第一章 導論 3

第一章 導論

一、行政學的起源

1886 年 11 月 3 日威爾遜（W. Wilson）受邀在美國康乃爾大學對

「歷史與政治學學會」會員作專題演講，反應熱烈因而聲名遠播。

1887 年 6 月威爾遜將演講稿加以整理補充，以《行政的研究》為

題，發表於《政治學季刊》。

主張行政學應自政治學領域中獨立出來，此後行政學開始受到重視。

其主要觀點為，政治與行政應當分立不相隸屬、行政是政府最明

顯的一部分、行憲比制憲愈來愈困難、行政學研究應該美國化（亦

即所謂本土化）。

《行政的研究》在定名以前，分別稱為《行政要點》、《政府管理

的藝術》。

威爾遜因為首先發表《行政的研究》，所以稱之為「行政學之父」，

其後來更成為美國第 28 任總統（任期為 1913～1921）。

二、行政學的意義

又稱公共行政學或行政管理學。

對行政現象作有組織有系統之研究而獲致之學問與知識。

賽門（Herbert A. Simon, 1957）：

強調效率（Efficiency），公共行政是有關於如何建構與操作一組

織，以便有效率地完成工作。

歐思洞（Ostrom）與單哈特（Denhardt, 1984）：

強調反應力（Respon-siveness），公共行政即關於社會大眾在追求

各種價值之變遷過程中的管理。

第壹篇 基礎理論4

全鍾燮（Jong S. Jun, 1986）：

強調前瞻力（Proactive），公共行政不僅是執行公共政策之工具而

已，公共行政現已扮演設計與執行經濟、技術、政治和社會變遷

之主導因素，注重策略性規劃之特質。

三、行政的意義

政治觀點：

政府中行政機關所管轄之事務。

政府組織論：

行政者乃政府中行政機關所管轄之事務，代表人物如魏勞畢

（W. F. Willoughby）。

《辭源》：凡國家立法司法以外的政務，總稱為行政。

政治運用論：古德諾（F. Goodnow）：政治即國家意志之表示，

行政即國家意志之執行。

管理觀點：

行政乃事務處理之方法與技術。

古立克（L. Gulick, 1937）：於其與尤偉克（C. Urwick）合編之

《 行 政 科 學 論 文 集 》 一 書 中 提 出 著 名 的 行 政 原 則

「POSDCORB」。

精確而言，「POSDCORB」乃出自古立克（Gulick）所撰《組織理論

要點》；是以古立克乃為提出組織理論此一名詞的第一人。

「P」：即 Planning，為計畫或方案之制定。

「O」：即 Organizing，為執行計畫之機關組織及結構。

「S」：即 Staffing，為人員之選用與管理。

「D」：即 Directing，指機關上級人員對其部屬之指揮與監督。

「CO」：即 Coordinating，指機關各單位、人員之間的協調聯繫。

「R」：即 Reporting，指下對上之工作報告。

「B」：即 Budgeting，指一切有關金錢、財政方面之事務。

尤偉克（C. Urwick）：行政是一種藝術，同時也是一種技術。

懷特（L. D. White）：行政乃是為完成某種目的，對許多人所作

之指揮、監督、協調與控制。

第一章 導論 5

費堯（H. Fayol）：行政就是計畫（To Plan）、組織（To Organize）、

指揮（To Command）、協調（To Coordinate）、監督考核（To

Control）五大項目所構成之功能表現。

賽門：行政即為達共同目的時，合作的集體行動。

我國「行政學之父」張金鑑先生所提出之十五 M：

目的（Aim）。

計畫（Program）。

人員（Men）。

金錢（Money）。

物料（Materials）。

組織（Machinery）。

方法（Method）。

領導（Command）。

激勵（Motivation）。

溝通（Communication）。

士氣（Morale）。

協調（Harmoney）。

時間（Time）。

改進（Improvement）。

空間（Room）。

公共政策觀點：

行政即是政策之規劃與執行的過程。因為公共政策就如同戴依（T.

Dye）所界定：「政府選擇作為或不作為之行動」，因此公共政策

即行政也。

公共性的觀點：

公共性的觀點和 1968 年在美國發展的「新公共行政運動」有著

密不可分的關係：

「公共性」作為公共行政的主要性質，在於為公共福祉與公共

利益服務，其目標在實現公共目的，也就是對公眾的願望與需

求負起積極的責任。

所以公共性指的是公共行政為彰顯公益、實踐公共目的，並積

極負責的一種特性；這項特性不僅使行政的學科、專業與實務

具備了「正當性」，有其固有的存在價值，更成為評判行政機關

是否具有效能的唯一標準。

第壹篇 基礎理論6

所以行政人員一方面要考慮管理的效率和效能，另一方面更要

關注公眾的需求與願望，積極發揮「效率」、「回應」及「前瞻」

三種角色功能。

綜合觀點解釋行政：

如果要獲得完整的行政意義，宜採綜合的觀點。張潤書教授將「行

政」的涵義歸納為：

與公眾有關的事務，須由政府或公共團體來處理者。

涉及政府部門的組織與人員。

政策的形成、執行與評估。

運用管理的方法以完成政府機關（構）的任務與使命。

以公法為基礎的管理藝術。

以達成公共福祉與公共利益為目的。

公共行政界說新解：

羅聖朋（D. Rosenbloom）的三途徑：公共行政就是使用管理、政

治、法律的理論和過程與發現國會、總統和司法部門的命令，來

為社會整體或部分提供服務和管制。

夏福利茲和羅素（Shafritz ＆ Russell）的四途徑：除上述管理、

政治、法律途徑外，加上職業觀點。

公共行政的政治界說：

公共行政是指政府的作為。

公共行政涉及直接和間接的向民眾提供服務。

公共行政為公共政策制定循環的一個階段。

公共行政是在執行公共利益。

公共行政係指集體的力量去完成個人無法單獨為之的事情。

公共行政的管理界說：

公共行政涉及政府中行政部門的作為。

公共行政是種管理專業。

公共行政是種官樣文章的米老鼠。

公共行政是種藝術，而非科學；反之亦然。

公共行政的法律界說：

公共行政是指法律的運作。

第一章 導論 7

公共行政是種管制。

公共行政是國王的恩典。

公共行政是竊盜行為。

公共行政的職業界說：

公共行政是種職業類別。

公共行政是文稿競賽。

公共行政是行動中的理想主義。

公共行政是種學術領域。

公共行政是種專業活動。

四、行政學的特性

根據上述定義，行政學有以下六項特性：

行政學是方法的、工具的：

行政學是就複雜的行政現象與事實來探尋共通的條理與法則，即

所謂「執簡以馭繁，據一以止亂」。

行政學是系統的、組織的：

行政學是以科學方法為基礎，即對各種行政現象與事實作有組織

的觀察、實驗、比較、分析所得到之系統知識。

行政學是實在的、客觀的：

行政學所研究的問題都是各機關之常見問題，而其所提出之解決

方法亦經過詳盡之分析與客觀之驗證。

行政學是進步的、創新的：

行政現象乃隨時代之進步而改變，因而行政學亦是跟著在日新月

異的進步與創新。

行政學是綜合的、科際的：

行政學是一門包羅萬象之學問，研究行政學必須通曉社會科學之

各種學科的科際性知識。

行政學是正義的、公平的：

行政學所追求的目的是在尋求公共利益與全民福祉之充分實現，

其所運用之手段都是為達成此目的所設計者。

第壹篇 基礎理論8

五、行政學研究趨勢

理論（或法則）的研究到事實的研究：

從「應如何」到「是什麼」，所以包括個案研究、計量分析與電腦

應用皆屬事實的研究。

靜態的研究到動態的研究：

動態的行政學研究主題是組織功能不是結構，主體是人員不是法

規，注重心理層面與非正式組織之研究。

比較的研究到生態的研究：

由橫向的國家比較到注重生態觀點的比較。

生理的研究到心理的研究：

研究重點從動作、效率、工作環境轉為心理、激勵、領導與溝通。

間接的研究到直接的研究：

從「秀才不出門」的應用現有資料研究到實地訪查的研究，如角

色扮演法即屬之。

詮釋理論的研究（Interpretive Theory Approach）：

社會科學基本上是「詮釋的」，是一種揭露或建構某一特定行動

意義之科學。其運用的方法為：從發現行動者的意向和欲求出

發，賦予行動者實踐內容的意義，而社會學家把觀察到的行動

和經驗安排到適當的詮釋架構中，說明其與人類生活本質及目

的之關係。

詮釋研究的目的在促進人類相互溝通對話的可能性，說明人類

行動與其生活各層面的關係，而這種整體性的觀點可以使人類

更加瞭解自己和他人行動之真正意義。

詮釋研究的特點：

詮釋研究將行動與行為加以區分，行動具有特定的意識與意

向；而行為則是單純的刺激反應動作。

詮釋研究主張一種以「理解」為基礎的研究方法，亦即同理

心（Empathy）。

詮釋研究致力於瞭解個人如何賦予自身行動、他人行動，及

所處社會情境之意義。

詮釋研究希望引導行動者從自己的觀點來界定行動、價值、

規範、所處情境的意義，並自行尋找改變現狀的方式。

詮釋研究並不追求社會的通則性規律，而是嚮往「個例性」

第一章 導論 9

的知識。

詮釋研究特別強調語言在社會互動過程中的重要性。

批判理論的研究法（Critical Theory Approach）：

批判理論和詮釋理論相同，認為知識的基礎在於觀念而非感官

經驗，二者主要差異在於後者較強調「理解」的知識過程，而

前者則偏重在「批判」的知識過程。簡言之，社會理論的工作

就是透過批判去揭露妨礙自由發展的社會現狀，而理論不僅是

解釋社會現象的工具，更應該是改變社會現象的工具。

批判理論對公共行政研究的影響，大約是 1970 年代以後的事，截

至目前為止出現了許多相關論著，歸納而言其研究之精神有三：

將重點放在各種研究方法限制的討論。

著重於分析組織理論學術社群與其成員間的互動關係。

同等看待所有研究方法的有效性。

綜合而言，批判研究途徑特別重視理論和實務之間的關係，意

圖透過批判質疑的方法、多樣的研究，找尋弊端和偏見，從而

促進現狀之改善，拉近理論與實務二者間之距離。

行動理論的研究法（Action Theory Approach）：

行政學者哈蒙（M. M. Harmon）認為，公共行政的研究必須從

基本的信念與假定著手，才能真正瞭解公共行政此一理論與實

務的真正本質；這些基本假定為：

人類自我的本質是主動的、社會的。

應該以人與人之間「面對面的遭逢情境」（Face-to-face

Encounter）做為研究的分析單元。

需特別注意人們在建構事物意義時的「交互主觀性」

（Inter-subjectivity）。

在實務上應重視道德與倫理的考量，以發揚人文主義的關

懷。

行動理論研究從人性的基本假定出發，認為人的本性是「主動」

而非被動反應，人類的行動必須在社會互動的系絡中，才能找

到真正的意義。所以人是管理制度的主人，而非被動受控制的

對象；人是一切行政制度設計所必須考量的首要因素，行政制

度透過人群之實際運作始能展現其價值。

第壹篇 基礎理論10

六、行政學理論之演進

傳統理論時期（又稱古典理論）：

又稱理論，時間約為 1887～1930 年。

修正理論，行為科學時期：

又稱理論，時間約為 1930～1960 年。

系統權變時期：

又稱理論，時間約為 1960 年至今。

組織文化改革運動時期：

時間約為 1980 年至今。

資訊科技與後現代主義時期：

時間約為 1990 年至今。

七、政府行政暨行政權之發展

部落國家時代之迷信（神權）行政。

封建國家時代之貴族（宗法）行政。

專制國家時代之君權（刑罰）行政。

民主國家時代之法益（保障）行政。

福利國家時代之服務（科學）行政。

八、現代政府行政的功能

保衛功能（政府的第一個功能）。

輔助功能。

管制功能。

服務功能。

行政學者顧賽爾（C. T. Goodsell）指出，公共利益具有四項功能：

凝聚功能。

合法化功能。

授權功能。

代表功能。

第一章 導論 11

九、政府行政

現代政府行政的精神：

積極性：政府應積極回應民眾需求，改正「多作多錯，少作少

錯」之弊病。

主動性：防患未然、未雨綢繆，勿臨渴而掘井。如我國的「十

大建設」或美國詹森總統的「大社會」計畫皆屬主動性的表現。

效率性：即時而有效解決問題，以最小投入獲取最大產出。

創造性：打破墨守成規、閉門造車之陋習，精益求精。

行政功能的特性：

基礎性：政府如無行政功能則非政府。

服務性：行政工作就是服務，如公車、電信、水。

強制性：公權力的執行者，如違反法令則依法處分。

行動性：行政人員是行動家而非理論家，是問題的解決者。

完整性：政府為一整體；從縱向的層級或從橫向的部門而言皆然。

藝術性：能將行政技術與知識作巧妙運用。

十、現代公共行政之特質

規模龐大。

性質複雜。

利害錯綜。

相互依存。

專業化。

人情味缺乏（對事不對人）。

法律限制。

重視社會目的。

公眾監督與批評。

國際影響。

多元參與。

十一、研究行政學之目的何在

提高行政效率：

技術與經濟的觀點：凡是能夠以最少的投入獲得最大的產出

者，就是效率。

第壹篇 基礎理論12

管理與計畫的觀點：凡是能夠按機關或組織原定計畫完成或是

在既定情勢下作最佳抉擇，能夠即時而有效的解決問題者，就

是效率。

組織與系統的觀點：對社會有貢獻或凡是能迅速而適當的因應

外界變化的組織，即為有效率之組織。

建立管理科學。

提高行政學術水準。

培養行政通才：救治「知偏不知全、見樹不見林」的本位主義

缺失。

救治時代偏差。

促進行政現代化：

科學化：子曰：「毋意、毋必、毋固、毋我」即為科學化之意。

制度化：現代化的政府權威來自於人民的授權，其方式是經由

人民的代表加以立法，公務人員據之以行，這就是所謂的「理

性─合法權威」。

民主化：公務員的民主素養、民主的領導方式、決策參與、行

政授權以及意見溝通等。

專業化：公務人員必須由具備專門知識者擔任，如美國公務人

員職系共有四百多種，我國區分 159 個職系等（已簡併為現行

之 58 個），即屬專業化之表現。

適應性：必須適應時代變遷而作調整，從公務員觀念的革新到

現代科技工具與設備的應用，都表現出行政的適應性。

效率性：詳見上述。

促進行政的公平與正義：

自 1968 年新公共行政運動（明諾布魯克會議）以來，行政學的目

的即不再侷限在公部門本身的組織與管理，應放眼於顧客導向的

公共利益。

研究公共行政的目的：

依單哈特之看法，其目的有五：

為行政職位作準備。

結合技術與管理訓練。

第一章 導論 13

瞭解企業與政府的互動。

影響公共組織。

採取行動讓事件發生。

為達上述目的，卡茲（D. Katz）認為所有管理人員應具備三項技能：

概念技能：包括抽象思考的能力，如何因應環境變化和全方位

的運作能力；高層最需要。

人際關係技能：組織每一分子如何成為團體動態的一部分，並

誘導他人有效配合共赴事功；各階層皆需要。

技術技能：對達成目標之方法，程序和技術的瞭解和嫻熟；低

層最需要。

十二、行政學典範之演變

簡介：

亨利（Nicholas L. Henry）將行政學典範分成五個時期：

政治與行政分立時期（1900～1926）。

追求行政原則時期（1927～1937）。

行政學即政治學時期（1950～1970）。

行政學即管理學時期（1956～1970）。

行政學即行政學時期（1970～迄今）。

內容：

行政學研究的定位（典範概念）非常的重要，美國行政學者亨利

（Nicholas L. Henry）所著的《公共行政與公共事務》（Public

Administration and Public Affairs）一書，將行政學的演進與發展分

為五個「典範」（Paradigm）時期，由此也可看出行政學研究重

心的變遷及行政學的定位。

典範一時期：政治與行政分立時期（Politics/Administration

Dichotomy）：

發展時間：1900～1926 年。

典例範本：

古德諾（Frank J. Goodnow）在 1900 年所著《政治與行政》

一書，提倡政治行政二分法。

懷特（Leonard D. White）在 1926 年所著《公共行政研究

導論》一書。此一著作確立政治學與行政學為兩門獨立之

第壹篇 基礎理論14

學科，且為美國第一本公共行政教科書。

主題形象：

公共行政學的研究定向（Locus）在於政府的官僚體制

（Government’s Bureaucracy）。

政治與行政分開，前者是關於國家意志的表現或政策問

題；後者則與政策的執行有關。立法和司法雖有行政工作，

其主要責任乃是國家意志的表現，不在行政學研究的範圍。

研究方法：強調價值與事實分開，前者如公共政策的制定留

給政治學家研究。行政學僅就事實的問題從事科學的研究，

公共行政的研究是可以「價值中立」（Value Free）的，其任

務是「經濟」（Economy）與「效率」（Efficiency）的研究。

理論：由於強調公共行政「科學」和「事實」研究的重要，

以及奠定「組織理論」研究的基礎，雖在理論建構上沒什麼

重要貢獻，其開拓之功仍不可忽視。

典範二時期：行政原理（Principles of Administration）：

發展時間：1927～1937 年。

典例範本：

魏勞畢（W. F. Willoughby）在 1927 年著《公共行政原理》。

古立克（Luther Gulick）和尤偉克（L. Urwick）兩人合著

《行政科學論文集》。

※在此一著作提出「POSDCORB」，兩人為羅斯福總統之核

心幕僚，此一著作即「行政科學研究委員會」之研究成果

報告！

※此一著作使正統行政學達到最高潮之地位！

主題形象：強調放諸四海皆準的原理，可以不顧行政背景、

文化、功能、環境、任務或制度架構的不同，而用之於任何

地方，結果行政原理愈來愈多，而忽略了行政學研究的定向，

換言之，有許多重點（Focus）而無一個定向（Locus）。

研究方法：像科學管理學派一樣，著重機械的效率觀，惟這

一典範時期著重組織的高階層研究，而與科學管理學派著

重低階層人事問題有所不同。這時期的方法是規範理論的研

究而非實證的研究。

理論：此一時期的重要規範理論的發展是古立克（Gulick）

和尤偉克（Urwick）兩人所提出的行政原理，即 POSDCORB。

第一章 導論 15

典範三時期：公共行政即政治學（Public Administion as Political

Science）：

發展時間：1950～1970 年。

典例範本：

由於這一時期是行政學發展的低潮期，在 1967 年美國政治

科學年會的計畫方案中，公共行政消失成為組織類別之一

部分。

從 1960～1970 年之間在五種主要的政治學期刊，只有百分之

四的論文是有關於公共行政的問題，所以，本期的典例範本，

仍以高斯（J. M. Gaus）的《公共行政理論趨勢》為代表。

主題形象：努力重建公共行政學與政治學概念聯繫的時期，

公共行政成為政治學的「重點」（Emphasis）、興趣範圍（An

Area of Interest），甚至是政治學的同義語，而非一門獨立的

學科（Discipline），缺乏周密廣泛的知識架構，是行政學的尷

尬期。

※亦即此一時期並無自己之研究焦點！瓦爾多稱「行政學已

成為次等公民」。

研究方法：這一時期有兩個發展路線使政治學和行政學之間

發生緊張的關係，此即運用個案研究法（Case Study）和「比

較與發展行政」的興衰。

理論：比較行政作為公共行政的次領域（Sub-field），其主要

目的是想建立理論，為知識而追求知識，這與美國的公共行

政自始即是「實際取向」是不同的。

典範四時期：公共行政即管理學（Public Administration as

Management）：

發展時期：1956～1970 年。

典例範本：

1956 年康乃爾大學創《行政科學季刊》（Administrative

Science Quarterly）。創刊的立論前提即指出行政就是行

政，區分公共行政、企業行政和制度行政都是錯誤的。

※亦即將他們統稱為「一般管理」！

韓德森（Keith M. Henderson）在《當代美國公共行政總論》

（Emerging Synthesis in American Public Administration，

1966）一書中指出組織理論應成為公共行政的基本重點。

第壹篇 基礎理論16

馬區（James. G. March）編《組織手冊》（Handbook of

Organization），以及湯普生（James D. Thompson）所著《行

動中的組織》（Organizations in Action，1969）。

主題形象：此一時期的典範幾乎與典範三同一時期，故可說兩

典範並立的時期，由於這兩個典範的共同特徵是使公共行政失

去獨立自主性，而無研究定向，故此一典範提供了「重點」

（Focus）而非「定向」（Locus），行政就是管理，不受時地

侷限，沒有公私之分，故為「重點」大於「定向」的研究。

研究方法：強調管理科學，在研究方法上著重組織行為的實

證研究以及量化的管理技術研究，如組織發展（OD）的研究

迅速興起，即為一明顯的例子。

理論：這一時期最重要的成就即是對組織理論和管理的研究

著有貢獻，尤其是「組織發展」的迅速成長，使行政成為一

個研究公私組織與管理的完整知識體系。

典範五時期：公共行政即是公共行政：

發展時間：1970 年迄今。

典例範本：1970 年成立「全國公共事務暨行政院校聯盟」

（NASPAA）（National Association of Schools of Public

Affairs and Administration）即代表了公共行政學獨立自主的

發展階段。

主題形象：雖然公共行政學仍然缺乏一個純粹行政科學的定

向，但已經往這一方向前進，特別是在組織理論和資訊科學

方面。

研究方法：公共行政學的應用技術和方法論已有相當的進展。

理論：公共行政學的核心課程已大致同意，如公共行政的

環境（著重民主社會的官僚體制角色）、數量方法、公共預算

和財務管理、組織理論和人事行政。

行政學典範的分期總整理：

基本定義：

哥倫比亞斯基（R. Golembiewski）：有關某一學科的範疇，使命

與任務的廣泛概念。

第一章 導論 17

瓦爾多（D. Waldo）：將典範與模式（Model）、樣式（Pattern）

視為同義語。

哈蒙（M. Harmon）：為發展知識的一套由價值與基本規則相互

關聯的理論，其目的在描述、瞭解、評估公務機關行政的實務。

不同分期類別：

哥倫比亞斯基（Golembiewski）的分類：

政治行政分析性區分時期。

政治行政具體性區分時期。

政治行政技術性區分時期。

政治行政相互滲透時期。

亨利（N. Henry）的分類（詳見上述）。

吳定教授的分類：

政治與行政分立時期（1887～1947）：

行政研究與效率運動。

科學管理運動的影響。

行政原則的追尋。

政治與行政復合時期（1947～1970）：

行政原則遭受質疑。

政治、行政分立論被否定。

政治學者抗拒行政獨立。

公共行政尋求獨立時期（1970 以後）：

新公共行政的提倡。

公共行政研究漸具規模。

單哈特（R. Denhardt）的分類：

行政控制典範：以賽門（Simon）的決策理論為代表。

組織學習典範：以哥倫比亞斯基（Golembiewski）的組織發

展為代表。

政治教育典範：強調瓦爾多（Waldo）的民主行政為代表。

政治結構典範：著重歐思洞（Ostrom）的公共選擇觀點為代表。

成為自主性學科的特徵：公共行政若欲發展成一門獨立自主學

科，依夏馬（C. Sharma）之見，應具以下七項條件：

具有奧秘的知識或理論。

專業人員經過嚴格的正式訓練。

成立一個代表性的學會組織。

第壹篇 基礎理論18

發展一套倫理信條以指導其成員的行為。

堅持以服務社會作為主要的動機。

其運作具相當的自主性。

設立參加該學科或專科的標準。

十三、行政國（政府成長理論）相關概念

行政國名詞由來：

1948 年，瓦爾多（Waldo），《行政國：美國行政學的政治理論

研究》。

1957 年，馬可士（Marx），《行政國：科層體制概論》。

意義：

國家或政府之發展，已到了行政組織及其運作特別顯著突出。

行政機關眾多，公務員數量龐大、預算經費驚人。

政府的組成要素：

英國教授羅斯（Richard Rose）認為政府是多元概念的抽象組

合：法律、稅賦、公務員、組織、計畫。

詹森（W. Johnson）指出政府達成任務的工具有五：

現金給付（退休金、救助、救濟金）。

底層結構建設與養護（公共建設）。

服務提供（教育、醫療、水電）。

行為管制（刑事起訴、污染排放、金融交易管理）。

治理能力（稅賦征收、財務行政、人事管理）。

政府成長理論：

價值轉變：有限政府到大有為政府；不是必要之惡而是積極美

德。所以稱行政國、稅賦國。

社會發展：人口增加、都會發展對政府需求增加；戰時，危難

時賦稅增加後而不再調降，稱「移位效果」（Displacement

Effect）。

經濟混合：凱因斯（Keynes）主張經濟蕭條時，政府應增加公

共支出以抵銷影響，政府成長是為回應工商界擴張投資之需

求，稱為「華格納法則」（Wagner’s Law）。但經濟恢復時，政

府並未因而調降支出，所以稱之為「獨眼龍式的凱因斯」。

政治過程：民眾要求政府增加支出提供更多公共財貨及服務，

第一章 導論 19

稱為「普樂現象」（Pogo Phenomenon）。

科層習性：政府屬服務性質，技術又不及私部門，故生產力低

落，但加薪幅度並不低於私部門，而使公共支出增加；稱為「包

默病症」（Baumol’s Disease）。

行政權力來源：

政治系統制度限制：

立法機關（政策制定能力不足）：

行政部門是提案主要來源（我國有 75%的提案來自行政部

門）。

議員不以議事為唯一事業。

議會幕僚不足。

政務機關（無力完全負擔政策制定）：

任期不長（政治候鳥）。

缺乏政策相關專業知識。

缺乏時間瞭解及管理政策。

政治任用職位有限。

科層體制的自我條件成熟：

科層的專業知能（源自韋伯 Max Weber）：

組織結構專業分工。

久任經驗。

專業管道（組織）。

科層裁量權：

立法性裁量：立法內容為原則規定，行政機關彈性詮釋、

調整。

個案裁量：並無立法參與而由行政機關自行訂定，如行政

命令。

科層的動員支持：

外部社群支持（機關形象公關、標的群體支持）。

立法機關支持（與議員維持良好互動）。

行政部門支持（上行、平行、下行支持）。

行政權力擴張最貼切的描述語：培立（J. Perry）指出：行政機

關權力之擴張乃為「無正當性的權力影武者」！

第壹篇 基礎理論20

十四、公共行政與企業管理之比較（PA VS. BA）

相似處：

管理的對象與方法相似：行政管理與企業管理，在目的上雖有

「公益」與「私利」之分，但兩者所處理的對象同為「人」、「財」、

「事」、「物」；且在處理這些問題時，所需運用的手段與方法皆

相似。

治事組織及其運用相同：

政府行政機關的組織治事及運用，是以國民或公民為主體，

並由人民選舉重要官吏推行政務，使人民有權、政府有能，

互相運作來治理國家。

至於工商企業的組織，是以股東大會或代表大會為最高權力

機關，居於主權的領導地位，再由股東或股東代表大會選舉

公司的董監事會，代表股東為決策機關或監督機關，董事會

聘請總經理及重要職員負責處理實際的業務，追求利潤。這

種組織原理與運用可以說與政府組織原理與運用是相同的。

行政效率與服務品質的提高相同：現代政府現行的組織，均要

求各級公職人員要提高工作效率及服務的良好品質。而在工商

企業組織，則無不要求工作者努力工作，提高工作效率，增加

生產，並注意產品及服務品質的提高，來使消費者滿意。

相異處：

目的與動機的不同：公益 VS.私利。

一貫與權變之不同：一貫 VS.權變。

獨占與競爭的不同：獨占 VS.競爭。

政治考慮與管理因素的不同：政治 VS.管理。

對外在環境因應的程度不同：慢 VS.快。

所有權（Ownership）的不同：人民 VS.股東。

管理重點的不同：依法行政 VS.追求利潤。

組織目標的評估不同：模糊 VS.明確。

決策程序的不同：冗長 VS.簡化。

受公眾監督的程度不同：大眾 VS.小眾。

第一章 導論 21

以〈行政研究〉（The Study of Administration）一文引起世人對行

政研究之重視者為： Gulick Weber Wilson

Maslow。

我國那位學者曾以「十五 M」來描述行政之意義？ 張潤書

鄒文海 管歐 張金鑑。

下列何者不屬於國家建設的「底層結構」（Infrastructures）？

醫院 監獄 公營事業 文化中心。

凱因斯主義主張經濟蕭條萎縮時政府應： 緊縮銀根 增加

支出 減少赤字 挽救股市。

在「警察國家」或「有限政府」時代，政府的任務為： 促進

經濟成長 保護自然環境 獎勵科學技術發展 確保民生

資源供給無虞。

下列何者並非研究行政學之目的？ 培育行政通才 發展專

家行政 提高行政效率 建立管理科學。

「凡國家立法司法以外政務總稱行政」係以何觀點來討論「行政」

之意義？ 管理 行政 公共政策 政治。

何者將行政界定為「為達共同目的時合作之集體行動」？

Wilson Fayol Simon Weber。

就行政學之研究主題言，下述何者最為新穎？ 公共管理

公共政策 管理學 組織理論。

何者認為「行政即國家意志之執行」？ Ford Goodnow

Gulick Wilson。

下述何者非為現代公共行政之精神？ 規模龐大 相互依存

人情味濃厚 專業化。

美國詹森總統之「大社會」、雷根總統之「預算革命」乃屬於現代

政府行政之： 積極性 主動性 創造性 服務性。

對政府或公務機關如何有效的推行其業務以達成最後目的，所作

之有系統之知識及學問稱為： 公共政策 市政學 人事

管理學 行政管理學。

Gulick 之「POSDCORB」是在那一著作所提出？ 《主管人員

第壹篇 基礎理論22

的功能》 《行政學導論》 《行政科學論文集》 《行

政行為》。

何者於 1926 年著書《行政學導論》，而成為美國第一本大學行政

學之教科書？ Dimock White Goodnow Wilson。

有關張金鑑先生之「十五 M」，下列何者有誤？ 士氣（Morale）

領導（Command） 運動（Movement） 金錢（Money）。

所謂「執簡以馭繁，據一以止亂」說明行政學之何種特點？

方法的、工具的 系統的、組織的 科際的、綜合的 客

觀的、實在的。

依據 N. L. Henry 對行政學典範之分類，目前處於何種時期？

政治與行政分立 行政學即管理學 追求行政原則 行政

學即行政學。

為了救治專家「見樹不見林，以偏蓋全」之病，應有何具體作法？

培養行政通才 改善人際關係 建立管理科學 以上皆

是。

下列何者非屬於現代時期行政學之研究法？ 心理的 間接

的 生態的 事實的。

有關行政學靜態研究法，下列何者有誤？ 重視非正式組織

以權力關係為出發點 注重法令規章之研究 又稱結構的

研究。

依據 Fred Luthans 之圖解說明行政學發展過程，在 1960 年代以前

屬於何種時期？ 作業研究 人群關係 管理科學 程

序途徑。

有關公共行政之敘述何者有誤？ 以民意為依歸 重視成本

觀念 顧及政治因素 著重公共利益。

政府行政歷史發展有封建國家福利國家民主國家專制國

家部落國家，其順序應為：

。

由於時代環境的演變，行政的內容、方式和精神也就隨之而異，

最早期的行政形態應該是： 權力的刑罰行政 迷信的神權

行政 守夜的警察行政 封建的宗法行政。

專業化為現代行政的特質，其涵義是指： 現代政府的施政需

要訂定許多法律規章 現代政府公務人員須由具有專門知識的

人來擔任 現代政府的職能儘量歸併 現代政府的行政措施