pártok és érdekszervezetek az alkotmányban

7/25/2019 Prtok s rdekszervezetek az Alkotmnyban

1/212

PRTOKS RDEKSZERVEZETEK

AZ ALKOTMNYBAN

Rejtjel 2004


2/212


3/212

SLYOM LSZL

PRTOK S RDEKSZERVEZETEK AZ ALKOTMNYBAN


4/212


5/212

Slyom Lszl

PRTOKS RDEKSZERVEZETEK

AZ ALKOTMNYBAN

Rejtjel Kiad Budapest, 2004


6/212

ISBN 963 9149 99 3

A ktetet kiadja a Rejtjel KiadFelels kiad: Farkas Lszl

Trdels: Gspr va


7/212

Brunner Gyrgy emlknek

Georg Brunner zum Gedenken


8/212


9/212

Elsz

Ez a kis knyv az Alkotmny 3. s 4.-nak magyarzata. Az Olvas elzetest,

mutatvnyt tart kezben egy kszl alkotmnykommentrbl. Egyben egy mfaji ksrlet ideiglenes eredmnyt is.A kommentr nmet mfaj. Pontosabban, ltezik a kommentrnak egy vlfaja,

amelyet a nmet jogtudomny bontakoztatott ki, s tett mind a gyakorlat, mind azelmlet szmra nlklzhetetlen forrss. E kommentrok hatsa messze tlnylik az illet trvnyknyvek terleti hatlyn. Jellegzetessgk a fogalom- s intzmny-magyarzat. A teljes irodalom s joggyakorlat feldolgozsa az illet jogterlet dogmatikai rendszerbe illeszkedik; voltakppen azt magyarzza s illusztrljaaz adott trvnyknyv egy-egy szakasznak kapcsn. E mvek mgtt nem egy

szer vszzados trvnyknyvek, de mg az alkotmnyjogban is a tbb mint tvenves Grundgesetz, tovbb belthatatlanul gazdag joggyakorlat, s tengernyi irodalom ll. Nincs olyan rszkrds, amelyet ne dolgozott volna fel knyvek s disszertcik sora.

Szernytelensgnek tnhet egy hasonl vllalkozs a tz-egynhny ves magyarAlkotmny magyarzatra, amelynek nem volt elzmnye; amelyet szinte kizrlagaz Alkotmnybrsg magyarzott. Az Alkotmnybrsg ugyan igyekezett rtelmezseit rendszerben tartani, de ehhez segtsgl csak az utbbi vekben kezd ki

bontakozni az irodalom, s az is egyelre dnten jogelmleti megkzelts. A ren

des brsgok gyakorlata is meglehetsen kevs fogdzval szolgl. Azonban amunkt valamikor el kell kezdeni.

Az Alkotmnybrsg hatrozatai trvnyszeren egyre bvebb, s egyre kevsb ttekinthet joganyagot eredmnyeznek. Maga a Brsg is risi mennyisgbenidzi korbbi tleteit. Egyre kevsb ltszik rendszer abban, hogy az ugyanarrl atmrl szl tletek kzl melyiknek a rszeit emelik t az jabb hatrozatba;alapvet elvi megllaptsok halvnyodnak el, vagy szakadnak ki szvegkrnyezetkbl, s vlnak brmit megindokol formulv. Az Alkotmnybrsg a kilencvenes vek kzepn bszkn lltotta, hogy t-hat v alatt behozta azt, amihez a r

gi, nagy brsgoknak negyven v kellett. Most ltszik azonban, hogy az alkotmny-jog kiplshez azt segt msodlagos mvek is szksgesek. Ha az Alkotmnymagyarzata programszeren mellzi a jogirodalom trgyalst, s nem elvi szem

pontokat kvet, akkor arra az anyagra szkl, amirl megelzen mr nyilatkozottaz Alkotmnybrsg. A mg fel nem merlt problmkra hiba keresnnk az ilyenmvekben a vlaszt. Az a szndk, hogy a kommentr a gyakorlatot segtse, nemment fel a magyarzott tma elvi alapkrdseinek jelzse, s teljes joggyakorlatnaklegalbb az ttekintse all.

Ez a ksrlet azrt kveti a nmet, fogalommagyarz rendszert, mert a rengetegalkotmnybrsgi tlet ellenre is szmos fehr folt van mg az alkotmnyjogban.Msrszt az j krdsek megoldsban, de nem kevsb a jrt t tovbbptsbennlklzhetetlen a dogmatikai fegyelem. A kommentr a magyar jogban mg nem

7


10/212

trgyalt krdsekben ms orszgok joggyakorlathoz s irodalmhoz, illetve esetenknt a nemzetkzi szervek gyakorlathoz folyamodik. Recepci nlkl ugyanisegyetlen j alkotmnybrsg sem mkdhetett volna. Az pedig, hogy a magyarzatban a nmet alkotmnybrsgi esetjog, szakirodalom, st, az alkotmnykommentrok nagy szerephez jutnak, nemcsak a mfaj miatt termszetes, hanem azrt

is, mert a magyar alkotmnybrskods kiplsnek idejn fleg a nmet pldratmaszkodott - mg akkor is, ha egyes esetekben ms eredmnyre jutott. Ezt a kapcsolatot a nemzetkzi irodalomban tbb m is elemzi. Nincs okunk, hogy szaktsunkezzel a hagyomnnyal.

A vgleges kommentrban lnyegesen meg kell majd rvidteni az itt kzreadottmagyarzat terjedelmt. Ugyangy htravan mg a szvegrszek arnynak s sorrendjnek kialaktsa. A kommentr jellege azonban mr most is kivehet.

A szerz munka kzben beltta, hogy belthat idn bell egyedl nem tudnamegrni egy teljes alkotmnykommentrt. Idkzben sikerlt fiatal jogtudsokat

szerztrsul megnyernie. Most mr ehhez a kollektv vllalkozshoz kri az Olvassegtsgt, szrevteleit s kritikjt.Kln ksznettel tartozik a szerz a Gemeinntzige Hertie-Stiftung, Frankfurt

am Main-nak azrt, hogy a magyar alkotmny tudomnyos kommentrjnak munklatait az eurpai integrcival foglalkoz programja keretben nagyvonalan tmogatja.

8


11/212

3. [Prtok]

(1) A Magyar Kztrsasgban a prtok az Alkotmny s az alkotmnyos jogszablyok tiszteletben tartsa mellett szabadon alakulhatnak s szabadon tevkenykedhetnek.

(2) A prtok kzremkdnek a npakarat kialaktsban s kinyilvntsban.

(3) A prtok kzhatalmat kzvetlenl nem gyakorolhatnak. Ennek megfelelen egyetlen prt sem irnythat semmifle llami szervet. A prtok sa kzhatalom sztvlasztsa rdekben trvny hatrozza meg azokat atisztsgeket, kzhivatalokat, amelyeket prt tagja vagy tisztsgviselje nemtlthet be.

Bevezets 1 [a szmok a lapszli szmot jelzik]Szvegtrtnet 3

3. (2) [A prt meghatrozsa] 11A prt fogalmi elemei 11A prtok alkotmnyos alapfeladatai 14

Kzremkds a npakarat kialaktsban s kinyilvntsban 16Orszgos prtok? 18Prtok eurpai szinten 23Prthoz kapcsold szervezetek 25

Kpviseljellt lltsa orszggylsi vlasztson 27Termszetes szemly tagok 36Demokratikus felpts 37A prt vagyonnak s gazdlkodsnak nyilvnossga 42

3. (1) [A prtok szabad alaptsa s mkdse] 49A prtalapts jognak ketts termszete 49A prtalakts s -mkds felttelei; ezek viszonya 51Az egyeslsi szabadsg s a prtalapts szabadsgnak viszonya 53

E szabadsgok kialakulsa a kzjogban s a magnjogban 53Az egyeslsi jog s a prtjog kzs szablyainak jelentsge 57

A prtalakts felttelei 61Alkotmnyi korltok 63Trvnyi felttelek 69

A prt feloszlatsa 80A prtalapts mint egyni szabadsgjog 89A prt mkdsnek fggetlensge 97


12/212

A prtok egyenlsge 99Az egyenlsg megtrse-, parlamenti kszb s llami prtfmanszlrozs 102

Parlamenti kszb 103A prtok pnzgyei, kltsgvetsi tmogatsa 106

3. (3) [A prt s a kzhatalom viszonya. A prtok az llamban] 123A prt hatalomgyakorlsnak talaktsa llamhatalom gyakorlsv 123A prt kzhatalom-gyakorlsnak ellenslyai 129

Hatrozott idre szl demokratikus felhatalmazs 129A frakcik s a kormny relatv nllsga 130A prt-befolystl mentes llami szfrk 132sszefrhetetlensg 134Szabad mandtum 137

Bevezets

A prtokra vonatkoz alapvet rendelkezseket az Alkotmny 3.-a tartalmazza.A szakasz felptse keletkezsnek trtneti helyzett tkrzi; ezrt kerlt a

prtalapts szabadsga az els helyre, s szorult a prt fogalmnak tartalmt adfeladat-meghatrozs a msodik, s rszben a harmadik bekezdsbe. A prtokalaptsa termszetesen egyni politikai szabadsgjog, s mint ilyen, az egyesl

sijog rsze. Az Alkotmny ezt ktsgtelenn is teszi, amikor az egyeslsi jogota lehet legszlesebben fogalmazza meg, s ezen bell rendelkezik a prtokrl,amikor az egyeslsi jogrl szl trvny mellett a prttrvny elfogadshozminstett tbbsget r el (63. (1) s (3)). A 3.-ban azonban a prtokrl mintintzmnyrl van sz.

Ebbl a szempontbl a legfontosabb a prtok funkciinak meghatrozsa a demokratikus rendben; annak a sajtos kztes s kzvett szerepnek alkotmnyi rgztse, melyet a prtok a trsadalom s az llam kztt betltenek.E szerep kialaktsa messzemen kvetkezmnyekkel jr magra az alkot

mnyra, anlkl, hogy ez az alkotmny szvegben mindig tkrzdne. Az alkotmnyok ltalban az llam s trsadalom sztvlasztsra vannak szabva, sgy a prtok, amelyek mindkt szfrhoz hozztartoznak, e sajtos minsgk

ben gyakran rejtve maradnak.1Az Alkotmny tbb tmpontot knl az rtelme-

1Azt pldul, hogy a hatalommegoszts hagyomnyos smjt a prt-demokrcia hogyan rela-tivizlja, az Alkotmnybrsg is trgyalta, ppen a bri hatalomnak ettl a rejtett talakulstl val rintetlensge kapcsn. 38/1993.(VI.1l.)AB, ABH 1993, 261. A trvnyhoz s vgrehajt hatalom elvlasztsa ma lnyegben a hatskrk megosztst jelenti a parlament s a kormny kztt, amelyek azonban politikailag sszefondtak. A parlamenti tbbsget alkot prtokalaktanak kormnyt, a parlament zmmel a kormny trvnyjavaslatait szavazza meg. A jog,amely folyamatosan keletkezik, az let minden terlett a vlasztson gyztes prtok politikaiprogramjnak megfelelen jra-s jraszablyozhatja.

10


13/212

ben viszont a prtok sajtos funkcijt hatrozzk meg az alkotmnyok a npakarat kinyilvntsban.3

A prtok magyarorszgi szablyozsa kvette azt az eurpai trtnelembl ismert smt, amely szerint a prtok trtnelmi tja az alkotmnyba a tiltson,majd az ignorlson t vezetett. Ennek a folyamatnak msik lersa, hogy a

prtok alkotmnyos elismersk eltt, st az alkotmny eltt is lteztek s mkdtek. Nem az alkotmny hozza ltre ket, mint pldul az llami szerveket, slegitimitsukhoz nem szksges kln alkotmnyi szablyozs.4 Bevonsukaz alkotmnyi rendezsbe viszont ppen azrt vlt indokoltt, mert a prtoktnylegesen annyira bepltek az llamhatalomba, hogy figyelmen kvl hagysuk az llami szervek sszettelnek s mkdsnek szablyozsnl ncsalslenne; msrszt olyan mrtkben uraljk a np politikai akaratkpzst s annakkinyilvntst is, hogy a kpviseleti elv torztsmentes rvnyestshez ezzel aszereppel szintn szmolni kell.

A prtok lte s szerepe az llam s a trsadalom elklnlsn nyugszik; ekt szfra kztti ktirny kzvettst ltja el, s mindkt szfrba sajtosan illeszkedik. Ennek megfelelen az alkotmnyban is ketts gykere van a prtoknak: az egyeslshez val jog, illetve a prt viszonynak szablyozsa a kzhatalom gyakorlshoz. Az emltett tilts, majd hallgatlagos trs az egyesls jo gra vonatkozott. Az t az egyesletek, s klnsen a politikai cl egyletek tilalmtl vezetett az ellenrztt engedlyezsen t a szabad prtalaktsig, majd a

prtok privilegizlt helyzetig. Amg a prtok csak a npakarat kpviseli, azaz a trsadalmi szfrban maradnak, addig elg, ha az alkotmny (akr hallgat

lagosan) elismeri ket. Ehhez kln szablyok sem szksgesek, mert az egyesls kellen szles szabadsga felleli a prtokat is. Kln garancik a prtalapts s -mkds szabadsgra mr a prtok sajtos jogllsbl add msszablyokkal jmak egytt, amelyek a prtnak az llamban betlttt szerept, sklnsen a prt ltal tartalmilag meghatrozott kzhatalom-gyakorlst is tekintetbe veszik. Ekkor kerlnek a kifejezetten megerstett szabadsg mell a korltok s ktelezettsgek: a nyilvnossgi szablyok, az esetleges betiltsi okok,

bizonyos llami s prtpozcik sszefrhetetlensge.

*Legjabb ttekints: European Commission fr Democracy Through Law (VeniceCommission): Report on the establishment, organisation and activities of political parties. CDL- AD(2004)004. A Velence Bizottsg tbb irnyelvet is kidolgozott a prtokra vonatkozan:Guidelines and Explanatory Report on Legislation on Political Parties: Som Specific Issues (CDL-AD(2004)007rev); Guidelines and Report on the Financing of Political Parties (CDL-INF(2001)8); Guidelines on Prohibition and Dissolution of Political Parties and Analogous Measures (CDL-INF(2000)1). A Velence Bizottsg dokumentumai elrhetk ahttp://venice.coe.int cmen. Az alkotmnyok s kapcsold alkotmnybrsgi hatrozatok aVelence Bizottsg keretben mkd Centre on Constitutional Justice ltal fenntartott adatbzisban (CODICES) hozzfrhetk, vagy az ott kiadott CD-ROM-on, vagy az interneten:

http://codices.coe.int .' Grimm654: Ha az alkotmny egyltaln nem rendelkezne a prtokrl, ppgy jelen lennnek, s pusztn annak alapjn, hogy az alkotmny a kpviseleti demokrcia talajn ll, ppilyen legitimitssal rendelkeznnek.

12
http://venice.coe.int/http://codices.coe.int/http://codices.coe.int/http://venice.coe.int/


14/212

A prtok alkotmnyi intzmnyeslshez a prtok sajtos szerepnek kifejldse adta az alapot, az, ahogy a prtok a 19. szzad vge ta politikai egyesletbl - a vlasztjog ltalnoss ttelvel is sszefggsben - a modern demokrcik nlklzhetetlen eszkzv,s alkotmnyos intzmnny5 vltak. Eza fejlds nemcsak az egyeslsi szabadsg szempontjbl volt felttele annak,hogy a prtok az alkotmnyba kerljenek, hanem a prtnak az llamban jtszottszerept illeten is. Amg a prt (mint az angol eredetiben) orszggylsi vagymegyegylsi kpviselk - gyakran vltoz sszettel - trsaskre6 volt, nemvolt szksg a prt s llam viszonynak alkotmnyi rendezsre. A prt voltakppen csak a parlament megalakuls utn tisztzd nagysg s sszettelfrakcit jelentette, amelyhez az egyes kpviselt szemlyben tmogat vlaszti, tmogati (s kliensi) krk kapcsoldtak, a maguk rszrl valamely egyleti, de rendesen nem kizrlag politikai egyesleti formban megszervezve.7A prt szerepnek tisztzsa az alkotmnyban azutn vlt idszerv, hogy a v

laszt s kpviselje kzvetlen kapcsolata helybe a vlaszt s a prt viszonyalpett, azaz amikor a vlasztpolgr prtot kld a parlamentbe. E vltozs nemcsak a szemlyes rdemeken alapul kpviseletet szervez honorcior-prtok

brokratikus talakulst jelentette, hanem az eredetileg - a politikai egyeslsijog alapjn - parlamenten kvl tmegprtt ntt szocialista s katolikus npprtok bekerlst a parlamentbe.8A 20. szzadi tmegdemokrcia prt-demokrci-aknt mkdik. A modem demokrcia mkdshez a prtok nlklzhetetlenek. Ezek a demokrcik kpviseleti demokrcik. A funkcionlis meghatrozsok, amelyeket az egyes alkotmnyok a prtokra nzve tartalmaznak, tartalmi

sszefggsben llnak a npszuverenitssal s a vlasztssal, amelyek egyikhezrendszerint az alkotmny rendszerben val elhelyezskkel is kapcsoldnak.Ezeknl is gazdagabban fejezi ki a prtok feladatt az olyan alkotmnyi meghatrozs, amely a prt kzvett szerept emeli ki az llam s a trsadalom kztt:ez a pontos tartalma a prtok kzremkdsnek a np politikai akaratkpzs

ben. A npszuverenits gyakorlsnak kiemelked alkalmai a vlasztsok; deezek demokratikus voltnak felttele a vlasztk informlt dntse, a szabad akaratkpzs, az akarat artikullsa, majd pedig a vlasztsok kztti idben is anpakarat folytonos kpviselete az llami szervekben, s egyben az llami aktu

sokra val reflexi rvn a legitimcis bzis fenntartsa.A prtokra vonatkoz alkotmnyi rendelkezsek mindig az egsz politikai

rendszer alakulsval egytt szemllendk, s persze elvlaszthatatlanul e rendszer alkotmnyi megjelenstl. Orszgonknt klnbz, s sokszor esetleges,

5 Ld. albb 14-17.6 Clubb, gylde - hogy az 1848 eltti kifejezsekbl idzznk.''Adalbert Tth: Partin und Reichstagswahlen in Ungam 1848-1892. Mnchen, Oldenbourg,

1973, 20.kk; Szab Dniel: A magyar trsadalom szervezdse a dualizmus korban. Prt s

vidke. Trtnelmi Szemle, 1992/3-4, 206.kk. Ekkor a vlasztk s a kpviselk kztti kapcsolat mg kzvetlen s szemlyes volt; hvei kvettk kpviseljket annak prt-vltsa esetn.8 A prtok tpusaira ld. Enyedi Zsolt - Krsnyi Andrs: Prtok s prtrendszerek. Budapest,

Osiris, 2001, (a tovbbiakban: Enyedi/Krsny) 11 l.kk.

13


15/212

hogy mindebbl mi s mennyi jelenik meg kifejezetten a prtokrl szl alkotmnyi fejezetben vagy paragrafusban. A prtok sajtos mandtumra vonatkoz rendelkezs mellett, de annak hinyban is, megjelenhetnek a prtok pldul a parlamenti fejezetben vagy a vlasztjogi rendelkezsekben, esetleg a tbb

prtrendszer kln kimondsban. A prtokra mint intzmnyekre vonatkozszablyok az jabb alkotmnyokban bvlni ltszanak, jllehet mr a nmetGrundgesetz is tbb rszletez szabllyal indult.9 A prtok feladatnak meghatrozsa mellett mindenesetre sokasodnak a rszletszablyok, mint pl. az sszefrhetetlensg mint a prt s a kzhatalom sztvlasztsnak kvetkezmnye amagyar alkotmnyban; jellegzetes a meghatrozott ideolgiai programot vall

prtok tiltsa. (Tiltott a nemzetiszocialista, fasiszta prt Ausztriban, Nmetorszgban illetve Olaszorszgban; a rasszista s nacionalista prt Oroszorszgban,a totalitrius rezsimmel folytonos prtok a cseh, a lengyel s a litvn alkotmnyszerint; tovbb terrorista kapcsolatokkal rendelkez prtok az Egyeslt Ki

rlysgban, Spanyol- s Trkorszgban. Msutt az etnikai vagy vallsi alapprtokat tiltja az alkotmny, pl. Bulgriban.). Egyes alkotmnyok a prtalaptvnyok tiltsig, a taglistk nyilvnossgig (Lengyelorszg), vagy pldul a

prt vagyoni helyzetnek rszletszablyaiig elmennek (alkotmnymdosts terjesztette ki a nyilvnos szmads ktelezettsgt a prtvagyon eredetrl annakfelhasznlsra is Nmetorszgban, az orosz alkotmny kln engedlyezi,hogy a prtnak fldtulajdona legyen). Vannak azonban orszgok, amelyek elvialapon nem vesznek fe l kln szablyokata prtokrl az alkotmnyukba (s mgkevsb hoznnak prttrvnyt); a kln szablyozs ugyanis megszort rtel

mezsek alapja lehet. E felfogs szerint az egyeslsi s a vlemnyszabadsgmegfelelen szles rtelmezse elegend a prtok szabad mkdsnek biztostsra.10

Hangslyozni kell azonban, hogy a prtokrl szl alkotmnyi rendelkezsek(illetve hinyuk) sznes mozaikja ellenre a prtok alkotmnyos helyzett mindentt a demokrcia elvnek, msik oldalrl pedig az egyeslsi s szlsszabadsgrtelmezse szabja meg, s ez alapveten egyez eredmnyre vezet. Bizonyos rszkrdsekben pedig - mint a vlasztsok, a parlamenti frakcik; jabbana kltsgvetsi tmogats - a prtokra vonatkoz trvnyhozs elkerlhetetlen.

Ez a knyszer nem is annyira a prtok fontossgnak megtlsbl, mint egyszeren abbl ered, hogy a szablyozs trvnyhozsi trgyakat rint (pldul

* Mivel a Grundgesetz nagy hatssal volt ms llamok alkotmnyfejldsre is, rdemes ismertetni a prtokra vonatkoz 21. szakaszt. Az (1) bekezds szerint a prtok kzremkdnek a nppolitikai akaratkpzsben. Szabadon alapthatk. Bels rendjknek meg kell felelnie ademokratikus alapelveknek. Pnzeszkzeik s vagyonuk eredetrl s felhasznlsrl nyilvnosan el kell szmolniuk. (A vagyon felhasznlsnak nyilvnossgval 1983-ban egy alkot

mnymdosts egsztette ki a rendelkezst.) A (2) bekezds rszletesen szablyozza a prtalkotmnyellenessge megllaptsnak kritriumait; ez azonban nem tallt kvetkre.(Szvegt ld. 258. jegyzet.)

10 Lsd a Velence Bizottsg jelentst (CDL-AD(2004)004).

14


16/212

adlevonsok az adomnyokbl).11 A politikai rendszer tnyleges szerkezete smkdse, msrszt annak az alkotmnyban val megjelense kztti feszltsgteht tovbbra is fennll, mert a prtok alkotmnyi megjelense tredkes.12 Azalkotmny egszbe gyazott rtelmezs, tovbb a relevns alapjogokra vonatkoz nemzetkzi szerzdsek joggyakorlata alapjn azonban a prtokra nzve is

beszlhetnk kzs eurpai alkotmnyos hagyomnyrl.13

Szvegtrtnet

Az Alkotmny 3. kialaktst kt szempont hatrozta meg: az egyeslsi szabadsg kiterjesztse a prtalaktsra; msrszt a prtok - a tbb prt- szerepe azllamban. A tbbprtrendszer jjszletse sorn - ahhoz hasonlan, mint ahogyaz embri vgigmegy a trzsfejlds szakaszain - megismtldtt az a folyamat,

ahogy a politikai egyesletekbl prtok vltak, ahogy ezek tiltsa jogi tudomsulnem vtell, s gy faktikus elismerss vltozott, amelyet a kifejezett elismerss a szabadsg kodifiklsa kvet. A valsg s annak jogi strukturlsa mintegyversenyt futott. 1989-ben az jonnan alakult (vagy mkdsket feljt) prtokutlagosjogi elismerse folyt. (A mr mkd prtok 1989/90-ben, az j prtjogmegalkotsa utn - akrcsak az egyhzak - knnytett eljrssal regisztrltathattk magukat.14) Ez az egyeslsi szabadsg kiterjesztst jelentette a politikai

prtokra: az adott helyzetben a f krds elismerskvolt, azaz egyelre csakisa trsadalmi szfrban val hbortatlan tevkenysgk. A kvetkez lps, a

prtok kzhatalmi szerepnek rendezseszintn elkerlhetetlen volt, hiszen a Ke-rekasztal-trgyalsok alatt az MDF parlamenti prt lett.15 Ez viszont az alkotmny s a politikai rendszer gykeres megvltoztatst vetette fel. Ebbl a szem

pontbl termszetes, hogy az egyedl s tnylegesen hatalmat gyakorl MSZMPeleve a prtok kzhatalmi funkcijnak nzpontjbl reaglt a fejlemnyekre, s

11 Tovbb a tulajdonnal val rendelkezsbe avatkozik a tmogatsok sszegszer korltozsa.Ezek a knyszer, m szrvnyos rendelkezsek azutn - az elvi fenntartsok ellenre - tbborszgban rendszerr bvltek. Din Schefold: Parteienfinanzierung im europischen Vergleich.Rechtsvergleichende Auswertung. In: Dimitris Th. Tsatsos: Parteienfinanzierung im europi

schen Vergleich. Baden-Baden, Nomos, 1992, 504.12Hasonl a helyzet az rdekkpviseletekkel. Ott azonban mg kevesebb szably kerlt az alkot

mnyokba. Lsd az Alkotmny 4.-nak magyarzatt.13 Ebben a strasbourgi tlkezs fontos szerepet jtszik. Elssorban az j demokrcik alkotmnyai

s prtokra vonatkoz trvnyhozsa egysges elvi alapjait szolglja a Velence Bizottsg szakrti tevkenysge. A prtok betiltsa s finanszrozsa krdsben, majd a prtok alaptsrl,szervezetrl s mkdsrl - az Eurpa Tancs Parlamenti kzgylse kvnsgra - kidolgozott irnyelvek (3. jegyzet) a szablyozs egysgestst kvnjk elsegteni.

14 A prtok mkdsrl s gazdlkodsrl szl 1989. vi XXXIII. trvny (a tovbbiakban:Prttrvny) 14. szerint a trvny hatlybalpsekor [1989. oktber 30.] mkd prtoknak a

trvny hatlyba lpstl szmtott hrom hnapon bell kell krnik nyilvntartsba vtelket. E prtok bejegyzse nem rinti jogi szemlyisgk folyamatossgt.15 Az 1989 nyarn a szocialista kpviselk visszahvsa vagy lemondsa kvetkeztben idkzi

vlasztsokon megvlasztott ngy ellenzki egyni kpviselvel - a ksbbi Alkotmny kife


17/212

mintegy megelz hadmveletknt, az akkor hatlyos alkotmnyban rgztettvezet szerept akarta a tbbprtrendszer elismerse ellenre is fenntartani.

A prtok alkotmnyi szablyozst befolysolta a reformok, majd a rendszer-vlts kodifikcis technikja is. Az alkotmnyt rszletez n. sarkalatos trvnyek kzl az egyeslsi jogrl szl 1989. vi II. trvny (a tovbbiakban:

Egyeslsi trvny)megelzte az j alkotmnyt, a prtokrl kln sarkalatos trvnyt terveztek.16 Ezek, s a bennk lv alapvet rendelkezsek sorsa s egymshoz val viszonya a Kerekasztal-trgyalsoktl fggen alakult; innen addnak a vgl msik trvnybe kerlt szveg-tredkek, trgyals nlkl maradt,de fontoss vlt megfogalmazsok. Egyes rendelkezsek jelentse a trgyalsokelrehaladtval (s ezalatt politikai helyzet vltozsval) maga is talakult. Pldul az alkotmnnyal val sszhang eredetileg az llam szocialista jellegnekfenntartst jelentette; 1989 nyarn azonban ezt a tartalmt elvesztette.

Az alkotmnyozs megindulsakor kt tendencia rvnyeslt. Egyrszt azegyeslsi jog kiterjesztse a prtalaktsra

is; msrszt - ezzel ellenttben -a tbbprtrendszer olyan kialaktsra val trekvs, amely a szocialista pluralizmust eredmnyezi, azaz a marxista-leninista prt vezet szerepnek fenntartst. A Magyar Npkztrsasg j alkotmnynak koncepcija az alkotmnyos keretek kztt marad - azaz szocialista elktelezettsg - tbbprtrendszerrel szmolt. 17Ezt az ignyt az MSZMP lpsrl lpsre adta fel.

1989-ig az egyeslsi jog csak korltozottan rvnyeslhetett.18Az egyeslsi jog hatkrnek trgyi korltozsa az alkotmnymdostsok sorn megsznt.Vgl 1989. janurjban az Alkotmny mdostsa az egyeslsi jogot emberi

jogknt deklarlta.19m ugyanekkor, a csakis a szocializmussal sszhangban l

jezsvel - az MDF az Orszggylsben kpviselettel rendelkez prt lett; majd hrom hozzjuk csatlakozott kpviselvel httag MDF frakci alakult. Ez a tnyleges helyzet nem llt sszhangban a hatlyos alkotmnnyal.

16Trvnyjavaslat a politikai prtokrl. 1989. mjus 21. Indokolsval egytt, valamint korbbi sksbbi vltozatait ld. A rendszervlts forgatknyve. Kerekasztal-trgyalsok 1989-ben CD- ROM. j Mandtum Kiad, 2000. Jogtr Jogi dokumentumok rszben.

17A Magyar Npkztrsasg j Alkotmnynak szablyozsi koncepcija [1988. november 30.]

(A tovbbiakban: Szablyozsi koncepci). In:Kilnyi Gza(szerk.): Egy alkotmny-elksztsdokumentumai (Ksrlet Magyarorszg j Alkotmnynak megalkotsra, 1988-1990). Bp,llamtudomnyi Kutatkzpont, 1991, (a tovbbiakban: Kilnyi) 121. A Szablyozsi koncepci megtallhat a 16. jegyzetben lert CD-ROM-on is.Halmai Gbor: Az egyesls szabadsga. Az egyeslsi jog trtnete. Bp: Atlantisz, 1990,90.kk; egy esettanulmny: Slyom Lszl: A trsadalom rszvtele a krnyezetvdelemben,Medvetnc, 1985/4-1986/1,217.

19 Az Alkotmny 1949-ben a dolgozk trsadalmi, gazdasgi s kulturlis tevkenysgnek fejlesztse rdekben biztostotta az egyeslsi jogot; s kln szlt a szakszervezetek, a npfronts a munksosztly lcsapata (az utbbi vezet) szereprl. (56.) Az 1972-es revzielhagyta az egyesls trgyainak (cljainak) meghatrozst, s ltalban mondta ki, hogy aMagyar Npkztrsasg biztostja az egyeslsi jogot; a clok megjellse a tmegszervezetek stmegmozgalmak ltrehozsnak lehetsgnl maradt fenn. (65.) E rendelkezs 1989. janurimdostsa szerint az egyesls s bks gylekezs joga mindenkit megillet. (65. (1))


18/212

l alapjog-gyakorls 1949 ta fenntartott ltalnos korltja mell20 kln nyomatkknt, a 65.-hoz adott j, (2) bekezdsben felvettk az alkotmnyba azt az elrst, hogy az egyeslsi s gylekezsi jog gyakorlsa nem srtheti a Magyar

Npkztrsasg alkotmnyos rendjt.A szintn 1989 elejn elfogadott els reform-trvny, az Egyeslsi trvny

az egyeslsi jog alapjn ltrehozhat trsadalmi szervezetek kztt felsoroljaa politikai prtokat is, ezzel a tnyleges helyzetnek utlagosan kifejezett trvnyi alapot teremtett.21 A politikai prtnak a trsadalmi rendszerben betlttt szerepre azonban a trvny szerint az Alkotmny rendelkezsei irnyadk (4.(2)). gy a hatlyos alkotmny alapjn az j prtok az MSZMP vezet szerept(Alkotmny 3.) nem veszlyeztethettk.22 A tervezett j alkotmny szablyozsi elvei, amelyet az Orszggyls 1989. mrciusban fogadott el, tkrzik azt akztes elkpzelst, amely egyrszt kimondja, hogy a marxista-leninista prtnem tr jogilag garantlt hegemn helyzetre, de a tbbprtrendszerhez hossz,

termszetes fejlds vezethet el. Ezrt az alkotmnynak nem feladata tbbprtrendszer kinyilvntsa; de annak kialakulst nem szabad akadlyoznia;ugyanakkor alkotmnyos garancit kell kialaktani az alaptrvnyben rgztetttrsadalmi-politikai berendezkedst srt politikai tmrlsekkel szemben trtn fellps esetre, s alapvet elvknt indokolt rgzteni, hogy Magyarorszgon kizrlag olyan trsadalmi szervezet mkdhet, amelynek clja, programja s tevkenysge sszhangban ll az Alkotmnnyal.23

Az 1989. mjusban vglegestett trvnyjavaslat a politikai prtokrl24megnyitotta volna az utat a valdi tbbprtrendszer fel. Az alkotmnykoncep

cikban megjelen korltozssal szemben, amely a prtalapts korltjt az al-kotmnyhsgben, s gy a szocialista elktelezettsgben ltta, ideolgia-semle

20 Alkotmny 54. (2): A Magyar Npkztrsasgban az llampolgri jogokat a szocialista trsadalom rdekeivel sszhangban kell gyakorolni; a jogok gyakorlsa elvlaszthatatlan az llampolgri ktelessgek teljeststl.

21 Tbbet azonban nem tett, mert a prtok megalakulsnak, nyilvntartsba vtelnek, felgyeletnek, gazdlkodsnak, valamint megsznsnek szablyozst kln trvnyre utalta. (4.(2))

22 A magyar alkotmnyreformot a klfldnek bemutat konferencin az igazsggy-miniszter is

kitrt erre a problmra, amelyet szerinte majd az j alkotmny oldhat meg. Kulcsr Klmn:A tekintlyuralomtl a demokrciig. In: Az alkotmnyossg vdelmnek szervezeti garancii. Nemzetkzi konferencia a Magyar Tudomnyos Akadmia s az Igazsggyi Minisztrium szervezsben, Budapest, 1989. prilis 25-27. Bp, 1989, 32, illetve Magyar Jog, 1989/7-8, 581.

23 Magyarorszg alkotmnynak szablyozsi elvei [1989. janur 30] (A tovbbiakban:Szablyozsi elvek.)In:Kilnyi 210. Megtallhat a 16. jegyzetben lert CD-ROM-on is.A kt hnappal korbbi Szablyozsi koncepcihoz kpest a Szablyozsi elvekbl kimaradtaka fent (17. jegyzethez tartoz szveg) idzett passzusok, amelyek az alkotmnyos keretek kztt maradst kifejezetten a szocialista elktelezettsggel azonostottk; de a hatlyos alkotmnyalapjn ez nem is lehetett msknt, s az llam szocialista jellegt az j alkotmny is fenn akarta

tartani. A vltozs teht csak annyi, hogy az alkotmny nem mondja ki a marxista-leninista prt vezet szerept. Az gy megnyl fejldsi t teljesen bizonytalan a tekintetben, mit jelenthet az llam szocialista jellege.

24 Ld. 16. jegyzet.


19/212

ges s technikai korltokat lltott a prtok alaktsa s tevkenysge el. A tervezet szerint a politikai prt programja s tevkenysge nem irnyulhat a hatalomerszakos ton trtn megszerzsre s gyakorlsra, vagy olyan birtokolsra,amely a tbbi prt megszntetst, illetleg mkdsnek korltozst eredmnyezn, nem irnyulhat tovbb az Alkotmnnyal s az alkotmnyos jogszablyokkal szembeni llampolgri engedetlensg sztsra. (l. (3)). Kln erny,hogy a trvnyjavaslat indokolsa sokkal vilgosabban meghatrozza a prtok sa

jtos, ketts termszett az llami s trsadalmi szfra metszspontjn - s klnsen a kzhatalomban val rszvtelket -, mint amennyire az ksbb az alkotmnyban kifejezsre jutott.25 A javaslat a prt alkotmnyossgi s trvnyessgifelgyelett, valamint feloszlatsnak jogt az alkotmnybrsgra bzta.

1989 elejn mg tarthatnak ltsz elkpzelst az MSZMP vezet szerepnekjogi garantlsrl a Kerekasztal-trgyalsok megindulsval vgkpp meghaladta a trtnelem.26 Tnyeleges hatalmi pozciihoz, vagyonhoz s (munkahe

lyi) szervezettsghez azonban a prt annl inkbb ragaszkodott, s ezrt mg aKerekasztal eredmnyeit is ksz volt kockra tenni.27 Mindezek azonban a prt

25 A politikai prtoknak ms trsadalmi szervekhez kpest klnleges a viszonya a kzhatalomhoz, ugyanis a prtok kifejezett clja s feladata, hogy kpviselik tjn rszt vllaljanak a kzhatalombl... A politikai prt alaptsa s tevkenysgben val rszvtel nem egyszeren az egyeslsi jog gyakorlsa ...a politikai prtok egyik alapvet clja, hogy a vlasztsokon szerzett mandtumokon keresztl politikai cljaikat a kzhatalomban is rvnyestsk. ltalnos indokols s az l. indokolsa.

26 A lengyel pldval ellenttben, ahol a vlasztsok eredmnytl fggetlenl eleve tbbsget biztostottak a kommunista prtnak az alshzban, Magyarorszgon a Kerekasztal-trgyalsok alapjul szolg l megllapods azt tartalmazta, hogy a kzakaratnak elzetes megktttsgek nlkli, szabad vlasztson kell megnyilvnulnia, amelynek eredmnyei mindenkit kteleznek, samelyekbl semmilyen, az alkotmnyossg kvetelmnyenek m egfelel politikai szervezet nemzrhat ki. Megllapods a Nemzeti Kerekasztal-trgyalsok megkezdsrl, 1989. jnius 10.In: Bozki Andrs (fszerk.): A rendszervlts forgatknyve. Kerekasztal-trgyalsok 1989-ben. Budapest, Magvet (1-4. ktet), 1999, j Mandtum (5-8. ktet), 1999-2000 (A tovbbiakban: A rendszerv lts) 1. 604-605. A ktetek teljes anyagt tartalmazza a 16. jegyzetben lertCD-ROM is. A megllapodst ld. mg in: Richter Anna (szerk.): Az Ellenzki Kerekasztal. Budapest, tlet, 1990, 294.

27 A vagyonelszmolst megtagadva szaktotta meg 1989. jlius 26-n az MSZMP a trgyalsokat a prttrvnnyel foglalkoz 1/2. sz. munkabizottsgban, s a bizottsg csak augusztus 21-n folytatta a munkt, azzal az grettel, hogy az MSZMP elkszti vagyonkimutatst. Az MSZMP vezetse szeptember elejn azonban gy dnttt, hogy ngy krdsben nem kt kompromisszumot; ezek kztt volt a vagyonelszmols s a munkahelyekrl val kivonuls. Ez vezetett arra, hogy a szeptember 18-i megllapodst csak az Ellenzki Kerekasztal (EKA) prtjainak egy rsze rtaal. A trtnelem azonban megint gyorsabb volt. Oktber elejn az MSZMP megsznt, az oktber 30-n hatlyba lpett 1989. vi XXXIII. trvny a prtok mkdsrl s gazdlkodsrlpedig kimondta, hogy a prtok munkahelyen (szolglati helyen, tanintzetben) szervezetet nemhozhatnak ltre s nem mkdhetnek.

Az MSZMP-n belli hullmz frontra jellemz, hogy a prttrvny 1989. mjus 18-n a Magyar Nemzetben kzztett javaslata mg tiltotta a prtszervezetek ltrehozst s mkdst llam- igazgatsi szervekben s a fegyveres testletekben. A mjus 29-i trvnyjavaslat azonban mrkln trvnyre utalta a krdst.

18


20/212

trvny vitatmit kpeztk, s nem az alkotmny prtokra vonatkoz rendelkezseiben jelentek volna meg.

Az MSZMP fent vzolt llspontjval szemben az EKA ellenezte klnprttrvny megalkotst; a prtok alaptst s felgyelett az egyeslsi jog(s trvny) ltalnos szablyainak keretben akarta megtartani. Csak a prtfinanszrozs s a prtok gazdasgi mkdsnek kln szablyozsba egyezett

bele. Az eredmny a prtokra vonatkoz joganyag sztforgcsoldsa lett az alkotmny, az egyeslsi jogrl szl, s a prtok mkdsrl s gazdlkodsrlszl 1989. vi XXXIII. trvny (a tovbbiakban: Prttrvny)kztt.28 Tovbbi, nem vrt kvetkezmny, hogy - a prttrvny javaslatnl ltalnosabban, segyben az llam szocialista jellegrl foly vitval kapcsolatban (>8) - bekerltaz alkotmnyba az erszakos hatalommegszerzs s kizrlagos hatalombirtokls tilalma (Alkotmny 2. (3)).

Az EKA elvinek sznt rve, a prtok s ms trsadalmi szervek klnbzs

gnek tagadsa,29 elvileg tarthatatlan. A prtokat alkotmnyos szerepk megklnbzteti minden ms politikai egyeslettl; s a kln szablyokat az alkotmnys az Egyeslsi trvny szksgkppen tartalmazza is. A prttrvny szocialista javaslata azonban nem illett az EKA llspontjba az alapjogok korltozhat-sgrl, amely kizrlag a bntetjogi korltokat ismerte el; msrszt az alkotmnybrsg fellltst ellenz politikjba sem. Hogy mennyire nem elmletialap ellenkezsrl volt sz, mutatja, hogy az alapjog-gyakorlst illeten ksbbaz EKA ms mdszertani korltokat is akceptlt (lnyeges tartalom srtetlensge), s az erszakos, illetve kizrlagos hatalomgyakorls tilalmt, mint a prttok

szabadsgnak korltjt, maga is kezdettl elismerte. St, az ellenzk vgskigerltetett gyakorlati kvetelse, az MSZMP elszmolsa vagyonval, pontosabban annak felosztsa a prtok kztt, tovbb kivonulsa a munkahelyekrl, ppen a prtrendszer elvi alapjt, az eslyegyenlsget s a szabad versenyt rintettk, teht nem ltalnos egyeslsi jogi krdseket. A kln prttrvny elutastsnak politikai magja az alkotmnybrsg fellltsnak ellenzse volt az jorszggyls megalakulsa eltt; s az EKA eredmnyesen is ragaszkodott a prtok rendes brsgok ltali bejegyzshez az Alkotmnybrsg helyett. Az EKA

jogi kifogsai a kln prttrvny korltoz potenciljval szemben knnyedn

megoldhatk lettek volna a trgyalsokon.30 Mindennek ra azonban a prtok pozcijnak romlsa lett mg a kormny trvnyjavaslathoz kpest is. A prtokfeloszlatsra ugyanazok a szablyok maradtak, mint brmely egyesletre, s a

28 Az EKA kvetelsre a Prttrvny tartalmazza az Egyeslsi trvny mdostsait is, amelyekteht az Egyeslsi trvnybe ptik be a prtokra vonatkoz kln szablyokat. A Kerekasztalkln munkabizottsgot hozott ltre a politikai prtok mkdsnek jogi szablyozsra (1/2.),emellett az alkotmnyba kerl rendelkezseket termszetesen az alkotmnyoz 1/1. bizottsg istrgyalta.

29A rendszervl ts 6, 180. Az EKA nyilatkozata szerint a politikai prtok elklntett szablyozsa elmletileg elhibzott, politikailag pedig nyilvnvalan korltoz clzat.30 Mint ahogy meg is oldottk ket. Ld. pldul a bejegyzshez szksges programnyilatkozat el

ejtst. A rendszervlts 6, 184.

19


21/212

prt betiltsnak ez a knnysge alkotmnyosan nem igazolhat.31 (->86)A normatv bejegyzsi rendszeren nyugv egyesleti jog uralmhoz val ragaszkods miatt pedig a szabad prtalapts magyar kzjogi hagyomnynakfolytatsa (->54) fel sem merlt.

Ezek voltak teht a felek pozcii, amelyek alapjn az alkotmny 3. trgyalst folytattk. A fenti ellenttek dacra az alkotmnyba kerl rendelkezsektekintetben, st ezek tartalmt illeten is kzel lltak egymshoz a szvegjavaslatok, amelyek az j alkotmny 1989. mrciusi tervezetbl, illetve az EKA javaslatbl valk az alkotmny els fejezetsnek mdostsra.32 Mindkett kimondta a prtok szabad alaktst (a szocialista tervezet az Alkotmny s a tb

bi jogszably tiszteletben tartsa mellett); a prtok feladatt a politikai npakarat kialaktsban jelltk meg; tovbb rendelkeztek a prtok s a kzhatalomviszonyrl. A szocialista tervezet csupn az alkotmnybrk s hivatsos brkmeghatrozott politikai tevkenysge tiltsra hatalmazta fel a trvnyhozt. Az

ellenzki javaslat kifejezetten kimondta a prtok s a llam sztvlasztst, valamint azt, hogy a prtok a kzhatalom szerveire kizrlag alkotmnyos ton, mindenekeltt a demokratikusan megvlasztott orszggylsen t gyakorolhatnak

befolyst, tovbb tgabb teret hagyott az sszefrhetetlensg meghatrozsnak. Az EKA emellett javasolta felvenni az alkotmnyba a prtok erszakos hatalomra kerlsnek s hatalomgyakorlsnak, valamint a hatalom kizrlagos

birtokolsnak tilalmt is.33A viszonylag gyorsan elrt kompromisszum eredmnyeknt34 fenti krlm

nyek kztt vgl is bekerlt az alkotmnyba a prtok sajtos mkdsnek

mindkt oldala. Az Alkotmny 3. (2) az Eurpban szoksos fordulattal hatrozza meg a prt trsadalmi, kpviseleti funkcijt ', a prtok kzremkdnek anpakarat35 kialaktsban s kinyilvntsban. A prtoknak az llamhatalomban jtszott szerepta 3. (3) a trtnelmi helyzetnek megfelelen negatv oldalrl, mint a prtok s a kzhatalom sztvlasztst ragadja meg. Azzal azonban,hogy a prtok ltali kzvetlenkzhatalom-gyakorlst tiltja, azt a benyomst kel

31 A szocialista trvnyjavaslat szerint alkotmnyossgi s trvnyessgi vizsglatot a kztrsas

gi elnk, a legfbb gysz, vagy az Orszggylsi prtok egy-egy kpviseljbl ll bizottsg legalbb ktharmados tbbsge indtvnyozhatott volna az Alkotmnybrsgnl. Az Egyeslsi trvny alapjn viszont a prt feloszlatsra az gysz indt keresetet a megyei brsgnl.

32 Az EKA 1989. jlius 6-n kelt alkotmnymdost javaslatnak szvegt ld.A rendszervlts 6,35.

33 A szveg egyezett a prttrvnyjavaslatban (l. (3)) szerepl tilalommal, de az Alkotmnnyals alkotmnyos jogszablyokkal szembeni llampolgri engedetlensg sztsa tilalmnak elhagysval. A tilalom ebben a rvidebb formjban, viszont nem csak a prtokra, hanem mindenllami s trsadalmi szervezetre s emberre vonatkozan, az ellenllsi joggal kiegsztve mrszerepelt az 1989. mrciusban elfogadott Szablyozsi elvekben, nem a prtok, hanem az llam

s a trsadalom kapcsolata cm fejezetben. Kilnyi208.34 Egyetlen lsen konszenzus szletett. A rendszervlts6, 42.kk.35 Az ellenzk a rossz z npakarat kifejezs helyett a nemzet akaratt javasolta, de rdemi r

vet nem hozott fel.

20


22/212

ti, hogy kzvetetten gyakorolhatnak kzhatalmat. A kzvetlensg kzelebbi kifejtse, amely ezt az alapkrdst tisztzta volna (->124, 126), kimaradt az alkotmnybl.

A prt feladatainak meghatrozsa, valamint a prt s llam sztvlasztsnakelve teht rszletes megvitats nlkl kerlt az Alkotmnyba.36 Ezzel szemben a

prtalapts felttelei (a prtok szabadon alakthatk s mkdhetnek), tovbb a prttagsg s llami tisztsgek sszefrhetetlensge tmjban az Alkotmny szvege olyan vitkban alakult ki, amelyek eredmnye a 3.-on kvl, msrendelkezsekben is megjelenik.

A prtalapts korltainak viti kt - ltalnosabb, m sszefgg - krds krl forogtak. Kell-e kln rendelkezni a prtok alaptsnak alkotmnyoshatrairl, vagy elegend - mint az EKA javasolta - csupn a bntetjogi tilalmakra hagyatkozni?37 A bntetjogi korltok mellett azonban az EKA maga javasolta az erszakos s kizrlagos hatalomgyakorls tilalmnak felvtelt is az

alkotmnyba. E kt felttelben egyetrts volt. A prttrvny-javaslatukra tmaszkod MSZMP, valamint az alkotmnyoz 1/1. albizottsggal prhuzamosan a prttrvnyen dolgoz 1/2. albizottsg egy harmadik korltot is javasolt: a

prt tevkenysge nem irnyulhat az alkotmnnyal s az alkotmnyos jogszablyokkal szembeni llampolgri engedetlensg sztsra. Ezt azonban az EKAa bntetjogi szablyok fellvizsglata krbe utalta, amelyet az 1/4. albizottsgvgzett.38

A mindezek mgtt meghzd valdi krds azonban a prtok alkotmnyhsgnekproblmja volt, amelyet a szocialista javaslatban az Alkotmny tisz

teletben tartsnakkvetelmnye fejezett volna ki, mint a prtok szabad alaktsnak s mkdsnek felttelt. Ez a Kerekasztalnl annak a vitnak rsze volt,amely az llam szocialista jellegnek az alkotmnyban val kimondsrl szlt.A szocialistk alkotmny-elkszt anyagai azonban ennl pontosabban meghatroztk a problmt, amikor az addigi szocialista rendszer s a tbbprtrendszersszeegyeztethetsgt trgyaltk. (->4 s 5) Az EKA azzal a nyilatkozattal lttrgyalasztalhoz, hogy az llam szocialista jellegnek megtartsa az alkotmnyban a prtok szabad mkdsvel ellenttes. Az MSZMP ragaszkodott ahhoz, hogy az alkotmny - a vitathatatlanul normatv rendelkezsek kztt, s nem

a preambulumban - mondja ki az llam szocialista jellegt; vgl mr azon azron is, hogy a prtalakts vonatkozsban az alkotmny tiszteletben tartstmegkvetel szably rgtn kivtelt enged. (A prtok tevkenysgnek nem

36 A npakarat kialaktsnak s kinyilvntsnak feladatt mind a szocialistk, mind az EKA al-kotmnyszveg-tervezetei tartalmaztk. Szocialista rszrl szerepelt az 1989. mjus 29,-i trvnyjavaslatban az Alkotmny mdostsrl (lsd a 16. jegyzetben lert CD-ROM-on), mind azEKA ellenjavaslatban az Alkotmny I. fejezete mdostsra (A rendszervlts 6, 35). Az 1/1.

bizottsg nem mlyedt el a krdsben. A prt s llam elvlasztsa az EKA szvegtervezetben szerepelt, az MSZMP elfogadta (uott. 42,44).37 Ez volt az Egyeslsi trvny eredeti koncepcija is.3*A rendszervlts6, 43.kk.


23/212

akadlya, ha az llam jellegrl val felfogsuk eltr az alkotmnytl.39) A trtnelem mlysges irnija, hogy mg a felek a Kerekasztalnl a prtok alkotmnyhsgrl vitatkoztak, pontosan az trtnt, hogy prtok, alkotmnyos eszkzkkel megdntttk a korbbi alkotmnyos rendet.40 Ha fokozhat az abszurdits, a prtok alkotmnyos szablyozsnak vitja - az llam szocialista jellegnek fenntartsa - ppen ennek a helyzetnek az elleplezst szolglta volna. A vitnak ez a rsze azzal rt vget, hogy felek a szocialista s polgri rtkek egyforma rvnyeslsben egyeztek ki.41

39 Az Alkotmny mdostsrl szl, 1989. augusztus 21 .-n, tovbb az augusztus 28-n kelt trvnyjavaslatok 3. (1) szerint a Magyar Kztrsasgban a prtok az Alkotmny s a tbbi jogszably tiszteletben tartsa mellett szabadon alakulhatnak s szabadon mkdhetnek. Tevkenysgknek nem akadlya, ha az llam jellegrl vallott felfogsuk eltr a 2. (1) bekezdsben foglaltaktl. A 2. (1) szerint a Magyar Kztrsasg fggetlen, demokratikus s szocialista jogllam.

40 A II. vilghbor utni alkotmnyok Weimar tapasztalatait levonva - s annak megismtldseellen - mondtk ki az alkotmny alapjaival ellenttes prtok tilalmt, vagy betilthatsgt.A szocialistk alkotmnymdostsa 1989. janurjban (ld. a 19. jegyzethez tartoz szveget) mintegy ilyen klauzulaknt szolglt volna - br technikailag, ltalnossgnl fogva arra alkalmatlanul.

41 Az Alkotmny 2. (1) szvege 1989. oktber 23-tl 1990. jnius 25-ig gy hangzott: A MagyarKztrsasg fggetlen, demokratikus jogllam, amelyben a polgri demokrcia s a demokratikus szocializmus rtkei egyarnt rvnyeslnek. A hatlyos szveget - a Magyar Kztrsasgfggetlen, demokratikus jogllam - az 1990. vi XL. trvny llaptotta meg.A vita a Kerekasztalnl azon folyt, hogy a szocializmus az Alkotmny normatv rszben,

vagy a preambulumban szerepeljen-e, s ettl fggtt a preambulum lte is. A normatv vagy anem-normatv rszben val elhelyezs maga vlt szimbolikus krdss, mikzben mind az Alkotmny tbbi rsznek alakulsa, mind a szocializmus megjelentsnek szvegkrnyezete, sta felek nyilatkozatai is nyilvnvalv tettk, hogy a szocializmus fogalma elveszti normati- vitst. Az MSZMP kijelentette a trgyalsokon, hogy az Alkotmnybl kimaradt minden olyanrendelkezs, amely szerint a szocializmusra val utalsnak kvetkezmnyei lennnek. Mindktfl vilgoss tette, hogy nem jogelvi krdsrl van sz, hanem politikai jelkpek megjelentsrl. Ezzel sszhangban, ellenzki javaslatra, a szocialista jelz az llam jellegnek meghatrozsbl a demokratikus szocializmus rtkeiv vltozott, amelyet a polgri demokrcia rtkeinek egyenrang rvnyeslse egyenslyoz ki. AZ EKA gy rezhette, ilyen krlmnyek kztt nincs gyakorlati jelentsge annak, hogy a szocializmus fogalma a preambulumban, vagy

a normaszvegben szerepel-e.Az EKA kompromisszumos javaslatnak kialaktshoz vezet bels vitkat (1989. augusztus17, 22, 23, 29) ld. A rendszervlts 5, 165, 223; 6, 127; 3, 278-282., 554-562. Az MSZMP llspontjt s a kzpszint trgyalsokat (augusztus 30, szeptember 4) ld. 4. 26-28, 136-142,148-149. A szocializmus fogalmt egybknt mindegyik trgyal fl msknt rtelmezte; de vgs soron egyik sem a korbbi alkotmnynak megfelel rtelemben. A demokratikus jelz aszocializmus eltt az EKA felttlen kvetelmnye volt. A szocialista rtkek viszont egyrsztbels vitkat simtottak el (az EKA tagja volt a Szocildemokrata Prt is, a keresztnydemokratk sajt szocializmus-rtelmezssel jelentkeztek); msrszt ezzel a hatlyos alkotmnyhozkpest jelentsen kitgtottk a fogalmat. A Harmadik Oldal bejelentette, hogy szmra a szocializmus fogalmnak az alkotmnyban csak akkor van rtelme, ha sszekapcsoljk a kztulajdon kiemelt szerepvel. Az EKA gy ment trgyalni, hogy mivel politikai jelkpekrl van sz,ha a szocializmus benne marad az alkotmnyban, a polgr sznak is bele kell kerlnie. Az MSZMP szerint sem Jogelvi krdsrl van sz. A szocializmusra val utals mindenhonnt

22


24/212

Az alkotmnyhsg ellenrzsre a szocialista trvnyjavaslat a prtok ktelez programnyilatkozatt sznta. Br a Kerekasztalnl a programnyilatkozat bemutatst elejtettk, tovbbra is lt az a gondolat, hogy a (programnyilatkozathelyett) a prt programja, clja, ugyangy, mint a tevkenysge is, sszhang

ban kell hogy lljon az alkotmnnyal.42 Miutn az alkotmny tervezett szvegben is megszntettk a szocializmus monopliumt, csupn az j alkotmny indokolsa rizte meg azt a trgyalsi fzist, hogy a prtok a szocializmussal ellenttes clt is kitzhetnek.43 Az alkotmnytisztelet a trgyalsok sorn mindinkbb sszezsugorodott, s - egyre fogy - konkrt tilalmakban lttt testet. Ezekkzl az erszakos s kizrlagos hatalomgyakorls tilalma ltalnostottszveggel bekerlt az alkotmnyba (2. (3)). Br a prtokra hivatkozs, s gy akizrlagossg tbbprtrendszeri magyarzata is kiesett ebbl a szablybl, azmgis a prtalapts s -mkds alapvet normja maradt. Egyrszt az Alkotmny tiszteletben tartsnak ez ad konkrt tartalmat (a fegyveres szervezet ti

lalmval egytt). Msrszt az egyesleti trvnynek az egyeslsi jogot korltoz - a prt bejegyzse megtagadsnak s feloszlatsnak okait meghatroz -szablya is megismtelte ezt a tilalmat. (2. (2)) Az alkotmny tiszteletben tartsnak felttele vgl is tovbbi trgyals, s kifejezett konszenzus nlkl bennemaradt az alkotmny prtokra vonatkoz rendelkezsben.44

Az llami tisztsgek s prttagsg sszefrhetetlensge gyben az EKAberte volna azzal, hogy az sszefrhetetlensg eseteit - alkotmnyi felhatalmazs alapjn - trvny hatrozza meg; az MSZMP egyes tisztsgek sszefrhetetlensgt az alkotmnyban akarta kimondani. Megllapodtak abban, hogy a hiva

tsos brk s az alkotmnybrk prttagsgnak tilalmt az alkotmny mondjaki. Valdi politikai ellentt a fegyveres erk s a rendrsg tagjainak prtban val tevkenysge tekintetben llt fenn. A szvegtrtnetbl is kivilglik, hogy a

kimaradt, ahol az bevlthat kvetelmnyt jelentene; egyetlen helyen azrt kell az alkotmnyban maradnia, hogy hinya ne keltsen flelmet az llampolgrok szzezreiben. Az EKA joggal replikzhatott, hogy a szocializmus bennhagysa az alkotmnyban viszont ms szzezrekben kelthet flelmet.

42A rendszervlts 6, 46, 184, 186. Az alkotmny tisztelete, azaz a rend lnyegi megvltoztat- hatatlansga egyrszt mlysgesen gykerezett a korbbi alkotmny generlis szablyban,

amely csakis a szocializmussal sszhangban engedte meg az alapjogok gyakorlst. Ez mg srjbl is kormnyozta az j egyeslsi jogot. De az ellenzk sem kifogsolta egy ilyen rtelm ltalnos szably felvtelt az alkotmnyba. A prtok vonatkozsban azonban azonnal a konkrttilalmak trgyalsra trtek t. 6, 42.

43 Indokols az Alkotmny mdostshoz szl trvnyjavaslat 2. -hoz (1989. oktber 18.): Azegyeslsi jog alapjn a prtok szabadon alakulhatnak s mkdhetnek a jogrend tiszteletben tartsval. Tevkenysgknek nem lehet akadlya az sem, ha alapszablyukban a szocialista fejldstl eltr irnyt rgztenek. A bntetjogi szablyok ugyanakkor kell vdelmet nyjtanak azalkotmnyos rend erszakos megdntsre szervezked prtok, politikai szervezetek ellen. Nyilvnval, hogy ez a szabadsg nemcsak a demokratikus szocializmust ellenz prtokra vo

natkozott, amikor az Alkotmny 2. (1) mr a polgri demokrcia rtkeit is deklarlta.44 Az alkotmnytisztelet ktelessgnek alkotmnyban val kimondst az ellenzk is tmogatta,csupn nem a prtok vonatkozsban, hanem egy mindenkire vonatkoz szabllyal rtett volnaegyet.


25/212

Kerekasztal a brkon s alkotmnybrkon kvli ms tisztsgek s llsok szmra eredetileg enyhbb, s strukturlt szablyozst tartott szem eltt.45 Az Alkotmny eredetileg az alkotmnybrkra, a brkra s - a Kerekasztal megllapodsnl tgabb krben - az gyszekre46 mondott ki felttlen sszefrhetetlensget. (32/A. (5), 50. (3), 53. (2)) Az Alkotmny tovbb ltalnos felhatalmazst ad azon tisztsgek s kzhivatalok trvnyi megllaptsra, amelyeket

prttag vagy prt tisztsgviselje nem tlthet be. (3. (3)) A tbbi szably utnerre a krre csak az llamigazgats maradhat,47 mivel a npi lnkre a hivatsos

br prt-sszefrhetetlensgnek okai rvnyesek. A 3. (3) elrevetti a differencils mdjt: bizonyos tisztsgeket s kzhivatalokat prttag igen, de prttisztsgviselje mr nem tlthet be. A fegyveres erk s a rendrsg vonatkozsban viszont a legenyhbb szably kerlt az Alkotmnyba: felhatalmazs arra,hogy trvny a tnyleges llomny prtban val tevkenysgt korltozza.A hivatsos llomny prttagsgnak sszefrhetetlensgt az 1994-es vlaszt

sok eltt iktattk az Alkotmnyba.48A Kerekasztal a prt s llam elvlasztsa elvi alapjn kizrlag a prttagsgs kzfunkci viszonyrl trgyalt. Ezzel sszhangban az Alkotmny 3. (3) ltalnos felhatalmazsa csakis olyan trvnyek megalkotsra szl, amelyek prttagsg vagy prtban viselt tisztsg sszefrhetetlensgt llaptjk meg meghatrozott llami tisztsgekkel s kzhivatalokkal. Ez a helyzet kt vonatkozsban ismegvltozott. Egyrszt kibvlt az alkotmnyban kimondott, teljes sszefrhetetlensg kre a fegyveres erk hivatsos tagjaival. Msrszt bekerlt az sszesAlkotmnyban nevestett prttagsgi tilalom mell az a tovbbi korltozs is,

hogy e tisztsgek vagy llsok viselipolitikai tevkenysget nem folytathatnak.Egy eredetileg csak a hivatsos brkra s az alkotmnybrkra javasolt, s csak

45 Az Alkotmny 3. (3) bekezdsnek erre vonatkoz mondata a Kerekasztal megllapodsa szerint mg gy hangzott, hogy a prtok s a kzhatalom sztvlasztst sszefrhetetlensgi szablyok biztostjk. A parlamenti vitban kpviseli javaslatra kerlt az Alkotmnyba a hatlyos, pontosabb szveg. (Az Orszggyls jogi, igazgatsi s igazsggyi bizottsgnak kiegszt jelentse, 293. szm, (339)). Azonban a Kerekasztal is differencilt szablyozst kpzelt el, prttagsg/prttisztsg/vezet prttisztsg (st, prt alaptja/gyintzje) sszefrhetetlensge tagols szerint; s nemcsak a kztisztviselkre, hanem a fegyveres erkre nzve is - mindentt, ahol

a szablyozst trvnyre hagytk. A rendszervlts 6, 189, 194, 207.46 Az gyszek kzl a Kerekasztal csak azok prttagsgt akarta korltozni, akik nll hatsk

rkben szabadsgelvonsrl rendelkeznek. Eredetileg ez vonatkozott volna szablysrtsi eladkra is. A hatlyos szveg a brkra vonatkoz rendelkezst vette t. (Az Orszggyls jogi,igazgatsi s igazsggyi bizottsgnak jelentse, 282. szm, (264).)

47 A Kerekasztalnl rgztett konszenzus a kzszolglatban dolgozkrl szl,A rendszervlts 6,189, 207. Azonban az sszefrhetetlensg csakis kzhatalmat gyakorlkra vonatkozhat.

48 A hivatsos llomny prttagsgnak sszefrhetetlensgt az EKA javasolta a Kerekasztalnl,viszont a tnyleges llomny jogait nem korltozta volna. Az Alkotmnyba mgis a szocialista

javaslat, a tnyleges llomny prttagsgnak trvnyi korltozsra szl felhatalmazs kerlt.1993-ban mdostottk az Alkotmnyt: az azta hatlyos rendelkezs a korltozs lehetsgt

fenntartotta a nem hivatsos llomny katonkra, a fegyveres erk, rendrk s a polgri nemzetbiztonsgi szolglatok hivatsos llomny tagjainak prttagsgt viszont megtiltotta. 40/B.(4), (5).


26/212

is meghatrozottpolitikai tevkenysgekre korltozott trvnyi tilts lehetsgekerlt romlott szveggel - azaz minden politikai tevkenysgre ltalnostva, sktelez ervel - az alkotmnyba, anlkl, hogy azt az alkotmnyozs sornmegtrgyaltk volna.49 Az alkotmnymdostsok sorn azutn tvettk az ltalnos tilalmat az gyszekre s a fegyveres erk hivatsos tagjaira is: mindezenllsokkal a politikai tevkenysg folytatsa sszefrhetetlen.

Nincs viszont az alkotmnyban (s msutt sem) meghatrozva a prtok fogalma a mr ismertetett pozitv s negatv funkci-lerson kvl. Nem rendelkezikkifejezetten az alkotmny a bels prt-demokrcia szksgessgrl. Nem rjael az alkotmny a prtok eslyegyenlsgt.

Nem szl az alkotmny a prtok finanszrozsrl. Pedig a prtok finanszrozsa s gazdlkodsa a tbbprtrendszerre val ttrs kulcskrdse volt. A prtok kln trvnyben val szablyozst csakis ebben a tmban tmogatta azEKA, s vgl a Prttrvny csakis errl szl. A prtok pnzgyeinek elvi krd

sei nem merltek fel, mert a felek nagyon is srget gyakorlati krdsknt kezeltk s trgyaltk a prtok mkdsnek anyagi fedezett. St, az EKA megksrelte minden tovbbi trgyals s trvnyhozs felttell szabni, hogy azMSZMP szmoljon el vagyonval, illetve azt osszk szt az sszes prt kztt.50Voltakppen az eslyegyenlsgrl volt sz a kszbn ll vlasztsok eltt.Ennek megfelelen a trgyalsok is kettgaztak. Az egyik tma volt az els sza

bad vlasztsok utni helyzet, amelyre a Prttrvny szablyai vonatkoznak; amsik a vlaszts eltti helyzet olyan rendezse, amely az j prtoknak eslyt ada hatkony kampnyra. A prtok vagyonnak nyilvnossga,amely a prtok gaz

dlkodst illeten alapvet s esetleg az alkotmnyba felvehet szably,51 mindkt szakaszt rintette. Az EKA folyamatos kvetelst, hogy az MSZMP hozzanyilvnossgra anyagi helyzett, a prt elszr visszautastotta, majd meggrte;de az gret teljestst egyre halogatta. Az MSZMP, majd utda, az MSZP sohasem szmolt el megnyugtat mdon vagyonval; ezt a rendszervlts utni

parlament sem tudta kiknyszerteni; ami viszont mr az j trvnyhozs hibjavolt.52 Az tmeneti szakaszban a prtok finanszrozsnak nem voltak normatv

49 Az 1989. mjus 29-i a szocialista alkotmnytervezet 3. (3) szerint trvny megtilthatja, hogy

hivatsos brk s alkotmnybrk meghatrozott politikai tevkenysget folytassanak. AKerekasztal ezt a tilalmat az alkotmnyba vette fel. A prttagsg tilalma mellett azonban az alkotmnytervezetek magukkal vittk a fenti forrsbl az immr ltalnostva megfogalmazott tilalmat, anlkl, hogy azzal brki foglalkozott volna.

50 Lsd az EKA emlkeztetjt, 1989. jlius 5. A rendszervlts 6, 186.51 A prt-pnzgyek trvnyi szablyozsa az utbbi vtizedekben jelent meg, ahogy a prtok l

lami tmogatsa is egyre terjedt. Kivtel a nmet Grundgesetz (21. cikk (1)), amely kezdettlelrta a prtok vagyona eredetrl a nyilvnos szmadst, majd ezt kiterjesztette a vagyon fel- hasznlsra is.

52 Miutn az MSZP vagyonelszmolst az llami Szmvevszk nem tallta hitelesnek, az Or

szggyls az elmlt rendszerhez ktd egyes trsadalmi szervezetek vagyonelszmolsrlszl trvnyt gy mdostotta, hogy az elszmoland prtvagyon eredetileg hatridhz ktttelidegentsi s terhelsi tilalmt az Orszggyls tovbbi intzkedsig fenntartotta. Az Alkotmnybrsg szerint a tulajdon vdelme megkveteli, hogy a korltozs idtartama elre lt

25


27/212

szablyai, s ilyeneket nem is volt relis kvetelni. Ez a krlmny mg inkbbaltmasztotta a pnzoszts nyilvnossga irnti ignyt; mikzben a vagyoninyilvnossg kvetelse egyben a vlasztsi propaganda rsze lett.53 A prtva-gyon 1989-ben megllaptott szablyainak pontostsa a Prttrvnyben 1992-renyugvpontra jutott.54

Mint lttuk, a prtok alkotmnyi szablyozsa a klnbz orszgokban a teljes ignorlstl a funkcionlis meghatrozson t esetleges rszletszablyokig terjedhet. A fentiekbl kitnik, milyen hatsok formltk az Alkotmny 3.szvegt. Koherens elvi meggondolsok bizonyosan nem hatroztk meg azt.A rendszert az rtelmezsnek kell bevinnie a szvegbe.

3. (2) [A prt meghatrozsa]

A prt fogalmi elemei

Az Alkotmny nem tartalmazza a prt fogalmt, hanem a prtok funkcijthatrozza meg azzal, hogy a prtok kzremkdnek a npakarat kialaktsbans kinyilvntsban. (3. (2)) Az ezzel az alkotmnyi rendelkezssel egyszerres klcsnhatsban ksztett trvny a prtok mkdsrl s gazdlkodsrl -ppen eleve rszkrdsekre korltozott volta miatt - szintn, st tudatosan55 ke

rli a defincit. A prt fogalmt ezrt az Alkotmnyban, az Egyeslsi s a Prttrvnyben, st msutt, pldul a vlasztjogban elszrt rendelkezsekbl lehetsszelltani. Mivel normatv prtfogalom nincs, meghatrozsnak ksrleteszksgkppen szubjektv marad, s ezt fokozza, hogy akr alapvet ismrvek iscsupn rtelmezssel nyerhetk. Csak azokat az ismrveket - valjban feladatokat, feltteleket, vagyis jogokat s ktelessgeket - tekintjk a prt fogalmielemnek, amelyek visszavezethetk az alkotmnyra. Ezrt pldul a prtokolyan ktsgtelenl fontos, s mindentt gyakorolt feladatt, mint a politikai vezet rteg kivlasztsa, nem tartjuk a prt fogalmi elemnek.

hat, azaz meghatrozott legyen, ezrt a rendelkezst megsemmistette. 24/1992.(IV.21.)AB, ABH 1992, 126. Az gy annak pldja, hogy egy knnyen kijavthat hibt a politika nem kpes kezelni, s az gyet azzal hagyja sorsra, hogy az Alkotmnybrsg meghistotta politikaicljait. Slyom Lszl:Az alkotmnybrskods kezdetei Magyarorszgon. Bp., Osiris, 2001, (atovbbiakban: Slyom:Az alkotmnybrskods) 829.

53 A normativitsra s nyilvnossgra vonatkoz ellenzki kvetelsekhez, illetve az MSZMP llspontjhoz ld.A rendszervlts 6, 219, 222.kk., 231, 238.

54 1992. vi LXXXI. trvny.55 A Prttrvny ltalnos indokolsa szerint a trvny nem hatrozza meg a prt fogalmt, hanem

az alaptkra bzza, hogy politikai tevkenysgket - a mr emltett klnleges helyzetet biztost - szervezeti keretek kztt kvnjk-e kifejteni.

26


28/212

A feladatot nehezti, hogy a prtot formai, szervezeti ismrvekkel, s igen elvont feladatokkal kell meghatrozni, hiszen brmilyen tartalmi megkts azegyeslsi s a vlemnyszabadsgot korltozza, s emiatt a demokrcira kros. A szervezeti megktseket is a minimumon kell tartani. Szmos klfldi

jog tartzkodsa a prtok brmilyen kln szablyozstl, de a magyarorszgikodifkci trtnete is figyelmeztet arra, hogy itt valban omnis definitio peri-culosa est.

gyelni kell a prtfogalom lpcszetes felptsre is. A prt minimlis felttelek teljestsvel megalakulhat. Egy sor ismrvnek mkds kzben kell eleget tennie, s ezt mskor nem is teheti. Adott felttelek teljestsvel elrheti a prta parlamenti prt jogllst, s tovbbi felttelekkel kormnyprtt vlhat. Ezeknek a jogllsa tovbbi elemekkel bvl; valban a parlamenti prtok ltjk el a

prtfunkcik teljessgt. A prtok fogalmi elemeit azonban gy kell meghatrozni, hogy azok mindegyike az sszes prtra, teht az ppen megalakult prtra is

vonatkozzon. E funkcik tbbsge, s kztk alapfeladatok - mint a kzvetts,a vlasztsi feladatok - nem a prtok monopliuma, m elengedhetetlenek ahhoz, hogy a szervezet prtnak minsljn. Ahogy halad a prt flfel, s teljestia magasabb kvetelmnyeket, gy vlnak feladatai monopliumm

A prt alaptshoz semmifle tartalmi kvetelmnyt nem r el a trvny: a magt prtknt bejegyeztetni kvn trsadalmi szervezetnek csupn arrl kell nyilatkoznia a nyilvntartsba vev brsg eltt, hogy a prtok mkdsrl s gazdlkodsrl szl trvny rendelkezseit magra nzve kteleznekismeri el.56 Ennek elfelttele termszetesen, hogy az Egyeslsi trvny mini

mlis szervezeti feltteleit teljesti; ehhez a prtok vonatkozsban nhny tovbbi szigorts jrul (prttag csak termszetes szemly, alapt tag csak magyarllampolgr lehet).57

A prtknt val mkdst teht a jog a politikai cl egyesletek szabad dntsre hagyja, s ahhoz csak a jogi formt knlja. Az rszesl a prt jogllsbans annak kvetkezmnyeiben - gyakorlatilag: privilgiumaiban - , aki ezt a jogiformt ignybe veszi. A prt s a trsadalmi szervezet kztti hatr mindktirnyban tjrhat', a bejegyzett trsadalmi szervezet egyszer bejelentssel

prtt vlhat, a prt pedig egyesletknt mkdhet tovbb.58 Sokban hasonlt te

56 A Prttrvny l.-a prttrvny betartsn kvl a nyilvntartott tagsgot kveteli meg. A rendelkezs indokolsa kifejezetten megersti, hogy a prtknt mkdni kvn szervezeteknekezen tl semmilyen tartalmi ismrvnek nem kell megfelelnik.

57 Tz magyar llampolgrsg alapt tag, alapszably, alakul kzgyls jegyzknyve, kpvisel szerv megvlasztsa.

58 A mr bejegyzett trsadalmi szervezet prtknt val bejegyzsi krelmhez az alapszablyt s vagyonmrleget kteles csatolni. (Prttrvny 14, 15.) Valban ez kt olyan pont, ahol klnbzni fog jogllsa a korbbitl. A prt viszont csak akkor mkdik egyesletknt tovbb, ha

kptelen volt kt egymst kvet vlasztson orszggylsi kpviseljelltet lltani, s ezrt a brsg megllaptotta megsznst. Az ilyen egyeslet megsznsnek vagyoni kvetkezmnyeire azonban tovbbra is a Prttrvny alkalmazand, vagyis a szorosabb pnzgyi szablyok allnem lehet talakulssal kibjni. (Prttrvny 3. (1) e), (3), (4))

27


29/212

ht a helyzet ahhoz, ahogy az llatni jog az egyhz fogalmt kezeli.59 A rendelkezsre bocstott jogi keret csak kls forma. Ahogy az llam a magt egyhzknt

bejegyeztetni kvn kzssg nrtelmezsre hagyatkozik abban, hogy valbanvallst gyakorol, gy nem kvetel meg a bejegyzshez prtprogramot, politikaihitvallst, a kvetni kvnt politikai irnyzat megjellst.60 Az alapszablybansem kell konkrt politikai clt megjellni, hanem csak azt kell egyrtelmv tenni, hogy a szervezet a prt alkotmnyos funkciit szndkozik elltni. (->58, 59)Egy fontos klnbsgre azonban r kell mutatni. A vallsszabadsgbl foly jogokat, s klnsen a kzssgi, egyttes vallsgyakorlst minden vallsi kzssgnek egyarnt biztostani kell, tekintet nlkl arra, hogy az jogilag szablyozottkeretek kztt, vagy anlkl trtnik-e; illetve, hogy a vallsgyakorlsra az egyhzknt val mkdst, vagy msmilyen jogi formt vlasztottak. A helyes alkotmnyos rtelmezs szerint az egyhzak s ms vallsi kzssgek jogai kztt lnyegbevg klnbsg nem lehet.6'A prtok esetben viszont nincs az egyttes

vallsgyakorlshoz hasonlthat kzs nevez; mg a prtok alkotmnyos feladata, a npakarat kinyilvntsa, az llam s a trsadalom kztti kzvetts sem aprtok monopliuma, hanem azt ms trsadalmi szervezetektl a mdiig szmosn szintn vgzik. Ezeknek a jogllsa lnyegesen eltr, st eltr kell hogy legyen. Ms alapfeladatokat - pldul a npakarat kinyilvntst a npkpviseletiszervekben - viszont nem mindegyik prt gyakorolhatja. Tovbb a prtok feladat-elltshoz elkerlhetetlen az intzmnyeseds. Itt teht nincs a vallsszabadsghoz hasonl helyzet, amelyet spontn kzssgek s nagy hierarchikus egyhzak hasonlkppen lveznek. A prt jogllsa - st annak klnbzen kiteljese

d fokozatai: parlamenti prt, kormnyprt - megszerzshez s megtartshozszigoran elrt kvetelmnyeket kell teljesteni; a prt maga mg hasonl clhttrintzmnyeitl s mozgalmaitl is lesen elhatroland. Mindezek ellenrea jogllssal jr autonmia, az llam kizrsa a tartalmi krdsekbe val beleszlstl, indokoltt teszi a prhuzam vonst az egyhz s a prt jogllsa kztt.

A prt jogllst teht minden szervezet elnyerheti a Prttrvnynek val alvetsi nyilatkozattal. Ez a nyilatkozat voltakppen szndknyilatkozat. A Prttrvny tartalmazza a prtok nhny olyan feladatt s ktelessgt, amelyek a

prt fogalmi elemnek tekinthetk (orszggylsi kpviseljellt lltsa, vagyo

ni nyilvnossg62), de ezek tnylegesen mkdsi kategrik, amelyek csak a

59 A prhuzamra az Alkotmnybrsg is tbbszr rmutatott, pl. 53/1996.(XI.22 .)AB, ABH 1996,171, Slyom: Az alkotmnybrskods 505.k.

60 Az IM tervezetsben a prtprogram benyjtsa s vizsglata a bejegyzs felttele volt. Ezt azEKA ellenzsre kihagytk az j trvnyjavaslatbl. A rendszervlts 6, 184.

61 Ez volt az Alkotmnybrsg indul llspontja, 8/1993.(II.27.)A B, ABH 1993, 100. Ettl azonban a ksbbi tlkezs lassan tvolodni kezdett, amikor sz nlkl hagyta, hogy a trvnyhozs a vallsszabadsgrl az egyhzak szabadsgra teszi t a hangslyt. Slyom:Az alkotmnybrskods 501, Slyom Lszl:Az oktatsi trvny s a vilgnzeti semlegessg. In: Ius privatum iuscommune Eurp. Liber Amicorum. Studia Ferenc Mdl Dedicata. Budapest, ELTE AJK,2001, 221.

62A rendszervlts 6, 190, 193: egyni tagsg, orszggylsi vlasztson val rszvtel, vagyon t-vilgthatsga.

28


30/212

prt mkdse sorn teljesthetk. A prt alkalmassga, s egyltaln a szndkkomolysga erre a nyilatkozatra pl rendszerben csak utlag derl ki, a be

jegyzskor nem vizsglhat.63 Addig viszont a prt a prt jogllsval jrsszes privilgiumot lvezi. Ez a nyitottsg hozza sszhangba a konstitutv be

jegyzsi rendszert a prtok alaktsnak lehet legteljesebb szabadsgval,amely a demokrcia garancija. Ugyanis a mg minimlis normatv feltteltmegkvetel hatsgi bejegyzs is korltoz a teljesen szabad prtalaktsirendszerrel szemben.

A prtoknak az alkotmnybl kiolvashat feladata az llam s trsadalom kztti kzvetts,az orszggylsi kpviselk lltsa,s a kzvetett, a kpviselk ltal kzvettett rszvtel a kzhatalom gyakorlsban. Mivel az utbbit nemminden prt ri el, a prt fogalmi elemeknt csak az erre val trekvst s alkalmassgi minimumot, a jelltlltst lehet szmtsba venni. Az Egyeslsi s aPrttrvny kvetelmnyei kztt tallhatk tovbbi fogalmi elemek, amelyek

nek ezt a minstst a prtok alkotmnyos feladataiban jtszott szerepk igazolja. Ezek a termszetes szemlyekre korltozd tagsg, a demokratikus bels fe lpts, a vagyoni nyilvnossg. A prtnak a magyar alkotmnyjogban ma rvnyes ismrvei kzl tbbet az Alkotmnybrsg az Alkotmny s a Prttrvnyrtelmezsvel llaptott meg. Ezek a kijelentsek azonban az eldnttt gyekhez ktdnek, s emiatt listjuk nem tekinthet kimertnek. Fogalmi ismrvekazonban - pldul a demokratikus bels felpts - az alkotmny rtelmezsvelkonkrt jogesetek nlkl is megllapthatk.

Az albbiakban teht a fenti fogalmi ismrveket trgyaljuk; ezek azok, ame

lyek minden prtra rvnyesek. Tekintettel azonban a prt feladatainak lpcszetesen kiteljesed voltra, nevezetesen arra, hogy funkcii teljessgt s azegyedl csakis a prtoknak fenntartott jogllst csak a parlamenti prtok nyerikel, az egyes fogalomkpz feladatok s kritriumok rszletes trgyalsa eltt ezutbbi, nem minden prtnak osztlyrszl jut, de a prtok alkotmnyos feladatainak vgs rtelmt megad funkcival sszefggsben is ttekintjk a prtoklegfontosabb feladatait.

A prtok alkotmnyos alapfeladatai

Az Alkotmny a benne szablyozott szerveket ltalban feladatuk s/vagy hatskreik lersval hatrozza meg. gy jr el a prtok vonatkozsban is. A 3.(2) idzett tradicionlis feladat-meghatrozsa egyben kifejezi a rendszervltstis: a korbbi alkotmny szerint a prt vezettea trsadalmat,64 most kzremkdik a npakarat megformlsban s kifejezsben, s az llamtl elvlasztvamkdik.

63 Illetve nem is dnthet el. Kivtel lehet mgis, ha a bejegyzsre benyjtott dokumentumokbl egyrtelm, hogy az alaptk nem kvnjk elltni a prt alkotmnyos feladatait.

64 1949. vi XX. trvny 56. (2): lcsapat, 1972. vi I. trvny 3.: a trsadalom vezet ereje.

29


31/212

A npakarat artikullsa s kifejezse a prtok fogalmbl kihagyhatatlan,ugyanakkor nem olyan ismrv, amely egyedl a prtokra lenne jellemz. Szmosms szervnek szintn feladata, hogy a megformlja s kinyilvntsa a np vrakozsait, rdekeit, politikai vlemnyt s akaratt. Ezek kzl nem egy az alkotmnyban is szerepel, mint pldul a szakszervezetek s rdekkpviseletek, vagya mdiumok. Az alkotmny szhasznlata, hogy a prtok kzremkdnek anpakarat kialaktsban s kifejezsben, egyebek kztt a politikai vlemny-formls monopolizlsnak tilalmt jelenti.63

A kizrlag a prtokra vonatkoz ismrv az alkotmnynak a prtokrl szlegyb rendelkezseibl olvashat ki; nevezetesen a prtok orszggylsi kpviselcsoportjairl (annak vezetirl) szl szablyokbl.66 Az Alkotmnybrsgrendszertani rtelmezs alapjn llaptotta meg, hogy csak az a politikai szervezet prt, amely kpviseljelltek lltsval bizonytja ama trekvse komolysgt, hogy a npakaratot az Orszggylsben kpviseli ltal nyilvnt

sa ki. A prtok orszggylsi szerepe az Alkotmnybl kvetkezik; ez az egyetlen olyan fogalmi ismrv, amely a prtot ms trsadalmi szervezettl megklnbzteti.67 Ez az llspont sszhangban van a politolgiai irodalom felfogsval, mely szerint is a prt minimlis defincija, hogy olyan szervezet, amely vlasztott kzhivatali s trvnyhozi pozcikra jellteket llt.68 A jelltlltsazonban elvileg szintn nem szksgkppen a prtok monopliuma,mg ha a magyar jogrendszerben az is lett. A Kerekasztalnl a trsadalmi szervezetek pldul ignyeltk jelltlltsi joguk fenntartst, de ezt csak annak rn tudtk elrni, hogy alvetik magukat a Prttrvny rendelkezseinek.69

A fenti kt feladatot illeten azonban a prtok a 20. szzadban, a vlasztjogltalnoss vlsval olyan tnyleges s meghatroz slyra tettek szert, amely apolitikai rendszert alapjban meghatrozza. A demokrcia a prtok nlkl nemmkdkpes, az llamhatalom legitimitsa a prtok nlkl gyakorlatilag fenntarthatatlan. A npszuverenits kpviselk tjn val gyakorlshoz pedig a prtok nlklzhetetlenn vltak. A politikai rendszer ilyen alakulsa indokolhatja,hogy a prtok a jelltlltsban a jell szervezetek kztt jogilag is monopolhelyzetbekerljenek. A prtok ksbbi, az Orszggylsben betlttt, s valban

65 A csupn kzremkds pontosabb megfogalmazsa szerepelt a szocialistk 1989. mjus 29-i alkotmnymdost trvnyjavaslatban: A politikai prtok a npakarat kialaktsnak s ki-nyilvntsnak, valamint az llampolgrok politikai letben val rszvtelnek alapvet szervezeti formi. A kzremkds az EKA ellenjavaslatnak szvegezse: A politikai prtok kzremkdnek a nemzet politikai akaratnak kialaktsban. A rendszervl ts 6, 35.

66 19/B. (2) , 28. (5), 32/A . (4).67 Elszr Slyom Lszl prhuzamos vlemnyeknt 54/1996.(XI.30.)AB, ABH 1996, 171, tes

tleti llspontknt 27/1998.(VI.16.)AB, ABH 1998, 201.Szabatosan klnbztette meg a prtokat az egyesletektl s brmely ms megjells szervezettl mr az 1938. vi XVII. te. A politikai prt mkdse a trvnyhozsban, vagy tr

vny ltal alkotott ms testletben val kpviseletre irnyul.68Enyedi/Krsnyi 15. idzi Sartori defincijt (Parties and Party Systems, 1976.) Ez a minimum termszetesen szmos tovbbi ismrvvel kiegszthet.

69A rendszerv lts 4, 182, 218 s 6, 389, 391.


32/212

monopolizlt funkcija vetl itt elre, a vlasztsokra. Jellemz, hogy az Alkotmnybrsg is innen, a teljes prtfunkcit gyakorl orszggylsi prtbl indultki fogalom-rtelmezsben, s onnan lpett vissza egy fokkal, amikor az erreval trekvst s alkalmassgot tette meg a prt ismrvnek. Lehetsges ugyan,hogy a prtokat meghatroz fenti kt feladatban msok is szerephez jutnak, pldul rdekkpviseletek. Azoknak a szervezeteknek azonban, amelyek nem mkdnek tnylegesen prtknt, kevs eslye van arra, hogy eljutnak a prtok jogllsnak teljessgre. A vlasztson a prt jogllst formlisan vllalni knytelen - rendszerint partikulris cl vagy hatkr - szervezetek a tapasztalat szerint sosem tudtak parlamenti prtt vlni.70

A npakarat kialaktsa s kinyilvntsa, valamint a kpviseljelltek lltsa azok az ismrvek, amelyekkel az alkotmnyoz kifejezetten a prtok konstitutv elemeit akarta lerni. Ezek azonban nem lelik fel a prtok alkotmnyosfunkciinak teljessgt. A prt feladata nem r vget azzal, hogy kpviseljell

tet llt, hanem kpviselje ltal tagja lesz a trvnyhozsnak, s ezzel nemcsak anp akaratt, hanem az llam akaratt is kialaktja s kinyilvntja. A prtokltal lltott kpviselk a npkpviseleti szervekben llamhatalmat gyakorolnak, s kormnyprt ltal meghatrozott tisztsgviselk a vgrehajt hatalmat birtokoljk. Ezzel teljesedik ki a prtok demokratikus feladata; ebbl avalban monopolhelyzetbl visszakvetkeztetve igazolhat a prt kitntetett jogllsa az nmagban hasonl feladat szervezetek kztt az ide vezet fzisok

ban, az alaptstl kezdve a mkds vdettsgn t a vlasztsi szerepig. A prtnlklzhetetlensge a demokrciban szintn ebben a fzisban vilglik ki.

A kzvlemny befolysolsa s strukturlsa - a npakarat elformlsa -nemcsak a vlasztsok tekintetben alapfeladata a prtoknak. A vlasztsok kztt ez ugyanolyan fontos - s ekkor a parlamentben kpviselettel rendelkez, smindenek eltt a frakcival rendelkez parlamenti prtoknak van arra lehetsgk, hogy az ltaluk is alaktott npakaratot a jogalkotsban s a kormnyzatiszervek dntseiben rvnyre is juttassk.71

70 A szakszervezetek parlamenti ambciira ld. az elz jegyzetet s az Alkotmny 4. magyarza

tt. Rszrdeket kpvisel szakszervezet vagy rdekcsoport nem kpes az rdekek olyan integrlsra, mint egy prt, amely feladatszeren ellenttes rdekeket is kiegyenlt. Csupn a vlasztsra magukat bejegyeztet szervezetek bejuttathatnak nhny egyni kpviselt az orszggylsbe, de a prtknt val bejutshoz szksges 5% szavazat elrse valszntlen. Kpviseljkpedig, ha ms prtok frakciin kvl marad, minden mestersges eslybiztosts ellenre(27/1998.(VI.16.)AB, ABH 1998, 205.kk.) jval kevesebb lehetsggel br vlaszti kpviseletre, akik mr a szavazskor eleve elesnek a valdi prtok ltal exponlt orszgos krdsek befolysolstl.

71 Az Alkotmnybrsg, br igen rviden, a vlasztsok mellett mindig utalt a prtok rendeltetsre a megvlasztott szervekben is. (53/1996.(X I.22.)AB, ABH 1996, 168; a frakcik vonatko

zsban 27/1998.(VI. 16.)AB, ABH 1998, 202), a demokrcival val kapcsolatot azonban nemfejtette ki. Erre nzve pldamutat a nmet alkotmnybrsg, amely a kezdetektl (BVerfGE 3, 26) mig (BVerfGE 107, 360) folyamatosan hangslyozza a prtok vlasztsok kztti szerept a demokrciban.

31


33/212

A prtok e funkcijnak a np akaratkpzsben val kzremkdsnl teljesebbmeghatrozsa a kzvetts a trsadalom s az llam kztt.72

Az akaratkpzs tbb szempontbl sem egyirny folyamat. Azaz a prt nema np szcsve,73 hiszen a prt nem mr kialakult vlemnyeket kzvett az llam fel, hanem a npakaratot maga is jelentsen befolysolja; voltakppenkialaktja. Ez a folyamat tovbb nem korltozdik arra, hogy a np akarattaz llam megismerhesse. Ilyen felfogs a 19. szzad vgn lehetett relis, amikoraz llam s a trsadalom abban az rtelemben bizonyosan klnvlt, hogy a tmegeket tmrt tmegprtok a parlamenten kvl tevkenykedtek.74 Az ltalnos vlasztjog bevezetse utn a prtok a parlamentben s kormnyban jelenvannak, mghozz a np megbzsa alapjn. Ez szksgess teszi tevkenysgkvisszacsatolst a nphez a vlasztsok kztt is. A prtoknak gondoskodniuk

kell arrl is, hogy a np az llam dntseit elfogadja; a legitimcis bzist folyamatosan fenn kell tartani. Az akaratkpzs, s a np s az llam kztti kzvetts teht ktirny, klcsns; tovbb folyamatos. A dolog termszetbladdan az alkotmnynak az a feladata, hogy a nptl ered kommunikcisramls nyitottsgt biztostsa.75 Az Alkotmny 3. (2) megfogalmazsnakegyoldalsga ezrt mint helyes hangsly rtelmezend: azt fejezi ki, hogy arendszer a npszuverenitsban gykerezik.

Kzremkds a npakarat kialaktsban s kinyilvntsban"

72 Concha Gyz mr 1895-ben a kzvettssel rta le a prtok feladatt, s ma is ez a nemzetkzi irodalom szoksos meghatrozsa is. (Politika I. Alkotmnytan, 1895, idzi Cieger Andrs: Prtok (s parlamentarizmus) a dualizmuskor politikai gondolkodsban, in: Bihari Mihly - Cieger

Andrs(szerk.): Kpzeljetek embert. Politikaelmleti tanulmnyok Schlett Istvn 60. szletsnapjra, Budapest, Korona Kiad/ELTE JK Politolgiai Tanszk, 1999, 48

73 A szcs, ez a nmet alkotmnybrsg ltal az irodalombl tvett, majd onnan ismt az irodalomban elterjedt - Magyarorszgon is hasznlt - kp, ppen a kzvetts egyirnysga miattflrevezet. A nmet alkotmnybrsg is hamar korriglta, s annak kifejezsre hasznlta, hogy a demokrciban az akaratkpzs forrsa a np. BVerfGE 1, 224, majd 20, 99. Ez az alulrl ptkez demokrcia-modell sem tartalmazza azonban a prtok teljes szerepkrt, hiszen azis feladatuk, hogy az llami akaratkpzsben szintn kzremkdjenek, s annak a np k

rben legitimcis bzist teremtsenek. Innen nzve a szcsbl a fellrl jv szzat szl.74 A prtok trtneti tpusaira lsd Enyedi/Krsnyi 11 l.kk.

A 19. szzadban az llam a npakarat megismerst dntsei helyes megtervezse szmra fontosnak tartotta. Ebben minden olyan szervezetre tmaszkodott, amelyek maguk nem gyakorolhattak kzhatalmat, viszont sszefogtk s artikulltk trsadalmi csoportok vlemnyt. Ilyenek voltak a kamark is, amelyeknek ezt a trtnelmi szerept az Alkotmnybrsg is kiemelte. (38/1997.(VII. 1.AB, ABH 1997, 254.)

75 A demokrcia-felfogs klnbz varicii pthetk persze a prtok - a nmet alkotmnybrsg kedvelt kifejezsvel - npben val meggykerezettsgnek ismrvre, st megkvetelsre. Ennek pldja a vlasztsi folyamatban jtszott szerep tlhangslyozsa, amely akr a prtok

kltsgvetsi tmogatsnak a vlasztsi kiadsokra val zsugortsra vezethet - mint egy idben Nmetorszgban - ( V. Grimm606.kk.), vagy a prtok jogi szablyozsnak elutastshoz.Ha azonban a prtok vgcljt, a parlamenti akarat kialaktst s kinyilvntst is tekintetbevesszk, a klcsns kzvettsen bell helyes a npakarat nagyobb slyrl beszlni.

32


34/212

A npakarat kinyilvntsnak s az llami szfrba val bekapcsolsnak alkalma s eszkze a vlaszts. A prtok eredeti szerepe a vlasztk tmogatsnak megszerzse s megtartsa volt mr a 19. szzadi kpviseli klubok idejnis. Ma mr a prtok egsz tevkenysgnek kzpontjban a vlasztsok megnyerse ll, st, ma mr nem egyes kpviselket vagy irnyzatokat tmogatnak, hanem sajt magukat akarjk a parlamentbe s kormnyra juttatni.

A prtok ltal foly akaratkpzs teht a folyamatos kampny jegyben ll,s ez nagy elszegnyeds a prtok szz vvel ezeltti valban komplex trsadalmi szerephez kpest, amikor a prt a tagsg nagy rsze trsadalmi letnek -trsas s kulturlis tevkenysgnek - kerete volt.76 Mgsem lehet a prtot csu

pn a vlasztst elkszt szervknt definilni.77 Mg ha vgs soron a parlamenti vlaszts rdekben ll is, a prtok ltali akaratkpzs az llampolgroknak a demokrcihoz szksges tjkozott vlemnyalkotsbanazon tlmutat,s nlklzhetetlen szerepet jtszik. A prtok kpesek arra, hogy a politikai s

trsadalmi krdseket vlasztsra alkalmas alternatvaknt fogalmazzk meg;hogy a klnbz rdekeket sajt szervezetkn bell egyeztessk s kiegyenltsk; msrszt, hogy az llamhatalomban betlttt pozcijuknl fogva az llamiakaratot rtelmezzk s elfogadtassk. Ezek a folyamatos llsfoglalsok, amelyek a kpviselvlasztsi kampny dnt krdseitl sokszor fggetlenek, vagyazzal ellenttesek, tovbb a ktirny kzvetts is, olyan tulajdonsgai a prtltali akaratkpzsnek, amelyeket a tbbi kzremkd a npakarat kialaktsban - pldul a szakszervezetek, az eleve egyoldal rdekkpviseletek - nemkpes elltni.

Orszgos prtok?

Krds ezek utn, hogy a np, akinek akaratt a prtok kpviselik, vajon elvileg a teljes orszglakossgot jelenti-e, vagy mgis lehetsges, hogy a prt eleveegy szkebb - terletileg vagy ms ismrv szerint korltozott - vlaszti kr szmra ltja el a prt alkotmnyos funkciit. Azaz a prtnak orszgos prtnakkell-e lennie, vagy lehetsgesek helyi prtok, nemzetisgi prtok, vagy pldul

nem vagy letkor szerint zrt prtok. A problma sszefgg a szabad mandtumkrdsvel is: vajon a prtok is a kz (teljessgnek) kpviseli?

76 A prt s a klnbz olvaskrk, politikai egyletek, akr sportegyletek sszefondtak; a prt-helyisg a sz szoros rtelmben kaszin volt. A prtokrl rendelkez legkorbbi magyar jogszablyok nem a prtok politikai tevkenysgt akartk ellenrizni, hanem a prtirodkban foly italmrst, krtyzst s ms szerencsejtkokat, s azt akartk elrni, hogy egybknt engedlykteles tevkenysg all ne lehessen kibjni a prt mentessgre hivatkozva. Pskndy Jnos:Egyesleti (egyeslsi) s gylekezsi jogszablyok kziknyve. Bp, Pannnia nyomda, I.

ktet, 1931, II. ktet 19 41,1. 69.kk.77 A nmet alkotmnybrsg egy ilyen redukcira alapozta azt az tlkezst, amely csakis a vlasztsokkal kapcsolatos (egy megfelel korltok kztt tartott vlasztsi kampnyhoz szksges)prt-kiadsok llami fedezett engedte meg. BVerfGE 20, 56.

33


35/212

Orszgos prt alatt nem az rtend, hogy a (potencilis) parlamenti prtnakorszgos szervezettsggel kell rendelkeznie. Egy ilyen kvetelmny gyakorlatilag s trtnetileg is78 logikus ismrvnek ltszik, azonban a tteles jogot tekintve nem helytll. Nincs olyan jogszably, amely az orszgos szervezettsgetmegkveteln,79 st a prt terleti vagy ms alap szervezeti felptsbe az llam nem is szlhat bele. Ellentmondana az ilyen elkpzelsnek a vlasztjog is,amely lehetv teszi, hogy a prt csak egyetlen egyni vlasztkerletben, vagycsupn egy teleplsen lltson jelltet; s a prtlista lltsa is szortkozhat egyetlen megyre vagy a fvrosra.80 Az orszgos prt attl orszgos, hogy az orszgos npkpviseleti szervbe trekszik, ahol kpviseli az egsz orszgotrint gyekben nyilvntjk ki a np akaratt, s mkdnek kzre az egsz orszgnak cmzett trvnyalkotsban, s ha a prt kormnyra kerl, az orszg kormnyzsban.Ez a funkcionlis,, orszgossg " azokra a prtokra is ll, amelyektagsga s slyponti programja korltozott, mint a nemzetisgi, a one-issue-,

vagy a tagsgi korhatrt szab prtok. Az orszgos prt funkcionlis meghatrozsa mellett szl a prt orszggylsi kpviseljnek szabad mandtuma is,ami azt jelenti, hogy a kpvisel az egsz np kpviseljeknt cselekszik; nincsktve az t egynileg vlaszt helyi kzssg akarathoz, mint ahogy az t tmogat vagy jell prt akarathoz sem. A nem szervezeti, hanem tartalmi, a

prt programjra vonatkoztatott orszgossg mellett is szlnak trtneti rvek.Az els vilghbor eltt a parlamenti prtok ltalban - s az ellenzki fggetlensgi prt(ok) bizonyosan - mint ssznemzeti rdekek hordozi jelentek mega kzvlemnyben.81 Az orszgos prt 1939-bl szrmaz els normatv fogal

ma pedig mr az orszggylsben val jelenltre s az orszggylsi vlasztson

78 Orszgos prt alatt mr a dualizmus korban is orszgos szervezettel rendelkez prtot rtettek, szemben a mg mindig kpviseli klub-szer orszggylsi prttal. Az els vilghboreltti korszakot az orszgos szervezettsg kialaktsnak nehzsge jellemezte; orszgosan egysges akcik legfeljebb a vlasztsok idejn sikerltek. Szab Dniel (7. jegyzet) 208.kk, u:I. rsz (1867-1918). In: Boros Zsuzsanna - Szab Dniel: Parlamentarizmus Magyarorszgon(1867-1944), Budapest, Korona, 1999, 66.kk.

79 Vannak llamok, amelyek a prtknt val bejegyzshez a prt adott szm, st elhelyezkeds

terleti szervezeti egysgnek ltt rjk el. (Pldul az Orosz Fderci, Trkorszg, Ukrajna. Ld. a Velence Bizottsg jelentst, CDL-AD(2004)004, 23. s 48. pont.)

80 A vlasztsi eljrsrl szl 1997. vi C. trvny (a tovbbiakban: Vlasztsi eljrsi trvny)

51.81 Van olyan trtnettudomnyi nzet, amely szerint a rendi, majd polgri parlamentet s prtjait az

els vilghbor eltt a kzvlemny a nem-magyar uralkodval szemben a nemzeti fggetlensg intzmnyeinek tartotta. Ez a fggetlensgi prtok esetben knnyen belthat; de az ellenzki prtok hasonl megtlsre mg a frakcikkal szemben ellensges francia s angol kzvlemnyben is van egyes idszakokban plda. Szab Dniel (Boros/Szab, 78. jegyzet) 60.Ahogy a korai prtok esetben nem vlaszthat szt, hogy a kpviselre vagy prtjra szavaznak-e, gy az, hogy az egyes kpviselk hangslyozottan az egsz nemzet rdekei kpviseletnek programjval indulnak, ttevdik a prtok megtlsre is. Az els trst a nemzetisgek kpviseli jelentettk a 19. szzad vgn.

34


36/212

val induls szndkra plt a magyar jogban.82 A prt programjnak parcilisjellege mindaddig kzmbs, mg a vlasztjogi szablyozs, belertve a mandtumszerzst, minden prtra azonos.83

A helyi prt ismrve ezzel szemben, hogy kizrlag a helyi nkormnyzatikpvisel-testletbe llt kpviseljellteket, illetleg ott kpviseli a helyi vlasztpolgrokat; a helyi politika tmiban mkdik kzre a npakarat kialaktsban; s a helyi prt kpviseli a helyi rendeletalkotsban s a helyi igazgatsbanfognak rszeslni a helyi kzhatalomban (Alkotmny 42.). Msrszt vlasztinak kre is a helyi vlasztjogosultakra korltozott. A helyi prt teht nem atagsg zrt voltban, vagy programjnak partikularitsa rvn klnbzik az orszgos prttl, hanem kzvett funkcijnak terletre korltozottsgban,amelyben a kizrlag a kzhatalom helyi szervbe val trekvs a dnt elem.A helyi brmilyen nem-orszgos terleti egysg lehet: a kzsgi prttl a regionlis prtig.

A Prttrvny rtelmben jelenleg csak orszgos prtok mkdhetnek.A Prttrvny szerint ugyanis a prtknt val mkds fenntartshoz az orszggylsi vlasztsokon kell folyamatosan jelltet lltani. Az Alkotmnybrsgkifejezetten a prtok orszggylsi szerepbl vezeti le a jelltlltsi ktelezettsget: a prtoknak az Orszggylsben jelen kell lennik, illetve erre jelltet kelllltaniuk.84

Az 1989-ben csakis az orszgos prtokra tekintettel kiptett jogi helyzet kvetkeztben ma az orszgos prtok szerepelnek a helyi politikban s a helyikpviseltestletekben is. Az nkormnyzati vlasztjog (a 10 000 lakosnl n

pesebb teleplseken) 1994-ig az orszggylshez hasonl szerepet juttatott aprtoknak a ktszavazatos, egyni plusz lists rendszer rvn. Azta az egynijellttl fggetlenl kzvetlenl a prtra (prtlistra) adhat szavazat megsznt,de a jell prtok tnyleges szerepe nem vltozott. Azaz a helyi prtok feladattaz orszgos prtok ltjk el.

82 Az orszggylsi vlasztsokrl szl 1939:XIX. te. 82.: az orszgos prtnak a vlasztsokeltt hrom hnappal a belgyminiszternl igazolnia kell, hogy a bejelentskor legalbb ngy or

szggylsi kpvisel tagja van, s brmelyik egyni vagy vlasztkerleti vlaszti nvjegyzkbe legalbb hszezer tagja van felvve.

83 A nemzetisgi prtok problmja - hacsak nincs erre kln tilalom, mint a trk vagy bolgr alkotmnyban - az az igny, hogy kedvezmnyesen jussanak mandtumhoz. Nagy ltszm (smg inkbb a terletileg kompakt) kisebbsgek az ltalnos szablyok szerint is kpesek prtotalaptani, mint a romniai s szlovkiai magyar kisebbsg. A Magyarorszgon l nemzeti kisebbsgek szmra a kisebbsgi trvny kifejezetten garantlja a prt alaptsnak jogt. A parlamenti kpviselet jogt is biztostja, de annak mdjt - kln trvnyre utalva - nyitva hagyja.1993. vi LX Vll. trvny 10. s 20.. Az orszggylsi kpviseletet a kisebbsgek - relis eslyhjn - nem is az ltalnos szablyok szerint kpzeltk el. Bodn Plok Jud it: A magyar kisebb

sgi trvny megszletsnek krlmnyei. Acta Humana, No. 12-13, [1993] 26.84 Ha ez kt egymst kvet alkalommal nem sikerl, a brsg megllaptja a prt megsznst. Prttrvny 3. (3). Lsd mg: 53/1996.(XI.22.)AB, ABH 1996, 171, s 27/1998.(VI.16.)AB, ABH 198, 201.


37/212

A helyi prt-funkcikat is ellt orszgos prtok mellett is megjelentek smkdnek olyan trsadalmi szervezetek, amelyek helyi prt funkcijt lt

jk el. Mg az orszggylsi vlasztsokon az llampolgrokon kvl csakis prtok jellhetnek, az nkormnyzati vlasztsokon a(z orszgos) prtok mellettms trsadalmi szervezetek s kisebbsgi szervezetek is jogosultak jelltet lltani.85A jell szervek jogai egyenlk.Ajell szerv gyjtfogalmnak bevezetse meg is oldotta azt az alkotmnyos kvetelmnyt, hogy a vlasztsokon azeslyegyenlsg rvnyesljn, s amelyet egybknt kln kellett volna biztostani a nem-prt szervezeteknek. Msrszt a valban prt-funkcikat ellt helyiszervezetek nem lvezik a prt lnyegbl foly mentessgeket a hatsgi felgyelettl - s nem terheli pnzgyeiket a szintn a prt feladataibl add nyilvnos elszmols sem.

Abban az alapkrdsben, vajon a prtfogalom trvnyi korltozsa az orszgos prtra knyszertn folyik-e az Alkotmnybl, az Alkotmnybr

sg mg nem foglalt kifejezetten llst.Az Alkotmnybrsg a prtokkal kapcsolatban a Prttrvny egyes rendelkezseinek normakontrolljt vgezte el, s ltalnos megllaptsai is - mintegyszrevtlenl - a trvnyi normk korltai kztt maradtak. A prt fogalmnaklnyeges elemeknt az orszggylsi kpviseljellt lltst hatrozta meg azAlkotmnybrsg, megerstve ezzel a trvnyt. Az indtvnyok egyike sem azorszgos jellegre val korltozst magt kifogsolta. Az Alkotmnybrsg a

prt egy msik ismrvt, a hatkony mkdst (feladat elltsra val kpessg/megfelel tmogats a npbl) szintn az Orszggylssel kapcsolatban dol

gozta ki. Az orszggylsi vlasztsok szablyozsnak megfelelen foglalkozott az Alkotmnybrsg a kifejezetten a prtnak, mint prtnak szl vlasztitmogats kvetkezmnyeivel, kimondva a prtlistra adott szavazatokkal a parlamentbe kerlt prtok jogegyenlsgt.86 Ezt az elvet az llami tmogatssalkapcsolatban is rvnyestette.87

Sem a npszuverenitsra pl kpviseleti demokrcia szempontjbl, sem aprtok sajtos ketts kzvett feladatt tekintve nem indokolhat, hogy a prt,mint intzmny, msrszt a prt alaptsnak joga a potencilis parlamenti prtokra korltozdik. A kzvetts a np s a kzhatalom kztt, s ennek eszk

ze, a - mind a np, mind a kzhatalmi szervek rszrl trtn - akaratkpzsben s akaratnyilvntsban val kzremkds, minden szinten szksges eleme a demokrcia mkdsnek. Nem lehet elvi klnbsget tenni az orszggylsi s az nkormnyzati vlasztsok kztt sem, s az Alkotmny is egytt sza

blyozza ezeket. (71 .) Trtnetileg ugyan magyarzhat, hogy 1989/90-ben, atbbprtrendszer kiptsekor a figyelem az orszgos prtokra sszpontosult; br

85 1990. vi LXIV. trvny 54/A. k) pont.

86 27/1998.(VI. 16.)AB, ABH 1998, 202.kk.87 Alkotmnyos, hogy az orszgos listn a parlamentbe kerlt prtok az llami tmogats 25 %-a,s azt nem a csupn kpviselettel rendelkez (ti. egyni jelltet bejuttat) prtok kztt osztjk el. 22179/B/1991. AB, ABH 1994, 521.

36


38/212

egyik oldal tervezete sem zrta ki a helyi prtok alaktst.88 A prtok szlesebbhorizont intzmnytrtnete azonban azt mutatja, hogy a 19. szzadban a megyei prtok legalbb olyan fontosak voltak, mint orszggylsi prtok; mg a

prt elnevezs hasznlata is megyei prtoknl jelent meg - br egyik sem felelmeg a mai helyi, illetve orszgos prt fogalmnak.89

Helyi prtok alaptsnak - a mindenkori nkormnyzati szinteknek megfelelen - alkotmnyos akadlya nincs. Jelenleg csak a Prttrvny zrja kiltket. Mindazok a megllaptsok, amelyek az orszgos prtok s az Orszg-gyls, illetve az orszggylsi vlasztsok vonatkozsban rvnyesek, megfelelen vonatkoznak a helyi prtokra s viszonyukra az nkormnyzati kpvisel-testlethez s a helyi vlasztsokhoz. A csa

pártok és érdekszervezetek az alkotmányban

Documents