--nr-162.pdf

Husa, V., Hansen, P. K., Bannister R. & Kutti T.(2015). Utslipp av partikulære og løste stofferfra matfiskanlegg. I Svåsand, T., Boxaspen, K.K., Karlsen, Ø., B. O., Kvamme, Stien L. H. &Taranger, G. L. (Red.) Risikovurdering norskfiskeoppdrett 2014 (Fisken og havet, særnum-mer 2 – 2015).

Hodnebrog, Ø., Aamaas, B., Berntsen, T. K.,Fuglestvedt, J. S., Myhre, G., Samset, B. H. &Søvde A. (2013). Klimaeffekt av norske utslipp


av kortlevde klimadrivere. Oslo: CICERO Sen-ter for klimaforskning.

Ibenholt, K., Magnussen, K., Navrud, S. & Skjel-vik J. M. (2015). Marginale eksterne kostnaderved enkelte miljøpåvirkninger (Rapport num-mer 2015/19). Oslo: Vista Analyse AS.

Karlsen, Ø., Bjørn, P. A., Johnsen, I. A., Skarðha-mar, J., Sandvik, A., Albretsen, J., Nilsen, R.,Llinnares, R. M. S., Asplin, L., Skilbrei, O., Fin-stad, B., Uglem, I., Berg M., & Taranger., G. L.(2015). Risikovurdering lakselus – 2014. ISvåsand, T., Boxaspen, K. K., Karlsen, Ø., B.O., Kvamme, Stien L. H. & Taranger, G. L.(Red.) Risikovurdering norsk fiskeoppdrett 2014(Fisken og havet, særnummer 2 – 2015).

IPCC (2000). Climate Change 2001: WorkingGroup III: Mitigation

Lindegaard, A., Aasrud, A., Andersen, Andresen,S. R., Asphjell, T., Backer, E. B., Birkeli, K.,Ekroll, K., Frigstad, H., Gade, H., Gjerald, H.,Haugland, H., Hoem, B. M., Holmengen, N.,Kasin, I., Kolshus, H., Kvalevåg, M. M., Laird,H. B., Maass, C., Møyland, E., Olbergsveen, H.R., Pettersen, T. S., Ramberg, S. H., Rikheim,B., Rosland, A.; Sandgrind, S., Selboe, O. K.,Skogen, S. G, Weidemann, F. & Økstad E.(2014): Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsut-vikling: (M229/2014). Oslo: Miljødirektoratet.Hentet fra: http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M229/M229.pdf

Lindhjem, H. & Magnussen, K. (2015). Grunnlagfor en nærmere utredning av en naturavgift,(Rapport nummer 2015/20). Oslo: Vista Ana-lyse AS

Magnussen, K. & Navrud, S. (2010). Skadekostna-der ved utslipp av miljøgifter. Sweco Norge.

Mattilsynet (2015). Mineralgjødselstatistikk 2013–2014. Hentet fra: http://www.mattilsynet.no/planter_og_dyrking/gjodsel_jord_og_dyrkingsmedier/mineralgjodselstatistikk_2013__2014.17532-1/binary/Mineralgjødselstatistikk%202013%20-%202014

Meld. St. 2 (2009–2010). (2010). Revidert nasjo-nalbudsjett 2010. Oslo: Finansdepartementet.

Meld. St. 21 (2011–2012). (2012). Norsk klimapoli-tikk. Oslo: Miljøverndepartementet.

Miljødirektoratet (2015a, 03.03). Dette er mikro-plastverstingene. http://www.miljodirektoratet.no/no/Nyheter/Nyheter/2015/Mars-2015/Vi-fyller-havet-med-mikroplast/

Miljødirektoratet (2015b). Informative InventoryReport (IIR) 2015 Norway. Air Pollutant Emis-sions 1990–2013. Rapport M309 2015. Miljødi-rektoratet.

Miljøstatus i Norge (2014, 27.06). Overgjødsling.Hentet fra: http://www.miljostatus.no/Tema/Hav-og-kyst/Overgjodsling/

Miljøstatus i Norge (2015, 16.06). Støy fra flytra-fikk.. Hentet fra: http://www.miljostatus.no/Tema/Stoy/De-viktigste-stoykildene/Stoy-fra-flytrafikk/

Mittenzwei (2015): Reduserte klimagassutslippfra produksjon og forbruk av rødt kjøtt: En vir-kemiddelanalyse med Jordmod. (NIBIO opp-dragsrapport Vol. 1 nr. 16 2015). Oslo: Norskinstitutt for bioøkonomi.

NOU 1996: 9 (1996). Grønne skatter – en politikkfor bedre miljø og høy sysselsetting. Oslo: Statensforvaltningstjeneste, Statens trykning.


OECD (2014). Green Growth Indicators 2014.OECD Green Growth studies. OECD Pub-lishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264202030-en

OECD (2015). Database on instruments used forenvironmental policy. Hentet fra: http://www2.oecd.org/ecoinst/queries/

Skjellum, S. F., Vestreng, V., Kvalevåg, M. M.,Gaustad, A., Maas, C., Kasin, I., Christensen,B., Sandgrind, S., Bingh, L. P., Asphjell, T.,Økstad, E., Leffertstra, H. & Haukaas, H.(2013): Forslag til handlingsplan for norskeutslipp av kortlevde klimadrivere (M89/2013).Oslo: Miljødirektoratet. Hentet fra: http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M89/M89.pdf

Skogesal, O., Sahlin, J., Syversen, F. & Sundberg,J. (2014): Evaluering av bortfall av forbren-ningsavgiften på avfall. Mepex Consult.

SOU 2015:30 (2015). Kemikalieskatt – Skatt påvissa konsumentvaror som innehåller kemika-lier. Stockholm: Finansdepartementet.

SSB (2015, 20.01). Utslipp av klimagasser, 1990–2013, endelige tall. Hentet fra: https://www.ssb.no/natur-og-miljo/statistikker/klimagassn/aar-endelige/2015-01-20?fane=tabell&sort=nummer&tabell=215036

St.prp. nr. 67 (1998–1999). (1999). Omprioriterin-ger og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet for1999. Oslo: Finansdepartementet.

Standal E., (Red.), Mathisen, R., Hildonen, H. &Arvnes, M. P. (2014). Kunnskap om marin for-søpling i Norge 2014 (M265/2014). Oslo: Mil-jødirektoratet. Hentet fra: http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M265/M265.pdf


Sørensen, P. & Bakka L. (2014). Utslippsreduksjo-ner for prioriterte helse- og miljøfarlige kjemika-lier (2020-målet) – Statusrapport (M210/2014). Oslo: Miljødirektoratet. Hentet fra: http://www.miljodirektoratet.no/Documents/publikasjoner/M210/m210.pdf

Thune-Larsen, H., Veisten, K., Rødseth, K. L. &Klæboe, R. (2014). Marginale eksterne kostna-der ved vegtrafikk, (TØI Rapport 1307/2014).Oslo: Transportøkonomisk institutt.

UNEP/WMO (2011). Integrated assessment ofblack carbon and tropospheric ozone, Summaryfor decision makers. Nairobi: The United Nati-ons Environment Programme og World Mete-orological Organization. Hentet fra: http://www.unep.org/dewa/Portals/67/pdf/Black_Carbon.pdf

Kapittel 9

Blandford, D., Gaasland, I., & Vårdal, E. (2015).Greenhouse Gas Abatement in Agriculture –Is there a Conflict with Food Security?.EuroChoices, 14(1), 35–41.

Halvorsen, B. & Larsen, B.M. (2013). Hvem eiervarmepumpe og hva gjør det med strømfor-bruket? Økonomiske Analyser, (2) 2013. Oslo:Statistisk Sentralbyrå.

Homleid, T. & Rasmussen, I. (2011). Utslippskutt iluftfart? (Rapport nummer 2011/05). Oslo:Vista Analyse AS.

Horverak, Ø. (2012): Avgiftsfritt salg på flyplasserog ferger i utenlandstrafikk. Oslo: Statens insti-tutt for rusmiddelforskning. Hentet fra: http://wpstatic.idium.no/www.sirus.no/2014/12/Avgiftsfrittsalgflyplasserogfergeri2010.pdf

Hurtigruten ASA (2014): Årsrapport 2013.Tromsø: Hurtigruten ASA.

Innst. 343 S (2014–2015). (2015). Innstilling franæringskomiteen om endringer i statsbudsjettetfor 2015 under Nærings- og fiskeridepartemen-tet (Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS –eiendommer og gruvedrift). Næringskomiteen,Stortinget.

Lian, J. I., Eidhammer, O., Rideng, A. og Strand S.(2002). Utredning av transportstandarden forkysten Bergen-Kirkenes (TØI-rapport 609/2002). Oslo: Transportøkonomisk institutt.

Magnussen, K., Lillehammer, L., Habhab, B. F.,Dønnum, B.-O. & Mortensen, M. (2008). Kart-legging av statlige tilskuddsordninger (postene70–89) med miljøskadelige konsekvenser (Rap-port 142231-101-A01). Sweco Grøner.

Meld. St. 1 (2015–2016). (2015). Nasjonalbudsjet-tet 2016. Oslo: Finansdepartementet.




Opplysningsrådet for veitrafikken (2015). Eksem-pler på beregning av kostnader ved bilholdjanuar 2015. Opplysningsrådet for Veitrafik-ken.

Prop. 1 LS (2015–2016). (2015). Skatter, avgifterog toll 2016. Oslo: Finansdepartementet.

Prop. 114 S (2014–2015). (2015). Norges størsteindustriprosjekt – utbygging og drift av JohanSverdrup-feltet med status for olje- og gassvirk-somheten. Oslo: Olje- og energidepartementet.

Prop. 118 S (2014–2015). (2015). Endringer i stats-budsjettet 2015 under Nærings- og fiskeridepar-tementet (Store Norske Spitsbergen KulkompaniAS – eiendommer og gruvedrift). Oslo:Nærings- og fiskeridepartementet.

Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS (2015).Store Norske – fakta. August 2015. Hentet fra: http://www.snsk.no/faktaark-store-norske.325493.no.html.

World Bank (2010). Analysis Of The Scope OfEnergy Subsidies And Suggestions For The G-20Initiative (Working Paper 76074). WashingtonD.C.: The Worldbank. http://documents.worldbank.org/curated/en/2010/06/17457082/analysis-scope-energy-subsidies-suggestions-g-20-initiative

Kapittel 10

Arthur, W. B. (1989). Competing Technologies,Increasing Returns, and lock-in by HistoricalEvents. The Economical Journal, 116–131.

Dechezleprêtre, A., Martin, R. & Mohnen, M.(2013). Knowledge spillovers from clean anddirty technologies: A patent citation analysis.Unpublished working paper, London School ofEconomics.

Deloitte (2011). Analyse vedrørende fremme af kon-kurrence ved etablering af store havmølleparkeri Danmark. Deloitte Business Consulting A/S.

Gerlagh, R. & Lise, W. (2005). Carbon taxes: adrop in the ocean, or a drop that erodes thestone? The effect of carbon taxes on technolo-


gical change. Ecological Economics, 54(2),241–260. doi:10.1016/j.ecolecon.2004.12.037

Golombek, R., Greaker, M. & Kverndokk, S.(2015). Virkemidler som kan fremme utviklingog bruk av miljøteknologi (Working Paper 13/2015). Oslo Centre for Research on Environ-mentally friendly Energy.

Greaker, M. & Midttømme, K. (2014). OptimalEnvironmental Policy with Network Effects:Will Pigovian Taxation lead to Excess Inertia?(CESifo Working Paper Series No. 4759).Munich: CESifo Group. Hentet fra: http://www.cesifo-group.de/portal/page/portal/DocBase_Content/WP/WP-CESifo_Working_Papers/wp-cesifo-2014/wp-cesifo-2014-04/cesifo1_wp4759.pdf

Griliches, Z. (1995). R&D and Productivity: Econ-ometric Results and Measurement Issues, i P.Stoneman (Red.), Handbook of the Economicsof Innovation and Technical Change. Oxford:Blackwell.

Jaffe, A. B., Newell, R. G. & Stavins, R. N. (2003).Technological change and the environment.Handbook of Environmental Economics, 1,461–516.

Jones, C. I. & Williams, J. C. (1998). Measuringthe social return to R & D. Quarterly Journal ofEconomics, 1119–1135.

Klemetsen, M. E., Bye. B. & Raknerud, A. (2013).Can non-market regulation spur innovations inenvironmental technologies. A study on firmlevel patenting (Discussion papers No. 754).Oslo: Statistisk sentralbyrå.

Mazzucato, M. (2013). The entrepreneurial state:Debunking public vs. private sector myths (Vol.1). London og New york: Anthem Press.

Nordhaus, W.D. (2002). Modeling induced innova-tion in climate-change policy. Technologicalchange and the environment, 9, 259–290.


OECD (2010). Measuring Innovation – A new per-spective. Paris: OECD Publishing. doi: http://dx.doi.org/10.1787/9789264059474-en

Popp, D. (2004). ENTICE: Endogenous technolo-gical change in the DICE model of global war-ming, Journal of Environmental Economics andManagement, 48(1), 742–768.

Popp, D. (2006). ENTICE-BR: The effects ofbackstop technology R&D on climate policymodels, Energy Economics, 28(2), 188–222.

Rennings, K. (2000). Redefining innovation – eco-innovation research and the contribution from

ecological economics. Ecological Economics.32(2), 319–332.

Kapittel 11

Fæhn, T. & Jacobsen, K. (2012). Makroanalyser itilknytning til Klimameldingen 2012 (Rappor-ter 22/2012). Oslo: Statistisk sentralbyrå. Hen-tet fra: https://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/rapp_201222/rapp_201222.pdf

Fæhn, T., Hagem, C., Lindholt, L., Mæland S. &Rosendahl K. E. (2013). Climate policies in afossil fuel producing Country – demand versussupply side policies (Discussion Papers No747). Oslo: Statistisk sentralbyrå. Hentet fra: https://www.ssb.no/en/forskning/discussion-papers/_attachment/123895?_ts=13f51e5e7c8

Fæhn, T., Isaksen E. T. & Rosnes O. (2013). Kost-nadseffektive tilpasninger til togradersmålet iNorge og EU fram mot 2050 (Rapporter 39/2013). Oslo: Statistisk sentralbyrå. Hentet fra: https://www.ssb.no/natur-og-miljo/artikler-og-publikasjoner/_attachment/138749?_ts=14134c863d0

Fridstrøm, L. & Steinsland, C. (2014). Drivstoffav-gifter. I Fridstrøm L. & Alfsen. K. (red.) Vegenmot klimavennlig transport (TØI rapport 1321/2014, s. 60–69). Oslo: Transportøkonomiskinstitutt. Hentet fra: https://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%C3%98I%20rapporter/2014/1321-2014/1321-2014-elektronisk.pdf

Hjorthol, R., Engebretsen, Ø. & Uteng, T.P.(2014). Den nasjonale reisevaneundersøkelsen2013/2014 – nøkkelrapport. (TØI rapport1383/2014).

Homleid, T. & Rasmussen, I. (2011). Utslippskutt iluftfart? (Vista-rapport 2011/5). Hentet fra: http://www.vista-analyse.no/site/assets/files/6131/va_-rapport_nr__2011-5_utslippskutt_i_luftfart_1.pdf

Madslien og Kwong (2015). Klimagasseffekt vedulike tiltak og virkemidler i samferdselssektoren– transportmodellberegninger (TØI-rapport1427/2015). Oslo: Transportøkonomisk insti-tutt.

Meld. St. 4 (2015–2016). (2015). Bedre skatt – Enskattereform for omstilling og vekst. Oslo:Finansdepartementet.




NOU 2015: 1. (2015). Produktivitet – grunnlag forvekst og velferd — Produktivitetskommisjonensførste rapport. Oslo: Departementenes sikker-hets- og serviceorganisasjon, Informasjonsfor-valtning.

Rasmussen, I. & Ekhaugen, T. (2015). Kostnads-og salgsutvikling: Elbiler kontra bensin/diesel-bil. (Vista-rapport 2015/11). Hentet fra: http://vista-analyse.no/site/assets/files/6939/va-rapport_2015-11_kostnads-_og_salgsutvikling-elbiler.pdf

Sandmo, A. (2015). The Public Economics of Cli-mate Change (Disenssion Paper SAM 272015). Bergen: Norges Handelshøyskole.

Norges offentlige utredninger 2015

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd Finansdepartementet

2. Å høre til Kunnskapsdepartementet

3. Advokaten i samfunnet Justis- og beredskapsdepartementet

4. Tap av norsk statsborgerskap Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

5. Pensjonslovene og folketrygdreformen IV Finansdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Assimilering og motstand Kommunal- og moderniseringsdepartementet

8. Fremtidens skole Kunnskapsdepartementet

9. Finanspolitikk i en oljeøkonomi Finansdepartementet

10. Lov om regnskapsplikt Finansdepartementet

11. Med åpne kort Helse- og omsorgsdepartementet

12. Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering

Finansdepartementet

13. Digital sårbarhet – sikkert samfunn Justis- og beredskapsdepartementet

14. Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring Finansdepartementet

15. Sett pris på miljøet Finansdepartementet

Norges offentlige utredninger2014 og 2015

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2014: 3 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2014NOU 2014: 17 Pensjonsordning for arbeidstakere til

sjøsNOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015

Barne-, likestillings- oginkluderingsdepartementet:NOU 2014: 8 Tolking i offentlig sektorNOU 2014: 9 Ny adopsjonslovNOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

Finansdepartementet:NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal

økonomiNOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og

velferdNOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IVNOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomiNOU 2015: 10 Lov om regnskapspliktNOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking

og terrorfinansieringNOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag,

bedre styringNOU 2015: 15 Sett pris på miljøet

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2014: 12 Åpent og rettferdig – prioriteringer

i helsetjenestenNOU 2015: 11 Med åpne kort

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2014: 1 Ny arvelovNOU 2014: 10 Skyldevne, sakkyndighet og

samfunnsvernNOU 2015: 3 Advokaten i samfunnetNOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn

Klima- og miljødepartementet:

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2014: 6 Revisjon av eierseksjonslovenNOU 2015: 7 Assimilering og motstand

Kulturdepartementet:NOU 2014: 2 Lik og likskap

Kunnskapsdepartementet:NOU 2014: 5 MOOC til NorgeNOU 2014: 7 Elevenes læring i fremtidens skoleNOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalgNOU 2015: 2 Å høre tilNOU 2015: 8 Fremtidens skole

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2014: 15 Norsk pelsdyrhold – bærekraftig

utvikling eller styrt avvikling?

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelserNOU 2014: 11 KonkurranseklagenemdaNOU 2014: 16 Sjømatindustrien

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

NOUSett pris på miljøetRapport fra grønn skattekommisjon

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 12/2015

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

Norges offentlige utredninger 2015: 15

NO

U 2

01

5: 1

5

Sett pris på miljøet