「我國勞動力發展政策論述」

報告書

主 辦 單 位 ： 行政院勞工委員會

承 辦 專 家 ： 成之約 教授

研 究 人 員 ： 楊惠茹 小姐

執 行 期 間 ： 民國102年5月17日至102年8月17日

※本報告僅供參考用，不代表本會意見

※非經本會書面同意，不得對外發表

中 華 民 國 一 O 二 年 八 月

行 政 院 勞 工 委 員 會 編 印

目 錄

第一篇 「我國勞動力發展政策論述」摘要……………………………3

第二篇 「我國勞動力發展政策論述」報告……………………………13

附錄…………………………………………………………………… 48

2

第 一 篇

「我國勞動力發展政策論述」

摘 要

3

我國勞動力發展政策論述：摘要

壹、政策理念

政府為因應全球化對於勞動力就業的影響，避免低薪資與所得分配

惡化對於國家社會永續發展的影響，同時政府順應國際勞工組織的主

張、提出落實「尊嚴勞動」（Decent work）的政策訴求來加以因應。根

據國際勞工組織「尊嚴勞動」的主張，培養勞動力具備因應經濟環境變

遷的能力、提升勞動生產力、保障合理薪資條件與落實社會保障係為勞

動力發展政策考量的重點。

換言之，基於落實「尊嚴勞動」（Decent work）的政策考量，勞動

力發展政策前提將以開發現有與潛在的勞動力以穩定勞動力的供給來

源，進而以提升勞動力技能為經，充分運用勞動力為緯；透過育才和用

才的政策與策略來達到確保每一位勞動力都能獲得「合理薪資與生產

力」就業的目的。

貳、影響與挑戰

我國勞動力發展的環境正面臨以下經濟社會變遷所產生的影響與

挑戰：

一、經濟全球化與自由貿易

自 1990 年代中期以來，自由貿易協定的數量高速成長，自由貿易

顯然已經成為國際社會成員競相追逐的目標。眾所皆知，自由貿易不僅

與產業結構的調整與興衰息息相關，更影響到勞動力就業的機會與權

益。尤其當勞動力無法因應經濟環境變遷時，就有可能面臨失業或低度

就業的問題，甚至退出勞動市場，導致就業率降低結果的產生。

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不僅如此，世界各國為因應全球化和自由貿易的影響，多採取「放

鬆管制」的作為。雖然，「放鬆管制」似乎讓消費者能夠享受到廉價或

低成本商品的好處，卻也可能造成勞工廉價或低工資和脆弱就業

（Vulnerable employment）問題的發生，甚至進一步導致工作不穩定和

非典型工作勞工人數的增加。即便是一向以保障勞工權益著稱的德國，

尚且存在著臨時性工作勞工人數急遽增加的問題，我國更必須引以為

鑑，採取適當對策加以因應。

二、工作薪資成長有限

過去 20 年來，我國經濟發展已經邁向已開發國家的行列，惟一般

國民之薪資水準並未因為經濟結構轉型而增加。民眾名目薪資雖有增

加，但因增幅被物價上漲所抵銷，實質薪資並未顯著成長。根據主計總

處的調查，102 年 1 至 4 月平均經常性薪資為 3 萬 7547 元，是歷年新高，

較去年同期增加 0.67％；但非經常性薪資 1 萬 4127 元部分，比去年同

期衰退 5.49％。加起來後的平均薪資為 5 萬 1674 元，較去年同期減少

1.09％。102 年 1 至 4 月消費者物價年增率 1.62％，計入物價年增率後，

實質經常性薪資為 3 萬 6739 元、實質平均薪資 5 萬 562 元，分別退回

14 年前與 16 年前水準。

無疑地，薪資無法顯著成長與大環境的變遷具有相當程度的關係。

然而，對於薪資偏低所可能產生的影響卻不能加以輕忽。薪資偏低可能

影響勞動力參與的意願，導致就業率無法成長；薪資偏低可能造成貧富

差距擴大問題，影響社會發展的穩定；最重要地，薪資偏低若再加工時

過長，更使得勞工產生強烈地相對剝奪感，影響人民對於政府施政的滿

意程度。

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三、青年失業

根據國際勞工組織推估，在全球失業的人口中，有將近一半是 15

到 24 歲的青年人。在本質上，青年失業與其他群體的失業並無不同，

而其影響程度卻是有相當程度的差異。歐洲街頭的示威抗議與阿拉伯之

春所透露的訊息，正是青年失業對於國家社會穩定發展所可能產生的影

響。很顯然地，青年失業不僅是一項經濟與社會發展所產生的議題，更

是一個嚴肅的政治議題。

我國 2012 年 7 月青年失業率高達 13％，也高於同期全球或東亞平

均值的 12.4％或 9.5％，國際勞工組織於 2010 年強調：「在未來的十年

間，預計有一億的青年將進入勞動市場。如何提供他們一個具有生產力

和尊嚴的工作，將是各個國家與全球共同面臨的挑戰。儘管，我們可以

將更多青年送入學校就讀，卻不盡然可以提供每位青年一個生產力和尊

嚴兼具的工作。」隨著高等教育的開放，儘管我國青年的教育程度不斷

地提升，畢業青年是否能獲得生產力和尊嚴兼具的工作，值得深思。此

外，我國青年失業週期雖短，確有逐漸惡化的態勢，再加上青年失業率

是整體平均失業率的三倍，如何協助解決協助青年面對人力資源供給與

產業需求落差和不升學與不就業青年人數逐漸增加等挑戰，已經成為刻

不容緩的議題。

四、高齡化與少子女化

從勞動政策的角度來思考，高齡化與少子女化的起因與勞動者的經

濟狀況與勞動條件有關，而其影響則是在於勞動力供給數量的逐年減少

與勞動力年齡的增加，又因高齡化社會下照顧人力需求的增加，更加深

勞動供給的障礙，進而影響到經濟與社會的發展。同時，低薪資家庭考

量到無法負擔老人照護或子女養育所需費用時，夫妻較低薪資者就可能

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選擇離開職場或延遲進入勞動市場，影響到我國人力資源的開發與運

用。

政府為因應高齡化與少子女化的影響，鼓勵女性參與勞動市場、強

化中高齡人力資源的充分運用和引進外來勞動力都是經常提及的因應

對策。據此，就勞動力發展的角度而言，我國也應該檢討對於女性、中

高齡或甚至外來勞動力的開發和運用究竟存在著哪些障礙與問題，而必

須規劃哪些政策來加以因應和解決。

五、勞動力跨國移動情勢改變

根據聯合國人口統計資料，已開發國家普遍面臨高齡化與少子女化

的影響，而這影響只會有增無減。面對高齡化與少子女化的影響，各國

不僅競逐於專業人才的延攬與爭取，基層人力也無不積極的引進。

針對專業人才的爭取，雖然政府大幅放寬外籍專業人士延攬的政策

及規定，惟在量與質等各方面似乎仍有所不足。同時，隨著勞工輸出國

家的經濟的發展，以及已開發國家皆面臨基層勞動力短缺的問題，我國

外來基層勞動力的引進也面臨相當大的壓力。儘管，對於外來基層勞動

力的依賴可以藉由產業結構的調整、擴大國內勞動力的開發和運用來加

以因應，但這些因應對策是否足以解決基層勞動力短缺問題，值得深入

評估？若仍有不足，未來十年我國外來基層勞動力的引進政策方向為

何，值得深思。言而總之，無論是針對專業人士或基層人力的延攬或引

進，我國的政策確實面臨一個亟需調整與修正的需要。

參、願景及策略

政府為因應經濟社會變遷的影響與挑戰，進而能為國民創造尊嚴的

勞動環境，因而將勞動力發展政策的願景勾勒為：

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提升就業品質與能力、滿足尊嚴工作的需求

換言之，透過以下目標與策略的規劃與執行，希望能為每一位想要

工作的勞動力，都能提供一份工作，而且是一份有尊嚴的工作。尤其是

針對提升勞工薪資成長的施政目標，更有賴於形塑好的工作條件與環

境、提升就業能力與改善就業品質等策略的多管齊下，才能畢其功。

一、排除就業障礙、提升就業率

若以 2012 年我國就業人數（10,860 千人）除以工作年齡人口數

（17,304 千人），1我國就業率約為 62.76%，相較 2012 年OECD國家平

均就業率約為 65%、G7 國家 67.7%、英國 70%、瑞典 73.8%及瑞士

79.4%，我國當前就業率還有待提升。

就業率偏低反映出青年、婦女和中高齡等勞動力勞動參與率偏低、

供需落差或就業機會不足等問題，而其則可能對經濟發展、年金財務和

人力資源充分運用產生不利的影響。

為排除就業障礙、提升就業率，特提出以下策略：

（一） 配合勞動力供給結構，創造適合勞動力的就業機會

由於高等教育的開放與教育程度的提升，在產業或經濟發展政

策上，應該思考該如何為這樣的勞動力供給結構創造適合的就

業機會，才能吸引青年勞動力進入勞動市場。

（二） 協助未升學、未就業的青年積極參與勞動市場

1 行政院主計處分別以總人口數、15 歲以上民間人口做為分母來計算就業率，2012 年分別為

46.92%、55.88%。OECD統計則是以 15~64 歲工作年齡人口做為分母來加以計算，為求比較，此處係以 15~64 歲工作年齡人口做為分母。

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根據主計總處估算，臺灣 2012 年未升學與未就業的青年的人數

多達四十七萬人，如何協助這些青年積極參與勞動市場，對於

解決青年失業問題和經濟的發展具有多重的效益。

（三） 獎助企業推動工作職務再設計，以改善勞動條件與和環境，進

而吸引勞動力投入缺工產業

許多勞動力未能順利就業，部分原因是工作條件與環境不具吸

引力。據此，可以參考他國有關工作職務再設計的理念和作法，

獎助企業推動工作職務再設計，以吸引勞動力投入與減少產業

缺工的影響。

（四） 提供公部門部分時間工作，鼓勵婦女參與勞動市場

參考各國經驗，提供部分時間工作係提升婦女勞參率的一種作

法。不過，一般私部門的部分時間工作薪資與福利相對較低，

若能提供公部門部分時間工作，對於婦女或許更具吸引力。

（五） 鼓勵企業採取階段性退休方案，充分運用中高齡勞動力

我國的中高齡勞動力參與率偏低且有提早退休的態勢，為充分

運用中高齡勞動力，應對「階段性退休」提供配套措施，以達

到鼓勵企業參與的目的。

二、因應經濟環境變遷、強化就業能力

為達到前述目標，規劃以下的策略：

（一） 規劃與提供青年畢業前、就業、失業與再就業不同階段所需

的就業協助與訓練政策與方案

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配合青年不同階段的需要，規劃與提供所需的就業協助與訓練

政策與方案。

（二） 加速職能基準的建構工作、減少供需落差與訓用落差

為提供就業媒合與教育訓練所需的依據，應積極研發與制訂職

能基準，以減少勞動市場供需落差與訓用落差。

（三） 配合脆弱與非典型就業特性、提供客製化的教育訓練

脆弱與非典型就業勞工囿於時間比較無法參與教育訓練，以致

於可能成為永久性的脆弱與非典型就業勞工。據此，應研議客

製化的方案來協助脆弱與非典型就業勞工參與教育訓練。

（四） 協助承訓單位提升訓練品質與能力，提高職業訓練成效

委辦訓練的成效相對較低，承訓單位欠缺資源與品質一直是重

要原因。為提高訓練成效，應提供必要的協助。

（五） 研修職業訓練法，獎勵企業僱用取得職能證照的勞動力

為使職能證照價值受到重視，研修職業訓練法以獎勵企業僱用

取得職能證照的勞動力。

三、改善就業品質、維護脆弱與非典型就業的尊嚴

若以自營作業者與無酬家屬工作者占就業人口的比率來衡量，我國

2012 年脆弱就業的比率約為 17.4%；而非典型就業勞動力的比率則約為

9%。脆弱與非典型就業存在，不僅導致就業不穩定的問題，更可能導

致低薪化或工作貧窮（Working poor）問題。無疑地，貧窮問題不僅影

響到勞動者個人及其家庭，更可能對於整體社會發展的永續。

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為達到前述目標，規劃以下的策略：

（一） 強化自營作業者的社會保障與安全

根據國際勞工組織「尊嚴勞動」的主張，應重視自營作業者的

社會保障與安全權益的維護。據此，我國實有必要檢視自營作

業者的社會保障與安全是否有疏漏之處，而必須研提對策加以

因應。

（二） 制訂非典型就業勞工保障有關之立法

為避免非典型就業勞工的勞動權益受損，保障非典型就業勞工

的立法為政府施政的重要議題。

（三） 對非典型就業勞動力提供津貼、避免低薪化問題產生

根據政府統計資料顯示，部分時間工作等非典型就業勞動力的

薪資水準明顯偏低，不僅影響勞工選擇從事部分時間工作的意

願，也可能導致低薪化或工作貧窮問題的發生。據此，若能提

供非典型就業勞動力必要的津貼，應該有助於相對低薪化問題

的發生。

（四） 推動工作生活平衡，協助勞工獲得尊嚴的工作

透過縮減工時等工作生活平衡方案的推動，讓勞工擁有更多的

時間與彈性平衡個人或家庭與工作，也可以使得勞工降低薪資

無法成長的不滿。

四、檢討外來勞動力引進政策、因應人口結構的改變

為配合國家經濟與社會發展的需要，對於基層外籍勞動力及外籍專

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業人士之相關引進政策，特提出以下推動策略：

（一） 增加外來勞動力來源國，穩定外來勞動力的供給

目前我國外勞來源國過於集中與少數國家，有鑑於這些國家的

勞動力的輸出人數逐漸減少，再加上許多鄰近國家也在極力爭

取這些勞動力，政府實有增加外勞來源國，以穩定外來勞動力

的供給。

（二） 配合經建與社會發展需要，檢討相關法規，吸引優秀境外人

士來臺工作及居留

面對經建與社會發展需要，政府應將願意來台工作的外籍人士

列為長期移入人口政策積極爭取的對象，並協助海外的台籍人

士回台就業，以因應高齡化與少子女化的衝擊。

勞動力發展政策理念、影響挑戰、願景策略架構圖

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第 二 篇

「我國勞動力發展政策論述」

報 告

13

壹、勞動力發展背景與理念

近二十年來全球社會變遷、經濟發展急劇，我國經濟對外受到全球

氣候變遷、能源短缺、歐美主權債務問題惡化等國際情勢衝擊，對內也

面臨了經貿全球化、產業結構轉型，以及貿易疲弱影響廠商投資意願等

問題；在勞動市場方面，則面臨到人口老化、少子女化、失業率攀升、

國際勞動力競爭、非典型勞動型態盛行等挑戰。

面對全球化帶來的市場彈性化、所得分配惡化，可能造成的就業情

勢不穩定及對勞動市場帶來的衝擊，以及面對高齡化、少子女化的人口

結構變動趨勢，可能造成勞動力不足的危機。人力資源顯然已成為帶動

經濟成長及競爭力的核心，如何規劃人力資源政策、培育、訓練、發展

勞動力便成為重要議題。

全球化使得國際環境彼此牽連影響，面對日益艱鉅的挑戰與變局，

政府須增強勞動市場之潛力與動能，建立具有發展性的勞動市場，以因

應全球化國際經貿競爭的挑戰，並且強化勞動力開發、運用與提升，提

供國內企業「優質化」的勞動力，促進產業與勞動力升級。在全球經濟

發展急速變動之下，未來勞動市場的變化也將與國家競爭力緊密結合。

有鑑於此，促進經濟與社會發展、提高國家競爭力、提升國民的生

活品質成為「勞動力發展」（Workforce Development）的重要目標，而

「勞動力發展」的理念則為「勞動力開發」、「勞動力提升」與「勞動力

運用」。開發勞動力、優化勞動力品質才能強化勞動市場的人力資本，

然而在促進就業的同時，亦得兼顧產業的需求與企業的發展、就業彈性

與安全、全球化與在地化社經發展，以及保障勞工權益。

為此，我國勞動力發展的範疇豐富，涵蓋職業訓練、就業服務；另

外，為促進就業能力的合理報酬，亦涉及勞動條件的保障，以及禁止就

業歧視之公平就業；為促進就業媒合、供需平衡，亦涉及女性、中高齡、

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新移民等特定對象的勞動力開發，以及外勞引進政策；為促進失業者或

非勞動力重入職場，失業補償之提供亦涉及積極性勞動市場政策（Active

Labor Market Policies, ALMPs）。

我國政府自2012年起未來十年打造「黃金十年」之國家願景，在「活

力經濟」的願景中又以「促進就業」為主要施政主軸之一，期望能增加

就業機會的質與量，以及提高勞工所得。因此，加強人力資本投資、重

視人才創新、開發與培育，以優質的勞動力提升就業力與就業率，將成

為國家競爭優勢的重要關鍵。

在政策理念方面，為因應全球化對於勞動力就業的影響，以及為避

免低薪資與所得分配惡化對於國家社會永續發展的影響，政府順應國際

勞工組織的主張、提出落實「尊嚴勞動」（Decent work）的政策訴求來

加以因應。根據國際勞工組織「尊嚴勞動」的主張，培養勞動力具備因

應經濟環境變遷的能力、提升勞動生產力、保障合理薪資條件與落實社

會保障應該是勞動力發展政策考量的重點。

直言之，基於落實「尊嚴勞動」（Decent work）的政策考量，勞動

力發展政策將以開發現有與潛在的勞動力以穩定勞動力的供給來源為

前提，進而以勞動力技能提升為經，勞動力充分運用為緯；也就是希望

透過育才和用才的政策與策略來達到確保每一位勞動力都能獲得「合理

薪資與生產力」就業的目的。

有鑑於近年來國內外社會、政治及經濟情勢的迅速變化，本研究將

針對我國經濟社會、勞動市場情勢之變遷所面臨之挑戰進行研析，進而

研提勞動力發展願景及策略內涵，以作為有關單位施政規劃及撰擬勞動

力政策白皮書之參考。

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貳、經濟社會與勞動情勢變遷之影響與挑戰

就我國經濟結構的轉變歷程而言，1990年代以前，我國產業結構多

以勞力密集產業為主；1990年代之後，在自由化與全球化競爭下，加速

了國內產業調整速度，逐漸由資本與技術密集的資訊產業所取代。自

1991年開始，我國產業外移的情形即相當明顯，導致勞力密集產業所占

就業比例明顯下降，轉而趨向以高科技產業就業為主的型態。

另一方面，依據 2012 年至 2060 年臺灣人口報告推估顯示，我國

未來十年的人口結構將逐漸由勞動力供給充足、社會負擔相對較輕，轉

變為高度人口負擔之人口年齡結構，這將增加勞工對扶老育兒的負擔，

不利工作與生活之平衡。鑑於近年來國內社會及經濟情勢的迅速變化，

包括國人不婚不育、晚婚少子問題使得人口成長快速下降，造成長期勞

動供給缺乏之隱憂，高齡化社會下產業結構改變，亦需調整相對應之勞

動力。

以上顯示我國勞動力發展的環境，正面臨以下經濟社會變遷所產生

的影響與挑戰：

一、 經濟全球化與自由貿易

（一）經貿自由化與區域經濟整合趨勢

根據杜巧霞、葉長城（2013）、劉大年（2011）之研究，近年來由

於WTO自由化進展不如預期，許多國家紛紛由「多邊」轉為「雙邊」，

主動投入區域經濟整合，建構區域貿易協定。根據WTO統計，在1995

年WTO成立之前，全世界僅有34個區域貿易協定；而在1995年至2010

年，全世界共形成151個區域貿易協定，絕大多數是屬於自由貿易協定

（Free Trade Agreement, FTA）；其中有123個是在2000年以後所簽署

的，可見本世紀以來區域主義的盛行。 16

截至2012年8月24日，世界貿易組織共有157個成員，運用WTO架

構拓展雙邊及多邊關係，惟多邊貿易體系自由化進度較慢，故各國無不

積極參與簽署區域性（RTA）或雙邊自由貿易協定（FTA），強化經貿

互動關係。因此，本世紀幾乎全球所有國家均積極參與區域經濟整合，

特別是以往不熱衷的東亞國家也競相投入。另一特色則是除貨品關稅的

調降外，環保議題、投資自由化、經濟合作、競爭政策等議題，也紛紛

納入區域貿易協定的內容。相對於WTO多邊自由化欠缺彈性，區域結

盟顯得多元而有彈性，這也是區域貿易協定受到各國青睞的重要原因。

我國自2002年1月1日以「臺澎金馬關稅領域」正式加入世界貿易組

織（WTO），全球化及區域整合已為全球經貿發展的主流，對於台灣

而言更有重大的影響。目前我國與瓜地馬拉、巴拿馬、尼加拉瓜、薩爾

瓦多、宏都拉斯等五個中南美洲國家簽署FTA。各國RTA／FTA的洽簽，

基於經濟、政治與國家安全等因素考量，協定名稱逐漸多樣化，協定內

涵與型態亦趨多元化，部分協定內容已超越多邊貿易協定自由化的範

疇，除攸關商品與服務貿易障礙的撤除外，更擴及爭端解決、勞工標準、

競爭政策、貿易促進及便捷化，以及資訊科技的合作議題等。

2010年1月，台灣與中國大陸進行第一輪的ECFA協商，經歷了3次

的正式協商後於2010年6月在第6次江陳會上簽署，並於同年9月12日生

效。另外，台星FTA在2010年8月5日宣布啟動後，亦在2011年正式開始

啟動談判。對於台灣而言，除了需投入ECFA及台星FTA談判外，也有

可能會同時受到美韓FTA及歐韓FTA的雙重衝擊。

跨太平洋夥伴協定（TPP）與東協區域廣泛經濟夥伴（RCEP）的發

展係2012年亞太區域整合的兩大重要議題，其一為以美國為首在亞太地

區所推動之「高標準、涵蓋範圍與區域廣泛，以及堪稱為21世紀FTA典

範」的經濟整合體；另一則以東協（ASEAN）為中心向東亞國家推展

之經濟整合力量。台灣今後若有志於推動加入區域整合，現應積極克服

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http://zh.wikipedia.org/wiki/1%E6%9C%881%E6%97%A5http://zh.wikipedia.org/wiki/1%E6%9C%881%E6%97%A5http://zh.wikipedia.org/wiki/1%E6%9C%881%E6%97%A5http://zh.wikipedia.org/wiki/1%E6%9C%881%E6%97%A5http://zh.wikipedia.org/w/index.php?title=%E8%87%BA%E6%BE%8E%E9%87%91%E9%A6%AC%E7%8D%A8%E7%AB%8B%E9%97%9C%E7%A8%85%E9%A0%98%E5%9F%9F&action=edit&redlink=1

各項擴大開放的挑戰，並做好推動深度自由化之準備，以實現提昇國家

競爭力之目標。

2012年亞太地區區域經濟整合繼續向前發展，其中最引人注目的當

屬跨太平洋夥伴協定（Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP）與東亞

經濟整合同時均有積極進展。TPP由美國主導，目前已經完成擴大整合

規模的15回合談判，加入談判的成員已達11個，未來仍可能繼續擴大，

是亞太地區目前涵蓋規模最大的整合體。另外與TPP對照的是涵蓋亞洲

16國的東協區域廣泛經濟夥伴（Regional Comprehensive Economic

Partnership, RCEP）關係，也於2012年11月底向外宣告將於2013年起展

開談判，兩個整合體所涵蓋的成員略有不同，相同的是兩者均有助於亞

太經濟體加強整合，但是由美國與東協領導的兩個不同的經濟整合體。

我國對外貿易與投資75%以上均在APEC地區，TPP與RCEP的發展

與我國經貿利益有密切關係。為了加入亞太區域經濟整合，我國雖然已

於2011年APEC年會中表明我國將積極參與TPP，然而TPP為高度自由化

的區域組織，我國若欲參與必須加速開放市場。此外，由於RCEP涵蓋

的國家與我國經貿關係更為密切，若不參與對我國形成的排擠將更為嚴

重，因此兩者均是我國必須重視的對象。面對未來，我國政府應儘速制

定因應對策，早日制定參與TPP與RCEP之策略藍圖。

台灣受限於天然資源不足，國內市場需求狹小，經濟發展必須高度

依賴對外貿易，以台灣的經濟規模與外貿依存度來看，實在很難獨立於

全球化的潮流之外。尤其，在簽訂「經濟合作架構協議」（ECFA）之後，

兩岸彼此降低關稅、開放進口與開放投資，對台灣整體經濟發展與就業

機會有一定程度之正向影響，但也可能造成部分產業面臨嚴峻的進口競

爭，未來勢必更須強化人力資源的開發與運用，提升國家競爭力，及降

低經濟變遷的衝擊，提升就業安全保障。

18

（二）國內經濟與產業結構變遷情勢

我國長期以來的經濟發展模式，也在金融風暴後開始面臨許多挑

戰。過去倚賴外貿支撐經濟成長的發展模式，在海外需求的持續疲弱

下，面臨到嚴峻成長困境。根據統計，台灣進、出口總額在歷經2009年

第1季衰退之後開始逐季回升，且在2011年第2季攀至高峰，隨後又因歐

債危機與美國經濟衰退等因素而下滑。由此可見，我國經濟結構可能過

度偏向外貿經濟（劉孟俊、陳建福，2012）。

現今，台灣產業結構已由農業、工業，逐步轉型為服務業及科技產

業為主的知識經濟，發展過程共可分為勞力密集產業階段、資本密集產

業階段、技術密集產業階段及知識密集產業四大階段。

資料來源：工業技術研究院產業經濟與趨勢研究中心「台灣產業發展願景與策略」

圖 2-1 台灣經濟發展歷程

19

1986 年工業與服務業 GDP 占比約略相當，其後服務業超越工業，

2011 年達 68.71%。

（68.71） （29.57） （24.83）

資料來源：經濟部網站「我國產業發展政策(2012)」

圖 2-2 歷年各產業生產對經濟成長之貢獻度

就台灣2011年出口貿易分布，十六大出口市場及出口依賴度，前五

名分別為中國大陸及香港合計超過四成（40.24%）、美國（11.8%）、

歐盟（9.26%）及日本（5.91%）。透過表2-1我國出口市場分布占比的

變化，可進一步計算出口市場多元化的程度，即台灣近十年出口HHI指

數變化，該指數由2000年14.45%逐漸降低，至2011年降為13.41%，從中

可看出台灣出口地區有愈趨多元及分散的趨勢，使得總體HHI指數逐年

下降。

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表2-1 2005至2011年台灣出口市場分布及出口集中度指數

資料來源：劉孟俊、陳建福「經濟結構調整對我國成長及就業之影響與對策(2012)」

其中比較特別的是中國大陸成為近十年來我國出口快速集中之

地，由2000年的2.84%，到2005年成長至21.99%，2011年進一步提升到

27.24%，相對的我國對美國出口則快速下滑，由2000年的23.47%，2005

年時降至14.67%，再持續降至2011年的11.8%。顯示我國在近十年的出

口市場已有大幅度的移轉效應，且對中國大陸出口市場的依賴日深（劉

孟俊、陳建福，2012）。

21

資料來源：劉孟俊、陳建福「經濟結構調整對我國成長及就業之影響與對策(2012)」

圖 2-3 1990 年至 2011 年台灣前六大出口市場占比趨勢變化

綜合上述，我國經濟結構的調整，須先降低對過於集中化的出口貿

易依賴，達到內需、出口雙引擎並重，以更加重視內需與外貿的平衡。

2011年我國經濟成長率中，有將近七成比重來自內需消費，這是我國應

當更加重視之處。我國產業結構多元化程度較不足，且在未來新興經濟

型態的產業布局中也尚未具太大成效。

在全球資金匯流下，新興市場吸收投資金額已超過歐美國家，這也

說明未來我國持續成長時，不僅要強化內需的維持，更要積極推動新興

市場的布局，並且適當地逐步調整我國經濟結構，方能有效因應「後全

球化」所造成的不確定性衝擊（劉孟俊、陳建福，2012）。

（三）我國經濟結構調整規劃與政策內涵

根據劉孟俊、陳建福（2012）研究，2008年經濟海嘯過後，全球國

際關係與經貿發展開始進入新的階段，為了能夠及早開展國內經濟的復

22

甦步調，各國紛紛提出整體性的國家發展計劃，例如：歐盟、日本、新

加坡、馬來西亞等國家均訂定2020年國家發展願景與策略等規劃。

據此，我國亦於2012年制訂「黃金十年國家願景」發展計畫，期能

藉此把握全球化發展趨勢。全球經濟重心因全球氣候變遷、社會結構及

科技變遷而崛起了新興商機，在具體策略上，我國政府計畫採用創新思

維，由「效率導向」轉向「開放創新」的成長模式，採以區域結盟與策

略聯盟方式，替代過去自力發展的經貿拓展模式。在規劃未來黃金十年

的政策構想中，以「創新」、「開放」、「調結構」等三大關鍵因素，

來做為整體計畫力量。

現今我國經濟結構正面臨幾個重大的失衡問題。首先，國內產業占

GDP比重與對GDP成長貢獻呈現不對稱的情況，產業創新之進程也僅集

中於幾個特定領域發展；同時，隨著國內人力成本的增加，製造業海外

生產的比例逐年上升，已浮現比重過高的問題。另外也存在中間產品出

口比重偏高、產業多元化程度不足、出口市場集中度偏高等現象，種種

因素都使得我國經濟發展動能受到限制，極易導致我國在全球化擴張的

環境體系下，必須承受較高的貿易風險。

因此，政府欲以發展新興高附加價值產業，促進製造業服務化與綠

色化、服務業科技化與國際化、傳統產業特色化與傳產維新，以及改善

投資環境，加強新興市場拓展以分散市場風險等原則性策略，來完成以

投資、消費、出口等三大動力帶動經濟穩健成長，以促進產業結構多元

發展，並且進一步活絡各地區重點產業。

綜合上述，在調結構方面施政主軸的策略包含七項：1.促進投資，

擴大內需；2.加速貿易多元化；3.推動傳統產業高值化；4.推動製造業服

務化與綠色化；5.推動服務業科技化與國際化；6.推動數位匯流，發展

數位經濟；7.區域產業適性發展。

23

（四）經濟變遷情勢對我國勞動力之影響與挑戰

自1990年代中期以來，自由貿易協定的數量高速成長，自由貿易顯

然已經成為國際社會成員競相追逐的目標。眾所皆知，自由貿易不僅與

產業結構的調整與興衰息息相關，更影響到勞動力就業的機會與權益。

尤其當勞動力無法否具備因應經濟環境變遷的能力時，就有可能面臨失

業或低度就業的問題；甚至進而退出勞動市場，導致就業率降低結果的

產生。

不僅如此，我國自2002年加入世界貿易組織（WTO）及2010年簽

署兩岸經濟協議（ECFA），面對外部經濟全球化與區域整合、國際產

業分工及全球化經濟波動風險的加劇之趨勢，也增加了我國產業及勞動

力結構調整速度、幅度及配置，並加深人力彈性運用需求及非典型工作

型態發展，使得當前的台灣社會面臨了新的挑戰與機會。

為因應全球化和自由貿易的影響，「放鬆管制」似乎已經成為世界

各國採取的作為。雖然，「放鬆管制」似乎讓消費者能夠享受到廉價或

低成本商品的好處，卻也可能造成勞工廉價或低工資和脆弱就業

（Vulnerable employment）問題的發生，甚至進一步導致工作不穩定和

非典型工作勞工人數的增加。即便是一向以保障勞工權益著稱的德國，

尚且存在著臨時性工作勞工人數急遽增加的問題，我國更必須引以為

鑑，採取適當對策加以因應。

二、 工作薪資成長有限

（一）薪資成長幾乎呈現停滯

台灣的勞動薪資成長自1990年起幾乎呈現停滯，若扣除物價因素，

近年來實質薪資更呈現零成長甚至負成長的狀態。根據行政院主計總處

的資料顯示，1981年台灣的工業及服務業受僱員工每人月平均薪資（含24

經常性與非經常性薪資）為新台幣10,677元，爾後逐年成長，1989年突

破2萬元，但之後成長率卻呈現逐年遞減的情形，1999年平均薪資突破4

萬元達40,842元，隨後增速減緩，除了2010年之外，成長率皆在3%以下。

自2002年～2011年來，台灣非農業受僱員工名目月薪從2002年的

41,530元增為2011年的45,642元，十年來總共只增加了9.9%，若再扣掉

通貨膨脹率，實質薪資根本就是負成長。若就經常性薪資觀察，工業及

服務業經常性平均薪資的成長幅度，在1996年之後成長緩慢，甚至停

滯。就近十年來看，除了2000年的年增率為2.68%外，其餘各年的成長

率均低於2%，2009年甚至出現負成長情況，其中服務業經常性薪資的

年增率明顯偏低。

進一步扣除通貨膨脹，可發現實質的經常性平均薪資在1981年為

14,921元，1999年達34,845元、2011年為34,403元，實質經常性平均薪資

似乎退回到13年前的水準，近十幾年來經常性薪資確實成長趨緩。（林

嘉慧，2012）

（二）勞動供給大於勞動需求，實質薪資難以成長

根據李長泰（2013）之研究，我國2002年實質薪資與經常性實質薪

資分別為新台幣43,310元與36,235元，而2011年兩者分別為42,764元與

34,468元，皆較2000年不增反減，十年間平均成長率幾乎停滯。同時期

我國男性就業者近十年平均實質薪資成長率為-0.32%，顯示薪資並沒有

完全反映到經濟成長與工作努力的成果。事實上自從90年代後期以來，

台灣因產業結構轉變與人才供需配置問題，導致近十年的平均失業率維

持在4.61%，而勞動供給大於勞動需求的現象便使得實質薪資難以成長。

（三）產業結構發展失衡，導致薪資成長低迷不振

25

近年來台灣的產業發展已面臨重大瓶頸，由工業轉型服務業的過程

中，去工業化不完全，製造業發展偏離正軌，服務業發展則委靡不振。

加上產業長期傾向低成本的競爭策略，忽略核心技術的掌握，其次，服

務業發展緩慢，也使產業發展失衡，附加價值下降，自然壓縮薪資的成

長動能。

另一方面，我國製造業的發展重心仍局限於代工、降低成本的思

維，導致產業逐漸增加對外投資而移往新興國家，以降低生產與人力成

本，特別集中於中國大陸投資，這種「臺灣接單，海外生產」三角貿易

模式，短期內雖有助於經濟成長，但長期下競爭力下跌，附加價值也跟

著下降，總總因素均不利於薪資成長（陳劍虹，2012）。

（四）工作低薪化與產業結構低值化兩者形成惡性循環

全球化所導致低勞動成本競爭與我國內需服務業低值化發展，造成

勞工薪資成長停滯及工作低薪化。若將平均薪資轉換為美元後與主要國

家比較，則我國2011年薪資為1,549美元，屬偏低水準，明顯低於日本

3,969美元、新加坡3,446美元、韓國2,566美元，經購買力平減後2，我國

2011年受僱員工平均薪資雖提升為2,909美元，與星（4,176美元）、韓

（3,572美元）、日（3,007美元）等國的差距大幅縮小，但仍較之為低，

顯示近來我國勞工薪資之購買力退回13年前水準且退居亞洲四小龍之

末亟待提升。（康長健，2011）

我國薪資水準無法適時調整原因與勞動市場中勞工組織之議價能

力及雇主人力資源管理策略方向有關。我國工會組織團結能力有限，組

織多元但力量分散，因此難以建立集體協商能力，雇主相對較能主導勞

2 受限於各國敘薪制度不一（亞洲國家多採月薪，歐美國家則多採時薪、週薪），為使比較基礎

一致，僅選擇採用月薪的日、韓、星、台四國加以比較。 26

動市場價格，加上民國98年實施勞保年金，勞保費率由7.5%逐年調升至

民國116年13%，漸加深企業成本亦可能影響未來整體薪資水平之提

升；另外，近幾年來，國內企業的薪資結構呈現二極化，亦即受到國際

競才效應與國內公司治理制度不甚健全的影響，呈現公司董監事與高階

管理專業人員薪資愈來愈高，低階基層勞工的薪資則相對降低之現象。

工作低薪化不僅會導致工作貧窮、所得分配惡化等社會問題，也會

造成產業結構低值化。因為就多數受薪階級而言，消費能力取決於工作

收入，當薪資無法上漲，甚至降低時，其購買能力與意願隨之下降，導

致市場上低價的商品與服務盛行，許多企業開始進入微利時代，更無法

提高員工待遇。因此，工作低薪化與產業結構低值化二者便進入一種惡

性循環的關係。

（五）工作貧窮問題日趨嚴重

工作貧窮問題（working poor）為全球共同趨勢，台灣也不例外。

過去十年，台灣勞工的名目薪資呈現低度成長。根據行政院主計處「人

力運用調查」受僱勞動者的主要工作收入並以CPI平減後發現，台灣某

些行業（如製造業）的實質勞動薪資雖然上升，但有些行業（如服務業）

則呈現微幅遞減的趨勢。若觀察各年齡層的主要勞動實質收入，15歲～

29歲年輕族群的遞減最為明顯。表示工作貧窮的問題，尤其是年輕人頗

值得重視。不可諱言地，薪資被嚴重低估的結果是台灣的勞動所得遠低

於鄰近主要人才競逐國，本國人才的外流以及對外籍專業人才缺乏吸引

力成為必然的後果。

全球化的過程中，人才的跨國移動更為頻繁，薪資的跨國比較變成

一個無法迴避的議題。與鄰近國家相較，譬如對台輸出勞力的印尼，台

灣的低薪工作顯得相對較為昂貴，但是與鄰近的日本與南韓的高薪工作

薪酬相較，台灣卻又顯得相對過於低廉。相對較高的低薪工作容易吸引

27

藍領外籍勞工；相對較低的高薪工作除了成為台灣高級技術人才外移的

推力之外，也無法吸引外籍高技術人才。是故，薪資結構問題以及低薪

工作者的保障問題對於台灣長遠的負面衝擊不容忽視。（康長健，2011）

（六）工作薪資成長緩慢之影響與挑戰

過去20年來，我國經濟發展已經邁向已開發國家的行列，惟一般國

民之薪資水準並未因為經濟結構轉型而增加。民眾名目薪資雖有增加，

但因增幅被物價上漲所抵銷，實質薪資並未顯著成長。根據主計總處的

調查，2013年1至4月平均經常性薪資為3萬7547元，是歷年新高，較去

年同期增加0.67%；但非經常性薪資1萬4127元部分，比去年同期衰退

5.49%。加起來後的平均薪資為5萬1674元，較去年同期減少1.09%。2013

年1至4月消費者物價年增率1.62%，計入物價年增率後，實質平均薪資

僅5萬562元，分別退回14年前與16年前水準。

無疑地，薪資無法顯著成長與大環境的變遷具有相當程度的關係。

然而，對於薪資偏低所可能產生的影響卻不能加以輕忽。薪資偏低可能

影響勞動力參與的意願，導致就業率無法成長；薪資偏低可能造成貧富

差距擴大問題，影響社會發展的穩定；最重要地，薪資偏低若再加工時

過長，更使的勞工產生強烈地相對剝奪感，影響人民對於政府施政的滿

意程度。

三、 青年失業

（一）青年就業狀況

依據行政院勞工委員會於 2010 年 10 月間針對 15 至 29 歲參加勞工

保險之青年勞工辦理「青年勞工就業狀況調查」（回收有效樣本計 4,014

件）結果顯示，青年勞工目前就業狀況，以「不曾換過工作」占 41.3%

28

為最高，換過「1 個工作」者占 27.5%次之；青年勞工從踏入職場至今，

平均工作總年資為 3.9 年，平均做過 2.1 個工作，亦即平均每一工作做

1.9 年，而目前工作中的現職年資平均為 2.4 年，比平均每一工作時間長

0.5 年，顯示青年勞工在就業初期為尋得適合自己的工作而較容易換工

作，惟歷經就業市場磨合期後，工作穩定度隨之提升。

另調查青年勞工初入職場尋職歷程結果，4成7的青年勞工畢業前即

開始作尋職規劃，其中80.1%認為有幫助，規劃方式以「自我規劃」占

35.2%最高。青年勞工平均尋職時間為2.3個月；畢業前有尋職規劃者，

平均尋職期間2.1個月，較未規劃者2.4個月少0.3個月。有49.2%青年勞

工初次尋職曾遭遇困難，主要原因為「經歷不足」占31.9%，其次為「不

知道自己適合做哪方面工作」占26.4%。調查結果也顯示5成5的青年勞

工持有證照，平均證照數為2.5張，有72.8%青年勞工知道勞委會舉辦「就

業博覽會」就業媒合服務措施。（蕭晴惠、林國榮、成之約，2013）

（二）青年就業困境

在勞動市場彈性化的發展趨勢下，非典型工作機會日益增加，對於

青年的失業與就業均產生了更大的風險，造成台灣青年在面臨「勞動市

場風險」（待遇不佳、環境不佳、沒有保障）與「生涯發展困境」（學非

所用、沒有前途）時便選擇離職的高風險就業結構性根源。

換言之，當前台灣青年就業的二項主要問題是：青年轉銜歷程風

險、青年非典型工作風險。具體而言，台灣青年從事非典型工作者的問

題，係以從事部份工時工作者人數最多，問題也最為嚴重（李健鴻，

2011）。

另依據行政院主計處2012年人力資源運用調查結果顯示，青年失業

者找尋工作過程中遭遇困難之最主要原因為「技術不合」，15-24歲占

31.28%，25-29歲甚至高達58.63%。 29

（三）青年失業率

青年為國家建設之重要人力資源，惟近年因青年失業率偏高，在

2001年至2012年間，我國15-24歲青年失業率都超過一成，維持在10%至

13%之間，是全體勞動力平均失業率的2倍以上。其中，2009年受到金

融海嘯影響，全體青年的失業率更竄升至14.49%。失業率居高不下，青

年人力資源無法有效運用，將影響國家各項建設發展。（蕭晴惠、林國

榮、成之約，2013）

國際勞工組織（ILO）發表的《2010 年世界青年就業趨勢》報告亦

指出，世界經濟危機對青年失業率的影響較之成年人更為明顯，且青年

就業市場回升更為緩慢，該報告已說明青年就業的重要性，並點出時下

青年由學校步入社會之銜接，世界各國都面臨了許多問題。

2012年15-24歲青少年失業率為12.66%（15-19歲失業率9.80%，失

業人數為1萬3千人；20-24歲失業率13.17%，失業人數為10萬人）；25-29

歲失業率為7.08%，失業人數為10萬8千人，合計15-29歲之失業人數共

22萬1千人，顯示15-29歲年齡層青年族群之失業率仍偏高。

表 2-2 我國 15-29 歲青年失業率（2006-2012 年） 單位：%

年 別 全體總平均 15-19 歲 20-24 歲 25-29 歲

2006 3.91 11.46 10.10 5.92

2007 3.91 11.13 10.56 5.87

2008 4.14 11.42 11.89 6.38

2009 5.85 13.55 14.67 8.77

2010 5.21 10.93 13.51 8.15

2011 4.39 11.22 12.71 7.11

2012 4.24 9.80 13.17 7.08 資料來源：行政院主計處，人力資源調查統計年報。

30

（四）青年失業問題分析

當前青年失業問題已經較一般人的失業問題更為嚴重，失業率也較

一般失業率高出許多。對於一般人而言，失業固然無法接受，對於剛在

勞動市場起步的青少年而言，失業更將影響日後職業生涯之發展。青年

失業率高於全體平均失業率，大專及以上平均失業率亦高於全體平均失

業率，其原因如下：（蕭晴惠、林國榮、成之約，2013）

1. 大學學歷青年人力供給量增加

根據教育部統計，89 學年度與 101 學年度大專在學學生人數相比，

大學學生人數大幅成長，由 56 萬人成長至 135 萬人；而 89 學年度至 100

學年度的大學畢業人數則由 12 萬人成長至 31.5 萬人，故新進勞動力已

大多具有大學以上學歷。另根據行政院主計處事業人力僱用狀況調查報

告統計顯示，2012 年我國工業及服務業廠商空缺人力所需學歷條件，以

高中（職）教育程度者占 33.9%最高，學歷不拘占 30.0%次之，廠商空

缺人力所需學歷條件限大學以上程度者僅為 21.7%，故從大學畢業生人

數與廠商空缺人力相對應，大學以上青年人力供給已超過廠商人力需

求。

2. 青年人力供給與產業人力需求之間有落差

近十年來臺灣產業結構已快速變遷，工業比重降低，服務業比重增

加，尤其現階段正發展六大新興產業及十二項重點服務業等，所需之青

年人力需求有賴學校教育培養或短期職業訓練來補足。但由於國內產業

結構快速變遷，又受到全球金融海嘯後續效應影響，企業面對微利時代

的產銷環境，國內企業用人趨於彈性化、僱用型態多元化及重視核心就

業力，招募社會新鮮人採保守態度；另一方面高等教育偏向商管類人才

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發展，理工類人才供給較少，青年人才供給與產業需求之間存有結構性

落差。

3. 青年對自己的職涯規劃可更加積極

根據青輔會 2009 年大專青年就業力現況調查報告，大專校院在校

生於「大學三年級時已開始規劃畢業後想從事的工作」占 28.6%；而大

專就業青年中「大學四年級開始規劃畢業後想從事的工作」占 25.5%，

但有 12%的在校生及 16%的畢業青年表示「沒有規劃過」。調查也發現，

有 45%的在校生及 54%的畢業青年表示如果有機會重新選擇的話，不會

再選擇目前就讀的科系，顯示多數青年對於自己的職業生涯規劃尚不夠

清楚亦不夠積極。

4. 長期失業青年的自信心喪失，更難找到工作

2012 年長期失業（失業期間超過 53 週以上）之 15-29 歲青年已達

2 萬 6 千人，其中又以大專及以上程度者居多（占 56.76%），其所以經

過約一年的時間仍無法找到工作，多因其工作態度或專業技能不適合職

場需求，多次尋職仍未成功，已喪失自信心成為「怯志者」，不但成為

個人生涯發展的障礙，也是人力資源未能充分發揮的資源浪費，尤須投

入更積極的輔導服務措施。

（五）青年失業情勢之影響與挑戰

根據國際勞工組織推估，在全球失業的人口中，有將近一半是15到

24歲的青年人。在本質上，青年失業與其他群體的失業並無不同，而其

影響程度卻是有相當程度的差異。歐洲街頭的示威抗議與阿拉伯之春所

透露的訊息，正是青年失業對於國家社會穩定發展所可能產生的影響。

很顯然地，青年失業不僅是一項經濟與社會發展所產生的議題，更是一

32

個嚴肅的政治議題。

國際勞工組織於2010年強調：「在未來的十年間，預計有一億的青

年將進入勞動市場。如何提供他們一個具有生產力和尊嚴的工作，將是

各個國家與全球共同面臨的挑戰。儘管，我們可以將更多青年送入學校

就讀，卻不盡然可以提供每位青年一個生產力和尊嚴兼具的工作。」直

言之，隨著高等教育的開放，儘管我國青年的教育程度不斷地提升，畢

業青年是否能獲得生產力和尊嚴兼具的工作，卻實值得深思。此外，我

國青年失業週期雖短，確有逐漸惡化的態勢，再加上青年失業率是整體

平均失業率的三倍，如何協助解決協助青年面對人力資源供給與產業需

求落差和不升學與不就業青年人數逐漸增加等挑戰，已經成為刻不容緩

的議題。

四、 高齡化與少子女化

（一）晚婚、不婚、遲育以及少子化之人口結構變革

隨著兩性平均教育水準的提升，女性經濟獨立性日益增加，過去傳

統家庭中女性擔任家中照顧重任的角色不再鮮明。當家庭中男主外女主

內的分工功能不再，具有高教育水準經濟獨立的女性以事業工作為主

時，晚婚和不婚的人口便日漸增加，進而導致延遲生育或是不育的現象。

根據內政部「中華民國人口統計年刊」資料顯示，近年來台灣平均

每一位婦女一生中生育之子女數（總生育率），1987年、1999年、2011

年總生育率分別為1.7人、1.5人及1.1人。台灣幾乎成為世界最低生育率

的國家。晚婚、不婚、及遲育的現象惡化了少子化，促使台灣未來的人

口老化的問題將更加嚴重。

如何在少子化且快速地老化，以及勞動力持續地老化和減少下，開

發和提升國內勞動力的運用，積極延攬國外人才和移民，同時有效的運

33

用外籍勞工以填補本國缺工，避免排擠到本國勞工的工作機會和工作條

件，以實施有效的人口政策，乃是我國政府當務之急（徐美，2012）。

（二）2018年邁入高齡社會、2025年邁入超高齡社會

行政院經建會「中華民國2012年至2060年人口推計」指出，國際上

將65歲以上人口占總人口比率達到7%、14%及20%，分別稱為高齡化

（ageing）社會、高齡（aged）社會及超高齡（super- aged）社會。我國

於1993年成為高齡化社會，預計將於2018年及2025年分別邁入高齡社會

及超高齡社會。因此，65歲以上人口數將大幅增加，2060年約增加為2011

年之3倍。老年人口中，80歲以上高齡人口所占比率亦由2011年之

25.1%，增加為2060年之41.4%。15歲～64歲工作年齡人口數也將於2015

年達最高峰後轉趨遞減，2060年降為960萬人，約為2011年之55.8%。2011

年工作年齡人口中，以25歲～34歲年齡組占22.1%最多，至2060年則以

55歲～64歲年齡組占26.4%為最多。

（三）人口結構高齡化趨勢將造成勞動供需失衡

台灣綜合研究院「人口結構變遷對經濟發展之影響」研究指出，在

我國人口結構趨於高齡化的同時，未來15歲～64歲工作年齡人口將逐漸

減少，中高齡者所占比例卻日益提高，勞動力將呈現高齡化趨勢。人口

結構變遷對勞動市場的影響則包括：（1）勞動供給減少。（2）勞動力

素質下降。（3）勞動需求結構改變。（4）高級專業人力供不應求。未

來我國勞動供需失衡不僅是數量問題，亦需考量種類與品質問題。

因此，未來影響台灣社會經濟的，應是人口年齡結構的變化，而非

人口數量的變化，人口老化將導致健康照護、社會保險及福利支出的增

加，將使得下一代負擔更為沈重。有關如何長期穩定生育水準、如何調

34

適人口減少對人力運用之影響、國家資源的運用如何配合調整、如何維

持經濟的生產力與競爭力，以及重視人口老化的財政負擔及家庭養老與

社會養老相結合等問題，將成為未來經濟與社會發展的重要課題。

雖然人口老化帶來挑戰，但因應高齡化社會的來臨，新興產業也將

崛起，以照顧服務業為例，「居家照顧業」未來也將成為優先發展的產

業，其他方面，開創銀髮產業、開發中高年齡的就業機會、退休概念的

延伸、適應生活環境的設計，以及醫療服務照顧系統的建立等機會，同

時也會帶來許多商機。

（四）高齡化社會造成的勞動年齡落差問題

台灣近幾年來，由於長期生育率的降低及生物與醫療科技的發達，

使得人口結構呈現高齡化社會的情況，所直接影響的便是勞動人力亦出

現高齡化現象。我國勞動力市場之中高齡者比率，在2003年時僅占總人

口的21.2%，占總勞動力的30.0%，到2011年時，中高齡勞工占總人口比

率提升至27.4%，且中高齡勞工占總勞工人口比率達36.9%，也就是每三

位勞動力就有一位是中高齡勞工。

日益降低的生育率歷經多年之後，將逐漸影響到青少年或青年投入

勞動市場的勞動力，加上近年來教育時間的延長，均造成整體勞參率呈

現下降的趨勢。依2060年推估結果顯示，總人口數和勞動力持續下降的

結果，45歲～64歲勞動人口占總勞動力比率將高達49.1%，幾乎中高齡

人口會達到勞動力人口的一半（馬財專，2010；徐美，2012）。

（五）高齡化與少子女化之影響與挑戰

從勞動政策的角度來思考，高齡化與少子女化的起因與勞動者的經

濟狀況與勞動條件有關，而其影響則是在於勞動力供給數量的逐年減少

與勞動力年齡的增加，進而影響到經濟與社會的發展。同時，低薪資家

35

庭考量到無法負擔老人照護或子女養育所需費用時，夫妻較低薪資者就

可能選擇離開職場或延遲進入勞動市場，進而影響到我國人力資源的開

發與運用。

為因應高齡化與少子女化的影響，鼓勵女性參與勞動市場、中高齡

人力資源的充分運用和引進外來勞動力都是經常提及的因應對策。據

此，就勞動力發展的角度而言，我國也應該檢討對於女性、中高齡或甚

至外來勞動力的開發和運用究竟存在著哪些障礙與問題，而必須規劃哪

些政策來加以因應和解決。

五、 勞動力跨國移動情勢改變

（一）我國人才外流情形日益嚴重

在全球化的時代，人力流動早已跨越國界，人才的爭逐更成為世界

性的競賽。2011 年 8 月中央研究院院長翁啟惠，廣邀國內重要之產業、

教育、科技、媒體與藝術等各界，共十八位代表共同連署「人才宣言」，

揭露出台灣面臨空前的人才危機。該宣言指出，長期以來台灣存在著諸

多法規、制度、環境等方面的問題，以致於國外的人才進不來，國內的

人才又往外移或不符所需，造成人才失衡的危機。

我國相關的移民數據統計顯示，過去十年來，合法居留外僑有 49

萬人左右，其中，外籍勞工約 40 萬人，白領階級及技術人員僅約 2 萬

人左右，而每年移出人口則約 2 萬至 3 萬人，又以白領階級占絕大多數，

這些數據顯示台灣已然成為高階人力的「淨輸出國」。此一「人才赤字」

問題，基本上涵括了公務與教研體系同軌、教育體制與國家發展未契

合、外籍人才延攬困難，以及政府官員待遇偏低，難以延攬優秀人才到

政府工作等問題，亟待由體系制度、法令規章、整體環境等層面著手解

決。（中研院人才宣言，2011）

36

另根據 1111 人力銀行「企業人才困境」546 份有效樣本數之調查，

高達 7 成 7 企業反應已感受到勞動市場「人才荒」的趨勢，交叉分析更

顯示「傳產／製造」、「民生／服務」與「工商業服務」感受最深。超過

8 成 6 受訪廠商在人才策略上感到困難，尤其以「徵才」及「留才」最

感困擾。廠商直指國內就業市場主要問題癥結在於「人才流動率高」

（49.45%）、「薪資普遍低落」（32.97%）、「人才斷層」（28.57%）與「基

層人力難求」（24.18%）。

企業主認為，目前最希望政府能「強化技職教育」（28.57%），或提

供「產業人才扶植」（25.82%），雙管齊下解決目前專業人才不足的困境。

也有部分廠商寄望政府能提供完善的「海外專業人士回流計畫」

（8.79%），以提升國內就業市場人力素質，帶動國家與產業整體競爭力。

另一方面，根據行政院科技顧問組歷次的產業科技人才調查都顯

示，我國在六大科技產業（IC、影像顯示、通訊、數位內容、生技、 資

訊服務）未來都將面臨相當大的人力供需缺口，雖然台灣的經濟發展以

高科技產業聞名於世，但是也正面臨著科技人才質量不足的問題。

陳信宏、蔡慧美、溫蓓章（2007）比較日本、韓國、新加坡、香港、

中國、及台灣吸引海外人才主要政策之特色研究發現，新加坡與香港大

致上是延續過去較開放的接納國際人才趨勢，結合就業准證（入境、就

業許可證）與永久居民制度，對於國際人才採取移工與移民兼具的作

法。新加坡的一大特色是對於外籍白領人才給予五年優惠稅率與海外所

得免稅，而香港則是採取計點制度。此外，兩者也都相當重視吸引中國

人才（含學生），而這都伴隨著政府對於大學體系的改革。

例如，香港以國際化的環境和高額獎學金做為訴求，短短三年間，

香港五萬名大學生當中，大陸生人數從 2%大幅成長到 10%。相對而言，

中、日、韓三國因過去對於國際人才的接納程度偏低，目前轉而加強吸

引海外人才，但是整體而言，比較偏向於加強白領人才的延攬與吸納外

37

籍學生或學者。

反觀台灣對於外籍人才的政策開放性與積極性不如新加坡與香

港，台灣目前的外籍人才政策比較偏向於日、韓的情況，但是整體而言，

台灣的政策積極性似乎也不如這兩個國家。甚至於與中國相比較，中國

目前因為經濟快速發展，因此政策的重點是以外籍人才的移工為主。相

對而言，台灣過去高科技產業的發展初期也曾受惠於從美國所回流的海

外留學生或華裔之回流和創業，但是現在以延攬為主的形式，相當程度

弱化了過去海外留學生或華裔之回台「創業」的特色。

隨著國際間的人才爭奪戰愈演愈烈，台灣在育才、留才與攬才的誘

因相對不足，在各國以人才政策採取永續經營的策略，引進外籍專業人

士祭出薪資與各種居留或移民優惠措施的情況之下，台灣的人才政策必

須更宏觀地從國家制度、產業政策、教育體系與企業配合等全方位來檢

視與檢討，除鬆綁相關法規外，亦得借鏡他國成功經驗網羅最菁英的人

才，如此才能厚植台灣的全球競爭力。

（二）藍領外勞引進面臨供給減少

未來印尼、泰國及菲律賓等國家將停止對台輸出外勞，原因是台灣

的勞動條件太差、仲介佣金過高，另外，隨著東南亞等外勞出口國，近

幾年經濟逐漸發展使得本國勞動需求增加，前述原因恐影響台灣過於依

賴外勞的雇主，也相對會衝擊到長照的發展。

印尼勞工部長帕登猜在 2012 年 12 月 19 日即因仲介佣金等問題下

令暫停對台輸出勞工，同年 11 月菲律賓亦因同樣原因而有停止輸出的

傳聞出現。我國與東南亞勞動輸出國家的仲介公司抽取大量佣金由來已

久，但是近來成為爭議焦點，原因在於我國與這些國家經濟的消長。□

過去這些勞務輸出國當地的薪資與在台薪資的差距可觀時，即便付

出大筆佣金，外勞的收入在其母國仍然可觀，所以這些移工願意接受這

38

些幾近剝削的支出，但是隨著東南亞各國經濟的成長，我國卻停滯，雙

方差距減少，佣金就成為外勞來台意願的首要關鍵。

大幅萎縮的生育率導致國內勞動力不足，一旦未來外勞的供給下

降，將會衝擊我國製造業。因為目前本地與外來看護的薪資差距仍高，

因此對於需求逐漸擴大的長期照護，外來勞動力的短缺更會使得多數中

低收入家庭的老人與病患面臨極大的困境（吳尚書，2013）。根據勞委

會資料統計，截至 2013 年 4 月底止，社福外勞 20 萬 8 千多人中，印尼

籍就有 16 萬 3 千多人，約佔 78.3%，顯見印勞在國內照護人力中的重

要性。

總之，未來外勞不再源源不絕，外勞出口國的態度也愈來愈強硬，

以保護其勞工在台權益，我與之談判可使用籌碼愈來愈少，印尼和泰國

甚至表示，2017 年後將逐漸減少外勞出口。可見，台灣在爭取外勞的國

際競爭中，已經屈居下風。例如，泰勞前去韓國的數量已比台灣多出一

倍，當地的工資高、扣稅少是最大因素。台灣已變成外勞的次要選擇，

能招聘來台的對象年紀偏大、學歷不高、技術能力較低，整體素質確實

不理想。早年我們的選工比例有 1：5（即 100 名缺工會有 500 位應徵者），

現在已下降到 1：1.5 的狀況，尤其台灣 3K 產業也面臨招工不易的現象，

如鑄造工就是各國外勞都不願接單的工種，甚至有更多外勞基於收入，

只挑選每月加班時數有 50~60 小時的工作。（李超群，2012）

在目前政府的政策下，外勞不足的衝擊恐怕難以避免。政府應儘快

進行外勞新來源國的評估，擴增柬埔寨等更落後的勞動輸出來源國，以

填補因外國出口國減緩輸出所產生的人力缺口。

（三）勞動力跨國移動之影響與挑戰

根據聯合國人口統計資料，已開發國家普遍面臨高齡化與少子女化

的影響，而這影響只會有增無減。面對高齡化與少子女化的影響，各國

39

不僅競逐於專業人才的延攬與爭取，基層人力也無不積極的引進。

針對專業人才的爭取，雖然政府大幅開放外籍專業人士延攬的政策

與有關規定，在量與質等各方面似乎仍有所不足。同時，隨著勞工輸出

國家的經濟的發展，以及已開發國家皆面臨基層勞動力短缺的問題，我

國外來基層勞動力的引進也面臨相當大的壓力。

儘管，對於外來基層勞動力的依賴可以藉由產業結構的調整、擴大

國內勞動力的開發和運用來加以因應，這些因應對策是否足以解決基層

勞動力短缺問題，值得深入評估？若仍有不足，外來十年我國外來基層

勞動力的引進政策方向為何，值得深思。言而總之，無論是針對專業人

士或基層人力的延攬或引進，我國的政策確實面臨一個亟需調整與修正

的需要。

參、勞動力發展願景及策略

政府為因應經濟社會變遷的影響與挑戰，進而能為國民創造尊嚴的

勞動環境，因而將勞動力發展政策的願景勾勒為：

提升就業品質與能力、滿足尊嚴工作的需求

換言之，透過以下目標與策略的規劃與執行，希望能為每一位想要

工作的勞動力，都能提供一份工作，而且是一份有尊嚴的工作。尤其是

針對提升勞工薪資成長的施政目標，更有賴於形塑好的工作條件與環

境、提升就業能力與改善就業品質等策略的多管齊下，才能畢其功。

一、排除就業障礙、提升就業率

若以 2012 年我國就業人數（10,860 千人）除以工作年齡人口數

40

（17,304 千人）3，我國就業率約為 62.76%，相較 2012 年OECD國家平

均就業率約為 65%、G7 國家 67.7%、英國 70%、瑞典 73.8%及瑞士 79.4%

來衡量，我國當前就業率還有待提升。

就業率偏低反映出青年、婦女和中高齡等勞動力勞動參與率偏低、

供需落差或就業機會不足等問題，而其則可能對經濟發展、年金財務和

人力資源充分運用產生不利的影響。

為排除就業障礙、提升就業率，特提出以下策略：

（一） 配合勞動力供給結構，創造適合勞動力的就業機會

由於高等教育的開放與教育程度的提升，在產業或經濟發展政

策上，應該思考該如何為這樣的勞動力供給結構創造適合的就

業機會，才能吸引青年勞動力進入勞動市場。

（二） 協助未升學、未就業的青年積極參與勞動市場

根據主計總處估算，臺灣 2012 年未升學與未就業的青年的人數

多達四十七萬人，如何協助這些青年積極參與勞動市場，對於

解決青年失業問題和經濟的發展具有多重的效益。

（三） 獎助企業推動工作職務再設計，以改善勞動條件與和環境，

進而吸引勞動力投入缺工產業

許多勞動力未能順利就業，部分原因是工作條件與環境不具吸

引力。據此，可以參考他國有關工作職務再設計的理念和作法，

獎助企業推動工作職務再設計，以吸引勞動力投入與減少產業

3 行政院主計處分別以總人口數、15 歲以上民間人口做為分母來計算就業率，2012 年分別為

46.92%、55.88%。OECD統計則是以 15~64 歲工作年齡人口做為分母來加以計算，為求比較，此處係以 15~64 歲工作年齡人口做為分母。

41

缺工的影響。

（四） 提供公部門部分時間工作，鼓勵婦女參與勞動市場

參考各國經驗，提供部分時間工作係提升婦女勞參率的一種作

法。不過，一般私部門的部分時間工作薪資與福利相對較低，

若能提供公部門部分時間工作，對於婦女或許更具吸引力。

（五） 鼓勵企業採取階段性退休方案，充分運用中高齡勞動力

我國的中高齡勞動力參與率偏低且有提早退休的態勢，為充分

運用中高齡勞動力，應對「階段性退休」提供配套措施，以達

到鼓勵企業參與的目的。

二、因應經濟環境變遷、強化就業能力

為達到前述目標，規劃以下的策略：

（一） 規劃與提供青年畢業前、就業、失業與再就業不同階段所需

的就業協助與訓練政策與方案

配合青年不同階段的需要，規劃與提供所需的就業協助與訓練

政策與方案。

（二） 加速職能基準的建構工作、減少供需落差與訓用落差

為提供就業媒合與教育訓練所需的依據，應積極研發與制訂職能

基準，以減少勞動市場供需落差與訓用落差。

（三） 配合脆弱與非典型就業特性、提供客製化的教育訓練

42

脆弱與非典型就業勞工囿於時間比較無法參與教育訓練，

以致於可能成為永久性的脆弱與非典型就業勞工。據此，應該

研議客製化的方案來協助脆弱與非典型就業勞工參與教育訓

練。

（四） 協助承訓單位提升訓練品質與能力，提高職業訓練成效

委辦訓練的成效相對較低，承訓單位欠缺資源與品質一直是重

要原因。為提高訓練成效，政府應提供必要的協助。

（五） 研修職業訓練法，獎勵企業僱用取得職能證照的勞動力

為使職能證照價值受到重視，研修職業訓練法以獎勵企業僱用

取得職能證照的勞動力。

三、改善就業品質、維護脆弱與非典型就業的尊嚴

若以自營作業者與無酬家屬工作者占就業人口的比率來衡量，我國

2012 年脆弱就業的比率約為 17.4%；而非典型就業勞動力的比率則約為

9%。脆弱與非典型就業存在，不僅導致就業不穩定的問題，更可能導

致低薪化或工作貧窮（Working poor）問題。無疑地，貧窮問題不僅影

響到勞動者個人及其家庭，更可能對於整體社會發展的永續。

為達到前述目標，規劃以下的策略：

（一） 強化自營作業者的社會保障與安全

根據國際勞工組織「尊嚴勞動」的主張，應重視自營作業者的

社會保障與安全權益的維護，也應該是政府加以重視的議題。

據此，我國實有必要檢視自營作業者的社會保障與安全是否有

疏漏之處，而必須研提對策加以因應。

43

（二） 制訂非典型就業勞工保障有關之立法

為避免非典型就業勞工的勞動權益受損，保障非典型就業勞工的

立法為政府施政的重要議題。

（三） 對非典型就業勞動力提供津貼、避免低薪化問題產生

根據政府統計資料顯示，部分時間工作等非典型就業勞動力的

薪資水準明顯偏低，不僅影響勞工選擇從事部分時間工作的意

願，也可能導致低薪化或工作貧窮問題的發生。據此，若能提

供非典型就業勞動力必要的津貼，應該有助於相對低薪化問題

的發生。

（四） 推動工作生活平衡，協助勞工獲得尊嚴的工作

透過縮減工時等工作生活平衡方案的推動，讓勞工擁有更多的

時間與彈性平衡個人或家庭家庭與工作，也可以使的勞工降低

薪資無法成長的不滿。

四、檢討外來勞動力引進政策、因應人口結構的改變

為配合國家經濟與社會發展的需要，對於基層外籍勞動力及外籍專

業人士之相關引進政策，特提出以下推動策略：：

（一） 增加外來勞動力來源國，穩定外來勞動力的供給

目前我國外勞來源國過於集中與少數國家，有鑑於這些國家的

勞動力的輸出人數逐漸減少，再加上許多鄰近國家也在極力爭

取這些勞動力，政府實有增加外勞來源國，以穩定外來勞動力

的供給。

44

（二） 配合經建與社會發展需要，檢討相關法規，吸引優秀境外人

士來臺工作及居留

面對經建與社會發展需要，政府應將願意來台工作的外籍人士

列為長期移入人口政策積極爭取的對象，並協助海外的台籍人

士回台就業，以因應高齡化與少子女化的衝擊。

45

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附 錄

48

附 錄 目 錄

第一章 勞動力發展背景與理念 ..........................................................54

第二章 經濟社會變遷對勞動力發展的影響與挑戰 ..........................55

第一節 經濟變遷趨勢與問題分析 ......................................................56

第二節 人口變遷趨勢與問題分析 ......................................................70

第三節 當前勞動力與就業情勢及問題分析 ......................................77

第四節 當前失業情勢與問題分析 ....................................................100

第五節 當前受僱者薪資與問題分析 ................................................110

第六節 其他問題分析 ........................................................................119

參考文獻.................................................................................................127

49

附 錄 表 目 錄

表 2-1-1 2005 至 2011 年台灣出口市場分布及出口集中度指數......62

表 2-2-1 我國三階段人口數及百分比.................................................72

表 2-2-2 老年人口年齡結構推計.........................................................73

表 2-3-1 2011 年各國兩性勞動力參與率－按年齡分........................80

表 2-3-2 2006 年至 2011 年各國勞動力參與率－按教育程度分......83

表 2-3-3 非勞動力未參與勞動之原因.................................................84

表 2-3-4 近十年來就業者－按性別、年齡、教育程度分.................88

表 2-3-5 就業者之行業 .........................................................................89

表 2-3-6 就業者之職業結構.................................................................90

表 2-3-7 近十年來就業者之職業別統計.............................................91

表 2-3-8 近五年來就業者從業身分之結構.........................................92

表 2-3-9 近二十年來兩性就業者從業身分之結構.............................93

表 2-3-10 部分工時就業者及受僱者人數－按性別、年齡、職業別分

...................................................................................................................94

表 2-3-11 臨時性或人力派遣就業者及受僱者人數－按性別、年齡、

職業別分...................................................................................................95

表 2-4-1 失業率─按性別、年齡、教育程度分................................102

表 2-4-2 近五年來失業者之失業週數...............................................104

50

表 2-5-1 我國基本工資調整與平均薪資...........................................111

表 2-5-2 各行業受僱員工每人每月平均薪資...................................113

表 2-5-3 2012 年製造業受僱員工每人每月平均薪資......................114

表 2-5-4 各行業受僱員工每人每月平均工時...................................115

51

附 錄 圖 目 錄

圖 2-1-1 台灣經濟發展歷程.................................................................60

圖 2-1-2 歷年各產業生產對經濟成長之貢獻度.................................61

圖 2-1-3 1990 年至 2011 年台灣前六大出口市場占比趨勢變化......63

圖 2-2-1 高、中及低推計之台灣未來總人口成長趨勢.....................71

圖 2-2-2 我國工作年齡人口成長趨勢及年齡結構.............................73

圖 2-2-3 歷年老年人口數與家庭外籍看護工人數成長趨勢圖 ........74

圖 2-3-1 2011 年各國勞動人口數 ........................................................78

圖 2-3-2 2001 年至 2011 年各國勞動力平均年成長率......................78

圖 2-3-3 2001 年至 2011 年各國勞動力參與率..................................79

圖 2-3-4 2011 年各國勞動力參與率－按性別分................................79

圖 2-3-5 2011 年各國女性勞動力參與率－按年齡分........................81

圖 2-3-6 2011 年 15 歲～19 歲青少年勞動力參與率.........................81

圖 2-3-7 2011 年 20 歲～24 歲青少年勞動力參與率.........................82

圖 2-3-8 2011 年 55 歲～64 歲中高年勞動力參與率.........................82

圖 2-3-9 2011 年 65 歲以上老年人口勞動力參與率..........................83

圖 2-3-10 原住民與一般民眾勞動力參與率.......................................85

圖 2-3-11 外籍勞工在台人數－按產業分 ...........................................86

圖 2-3-12 就業者之教育程度...............................................................86

52

圖 2-3-13 近十年來就業者之教育程度...............................................87

圖 2-3-14 近十年來就業者之產業分析...............................................90

圖 2-4-1 近五年來各月失業率趨圖...................................................101

圖 2-4-2 近三年來失業率與就業人數之變化趨勢...........................101

圖 2-4-3 近十年來失業者教育程度...................................................103

圖 2-4-4 100 年至 101 年失業者失業原因........................................104

圖 2-4-5 近十年來失業者失業週數－按年齡分...............................105

圖 2-4-6 原住民與一般民眾失業率之比較.......................................106

圖 2-5-1 近十年來工業及服務業受僱員工平均薪資成長情形 ......112

53

第一章 勞動力發展背景與理念

近二十年來全球社會變遷、經濟發展急劇，我國經濟對外受到全球

氣候變遷、能源短缺、歐美主權債務問題惡化等國際情勢衝擊，對內也

面臨了經貿全球化、產業結構轉型，以及貿易疲弱影響廠商投資意願等

問題；在勞動市場方面，則面臨到人口老化、少子女化、失業率攀升、

國際勞動力競爭、非典型勞動型態盛行等挑戰。

面對全球化帶來的市場彈性化、所得分配惡化，可能造成的就業情

勢不穩定及對勞動市場帶來的衝擊，以及面對高齡化、少子女化的人口

結構變動趨勢，可能造成勞動力不足的危機。人力資源顯然已成為帶動

經濟成長及競爭力的核心，如何規劃人力資源政策、培育、訓練、發展

勞動力便成為重要議題。

全球化使得國際環境彼此牽連影響，面對日益艱鉅的挑戰與變局，

政府須增強勞動市場之潛力與動能，建立具有發展性的勞動市場，以因

應全球化國際經貿競爭的挑戰，並且強化勞動力開發、運用與提升，提

供國內企業「優質化」的勞動力，促進產業與勞動力升級。在全球經濟

發展急速變動之下，未來勞動市場的變化也將與國家競爭力緊密結合。

有鑑於此，促進經濟與社會發展、提高國家競爭力、提升國民的生

活品質成為「勞動力發展」（Workforce Development）的重要目標，而

「勞動力發展」的理念則為「勞動力開發」、「勞動力提升」與「勞動力

運用」。開發勞動力、優化勞動力品質才能強化勞動市場的人力資本，

然而在促進就業的同時，亦得兼顧產業的需求與企業的發展、就業彈性

與安全、全球化與在地化社經發展，以及保障勞工權益。

為此，我國勞動力發展的範疇