促进教育公平办人民满意的教育

谈松华

前 言

教育公平和办人民满意的教育 , 都是现阶段教育的基本政策和基本目标。而这两者又是相互联系、相互作用的整体。刘延东同志提出的：覆盖全民的公平教育、持续一生的终身教育、资源共享的优质教育，也可以说是涵盖了人民满意的教育的主要内容。世界银行提到的中国教育的战略性问题是：公平、质量、效率这三个方面。

主要内容• 促进教育公平 , 满足人民基本教育需求

• 提高教育质量 , 满足人民优质教育需求

• 提高教育效率 , 满足人民多样化教育需求

一、促进教育公平 , 满足人民基本教育需求

1 、教育公平与社会公平的关系 : 教育公平是社会公平的重要基础 , 社会公平是教育公平的前提。两者互相联系、互为条件，其共同目的都是促进社会发展和人的全面发展。

公平与发展的关系是发展观演变的重要内容。早期的发展就是增长，就经济增长而言就是 GDP 的增长；从增长到发展，就从经济总量的增长，到质量、结构、效率和发展成果的分配。可持续发展则提出以人为中心的发展。科学发展观则总结了发展的理论成果和实践经验，提出以人为本的发展观，即发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。

在发展观变化中，有一个重要的观点是值得重视的，那就是：长期来人们认为效率是发展的重要条件和因素，而公平则是发展的目的之一。而世界银行在《 2006 年世界发展报告：公平与发展》中，根据许多研究提出的观点认为：公平同样是发展的必要条件，“增进公平意味着经济运行的效率更高，冲突更少，信任更多，制度更合理，同时对投资和发展方面具有动态的效益。”

教育公平对社会公平的影响是根本的、长远的，它不仅影响当代，还会影响后代，即世界银行报告所说的“代际传递”。

从贫困的理论即福利经济学所言，贫困有两种，一是收入的贫困，一是“能力剥夺的贫困”，教育的机会不公平就是一种“能力的剥夺”，会造成贫困的代际传递。而这种贫困不是一、两代人就能改变的，按照美国现在的社会流动性（ 0 。 6 ），一个收入为国家平均一半的家庭，需要 5 代人才能填平这个差距。（ P47 ）

2 、历史和现实的经验证明，公平在一定条件下成为制约发展的关键性因素。

90 年代的“拉美现象” 人均越过 1000 美元的发展“瓶颈”

我国正处在经济和社会转型性发展的时期，在经济持续 30 年快速发展的进程中，由于历史的、区位的、政策的诸多因素的作用，拉大了区域之间、城乡之间、行业之间、人群之间的差距，社会不公问题成为社会关注的热点。

居民收入结构• 居民收入吉尼系数：０。４ 72

• ２００５年城镇居民收入最高１０％的家庭的人均可支配收入是最低１０％家庭收入的９。２倍，比１９９５年的４。６倍翻了一番；２００４年农村居民家庭２０％最高收入家庭的收入是最低２０％家庭收入的６。８８倍。

• 如果将灰色收入计算进去，目前城镇最高与最低收入 10 ％家庭间的人均收入差距约 31 倍，而不是统计显示的 9 倍。城乡合计，全国最高与最低收入 10 ％家庭间的人均收入差距约 55 倍，而不是按统计数据推算的 21 倍 [1]。 [1] http://finance.sina.com.cn/roll/20070611/16361467433.shtml

居民财产差距• ２００２年城镇居民调查，户均金融资

产最多的２０％家庭拥有城市金融资产总值的比例为６６。４％；户均最低２０％家庭的家庭金融资产占总值的比例为１。３％相差５１倍。

• 最高收入１０％富裕家庭的财产总额占居民财产的４５％，而最低收入１０％家庭的比例为１。４％，相差３２倍。

地区和行业差距• ２００４年上海的人均ＧＤＰ是甘肃的

９。３倍，是贵州的１３。１倍• ２００３年垄断性行业的人均收入是农

林牧行业的２。２８倍到４。７９倍；某些垄断行业经营者与普通职工的收入差距达到１０倍以上。

• 目前中国的电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等行业共有职工 833万人，不到中国职工人数的 8% ，但工资和工资外收入总额估算却相当于中国职工工资总额的 55% 。目前有些行业管理层和普通职工的收入差距达15 倍，高的甚至达到了三十多倍。因此即便是在垄断行业，普通职工也没有从这些“增长”分得多少份额。以北京网通、北京电信为例，媒体曾披露，一线装机职工的月工资都在七八百元左右，与 2006 年 7月实行的北京最低工资 640 元相差无几。

教育生均经费差距• 高等学校：最高北京３０６３３元，最

低贵州８１０３元，相差３。６倍；• 普通中学：最高上海１１５４７元，最

低贵州１２９０元，相差９，４倍；• 小学：最高上海９０８３元，最低贵州

８１９元，相差１１倍。

• 、政府对义务教育投入的增长率农村高于城市，生均拨款的城乡之比有所缩小

• 2000-2004 年，全国农村义务教育生均预算内事业费，小学由 413 元增加到 1014元，年均增长 25% ，初中由 534 元增长到 1074 元，年均增长 20% ，均高于城市6 个百分点。小学、初中生均预算内事业费的城乡之比都由 1.5:1缩小为 1.2:1 。

• 、农村校舍增长较快，大部分省生均校舍面积城乡基本相近

• 2002-2004 年，全国农村中小学新建和改造校舍 1亿多平方米，农村小学生均校舍建筑面积从 4.7 平方米增加到 5.2 平方米；农村初中生均校舍建筑面积从 4.8 平方米增加到 5.4 平方米。到 2004 年，全国大部分省中小学生均校舍建筑面积城乡已基本相近。农村中小学新增校舍质量明显提高，许多校舍由土坯房改建成砖瓦房、楼房

• 教师学历合格率进一步提高，城乡间、地区间差距较小

• 2002-2004 年，全国农村小学教师学历合格率从 96.7% 提高到 97.8% ，城乡差距从 2.2 个百分点缩小为 1.5 个百分点。西部地区小学教师学历合格率从 95.4%提高 97.0% ，与东部地区的差距由 3 个百分点缩小到 2 个百分点；中部与东部地区缩小到 1 个百分点左右。同期，初中教师学历合格率的城乡间、地区间差距也呈缩小态势。

• 全国农村学校现代教育技术装备水平有较大提高，城乡差距有所缩小

• 2002-2004 年，农村初中每百名学生拥有计算机台数由 2.0台提高到 3.2台，增长近 60% ，建网学校比例由 6.3%增加到 13.1% 。农村小学每百名学生拥有计算机台数和建网学校比例也有所提高，许多学校计算机配备实现了从无到有。

主要问题

1 、由资源配置不均衡造成的教育不公平

教育发展不均衡，影响教育公平

地区差距

城乡差距

学校差距

人群差距

2 、由选择性教育供求矛盾而择校产生的教育不公平

以分择校

以权择校

以钱择校

3 、由教育成本分担引起的教育不公平

民办教育的成本 独立学院的教育成本 高中教育的成本 职业教育的成本 高等教育的成本

• 生均拨款水平，中、西部地区过低，与东部地区的差距进一步拉大

• 2004 年，初中生均预算内事业费东部地区平均为 1874 元，西部地区为 1017 元，东、西部地区之比为 1.8:1 。初中生均预算内公用经费东部地区平均为 304 元，西部地区为 121 元，东、西部地区之比 2.5:1 。与 2000 年相比，初中生均拨款东、西部地区之比均有所扩大。小学情况也与之类似

• 生均教学仪器设备配置水平，农村和中、西部地区依然较低，城乡间、地区间差距均较大

• 2004 年，小学生均教学仪器设备值农村167 元，城乡之比为 2.9:1 ；初中生均教学仪器设备值农村为 269 元，城乡之比为 1.4:1 。

• 2004 年，小学生均仪器设备值东部地区为 382 元、中部地区为 266 元、西部地区为 213 元，东、西部地区之比为 1.8:1 ，东、中部地区之比为 1.4 ： 1 。初中生均仪器设备值东部地区为 474 元、中部地区为 289 元、西部地区为 242 元，东、西部地区之比为 2.0:1 ，东、中部地区之比为 1.6 ： 1 ，均比 2002 年有所扩大。

• 义务教育学校的中级及以上职务教师比例，城乡间、地区间差距较大

• 2004 年，全国农村小学高级教师的比例为 35.9% ，农村初中一级及以上职务教师的比例为 32.3% ，分别比城市低 8.9 和14.5 个百分点。小学高级教师的比例、初中一级及以上职务教师的比例，东、西部地区都相差 12 个百分点。

促进教育公平的现实选择• 教育公平既是教育问题 ,也是社会问题 ,

是推进教育现代化、建设和谐社会的重要内容和保证，要摆在现阶段教育改革和发展的突出位置。

• 教育公平的实现是一个历史过程，受经济社会发展阶段和水平的制约（美国在两百年教育发展中经历了三个发展阶段：

• 第一阶段：让尽可能多的人受尽可能多的教育；第二阶段：让所有的人受基本的教育，让更多的人受更多的教育；第三阶段 / ；让所有的人受尽可能多的教育。要根据我国现阶段的实际确定教育公平实现程度和重点；

• 教育公平包括；机会公平、过程公平、结果公平。我国首先要保证机会公平，然后逐步实现过程公平，而结果公平则受先天条件和后天努力的影响，不可能达到同一结果。

• 促进教育公平首先是政府的责任，而政府实现教育公平的条件，一是建立公共财政制度，增加公共财政支出，提高政府公共服务供给能力；一是实现公共财政均等化，即公平地配置公共资源，为公共服务均等化提供资源保证。

在现阶段，政府在教育公平方面主要的责任：首先是保证义务教育均衡发展，实现基本教育权利的公平享有；二是保证弱势群体股票的受教育权利，主要是城市农民工子女的义务教育、非义务教育阶段低收入群体及残疾人的教育权利；三是创造公平竞争、共同发展的制度环境。

• 促进教育公平的政策措施 ——政府增加教育投入，承担教育公平的基

本责任

——合理配置公共教育资源，促进义务教育均衡发展和非义务教育协调发展

——改革过于单一的办学体制和教育供给方式，多种形式发展非义务教育

——完善非义务教育阶段教育成本分担机制和学生资助制度

——政府与社会共同努力，保护弱势群体子女的公平的受教育权，为促进社会公平做出贡献

几个关系• 公平与质量

• 大众与精英（机会公平——结果公平）

• 公平与效率

二、提高教育质量 ,满足人民优质教育需求

1 、质量问题正在成为新的历史阶段教育发展的战略重点，高层领导和社会、家庭关注的热点，教育国际竞争的焦点。

我国教育正处于新的历史起点，在实现普及义务教育和高等教育大众化两个历史性跨越以及职业教育快速发展 的背景下，教育数量扩长的任务已经基本完成，数量和规模大体上满足社会和人民群众的需求，质量问题成为战略重点。

社会各界、新闻媒体、学生家长对教育关注的热点集中在优质教育的供给，教育公平的侧重点也是优质教育的机会公平。

党和国家领导对素质教育和大师级拔尖创新人才培养的关注，实质上是对教育质量的高度关注。

上世纪 80 年代以来，各国教育改革的重点几乎都围绕建设高质量教育问题，教育质量正成为国际教育竞争的焦点。

2 、教育质量问题说到底是人才培养模式问题。

胡锦涛：素质教育的核心是培养什么人和怎样培养人的问题。

问题提出具有急迫的现实意义和深远的时代意义：

（ 1 ）世界范围正在经历的从工业社

会向知识社会的转型，对传统教育模式和教育制度提出前所未有的变革要求。

世界高等教育宣言 “ 人类正走向知识社会。高等教育面临前所未有的挑战，必须进行历史上从未要求它进行过的最彻底的变革和革新”。

• 知识革命时代的教育国际竞争 “近几年来，由于科学技术的发展，世界运动

方式发生了根本变化。长途通讯价格下降，计算机的普及，全球网络的出现，以及生物技术、材料科学和电子工程等领域的发展，创造出 10 年前根本不可能想象的新产品、新服务系统、新兴行业和新的就业机会，这就是人们所说的知识革命。”

——《美国国家知识评估大纲》

知识革命的内涵

• 内涵1、知识结构体系：OECD认为，知识分为，关于事实和现象的知识（know—what);关于规律和原理的知识（know—why);关于技能和诀窍的知识（know—how);关于人力资源的知识（know—who)。2、知识呈现方式：从印刷界面向数字界面转变3知识传播方式：从单一媒体向多媒体转变

传统安排 新型安排教育战略 工作岗位 教育战略 工作岗位

教师作为专家向被动的学习者传授知识

在一个等级制工作组织中被动地接受指令，对工作者提供市强度监督

在教师的指导下，学生们对学习负责，发展对学习技能的掌握

工作者被要求发现问题并通过学习适应变化

强调事实并获取正确答案

强调对有限问题的有限反映和问题的解决

对界定问题的不同方法给予更多关注

工作者要高水平应付一些必须加以分析和解决的非常规问题

教育要学习的是一些无意义的文本

强调独立于组织背景下的或者商业战略的特定任务

思想、原理和事实在有意义的背景下被引入、运用和就加以理解

工作者要在更广的背景下理解其工作并对公司的优先问题进行决策

传统型与新型教育与工作岗位之间的差异

（ 2 ）中国的社会转型和体制转轨，尤其是提高自主创新能力，建设创新性国家的战略性转变，对教育质量特别是人才培养模式提出了转型性变革要求。

转变经济增长方式，转变发展战略：改变依靠国际资本与中国低成本劳动力相结合的发展模式，改变单纯依靠引进装备、技术即“以市场换技术”的技术发展路线，改变消耗能源、物质资源，牺牲生态环境的粗放型增长方式，转向依靠科技进步和提高劳动者素质的集约型增长方式。

创新型国家： 自主创新、集成创新、吸收消化再创新

• 我国对外技术依存度高达５０％，而美国、日本仅为５％左右。关键技术自给率低，占固定资产投资４０％左右的设备投资中，有６０％以上要靠进口来满足，高科技含量的关键装备基本上依赖进口。许多重点领域特别是国防领域的对外技术依赖，会对国家安全构成严峻挑战。

• 我国历史上科技投入占ＧＤＰ的比重最高是１９６０年的２．３２％，以后逐年下降，到１９９８年为０．６９％，２０００年以后有所回升，到２００４年为１．２３％，但与我国有关法规规定的１．５％还有差距。

•虽然我国人才总体规模已近６千万，但高层次人才十分短缺，能跻身国际前沿、参与国际竞争的战略科学家更是凤毛麟角。在１５８个国际一级科学组织及其包含的１５６６个主要二级组织中，我国参与领导层的科学家仅占总数的２．２６％，其中在一级科学组织担任主席的仅１名，在二级组织担任主席的仅占１％。

• 长期以来，许多单位以论文数量作为考核的主要指标，导致科研人员片面追求论文数量，花大量时间跑课题、要经费、写总结。论文质量却无法让人乐观：１９９３年至２００３年，世界各学科领域按照作者统计的ＳＣＩ（科学引文索引）论文被引用次数，前２０名没有中国学者，前１００名仅有２人。

• 论文数量与质量的不对称问题不可回避。片面追求论文数量带来负面影响：一是反映论文质量的指标落后；二是与经济增长密切相关的专利产出发展滞后，目前我国发明专利数量仅占世界总量的２％。未来我国在资源配置上应从提高自主创新能力出发，大幅度提高以专有技术为代表的知识产权的开发利用；加大对需要团队合作攻关的技术创新的支持。

• 目前，功利化、工具化的科技观还较为严重，以创新为主导的价值观尚未成为普遍风尚。“官本位”等传统文化中的消极因素，使科研成为一些人追名逐利的工具。传统教育体制和方法也不利于创新意识的培养：重知识灌输，轻能力培养；重趋同一致，轻标新立异。

• 创新文化建设是实现创新型国家建设目标的关键。应创造一种鼓励创新、容忍失败的政策环境和文化氛围。一方面要鼓励创新人员增强社会责任感和历史使命感，力戒急功近利；另一方面要改革人事制度和教育、科研体制，创造一个公平、竞争、合作的创新环境。

• 国内拥有自主知识产权核心技术的企业仅为万分之三。企业难以掌握核心技术，重引进、轻消化吸收再创新的问题一直未能有效解决。２００４年，规模以上工业企业技术引进经费支出３９７亿元，消化吸收经费支出仅６１亿元，远远低于日本和韩国的水平。科技创新能力严重不足，使许多企业陷入受制于人的被动境地。

• “ ”有关研究表明，目前 政策寻租 空间仍较大，依靠政策或其他要素获得的超常规发展机遇要比依靠创新容易。因此要大力引导和鼓励企业

“ ”增加创新投入，更应压缩 政策寻租 空间，全 方位支持企业参与竞争。

（ 3 ）面对国际国内快速变化的社会环境，我国教育质量正在发生不同程度的变化，但是，从人才培养模式而言还没有实质性的变革。

进展与问题• （ 1 ）、学历本位 :片面追求高学历导致

中小学的“应试教育”偏向有增无减 , 学生课业负担过重现象久治不愈。据教育部、国家统计局调查： 35% 的校长、 37% 的教师、 58% 的中学生认为：负担“比较重”或“过重”，其中高三学生早上 6 点起床的 34% ，晚上 11 点半后睡觉的超过 40% 。假期补课现象比较普遍，中学周末上课平均超过 6小时，暑期补课平均超过 21天。

• 一些城市调查， 80% 的小学生都参加过各种形式的奥赛班、兴趣班、考级班，多数在两个以上。许多中小学生作业多、考试多、补课多，睡眠少、体育活动少、社会实践少，因而失去快乐的童年、自由成长的空间个多样性发展的可能。

（ 2 ）、学科本位：重知轻德、重考试分数轻实际表现，学生思想品德和身心素质不容乐观。

——学生在过重的课业和考试压力下 ,难以开发潜能、发展特长、主动地生动活泼地发展，例如：道德素养、心理素养、身体素质、科学与人文素养、创新精神和实践能力等，影响国民素质和人才素质

重智轻德现象没有根本改变，学生身心素质不容乐观。荆门市反映，近视率 60% ，重点学校 85% ，学校集会站立不到 30 分钟就有晕倒

• 学生发展现状的调研 24% 的小学学生过度焦 ,30% 的学生不原

同别人在一起 ;38% 的家长认为 ,孩子对情感反映表现冷漠 ; 对自杀的看法 , 认为很愚蠢的 31%, 可以理解的 60%;超过 50% 的学生认为父母不理解自己

——直接或间接地影响”择校热”、”高收费“、“县中现象”等，影响教育公平进而影响社会公平。城乡教育差距拉大，部分地区择校现象比较突出。 2005 年 9月对 127位地、县教育局长调查，77 。 78% 的局长认为本地区义务教育阶段有择校现象

——受地方政府“政绩工程”推动和社会舆论的影响，高考升学越来越成为社会热点，社会心理和社会价值取向更加向“名牌”、“名人”倾斜，高分复读现象增多，人才供求不够协调

（ 3 ）、学校本位：封闭式的学校生活和过度的家庭保护，造成学生缺少实际生活体验和社会实践的锻炼，影响学生创新精神和实践能力的培养。

人才培养模式上的主要问题突出表现在： 基础教育仍然没有摆脱“应试教育”模式的主导性作用，对人才培养产生基础性和定向性影响。

职业技术教育仍然没有摆脱普通教育模式的束缚，实用型、技能型人才的培养模式尚未成熟。

高等教育仍然没有摆脱“精英教育”和“专才教育”模式的影响，人才培养与社会需求错位、脱节的问题仍未根本改变。

传统教育模式的主要特点 :

• 世界银行： 几千年的儒家传统和几十年的计划经

济的影响 ,形成了中国特有的死记硬背的特点 .

学历本位 知识本位 学校本位

1 、从学历本位到能力本位 美国劳工部 : 《要求学校做什么样的工

作》 五种能力：

升学目标（团中央）• 91 。 3% 的中小学生希望获得大专以上学历，其中 57 。 4% 的学生希望读到博士学位。 91 。 7% 的家长希望孩子获得大专以上学历，其中 54 。 9% 的家长希望博士学位。

• 83 。 6% 的家长要求孩子考试成绩在前 15名。

• 76 。 4% 的家长要求孩子考试成绩在 90分以上其中 34 。 9% 要求 95分以上。

对学历的看法• 人事部调查 :

• “ 高学历意味着高收入 ,74.1%,

• 高晋升机会 ,78%,

• 高选择机会 ,85.2%

• 美国劳工部 五种能力： 资源：确定、组织、分配资源（时间、物资、人员）的能力

与人共同工作的能力 信息：获取和使用信息的能力 系统：理解和运作系统（社会、组织、技术系统）的能力

技术：利用多种技术工作的能力

三部分基础： 基本技能：读、写、算听、说

思维技能：创造性思维、决策、解决问题、形象思维、学习和推理

个性品质：责任感、自尊、社交能力、自我管理、正直诚实

世界劳工组织• 基础能力：读写能力、计算能力、公

民资格、社会技能、学会学习技能、共同解决问题能力

• 核心能力：个人能力、集体能力、组织能力、领导能力

• 职业技能：通用技能；特定技能

2 、从学科为中心到学习者为中心 学习方式的革命性变革：从教育到

学习

教学过程的变革：教育者与学习者关系的改变

教学原则：个性化、因材施教

• 教学方式 :自主式学习、参与式学习、研究式学习、远程学习

• 教学组织：课堂教学、课外教学、校外教学、正式组织、非正式组织

3 、从封闭的学校教育到社会化学习体系

途径：实践环节（生产与社会实践）

组织：社区、家庭、学校双向参与联合体

体系：终身学习体系、学习型社会

三、提高教育效率 ,满足人民多样化教育需求

改革历程：体制转轨的解放作用

• 改革的基本历程及其作用

• 经济社会发展

• 教育事业发展

现状分析：教育制度的供给约束

• 按照前面的判断，我国的教育体制改革正处于在改革旧体制基础上的新制度建设过程，因此，新制度的供给就成为深化改革的主要内容。而新制度的建设不是一夜之间就能完善的，需要一系列的过渡环节和形式，才能产生比较合理的制度形式。在这样的过渡阶段，制度的不完善、制度的缺位将会成为主要矛盾，我把这种现象称之为制度供给约束。

• 用这样的观点分析现状，就会发现现阶段教育发展中的诸多热点问题是同制度供给约束有关的。

1 、农村义务教育一度出现的困境，一方面是农村经济变化不能延续主要依靠农民负担农村义务教育经费的制度安排；另一方面是在国家财政体制调整、中央与地方财政收支结构变化、县以下政府无力承担农村义务教育经费的主要责任的情况下，农村教育投资体制未作相应的制度调整造成的。

为了解决农村义务教育的问题， 2000 年之后，国家先后实行“贫困地区义务教育工程”、“农村寄宿制初中建设工程”、“义务教育两免一补工程”等政策，逐步实现农村教育农民办向政府办转变。但是，这些工程还是政府实施的专项政策，并不是制度安排，财政部已经提出了义务教育经费几级政府分担的制度安排，是朝着这个方向前进的重大步骤，但它的实施有赖于国家公共财政制度的建立。

2 、城市基础教育的择校收费，衍生部分地区和学校出现优质教育“上学难、上学贵”的现象，其根本原因当然是社会竞争加剧引发的教育领域的激烈竞争表现在升学竞争、择校竞争，即优质教育的供求矛盾。问题在于面对这种激烈竞争现实的制度选择，大体有：一是发展民办学校，由民办学校满足选择性教育的需求，这是许多国家的制度选择，但是我国优质教育集中在公办学校，民办学校无力承担满足优质教育的责任；

二是选择部分公办学校转制，即依托公办学校资源，用民办教育机制运作。这样做既可缩短建设优质民办学校的时间，又可让公办学校资源充分发挥效益，一些办得成功的学校在短期内既提高办学质量，又迅速增加校产。

三是优质公办学校采取办分校或集团式办学，扩大优质教育资源。这也是在 90 年代后期政府允许的办学形式，这对缓解优质教育供求矛盾和经费的供求矛盾起了积极作用，但是这种做法也缺乏制度设计，国有和民间两种资源混杂，既可能有国有资产流失的问题，又可能有国家工作人员寻租腐败的问题。这里的问题在于：如何最大限度地满足社会急剧增长的对优质教育的需求，是仍然用公办学校的形式即原有公办优质学校扩大规模，还是依靠民间资源包括实行成本分担？现实是政府不可能承担满足如此庞大的选择性教育的需求，又不能把大批优质学校转制，是否需要采取折中的办法。

3 、高等教育扩招带来的体制性变化，一是独立学院的发展，利用公办学校资源，运用民办教育机制，既满足了扩招的要求，也补充了公办学校的经费。一是实行成本分担，提高学费标准，缓解规模急剧扩张带来的经费短缺的矛盾。但是，这种变化实际上带有“民营化”的色彩，高等教育经费中非财政投入占 50%以上，其中学费占近 40% ， 10 多年间学费提高 87 倍，极大地加重了家庭负担，而独立学院的学生中贫困家庭占有很大比重，这样就出现了重点大学缴费远低于独立学院，政府补贴为少数优势阶层享有，同政府的公共职能相悖。

4 、体制改革进程中的政府变化：从计划经济体制下的教育体制向市场经济体制下的教育体制的演变，政府的作用及其管理方式必然发生变化，在一定意义上说，政府行政体制的转变对教育体制的变革产生关键性作用。这种变化主要反映在三个方面：一是政府系统内部，中央与地方、部门与部门，即集权与分权。一是政府与学校，即管制与服务。一是政府与社会，即公共服务的生产与提供。

• 从改革的进程看，三者的变化程度是递减的，政府系统内部的改革调整力度最大，包括：中央与地方政府在基础教育、高等教育管理权的下移；高等教育部门办学、条块分割转变为条块结合、以省为主；建立国家教委（现为科教领导小组），加强政府统筹等。

在政府与学校关系上，明确学校依法自主办学的地位和权利，学校也比过去享有更多的自主权，但仍未建立完善的制度，既有政府干预过多，也有监管不严的问题。在社会参与方面并未有实质性变化，基本处于政府直接控制之下

观点讨论：制度设计的理论辩析

• 经过 20 多年的改革实践，中国的经济、科技、教育体制改革进入了新的转折点，有各种不同的说法：“改革的攻坚阶段”、“改革的深水区”、“改革动力的断裂期”等，去年被称为改革的反思年，各种观点碰撞、争论，实际上不仅是关于改革实践的评价，更涉及了改革的指导思想即理论原则的争论。其中对医疗卫生体制改革的评价即认为这场以市场为取向的医疗改革是失败的，其主要依据是基本医疗服务体系瓦解

　出现了“看病难、看病贵”的问题，即改革加剧了社会不公，这个问题就不仅是医疗卫生系统的问题，实际上社会分化、社会贫富差距加大，是整个社会转型中的问题，而其中的潜台词就是对市场取向的改革的质疑。

教育体制改革的目标就是从适应计划经济体制的教育体制转变为适应市场经济体制的教育体制，这本身是包含教育体制如何适应市场经济体制调整变革的问题。在这场改革中，既有适度应用市场机制调节教育供求关系的政策和制度调整，其中也出现了前述的某些“失范”现象，

　 也有一些人主张教育“产业化”、“市场化”，并用这样的思路指导教育体制改革，在这样的主张下，局部地区也出现过“把学校推向市场”、“政府调控市场，市场引导学校”的主张，个别的还把出卖学校作为体制改革的一种形式。这就出现了比较复杂的情况，社会上某些人和媒体批评“上学难、上学贵”是同对教育体制改革的质疑有关的．

在这种背景下，对教育体制改革的评价及其走向的讨论，就直接影响到今后改革决策的选择，当然也决定制度选择的依据。

而在这一领域的讨论中，至少涉及了这样三方面的问题：即教育的事业属性与产业属性；教育的公平与效率；教育发展中的政府与市场作用

1 、教育的公平与效率 对于教育现实问题的讨论和争论，直接的诱

因是来自对教育发展中的地区差距、城乡差距、校际差距、人际差距的拉大，教育不公平直接影响社会公平的实证研究和实际体验。问题在于：不论是基础教育，还是高等教育，随着普及程度的提高，教育机会的公平程度也是相应提高的，为什么会觉得不公平程度反而加剧了呢？原因在于：教育的供求关系发生了变化，即我国在处于发展中国家的历史阶段，出现了

发达国家的某些教育需求，即在总体性供求矛盾缓解的同时，结构性供求矛盾突出了，主要是优质教育的供给不能满足急剧增长的社会需求。

解决基本教育需求的供求矛盾的制度安排，同解决优质教育需求的供求矛盾的制度安排，在处理公平与效率的关系上，应该是有所区别的。前者无疑应该是公平优先，兼顾效率，也就是首先要保证所有人的入学机会公平，再解决教育条件（过程）的公平。

而后者则需要兼顾公平与效率，即在政府可能提供的优质教育学位的条件下，应用效率机制吸纳民间资源，扩大优质教育供给，通过平衡供求关系，动态地实现公平与效率之间的平衡。

所以，就制度设计而言，公平与效率之间的关系是动态的、相对的，不能离开发展水平和发展阶段，抽象地讨论问题，既不能牺牲基本公平，片面地追求效率，也不能承诺超越客观条件的公平。

我以为应该在确保公平底线的前提下，适度应用效率原则，从而在新的发展基础上寻求新的公平与效率的平衡。因此，发展民办教育，固然是这方面的制度选择，同样的，公办学校主要是非义务教育阶段学校的体制改革也应该作为制度选择继续进行探索，以求逐步完善其制度的实现形式。

2 、教育的事业属性与产业属性 公平与效率问题的背后有一个教育属性

的界定，因为如果认定教育只具有公益事业属性，那么，公平原则不仅是主导而且是支配地位的；如果认定教育只具有产业属性，那么，教育就可以市场化，追求效率最大化就成为教育发展的基本原则。

事实上，教育属性的界定，要建立在对教育提供的产品属性的界定的基础上，教育产品有公共产品、准公共产品、私人产品的不同属性，这就决定了教育具有公益事业和产业的双重属性，并以此为依据进行制度设计。我国已经区分文化事业和文化产业，并制定不同的政策和制度，教育属性的界定，也应该成为教育政策和制度设计的基本依据。

3 、教育发展中政府与市场作用的关系 政府与市场的关系，即政府与市场作用的边

界，是教育体制改革所要解决的一个基本问题。我国现阶段进行的教育

体制改革的基本目标是改革在计划经济体制基础建立起来的教育体制，建立适应社会主义市场经济一再的教育体制，因此，教育与市场的关系、市场对教育发展尤其是对教育资源配置的调节作用是改革的一个重要内容和取向；但是，教育的公益性以及市场作用的局限性，决定政府在教育发展中的主导作用。

• 市场的局限：教育外部性的存在。教育市场的不完全性。教育分配的不平等。教育是一种稀缺资源 ,只凭市场力量 ,难以保证教育资源配置的公平 , 从而扩大教育的贫富差距。

• 政府失灵 , 实际上指政府作用存在局限性 ,

政府的内在性，导致较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场教育产出水平 , 从而产生了政府失灵 ;

• 其次 , 教育决策的信息问题。在政府管理过程中 ,获取、加工信息的过程和管理过程被分离 ,管理者和信息员各司其职 , 这种“分工”的优势可以形成规模信息和规模管理 ,产生规模效益 ,但难免出现“信息滞留” ,导致信息成本提高 , 效率降低的情形 ,大大降低了政府决策的有效性 ;

• 再次 ,“ 经济人”问题。在我国教育法制不健全的制度环境下 , 教育管理者往往倾向于追求其自身特殊的利益 , 而不是为公众领域所要达到的最终目标努力。

• 诚如斯蒂格利茨所言，虽然市场存在失灵问题 ,且要求政府以某种形式进行干预 ,但它没有必然地要求政府进行生产。由此可见 ,无论选择政府或市场 , 都有可能功能失灵 ,产生既低效又不公平的后果。因此，在体制创新上，我们既不能选择纯粹的市场，也不能选择纯粹的政府，而是两者相互作用，避免政府与市场的内在缺陷 ,

现在是政府和市场都存在“缺位”和“越位”的问题，其中政府的“缺位”和“越位”是主要的。所谓“缺位”主要是指在规范市场规则、维护公平竞争的市场秩序、保护弱势群体利益，保证社会公平等方面没有充分履行政府职能，例如：政府对公办学校经费拨款占教育经费比例明显下降，包括对农村义务教育的投入一度不能保证教师工资的按时足额发放，其它办学条件更得不到基本保证，

造成农村教育尤其是义务教育的严重困境。所谓“缺位”是指某些地方政府以不同方式介入市场运作，包括：公办学校改制、名校办民校中的政府介入，政府建校用民办机制运作等形式，这样做的后果是公权进入私人领域，实际上是一种权力寻租行为，一方面政府成为利益相关方，难以维护公平竞争；另一方面公职人员参与市场运作，同学校的相关人员形成利益集团，必然成为改革的阻力。这就是人们现在说到的“内部人改革”的现象

转型期体制改革的重要特点被称为是“内部人改革”，即在缺乏社会参与和利益博弈机制的情况下，由掌握重要资源的权力部门自己进行的改革。因而，在这一模式下的改革，其实际关注的往往不是如何开放市场，公平、公正地提供公共服务，以及通过管理改革提高效率；而是通过创收、收费等营利性的环节追求自身利益，甚至公开地设租寻租。它造成了基于垄断而产生的部门利益及特殊利益集团，造成扭曲的市场和不公平竞争，极大地败坏了改革的形象，引致人们对改革方向的怀疑。

因此，打破“内部人改革”的关键是推进政府行政治理制度改革，这也是突破利益集团对改革阻力的根本出路，而行政治理制度改革的任务已经不能停留在简政放权这样的层面，而是要在制度设计、制度建设、制度创新基础上，提供新的制度供给。

改革走向：制度供给的路径选择

• 体制改革的进程对制度供给提出了现实的要求，制度供给就必须以满足体制改革的要求为前提。

• 我们不可能预设制度供给的具体模式，而只能力求探索制度供给的路径选择，这种路径从其走向而言，是一个经过若干过渡环节而逐步成熟和完善的发展过程；就其结构而言，则是政府治理制度、学校制度、社会参与制度这些要素相互影响和相互制约的整体演变过程。

1 、政府治理制度

• 从“全能政府”向“有限政府”转变

• 从行政指令向法治政府转变

从：“正面清单转向”负面清单“

• 从“管制型政府”向“服务型政府”转

变

• “ 对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权”。

• 当代各国政府改革与治理中常用的市场化工具有如下十几种：民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、放松管制、分散决策、产权交易、内部市场、全面质量管理、目标管理、绩效管理、战略管理、标杆管理、流程再造。

•

2 、办学体制中的学校制度选择 学校办学形式多样化的客观依据

民办学校的多种模式

公办学校办学形式的多样化

中间型、混合型学校形式的讨论

• 2004 年教育经费 7241 。 6亿元，其中财政性教育经费 4465 。 86元，占 61 。 66% ，非财政性教育经费 2776 。 74元，占 38 。 33%

• 鼓励非义务教育阶段公办学校探索、试验符合国家有关法规的办学新模式。积极探索民办学校的多种实现形式，不断拓展民办教育的发展空间，使非义务教育中的民办教育所占比例明显上升。

• ——《教育事业“十一、五”规划》

3 、现代学校制度 探索现代学校制度的几个维度 学校依法自主办学的法律制度 学校治理结构中行政权力与学术权力关系的制度安排

学校决策、执行、监督机构及其相互关系的制度安排

4 、社会参与制度 世界性的政府“治道变革”的核心是由

政府自上而下的管理变为政府与社会共同治理，社会参与是政府改革的必然要求和基本条件。

社会参与程度取决于三方面条件：一是政府机构和职能的转变，政府转变为服务型政府，社会参与必然增强，

一是社会中介组织的发育成熟，政府与社会中介机构分开，否则社会中介机构依附于政府，仍然不能发挥参与作用，同时要健全有关社会中介组织的法律法规，保证其独立参与的权责；

一是社会公众包括舆论媒体的参与意识和成熟程度。我国目前的社会参与最直接的是媒体舆论和街谈巷议，人人都是教育的评论家，实际上很难发挥真正的参与作用。因此，社会参与的制度供给同样是现实的迫切需要。

社会参与应该是涉及宏观（政府）、中观（学校）、微观（教学）多种层面，这里主要讨论政府层面的社会参与，覆盖决策、执行、监督等不同的方面。这里侧重在宏观层面的制度供给：

一是确定社会中介组织的法律地位，政府与中介组织脱钩，依法保护社会中介组织独立自主的地位；

一是建立健全决策、执行、监督的程序，按程序依法行政、依法治教；

一是完善社会参与的相关制度，例如，专家咨询制度、听证制、问责制、舆论监督与责任制等

一是建立社会中介组织的资格审查和准入制度和行业自律制度

谢谢大家