䝥r敮c楡m敮瑯摡 c 潮獥rvaç d e 牯摯vi慳 p敬o 䑥灡牴慭敮瑯摥 … ·...

TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DE AUDITORIA SEGUNDA DIVISO DE AUDITORIA

Fl.:645

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

AUDITORIA OPERACIONAL

Gerenciamento da conservao de rodovias pelo Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal.

Braslia 2014

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011

https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/ ?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaDocumento&filter[edoc]=BA1F8223https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaProcessoTCDF&filter[nrproc]=23126&filter[anoproc]=2011


Fl.:646

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

Sinopse

O objeto desta auditoria abrange as rodovias integrantes do Sistema

Rodovirio do Distrito Federal SRDF, que conta, desde sua atualizao em 2012,

com aproximadamente 1822,3 quilmetros de rodovias, sendo 834,3 Km de rodovias

no pavimentadas (45,8%), 904,5 Km de rodovias pavimentadas (49,6%) e 83,5 Km

de trechos planejados (4,6%), no implantados at o final de 2012.

A auditoria decorreu da Representao n 13/2011 oferecida pelo Ministrio

Pblico junto ao TCDF (MPjTCDF), a qual tratou da situao de deteriorao da

qualidade das rodovias do DF sob a responsabilidade do DER-DF ao final do

perodo chuvoso, realidade mencionada em diversas matrias jornalsticas que

apresentaram rodovias cheias de buracos, com diversos remendos e trincas, com

destaque para o pssimo estado de conservao da rodovia DF-345.

O que o Tribunal buscou avaliar?

O objetivo geral da auditoria avaliar o gerenciamento das atividades de

conservao dos pavimentos das rodovias distritais sob a responsabilidade do

Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal.

Para alcanar esse objetivo, foram propostas trs questes de auditoria:

1. O sistema de monitoramento e avaliao do estado de conservao das

rodovias do DF realizado de forma adequada?

2. O oramento disponibilizado ao DER-DF suficiente para atender a

demanda dos servios relativos conservao das rodovias sob sua

jurisdio?

3. O DER-DF efetivamente planeja e executa suas aes para promover a

conservao das rodovias?

O que o Tribunal constatou?

A auditoria constatou que o DER/DF no possui inventrio com o registro dos

elementos que constituem as rodovias do DF, desconhecendo o quantitativo e o

estado de conservao do patrimnio pblico sobre sua responsabilidade. Tambm

foi apurada deficincia no monitoramento das rodovias, no havendo metodologia

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:647

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

padronizada para sua execuo e sistematizao do registro da situao

encontrada.

As avaliaes do estado de conservao rodoviria so realizadas em

duplicidade por diferentes setores, de forma desconexa e desagregada, gerando

desperdcio de esforos, resultados no compartilhados, desalinhados e com

elevado grau de subjetividade, impossibilitando a obteno de um panorama oficial.

Alm de no serem utilizados para orientar o planejamento das aes de

conservao, das obras e dos servios que deveriam ser inseridos no planejamento

oramentrio anual.

O DER/DF tambm no possui sistema de gerenciamento integrado das

atividades relacionadas conservao dos pavimentos rodovirios, acarretando a

ineficincia da atividade de monitoramento e dificultando o planejamento das

atividades operacionais dos distritos rodovirios, o acompanhamento do histrico

das intervenes realizadas em determinada rodovia, a identificao das reais

necessidades de interveno e a classificao dos servios prioritrios. Tudo isso

tem cooperado para a queda da qualidade do estado de conservao da malha

rodoviria do Distrito Federal nos ltimos anos.

Neste contexto, tambm foi apurado que o DER-DF no planeja as atividades

de conservao de forma a otimizar os recursos, no elabora um Plano Anual de

Trabalho, nem programaes operacionais peridicas (anual, mensal ou semanal).

Assim, a deciso de executar os servios ocorre apenas quando surgem os

problemas, acarretando na predominncia de sucessivas operaes tapa-buracos e

inexistncia de atividades de conservao preventiva, alm de prejudicar a

consolidao da demanda anual de servios de conservao e a elaborao da

proposta oramentria pelo DER-DF.

Em vista da deficincia no gerenciamento da conservao rodoviria e do

planejamento de atividades, no foi possvel avaliar se o oramento disponibilizado

ao DER-DF suficiente para atender a demanda dos servios relativos

conservao das rodovias sob sua jurisdio, j que a proposta oramentria

elaborada pelo DER no fundamentada em critrios objetivos, uma vez que no

so utilizadas ferramentas gerenciais que permitam o levantamento da demanda

anual por servios de conservao rodoviria.

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:648

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

As rodovias tambm no tm sido submetidas tempestivamente ao

procedimento de manuteno adequado, sendo expostas a um maior desgaste do

pavimento, reduzindo a qualidade da malha rodoviria do Distrito Federal ao longo

dos anos e demandando intervenes futuras mais dispendiosas.

Identificou-se ainda a existncia de rodovias recentemente construdas e

restauradas que, ainda no perodo de garantia civil, apresentaram defeitos nos

pavimentos. O DER-DF no realizou o devido monitoramento, deixando de constatar

a existncia de defeitos em determinadas rodovias, alm de no notificar as

empresas construtoras para viabilizar a realizao dos reparos necessrios.

Constatou-se a inexistncia no Distrito Federal de balanas ou postos de

pesagem para fiscalizao dos veculos que trafegam nas rodovias sob

administrao do DER-DF. O trnsito de veculos com excesso de carga provoca a

deteriorao mais rpida dos pavimentos da malha rodoviria e afeta sua condio

estrutural, alm de influenciar no aumento do nmero de acidentes nas rodovias e

na diminuio excessiva da velocidade dos veculos nos trechos de pavimentao

deteriorada.

Por fim, foi detectada a inviabilidade econmica e falta de efetividade no

tocante realizao de operaes tapa-buracos em rodovias com ciclo de vida til

esgotado, gerando a diminuio da qualidade do pavimento da malha rodoviria e a

deteriorao da camada estrutural dos pavimentos, alm de elevar os custos futuros

das atividades de restaurao ou reconstruo das rodovias, bem como causando

amplo impacto econmico tendo em vista a elevao dos custos mdios de

transporte.

Quais foram as recomendaes e determinaes formuladas?

Entre as determinaes e recomendaes propostas ao Departamento de

Estradas e Rodagem do Distrito Federal, destacam-se:

a. implementao de inventrio completo dos elementos geradores de servios

de conservao, mantendo registro atualizado e sistemtico de todos

elementos;(Achado 01)

b. adoo de procedimentos padronizados para a realizao do monitoramento

do estado de conservao das rodovias, bem como para o registro formal e

permanente das falhas detectadas no pavimento e das intervenes

realizadas; (Achado 01 e 06)

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:649

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

c. implantao de metodologia nica e abrangente para a realizao de

avaliaes objetivas, consistentes e peridicas do estado de conservao das

rodovias do SRDF, permitindo verificar o histrico do estado de conservao

das rodovias e identificar o rol de rodovias cujo ciclo de vida til j foi

ultrapassado ou encontra-se prximo do seu final, alm de manter relao

atualizada do grau de serventia das rodovias; (Achado 01 e 06)

d. apropriao dos servios de conservao rodoviria, permitindo apurar todos

os recursos materiais, humanos e equipamentos utilizados nas atividades de

conservao, possibilitando efetivar um controle gerencial dos custos com

conservao de cada trecho, o tempo de servio demandado em cada

interveno, bem como avaliar a vantajosidade da execuo de servios de

conservao frente reparao/reconstruo, de modo a auxiliar a tomada de

decises estratgicas e a elaborao do planejamento oramentrio da

entidade; (Achado 01, 02 e 06)

e. elaborao de Plano de Trabalho Anual de Conservao de modo a orientar a

atuao da entidade e subsidiar o planejamento oramentrio anual;

(Achados 02, 03 e 06)

f. estruturao e instalao de postos de pesagem visando implementao da

fiscalizao dos veculos que trafegam nas rodovias do Distrito Federal;

(Achado 05)

g. elaborao de programao operacional das atividades de conservao

(mensal e semanal) formalmente registrada, contendo informaes referentes

aos responsveis, recursos necessrios, prazos e locais de realizao dos

trabalhos; (Achado 03)

h. promoo de fiscalizao peridica e tempestiva em trechos de pavimentos

rodovirios submetidos construo ou reparao por terceiros, que ainda

estejam no prazo de garantia legal da obra, visando a deteco de eventuais

falhas ou defeitos, para fins de notificao tempestiva das empresas

construtoras e da devida reparao das falhas sem custo adicional para o

Estado; (Achado 04)

i. promoo de fiscalizao complementar da pesagem de veculos por meio de

informaes declaradas em nota fiscal; (Achado 05)

j. implementao de sistema de gerenciamento integrado das rodovias que

permita o cadastramento informatizado do inventrio, os registros das

atividades de monitoramento e a avaliao do estado de conservao das

rodovias, conduzindo tomada de deciso e priorizao das atividades com

base em critrios tcnicos e objetivos; (Achado 01)

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:650

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

Quais os benefcios esperados com a atuao do Tribunal?

Espera-se que com a adoo das medidas propostas pelo Tribunal sejam

gerados benefcios relacionados aos seguintes aspectos:

A. Planejamento e desenvolvimento institucional:

o Aperfeioamento do planejamento institucional do DER/DF;

o Maior preciso no levantamento de demandas de servios de conservao e na elaborao de proposta oramentria;

o Gerenciamento mais efetivo das atividades de conservao rodoviria;

o Tomada de deciso estratgica com base em informaes objetivas;

o Estabelecimento de objetivos e metas mensurveis, permitindo a avaliao da qualidade dos servios executados e a aferio da efetividade da ao do DER/DF;

B. Eficincia e economicidade na utilizao dos recursos pblicos:

o Priorizao de intervenes preventivas, garantindo maior durabilidade dos pavimentos;

o Execuo de atividades de conservao prioritariamente em rodovias cuja vantajosidade econmica apurada, evitando o desperdcio de recursos utilizados em servios de conservao de rodovias onde no h benefcio duradouro;

o Realizao de obras e servios de restaurao e reconstruo em rodovias cuja vida til j se findou;

o Responsabilizao de empresas por falhas e defeitos em trechos de pavimentos que se encontram no prazo de garantia legal;

o Maior preciso na estimativa, gesto e alocao de recurso;

C. Benefcios para os usurios:

o Atuao tempestiva que evite maior deteriorao dos pavimentos e garanta a preservao do revestimento e da condio estrutural dos pavimentos;

o Inibio do trfego de veculos com carga superior legalmente permitida, contribuindo para garantia do bom estado de conservao das rodovias, reduo dos acidentes, e obteno de boas condies de segurana e fluidez do trfego.

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:651

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

RELATRIO FINAL DE AUDITORIA

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:652

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

RESUMO

A presente auditoria operacional foi realizada no mbito do Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal DER-DF, com o objetivo de avaliar o gerenciamento das atividades de conservao dos pavimentos das rodovias distritais sob sua responsabilidade. Foram aplicadas as seguintes tcnicas de auditoria: exame fsico in loco; exame de documentos; entrevistas; correlao de informaes obtidas. Os trabalhos desenvolvidos resultaram nos seguintes achados: 1) Inexistncia de sistema de gerenciamento integrado com metodologia padronizada para fins de monitoramento e avaliao do estado de conservao de rodovias. 2) A proposta oramentria do DER elaborada sem a utilizao de ferramentas gerenciais que permitam o levantamento objetivo da demanda anual por servios de conservao rodoviria. 3) O DER-DF no elabora os planos e programaes necessrios para conservao dos pavimentos rodovirios. 4) No constatao pelo DER-DF da existncia de defeitos em rodovias que se encontram no prazo de garantia de construo, e consequente ausncia de notificao das empresas construtoras para realizao dos reparos necessrios. 5) Inexistncia de balanas ou postos de pesagem para fiscalizao de peso dos veculos que trafegam nas rodovias administradas pelo DER-DF. 6) Inviabilidade econmica e falta de efetividade das operaes de tapa-buracos em rodovias com ciclo de vida til esgotado.

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:653

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

Sumrio

1. INTRODUO ............................................................................................ 654

1.1. Apresentao....................................................................................... 654

1.2. Identificao do Objeto ........................................................................ 654

1.3. Contextualizao ................................................................................. 656

1.4. Objetivos .............................................................................................. 663

1.4.1. Objetivo Geral da Auditoria ............................................................ 663

1.4.2. Objetivos Especficos ..................................................................... 663

1.5. Escopo ................................................................................................. 663

1.6. Montante Fiscalizado ........................................................................... 663

1.7. Metodologia ......................................................................................... 664

1.8. Critrios de Auditoria ........................................................................... 664

1.9. Avaliao de Controle Interno.............................................................. 664

2. RESULTADOS DA AUDITORIA ................................................................ 665

2.1. QUESTO 1: O SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAO DO ESTADO DE CONSERVAO DAS RODOVIAS DO DF REALIZADO DE FORMA ADEQUADA? ........... 665

2.1.1. Achado 01: Inexistncia de sistema de gerenciamento integrado com metodologia padronizada para fins de monitoramento e avaliao do estado de

conservao de rodovias. ................................................................................... 665 2.2. QUESTO 2: O ORAMENTO DISPONIBILIZADO AO DER-DF SUFICIENTE PARA ATENDER A DEMANDA DOS SERVIOS RELATIVOS CONSERVAO DAS RODOVIAS SOB

SUA JURISDIO? ............................................................................................. 682 2.2.1. Achado 02: A proposta oramentria do DER elaborada sem a utilizao de ferramentas gerenciais que permitam o levantamento objetivo da demanda anual

por servios de conservao rodoviria. .............................................................. 682 2.3. QUESTO 3: O DER-DF EFETIVAMENTE PLANEJA E EXECUTA SUAS AES PARA PROMOVER A CONSERVAO DAS RODOVIAS?...................................................... 691

2.3.1. Achado 03 O DER-DF no elabora os planos e programaes necessrios

para a conservao dos pavimentos rodovirios. ................................................. 692 2.3.2. Achado 04: No constatao pelo DER-DF da existncia de defeitos em rodovias que se encontram no prazo de garantia de construo, e consequente ausncia de notificao das empresas construtoras para realizao dos reparos

necessrios. ......................................................................................................... 698 2.3.3. Achado 05: Inexistncia de balanas, postos de pesagem e procedimentos para fiscalizao de peso dos veculos que trafegam nas rodovias administradas

pelo DER-DF .................................................................................................... 704 2.3.4. Achado 06: Inviabilidade econmica e falta de efetividade das operaes de

tapa-buracos em rodovias com ciclo de vida til esgotado. .................................. 708

3.CONCLUSO .............................................................................................. 714

4.PROPOSIES .......................................................................................... 715

ANEXO I - PLANO DE AO ........................................................................ 719

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:654

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

1. INTRODUO

1.1. Apresentao

Trata-se de Auditoria Operacional realizada no Departamento de

Estradas de Rodagem do Distrito Federal DER-DF, em cumprimento ao Plano

Setorial de Ao 2013, aprovado pela Deciso n 96/2012-ADM.

1.2. Identificao do Objeto

2. O objeto desta auditoria abrange a avaliao das aes empreendidas

pelo Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal DER-DF com o

fim de realizar as atividades de conservao das rodovias sob sua jurisdio.

3. O DER-DF uma entidade autrquica de administrao superior

integrante da estrutura administrativa do Distrito Federal, do Sistema Rodovirio

Nacional e do Sistema Nacional de Trnsito, com personalidade jurdica de direito

pblico, com autonomia administrativa e financeira, vinculada Secretaria de Estado

de Transporte do Distrito Federal. Dentre suas finalidades est construir, manter,

conservar, operar e fiscalizar as vias do Sistema Rodovirio do Distrito Federal.

4. A ltima reviso do Sistema Rodovirio do Distrito Federal - SRDF foi

realizada pela Coordenao de Planejamento COPLAN/DER-DF no exerccio de

2012, sendo que aps essa atualizao o Sistema passou a contar com

aproximadamente 1822,3 quilmetros de rodovias administradas pela Autarquia,

sendo 834,3 Km de rodovias no pavimentadas (45,8%), 904,5 Km de rodovias

pavimentadas (49,6%) e 83,5 Km de trechos planejados (4,6%), mas no

implantados at o final de 2012.

5. Importante registrar que a competncia do DER restringe-se

administrao das rodovias constantes do Sistema Rodovirio do Distrito Federal,

elaborado em conformidade com o Roteiro Bsico para Sistemas Rodovirios

Estaduais e com a Portaria n 197 do Ministrio dos Transportes, de 19 de setembro

de 2006, incluindo rodovias como o Eixo Rodovirio (DF-002), EPNB (DF-075),

EPGU (DF-051), dentre outras, cabendo Novacap realizar as atividades de

conservao das vias urbanas includas nos Sistemas Virios do Plano Piloto e

cidades do Distrito Federal, a exemplo da W3, L2 e Eixos laterais.

6. A misso do DER-DF proporcionar a infraestrutura viria para o

deslocamento de veculos, pessoas e animais, por meio da construo,

conservao, operao e fiscalizao das vias do Sistema de Rodovias do DF,

visando segurana e fluidez do trnsito e ao conforto dos usurios.

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:655

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

7. Para o cumprimento de suas finalidades institucionais, o DER-DF conta,

em sua estrutura administrativa, com 5 (cinco) Superintendncias vinculadas

Diretoria Geral:

a) Superintendncia Tcnica (SUTEC);

b) Superintendncia de Obras (SUOBRA);

c) Superintendncia de Trnsito (SUTRAN);

d) Superintendncia de Operaes (SUOPER);

e) Superintendncia Administrativa e Financeira (SUAFIN).

8. A SUOBRA, foco especfico de interesse desta Auditoria, uma unidade

orgnica de direo diretamente subordinada Direo Geral, sendo composta de 5

(cinco) Distritos Rodovirios, cada qual com um Ncleo de Obras (NUOB) e um

Ncleo de Conservao de Rodovias (NCRO). Dentre suas competncias,

estabelecidas no Art. 39 do Regimento Interno do DER-DF, para fins desta auditoria,

destacam-se:

a) planejar, organizar, coordenar, acompanhar, controlar e avaliar a execuo

de obras de construo, conservao e melhoramento de rodovias;

b) coordenar e promover estudos de aperfeioamento e padronizao de

tcnicas de construo e conservao de rodovias.

9. Os Distritos Rodovirios so unidades orgnicas de direo diretamente

subordinadas SUOBRA. Dentre suas competncias, estabelecidas nos Arts. 40 a

42 do referido Regimento Interno, esto:

a) programar, promover, coordenar e orientar a execuo dos servios de

conservao, restaurao, melhoramento, construo, sinalizao,

urbanizao e obras complementares em rodovias e faixas de domnio;

b) identificar as necessidades de recursos humanos, equipamentos e materiais

necessrios s suas atividades e estudar medidas que possam contribuir

para o aprimoramento tcnico e a reduo de custos de obras e servios;

c) realizar, coordenar e promover a fiscalizao de servios contratados de

construo, conservao, sinalizao e melhoramentos de rodovias, bem

como atestar sua efetiva execuo.

10. Os Ncleos de Conservao de Rodovias - NCRO - so unidades

orgnicas executivas diretamente subordinadas aos Distritos Rodovirios. Dentre

suas competncias, citam-se:

a) orientar e executar os servios de conservao, restaurao em pavimento,

obra de arte corrente e especial, roadas e arborizao de faixas de

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:656

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

domnio;

b) orientar e executar os servios de implantao provisria, conservao,

reparo e melhoria das rodovias;

c) elaborar estudos e relatrios peridicos sobre o estado de conservao das

rodovias para subsidiar os programas anuais de conservao rodoviria;

d) coordenar e fiscalizar as atividades de conservao rodoviria sob

circunscrio do Distrito Rodovirio, realizadas por administrao direta ou

contratadas;

e) orientar e controlar os servios de execuo, por administrao direta, de

obras de conservao de rodovias, procedendo a apropriao dos seus

quantitativos e custos, bem como o controle dos servios executados;

f) auxiliar na fiscalizao de obras e servios contratados.

11. Conforme Ofcio n. 1486/2012 GDG/DER-DF (fls.102), o DER-DF

informa que a legislao tcnica aplicvel s atividades relativas conservao e

manuteno das rodovias distritais composta pelas normas e manuais do DNIT.

1.3. Contextualizao

12. A auditoria objetivou atender Representao n 13/2011 CF (fls.

01/14), a qual tratou da situao de deteriorao da qualidade das rodovias do DF

sob a responsabilidade do DER-DF. Tal Representao, em seu primeiro pargrafo,

informa que ao final do perodo chuvoso no DF, diversas matrias jornalsticas

apresentaram a trgica situao das rodovias distritais, cheias de buracos, com

diversos remendos e trincas.

13. O Parquet especializado afirma que, no caso do DF, a deteriorao da

qualidade das rodovias decorrente da baixa qualidade na execuo do pavimento

e da falta de investimento em manuteno do sistema rodovirio (fls. 02). Alega que

total o descaso com a manuteno das rodovias por parte do DER-DF, cujas

atividades resumem-se apenas a servios de tapa-buracos e outros poucos de

conservao, como a roagem e capina (fls. 08). Tapar buracos no resolve o

problema e, na verdade, consome o dinheiro que seria necessrio para reformar a via ou a

estrada danificada, esta sim, soluo definitiva. Estima-se que um buraco possa causar um

prejuzo R$ 3,5 milhes por trimestre em estragos aos veculos. (fls. 10/11).

14. Destaca tambm que ... a eficincia do gasto pblico na gesto da malha

rodoviria fortemente relacionada com a tempestividade das aes de manuteno.

Segundo a Associao Norte Americana de Especialistas Rodovirios e de Transporte

AASHTO, a manuteno de uma rodovia em boas condies mais barata do que a

recuperao de uma rodovia em ms condies. Rodovias de boa qualidade custam menos

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:657

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

aos cofres pblicos e, por isso, deve-se buscar a reabilitao das condies do revestimento

do pavimento antes que sejam necessrios trabalhos de recuperao de sua estrutura. (fls.

04)

15. Ainda faz comentrios pontuais sobre: a reparao no prazo de garantia,

ou correspondente indenizao, pela empreiteira responsvel quando constatadas

falhas na construo (fls. 08/10); o pssimo estado de conservao da rodovia DF-

345 (fls. 12); e a obrigao do DER-DF de verificar se os veculos que trafegam nas

rodovias distritais esto dentro dos limites de peso estabelecidos (fls. 13/14).

16. Segundo o Manual de Conservao Rodoviria do DNIT 2005 (p.

304/305):

Os pavimentos no so concebidos para durarem eternamente, mas

apenas para um determinado perodo. Se aps o trmino de tal perodo for

conferido um novo aporte estrutural adequado, o pavimento estar apto a

cumprir um novo perodo, e assim, sucessivamente. Durante cada um

destes perodos ou ciclos de vida, o pavimento inicia numa condio

tima at alcanar uma condio ruim. O decrscimo da condio ou da

serventia do pavimento ao longo do tempo conhecido como

desempenho.

J o fenmeno que rege a mudana da condio do pavimento

conhecido como deteriorao. O entendimento dos mecanismos que

regem o processo de deteriorao de um pavimento condio essencial

para a identificao das causas que o levaram a sua condio atual, bem

como para a escolha e programao da tcnica mais adequada para a sua

manuteno.

17. Em relao manuteno e ao desempenho das rodovias (p. 303):

Para que o sistema rodovirio exera, de forma satisfatria, a sua

importante misso e no venha a se constituir em fator de inibio ao

desenvolvimento e integrao scio-econmica fundamental que a

rodovia oferea, de forma permanente um elevado nvel de serventia ou

seja, adequado desempenho que se traduzir na oferta, ao usurio, de

condies de transporte revestidas de seus atributos essenciais: conforto,

segurana e economia, conforme os preceitos bsicos que norteiam o

papel dos transportes dentro do contexto das atividades econmicas.

18. Conforme o Manual de Restaurao de Pavimentos Asflticos do DNIT-

2006 (p. 27/28), no apropriado assumir para o termo Manuteno o mesmo

significado do termo Conservao, sendo este apenas uma das espcies de

intervenes para manter a qualidade do pavimento da rodovia, conforme os

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:658

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

conceitos abaixo transcritos:

A manuteno se consubstancia atravs de aes sistemticas e

programadas que devem ter lugar diante de condicionamentos

cronolgicos e/ou da ocorrncia de eventos supervenientes.

Tais aes, contemplando a infraestrutura viria com todos os seus

componentes podem ser enquadradas em 4 grupos bsicos, a saber:

Conservao da Rodovia;

Introduo de Melhoramentos dos sistemas de proteo da

infraestrutura e/ou drenagem e/ou dispositivos de segurana e obras

complementares;

Recuperao do Pavimento atravs de sua restaurao;

Recuperao do Pavimento atravs de sua reabilitao.

19. As seguintes definies so oferecidas em seguida:

Conservao Rodoviria o conjunto de operaes rotineiras, peridicas

e de emergncia desenvolvido com o objetivo de preservar as

caractersticas tcnicas e fsico-operacionais do sistema rodovirio e das

instalaes fsicas, dentro dos padres de servio pr-estabelecidos e

compatveis com os preceitos de otimizao tcnico-econmico do Custo

Total de Transporte. (p. 29).

Melhoramentos o conjunto de operaes que, acrescentando Rodovia

caractersticas novas objetivam:

O atendimento a demandas operacionais que contemplam

especificamente a geometria da via e/ou o sistema de sinalizao e de

segurana do trfego.

A adequao ou incorporao, face ocorrncia de eventos

supervenientes, de elementos ou componentes integrantes de drenagem e

de proteo da infraestrutura e/ou de obras complementares. (p. 29).

Recuperao do Pavimento atravs de sua Restaurao um processo a

ser ordinariamente aplicado a um pavimento que, desfrutando ainda da

devida habilitao, e apresentando desempenho compatvel com os

componentes modelos de previso, se encontra prximo de alcanar,

conforme aferido por parmetros temporais e/ou ndices de desempenho, o

estgio final do ciclo de vida correspondente. (p. 30).

Recuperao do Pavimento atravs de sua Reabilitao um processo a

ser adotado para um pavimento que, conforme aferido por parmetros

temporais e/ou ndices de desempenho j ultrapassou, de forma

significativa, o estgio final do ciclo de vida correspondente e apresenta

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:659

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

anomalias com tendncias irreversveis, em termos de desempenho

funcional e estrutural no desfrutando mais, portanto, da devida

habilitao. (p. 31).

20. Informa-se, ainda, que existem cerca de 90 atividades de conservao, as

quais, em termos de prioridade, so classificadas em ordem decrescente da

seguinte maneira (p. 30):

a) para a segurana dos usurios (remendo, sinalizaes horizontal e

vertical);

b) para a proteo e integridade da plataforma (drenagem superficial,

limpeza de bueiros e valetas);

c) para aparncia geral (limpeza de mato e corte de grama na faixa de

domnio, limpeza das placas de sinalizao).

21. Em strictu sensu, as atividades de conservao, em razo de suas

natureza e finalidades especficas, so classificadas em trs grupos bsicos:

a) Conservao Corretiva Rotineira: o conjunto de operaes que tem como

objetivo reparar ou sanar um defeito e restabelecer o funcionamento dos

componentes da rodovia, propiciando o conforto e segurana aos usurios.

pontual, no programada e realizada sob demanda, em razo de inspeo

permanente ou por reclamao do usurio, e, nos casos associados

segurana, devem ser executadas em prazo menor que 24 horas. Consta s

fls. 138/140 tabela contendo a relao desses servios;

b) Conservao Preventiva Peridica: o conjunto de operaes realizadas

periodicamente com o objetivo de evitar o surgimento ou agravamento de

defeitos. Trata-se de tarefas previamente planejadas, requeridas durante o

ano, cuja frequncia deve ser definida em razo do trnsito, topografia e

clima. So aes realizadas em maiores extenses da via. Consta s fls.

140/141 tabela contendo a relao desses servios;

c) Conservao de Emergncia: o conjunto de operaes com servios ou

obras necessrios para reparar, repor, reconstruir ou restaurar trechos ou

estrutura da rodovia, que tenham sido seccionados, obstrudos ou

danificados por um evento extraordinrio, catastrfico, ocasionando

interrupo do trfego da rodovia. Consiste basicamente em recomposio

mecanizada de aterro e remoo manual e mecanizada de material

deslizado de talude.

22. Consta no Fluxograma 1 a ilustrao dos conceitos relacionados s

atividades de manuteno rodoviria apresentados nos pargrafos anteriores.

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:660

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

Fluxograma 1 Atividades de Manuteno Rodoviria

MANUTENO

CONSERVAOMELHORAMENTOSRECUPERAO/ RESTAURAO

RECUPERAO/ REABILITAO

CORRETIVA ROTINEIRA

PREVENTIVA PERIDICA

DE EMERGNCIA

23. O Manual de Conservao Rodoviria 2005 (p. 317) conclui que as

aes de Conservao Rodoviria devem ser programadas e continuamente

executadas, ao longo de cada um dos ciclos de vida do pavimento e tendem a se

tornar antieconmicas quando alcanado ou ultrapassado o final de tal ciclo

oportunidade em que deve ser procedida a recuperao de pavimento.

24. A importncia da conservao das rodovias pode ser percebida quando

se analisam as consequncias do seu mau estado de conservao, que se traduzem

em diversos reflexos negativos sociedade, tais como: efeito inibidor ao

desenvolvimento de atividades econmicas; acrscimo no consumo de

combustveis; acrscimo no custo operacional dos veculos; elevao do ndice de

acidentes; acrscimo no tempo de viagem; etc.

25. Outra observao que se deve fazer no que se refere economia no

sentido mais abrangente. Ou seja, a m qualidade das rodovias torna o custo do

transporte de carga mais elevado e, consequentemente, aumenta o custo dos

produtos, tanto para a sociedade nacional como para os produtos destinados

exportao. Isso se reflete em um maior custo de vida e perda de competitividade de

nossos produtos no comrcio internacional. , portanto, uma parcela do to

propalado Custo Brasil.

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:661

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

26. O Manual do DNIT prope um sistema de administrao de conservao

que pode ser sintetizado pelo fluxograma abaixo:

Fluxograma 2 Sistema da administrao da conservao.

27. A vida til de uma rodovia inicia-se com a sua construo e prossegue

sendo objeto de um processo de conservao que vai garantir que ela alcance o

final do seu primeiro ciclo de vida, estabelecido em projeto, em boas condies

fsicas, garantidas pela preservao de suas caractersticas tcnicas e operacionais.

Uma conservao rotineira e peridica adequada retardar o processo de

deteriorao da rodovia at que ela chegue a um estado que exigir a sua

restaurao, para que se recomponha parte de suas caractersticas originais e ela

esteja habilitada a cumprir um novo ciclo de vida.

28. Se essa restaurao, por qualquer motivo, no for efetivada no momento

indicado o processo de deteriorao comea ento a evoluir, aumentando

progressivamente a sua intensidade. O pavimento ento vai perdendo em qualidade

as suas caractersticas at que se torna obrigatria a sua execuo, agora muito

mais onerosa que antes.

29. Persistindo essa situao, a conservao torna-se extremamente onerosa

e antieconmica, conferindo pequena sobrevida ao trecho em questo. O pavimento

perde, ento, a sua habilitao, demandando uma interveno muito mais profunda:

a reconstruo total ou parcial do corpo estradal.

30. Portanto, o projeto de engenharia bem elaborado e a adequada execuo

da obra ponto fundamental na qualidade inicial da rodovia. Entretanto, fica

evidente que aes de conservao so as atividades que, uma vez executadas

com critrio e metodologia adequados, vo garantir o bom desempenho da rodovia.

Avaliao do

Desempenho

Execuo do

Programa

Anual de

Trabalho

Elaborao do

Oramento

Anual de

Conservao

Desenvolvimento

do Plano de

Conservao

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:662

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

31. Primeiramente porque as inspees e avaliaes frequentes servem, em

momento subsequente concluso das obras de construo, como parmetros de

avaliao da qualidade da execuo e at mesmo da elaborao do projeto.

Eventuais problemas podem ser identificados em curto espao de tempo

acarretando avaliaes que necessariamente vo identificar responsabilidades e,

posteriormente, aes corretivas imediatas que iro minimizar os impactos negativos

que tais falhas podem acarretar.

32. As aes de conservao tm o menor custo por Km de rodovia ao

mesmo tempo em que representam o melhor custo/benefcio. So elas que iro

garantir um desempenho satisfatrio da rodovia por meio de cada um dos sistemas

componentes da infraestrutura, que, bem cuidados, exercero suas respectivas

funes adequadamente. Assim, o pavimento ir cumprir o prazo de vida til

estipulado em projeto, acarretando ciclos de vida mais prolongados e que exigiro

intervenes menos profundas nos momentos em que so demandadas as

inevitveis recuperaes. Evidentemente, a um custo muito menor.

33. Por fim, h que se destacar a grande importncia da conservao

preventiva peridica. Normalmente a conservao rotineira corretiva priorizada em

virtude da inevitabilidade de sua ao, j que constatada a existncia de um buraco

ou trinca exagerada na pista, deve ser feita a correo o mais breve possvel, sob

pena de causar danos econmicos ou at mesmo perda de vidas. Isso termina por

demandar grande parte dos recursos disponveis.

34. A conservao preventiva relegada ao segundo plano, mas patente

que ela tem grande impacto nos benefcios citados no pargrafo 31, alm de causar

diretamente uma reduo nos recursos exigidos pela conservao corretiva. Ao se

efetuar um recapeamento, por exemplo, evita-se em grande proporo o

aparecimento de trincas e buracos, reduzindo-se custos com conservao corretiva

e com recuperao.

35. Haja vista a existncia, no mbito deste TCDF, de auditorias

desenvolvidas com o intuito de avaliar a regularidade na execuo de obras

rodovirias administradas pelo DER-DF, levadas a efeito pelo setor especializado, o

Ncleo de Fiscalizao de Obras NFO, a presente auditoria focalizou a avaliao

do gerenciamento da conservao das rodovias a cargo do DER-DF.

36. Foram verificados, fundamentalmente, o estado atual de conservao em

que se encontram as rodovias distritais e as questes pertinentes sistemtica de

execuo dos servios de conservao que visam proporcionar um desempenho

satisfatrio dessas rodovias no DF, de modo a delimitar o escopo da auditoria e

permitir uma atuao mais eficiente do controle externo, tendo como resultado

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:663

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

recomendaes mais objetivas e eficazes.

1.4. Objetivos

1.4.1. Objetivo Geral da Auditoria

37. O objetivo geral da presente auditoria avaliar o gerenciamento das

atividades de conservao dos pavimentos das rodovias distritais sob a

responsabilidade do Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal.

1.4.2. Objetivos Especficos

38. As questes de auditoria esto assim definidas:

I. O sistema de monitoramento e avaliao do estado de conservao

das rodovias do DF realizado de forma adequada?

II. O oramento disponibilizado ao DER-DF suficiente para atender a

demanda dos servios relativos conservao das rodovias sob sua

jurisdio?

III. O DER-DF efetivamente planeja e executa suas aes para promover

a conservao das rodovias?

1.5. Escopo

39. Conforme o objetivo geral, o Escopo desta auditoria operacional abrange

o exame dos procedimentos de natureza operacional concernentes aos servios

relativos conservao das rodovias distritais.

40. Tendo em vista os objetivos especficos determinados, a fiscalizao

ateve-se precipuamente aferio das atividades realizadas pelas seguintes

unidades do Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal DER-DF:

Superintendncia de Obras SUOBRA, incluindo os cinco Distritos Rodovirios;

COPLAN Coordenadoria de Planejamento; Superintendncia Tcnica SUTEC e

a Superintendncia de Trnsito SUTRAN.

41. Quanto aos aspectos oramentrios foram realizadas as anlises da

execuo oramentria referente aos exerccios financeiros de 2011 e 2012, j a

avaliao do planejamento oramentrio permeou a elaborao e consolidao das

propostas oramentrias referentes aos exerccios de 2012 e 2013.

1.6. Montante Fiscalizado

42. O montante total da despesa autorizada para execuo das atividades de

manuteno da malha rodoviria distrital pelo DER, incluindo atividades de

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:664

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

conservao e restaurao, no perodo 2011/2012 perfaz o valor de R$

105.179.552,61, apurado por meio de informaes constantes do SIGGO (Papel de

Trabalho n 061) referentes 31/12/2012.

1.7. Metodologia

43. Os procedimentos e tcnicas utilizados na execuo da presente auditoria

encontram-se registrados na Matriz de Planejamento de fls. 142/144, merecendo

destaque o exame fsico in loco do estado de conservao de rodovias, o exame de

documentos e a realizao de entrevista com gestores.

44. Por meio da Deciso n. 3208/2013, o Tribunal autorizou a remessa de

cpia da verso prvia do Relatrio de Auditoria ao Departamento de Estradas e

Rodagem do Distrito Federal para conhecimento e manifestao. Aps o pedido de

prorrogao de prazo (Ofcio n. 1232/2013-DG, de 29/08/2013), foram

encaminhadas informaes e documentos (Ofcio n. 1441/2013-DG, de 08/10/2013,

fls. 628-644).

45. Nesta fase, sero apresentadas proposies em face da anlise das

consideraes do Auditado acerca das irregularidades apontadas no Relatrio

Prvio.

1.8. Critrios de Auditoria

46. Os critrios utilizados para balizar as anlises realizadas na auditoria

foram extrados, em essncia, de normativos e manuais do DNIT.

47. A adoo destes critrios fundamenta-se no prprio teor da resposta

encaminhada pelo DER-DF, Anexo I, acerca do item 1 da Nota de Auditoria n 01, fl.

100/101, no qual foram solicitados os manuais, cadernos de encargos, normas,

legislao seguidos pelo DER-DF nos assuntos referentes conservao e

restaurao de rodovias.

1.9. Avaliao de Controle Interno

48. A Avaliao do Controle Interno e o Risco da Auditoria objetivam orientar

a extenso dos testes a serem realizados durante a Fiscalizao.

49. Ressalta-se, no entanto, que a auditoria realizada visou avaliar os

procedimentos de natureza operacional relativos s atividades inerentes

conservao rodoviria. Nesse sentido, a essncia da fiscalizao ateve-se,

justamente, ao exame da efetividade dos procedimentos de planejamento, execuo

e controle das referidas atividades, razo pela qual restou prejudicada a avaliao

1 Acostado digitalmente ao eTCDF (Sistema de Acompanhamento Processual Eletrnico).

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:665

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

do Risco do Controle.

50. Inobstante a natureza da fiscalizao, no tocante ao Risco Inerente pode

ser levada em considerao a materialidade dos valores envolvidos na Fiscalizao.

A despesa autorizada, conforme posio em 31/12/2012, para a atividade de

conservao e de recuperao/restaurao de rodovias no ano de 2012 alcana o

montante de R$ 52.439.849,00, representando aproximadamente 14,5% da despesa

autorizada para o Departamento de Estradas de Rodagem.

51. Assim, considerando a materialidade dos valores envolvidos e de acordo

com o Manual de Auditoria do TCDF, o Risco Inerente do objeto da Fiscalizao

pode ser considerado Moderado.

2. RESULTADOS DA AUDITORIA

2.1. Questo 1: O sistema de monitoramento e avaliao do estado de

conservao das rodovias do DF realizado de forma adequada?

O gerenciamento do sistema de conservao das rodovias do DF no

realizado de forma adequada, tendo em vista a inexistncia de metodologia

padronizada e integrada de monitoramento e avaliao do estado das rodovias.

Nesse sentido, no h realizao de levantamento e registro de

inventrio dos elementos geradores de conservao, bem como verifica-se a

inexistncia de monitoramento documentado das falhas detectadas nas rodovias. A

avaliao do estado de conservao das rodovias tambm no segue uma

sistemtica unificada, sendo realizada por diferentes unidades do DER-DF com base

em metodologias diferentes, alm de os resultados da avaliao gerada no serem

utilizados para fins de planejamento das atividades, definio das prioridades de

interveno realizadas pelo DER-DF e elaborao da proposta oramentria anual

das atividades de conservao. Alm disso, foi constatada a inexistncia da

implantao ou de projeto para futura utilizao de um Sistema de Gerenciamento

dos Pavimentos que permita gerenciar todo o planejamento e operacionalizao das

atividades de conservao rodoviria.

2.1.1. Achado 01: Inexistncia de sistema de gerenciamento integrado com

metodologia padronizada para fins de monitoramento e avaliao do estado de

conservao de rodovias.

Critrio

52. Manual de Conservao Rodoviria do DNIT; Manual de Gerncia de

Pavimentos do DNIT. Normas do DNIT de n 005/2003 TER; 006/2003 PRO;

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:666

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

009/2003 PRO.

Anlises e Evidncias

A. Inexistncia de Inventrio.

53. Conforme o Manual de Conservao Rodoviria do DNIT (p. 196), para

planejar e administrar os servios de conservao de uma rodovia necessrio

conhecer primeiramente todos os elementos que constituem essa rodovia; em uma

segunda fase, todos esses elementos que geram conservao devem ser

quantificados por meio de levantamento e registro.

54. Esse registro denominado de Inventrio de Elementos Geradores de

Servios de Conservao2, sendo um dos elementos bsicos para se desenvolver

um Plano Anual de Conservao.

55. Ainda segundo o referido Manual, aps a elaborao do inventrio

necessrio que se realizem atualizaes peridicas, observando-se as modificaes

das dimenses fsicas ou dos tipos de elementos existentes, alm de registrar os

novos elementos incorporados rodovia pela execuo de melhoramentos e, por

fim, a construo de novos trechos de rodovias ou de novas edificaes.

56. O DER-DF no dispe do referido inventrio, conforme informao obtida

junto Superintendncia de Obras SUOBRA, 1 e 2 Distritos Rodovirios e

Superintendncia Tcnica. (Papis de Trabalho PTs n 01, 02 e 033).

57. Com efeito, a inexistncia de um inventrio dos elementos geradores de

conservao prejudica a elaborao do planejamento peridico das atividades,

inviabiliza a elaborao de um Plano Anual de Conservao, bem como prejudica o

monitoramento e gerenciamento dos servios de conservao das rodovias.

58. Em visita NOVACAP com o objetivo de conhecer o sistema

informatizado de gerncia de pavimentos urbanos 4, verificou-se que foi elaborado,

atravs de trabalho de campo, um inventrio de elementos geradores de

conservao para ser inserido no banco de dados do sistema. De acordo com os

gestores, o inventrio, como instrumento bsico para a operao do sistema, est

atendendo s expectativas.

B. Monitoramento deficiente.

2 Os elementos geradores de conservao esto classificados e distribudos em trs grupos: Plataforma e Faixa de Domniona qual so

registrados, por exemplo: o nmero de faixas e tipo do revestimento; o acostamento e tipo de revestimento; e capina manual,, Drenagem e

Obras de Arte e Segurana. O inventrio desses elementos composto de folhas separadas para cada um dos grupos, em segmentos de 10 quilmetros da rodovia, onde devero ser registrados todos os elementos existentes nas rodovias que vo gerar servios de conservao

durante o ano, e uma quarta folha na qual sero resumidos os dados dos elementos registrados nas trs primeiras. 3 Acostados digitalmente ao eTCDF (Sistema de Acompanhamento Processual Eletrnico). 4 Sistema de Gerenciamento de Pavimentos Urbanos no Distrito Federal-DF (vide site) http://www.seteservicos.com.br/produto.php?id=2 (SIGAU)

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:667

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

59. Acerca do monitoramento do estado de conservao das rodovias, o

Manual de Conservao Rodoviria do DNIT prev no tpico 4.3.3 Orientaes

Prticas para Realizao de Inspees que para fins de execuo da conservao

de um determinado trecho devem ser realizadas inspees permanentes com a

finalidade de definir e localizar os defeitos, determinar suas causas e executar os

devidos reparos.

60. O ideal que o acompanhamento do estado de conservao rodovirio

seja realizado atravs de um sistema integrado de inspeo e monitoramento,

mediante uma programao que envolva a inspeo visual realizada periodicamente

pela equipe de conservao, objetivando a deteco de qualquer problema no

sistema virio, alm do registro de informaes da situao de cada trecho

integrante da malha sob sua jurisdio.

61. O Manual de Conservao Rodoviria do DNIT (p. 32) afirma que a

Monitorao se refere s inspees peridicas de dados e parmetros e/ou das

condies tcnicas preestabelecidas dos componentes da rodovia, para aferio de

desempenho, planejamento e aceitao dos servios. Prev, ainda, que (p. 32/33) a

Monitorao uma atividade essencialmente voltada para a preservao e melhoria

da rodovia como um bem patrimonial. Indiretamente mostra tambm se os

investimentos esto sendo suficientes e adequadamente alocados pela

Concessionria.

62. Conforme entrevistas realizadas na SUOBRA e nos 1 e 2 Distritos

Rodovirios, PTs n 01 a 03, foi informado que o monitoramento (inspeo visual) das

rodovias realizado diariamente pelos supervisores das equipes de trabalho dos

respectivos distritos, bem como pelos prprios Chefes dos distritos que percorrem os

trechos de rodovia realizando a inspeo visual de forma contnua, no entanto no

so realizados registros dos defeitos e falhas constatadas.

63. Tambm foi informado que h uma espcie de monitoramento do estado

fsico das rodovias realizado diretamente pelos usurios e que materializado por

meio de reclamaes realizadas junto Ouvidoria do DER-DF, configurando um

tpico controle social da qualidade do pavimento.

64. Tais demandas so repassadas SUOBRA que realiza uma anlise

prvia identificando as que de fato devero ensejar a atuao corretiva do DER-DF,

sendo ento repassadas aos Chefes dos Distritos para a realizao das

intervenes necessrias, conforme a gravidade dos defeitos a serem sanados e a

localizao das vias. No obstante a importncia da participao social,

principalmente na deteco de situaes emergenciais, trata-se de mecanismo de

controle que atua, essencialmente, no estgio em que a rodovia encontra-se em

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:668

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

pssimo estado de conservao, no contribuindo para a melhoria preventiva.

65. Verifica-se, assim, que no h uma metodologia padronizada para a

execuo do monitoramento, nem mesmo a sistematizao do registro documentado

das informaes coletadas, com exceo das demandas oriundas da Ouvidoria.

Portanto, cada Distrito Rodovirio define de forma independente a operacionalizao

da sua execuo, no sendo verificada nos Distritos Rodovirios visitados a

existncia de registros das falhas identificadas cotidianamente.

66. Essa inexistncia de registros dos defeitos dificulta a atuao do DER-DF

nos seguintes aspectos: planejamento das atividades operacionais dos distritos e de

mobilizao das equipes; classificao das prioridades dos servios;

acompanhamento da efetiva correo dos defeitos e da qualidade dos servios

executados; dificulta tambm o registro histrico do quantitativo de intervenes

realizadas num mesmo trecho rodovirio impedindo que os distritos tenham uma

viso ampla e objetiva da sua malha rodoviria, de modo que possam concluir, por

meio de dados objetivos, pela necessidade de que alguma rodovia seja submetida

manuteno preventiva, recuperao, reconstruo e restaurao.

67. Conforme j comentado, o monitoramento um processo sistemtico e

continuado. Para o desenvolvimento desse processo necessrio a utilizao de

inmeras ferramentas e tcnicas dentro de uma metodologia planejada e

padronizada. Dentre estas ferramentas e tcnicas, pode-se citar o clculo do Nvel

de Esforo (NE) de uma tarefa, definido no Manual de Conservao Rodoviria do

DNIT como a quantidade de trabalho que se pretende aplicar durante o ano a cada

unidade de inventrio correspondente a esta tarefa.

68. Como exemplo do emprego do Nvel de Esforo de uma tarefa pode-se

analisar o caso das intervenes de tapa buracos na rodovia DF-345, trecho divisa

com Gois/BR-020. As anotaes do consumo de Concreto Betuminoso Usinado

Quente5 (CBUQ) utilizado para atividades de tapa buracos nesse trecho possibilitam

a seguinte anlise: 119 m de CBUQ utilizados em 2012 para 11 km, ento, utilizou-

se 10,82 m/km/ano de CBUQ.

69. Por sua vez, o Manual de Conservao Rodoviria do DNIT (p. 107)

estima que um valor mximo admissvel para o NE relativo execuo de tapa

buracos seja da ordem de 10m/km/ano. O mesmo Manual (p. 231) sugere que, na

falta de dados histricos suficientes, ou se no houver a possibilidade de se adotar

os nveis de esforo de trechos com condies anlogas, pode-se usar valores

determinados para o nvel de esforo de tapa buracos. Nesse caso, o manual

prope que em sendo o NE > 7 m/km/ano o estado considerado Pssimo, ou

5 Dados obtidos por meio de entrevista no 1 Distrito Rodovirio (PT 02).

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:669

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

seja, o pavimento est prximo do final de sua vida til ou j a ultrapassou. Portanto,

no caso do trecho da DF-345, o NE calculado indica que as condies de

deteriorao j ultrapassaram bastante o momento de restaur-la.

70. A partir do exemplo acima, constata-se a pouca utilizao de uma

metodologia adequada de monitoramento e posterior informao aos setores

responsveis pela tomada de decises estratgicas do DER-DF.

C. Avaliaes subjetivas e contrastantes.

71. No tocante avaliao do estado de conservao das rodovias, destaca-

se que a norma DNIT 006/2003 PRO fixa uma metodologia de avaliao objetiva

da superfcie dos pavimentos flexveis e semirrgidos6, aplicvel quando se pretende

estabelecer um parmetro das condies de superfcie do pavimento, bem como

registrar um inventrio de ocorrncias e suas provveis causas.

72. Esta norma prev a aparelhagem especfica a ser utilizada, a localizao

das superfcies a serem avaliadas, bem como as medies e as anotaes a serem

registradas em caso de ocorrncia de algum defeito no pavimento. Ao final da

execuo so realizados diversos clculos nos registros dos defeitos com vistas a

determinar o ndice de gravidade global (IGG), que servir de base para conferir ao

pavimento um conceito que retrate o grau de degradao atingido, permitindo

realizar uma classificao objetiva do estado de conservao do pavimento,

conforme Tabela 1:

Tabela 1 Limites de IGG e avaliao.

Fonte: DNIT - Norma 006/2003 PRO.

73. Em entrevista realizada na DITEC, foi informado que a realizao de

avaliao utilizando a metodologia da Norma DNIT 006/2003 somente efetuada

quando h alguma demanda para execuo de restaurao de pavimento

encaminhada por Distrito Rodovirio ou resultante de avaliao da prpria DITEC.

74. Outra metodologia utilizada pelo rgo Federal para avaliao dos

pavimentos est prevista na norma DNIT 009/2003 PRO, que fixa os

6 A norma DNIT 005/2003 TER define os termos tcnicos rodovirios referentes aos defeitos nos pavimentos flexveis e semirrgidos.

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:670

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

procedimentos para a avaliao subjetiva da superfcie dos pavimentos flexveis e

semirrgidos quanto ao conforto e suavidade de rolamento proporcionado pelo

pavimento.

75. Nesse caso, uma equipe de cinco membros deve ser destacada para

aferir, experimental e individualmente, o Valor de Serventia Atual (VSA)7 do

pavimento, e, se possvel, outra equipe de dez a quinze componentes constituda

para comparar a sensibilidade de avaliao do grupo menor. Cada integrante deve

atribuir subjetivamente, com base em sua experincia profissional, um Valor da

Serventia Atual para cada trecho, usando uma ficha de avaliao padronizada e

atentando para os defeitos de pavimento relacionados na norma DNIT 05/2003-TER.

76. Aps esta avaliao experimental, os valores individuais atribudos, que

variam de 0 a 5 (de pssimo a timo), devem ser relacionados e suas mdias

calculadas para ambos os grupos. Os valores das mdias das avaliaes de ambos

os grupos devem ser comparados. A sensibilidade do grupo menor ser considerada

boa para avaliao, se as mdias diferirem no mximo at 0,3.

77. Em entrevista realizada na DITEC/SUTEC foi constatado que a Gerncia

Tcnica (GETEC) iniciou em 2011 a realizao anual de uma Avaliao Subjetiva de

Pavimento por meio do Valor de Serventia Atual (VSA), nos termos da norma do

DNIT PRO 009/2003, sendo selecionados cinco servidores da Diretoria de

Tecnologia para efetuar a avaliao.

78. Essa equipe de avaliao foi dividida em dois grupos, sob a superviso de

um Engenheiro Civil, e verificou-se experimentalmente a aplicao e validade da

avaliao subjetiva, sendo informado pelo DER-DF que as diferenas das notas

entre os grupos e entre os membros dos grupos estavam dentro do limite imposto

pela norma (0,3 pontos).

79. Desta forma, a avaliao de VSA foi ampliada para toda malha rodoviria,

constando nos Grficos 1.a e 1.b os resultados das avaliaes realizadas nos anos

de 2011 e 2012, conforme Papel de Trabalho n 12 (fls. 251-263), indicando o grau

de conforto e suavidade de rolamento proporcionado pelo pavimento:

Grfico 1.a Avaliao VSA 2011 (SUTEC) Grfico 1.b Avaliao VSA 2012 (SUTEC)

7 Medida subjetiva das condies de superfcie de um pavimento, feita por um grupo de avaliadores que percorrem o trecho sob anlise,

registrando suas opinies sobre a capacidade do pavimento de atender s exigncias do trfego que sobre ele atua, no momento da avaliao,

quanto suavidade e ao conforto.

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:671

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

Fonte: Papel de Trabalho n 12

80. Constata-se que em 2011 a percentagem de rodovias cujo estado de

conservao foi avaliado como bom/timo foi de 76%. J em 2012, o percentual

auferido foi de 74%, sendo que o percentual de rodovias em estado timo caiu 9

pontos percentuais e as boas aumentaram em 7%.

81. Ademais, para fins de avaliao do estado de conservao das rodovias

do DF, foram solicitadas informaes ao DER-DF, que encaminhou avaliao

realizada pelos Distritos Rodovirios, adotando-se o critrio puramente visual,

atribuindo notas de 1 a 5 para cada trecho rodovirio, conforme Tabela 2. Cada

unidade classificou os trechos de sua circunscrio conforme critrios prprios,

baseando-se na experincia profissional e tcnica dos avaliadores.

Tabela 2 Critrios de avaliao.

Nota Estado de Conservao

1 Pssimo

2 Ruim

3 Regular

4 Bom

5 timo

Fonte: fl. 113.

82. Em entrevista realizada nos 1 e 2 Distritos Rodovirios detectou-se que

durante o processo de percorrer e avaliar a malha rodoviria os avaliadores no

produziram nenhum tipo de relatrio documentado, apontando e referenciando a

localizao dos defeitos verificados.

83. Os avaliadores tambm no utilizaram qualquer tipo de check list ou outro

registro padronizado que pudessem auxili-los na compilao das informaes e

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:672

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

fundamentar a classificao aplicada a cada trecho, ou que pudesse servir de

evidncia objetiva, permitindo contabilizar o quantitativo de defeitos nos pavimentos,

a sua gravidade e o nvel de interveno demandado para correo.

84. A partir das informaes apresentadas pela SUOBRA/DER-DF foi

elaborado o Papel de Trabalho n 058 consolidando a avaliao do estado de

conservao dos pavimentos realizada pelo DER-DF, cuja apurao das

informaes foi sumarizada no Grfico 2:

Grfico 2 Avaliao Subjetiva (SUOBRA)

Fonte: PT n 05 Resposta SUOBRA/DER-DF Nota de Auditoria n 01

85. Conforme apurao dos dados, verifica-se que 49,36% da extenso

quilomtrica das rodovias pavimentadas foram classificadas como boas/timas,

ressaltando que 4,67% estavam sendo submetidas a intervenes, e o restante da

malha, cerca de 45,97%, foi classificado como regular ou em situao pior.

86. Ressalta-se que esta avaliao permeada por um grau relativamente

elevado de subjetividade, tendo em vista que cada Distrito Rodovirio realizou a

avaliao dos trechos de pavimentos sob sua circunscrio de forma independente,

no havendo metodologia pr-definida, critrios unificados ou registro formal dos

defeitos verificados com vistas a embasar objetivamente a classificao.

87. Alm das avaliaes realizadas pela SUOBRA e pela SUTEC, a

Coordenao de Planejamento - COPLAN tambm informou que, para fins de

apurao do indicador denominado ndice de malha rodoviria pavimentada em

8 Acostados digitalmente ao eTCDF (Sistema de Acompanhamento Processual Eletrnico).

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:673

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

bom ou timo estado (malha em bom ou timo estado/total de malha pavimentada)

estabelecido no Plano Plurianual 2012/2015, foi realizada pela unidade, no ano de

2011, uma inspeo expedita visual de todas as rodovias pavimentadas para fins de

levantamento da situao vigente e prxima da realidade (Papel de Trabalho n 10 fls

225/238).

88. Os resultados da avaliao realizada pela COPLAN indicam que em 2011

o ndice de malha pavimentada em estado bom/timo foi de 60%, decaindo para

53% no ano de 2012 (PT n 10 fls. 225/238).

89. Ainda foi informado pela COPLAN que o DER-DF est contratando uma

empresa para efetuar um levantamento mais minucioso, utilizando equipamento

FWD ou similar, para produzir uma avaliao do pavimento mais tcnica, incluindo

as camadas de revestimento, base e sub-base.

90. Em suma, verifica-se que trs setores diferentes do DER-DF realizaram

algum tipo de avaliao do estado de conservao da malha rodoviria nos

exerccios de 2011 e 2012. No entanto, conforme tabela comparativa abaixo, os

resultados apontados nas respectivas avaliaes so discrepantes.

Tabela 3 - Avaliao da malha rodoviria em estado de conservao bom/timo

Exerccio de 2011 Exerccio de 2012

SUOBRA SUTEC COPLAN SUOBRA SUTEC COPLAN

- 76% 60% 49,36% 74% 53%

Fonte: Papis de Trabalho n 05, 10 e 12.

91. A discrepncia nos resultados pode ser justificada em funo da

diferena de metodologia aplicada em cada avaliao, sendo constatada que a nica

avaliao que considerou alguma Norma do DNIT foi a realizada pela SUTEC (DNIT

009/2003 PRO.). Alm disso, constata-se que as divergncias verificadas so fruto

da subjetividade das avaliaes, sendo que os conceitos atribudos so

influenciados diretamente pela experincia profissional individual dos avaliadores.

92. A ttulo de exemplo, verifica-se o caso especfico da classificao do

estado de conservao atribudo Rodovia DF-345 (trecho Divisa GO/DF at a BR

020):

As avaliaes do estado de conservao das rodovias possuem alto grau de subjetividade, variando o percentual de estradas em estado bom/timo entre 49% a 74% no exerccio de 2012.

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:674

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

A SUOBRA (em 2012): avaliou como Pssimo;

A SUTEC (no VSA de 2011) avaliou o mesmo trecho como Ruim;

A SUTEC (na avaliao VSA 2012) classificou da seguinte forma:

subtrecho Divisa GO/DF at DF-205: Bom;

subtrecho DF-205 at VC-111: Regular ;

subtrecho VC-111 at BR-020: Ruim.

93. Em seguida foram acostadas imagens que revelam a situao atual da

Rodovia DF-345 (21/03/2013), ressaltando que o trecho havia sido submetido

operao tapa-buraco na semana anterior inspeo in loco, conforme informaes

do Chefe do 1 Distrito Rodovirio:

Fotos 1 e 2: Visita in loco DF-345 (realizada em 21/03/2013).

Fonte: Papel de Trabalho n 22

9. (Trecho Divisa GO/DF a BR-020)

94. Portanto, constata-se que as avaliaes realizadas pelo DER-DF so

caracterizadas por um grau elevado de subjetividade; os resultados no so

compartilhados e conhecidos pelos diversos setores interessados do rgo, gerando

desperdcio de esforos; so realizadas de forma desconexa e desagregada, sem

participao dos setores que poderiam contribuir com informaes relevantes; no

possibilitam traar um panorama avaliativo oficial acerca do estado de conservao

das rodovias sob jurisdio do DER-DF.

95. Diante da situao descrita, conclui-se que as avaliaes realizadas no

9 As imagens integram o relatrio fotogrfico das inspees in loco realizadas durante a auditoria. Devido ao tamanho do arquivo completo

do relatrio fotogrfico (superior a 640 MB), no foi possvel acostar digitalmente ao eTCDF (Sistema de Acompanhamento Processual

Eletrnico).

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:675

Proc.: 23.126/11

_______ Rubrica

tm alcanado sua finalidade precpua, pois seus resultados no so utilizados para

orientar o planejamento das aes de conservao, bem como no tem

fundamentado a priorizao das intervenes rotineiras, muito menos das obras e

servios que deveriam ser inseridos no planejamento oramentrio anual.

D. Inexistncia de Sistema de Gerenciamento Integrado.

96. Os pavimentos rodovirios representam um patrimnio pblico de

enorme valor. Dessa forma, de suma importncia a adoo de uma sistemtica de

atividades para manuteno dos pavimentos rodovirios que preservem esse

patrimnio.

97. O Manual de Conservao do DNIT (p. 193) informa que o DNER, em

1976, passou a introduzir novos conceitos na administrao da conservao

rodoviria. Percebeu-se que os recursos necessrios conservao rodoviria

podem ser identificados e que a maior parte das atividades de conservao podem

ser planejadas globalmente e programadas para um determinado perodo com

preciso razovel, possibilitando a adoo de procedimentos administrativos para a

utilizao eficaz desses recursos e cumprimento dos objetivos planejados.

98. O Sistema de Gerncia de Pavimentos (SGP) pode ser definido como

um conjunto de instrumentos integrados que auxilia na coordenao das atividades,

servindo como organizador de uma manuteno planejada, tendo como objetivo

primordial otimizar a aplicao dos recursos pblicos disponveis para a promoo

de rodovias em condies adequadas de segurana e conforto aos usurios.

99. Conforme o Manual de Gerncia de Pavimentos do DNIT - 2011 (p.

35/36):(...) um Sistema de Gerncia de Pavimentos tem como componentes, que

devem interagir mutuamente, o planejamento, o projeto, a construo e a

manuteno dos pavimentos. (...) As atividades bsicas de um Sistema de

Gerncia de Pavimentos esto normalmente afetas rea de planejamento e podem

ser agrupadas em quatro grandes atividades bsicas, para implantao e freqente

avaliao de um Banco de Dados, quais sejam: a) Sistema de referncia; b)

Avaliao dos pavimentos; (...) c) Determinao das prioridades; d) Elaborao de

programa plurianual de investimentos.

100. Ao ser questionado acerca da utilizao de algum sistema informatizado

de gerenciamento de pavimentos e administrao da conservao rodoviria para

fins de planejamento, execuo e controle, ou se havia alguma perspectiva ou

projeto para implantao, o Diretor-Geral informou que o DER-DF no dispe de

nenhuma ferramenta informatizada que atenda o cerne do questionamento.,

informando apenas que em relao s Obras de Arte Especiais que fazem parte da

e-DOC BA1F8223Proc 23126/2011



Fl.:676

Proc.: 23.126/11

䝥r敮c楡m敮瑯 摡 c 潮獥rvaç d e 牯摯vi慳 p敬o 䑥灡牴慭敮瑯 摥 … ·...

Documents

䝥r敮c楡m敮瑯摡 c 潮獥rvaç d e 牯摯vi慳 p敬o 䑥灡牴慭敮瑯摥 … ·...