งานวิจยั

รายงานฉบบัสมบรูณ์

โครงการวิจยัเร่ือง

บทบาทของระบบการเงินระดบัฐานราก

ในการส่งเสริมการเขา้ถึงบริการทางการเงิน

The Roles of Microfinance in Promoting Financial Access

ท่ีปรึกษาโครงการ

นายกฤษฎา อุทยานิน

คณะผู้วิจยั

หม่อมหลวงพงศร์ะพีพร อาภากรนางสาวจุฑาทอง จารุมิลินท

นางสาวรินทร์ธิยา เธียรธิติกลุ

นายนวพล ภิญโญอนนัตพงษ ์

นายธนากร ไพรวรรณ์

นางสาวภทัรมน พลพิพฒันพงศ ์

นายทวศีกัด์ิ มานะกลุ

นางสาวนงนุช ตนัติสันติวงศ ์

นางสาวปานรพี รังสี

รายงานฉบับสมบูรณ์

โครงการวจิัยเร่ือง

บทบาทของระบบการเงนิระดบัฐานราก

ในการส่งเสริมการเข้าถึงบริการทางการเงนิ

The Roles of Microfinance in Promoting Financial Access

ส านักนโยบายระบบการเงนิและสถาบันการเงนิ กนัยายน 2554

2

ช่ือโครงการวจิัย : บทบาทของระบบการเงินระดับฐานรากในการส่งเสริมการเข้าถึง

บริการทางการเงิน

The Roles of Microfinance in Promoting Financial Access

ทีป่รึกษาโครงการ : นายกฤษฎา อทุยานิน ผู้ตรวจราชการกระทรวงการคลงั

คณะผู้วจิัย : หม่อมหลวงพงศ์ระพพีร อาภากร หัวหน้าโครงการ นางสาวจุฑาทอง จารุมลินิท นักวจิัย นางสาวรินทร์ธิยา เธียรธิติกลุ นักวจิัย นายนวพล ภิญโญอนันตพงษ์ นักวจิัย นายธนากร ไพรวรรณ์ นักวจิัย นางสาวภัทรมน พลพพิฒันพงศ์ นักวจิัย นายทวศัีกดิ์ มานะกลุ นักวจิัย นางสาวนงนุช ตันติสันตวิงศ์ นักวจิัย นางสาวปานรพ ีรังสี ผู้ช่วยนักวจิัย

ปีทีพ่มิพ์ผลงาน : 2554

เจ้าของผลงาน : ส านักงานเศรษฐกจิการคลงั กระทรวงการคลงั

i

บทสรุปผู้บริหาร

--------------------------------------------------

โครงการวจิยั “บทบาทของการเงินระดบัฐานรากในการส่งเสริมการเขา้ถึงบริการทางการเงิน”

มีวตัถุประสงคข์องการศึกษาเพื่อเสนอแนะแนวทางการพฒันาองคก์รการเงินระดบัฐานรากในประเทศ

ไทย เพื่อใหเ้ป็นกลไกหลกัในการพฒันาขีดความสามารถของชุมชน ทั้งในดา้นเศรษฐกิจและสังคม

โดยมีวธีิดาํเนินการวจิยัเชิงคุณภาพดว้ยการศึกษาทฤษฎีและแนวคิดท่ีเก่ียวขอ้งกบัระบบการเงินฐานราก

และขอ้มูลองคก์รการเงินระดบัฐานราก ซ่ึงรวมถึงบทบาท รูปแบบการดาํเนินงาน กฎหมายท่ีเก่ียวขอ้ง

และมาตรการส่งเสริมของทางการ ทั้งในต่างประเทศและของไทย เพื่อนาํมาวเิคราะห์เปรียบเทียบ

(Comparative study) ส่วนวธีิดาํเนินการวจิยัเชิงปริมาณ ผูว้จิยัไดศึ้กษาอุปสงคแ์ละอุปทานของ

การใหบ้ริการทางการเงินระดบัฐานรากโดยการสาํรวจขอ้มูล และการพฒันาแบบจาํลองทางเศรษฐมิติ

หรือเทคนิคทางสถิติเพื่อหาความสัมพนัธ์ระหวา่งขอ้มูลท่ีไดจ้ากการสาํรวจ

จากการสาํรวจขอ้มูลการใชบ้ริการทางการเงินของผูใ้ชบ้ริการ 3,011 คน ใน 10 จงัหวดั

ทัว่ประเทศ พบวา่ กองทุนหมู่บา้นและชุมชนเมือง และกลุ่มออมทรัพย ์เป็นองคก์รการเงินระดบัฐานราก

ท่ีมีบทบาทสาํคญัในการใหบ้ริการทางการเงินแก่ผูท่ี้ส่วนใหญ่อาศยัอยูใ่นพื้นท่ีชนบท อาชีพเกษตรกร

รายไดเ้ฉล่ียต่อเดือนตํ่ากวา่ 10,000 บาท โดยมีรายละเอียดสรุปไดด้งัน้ี

1. บริการด้านเงินฝากและเงินออม

เงินฝากและเงินออมเป็นบริการทางการเงินขั้นพื้นฐานท่ีมีผูต้อ้งการและใชบ้ริการมากท่ีสุด

โดยสถาบนัการเงินเฉพาะกิจ กองทุนหมู่บา้นและชุมชนเมือง กลุ่มออมทรัพยห์รือธนาคารชุมชนเป็น

องคก์รการเงินท่ีมีบทบาทในการใหบ้ริการดา้นดงักล่าวสูง ในขณะท่ีธนาคารพาณิชยแ์ละสหกรณ์

ยงัมีบทบาทจาํกดั โดยผูท่ี้เขา้ไม่ถึงบริการเงินฝากของธนาคารพาณิชยเ์กือบทั้งหมด จะใชบ้ริการกบั

สถาบนัการเงินเฉพาะกิจ โดยส่วนใหญ่จะสามารถเขา้ถึงบริการเงินฝากกบัสถาบนัการเงินใดสถาบนั

การเงินหน่ึงพร้อมกบัการใชบ้ริการจากองคก์รการเงินระดบัชุมชนควบคู่ไปดว้ย ทั้งน้ี แบบจาํลอง

ดา้นการออมแสดงให้เห็นถึงปัจจยัท่ีมีผลต่อการใชบ้ริการการออมของกลุ่มออมทรัพย ์ไดแ้ก่ ความใกล ้

บริการท่ีดี และจาํนวนเงินฝากขั้นตํ่าในการเปิดบญัชีท่ีไม่สูงเกินไป ในขณะท่ีผูอ้อมจะไม่เลือกออมกบั

กองทุนหมู่บา้นหากใหค้วามสาํคญักบัความมัน่คงของเงินฝาก ความเพียงพอของขอ้มูล ผลตอบแทน

ประเภทบญัชีท่ีตรงตามความตอ้งการ และค่าธรรมเนียมตํ่า

2. บริการด้านสินเช่ือ

สินเช่ือการเกษตรเป็นสินเช่ือท่ีมีผูต้อ้งการใชบ้ริการมากท่ีสุด รองลงมาคือสินเช่ือส่วนบุคคล

และสินเช่ือธุรกิจอ่ืน ตามลาํดบั ในขณะท่ีสินเช่ือธุรกิจนั้นมีจาํนวนผูต้อ้งใชบ้ริการ แต่ไม่ไดใ้ชบ้ริการ

เป็นจาํนวนมากสุดท่ีร้อยละ 64 ของผูต้อ้งการใชบ้ริการ (สินเช่ือส่วนบุคคลร้อยละ 35 และสินเช่ือ

เพื่อการเกษตรร้อยละ 20) โดยสถาบนัการเงินเฉพาะกิจและกองทุนหมู่บา้นและชุมชนเมือง เป็นองคก์าร

ii

ท่ีมีบทบาทในการปล่อยสินเช่ือมากท่ีสุด ในขณะท่ีธนาคารพาณิชยแ์ทบไม่มีบทบาทในการใหบ้ริการ

สินเช่ือใด ๆ เลย ทาํใหผู้ท่ี้เขา้ไม่ถึงบริการดงักล่าวของธนาคารพาณิชย ์เลือกท่ีจะใชบ้ริการสินเช่ือ

การเกษตรกบัสถาบนัการเงินเฉพาะกิจแทน ในขณะท่ีสินเช่ือธุรกิจอ่ืนและสินเช่ือส่วนบุคคลจะ

เลือกใชบ้ริการจากกองทุนหมู่บา้นและชุมชนเมืองแทน ทั้งน้ี แบบจาํลองดา้นสินเช่ือแสดงใหเ้ห็นถึง

ปัจจยัท่ีมีผลต่อการใชบ้ริการสินเช่ือของสถาบนัการเงินเฉพาะกิจ โดยเป็นผูท่ี้คาํนึงถึงความใกลข้อง

สถาบนัการเงินและการใหข้อ้มูลเก่ียวกบัการกูย้มืเงินอยา่งเพียงพอ ในขณะท่ีผูท่ี้จะไม่เลือกใชบ้ริการ

หากคาํนึงถึงอตัราดอกเบ้ียหรือความเป็นธรรมในการปล่อยสินเช่ือ นอกจากน้ี ในส่วนของกองทุน

หมู่บา้นและชุมชนเมือง ผูใ้ชบ้ริการกบักองทุนหมู่บา้นจะใหค้วามสาํคญักบัความใกล ้อตัราดอกเบ้ีย

ท่ีต ํ่า การไม่ตอ้งใชห้ลกัทรัพยค์ ํ้าประกนัสินเช่ือ และมีความรู้ในการประกอบธุรกิจไม่เพียงพอ

3. บริการด้านการโอน/ชําระเงิน

มีการใชบ้ริการจากสถาบนัการเงินเฉพาะกิจ และธนาคารพาณิชยเ์ป็นหลกั โดยแบบจาํลอง

ดา้นการโอน/ชาํระเงินไดแ้สดงใหเ้ห็นวา่ สาํหรับธนาคารพาณิชย ์ผูห้ญิงมีการเขา้ถึงบริการการโอนนอ้ย

กวา่ผูช้ายและยงัพบวา่ผูท่ี้มีรายไดป้ระจาํหรือนกัธุรกิจจะมีการใชบ้ริการการโอนมากกวา่กลุ่มคนท่ีมี

อาชีพอ่ืน สาํหรับบริการการโอน/ชาํระเงินของสถาบนัการเงินเฉพาะกิจ แสดงใหเ้ห็นวา่ผูท่ี้เป็นเจา้ของ

ท่ีพกัอาศยั หรืออาศยัในครัวเรือนท่ีมีขนาดเล็ก มีแนวโนม้ท่ีจะใชบ้ริการการโอนกบัสถาบนัการเงิน

เฉพาะกิจ อยา่งไรก็ตาม สถาบนัการเงินเฉพาะกิจช่วยแกปั้ญหาการเขา้ถึงบริการของธนาคารพาณิชย ์

กล่าวคือ กลุ่มเกษตรกรผูท่ี้อาศยัห่างไกลจากตวัเมือง หรือผูท่ี้ขาดความรู้ความเขา้ใจทางดา้นการเงิน

มีการใชบ้ริการการโอนของสถาบนัการเงินเฉพาะกิจมากกวา่กลุ่มอาชีพอ่ืน

4. ความรู้ความเข้าใจทางการเงิน

กลุ่มตวัอยา่งยงัมีความรู้ความเขา้ใจทางการเงินในระดบัตํ่า โดยคิดเป็นร้อยละ 74 ของผูต้อบ

แบบสอบถามทั้งหมด ในขณะท่ีผูมี้ความรู้ความเขา้ใจทางการเงินอยูใ่นระดบัสูงมีเพียงร้อยละ 11 ของ

ผูต้อบแบบสอบถามทั้งหมด

ในส่วนของการสาํรวจองคก์รการเงินระดบัฐานรากทั้งหมด 235 องคก์ร ใน 10 จงัหวดั

มีรายละเอียดสรุปไดด้งัน้ี

1. องคก์รถึง 1 ใน 3 ไม่ไดจ้ดทะเบียนใด ๆ ตามกฎหมาย เช่น กลุ่มออมทรัพยเ์พื่อการผลิต

กลุ่มอาชีพ และกลุ่มสัจจะ เป็นตน้ ในส่วนขององคก์รท่ีไดท้าํการจดทะเบียนซ่ึงคิดเป็นร้อยละ 69

ขององคก์รทั้งหมดนั้น ประกอบไปดว้ยกองทุนหมู่บา้นและชุมชนเมือง เป็นส่วนใหญ่ รองลงมา คือ

สหกรณ์และโครงการแกไ้ขปัญหาความยากจน (กขคจ.) โดยองคก์รส่วนใหญ่เกิดจากการรวมตวักนั

ของประชาชน และมีความเป็นอิสระในการบริหารจดัการของภาคประชาชน นอกจากน้ี องคก์รท่ีมีการ

ประชุมมากกวา่ 6 คร้ังต่อปี ไดแ้ก่ กองทุนหมู่บา้นและชุมชนเมือง กลุ่มออมทรัพย ์กลุ่มสัจจะสะสมทรัพย ์

และสถาบนัการเงินชุมชน ซ่ึงแสดงถึงการบริหารท่ีเป็นระบบและบริการท่ีมีความยดืหยุน่มากข้ึน

iii

2. ภาครัฐมีบทบาทหลกัในการสนบัสนุนองคก์ร ทั้งในดา้นการเงินและการบริการจดัการ

รองลงมาคือ สถาบนัการเงินเฉพาะกิจ อยา่งไรก็ดี องคก์รส่วนใหญ่มีเครือข่ายดา้นการเงินและการช่วยเหลือ

ซ่ึงกนัและกนัระหวา่งองคก์รในระดบัตํ่า โดย 109 องคก์ร ไม่เคยมีเครือข่ายทาํงานร่วมกบัสถาบนัหรือ

องคก์รการเงินอ่ืน ๆ ในขณะท่ี 24 องคก์รมีความร่วมมือกบัสถาบบนัการเงินเฉพาะกิจและ 22 องคก์ร

มีเครือข่ายกองทุนหมู่บา้นระดบัตาํบล/อาํเภอ ทั้งน้ี กองทุนหมู่บา้นเป็นองคก์รท่ีเคยมีเครือข่ายใน

การทาํงาน ในขณะท่ีกลุ่มออมทรัพยก์็มีประมาณหน่ึงในสามของทั้งหมดท่ีมีเครือข่ายในการทาํงาน

ร่วมกบัสถาบนัการเงินเฉพาะกิจ

3. องคก์รมีการใหบ้ริการในดา้นสินเช่ือคิดเป็นร้อยละ 87 และมีการใหบ้ริการดา้นเงินฝาก

ร้อยละ 84 ซ่ึงเกือบทุกองคก์รท่ีใหบ้ริการเงินฝากมีการให้บริการดา้นเงินฝากออมทรัพยม์ากท่ีสุด ในขณะท่ี

ร้อยละ 39 มีการใหบ้ริการดา้นการประกนัชีวิตร้อยละ 15 มีการใหบ้ริการประกนัสุขภาพ และร้อยละ 14

มีการใหบ้ริการดา้นการประกนัอุบติัเหตุ ทั้งน้ี องคก์รการเงินระดบัฐานรากนอกจากมีมิติดา้นการเงินแลว้

ยงัมีมิติดา้นสังคม โดยช่วยส่งเสริมอาชีพและคุณภาพชีวิตของประชาชนภายในชุมชนผา่นการจดัอบรม

หรือจดักิจกรรมอ่ืน ๆ (ร้อยละ 73) กิจกรรมสังคม (ร้อยละ 71) และกิจกรรมการประกอบอาชีพ (ร้อยละ 64)

4. องคก์รมีหลกัพิจารณาอนุมติัสินเช่ือ ไดแ้ก่ 1) ประวติักูย้มื การออม และการชาํระเงิน

(ร้อยละ 30) 2) การเป็นสมาชิกในกลุ่มหรือจาํนวนหุ้นจาํนวนเงินออม (ร้อยละ 17) และ 3) ความเหมาะสม

และวตัถุประสงคข์องโครงการท่ีขอกู ้(ร้อยละ 14) นอกจากน้ี การคํ้าประกนัโดยสมาชิกกลุ่มถือเป็น

รูปแบบการใหสิ้นเช่ือท่ีมีบทบาทมากสุด (ใชห้ลกัทรัพยค์ ํ้าประกนันอ้ย) และมีการใชก้ลไกสินเช่ือเพื่อให้

มีการชาํระหน้ีตรงเวลาหลากหลาย โดยการกาํหนดใหต้อ้งฝากเงินกบัองคก์รระยะหน่ึง ถึงจะมีสิทธิขอกู้

เป็นวธีิหน่ึงท่ีองคก์รการเงินระดบัฐานรากของไทยนิยมใช ้

5. วธีิการลงโทษในกรณีผิดชาํระหน้ีท่ีนิยมมากสุด คือ การลดวงเงินกูใ้นอนาคต (ร้อยละ 31)

การไม่อนุมติัวงเงินสินเช่ือคร้ังต่อไป (ร้อยละ 31) และการกาํหนดอตัราดอกเบ้ียสูงข้ึน (ร้อยละ 18)

ในขณะท่ีองคก์รส่วนใหญ่ไม่มีการยดึทรัพยห์รือฟ้องลม้ละลาย และไม่มีการใหแ้รงจูงใจแก่พนกังานใน

การเก็บเงินกู ้แสดงให้เหน้วา่องคก์รการเงินระดบัฐานรากยงัไม่มีกระบวนการติดตามหน้ีท่ีดี โดยอาจทาํ

ใหอ้งคก์รมีปัญหาในกรณีท่ีขยายฐานลูกคา้ออกไปนอกชุมชน ซ่ึงจะทาํใหค้วามไดเ้ปรียบในดา้นขอ้มูล

ของผูข้อกูล้ดลง

จากการศึกษาประสบการณ์ในการพฒันาระบบการเงินระดบัฐานรากในต่างประเทศ ผูว้จิยั

พบวา่มีแนวทางในการนาํมาใชป้ระยกุตก์บัการพฒันาระบบการเงินระดบัฐานรากของไทย ดงัน้ี

1. ในประเทศส่วนใหญ่ท่ีมีการศึกษา พบวา่ มีการลดบทบาทของภาครัฐของในการ

แทรกแซงกลไกตลาด อาทิ การกาํหนดเพดานอตัราดอกเบ้ีย และการปฏิรูปธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ

ใหเ้ป็นธนาคารพาณิชยท่ี์ยงัคงเนน้การใหบ้ริการทางการเงินระดบัฐานรากโดยเฉพาะ โดยในประเด็น

การกาํหนดเพดานดอกเบ้ียของทางการไทยท่ีอาจไม่ใช่อุปสรรคสาํคญัในการเขา้ถึงบริการทางการเงิน

iv

ในประเทศไทยเน่ืองจากผูใ้ชบ้ริการมีทางเลือกในการใชบ้ริการกบัสถาบนัการเงินเฉพาะกิจ ซ่ึงสามารถ

ใหบ้ริการแก่กลุ่มเป้าหมายท่ีเขา้ไม่ถึงบริการของธนาคารพาณิชย ์โดยไม่จาํเป็นตอ้งกาํหนดอตัราดอกเบ้ีย

ท่ีสูงจนเกินไป ส่วนการใหบ้ริการของสถาบนัการเงินเฉพาะกิจ โดยเฉพาะ ธ.ก.ส. ซ่ึงเป็นองคก์รการเงิน

ท่ีมีบทบาทสาํคญัในการใหบ้ริการระดบัฐานรากของไทย ไดมี้การปฏิรูปโครงสร้างและการดาํเนินงาน

อยา่งต่อเน่ืองนบัแต่มีการจดัตั้งเป็นระยะเวลาเกือบ 50 ปี ทาํใหมี้การใหบ้ริการท่ีเป็นไปตามกลไกตลาด

2. การกาํกบัดูแลองคก์รการเงินประเภท NGO ในต่างประเทศไดมี้การจดัตั้งหน่วยงานเพื่อ

ทาํหนา้ท่ีส่งเสริมและดูแลองคก์รท่ีมีขนาดเล็กโดยมีธนาคารกลางเป็นผูก้าํกบัดูแล สาํหรับประเทศไทย

องคก์รประเภท NGO ส่วนใหญ่ ยงัขาดกรอบการกาํกบัดูแลองคก์รประเภทดงักล่าวท่ีมีประสิทธิภาพ

ดงันั้น การมีกรอบกฎหมายกาํกบัดูแลท่ีชดัเจนและมีหลกัเกณฑท่ี์เหมาะสมจึงเป็นส่ิงจาํเป็นท่ีจะเอ้ือ

ใหเ้กิดการใหบ้ริการทางการเงินระดบัฐานรากสามารถตอบสนองความตอ้งการของประชาชนได ้

อยา่งมีประสิทธิภาพ

3. การคุม้ครองเงินฝากเงินฝากใหก้บัองคก์รการเงินระดบัฐานรากเป็นแนวทางหน่ึงในการ

เสริมสร้างความมัน่คงใหก้บัระบบการเงินระดบัฐานราก อยา่งไรก็ดี การคุม้ครองเงินฝากแก่องคก์ร

ท่ีเพิ่งก่อตั้งและไดรั้บใบอนุญาตอาจมีความเส่ียงสูง โดยเงินทุนท่ีองคก์รการเงินระดบัฐานรากจดัสรร

มาใหเ้พื่อการคุม้ครองผูฝ้ากเงินจะมีจาํนวนนอ้ยเกินไป ดงันั้น ภาครัฐอาจตอ้งจดัหาเงินทุนขั้นตน้

เพื่อจดัตั้งกองทุนคุม้ครองเงินฝากของลูกคา้องคก์รการเงินระดบัฐานราก

4. แมว้า่การจดัตั้งศูนยข์อ้มูลเครดิตระดบัฐานราก จะเป็นการแกไ้ขปัญหาการมีขอ้มูล

ไม่เท่าเทียมกนัระหวา่งผูใ้หกู้แ้ละผูกู้ ้แต่สาํหรับประเทศไทย รูปแบบองคก์รการเงินระดบัฐานรากใน

ระดบัชุมชนจะช่วยแกไ้ขปัญหาความไม่เท่าเทียมของขอ้มูลระหวา่งผูใ้หกู้แ้ละผูกู้ไ้ดเ้ช่นกนั เน่ืองจาก

เกิดจากการรวมตวัขององคก์รภายในชุมชน จึงมีความคุน้เคยและรู้จกัผูม้าขอสินเช่ือเป็นอยา่งดี

5. การจดัตั้งหน่วยงานเฉพาะดา้นการใหค้วามคุม้ครองผูใ้ชบ้ริการทางการเงินข้ึนอาจ

จะเป็นการแกไ้ขปัญหาการขาดความรู้ทางการเงินและการคุม้ครองผูใ้ชบ้ริการทางการเงินในระยะยาว

ท่ีเหมาะสม ในขณะท่ีในระยะสั้นถึงปานกลาง ทางการควรจดัทาํแผนยกระดบัความรู้ทางการเงินของ

ประชาชนในประเทศโดยการจดัทาํแผนการให้ความรู้ทางการเงินแก่ประชาชน ซ่ึงปัจจุบนัแผนพฒันา

ตลาดทุนไทยไดมี้การดาํเนินการดงักล่าวในภาพรวมของประเทศไปแลว้บางส่วน ในส่วนของการ

ใหบ้ริการทางการเงินระดบัฐานรากนั้น กระทรวงการคลงัควรบรรจุแนวทางการพฒันาความรู้ทางการเงิน

ของประชาชนระดบัฐานรากเป็นหน่ึงในแนวทางการพฒันาระบบการเงินฐานรากภายใตแ้ผนพฒันา

ระบบการเงินระดบัฐานรากระยะท่ี 2

เม่ือพิจารณาขอ้มูลจากการสาํรวจประชาชนและองคก์รการเงินระดบัฐานราก ประกอบกบั

ประสบการณ์จากต่างประเทศแลว้ ผูว้จิยัมีขอ้เสนอแนะเชิงนโยบาย ดงัน้ี

v

1. บทบาทขององค์กรการเงินระดับฐานราก

1.1 ธนาคารพาณชิย์

ธนาคารพาณิชยย์งัไม่มีบทบาทในการใหบ้ริการทางการเงินกบัผูมี้รายไดน้อ้ยและ

ยากจน โดยมีเฉพาะธนาคารกรุงไทยท่ีมีรัฐบาลเป็นผูถื้อหุ้นใหญ่ท่ีปัจจุบนัไดมี้การใหสิ้นเช่ือระดบัฐาน

ราก เน่ืองจาก 1) ไม่ไดเ้ห็นกลุ่มผูมี้รายไดน้อ้ยและยากจนเป็นกลุ่มเป้าหมาย (ขนาดของตลาดยงัจาํกดั)

2) ตน้ทุนในการดาํเนินงานระดบัฐานรากท่ีสูง 3) มีขอ้จาํกดัดา้นเครือข่ายการใหบ้ริการ และ 4) เกณฑ ์

ยงัไม่เอ้ือต่อรูปแบบการทาํธุรกิจการเงินระดบัฐานรากท่ีเหมาะสม อยา่งไรก็ดี ธนาคารพาณิชยเ์พื่อราย

ยอ่ย โดยเฉพาะธนาคารไทยเครดิตเพื่อรายยอ่ยไดเ้ร่ิมพฒันารูปแบบธุรกิจท่ีเหมาะสมต่อการใหบ้ริการ

ทางการเงินแก่ลูกคา้รายยอ่ยในพื้นท่ีเขตเมือง และสามารถสร้างกาํไรเชิงพาณิชยไ์ด ้ซ่ึงทางการอาจ

พิจารณาสนบัสนุนการดาํเนินงานของธนาคารพาณิชยร์ายยอ่ยใหส้ามารถขยายขอบเขตการใหบ้ริการ

ไปยงัพื้นท่ีอ่ืน

1.2 สถาบันการเงินเฉพาะกจิ

1.2.1 ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.)

ธ.ก.ส. สามารถใหบ้ริการทางการเงินแก่เกษตรกรครอบคลุมความตอ้งการ

ของเกษตรกรส่วนใหญ่ของประเทศ อยา่งไรก็ดี ธ.ก.ส. ควรเพิ่มบทบาทในการเป็นธนาคารเพื่อพฒันา

ชนบท (เนน้รายยอ่ยนอกภาคการเกษตร) ซ่ึงปัจจุบนัธนาคารยงัสามารถดาํเนินการไดน้อ้ยกวา่ท่ีควร

โดยถึงแม ้ธ.ก.ส. ไดมี้การออกโครงการธนาคารชุมชน ซ่ึงเนน้ปล่อยสินเช่ือระดบัฐานรากในชนบท

แต่มีการปล่อยสินเช่ือภายใตโ้ครงการดงักล่าวอยูใ่นระดบัตํ่า

1.2.2 ธนาคารออมสิน

การใหสิ้นเช่ือระดบัฐานรากของธนาคารออมสินผา่นโครงการธนาคาร

ประชาชนถือวา่มีบทบาทสาํคญัต่อผูมี้รายไดน้อ้ยและยากจนในเขตตวัเมือง และไดมี้การนาํเทคโนโลยใีน

การรับฝากเงินเคล่ือนท่ีมาใช ้อยา่งไรก็ดี แมว้า่การใหสิ้นเช่ือของธนาคารประชาชนจะมีการปรับวงเงิน

เพิ่มข้ึนและลดอตัราดอกเบ้ียลง โครงการธนาคารประชาชนยงัคงมีปริมาณสินเช่ือท่ีนอ้ยเม่ือเทียบกบัการ

ขยายตวัของสินเช่ือของธนาคารออมสินในภาพรวม ซ่ึงผูว้จิยัเห็นวา่การดาํเนินโครงการประชาชนใน

ระยะต่อไป อาจใหค้วามสาํคญักบัการแสวงหากาํไรมากข้ึน และขยายปริมาณธุรกิจของโครงการใหเ้ป็น

หน่ึงในประเภทสินเช่ือเชิงพาณิชยห์ลกัของธนาคาร นอกจากน้ี จากการท่ีธนาคารมีบทบาทในการให้

สินเช่ือองคก์รการเงินระดบัฐานรากสูงเม่ือเทียบกบัสถาบนัการเงินอ่ืน ในระยะต่อไป ธนาคารออมสิน

ควรขยายเป้าหมายการยกระดบัสถาบนัการเงินชุมชนให้ครอบคลุมองคก์รการเงินประเภทอ่ืนนอกเหนือ

จากกองทุนหมู่บา้นและชุมชนเมือง

1.2.3 ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย (ธอท.)

แมว้า่ปัจจุบนั ธอท. มีการให้บริการทางการเงินระดบัฐานรากตามหลกัศาสนา

อิสลาม (Islamic Microfinance) ในระดบัท่ีไม่มากนกั แต่การใหบ้ริการดงักล่าวจะเป็นปัจจยัสาํคญัต่อการ

vi

เขา้ถึงบริการทางการเงินในพื้นท่ีท่ีมีชาวมุสลิมอาศยัอยูห่นาแน่น เน่ืองจากหลกัศาสนาอิสลามหา้มไม่ให้

ดาํเนินธุรกรรมท่ีผกูพนักบัอตัราดอกเบ้ีย ทั้งน้ี การใหบ้ริการทางการเงินระดบัฐานรากตามหลกัศาสนา

อิสลามถือเป็นเร่ืองใหม่ท่ียงัตอ้งมีการศึกษาและพฒันารูปแบบการดาํเนินธุรกรรมทางการเงินให้

เหมาะสม โดย ธอท. นอกจากจะเป็นผูสิ้นเช่ือโดยตรงแลว้ ควรมีบทบาทในการพฒันาองคก์รการเงิน

ชุมชนของชาวมุสลิมดว้ย

1.3 สหกรณ์

สหกรณ์มีโครงสร้างการจดัตั้งและการกาํกบัดูแลท่ีเขม้แขง็ อยา่งไรก็ดี แมว้า่สหกรณ์

ทุกประเภทจะมีสมาชิกรวม 10.6 ลา้นคน และมีทุนในการดาํเนินงาน 1.26 ลา้นลา้นบาท แต่ทุนในการ

ดาํเนินงานส่วนใหญ่เป็นของสหกรณ์ออมทรัพย ์ซ่ึงไม่ใช่กลุ่มลูกคา้การเงินระดบัฐานราก นอกจากน้ี

สหกรณ์ยงัมีมิติการพฒันาในระดบัชุมชน ทั้งในดา้นการพฒันาเศรษฐกิจหรือการจดัสวสัดิการใหก้บั

ประชาชนในชุมชน อยูใ่นระดบัท่ีนอ้ยกวา่องคก์รการเงินระดบัชุมชนอ่ืน ๆ

1.4 กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง

การใหบ้ริการสินเช่ือของกองทุนมีขอ้จาํกดัดา้นแหล่งเงินทุน เน่ืองจากเงินสมทบจาก

รัฐบาลมีจาํกดั โดยสามารถใหสิ้นเช่ือแก่สมาชิกไดร้ายละไม่เกิน 20,000 บาท และอาจทาํใหมี้การจาํกดั

การรับสมาชิกเพิ่มเติม ทั้งน้ี แนวคิดของสถาบนัการเงินชุมชนแบบนาํร่องน่าจะมีความเหมาะสมต่อการ

พฒันากองทุนหมู่บา้นในระยะต่อไป โดยใหส้ถาบนัการเงินเฉพาะกิจมีบทบาทเป็นพี่เล้ียงใหก้องทุน

หมู่บา้นท่ีเขม้แขง็แลว้จดัตั้งเป็นสถาบนัการเงินชุมชน อยา่งไรก็ดี บทบาทของภาครัฐในส่วนน้ีน่าจะ

เป็นการกาํหนดเกณฑก์ารกาํกบัดูแลสถาบนัการเงินชุมชนท่ียกระดบัใหมี้ความเหมาะสมต่อขนาดและ

ธุรกรรมของสถาบนัการเงินชุมชน เน่ืองจากสถาบนัการเงินชุมชนดงักล่าวจะมีการรับฝากเงินจาก

ประชาชนทัว่ไป ดงันั้น อาจจาํเป็นตอ้งมีการกาํกบัดูแลทางดา้นความมัน่คงทางการเงินดงัเช่น สถาบนั

การเงินท่ีรับเงินฝากตามพระราชบญัญติัธุรกิจสถาบนัการเงิน พ.ศ. 2551 ในลกัษณะท่ีคลา้ยกนั แต่มี

ความยดืหยุน่มากกวา่

1.5 กลุ่มออมทรัพย์เพือ่การผลติ

แมว้า่จะมีขอ้จาํกดัดา้นการดาํเนินงานเน่ืองจากขาดกฎหมายรองรับสถานภาพ

กลุ่มออมทรัพยเ์พื่อการผลิตถือเป็นองคก์รการเงินระดบัฐานรากท่ีสาํคญั โดยมีมิติทั้งในดา้นการเงิน

สวสัดิการ และสังคม และมีสมาชิกท่ีเกิดจากการรวมตวักนัเองตามความสมคัรใจภายในชุมชนถึง 4.5

ลา้นคน จาก 34,530 กลุ่มทัว่ประเทศ ทั้งน้ี การท่ีกลุ่มออมทรัพยไ์ม่มีกรอบกฎหมายกาํกบัดูแล จึงทาํให้

ระดบัความเขม้แขง็และระบบการดาํเนินงานของแต่ละกลุ่มมีความแตกต่างกนัและไม่เป็นมาตรฐาน

โดยมีการดาํเนินงานยงัยดึติดกบัผูน้าํชุมชน ดงันั้น การมีกรอบกฎหมายกาํกบัดูแลท่ีชดัเจนและมี

หลกัเกณฑท่ี์เหมาะสมจึงเป็นส่ิงจาํเป็น และเป็นเคร่ืองมือสาํคญัของหน่วยงานท่ีเก่ียวขอ้งในการกาํหนด

มาตรการท่ีเอ้ือและส่งเสริมใหเ้กิดการพฒันาเพื่อสร้างความเขม้แขง็และประสิทธิภาพในการดาํเนินงาน

ของกลุ่มออมทรัพย ์

vii

1.6 กลุ่มสัจจะสะสมทรัพย์

กลุ่มสัจจะสะสมทรัพยเ์ป็นการรวมตวัของประชาชน มีวตัถุประสงคห์ลกัในการสร้าง

สวสัดิการใหแ้ก่ชุมชนจากรายไดท่ี้ไดจ้ากการใหสิ้นเช่ือแก่สมาชิก โดยกลุ่มสัจจะสะสมทรัพยมี์

การขยายตวัอยา่งต่อเน่ือง เน่ืองจากมีผูน้าํสายพระท่ีน่าเช่ือถือ มีการนาํหลกัศาสนามาประยกุตใ์ชก้บั

วถีิชีวติชุมชน (คุณธรรมเป็นหลกันาํ) และจดัตั้งข้ึนจากการรวมตวัตามความสมคัรใจของประชาชน

ในชุมชน อยา่งไรก็ดี การให้บริการของกลุ่มสัจจะสะสมทรัพยน่์าจะช่วยเสริมบริการทางเงินรูปแบบอ่ืน

ท่ีสมาชิกใชบ้ริการอยูโ่ดยรูปแบบการดาํเนินงานของกลุ่มสัจจะสะสมทรัพยอ์าจยงัไม่สามารถตอบสนอง

ความตอ้งการทางการเงินของประชาชนในพื้นท่ีไดอ้ยา่งมีประสิทธิภาพ เน่ืองจากเป็นการรวมกลุ่มท่ีเนน้

การสร้างสวสัดิการทางชุมชนเป็นหลกั และไม่ไดมี้การรับเงินฝากเพิ่มเติมจากเงินสัจจะสะสมทรัพย ์

1.7 สถาบันการเงินชุมชน

เน่ืองจากองคก์รการเงินชุมชนท่ีมีอยูห่ลากหลายในหน่ึงชุมชนมีความเขม้แขง็แตกต่าง

กนัไป การบูรณาการจะเป็นการส่งเสริมให้องคก์รท่ีเขม้แข็งมีศกัยภาพในการใหบ้ริการทางการเงินมาก

ข้ึนทั้งในดา้นการบริหารจดัการและเงินทุน และความยดืหยุน่ในการใหบ้ริการ ดงันั้น จึงมีการบูรณาการ

ทุนชุมชนในการบริหารจดัการโดยการจดัตั้งสถาบนัการจดัการเงินทุนชุมชนข้ึน โดยในการดาํเนินการจะ

มีคณะกรรมการกลางท่ีมาจากตวัแทนจากกลุ่มต่าง ๆ นาํบญัชีท่ีมีอยูใ่นชุมชนหลายบญัชีมารวมกนั

เพื่อใหมี้ขอ้มูลการกูท่ี้ครอบคลุมการกูย้มืของสมาชิกในชุมชนมากข้ึน ทั้งน้ี สถาบนัการเงินชุมชน

สามารถยกระดบัจากองคก์รการเงินระดบัชุมชนไดห้ลายรูปแบบ โดยผูว้จิยัจะแบ่งสถาบนัการเงินชุมชน

เป็น 3 ประเภทตามรูปแบบเดิมของการรวมตวัของสถาบนัการเงินชุมชน ดงัน้ี

1) สถาบนัการเงินชุมชนท่ีเกิดจากการรวมตวักนัขององคก์รการเงินระดบัชุมชน

ท่ีมีหลายแห่งในหน่ึงหมู่บา้น ซ่ึงองคก์รการเงินท่ีมีการบริหารจดัการท่ีเขม้แขง็จะเป็นตวัหลกัในการ

เช่ือมโยงองคก์รหรือกลุ่มการเงินต่าง ๆ เขา้ดว้ยกนั

2) สถาบนัการเงินชุมชนในระดบัตาํบลท่ีอาจเกิดจากการรวมตวักนัขององคก์รการเงิน

ในแต่ละหมู่บา้น เพื่อสร้างเครือข่ายการใหบ้ริการท่ีใหญ่ข้ึน

3) สถาบนัการเงินชุมชนท่ีมีการเปิดรับสมาชิกเป็นการทัว่ไป

2. การพฒันาสถาบันการเงินชุมชน

ภาครัฐควรสนบัสนุนใหมี้การจดัตั้งสถาบนัการเงินชุมชน โดยกระทรวงการคลงัควร

ดาํเนินการใหมี้กรอบกฎหมายท่ีเอ้ือต่อการพฒันาขององคก์รการเงินระดบัชุมชน ทั้งน้ี ทางการอาจ

จดัทาํร่างพระราช บญัญติัสถาบนัการเงินชุมชน เพื่อรองรับการขยายตวัขององคก์รการเงินระดบัฐานราก

โดยอาจแบ่งประเภทองคก์รท่ีจะเขา้มาจดทะเบียนตามร่างกฎหมายดงักล่าว ดงัน้ี

2.1 กลุ่มการเงินชุมชนท่ีจดทะเบียนตามพระราชบญัญติัสถาบนัการเงินชุมชน แต่ยงัมี

ขนาดธุรกรรมในการดาํเนินงานท่ีไม่ใหญ่มากนกั โดยมีสมาชิกผูฝ้ากเงินตํ่ากวา่ 500 ราย หรือมีการรับเงิน

ฝากจากสมาชิกตํ่ากวา่ 5,000,000 บาท ทาํใหย้งัไม่มีความจาํเป็นท่ีรัฐจะตอ้งเขา้ไปกาํกบัดูแลใน

viii

ดา้นใด ๆ แต่ตอ้งรายงานผลการดาํเนินงานต่อทางการเป็นประจาํทุกปี

2.2 สถาบนัการเงินชุมชนท่ีจดทะเบียนตามพระราชบญัญติั โดยแบ่งไดเ้ป็น 2 แบบ ไดแ้ก่

1) กลุ่มการเงินชุมชนท่ีมีสมาชิกผูฝ้ากเงินเกิน 500 ราย หรือมีเงินรับฝากจากสมาชิกเกิน 5,000,000 บาท

และ 2) องคก์รการเงินระดบัชุมชนอ่ืนท่ีประสงคจ์ะยกระดบัเป็นสถาบนัการเงินชุมชน หรือกลุ่มการเงิน

ท่ีจดทะเบียนตามขอ้ 1) (แมว้า่จะมีผูฝ้ากเงินไม่ถึง 500 ราย หรือมีเงินรับฝากไม่ถึง 5,000,000 บาท)

โดยองคก์รประเภทน้ีจะตอ้งมีเกณฑก์ารดาํเนินงาน เช่น การคดัเลือกและคุณสมบติัของกรรมการ

มาตรฐานบญัชี และการตรวจสอบภายใน ท่ีเหมาะสมดว้ย และยงัตอ้งรายงานฐานะทางการเงินต่อ

ทางการทุกไตรมาส

2.3 สถาบนัการเงินชุมชนท่ีไดรั้บอนุญาตให้รับเงินฝากจากประชาชนเป็นการทัว่ไป

โดยจะตอ้งปฏิบติัตามเกณฑ์กาํกบัดูแลทางความมัน่คงทางการเงิน (Prudential regulation) แต่เพื่อไม่ให้

เป็นภาระต่อการดาํเนินงานขององคก์รมากเกินไป เกณฑก์ารกาํกบัดูแลสถาบนัการเงินชุมชนท่ีไดรั้บ

อนุญาตควรมีความยดืหยุน่กวา่ของธนาคารพาณิชย ์เน่ืองจากไม่ไดด้าํเนินธุรกรรมท่ีซบัซอ้นและ

มีความเส่ียงสูง

3. การส่งเสริมการออมผ่านการสร้างความมั่นคงให้กบัผู้ทีฝ่ากเงินกบัสถาบันการเงินชุมชน

เพื่อเป็นการสร้างความเช่ือมัน่ใหก้บัผูท่ี้ฝากเงินกบัสถาบนัการเงินชุมชน ควรมีการสร้าง

ระบบคุม้ครองเงินฝากข้ึนในลกัษณะกองทุนคุม้ครองเงินฝากภายใตพ้ระราชบญัญติัสถาบนัการเงินชุมชน

เพื่อทาํหนา้ท่ีในการคุม้ครองเงินฝากรายยอ่ยในกรณีท่ีสถาบนัการเงินชุมชนถูกสั่งใหเ้ลิกกิจการโดยมี

รายละเอียดท่ีสาํคญั ดงัน้ี

3.1 หลกัการการจดัตั้งกองทุนคุม้ครองเงินฝากของสถาบนัการเงินชุมชน โดยจะคุม้ครอง

ผูฝ้ากเงินรายยอ่ยท่ีฝากไวก้บัสถาบนัการเงินชุมชนท่ีจดทะเบียนและรับอนุญาตตามพระราชบญัญติั

สถาบนัการเงินชุมชนเท่านั้น โดยไม่รวมถึงกลุ่มการเงินชุมชนท่ีจดทะเบียนตามกฎหมายดงักล่าว

3.2 ใชร้ะบบดูแลกนัเองของระบบสถาบนัการเงินชุมชน โดยสถาบนัการเงินชุมชน

จ่ายเงินสมทบเขา้สู่ระบบประกนัเงินฝากของสถาบนัการเงินชุมชน เพื่อไม่ก่อใหเ้กิดปัญหา Moral hazard

แต่ตอ้งอยูใ่นระดบัตํ่าเพื่อไม่เป็นภาระของสถาบนัการเงินชุมชน

3.3 เพื่อเป็นการป้องกนัปัญหา Moral hazard ในการท่ีผูฝ้ากเงินจะไม่สนใจในการติดตาม

การดาํเนินขององคก์รการเงินระดบัฐานราก จึงควรกาํหนดวงเงินฝากท่ีรับประกนัสูงสุดต่อลูกคา้หรือต่อ

บญัชี ซ่ึงคิดเป็นเพียงส่วนหน่ึงของปริมาณเงินฝากทั้งหมด ทั้งน้ี จากการสาํรวจขอ้มูลผูท่ี้ใชบ้ริการดา้น

เงินฝากหรือเงินออมส่วนใหญ่จะมีจาํนวนเงินฝากตํ่ากวา่ 50,000 บาท (ร้อยละ 77 และ 96 ของผูฝ้ากเงิน

ท่ีกลุ่มออมทรัพยแ์ละกองทุนหมู่บา้น คิดเป็นร้อยละ 21 และ 61 ของปริมาณเงินฝากท่ีแต่ละองคก์ร

ตามลาํดบั) ดงันั้น วงเงินคุม้ครองท่ีเหมาะสมอาจอยูท่ี่ระดบั 20,000 บาทต่อราย

3.4 องคก์รการเงินอ่ืนท่ีมีกฎหมายรองรับอาจเขา้มาร่วมในระบบประกนัเงินฝากน้ีได ้

โดยตอ้งปฏิบติัตามเกณฑก์ารกาํกบัดูแลของสถาบนัการเงินชุมชนตามแต่กรณี

ix

แผนภาพ สรุปข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

4. การประเมินผลการดําเนินงานตามแผนแม่บทการเงินระดับฐานราก

ในเบ้ืองตน้เห็นวา่มีความจาํเป็นท่ีจะตอ้งมีการจดัทาํแผนแม่บทการเงินระดบัฐานราก

ระยะท่ี 2 เพื่อเป็นการต่อยอดแผนระยะท่ี 1 ในส่วนท่ียงัขาดความชดัเจนหรือยงัไม่เป็นรูปธรรม และ

ควรเพิ่มประเด็นการเผยแพร่ความรู้ความเขา้ใจทางการเงินใหป้ระชาชนผูใ้ชบ้ริการและองคก์รการเงิน

ระดบัฐานราก ซ่ึงในส่วนขององคก์รการเงินระดบัฐานรากไดมี้การดาํเนินการอยา่งต่อเน่ือง โดย

หน่วยงานท่ีเก่ียวขอ้งอยูแ่ลว้ แต่ในส่วนของประชาชนนั้น การสาํรวจขอ้มูลดา้นอุปสงคช้ี์ใหเ้ห็นวา่

ความรู้ความเขา้ใจทางการเงินของกลุ่มผูใ้ชบ้ริการระดบัฐานรากอยูใ่นระดบัตํ่า และจากการท่ีใน

ประเทศไทยมีการแยกหน่วยงานกาํกบัดูแลสถาบนัการเงินออกตามประเภทของสถาบนัการเงิน

ทาํใหย้งัไม่มีผูรั้บผดิชอบดา้นการกาํกบัดูแลองคก์รการเงินระดบัฐานรากในภาพรวม จึงทาํใหย้งัไม่มี

การส่งเสริมความรู้ความเขา้ใจความรู้ทางการเงินและการคุม้ครองผูบ้ริโภคทางการเงินในภาพรวม

ดงันั้น จึงมีความจาํเป็นตอ้งพฒันาแนวทางการส่งเสริมความรู้ความเขา้ใจของประชาชน โดยในระยะยาว

อาจพิจารณาใหมี้การจดัตั้งองคก์รท่ีทาํหนา้ท่ีส่งเสริมดา้นความรู้ทางการเงินโดยเฉพาะเพื่อส่งเสริมการ

ใหค้วามรู้ทางการเงินแก่ประชาชน ตลอดจนคุม้ครองผูบ้ริโภค อาทิ จดัตั้งศูนยรั์บเร่ืองร้องเรียนการ

ใหบ้ริการทางการเงินระดบัฐานราก

x

Executive Summary

The objective of the research “The Roles of Microfinance in Promoting Financial Access” is to

suggest ways in which Microfinance Institutions (MFIs) can be developed so that they can be the main

driver of community future development, both economically and socially. This study involved the use of

qualitative research, which featured the study on theories and ideas on microfinance and information of

MFIs, including roles, operations, relevant legislation, and government policies, both in Thailand and

overseas in order to conduct a comparative study. The quantitative aspect of this research involves the

study on the demand and supply sides of Microfinance services by means of survey as well as

development of econometric and statistical models in order to find the relationship among the data

gathered from the survey.

The results of the survey of 3,011 low-income population in 10 provinces nationwide show that

Village Fund and Savings Group are the MFIs which play a vital role in providing financial services to

rural dwellers and farmers with income of no more than 10,000 baht per month. The results can be

summarised as follows:

1. Deposits Services Deposits are the basic financial services which have highest demands and clients, with

Specialised Financial Institutions (SFIs), Village Funds, and Savings Groups featuring heavily in these

services, whereas commercial banks and cooperatives’ roles are still limited in this regard. Those who

cannot access the deposit service of commercial banks will choose to deposit with one of the SFIs and also

with one of the MFIs. The savings model also reveals the factors affecting the use of savings groups

which are: proximity, quality of service, and reasonable minimum deposit threshold. Lastly, a saver will

not save with a village fund should he consider savings stability, information adequacy, returns, types of

account which suit his needs, and low fees, as important factors.

2. Loan Services

Agricultural loan is the type of loan with the highest demand, followed by personal loan and

business loan respectively. However, business loan is the type of loan which has the highest percentage of

xi

clients who do not have access to it despite their demands, at 64 percent (This figure was 35 percent for

personal loan and 20 percent for agricultural loan). SFIs and Village Funds are the main players in this

market, with commercial banks having offered virtually no loans of this type, effectively driving those

who cannot get access to commercial banks to rely on SFIs for agricultural loans, and on Village Funds

for personal and business loans. The loan model sheds light on the factors affecting the use loan services

of SFIs, which are proximity and information adequacy, and the factors which lead to the rejection of SFIs

services, which are interest rates and fairness in loan granting process. For those who use the services of

the village fund, proximity, low interest rates, non-requirement of collateral and insufficient

entrepreneurial knowledge are the key considerations.

3. Transfer/Payment Services

SFIs and commercial banks are the main providers in this field, with the model showing that in

the case of commercial banks, women enjoyed fewer access to transfer services than men, and clients with

regular income or businessmen tend to use transfer services more often than other professions. For SFIs,

clients who have their own properties, or live in small households tend to transfer their money via SFIs.

However, SFIs help tackle the problem of lack of access to commercial banks, that is, farmers, those who

live in rural are or lack financial knowledge tend to use the SFIs for making transfer payments more often

than other groups.

4. Financial Literacy

The sample group has low financial literacy, with 74 percent belonging in this category,

whereas only 10 percent has a good understanding of finance.

The results of the survey of 235 MFIs in 10 provinces (supply-side survey) can be summarised as

follows:

1. A third of the MFIs have not registered with the authorities. This included Saving Groups,

Career Groups, and Rotating Savings and Credit associations. (ROSCAs) The majority of the 69 percent

of MFIs which have registered is Village Fund, followed by Cooperatives and Poverty Alleviation Project

(PAP). Also, most organisations were set up by people in the communities, which explained why those

institutions enjoyed freedom in administration. Moreover, the following organisations hold meeting more

xii

than 6 times a year: Village Fund, Savings groups, ROSCA, and Community Financial Institutions (CFIs),

reflecting systemic and flexible administration.

2. The government is the most important institution in terms of providing financial and

administering support of MFIs, with the SFIs also heavily involved in these activities. Nevertheless, some

MFIs have established financial networks which allow them to assist one another, with 24 MFIs

cooperating with SFIs and 22 SFIs belonging to Village Fund network at tambon/district level, while 109

MFIs have never been part of a network or cooperated with other MFIs. It is also worth noting that there

used to be a network for Village Funds, while a third of Savings Groups belong to a network which

cooperates with the SFIs.

3. 87 percent of the MFIs offer loan services, while 84 percent accept deposits, with virtually all

of the MFIs offering savings deposits. Also, 39 percent provide life insurance, 15 percent offer health

insurance, and 14 percent insure against accidents. In addition, apart from providing financial services

MFIs also carry out social services by means of promoting profession and quality life of those in rural

areas via training and other activities (73 percent), social activities (71 percent), and career-related

activities (64 percent).

4. The criteria for loan approval for MFIs are 1) Borrowing, saving, and repayment history (30

percent) 2) Group membership, number of shares owned, or amount of money saved (17 percent) and

3) Suitability and objectives of the projects (14 percent). Moreover, group lending is the most popular type

of lending (due to requiring little financial collateral), with various enforcement methods to ensure timely

repayment. Compulsory saving, as a prerequisite to borrowing, is one of the most popular methods

employed by Thai MFIs.

5. The most popular punitive measures for missing payments are reduction of the amount of

subsequent loans (31 percent), rejection of subsequent loan requests (31 percent), and setting higher

interest rates (18 percent). Most of the MFIs do not engage in property confiscation or bankruptcy filing

and do not provide motivation for their employees regarding debt collection. This shows that MFIs’ loan

collection systems are still inadequate, which could spell further troubles should the MFIs expand their

customer bases outside their original areas.

xiii

Following the study of international experience in microfinance development, the research team

has come up with the following findings which could be applied to microfinance development in

Thailand;

1. In most countries, it was found that the governments have become less involved in market

intervention e.g. setting the interest rate ceiling and privatising SFIs into commercial banks whose roles

are to focus on providing microfinance. With respect to the interest ceiling, the research team believes that

this is not necessary for promoting financial access in Thailand, as those who do not have access to

commercial banks can always rely on the services of the SFIs which typically do not charge the customers

that high. SFIs, especially Bank of Agriculture and Agricultural Cooperatives (BAAC) who played an

important role in providing microfinance in Thailand, has undergone perpetual structural and operational

reforms since its inception nearly 50 years ago, thereby ensuring that BAAC’s services are in accordance

with market principles.

2. The supervision of Non-Governmental Organisations (NGOs) internationally involves setting

up a specific unit to promote and monitor those small institutions, with the central banks acting as

supervisors. For Thailand, there is still an absence of effective supervisory framework for these NGOs.

Hence, having clear regulation and supervision principles in place is necessary for facilitating the effective

provision of microfinance services.

3. Deposit protection for MFIs is one of the ways in which the stability of the entire microfinance

system can be strengthened. Nevertheless, granting deposit protection to newly-formed and licensed MFIs

could be highly risky, as those new MFIs may not be able to contribute enough funds to cover their

deposits. Therefore, the government might have to provide funds for the establishment of deposit

protection agency for MFI clients.

4. Even though the establishment of micro-credit bureau can resolve asymmetric information

problem, in the case of Thailand, setting up community MFIs could also tackle this very problem, as those

MFIs are set up by people in the community who have known one another well.

5. Setting up a specific institution to protect clients is an appropriate long-term solution to

financial illiteracy and lack of consumer protection. In the short and medium term, the authorities should

formulate a plan with an aim to educate the public on finance. Currently, the Capital Market Development

xiv

Plan has already partially addressed this issue. As for the provision of microfinance, the Ministry of

Finance should include measures to increase grassroot people’s knowledge of finance as one of the

microfinance development strategies under the Microfinance Development Plan Phase II.

Having combined both survey results of clients and MFIs and international experience, the

research team has come up with the following policy suggestions.

1. The Roles of MFIs

1.1 Commercial banks

Commercial banks still play virtually no part in providing financial services for low

income and poor people, with only Krung Thai Bank, with the government being the majority shareholder,

providing microcredit. This is because 1) Commercial banks do not view low income and poor people as

target groups (limited market size) 2) The cost of providing microfinance is still high 3) There are still

limitations on service network and 4) Existing regulations do not facilitate the conduct of proper

microfinance business. However, retail commercial banks, especially Thai Retail Credit Bank, have

developed the business model appropriate for providing commercial, profit-making microfinance services

to urban, retail customers. Hence, the government may consider supporting the operations of such

commercial banks so that they can expand to other areas.

1.2 SFIs 1.2.1 BAAC

BBAC can provide all-inclusvie financial services to most farmers in the

country. Even then, BAAC should expand its role to becoming rural development bank (focusing on non-

agricultural retail customers), the function which the bank is still doing too little of. Despite the fact that

BAAC has launched the community bank programme which focused on providing microcredit in rural

areas, the amount of loans granted under such programme remains low.

1.2.2. Government Savings Bank (GSB)

The GSB’s microcredit disbursement via the People’s Bank programme plays an

important role in helping the low income and poor people in urban areas, with mobile banking technology

also being introduced to mobilise deposits. Even though under the People’s Bank programme, the amount

of individual loan has increased and the interest charged has fallen, the total amount of loan in this

xv

portfolio is still compared to the total amount of outstanding loan of the bank as a whole. Therefore, the

research team suggests that the next phase of the operation of the People’s Bank programme should focus

more on profit making as well as increase the volume of loan in this programme to the extent that it

becomes one of the main commercial lending programmes of GSB. In addition, as the institution with an

important role in providing microcredit compared to others, GSB should attempt to upgrade the status of

CFIs to cover other types of other financial institutions apart from Village Funds.

1.2.3. Islamic Bank of Thailand (IBank)

Even though the level of Islamic Microfinance service provided by the IBank is

still insignificant, such service will be crucial to increasing financial access to the areas heavily-populated

by Muslims as Islamic principles prohibit any financial transactions involving the charging of interests.

Still, Islamic Microfinance is still a new concept which needs further study and development before

proper financial service can be provided. Hence, the IBank should provide not only credit, but also help in

developing Muslim community financial institutions.

1.3. Cooperatives

Cooperatives normally have strong structure and supervision. However, even though

there are in total 10.6 million members and 1.26 trillion baht in operating funds amongst all the

Cooperatives in Thailand, most of the operation funds belong to savings Cooperatives, not the retail

microfinance customers. In addition, the roles of Cooperatives in developing community, be it economic

development or providing welfare to local people, are still small compared to other types of MFIs.

1.4 Village Funds

Lending provided by Village Funds is limited due to limited funding given by the central

government. This resulted in each member being granted no more than 20,000 baht per loan and could act

as a barrier towards accepting new members. To this end, the idea of piloting CFIs may be applicable to

subsequent development of Village Funds, by letting SFIs act as caretakers of strong Village Funds before

the latter can be transformed into CFIs. Additionally, the government should also have in place regulation

and supervision framework for those upgraded CFIs as those institutions will accept deposits from the

general public. Thus, there may be the need for a prudential regulation for these deposit-taking CFIs in the

mould of the Financial Institutions Act of 2008, with more flexibility being given to the new act.

xvi

1.5 Savings Groups for Manufacturing

Despite operational limitations courtesy of the lack of regulation legitimising their status,

Savings Groups for Manufacturing are important MFIs, with their operation covering the financial,

welfare and social aspects, and voluntary member base of 4.5 million-strong from 34,530 groups

nationwide. The lack of regulation for this type of institution means that strength and operation of each

group varies considerably, with most of the operations being led by community leaders. Therefore, it is

necessary that clear regulatory and supervisory framework be in place so as to provide regulation bodies

with the tools to devise measures which facilitate and support the strengthening and improvement in

efficiency of these savings groups.

1.6 ROSCAs

ROSCAs are established as a result of community gathering with the aim of providing

welfare to the community from the funds collected from the members. ROSCAs have enjoyed continuous

expansion due to having prestigious religion leaders at the head, the application of religious principles to

rural ways of lives (Dharma-led), and strong bond among members. Nevertheless, ROSCAs’ operations

should supplement other types of financial services used by their members, as their current operations

cannot effectively respond to the needs of their members due to their main aim being to foster community

welfare and lack of deposit services other than the periodic pooled funds.

1.7 CFIs

Due to the difference in financial positions among the MFIs, integration should allow

strong MFIs to increase their potential, both in terms of management and range of products and services.

Therefore, there should be an integration of community fund management by setting up CFIs. The CFIs

will consist of a central committee whose members are made up of village representatives from each

group, each having information on the accounts of his fellow constituents. This will enable the CFIs to

have access to a wider pool of borrower information. As CFIs are effectively an upgrade from existing

MFIs, the former can then be divided into three categories according to their original forms;

1) CFIs which are borne out of mergers among many MFIs in a village. In this case, a strong MFI will take a leading role in linking other MFIs or financial groups together.

2) Tambon-level CFIs established as a result of mergers among MFIs from each village

xvii

with the aim to expanding service network.

3) CFIs which allow general admission of new members. 2. Development of Legal Framework for CFIs

The government should support the establishment of CFIs, with the Ministry of Finance

possibly developing a regulatory framework which facilitates the development of CFIs. To this end, the

government may come up with the draft of the CFI Act to facilitate the expansion of MFIs with the

organisations to register according to the Act to be classified as follows.

2.1 Community Financial Groups which are registered according to the Act despite their

small scales of operations, i.e. a group with less than 500 deposit-making members or less than 5 million

baht in total deposit. For this group, the government does not need to regulate or supervise, but the group

must report its operations to the authorities annually.

2.2 CFIs registered according to the Act which can be classified further into two groups: 2a)

Community financial groups with more than 500 deposit-making members or more than 5 million baht in

total deposit and 2b) other MFIs wishing to be upgraded to CFIs or registered community financial groups

as in 1). For this group, the institution in question must have in place appropriate rules regarding the

selection criteria and qualifications of the board members, accounting standard, and internal control.

Financial institutions in this group are also required to report their financial results quarterly.

2.3 CFIs which are allowed to mobilise deposits from the general public. These CFIs will also

have to comply with prudential regulations, albeit at a more flexible level than those used to regulate

commercial banks so as to not put too much burden on CFIs operations which are not overly complicated

or risky.

3. Promotion of Saving via Deposit Protection for CFI Depositors

To instill confidence in CFI depositors deposit protection system should be established in the

form of deposit protection fund under the CFI Act. This agency will protect deposits for retail customers

in the case of CFIs being ordered to close down. The establishment and operation of such agency shall be

pursuant to the following principles.

3.1 The Fund shall protect only customers of registered CFIs under the Act, and not the

customers of community financial institutions registered under the same Act.

xviii

3.2 The participating CFIs must contribute funds to the deposit protection system. The amount

of funds contributed should not be so high that heavy burdens will be imposed upon the CFIs, but should

also not be so low that moral hazard may arise.

3.3 To prevent moral hazard, the maximum amount of deposit insured per customer or

account, should be imposed. According to the survey of those who deposit or save with the MFIs, most of

the deposits are lower than 50,000 baht (accounting for 77 and 96 percent of the total number of

customers who save with savings groups and village funds, and 21 and 61 percent in terms of the amount

deposited to respective institutions). Hence, the appropriate amount of deposit insured may be at 20,000

baht per customer.

3.4 Other regulated MFIs may participate in this deposit insurance system, although they may

have to follow the regulation and supervision imposed upon CFIs

Summary of Policy Recommendations

xix

4. Microfinance Master Plan Phase II

Initial assessment of the implementation of the Microfinance Master Plan implies the necessity

of formulating the Microfinance Master Plan Phase II to follow up on and fulfill any unaccomplished

tasks from the first phase of the Plan. Improving financial literacy among MFI clients should also be the

main focus, as even though MFIs has continually educated their clients, the client (demand-side) survey

still showed that financial literacy of MFI customers remains low. Additionally, the fact that supervision

of financial institutions in Thailand is separate for each type of institution means that there is no single

authority responsible for supervising MFIs in an overarching fashion, which in turn leads to the public

being under-educated regarding financial literacy and consumer protection. Therefore, there exists the

need to formulate a plan to increase understanding of finance among the public. Such long-term plan

could involve setting up an organisation responsible for promoting financial literacy and consumer

protection e.g. establishing call centres to provide channels for clients to voice their opinion on

microfinance services.

xx

สารบัญ

หน้า บทสรุปผู้บริหาร i Executive Summary x สารบัญ xx สารบัญตาราง xxiv สารบัญภาพ xxviii

บทที ่ 1 บทน า 1 1.1 ความส าคญัและท่ีมาของปัญหา 1 1.2 วตัถุประสงคใ์นการวจิยั 2 1.3 ทฤษฎีและกรอบแนวคิดของโครงการวจิยั 2 1.4 วธีิการด าเนินการวิจยั 4 1.5 ขอบเขตของง�