โครงการการส - unicef.orgweb).pdf · เรียนฟรี 15 ปี ......

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย

รปภาพหนาปก © UNICEF Thailand/2011/Athit

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย iii

ค�าน�า

ในป พ.ศ. 2557 ส�านกงานคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน (สพฐ.) รวมกบคณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร

และองคการยนเซฟ-ประเทศไทย ด�าเนนการศกษาเพอหาแนวทางการเพมประสทธภาพและความเปนธรรมของการใชจายงบ

ประมาณดานการศกษาของประเทศไทย โดยไดเลอกโครงการสนบสนนคาใชจายในการจดการศกษาตงแตระดบอนบาลจน

จบการศกษาขนพนฐาน (เรยนฟร 15 ป) เปนการศกษาน�ารอง การศกษาอาศยแนวคดการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐ

(Public Expenditure Tracking Survey: PETS) ซงเปนเครองมอส�ารวจทใชกนในหลายประเทศ เพอตรวจสอบวาทรพยากร

หรองบประมาณทใชนนไปถงมอผรบประโยชนตามทตงไวมากนอยเพยงใด การส�ารวจตดตามนชวยระบขอจ�ากดการด�าเนน

งานของโครงการเรยนฟร 15 ป ทงดานการเงนและการบรหารจดการ ชวยเพมความโปรงใสในเรองการจดสรรทรพยากรให

แกโรงเรยน อกทงชวยใหผปกครองและภาคประชาสงคมมบทบาทในการก�ากบดแลการใชจาย

การตดตามการใชจายเงนงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป นบวามความส�าคญตอการเพมประสทธภาพการใชจายเงน

และคณภาพการจดการศกษา เนองจากโครงการเรยนฟร 15 ป เปนโครงการทใชงบประมาณจ�านวนมากกวา 9 หมนลาน

บาท หรอรอยละ 18 ของงบประมาณดานการศกษา การศกษาฉบบนเนนเฉพาะการจดการโครงการเรยนฟร 15 ป ทด�าเนน

การโดยส�านกงานคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน ซงใชงบประมาณของโครงการนกวา 4 หมนลานบาท ครอบคลมผรบ

ประโยชนกวา 7 ลานคน

ในการศกษาครงน องคการยนเซฟ ประเทศไทย ใหการสนบสนนทนการวจยและผเชยวชาญทมาเปนทปรกษาโครงการ

(Dr.Bernard Gauthier, HEC Montreal), ส�านกนโยบายและแผน สพฐ เปนผสนบสนนขอมล ด�าเนนการรวมวางแผนการ

วจย ก�ากบทศทางและการด�าเนนการจดเกบขอมลจากกลมตวอยางทวประเทศโดยมคณะทปรกษาและคณะท�างานวจยเกบ

ขอมลภาคสนามในโครงการตดตามผลการใชจายงบประมาณรายจายดานการศกษา ดงปรากฎรายชอในภาคผนวกอก 63 คน

เพอเกบรวบรวมขอมลภาคสนามเพอการวเคราะหและประเมนผล และในคณะท�างานดานวชาการ ก�ากบทศทางการวจย และ

ใหค�าปรกษา ตลอดจนจดท�ารายงานการวจยเพอการก�าหนดนโยบาย ซงด�าเนนการโดย คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลย

ธรรมศาสตร โดยม รศ.ดร.ชยยทธ ปญญสวสดสทธ คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร เปนหวหนาคณะวจย

งานวจยครงนไดน�าเสนอขอคนพบวธการด�าเนนการของโครงการเรยนฟร 15 ปทงในสวนกลางและในระดบโรงเรยน ระบบ

ธรรมาภบาล และประเดนทมความคาบเกยวกน ตลอดจนขอเสนอแนะทางนโยบาย และสงทควรด�าเนนการตอไปในอนาคต

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยiv

กตตกรรมประกาศ

โครงการส�ารวจตดตามการใชภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป นบวาเปนโครงการวจยขนาดใหญ มผเกยวของเปนจ�านวน

มาก โครงการนประสบความส�าเรจลงไดดวยความอนเคราะห และค�าแนะน�าทเปนประโยชน จากขาราชการทเกยวของจ�านวน

มากของส�านกงานคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน กระทรวงศกษาธการ นอกจากน คณะผวจยยงไดรบขอคดเหนทเปน

ประโยชนจากการประชมและสมมนาอกหลายวาระ คณะผวจยขอขอบคณทกทานทมสวนเกยวของมา ณ โอกาสน และตอง

ขออภยหากไมสามารถเอยนามไดครบถวน

คณะผวจยตองขอขอบคณเปนอยางสงตอ ดร.กมล รอดคลาย เลขาธการคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน

ดร.รงสรรค มณเลก รองเลขาธการส�านกงานคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน กระทรวงศกษาธการ และ

มร.แอนดรว เคลยโปล หวหนาฝายนโยบายสงคมของยนเซฟ ประเทศไทย ส�าหรบการรเรมโครงการทเปนความ

รวมมอในครงน รวมทงการใหทนสนบสนนงานวจยอยางเตมท ในสวนของการประสานงานโครงการและการจด

เตรยมรายงาน คณะผวจยไดรบความชวยเหลอเปนอยางด จากทมงานขององคการยนเซฟ ประเทศไทย ไดแก

คณครสตนา โปปวาโนวา คณฮวจ เดลานย ดร. รงสรรค วบลยอปถมภ คณลมา เซเครย ซเอด คณเตมกา สตยะวบลย

และคณชญานศ หวงด คณะผวจยรสกซาบซงความชวยเหลอทไดจากทมงานของส�านกนโยบายและแผน สพฐ. ซง

มบทบาทส�าคญในการประสานงาน และรวมท�าการวจยอยางแขงขน เตมความสามารถ ไดแก คณพะโยม ชณวงศ

คณอ�านาจ วชยานวต คณณร สสทธ คณลลน ทรงผาสก คณเบญจวรรณ ดวงใจ คณไพรนทร สขก�าปง

คณพพฒน เพชรพรหมศร คณสอางค จงสวสดพฒนา คณส�าเภาเงน ชาตส�าราญ และทมงานจากส�านกงานปลด กระทรวง

ศกษาธการ ไดแก ดร.ภมศรณย ทองเลยมนาค และ ดร.รบขวญ ธรรมาภรณพลาศ

คณะผวจยตองขอขอบคณเปนพเศษส�าหรบบคลากรของส�านกงานเขตพนทการศกษาและสถานศกษา ทใชความวรยะอตสาหะ

อยางมากในการส�ารวจเกบขอมลในภาคสนาม เพอใชในโครงการ จนกระทงการวจยครงนส�าเรจลงไดดวยด

ขอขอบคณเปนพเศษตอ มร.เบอรนารด กอรเทยร (HEC Montreal) ส�าหรบความทมเทและความเชยวชาญของทาน ในการ

ใหค�าแนะน�าตงแตการออกแบบโครงการวจย รวมไปถงการก�ากบดแลจนจบโครงการ รวมถงการเตรยมเนอหาสวนใหญใน

รายงานฉบบน

สดทาย ผ เขยนขอขอบคณผ ช วยวจยของโครงการทกทาน ไดแก คณสดาพร ปานกลน คณดลภค ชยบตร

คณณฐชา กองแกว คณพงศทศ วนชานนท คณยงยทธ ละมลมอญ และคณนสากร เลศพชรานนท และทายสด

ขอขอบคณ คณอรณ จตตานนท ทชวยแปลเนอหาในรายงานจากตนฉบบภาษาองกฤษ

รศ.ดร.ชยยทธ ปญญสวสดสทธ

คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย v

สารบญ

ค�าน�า ...................................................................................................................................................................iii

กตตกรรมประกาศ .............................................................................................................................................................. iv

สารบญ ................................................................................................................................................................... v

สารบญตาราง ................................................................................................................................................................. vii

สารบญรป .................................................................................................................................................................viii

อกษรยอ ...................................................................................................................................................................ix

บทสรปส�าหรบผบรหาร .......................................................................................................................................................xi

บทท 1: บทน�า.................................................................................................................................................................1

บทท 2: ระเบยบวธวจย ..............................................................................................................................................5 2.1 แนวทางและวธการของการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ (PETS) ......................................... 5

2.2 แหลงขอมลหลก .............................................................................................................................................. 6

2.3 การสมตวอยาง................................................................................................................................................ 7

2.4 ขอบเขตการศกษา .........................................................................................................................................12

2.5 การเกบขอมลและการตรวจสอบความถกตองของขอมล ..............................................................................12

บทท 3: ภาคการศกษาในประเทศไทย และโครงการเรยนฟร 15 ป .............................................................15 3.1. การจดการระบบการศกษาของประเทศไทยและงบประมาณรายจายดานการศกษา ..................................15

3.2 โครงการเรยนฟร: ความเปนมา วตถประสงค และเหตผล ............................................................................19

บทท 4: การจดสรร การเบกจาย และการใชจายงบประมาณในโครงการเรยนฟรฯ .................................29 4.1 กระบวนการงบประมาณ: ความลาชาในการโอนงบประมาณ .......................................................................29

4.2 ความลาชาในการสงขอมลใหกบโรงเรยน ......................................................................................................33

4.3 การจดสรรงบประมาณ: อตราการใชงบประมาณในระดบสวนกลางและการเบกจายโดยโรงเรยน ...............34

4.3.1 การใชงบประมาณทระดบหนวยงานสวนกลาง ..................................................................................34

4.3.2 การเบกจายใหกบโรงเรยนตางๆ .........................................................................................................35

4.4 การรบเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป ของโรงเรยน ........................................................................36

4.5 การบรหารเงนอดหนนของโครงการเรยนฟรฯของโรงเรยน ..........................................................................39

4.5.1 การใชเงนอดหนนโดยรวมของโครงการเรยนฟร 15 ปในระดบโรงเรยน ............................................39

4.5.2 เงนอดหนนทวไปส�าหรบกจกรรมการเรยนการสอน ...........................................................................43

4.5.3 หนงสอเรยน .......................................................................................................................................45

4.5.4 อปกรณการเรยน ..............................................................................................................................50

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยvi

4.5.5 เครองแบบนกเรยน ...........................................................................................................................54

4.5.6 กจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน ...........................................................................................................57

4.6 การบรหารเงนอดหนนเพมเตมจากโครงการเรยนฟร 15 ปในระดบโรงเรยน ................................................60

4.6.1 เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ...............................................................................60

4.6.2 คาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน ......................................................................................................65

4.7 การบรหารทรพยากรอนๆ ของโรงเรยน: โครงการสนบสนนอาหารกลางวนและอาหารเสรม(นม)

โดย องคกรปกครองสวนทองถน ..................................................................................................................66

4.8 ทรพยากรทมอยในระดบโรงเรยน: ความไมเสมอภาคและการเขาถงกลมเปาหมาย......................................68

4.9 การก�ากบดแลของโครงการเรยนฟร ............................................................................................................81

4.9.1 บทบาทและศกยภาพของส�านกงานเขตพนทการศกษา .....................................................................81

4.10 สภาพแวดลอมของโรงเรยน: ครผสอนและการบรหารจดการของโรงเรยน .................................................85

4.10.1 ปญหาครไมอยในชนเรยน ................................................................................................................86

4.10.2 ผอ�านวยการโรงเรยน ........................................................................................................................90

4.10.3 ผปกครอง .........................................................................................................................................91

4.11 ความเชอมโยงระหวางโครงการเรยนฟร 15 ปกบผลการเรยนของนกเรยน ................................................92

บทท 5 บทสรปและขอเสนอแนะทางนโยบาย ................................................................................................. 103 5.1 บทสรป .......................................................................................................................................................103

5.2 ขอเสนอแนะทางนโยบาย ...........................................................................................................................108

5.3 งานส�ารวจและวจยในอนาคต .....................................................................................................................111

5.4 บทเรยนทได ..............................................................................................................................................112

ภาคผนวก ............................................................................................................................................................. 115 ทปรกษา ............................................................................................................................................................115

คณะท�างาน .......................................................................................................................................................115

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย vii

สารบญตาราง

ตารางท 2.1: จ�านวนโรงเรยนทเปนกลมตวอยางแยกในแตละภาค แบงตามขนาดของโรงเรยน ......................................... 8

ตารางท 2.2: ลกษณะของโรงเรยนทเปนกลมตวอยาง ......................................................................................................... 9

ตารางท 2.3: ลกษณะของครอบครวนกเรยนทเปนกลมตวอยาง .......................................................................................10

ตารางท 2.4: ลกษณะหลกของครผสอนและผบรหารโรงเรยนทเปนกลมตวอยาง .............................................................11

ตารางท 2.5: ลกษณะหลกของส�านกงานเขตพนทการศกษา (สพท.) ทเปนกลมตวอยาง .................................................11

ตารางท 3.1: งบประมาณดานการศกษา แบงตามระดบการศกษา ชวงป พ.ศ. 2542 - 2557 (ลานบาท) .......................17

ตารางท 3.2: งบประมาณดานการศกษาของ สพฐ. แบงตามหมวดรายจาย ปงบประมาณ 2553-2557 ..........................18

ตารางท 3.3: การจดสรรงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป ปงบประมาณ 2556 และปงบประมาณ 2557 ..........21

ตารางท 3.4: แสดงจ�านวนและรอยละของงบประมาณโครงการเรยนฟรภายใตสงกด สพฐ.

ปงบประมาณ 2553-2557 (ลานบาทและรอยละ) .....................................................................................22

ตารางท 3.5: เงนอดหนนรายหวภายใตโครงการเรยนฟร 15 ป ปงบประมาณ 2557 .....................................................26

ตารางท 3.6: เงนอดหนนเพมเตมส�าหรบโรงเรยนศกษาพเศษและโรงเรยนศกษาสงเคราะห ภายใตโครงการเรยนฟร 15 ป ...27

ตารางท 4.1: ความลาชาในการจดท�าค�ารองขอใชงบประมาณโดยส�านกนโยบายและแผน...............................................31

ตารางท 4.2: ความลาชาในการรบเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป ของโรงเรยน ..................................................32

ตารางท 4.3: ความลาชาในการสงขอมลทเกยวกบการโอนงบประมาณจากส�านกนโยบายและแผน ไปถง สพท.

และไปถงแตละโรงเรยน (จ�านวนวน) ............................................................................................................34

ตารางท 4.4: อตราการใชงบประมาณในระดบ สพฐ. ปงบประมาณ 2557 .......................................................................35

ตารางท 4.5: เงนอดหนนตอคนทไดรบการจดสรร จ�าแนกตามประเภทของเงนอดหนน ขนาด ประเภท

และทตงของโรงเรยน ปงบประมาณ 2557 ..................................................................................................38

ตารางท 4.6: การใชจายของโรงเรยนตามรายการเงนอดหนน (จ�านวนเงนและรอยละ) ปงบประมาณ 2557...................40

ตารางท 4.7: การรบ-จาย และอตราการใชเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป ปงบประมาณ 2557 ........................42

ตารางท 4.8: อตราสวนของเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ปทยงคงเหลออยในระดบโรงเรยน

(ปงบประมาณ 2556 และปงบประมาณ 2557) ..........................................................................................43

ตารางท 4.9: แสดงจ�านวนและรอยละการใชเงนอดหนนทวไปแบงตามประเภทของกจกรรมตางๆ

เฉลยตอโรงเรยน (ปงบประมาณ 2557) .......................................................................................................44

ตารางท 4.10: แสดงคาหนงสอเรยนตอนกเรยน (ปงบประมาณ 2557) ............................................................................47

ตารางท 4.11: การจดสงหนงสอเรยน ...............................................................................................................................49

ตารางท 4.12: เงนอดหนนคาเครองแบบนกเรยน .............................................................................................................55

ตารางท 4.13: การไดรบเงนอดหนนคาเครองแบบนกเรยนของครวเรอน .........................................................................56

ตารางท 4.14: จ�านวนการใชจายเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนตามจรงตอนกเรยน (บาท) .................62

ตารางท 4.15: การรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนของครวเรอน.......................................................64

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยviii

ตารางท 4.16: เงนอดหนนนกเรยนประจ�าพกนอน ...........................................................................................................65

ตารางท 4.17: แสดงจ�านวนและรอยละของทรพยากรตอนกเรยน จ�าแนกตามแหลงทมา ................................................69

ตารางท 4.18: ทรพยากรทงหมดตอคน แบงตามระดบ ขนาด ทตงของโรงเรยน และแหลงทมาของทรพยากรรวม

(บาทตอป) ..................................................................................................................................................71

ตารางท 4.19: แสดงคาสมประสทธจน จ�าแนกตามแหลงทมาของรายไดประจ�า (ไมรวมเงนเดอน) ..................................76

ตารางท 4.20: คาสมประสทธจน จ�าแนกตามแหลงทมาของรายไดประจ�า (ไมรวมเงนเดอน) ..........................................80

ตารางท 4.21: แสดงจ�านวนงบประมาณของ สพท. และการโอนใหโรงเรยนในกลมตวอยาง ............................................82

ตารางท 4.22: ความถของการเขาเยยมโรงเรยนโดย สพท. ...............................................................................................83

ตารางท 4.23: ความถของการเขาเยยมทเกยวกบกจกรรมของโครงการฯ โดย สพท. ในปการศกษา 2556/57

(จ�านวนการเยยมตอโรงเรยน) ....................................................................................................................84

ตารางท 4.24: ลกษณะเฉพาะของครทขาดสอนและเหตผลในการขาดสอน .....................................................................88

ตารางท 4.25: ความพงพอใจในงานของครผสอน ความตองการยายจากโรงเรยน และอตราการลาออก .........................90

ตารางท 4.26: ลกษณะเฉพาะของผอ�านวยการโรงเรยน แบงตามขนาด ระดบและทตงของโรงเรยน ...............................91

ตารางท 4.27: เงนสนบสนนจากผปกครอง (บาทตอคนตอป) ...........................................................................................92

ตารางท 4.28: คะแนน O-NET เฉลย 5 วชาหลก ของโรงเรยนตวอยาง จ�าแนกตามขนาดของโรงเรยนและพนทบรการ

ปการศกษา 2556/57 ................................................................................................................................96

ตารางท 4.29: คาสถตพรรณนาของตวแปรทใชในการวเคราะหสมการถดถอย ................................................................97

ตารางท 4.30: การวเคราะหความถดถอยระหวางผลคะแนนสอบกบปจจยก�าหนดตางๆ ...............................................100

สารบญรป

รปท 3.1: งบประมาณดานการศกษา พ.ศ. 2542-2557 (รอยละ) ...............................................................................19

รปท 3.2: การสงผานขอมลและงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป .....................................................................24

รปท 4.1: จงหวะเวลาของการเบกจายงบประมาณในโครงการเรยนฟร 15 ปตามทเกดจรง ในปงบประมาณ 2557 ..36

รปท 4.2: งบประมาณทจดสรรโดยส�านกนโยบายและแผน เปรยบเทยบกบงบประมาณทโรงเรยนไดรบ ...................37

รปท 4.3: รอยละของโรงเรยนทไดรบการปรบปรงจ�านวนเงนอดหนนเพมขน ในปงบประมาณ 2557 ........................39

รปท 4.4: แสดงรอยละของการใชเงนอดหนนรายหวทเกนกวาเงนทไดรบจดสรร แบงตามประเภทโรงเรยนและ

สภาพทตงของโรงเรยน (ปงบประมาณ 2557) ............................................................................................44

รปท 4.5: อตราการใชเงนอดหนนคาหนงสอมากกวาทไดรบจดสรร แบงตามประเภทและทตงของโรงเรยน

(ปงบประมาณ 2557) ...................................................................................................................................46

รปท 4.6: จ�านวนหนงสอทซอใหตอคน จ�าแนกตามประเภท ทตง และขนาดของโรงเรยน (ปงบประมาณ 2557) ......48

รปท 4.7: อปกรณการเรยน ..........................................................................................................................................51

รปท 4.8: การรบเงนอดหนนอปกรณการเรยนของครวเรอน (ปงบประมาณ 2557) ....................................................53

รปท 4.9: กจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน .....................................................................................................................58

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย ix

รปท 4.10: เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน .........................................................................................61

รปท 4.11: ปญหาของโครงการอาหารกลางวน ..............................................................................................................67

รปท 4.12: ปญหาหลกๆ ของโครงการอาหารเสรม(นม) ................................................................................................68

รปท 4.13: แสดงทรพยากรรวมตอคน จ�าแนกตามแหลงทมา ภมภาค และประเภทของโรงเรยน .................................72

รปท 4.14: ทรพยากรรวมตอคน จ�าแนกตามแหลงทมา ภมภาค และขนาดของโรงเรยน ..............................................73

รปท 4.15: แสดงทรพยากรรวมเฉลยตอคน จ�าแนกตามแหลงทมาและเขตพนทการศกษา ...........................................74

รปท 4.16: เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ความทวถงของการไดรบ และความทวถงของการใชจาย 79

รปท 4.17: แสดงรอยละของปญหาทเกดขน ในโครงการเรยนฟร 15 ป ตามทรายงานโดย สพท. ปการศกษา 2556/57 ..85

รปท 4.18: การไมอยในชนเรยนของครผสอน ................................................................................................................87

รปท 4.19: สดสวนเวลางานในแตละสปดาหทครสละใหกบโครงการเรยนฟรฯและงานบรหารอนๆ

(รอยละของชวโมงการสอน) .........................................................................................................................89

รปท 4.20: ทรพยากรจากโครงการเรยนฟร 15 ป และคาใชจายตอหวของโรงเรยน ปการศกษา 2556/57 ..................93

รปท 4.21: ความสมพนธระหวางขนาดโรงเรยนกบคาใชจายรายหว จ�าแนกตามประเภทโรงเรยน ................................94

รปท 4.22: แสดงความสมพนธระหวางจ�านวนเงนอดหนนจากผปกครองกบรอยละของนกเรยนยากจน .......................95

รปท 4.23: แสดงความสมพนธระหวางคะแนน O-NET เฉลยและคาใชจายรายหวของโรงเรยน ....................................98

อกษรยอ

สพท. ส�านกงานเขตพนทการศกษา

สพป. ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษา

สพม. ส�านกงานเขตพนทการศกษามธยมศกษา

สพฐ. ส�านกงานคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน

สช. ส�านกงานคณะกรรมการสงเสรมการศกษาเอกชน

สศศ. ส�านกบรหารงานการศกษาพเศษ

GDP Gross Domestic Product (มลคาผลตภณฑมวลรวมในประเทศ)

GFMIS Government Fiscal Management Information System (ระบบการบรหารการเงนการ

คลงภาครฐแบบอเลกทรอนกส)

O-NET Ordinary National Education Test (การทดสอบการศกษาระดบชาตขนพนฐาน)

QSDS Quality Service Delivery Survey (การส�ารวจคณภาพการสงมอบบรการ)

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยx©UNICEF Thailand/2013/Jingjai N.

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย xi

บทสรปส�าหรบผบรหาร

หลายทศวรรษทผานมา รฐบาลไทยไดทมเททรพยากรจ�านวนมากในการจดการศกษาขนพนฐาน เพอขยายโอกาส

ทางการศกษาและปรบปรงคณภาพบรการระดบการศกษาขนพนฐานเพอปวงชน ในระหวางป พ.ศ. 2543 ถง 2557

งบประมาณรายจายดานการศกษาทแทจรงของภาครฐ เพมขนมากกวาสองเทา ในแตละปงบประมาณดานการศกษาคด

เปนรอยละ 21 ของงบประมาณแผนดน หรอรอยละ 4.1 ของมลคาผลตภณฑมวลรวมในประเทศ (GDP) รฐบาลไทยมง

เนนทจะปรบปรงคณภาพการศกษาขนพนฐาน และใหเดกทกคนสามารถเขาถงการศกษาไดอยางทวถง ดวยการใชจาย

งบประมาณผานโครงการเรยนฟร 15 ป (15-year Free Education Program - FEP) โครงการนใหเงนอดหนนแกโรงเรยน

ในสงกดตงแตระดบกอนประถมศกษาถงมธยมศกษาเพอเปนคาใชจายในการจดการศกษา รวมทงการอดหนนแกครอบครว

ของนกเรยนเพอบรรเทาภาระคาใชจาย

แมวาอตราการเขาเรยนในระดบประถมศกษาและมธยมศกษาไดเพมขนอยางมากในชวงทศวรรษทผานมา กระนน

กตาม การสรางความเสมอภาคและคณภาพทางการศกษา ยงคงมอปสรรค อตราการเขาเรยนสทธระดบประถมศกษา ใน

พ.ศ. 2555 แมวาสงถงรอยละ 90 แตยงมความเหลอมล�าในดานโอกาสของนกเรยนดอยโอกาส โดยเฉพาะทมาจากครอบครว

ยากจน ชนกลมนอย อาศยอยในพนทหางไกล นกเรยนทมปญหาครอบครว รวมถงเดกพการและเดกในครอบครวแรงงาน

อพยพ นกเรยนประเทศใกลเคยงทเดนทางมาเรยนทงประเภทประจ�าและไป-กลบ นอกจากน ผลคะแนนการทดสอบระดบ

ชาตและระดบนานาชาตสะทอนใหเหนผลลพธทางการศกษาทลดต�าลง รวมถงผลการทดสอบและระดบความรทแตกตาง

เพมขนระหวางนกเรยนกลมตางๆ

ในป พ.ศ. 2558 องคการยนเซฟประเทศไทยไดรวมมอกบกระทรวงศกษาธการ สนบสนนใหมการศกษาเพอส�ารวจ

ตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ (Public Expenditure Tracking Survey - PETS) โดยเลอกโครงการสนบสนน

คาใชจายในการจดการศกษาตงแตระดบอนบาลจนจบการศกษาขนพนฐาน เปนการศกษาน�ารอง (ตอไปเรยกโดยยอ

วา โครงการเรยนฟร 15 ป) ทงนเพอประเมนประสทธภาพและความเปนธรรมของการใชจายงบประมาณดานการศกษา

ทใชจายผานโครงการฯ รวมถงประเมนผลของบรการทจดใหกบนกเรยน การศกษาดวยวธการส�ารวจตดตามการใชจายฯ

เนนตรวจสอบวาทรพยากรภาครฐไปถงกลมเปาหมายมากนอยเพยงใด โดยการตดตามการเคลอนยายงบประมาณจากสวน

กลาง จนถงสถานศกษา และในสวนทผานหนวยงานรฐถง ครอบครวนกเรยน นอกจากน ยงไดศกษาอปสรรคในการด�าเนน

งาน ตงแตการจดสรร การเบกจาย การบรหารงบประมาณโครงการ จนถงการจดใหมการเสนอมาตรการทจะชวยปรบปรง

ประสทธภาพประสทธผลของโครงการ ระบบความรบผดชอบ และการก�ากบดแล

โครงการเรยนฟร 15 ป เรมด�าเนนการในป พ.ศ. 2552 โดยมงบรรเทาภาระทางการเงนของผปกครองและเพอสนบสนน

นโยบายเรยนฟรโดยไมเสยคาใชจาย งบประมาณของโครงการสวนใหญเปนรายจายเพอใชในการจดการเรยนการสอน

(ไมรวมงบบคลากร) ส�าหรบโรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษา ทกสงกดในปงบประมาณ 2557 งบประมาณของโครง

การฯ มจ�านวนถง 91,700 ลานบาท (ประมาณ 2,600 ลานเหรยญสหรฐ) คดเปนรอยละ 17.7 ของงบประมาณดานการศกษา

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยxii


รายงานฉบบนแสดงผลการวจยของการส�ารวจตดตามการใชจายของโครงการเรยนฟร 15 ป โดยการเกบขอมลระหวาง

เดอนมกราคมถงเมษายน พ.ศ. 2558 ประกอบดวยขอมลโรงเรยนประถมศกษา 190 แหง โรงเรยนมธยมศกษา 50 แหง

และโรงเรยนศกษาพเศษ ศกษาสงเคราะห 10 แหง ซงตงอยใน 24 เขตพนทการศกษา (จากทงหมด 225 เขตพนทการ

ศกษา) รวมถง ขอมลกลมตวอยาง คร 1,863 คน และครวเรอนนกเรยน 2,500 ครวเรอน นอกจากน ยงมขอมลอนๆ จาก

หนวยงานในระดบเขตพนทการศกษา หนวยงานสวนกลาง รวมทงขอมลจากระบบการบรหารการเงนการคลงภาครฐ แบบ

อเลกทรอนกส (GFMIS) ซงบรหารโดยกรมบญชกลาง กระทรวงการคลง

การวจยชนน จ�ากดเฉพาะโครงการเรยนฟร 15 ปทอยภายใตความดแลของส�านกงานคณะกรรมการการศกษาขน

พนฐาน (สพฐ.) ในขณะทโครงการเรยนฟร 15 ป ไดใหเงนอดหนนแกโรงเรยนเอกชน วทยาลยอาชวศกษา โรงเรยนใน

สงกดองคกรปกครองสวนทองถน และทจดการศกษาขนพนฐานสงกดอน ซงเปนการด�าเนนการผานหนวยงานอนๆท

มใช สพฐ. ในปงบประมาณ 2557 สพฐ. ใหการอดหนนนกเรยนกอนประถมศกษาประถมศกษาและมธยมศกษาในสงกด

ผานโครงการเรยนฟร 15 ป คดเปนรอยละ 80 ของนกเรยนทงประเทศ งบประมาณของ สพฐ.ทใชในโครงการน คดเปน

รอยละ 46 ของงบประมาณทงหมดของโครงการสนบสนนคาใชจายในการจดการศกษา ตงแตระดบอนบาลจนจบการศกษาขน

พนฐาน (โครงการเรยนฟร 15 ป)

เปาหมายการออกแบบโครงการและปญหาการก�ากบดแลจากสวนกลาง

โครงการเรยนฟร 15 ปนน ไดรบการออกแบบเพอเปาหมายของการสรางความเปนธรรม ทงในแนวตงและแนวนอน

ผานระบบการจดสรรเงนอดหนนรายหว คาเครองแบบ คาอปกรณการเรยน คาแบบเรยน และคากจกรรมพฒนาคณภาพ

ผเรยนใหกบสถานศกษา

วตถประสงคของโครงการเรยนฟร 15 ป คอ การจดการศกษาพนฐานอยางมคณภาพและทวถง และการบรรเทาปญหา

ความยากจน การด�าเนนโครงการเรยนฟร 15 ป อาศยแนวทางการจดสรรงบประมาณแบบเหมาจายรายหว เปนเงนอดหนน

ใหแกสถานศกษากอนประถมศกษา ระดบประถมศกษาและมธยมศกษา เพอเปนการด�าเนนงานตามวตถประสงคทตองการ

ใหประชากรทกคนไดเขาถงการศกษาขนพนฐานทมคณภาพ (ซงนบเปนความเปนธรรมในแนวนอน) นอกจากน ยงมการ

จดสรรเงนอดหนน “เพมเตม” ใหกบนกเรยนยากจน, นกเรยนประจ�าพกนอน นกเรยนทจดการศกษาโดยครอบครว สถาน

ประกอบการ และนกเรยนในโรงเรยนศกษาสงเคราะหและศกษาพเศษ เพอเพมโอกาสในการเขาถงและเพมอตราการเขาเรยน

ของกลมผดอยโอกาส และพการ (เปนความเปนธรรมในแนวตง) สพฐ. ใหเงนอดหนนเพมเตมแกนกเรยนยากจน (สพฐ.เรยก

เงนสวนนวา เงนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน) มากนอยแตกตางกนไปตามสดสวนนกเรยนยากจนของโรงเรยน ตาม

หลกแลวเงนอดหนนนจะชวยชดเชยความเหลอมล�าระหวางสถานศกษาตางๆในสงกด

การด�าเนนการของโครงการเรยนฟร 15 ป อาศยแนวทางการจดสรรงบประมาณผานสถานศกษาเพอใหเปนไปตาม

เปาหมายโครงการ รวมถงการลดความเหลอมล�าของการจดการศกษา ในขณะทเงนอดหนนบางสวนของโครงการเปน

เงนทตกถงมอครอบครวนกเรยน ในการใชจายเงนอดหนนในโครงการรวม 5 รายการ สามรายการ ไดแก คาจดการเรยน

การสอน คาหนงสอเรยน และคากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน เปนการบรหารจดการใชจายโดยโรงเรยน ขณะทอกสอง

รายการทเหลอ ไดแก คาเครองแบบนกเรยน และคาอปกรณการเรยน โรงเรยนจะจายใหกบผปกครองเปนเงนสด หรอจาย

เปนสงของ นอกจากน สพฐ. จดสรรเงนอดหนนปจจยพนฐานนกเรยนยากจนใหกบโรงเรยนตามอตราสวนนกเรยนยากจนท

โรงเรยนรายงาน เพอใหโรงเรยนด�าเนนการแจกจายไปยงครอบครวนกเรยนในรปเงนสด สงของ หรอรปแบบอนๆ แนวทาง

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย xiii


ชวยเหลอครอบครวนกเรยนในทางออมเชนน เปนการมอบความรบผดชอบใหกบโรงเรยนในการบรหารจดการและดแล ซง

อาจสะทอนถงความไมไววางใจวาผปกครองจะน�าไปใชจายเพอการศกษาของลกๆ ซงเปนเปาหมายของการใหเงนอดหนน

อยางไรกตาม แนวทางด�าเนนการทกลาวมากอใหเกดปญหาความไมเปนธรรม และประสทธภาพของการใชจายหลายประการ

โดยเฉพาะการใชจายทบางสวนไปไมถงนกเรยนทจ�าเปนขาดแคลน รวมไปถงขอจ�ากดดานงบประมาณของโครงการเรยนฟร

15 ป สงผลตอความส�าเรจตามเปาหมายของโครงการฯ อกดวย

การจดสรรงบประมาณเพออดหนนเดกยากจนในปจจบน (ปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน) สพฐ. ด�าเนนการแบบ

ปนสวน มผลตอความเปนธรรม และผลลพธของโครงการ เนองจากงบประมาณทไดรบมจ�ากด สพฐ. จดสรรเงนสวนนให

กบสถานศกษา ไมเกนรอยละ 40 ของจ�านวนนกเรยนระดบประถมศกษา และไมเกนรอยละ 30 ส�าหรบนกเรยนมธยมศกษา

ตอนตน ขอมลทไดจากการส�ารวจสถานศกษากลมตวอยางพบวา นกเรยนยากจนอกประมาณรอยละ 45 ไมไดรบเงนอดหนน

ในปงบประมาณ 2557 โดยเฉพาะอยางยงโรงเรยนในพนทชนบท จะมนกเรยนยากจนเกอบครงหนงของจ�านวนนกเรยนยากจน

ทงหมดทเขาเรยนในปงบประมาณเดยวกนน ทไมไดรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน

การปนสวนเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนมผลกระทบตอความเปนธรรมของโครงการฯ เนองจาก

ระดบความยากจนของแตละโรงเรยนไมไดมสดสวนเทากน ผลการวจยพบวา โรงเรยนสวนใหญ โดยเฉพาะทตงอยในชนบท

มระดบความยากจนสงกวาคาเฉลยรวมของโรงเรยนทงประเทศ แตกลบไดรบการจดสรรเงนอดหนนปจจยพนฐานยากจน

ในอตราเทากน

เงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป แมวาเปนรายจายประจ�าหลก (ไมรวมงบบคลากร) ของสถานศกษา แตคดเปน

สดสวนทต�าเมอเทยบกบทรพยากรทงหมดทสถานศกษาม โดยเฉพาะในกลมโรงเรยนประถมศกษา ในปงบประมาณ 2557

เงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป ทจายไปยงโรงเรยนตางๆ นน คดเปนเพยงรอยละ 10 ของทรพยากรตอนกเรยน เงน

อดหนนจากโครงการฯ เปนเพยงรอยละ 8 ของทรพยากรตอนกเรยนนระดบประถมศกษา และเปนรอยละ 19 ของทรพยากร

ตอนกเรยนในระดบมธยมศกษา

ในปงบประมาณ 2557 เงนเดอนของครในโรงเรยนสงกด สพฐ. คดเปน 2 ใน 3 ของทรพยากรทงหมดของโรงเรยน

โรงเรยนประถมศกษาของ สพฐ. ไดรบการสนบสนนงบประมาณจากองคกรปกครองสวนทองถน และหนวยงานอนของรฐ

อกประมาณรอยละ 12.5 เงนสวนนมากกวาเงนอดหนนทไดรบจากโครงการเรยนฟร 15 ป ในขณะทโรงเรยนมธยมศกษา

ไดรบการสนบสนนจากแหลงรฐอนๆ เปนอตราทต�ากวารอยละ 1 แตไดรบจากผปกครองผานคาบ�ารงการศกษา ถงรอยละ

6 ของทรพยากรทงหมดส�าหรบโรงเรยนมธยมศกษา ในขณะทการสนบสนนจากผปกครอง คดเปนเพยงรอยละ 0.3 ส�าหรบ

โรงเรยนประถมศกษา

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยxiv


สาเหตทท�าใหทรพยากรตอนกเรยนแตกตางกน เมอเปรยบเทยบตามประเภทโรงเรยน สถานทตง และภมภาค

ทรพยากรตอหวนกเรยนมแนวโนมลดลงอยางมนยส�าคญเมอโรงเรยนมขนาดใหญขน ผลการศกษาชวา ทรพยากรตอ

นกเรยน 1 คน ทใชในโรงเรยนประถมขนาดเลก มากเปนสองเทาของทใชโรงเรยนประถมขนาดใหญ และมากกวาทใชใน

โรงเรยนมธยมขนาดใหญประมาณหนงในหา นอกจากน ยงพบอกวา โรงเรยนของรฐในชนบท ทงประถมศกษาและมธยมศกษา

ไดรบทรพยากรตอคน สงกวาโรงเรยนในเขตเมอง

เมอเปรยบเทยบแตละภาค พบวา ในปงบประมาณ 2557 โรงเรยนประถมศกษาทตงอยในภาคเหนอไดรบเงนสนบสนน

ทงหมดตอนกเรยนสงสด (65,119 บาทตอคน) ซงสงกวาทนกเรยนในภาคใตไดรบถงรอยละ 36 โดยโรงเรยนประถมศกษาใน

ภาคใตไดรบเงนสนบสนนต�าทสด (47,963 บาทตอคน) ในขณะทโรงเรยนมธยมทตงอยในภาคใตกเชนกน ไดรบเงนสนบสนน

ทงหมดนอยกวานกเรยนทอยในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ คดเปนรอยละ 16 (33,210 บาทตอคน เทยบกบ 39,661 บาทตอคน)

ความแตกตางดานทรพยากรทโรงเรยนไดรบ สวนใหญเกดจากความไมเทาเทยมกนของการกระจายตวของ ทรพยากร

บคคล ไปตามทตงและขนาดของโรงเรยน ความแตกตางทเกดขนมาจากความแตกตางของประสบการณของครโดยเฉลยใน

แตละโรงเรยน ซงมผลตอคณภาพการจดการศกษา นอกจากน ความไมเทาเทยมกนของทรพยากรยงเปนผลมาจากทรพยากร

ทโรงเรยนระดมไดจากภาคเอกชน (เงนบ�ารงการศกษาจากผปกครอง และเงนบรจาคจากภาคธรกจ และชมชนในทองถน)

ซงแตกตางกนไปตามทตงและชมชนรอบๆ โรงเรยนนนๆ

เงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป มปรมาณทไมเพยงพอ และยงอดหนนไมตรงเปาหมายมากเพยงพอ ไมสามารถ

ชดเชยความแตกตางของทรพยากร ทเกดจากการจดสรรครและการสนบสนนทางการเงนจากผปกครอง แมวาเงนอดหนน

จากโครงการฯ จะชวยลดความเหลอมล�าในเรองทรพยากรทางการศกษาไดในระดบหนง แตผลการศกษาพบวา หากเพม

เงนอดหนนเปนคาจดการเรยนการสอนและเงนชวยเหลอนกเรยนยากจน เพยงรอยละ 1 จะชวยลดความไมเทาเทยมกน

ของทรพยากรตอคน (โดยวดจากคาสมประสทธจน) ไดประมาณรอยละ 7 ส�าหรบโรงเรยนประถมศกษา และรอยละ 15

ส�าหรบโรงเรยนมธยมศกษา

หากยกเลกเพดานเกณฑการอดหนนนกเรยนยากจน (รอยละ 40 ส�าหรบระดบประถมศกษา และรอยละ 30 ส�าหรบ

ระดบมธยมศกษาตอนตน) มาเปนการอดหนนนกเรยนยากจนทงหมดทโรงเรยนแจง ท�าใหรฐจ�าเปนตองอดหนนเพม

ขนเฉลยคนละ 1,437 บาท ส�าหรบนกเรยนยากจนระดบประถมศกษา และ 2,147 บาท ส�าหรบนกเรยนยากจนระดบ

มธยมศกษาตอนตน หากค�านวณจากสถตนกเรยนยากจน ตามรายงานในป พ.ศ. 2557 มจ�านวน 3.7 ลานคน การยกเลก

เพดานเกณฑการอดหนนฯ จะท�าใหภาระงบประมาณภาครฐเพมขนอก 5,900 ลานบาท

ผลการศกษาชวา การยกเลกเพดานเกณฑการอดหนนนกเรยนยากจน จะชวยเพมความเปนธรรมในแนวตง ท�าให

ทรพยากรการศกษาตอคนเหมาะสมขน การยกเลกเพดานเงนอดหนนฯ จะสงผลกระทบอยางมนยส�าคญ ตอนกเรยนใน

โรงเรยนมธยมศกษา จะชวยลดความไมเทาเทยมกนของทรพยากรตอหว ลงประมาณรอยละ 3.7 ในขณะทชวยลดความไม

เทาเทยมกนระหวางโรงเรยนประถมศกษา ไดเพยงรอยละ 1.2

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย xv


ปญหาเกยวกบวธการด�าเนนการของโครงการในสวนกลางและในระดบโรงเรยน

การใหเงนอดหนนปจจยพนฐานนกเรยนยากจน ไมตรงกบกลมเปาหมาย ท�าใหความเปนธรรมในแนวตงลดลง

ประมาณสามในสของโรงเรยนกลมตวอยางใชเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน โดยไมมการก�าหนดเปา

หมายทชดเจน มการอดหนนในรปสงของแทนการใหเงนสด และเกลยใหนกเรยนทกคนทงทยากจนและไมยากจน ผลการ

ศกษาพบวา เงนอดหนนนกเรยนยากจนถกใชจายเพอเปนคาเครองแบบนกเรยน (รอยละ 44 ของโรงเรยนทส�ารวจ) คาอาหาร

(รอยละ 19) และคาเดนทาง (รอยละ 16) รปแบบการใชเงนอดหนนนกเรยนยากจน มลกษณะแตกตางกน ตามสภาพทตง

ของโรงเรยน และประเภทโรงเรยน โรงเรยนประถมศกษาในชนบทมกจะใชเงนอดหนนน เพอซอเครองแบบ (รวมทงชดพละฯ)

แจกนกเรยน ในขณะทโรงเรยนมธยมศกษาสวนใหญ ใชส�าหรบจดอาหารกลางวนใหกบนกเรยนมธยมศกษาตอนตนเปนหลก

การเกลยเงนอดหนนนกเรยนยากจนใหนกเรยนทกคนในโรงเรยน ท�าใหความเปนธรรมในแนวตงลดลง แมวา แนวปฏบต

ดงกลาวของโรงเรยนอาจชวยลดขอพพาทและความไมเทาเทยมกนในกลมครอบครวนกเรยนยากจน เพราะเปนการใหกบ

ทกครอบครว รวมถงครอบครวทแตเดมอาจไมไดรบการชวยเหลอ โดยเฉพาะอยางยงส�าหรบโรงเรยนขนาดเลกในชนบท

ซงนกเรยนสวนใหญจดไดวายากจน อยางไรกตาม แนวปฏบตดงกลาวสะทอนถงขอจ�ากดหรอขดความสามารถของโรงเรยน

ในการคดกรองนกเรยนยากจนไดอยางแทจรง ท�าใหการชวยเหลอไมสามารถเขาถงกลมนกเรยนทขาดแคลนจรงๆ นอกจาก

นแลว แนวปฏบตของโรงเรยนทเปนอย สะทอนวา แนวทางการก�ากบเพอใหโรงเรยนด�าเนนการยงขาดความชดเจน หาก

จ�าเปนตองเกลยเงนทไดมาเพยงบางสวน และทส�าคญคอ การเกลยเงนอดหนนนกเรยนยากจน ไมก�าหนดผรบทเจาะจง ม

ผลใหเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนทนอยอยแลวตกถงมอนกเรยนยากจนลดลงไปอก การใชเงนอดหนน

ส�าหรบนกเรยนยากจน แบบไมก�าหนดเปาหมายทชดเจน นบเปนรปแบบหนงของการรวไหลของการใชจาย เนองจากการ

เกลยเงนอดหนนใหกบนกเรยนทกคน รวมถงครอบครวทมรายไดเพยงพอ สงผลใหจ�านวนเงนทจดใหกบนกเรยนยากจน

แตละคนไดรบจรงลดลง

ประมาณหนงในสของโรงเรยนทส�ารวจ เลอกวธจายเงนสดใหกบนกเรยนยากจน ผลการศกษาพบวา มเพยงรอยละ 15 ของ

ครอบครวนกเรยนยากจน ทรายงานวาไดรบเงนอดหนนยากจนเปนเงนสด ซงต�ากวารอยละ 25 ทโรงเรยนรายงานวาด�าเนน

การจายเปนเงนสด นอกจากน จ�านวนเงนทครอบครวนกเรยนรายงานวาไดรบ ต�ากวาจ�านวนเงนอดหนนรายปทก�าหนดอย

ในคมอปฏบต โดยส�าหรบเดกนกเรยนระดบประถมศกษาไดรบเฉลยเพยงรอยละ 13 (133 บาทเทยบกบ 1,000 บาทตอป)

และประมาณรอยละ 55 ส�าหรบนกเรยนมธยมศกษาตอนตน (1,703 บาทเทยบกบ 3,000 บาทตอป)

สถานศกษาขาดคมอในการด�าเนนการทชดเจนเพอท�าการคดกรองและรายงานจ�านวนนกเรยนยากจน ท�าใหการคด

กรองตองอาศยดลยพนจของครประกอบการพจารณา มผลใหเกณฑทโรงเรยนแตละแหงใช เกดความแตกตางกน การ

คดกรองนกเรยนยากจนและการบรหารจดการเงนอดหนนนกเรยนยากจน เปนงานทตองอาศยเวลามาก และกอใหเกดความ

ล�าบากส�าหรบครและบคลากรของโรงเรยน ซงนอกจากท�าใหเกดความล�าเอยงในการเลอกผไดรบประโยชน ยงท�าใหเวลาท

จะใชในการสอนนกเรยนลดลงดวย

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยxvi


เงนอดหนนปจจยพนฐานนกเรยนยากจนจ�านวนมากทโรงเรยนไดรบ ยงไมไดถกใชจาย โดยถกเกบไวในบญชเงนฝากธนาคาร

ของโรงเรยน หรอบญชเงนฝากของนกเรยนทโรงเรยนเปนผดแล ผลการศกษาชวา ควรเพมความโปรงใส ในการด�าเนนการ

ของโรงเรยนทเกยวกบเงนอดหนนนกเรยนยากจน เนองจากโรงเรยนสวนใหญไมไดแจงขอมลเกยวกบการอดหนนเดกยากจน

ใหผปกครองไดรบทราบผลการส�ารวจครวเรอนนกเรยนยากจนพบวาสวนใหญไมทราบเกยวกบการอดหนนนกเรยนยากจน

คมอปฏบตงาน และเงอนไขเวลาทไมชดเจน สงผลตอการกระจายทรพยากรของโครงการเรยนฟร 15 ป

การบรหารโครงการเรยนฟร 15 ป ในสวนกลาง ยงมความลาชาในขนตอนการจดตงงบประมาณและการจดสรรงบ

ประมาณ ซงท�าใหเงนอดหนนของโครงการฯ ไปถงโรงเรยนและนกเรยนภายหลงเปดภาคเรยน สพฐ. ใชระยะเวลาโดย

รวมในการเตรยมการ เพอท�าการโอนเงนอดหนนรายหวงวดแรกใหกบโรงเรยน เพอใชในภาคเรยนทสองของปการศกษา พ.ศ.

2557 ประมาณ 50 วน ผานการโอนเงนแบบอเลกทรอนกส ในขณะทการจดสรรเงนอดหนนรายหว งวดทสองใชเวลาเฉลย

72 วน เพอใชในภาคเรยนทหนงของปการศกษา พ.ศ. 2558 ระยะเวลาเฉลยในการเตรยมการเพอจดสรรเงนอดหนนปจจย

พนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ใกลเคยงกนทงสองงวด ในชวงภาคเรยนแรกของปการศกษา พ.ศ. 2558 พบวา ความลาชา

ในการจดเงนอดหนนใหแกโรงเรยนลดลง ยกเวนเงนอดหนนแกโรงเรยนทมนกเรยนประจ�าพกนอน ทใชเวลาเฉลยประมาณ

2 เดอนในการด�าเนนการ

สถานศกษาใชจายเงนงบประมาณของโครงการฯ ดวยดลยพนจ เมอแนวทางการด�าเนนงานไมระบแบบเจาะจง

เมอแนวทางการด�าเนนงานของตามโครงการเรยนฟร 15 ป ไมไดระบแบบเจาะจง ส�านกนโยบายและแผนฯ สพฐ. สามารถ

ใชดลยพนจในการใชงบประมาณสวนทเหลอจากการจดสรร ในปงบประมาณ พ.ศ. 2557 งบประมาณสวนทเหลอ คดเปน

รอยละ 5.6 ของงบประมาณทงหมดของโครงการฯ หรอเปนจ�านวน 2,273 ลานบาท งบประมาณทเหลอจากการจดสรรม

สาเหตจากจ�านวนนกเรยนทเขาเรยนลดลง และสวนทเหลอจากการจายเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนตาม

เกณฑ ดงนนเมอแนวทางการด�าเนนงานไมระบแบบเจาะจง สพฐ. จงตดสนใจน�างบประมาณทเหลอไปใชสนบสนนเปนคา

สาธารณปโภคของโรงเรยนบางแหง (ตามแนวปฏบตทเคยใชกนมาในอดต)

ผอ�านวยการสถานศกษามอสระในการเลอกวธด�าเนนงานทแตกตางกน ท�าใหรปแบบการใชเงนอดหนนของโครงการ

และการโอนเงนอดหนนไปยงผรบประโยชน มความหลากหลาย แนวทางการด�าเนนงานตามโครงการเรยนฟร 15 ป ใน

ปจจบน ยงขาดรายละเอยดทเจาะจง และการบงคบใชไมเขมงวดเทาทควร โดยเฉพาะอยางยงเกยวกบวธการใชและการ

โอนเงนอดหนนเพอชวยเหลอบรรเทาภาระของผปกครองครอบครวนกเรยน (ส�าหรบคาเครองแบบนกเรยน คาหนงสอ คา

อปกรณการเรยน และเงนส�าหรบนกเรยนยากจน)

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย xvii


ผลการศกษาพบวา ในปงบประมาณ พ.ศ. 2557 สถานศกษาบางสวนใชจายงบประมาณในโครงการบางรายการ ต�า

กวางบประมาณทไดรบ และบางรายการสงกวางบประมาณทได หากพจารณารายละเอยดพบวา มการใชจายเกนใน

รายการคาจดการเรยนการสอน คาหนงสอเรยน และเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ในขณะท มการใช

จายต�ากวางบประมาณทไดรบในรายการ คาเครองแบบนกเรยน คากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน และเงนอดหนนส�าหรบ

นกเรยนประจ�า (พกนอน)

เงนอดหนนทสถานศกษาใชต�ากวาวงเงนทไดรบอยางเหนไดชด คอ เงนคากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน ทงในโรงเรยน

ประถมศกษาขนาดใหญในเขตเมอง และโรงเรยนมธยมศกษาขนาดกลางทอยในชนบท มการใชจายเพยงสองในสามของ

เงนอดหนนทไดรบในรายการดงกลาว ในปงบประมาณ 2557 การใชงบประมาณต�ากวาทไดรบนสะทอนใหเหนไดจาก

ความครบถวนในการจดกจกรรม พบวารอยละ 19.6 ของโรงเรยนทงหมด ยงไมสามารถจดกจกรรมพฒนาคณภาพผเรยนทง

สดานไดครบในรอบปการศกษา ผลการศกษายงพบอกวา ผปกครองในบางโรงเรยนจ�าเปนตองชวยจายเสรมส�าหรบกจกรรม

ตางๆ ในหมวดนสงถง 1,500 บาทตอปการศกษา ส�าหรบโรงเรยนมธยมศกษาขนาดกลางและขนาดใหญทอยในเขตเมอง

ความแตกตางทส�าคญอกประการ คอ วธการทแตละโรงเรยนเลอกใชในการจดสรรเงนอดหนนใหกบครอบครวนกเรยน

ตวอยางเชน หนงในสของโรงเรยนเลอกทจะจดสรรเงนคาอปกรณการเรยนแกนกเรยน ในรปสงของ ขณะทโรงเรยนทเหลอ

เลอกใชวธจายเปนเงนสดใหกบผปกครอง อยางไรกตาม จ�านวนเงนทผปกครองรายงานวาไดรบนน มจ�านวนทนอยกวา

ทก�าหนดไวในแนวทางการด�าเนนงาน โดยเฉพาะในระดบประถมศกษา นอกจากน รอยละ 60 ของผปกครองนกเรยนใน

ระดบประถมศกษารายงานวา ตองจายเงนเพมส�าหรบการซออปกรณการเรยน และเกอบรอยละ 80 ของผปกครองนกเรยน

มธยมศกษาตอนตนในชนบท ตองจายเงนเพมส�าหรบอปกรณการเรยนเชนเดยวกน

การใชเงนอดหนนเพอเปนคาหนงสอเรยน มความแตกตางกนระหวางโรงเรยนทอยตางพนท พบวา โรงเรยนประถม

ศกษาและมธยมศกษาทตงอยในเขตชนบท ใชจายเปนคาหนงสอเรยนตอนกเรยนหนงคน เปนจ�านวนทต�ากวาทใชจาย

โดยโรงเรยนในเขตเมอง ถงรอยละ 50 โรงเรยนมธยมศกษาในชนบทสงซอหนงสอเรยนตอนกเรยน (จ�านวน 11.5 เลม) นอย

กวาเมอเทยบกบโรงเรยนในเมอง (จ�านวน 14 เลม)

การจายเงนอดหนนใหกบครอบครวนกเรยนมความลาชา เชน เงนคาอปกรณการเรยนไปถงมอครอบครวนกเรยน ใชเวลา

เฉลย 37 วนหลงเปดภาคเรยนทสองของปการศกษา 2557 และใชเวลานอยลงในภาคเรยนทหนงของปถดไป (เฉลย 17 วน)

อยางไรกตาม โรงเรยนขนาดใหญในเมองใชเวลามากถง 42 วนในการด�าเนนงาน นอกจากน ยงพบความลาชาในการโอนเงน

คาเครองแบบนกเรยน ทจายเปนเงนสดใหครอบครวนกเรยน หนงในสามของโรงเรยนกลมตวอยางใชเวลา 23 วนหลงจาก

เปดภาคเรยนแลว และเนองจากจ�านวนเงนอดหนนทครวเรอนไดนนต�า พบวารอยละ 90 ของครอบครวนกเรยนแจงวาตอง

ใชจายเปนคาเครองแบบนกเรยน มากกวาวงเงนอดหนนทไดรบ

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยxviii


ขอบกพรองของระบบการโอนเงนและระบบบญชของสถานศกษา

สถานศกษาสวนใหญยงขาดขอมลทเพยงพอในการแจกแจงรายการเงนงบประมาณทไดรบโอน ผานระบบอเลกทรอนกส

เปนผลใหเกดการใชจายขามรายการ ส�านกการคลงและสนทรพยของ สพฐ. โอนเงนอดหนนภายใตโครงการเรยนฟร 15 ป

ไปยงโรงเรยนตางๆ นน ดวยระบบอเลกทรอนกส จายตรงไปยงบญชธนาคารของสถานศกษาแบบเปนเงนกอน ขอมลทระบ

ใหทราบถงรายละเอยดของเงนกอนนนบางครงถกจดสงไปใหสถานศกษาในภายหลง ท�าใหเกดปญหาในการแยกแยะรายการ

และเพมปญหาของการใชจายขามรายการเงนอดหนนได

สถานศกษาขาดความพรอมในการท�าบญช และระบบการจดการขอมลเพอใชในการบรหารโครงการเรยนฟร 15 ป

ในระดบโรงเรยนและหนวยงานทเกยวของ ยงไมเขมแขง การเกบขอมลในดานรายรบและรายจายเงนงบประมาณของ

สถานศกษา พบวาเปนงานทมอปสรรค ท�าไดยาก ขอมลทไดมายงไมชดเจนเทาทควร เนองจากสถานศกษาไมมบคลากร

ดานการบญช(มอบหมายใหครท�าหนาท) ขาดระบบการเกบบนทกขอมลทางการเงนทเปนมาตรฐาน และขาดความเขม

งวดในการจดเกบ (ทงทเปนระบบอเลกทรอนกสหรอเปนกระดาษ) มขอผดพลาดในการบนทกบญช เนองจากบางโรงเรยน

ไมไดบรหารจดการโดยแบงแยกประเภทของเงนอดหนน ระบบบญชของสถานศกษาทออนดอยท�าใหการประเมนผลลพธ

และประสทธภาพของโครงการฯ ในระดบโรงเรยนเปนไปไดยาก นอกจากน ยงเพมความเสยงตอการรวไหลของการใชจาย

งบประมาณ การใชเงนผดประเภท หรอใชเงนทไมสอดคลองกบวตถประสงคหรอหลกเกณฑของโครงการฯ

ประมาณครงหนงของสถานศกษาทเปนกลมตวอยาง รายงานผลการใชจายงบประมาณทไมสอดคลองกบงบประมาณ

ทไดรบจดสรรจากสวนกลาง (ทงเกนและขาด) พออธบายไดวาเกดจากขอผดพลาดในการจดท�าบญช และการบนทกการ

ใชจายของสถานศกษา เนองจากความแตกตางของขอมลรายรบทรายงานกบทสวนกลางจดสรรใหมมาก งานวจยฉบบนจง

เลอกใชขอมลของงบประมาณทโรงเรยนไดรบโอนผานระบบอเลกทรอนกส ทมการบนทกโดยกรมบญชกลาง เพอใชในการ

วเคราะหปรมาณของทรพยากรทโรงเรยนไดรบผานโครงการเรยนฟร 15 ป

สถานศกษามงบประมาณจากโครงการเรยนฟร 15 ปทยงใชไมหมด มากถงรอยละ 20 ของเงนทไดรบ ณ สนปงบประมาณ

ทสองของโครงการ มมลคารวมถง 8,600 ลานบาท (240.6 ลานเหรยญสหรฐ) ทงนแมวาจะมการใชจายทเกนงบประมาณ

ของโครงการฯ ในชวงปงบประมาณ 2557 โดยหลกการ เงนอดหนนทสถานศกษาไมไดใชเหลานภายใน 2 ป ตองคนเปน

รายไดแผนดน แตยงไมปรากฏเหตผลทชดเจนวาสวนเกนเหลานมทมาอยางไร สาเหตทเงนอดหนนตามโครงการไมไดถกใช

ออกไป อาจเชอมโยงกบความออนดอยและขอจ�ากดในหลายๆ ดานของการบรหารการเงนของโรงเรยน เกดจากระบบบญช

ทออนแอในระดบโรงเรยน การขาดประสบการณในการบรหารจดการทางการเงน รวมทงระบบการก�ากบดแลทไมเขมงวด

ของส�านกงานเขตพนทการศกษา

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย xix


ระบบธรรมาภบาล และประเดนทมความคาบเกยวกน

ระบบทใหสถานศกษาเปนผใหขอมลเพอรบเงนจดสรร แตขาดกลไกการดแลทเขมงวด กอใหเกดปญหาดานจรยธรรม

ในการท�างาน

ในระดบเขตพนทการศกษานน ส�านกงานเขตพนทการศกษามศกยภาพทคอนขางจ�ากดในการควบคมดแลโรงเรยนตางๆ

เนองจากขอจ�ากดในเรองทรพยากร และบคลากรดานตรวจสอบภายใน ในปงบประมาณ พ.ศ. 2557 พบวา โดยเฉลยแลว

ส�านกงานเขตพนทการศกษา ไดด�าเนนการเยยมโรงเรยนตางๆ เพยง 1 ครงตอปส�าหรบการตรวจสอบโครงการเรยนฟร 15

ป ในสวนของความรบผดชอบของหนวยงานราชการตางๆ ทเกยวของในการด�าเนนงานของโครงการฯ มคอนขางนอยเชนกน

เมอกลไกตรวจสอบไมเขมงวด สถานศกษามแรงจงใจทจะรายงานขอมลทไมตรงกบขอเทจจรง เพอเพมจ�านวนเงนงบ

ประมาณเงนอดหนนทไดจากโครงการฯ การด�าเนนงานของโครงการฯ ในชวงเรมตน ส�านกงานเขตพนทการศกษามบทบาท

เปนผดแล ตรวจสอบขอมลนกเรยนทจ�าเปนใชส�าหรบการค�านวณเงนอดหนน ตอมาเมอเปดใหสถานศกษามอสระในการ

ท�างานมากขน ขอมลทส�านกนโยบายและแผนฯ ใชในการค�านวณเงนอดหนน อาศยขอมลทโรงเรยนรายงานผานระบบ ทง

ในสวนทเปนขอมลจ�านวนนกเรยนทเขาเรยน และสถานะความยากจนของครอบครวนกเรยน ทงนยกเวนส�าหรบเงนอดหนน

ส�าหรบนกเรยนประจ�า (พกนอน) เทานนทยงคงใชขอมลจากส�านกงานเขตพนทการศกษาเปนผรวบรวม

ระบบสารสนเทศทางการศกษา ทขาดการบรณาการรวมกนอยางเปนระบบ กอใหเกดปญหานกเรยนซ�าซอน และเกด

การรวไหลของงบประมาณ

ระบบการจดการขอมลนกเรยน ทยงไมสามารถบรณาการเพอใชรวมกน ท�าใหเกดปญหาการมนกเรยนซ�าซอน และการ

รวไหลของเงนงบประมาณ เนองจากปจจบนขอมลนกเรยนในระบบโรงเรยนรฐ (สงกด สพฐ. และองคกรปกครองสวนทอง

ถน) ไมไดบรณาการรวมกบขอมลในระบบโรงเรยนเอกชน (สงกดส�านกงานคณะกรรมการสงเสรมการศกษาเอกชน ) ซงลวน

มสทธไดรบเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป จงมความเปนไปไดของการมรายชอนกเรยนซ�าซอน (ไมมตวตน) เกดการ

รวไหลของเงนอดหนน นอกจากน การทระบบฐานขอมลโรงเรยนทง 3 ระบบไมสามารถตรวจสอบขอมลการเขาเรยน และ

รายชอนกเรยน ไดอยางเปนปจจบนและพรอมเพรยงกน กอใหเกดการนบซ�าจ�านวนนกเรยนทเขาเรยน ประกอบกบระเบยบ

และแนวปฏบตของโรงเรยนตางๆ ยากตอการจ�าหนายนกเรยนออก แมพบวาไมไดมาเรยน หรอยายไปทอน (ไปเขาเรยนใน

ระบบโรงเรยนอน ไมวาจะเปนภาครฐหรอภาคเอกชน หรอยายกลบประเทศของนกเรยน)

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยxx


ปญหานกเรยนแบบซ�าซอนแบบแขวนลอย (มชอ แตไมมาเรยน) มมากขน เมอโรงเรยนไมคดชอนกเรยนทเลกเรยน

แลวออก และไมทราบวานกเรยนอยหรอยายไปทใด โรงเรยนบางโรงใหเหตผลทยงเกบรายชอนกเรยนทไมไดมาเรยนเปน

เวลานานมากไวและไมมการจ�าหนายออก เนองจากเดกเหลานนอาจกลบมาเรยนในภายหลง แนวปฏบตดงกลาวน�าไปสการ

รายงานตวเลขนกเรยนออกกลางคนทต�ากวาความเปนจรง สงผลใหอตราการเขาเรยนในระบบสงเกนจรง ซงชวยอธบายถง

อตราการออกกลางคนของนกเรยนโรงเรยนสงกด สพฐ. ทคอนขางต�ามาก แตกตางจากสถตแหลงอน โรงเรยนมแรงจงใจท

ปลอยใหมปญหานกเรยนซ�าซอน โดยเฉพาะทเปนนกเรยนยากจน เพอเพมจ�านวนเงนอดหนนทจะไดรบ การรวไหลของงบ

ประมาณแผนดนจงเกดขน เนองจากโรงเรยนไดรบเงนงบประมาณมากกวาทควรจะไดรบ

กลไกความรบผดชอบทางสงคมทออนแอ สงผลกระทบตอประสทธภาพและความเปนธรรม

การรบรของครวเรอน เกยวกบการชวยเหลอนกเรยนยากจน ทมจ�ากด สงผลตอความโปรงใสและความรบผดชอบใน

การท�างานของสถานศกษา การรบรทจ�ากดสงผลใหอตราการเขาเรยน และอตราการคงอยลดลง การใหขอมลแกชมชน

เกยวกบการใหเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนในรปของเงนสด และการสนบสนนใหชมชนมสวนรวมใน

การด�าเนนการ จะชวยเพมโอกาสทางการศกษาและเพมอตราการเขาเรยนในกลมครอบครวนกเรยนยากจน การชวยเหลอ

ทางการเงนทมงเปาไปทครวเรอนทยากจนทงหมด โดยไมจ�ากดเฉพาะทเขาเรยน อาจจะชวยเพมอตราการเขาเรยนในกลม

ครอบครวยากจนไดมากขน

การสงเสรมใหประชาชนรบร ถงผลประโยชนและสทธทจะไดรบจากโครงการเรยนฟร 15 ป เปนรากฐานทชวยให

โครงการประสบผลส�าเรจมากขน หากครวเรอนเลงเหนประโยชนจากการเขาเรยนทสงขน แนวโนมทจะเลอกสงลกเขาเรยน

ยอมมมากขน แมวาจะคาดเดาไดยากวา สงใดบางสามารถจงใจใหครอบครวของเดกเปลยนทศนคต และจ�านวนเงนชวยเหลอ

ควรเปนเทาใด จงจะเพยงพอส�าหรบคาใชจายในการสงเดกเขาเรยน ถงกระนนกตาม การรบรผลประโยชนและโอกาสตางๆ

จากโครงการเรยนฟรฯ มส�าคญมากตอการตดสนใจของพวกเขา การเพมการรบรเกยวกบสทธและประโยชน แนนอนวาชวย

เพมผลลพธของโครงการฯ การรบรขอมลดงกลาวส�าคญตอกลมครอบครวทยากจนเปนพเศษ เพราะเดกยากจนมกเปนกลม

แรกๆทออกกลางคน หรอไมไดเขาเรยนแตแรก

ปจจยแวดลอมของโรงเรยนหลายประการ สงผลกระทบตอคณภาพการจดศกษา และผลการเรยนรของนกเรยน โดย

เฉพาะอยางยงเมอครขาดสอนมอตราสง

ในพนทหางไกลพบวา อตราการยายของครและผอ�านวยการสถานศกษาคอนขางสง สงผลตอคณภาพการศกษา ในขณะ

ทการจดสรรครใหกบโรงเรยนทวประเทศเปนความรบผดชอบของกระทรวงศกษาธการ แตกลบพบวา โรงเรยนสวนใหญยง

ประสบปญหาขาดแคลนคร บางสวนมครเกน โรงเรยนในพนทชนบทจ�านวนมาก มขนาดเลก มจ�านวนนกเรยนคอนขางนอย

ในขณะทมครเกายงท�างานอยเปนจ�านวนมาก ท�าใหสดสวนนกเรยนตอครอยในระดบต�า

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย xxi


ปญหาครไมอยในโรงเรยนเกดขนอยางแพรหลาย ผลการศกษาพบวา ประมาณหนงในสบสองของครผสอนในโรงเรยน

ของรฐ ไมอยในโรงเรยนชวงทเปดท�าการ อตราการไมอยในโรงเรยนและจากหองเรยนของคร ค�านวณจากการส�ารวจครท

สมเลอกมา12 คน จากกลมโรงเรยนตวอยาง โดยการส�ารวจแบบไมแจงลวงหนา การขาดหายไปของครผสอนนบเปนปจจย

ส�าคญทตองค�านงถง เนองจากการขาดหายไปของครจะท�าใหชวโมงการเรยนการสอนและคณภาพการศกษาลดลง ซงจะสง

ผลกระทบตอผลงานของโรงเรยนหรออตราการมสวนรวมของนกเรยน

ปญหาครไมอยในชนเรยนในระดบโรงเรยนมธยมศกษา เปนเรองทนาตกใจ ในโรงเรยนมธยมศกษากลมตวอยางพบวา ม

ครไมเขาสอนมากกวา 2 ใน 3 ของวน โดยทในโรงเรยนมธยมศกษาขนาดเลกในเขตเมอง ครไมเขาสอนมากถง 3 ใน 4 ของ

เวลาเรยน สวนโรงเรยนประถมศกษากลมตวอยาง พบวา ครไมเขาสอนประมาณ 1 ใน 5 ของเวลา และ 1 ใน 4 ของเวลา

เรยนส�าหรบโรงเรยนในเมอง เนองจากในชวงของการจดเกบขอมลเปนชวงเวลาของการสอบปลายปและชวงการจดกจกรรม

นอกหองเรยน เชน กจกรรมลกเสอ เนตรนาร กจกรรมเขาคาย และกจกรรมทศนศกษา เปนตน

มปจจยหลายอยางทสงผลตอปญหาครไมอยในชนเรยน รวมถงความจ�าเปนทตองใชเวลาในการบรหารงานทเกยวของ

กบโครงการเรยนฟร 15 ป บคลากรในโรงเรยนโดยเฉพาะครผสอน ถกคาดหวงใหสละเวลาสวนหนงในแตละสปดาห มา

ใชจดการการด�าเนนงานของโรงเรยน คอดานการพสด การเงน การบญช การจดการเงนอดหนนจากโครงการฯ โดยเฉพาะ

อยางยงเงนชวยเหลอนกเรยนยากจน จะเกยวของกบการเยยมบาน เพอคดกรองนกเรยนยากจน การตรวจสอบสถานะความ

ยากจนในครวเรอน การจดสรรเงนอดหนนและการจายเงน งานเหลานลวนสงผลกระทบตอแรงจงใจและคณภาพในการสอน

ของคร การทงานบรหารจดการของโครงการเรยนฟร 15 ป ถกทงไวเปนภาระของครผสอน อาจท�าใหตองแลกกบการทคร

ตองเอาเวลาทใชในการสอน เพอมาท�างานธรการของโครงการฯ ซงจะมผลตอท�าใหครไมไดอยในชนเรยน

เงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป และทรพยากรอนๆ ของโรงเรยน สงผลตอผลการเรยนของนกเรยน

ผลการศกษาดวยวธการทางเศรษฐมต ชวา ความลาชาในการโอนเงนอดหนนของโครงการเรยนฟร 15 ป ใหกบโรงเรยน และ

การขาดหายไปจากหองเรยนของครผสอน มผลใหผลคะแนนการทดสอบของนกเรยนลดลง ผลการเรยนของนกเรยนวดจาก

ผลการทดสอบการศกษาระดบชาตขนพนฐาน (O-NET) ในหาวชาหลก ทจดสอบในชนประถมศกษาปท 6 ชนมธยมศกษา

ปท 3 และชนมธยมศกษาปท 6 นน จะสงขนอยางมนยส�าคญในโรงเรยนทตงอยในเขตเมอง และเพมขนตามขนาดโรงเรยน

ยกเวนในโรงเรยนประถมศกษาขนาดกลางจะมผลคะแนนสอบต�าสด ผลคะแนนการทดสอบนกเรยนในทกชวงชน ลดลง

ส�าหรบโรงเรยนทมความลาชาในการจดสรรเงนอดหนนของโครงการเรยนฟรฯ และมปญหาครขาดสอน ยงไปกวานนยง

พบอกวา ผลคะแนนทดสอบของโรงเรยนประถมศกษาลดลง หากโรงเรยนมนกเรยนยากจนเปนสดสวนสงทสงขน สะทอน

ถงปญหาการชวยเหลอทไมตรงกบกลมเปาหมายทเปนเดกยากจน และระดบของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยน

ยากจนทยงไมเพยงพอ

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยxxii


ขอเสนอแนะทางนโยบาย และสงทควรด�าเนนการตอไปในอนาคต

การออกแบบโครงการ และการบรหารโครงการฯ จากสวนกลาง

การปรบปรงความเปนธรรมในแนวตง และการเพมประสทธภาพการใชจาย

ศกษาความเปนไปได (ภายในกระทรวงศกษาธการ) ในการอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ใหแกครวเรอน

ยากจนโดยตรง แบบระบเจาะจง ผานเกณฑการคดกรองครวเรอนยากจน เพอเพมความเปนธรรมในแนวตง ส�านกนโยบาย

และแผนฯ จ�าเปนตองมขอมลเกยวกบระดบความยากจนในแตละโรงเรยนทดกวาเดม เพอลดปญหาในการจดสรรทรพยากร

และเพอใหสามารถเขาถงกลมเปาหมายทเปนครวเรอนยากจน

ควรยกเลกเพดานการจดสรรงบประมาณของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน หรออยางนอยควรเพม

เพดานระดบการชวยเหลอ ปจจบน เพดานของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ค�านวณบนฐานของจ�านวน

นกเรยนของโรงเรยน ควรยกเลก หรอเพมขนเพอเพมความเปนธรรมในแนวตง

ปรบปรงความเปนธรรมในการจดสรรทรพยากรของโครงการเรยนฟร 15 ป กระทรวงศกษาธการควรใหการสนบสนนเงน

อดหนนรายหวเพมเตมส�าหรบ (ก) โรงเรยนทตงอยในพนทกนดารหางไกล ทมขอจ�ากดในการระดมทรพยากรจากชมชน และ

(ข) โรงเรยนทมนกเรยนทมความตองการพเศษ และ/หรอโรงเรยนทมกจกรรมเสรมตามหลกสตรเพมเตม มากกวาหลกสตร

ส�าหรบนกเรยนทวไป

บรณาการขอมลรายชอนกเรยนจากทง 3 ระบบโรงเรยน เปนเรองทควรด�าเนนการโดยเรงดวน เพอใชในการตรวจสอบ

รหสประจ�าตวนกเรยน และการท�าบญชรายชอนกเรยนทเขาเรยนทถกตอง เพอลดปญหารายชอนกเรยนซ�าซอน การใชงบ

ประมาณของโครงการฯ ทมากเกนความจ�าเปน และลดโอกาสการรวไหลของเงนงบประมาณแผนดนการตรวจสอบรายชอ

นกเรยนทไมตวตน สามารถท�าไดโดยตรวจสอบจากการรายงานผลการเรยน ทงในการสอบภายในโรงเรยน และการสอบใน

ระดบประเทศ ท�าการเปรยบเทยบจ�านวนนกเรยนทเขาเรยนทโรงเรยนรายงาน และไดรบการจดสรรเงนอดหนนจากโครงการฯ

ท�าการโอนงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป ใหกบโรงเรยนในลกษณะแยกเฉพาะ ส�านกการคลงและสนทรพยของ

สพฐ. หากเปนไปได ควรโอนเงนของโครงการเรยนฟรใหแกโรงเรยน พรอมกบการแนบรายละเอยดของรายการจดสรรไป

พรอมกบการโอนเงน เพอท�าใหโรงเรยนทราบวาเงนอดหนนทไดรบนนมาจากรายการใดบาง เพอเปนประโยชนตอวางแผน

การใชงบประมาณ

ควรสงเสรมใหมการแขงขนในการจดซอหนงสอเรยนเพมขน การสงเสรมใหมการแขงขนเพมขนในตลาดหนงสอเรยน ทง

ในระดบชาตและระดบภมภาค อาจจะชวยลดปญหาการทโรงเรยนไดรบหนงสอลาชาและมราคาแพง นอกจากนควรมการ

พจารณาทบทวนขอก�าหนดในปจจบน ทตองจดซอหนงสอเฉพาะจากรายการหนงสอทไดรบการรบรองเทานน

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย xxiii


ประเดนปญหาการด�าเนนการของโครงการของหนวยงานรฐในสวนกลางและในระดบโรงเรยน

การปรบปรงวธคดกรองนกเรยนยากจนในระดบโรงเรยน

ควรปรบเปลยนวธปฏบตทใชในการคดกรองนกเรยนยากจนในระดบโรงเรยนในปจจบน เนองจากเปนวธทขาดการตดตาม

ตรวจสอบ และขาดการประเมนผล ทงนเพอใหผลลพธของโครงการฯ เปนไปตามวตถประสงคตงไว ควรมการก�าหนด

แนวทางการด�าเนนงานทชดเจนเพอระบตวเดกยากจน และบรรจใหเปนสวนหนงของด�าเนนงานตามโครงการฯ การพฒนา

ระบบสารสนเทศส�าหรบนกเรยน ใหดกวาระบบในปจจบน จะชวยใหสามารถระบรายชอนกเรยนทยากจนและระบโรงเรยน

ทมปญหาความยากจนรนแรงกวาทอนๆ

การปรบปรงการระบบการเคลอนยายทรพยากร

ปรบปรงการท�างานของสวนกลางในเรองการจดเตรยมงบประมาณ และก�าหนดใหมกรอบเวลาทชดเจนส�าหรบการ

จดการงบประมาณของเงนอดหนนรายการตางๆ ควรก�าหนดกรอบระยะเวลาในการด�าเนนงานใหชดเจนไวในคมอแนวการ

ด�าเนนงานตามโครงการฯ ส�าหรบสวนกลางและส�านกนโยบายและแผนฯ เกยวกบการโอนเงนอดหนนประเภทตางๆ ใหกบ

โรงเรยน เพอใหโรงเรยนมทรพยากรส�าหรบการใชจายไดทนเวลา และวางแผนการจดการได

ปรบปรงคมอแนวทางการด�าเนนงาน และก�าหนดใหมกรอบเวลาส�าหรบการด�าเนนงานของโครงการฯ ในระดบโรงเรยน

แนวทางการด�าเนนงานทชดเจนส�าหรบโครงการเรยนฟร 15 ป เปนสงทมความส�าคญ เพอใหโรงเรยนบรหารเงนอดหนนได

อยางถกตองและเหมาะสม นอกจากน โรงเรยนควรไดรบทราบขอมลของแนวปฏบตทเปนทางการไดแตเนนๆ โดยอาจอยใน

เอกสารแบบอเลกทรอนกส หรอเปนเอกสารปกตกได ทนทเมอเรมมการโอนเงนอดหนนใหแกโรงเรยน

ปรบปรงระบบบญชของโรงเรยน พรอมทงความสามารถดานการเงนและการจดท�ารายงาน ควรจดใหมระบบบนทกบญช

ทมประสทธภาพและเปนมาตรฐานเดยวกนในระดบโรงเรยน และมระบบในการสงผานขอมลเหลานไปสส�านกงานเขตพนท

การศกษา หรอสวนกลางทก�ากบดแล ควรเชอมโยงกบระบบสารสนเทศเดมของฝายสารสนเทศ สพฐ. (DMC) เพอชวยใหการ

ตดตามตรวจสอบขอมล การรายงานการรบและการใชจายเงนเปนไปไดอยางเหมาะสมยงขน

จดท�าคมอแนวทางการด�าเนนงานส�าหรบการใชเงนในระดบโรงเรยน และจดการฝกอบรมเกยวกบการใชเงนอดหนนให

กบผบรหารโรงเรยน เพอลดการตความกฎเกณฑขอบงคบ และลดความแตกตางของวธปฏบตของโรงเรยนตางๆ ในการ

ใหเงนอดหนนแกผรบประโยชน

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยxxiv


ปญหาธรรมาภบาล และประเดนอนทคาบเกยวกน

การปรบปรงสารสนเทศและเพมความรบผดชอบ

ยกระดบบทบาทและความรบผดชอบในการก�ากบดแลของส�านกงานเขตพนทการศกษา (สพท.) ในปจจบน

ส�านกงานเขตพนทการศกษามสวนรบผดชอบทคอนขางจ�ากด ในการตดตามและดแลใหค�าแนะน�าโครงการเรยนฟร

15 ป สพท. ควรมบทบาทมากขนในการตรวจสอบการรบและการใชจายเงนอดหนนตามโครงการเรยนฟร 15 ป นอกจากน

สพท. ควรจะไดรบงบประมาณสนบสนนทเพยงพอ รวมทงมบคลากรทผานการฝกฝนดานการตดตามและประเมนผล เพอ

ใหสามารถปฏบตงานทไดรบมอบหมายได

เพมความโปรงใสของการจายโอนเงนอดหนนใหกบครวเรอน ในระดบโรงเรยนควรบงคบใชใหมการออกเอกสารทเปนหลก

ฐานของการรบ-จายเงนอดหนนเปนเงนสดใหกบครอบครวนกเรยน และตองจดท�าบนทกรายการโอนเงนอดหนนของโรงเรยน

ยกระดบความโปรงใสและการใหขอมลเกยวกบโครงการเรยนฟร 15 ปแกครอบครวของนกเรยน ปรบปรงการประชาสมพนธ

เพอใหขอมลกบครอบครวนกเรยน โดยแจงใหทราบวตถประสงคของโครงการ ขอผกพนของผทไดรบเงนอดหนน และใคร

บางทมสทธไดรบเงนอดหนน โดยเฉพาะอยางยงเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน การใหขอมลทชดเจนขน

แกครอบครวนกเรยน ทงทเกยวกบโครงการฯ และเปาหมายการใหเงนอดหนน รวมทงภาระผกพน จะชวยปรบปรงผลลพธ

ของโครงการฯ

ยกระดบความรบผดชอบในระดบโรงเรยน เมอโรงเรยนของรฐมอสระเพมขนในการบรหารใชจายงบประมาณ และดาน

บคลากร โรงเรยนยอมควรมความรบผดชอบมากขนในเรองผลผลตและผลลพธทางการศกษา การก�าหนดใหโรงเรยนตอง

เปดเผยขอมลงบประมาณและผลการเรยนของนกเรยนตอชมชนทองถนและผปกครอง จะชวยใหโรงเรยนและครตองแสดง

ความรบผดชอบในผลการท�างานของพวกเขา

จดท�ารายงานประจ�าปของโครงการเรยนฟร 15 ป เพอรวบรวมขอมลกจกรรมตางๆ ในการใชเงนอดหนน และผลลพท

ในระดบโรงเรยน รายงานประจ�าปเกยวกบกจกรรมของโครงการฯ จะชวยสรางใหเกดความรบผดชอบเพมขน เพมความ

โปรงใสและเพมระดบคณภาพการศกษา

เสรมสรางการมสวนรวมของประชาชน การสงเสรมใหประชาชนมสวนรวมและเพมการรบร จะชวยเสรมเพมความเขาใจ

ใหแกครอบครวนกเรยน และเพมประสทธผลของโครงการ

ปรบปรงกลไกทใชในการจดสรรคร และลดปญหาครไมอยในโรงเรยน

ยกระดบการบรหารจดการครและการใชคร ผลการเรยนของนกเรยนโดยรวมของประเทศ ทยงไมเปนทนาพอใจ เปนเรอง

ทางนโยบายทมการถกเถยงกนอยางมาก คณภาพการจดการศกษา นอกจากไดรบผลกระทบจากประสทธภาพของการใช

ทรพยากรจากโครงการเรยนฟร 15 ปแลว ยงไดรบผลกระทบจากปจจยอนๆ อกดวย โดยเฉพาะในเรองคณภาพครผสอน

การจดสรรใหครใหไปท�างานในพนทตางๆ ทวประเทศ เปนความรบผดชอบของหนวยงานกลางในกระทรวงศกษาธการ เทาท

ผานมาโรงเรยนประถมศกษาขนาดเลกในชนบทและพนทหางไกลตองประสบปญหาครขาด มจ�านวนครทต�ากวาความตองการ

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย xxv


เสมอ และครมการยายออกบอย เหลานลวนมผลตอคณภาพการศกษา ดงนนการปรบปรงระบบคาตอบแทนเพอสรางแรง

จงใจและกลไกตางๆ ในการปรบเปลยนใหการกระจายของครทวประเทศมความสมดลมากขน รวมทงท�าอยางไรจงจะท�า

หนาทสอนอยางเดยวตามบทบาทหนาท จงเปนกญแจดอกส�าคญในการปรบปรงคณภาพการเรยนร

ลดปญหาครไมอยในโรงเรยนและปรบปรงระบบคาตอบแทนเพอจงใจใหกบผปฏบตงาน การบรรเทาปญหาครทไมอย

ในโรงเรยน นบเปนพนฐานส�าคญทจะชวยเพมชวโมงการสอนในหองเรยน ท�าใหผลการเรยนของนกเรยนดขน วธการหนง

ทจะจงใจใหครเขาสอนมากขน คอ การเชอมโยงสงจงใจทเปนตวเงนและทไมใชตวเงน รวมทงโอกาสในการโอนยาย เขากบ

จ�านวนชวโมงทครเขาสอน นอกจากน ควรมการจดท�าขนตอนการท�างาน เพอชวยลดเวลาทครตองใชในการท�างานธรการ

ตางๆ ของโครงการเรยนฟร 15 ป และภาระงานทโรงเรยนไดรบมอบหมาย รวมถงการพฒนาครทใหครออกจากหองเรยน

โดยเฉพาะอยางยงโรงเรยนในพนทซงมปญหาความยากจนสง

สงทควรด�าเนนการตอไปในอนาคต

ผลทไดจากการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ในโครงการเรยนฟร 15 ป ชวา ยงมขนตอนตางๆ ทสามารถ

ด�าเนนการตอเพอชวยปรบปรงการวดคณภาพการจดการศกษาและผลงานของโรงเรยนใหดขนอก เรมตนจากการศกษาวจย

เพอเตม เพอสรางความเขาใจในเรองประสทธภาพและความเปนธรรมของระบบการศกษาในประเทศไทย ดงเชน

• การประเมนผลโครงการเรยนฟร 15 ปทงระบบพรอมกน โดยใชวธการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ (PETS) แบบขนานพรอมกนส�าหรบโรงเรยนในระดบประถมศกษาและมธยมศกษา ทง 3 ระบบ (คอระบบโรงเรยนทอยภายใตสงกด สพฐ. สงกดองคกรปกครองสวนทองถน และสงกด สช.) เพอประเมนปญหาของประสทธภาพการใชจาย ความเสมอภาคระหวางระบบตางๆ เปรยบเทยบคณภาพของโรงเรยน และผลการเรยนของนกเรยน เพอคนหาระบบการจดการการเรยนรทดทสด

• การพฒนาหลกเกณฑ และแนวทางคดกรองผมสทธไดรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน รวมถงแนวทางในการโอนเงนอดหนนโดยตรงใหแกครวเรอนยากจน

• การพฒนาหลกเกณฑการชวยเหลอนกเรยนผมสทธไดรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนใหสอดคลองกบสภาพความตองการจ�าเปนของนกเรยน

• การศกษาเพอประเมนผลกระทบของระบบจดการเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ทระบตวบคคล และการประเมนประสทธผลของโครงการใหการอดหนนทางการเงนกบครวเรอน

• การประเมนคณภาพการศกษา การใชทรพยากรตางๆ ของโรงเรยน และระดบความรบผดชอบ โดยวธการส�ารวจคณภาพบรการทเกดขน (Quantitative Service Delivery Survey - QSDS) หรอวธการส�ารวจอนๆ ทสอดคลองกบกรอบการวดดวยดชนชวดบรการทเกดขน (Service Delivery Indicator - SDI)

• การวเคราะหเหตปจจย ทอธบายปญหาครไมเขาสอน และผลกระทบทมตอคณภาพการศกษา • การวเคราะหวธบรหารจดการในชนเรยนและเวลาทใชในการปฏบตงาน เพอการปรบปรงคณภาพการศกษาผาน

ความเขาใจในเรองการจดสรรเวลาทใชในการสอนในชนเรยนตางๆ ในโรงเรยน• การวเคราะหประสทธภาพ ความเสมอภาค และคณภาพของโรงเรยนขนาดเลก เพอคนหาสงทเปนแรงจงใจและ

ขอไดเปรยบของการควบรวมในระดบโรงเรยนและระดบชมชน• การวเคราะหนโยบายการจดสรรเงนโครงการเรยนฟร 15 ป ส�าหรบนกเรยนตางชาตทเดนทางไป – กลบหรอพก

นอนในสถานททโรงเรยนจดหาให /มลนธ หรอสถานทอน เพอมาเรยนในประเทศไทย

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทยxxvi© UNICEF Thailand/2011/Athit

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย 1

บทท 1: บทน�า

ในชวงทศวรรษทผานมา รฐบาลไทยไดทมทรพยากรเปนจ�านวนมากเพอจดการศกษาขนพนฐาน เพอปรบปรงโอกาสการเขา

ถงและคณภาพของการศกษาขนพนฐานส�าหรบปวงชน นบตงแตป พ.ศ. 2543 เปนตนมา รายจายดานการศกษาของภาค

รฐทแทจรงไดเพมขนมากกวารอยละ 50 (World Bank, 2010, p. 22) ในป 2557 หรอคดเปนรอยละ 21 ของงบประมาณ

แผนดน หรอคดเปนรอยละ 4.1 ของมลคาผลตภณฑมวลรวมในประเทศ (GDP) (ส�านกงบประมาณฯ, 2557) และแมวาอตรา

การเขาเรยนในระดบประถมศกษาและมธยมศกษาเพมขนอยางตอเนองในชวงทศวรรษทผานมา แตยงคงมอปสรรคหลาย

ประการในเรองความเสมอภาคในการเขาถงการศกษาทมคณภาพของนกเรยน ในความเปนจรงแลวอตราการเขาเรยนสทธใน

โรงเรยนประถมศกษาอยทรอยละ 90 ใน พ.ศ. 2555 (ขอมลลาสด) ซงเปนผลจากความไมเสมอภาคในการเขาถงการศกษา

ของกลมผดอยโอกาส โดยเฉพาะอยางยงเดกทมาจากครอบครวทยากจน ชนกลมนอย หรอทอาศยอยในพนทหางไกล รวม

ทงเดกทมความพการและเดกทครอบครวอพยพเขามาในประเทศ (Tran Ringrose and Shaeffer, 2014, p. 5) นอกจากน

เรองของคณภาพการศกษากยงคงเปนปญหาส�าคญ จากการพจารณาผลของคะแนนการทดสอบระดบชาตและระดบนานาชาต

สะทอนถงคณภาพทต�าลง และความแตกตางระหวางนกเรยนกลมตางๆ ทเพมขน (Punyasavatsut, 2012, p. 290)

จากสภาพปญหาดงกลาว องคการยนเซฟประเทศไทยภายใตความรวมมอกบกระทรวงศกษาธการ ไดใหการสนบสนนการ

ด�าเนนการโครงการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ (Public Expenditure Tracking Survey - PETS) เพอ

ประเมนประสทธภาพ และความเปนธรรมของการใชจายงบประมาณรฐดานการศกษา ผานโครงการเรยนฟร 15 ป และการ

ประเมนผลของบรการตางๆ ทตกกบนกเรยน

โครงการเรยนฟร 15 ปเรมขนในป พ.ศ. 2552 เพอลดภาระทางการเงนของผปกครอง และการสนบสนนนโยบายเรยนฟรโดย

ไมเสยคาใชจาย ในปงบประมาณ พ.ศ. 2557 งบประมาณของโครงการฯ มจ�านวน 91,659 ลานบาท (ประมาณ 2.6 พนลาน

เหรยญสหรฐ) หรอคดเปนรอยละ 17.7 ของงบประมาณดานการศกษา งบประมาณของโครงการฯ น เปนเงนงบประมาณ

ประเภทเงนอดหนน (ไมรวมคาจางเงนเดอน)1 ทรฐจดใหกบโรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษา ดวยการจดสรรใหตาม

จ�านวนนกเรยน โรงเรยนจะรบผดชอบการบรหารเงนอดหนนสามในหาหมวดหลก (ไดแก คากจกรรมการเรยนการสอน คา

หนงสอเรยน และคากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน) ขณะทอกสองรายการนน (ไดแก คาเครองแบบนกเรยนและคาอปกรณ

การเรยน) โรงเรยนจะจายโอนใหกบครอบครวนกเรยนในลกษณะของเงนสดหรอรปแบบอนๆ นอกจากนยงมเงนอดหนนเพม

เตมส�าหรบนกเรยนในโรงเรยนพเศษ โรงเรยนประจ�า (พกนอน) และนกเรยนยากจน เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยน

ยากจนสวนนโรงเรยนสามารถจายโอนใหกบนกเรยนในรปแบบเงนสด หรอจายเปนสงของ

การส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ (PETS) เปนเครองมอส�ารวจทใชกนทวโลก เพอตรวจสอบวาทรพยากร

สาธารณะนนไปถงมอของผรบประโยชนตามทตงไวมากนอยเพยงใด สามารถระบปญหาในการด�าเนนการของโครงการฯ รวม

ทงเพอวนจฉยปญหาในการสงมอบบรการ ดวยการตดตามการเคลอนยายของทรพยากร (ทเปนตวเงนและรปแบบอนๆ) ผาน

การบรหารภาครฐระดบตางๆ จนไปถงโรงเรยนและครอบครวนกเรยน การส�ารวจฯ นตดตามการจดสรรทรพยากรเพอคนหา

ขอจ�ากดในการด�าเนนงานของโครงการ ทงดานการเงน และขอจ�ากดในเชงสถาบน รวมถงการประเมนวาทรพยากรเหลานน

ไดถกใชตามทตงเปาไวหรอไม การส�ารวจฯนยงมวตถประสงค เพอเพมความโปรงใสในเรองการจดสรรทรพยากรใหแกโรงเรยน

และชวยใหผปกครองและภาคประชาสงคมมบทบาทในการก�ากบดแล เพอใหโรงเรยนเพมความรบผดชอบในการท�างาน

1 ยกเวนการอดหนนโรงเรยนเอกชน

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย2

การศกษาฉบบน ศกษาเฉพาะในสวนทเกยวของกบโรงเรยนรฐทอยภายใตความดแลของส�านกงานคณะกรรมการการศกษา

ขนพนฐาน (สพฐ) เทานน ในขณะทโครงการเรยนฟร 15 ป นนไดใหเงนอดหนนกบโรงเรยนเอกชนและวทยาลยอาชวศกษา

ดวย จ�านวนนกเรยนกอนประถมศกษา ประถมศกษาและมธยมศกษาทมสทธขอรบเงนอดหนนในสงกดของ สพฐ. คดเปน

รอยละ 80 ของนกเรยนทมสทธทงหมดทวประเทศ และใชงบประมาณรอยละ 46 ของงบประมาณทงหมดของโครงการเรยน

ฟร 15 ป ประจ�าปงบประมาณ พ.ศ. 2557

การส�ารวจฯ ในครงนด�าเนนการระหวางเดอนมกราคมถงเมษายน พ.ศ. 2558 ใน 24 เขตพนทการศกษา (จากทงหมด 225

เขต) ทวประเทศ ขอมลของกลมตวอยางประกอบดวยโรงเรยนประถมศกษา 190 แหง โรงเรยนมธยมศกษา 50 แหง และ

โรงเรยนศกษาพเศษและโรงเรยนศกษาสงเคราะห 10 แหง ขอมลทเกบรวบรวมไดจากครและเจาหนาทในโรงเรยนและกลม

ตวอยางคร 1,863 คน ประกอบกบขอมลดานการเงนและขอมลอนๆ จากหนวยงานราชการทอยในสวนกลางและระดบเขต

พนทการศกษา รวมทงขอมลจากระบบการบรหารการเงนการคลงภาครฐแบบอเลกทรอนกสหรอ GFMIS (ซงบรหารโดยกรม

บญชกลาง กระทรวงการคลง) นอกจากนยงมขอมลทไดจากกลมผปกครองโดยเปนการสอบถามเกยวกบเรองเงนอดหนนจาก

โครงการเรยนฟร 15 ป เพอสนบสนนการศกษาของบตรหลาน รวมทงเรองพฤตกรรมของครวเรอน และขอจ�ากดตางๆ โดย

มกลมตวอยางจ�านวน 2,500 ครวเรอน

การศกษาครงนไดตดตามตรวจสอบการด�าเนนงานของโครงการเรยนฟร 15 ป ในชวงปงบประมาณ 2557 (ซงเรมตงแต

1 ตลาคม 2556 สนสด 30 กนยายน 2557) ซงตรงกบภาคเรยนทสองของปการศกษา 2556 และภาคเรยนแรกของปการ

ศกษา 2557

การแบงเนอหาของรายงานฉบบน

รายงานฉบบนประกอบไปดวยเนอหาหาบท บทท 2 น�าเสนอระเบยบวธวจยและการสมตวอยาง บทท 3 น�าเสนอภาพรวม

ของภาคการศกษาและโครงการเรยนฟร 15 ป บทท 4 น�าเสนอผลการวจย ความลาชาทเกดขน ปญหาตางๆ ในการด�าเนน

งานของโครงการฯ และประเดนปญหาเรองความเปนธรรมในการจดสรรทรพยากร นอกจากนยงน�าเสนอประเดนทไดพบเกยว

กบการก�ากบดแลของโครงการฯ โดยมงเนนไปทบทบาทของหนวยงานทอยในสวนกลางและส�านกงานเขตพนทการศกษา รวม

ทงประเดนปญหาครไมอยในชนเรยน อกทงยงไดตรวจสอบความเชอมโยงระหวางโครงการเรยนฟร 15 ป กบคณภาพโรงเรยน

และผลการเรยนของนกเรยน โดยใชผลของการทดสอบมาตรฐาน และบทท 5 น�าเสนอขอสรปและขอเสนอแนะเชงนโยบาย

บทท 1: บทน�า

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย4©UNICEF Thailand/2016/Jingjai N.


บทท 2: ระเบยบวธวจย

การส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ (PETS) เปนระเบยบวธวจยทตองใชทรพยากรจ�านวนมาก การส�ารวจฯ น

จ�าเปนตองไดรบการออกแบบและด�าเนนการอยางด เพอใหมประสทธภาพในการแกปญหาและความไรประสทธภาพของ

โครงการทส�ารวจ นอกจากนผลลพธทไดจากการวจยควรไดรบการเผยแพรอยางเหมาะสม เพอจะน�าไปสระบบความรบผด

ชอบทดขน มความโปรงใสมากขน และในทสดคอผลลพธของโครงการทดขนในทายทสด

2.1 แนวทางและวธการของการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ (PETS)

การส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ (PETS) เปนเครองมอทถกน�ามาใชใน 75 ประเทศทวโลกในชวงสองทศวรรษ

ทผานมา และไดรบการพสจนแลววาเปนเครองมอทมประสทธภาพในการระบปญหาตางๆ ปญหาของความไรประสทธภาพ

และความสญเสยทเกดขนในการสงมอบบรการ โดยเฉพาะอยางยงปญหาของความลาชา การรวไหล การใหขอมล การ

บนทกรายการ ครขาดสอน ความเปนธรรม การกระจายอ�านาจ คาธรรมเนยม และปญหาเรองประสทธภาพ (Gauthier

and Hamed, 2012)

ในประเทศไทยการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ (PETS) ภายใตโครงการเรยนฟร 15 ป ประกอบดวย 5 เรอง

หลก คอ1. ทรพยากร (ปจจยน�าเขา) ทถกใชไปในโครงการ: แหลงทมาและความส�าคญของทรพยากรนน (รวมถงเงนสนบสนน

จากผปกครอง);2. วธการ (กระบวนการ) ซงทรพยากรเหลานถกจดสรร: องคประกอบ เงนอดหนนและกลไกตางๆ ทใชในการจดสรร

และโอนไปยงโรงเรยน;3. วธการ (กระบวนการ) ซงทรพยากรเหลานถกใชประโยชน: หนวยงานตางๆท ท�าหนาทจดสรรและโอนงบประมาณ

ทงในสวนกลาง เขตพนทการศกษา และในระดบโรงเรยน;4. ความดอยประสทธภาพและความไมเปนธรรมในการจดสรรทรพยากรของโครงการฯ;5. ผลทไดรบจากทรพยากรเหลาน: ผลลพธในระยะกลางและขนสดทาย และผลลพธทางการศกษา

ตามทไดกลาวไวขางตน เงนอดหนนแบบเหมาจายรายหวของโครงการเรยนฟร 15 ป จะถกโอนจาก สพฐ. ใหกบโรงเรยน

ส�าหรบเปนคาใชจายทเกดขนทกป บางสวนจะโอนไปเพอเปนเงนสดใหโรงเรยนจายใหกบครวเรอนหรอนกเรยนเพอชวย

เหลอสงทจ�าเปนของนกเรยนในเรองตางๆ (เครองแบบและอปกรณการเรยน) นอกเหนอจากเงนอดหนนพนฐานแลว นกเรยน

ยากจนและนกเรยนโรงเรยนประจ�า (พกนอน) ยงไดรบเงนอดหนนเพมเตมจากโรงเรยนดวย

ในปจจบน สพฐ. และ สพท. ก�าหนดใหโรงเรยนตางๆ มการรายงานขอมลเพยงเลกนอย ไมวาจะเปนเรองของการรบเงน

อดหนน การใชเงนและการโอนเงนใหกบครวเรอน การส�ารวจฯ ครงนน�าเสนอขอมลทไดจากกลมตวอยางในระดบตางๆ ท

ไดรบเงนอดหนน ตลอดจนการใชเงนอดหนนของโรงเรยนและของครวเรอน ดงนนขอมลทไดจากการส�ารวจในครงนจงเปน

ประโยชนตอระบบสารสนเทศเพอการบรหาร (EMIS) ทมอย และตอการประเมนผลภายในของระบบการศกษา2

2 การส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐ ของโครงการเรยนฟร 15 ป (PETS) นมไดเปนรายงานการตรวจสอบ เนองจากไมมการกระทบยอดการใชจายเงนทน ไมมความพยายามทจะตดตามหาทรพยากรทขาดหายไป หรอพยายามระบตวผรบผดชอบปญหาตางๆ



ในทายทสด การศกษาฯครงนจะชวยวนจฉยปญหาทอาจเกดในการจดสรรงบประมาณ และชวยน�าเสนอแผนปฏบตการเพอ

ปรบปรงประสทธภาพประสทธผล และความเปนธรรมของการใชทรพยากรภาครฐ พรอมทงชวยเพมประสทธภาพของระบบ

การบนทกและการรายงานในระดบตางๆ โดยเฉพาะอยางยงในระดบโรงเรยน เพอปรบปรงระบบการตดตามตรวจสอบ ความ

รบผดชอบ และธรรมาภบาลของการจดสรรและการใชจายทรพยากร

2.2 แหลงขอมลหลก

ขอมลส�าหรบการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ของโครงการเรยนฟร 15 ปนมาจากสองแหลงหลก: ขอมลอยาง

เปนทางการจาก สพฐ. และขอมลทไดจากการส�ารวจฯ ส�าหรบขอมลทไดจาก สพฐ. ครอบคลมเรองขนตอนการวางแผนงบ

ประมาณและการจดสรรเงนงบประมาณใหกบโครงการเรยนฟร 15 ป ในขณะทขอมลทไดจากโรงเรยน ส�านกงานเขตพนท

การศกษา และครอบครวของนกเรยน ครอบคลมเรองการไดรบเงนอดหนนและการใชเงนอดหนนโดยโรงเรยนในสงกด สพฐ.

การไดรบเงนอดหนนในรปแบบเงนสดหรอรปแบบอนๆ ของครอบครวนกเรยน ขอมลทไดจากการส�ารวจประกอบดวยหา

สวนหลกๆ ตอไปน:

1. ขอมลเกยวกบโรงเรยน (School module)2. ขอมลเกยวกบครผสอน (Teacher module)3. ขอมลเกยวกบปญหาครทไมอยในชนเรยน (Absenteeism module)4. ขอมลเกยวกบครวเรอน/ครอบครวนกเรยน (Household module)5. ขอมลเกยวกบส�านกงานเขตพนทการศกษา (District module)

สวนท 1 เปนแบบสอบถามเกยวกบสงอ�านวยความสะดวกของโรงเรยน ซงอยภายใตการบรหารของผอ�านวยการสถานศกษาท

เปนกลมตวอยาง การส�ารวจในสวนนจะเกยวของกบลกษณะของโรงเรยน โครงสรางพนฐานและปจจยการผลต ทรพยากรทได

จากโครงการเรยนฟร 15 ปและจากแหลงอน คาใชจายตางๆ ของโรงเรยน (รวมถงเงนอดหนนสวนทตองจายใหกบครอบครว

นกเรยน) การก�ากบดแล และปญหาทเกดขนทงในสวนทเกยวกบโครงการฯและในระดบโรงเรยน

สวนท 2 เปนการส�ารวจเกยวกบครผสอน โดยจะสอบถามครจ�านวน 12 คนในแตละโรงเรยนทเปนกลมตวอยาง โดยรวม

ทงผอ�านวยการสถานศกษาดวย เพอรวบรวมขอมลเกยวกบลกษณะคร ครเหลานจะถกสมขนมาจากรายชอครทงหมดท

ท�างานสอน ขอมลทส�ารวจคอ ประสบการณในการสอน ระดบการศกษา เงนเดอน การฝกอบรม ความพงพอใจ การโยกยาย

สวนท 3 เปนเรองเกยวกบปญหาครไมอยในชนเรยน เพอค�านวณอตราการขาดหายไปของครจากโรงเรยนและจากหองเรยน

ดวยการไปแวะเยยมโรงเรยน (เปนครงท 2) โดยไมแจงลวงหนาในวนและเวลาทโรงเรยนควรจะเปดท�าการ ชวยตรวจสอบ

อตราการไมอยในหองเรยนของกลมตวอยางของครผสอน 12 คนตอหนงโรงเรยน พรอมกบการเกบรวบรวมเหตผลในการ

ขาดจากผอ�านวยการโรงเรยน/ครคนอน

สวนท 4 คอการส�ารวจครวเรอนซงสอบถามจากผปกครองทสมเลอกจากแตละโรงเรยน โรงเรยนละ 10 คน เพอเกบขอมล

เกยวกบลกษณะของผปกครอง การรบและการใชเงนอดหนนของโครงการเรยนฟร 15 ป ในสวนนประกอบดวยค�าถามเกยว

กบลกษณะของครวเรอน รายได จ�านวนเงนสวนทไดรบจากโครงการฯ การใชจายของเงนเกยวกบการศกษาและความพง

พอใจตอโครงการฯ



สวนท 5 เปนแบบสอบถามระดบเขตพนทการศกษา ซงสอบถามกบผอ�านวยการส�านกงานเขตพนทการศกษา (สพท.) ประกอบ

ดวยขอมลเกยวกบลกษณะของเขตพนทฯ งบประมาณ คาใชจายและกจกรรมการก�ากบดแล

2.3 การสมตวอยาง

การส�ารวจฯ ครงนด�าเนนการใน 24 เขตพนทการศกษา (จากทงหมด 225 เขต) กบกลมตวอยางโรงเรยนประถมศกษา 190

แหง โรงเรยนมธยมศกษา 50 แหง และโรงเรยนศกษาพเศษและโรงเรยนศกษาสงเคราะห 10 แหง โรงเรยนกลมตวอยางถก

เลอกจากรายชอของโรงเรยนรฐบาลสงกด สพฐ. ของแตละเขตพนทการศกษา โรงเรยนของ สพฐ. เปนหนวยส�ารวจ (units

of observation) การสมตวอยางอาศยการสมแบบแบงกลมสองขน (two-stage cluster) เพอเลอกโรงเรยน โดยแบงเขต

พนทการศกษาทวประเทศออกเปนเขตทจะท�าการส�ารวจ (โดยใช “เขตพนทการศกษา” ทมอยแลว) ประกอบดวยเขตพนท

การศกษาสองประเภท คอ เขตพนทการศกษาประถมศกษา (สพป.) และเขตพนทการศกษามธยมศกษา (สพม.) ในป พ.ศ.

2557 ม สพป. ทงหมด 183 เขต และ สพม. ทงหมด 42 เขต ในการสมตวอยางขนแรก ใชการเลอกเขตพนทแตละประเภท

ขนมารอยละ 10 เพอใหไดกลมตวอยางของเขตพนทจ�านวน 24 เขต การสมเลอกในขนทสอง เปนการเลอกโรงเรยนในแตละ

พนททสมเลอกไวจ�านวน 10 โรงเรยนตอหนงเขตพนทการศกษา โดยจะค�านงถงขนาดของโรงเรยนทตางกน ในภาพรวมแลว

กลมตวอยางมจ�านวน 240 โรงเรยน คดเปนรอยละ 0.8 ของประชากรโรงเรยนในประเทศ ทสงกด สพฐ.

นอกจากนการส�ารวจฯ ยงมงเนนไปทโรงเรยนของรฐประเภทอนๆ ทอยภายใตความรบผดชอบของ สพฐ. ไดแก โรงเรยน

ศกษาสงเคราะหส�าหรบผดอยโอกาส และโรงเรยนศกษาพเศษส�าหรบคนพการ โรงเรยนเหลานไมไดกระจายเทาเทยมกน

ทวทกเขตพนทการศกษาหรอทกจงหวด ในป 2557 มโรงเรยนการศกษาพเศษเพยง 51 แหงใน 43 จงหวดและโรงเรยน

ศกษาสงเคราะห 43 แหงใน 36 จงหวด ดงนนจงมโรงเรยนศกษาสงเคราะหและโรงเรยนพเศษเพยง 13 แหงทด�าเนนงาน

ในพนท สพท. ทสมเลอก(ครอบคลมทกประเภททจดการศกษาส�าหรบผพการ คอ สตปญญา การไดยน การเหน รางกาย

และการเคลอนไหว) และเนองจากเปนกลมตวอยางขนาดเลก ผวจยจงคดเลอกสบโรงเรยนส�าหรบหมวดหมนเพอใหแนใจ

วาไดตวอยางทครอบคลม

โดยรวมการส�ารวจฯ ครงนครอบคลมโรงเรยนตวอยางจ�านวน 250 แหงจากจ�านวนโรงเรยนในสงกด สพฐ. ทงหมด 30,600

แหงโดยกลมตวอยางตงอยใน 24 เขตพนทการศกษา ประกอบดวย สพป. 19 เขต และ สพม. 5 เขต โดยเขตพนทการศกษา

ทถกสมเลอกขนมานนคดเปนรอยละ 10 ของประชากรเขตพนทการศกษาทงหมด

ตารางท 2.1 แสดงจ�านวนของโรงเรยนตวอยาง จ�าแนกตามขนาดของโรงเรยน (แบงตามจ�านวนนกเรยน) และสงกด พบ

วาโรงเรยนในสงกด สพป. รอยละ 52 เปนโรงเรยนขนาดเลก (มนกเรยนนอยกวา 120 คน) ในขณะทโรงเรยนขนาดกลาง

(มจ�านวนนกเรยน 121-600 คน) และขนาดใหญ (นกเรยนมากกวา 600 คน) คดเปนรอยละ 45 และรอยละ 3 ของกลม

ตวอยางตามล�าดบ ส�าหรบโรงเรยนในสงกด สพม. มโรงเรยนขนาดเลก (นกเรยนนอยกวา 500 คน) คดเปนรอยละ 38 ของ

กลมตวอยาง ในขณะทโรงเรยนขนาดกลาง (มนกเรยน 500-1,499 คน) และโรงเรยนขนาดใหญ (มนกเรยน 1,500-2,499

คน) รวมทงโรงเรยนขนาดใหญพเศษ (นกเรยนมากกวา 2,500 คน) คดเปนรอยละ 33 และรอยละ 29 ตามล�าดบ



ตารางท 2.1: จ�านวนโรงเรยนทเปนกลมตวอยางแยกในแตละภาค แบงตามขนาดของโรงเรยน

(ก) เขตพนทการศกษาประถมศกษา

ภาค ขนาดของโรงเรยน1 รวม

เลก กลาง ใหญ

ภาคเหนอ 34 20 6 60

ภาคกลาง 20 24 6 50

ภาคตะวนออกเฉยงเหนอ 20 16 4 40

ภาคใต 17 18 5 40

รวม 91 78 21 190

(ข) เขตพนทการศกษามธยมศกษา

ภาค ขนาดของโรงเรยน2 รวม

เลก กลาง ใหญ ใหญพเศษ

ภาคเหนอ 5 3 1 1 10

ภาคกลาง 5 7 4 4 20

ภาคตะวนออกเฉยงเหนอ 5 3 1 1 10

ภาคใต 4 3 2 1 10

รวม 19 16 8 7 50

(ค) โรงเรยนศกษาพเศษและโรงเรยนศกษาสงเคราะห

ภาค จ�านวนโรงเรยน

ภาคเหนอ 3

ภาคกลาง 2

ภาคตะวนออกเฉยงเหนอ 3

ภาคใต 2

รวม 10

หมายเหต: 1. เขตพนทการศกษาประถมศกษา: โรงเรยนขนาดเลกจ�านวนนกเรยน 1-120 คน; โรงเรยนขนาดกลางจ�านวนนกเรยน 121-600 คน; โรงเรยนขนาดใหญจ�านวนนกเรยน 601 คนขนไป 2.เขตพนทการศกษามธยมศกษา: โรงเรยนขนาดเลกจ�านวนนกเรยน 1-499 คน; โรงเรยนขนาดกลางจ�านวนนกเรยน 500-1,499 คน; โรงเรยนขนาดใหญจ�านวนนกเรยน 1,500-2,499 คน; โรงเรยนขนาดใหญพเศษจ�านวนนกเรยน 2,500 คนขนไปทมา: การส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ (PETS) ในประเทศไทย พ.ศ. 2557



2.3.1 ลกษณะของกลมตวอยาง

ตารางท 2.2 ถง 2.5 แสดงสถตพนฐานของกลมตวอยางทงในสวนของโรงเรยน ครอบครวนกเรยน ครผสอน และส�านกงาน

เขตพนทการศกษา (สพท.)

ตารางท 2.2: ลกษณะของโรงเรยนทเปนกลมตวอยาง

ประถมศกษา มธยมศกษา รวม

ลกษณะพนฐาน

จ�านวนโรงเรยนทเปนกลมตวอยาง (โรง) 190 50 240

จ�านวนโรงเรยนขนาดเลก (โรง) 91 19 110

จ�านวนโรงเรยนประจ�า(พกนอน) (โรง) 7 5 12

จ�านวนนกเรยนเฉลย (คน) 248.9 1,105.2 455.8

จ�านวนเงนสนบสนนจากผปกครอง (บาท/โรง) 1,627 7,361 2,821

ระยะทาง

ระยะทางเฉลยจาก สพท. (กม.) 24.6 71.1 32.9

อปกรณไฟฟาและคอมพวเตอร

มไฟฟาเขาถง (%) 99.5 100.0 99.6

มปญหาการใชไฟฟา (%) 25.8 64.0 30.4

จ�านวนเฉลยของคอมพวเตอรตอจ�านวนนกเรยน 0.1 0.1 0.1

จ�านวนเฉลยของเครองแทบเลตตอจ�านวนนกเรยน 0.1 0.2 0.1

การเขาถงอนเตอรเนต (%) 97.4 98.0 98.3

มอนเตอรเนตทรฐจดหาให (%) 58.4 58.0 58.3

สาธารณปโภค

มปญหาน�าดม (%) 52.1 44.0 50.4

มหองน�าแยกเฉพาะหญงในโรงเรยน (%) 50.6 60.9 52.8

นกเรยน

นกเรยนยากจน (%) 29.2 16.0 26.4

นกเรยนทเปนชนกลมนอย (%) 5.5 0.5 4.4

นกเรยนตางชาตทเขาเมองถกกฏหมาย (%) 4.9 0.4 3.9

นกเรยนตางชาตทเขาเมองไมถกกฏหมาย (%) 4.6 0.2 3.7

หนงสอเรยน

โรงเรยนทมหนงสอพมพใหนกเรยนอาน (%) 67.9 92.0 74.6

จ�านวนเฉลยของหนงสอทงหมดในหองสมด (เลม) 2,980 16,913 5,883



ประถมศกษา มธยมศกษา รวม

หองเรยนและชนเรยน

จ�านวนเฉลยของหองเรยน (หอง) 12.7 30.0 16.5

ขนาดชนเรยนของระดบกอนประถมศกษา (คน) 16.4 16.4

ขนาดชนเรยนของระดบประถมศกษา (คน) 18.0 18.0

ขนาดชนเรยนของระดบมธยมศกษา (คน) 33.1 33.1

ครผสอน

จ�านวนเฉลยของครผสอน (คน) 17.2 62.7 26.6

สดสวนนกเรยนตอคร 1 คน 14.2 16.2 14.6

ครไมอยในโรงเรยน (%) 8.8 5.0 8.0

ผอ�านวยการโรงเรยน

ระยะเวลาเฉลยของการท�างานในโรงเรยนแหงน (ป) 6.1 2.2 5.3

ระยะเวลาเฉลยของการท�างานในต�าแหนงผอ�านวยการ (ป) 14.1 11.6 13.9

ระยะเวลาเฉลยของการท�างานเปนขาราชการ (ป) 30.4 31.8 30.7

ทมา: การส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ (PETS) ในประเทศไทย พ.ศ. 2557

ตารางท 2.3 ลกษณะของครอบครวนกเรยนทเปนกลมตวอยาง

ในชนบท ในเขตเมอง รวมทงหมด

จ�านวนครอบครวนกเรยนทเปนกลมตวอยาง 1,420 1,080 2,500

เพศหญง (%) 80 80 80

ชนกลมนอย (%) 6 6 6

ไดรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน (%) 53 53 53

อายเฉลยของหวหนาครอบครว (ป) 45 46 45.5

ขนาดครอบครวเฉลย (คน) 4.7 4.6 4.6

จ�านวนเดกทไปเรยน (คน/ครอบครว) 1.7 1.6 1.68

ระดบการศกษาของผปกครอง (ป) 7.3 7.5 7.4

รายไดเฉลยตอเดอน (บาท) 8,520 8,911 8,660




ตารางท 2.4: ลกษณะหลกของครผสอนและผบรหารโรงเรยนทเปนกลมตวอยาง

โรงเรยนประถมศกษา โรงเรยนมธยมศกษา รวมทงหมด

จ�านวนครผสอนทเปนกลมตวอยาง 1,863 600 2,463

เพศหญง (%) 70.4 29.6 70

อายเฉลย (ป) 47.7 45.2 47

สมรสแลว (%) 73 64 71

จบปรญญาโท หรอสงกวา (%) 11.3 14.8 12

จ�านวนปของการท�างาน (ป) 20.2 16.5 18.9

เงนเดอนเฉลย (บาท) 36,535 34,739 35,657

จ�านวนวนทไมไดสอน (วน/ป) 9 7.5 8

จ�านวนชวโมงสอนตอสปดาห (ชม.) 15.4 14 15


ตารางท 2.5: ลกษณะหลกของส�านกงานเขตพนทการศกษา (สพท.) ทเปนกลมตวอยาง

คาเฉลย(Mean) สงสด(Max) ต�าสด(Min)

จ�านวนนกเรยน 31,760 119,544 10,571

- กอนประถมศกษา 4,093 8,017 1,781

- ประถมศกษา 15,209 30,941 7,499

- มธยมศกษาตอนตน 8,906 61,456 1,137

- มธยมศกษาตอนปลาย 6,223 58,088 34

พนทใหบรการ (ตารางกโลเมตร) 4,131 18,654 506

ระยะทางไกลทสดจากโรงเรยน (กโลเมตร) 33.5 99 40

จ�านวนโรงเรยนทอยในความดแล

- ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษา 137 228 49

- ส�านกงานเขตพนทการศกษามธยมศกษา 54 67 27

งบประมาณรวมตอหนงเขตพนท (ลานบาท) 8.4 9.2 7.8

- งบประมาณเพองานบรหาร 5.4 6.2 4.8

- งบประมาณเพอการพฒนา 3 3 3




2.4 ขอบเขตการศกษา

ดงไดกลาวแลวขางตน การส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ในประเทศไทยครงนจะครอบคลมเฉพาะโครงการเรยน

ฟร 15 ป ในสวนของโรงเรยนรฐบาลสงกด สพฐ. ตงแตระดบกอนประถมศกษาถงระดบมธยมศกษา รวมทงโรงเรยนศกษา

พเศษและโรงเรยนศกษาสงเคราะห ดงนนการส�ารวจฯ ในครงนจะไมรวมสงกดเอกชน อาชวศกษา และองคกรปกครองสวน

ทองถน ทงนโครงการเรยนฟร 15 ป มการใหเงนอดหนนแกโรงเรยนสงกดเอกชน อาชวศกษา รวมทงองคกรปกครองสวนทอง

ถนโดยการจดสรรเงนอดหนนผานหนวยงานตนสงกด แตมวธการจดสรรและกระบวนการด�าเนนงานทตางจากหนวยงานทอย

ภายใต สพฐ.3 การศกษาฯ ครงนเลอกขอบเขตทจะท�าการวเคราะหขอมลเฉพาะกบกลมโรงเรยนทอยภายใตความรบผดชอบ

ของ สพฐ. ซงคดเปนรอยละ 80 ของโรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษาทมสทธไดรบการชวยเหลอจากโครงการฯ ทงหมด

ในประเทศไทย คดเปนรอยละ 46 ของงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป ในป พ.ศ. 2557

นอกเหนอจากการวเคราะหประสทธภาพและความเปนธรรมของการถายโอนและการใชทรพยากรของโครงการเรยนฟร 15

ป แลว การศกษาวจยฯ ครงนยงครอบคลมเรองการประเมนแรงจงใจส�าหรบครผสอนและวดการขาดหายไปของครผสอน

จากโรงเรยนและชนเรยน นอกจากนการศกษาฯ ครงนจะประเมนจ�านวนเงนและระยะเวลากวาทครวเรอนไดรบการชวย

เหลอ รวมทงการใชจายเงนอดหนนฯ ทไดรบ

การส�ารวจฯ นยงชวยตรวจสอบความเชอมโยงระหวางเงนอดหนนโครงการเรยนฟร 15 ป และทรพยากรอนๆ ทมอยใน

ระดบโรงเรยนกบผลคะแนนการทดสอบระดบชาตขนพนฐาน แมวาเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป จะเปนแหลงทมา

หลกของเงนทนทไดซ�าทกป โดยไมเกยวกบเงนเดอน คาจาง และเปนเงนอดหนนทบางสวนจายใหกบครอบครวนกเรยน ทก

โรงเรยนในสงกดกระทรวงศกษาธการยงคงไดรบงบสนบสนนโรงเรยนคาใชจายอนๆ ทเกดขนเปนประจ�าดวย (เชน คาจางคร

และอนๆ) รวมทงงบลงทนอนๆ ดงนน จงเปนเรองยากทจะระบวาเงนอดหนนโครงการเรยนฟร 15 ป มผลกระทบโดยตรง

กบผลผลตของโรงเรยนหรอผลการเรยนของนกเรยน.

2.5 การเกบขอมลและการตรวจสอบความถกตองของขอมล

การส�ารวจฯ ครงนด�าเนนการตงแตเดอนมกราคม ถงเดอนเมษายน พ.ศ. 2557 ในเขตพนทการศกษา 24 เขตทวประเทศ

ทมงานทท�าหนาทเกบขอมลประกอบดวยเจาหนาทสมภาษณและเกบขอมลจ�านวน 50 คน ซงผานการอบรมและเขารวมใน

ชวงการทดสอบกอนส�ารวจจรง (pre-test) กอนทจะปฏบตหนาทในการสมภาษณและเกบขอมล เจาหนาทเกบขอมลกลม

น คอ บคลากรของส�านกงานเขตพนทการศกษาซงเปนผทประสบการณยาวนานกบโครงสรางองคกร และระบบการเงนของ

โรงเรยน ภายใตสมมตฐานทวาการใชบคลากรของส�านกงานเขตพนทฯ จะไมเกดการขดแยงทางผลประโยชนโดยตรง เพราะการ

โอนเงนอดหนนของโครงการฯ นนโอนไปยงบญชธนาคารของโรงเรยนโดยตรง ยงไปกวานนประโยชนทไดจากการทบคลากร

เหลานมความคนเคยกบโครงสรางของโครงการเรยนฟร 15 ป มมากกวาปญหาเรองความเทยงตรงของขอมล อยางไรกตาม

ผวจยไดก�าหนดมาตรการตางๆ ทจะชวยลดปญหาดงกลาว ตวอยางเชน การสมตรวจสอบความถกตองของขอมลทเกบโดยทม

เกบขอมลจากสวนกลาง ดวยการไปเยยมโรงเรยนและครวเรอนทเกยวของในแตละเขตพนทการศกษาทเปนกลมตวอยางนน

จะมเจาหนาทสมภาษณและเกบขอมลจ�านวน 2 คน รบผดชอบการเกบขอมลจากโรงเรยน 10 แหงและครอบครวนกเรยน

100 ครวเรอน โดยเจาหนาทฯ ไดแวะเยยมโรงเรยนและครวเรอนทอยบรเวณใกลเคยงประมาณ 3-5 ครงในชวงระยะเวลา

3 โรงเรยนเอกชนมสทธทจะไดรบเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป เตมจ�านวน100% บวกเพมดวย 70%ของเงนเดอนครทงหมด เงนอดหนนดงกลาวนจะไดรบการจดสรรและบรหารผานหนวยงาน สช. สงกดกระทรวงศกษาธการ ทงนโรงเรยนเอกชนทไดรบเงนสนบสนนบางสวน สามารถเรยกเกบคาบ�ารงการศกษาเพมเตมเพอใหครอบคลมคาใชจายในการด�าเนนงานของโรงเรยน สวนโรงเรยนรฐบาลทอยภายใตองคกรปกครองสวนทองถนนนถอเปนหนวยงานภายใตสงกดของกระทรวงมหาดไทย



การส�ารวจตลอดสามเดอน ในการคดเลอกครอบครวนกเรยน เจาหนาทฯ เปนผท�าการสมเลอกจากรายชอของโรงเรยน เจา

หนาทเกบขอมลตองรบผดชอบการบรหารจดการตางๆ ในแตละสวนของการส�ารวจดวยการเกบขอมลในชวงเวลาและแวะ

เยยมโรงเรยนโดยมนดหมายลวงหนา ยกเวนเฉพาะสวนทเกยวกบครขาดสอน ซงจะเปนการไปเยยมโรงเรยนโดยไมแจงลวง

หนา เพอวดปญหาครผสอนไมอยในโรงเรยนและชนเรยน

ผวจยไดจดใหมการสมเขาตรวจเยยมภาคสนาม (field monitoring visit) ในทกภมภาค ทงในชวงทมการด�าเนนการส�ารวจ

อยและภายหลงการส�ารวจ ตวอยางเชน การเขาเยยมโรงเรยนและครวเรอนททมวจยในสวนกลางไดสมคดเลอกไวเปนเวลา

ประมาณ 2-3 ชวโมง ทงนในชวงของการตรวจเยยมไดมการสมภาษณผอ�านวยการโรงเรยนและครผสอนทรบผดชอบโครงการ

เรยนฟร 15 ป เพมเตม ดวยหวขอทเกยวของกบหลกการและเหตผลของโครงการฯ ความเขาใจเกยวกบแนวทางปฏบต และ

กฎระเบยบของการใชจายงบประมาณของโครงการฯ สวนการเขาเยยมครอบครวนกเรยนนนเกดขนตอจากการแวะเยยม

โรงเรยน นอกจากนนในชวงเดยวกนนยงไดพบกบส�านกงานเขตพนทการศกษา เพอสมภาษณในหวขอทเกยวของกบบทบาท

ของ สพท. ในการด�าเนนงานและการก�ากบดแลโครงการเรยนฟร 15 ป การสมเขาตรวจเยยมภาคสนามนชวยยนยนและให

ไดขอมลมากขน และชวยใหทมวจยระบปญหาทส�าคญทเกยวของกบโอกาสทอาจเกดการรวไหลและการน�าทรพยากรของ

โครงการเรยนฟร 15 ป ไปใชผดวตถประสงค

การตรวจสอบความถกตองของขอมล การปอนขอมล และการคดกรองขอมล

การตรวจสอบความถกตองของขอมลในการส�ารวจฯ ครงนเปนเรองทส�าคญและใชเวลานาน เมอไดพบวามขอมลทไมสอดคลอง

กน ทมวจยตองตดตอกบเจาหนาทสมภาษณและเกบขอมลทเกยวของเพอตรวจสอบความถกตอง ปญหาหลกทพบจะเปน

เรองเกยวกบยอดคงเหลอในบญชของโครงการเรยนฟร 15 ป ของโรงเรยนและการกรอกแบบสอบถามทไมสมบรณ

เมอตรวจสอบขอมลไดแลว ขอมลจะถกปอนเขาระบบโดยทมงานทผานการฝกอบรมมาโดยเฉพาะ ในแตละรายการทถกปอน

ไวในระบบจะไดรบการตรวจสอบซ�า เพอใหแนใจวาขอมลมความถกตอง จากนนจะเปนขนตอนการกลนกรองขอมลโดยใช

โปรแกรมประมวลผลทางสถต ทงนคณภาพและการเชอมโยงกนของขอมลทจดเกบไดจากการส�ารวจฯ ยงไดรบการตรวจ

สอบไขวกบฐานขอมลกระทรวงศกษาธการ ส�านกการคลงและสนทรพยของ สพฐ. และขอมล GFMIS จากกระทรวงการคลง

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย14© UNICEF Thailand/2011/Athit


บทท 3: ภาคการศกษาในประเทศไทย

และโครงการเรยนฟร 15 ป

บทนน�าเสนอภาพรวมของระบบการศกษาในประเทศไทย และบทบาทของกระทรวงศกษาธการ โดยเฉพาะบทบาทของ

ส�านกงานคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน (สพฐ.) ซงท�าหนาทบรหารจดการโครงการเรยนฟร 15 ป ส�าหรบโรงเรยนทอย

ในความรบผดชอบของหนวยงาน จากนนเปนการน�าเสนอวตถประสงค ความส�าคญและวธการของโครงการเรยนฟร 15 ป

ภายใตการบรหารจดการของ สพฐ.

3.1. การจดการระบบการศกษาของประเทศไทยและงบประมาณรายจายดานการศกษา

การจดการศกษาของประเทศไทยด�าเนนการภายใตรฐธรรมนญป พ.ศ. 2550 และพระราชบญญตการศกษาแหงชาต

พ.ศ. 2542 โดยในกฏหมายรฐธรรมนญฯ นนระบวาคนไทยทกคนมสทธเทาเทยมกนในการไดรบการศกษาขนพนฐานทม

คณภาพ โดยไมเกบคาใชจายเปนเวลาอยางนอย 12 ป และพระราชบญญตการศกษาแหงชาตฯ (แกไขเพมเตม พ.ศ.2553) ได

ก�าหนดภาระผกพนส�าหรบรฐบาลใหจดสรรเงนอดหนนทวไปส�าหรบการจดใหมการศกษาขนพนฐานในโรงเรยน ทงของภาค

รฐและเอกชน การจดใหมการศกษาขนพนฐานฟรนนครอบคลมตงแตระดบกอนประถมศกษา ระดบประถมศกษาและระดบ

มธยมศกษา โดยแบงเปนการศกษาภาคบงคบจ�านวนเกาปซงตองจดการใหเดกทกคนไดเขาเรยนจนถงระดบมธยมศกษาตอนตน

ในบรรดากระทรวงทงหลายทมหนาทเกยวของกน (ไดแก กระทรวงมหาดไทย กระทรวงการทองเทยวและกฬา กระทรวง

วฒนธรรม) กระทรวงศกษาธการมบทบาทหลกในการจดใหมการศกษาของประชาชน โดยรบผดชอบในการสงเสรมและก�ากบ

ดแลทกระดบ และทกประเภทการศกษา การก�าหนดนโยบายการศกษา การก�าหนดแผนงานและก�าหนดมาตรฐานการศกษา

การขบเคลอนนโยบายและทรพยากรตางๆ ตลอดจนการตรวจสอบและประเมนผลของผจดการศกษา

การจดการศกษาขนพนฐานของภาครฐอยภายใตการบรหารจดการของสวนกลาง หนวยงานในระดบทองถนและโรงเรยน ใน

สวนกลางนนส�านกงานคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน (สพฐ.) เปนผรบผดชอบในการก�าหนดนโยบายการศกษาขนพน

ฐาน การวางแผนงาน ก�าหนดมาตรฐานและหลกสตรแกนกลาง การจดสรรทรพยากร การตรวจสอบและประเมนผล รวม

ทงนวตกรรมของการสอน โดยมส�านกนโยบายและแผนฯ (สนผ.) ของ สพฐ. เปนผรบผดชอบการจดสรรงบประมาณใหกบ

โรงเรยนในสงกด

ในระดบทองถนมสององคกรหลกทท�าหนาทในฐานะตวกลาง คอ ส�านกงานเขตพนทการศกษา (สพท.) ซงสงกดกระทรวง

ศกษาธการ และองคกรปกครองสวนทองถน ซงสงกดกระทรวงมหาดไทย ส�านกงานเขตพนทการศกษา ไดรบการจดตงขน

เพอบรหารจดบรการการศกษาในระดบทเปนการกระจายอ�านาจ โดย สพท. แตละแหงมหนาทรบผดชอบในการก�ากบดแล

การตรวจสอบ การประเมนผลโรงเรยนทใหบรการการศกษาขนพนฐาน การประสานงานและสงเสรมโรงเรยนเอกชนในพนท

การประสานงานและสงเสรมองคกรปกครองสวนทองถน และการจดสรรงบประมาณใหกบโรงเรยนในสงกด สพท. แตละ

แหงบรหารงาน โดยคณะกรรมการเขตพนทการศกษา ซงประกอบดวยตวแทนจากภาคสวนตางๆ ไดแก ผแทนองคกรชมชน

องคกรปกครองสวนทองถน สมาคมผประกอบวชาชพคร สมาคมผประกอบวชาชพบรหารการศกษา สมาคมผปกครองและ


บทท 3: ภาคการศกษาในประเทศไทย และโครงการเรยนฟร 15 ป

คร ในป พ.ศ.2557 มส�านกงานเขตพนทการศกษาทดแลการจดการศกษาระดบประถมศกษา 183 แหง และส�านกงานเขต

พนทการศกษาทดแลการจดการศกษาระดบมธยมศกษา 42 แหง

ในสวนขององคกรปกครองสวนทองถนแบงออกเปนสประเภทคอ องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล องคการบรหารสวน

ต�าบล และองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ ไดแก กรงเทพมหานคร และเมองพทยา

ในระดบโรงเรยน โรงเรยนแตละแหงจะเปนผรบผดชอบการบรหารงานและการจดการของโรงเรยนเอง งานทรบผดชอบ ไดแก

เรองทเกยวกบวชาการ งบประมาณ การบรหารงานบคลากร และการบรหารทวไป โดยจะถกตรวจสอบจากคณะกรรมการ

สถานศกษาขนพนฐาน ซงประกอบดวย ผแทนผปกครอง คร องคกรชมชน องคกรปกครองสวนทองถน ศษยเกา และผทรง

คณวฒ ในสวนของภาคเอกชนทใหบรการดานการศกษาในทกระดบและประเภทโรงเรยน กระทรวงศกษาธการเปนผรบ

ผดชอบในการก�ากบดแลการบรหารและการจดการ และการตรวจสอบคณภาพและมาตรฐานของสถาบนการศกษาเอกชน

(1) การไหลของเงนทนและงบประมาณทไดรบของระบบการศกษาพนฐาน

งบประมาณดานการศกษาทจดสรรใหเพอจดการศกษาขนพนฐานมสดสวนสงทสด ครอบคลมตงแตระดบกอนประถมศกษา

ประถมศกษาและมธยมศกษา ในป พ.ศ. 2557 งบประมาณส�าหรบการศกษาขนพนฐานคดเปนรอยละ 74 ของงบประมาณ

การศกษาทงหมด หรอรอยละ 3 ของผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ (GDP) โดยทประมาณรอยละ 15 ของงบประมาณ

การศกษาทงหมด ไดจดสรรใหกบการศกษาในระดบทสงขน และสวนทเหลอเปนงบส�าหรบงานดานการบรการและการ

สนบสนนการศกษา (ตารางท 3.1)

ในปงบประมาณ 2557 งบประมาณของ สพฐ. มจ�านวน 307,211 ลานบาท คดเปนรอยละ 64 ของงบประมาณทงหมดของ

กระทรวงการศกษาธการ ภายใตงบประมาณส�าหรบการศกษาขนพนฐานของ สพฐ. นน รอยละ 73 ไดรบการจดสรรส�าหรบ

เงนเดอนบคลากร และรอยละ 14 เปนเงนอดหนนใหแกโรงเรยน สวนของงบลงทนอยในระดบต�าในชวงปงบประมาณน คอ

อยทรอยละ 2.5-5.5 (ตารางท 3.2)

สพฐ. มหนาทรบผดชอบส�าหรบจดการศกษาขนพนฐานของนกเรยนสวนใหญในโรงเรยนของรฐ ซงในป 2557 มนกเรยน

จ�านวนถง 7.1 ลานคน

เมอเปรยบเทยบกบโครงการตางๆ ทด�าเนนการโดย สพฐ. โครงการเรยนฟร 15 ปนนบเปนโครงการทมความส�าคญมากทสด

ในแงของการใชจายงบประมาณ โดยการใหเงนอดหนนในรายการตางๆ ครอบคลมตงแตคาใชจายประจ�าปของการด�าเนน

งานในโรงเรยน (ไมรวมคาใชจายเกยวกบบคลากร) ไปจนถงการโอนเงนอดหนนคาใชจายรายหวใหกบครวเรอนนกเรยน



ตารางท 3.1: งบประมาณดานการศกษา แบงตามระดบการศกษา ชวงป พ.ศ. 2542 - 2557 (ลานบาท)

ปพ.ศ. งบประมาณดานการศกษา

การศกษาระดบพนฐาน

รอยละ ระดบอดมศกษา

รอยละ งานบรการและสนบสนน

รอยละ ไมระบและอนๆ

รอยละ

2542 207,317 140,724 67.88 35,543 17.14 22,541 10.87 8,509 4.1

2543 220,621 147,858 67.02 34,482 15.63 28,981 13.14 9,299 4.21

2544 221,592 150,926 68.11 32,762 14.78 28,092 12.68 9,812 4.43

2545 222,990 151,924 68.13 31,913 14.31 29,047 13.03 10,106 4.53

2546 235,444 162,998 69.23 33,348 14.16 28,868 12.26 10,231 4.35

2547 251,234 179,721 71.54 33,480 13.33 29,446 11.72 8,587 3.42

2548 262,722 184,405 70.19 40,132 15.28 30,705 11.69 7,480 2.85

2549 295,623 204,011 69.01 48,096 16.27 33,631 11.38 9,886 3.34

2550 355,241 245,489 69.1 58,444 16.45 39,942 11.24 11,366 3.2

2551 364,634 253,509 69.52 67,011 18.38 33,212 9.11 10,901 2.99

2552 419,233 281,571 67.16 72,059 17.19 53,667 12.8 11,937 2.85

2553 379,125 282,212 74.44 62,604 16.51 22,472 5.93 11,837 3.12

2554 422,240 310,330 73.5 71,750 16.99 22,747 5.39 17,413 4.12

2555 444,484 338,758.00 76.21 73,821 16.61 16,455 3.7 16,493 3.71

2556 493,893 367,010 74.31 83,326 16.87 22,276 4.51 21,280 4.31

2557 518,519 383,557 73.97 87,722 16.92 23,509 4.53 23,731 4.58

ทมา: ส�านกงบประมาณ, ขอมลประจ�าแตละป



ตารางท 3.2: งบประมาณดานการศกษาของ สพฐ. แบงตามหมวดรายจาย ปงบประมาณ 2553-2557

(ลานบาท)

หมวดงบประมาณ 2553 2554 2555 2556 2557

งบบคลากร 170,072

(75.56)

178,340

(71.18)

213,910

(74.60)

215,004

(73.06)

224,886

(73.20)

งบด�าเนนงาน 8,927

(3.97)

15,504

(6.19)

17,347

(6.05)

25,109

(8.53)

25,470

(8.29)

งบลงทน 5,751

(2.56)

13,708

(5.47)

14,002

(4.88)

10,164

(3.45)

13,132

(4.27)

งบเงนอดหนน (รวมทงของโครงการ

เรยนฟร 15 ป)

40,293

(17.90)

41,111

(16.41)

40,725

(14.20)

43,514

(14.79)

43,292

(14.09)

งบรายจายอน 40

(0.02)

1,875

(0.75)

743

(0.26)

508

(0.17)

432

(0.14)

รวมงบประมาณ 225,083 250,539 286,727 294,299 307,211

(100.00) (100.00) (100.00) (100.00) (100.00)

หมายเหต: วงเลบ แสดงรอยละทมา: ส�านกงบประมาณ, ขอมลประจ�าแตละป

(2) งบประมาณดานการศกษาของประเทศ

ระบบการศกษาของไทยไดรบการสนบสนนเงนทนสวนใหญจากงบประมาณของประเทศ งบประมาณดานการศกษาทไดรบ

มสดสวนสงสด คดเปนกวารอยละ 20 ของงบประมาณของประเทศ ตงแตเรมมการปฏรปการศกษา ในป พ.ศ. 2542 เปนตน

มา แมจะมขอยกเวนบางในบางป งบประมาณการศกษายงคงมขนาดทใหญมากในตลอดหลายปทผานมา คดเปนประมาณ

รอยละ 4 ของผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ (GDP) (รปท 3.1)



รปท 3.1: งบประมาณดานการศกษา พ.ศ. 2542-2557 (รอยละ)

2542 2543 2544 2545

รอยละของจดพ รอยละของงบประมาณทงหมด

2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

ทมา: ส�านกงบประมาณ, ขอมลประจ�าป

3.2 โครงการเรยนฟร: ความเปนมา วตถประสงค และเหตผล

ความเปนมา

รฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2550 หมวด 3 มาตรา 49 ก�าหนดวา “บคคลยอมมสทธเสมอกนในการรบการศกษาไมนอยกวาสบ

สองปทรฐจะตองจดใหอยางทวถงและมคณภาพโดยไมเกบคาใชจาย” พระราชบญญตการศกษาแหงชาตฯ (แกไขเพมเตม

พ.ศ. 2553) ไดก�าหนดวธปฏบตใหมในการจดสรรงบประมาณ เพอสนบสนนการศกษาขนพนฐาน มาตรา 60(1) ก�าหนดให

รฐตองจดสรรเงนอดหนนทวไปเปนคาใชจายรายบคคลทเหมาะสมแกผเรยนการศกษาภาคบงคบ และการศกษาขนพนฐาน

ทจดโดยรฐและเอกชนใหเทาเทยมกน

พระราชบญญตการศกษาแหงชาตก�าหนดวา การจดสรรเงนทนนนตองจดสรรเปนรายหวและการบรหารเงนตองกระท�าใน

ลกษณะกระจายอ�านาจ การใหเงนสนบสนนการด�าเนนงานของโรงเรยนผานเงนอดหนนรายหว เรมตนตงแตป พ.ศ. 2545

และมการขยายตวเพมขนเรอยๆ ทงในแงขนาดวงเงนงบประมาณ ระดบการศกษา และวธบรหารจดการดานการเงน โดยใน

ขนตนนนเงนอดหนนรายหวมวตถประสงคเพยงเพอใหครอบคลมคาใชจายในการด�าเนนงานของโรงเรยนเทานน ไมรวมถงงบ

ประมาณในสวนของบคลากร จากนนในป พ.ศ. 2552 รฐบาลไดรเรมนโยบายของโครงการเรยนฟรอยางมคณภาพ แมวาจะ

มการปรบเปลยนชอของโครงการไปบาง แตนโยบายของโครงการเรยนฟร 15 ปยงคงอยเชนเดม



นโยบายของโครงการเรยนฟร 15 ป ไดรบการขยายใหครอบคลมการจดการศกษาขนพนฐานเปนระยะเวลา 12-15 ป โดย

เพมเตมการอดหนนในสามปแรกของการศกษาระดบกอนประถมศกษา ดงนนจงเปนโครงการทสนบสนนการศกษาขนพน

ฐานตงแตระดบกอนประถมศกษาถงมธยมศกษาตอนปลาย รวมทงในการเรยนดานอาชวศกษา นกเรยนทกคนทงทเปนชาว

ไทยและตางชาต มสทธไดรบเงนอดหนนเชนเดยวกบทกโรงเรยนทงของรฐและเอกชน

เปาหมายของการเรยนฟร

นโยบายโครงการเรยนฟร 15 ปเพอชวยสนบสนนการปฏรปการศกษาในทศวรรษทสอง (พ.ศ.2552-2561) มเปาหมายสประการ: เพอลดภาระการใชจายของผปกครอง เพอเพมโอกาสทางการศกษา เพอปรบปรงคณภาพการเรยนร และเพอสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารและจดใหมบรการการศกษา

ทมา: กระทรวงศกษาธการ, 2552

นโยบายของโครงการเรยนฟร 15 ป นนเจาะจงทจะชวยลดภาระของผปกครอง ดานการศกษาส�าหรบบตรหลานของพวกเขา

โดยครอบคลมเรองของ (1) หนงสอเรยนในวชาหลกตงแตระดบกอนประถมศกษาถงมธยมศกษาตอนปลาย (2) เครองแบบ

นกเรยนและอปกรณการเรยน และ (3) คาใชจายทเกยวเนอง ซงบางโรงเรยนจะขอใหผปกครองจายเพมเตม เชน กจกรรม

ลกเสอและเนตรนาร, คาอนเตอรเนต, คาเรยนคอมพวเตอร, กฬาและทศนศกษา

ในระยะแรก นโยบายของโครงการเรยนฟร 15 ป ยงดสบสน เพราะไมมความชดเจนวาโรงเรยนของรฐสามารถระดมทรพยากร

จากผปกครองไดหรอไม เมอไดรบเงนอดหนนจากโครงการฯ แลว ตอมาจงเปนทชดเจนขนวา รฐบาลจะสามารถรบประกน

มาตรฐานขนต�าของการใหการศกษาขนพนฐานฟรเทานน จดมงหมายของเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป เพอใหบรการ

การเรยนรขนพนฐานตามหลกสตรแหงชาต ดงนนเพอใหมความยดหยนมากขนในการบรหารจดการของโรงเรยน จงอนญาต

ใหโรงเรยนสามารถขอเกบเงนบ�ารงการศกษาเพมเตมได ส�าหรบบรการทนอกเหนอจากหลกสตรพนฐาน เชน โปรแกรมภาษา

องกฤษหรอการเรยนรทกษะพเศษอนๆ คาใชจายเพมเตมเหลานจะตองไดรบความเหนชอบจากคณะกรรมการสถานศกษาขน

พนฐานและไดรบอนมตจากส�านกงานเขตพนทการศกษากอนและไดรบความยนยอมจากผปกครอง ในทางปฏบตโรงเรยนจง

ยงคงเรยกเกบเงนเพมเตมจากผปกครองและชมชนในจ�านวนทคอนขางมาก โดยเฉพาะอยางยงส�าหรบโรงเรยนในเขตเมอง

โครงการเรยนฟร 15 ป เปนโครงการทมหนวยงานของรฐหลายหนวยงานท�าหนาทบรหารจดการ โดย สพฐ. จะบรการกจกรรม

ทมเปาหมายหลกเปนนกเรยนในโรงเรยนรฐบาล ในขณะทส�านกงานคณะกรรมการการศกษาเอกชน (สช.) ซงเปนอกหนวย

งานหนงสงกดส�านกงานปลดกระทรวงฯ จะดแลกจกรรมทเกยวของกบโรงเรยนเอกชน นอกจากนยงมอกหลายหนวยงาน

ทท�าหนาทจดใหมการศกษาขนพนฐานแกสาธารณะ ไดแก ส�านกงานคณะกรรมการการอดมศกษา องคกรปกครองสวน

ทองถนภายใตกระทรวงมหาดไทย กระทรวงวฒนธรรม และหนวยงานอสระภาครฐอนๆ การสนบสนนงบประมาณใหกบ

โครงการเรยนฟร 15 ป ซงอยภายใตหนวยงานตางๆ อยบนพนฐานของการใหเงนอดหนนรายหว โดยเงนอดหนนดงกลาวจะ

มอบใหกบโรงเรยนของรฐและเอกชนในอตราเดยวกน แตแตกตางกนไปตามระดบชนเรยน ของเอกชนเพมเงนเดอนครดวย



ตารางท 3.3 แสดงการจดสรรงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ปทงหมดในปงบประมาณ 2557 จ�านวนงบประมาณ

และรอยละท สพฐ. และหนวยงานตางๆ ไดรบ สพฐ. ไดรบงบประมาณสงสด คดเปนรอยละ 45.5 รองลงมา คอ ส�านกงาน

ปลดกระทรวงฯ ซงรวมเงนอดหนนโรงเรยนเอกชนทวไปและโรงเรยนอาชวศกษาของเอกชน ในสวนของวทยาลยอาชวศกษา

ของรฐนนอยภายใตสงกดส�านกงานคณะกรรมการการอาชวศกษา เนองจากรปแบบการอดหนนส�าหรบโรงเรยนเอกชนทวไป

และอาชวศกษามลกษณะทแตกตางกน จงไมสามารถน�ามาเปรยบเทยบ

ตารางท 3.3: การจดสรรงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป ปงบประมาณ 2556

และปงบประมาณ 2557

(ลานบาท)

แหลงทมา ปงบประมาณ 2556 ปงบประมาณ 2557

จ�านวนเงน รอยละ จ�านวนเงน รอยละ

กระทรวงศกษาธการ 82,859 93.22 85,544 93.33

ส�านกงานปลดกระทรวง1 35,879 40.37 38,697 42.22

ส�านกงานคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน 41,893 47.13 41,731 45.53

ส�านกงานคณะกรรมการการอาชวศกษา 4,694 5.28 4,721 5.15

ส�านกงานคณะกรรมการการอดมศกษา2 18 0.02 16 0.02

กระทรวงมหาดไทย 4,616 5.19 4,601 5.02

กรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน 3,268 3.68 3,319 3.62

กรงเทพมหานคร 1,306 1.47 1,238 1.35

เมองพทยา 43 0.05 44 0.05

กระทรวงวฒนธรรม 87 0.10 87 0.10

หนวยงานอน 1,319 1.48 1,426 1.56

รวม 88,881 100 91,659 100

รอยละของงบประมาณทกระทรวงศกษาธการไดรบ 18.0 17.7

หมายเหต: 1. โรงเรยนเอกชนทวไปและโรงเรยนอาชวศกษาเอกชนภายใตการดแลของส�านกงานคณะกรรมการการศกษาเอกชน 2. ส�าหรบโรงเรยนสาธตประถมศกษาและมธยมศกษาทด�าเนนการโดยมหาวทยาลยตางๆ

ทมา: ส�านกงบประมาณ, ขอมลประจ�าแตละป

ตามทระบขางตน ขอบเขตการส�ารวจฯ ครงนจ�ากดอยเฉพาะโรงเรยนรฐบาลภายใตสงกด สพฐ. เนองจากครอบคลมการใช

เงนอดหนนของโครงการเรยนฟรฯ มากทสด (จ�านวนเดกทอยในระบบการศกษาพนฐานทวไปภายใตการบรหารของ สพฐ.

มจ�านวนรวม 7.1 ลานคนในป 2557 ซงมากกวารอยละ 80 ของนกเรยนทงหมดทมสทธไดรบเงนอดหนนฯ)



ตารางท 3.4 แสดงรายละเอยดของโครงการเรยนฟร 15 ปภายใตการดแลของ สพฐ. ในชวงปงบประมาณ 2552 ถง 2557

โดยในปงบประมาณ 2557 โครงการเรยนฟรฯ ภายใต สพฐ. ไดรบงบประมาณจ�านวน 41,730 ลานบาท คดเปนรอยละ

13.6 ของงบประมาณทงหมดของ สพฐ. โครงการเรยนฟรฯ ประกอบดวยเงนอดหนนในหารายการ โดยโรงเรยนจะบรหาร

เงนอดหนนในสามรายการ คอ คาจดการเรยนการสอน คาหนงสอเรยนและคากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน ในขณะทเงน

อดหนนของสองรายการทเหลอ คอ คาเครองแบบนกเรยน และคาอปกรณการเรยนจะจายเปนเงนสดใหกบผปกครอง ทงน

งบประมาณของโครงการฯ สวนของเงนอดหนนทบรหารโดยโรงเรยนคดเปนรอยละ 86 ของงบประมาณทงหมด

ตารางท 3.4: แสดงจ�านวนและรอยละของงบประมาณโครงการเรยนฟรภายใตสงกด สพฐ.

ปงบประมาณ 2553-2557 (ลานบาทและรอยละ)

หมวดเงนอดหนน ปงบประมาณ

2553

ปงบประมาณ

2554


2555


2556


2557

คาจดการเรยนการสอน 25,1146 26,671 25,477 25,223 25,276

รอยละ 62 64 60 60 60

คาหนงสอเรยน 3,812 3,624 5,932 5,641 5,556

รอยละ 9 9 14 13 13

คาเครองแบบนกเรยน 3,250 3,221 3,098 3,053 2,995

รอยละ 8 8 7 7 7.18

คาอปกรณการเรยน 3,125 3,082 2,982 2,950 2,922

รอยละ 8 7 7 7 7

คากจกรรมพฒนาคณภาพผ

เรยน

5,303 5,254 5,063 5,026 4,981

รอยละ 13 13 12 12 12

รวมทงสน 40,605 41,855 42,553 41,893 41,731

ทมา: ส�านกนโยบายและแผน, สพฐ. คมอการปฏบตงานของโครงการเรยนฟร 15 ป

กอนป พ.ศ. 2552 สพฐ. ด�าเนนการจดสรรเงนอดหนนส�าหรบโรงเรยนโดยการจดสรรงบประมาณผานไปยงส�านกงาน

เขตพนทการศกษา (สพท.) แตละแหงตามจ�านวนโรงเรยนทอยในพนทรบผดชอบ ซง สพท. จะโอนเงนใหโรงเรยนตางๆ

ตามจ�านวนนกเรยน ตอมาในป พ.ศ. 2552 จงเรมใชวธโอนเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟรฯ ใหกบบญชธนาคารของ

โรงเรยนโดยตรง ในขณะทส�านกงานเขตพนทการศกษายงคงมบทบาทของการควบคมดแล ในการตรวจสอบจ�านวน

นกเรยนทอยในเขตพนทของตน และการด�าเนนการของโครงการฯ ในการวางแผนและการจดสรรงบประมาณของ

โครงการฯ ไปยงโรงเรยนโดยตรงนน สพฐ. จ�าเปนตองมขอมลเกยวกบจ�านวนนกเรยนทไดรบการปรบปรงปละสองครงหลง

จากเปดภาคการศกษา



การรวบรวมและตรวจสอบความถกตองของจ�านวนนกเรยน ในโรงเรยนสงกด สพฐ. ทวประเทศนนเปนงานทคอน

ขางยาก ส�าหรบส�านกนโยบายและแผนฯ ของ สพฐ. เนองจากมจ�านวนโรงเรยนทตงอยในพนทหางไกลคอนขาง

มาก และโรงเรยนบางสวนยงไมมไฟฟาและมการเชอมตออนเตอรเนตทจ�ากด นอกจากนนกเรยนมกจะลาออกหรอ

โอนยายโดยไมมการแจงใหโรงเรยนทราบวาจะยายไปทใดหรอเหตผลของการขาดหายไป อยางไรกตาม เมอไมนาน

มานทางส�านกนโยบายและแผนฯ ไดมการปรบปรงการบรหารขอมลนกเรยนเพอรบมอกบปญหาดงกลาว ดวยการ

พฒนาะบบสารสนเทศ เพอปรบปรงความถกตองและความโปรงใสในการใชงบประมาณ และเพมประสทธภาพในการถายโอน

งบประมาณใหกบโรงเรยน โดยทโรงเรยนจะสามารถสงขอมลของนกเรยนผานระบบออนไลนมายงกลมสารสนเทศ ไดโดยตรง

วตถประสงคและเหตผลของโครงการเรยนฟร 15 ป

นบตงแตเรมด�าเนนงานในป พ.ศ. 2552 โครงการเรยนฟร 15 ป มงเพมโอกาสการเขาถงการศกษาส�าหรบประชากรทกกลม

รวมทงนกเรยนทยากจน นกเรยนดอยโอกาสหรอมความพการ และนกเรยนทเปนชนกลมนอย ดวยการปรบปรงความเทา

เทยมและความเสมอภาคดานโอกาส นอกจากนโครงการยงมบทบาทในการชวยลดภาระของผปกครอง โดยการชวยสนบสนน

การใชจายดานศกษาของบตรหลานของพวกเขา การปรบปรงคณภาพการเรยนร และชวยเพมการมสวนรวมจากผมสวนได

สวนเสยทงหมด ผปกครองทกคนไมวาเปนคนรวยและคนจนจะไดรบการโอนเงนอดหนน (ในจ�านวนทเทากน) จากรฐบาล

ผานเงนอดหนนพนฐานของโครงการฯ เพอเปนคาใชจายในชดเครองแบบนกเรยนและอปกรณการเรยน ในขณะทโรงเรยน

เปนผบรหารเงนอดหนนในสวนอนๆ ภายใตโครงการฯ ซงครอบคลมเรองหนงสอเรยนและกจกรรมการเรยนของนกเรยน

นอกจากนโครงการฯ ยงชวยดแลส�าหรบครวเรอนทยากจน โดยการจดสรรเงนอดหนนเพมเตมใหกบครอบครวทยากจน โดย

สรป เหตผลส�าหรบการสนบสนนการจดตงโครงการเรยนฟร 15 ป นนเปนไปตามรฐธรรมนญซงก�าหนดใหรฐตองจดใหมการ

ศกษาขนพนฐานทมคณภาพส�าหรบทกคนโดยไมเกบคาใชจาย

การอ�านวยการโครงการเรยนฟร 15 ป ของ สพฐ. ในระดบกระทรวง

การจดสรรงบประมาณของโครงการฯ ใหกบโรงเรยนของรฐภายใตสงกด สพฐ. เกยวของกบฝายตางๆ ไดแก ส�านกนโยบาย

และแผนฯ ของ สพฐ. ส�านกงานเขตพนทการศกษา และโรงเรยน งบประมาณจะถกโอนเขาบญชธนาคารของแตละโรงเรยน

โดยตรง รปท 3.2 แสดงใหเหนถงการสงผานขอมลและงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป



รปท 3.2: การสงผานขอมลและงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป

ส�านกงานเขตพนท

การศกษา

ส�านกงบประมาณ

ส�านกนโยบายและแผน

สพฐ.

โรงเรยน

ส�านกการคลงและ

สนทรพย สพฐ.

เสนทางการจายเงน

เสนทางการสงขอมลสารสนเทศ

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(7)

(8)(9)

ครวเรอน

ทมา: รายงานการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ของประเทศไทย, 2557

ความสมพนธทเปนการเชอมโยงระหวางหนวยงานในรปท 3.2 มดงน:(1) ส�านกงบประมาณแจงอนมตจดสรรงบประมาณโครงการเรยนฟร 15 ให สพฐ. (ส�านกนโยบายและแผน)ทราบ (2) โรงเรยนแจงจ�านวนนกเรยนทมสทธไดรบการชวยเหลอในแตละรายการ ใหส�านกนโยบายและแผนทราบ(3) ส�านกนโยบายและแผนตรวจสอบความถกตองของจ�านวนนกเรยนแลว แจงจดสรรงบประมาณไปส�านกการคลง

และสนทรพย สพฐ.(4) ส�านกการคลงและสนทรพย สพฐ. ตรวจสอบและเบกจายงบประมาณเพอสงใหโรงเรยนแตละแหง(5) งบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป โอนผานระบบอเลกทรอนกสไปยงบญชธนาคารของแตละโรงเรยน ซงราย

ละเอยดการจดสรรส�านกนโยบายและแผนแจงใหส�านกงานเขตพนทการศกษาทราบผานทางแฟมขอมลอเลกทรอนกสซงสามารถเปดดไดผานหนาเวปของ สพฐ.

(6) ส�านกนโยบายและแผน จะสงหนงสอแจงรายละเอยดของงบประมาณทแตละโรงเรยนไดรบไปยง สพท. ทเกยวของ(7) สพท. แตละแหงสงตอเอกสารทมรายละเอยดของงบประมาณทไดรบการจดสรรใหแตละโรงเรยน(8) โรงเรยนตางๆ ตรวจสอบความถกตองของรายละเอยดขอมลการจดสรรงบประมาณ แลวสงเอกสารการรบเงนกลบ

คนไปยง สพท.(9) โรงเรยนถอนเงนจากบญชธนาคารของโรงเรยน เพอใชในการด�าเนนการของโรงเรยน และเพอจายเงนอดหนนของ

โครงการฯ ใหกบครอบครวนกเรยนในรปแบบเงนสดหรอรปแบบอนๆ

ภายใตแนวปฏบตของการบรหารจดการในปจจบน ส�านกงานเขตพนทการศกษา (สพท.) มความรบผดชอบในการด�าเนน

การบรหารงานทเกยวของกบการจดใหมการศกษาขนพนฐาน แตไมไดเกยวของในการบรหารหรอการจดสรรทรพยากร

ของโครงการเรยนฟร 15 ป ใหกบโรงเรยน ในระหวางขนตอนการวางแผนงบประมาณ สพท. แตละแหงจะตรวจสอบความ

ถกตองของงบประมาณทโรงเรยนรองขอ และดแลการใชเงนทนของโรงเรยนภายในเขตอ�านาจของตนใหเปนไปอยางเหมาะ

สม ในหมวดเงนอดหนนทงหมดของโครงการเรยนฟร 15 ป ยงมสวนท สพท. เกยวของในขนตอนการจดตงและการจดสรร



งบประมาณใหกบโรงเรยน คอ เงนอดหนนคาอาหารส�าหรบนกเรยนประจ�าพกนอน ในโรงเรยนในสงกด สพฐ. (ทมนกเรยน

พกนอน) มอ�านาจเตมรปแบบและมความเปนอสระทจะใชจายเงนอดหนนของโครงการเรยนฟร 15 ปภายใตหลกเกณฑ

ระเบยบ และแนวปฏบตทก�าหนด

หลกเกณฑการจดสรรงบประมาณ: เงนอดหนนรายหวและเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน

เงนอดหนนส�าหรบโรงเรยนในเรองเกยวกบการจดการเรยนการสอนนน รฐจดสรรใหกบโรงเรยนของรฐและเอกชนตงแตป พ.ศ.

2545 เปนตนมา เงนอดหนนรายหวจดสรรในอตราทเทากน (flat rate) แตกตางไปตามระดบชนเรยนและความจ�าเปนของ

นกเรยน โดยคาดหวงวาเงนอดหนนจ�านวนนนๆ จะครอบคลมคาใชจายในการด�าเนนงานขนพนฐานของโรงเรยน นอกจาก

นรฐยงอนญาตใหโรงเรยนเอกชนเรยกเกบคาใชจายเพมเตมจากนกเรยนได แตตองไมเกนจ�านวนทก�าหนดไวโดยกระทรวง

ศกษาธการ โรงเรยนของรฐสามารถเกบคาใชจายเพมเตมไดเชนกน เพอปรบปรงคณภาพของการศกษาและเพอครอบคลม

คาใชจายของโรงเรยนบางอยาง (ไดแก คาจางครสอนภาษาตางประเทศ, คาสอนคอมพวเตอร และคาสาธารณปโภค) ทงน

อตราเงนอดหนนนไดรบการเพมขนเปนระยะๆ ตงแตเรมมการด�าเนนงานของโครงการ

นบตงแตป พ.ศ. 2545 เปนตนมา ไดมการปรบเปลยนอตราการอดหนนรายหวสองครง คอในป พ.ศ. 2550 และ 2552 การ

ปรบเปลยนในป พ.ศ. 2550 ปรบเพอใหสะทอนคาใชจายในการด�าเนนงานของโรงเรยนทเพมสงขน และการพฒนาคณภาพของ

การศกษา ตวอยางเชน การจดซอจดหาเครองคอมพวเตอร บรการสาธารณปโภคตางๆ และกจกรรมการเรยนรของนกเรยน

ในป พ.ศ. 2552 (ซงเรมมโครงการเรยนฟร 15 ป) โรงเรยนตางๆ ไดรบเงนอดหนนเพมเตมส�าหรบการจดซอต�าราเรยน และ

ส�าหรบกจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน และมการจายเงนสดใหผปกครอง เพอใชจายเรองอปกรณการเรยนและเครองแบบ

นกเรยนส�าหรบลกหลานของพวกเขา

ตารางท 3.5 อธบายถงเกณฑการจดสรรเงนอดหนนภายใตโครงการเรยนฟร 15 ป ประกอบดวยหารายการหลก ซงแตกตาง

กนตามระดบการศกษาและความตองการเพมเตม ไดแก: คาจดการเรยนการสอน คาหนงสอเรยน คาเครองแบบนกเรยน คา

อปกรณการเรยน และคากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน เงนอดหนนโรงเรยนหลกๆ เหลานไดรบการออกแบบเพอใหแนใจวา

จะเกดความเปนธรรมในแนวนอน เพมโอกาสทางการศกษาส�าหรบเดกๆ ทกคนในประเทศ

นอกจากน เงนอดหนนของโรงเรยนจะมความแตกตางกนตามความตองการทเพมขนของนกเรยน ในลกษณะของเงนอดหนน

เพมเตม โดยเงนอดหนนเพมเตมภายใตโครงการเรยนฟร 15 ป นครอบคลมคาใชจายตางๆ ส�าหรบโรงเรยนการศกษาพเศษ

และโรงเรยนศกษาสงเคราะห โรงเรยนขนาดเลก ปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน และคาอาหารส�าหรบนกเรยนใน

โรงเรยนประจ�าพกนอน (ดตารางท 3.6)



ตารางท 3.5: เงนอดหนนรายหวภายใตโครงการเรยนฟร 15 ป ปงบประมาณ 2557

(บาทตอคน)

ระดบการศกษา กอนประถมศกษา

ประถมศกษา มธยมศกษา ตอนตน

มธยมศกษาตอนปลายหลกสตร

ทวไป

เงนอดหนนรายหว 1,700 1,900 3,500 3,800

หนงสอเรยน * 200 433 669 897

อปกรณการเรยน 200 390 420 460

เครองแบบนกเรยน 300 360 450 500

กจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน 430 480 880 950

รวม 2,830 3,563 5,919 6,607

เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบ

นกเรยนยากจน

1,000** 3,000***

คาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน 5,300 5,300

หมายเหต: *คาเฉลยของทกชนเรยนในระดบนนๆ **จ�ากดไมเกนรอยละ 40 ของจ�านวนนกเรยนประถมศกษาทงหมดและ ***จ�ากดไมเกนรอยละ 30 ของจ�านวนนกเรยนมธยมศกษาตอนตนทงหมด

ทมา: ส�านกงบประมาณ

©UNICEF Thailand/2016/Jingjai N.


ตารา

งท 3

.6: เ

งนอด

หนนเ

พมเต

มส�าห

รบโร

งเรยน

ศกษา

พเศษ

และโ

รงเร

ยนศก

ษาสง

เครา

ะห ภ

ายใต

โครง

การเ

รยนฟ

ร 15

ป

ประเ

ภทรา

ยการ

กอนป

ระถม

ศกษา

ประถ

มศกษ

ามธ

ยมศก

ษาตอ

นตน

มธยม

ศกษา

ตอนป

ลาย

ดอยโ

อกาส

พการ

ดอยโ

อกาส

พการ

ดอยโ

อกาส

พการ

ดอยโ

อกาส

พการ

ประจ

�าไป

-กล

บปร

ะจ�า

ไป-

กลบ

ประจ

�าไป

-กล

บปร

ะจ�า

ไป-

กลบ

ประจ

�าไป

-กล

บปร

ะจ�า

ไป-

กลบ

ประจ

�าไป

-กล

บปร

ะจ�า

ไป-

กลบ

โรงเร

ยนศก

ษาพเ

ศษแล

ะโรง

เรยน

ศกษา

สงเค

ราะห

อาหา

ร18

,000

5,50

018

,000

5,50

018

,000

5,50

018

,000

5,50

018

,000

5,50

018

,000

5,50

018

,000

5,50

018

,000

5,50

0

เครอ

งแบบ

1,20

00

1,20

00

1,20

00

1,20

00

1,20

00

1,20

00

1,20

00

1,20

00

ของใ

ชสวน

ตว50

00

500

050

00

500

050

00

500

050

00

500

0

คาใช

จาย

พลงง

าน0

3030

300

3030

300

020

200

00

20

คาใช

จายค

าสา

ธารณ

ปโภค

200

590

590

590

200

590

590

590

00

380

380

00

038

0

ตอป

19,9

006,

120

20,3

206,

120

19,9

006,

120

20,3

206,

120

19,7

005,

500

20,1

005,

900

19,7

005,

500

19,7

005,

900

ตอภา

คการ

ศกษา

9,95

03,

060

10,1

603,

060

9,95

03,

060

10,1

603,

060

9,85

02,

750

10,0

502,

950

9,85

02,

750

9,85

02,

950

ทมา:

ส�าน

กนโย

บายแ

ละแผ

น สพ

ฐ. (ห

ลายป

) แนว

ทางก

ารด�า

เนนง

านโค

รงกา

รเรย

นฟร

15 ป

โครงการการส�ารวจตดตามการใชจายภาครฐของโครงการเรยนฟร 15 ป ในประเทศไทย28©UNICEF Thailand/2015/Suracheth Prommarak.


บทท 4: การจดสรร การเบกจาย และการใชจายงบประมาณในโครงการเรยนฟรฯบทนจะพจารณาประสทธภาพของการจดสรรงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป และกระบวนการเบกจายใหกบโรงเรยน

รวมไปถงการใชเงนอดหนนของโรงเรยน เรมตนดวย การตรวจสอบกระบวนการจดท�างบประมาณระดบ สพฐ. ใหกบโรงเรยน

ในสงกด ด�าเนนการโดยส�านกนโยบายและแผน และส�านกการคลงและสนทรพย จากนนจะเปนการตรวจสอบระยะเวลาท

ใชในแตละขนตอน และโอกาสของการเกดความลาชา รวมทงอตราการใชจายงบประมาณ และสรปทายของรายงานบทนจะ

มงไปในเรองรายรบของโรงเรยน และการจดการทรพยากรของโครงการเรยนฟร 15 ป รวมถงการตรวจสอบการใชจายของ

เงนอดหนนของโครงการฯ ใน 5 รายการ เพอตรวจสอบจ�านวนทใชไปและการปฏบตตามคมอแนวทางการด�าเนนงานของ

โครงการฯ โดยเฉพาะอยางยงในระดบครวเรอน

4.1 กระบวนการงบประมาณ: ความลาชาในการโอนงบประมาณ

ความลาชาในการโอนงบประมาณ

กรอบงบประมาณประจ�าปของโครงการเรยนฟร 15 ป ไดรบอนมตกอนเรมปงบประมาณ โดยส�านกงบประมาณ สงกดส�านก

นายกรฐมนตร ทงนงบประมาณในกรอบใหญจะก�าหนดขนตามการประมาณการจ�านวนนกเรยนระดบกอนประถมศกษา

ประถมศกษาและมธยมศกษา และจ�านวนของเงนอดหนนรายหวจะปรบเปลยนตามระดบชนเรยนของนกเรยน

เมอไดรบทราบกรอบวงเงนรวมของงบประมาณจากส�านกงบประมาณแลว ส�านกนโยบายและแผนของ สพฐ. จะก�าหนดกรอบ

งบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป ใหกบโรงเรยนตละแหงในสงกด จากนนส�านกนโยบายและแผน จะจดท�าบญชราย

ละเอยดจดสรรงบประมาณจ�าแนกรายการเสนอขออนมต สพฐ แลวสงไปยงส�านกการคลงและสนทรพย สพฐ. ปงบประมาณ

เรมตงแตวนท 1 ตลาคมถง 30 กนยายน เมอส�านกการคลงและสนทรพย สพฐ. ไดรบบญชรายละเอยดการจดสรรจากส�า

นกนโยบายฯ แลวกจะด�าเนนการตรวจสอบกรอบวงเงนอดหนนของโครงการฯ จากนนจงโอนใหกบแตละโรงเรยนโดยตรง

ผานระบบอเลกทรอนกส

บญชรายละเอยดการจดสรรงบประมาณของส�านกนโยบายและแผน จะถกแบงออกเปนสองชวงในระหวางปงบประมาณ

ชวงแรกของการจดการงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ปจะครอบคลมชวงไตรมาสแรกของปงบประมาณ (1 ตลาคม-

ธนวาคม) ซงในการส�ารวจฯ ครงนตรงกบภาคเรยนทสองของปการศกษา 2556 สวนชวงทสองครอบคลมระยะเวลาทเหลอ

ของปงบประมาณ (มกราคม-กนยายน) ซงตรงกบภาคเรยนแรกของปการศกษา 2557

ในแตละภาคการศกษา เงนอดหนนรายหวทวไปส�าหรบโรงเรยนปกตของโครงการเรยนฟร 15 ป จะถกจดสรรใหกบโรงเรยน

แยกเปนสองงวด คอ งวดแรก จดสรรรอยละ 70 ของเงนอดหนนทงหมด และงวดทสอง จดสรรอกรอยละ 30 หลงจากมการ

ปรบปรงขอมลจ�านวนนกเรยนแลว ในสวนของเงนอดหนนประเภทอนๆ ของโครงการฯ (เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบ

นกเรยนยากจน และเงนอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน) จะไดรบการจดสรรและจายใหเปนงวดเดยวในแตละเทอม

เนองจากแนวปฏบตของโครงการเรยนฟร 15 ป ของส�านกนโยบายและแผน ไมระบกรอบเวลาอยางเปนทางการส�าหรบ

การบรหารงบประมาณ ในชวงตนของกระบวนการงบประมาณ รายงานฉบบนจงใชวธก�าหนดเสนสมมต (threshold) ของ


บทท 4: การจดสรร การเบกจาย และการใชจายงบประมาณในโครงการเรยนฟรฯ

กรอบเวลาโดยใชขอมลทเกดขนจรง เมอส�านกนโยบายและแผนไดรบขอมลทจ�าเปนตองใชในการจดสรรงบประมาณ เพอใช

ประเมนโอกาสทจะเกดความลาชา ตารางท 4.1 แสดงขอมลของความลาชาในการจดสรรงบประมาณของโครงการเรยนฟร

15 ป ในแตละภาคการศกษา แยกตามรายการของเงนอดหนน

ชวงท 1: ภาคเรยนท 2 ของปการศกษา 2556

ในชวงท 1 วนแรกทส�านกนโยบายและแผน เรมตนกระบวนการจดสรรเงนอดหนนทวไปสวนทเปน 70% แรก คอ วนท 15

ตลาคม 2556 ซงเปนวนทส�านกนโยบายและแผน ไดรบทราบกรอบงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป จากส�านกงบ

ประมาณ เมอไดรบทราบตวเลขงบประมาณแลว ส�านกนโยบายและแผน ตองใชเวลา 28 วน เพอจดท�าเอกสารบญชราย

ละเอยดการจดสรรงบประมาณของแตละโรงเรยน ส�าหรบงวดเงน 70% แรก ไปยงส�านกการคลงและสนทรพย สพฐ. (ด

ตารางท 4.1) เนองจากภาคเรยนท 2 เรมขนในวนท 1 พฤศจกายน ระยะเวลาทส�านกนโยบายและแผน ใชในการสงบญช

รายละเอยดการจดสรรงบประมาณเงนอดหนนสวน 70% แรกไปยงส�านกการคลงและสนทรพยนบวาลาชาเกนไป เพราะ

บญชจดสรร สงไปถงในวนทภาคเรยนเรมตนแลวถงสองสปดาห

วนแรกทส�านกนโยบายและแผน เรมตนการปรบปรงตวเลขของเงนอดหนนทวไปสวนทเหลอรอยละ 30 ส�าหรบภาคเรยนท 2

ของปการศกษา 2556 คอ วนท 30 พฤศจกายน ซงเปนวนสดทายส�าหรบโรงเรยนทจะสงรายงานการรบรองจ�านวนนกเรยน

ให สพฐ. จากนนส�านกนโยบายฯ จะใชเวลาประมาณหนงสปดาหเพอตรวจสอบขอมลจ�านวนนกเรยน เพราะอาจเกดการซ�า

ซอนของระเบยนนกเรยน (ทปรากฏชอในโรงเรยนมากกวาหนงแหง) และใชเวลาจากนนอกหนงสปดาหเพอสงบญชจดสรรไป

ยงส�านกการคลงและสนทรพย สพฐ. แมจะใชเวลาถงสองสปดาหแตขนตอนนถกมองวาใชเวลาไดเหมาะสม เพราะงวดเงน

30% นมไวเพอการปรบปรงจ�านวนเงนอดหนนใหตรงกบจ�านวนทแทจรงของจ�านวนนกเรยนทเรยนจรงในภาคการศกษาทสอง

ส�าหรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ส�านกนโยบายและแผน ใชเวลาประมาณหนงเดอนทจะสงบญช

จดสรรไปยงส�านกการคลงและสนทรพย สพฐ. ถอวาใชระยะเวลาทคอนขางนาน สาเหตเกดจากสถานการณเฉพาะของปนน

ท�าใหเจาหนาทของส�านกนโยบายและแผนฯ ตองยายไปท�างานทอนซงไมใชส�านกงานของพวกเขา

ส�าหรบเงนอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน วนทเรมตนของกระบวนการ คอ วนท 10 พฤศจกายน ซงเปนวนท

ก�าหนดใหส�านกนโยบายฯ รบรายงานทผานการตรวจสอบแลวจากส�านกงานเขตพนทการศกษา ซงจะท�าการตรวจสอบความ

ถกตองของรายงานทจดท�าและสงมาจากแตละโรงเรยน ในชวงท 1 นนบวากระบวนการของส�านกนโยบายและแผนคอนขาง

ทนเวลา พจารณาจากการใชเวลาเพยง 9 วนส�าหรบการวเคราะหขอมล และสงค�ารองขอใชงบประมาณไปยงส�านกการคลง

และสนทรพย สพฐ. เพอท�าการโอนเงนอดหนน

ชวงท 2: ภาคเรยนท 1 ของปการศกษา 2557

ในชวงท 2 ซงตรงกบภาคเรยนท 1 ของปการศกษา 2557 วนแรกของการเรมตนกระบวนการจดท�าของส�านกนโยบายและแผน

คอ วนท 30 ธนวาคม ซงเปนวนทส�านกงบประมาณฯ ประกาศกรอบงบประมาณ ณ สนไตรมาสแรกของรอบปงบประมาณ

ณ จดนส�านกนโยบายฯ จ�าเปนตองใชตวเลขประมาณการเขาเรยนของนกเรยนในปการศกษาถดไป และตวเลขสมมตฐาน

การรบนกเรยนใหมเขาสระบบเพอจดท�าบญชรายละเอยดการจดสรรงบประมาณงวดแรกของเงนอดหนนทวไปของโครง

การฯ ในชวงนส�านกนโยบายฯ ใชเวลา 32 วนเพอจดท�าบญชรายละเอยดการจดสรรงบประมาณใหกบส�านกการคลงและ

สนทรพย ซงนานกวาในชวงท 1 เลกนอย แตทงนยงคงเปนเวลาอกหลายเดอนกอนทจะเรมตนปการศกษาถดไป ซงโรงเรยน

จะเปดเรยนในเดอนมถนายน อยางไรกตามแมเงนอดหนนทวไปทงจ�านวนอาจจะไมไดถกใชกอนวนทเปดภาคเรยนใหม แต

โรงเรยนอาจจ�าเปนตองใชเงนทไดจากโครงการฯ เพอใชในการจดหาหนงสอเรยน เครองแบบนกเรยนและอปกรณการเรยน



เพอใหทนเวลาเปดภาคเรยนในเดอนมถนายน โรงเรยนทงหลายมแนวโนมทจะสงซอหนงสอเรยนในเดอนมนาคม และจาย

เงนมดจ�าใหกบผจดพมพหนงสอในเดอนเมษายน มโรงเรยนหลายแหงทรายงานวามการใชจายเงนอดหนนทวไปของโครง

การฯ กอนวนแรกของการเปดภาคเรยน

ส�าหรบงวดท 2 ของการจายเงนอดหนนทวไปของงบประมาณทเหลออกรอยละ 30 วนเรมตนกระบวนการฯ คอ วนท 20

มถนายน โดยแตละโรงเรยนตองจดสงตวเลขจ�านวนนกเรยนทรบรองแลวมายง สพท. ในแตละพนทภายในวนท 10 มถนายน

ตามแนวปฏบตของโครงการฯ และ สพท. มเวลา 10 วน ในการตรวจสอบความถกตองและน�าสงขอมลมายงส�านกนโยบายฯ

หลงจากทไดรบตวเลขจ�านวนนกเรยนทรบรองแลวส�าหรบภาคเรยนแรกของป ส�านกนโยบายฯ ใชเวลา 12 วน ในการสงบญช

รายละเอยดการจดสรรงบประมาณไปยงส�านกการคลงและสนทรพย

เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนจะถกด�าเนนการตอจากขนตอนการจดสรรงวดเงน 30% และส�านกนโยบาย

และแผนฯ จะใชระยะเวลานานใกลเคยงกนส�าหรบการยนค�ารองฯ สวนสดทายคอ เงนอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน

ใชเวลาประมาณ 40 วนในการด�าเนนการในชวงท 2 น หลงจากไดรบขอมลจาก สพท. แลว ซงพบวาเปนชวงเวลาทนานผดปกต

ตารางท 4.1: ความลาชาในการจดท�าค�ารองขอใชงบประมาณโดยส�านกนโยบายและแผน

รายการของเงนอดหนน

ชวงท 1 (ภาคเรยนท 2 ของปการศกษา 2556) ชวงท 2 (ภาคเรยนท 1 ของปการศกษา 2557)

วนทเรมตน

วนทส�านกนโยบายฯสงบญชจดสรร

งบประมาณไปยงส�านกการ

คลงฯ

ระยะเวลาจากวนเรม

ตนถงวนทสงบญชจดสรร (จ�านวนวน)

วนทเรมตน

วนทส�านกนโยบายฯสง

บญชจดสรรงบประมาณไปยงส�านกคลงฯ

ระยะเวลา(จ�านวนวน)

รายหวโรงเรยนปกต 70%

15 ต.ค. 2556 12 พ.ย.2556 28 30 ธ.ค. 2556 31 ม.ค.2557 32


30 พ.ย. 2556 14 ธ.ค.2556 14 20 ม.ย. 2557 2 ก.ค.2557 12

ปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน

30 พ.ย. 2556 13 ม.ค.2556 44 20 ม.ย. 2557 2 ก.ค.2557 12

คาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน

10 พ.ย. 2556 19 พ.ย. 9 25 พ.ค. 2557 4 ก.ค. 40


ความลาชาโดยรวมของการไดรบเงนอดหนนจากโครงการฯ ในระดบโรงเรยน

ตารางท 4.2 แสดงระยะเวลาทใชในการโอนเงนอดหนนของโครงการฯ จากส�านกนโยบายและแผนไปยงโรงเรยน โดยวธ

การโอนเงนระบบอเลกทรอนกสจากส�านกการคลงและสนทรพย สพฐ. ไปยงบญชธนาคารของโรงเรยนแตละแหง ส�าหรบ

ขนตอนนไมมการก�าหนดกรอบเวลาทชดเจนไวในแนวปฏบตของโครงการฯ วนทเรมตนดงทแสดงในตารางท 4.2 คอ

วนทเรมตนของกระบวนการจดสรรเงนอดหนนแตละรายการ และ “วนทโรงเรยนไดรบเงน” หมายถง วนทโรงเรยนไดรบ

การโอนเงนผานระบบอเลกทรอนกส



ในชวงท 1 (ภาคเรยนท 2 ของปการศกษา 2556) พบวาใชเวลาเฉลย 50 วนส�าหรบเงนอดหนนรายหวโรงเรยนปกตของโครง

การฯ ทเงนงวดแรกรอยละ 70 จะไปถงโรงเรยน ระยะเวลาโดยรวมของการจายเงนอดหนนรายหวโรงเรยนปกตงวดทสองรอย

ละ 30 ยงใชเวลานานกวา คอ โดยเฉลย 72 วน โดยรวมพบวามความลาชาในระดบเดยวกนส�าหรบเงนอดหนนปจจยพนฐาน

ส�าหรบนกเรยนยากจน สาเหตความลาชาในปนนเกดจากสถานการณทางการเมองในกรงเทพมหานคร ท�าใหเจาหนาทของ

ส�านกนโยบายฯ ตองยายไปท�างานทอนซงไมใชส�านกงานของพวกเขาและบางโรงเรยนไมไดน�าสมดไปปรบปรงจงลงบญชชา

ในระหวางชวงท 2 (ภาคเรยนท 1 ของปการศกษา 2557) ความลาชาทโรงเรยนไดรบเงนอดหนนตางๆ ลดลง ยกเวนส�าหรบ

เงนอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอนทใชเวลาเฉลยนานถงสองเดอนโรงเรยนจงไดรบเงน

ตารางท 4.2: ความลาชาในการรบเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป ของโรงเรยน

รายการเงนอดหนน


วนทเรมตนวนทโรงเรยน

ไดรบเงน

ระยะเวลาจากวนทเรมตนถงวนทโรงเรยน

ไดรบเงน (จ�านวนวน)

วนทเรมตนวนทโรงเรยน

ไดรบเงนระยะเวลา(จ�านวนวน)


15 ต.ค. 2556 4 ธ.ค. 2556 50 ก.พ. 2557 12 ม.ค. 2557 11


30 พ.ย. 2556 11 ก.พ. 2557 72 20 ม.ย. 2557 25 ก.ค. 2557 35


30 พ.ย. 2556 10 ก.พ. 2557 72 20 ม.ย. 2557 25 ก.ค. 2557 35


10 พ.ย. 2556 6 ธ.ค. 2556 26 25 พ.ค. 2557 21 ก.ค. 2557 57

ทมา: รายงานในการตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ประเทศไทย, 2557



4.2 ความลาชาในการสงขอมลใหกบโรงเรยน

นอกเหนอจากเรองของการโอนเงนอดหนน การส�ารวจฯ ครงนไดตรวจวดความลาชาของการจดสงขอมลจากส�านกนโยบาย

และแผนไปใหโรงเรยน ในการทโรงเรยนจะจดการเงนอดหนนของโครงการฯ ไดอยางเหมาะสม โรงเรยนจ�าเปนตองทราบ

จ�านวนงบประมาณทชดเจน พรอมทงแนวปฏบตส�าหรบการใชจายเงนอดหนนแตละประเภท ดงนนจงตองมการจดสงขอมล

รายละเอยดงบประมาณจากส�านกนโยบายฯ ไปถง สพท. ทเกยวของเพอสงตอใหโรงเรยนตางๆ ในพนท ตารางท 4.3 แสดง

ความลาชาทส�ารวจพบในแตละภาคการศกษา นอกจากนยงแสดงใหเหนถงระยะเวลาโดยรวมของการรบรกรอบวงเงนงบ

ประมาณของโรงเรยน โดยวดจากการเรมใชเงนในบญชธนาคาร แมวาโรงเรยนประถมศกษาและโรงเรยนมธยมศกษาในสงกด

สพฐ. ไดรบการจดสรรเงนอดหนนของโครงการเรยนฟร 15 ปในเวลาเดยวกน แตอาจมโรงเรยนบางแหงทไมทราบวามการ

โอนเงนแลว และตองใชวธการไปตรวจสอบการรบเงนทธนาคารดวยตนเอง วนทเรมตนทใชส�าหรบวดความลาชาน คอ วน

ทส�านกนโยบายและแผนฯ สงบญชจดสรรงบประมาณและวนท สพท. ไดรบขอมล

ตามขอมลทแสดงอยในตารางท 4.3 ในระหวางชวงท 1 (ภาคเรยนท 2 ของปการศกษา 2556) การจดสงขอมลทลาชาทสด

จากส�านกนโยบายฯ ไปยง สพท. คอ ขอมลของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ซงใชเวลาประมาณ 43 วน

กวาทรายละเอยดการจดสรรงบประมาณจะถกสงไปถง สพท. สวนทลาชาในล�าดบตอมา คอ ขอมลของเงนอดหนนรายหว

โรงเรยนปกตงวดแรก ซงใชเวลาเกอบหนงเดอน เหตผลทอธบายความลาชาดงกลาว คอ การทเจาหนาทของส�านกนโยบาย

และแผนตองท�างานนอกส�านกงานในชวงเหตการณความไมสงบทางการเมองในกรงเทพฯ รวมทงการปรบเปลยนวธจด

เกบแฟมขอมลอเลกทรอนกสและระบบการสอสารบนเวบของ สพฐ. ในชวงท 2 ของปงบประมาณ 2557 พบวา ขอมลของ

รายการเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนไดรบการจดสงเรวขนมาก แตยงพบความลาชาของการจดสงขอมล

รายการอนๆ โดยเฉพาะอยางยงขอมลของเงนอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอนทใชเวลาถง 39 วน

บทบาทของส�านกงานเขตพนทการศกษา (สพท.) ในฐานะหนวยงานระดบทองถน รบผดชอบจดการการศกษาขนพนฐาน

รวมถงความรบผดชอบในการแจงโรงเรยนเกยวกบกรอบงบประมาณเงนอดหนนในแตละรายการทแตละโรงเรยนไดรบ

ขนตอนการสงขอมลนใชเวลานานเกอบหนงเดอนในชวงท 1 ส�าหรบรายหวโรงเรยนปกต 30% และเงนอดหนนปจจย

พนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน และในชวงท 2 ความลาชาเกดขนกบเงนอดหนนอกสองรายการ ไดแก รายหวปกต 70%

และคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน

ระยะเวลาโดยรวมของกระบวนการสงขอมลจากส�านกนโยบายและแผนไปถงโรงเรยน (ผลรวมของสองคอลมนแรกในแตละ

ชวง) ส�าหรบเงนอดหนนบางรายการ จะนอยกวารายการอนๆ เนองจากโรงเรยนสามารถรบรไดจากเวบไซตวาโรงเรยนไดรบ

เงนโอนมาแลว กอนไดรบขอมลอยางเปนทางการจาก สพท. โรงเรยนตางๆ สามารถตรวจสอบวาไดรบเงนงบประมาณทโอน

ผานระบบโอนงบประมาณอเลกทรอนกส หรอดวยการน�าสมดบญชธนาคารของโรงเรยนไปปรบยอดรายการเอง โดยเฉลย

โรงเรยนทงหลายจะรบรวาไดรบการโอนงบประมาณมาแลวกอนท สพท. จะสงขอมลรายละเอยดมาให (ตามทปรากฏเปน

ตวเลขทแสดงเปนคาลบในคอลมนทสามส�าหรบแตละชวงในตารางท 4.3)



ตารางท 4.3: ความลาชาในการสงขอมลทเกยวกบการโอนงบประมาณจากส�านกนโยบายและแผน ไปถง สพท. และไปถง

แตละโรงเรยน (จ�านวนวน)



ส�านกนโยบายและแผนสงไป

ถง สพท.

สพท. ถงโรงเรยน

โรงเรยนรบรวาไดรบงบประมาณแลว

ส�านกนโยบายและแผนสงไป

ถง สพท.

สพท. ถงโรงเรยน

โรงเรยนรบรวาไดรบงบประมาณแลว


27 9.54 -0.95 31 27.25 2.28


13 24.17 -5.86 11 11.71 0.52


43 23.17 -13.78 11 11.92 0.88


8 15.36 4.18 39 26.64 -1.40


4.3 การจดสรรงบประมาณ: อตราการใชงบประมาณในระดบสวนกลางและการเบกจายโดยโรงเรยน

4.3.1 การใชงบประมาณทระดบหนวยงานสวนกลาง

ตารางท 4.4 แสดงรอยละของงบประมาณจากแผนงานของโครงการเรยนฟร 15 ป ซง สพฐ. ไดรบการจดสรรมาจากส�านก

งบประมาณ เพอโอนไปยงโรงเรยนตางๆ ในปงบประมาณ 2557 โดยอางองจากขอมล GFMIS ของกรมบญชกลาง (กระทรวง

การคลง) ส�าหรบปงบประมาณ 2557 อตราการใชงบประมาณทไดรบส�าหรบโครงการเรยนฟร 15 ปในระดบสวนกลางอยท

ประมาณรอยละ 94.6 ซงหมายความวา ประมาณรอยละ 5.6 ของงบประมาณโครงการฯ ตามแผนไมไดรบการจดสรรโดย

ส�านกนโยบายและแผน

งบประมาณสวนทยงไมไดใชในระดบของส�านกนโยบายและแผน เปนจ�านวนเงน 2,273 ลานบาท (ดคอลมนสดทาย) โดย

งบประมาณทเหลอกอนใหญทสดเกยวของกบสวนของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน (ไมไดแสดงไว) ซง

สาเหตของความแตกตางของการใชงบประมาณ อาจเกดจากกตกาการจดสรรเงนอดหนนหมวดนทก�าหนดเพดานไวทรอยละ

40 และรอยละ 30 ของจ�านวนนกเรยนทงหมดทเรยนชนประถมศกษาและมธยมศกษาตอนตน ตามล�าดบ แมวาโรงเรยนท

ตงอยในพนททปญหาความยากจนรนแรงกวา กไมไดรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนเพมขนตามสดสวน

นกเรยนยากจนทเพมขน นอกจากนอาจเปนผลมาจากจ�านวนนกเรยนทเขาเรยนนอยลงกวาการประมาณการ เนองจากม

อตราการเกดต�ากวาทคาดไวและอตราการลาออกของนกเรยนสงกวาทคาด ตามรายงานของส�านกนโยบายและแผน พบวา

เงนงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ปในปงบประมาณ 2557 ทเหลอบางสวน ไดรบการจดสรรเปนคาไฟฟาใหกบบาง

โรงเรยนทไดรบการคดเลอก



ตารางท 4.4: อตราการใชงบประมาณในระดบ สพฐ. ปงบประมาณ 2557


งบประมาณของโครงการ

(ตงงบประมาณ)(1)

งบประมาณทจดสรรใหโรงเรยนตางๆ

(2)

สดสวนการจดสรรงบประมาณ

ใหโรงเรยน (รอยละ) (2/1)

จ�านวนเงนงบประมาณทเหลอใน

ระดบ สพฐ.(1)-(2)

บาท % บาท

คาจดการเรยนการสอน 25,276,194,400 24,010,643,455 95 1,265,550,945

คาหนงสอเรยน 5,556,187,700 5,246,352,250 94.4 309,835,450

คาเครองแบบนกเรยน 2,994,966,900 2,809,461,562 93.8 185,505,338

คาอปกรณการเรยน 2,922,399,800 2,749,151,706 94.1 173,248,094

คากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน

4,981,146,300 4,642,040,928 93.2 339,105,372

ยอดรวมงบประมาณของโครงการทให สพฐ.

41,730,895,100 39,457,649,901 94.6 2,273,245,199

ทมา: การค�านวณของผจดท�ารายงานโดยอางองจากขอมล GFMIS ของกรมบญชกลาง กระทรวงการคลง

4.3.2 การเบกจายใหกบโรงเรยนตางๆ

ภาพรวมการใชงบประมาณโครงการเรยนฟร 15 ป จากขอมล GFMIS ของกรมบญชกลาง ดงในรปท 4.1 แสดงถง

ชวงเวลาของการเบกจายงบประมาณของโครงการฯ โดยหนวยงานการเงนของ สพฐ. เพอโอนใหกบโรงเรยนประถมศกษา

และมธยมศกษาตลอดปงบประมาณ 2557

การเบกจายงบประมาณใหกบโรงเรยนทเกดขนจรงมความสอดคลองกบกรอบเวลาของการจดการงบประมาณ ทแสดงใน

ตารางท 4.1 โครงการฯ เบกจายในไตรมาสแรกของปงบประมาณ ซงตรงกบภาคเรยนทสองของปการศกษา 2556 และอก

ประมาณครงหนงของงบประมาณทงหมดจายออกในชวงตนไตรมาสทสองของปงบประมาณ (ชวงเบกจายท 2) ซงตรงกบ

ชวงเวลากอนเรมภาคเรยนทหนงของปการศกษา 2557 ส�าหรบสวนสดทายอกรอยละ 25 ของงบถกจายออกในชวงไตรมาส

สดทายของปงบประมาณ ซงตรงกบชวงเรมตนของภาคเรยนทหนงของปการศกษา 2557 จ�านวนเงนทจดสรรใหกบโรงเรยน

ในรปท 4.1 กบจ�านวนการใชจายทเกดขนจรงของโครงการฯทปรากฏอยในตารางท 4.4 มความแตกตางเลกนอย เนองจาก

มการปรบเปลยนงบประมาณทเกดขนในชวงระหวางปงบประมาณ



รปท 4.1: จงหวะเวลาของการเบกจายงบประมาณในโครงการเรยนฟร 15 ปตามทเกดจรง ในปงบประมาณ 2557

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

ต.ค. พ.ย. ธ.ค. ม.ค. ก.พ. ม.ค. เม.ย. พ.ค. ม.ย. ก.ค. ส.ค. ก.ย.

ทมา: กรมบญชกลาง กระทรวงการคลง ขอมล GFMIS

4.4 การรบเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป ของโรงเรยน

เมอเปรยบเทยบรายงานทางการเงนของโรงเรยน (โดยยดตามหลกฐานการรบโอนงบประมาณของเงนอดหนนแตละประเภท

ของโครงการเรยนฟร 15 ป ในชวงปงบประมาณ 2557) กบขอมลการจดสรรงบประมาณของส�านกนโยบายและแผน พบวา

มยอดการบนทกไมตรงกน ความแตกตางของตวเลขเหลานระหวางตนทางทจดสรรทรพยากรกบปลายทางผรบบางครงเปน

ผลบวก กลาวคอ โรงเรยนรายงานจ�านวนเงนทไดรบอดหนนจากโครงการฯ มากกวาตวเลขเงนโอนผานระบบอเลกทรอนกส

ทรายงานโดยหนวยงานการเงนของ สพฐ. รปท 4.2 สรปจ�านวนรอยละของการรายงานทไมตรงกนของโรงเรยน (ทงทเปน

บวกและลบ) จ�านวนของตวเลขทไมตรงกนพบบอยมากขนในชวงท 2 (ภาคเรยนท 1 ของปการศกษา 2557) ซงเปนชวง

ทโรงเรยนไดรบเงนอดหนนรายหวโรงเรยนปกตพรอมกบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนและเงนอดหนน

นกเรยนประจ�าพกนอน โดยภาพรวม โรงเรยนรายงานการไดรบเงนอดหนนไมตรงกนในชวงการเบกจายครงท 1 ประมาณ

รอยละ 47 ในขณะทโรงเรยนทเปนกลมตวอยางมการรายงานการไดรบเงนอดหนนไมตรงกนในชวงท 2 คดเปนรอยละ 58

ขอมลการส�ารวจทเกยวกบเรองการเงนมแนวโนมทไดรบผลกระทบจากขอผดพลาดและความดอยคณภาพของการท�าบญช

ของโรงเรยน ยกตวอยางเชน มการปอนขอมลรายการทผดชวงการเบกจาย และส�าหรบโรงเรยนหลายแหงน�าเงนอดหนน

จากโครงการอนๆ มาใสไวในรายงาน

หากเชอวาบนทกขอมลการโอนงบประมาณผานระบบอเลกทรอนกสของหนวยงานการเงนของ สพฐ. วามความถกตองและ

สอดคลองตรงกบจ�านวนเงนทโอนไปยงบญชของแตละโรงเรยน และยอมรบความผดพลาดทเกดขนกบรายงานการรบเงนใน



ระดบโรงเรยนได ซงเกดจากความผดพลาดของผบนทกบญช ในกรณเชนนนเราจะไมสามารถประเมนโอกาสของการรวไหล

ของทรพยากรทอาจขนในระหวางการโอนเงนจากส�านกนโยบายและแผนไปยงระดบโรงเรยนได

รปท 4.2: งบประมาณทจดสรรโดยส�านกนโยบายและแผน เปรยบเทยบกบงบประมาณทโรงเรยนไดรบ

40.8

22.9 23.7 20 19.6

55.4

16.3 13.8 16.3 16.3

ชวงท 1 (ภาคเรยนท 2/2556) ชวงท 2 (ภาคเรยนท 1/2557)

รายหวโรงเรยนปกต

+เงนอดหนนปจจย

พนฐานสาหรบนกเรยน

ยากจน และเงนอดหนน

คาอาหารนกเรยน

ประจาพกนอน

คาหนงสอเรยน คาเครองแบบ

นกเรยน

คาอปกรณการเรยน คากจกรรมพฒนา

คณภาพผเรยน


ตามขอสมมตขางตน การวเคราะหตอไปนจะใชขอมลการโอนงบประมาณผานระบบอเลกทรอนกสของหนวยงานการเงนของ

สพฐ. เปนฐานในการประเมนจ�านวนเงนอดหนนจากโครงการฯทโรงเรยนสามารถใชได

ตารางท 4.5 แสดงจ�านวนเงนอดหนนรายหวของโครงการเรยนฟร 15 ป จ�าแนกตามประเภทของเงนอดหนนโดยยดตาม

ขอมลอเลคทรอนกสของหนวยงานการเงน สพฐ. พบวา เงนอดหนนรายหวโรงเรยนปกตของโครงการฯประกอบดวยเงนอดหนน

หาประเภท ไดแก คาจดการเรยนการสอน คาหนงสอเรยน คาเครองแบบนกเรยน คาอปกรณการเรยนและคากจกรรมพฒนา

คณภาพผเรยน โรงเรยนในสงกด สพฐ. ไดรบเงนอดหนนพนฐานส�าหรบกจกรรมการเรยนทงหมดเฉลยท 4,608 บาทตอคน

ตลอดปงบประมาณครอบคลมทงสองภาคการศกษา ทงนเงนอดหนนรวมทงหมด ครอบคลมคาใชจายในการด�าเนนงานของ

โรงเรยน คดเปนรอยละ 56 และไดรบการจดสรรส�าหรบหนงสอเรยน คดเปนรอยละ 15 คากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน

คดเปนรอยละ 13 ของเงนอดหนนทงหมดของโครงการฯทโอนใหโรงเรยน ในขณะทคาเครองแบบนกเรยนและคาอปกรณ

การเรยน คดเปนรอยละ 8 ของเงนอดหนนจายใหกบผปกครอง

เงนอดหนนรายหวของโครงการเรยนฟร 15 ป โดยแยกตามขนาด ประเภทและสถานทตงของโรงเรยน พบวา เงนอดหนน

พนฐานรวมมแนวโนมทจะแตกตางกนไปตามขนาด และสถานทตงของโรงเรยน เนองจากความแตกตางในเรององคประกอบ

ของนกเรยนและระดบชนเรยน เงนอดหนนพนฐานรวมตอคนส�าหรบกจกรรมการเรยนของโรงเรยนมธยมศกษามากกวา

โรงเรยนประถมศกษาประมาณรอยละ 50 เนองจาก อตราการใหเงนอดหนนรายหวจะเพมขนตามระดบชนเรยนในเกอบ

ทกประเภทของเงนอดหนน



ส�าหรบเงนอดหนนสวนทเรยกวา “เงนอดหนนเพมเตม (top-up)” ในปงบประมาณ 2557 โรงเรยนในสงกด สพฐ. ไดรบเงน

อดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนเฉลยอยท 1,501 บาทตอคน ในขณะท เงนอดหนนทโอนใหกบโรงเรยนทมนกเรยน

ประจ�าเฉลยอยท 4,896 บาทตอคนตอป (จ�านวนเงนอดหนนเฉลยตอคนจะเพมขนตามระดบชนเรยนและขนาดของโรงเรยน)

ตารางท 4.5: เงนอดหนนตอคนทไดรบการจดสรร จ�าแนกตามประเภทของเงนอดหนน ขนาด ประเภท และทตงของ

โรงเรยน ปงบประมาณ 2557

รายการโรงเรยนทงหมด (บาท)

รอยละ

ขนาด ประเภท ทตง

เลก กลาง ใหญประถมศกษา

มธยมศกษา

โรงเรยนประจ�า

ชนบท เมอง

(บาท) (บาท) (บาท) (บาท) (บาท) (บาท) (บาท) (บาท)

รายหวโรงเรยนปกต

2,597 56 2,200 2,471 2,615 2,262 3,869 3,098 2,540 2,967

คาหนงสอเรยน

670 15 643 667 763 583 1,001 775 645 832

คาเครองแบบนกเรยน

375 8 369 378 387 355 450 397 370 407

คาอปกรณการเรยน

374 8 365 376 399 349 471 404 367 421


593 13 562 604 658 502 937 701 572 730

รวมเงนอดหนน พนฐาน

4,608 100 4,138 4,496 4,821 4,051 6,728 5,373 4,493 5,356

เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน

1,501 1,366 1,538 1,825 1,115 2,971 2,043 1,413 2,074

เงนอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน

4,896 4,692 4,979 5,346 4,179 4,860 4,860

ทมา: ส�านกนโยบายและแผน ขอมลการจดสรรงบประมาณ



การปรบปรงตวเลขของเงนอดหนนพนฐานส�าหรบกจกรรมการเรยน

ดงไดกลาวมาแลว ในแตละภาคการศกษาจะมการปรบปรงตวเลขเงนอดหนนพนฐานในงวดการจายรอยละ 30 ใหตรง

กบจ�านวนนกเรยนทเขาเรยนจรง ดงนนเมอไดรบขอมลทเปนปจจบนจากโรงเรยน (ซงผานการตรวจสอบความถกตองโดย

สพท.) แลว ส�านกนโยบายและแผนจะด�าเนนการปรบปรงตวเลขการจดสรรเงนอดหนนพนฐาน ทงทเปนการปรบเพมขน

หรอปรบลดลง ในรปท 4.3 แสดงอตราสวนของโรงเรยนทไดรบการปรบจ�านวนเงนอดหนนเพมขนในปงบประมาณ 2557

ซงหมายความวา ในโรงเรยนกลมนมจ�านวนนกเรยนทสมครเขาเรยนเพมขนมากกวาประมาณการ (ทองจากตวเลขการ

เขาเรยนของนกเรยนในภาคการศกษากอนหนาน) ในภาพรวมของโรงเรยนทงหมดโดยไมค�านงถงขนาดโรงเรยน มประมาณ

รอยละ 40 ของโรงเรยนทเปนกลมตวอยาง ทจ�านวนนกเรยนทมาเขาเรยนจรงเพมขน และในทางกลบกนมประมาณรอยละ

60 ของโรงเรยนตวอยาง ทมจ�านวนนกเรยนเขาเรยนนอยกวาทคาด การปรบปรงตวเลขดงกลาวมความสอดคลองกบการลด

ลงของจ�านวนนกเรยนทเขาเรยนในระบบการศกษาของรฐ อนเนองมาจากอตราการเกดของประชากรทต�าลง

รปท 4.3: รอยละของโรงเรยนทไดรบการปรบปรงจ�านวนเงนอดหนนเพมขน ในปงบประมาณ 2557

42.9

32.1

71.4

36.8

23.5

7.1

ประถมศกษา มธยมศกษา

ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ


4.5 การบรหารเงนอดหนนของโครงการเรยนฟรฯของโรงเรยน

เพอใหเขาใจถงการใชทรพยากรจากโครงการฯของโรงเรยน จะเรมดวยการวเคราะหการใชจายเงนอดหนนของโรงเรยนใน

แตละรายการ และจากนนจะตรวจสอบเงนอดหนนจากโครงการฯทยงใชไมหมดในระดบโรงเรยน

4.5.1 การใชเงนอดหนนโดยรวมของโครงการเรยนฟร 15 ปในระดบโรงเรยน

ตารางท 4.6 (ก, ข และ ค) แสดงการใชเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป ในระดบโรงเรยน โดยแยกตามประเภทของ

เงนอดหนนในแตละภาคการศกษา ตลอดทงปงบประมาณ 2557 ของโรงเรยนทเปนกลมตวอยาง ทงในสวนทเปนโรงเรยน

ประถมศกษาและโรงเรยนมธยมศกษา โดยรวม พบวา สวนใหญใชจายส�าหรบกจกรรมการเรยนการสอน (รายหวโรงเรยน



ปกต) คดปนรอยละ 55 ของเงนอดหนนจากโครงการฯ รองลงมา คอ คาใชจายส�าหรบหนงสอเรยน คดเปนรอยละ 14.9 คา

กจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน คดเปนรอยละ 10.1 คาเครองแบบนกเรยน คดเปนรอยละ 7.1 คาอปกรณการเรยน คดเปน

รอยละ 6.5 ปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน คดเปนรอยละ 5.9 และคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน คดเปนรอยละ 0.5

เมอพจารณาการใชจายตามประเภทเงนอดหนนในระดบประถมศกษาและมธยมศกษา พบวา แตกตางกนคอนขางนอยมาก

ตารางท 4.6: การใชจายของโรงเรยนตามรายการเงนอดหนน (จ�านวนเงนและรอยละ)

ปงบประมาณ 2557

(ก) โรงเรยนทเปนกลมตวอยางทงหมด (n=240)

รายการของเงนอดหนนภาคเรยนท 2/2556 ภาคเรยนท 1/2557 ปงบประมาณ 2557

จ�านวนเงน รอยละ จ�านวนเงน รอยละ จ�านวนเงน รอยละ

พนฐาน: รายหวโรงเรยนปกต 166,456,667 64.3 183,597,240 48.6 350,053,906 55

คาหนงสอเรยน 11,965,268 4.6 82,728,345.00 21.9 94,693,613 14.9

คาเครองแบบนกเรยน 701,287 0.3 44,446,320.00 11.8 45,147,607 7.1

คาอปกรณการเรยน 20,623,162 8 20,843,800.00 5.5 41,466,962 6.5

คากจกรรมพฒนาคณผเรยน 40,246,400 15.6 24,257,298.00 6.4 64,503,698 10.1


17,073,035 6.6 20,314,934 5.4 37,387,969 5.9

คาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน 1,668,330 0.6 1,351,970 0.4 3,020,300 0.5

รวม 258,734,148.00 100 377,539,907 100 636,274,055 100

(ข) โรงเรยนประถมศกษา (n=190)

รายการเงนอดหนนภาคเรยนท 2/2556 ภาคเรยนท 1/2557 ปงบประมาณ 2557


พนฐาน: รายหวโรงเรยนปกต 63,198,335 64.6 61,832,763 43.5 125,031,097 52.1

คาหนงสอเรยน 941,104 1 33,323,891 23.4 34,264,995 14.3

คาเครองแบบนกเรยน 251,187 0.3 19,435,335 13.7 19,686,522 8.2

คาอปกรณการเรยน 9,322,413 9.5 9,565,427 6.7 18,887,840 7.9

คากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน 15,796,441 16.2 7,370,199 5.2 23,166,640 9.7


7,027,017 7.2 9,734,507 6.8 16,761,524 7

คาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน 1,227,930 1.3 867,970 0.6 2,095,900 0.9

รวม 97,764,427 100 142,130,091 100 239,894,518 100



(ค) โรงเรยนมธยมศกษา (n=50)

รายการเงนอดหนนภาคเรยนท 2/2556 ภาคเรยนท 1/2557 ปงบประมาณ 2557


พนฐาน: รายหวโรงเรยนปกต

103,258,332 64.1 121,764,477 51.7 225,022,809 56.8

คาหนงสอเรยน 11,024,164 6.8 49,404,454 21 60,428,618 15.2

คาเครองแบบนกเรยน 450,100 0.3 25,010,985 10.6 25,461,085 6.4

คาอปกรณการเรยน 11,300,749 7 11,278,373 4.8 22,579,122 5.7


24,449,959 15.2 16,887,100 7.2 41,337,058 10.4


10,046,018 6.2 10,580,427 4.5 20,626,445 5.2


440,400 0.3 484,000 0.2 924,400 0.2

รวม 160,969,721 100 235,409,816 100 396,379,537 100


โรงเรยนตางๆ มอสระในระดบหนงในการใชเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป เนองจากแนวทางปฏบตของโครงการฯ

ไมระบรายละเอยดทชดเจน หลายโรงเรยนจงเลอกทจะใชสทธในความอสระน ดงจะเหนไดจากตารางท 4.7 ทน�าเสนอ

รอยละของการใชทรพยากรจากโครงการฯจากเงนทไดรบการจดสรรแตละประเภท ของปงบประมาณ 2557 โรงเรยนตางๆ

มการรายงานเกยวกบการใชเงนอดหนนบางประเภทมากกวาจ�านวนเงนอดหนนทไดรบ โดยเฉพาะอยางยงในรายการคาราย

หว คาหนงสอเรยน และปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ในขณะทการใชจายเงนอดหนนทไดในประเภทอนๆ มคาต�า

กวาทไดรบจดสรร ซงไดแก คาเครองแบบนกเรยน คากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน และคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน

ลกษณะการจดสรรการใชจายของเงนอดหนนทขามรายการน อาจจะอธบายไดจากแนวโนมทโรงเรยนจะใชจายคาหนงสอเรยน

คากจกรรมการเรยน รวมทงปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน และคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน เปนจ�านวนมาก

ในตอนตนของภาคเรยนแรก โดยอาจยมเงนอดหนนรายการอนมาใชจายไปกอน จากนนจะใชเงนอดหนนหลงการปรบปรง

ขอมลอกรอยละ 30 มาใชส�าหรบกจกรรมทจ�าเปนอนๆ ส�าหรบรายการเงนอดหนนทมการใชจายนอยกวาเงนทไดรบ เชน

คากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน นนมแนวโนมทจะใชในชวงปลายปการศกษา



ตารางท 4.7: การรบ-จาย และอตราการใชเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป ปงบประมาณ 2557

ยอดการใชจายเงนอดหนน (ลานบาท)

ยอดเงนอดหนนทไดรบ (ลานบาท)

อตราการใช (รอยละ)

รายหวโรงเรยนปกต 350.1 318.6 109.9

คาหนงสอเรยน 94.7 88.1 107.5

คาเครองแบบนกเรยน 41.5 44 94.3

คาอปกรณการเรยน 45.2 45.1 100.2

คากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน 64.5 78.4 82.3

ปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน 37.4 34.3 109

คาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน 3 3.2 93.8

รวม 636.3 611.7 104.5


ขอมลทไดจากโรงเรยนทเปนกลมตวอยาง พบวา ในปงบประมาณ 2557 เงนอดหนนทงหมดจากโครงการเรยนฟร 15 ปท

โรงเรยนไดรบ มการใชจายมากกวาทไดรบ โดยเฉลยคดเปนรอยละ 4.5 ของงบโครงการ ตามแนวทางการด�าเนนการของ

โครงการฯ ระบไววา งบประมาณเงนอดหนนทวไปนนโรงเรยนสามารถใชไดภายในรอบระยะเวลาสองปงบประมาณ ดงนน

การทโรงเรยนตางๆ มการใชจายทสงกวางบประมาณทไดรบจากโครงการฯ สามารถอธบายไดวาเปนการทโรงเรยนน�างบ

ประมาณสะสมมาใช ดงทแสดงไวในตารางท 4.8 ซงแสดงตวเลขของงบประมาณจากโครงการเรยนฟร 15 ป ทยงใชไมหมด

ในระดบโรงเรยน ในปงบประมาณ 2556 และ 2557 จะเหนวาในแตละปจะมเงนทนส�าหรบโครงการฯ ทยงคงคางอยในบญช

ของโรงเรยน แมวาในปงบประมาณ 2557 จะมการใชจายเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ปมากกวาทไดรบการจดสรร

แตเงนทนของโรงเรยนทยงไมไดใชในชวงสนสดปยงมเหลอมากกวารอยละ 20 ของเงนอดหนนทไดรบทงหมด โดยหลกการ

แลวเงนทไมไดใชภายใน 2 ปงบประมาณตองสงคนเปนรายไดแผนดน. เหตผลทเปนไปไดวาโรงเรยนยงคงเกบเงนไว เพราะ

ตองส�ารองเงนไวใชในกจกรรมของโครงการฯ ทตองด�าเนนการตอและยงไมไดรบเงนจาก สพฐ.

ในระดบโรงเรยน ณ เวลาทสนสดปงบประมาณสองป มเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ปทยงไมไดใชเหลออยประมาณ

รอยละ 20 ของเงนอดหนนทงหมด หากรวมกนทงประเทศจะเปนเงนประมาณ 8.6 พนลานบาท (ทงทในปงบประมาณ 2556

มการใชจายเกนงบประมาณของโครงการฯ)



ตารางท 4.8: อตราสวนของเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ปทยงคงเหลออยในระดบโรงเรยน (ปงบประมาณ 2556

และปงบประมาณ 2557)

ปงบประมาณ ยอดยกมาจ�านวนเงน

อดหนนทไดรบจ�านวนเงน

อดหนนทใชไปยอดคงเหลอ

รอยละของเงนทเหลออย

2556 164,815,653 527,665,239 517,629,566 174,391,325 25.2

2557 174,391,325 577,066,033 595,865,784 155,620,613 20.7

หมายเหต: อตราสวนของเงนทเหลออย= (ยอดคงเหลอ / (ยอดยกมา + ยอดทไดรบ)) x100


เนอหาสวนตอไปน�าเสนอผลการตรวจสอบการใชจายเงนอดหนนแตละประเภทจากโครงการเรยนฟร 15 ปของโรงเรยน เพอ

ท�าความเขาใจการบรหารจดการเงนอดหนนของโรงเรยน โดยท�าการตรวจสอบประสทธภาพของการใชเงนอดหนนดวยการ

เปรยบเทยบแนวทางปฏบตของโครงการฯ โดยเฉพาะในเรองแบบแผนการใชจาย และความลาชาทอาจเกดขนในการถาย

โอนเงนอดหนน (เปนเงนสดหรอรปแบบอนๆ) ใหกบนกเรยน และจ�านวนเงนของการใชจายตอคน

4.5.2 เงนอดหนนทวไปส�าหรบกจกรรมการเรยนการสอน

เงนอดหนนทวไปของโครงการเรยนฟร 15 ป ส�าหรบกจกรรมการเรยนการสอน เปนสดสวนทมากทสดของเงนอดหนนเพอ

ใชในการด�าเนนงานของโรงเรยนในแตละป โรงเรยนไดรบเงนอดหนนประเภทนตามจ�านวนนกเรยนทเขาเรยน โดยจ�านวน

เงนรายหวทไดจะแตกตางกนตามระดบชนเรยน (ดแนวทางการจดสรรเงนอดหนนในตารางท 3.5) เงนอดหนนทวไปส�าหรบ

นกเรยนเปนรายหวน มจดมงหมายทสนบสนนความเปนธรรมในแนวนอนของการจดสรรทรพยากรใหกบโรงเรยนตางๆ และ

เพอเพมความยดหยนในการใชจายของโรงเรยน ส�านกนโยบายและแผนจงก�าหนดเพยงแนวทางกวางๆ ในเรองแนวปฏบตการ

ใชจายงบประมาณเงนอดหนนไว โดยทโรงเรยนรฐบาลทกแหงยงคงตองน�าเสนอแผนปฏบตการประจ�าปใหคณะกรรมการ

สถานศกษาขนพนฐานเหนชอบ เพออธบายวางบประมาณทไดรบของโครงการเรยนฟร 15 ปจะถกน�าไปใชอยางไร

รปท 4.4 แสดงใหเหนรอยละการใชเงนอดหนนรายหวทมากเกนกวางบประมาณทไดรบจดสรร จ�าแนกตามขนาดของโรงเรยน

และสภาพทตง พบวา ในภาพรวมโรงเรยนทเปนกลมตวอยางทงหมด (โดยไมค�านงถงของขนาดและทตงของโรงเรยน) มแนว

โนมทจะใชจายเงนอดหนนทวไปจากโครงการฯมากกวาทไดรบ โดยเงนทน�ามาใชจายสวนเกนในปงบประมาณ 2557 อาจจะ

มาจากแหลงอนๆ ไดแก เงนอดหนนสะสมทยงเหลออยจากปงบประมาณ 2556 การจดสรรโยกมาจากเงนอดหนนประเภท

อนๆ (โดยเฉพาะคาอปกรณการเรยน) และแหลงทรพยากรอนๆ (เชน เงนสนบสนนจากองคกรเอกชนและหนวยงานรฐอนๆ)



รปท 4.4: แสดงรอยละของการใชเงนอดหนนรายหวทเกนกวาเงนทไดรบจดสรร แบงตามประเภทโรงเรยนและสภาพทตง

ของโรงเรยน (ปงบประมาณ 2557)

6 4

5 5

21

- 19

11

5 4

6 4 4

- 7

8

14 11

6 4 5 5

20

- 11

14

8

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25


ในชนบท

ในเขตเมอง

ทงหมด

ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ รวมทงหมด ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ รวมทงหมด

หมายเหต: อตราการใชเงน = (ยอดทใชจาย / ยอดทไดรบ) x100


หากพจารณาหมวดการใชจายทเฉพาะเจาะจง(ดตารางท 4.9) พบวา สวนใหญถกใชไปในการสนบสนนการบรหารงานทวไป

(ไดแก คาสาธารณปโภค คาด�าเนนงาน) ประมาณรอยละ 40 ของเงนอดหนนทวไป รองลงมา คอ คาใชจายส�าหรบกจกรรม

การเรยนการสอน (ไดแก คาอปกรณการสอน คาหนงสอส�าหรบหองสมด, คาใชจายเรองการทดสอบ) คาใชจายการบรหาร

บคลากร (ไดแก การจางครชวคราวและคาตอบแทนส�าหรบพนกงานทไมไดท�าหนาทสอน) และคาใชจายลงทน (ครภณฑ

ทดนและสงกอสราง) ซงรปแบบของการใชจายนจะแตกตางจากแนวทางทก�าหนดไวของโครงการฯ ซงระบวาโรงเรยนควร

ใชเงนอดหนนทวไปส�าหรบการบรหารวชาการ ประมาณรอยละ 60 และใชเงนสวนทเหลอส�าหรบกจกรรมสนบสนนอนๆ

ตารางท 4.9: แสดงจ�านวนและรอยละการใชเงนอดหนนทวไปแบงตามประเภทของกจกรรมตางๆ เฉลยตอโรงเรยน

(ปงบประมาณ 2557)

กจกรรมของโรงเรยน จ�านวนเงน (บาท) รอยละ

การบรหารวชาการ 94,770,088 27.1

การบรหารงานบคลากร 65,920,375 18.8

การบรหารงบประมาณ 44,876,200 12.8

การบรหารทวไป 144,487,245 41.3

รวม 350,053,908 100




4.5.3 หนงสอเรยน

ในการสนบสนนนโยบายการจดการศกษาขนพนฐานโดยไมเกบคาใชจาย รฐบาลไดจดสรรงบประมาณเปนคาหนงสอเรยนให

กบนกเรยนทกคน โดยเปนสวนหนงของเงนอดหนนโครงการเรยนฟร 15 ป เงนอดหนนคาหนงสอเรยนนจะถกจดสรรตาม

จ�านวนนกเรยน และแตกตางกนตามระดบชนเรยน ตงแต 200 บาทถง 1,109 บาทตอคนตอป เมออางองตามหลกสตรการ

ศกษาขนพนฐานแหงชาต (พ.ศ. 2551) จ�านวนเงนอดหนนคาหนงสอนจะครอบคลมคาใชจายของหนงสอเสรมประสบการณ

หนงสอเรยนใน 8 วชาหลก และหนงสอแบบฝกหด 3 เลมทตองใชในแตละปการศกษา

โรงเรยนสามารถเลอกใชหนงสอเสรมประสบการณ หนงสอเรยนและหนงสอแบบฝกหดเลมใดกไดทอยในรายชอหนงสอท

ไดรบอนมตจาก สพฐ. โรงเรยนจะตองจดหนงสอเรยนพนฐานทจ�าเปนใหกบนกเรยน (วชาหลกแปดเลมและแบบฝกหดสาม

เลม) โดยมอบหนงสอเหลานนใหเปนทรพยสนของนกเรยน และโรงเรยนจะตองใชเงนอดหนนคาหนงสอทยงไมหมดในการ

ซอหนงสอเลมอนๆ หรอสอการสอน

การจดซอหนงสอจะตองปฏบตตามกฎระเบยบจดซอจดจางภาครฐ เพอใหเกดความโปรงใสและประหยดคาใชจาย การจด

ซอหนงสอตองมการวางแผนและด�าเนนการใหเสรจกอนเรมตนปการศกษา ซงโรงเรยนควรจะไดรบเงนอดหนนรายหวคา

หนงสอเรยนกอนสนภาคเรยนทสองของปการศกษากอนหนา จากการส�ารวจ พบวา โรงเรยนสวนใหญจะไดรบเงนอดหนน

คาหนงสอทนเวลา และมเวลามากพอทจะเตรยมความพรอมส�าหรบการจดซอหนงสอกอนเปดภาคเรยน

รปท 4.5 แสดงอตราการใชเงนอดหนนคาหนงสอเรยน ทมากเกนกวาทรพยากรทไดรบ จ�าแนกตามขนาด และทตงของ

โรงเรยน จากการวเคราะหขอมลทได พบวา มการใชเงนอดหนนขามประเภท เพอน�ามาใชในรายการคาหนงสอเรยน ในภาพ

รวมโรงเรยนตางๆ โดยเฉพาะอยางยงโรงเรยนในเขตเมอง มแนวโนมทจะใชจายในสวนของคาหนงสอเรยนสงกวาคาเฉลย

ของงบประมาณทไดรบการจดสรร ในป 2557 เปนคาหนงสอเรยนเลกนอย (ทรอยละ 4) โรงเรยนในเขตเมองมการใชจาย

เปนคาหนงสอเรยนสงกวางบประมาณทไดรบ คดเปนรอยละ 17 อยางไรกตาม โรงเรยนมธยมศกษาขนาดเลกในเขตเมอง

และโรงเรยนมธยมขนาดใหญในชนบทใชงบประมาณนอยกวาทไดรบจดสรร คดเปนรอยละ 8 และรอยละ 20 ตามล�าดบ



รปท 4.5: อตราการใชเงนอดหนนคาหนงสอมากกวาทไดรบจดสรร แบงตามประเภทและทตงของโรงเรยน (ปงบประมาณ

2557)

3 2

- 1

2

- 3

0

- 20

- 3

11

1

26

18

- 8

- 4

25

15

3 2

9

4

- 3 - 1

19

4

-30

-20

-10

0

10

20

30



ในชนบท


ทงหมด




ตารางท 4.10 แสดงใหเหนวา ในชวงปงบประมาณ 2557 โรงเรยนในเขตเมองมคาใชจายรายหวส�าหรบคาหนงสอสงกวา

โรงเรยนในชนบท ประมาณรอยละ 50 (963 บาทเทยบกบ 651 บาท) คาหนงสอตอนกเรยน 1 คน ของโรงเรยนมธยมศกษา

เทากบ 1,035 บาท ซงมากกวาโรงเรยนประถมศกษาประมาณสองในสาม (603 บาท)

ตารางท 4.10: แสดงคาหนงสอเรยนตอนกเรยน (ปงบประมาณ 2557)

ประเภทของหนงสอโรงเรยนในชนบท โรงเรยนในเขตเมอง เฉลย

(บาท) (บาท) (บาท)

หนงสอเสรมประสบการณชนอนบาล

ประถมศกษา 212 243.2 214.2


เฉลย 212 243.2 214.2

รายวชาพนฐาน

ประถมศกษา 560.1 612.9 563.9

มธยมศกษา 909.1 1,167.30 1,002.00

เฉลย 613.7 924.7 655.2

แบบฝกหดส�าหรบรายวชาพนฐาน

ประถมศกษา 154.1 176 155.7

มธยมศกษา 0 0

เฉลย 150.6 176 152.5

หนงสออนๆ

ประถมศกษา 2 7.7 2.4

มธยมศกษา 0.7 0 0.4

เฉลย 1.8 3.4 2

รวมหนงสอทงหมด

ประถมศกษา 595.6 701.2 603.4

มธยมศกษา 961.6 1,167.30 1,035.60

เฉลย 651.9 963.4 693.4




จากรปท 4.6 พบวา การทโรงเรยนในเขตเมองใชจายคาหนงสอเฉลยตอคนสงกวาโรงเรยนในเขตชนบท สะทอนไดจากจ�านวน

หนงสอทซอ โรงเรยนมธยมศกษา ในเขตเมองซอหนงสอเรยน 14 เลมตอคน เทยบกบโรงเรยนในชนบททซอ 11.5 เลมตอคน

รปท 4.6: จ�านวนหนงสอทซอใหตอคน จ�าแนกตามประเภท ทตง และขนาดของโรงเรยน

(ปงบประมาณ 2557)

ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ ในชนบท ในเขตเมอง

1. วทยาศาสตร

2. คณตศาสตร และแบบฝกหด

3. สงคมศกษา ศาสนา และวฒนธรรม

4. ภาษาองกฤษ และแบบฝกหด

5. สขศกษา และพลศกษา

ระดบประถมศกษา

ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ ในชนบท ในเขตเมอง

1. วทยาศาสตร

2. คณตศาสตร และแบบฝกหด

3. สงคมศกษา ศาสนา และวฒนธรรม

4. ภาษาองกฤษ และแบบฝกหด

5. สขศกษา และพลศกษา

6. ภาษาไทย

ระดบมธยมศกษา


การมหนงสอเรยนและแบบฝกหดพรอมใชเรยนส�าคญตอสภาพแวดลอมการเรยนรในโรงเรยน อยางไรกตาม ขนตอนการ

ซอหนงสอของโรงเรยนในแตละป มกไดรบผลกระทบจากกระบวนการจดซอ และการสงมอบทลาชาจากผจดพมพและผจด

จ�าหนาย ในปจจบนมหนงสอเรยนในบางวชาถกผกขาดโดยส�านกพมพทอยในสวนกลาง ท�าใหมผลกระทบตอความลาชาและ

คาใชจาย เมอสอบถามเกยวกบความลาชาในการจดสงหนงสอเรยนใน พบวา หนงในสของโรงเรยนในกลมตวอยางประสบกบ



ปญหาการไดรบหนงสอลาชาในปการศกษา 2557 (ดตารางท 4.11) โดยวดความลาชาจากจ�านวนวนทใชในการสงมอบตาม

ก�าหนดการของโรงเรยนแตละแหง นบจากวนทเรมตนของแตละภาคเรยน ความลาชาในการจดสงหนงสอนนสงผลกระทบ

เปนอยางมากในโรงเรยนมธยมศกษา โดยโรงเรยนเกอบครงหนงมการรายงานวาไดรบการสงมอบหนงสอทลาชา โดยเฉพาะ

ในโรงเรยนมธยมศกษาขนาดใหญในเขตเมอง (สามในสของโรงเรยนเหลานไดรบหนงสอเรยนลาชา)

โดยเฉลยมการจดสงหนงสอเรยนใหแกโรงเรยนประถมศกษาลาชาเกอบ 23 วน และมการจดสงหนงสอเรยนใหแกโรงเรยน

มธยมศกษา ลาชาเกอบ 26 วน ชาทสดทพบ คอ โรงเรยนมธยมศกษาขนาดกลางในชนบทลาชาสงสด 106 วน (43 วนใน

เขตเมอง) เจาหนาทของโรงเรยนใหความเหนวา การทโรงเรยนไดรบหนงสอชาเกดจากการจดสงทลาชาของผจดจ�าหนาย

(รอยละ 68) และอปสรรคในกระบวนการจดซอ (รอยละ 30)

ตารางท 4.11: การจดสงหนงสอเรยน

(ก) ระยะเวลาของความลาชา ในปงบประมาณ 2557 (จ�านวนวน)

ประเภทของโรงเรยนรอยละของโรงเรยนทประสบความลาชา (ตามก�าหนดการของโรงเรยนแตละแหง)

จ�านวนวนเฉลยทลาชา นบจากวนเปดภาคเรยน

ในชนบท ในเขตเมอง ทงหมด ในเขตเมอง ในชนบท ทงหมด

ประถมศกษา

ขนาดเลก 18.4 25 18.7 32 32

ขนาดกลาง 19.7 19.2 17 17

ขนาดใหญ 30.8 19 6 6

รวมทงหมด 19.9 7.1 18.9 23 23


ขนาดเลก 33.3 31.6 26 28

ขนาดกลาง 50 40 47.1 43 106 55

ขนาดใหญ 50 75 71.4 8 8

รวมทงหมด 40.6 61.1 48 33 18 26

รวม 23.1 37.5 25 26 18 24

(ข) สาเหตของความลาชา

สาเหตของความลาชา จ�านวนโรงเรยน รอยละ

1. งบประมาณลาชา 0 0

2. การจดสงลาชาโดยคคาหรอผจดจ�าหนาย 41 68.3

3. กระบวนการจดซอจดหาของโรงเรยน 18 30

4. อนๆ 1 1.7

รวม 60 100




4.5.4 อปกรณการเรยน

เพอเพมคณภาพการเรยนรของนกเรยนและลดภาระของผปกครอง รฐบาลใหการอดหนนคาใชจายใหแกผปกครองนกเรยน

เพอใชซออปกรณการเรยนโดยการจายเงนอดหนนเปนเงนสดใหผปกครอง/นกเรยน ภายใตโครงการเรยนฟร 15 ป การ

สนบสนนการเงนส�าหรบเปนคาอปกรณการเรยนเรมตงแต 200 บาทถง 460 บาทตอคนตอปการศกษา การใชเงนอดหนน

ส�าหรบอปกรณการเรยนนคอนขางมความยดหยน และผปกครองสามารถใชเงนสวนนส�าหรบเปนคาเครองแบบนกเรยน/

อปกรณการเรยนไดหากจ�าเปน

ถงแมการใชเงนในสวนคาอปกรณการเรยนจะมความยดหยน แตการใชเงนอดหนนประเภทนของโรงเรยนยงคงต�ากวาจ�านวน

ทไดรบการจดสรรเลกนอย ไมวาจะเปนโรงเรยนประเภทใดหรอสถานทตงใด (ดรปท 4.7(ก)) โดยเฉลยแลวพบวา โรงเรยน

มการใชจายนอยกวาเงนอดหนนทไดรบการจดสรร ประมาณรอยละ 1 และรอยละ 8 ส�าหรบประถมศกษาและมธยมศกษา

ตามล�าดบ ทงนโรงเรยนประถมศกษาขนาดกลางและโรงเรยนมธยมศกษาขนาดเลกทตงอยในเขตเมองมการใชจายนอยกวา

งบประมาณทไดรบจดสรรคอนขางมาก

แมวาแนวทางปฏบตของโครงการเรยนฟร 15 ป จะระบวาผปกครองจะไดรบเงนอดหนนนในรปของเงนสด แตมบางโรงเรยน

เลอกทจะไมปฏบตตามแนวทางทใหไว (ดรปท 4.7(ข)) เกอบหนงในสของโรงเรยนทเปนกลมตวอยางเลอกทจะจดสรรเงน

อดหนนสวนนใหกบนกเรยนในรปสงของแทนทจะเปนเงนสด โรงเรยนในชนบทมแนวโนมทจะใหในรปสงของเชนเดยวกบ

โรงเรยนขนาดเลกในเขตเมอง

โรงเรยนขนาดใหญมความไดเปรยบในการจดซออปกรณการเรยนไดในราคาทต�ากวา เนองจากไดรบสวนลดมากกวาในกรณ

ทมการสงซอจ�านวนมาก จงอาจมแนวโนมทจะใชวธการใหในรปแบบของสงของ แตสงทพบกลบกลายเปนโรงเรยนประถม

ศกษาและมธยมศกษาขนาดเลกเลอกใหเปนสงของมากกวา และแมวาจะมการจายเงนอดหนนใหกบผปกครองเปนเงนสด

ตามทระบไวในแนวปฏบตของโครงการฯ โรงเรยนสวนใหญมแนวโนมทจะก�าหนดใหผปกครองซอชดอปกรณการเรยนกบ

สหกรณของโรงเรยน หรอรานคาทโรงเรยนเลอกให

นกเรยนไดรบอปกรณการเรยนเรวหรอชาขนกบความลาชาในการจายเงนสดใหกบผปกครอง ในรปท 4.7(ค) แสดงใหเหนวา

ผปกครองไดรบเงนสดเพอเปนคาอปกรณการเรยน เฉลยประมาณ 37 วนหลงวนเปดภาคเรยนท 2 ของปการศกษา 2556/57

และความลาชานนโดยเฉลยลดลงส�าหรบภาคเรยนแรกของปการศกษา 2557/58 (อยท 17 วน) แตพบวาส�าหรบโรงเรยน

ขนาดใหญในเขตเมองยงคงไดรบลาชา สงถง 42 วน



รปท 4.7: อปกรณการเรยน

(ก) อตราการใชเงนอดหนนคาอปกรณการเรยนต�ากวาเงนทไดรบ จ�าแนกตามประเภทและทตงของโรงเรยน (ปงบประมาณ

2557)

1

- 2 - 1 - 1

- 11

- 6

- 19

- 9

3

- 25

- 7 - 7

- 24

- 7 - 5

- 7

1

- 3 - 4

- 1

- 11

- 6 - 7 - 8

-30

-25

-20

-15

-10

-5

0

5



ในชนบท


ทงหมด

(ข) การโอนเงนสดใหกบครอบครวนกเรยน (รอยละของโรงเรยน)

61

75

92

69

89 83

100

88

75

100

88 86

0

80 75 72

62

76

91

71

84 82 79

82

ชนบท เมอง ภาพรวม





(ค) ความลาชา (จ�านวนวน)

ภาคเรยนท 2 ของปการศกษา 2556

36 33

43

35 36 37

13

35

44

54

41 43

24

50 55

52

36 34

42 36 35

41

49

41


ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ รวมทงหมด รวมทงหมดขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ

มธยมศกษาประถมศกษา


9

14 11 12

21

14 19 20

14 15 17

9

22

42

33

10 14 13 12

20 18

42

25







การไดรบเงนอดหนนคาอปกรณการเรยนของครวเรอน

ขอมลจากการส�ารวจครวเรอนทไดจากการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ของประเทศไทยในครงน ท�าให

สามารถตรวจสอบไขว (triangulating) กบขอมลทเกบรวบรวมในระดบโรงเรยนได พบวา ครวเรอนทส�ารวจ ประมาณรอย

ละ 73 รายงานวาไดรบเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป จากโรงเรยน ส�าหรบเปนคาใชจายเรองอปกรณการเรยนทง

สองภาคการศกษา ซงสอดคลองกบขอมลทโรงเรยนรายงาน ในสวนของจ�านวนเงนทไดรบกสอดคลองกบขอมลทโรงเรยน

รายงาน ซงสะทอนใหเหนถงการใชจายทต�ากวาเงนอดหนนทไดรบจดสรรมา กลาวคอ การจายเปนเงนสดใหกบครวเรอน

นนนอยกวาจ�านวนทระบในแนวปฏบตของโครงการฯ ประมาณรอยละ 30 (ดรปท 4.8(ก))

นกเรยนประถมศกษาไดรบเงนอดหนนคาอปกรณการเรยนเฉลยตอป จ�านวน 373 บาท เทยบกบทก�าหนดไว 390 บาทตอ

คน ในขณะทนกเรยนมธยมศกษาแจงวาไดรบเงนอดหนนตรงตามทก�าหนด คอ 441 บาท อยางไรกตาม เงนอดหนนส�าหรบ

คาอปกรณการเรยนทไดนนนอยกวาสงทครอบครวนกเรยนจ�าเปนตองใช ประมาณรอยละ 60 ของผปกครองรายงานวาตอง

ใชจายเงนเพมเตมเพอเปนคาอปกรณการเรยน ในปการศกษา 2556/57 ในขณะทเกอบรอยละ 80 ของครอบครวนกเรยน

มธยมศกษาในชนบท ตองมการใชจายเงนเพมเตม (ดรปท 4.8(ข)) ขอมลเกยวกบความลาชาในการไดรบอปกรณการเรยนของ

ครอบครวนกเรยนสวนใหญคอนขางสอดคลองกบสงทโรงเรยนรายงาน กลาวคอ การโอนเงนสดหรอใหในรปแบบอนลาชา

ประมาณหนงเดอนหลงวนเปดภาคเรยน โดยครวเรอนของเดกนกเรยนประถมศกษาจะไดรบชามากกวากลมอน (ดรปท 4.8(ค))

รปท 4.8: การรบเงนอดหนนอปกรณการเรยนของครวเรอน (ปงบประมาณ 2557)

(ก) จ�านวนเงนสดเฉลยทครวเรอนไดรบโอน (บาทตอนกเรยน)

184

187

189

186 22

3

220

220

221

184

191

192

188 22

3

219

220

221

368

378

381

373

445

438

440

441

0

100

200

300

400

500



ภาคเรยนท 2/2556 (ทงหมด) ภาคเรยนท 1/2557 (ทงหมด) รวมปงบประมาณ 2557



(ข) รอยละของครวเรอนทตองใชจายเพมเตมส�าหรบอปกรณการเรยน

52 51

68 53

80 77 78 79 73

50 49 56 50

65 71 68 53 51

61 53

78 73 72 74




(ค) ความลาชาในการโอนเงนอดหนน (จ�านวนวน)

47 44

28

44 38

11 9

23 15 20

12 16

34

12 14 26 31 32

20 30

36

11 12 24

0

20

40

60

กลเ กลาง ใหญ รวม กลเ กลาง ใหญ รวม


ภาคเรยนท 2/2556 ภาคเรยนท 1/2557 เฉลย

หมายเหต: เปรยบเทยบความลาชาทเกดขนในชวงเรมตนของแตละภาคเรยน จ�านวนกลมตวอยาง: 2,267 ครวเรอน


4.5.5 เครองแบบนกเรยน

งบอดหนนเครองแบบนกเรยนของโครงการเรยนฟร 15 ป จะถกจดสรรใหกบโรงเรยนปละหนงครง อตราการอดหนนจะเพม

ขนตามระดบชนเรยน ตงแต 300-500 บาทตอคนตอป เนองจากราคาของเครองแบบนกเรยนคอนขางสง ซงเงนอดหนนจะ

ครอบคลมไดเพยงบางสวนของคาใชจายส�าหรบเครองแบบสองชดตอคนเทานน ดงทก�าหนดไวในหลกเกณฑของโครงการฯ

ดงนน โรงเรยนจงมแนวโนมทจะใชจายเงนอดหนนทงหมดทไดรบการจดสรรในรายการน จะเหลอเพยงรอยละ 1 ของงบ

ประมาณทไมไดใช ซงอาจเปนเพราะจ�านวนนกเรยนทลดลง (ดตารางท 4.12)



เงนอดหนนคาเครองแบบมจดมงหมายทจะจายเปนเงนสดใหกบผปกครอง โดยอนญาตใหใชจายส�าหรบเปนคาเครองแบบ

หรออปกรณการเรยน ผลจากการส�ารวจ พบวา ประมาณหนงในสามของโรงเรยนกลมตวอยาง จายเงนอดหนนใหกบครว

เรอนลาชา (ดตารางท 4.12(ข)) โดยเฉลยผปกครองจะไดรบเงนอดหนนประมาณ 23 วนหลงจากวนเปดภาคเรยน

ดวยความเหนชอบของผปกครองและคณะกรรมการสถานศกษา โรงเรยนอาจเลอกทจะจดหาเครองแบบใหกบนกเรยน

มากกวาการจายเปนเงนสด โรงเรยนสวนใหญในกลมตวอยาง (ประมาณรอยละ 95) ใชวธจายเงนสดตามทก�าหนดไวใน

แนวทางปฏบตของโครงการฯ มเพยงโรงเรยนไมกแหงซงสวนใหญเปนโรงเรยนขนาดเลกและอยในพนทหางไกล ทเลอกให

เปนเครองแบบนกเรยนโดยตรง (ดตารางท 4.12(ค)) ดวยเหตทราคาเครองแบบนกเรยนสงขนเรอยๆ โรงเรยนสวนใหญจง

ไมมแรงจงใจทบรหารเงนอดหนนหมวดนเอง

ตารางท 4.12: เงนอดหนนคาเครองแบบนกเรยน

(ก) อตราการใชเงนอดหนนคาเครองแบบนกเรยน แบงตามประเภทและทตงของโรงเรยน (ปงบประมาณ 2557)

ในชนบท ในเขตเมอง รวม


ขนาดเลก 98.9 108 99.3

ขนาดกลาง 99.3 75.8 98.7

ขนาดใหญ 104.6 98.9 102.4

รวมทงหมด 99.5 98.2 99.4


ขนาดเลก 87.4 75.7 86.8

ขนาดกลาง 93.5 112.1 99

ขนาดใหญ 79.6 100.6 97.6

รวมทงหมด 89.2 102.4 94

รวม 97.9 100.6 98.3

(ข) ความลาชาในการจายเงนอดหนน (ทงเงนสดและรปแบบอน) (จ�านวนวน)



ขนาดเลก 6.3 20 7.8

ขนาดกลาง 14.8 14 14.8

ขนาดใหญ 13.3 14 13.6

รวมทงหมด 11.1 15.7 11.8


ขนาดเลก 26.8 9 25.5

ขนาดกลาง 42.5 56 48.6

ขนาดใหญ 44.3 44.3

รวมทงหมด 32.1 45.9 38.3

รวม 17.8 36.3 23



(ค) การจายเงนสดใหครวเรอน (รอยละของโรงเรยนทงหมด)



ขนาดเลก 93.1 100 93.4

ขนาดกลาง 93.4 100 93.6

ขนาดใหญ 100 100 100

รวมทงหมด 93.8 100 94.2


ขนาดเลก 100 100 100

ขนาดกลาง 100 100 100

ขนาดใหญ 100 91.7 92.9

รวมทงหมด 100 94.4 98

รวม 94.7 96.9 95


การรบเงนอดหนนคาเครองแบบของครวเรอน

ในการส�ารวจครงน ไดสอบถามมมมองของผปกครองเกยวกบการรบเงนอดหนนคาเครองแบบ และสงทอาจเปนปญหาและ

อปสรรค พบวา ประมาณรอยละ 98 ของครวเรอนตวอยาง รายงานวาไดรบเงนสดจากโรงเรยนส�าหรบคาเครองแบบ ใน

ระหวางปการศกษา 2557 ซงสอดคลองกบขอมลทโรงเรยนรายงาน (ดตารางท 4.13(ก)) อยางไรกตาม กวารอยละ 90 ของ

ครวเรอนตวอยาง รายงานวาตองมการใชจายเปนคาเครองแบบมากกวาจ�านวนเงนอดหนนทไดรบ (ดตารางท 4.13(ข)) เหน

ไดชดวาเงนอดหนนส�าหรบคาเครองแบบไมเพยงพอทจะซอเครองแบบไดปละสองชดตามทก�าหนดไวในโครงการฯ

ตารางท 4.13: การไดรบเงนอดหนนคาเครองแบบนกเรยนของครวเรอน

(ก) แสดงรอยละของครวเรอนตวอยางทไดรบคาเครองแบบเปนเงนสด



ขนาดเลก 96.8 100 96.9

ขนาดกลาง 97.3 100 97.3

ขนาดใหญ 99.2 100 99.5

รวมทงหมด 97.2 100 97.3


ขนาดเลก 99.3 100 99.4


ขนาดใหญ 100 96.5 97.1

รวมทงหมด 99.6 97.7 99

รวม 97.5 98.8 97.6



(ข) แสดงรอยละของครวเรอนตวอยางทตองจายเงนเพมเตมส�าหรบเปนคาเครองแบบนกเรยน


ประถมศกษา ขนาดเลก 91.1 92.3 91.1

ขนาดกลาง 87 90 87.1

ขนาดใหญ 95.3 94.6 95

รวมทงหมด 89.6 93.2 89.9

มธยมศกษา ขนาดเลก 92.3 90 92.2

ขนาดกลาง 90.5 100 93.3

ขนาดใหญ 90 99.2 97.8

รวมทงหมด 91.5 98.9 94.2

รวม 89.9 96.4 90.8

ทมา: รายงานการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ของประเทศไทย, 2557 จ�านวนกลมตวอยาง: 2,267 ครวเรอน

4.5.6 กจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน

ตามแนวทางของโครงการเรยนฟร 15 ป โรงเรยนจะตองใชเงนอดหนนส�าหรบกจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน โดยการจด

กจกรรมสประเภทตอไปนใหนกเรยนทกคน คอ (1) กจกรรมวชาการอยางนอยปละ 1 ครง (2) กจกรรมคณธรรม/ลกเสอ/

เนตรนาร/ยวกาชาด อยางนอยปละ 1 ครง (3) กจกรรมทศนศกษาอยางนอยปละ 1 ครง และ (4) การบรการเทคโนโลย

สารสนเทศและการสอสาร (ICT) ใหมอยางนอย 40 ชวโมงตอคนตอป เงนอดหนนประเภทนมอตราเพมขนตามระดบชน

เรยนตงแต 430 บาทถง 950 บาทตอคนตอป

จากรปท 4.9(ก) พบวา เงนอดหนนหมวดนโรงเรยนมการใชจายนอยกวาทรพยากรทไดรบโอน คดเปนรอยละ 0 และรอยละ

21 ในโรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษา ตามล�าดบ โรงเรยนในเขตเมองมการใชจายต�ากวาเงนอดหนนทไดรบ โรงเรยน

ประถมศกษาขนาดใหญในเขตเมองและโรงเรยนมธยมศกษาขนาดกลางในชนบททเปนกลมตวอยาง ใชเงนอดหนนส�าหรบ

กจกรรมเหลานเพยงประมาณสองในสามของเงนอดหนนทไดรบการจดสรรเทานน

การใชจายทต�ากวาเงนอดหนนทไดรบ สะทอนใหเหนวาโรงเรยนมการจดกจกรรมทก�าหนดไวคอนขางนอย โรงเรยนทส�ารวจ

รอยละ 19.6 จดกจกรรมทก�าหนดไมครบทงสกจกรรมในระหวางปการศกษา (ดรปท 4.9(ข)) โรงเรยนมแนวโนมทจะขอ

เงนสนบสนนเพมเตมจากผปกครองในการท�ากจกรรมเหลาน โดยเฉพาะโรงเรยนในเขตเมอง (อยทรอยละ 15.6) ในขณะท

โรงเรยนมธยมศกษาขนาดกลาง จะขอเงนสนบสนนเพมเตม ประมาณรอยละ 20 และรอยละ 25 ของโรงเรยนมธยมศกษา

ขนาดใหญในพนทเขตเมอง (ดรปท 4.9(ค)) ในโรงเรยนมธยมศกษาขนาดกลางและขนาดใหญในเขตเมองมผปกครองรายงาน

วาตองชวยสนบสนนเงนเพมเตมสงถง 1,500 บาทตอป ส�าหรบกจกรรมเหลาน (ดรป 4.9(ง))



รปท 4.9: กจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน

(ก) รอยละของการใชเงนอดหนนคากจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน แบงตามประเภทและทตงของโรงเรยน (ปงบประมาณ 2557)

2 1

- 20

0

- 17

- 39

- 12

- 25

56

- 13

- 32

- 4

- 31

- 19

- 9 - 13

4 1

- 25

0

- 18

- 33

- 9

- 21

-60

-40

-20

0

20

40

60

80



ในชนบท


ทงหมด

(ข) รอยละของโรงเรยนตวอยางทจดกจกรรมไมครบ อยางนอยหนงกจกรรม

24

20

8

21

11

17

0

13

25

0

25

21

0

20

17 17

24

19

14

21

11

18

14 14



ในชนบท


ทงหมด



(ค) รอยละของโรงเรยนตวอยางทขอเงนสนบสนนเพมเตมจากผปกครอง ส�าหรบกจกรรมพฒนาคณภาพผเรยน

1

7

0

3 6

17

0

9

0 0

13

7

0

20

25

22

1

6 5

4 5

18

21

14



ในชนบท


ทงหมด

(ง) จ�านวนเงนทผปกครองจายเพมใหกบกจกรรมพฒนาคณภาพผเรยนเฉลยตอนกเรยนตอปการศกษา

100

615

300 250

633

1 ,567

ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ





4.6 การบรหารเงนอดหนนเพมเตมจากโครงการเรยนฟร 15 ปในระดบโรงเรยน

นอกเหนอไปจากเงนอดหนนรายหวปกตทจดสรรใหแลว โครงการเรยนฟร 15 ป ยงใหเงนอดหนนรายหวเพมเตมอกสอง

ประเภท เพอสรางความเปนธรรม ไดแก เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน และเงนอดหนนนกเรยนประจ�า

พกนอนพกนอน

4.6.1 เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน

โครงการเรยนฟร 15 ป ใหการสนบสนนนกเรยนยากจนทเขาเรยนในการศกษาภาคบงคบ เฉพาะระดบประถมศกษาถงระดบ

มธยมศกษาตอนตน เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน เปนการโอนเงนสดโดยตรงใหกบนกเรยนทขาดแคลน

ทนทรพย เพอชวยลดปญหาทางการเงนของครอบครวในสวนทเกยวของกบการศกษาของบตรหลาน และเพอสงเสรมให

นกเรยนเขาเรยนอยางตอเนอง เงนอดหนนตอปการศกษา มจ�านวน 1,000 บาท ส�าหรบนกเรยนชนประถมศกษา และ 3,000

บาท ส�าหรบนกเรยนมธยมศกษาตอนตน การก�าหนดสถานะความยากจนของนกเรยนนนใชเกณฑทก�าหนดโดยกระทรวง

มหาดไทย คอ บดามารดาหรอผปกครองของนกเรยนมรายไดไมเกน 40,000 บาทตอป และไมมการปรบเปลยนเกณฑน

ส�าหรบครวเรอนทมขนาดแตกตางกน

ภายใตแนวปฏบตของโครงการเรยนฟร 15 ป สถานศกษามความรบผดชอบในการตรวจสอบสถานะรายไดของครวเรอน

นกเรยน และการรายงานจ�านวนนกเรยนยากจนในโรงเรยน การรายงานจะรายงานผานระบบการจดเกบขอมลนกเรยนราย

บคคล (DMC) ซงมการระบสถานะของรายไดไวในระเบยนนกเรยนแตละคน จากการส�ารวจพบวา การตรวจสอบความถก

ตองของขอมลสถานะรายไดของครวเรอนทโรงเรยนจดท�าและการก�ากบดแลของ สพท. มแนวโนมทจะไมเขมงวด และบอย

ครงจะปลอยใหเปนไปตามดลยพนจของคร (ครเปนผตดสนใจวาใครจะไดรบเงนอดหนน)

จากรปท 4.10(ก) พบวา ในปงบประมาณ 2557 โรงเรยนตวอยางมการรายงานการใชจายเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบ

นกเรยนยากจนมากกวาทไดรบการจดสรรจากหนวยงานการเงนของ สพฐ. ประมาณรอยละ 12 (ไมแสดงในรปภาพ) อยางไร

กตาม โรงเรยนมธยมศกษาขนาดกลางในเขตเมองใชจายนอยกวาเงนอดหนนทไดรบการจดสรร รอยละ 5 ในขณะทโรงเรยน

มธยมศกษาขนาดกลางในชนบทใชจายนอยกวาทไดรบจดสรร รอยละ 9

ตามแนวทางการด�าเนนงานของโครงการเรยนฟร 15 ป โรงเรยนมความยดหยนในการบรหารจดการเงนอดหนนปจจย

พนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน โรงเรยนสามารถเลอกทจะจดการเงนอดหนนโดยตรง หรอโอนเงนสดไปใหครวเรอน ในกรณ

แรก โรงเรยนสามารถใชเงนทไดรบจดสรรเปนคาใชจายทวไป เชน คาหนงสอและอปกรณการเรยน คาเสอผาและเครองแตง

กาย คาอาหารกลางวนและคาพาหนะในการเดนทาง ถาโรงเรยนเลอกทจะจายเปนเงนสดใหกบผปกครองโดยตรง จะตองม

หลกฐานใบส�าคญรบเงนและการอนมตจากบคคลทไดรบการแตงตงอยางนอยสามคน

จากรปท 4.10(ข) พบวา ประมาณหนงในสของโรงเรยนกลมตวอยางเลอกทจะจดสรรเปนเงนสดใหกบครอบครวนกเรยน

(ซงรวมทงทจดการบญชธนาคารของนกเรยนยากจนโดยตรง) ขณะทโรงเรยนสวนใหญ (ประมาณรอยละ 44 ของโรงเรยน

ทงหมด) เลอกทจะบรหารเงนอดหนนสวนนเอง ใชเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนในรปแบบการจดหา

เครองแบบนกเรยนใหเดก ในขณะทโรงเรยนตวอยางอกรอยละ 19 ใชเปนคาอาหาร และมโรงเรยนอกรอยละ 16 ใชส�าหรบ

การใหบรการรถรบ-สงนกเรยนทกคน ทงทยากจนและไมยากจน ความแตกตางทส�าคญทสงเกตไดในการใชเงนอดหนน

ประเภทน เมอพจารณาตามทตงของโรงเรยนและการน�าเงนไปใช คอ โรงเรยนประถมศกษาในชนบทสวนใหญจะใชในการ



จดหาเครองแบบใหเดก ขณะทโรงเรยนในเขตเมองสวนใหญจะใชเพอจดหาอาหาร โรงเรยนประถมศกษามกตองการทจะใช

จายเงนอดหนนทไดส�าหรบเปนคาเครองแบบ เชน ชดกฬาหรอชดนกเรยน ในขณะทโรงเรยนมธยมศกษาใชเพอจดหาอาหาร

กลางวนทโรงเรยนใหกบนกเรยนมธยมศกษาตอนตน

รปท 4.10: เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน

(ก) รอยละของการใชเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน แบงตามประเภทและทตงของโรงเรยน (ปงบประมาณ

2557)

22

13

8

17

9

- 9

23

3

0

12

1 2

0

- 5 - 6 - 5

21

13

5

16

9

- 8

- 1

0

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25



ในชนบท


ทงหมด

(ข) รอยละของรปแบบการบรหารเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน แบงตามประเภทโรงเรยน

24 19

44

21

45

5 2

14

3

17

59

69

24

63

36

12 10 17

13

2

รวมทงหมด ประถมศกษา

จายเปนเงนสดใหกบครอบครวนกเรยน เปดบญชธนาคารใหนกเรยน

จายเปนของ จายเปนคาพาหนะ

มธยมศกษา ในชนบท ในเขตเมอง



(ค) รอยละของประเภทการใชจายของโรงเรยน เพอจดสรรเงนอดหนนในรปแบบอนๆ ทไมใชเงนสด

7 2 6 6 6

55

2

48

19

44

8

59

14

47

19

14 27 17 18

17

15 8

14 9 14


คาหนงสอและอปกรณการเรยน คาเครองแบบนกเรยน คาอาหารกลางวน คาพาหนะรบ-สงนกเรยน อนๆ

มธยมศกษา ในชนบท ในเขตเมอง รวมทงหมด


ตารางท 4.14: จ�านวนการใชจายเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนตามจรงตอนกเรยน (บาท)

(ก) ภาคเรยนท 2 ของปการศกษา 2556

ประเภทโรงเรยน ขนาดโรงเรยน ในชนบท ในเขตเมอง รวม

ประถมศกษา ขนาดเลก 572 316 560


ขนาดใหญ 348 513 418

รวม 540 427 532

มธยมศกษา ขนาดเลก 1,101 1,500 1,123

ขนาดกลาง 1,301 1,247 1,285

ขนาดใหญ 1,148 1,509 1,453

รวม 1,179 1,431 1,267

รวม 641 978 686



(ข) ภาคเรยนท 1 ของปการศกษา 2557

ประเภทโรงเรยน ขนาดโรงเรยน ในชนบท ในเขตเมอง รวม

ประถมศกษา ขนาดเลก 781 456 767


ขนาดใหญ 628 458 564

รวม 665 460 650

มธยมศกษา ขนาดเลก 1,464 1,500 1,466

ขนาดกลาง 1,251 1,433 1,305

ขนาดใหญ 1,757 1,292 1,358

รวม 1,402 1,343 1,381

รวม 779 956 803


การรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนของครวเรอน

จากตารางท 4.15(ก) พบวา ในปงบประมาณ 2557 การโอนเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนส�าหรบนกเรยน

ประถมศกษาและมธยมศกษามรปแบบทหลากหลาย ส�าหรบครวเรอนทมลกเรยนในระดบประถมศกษา ไดรบเงนอดหนน

ยากจนในรปของเงนสดเพยงรอยละ 11 ในขณะทครวเรอนทมลกเรยนในระดบมธยมศกษาตอนตน รายงานวาไดรบเงน

อดหนนเปนเงนสดถงสองในสาม (รอยละ 85 ในโรงเรยนมธยมศกษาขนาดใหญ) ทงในโรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษา

มครวเรอนไดรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนเปนเงนสด คดเปนรอยละ 15 ซงต�ากวาตวเลขทโรงเรยน

รายงานทรอยละ 25 (ดตารางท 4.15(ก)) เหตผลหนงทพอจะใชอธบายได คอ ครอบครวสวนใหญไดรบทราบขอมลเกยวกบ

โครงการเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนไมมากนก และการบรหารเงนอดหนนสวนน ครวเรอนสวนใหญไม

ไดเขามามสวนรวม ในระหวางการตรวจสอบภาคสนามของการส�ารวจน พบวา ครของโรงเรยนบางแหงรสกไมมนใจในการ

จายเงนสดโดยตรงใหครวเรอนเกรงวาจะถกน�าไปใชในดานอน

ทส�าคญกวานน คอ จ�านวนเงนทครวเรอนรายงานวาไดรบตอปนนอยทประมาณรอยละ 13 ของจ�านวนเงนอดหนนปจจย

พนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ทคาดวาจะมการจายใหครวเรอนตามแนวทางทก�าหนดไวของโครงการฯ ส�าหรบนกเรยนชน

ประถมศกษา ครวเรอนไดรบเงนจ�านวนเทากบ 133 บาท เทยบกบจ�านวนทควรไดรบ คอ 1,000 บาท ส�าหรบนกเรยนระดบ

มธยมศกษาตอนตนนน จ�านวนเงนทครวเรอนไดรบมจ�านวนมากกวา แตยงคงเปนเพยงประมาณรอยละ 55 ของจ�านวนท

ก�าหนด คอ 1,703 บาท แทนทจะเปน 3,000 บาท (ดตารางท 4.15(ข))



ตารางท 4.15: การรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนของครวเรอน

(ก) รอยละของครวเรอนทไดรบการจายเปนเงนสด



เฉลย 2556-2557ในชนบท ในเขตเมอง ทงหมด ในชนบท ในเขตเมอง ทงหมด

ประถมศกษา ขนาดเลก 8.1 10.7 8.2 9.2 14.3 9.4 8.8

ขนาดกลาง 10.1 10 10.6 0 10.5 10.2

ขนาดใหญ 19.6 34 26.7 23.5 36 29.7 28.2

รวม 9.5 24.1 10.6 10.5 26.5 11.7 11.1

มธยมศกษา ขนาดเลก 26.1 100 29.2 44.4 100 46.4 37.8

ขนาดกลาง 60 100 76.5 59.1 100 75 75.7

ขนาดใหญ 33.3 87 80.8 33.3 95.8 88.9 84.8

รวม 41.3 92.1 64.3 50 97.4 70.3 67.3

รวม 10.9 45.5 14.4 12.4 49.2 16.1 15.3

(ข) จ�านวนเงนทครวเรอนไดรบ กรณทรบการจายเปนเงนสดตอนกเรยน



ยอดรวม 2556-2557ในชนบท ในเขตเมอง ทงหมด ในชนบท ในเขตเมอง ทงหมด

ประถมศกษา ขนาดเลก 42.5 53.57 43.05 60.55 71.43 61.08 104.13

ขนาดกลาง 55.05 0 54.42 63.36 0 62.64 117.06

ขนาดใหญ 137.25 210 173.27 176.47 220 198.02 371.29

รวม 52.59 144.58 59.51 67.48 156.63 74.12 133.63

มธยมศกษา ขนาดเลก 165.22 1500 220.83 437.04 1500 475 695.83

ขนาดกลาง 576.5 1500 956.76 542.27 1500 914.72 1,871.48

ขนาดใหญ 133.33 1,304.35 1,169.23 133.33 1437.5 1,292.59 2,461.82

รวม 341.96 1,381.58 812.26 464.04 1,461.54 891.54 1,703.80

รวมทงหมด 65.07 533.06 112.73 86.53 573.77 135.91 248.6

หมายเหต: อางองตามทระบไวในแนวปฏบตฯ เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนคอ 500 บาทและ 1,500 บาทตอภาคการศกษาส�าหรบนกเรยนประถมและนกเรยนมธยมตอนตนตามล�าดบ จ�านวนกลมตวอยาง: 1,880 ครวเรอน




4.6.2 คาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน

โรงเรยนทมนกเรยนประจ�าพกนอนอยดวย มสทธไดรบเงนอดหนนเปนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน ตามจ�านวนนกเรยน

โดยจะจดสรรใหหนงครงในทกภาคการศกษา เพอสนบสนนการจดหาอาหารใหกบนกเรยนกลมน (พกนอนในโรงเรยนหรอ

ในชมชน โดยทวไปบานของนกเรยนกลมนอยหางไกลจากโรงเรยน หรอการเดนทางมาโรงเรยนมความล�าบาก)

ในปงบประมาณ 2557 เงนอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน ถกก�าหนดไวท 5,300 บาทตอคนตอป ระดบเงน

อดหนนจะขนอยกบคาใชจายของการใหบรการอาหารเชาและอาหารเยนใหกบนกเรยนพกนอน ส�าหรบนกเรยนชนประถม

ศกษาโรงเรยนจะไดรบเงนอดหนนคาอาหารกลางวนจากองคกรปกครองสวนทองถนดวย ดงนน โรงเรยนจะตองรบภาระ

คาใชจายมากขนในการใหบรการอาหารส�าหรบนกเรยนระดบมธยมศกษาตอนตน เงนอดหนนคาอาหารครอบคลมเฉพาะ

นกเรยนทเขาเรยนในระดบประถมศกษาและมธยมศกษาตอนตนในโรงเรยนของรฐ โรงเรยนทมการเรยกเกบคาธรรมเนยม

ส�าหรบการเรยนแบบอยประจ�าจากผปกครองแลวไมมสทธไดรบการอดหนนน

ในกลมตวอยางมเพยง 12 โรงเรยนทอยในชนบททจดหาอาหารใหนกเรยนประจ�า ในตารางท 4.16(ก) แสดงวา ในปงบประมาณ

2557 โดยรวมแลวโรงเรยนใชเงนอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอนต�ากวาทรพยากรทไดรบการจดสรร เฉลยประมาณ

รอยละ 11 อยางไรกตาม โรงเรยนประถมศกษาขนาดกลางใชจายเงนอดหนนนอยกวาอยางมนยส�าคญเพยงแค 4,400 บาท

ตอป (ดตารางท 4.16(ข))

โรงเรยนสามารถใชเงนคาอาหารประจ�าพกนอน โดยจายเปนเงนสดหรอสงของใหครวเรอน พบวา ประมาณครงหนงของ

โรงเรยนในกลมตวอยางเลอกทจะจายเงนอดหนนเปนเงนสดใหกบผปกครองโดยตรง

ตารางท 4.16: เงนอดหนนนกเรยนประจ�าพกนอน

(ก) รอยละของการใชเงนอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน แบงตามประเภทและทตงของโรงเรยน ในปงบประมาณ 2557

ประเภทโรงเรยน ขนาดโรงเรยน ในชนบท

ประถมศกษา ขนาดเลก 100

ขนาดกลาง 79.4

ขนาดใหญ

รวม 82.9

มธยมศกษา ขนาดเลก 100

ขนาดกลาง 100


รวม 100

รวม 88.6



(ข) จ�านวนเงนอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอนทไดรบจรงตอคน (บาท)

ประเภทโรงเรยน ขนาดโรงเรยน ภาคเรยนท 2 ปการศกษา 2556

ภาคเรยนท 1 ปการศกษา 2557

ประถมศกษา ขนาดเลก 2,760 2,650

ขนาดกลาง 2,431 2,011


รวม 2,525 2,193

มธยมศกษา ขนาดเลก 2,707 3,781

ขนาดกลาง 4,496 4,269


รวม 3,423 4,025

รวมทงหมด 2,899 3,039

หมายเหต: อางองตามแนวทางปฏบตฯ เงนอดหนนนกเรยนประจ�าพกนอนอยทจ�านวน 2,650 บาทตอนกเรยนตอภาคเรยน


การรบเงนอดหนนนกเรยนประจ�าพกนอนของครวเรอน

ในกลมตวอยางทงหมด มเพยง 12 โรงเรยนทใหบรการอาหารส�าหรบนกเรยนประจ�า ส�าหรบโรงเรยนสวนใหญ เลอกใชวธ

จายเงนสดใหกบผปกครองเพอเปนคาอาหาร โดยในกลมของครวเรอนตวอยางทมนกเรยนประจ�าซงสมเลอกขนมา 17 ครว

เรอน มเพยงสองครวเรอนทไดรบเงนอดหนนจ�านวน 5,300 บาทตอนกเรยนตอป ซงสอดคลองกบแนวปฏบตของโครงการฯ

4.7 การบรหารทรพยากรอนๆ ของโรงเรยน: โครงการสนบสนนอาหารกลางวนและอาหารเสรม(นม) โดย องคกร

ปกครองสวนทองถน

นอกเหนอจากทรพยากรจากโครงการเรยนฟร 15 ปแลว โรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษายงไดรบการอดหนนจาก

แหลงอนอก โดยเฉพาะจากหนวยงานทองถน โรงเรยนไดรบเงนทนเพมเตมจากองคกรปกครองสวนทองถนส�าหรบโครงการ

อาหารกลางวนและอาหารเสรม (นม) ถงแมวาโครงการอาหารกลางวนและอาหารเสรม (นม) เหลานจะไมไดเปนสวนหนง

ของโครงการเรยนฟรฯ แตความลาชาของเงนอดหนนเหลานมผลกระทบตอการบรหารจดการโครงการเรยนฟร 15 ป ของ

โรงเรยน ดวยเหตนในการส�ารวจครงนจงมการสอบถามเกยวกบการโอนเงนอดหนนเหลานเพมเตม

การสนบสนนอนๆ จากองคกรปกครองสวนทองถน: การใชจายและปญหา

ทงโครงการอาหารกลางวนและโครงการอาหารเสรม(นม) เปนโครงการทจดใหนกเรยนทกคนในโรงเรยนประถมศกษา (กรณ

โครงการอาหารเสรม(นม) จดใหนกเรยนกอนประถมศกษาดวย) บรหารจดการโดยเจาหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน

เปนผทตดสนใจวาจะโอนเงนอดหนนจ�านวนเทาใด จากขอมลทเกบรวบรวมในระดบโรงเรยน เกยวกบความลาชาในการรบ

โอนเงนอดหนนอาหารกลางวนจากองคกรปกครองสวนทองถนมาใหโรงเรยน พบวา ประมาณสองในสามของโรงเรยนทเปน

กลมตวอยาง รายงานวาไดรบโอนทลาชาประมาณสองเดอนหลงจากวนทเรมตนภาคเรยนในปการศกษา 2557 (ดรปท 4.11

(ก)) โรงเรยนในชนบทรายงานวาไดรบลาชากวา (ดรปท 4.11(ข)) และประมาณหนงในสของโรงเรยนในเขตเมอง รายงานวา

เงนทไดรบไมเพยงพอส�าหรบการด�าเนนการของโครงการ



รปท 4.11: ปญหาของโครงการอาหารกลางวน

(ก) ความลาชาของการโอนเงนอดหนน (จ�านวนวน)

55 52 55 44

15

43

64

119

66

45 54

45

61 49

57 53

68 59 59 62 60

45 53

45

ในชนบท ในเขตเมอง

ภาคเรยนท 2/2556 ภาคเรยนท 1/2557

ทงหมด ในชนบท ในเขตเมอง ทงหมด


ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ รวมทงหมด

(ข) ประเภทของปญหาตางๆ

69 69

50

10 10

12 11

25

10 9

25

ปญหาอนๆ งบประมาณทไดไมเพยงพอ

ไดรบงบประมาณไมครบตามจานวนนกเรยน ไดรบงบประมาณไมทนเปดภาพเรยน

ในชนบท ในเขตเมองทงหมด




ส�าหรบโครงการอาหารเสรม(นม) ของโรงเรยน พบวา การจดซออาหารเสรม(นม)ขององคกรปกครองสวนทองถนคอนขาง

ตรงตอเวลามากกวา มเพยงรอยละ 7 ของโรงเรยนทอยในพนทชนบทรายงานวามความลาชาในการไดรบอาหารเสรม(นม)

(ดรปท 4.12) และมโรงเรยนตวอยางเพยง 9 แหง (รอยละ 3.7) ในเขตเมอง ทรายงานวาไดรบสนบสนนไมครบส�าหรบ 200

วนตอปการศกษา ส�าหรบนกเรยนทมสทธทงหมด

รปท 4.12: ปญหาหลกๆ ของโครงการอาหารเสรม(นม)

9 10

64 62

100

27 29

ไดรบงบประมาณไมครบตามจานวนนกเรยน

ไดรบงบประมาณไมทนเปดภาพเรยน

ไดรบสนบสนนไมครบสาหรบ 200 วนตอปการศกษา

ในชนบท ในเขตเมองทงหมด


4.8 ทรพยากรทมอยในระดบโรงเรยน: ความไมเสมอภาคและการเขาถงกลมเปาหมาย

ทรพยากรทงหมดในระดบโรงเรยน (รวมทงเงนเดอนและงบลงทน)

งบประมาณทโอนจาก สพฐ. เปนแหลงทรพยากรทส�าคญทสดของโรงเรยน (ในรปแบบของคาจาง เงนเดอน งบลงทน คาใช

จายในการด�าเนนงานและเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป) คดเปนรอยละ 85 ของงบประมาณรวมของโรงเรยน (ด

ตารางท 4.17) ในจ�านวนเงนทงหมดทโอนมาจาก สพฐ. พบวา คาตอบแทนครมสดสวนสงทสด คดเปนประมาณสองในสาม

ของทรพยากรรวม ทงในโรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษาทเปนกลมตวอยาง เงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป

คดเปนรอยละ 10 ของทรพยากรทงหมด โดยในโรงเรยนมธยมศกษา คดเปนรอยละ 18.7 และส�าหรบโรงเรยนประถมศกษา

คดเปนรอยละ 8.3 งบสนบสนนทไดจากหนวยงานรฐในทองถนและหนวยงานอนทไมใช สพฐ. ทโรงเรยนประถมศกษาไดรบ

คดเปนรอยละ 12.5 ของทรพยากรทงหมด ซงสงกวาเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป แตส�าหรบโรงเรยนมธยมศกษา

จะไดรบไมมากนก (นอยกวารอยละ 1)



โรงเรยนรฐบาลในประเทศไทยไมไดรบอนญาตใหเรยกเกบเงนคาเลาเรยนจากผปกครองนกเรยน แตกมการเกบเงนบ�ารงการ

ศกษาจากผปกครอง เพอวตถประสงคเฉพาะหรอการด�าเนนโครงการ ถาไดรบความเหนชอบจากคณะกรรมการสถานศกษา

ขนพนฐานและไดรบอนมตจากส�านกงานเขตพนทการศกษากอน (เชน การจางครเพอสอนภาษาตางประเทศและกจกรรม

เพอพฒนาอนๆทเกนมาตรฐานทรฐจดให) เงนอดหนนจากภาคเอกชนทโรงเรยนไดรบทงจากเงนบ�ารงการศกษาทเรยกเกบ

จากผปกครอง เงนบรจาคจากชมชนและองคกรธรกจในทองถน คดเปนรอยละ 2 ของงบประมาณทงหมดของโรงเรยนใน

กลมตวอยาง ขณะทโรงเรยนมธยมศกษาไดรบ คดเปนรอยละ 6.5 ซงสงกวาทโรงเรยนประถมศกษาไดรบ รอยละ 1.3 เมอ

เปรยบเทยบกบทรพยากรทไมใชคาจางเงนเดอนของโรงเรยน พบวา โรงเรยนมเงนบ�ารงการศกษาทเรยกเกบจากผปกครอง

และเงนบรจาคอนๆ จากภาคเอกชน คดเปนสดสวนทใหญมากโดยเฉพาะในกลมโรงเรยนมธยมศกษา

ตารางท 4.17: แสดงจ�านวนและรอยละของทรพยากรตอนกเรยน จ�าแนกตามแหลงทมา

ประเภทโรงเรยน

ภาครฐ ภาคเอกชน

รวม

สพฐ. หนวยงานทไมใช สพฐ.(องคกร

ปกครองสวนทองถนและกระทรวง

อนๆ)

ผปกครอง (เงนบ�ารงการศกษา

และเงนสนบสนนอนๆ)

ชมชนและภาคธรกจในทองถน (เงนบรจาค)

งบประมาณ

โครงการเรยน

ฟร15ป

เงนเดอน

คาใชจาย

ด�าเนนการ

คาใชจาย

ลงทนอนๆ

รปแบบอนทไมใช

เปนเงน

ประถมศกษา4,520 39,718 998 1,249 16 175 6,760 213 489 54,138

(8.3) (73.4) (1.8) (2.3) (0.0) (0.3) (12.5) (0.3) (1.0) (100)

มธยมศกษา7,169 25,277 556 1,866 43 112 309 2,325 191 37,850

(18.7) (67.2) (1.4) (4.9) (0.1) (0.3) (0.8) (5.8) (0.8) (100)

รวมทงหมด5,072 36,709 906 1,378 22 162 5,416 652 427 50,745

(10.0) (72.4) (1.8) (2.7) (0.0) (0.3) (10.7) (1.2) (0.9) (100)


ความไมเทาเทยมกนของการจดแบงทรพยากรระหวางโรงเรยน

จากตารางท 4.17 พบวา มความไมเทาเทยมกนระหวางโรงเรยนตางๆ ในแงของทรพยากรรวมทไดรบเปนผลมาจากความ

ไมเทาเทยมกนในการกระจายทรพยากรบคคลในแตละโรงเรยน ซงขนอยกบประสบการณของครทแตกตางในแตละโรงเรยน

และสถานทตง (พนทหางไกลเทยบกบโรงเรยนในเขตเมอง) นอกจากน ความไมเทาเทยมกนยงขนอยกบทรพยากรทโรงเรยน

ไดรบจากภาคเอกชน (เงนบ�ารงการศกษาทเรยกเกบจากผปกครองและเงนบรจาคจากธรกจและชมชน) ตามสภาพทตงของ

โรงเรยนทตางกน



ขนาดของโรงเรยน

ทรพยากรทงหมดตอคนทโรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษาไดรบลดลง เมอโรงเรยนมขนาดใหญขน (ดตารางท 4.18)

พบวา จากกลมตวอยาง ทรพยากรทงหมดทมใหในโรงเรยนประถมศกษา ขนาดเลกอยท 65,386 บาทตอคน เทยบกบ

โรงเรยนประถมศกษา ขนาดใหญ เทากบ 33,256 บาทตอคน (คอลมนท 8) สวนโรงเรยนมธยมศกษาขนาดเลก เทากบ

40,070 บาทตอคน และโรงเรยนมธยมศกษาขนาดใหญ เทากบ 34,359 บาทตอคน ความแตกตางนแสดงถงการประหยด

ตอขนาด (economy of scale) ในการด�าเนนงานของโรงเรยน ซงชวยใหคาใชจายของนกเรยนตอคนในโรงเรยนทมขนาด

ใหญต�ากวาโรงเรยนขนาดเลก โรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษาของรฐในชนบท ไดรบทรพยากรตอคนสงกวาโรงเรยน

ในเขตเมอง โรงเรยนประถมศกษาสวนใหญในเขตชนบทมขนาดขนาดเลก(นกเรยนนอยกวา 120 คน) มจ�านวนมากกวาครง

หนงของโรงเรยนทงหมดในสงกด สพฐ.

อยางไรกตาม การทโรงเรยนขนาดเลกในชนบทมทรพยากรตอคนทมากกวาไมไดแปลวาผลลพธทางการศกษาของนกเรยน

จะดกวา ดงทระบไวในหวขอท 4.11 ทแสดงใหเหนวา โรงเรยนขนาดเลกในชนบททเปนกลมตวอยาง มผลการเรยนของ

นกเรยนทต�ากวา

© UNICEF Thailand/2012/Jingjai N.



ตารางท 4.18: ทรพยากรทงหมดตอคน แบงตามระดบ ขนาด ทตงของโรงเรยน และแหลงทมาของทรพยากรรวม (บาท

ตอป)

ประเภทโรงเรยน

สพฐ.

หนวยงานรฐทไมใช

สพฐ.(4)

ผปกครอง และชมชนทองถน

(5)

ยอดรวม ยกเวน

โครงการเรยนฟรฯ

(6)

โครงการเรยนฟรฯ

(ปจจบนอยท 40-30)

(7)

ยอดรวมทมทรพยากรจากโครงการฯท 40-30

(8) = (6) + (7)

ยอดรวมทมโครงการฯและ

เงนอดหนนปจจยพน

ฐานส�าหรบนกเรยนยากจนท

100(9)

เงนอดหนนเพมเตมของโครงการฯส�าหรบนกเรยนยากจน(10) = (7)-(6)

เงนเดอน

งบลงทน

อนๆของสพฐ.

(1) (2) (3)

ประถมศกษา 39,718 1,249 1,189 6,760 701 49,618 4,520 504,138 55,575 1,437

เลก 48,931 1,616 1,588 8,240 447 60,822 45,464 65,386 66,818 1,432

กลาง 34,032 954 907 5,491 658 42,041 4,597 46,638 48,199 1,561

ใหญ 20,912 757 511 5,062 1,970 29,212 4,044 33,256 34,252 996

ในชนบท 40,364 1,270 1,232 6,873 535 50,274 4,549 54,824 56,311 1,488

ในเขตเมอง 31,595 989 653 5,343 2,795 41,376 4,147 45,523 46,318 795

มธยมศกษา 25,277 1,866 711 309 2,517 31,222 7,169 37,851 40,538 2,147

เลก 28,617 1,528 1,180 305 705 32,335 7,734 40,070 42,999 2,929

กลาง 26,494 3,362 519 405 2,114 32,894 6,941 39,835 42,091 2,256

ใหญ 21,197 509 310 198 5,465 27,680 6,679 34,359 35,312 953

ในชนบท 27,709 2,090 807 301 751 31,657 7,292 38,950 41,645 2,695

ในเขตเมอง 22,455 1,469 542 324 5,657 30,447 6,950 37,397 38,569 1,172

รวม (เฉลยประถมศกษาและมธยมศกษา)

36,709 1,377 1,089 5,416 1,080 31,222 5,072 50,745 52,442 1,585


ภมภาคและเขตพนทการศกษา

ผลการวเคราะหขอมลจากการส�ารวจ ดงแสดงในรปท 4.13 พบวา ทรพยากรตอคนระหวางเขตพนทตางๆ และระหวางภมภาค

มความแตกตางกนมาก โดยเฉพาะในกลมโรงเรยนประถมศกษาทตงอยในภาคเหนอทมการเขาถงทรพยากรรวมเฉลยตอคน

สงทสด เทากบ 65,119 บาท หรอคดเปนรอยละ 36 สวนโรงเรยนในภาคใตไดรบทรพยากรตอคนนอยทสด เทากบ 47,963

บาท ส�าหรบโรงเรยนมธยมศกษาทตงอยในภาคใตยงคงไดรบทรพยากรตอคนในสดสวนทนอยกวา เฉลยเทากบ 33,210

บาท หรอคดเปนรอยละ 16 เทานน ซงนอยกวาโรงเรยนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ ทมทรพยากรตอคนเฉลย 39,661 บาท



รปท 4.13: แสดงทรพยากรรวมตอคน จ�าแนกตามแหลงทมา ภมภาค และประเภทของโรงเรยน

เหนอ กลาง ตะวนออกเฉยงเหนอ

เงนเดอนคาจาง

ภาคเอกชนและหนวยงานทไมใช สพฐ.

เงนโครงการเรยนฟร

งบลงทน

อนๆ

ปจจยพนฐานนกเรยนยากจน

ใต เหนอ กลาง ตะวนออกเฉยงเหนอ ใต

โรงเรยนแตละแหงไดรบทรพยากรทตางกน สวนหนงเนองจากโรงเรยนมขนาดทตางกน (ดรปท 4.14(ก)) กระนนกตาม ส�าหรบ

โรงเรยนขนาดเดยวกน พบวา โรงเรยนประถมศกษาในภาคใตไดรบทรพยากรตอคนนอยกวามากเมอเทยบกบโรงเรยนใน

ภาคอนๆ โดยเฉพาะเมอเทยบกบโรงเรยนประถมศกษาในภาคเหนอ ซงนอยกวาถงรอยละ 28 ในโรงเรยนขนาดเลก คดเปน

รอยละ 16 ในโรงเรยนขนาดกลาง และรอยละ 14 ในขนาดใหญ ตามล�าดบ

อกประเดนทนาสนใจ ดงทน�าเสนอในรปท 4.14(ข) คอ ทรพยากรรวมตอคนในโรงเรยนมธยมศกษา ไมไดลดลงตามขนาด

ส�าหรบทกๆ ภาค พบวา โรงเรยนในภาคเหนอไดรบทรพยากรรวมตอคนเพมขนเมอโรงเรยนใหญขน แตโรงเรยนมธยมศกษา

ทตงอยในภาคใตมทรพยากรตอคนลดลงเมอขนาดใหญขน โรงเรยนมธยมศกษาขนาดเลกในภาคใต มทรพยากรตอคน เทากบ

33,372 บาท ต�ากวาโรงเรยนมธยมศกษาขนาดเลกในเขตภาคกลางท มทรพยากรตอคน เทากบ 45,225 บาท ส�าหรบ

โรงเรยนขนาดกลางในภาคใตรายงานวาไดรบทรพยากรตอคน เทากบ 37,640 บาท ซงต�ากวาโรงเรยนมธยมศกษาขนาด

กลางในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ ทมทรพยากรตอคน เทากบ 41,725 บาท และโรงเรยนมธยมศกษาขนาดใหญในภาคใต

รายงานวาไดทรพยากรตอคน เทากบ 23,231 บาท นอยกวาโรงเรยนมธยมศกษาขนาดใหญในภาคเหนอ ทมทรพยากรตอ

คน เทากบ 44,004 บาท




รปท 4.14: ทรพยากรรวมตอคน จ�าแนกตามแหลงทมา ภมภาค และขนาดของโรงเรยน

(ก) โรงเรยนประถมศกษา





งบลงทน

อนๆ


ใต

ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ

(ข) โรงเรยนมธยมศกษา





งบลงทน

อนๆ


ใต

ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ ขนาดเลก ขนาดกลาง ขนาดใหญ





เมอพจารณาตามระดบเขตพนทการศกษา พบวา จ�านวนทรพยากรทโรงเรยนไดรบตอคนมความแตกตางอยางมนยส�าคญ

ทงในโรงเรยนประถมศกษา (ดรปท 4.15(ก)) และโรงเรยนมธยมศกษา (ดรปท 4.15(ข)) โดยเฉพาะโรงเรยนประถมศกษาใน

ภาคใตและภาคเหนอทมความแตกตางทมากทสด โดยโรงเรยนประถมศกษาใน สพป. ภเกต (ภาคใต) ไดรบทรพยากรเฉลย

ตอคนนอยทสด เทากบ 40,041 บาท ในขณะทโรงเรยนประถมศกษา สพป. พะเยาเขต 1 ไดรบทรพยากรเฉลยตอคนมาก

ทสดท เทากบ 73,103 บาท ตางกนถงรอยละ 45 สวนในระดบมธยมศกษา โรงเรยนใน สพม. 14 (จงหวดพงงา ภเกตและ

ระนอง) ไดทรพยากรเฉลยตอคนนอยทสดท เทากบ 33,210 บาท เทยบกบโรงเรยนใน สพม. 10 (จงหวดเพชรบรและอนๆ)

ทไดทรพยากรเฉลยตอคน เทากบ 40,918 บาท ตางกนถงรอยละ 19

รปท 4.15: แสดงทรพยากรรวมเฉลยตอคน จ�าแนกตามแหลงทมาและเขตพนทการศกษา





งบลงทน

อนๆ



เชยง

ใหม

เขต

1

เชยง

ราย

เขต

1

เชยง

ราย

เขต

4

พะเย

า เข

ต 1

พะเย

า เข

ต 2

พษณ

โลก

เขต

1

นครป

ฐม เข

ต 1

ลพบร

เขต

1

จนทบ

ร เข

ต 1

ระยอ

ง เข

ต 1

สระแ

กว เข

ต 2

หนอง

คาย

เขต

1

กาฬส

นธ เข

ต 2

อบลร

าชธา

น เข

ต 3

นครร

าชสม

า เข

ต 7

พทลง

เขต

1

ตรง

เขต

2

สราษ

ฎธาน

เขต

3

ภเกต





สพม. เขต 39(พษณโลก, อตรดตถ)

สพม. เขต 1(กทม.)

สพม. เขต 10(เพชรบร และอนๆ)

สพม. เขต 20(อดรธาน)

สพม. เขต 14(พงงา, ภเกต, ระนอง)



งบลงทน

อนๆ


เมอพจารณาตามขนาดของโรงเรยน พบวา ในกลมโรงเรยนประถมศกษา ทรพยากรทโรงเรยนไดรบเฉลยตอคนมความแตกตางกนมากทสดถงรอยละ 50 กลาวคอ โรงเรยนประถมศกษาขนาดเลกใน สพป. สราษฏรธาน เขต 3 และ สพป. สระแกว เขต 2 โดยในเขตแรกไดรบทรพยากรเฉลยตอคน เทากบ 45,505 บาท ในขณะทอกเขตไดรบทรพยากรเฉลยตอคน เทากบ 91,445 บาท ความแตกตางอนๆ ทส�าคญ ไดแก โรงเรยนประถมศกษาขนาดกลางสงกด สพป. ภเกตไดรบทรพยากรเฉลยตอคน เทากบ 39,386 บาท ขณะทโรงเรยนประถมศกษาขนาดเดยวกนใน สพป. พะเยา เขต 1 ไดรบทรพยากรเฉลยตอคน เทากบ 67,672 บาท ซงตางกนถงรอยละ 42 นอกจากน โรงเรยนประถมศกษาขนาดใหญใน สพป. ภเกตไดรบทรพยากรเฉลยตอคน เทากบ 29,772 บาท ในขณะทโรงเรยนประถมศกษาขนาดเดยวกนใน สพป. พษณโลก เขต 1 (ภาคกลาง) ไดรบทรพยากรเฉลยตอคน เทากบ 50,425 บาท ตางกนถงรอยละ 41

ส�าหรบกลมโรงเรยนมธยมศกษาในแตละเขตพนทการศกษา พบวา โรงเรยนมธยมศกษาขนาดเลกใน สพม. 1 (กรงเทพมหานคร) มทรพยากรเฉลยตอคนนอยทสด เทากบ 32,314 บาท เมอเทยบกบโรงเรยนมธยมศกษาขนาดเดยวกนใน สพม. 10 (จงหวดเพชรบร ประจวบครขนธ สมทรสาคร และสมทรสงคราม) ไดรบทรพยากรเฉลยตอคน เทากบ 48,452 บาท ตางกนคดเปนรอยละ 33 ในกลมโรงเรยนมธยมศกษาขนาดกลาง พบวา โรงเรยนใน สพม. 10 (จงหวดเพชรบร และอนๆ) ไดรบทรพยากรเฉลยตอคน เทากบ 36,984 บาท ในขณะทโรงเรยนมธยมศกษาขนาดเดยวกนใน สพม. 1 (กรงเทพมหานคร) ไดรบทรพยากรเฉลยตอคนมากทสด เทากบ 43,874 บาท ตางกนประมาณรอยละ 16 สวนโรงเรยนมธยมศกษาขนาดใหญใน สพม. 14(พงงา ภเกต และระนอง) มทรพยากรเฉลยตอคนนอยทสด เทากบ 23,231 บาท ขณะทโรงเรยนขนาดเดยวกนใน สพม. 39 (พษณโลก และอตรดตถ) ไดรบทรพยากรเฉลยตอคนสงทสด เทากบ 44,004 บาท ตางกนรอยละ 47

ทรพยากรทไดรบประจ�าทกป (ไมรวมเงนเดอน) ในโรงเรยน: ระดบและความไมเทาเทยมในสวนนจะวเคราะหเกยวกบทรพยากรทไดรบประจ�าในแตละปเฉพาะสวนทไมรวมเงนเดอน ซงมการโอนโดยตรงไปยงครผสอน ประเดนทจะพจารณา ไดแก ความไมเทาเทยมกนทอาจเกดขนในโรงเรยน และความไมเทาเทยมของนกเรยนในแตละระดบ ทงทมเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป (ซงพยายามมงใหเกดความเปนธรรมในแนวตงมากขน)




ผวจยจะท�าการวดความไมเทาเทยมในการกระจายของทรพยากรทไดรบประจ�าทกป (ทรวมคาจางเงนเดอน) ดวยคาสมประสทธ

จนทใชกนอยางแพรหลายเพอชวดความไมเทาเทยมกน สมประสทธจนจะมคาตงแต 0 (สะทอนถงความเทาเทยมกนอยาง

สมบรณ) ถง 1 (สะทอนถงความไมเทาเทยมกนโดยสนเชง) นอกจากน ยงพจารณาคาสมประสทธจนจ�าแนกตามแหลงทมา

ของรายได เพอคนหาสาเหตหลกของความไมเทาเทยมกนของทรพยากรในระดบโรงเรยน จากนนจะท�าการประเมนผล

กระทบของการยกเลกเพดานเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน (ปจจบนอยทรอยละ 40 ในระดบ

ประถมศกษา และรอยละ 30 ในระดบมธยมศกษาตอนตน) ตอความไมเทาเทยมกนทเกดขน

คาสมประสทธจนของโรงเรยนประถมศกษามคาสงกวาเมอเทยบกบโรงเรยนมธยมศกษา โรงเรยนประถมศกษามคาสมประสทธ

จนเทากบ 0.2030 สวนโรงเรยนมธยมศกษามคาสมประสทธจนเทากบ 0.1738 แสดงวา ส�าหรบทรพยากรประจ�าตอนกเรยน

ของโรงเรยนประถมศกษา มความไมเทาเทยมกนมากกวาโรงเรยนมธยมศกษา (ดบรรทดสดทายของตารางท 4.19(ก), (ข))

ตารางท 4.19 แสดงคาสมประสทธจน จ�าแนกตามแหลงทมาของรายไดประจ�า (ไมรวมเงนเดอน)


แหลงรายได สดสวนรายได คาจนของรายไดสดสวนความไม

เทาเทยมกนอตราการ

เปลยนแปลง

(1) (2) (3) (4)

สพฐ. อนๆ (ไมรวมเงนเดอน) 0.0903 0.6259 0.1858 0.0955

หนวยงานรฐ (ไมรวม สพฐ.) 0.5132 0.3057 0.6366 0.1233

เงนสนบสนนจากภาคเอกชน 0.0533 0.8422 0.1514 0.0981

เงนอดหนนรายหวปกต 0.3148 0.0732 0.0264 -0.2883

เงนอดหนนนร.ยากจนในโครงการฯ

0.0284 0.2221 -0.0002 -0.0287

คา Gini (ทรพยากรตอนกเรยน) 0.2030

หมายเหต: จ�านวนกลมตวอยาง=190 โรงเรยน


แหลงรายได สดสวนรายได คาจนของรายไดสดสวนความไม

เทาเทยมกนอตราการ

เปลยนแปลง

(1) (2) (3) (4)


หนวยงานรฐ (ไมรวม สพฐ.) 0.0289 0.7477 0.0182 -0.0107

เงนสนบสนนจากภาคเอกชน 0.2351 0.6529 0.7628 0.5278


เงนอดหนนนร.ยากจนในโครงการฯ 0.0469 0.2205 -0.0097 -0.0567






การระบทมาของความไมเทาเทยมกนของทรพยากรทไดรบท�าไดโดยการแยกคาสมประสทธจนออกตามแหลงรายได ดง

แสดงในตารางท 4.19 คอลมนท (1) คอ สดสวนของรายไดจากแหลงตางๆ เทยบกบรายไดประจ�าทงหมด (ไมรวมเงน

เดอน) คอลมนท (2) คอ คา Gini ของรายไดแตละแหลง คอลมนท (3) คอ สดสวนความไมเทาเทยมกนของรายไดทงหมด

ในแตละแหลง ในขณะทคอลมนสดทาย คอ อตราการเปลยนแปลงของความไมเทาเทยมกนเมอรายไดในแตละแหลงมการ

เปลยนแปลงไปรอยละ 1

ความไมเทาเทยมกนในการกระจายทรพยากรตอนกเรยนในระดบโรงเรยน สามารถอธบายไดดวย (1) สดสวนของแหลงรายได

ของโรงเรยนแตละประเภทและภาคสวน (คอลมน 1) และ (2) ลกษณะการกระจายของทรพยากรทโรงเรยนไดรบ (คอลมน 2)

(1) ส�าหรบโรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษา พบวา มความแตกตางกนอยางชดเจนในสวนแหลงทมาของรายได โรงเรยน

ประถมศกษาไดรบโอนเงนจากหนวยงานรฐอนๆ (นอกเหนอจาก สพฐ.) ไดแก องคกรปกครองสวนทองถนและกระทรวงอนๆ

คดเปนรอยละ 51 ของทรพยากรทไดรบ แตโรงเรยนมธยมศกษาไดรบนอยกวา คดเปนรอยละ 3 (ดคอลมน 1)

เงนสนบสนนจากภาคเอกชน (เงนอดหนนจากผปกครองเพอเปนเงนบ�ารงการศกษาและเงนสนบสนนและเงนบรจาคจาก

ชมชนและธรกจเอกชน) พบวา จดเปนจ�านวนเกอบหนงในสของทรพยากรทโรงเรยนมธยมศกษาไดรบ แตเปนเพยงประมาณ

รอยละ 5 ของโรงเรยนประถมศกษา (ดคอลมน 1)

เงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป พบวา ส�าหรบโรงเรยนมธยมศกษาจะไดรบสงกวาโรงเรยนประถมศกษาเปนสองเทา

คอ คดเปนประมาณสองในสามของทรพยากรททงหมดทไดรบ (ส�าหรบเงนอดหนนทวไป คดเปนรอยละ 62 และส�าหรบเงน

อดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน คดเปนรอยละ 5) ในขณะทโรงเรยนประถมศกษาไดรบการอดหนน คดเปนหนง

ในสามของทรพยากรทไดรบ (รอยละ 31 ส�าหรบเงนอดหนนทวไป และรอยละ 3 ส�าหรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบ

นกเรยนยากจน) (คอลมน 1)

(2) ความไมเทาเทยมกนของการกระจายรายได จ�าแนกตามแหลงทมา พบวา จากการตรวจสอบคาสมประสทธจนของรายได

แตละประเภท (Gk) แสดงใหเหนความไมเทาเทยมกนทส�าคญในการกระจายตวของแหลงรายไดบางประเภทในแตละโรงเรยน

(ดตารางท 4.19(ก), (ข) คอลมน 2) โดยเฉพาะอยางยงการกระจายตวของงบประมาณอนๆ ทโอนจาก สพฐ. ใหกบโรงเรยน

ตางๆ (ทคาสมประสทธจน 0.6259 ส�าหรบโรงเรยนประถมศกษาและ 0.5458 ส�าหรบโรงเรยนมธยมศกษา) ทรพยากรทได

รบจากหนวยงานรฐทไมใช สพฐ. กมการกระจายตวทไมเทาเทยมกนคอนขางสง โดยเฉพาะอยางยงในระดบมธยมศกษา (ท

คาสมประสทธจน 0.7477) แตนบเปนสดสวนทคอนขางนอยส�าหรบรายไดรวมของโรงเรยน เงนสนบสนนจากภาคเอกชน

ทใหกบโรงเรยนมการกระจายตวทไมเทาเทยมกนคอนขางสงทงในโรงเรยนประถมศกษาและโรงเรยนมธยมศกษา (ทคา

สมประสทธจน 0.8422 ส�าหรบโรงเรยนประถมศกษาและ 0.6529 ส�าหรบโรงเรยนมธยมศกษา) อยางไรกตาม เงนอดหนน

รายหวปกตจากโครงการเรยนฟร 15 ป มการกระจายอยางเทาเทยมกนคอนขางสงในทกโรงเรยน (ทสมประสทธจน 0.07

ส�าหรบโรงเรยนประถมและมธยม) ในขณะทเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน แสดงวามการจดสรรทไมเทา

เทยมกนมากขนเลกนอย (ทคาสมประสทธ Gini 0.22 ส�าหรบโรงเรยนประถมและมธยม) สะทอนใหเหนถงการกระจายตว

ทไมสม�าเสมอของนกเรยนยากจนในแตละโรงเรยนทวประเทศ

ในคอลมนท 3 แสดงสดสวนในความไมเทาเทยมกนของการกระจายทรพยากร (ไมรวมเงนเดอน) ตอนกเรยน ของแตละแหลง

ทมาของรายได พบวา ในกลมของโรงเรยนประถมศกษาเงนงบประมาณจากหนวยงานรฐทไมใช สพฐ. จดเปนแหลงทมาหลก



ของความไมเทาเทยมกนดวยคาความไมเทาเทยมกนทรอยละ 63 แตกลมโรงเรยนมธยมศกษา มผลกระทบเพยงเลกนอย ใน

ขณะทการกระจายตวทไมสม�าเสมอของเงนสนบสนนจากภาคเอกชน (จากผปกครองและชมชนทองถน) สะทอนเปนคาความ

ไมเทาเทยมกนของทรพยากรทใหตอนกเรยน ในแตละโรงเรยนทรอยละ 76 ในกลมโรงเรยนมธยมศกษา สวนกลมโรงเรยน

ประถมศกษา เงนสนบสนนจากภาคเอกชนมสวนนอยกวา คอ ความไมเทาเทยมกนของทรพยากรเปนเพยงรอยละ 15 ของ

ความไมเทาเทยมกนทงหมดของทรพยากรทมใหตอนกเรยน (ไมรวมเงนเดอน)

เงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป มสวนชวยในการลดความไมเทาเทยมกนในการกระจายของทรพยากรประจ�าตอ

นกเรยน อกทงยงชวยชดเชยความไมเทาเทยมกนในทรพยากรส�าหรบแหลงทมาตางๆ ไดในบางสวน (ดคอลมนสดทาย) การ

เพมขนของเงนอดหนนโครงการเรยนฟร 15 ป รอยละ 1 จะชวยลดความไมเทาเทยมกนประมาณรอยละ 0.29 ในโรงเรยน

ประถมศกษาและประมาณรอยละ 0.47 ในโรงเรยนมธยมศกษา

แตผลกระทบของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ซงเปนความพยายามทจะลดความไมเทาเทยมกน กลบ

ชวยลดความไมเทาเทยมกนเพยงเลกนอย การเพมเงนอดหนนฯ รอยละ 1 จะชวยลดความไมเทาเทยมไดเพยงรอยละ 0.03

ในโรงเรยนประถมศกษาและประมาณรอยละ 0.06 ในโรงเรยนมธยมศกษา เงนอดหนนสวนนเปนเพยงประมาณรอยละ 3

ของรายไดโดยรวมของโรงเรยนประถมศกษาและรอยละ 5 ส�าหรบโรงเรยนมธยมศกษา

การก�าหนดเปาหมายของนกเรยนยากจนของโครงการเรยนฟร 15 ป

เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน เปนเงนอดหนนประเภทเดยวของโครงการเรยนฟร 15 ป ทไดจดสรรให

นกเรยนเปนรายคนและแบงตามระดบการศกษาและตามอตราความยากจนของประชากรวยเรยนในโรงเรยนนนๆ ดงนน จง

อาจจะชวยชดเชยความไมเสมอภาคกนระหวางโรงเรยน อยางไรกตาม ในปจจบนจ�านวนเงนอดหนนนยงมไมมากพอและไม

พอเพยงทจะชดเชยความไมเทาเทยมกนของทรพยากรทมใหแตละโรงเรยน เนองจากการก�าหนดเพดานการจดสรร และวธท

โรงเรยนเลอกใชเงนอดหนนประเภทน ในปจจบนเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนจะจดสรรใหโรงเรยนสงสดไม

เกนรอยละ 40 ของจ�านวนนกเรยนในระดบประถมศกษา และไมเกนรอยละ 30 ส�าหรบนกเรยนในระดบมธยมศกษาตอนตน

การใชตวเลขของนกเรยนยากจนทโรงเรยนรายงาน ตามเกณฑทก�าหนดในแนวปฏบตของโครงการเรยนฟร 15 ป เพอวเคราะห

รอยละของนกเรยนยากจนทไดรบการดแล เทยบกบจ�านวนนกเรยนยากจนทงหมดในรายงานของโรงเรยน ผลทไดแสดงใน

รปท 4.16 จะเหนวายงมนกเรยนยากจนทไมไดรบเงนอดหนนตามทจดสรรอกประมาณรอยละ 45 ของประชากรนกเรยน

ยากจนทงหมดทพบ ในปการศกษา 2557 โรงเรยนทอยในชนบทมสดสวนของนกเรยนยากจนทงหมดซงไมไดรบการชวย

เหลอ คดเปนเกอบครงหนงของนกเรยนยากจนทงหมดทเขาเรยนในโรงเรยน

ปจจยทท�าใหการชวยเหลอไมตรงตามเปาหมาย คอ วธปฏบตของโรงเรยนในลกษณะกระจายเงนอดหนนดงกลาวใหนกเรยน

ทกคนทงทยากจนและไมยากจน แทนทจะจายเงนสดหรอใหบรการในรปแบบอนๆ เฉพาะเจาะจงนกเรยนยากจนแตละราย

(หรออกทางเลอกหนงคอใหกบประชากรนกเรยนยากจนทงหมด) ดงแสดงในรปท 4.16(ข) จ�านวนนกเรยนทอยในเกณฑได

รบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ในปการศกษา 2557 มจ�านวนมากกวาเปนสองเทาของจ�านวนนกเรยน

ทไดรบการจดสรร ทงในโรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษา



รปท 4.16: เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ความทวถงของการไดรบ และความทวถงของการใชจาย

(ก) ความทวถงของการไดรบ: จ�านวนของนกเรยนทไดรบการจดสรรเทยบกบจ�านวนทรายงาน


52 56

67

55

36

46

69

42

75

57

82 76

43 44

89

74

53 56

73

56

36 46

86

53



ในชนบท ในเขตเมอง ทงหมด

(ข) ความทวถงของการใชจาย: จ�านวนนกเรยนทไดรบเงนอดหนนจรงเทยบกบจ�านวนทไดรบการจดสรร


168

158

149

162

154

111

148

138

116

171

119

126

100

165

158

137

159

151

108

106

124

100

110

120

130

140

150

160

170

180





หากนกเรยนสวนใหญในโรงเรยนทงหมดยากจนจรงๆ (และหากเกณฑทก�าหนดไวสอดคลอง) ยอมเปนไปไดทจะอนมานวา

แนวปฏบตของโรงเรยนในการจดสรรเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนในหมนกเรยนทงหมดจะสงเสรมความ

เปนธรรม อยางไรกตาม เหนไดชดวาแนวปฏบตดงกลาวไมสามารถใชแทนทกลไกการชวยเหลอแบบก�าหนดเปาหมายเจาะจง



การก�าหนดเพดานในปจจบนไมสนบสนนความเปนธรรมโดยรวม เนองจากระดบของความยากจนไมไดกระจายอยอยาง

สม�าเสมอทวทกโรงเรยน โดยเฉพาะโรงเรยนในชนบททมอตราความยากจนมากกวาคาเฉลย การยกเลก (หรออยางนอยเพม

ขน) ของเพดานงบประมาณและการจดท�าขอมลทดขนเกยวกบระดบความยากจนในแตละโรงเรยน (ซงในปจจบนไมม) จะชวย

ปรบปรงการก�าหนดเปาหมายของนกเรยนยากจนและสงเสรมความเปนธรรมมากขนในการจดสรรทรพยากรใหแตละโรงเรยน

ผลลพธของการยกเลกเพดานเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนทมตอความไมเทาเทยมกน

หากยอนกลบไปทตารางท 4.18 คอลมนท 7 ซงน�าเสนอตวเลขประมาณการของทรพยากรทตองใชทงหมดตอนกเรยน ใน

แตละประเภทของโรงเรยน หากยกเลกเพดานรอยละ 40 และรอยละ 30 ของเกณฑการใหเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบ

นกเรยนยากจนในโครงการเรยนฟร 15 ป เปลยนเปนการใหกบนกเรยนยากจนทกคนตามรายงานของโรงเรยนโดยไมตอง

มเพดานเชนในปจจบน ทรพยากรทตองมใหนกเรยนตอคนจะเพมเปน 55,575 บาทในโรงเรยนประถมศกษา และ 40,538

บาท ในโรงเรยนมธยมศกษา จ�านวนเงนเพมเตมตอคนทจ�าเปนตองใชในการยกเลกขอจ�ากดดานงบประมาณในปจจบนอย

ท 1,437 บาทตอคน ในโรงเรยนประถมศกษา และ 2,147 บาทตอคน ในโรงเรยนมธยมศกษา (ดคอลมน 10 ซงน�าเสนอ

จ�านวนทรพยากรเพมเตมตอนกเรยนทจ�าเปนตองใช เพอใหเงนอดหนนจากโครงการฯจะครอบคลมนกเรยนยากจนทงหมด)

หากพจารณาจากจ�านวนนกเรยนยากจนทรายงานในระบบโรงเรยนของประเทศไทย จ�านวน 3.7 ลานคน การยกเลกขอจ�ากด

ของงบประมาณจะหมายถง งบประมาณทตองใชเพมเตม 5,900 ลานบาท ส�าหรบส�านกงบประมาณ

การยกเลกเพดานของเงนอดหนนนจะมผลกระทบอยางมากตอระดบความไมเทาเทยมกนของทรพยากรทจดใหนกเรยนตอ

คน ดงแสดงในตารางท 4.20(ก) และ (ข) โดยพบวา ถานกเรยนยากจนทงหมดทรายงานในระดบโรงเรยนไดรบเงนอดหนนน

คาสมประสทธจนของทรพยากรประจ�าจะลดลงไปท 0.1888 ในโรงเรยนประถมศกษา และ 0.1411 ในโรงเรยนมธยมศกษา

การใหเงนอดหนนทครอบคลมอยางทวถง จะมผลกระทบอยางมนยส�าคญในกลมโรงเรยนประถมศกษา ท�าใหความไมเทา

เทยมกนลดลง คดเปนรอยละ 5.3 มากกวาในโรงเรยนมธยมศกษาเลกนอย ซงลดลงเพยงรอยละ 4.4

ตารางท 4.20: คาสมประสทธจน จ�าแนกตามแหลงทมาของรายไดประจ�า (ไมรวมเงนเดอน)


แหลงรายได สดสวนรายได คาจนของรายได

สดสวนความไมเทาเทยมกน

อตราการเปลยนแปลง

(1) (2) (3) (4)

สพฐ. อนๆ (ไมรวมคาจางเงนเดอน) 0.0814 0.6259 0.1743 0.0929

หนวยงานรฐ (ไมรวม สพฐ.) 0.4628 0.3057 0.5891 0.1263

เงนบรจาคภาคเอกชน 0.0480 0.8422 0.1305 0.0824


เงนอดหนนนร.ยากจนในโครงการฯ 0.0256 0.2221 0.0078 -0.0179

เพมเงนอดหนนยากจน 100% 0.0983 0.2819 0.0532 -0.0451






แหลงรายได สดสวนรายได คาจนของ รายได

สดสวนความไมเทาเทยมกน

อตราการเปลยนแปลง

(1) (2) (3) (4)


หนวยงานรฐ (ไมรวม สพฐ.) 0.0241 0.7477 0.0085 -0.0156

เงนบรจาคภาคเอกชน 0.1958 0.6529 0.6547 0.4589


เงนอดหนนนร.ยากจนในโครงการฯ 0.0391 0.2205 0.0038 -0.0352

เพมเงนอดหนนยากจน 100% 0.1670 0.3073 0.1219 0.0433



ทมา: รายงานการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ของประเทศไทย, 2557 และการค�านวณของผจดท�ารายงาน

4.9 การก�ากบดแลของโครงการเรยนฟร

ในสวนนเปนการตรวจสอบบทบาทของส�านกงานเขตพนทการศกษา ในการจดการและก�ากบดแลเงนอดหนนในโครงการเรยนฟร 15 ป ของโรงเรยน

4.9.1 บทบาทและศกยภาพของส�านกงานเขตพนทการศกษา

ส�านกงานเขตพนทการศกษา (สพท.) ไดรบการจดตงขนภายใตสงกดของ สพฐ. ในปพ.ศ. 2545 เพอใหสอดคลองกบบทบญญตในพระราชบญญตการศกษาแหงชาต พ.ศ. 2542 ด�าเนนงานในฐานะหนวยงานทมอ�านาจการจดการการศกษาในทองถนในระดบยอยของจงหวด สพท. มความรบผดชอบในการจดบรการทางการศกษาในระดบการศกษาขนพนฐานในพนทของตน ในปงบประมาณ 2557 มส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษา (สพป.) จ�านวน 183 แหง และส�านกงานเขตพนทการศกษามธยมศกษา (สพม.) จ�านวน 42 แหง ด�าเนนการอยใน 77 จงหวด แตละ สพท. จะรบผดชอบสถาบนการศกษาประมาณ 200 แหง ทมนกเรยนประมาณ 300,000-500,000 คน

สพท. ไดรบการสนบสนนทางการเงนจาก สพฐ. ผานระบบงบประมาณทไมเกยวกบโครงการเรยนฟร 15 ป ในปงบประมาณ 2557 พบวา งบประมาณทงหมด (ไมรวมเงนเดอน) มการจดสรรใหกบ สพท. ตางๆ รวมเปนเงน 797.5 ลานบาท ประมาณรอยละ 85 ของงบประมาณน ถกจดสรรอยางเทาเทยมใหกบแตละ สพท. เพอเปนคาใชจายในการบรหารงาน สงอ�านวยความสะดวกและแผนการปรบปรงคณภาพ โดยรวมงบประมาณทไดรบนนเพยงพอส�าหรบการบรหารและการท�างานทเกยวกบโรงเรยน ดงไดตงขอสงเกตไวกอนหนานวา เงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป สวนใหญจะถกโอนจากส�านกการคลงและสนทรพยไปใหโรงเรยนโดยตรง ยกเวนเงนอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอนทจะโอนผาน สพท. งบประมาณของ สพท. จะไดรบการจดสรรแบงเปนสองประเภท คอ คาใชจายบคลากร และคาใชจายในการด�าเนนงานในส�านกงาน โดยสงผานระบบ GFMIS ทงน ระบบ GFMIS ครอบคลมบคลากรดานการสอนและเจาหนาทสนบสนนในโรงเรยนและใน สพท. (ส�าหรบคาจางเงนเดอนและคาตอบแทนอนๆ) คาใชจายในการด�าเนนงานครอบคลมบรการการศกษา ตามปกต (งานตามนโยบาย ก�ากบดแล และตดตามโรงเรยน) และการปรบปรงคณภาพของโรงเรยน การเปลยนแปลงขอบเขตของการใชจายงบด�าเนนงานน มแนวโนมทจะสงผลกระทบตอความพรอมดานงบประมาณ และขอมลทใชในการค�านวณสตรการจดสรรงบประมาณ



สพท. มการจดสรรเงนใหกบโรงเรยนภายใตการดแล โดยใชงบประมาณในการด�าเนนงานของส�านกงานตามนโยบาย/แนวปฏบตทคณะกรรมการของ สพท. ก�าหนด เพอสนบสนนการด�าเนนงานของโรงเรยน ตารางท 4.21 แสดงใหเหนวา การจดสรรงบประมาณดงกลาวมจ�านวนไมมาก โดยเฉลยอยทประมาณ 30 บาทตอนกเรยน 1 คน ทงในโรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษา รปแบบการจดสรรงบประมาณลกษณะดงกลาวแยกแยะไดยาก สวนใหญพบวาการโอนงบประมาณนขนอยกบนโยบายของกรรมการของ สพท.

ตารางท 4.21: แสดงจ�านวนงบประมาณของ สพท. และการโอนใหโรงเรยนในกลมตวอยาง

ส�านกงานเขตพนท จ�านวนเงนทไดรบตอโรงเรยน (บาท)

จ�านวนเงนทโอนใหแตละโรงเรยน (บาท)

จ�านวนเงนทโอนใหตอนกเรยน 1 คน(บาท)

สพป.

เชยงใหม 1 86,204 20,467 96

เชยงราย 1 80,046 8,706 49

เชยงราย 4 55,829 3,801 27

พะเยา 1 86,109 0 0

พะเยา 2 59,277 7,097 59

พษณโลก 1 65,101 14,432 86

นครปฐม 1 69,323 8,898 34

ลพบร 1 48,872 0 0

จนทบร 1 102,015 5,814 26

ระยอง 1 76,698 13,998 37

สระแกว 2 65,107 1,613 9

หนองคาย 1 50,458 1,099 7

กาฬสนธ 2 46,840 1,543 12

อบลราชธาน 3 39,322 0 0

นครราชสมา 7 34,320 1,140 7

พทลง 1 75,813 7,025 48

ตรง 2 58,676 3,883 23

สราษฏรธาน 3 55,573 0 0

ภเกต 179,939 33,163 90

เฉลย 70,291 6,983 32

สพม.

39 (พษณโลก อตรดตถ) 137,557 14,655 19

1 (กรงเทพ) 123,856 2,015 1

10 (เพชรบรและอนๆ) 138,305 17,700 19

20 (อดรธาน) 127,275 4,286 5

14 (พงงา ภเกต ระนอง) 296,975 14,815 14

เฉลย 164,794 10,694 12

ทงหมด 72,638 7,756 28




นอกจากน สพท. ยงมบทบาทในการตรวจสอบโรงเรยนตางๆ โดยการนเทศ ตดตามโรงเรยน ผลส�ารวจทไดจากโรงเรยน

ทเปนกลมตวอยาง พบวา สพท. มาเขาเยยมชมโดยเฉลยเพยงปละครง ซงเปนเรองไมนาแปลกใจเมอพจารณาถงจ�านวน

บคลากรทคอนขางนอยของ สพท. เทยบกบจ�านวนของโรงเรยนภายใตความรบผดชอบของแตละเขต ในตารางท 4.22 แสดง

ใหเหนวาการเขาเยยมโรงเรยนสวนใหญเกยวของกบการตรวจสอบโครงการเรยนฟร 15 ป และการก�ากบดแลทางวชาการ

ตารางท 4.22: ความถของการเขาเยยมโรงเรยนโดย สพท.

กจกรรมการก�ากบดแล จ�านวนการเยยม จ�านวนโรงเรยน จ�านวนการเยยม ตอโรงเรยน

1. การเยยมทวไป 1,323 5,543 0.24

2. ดแลดานวชาการ 1,437 5,543 0.26

3. ตรวจสอบภายในและการเงน 683 5,543 0.12

4. โครงการเรยนฟรฯและอนๆ 2,390 5,543 0.43

5. ตรวจสอบอาคาร 106 5,543 0.02

6. การบรหารชนเรยน 334 5,543 0.06

รวมทงหมด 6,273 5,543 1.13


แมวา สพท. จะไมมบทบาทในเรองงบประมาณในโครงการเรยนฟร 15 ป แตในฐานะหนวยงานทมอ�านาจดแลโรงเรยนใน

สงกด สพฐ. ในระดบพนท สพท. จดเปนหนวยงานหนงทท�าหนาทในการด�าเนนงานของโครงการฯ ตามแนวปฏบตของ

โครงการเรยนฟร 15 ป โดย สพท. ในแตละพนทมหนาทดงตอไปน:1. ตรวจสอบความถกตองของขอมลทโรงเรยนในพนทสงใหกบกลมสารสนเทศ (Data Management Centre) 2. ตรวจสอบความถกตองของขอมลและเสนอค�าของบประมาณส�าหรบคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอน3. แจงใหโรงเรยนรบทราบวงเงนงบประมาณทไดรบการจดสรรจากส�านกนโยบายและแผน สพฐ.4. ก�ากบดแลการใชงานเงนอดหนนของโรงเรยนในสงกด ใหมความเหมาะสม รวมถงการจดเกบเอกสารใบส�าคญการ

รบเงนของโครงการฯ5. ตรวจสอบกจกรรมตางๆ ของโรงเรยนผานการเขาเยยมทวไป การตรวจสอบภายในและการเงน การตรวจสอบการ

จดซอจดจางและการก�ากบดแลทางวชาการ

ในการตรวจสอบกจกรรมตางๆ ของโครงการเรยนฟร 15 ป ในระหวางปการศกษา 2556/57 พบวา สพป. มการเขาเยยม

โรงเรยนเพยงหนงในสบของโรงเรยนในเขตพนทของตน ในขณะท สพม. เขาเยยมประมาณสในสบของโรงเรยนทอยภายใต

การดแล (ดตารางท 4.23)



ตารางท 4.23: ความถของการเขาเยยมทเกยวกบกจกรรมของโครงการฯ โดย สพท. ในปการศกษา 2556/57 (จ�านวนการ

เยยมตอโรงเรยน)

สพป. (ประถมศกษา) จ�านวนการเขาเยยม สพม. (มธยมศกษา) จ�านวนการเขาเยยม

เชยงใหม 1 0.54 39 (พษณโลก อตรดตถ) 0.52

เชยงราย 1 0.02 1 (กรงเทพ) 0.15

เชยงราย 4 0.01 10 (เพชรบร และอนๆ) 0.03

พะเยา 1 0.02 20 (อดรธาน) 0.06

พะเยา 2 0 14 (พงงา ภเกต ระนอง) 1

พษณโลก 1 0.02 เฉลย 0.35

นครปฐม 1 0.14

ลพบร 1 0.01

จนทบร 1 0.02

ระยอง 1 0.03

สระแกว 2 0.02

หนองคาย 1 0.15

กาฬสนธ 2 0.01

อบลราชธาน 3 0.09

นครราชสมา 7 0.11

พทลง 1 0.11

ตรง 2 0.05

สราษฏรธาน 3 0.01

ภเกต 1

เฉลย 0.12


ในดานการตดตามดแล สพท. ไดรายงานเกยวกบปญหาการด�าเนนการในโครงการเรยนฟร 15 ป ดงแสดงในรปท 4.17

ปญหาหลกทไดรบรายงานส�าหรบปการศกษา 2556/57 สามเรอง ไดแก (1) ความยากของการตดตามการใชงบประมาณ

ของโรงเรยนใหเปนไปตามแนวปฏบตของโครงการฯ (2) การตดตามดแลและตรวจสอบความถกตองของขอมลทปอนเขาใน

ระบบ DMC และ (3) การรายงานเกยวกบผลการด�าเนนการของโครงการฯ



รปท 4.17: แสดงรอยละของปญหาทเกดขน ในโครงการเรยนฟร 15 ป ตามทรายงานโดย สพท. ปการศกษา 2556/57

29.2 26.4

19.4

13.9

5.6 1.4 1.4 1.4 1.4

0.0

7.5

15.0

22.5

30.0

37.5


บทบาทการก�ากบดแลของ สพท. ในเรองกจกรรมตางๆ ของโครงการเรยนฟร 15 ป ท�าไดคอนขางจ�ากด โดยพบวา ในชวงตน

ของโครงการฯ สพท. ท�าหนาทเกบรวบรวมขอมลนกเรยนทจ�าเปนส�าหรบการค�านวณเงนอดหนนโครงการฯ และในไมกปท

ผานมาน โรงเรยนไดรบอสระในการด�าเนนการเพมขน ซงหมายความวา ขอมลทส�านกนโยบายและแผนใชในการค�านวณเงน

อดหนนของโครงการในปจจบน เปนขอมลทโรงเรยนด�าเนนการรายงานเอง รวมถงขอมลการเขาเรยนและสถานะความยากจน

ของนกเรยน (มเพยงการเกบขอมลเพอใชอดหนนคาอาหารนกเรยนประจ�าพกนอนเทานนท สพท. จะท�าการเกบขอมลเอง)

ดงนน บทบาทของ สพท. จงลดนอยลง สวนหนงเกดจากขอจ�ากดในเรองก�าลงคน ในบรบทโรงเรยนจดการรายงานขอมลเอง

และกลไกการตรวจสอบทไมเขมงวด อาจเปดโอกาสใหบางโรงเรยนจงใจรายงานขอมลนกเรยนไมตรงกบความจรง เพอใหได

รบการจดสรรเงนอดหนนจากโครงการฯเพมขน

4.10 สภาพแวดลอมของโรงเรยน: ครผสอนและการบรหารจดการของโรงเรยน

ปจจยตางๆ ทสงผลกระทบตอคณภาพการศกษา ไดแก ลกษณะเฉพาะของแตละโรงเรยน ทรพยากรทมอย และองคประกอบ

ตางๆ ทเกยวของกบการก�ากบดแลและการจดการสถาบนภายในโรงเรยน ในขณะทการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณ

ภาครฐครงนเกบรวบรวมขอมลเกยวกบผลการด�าเนนงานของโครงการเรยนฟร 15 ปและสภาพแวดลอมของโครงการฯ ซงสง

ผลตอคณภาพของโรงเรยนและการเรยนร ในการส�ารวจฯยงไดพจารณาถงสภาพแวดลอมทวไป และปฏสมพนธระหวางคร

กบนกเรยน รวมทงการทครไมอยในชนเรยน (แมวาในชวงเวลาของการส�ารวจฯจะตรงกบชวงสอบปลายภาค ท�าใหไมมการ

เรยนการสอนในชนเรยน) เนองจากในการบรหารโครงการเรยนฟร 15 ปจ�าเปนตองใชเวลาในการท�างานของคร ดงนนการ

ทครไมอยในหองเรยนหรอไมอยในโรงเรยนจงเปนเรองหนงทนากงวล ในการส�ารวจฯครงนยงพจารณาถงทกษะการบรหาร

จดการและประสบการณของผอ�านวยการโรงเรยนทสงผลตอประสทธภาพของการใชเงนอดหนนของโครงการเรยนฟร 15 ป



4.10.1 ปญหาครไมอยในชนเรยน

ในประเทศทมทรพยากรทจ�ากด การไมอยในชนเรยนของครมแนวโนมจะเปนปญหาทส�าคญ (Chaudhury et al., 2006;

Bold et al., 2010) ในกลมประเทศทมรายไดต�า พบวา ระบบทยดตดตวบคคลและรวมศนยอ�านาจมแรงจงใจไมเพยงพอ

และความรบผดชอบในทองถนนอย สงผลใหครไมอยในชนเรยนมจ�านวนมาก ผลจากการศกษาวจยขนาดใหญทท�าพรอมกน

ในหลายประเทศ พบวา อตราการไมอยในชนเรยนของครผสอนมตงแตรอยละ 11 ถงรอยละ 27 หมายความวาการบรการ

การศกษามคณภาพต�า (Chaudhury et al., 2006) เนองจากการไมอยในชนเรยนของครผสอนน�าไปสชวโมงการเรยนการ

สอนทลดลงสงผลกระทบตอคณภาพของโรงเรยนหรออตราการมาเรยน การไมอยในชนเรยนของครจงเปนประเดนทส�าคญ

ยกตวอยางเชน การส�ารวจ Das et al. (2004) พบวาอตราการขาดหายไปของครทเพมขนทกรอยละ 5 มผลท�าใหอตราการ

เรยนรในปนนลดลงรอยละ 4-8

ในการส�ารวจฯครงน การไมอยในชนเรยนของครผสอนวดจากสดสวนของครทไมไดอยในโรงเรยนจากการเขาเยยมโรงเรยน

2 ครง ในครงแรกทเปนการเขาเยยมทมการแจงลวงหนา มครผสอน 12 คนทถกสมเลอกจากรายชอครทงหมด จากนน

เจาหนาททท�าการส�ารวจจะตรวจสอบวาพวกเขาอยทไหนในชวงการเขาเยยมโรงเรยนครงทสอง ซงไมมการแจงลวงหนา

ผลการส�ารวจจากหลายประเทศ พบวา ครไมจ�าเปนตองก�าลงสอนอย (ในชวโมงการเรยนการสอนปกต)ถงแมวาพวกเขาจะ

อยในโรงเรยน ดงนนในการส�ารวจฯนขอบเขตของการวดการไมอยของครผสอนจะวดวาครอยในโรงเรยนและก�าลงสอนอย

ในหองเรยนจรงเปรยบเทยบกบก�าลงท�ากจกรรมอนอยในโรงเรยน

อตราการไมอยในโรงเรยนและหองเรยนค�านวณจากจ�านวนการขาดทงหมดทพบในชวงเวลาทไปเขาเยยมโรงเรยน ไมวาจะ

ไดรบอนญาตใหหยดหรอไม แมวาเจาหนาทส�ารวจจะบนทกเหตผลการไมอยในชนเรยนของครตามทไดรบรายงานจากผ

อ�านวยการโรงเรยน การศกษาฉบบนบนทกการไมอยในชนเรยนของครทกคนโดยไมค�านงถงแรงจงใจ ทงนดวยเหตผลสอง

ประการ ประการแรก คอ เนองจากไมมนใจวาผอ�านวยการโรงเรยนจะสามารถบอกหรอเตมใจทจะบอกสาเหตของการท

ครไมอยในชนเรยนไดถกตอง ประการทสอง คอ สงทส�าคญส�าหรบการศกษาของนกเรยนคอการทครผสอนจดใหมกจกรรม

การเรยนหรอไม ไมวาจะไดรบอนญาตหรอไม การไมอยในชนเรยนของครผสอนยอมมผลกระทบตอการใหบรการการศกษา

ตามทระบไวในรปท 4.18 ประมาณหนงในสบสองของครผสอนในโรงเรยน ไมอยในโรงเรยนในวนทมการเขาเยยมโรงเรยน

โดยไมแจงลวงหนา สงทนาสนใจจากขอมลของกลมตวอยาง พบวา อตราการไมอยในโรงเรยนของครในโรงเรยนประถม

ศกษาสงกวาในโรงเรยนมธยมศกษาอยางมนยส�าคญ และโรงเรยนประถมศกษาในเขตเมองมอตราครขาดมากกวาโรงเรยน

ประถมศกษาในชนบท

จากรปท 4.18(ข) จากผลการส�ารวจชใหเหนวา โรงเรยนมธยมศกษามครมธยมทไมอยในหองเรยนมากกวารอยละ

60 ในวนทเปดเรยนปกตทงโรงเรยนในเมองและชนบท ในขณะทครในโรงเรยนมธยมศกษาขนาดเลกในเขตเมองหาย

ไปสงถงรอยละ 75 ขณะทครโรงเรยนประถมศกษาทหายไปจากหองเรยนเพยงรอยละ 18 ส�าหรบโรงเรยนในเขต

ชนบท และรอยละ 24 ส�าหรบโรงเรยนประถมศกษาในเขตเมอง ตามล�าดบ อยางไรกตามดงทไดหมายเหตไวแลว

การส�ารวจฯครงนจดขนในชวงปลายปการศกษา ซงก�าลงเปนชวงของการสอบปลายภาค และไมมกจกรรมในชนเรยน



รปท 4.18: การไมอยในชนเรยนของครผสอน

(ก) การขาดหายไปจากโรงเรยน (รอยละของคร)

8 10

6

9

5 6

0

5 7

20

16 14

0 2

7 5

8 10 10 9

5 5 6 5




(ข) การหายไปจากโรงเรยนและหองเรยน (รอยละของคร)

16 21

15 18

66 59

67 64

10

20

31 24

75

58 64 64

16 21 21 19

67

59 65 64







ตารางท 4.24 น�าเสนอผลการส�ารวจเกยวกบการขาดหายไปจากโรงเรยนและหองเรยน จ�าแนกตามลกษณะครและตาม

เหตผลทไดรบรายงาน ครผชายไมอยในโรงเรยนและไมอยในหองเรยนมากกวาครผหญงเกอบสองเทา ครทมประสบการณ

การสอนนอยกวาไมอยในโรงเรยนและหองเรยนเปนสดสวนสงกวา

เหตผลหลกๆ ของการไมอยในชนเรยนของครผสอนตามทไดรบรายงาน คอ ไปเขาอบรม (รอยละ 14) รปแบบอนๆของ

การลาทไดรบการอนมต (รอยละ 13) มภารกจของโรงเรยนหรอไปเขาประชม (รอยละ 11) และลาปวย (รอยละ 9)

ดงไดกลาวมาแลว เหตทตองน�าการขาดสอนทกประเภทมาพจารณา เนองจากไมสามารถตรวจสอบวาเหตผลทจดเกบได

นนเปนความจรง และทส�าคญนกเรยนตองการครทจะอยในชนเรยนเพอจดกจกรรมการเรยนโดยไมค�านงถงสาเหตทครไม

อยในหองเรยน

ตารางท 4.24: ลกษณะเฉพาะของครทขาดสอนและเหตผลในการขาดสอน

(ก) ลกษณะเฉพาะ

จ�านวนทขาดหายไปจากโรงเรยน

รอยละ จ�านวนทขาดหายไปจากหองเรยน

รอยละของคร

ครผหญง 114 6.78 345 20.5

ครผชาย 81 11.25 267 37.1

รวม 195 18.03 612 25.4

ครใหญ 32 15.46 106 13

ครปกต 148 7.51 535 32.8

ครอตราจาง 5 3.82 17 28.6

ประสบการณนอยกวา 5 ป 40 7.62 171 20.5

ประสบการณขนต�า 5 ป 157 8.35 535 37.1

(ข) เหตผลของการขาดหายไปจากโรงเรยนและหองเรยน

เหตผล ความถ รอยละ

ปวย 18 8.61

เขาอบรม 30 14.35

ภารกจราชการ 24 11.48

ลาโดยไดรบอนมต 27 12.92

ไปธนาคาร 8 3.83

อนๆ 102 48.8

รวม 209 100




ปจจยอนมผลตอการไมอยในชนเรยนของคร รวมไปถงความจ�าเปนทตองท�างานบรหาร/ธรการทเกยวของกบโครงการเรยน

ฟร 15 ป บคลากรในโรงเรยนโดยเฉพาะครผสอนถกคาดหวงวาจะอทศสวนหนงของชวโมงท�างานในระหวางสปดาหมาใช

ในการจดการโครงการฯ ยกตวอยางเชน ส�าหรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ตองมงานของการระบตว

นกเรยนยากจน การเยยมบานนกเรยน รวมทงการเปดบญชธนาคารและจดการบญชธนาคารใหแกนกเรยน

รปท 4.19 แสดงใหเหนสดสวนของเวลาท�างานตอสปดาหของครทสละใหกบการท�างานทเกยวของกบโครงการเรยนฟร 15

ปและงานบรหารอนๆ พบวา กจกรรมทเกยวกบการบรหารใชเวลารอยละ 11 ของสปดาหการท�างานของครในโรงเรยน

ประถมศกษาและมธยมศกษา กจกรรมเหลานตองใชเวลามากขนส�าหรบครทสอนในโรงเรยนประถมศกษาในเขตเมอง คด

เปนรอยละ 14 ของสปดาหท�างาน และส�าหรบครโรงเรยนมธยมศกษาในเขตเมอง คดเปนรอยละ 15 ของสปดาหท�างาน

รปท 4.19 สดสวนเวลางานในแตละสปดาหทครสละใหกบโครงการเรยนฟรฯและงานบรหารอนๆ

(รอยละของชวโมงการสอน)

11 10

11 10 9 9

4

9

15 16

13 14

12 11

17

15

11 10

12 11

9 9

15

11




หมายเหต: จ�านวนชวโมงสอนปกต เทากบ 25 ชวโมงตอสปดาหส�าหรบครประถมศกษา และ 35 ชวโมงตอสปดาห ส�าหรบครมธยมศกษา


มเหตผลอกหลายอยางทไมเกยวของโดยตรงกบการด�าเนนการของโครงการเรยนฟร 15 ปซงอาจมผลตอพฤตกรรมการไมอย

ในชนเรยนของครและคณภาพการสอน ตารางท 4.25 น�าเสนอระดบความพงพอใจของคร ความปรารถนาทจะยายไปอยใน

พนทอนๆ และอตราการยายของคร พบวา ครทไมพงพอใจในการท�างานในโรงเรยน(รอยละ 6.9) โดยเปนผทอยในพนทเขต

เมอง(รอยละ 11) ในขณะทหนงในสของครประถมศกษาอยากยายไปยงพนทอนๆ และสงขนเปนถงหนงในสามในกลมคร

มธยมศกษา นอกจากนอตราการยายออกยงสงขนในกลมครโรงเรยนมธยมศกษา คดเปนรอยละ 7



ตารางท 4.25 ความพงพอใจในงานของครผสอน ความตองการยายจากโรงเรยน และอตราการลาออก

(ก) ความพงพอใจ

ระดบความพงพอใจ ความถ รอยละ ชนบท ในเขตเมอง ประถมศกษา มธยมศกษา

ไมพงพอใจ 145 6.9 3.9 11.2 2.4 14.6

เฉยๆ 54 2.2 2.1 2.3 2 2.7

พอใจ 2,263 91.9 93.4 86.5 95.3 82.7

รวม 2,462 100 100 100 100 100

(ข) ความตองการยายพนท

ค�าตอบ ความถ รอยละ ชนบท ในเขตเมอง ประถมศกษา มธยมศกษา

ไมตองการ 1,837 74.6 73.4 81 77.2 65.5

ตองการ 624 25.4 26.3 19 22.5 34.5

รวม 2,462 100 100 100 100 100

(ค) อตราการยายออกของคร

ขนาดโรงเรยน ในชนบท ในเขตเมอง รวมทงหมด

โรงเรยนประถมศกษา เลก 5.95 0 5.63

กลาง 6.41 4.55 6.37

ใหญ 4.24 4.75 4.43

รวม 6.02 3.47 5.81

โรงเรยนมธยมศกษา เลก 8.55 3.85 8.3

กลาง 7.69 6.02 7.2

ใหญ 6.01 6.5 6.43

รวม 8.07 6.22 7.4

รวมทงหมด 6.4 5.07 6.2


4.10.2 ผอ�านวยการโรงเรยน

คณภาพของบรการการศกษามความเกยวของกบคณภาพของผอ�านวยการโรงเรยน ต�าแหนงงานนมสวนส�าคญตอการสราง

ประสทธภาพของการใชเงนอดหนนในโครงการเรยนฟร 15 ป การสรางบรรยากาศการเรยนรภายในโรงเรยน รวมทงใน

บทบาทของการก�ากบดแล การสรางแรงจงใจและเสรมสรางก�าลงใจใหกบครผสอน ดงแสดงในตารางท 4.26 ผอ�านวยการ

โรงเรยนมอายเฉลย 53 ป (และเพมขนอกประมาณสามปส�าหรบผทอยในโรงเรยนขนาดใหญ) มจ�านวนปการศกษาเฉลย

18 ป (เทากบจบปรญญาโท หรอครศาสตร) และอยในต�าแหนงผอ�านวยการมาแลวเฉลยท 14 ป ผอ�านวยการในโรงเรยน

กลมตวอยางทเปนผหญง มรอยละ 18 กลมโรงเรยนขนาดใหญและอยในเขตเมองจะมผอ�านวยการทมอายมากกวาและม

ประสบการณการท�างานมากกวาโรงเรยนกลมอนๆ



ตารางท 4.26: ลกษณะเฉพาะของผอ�านวยการโรงเรยน แบงตามขนาด ระดบและทตงของโรงเรยน

เลก กลาง ใหญ ประถมศกษา มธยมศกษา ในชนบท ในเมอง ทงหมด

อาย 52.89 53.21 55.85 53.5 52.92 53.2 54.84 53.4

รอยละของ ผอ.ทเปนผหญง

15.84 20.73 18.52 18.13 17.95 18.38 16 18.1

จ�านวนปของการศกษา

17.7 17.8 18.19 17.7 18.28 17.79 17.88 17.8

จ�านวนปทอยในโรงเรยนแหงน

5.87 5.2 3.67 6.08 2.03 5.56 3.56 5.33

จ�านวนปทอยในต�าแหนงผอ�านวยการ

12.92 14.17 18.52 14.82 11.08 14.03 14.84 14.13

จ�านวนปของประสบการณการท�างาน

30.08 31.54 35.03 31.24 31.46 30.84 34.59 31.28


4.10.3 ผปกครอง

ในประเทศไทย ผปกครองมโอกาสไดมสวนรวมในการบรหารจดการโรงเรยน และการจดการโครงการเรยนฟร 15 ป ในการ

ส�ารวจฯครงนผปกครองรายงานวามความพงพอใจกบการสนบสนนทไดรบจากโครงการเรยนฟรฯ แตนาเสยดายทในการ

ส�ารวจครวเรอนครงนไมมค�าถามทครอบคลมเรองระดบของการมสวนรวมของผปกครองในโครงการฯเพอใหไดขอมลทบง

ชเรองความโปรงใสของโครงการฯ ขอมลเกยวกบโครงการเรยนฟร 15 ป เปนทรบทราบกนอยางกวางขวางในกลมผตอบ

แบบสอบถามสวนใหญ ยกเวนเรองของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ผปกครองทตอบแบบสอบถามไม

คอยทราบเรองของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ตางจากทพวกเขารบรเกยวกบเรองเงนอดหนนเครอง

แบบและอปกรณการเรยน ขอเทจจรงในเรองนสะทอนใหเหนวาโรงเรยนสวนใหญเลอกทจะบรหารเงนอดหนนประเภทน

เอง ซงเปนทางเลอกด�าเนนการของโครงการฯ ดงนนวตถประสงคของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนเปน

สงทควรสอสารใหมรายละเอยดยงขนกบทวทกชมชนโรงเรยน

ตวทชวยวดระดบความรวมมอของผปกครองวดไดจากคาเลาเรยนทตองจายใหโรงเรยน บนสมมตฐานทวาการทตองจายคา

เลาเรยนจ�านวนมากชวยกระตนใหพอแมผปกครองตองเขาไปมสวนรวมในการบรหารโรงเรยนมากขน ดงแสดงในตารางท

4.27 ผปกครองนกเรยนตองจายเพมอกโดยเฉลย 11,712 บาทตอคนตอปการศกษา สวนใหญจายเพมเตมเปนเงนบ�ารงการ

ศกษา รองลงมาคอ คาใชจายในการเรยนพเศษ และคารถโรงเรยน



ตารางท 4.27: เงนสนบสนนจากผปกครอง (บาทตอคนตอป)

รายการ จ�านวน(บาท) รอยละ

คาเครองแบบนกเรยน 652 6

คาอปกรณการเรยน 286 2

เงนบ�ารงการศกษา 5,169 44

สมาคมผปกครอง 356 3

รถโรงเรยน 367 3

คาเรยนพเศษ 4,086 35

อนๆ 795 7

รวม 11,712 100


4.11 ความเชอมโยงระหวางโครงการเรยนฟร 15 ปกบผลการเรยนของนกเรยน

เปาหมายของโครงการเรยนฟร 15 ปคอเพอปรบปรงคณภาพการศกษาและโอกาสการเขาถงการศกษา และในทายทสด

เพอปรบปรงผลการเรยนของนกเรยน รายงานสวนนจงจะพจารณาความเชอมโยงระหวางทรพยากรทเกดจากการอดหนน

ทรพยากรจากโครงการเรยนฟรฯและแหลงอนๆ ในโรงเรยนกบผลการเรยนของนกเรยน หากโรงเรยนใชทรพยากรอยางม

ประสทธภาพ ความสมพนธระหวางทรพยากรทใชไป คณภาพการศกษาและผลการเรยนของนกเรยนควรปรากฏผลเปนบวก

โดยเฉพาะอยางยงทรพยากรโรงเรยนทมากขนควรเชอมโยงกบการเรยนรทดขน อยางไรกตามหลกฐานเชงประจกษของความ

สมพนธนในประเทศไทยและประเทศอนๆมลกษณะทผสมปนเปกน (Hanushek 2010; Punyasavatsut, 2013) ขอสรปท

ยงหลากหลายเกดจากความยากล�าบากในการวเคราะหและบรบทของการศกษายงมความแตกตาง

การศกษาวจยสวนใหญในเรองผลของการใชทรพยากรเพมเตม ทมตอผลการเรยนของนกเรยนสวนใหญ มกไมสนใจเรอง

ประสทธภาพในการใชทรพยากรในระดบโรงเรยน หากโรงเรยนไมสามารถแปลงทรพยากรใหออกมาเปนผลลพธไดอยางม

ประสทธภาพแลว กเปนเรองยากทจะเกดการเชอมโยงระหวางทรพยากรของโรงเรยนกบคณภาพทเปนเชงบวกได ในการ

ส�ารวจฯครงนมขอมลทสามารถใชเปนตวชวดของความดอยประสทธภาพหลายตว เชน ความลาชาในการถายโอนงบประมาณ

การรวไหลของทรพยากร และการก�ากบดแลทออนดอยหรอแนวทางในการใชจายงบประมาณทไมชดเจน

นอกเหนอจากการยกระดบผลการเรยนของนกเรยนแลว นโยบายการศกษาอาจตงเปาหมายเพอเสรมสรางความเปนธรรมใน

การกระจายทรพยากรดวยการเลงเปาหาโรงเรยนทมนกเรยนทขาดแคลนทนทรพยมากกวาโรงเรยนอนๆ โรงเรยนในชนบท

ไทยทมนกเรยนทยากจนมากกวาควรไดรบเงนอดหนนตอหวในโครงการเรยนฟรฯจ�านวนมากขนผานเงนอดหนนปจจย

พนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน เพอใหรายจายตอหวเพมขน โรงเรยนขนาดเลกในชนบทมกมปญหาสดสวนนกเรยนตอครต�า

กวากลมอน เนองจากอตราการเขาเรยนลดลงและท�าใหคาใชจายตอนกเรยนสงกวาโรงเรยนขนาดกลางและขนาดใหญอยาง

มนยส�าคญ (ดรปท 4.20) ในปการศกษา 2556/57 โรงเรยนประถมศกษาขนาดเลกใชจายประมาณ 56,458 บาทตอคน เมอ

เทยบกบ 26,175 บาทตอคนในโรงเรยนประถมศกษาขนาดใหญ ท�านองเดยวกนโรงเรยนมธยมศกษาขนาดเลกกมการใชจาย

ตอหวสงกวาโรงเรยนมธยมศกษาขนาดใหญเชนกน



รปท 4.20: ทรพยากรจากโครงการเรยนฟร 15 ป และคาใชจายตอหวของโรงเรยน ปการศกษา 2556/57

(ก) ทรพยากรจากโครงการเรยนฟร 15 ป (บาท/คน) 4,

354

4,09

0

3,78

7

4,19

8

7,36

7

5,62

7 6,

396

6,65

4

4,53

7

3,52

4

3,74

2

3,93

8

7,39

4

6,67

1

7,08

2

6,98

5

4,36

2

4,07

6

3,77

0

4,17

9

7,36

9

5,93

4

6,98

4

6,77

3

3,000

3,500

4,000

4,500

5,000

5,500

6,000

6,500

7,000

7,500

8,000




(ข) คาใชจายรายหวของโรงเรยน (บาท)

56,4

76

40,4

63

25,0

38

47,2

39

39,6

91

35,8

39

30,2

15 37

,654

56,0

55

36,3

64

28,0

23

37,2

24

26,5

84

38,6

84

26,7

22

30,0

37

56,4

58

40,3

58

26,1

75

46,5

01

39,0

01

36,6

75

27,2

21 34

,912

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

50,000

55,000

60,000





รปท 4.21 พบวา คาใชจายรายหวของโรงเรยนลดลงเมอโรงเรยนมขนาดใหญขน อยางไรกตามคาใชจายรายหวของโรงเรยนทสงกวาอาจไมไดแปลวาผลการเรยนของนกเรยนจะดกวา เนองจากไมไดหมายความวาคณภาพของครจะดกวา เนองจากดอยประสทธภาพและมคาใชจายเกยวกบคาจางครทสงกวา ในปการศกษา 2556/57 พบวา มากกวาครงหนงของโรงเรยนสงกด สพฐ. เปนโรงเรยนขนาดเลก(มนกเรยนนอยกวา 120 คน) อตราสวนนกเรยนตอครของโรงเรยนประถมศกษาขนาดเลก มคาเทากบ 12:1 ขนาดกลาง เทากบ 15:1 และ ขนาดใหญ มคาเทากบ 22:1



รปท 4.21: ความสมพนธระหวางขนาดโรงเรยนกบคาใชจายรายหว จ�าแนกตามประเภทโรงเรยน


ขนาดโรงเรยน (จานวนนกเรยน: หนวยพนคน)


ขนาดโรงเรยน (จานวนนกเรยน: หนวยพนคน)


รายไดของโรงเรยนทมาจากเงนอดหนนของผปกครองเปนสงส�าคญส�าหรบการเรยนรของนกเรยน (Rothstein 2012) ผล

จากการส�ารวจในครงน พบวา โรงเรยนทเปนกลมตวอยางทตงอยในพนททเศรษฐกจดกวา (สวนใหญเปนโรงเรยนขนาด

ใหญ) จะไดรบเงนอดหนนจากภาคเอกชนมากกวาโรงเรยนขนาดเลก ซงสวนใหญเปนโรงเรยนทมสดสวนนกเรยนยากจนสง

(ดรปท 4.22 ประกอบ)



รปท 4.22: แสดงความสมพนธระหวางจ�านวนเงนอดหนนจากผปกครองกบรอยละของนกเรยนยากจน

จานวนเงนอดหนนจากผปกครอง (บาท/คน/ป)


เพอตรวจสอบความสมพนธระหวางปจจยน�าเขา(inputs)ของโรงเรยน ซงรวมทงเงนอดหนนทไดรบจากโครงการเรยนฟร 15

ป และตวชวดเกยวกบความไมมประสทธภาพ ผวจยใชผลการเรยนของนกเรยนมาเปนตวแทน(proxy) ระดบการเรยนรของ

นกเรยน ผลการเรยนทใชน คอ คะแนนผลการทดสอบทางการศกษาระดบชาตขนพนฐานเฉลย (O-NET) ซงเปนการทดสอบ

นกเรยนทเปนมาตรฐาน จดขนเปนประจ�าทกป โดยสถาบนทดสอบทางการศกษาแหงชาต (องคการมหาชน) การสอบ O-NET

จดขนในระดบชน ประถมศกษาปท 6 มธยมศกษาปท 3 และมธยมศกษาปท 6 ตารางท 4.28 แสดงคะแนน O-NET เฉลย

ในหาวชาหลก ไดแก คณตศาสตร, วทยาศาสตร, สงคมศกษา ศาสนาและวฒนธรรม, ภาษาองกฤษ และภาษาไทย คะแนน

O-NET เฉลยของโรงเรยนทงหมดในกลมตวอยางมคาต�ากวาคาเฉลยระดบชาตเลกนอย ในทกๆชวงชนทสอบ คะแนน O-NET

เฉลยของชนประถมศกษาปท 6 มคาเทากบ 38.1 คะแนน โรงเรยนในเขตเมองจะมคะแนน O-NET เฉลย เทากบ 43.1 คะแนน

คอนขางสงกวาโรงเรยนในเขตชนบทเลกนอย ซงมคะแนนเฉลยเทากบ 37.7 คะแนน โรงเรยนมธยมศกษามคะแนน O-NET

เฉลยในระดบชนมธยมศกษาปท 3 เทากบ 34 คะแนน ( โรงเรยนในเขตเมอง มคะแนน O-NET เฉลยเทากบ 38.4 คะแนน

และโรงเรยนในเขตชนบทมคะแนน O-NET เฉลยเทากบ 33.1 คะแนน) สวนคะแนน O-NET เฉลยในระดบชนมธยมศกษา

ปท 6 พบวา คะแนนเฉลยมคาลดลง เทากบ 30.1 คะแนน (โรงเรยนในเขตเมอง มคะแนน O-NET เฉลยเทากบ 34 คะแนน

และโรงเรยนในเขตชนบทมคะแนน O-NET เฉลยเทากบ 27.9 คะแนน) มปจจยหลายอยางทอาจสงผลตอคะแนนการทดสอบ

ทคอนขางต�า ซงรวมถงวธปฏบตอยางไมเปนทางการของโรงเรยนรฐบาลในประเทศไทย ทไมอนญาตใหนกเรยนเรยนซ�าชน



ตารางท 4.28: คะแนน O-NET เฉลย 5 วชาหลก ของโรงเรยนตวอยาง จ�าแนกตามขนาดของโรงเรยนและพนทบรการ ป

การศกษา 2556/57

(ก) ประถมศกษาปท 6

ขนาดโรงเรยน ในชนบท ในเขตเมอง ทงหมด

ประถมศกษา เลก 37.93 39.93 38.02

กลาง 36.96 36.68 36.95

ใหญ 40.71 46.29 42.83

รวม 37.72 43.1 38.11

(ข) มธยมศกษาปท 3


ประถมศกษา เลก 33.78 33.78

กลาง 32.69 32.69

ใหญ 33.11 34.16 33.26

รวม 32.96 34.16 32.98

มธยมศกษา เลก 32.86 31.31 32.78

กลาง 33.29 32.82 33.15

ใหญ 33.41 41.27 40.15

รวม 33.06 38.37 34.97

(ค) มธยมศกษาปท 6


มธยมศกษา เลก 27.45 24.77 27.3

กลาง 28.16 28.87 28.37

ใหญ 29.45 36.84 35.79

รวม 27.85 33.96 30.1

หมายเหต: คะแนนเตม คอ 100 คะแนน คะแนนเฉลยระดบชาตของแตละระดบชน คอ ประถมศกษาปท 6 เทากบ 42.4 คะแนน, มธยมศกษาปท 3 เทากบ 35.5 คะแนน และมธยมศกษาปท 6 เทากบ 33 คะแนน ตามล�าดบ

ทมา: สถาบนทดสอบทางการศกษาแหงชาต (องคการมหาชน)

ดงแสดงในตารางท 4.29 คะแนน O-NET เฉลยรวม 5 วชาหลก ในทกชวงชนเพมขนตามขนาดของโรงเรยน ยกเวนโรงเรยน

ประถมศกษาท พบวา ความสมพนธของคะแนนสอบเฉลยและขนาดของโรงเรยนมลกษณะเปน U-shape โดยโรงเรยนขนาด

กลางมผลคะแนน O-NET เฉลยต�าทสด



การวเคราะหเพอหาความสมพนธระหวางผลการเรยนของนกเรยนกบทรพยากรของโรงเรยนด�าเนนการตามระเบยบวธทใช

กนในวงการวชาการ ผวจยไดท�าการวเคราะหการถดถอยของคะแนน O-NET เฉลย กบทรพยากรของโรงเรยน ลกษณะของ

โรงเรยนและปจจยอนๆทเกยวของ อาทเชน คณภาพคร การขาดแคลนคร สดสวนนกเรยนยากจน เงนอดหนนจากผปกครอง

และประสทธภาพในการบรหารทรพยากรของโรงเรยน ในทน ผวจยใชตวแปร ความลาชาในการถายโอนทรพยากร ความ

ลาชาในการสงขอมลงบประมาณและการไมอยในชนเรยนของครในโรงเรยน เปนตวแทนในการวดประสทธภาพการบรหาร

จดการทรพยากรของโรงเรยน เพอลดความเอนเอยงในการประมาณคาสมประสทธคาใชจายของโรงเรยนทเกดจากการละทง

ตวแปรในสมการประมาณคา ผวจยจงไดเพมคะแนน O-NET เฉลยในครงกอนหนา ซงเปนกลมเดยวกนกบนกเรยนทท�าการ

สอบในปจจบน เขามาในสมการถดถอย ตารางท 4.29 แสดงคาสถตพรรณนาของตวแปรทใชในการวเคราะหสมการถดถอย

ตารางท 4.30 น�าเสนอผลการประมาณคาสมการถดถอย

ตารางท 4.29: คาสถตพรรณนาของตวแปรทใชในการวเคราะหสมการถดถอย

ตวแปร หนวยการวด ประถมศกษา มธยมศกษา

คาเฉลย คาเบยงเบนมาตรฐาน

คาเฉลย คาเบยงเบนมาตรฐาน

คะแนนสอบ คะแนน 38.1 5.9 35 5.3

คะแนนสอบครงกอนหนา คะแนน 46.4 8.6 35.6 6.2

คาใชจายรายหวของโรงเรยน บาท/คน/ป 46,501 17,841 34,912 12,329

เงนอดหนนโครงการเรยนฟรฯตอนร. บาท/คน/ป 4,179 994 6,773 1,643

รอยละของนกเรยนยากจน รอยละ 64 27 42 26

เงนเดอนครเฉลยตอนกเรยน บาท/คน/ป 39,718 17,352 25,277 11,792

คณภาพคร (รอยละของครทเรยนจบปรญญาโท)

รอยละ 12 10 15 8

เงนอดหนนจากผปกครอง บาท/คน/ป 1,627 1,703 7,361 8,056

การจดสงขอมลเงนอดหนนลาชา จ�านวนวน 74 17 71 22

ความลาชาของทรพยากรอน (หนงสอเรยน อปกรณการเรยน เครองแบบ)

จ�านวนวน 2.4 10.6 25 41.9

ประสบการณของผอ.โรงเรยน จ�านวนป 30 8 32 6

อตราสวนจ�านวนนกเรยนตอคร จ�านวนนร.ตอคร 1 คน 14.2 4.3 16.2 3.4

การขาดหายไปจากโรงเรยนของคร รอยละของคร 8.8 14.1 5 7.5

จ�านวนการไปเยยมโรงเรยนของ สพท. จ�านวนครงตอป 8 4.8 6.4 4

ขนาดโรงเรยน จ�านวนนกเรยน 285 507 1,105 1,000

จ�านวนกลมตวอยาง จ�านวนโรงเรยน 190 50

ทมา: สถาบนทดสอบทางการศกษาแหงชาต และรายงานการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ของประเทศไทย, 2557



ความสมพนธระหวางคาใชจายรายหวของโรงเรยนกบคะแนนสอบ พบวา ในโรงเรยนประถมศกษา มความสมพนธเปนรปตว

ย(U-shaped relationship) และในโรงเรยนมธยมศกษา มความสมพนธเชงผกผน (ดรปท 4.23)

รปท 4.23: แสดงความสมพนธระหวางคะแนน O-NET เฉลยและคาใชจายรายหวของโรงเรยน

(ก) โรงเรยนประถมศกษา ชนประถมศกษาปท 6

คาใชจายรายหวของโรงเรยน (1,000 บาท/ป)

2 4 6 8 10

(ข) โรงเรยนมธยมศกษา ชนมธยมศกษาปท 6

คาใชจายรายหวของโรงเรยน (1,000 บาท/ป)

2 4 6 80




ผลการวเคราะหสมการถดถอยบงชวา คณภาพของครซงวดดวยรอยละของครทจบการศกษาระดบปรญญาโทหรอสงกวา ม

ผลกระทบเชงบวกตอผลการเรยนของนกเรยนในระดบประถมศกษา อยางมนยส�าคญทางสถต (ดตารางท 4.30(ก)) ภายหลง

เมอมการควบคมตวแปรของประสทธภาพในการใชจายแลว พบวา คาใชจายรายหวทสงแตกตางกนมากไมไดมผลตอคะแนน

(คอลมน 4-6) คะแนนของโรงเรยนประถมศกษาในเขตชนบทและอยในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ มคาต�ากวาโรงเรยนประถม

ศกษาในภาคอนๆอยางมนยส�าคญ

ประเดนทนาสนใจ คอ ถงแมวาคาสมประสทธทไดจากการประมาณการสมการถดถอยของตวแปรเรองประสทธภาพ จะไมม

นยส�าคญทางสถต แตมความสมพนธทสอดคลองกบทฤษฎ ความลาชาของทรพยากร ความลาชาของขอมล ครทไมอยในชน

เรยน และการขาดแคลนคร ลวนสงผลในเชงลบตอผลการเรยนของนกเรยนในระดบประถมศกษา

จากตารางท 4.30(ข) ชวา ในระดบมธยมศกษาเงนอดหนนจากผปกครองมผลกระทบทางบวกอยางมนยส�าคญตอผลการ

เรยนของนกเรยน แมวาคาใชจายในระดบมธยมศกษาของครวเรอนมจ�านวนสงกวาคาใชจายในระดบประถมศกษา คาใชจาย

รายหวทเพมขนในระดบมธยมศกษาไมมผลตอคะแนนสอบ ผลคะแนนสอบในโรงเรยนมธยมในเขตชนบทต�ากวาโรงเรยนใน

เขตเมอง ในขณะทเมอพจารณาในระดบภมภาคไมมความแตกตางในเชงสถต แมวาคณภาพครทดกวา อธบายคะแนนสอบ

ในระดบมธยมศกษาในเชงสถตไมได แตมความสมพนธเชงบวกกบผลการเรยนของนกเรยน ในท�านองเดยวกนตวแปรดาน

ประสทธภาพสงผลตอคะแนนสอบ แตคาสมประสทธการประมาณคาทไดไมไดแตกตางจากศนย

ผลการวเคราะหพบหลกฐานทส�าคญหลายประการ คอ ประการแรก ในการศกษาระดบประถมศกษา คณภาพของครสามารถ

อธบายผลการเรยนของนกเรยนไดอยางมนยส�าคญ จากขอมลชใหเหนวาคณภาพครในโรงเรยนประถมไมขนอยกบเงนเดอน

หรอประสบการณของคร ในระบบการศกษาของไทย เงนเดอนครจะเพมขนตามประสบการณ และอาจไมไดสะทอนคณภาพ

การสอนทดกวา ครผสอนในระดบประถมศกษาจะคอนขางมอาย อายเฉลยประมาณ 45 ปขนไป นโยบายทมเปาหมายใน

การพฒนาคณภาพการเรยนจ�าเปนตองใหเนนการฝกอบรมครระหวางท�างาน เพอชวยเพมระดบความรและสมรรถนะการ

สอน ประการทสอง ในโรงเรยนมธยมศกษา การขาดแคลนครมผลตอคะแนนสอบของนกเรยนในเชงลบ จากขอมลทมอยพบ

วาโรงเรยนมธยมศกษาในเขตชนบทสวนใหญขาดแคลนครวชาเอกเฉพาะ เชน วทยาศาสตรและคณตศาสตร นโยบายเพอลด

ปญหาการขาดแคลนน ควรมการสรางแรงจงใจใหคนเกงมาเปนคร และการจดสรรครโดยใชแรงจงใจทเพยงพอส�าหรบการ

ท�างานในพนททตองการ ประการทสาม ผปกครองยงคงมคาใชจายส�าหรบการศกษาของบตรหลานเพมเตมในรปแบบของ

เงนบ�ารงการศกษา โดยเฉพาะในการศกษาระดบมธยมศกษา การวเคราะหการถดถอยบงชวาเงนอดหนนจากผปกครองทมาก

ขนน�าไปสผลคะแนนสอบทสงกวา และประการทส ความสมพนธระหวางผลคะแนนสอบกบการใชจายรายหวของโรงเรยน (ด

รปท 4.23) นนหายไปเมอมการน�าปจจยอนๆเขามารวมพจารณาดวย เชน ปจจยเรองประสทธภาพในการใชทรพยากร และ

ภมหลงของครอบครวหรอการจายเงนสนบสนนของครอบครว



ตารางท 4.30: การวเคราะหความถดถอยระหวางผลคะแนนสอบกบปจจยก�าหนดตางๆ

(ก) โรงเรยนประถมศกษา: ตวแปรตาม คอคะแนนสอบของชนประถมศกษา 6 (N=190 โรงเรยน)

ตวแปร (1) (2) (3) (4) (5) (6)คาใชจายรายหว 0.553* 0.600* 0.524* 0.466 0.114 0.3561*

(1.78) (1.92) (1.68) (1.38) (0.43) (1.32)คณภาพของคร 0.0755* 0.0801** 0.0771* 0.0792* 0.0724* 0.0784*

(1.91) (2.03) (1.95) (1.94) (1.77) (2.01)ขนาดโรงรยน(in log) 1.380** 1.286* 1.124 1.115

(2.09) (1.86) (1.60) (1.56)ตวแปรหนชนบท -3.182* -2.529 -3.055*

(-1.89) (-1.41) (-1.70)คะแนนสอบครงทผานมา 0.234** 0.230** 0.227** 0.212** 0.204** 0.195**

(4.86) (4.74) (4.69) (4.23) (4.07) (4.04)ตวแปรหนภาคตะวนออกเฉยงเหนอ -2.769** -2.478** -2.585** -2.628** -2.673** -3.051**

(-2.45) (-2.16) (-2.26) (-2.03) (-2.06) (-2.65)รอยละของนกเรยนยากจน -1.612 -1.620

(-0.90) (-0.88)เงนอดหนนจากผปกครอง 0.399 0.312 0.391 0.444 -0.2332

(1.37) (1.04) (1.33) (1.55) (-0.69)ความลาชาของทรพยากร -0.0352 -0.0380 -0.0354

(-0.87) (-0.94) (-00.90)ครทไมอยในชนเรยน -0.0169 -0.0161 -0.199

(-0.58) (-0.55) (-0.72)ประสบการณของผอ�านวยการ 0.0570 0.0660

(1.06) (1.26)รอยละของการขาดแคลนคร -0.0262 -0.0289 -0.0167

(-0.78) (-0.86) (-0.49)ความลาชาของขอมล -0.0812 -0.0719

(-0.33) (-0.29)อตราสวนนกเรยนตอคร

ขนาดของโรงเรยน (in 1,000) 4.2239(3.60)

รอยละของนกเรยนตางชาต -0.0346(-1.42)

ปญหากระแสไฟฟา (ตวแปรหน) -1.4567(-1.58)

ปญหาอนเตอรเนต (ตวแปรหน) -1.5157(-1.88)

ครลาออก -0.0339(-1.43)

คาคงท 29.64** 26.87** 28.46** 27.88** 29.29** 31.47**(9.59) (9.10) (8.64) (5.47) (5.41) (8.93)

R2 0.208 0.208 0.213 0.222 0.219 0.286



(ข) โรงเรยนมธยมศกษา: ตวแปรตาม คอคะแนนสอบชนมธยมศกษา 6 (N=50 โรงเรยน)

ตวแปร (1) (2) (3) (4) (5)

คาใชจายรายหว 0.234 0.467 0.197 0.189 0.172

(0.65) (1.47) (0.56) (0.50) (0.49)

คณภาพของคร 0.0449 -0.0270

(0.75) (-0.49)

ภาคกลาง 0.331 -2.281* -1.102 -1.085 -1.565

(0.27) (-1.84) (-1.00) (-0.96) (-1.36)

ภาคตะวนออกเฉยงเหนอ -2.043 -2.432* -1.372 -1.371 0.651

(-1.37) (-1.85) (-1.20) (-1.19) (0.34)

คะแนนสอบครงทผานมา 0.722** 0.609** 0.601** 0.600** 0.587**

(9.97) (8.82) (8.80) (8.47) (8.55)

ตวแปรหนชนบท -2.515** -1.819* -1.818* -2.724**

(-2.37) (-1.76) (-1.74) (-2.19)

เงนอดหนนจากผปกครอง 0.134* 0.160** 0.161** 0.170**

(1.96) (2.24) (2.20) (2.40)

ความลาชาของทรพยากร -0.00480 -0.00456 -0.00313

(-0.53) (-0.47) (-0.35)

ประสบการณของผอ�านวยการ 0.0734 0.0732 0.0622

(1.19) (1.17) (1.01)

รอยละของการขาดแคลนคร -0.0639* -0.0641* -0.0578*

(-1.91) (-1.89) (-1.72)

การก�ากบตดตาม 0.00864

(0.08)

ความลาชาของขอมล -0.836

(-1.28)

คางคงท 2.969 9.417** 7.511** 7.512** 15.83**

(0.90) (2.80) (2.13) (2.11) (2.15)

R2 0.742 0.817 0.839 0.839 0.846

หมายเหต: คาในวงเลบ คอ t statistics * มนยส�าคญทางสถตทระดบความเชอมนรอยละ 90, ** มนยส�าคญทางสถตทระดบความเชอมนรอยละ 95 ตวแปรหนภาคไมไดแสดงไวในตารางน

ทมา: การค�านวณของผจดท�ารายงานจากขอมลทไดจากรายงานการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ของประเทศไทย, 2557

เนองจากขอมลนอยบนพนฐานของการเขาเยยมโรงเรยนโดยไมแจงลวงหนาเพยงครงเดยว การประมาณการส�าหรบแตละโรงเรยนมแนวโนมอาจไมเทยงตรง อยางไรกตามโดยการเฉลยผลกบโรงเรยนทงหมดท�าใหพบวาปญหาผดพลาดของแนวทางการวดในลกษณะนเปนเรองทไมนากงวล


บทท 5 บทสรปและขอเสนอแนะทางนโยบาย

5.1 บทสรป

โครงการเรยนฟร 15 ปเปนโครงการทส�าคญของสพฐ (กระทรวงศกษาธการ) ตามทก�าหนดอยในพระราชบญญตการศกษา

แหงชาตฯ (แกไขเพมเตม พ.ศ. 2553) ไดรบการออกแบบมาเพอใหเดกไทยทกคนมสทธและโอกาสทเทาเทยมกนในการได

รบการศกษาขนพนฐานทมคณภาพและไมเกบคาใชจายใด อยางนอย 12 ป ตอมาไดรบการขยายใหครอบคลมการศกษา

กอนประถมศกษาเพมอก 3 ป

ผลการส�ารวจโครงการฯ ตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐในโครงการเรยนฟร 15 ป พบปญหาในการด�าเนนงานของ

โครงการหลายประการ ดงน

• การขาดกรอบเวลาทเจาะจงในการบรหารโครงการ ท�าใหการจดการงบประมาณในสวนกลางและการโอนงบ

ประมาณโดยตรงใหกบโรงเรยนเกดความลาชา ความลาชาดงกลาวโดยเฉพาะในชวงตนปงบประมาณท�าใหเงน

อดหนนโครงการเรยนฟรฯ ถงโรงเรยนและนกเรยนหลงจากเปดภาคเรยนแลวคอนขางนาน

• งบประมาณของโครงการเรยนฟรฯทไมไดจดสรรใหโรงเรยน และยงเหลออยทสวนกลาง ในปงบประมาณ 2557

คดเปนรอยละ 5.6 ของงบประมาณของโครงการทไดรบ สาเหตเนองจากจ�านวนนกเรยนเขาใหมลดลง (ขณะท

สพฐ. ก�าหนดงบประมาณโครงการไวลวงหนา 1 ป) และการก�าหนดเพดานอตราการอดหนนนกเรยนยากจน เปน

รอยละของจ�านวนนกเรยน เมอ สพฐ. ไมไดก�าหนดแนวทางการใชเงนอดหนนสวนทเหลอใหชดเจน ในทางปฏบต

สามารถน�าไปใชจายเพอแกปญหาเฉพาะปงบประมาณนนๆ (ซงในอดตมการใชเงนนเพอใชจายคาสาธารณปโภค

ใหกบบางโรงเรยน)

• การโอนเงนผานระบบอเลคทรอนกสไปยงบญชธนาคารของโรงเรยนแบบเปนเงนกอนรวม โดยไมแยกรายการ

ใหกบโรงเรยน และไมมขอมลรายละเอยดสงไปพรอมเงนทโอน สงผลใหเกดปญหาในการลงบญชแยกรายการ และ

ปญหาการใชเงนอดหนนขามรายการ

• งานบญชและการเงนทออนแอในระดบโรงเรยน สงผลใหการรายงานขอมลใหหนวยงานตนสงกดมความคลาด

เคลอน โดยทวไป โรงเรยนบางสวนยงขาดศกยภาพในการจดท�าระบบบญชและการเงนทถกตอง เมอระบบการจด

เกบขอมลของโรงเรยนและระบบบญชยงไมดพอ ท�าใหการจดเกบขอมลรายรบ-รายจายท�าไดยาก มความคลาด

เคลอนการสงขอมลเกยวกบการใชงบประมาณของโครงการฯทงทเกบอยในโรงเรยนและทน�าสงใหกบระดบบรหารท

สงขนไป ทงในสวนทเกดจากระบบบญชไมเปนปจจบนและการทหลายโรงเรยนไมไดบรหารงบประมาณเงนอดหนน

ทไดรบโอนมาตามรายการทก�าหนด ขอมลทางบญชทออนดอยนท�าใหยากทจะประเมนผลลพธของโครงการและ

ประสทธภาพของการใชงบฯในระดบโรงเรยน รวมทงเพมความเสยงของการรวไหลของการใชจายงบประมาณ การ

โยกยายงบฯ เพอสลบไปใชในประเภทอน หรอการใชเงนไมสอดคลองกบวตถประสงคหรอหลกเกณฑของโครงการฯ

• แนวทางการด�าเนนงานของโครงการเรยนฟรฯ และการใชเงนอดหนนของโรงเรยนบางสวนยงไมมความชดเจน

น�าไปสการตความทแตกตางโดยผบรหารโรงเรยน เกดการใชดลยพนจและความแตกตางในการจดสรรเงน

อดหนนใหแกผรบผลประโยชน แนวทางปฏบตของโครงการเรยนฟรฯ ในระดบโรงเรยนไมมรายละเอยดทเจาะจง

และมการบงคบใชไมเขมงวดเทาทควร โดยเฉพาะอยางยงเกยวกบวธการใชและระเบยบแบบแผนของการโอน



เงนอดหนนใหกบผปกครองครอบครวนกเรยน (ส�าหรบคาเครองแบบ เงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยน

ยากจน และอปกรณการเรยน) ผบรหารโรงเรยนมแนวโนมทจะตความกฎเกณฑตางกน มการใชดลยพนจและ

เลอกใชแนวทางการใหเงนอดหนนแกผรบผลประโยชน การทกฎระเบยบไมชดเจนนท�าใหเปนเรองยากทจะตรวจ

สอบวาการปฏบตงานสอดคลองกบหลกเกณฑของโครงการฯ ทก�าหนดไวส�าหรบเงนอดหนนแตละประเภทหรอ

ไม ยกตวอยางเชนแนวทางของโครงการฯ ก�าหนดใหใชเงนอดหนนในลกษณะ “การจายเงนใหกบผปกครอง ...”

แตกฎเกณฑกไมระบชดเจนในทางปฏบตบางโรงเรยนจดสรรเงนอดหนนใหแกนกเรยนในรปแบบอนๆ หรอใชเงน

อดหนนเพอวตถประสงคอนๆ

• ระบบการตดตามและความรบผดรบชอบทไมเขมแขงในการด�าเนนงานของโครงการฯ การใหโรงเรยนจดท�า

รายงานดวยตวเองและการก�ากบควบคมดแลของ สพท. ทขาดความเขมงวด กอใหเกดปญหาดานจรยธรรม

ในการท�างานของโรงเรยน ในชวงแรก สพท. เปนผดแลรวบรวมขอมลนกเรยนทจ�าเปนส�าหรบการค�านวณเงน

อดหนน แตเมอไมกปทผานมาไดเพมอสระใหกบโรงเรยนเปนผรายงานเอง (ยกเวนส�าหรบเงนอดหนนนกเรยนประจ�า

(พกนอน) ทยงคงใชขอมลจาก สพท. เปนผรวบรวม) ปจจบนขอมลทส�านกนโยบายและแผนฯ ใชในการค�านวณเงน

อดหนนจะอาศยขอมลทโรงเรยนรายงานผานระบบ ทงในสวนทเปนขอมลจ�านวนนกเรยนทเขาเรยนในแตละระดบ

ชน และสถานะความยากจนของครอบครวนกเรยน สพท. ยงมขอจ�ากดในเรองความสามารถทจะก�ากบดแล โดย

เฉพาะอยางยงขอจ�ากดในดานทรพยากรและบคลากรดานตรวจสอบภายใน ยกตวอยางเชน ในปงบประมาณ 2557

โดยเฉลยแลว สพท. ไดด�าเนนการเยยมโรงเรยนตางๆ เพยง 1 ครงตอปส�าหรบการก�ากบดแลตามวตถประสงคของ

โครงการเรยนฟรฯ ในสวนความรบผดชอบของหนวยงานราชการตางๆ ทเกยวของตอการด�าเนนงานของโครงการฯ

พบวายงไมเขมแขงเทาทควร ในบรบทของการตรวจสอบทไมเขมงวดนเองพบวา โรงเรยนมแรงจงใจทจะรายงาน

ขอมลทไมถกตองเพอทจะเพมจ�านวนเงนอดหนนทจะไดรบการจดสรรจากโครงการฯ

• การจดการศกษาทด�าเนนการโดยหนวยงานหลายสงกดแตขาดขอมลทมการบรณาการเพอใชรวมกน (ประกอบ

กบแนวปฏบตของโรงเรยนตางๆ ไมไดคดนกเรยนออก แมพบวาไมไดมาเรยนหรอยายไปทอนแลว) ท�าใหเกด

โอกาสการนบซ�า (รายชอนกเรยนทไมไดเรยนในโรงเรยนระหวางส�ารวจ หรอนกเรยนไมมตวตน) ซงท�าใหเกด

ความคลาดเคลอนในการจดสรรเงนอดหนนของโครงการฯ สถตทางการศกษา และการรวไหลของงบประมาณ

การมรายชอนกเรยนซ�าซอน (ไมมตวตน) เปนปญหาทเกดจากการทระบบการจดการขอมลนกเรยนขาดการบรณา

การและขาดการใชขอมลรวมกนอยางเปนระบบระหวางโรงเรยนรฐบาลสองระบบ (คอระบบทอยในสงกด สพฐ.

และระบบทอยภายใตความรบผดชอบขององคกรปกครองสวนทองถน) และโรงเรยนเอกชนระดบกอนประถมศกษา

ประถมศกษาและมธยมศกษาในสงกด สช. ซงลวนมสทธไดรบเงนอดหนนจากโครงการเรยนฟร 15 ป จงมความ

เปนไปไดของการมรายชอนกเรยนซ�าซอน (ไมมตวตน) เกดการรวไหลของเงนอดหนน นอกจากน การทระบบฐาน

ขอมลโรงเรยนทง 3 ระบบไมสามารถตรวจสอบขอมลการเขาเรยน และรายชอนกเรยน ไดอยางเปนปจจบนและ

พรอมเพรยงกน กอใหเกดการนบซ�าจ�านวนนกเรยนทเขาเรยน ประกอบกบระเบยบ และแนวปฏบตของโรงเรยน

ตางๆ ยากตอการจ�าหนายนกเรยนออก แมพบวาไมไดมาเรยน หรอยายไปทอน (ไปเขาเรยนในระบบโรงเรยนอน

ไมวาจะเปนภาครฐหรอภาคเอกชน หรอยายกลบประเทศของนกเรยน) ปญหานกเรยนซ�าซอนแบบแขวนลอย (มชอ

แตไมมาเรยน) นมมากขนจากแนวปฏบตในบางโรงเรยนทไมมการจ�าหนายชอนกเรยนทเลกเรยนแลวออก และไมม

การรายงานวาเดกเรยนอยหรอยายไปทใด เจาหนาทของโรงเรยนบางโรงใหเหตผลของการทยงเกบชอนกเรยนไวใน

ทะเบยนนกเรยนและไมมการจ�าหนายออก วาเดกเหลานนอาจจะกลบมาเรยนในภายหลง แนวปฏบตดงกลาวนน�า

ไปสปญหาของการรายงานตวเลขนกเรยนออกกลางคนทต�ากวาความเปนจรง และตวเลขจ�านวนนกเรยนทสงกวา

ความจรง ซงชวยอธบายอตรานกเรยนออกกลางคนของนกเรยนในโรงเรยนสงกด สพฐ. ทคอนขางต�ามาก แตกตาง

กบสถตการศกษาจากแหลงอนๆ โรงเรยนมแรงจงใจทปลอยใหมปญหานกเรยนซ�าซอน โดยเฉพาะทเปนนกเรยน



ยากจน เพอเพมจ�านวนเงนอดหนนทจะไดรบ การรวไหลของงบประมาณแผนดนจงเกดขน เนองจากโรงเรยนได

รบเงนงบประมาณมากกวาทควรจะไดรบ

• การคดกรองนกเรยนยากจนและการบรหารจดการเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนเปนงานท

ตองอาศยเวลามาก และกอใหเกดความล�าบากส�าหรบครและบคลากรของโรงเรยน ซงนอกจากท�าใหเกดความ

ล�าเอยงในการเลอกผไดรบประโยชน ยงท�าใหเวลาทจะใชในการสอนนกเรยนลดลงดวย การบรหารจดการเงน

อดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนกอใหเกดปญหาใหกบโรงเรยน การระบตวนกเรยนยากจนทเกดจาก

ระบบการปนสวนเปนรอยละ ถงแมมแนวปฏบตทชดเจน กท�าใหอาจเกดปญหาการใชดลยพนจของครและความ

หลากหลายของกฏเกณฑทใชในแตละโรงเรยน การบรหารจดการเงนอดหนนฯ ซงไดแก การระบชอนกเรยนยากจน

การตรวจสอบสถานะความยากจนของครวเรอน การบรหารจดการเงนทน และการจายเงนใหกบนกเรยน ซงในบาง

กรณรวมไปถงการจดการบญชธนาคารใหกบนกเรยนดวย โดยทวไปภาระงานทงหมดนถกทงไวเปนหนาทของคร

จะเหนไดวากจกรรมเหลานตองใชเวลามากและท�าใหครอาจตองแบงเวลาทจะใชในการสอนมาท�าหนาทบรหารงาน

ในโครงการฯ ครรายงานวาอปสรรคทส�าคญตอกจกรรมการสอนของพวกเขาคอการใชเวลาในการบรหารงานของ

โครงการฯ และไปอบรม อกทงในพนทของโรงเรยนทคอนขางยากจน สภาพภมประเทศทยากล�าบาก ครตองใชเวลา

สวนใหญในแตละสปดาหไปกบการคดกรองนกเรยนยากจนและการจดการเงนอดหนนใหกบนกเรยน ซงท�าใหคร

ไมอยในหองเรยนและมเวลาการสอนนอยลง ภาระการบรหารจดการของโครงการเรยนฟรฯ ทเพมขน ท�าใหครใช

เวลาในหองเรยนไดนอยลง ซงมความรนแรงมากในโรงเรยนขนาดเลกทมกมปญหาการขาดแคลนบคลากรอยแลว

• การปนสวนเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนผสมกบแนวปฏบตทโรงเรยนจดสรรเงนอดหนน

ใหนกเรยนทกคนในรปสงของ กอใหเกดความไมเปนธรรมและไมมประสทธภาพ การก�าหนดเพดานเงนอดหนน

ปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนทรอยละ 40 และรอยละ 30 ของจ�านวนนกเรยนทงหมดในระดบประถมศกษา

และมธยมศกษาตามล�าดบนน ท�าใหงบประมาณของเงนอดหนนทจะใหกบนกเรยนยากจนลดลง และไมตรงกลม

เปาหมาย และในทายสดกมผลกระทบตอความเปนธรรมในแนวตง โรงเรยนสวนใหญรายงานการใชเงนอดหนน

ปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนทไดรบการจดสรรโดยการเกลยใหกบนกเรยนทกคนในโรงเรยน จากค�าบอก

เลาของผอ�านวยการโรงเรยนทเปนกลมตวอยาง พบวา แนวปฏบตดงกลาวนมวตถประสงคเพอลดขอพพาทและ

ความไมเทาเทยมกนในกลมครอบครวเดกยากจน เพราะเปนการใหกบทกครอบครว รวมถงครอบครวทแตเดม

อาจไมไดรบการชวยเหลอ โดยเฉพาะอยางยงส�าหรบโรงเรยนขนาดเลกในชนบท ซงนกเรยนสวนใหญมฐานะคอน

ขางยากจน อยางไรกตาม แนวปฏบตดงกลาวสะทอนถงขอจ�ากดหรอขดความสามารถของโรงเรยนในการคดกรอง

นกเรยนยากจนไดอยางแทจรง ท�าใหการชวยเหลอไมสามารถเขาถงกลมนกเรยนทขาดแคลนจรงๆ นอกจากน แนว

ปฏบตของโรงเรยนทเปนอยยงสะทอนใหเหนถงการขาดแนวปฏบตของโครงการฯ ทใหกบโรงเรยนในการบรหาร

จดการเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ในทายทสด วธการใชงบประมาณเงนอดหนนปจจยพนฐาน

ส�าหรบนกเรยนยากจนทบางโรงเรยนไมไดก�าหนดผรบทเจาะจง มผลใหเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยน

ยากจนทนอยอยแลวตกถงมอนกเรยนยากจนลดลงอก นอกจากน การใชเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยน

ยากจนแบบไมก�าหนดเปาหมายทชดเจน เปนการรวไหล เนองจากการเกลยเงนอดหนนใหกบนกเรยนทกคน รวม

ถงครอบครวทมรายไดเพยงพอ สงผลใหจ�านวนเงนทจดใหกบนกเรยนยากจนแตละคนไดรบจรงลดลง

• การบรหารจดการเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนก�าลงเผชญกบปญหาของความโปรงใสและ

ความรบผดรบชอบ ซงสงผลตออตราการเขาเรยนและอตราการคงอยในโรงเรยนลดลง โรงเรยนตางๆ มรปแบบ

การใชเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนทหลากหลาย มเพยงกลมเลกๆ เลอกทจะโอนเงนชวยเหลอ

เปนเงนสดใหแกนกเรยน กรณเชนนตามแนวปฏบตของโครงการเรยนฟร 15 ปก�าหนดใหโรงเรยนตองเกบบนทก



ของการโอนเงนซงไดรบการลงนามโดยคณะกรรมการอยางนอย 3 คนรวมกนจายเงน โดยใชใบส�าคญรบเงนเปน

หลกฐาน โรงเรยนไดมอบหมายครเปนผจดสรรเงนอดหนนใหกบนกเรยนโดยตรงหรอโอนเขาสบญชเงนฝากธนาคาร

ของนกเรยน นอกจากน โรงเรยนยงสามารถใหเงนอดหนนในรปแบบอนๆใหกบนกเรยนผานบรการตางๆ (คาอาหาร

กลางวน คาพาหนะในการเดนทาง คาเสอผาและวสดเครองแตงกายนกเรยน) ซงเปนวธปฏบตทประมาณสามในส

ของโรงเรยนทเปนกลมตวอยางเลอกใช ขอมลทไดจากการส�ารวจฯ แสดงใหเหนวานกเรยนสวนใหญในกลมตวอยาง

ไมไดรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนเปนเงนสด นอกจากน พบวา เงนอดหนนปจจยพนฐาน

ส�าหรบนกเรยนยากจนบางสวนยงไมไดถกใชจายและคงคางอยในระดบโรงเรยน ทงในสวนทเหลออยในบญชเงน

ฝากธนาคารของโรงเรยนหรอบญชของนกเรยนทโรงเรยนเปนผดแล ในภาพรวมดเหมอนจะมขอจ�ากดในเรองความ

โปรงใสในการด�าเนนการของโรงเรยนเกยวกบเงนอดหนนปจจยพนฐานนกเรยนยากจน เนองจากโรงเรยนสวนใหญ

ไมไดแจงขอมลเกยวกบการอดหนนนกเรยนยากจนใหผปกครองทราบ และผปกครองสวนใหญไมทราบเกยวกบการ

อดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน การทครอบครวทไดรบการจดสรรเปนเงนโอนมเพยงจ�านวนนอยและ

การทครอบครวนกเรยนสวนใหญขาดความรและขาดความโปรงใสเกยวกบโครงการฯ ท�าใหมผลตออตราการเขา

เรยนและการคงอยในระบบโรงเรยน

• งบประมาณไมเพยงพอทจะสนบสนนโครงการฯ ใหเปนไปตามวตถประสงค โครงการเรยนฟร 15 ปไดรบการ

ออกแบบมาเพอลดภาระของผปกครองในเรองการศกษาของบตรหลาน และเพมอตราการเขาเรยนผานบรการการ

ศกษาขนพนฐานโดยไมเสยคาใชจาย แมวาเมอเรมการด�าเนนงานของโครงการฯจะมการยกเลกการเกบคาเลาเรยน

หากแตยงอนญาตใหโรงเรยนทไดรบการอนมตจากส�านกงานเขตพนทการศกษาโดยไดรบความยนยอมจากคณะ

กรรมการสถานศกษาขนพนฐานและจากผปกครอง สามารถเรยกเกบคาใชจายนอกเหนอจากคาใชจายทรฐจดสรรให

เชน การพฒนาทกษะตามความถนดของนกเรยนนอกเวลาเรยน การจางครชาวตางประเทศ โปรแกรมการเรยนพเศษ

คาสาธารณปโภคส�าหรบหองเรยนปรบอากาศ และคาสอนคอมพวเตอร กรณโรงเรยนจดคอมพวเตอรใหนกเรยนเกน

มาตรฐานทรฐจดให ขอมลการส�ารวจฯชวาโรงเรยนเกบเงนบ�ารงการศกษาเพมขนเพอสนบสนนโปรแกรมเพอพฒนา

นกเรยน ซงมกตองใชทรพยากรมาก และพบวา เงนรายไดทระดมจากชมชนและแหลงอนๆ ของแตละโรงเรยนม

ความแตกตางกนอยางมนยส�าคญ บางโรงเรยนไมสามารถจดหารายไดเพยงพอท�าใหลดศกยภาพในการท�างานให

เปนไปตามวตถประสงคของโครงการเรยนฟรฯ ระบบเงนอดหนนในโครงการเรยนฟร 15 ปไมเปดใหมการจดสรร

งบประมาณเพมเตมส�าหรบโปรแกรมการเรยนตางๆของโรงเรยนหรอส�าหรบนกเรยนทมความจ�าเปนตองไดรบการ

อดหนน สงผลตอความสามารถของโรงเรยนและแรงจงใจของครทจะพฒนานวตกรรมการเรยนการสอน หลกสตร

เฉพาะทองถน หรอการฝกอบรมอาชพ ซงมแนวโนมทจะตองใชจายสงกวากจกรรมเพอเสรมหลกสตรแกนกลาง

• ความแตกตางดานทรพยากรทโรงเรยนไดรบ สวนใหญเกดจากความไมเทาเทยมกนของการกระจายตวของ

ทรพยากรบคคลไปตามทตงและขนาดของโรงเรยน โดยเฉพาะความแตกตางของประสบการณครเฉลยในแตละ

โรงเรยน (เปรยบเทยบระหวางโรงเรยนในชนบทหางไกลกบในเขตเมอง) ท�าใหสงผลกระทบตอคณภาพการ

จดการศกษา นอกจากนความไมเทาเทยมกนดงกลาวยงเกดจากทรพยากรทโรงเรยนระดมไดจากภาคเอกชน

แตกตางกน (ผานเงนบ�ารงการศกษาจากผปกครอง และเงนบรจาคจากภาคเอกชนและชมชนในทองถน) ตาม

สถานทตงและชมชนรอบโรงเรยนนนๆ จ�านวนทรพยากรทงหมดตอนกเรยน 1 คนมแนวโนมทจะลดลงอยางม

นยส�าคญ เมอโรงเรยนมขนาดใหญขน ทรพยากรทงหมดตอหวส�าหรบโรงเรยนขนาดเลกมขนาดเปนสองเทาของ

โรงเรยนประถมศกษาขนาดใหญ และสงกวาทรพยากรทมในโรงเรยนมธยมศกษาขนาดใหญ ประมาณรอยละ 18

โรงเรยนประถมศกษาและมธยมศกษาของรฐในพนทชนบทไดรบทรพยากรตอคนมากกวาโรงเรยนทอยในพนทเขต

เมอง อยางไรกตาม โรงเรยนขนาดเลกในชนบททใชทรพยากรตอคนสงกวาไมไดหมายความวาจะท�าใหผลการเรยน

ดกวา โรงเรยนขนาดใหญมโอกาสมากกวาทจะลดคาใชจายส�าหรบทรพยากรตางๆ รวมทงท�าใหมความสามารถใน

การรกษาระดบคณภาพการศกษาไดคงทกวา



• ปจจยแวดลอมของโรงเรยนหลายประการมผลใหคณภาพการจดการศกษา และผลการเรยนรของนกเรยนแตก

ตางกน ไมวาจะเปน จ�านวนเงนอดหนนทไดจากโครงการเรยนฟรฯ และสภาพแวดลอมอนของโรงเรยน โดย

เฉพาะการจดสรรจ�านวนคร การกระจายตวของโรงเรยนในพนทนน และสภาพทางเศรษฐกจและสงคมของครว

เรอน การส�ารวจฯ ในครงนพบวาความลาชาในการโอนเงนอดหนนใหกบโรงเรยนและปญหาการขาดสอนของครใน

โรงเรยนมผลใหผลคะแนนสอบของนกเรยนลดลง ทงนผลคะแนนสอบของนกเรยนวดจากผลการทดสอบทางการ

ศกษาระดบชาตขนพนฐาน (O-NET) ของนกเรยนในโรงเรยนทเปนกลมตวอยาง นอกจากน ยงพบวาผลคะแนน

ทดสอบของโรงเรยนประถมศกษาจะลดลง ส�าหรบโรงเรยนมนกเรยนยากจนเปนสดสวนทสงขน สะทอนใหเหน

ถงการชวยเหลอทไมตรงกลมเปาหมายทเปนเดกนกเรยนยากจน และปรมาณเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบ

นกเรยนยากจนทยงไมเพยงพอ

• เมอเทยบกบปจจยอนๆ ในสภาพแวดลอมของโรงเรยน การกระจายตวทไมเหมาะสมของครผสอนระหวางโรงเรยน

นบเปนปจจยหลกทสงผลกระทบตอความเสมอภาคของทรพยากรทมใหกบนกเรยน ตอคณภาพการศกษา และตอ

ผลการเรยนของนกเรยน แมวาการบรรจเขาท�างานของครในโรงเรยนตางๆทวประเทศเปนความรบผดชอบของ

หนวยงานสวนกลางในกระทรวงศกษาธการ แตเมอผานไปแลวสองป ครสามารถเลอกทจะยายโรงเรยนได ท�าใหเกด

ปญหาในการเกบรกษาครไวในโรงเรยนและในภมภาคทมความยากล�าบากหรอไมใชภมล�าเนาของคร โรงเรยนยงม

ความแตกตางในประเดนจ�านวนครทมากหรอนอยกวาเกณฑทก�าหนด สวนใหญเกดในโรงเรยนขนาดเลกในชนบท

ซงมจ�านวนนกเรยนลดลงและมครผสอนทอายคอนขางมากอยเปนจ�านวนมาก สงผลใหอตราสวนของนกเรยนตอคร

หนงคนคอนขางต�า ทงนครสวนใหญเมอเรมมทกษะและประสบการณสอนเพมขนหลงจากท�างานครบสองปแรกของ

การเขารบต�าแหนงแลว มแนวโนมทจะเปลยนไปยงโรงเรยนทอยใกลกบเมองหรอยายกลบภมล�าเนา อตราการลา

ออก/ยายออกทคอนขางสงของครผสอนและผอ�านวยการโรงเรยนในพนทดงกลาวทมผลตอคณภาพการศกษา ตอ

ประสทธภาพและผลลพธของโครงการเรยนฟร 15 ป

• ผลลพธของโครงการเรยนฟร 15 ป จะดขนหากไดรบงบประมาณสนบสนนทมากขนและจดสรรตรงเปาหมายไดด

ขนสโรงเรยนและนกเรยนทขาดแคลน เงนอดหนนในปจจบนมความส�าคญในแงของทรพยากรโดยรวมของโรงเรยน

โดยเฉพาะส�าหรบโรงเรยนมธยมศกษาทคดเปนรอยละ 18 ของทรพยากรทงหมด แตเกณฑการจดสรรปจจบนม

การก�าหนดเพดานซงไมสนบสนนใหเกดความเปนธรรมในภาพรวม ระดบของความยากจนไมไดกระจายตวอยาง

สม�าเสมอในแตละโรงเรยน โดยเฉพาะอยางยงในพนทชนบท โรงเรยนสวนใหญมระดบความยากจนเฉลยทสงกวา

ดงนนเพอจดการกบปญหาการกระจายทรพยากรและเพอใหถงมอนกเรยนยากจนมากขน ส�านกนโยบายและแผน

ควรมขอมลเกยวกบระดบความยากจนในแตละโรงเรยนทสมบรณกวาปจจบน นอกจากนยงอาจตองเพมการจดสรร

งบประมาณส�าหรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนโดยการยกเลกหรออยางนอยยกระดบเพดานท

เปนเกณฑงบประมาณใหสงขน นอกจากนปญหาทควรไดรบการแกไข คอการทโครงการเรยนฟรฯก�าหนดเปาหมาย

การชวยเหลอเฉพาะกบนกเรยนยากจนในโรงเรยน แทนทจะชวยเหลอครวเรอนยากจนทงหมดซงจะชวยเพมอตรา

การเขาเรยนและการมาเรยนไดอกทางหนง

• การยกเลกเพดานของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนทใชอยในปจจบน จะชวยลดความไมเทาเทยม

กนในดานทรพยากรทโรงเรยนไดรบ ผลกระทบจะเพมมากขนอยางมนยส�าคญในกลมโรงเรยนมธยมศกษา หาก

โครงการเรยนฟรฯ จะจดสรรเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนใหกบนกเรยนทกคนทอยในรายชอ

ของนกเรยนยากจนของโรงเรยนโดยไมมการจ�ากดดวยเพดานทใชเปนเกณฑในปจจบน จ�าเปนตองใชเงนอดหนนให

กบนกเรยนเพมขน 1,437 บาทตอคนในโรงเรยนประถมศกษา และ 2,147 บาทตอคนในโรงเรยนมธยมศกษา หาก

พจารณาจากตวเลขนกเรยนยากจนในระบบโรงเรยนของประเทศไทยในป 2557 จ�านวน 3.7 ลานคน การยกเลก

ขอจ�ากดของเพดานเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจนใชงบประมาณเพมเตม 5,900 ลานบาทตอป



• โครงการเรยนฟร 15 ป มเปาหมายเพอสนบสนนการจดการศกษาทมคณภาพ สรางความเปนธรรมและลดภาระคา

ใชจายของผปกครอง ระบบการจดสรรเงนอดหนนของโครงการฯก�าหนดใหจายเงนสามรายการผานระบบโรงเรยน

อกสองรายการผานครวเรอน ดวยความพยายามทจะบรรลวตถประสงคในเรองของคณภาพการศกษาและโอกาส

เขาถงการศกษา(ความเสมอภาคในแนวนอน) โครงการเรยนฟรฯไดแบงการจดสรรเงนอดหนนเปนหลายรายการ

และเพมโอกาสส�าหรบกลมดอยโอกาสดวยวธการใหเงนแกนกเรยน (ความเสมอภาคในแนวตง) โครงการเรยนฟร

15 ปเลอกใชวธการแบบใหมเพอสรางความเปนธรรมของการจดสรรดวยการโอนเงนอดหนนใหกบโรงเรยนซงจะ

ท�าการจดสรรตอใหกบนกเรยนทครอบครวยากจนตามเกณฑ แนวทางการโอนเงนอดหนนใหกบครวเรอนโดยทาง

ออมซงก�าหนดใหโรงเรยนเปนผรบผดชอบในการบรหารและตรวจสอบเงนชวยเหลอนสะทอนความไมไววางใจตอ

การตดสนใจและทางเลอกของผปกครองในการใชจายเพอการศกษาของบตรหลานของพวกเขา

• เนองจากหนงในวตถประสงคหลกของโครงการเรยนฟรฯคอการโอนเงนอดหนนใหกบนกเรยนยากจนหรอจดหา

ปจจยพนฐานทจ�าเปนตอการด�ารงชวตเพอบรรเทาปญหาดานการเงนของครวเรอน การโอนเงนใหกบครอบครว

นกเรยนโดยตรงอาจใหผลดกวา ถงแมวาครวเรอนอาจน�าเงนทไดไปใชจายดานอนๆ แตจากมมมองของผทไดรบการ

ชวยเหลอแลวการไดรบเงนอดหนนทเปนตวเงนแทนทจะเปนความชวยเหลอในรปสงของจะชวยใหพวกเขาสามารถ

ปรบเปลยนการใชจายไดตรงตามความตองการของพวกเขา หากท�าเชนนนไดจะตองมระบบการจดสรรทจะท�าใหเกด

ความเสมอภาคในแนวดงผานการจดสรรตามเปาหมายแบบเจาะจงใหกบครวเรอนยากจนและนกเรยนทขาดแคลน

• การทในปจจบนครวเรอนมความรทคอนขางจ�ากดเกยวกบเรองของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยน

ยากจนมผลกระทบตอความโปรงใสและความรบผดชอบในระดบทองถน และลดอตราการเขาเรยนและการคงอย

ของนกเรยนในระบบโรงเรยน การใหขอมลแกชมชนเกยวกบการจายเงนสดของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบ

นกเรยนยากจน และสงเสรมใหชมชนมสวนรวม จะชวยเพมอตราการเขาเรยนของครวเรอนทยากจน นกเรยนจาก

ครอบครวทยากจนมแนวโนมทจะออกกลางคนหรอเลอกทจะไมเขาเรยนหรอหยดเรยนเพอประกอบอาชพ หาก

ครวเรอนไดเหนผลประโยชนทเพมขนจากการสงลกไปโรงเรยน ครวเรอนจะเลอกใหบตรหลานไดเขาเรยนมากขน

แมวาการคาดการณแรงจงใจทจะชวยเปลยนมมมองของครวเรอนท�าไดยาก แตถาเงนอดหนนทจะไดรบเพยงพอ

ส�าหรบตนทนของการสงเดกไปโรงเรยน การรบรดงกลาวยอมมผลตอการตดสนใจ การเพมความตระหนกเกยว

กบสทธประโยชนและคณสมบตของการขอรบสทธจงเปนสงส�าคญทจะเพมผลกระทบทโครงการฯมงหวงใหเกดขน

5.2 ขอเสนอแนะทางนโยบาย

การออกแบบโครงการเรยนฟร 15 และการบรหารโครงการฯ จากสวนกลาง

การปรบปรงความเปนธรรมในแนวตง และการเพมประสทธภาพการใชจาย

ศกษาความเปนไปได (ภายในกระทรวงศกษาธการ) ในการอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ใหแกครวเรอน

ยากจนโดยตรง แบบระบเจาะจง ผานเกณฑการคดกรองครวเรอนยากจน เพอเพมความเปนธรรมในแนวตง ส�านกนโยบาย

และแผนฯ จ�าเปนตองมขอมลเกยวกบระดบความยากจนในแตละโรงเรยน ทดกวาเดม เพอลดปญหาในการจดสรรทรพยากร

และเพอใหสามารถเขาถงกลมเปาหมายทเปนครวเรอนยากจน



ควรยกเลกเพดานการจดสรรงบประมาณของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน หรออยางนอยควรเพม

เพดานระดบการชวยเหลอ ปจจบน เพดานของเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ค�านวณบนฐานของจ�านวน

นกเรยนของโรงเรยน ควรยกเลก หรอเพมขนเพอเพมความเปนธรรมในแนวตง

ปรบปรงความเปนธรรมในการจดสรรทรพยากรของโครงการเรยนฟร 15 ป กระทรวงศกษาธการควรใหการสนบสนนเงน

อดหนนรายหวเพมเตมส�าหรบ (ก) โรงเรยนทตงอยในพนทกนดารหางไกล ทมขอจ�ากดในการระดมทรพยากรจากชมชน และ

(ข) โรงเรยนทมนกเรยนทมความตองการพเศษ และ/หรอโรงเรยนทมกจกรรมเสรมตามหลกสตรเพมเตม มากกวาหลกสตร

ส�าหรบนกเรยนทวไป

บรณาการขอมลรายชอนกเรยนจากทง 3 ระบบโรงเรยน เปนเรองทควรด�าเนนการโดยเรงดวน เพอใชในการตรวจสอบ

รหสประจ�าตวนกเรยน และการท�าบญชรายชอนกเรยนทเขาเรยนทถกตอง เพอลดปญหารายชอนกเรยนซ�าซอน การใชงบ

ประมาณของโครงการฯ ทมากเกนความจ�าเปน และลดโอกาสการรวไหลของเงนงบประมาณแผนดนการตรวจสอบรายชอ

นกเรยนทไมตวตน สามารถท�าไดโดยตรวจสอบจากการรายงานผลการเรยน ทงในการสอบภายในโรงเรยน และการสอบใน

ระดบประเทศ ท�าการเปรยบเทยบจ�านวนนกเรยนทเขาเรยนทโรงเรยนรายงาน และไดรบการจดสรรเงนอดหนนจากโครงการฯ

ท�าการโอนงบประมาณของโครงการเรยนฟร 15 ป ใหกบโรงเรยนในลกษณะแยกเฉพาะ ส�านกการคลงและสนทรพยของ

สพฐ. หากเปนไปได ควรโอนเงนของโครงการเรยนฟรใหแกโรงเรยน พรอมกบการแนบรายละเอยดของรายการจดสรรไป

พรอมกบการโอนเงน เพอท�าใหโรงเรยนทราบวาเงนอดหนนทไดรบนนมาจากรายการใดบาง เพอเปนประโยชนตอวางแผน

การใชงบประมาณ

ควรสงเสรมใหมการแขงขนในการจดซอหนงสอเรยนเพมขน การสงเสรมใหมการแขงขนเพมขนในตลาดหนงสอเรยน ทง

ในระดบชาตและระดบภมภาค อาจจะชวยลดปญหาการทโรงเรยนไดรบหนงสอลาชาและมราคาแพง นอกจากนควรมการ

พจารณาทบทวนขอก�าหนดในปจจบน ทตองจดซอหนงสอเฉพาะจากรายการหนงสอทไดรบการรบรองเทานน

ประเดนปญหาการด�าเนนการของโครงการของหนวยงานรฐในสวนกลางและในระดบโรงเรยน

การปรบปรงการคดกรองนกเรยนยากจนในระดบโรงเรยน

ควรปรบเปลยนวธปฏบตในการคดกรองนกเรยนยากจนในระดบโรงเรยน เนองจากปจจบนเปนวธทขาดการตดตามตรวจสอบ

การด�าเนนงาน และขาดการประเมนผล ทงนเพอใหผลลพธของโครงการฯ เปนไปตามวตถประสงคตงไว ควรมการก�าหนด

แนวทางการด�าเนนงานทชดเจนเพอระบตวเดกยากจน และบรรจใหเปนสวนหนงของด�าเนนงานตามโครงการฯ การพฒนา

ระบบสารสนเทศส�าหรบนกเรยน ใหดกวาระบบในปจจบน จะชวยใหสามารถระบรายชอนกเรยนทยากจนและระบโรงเรยน

ทมปญหาความยากจนรนแรงกวาทอนๆ

การปรบปรงการเคลอนยายของทรพยากร (resource flows)

ปรบปรงการท�างานของสวนกลางในเรองการจดเตรยมงบประมาณ และก�าหนดใหมกรอบเวลาทชดเจนในการบรหารงบ

ประมาณเงนอดหนนรายการตางๆ ควรก�าหนดกรอบระยะเวลาในการด�าเนนงานใหชดเจนไวในคมอแนวการด�าเนนงานตาม



โครงการฯ ส�าหรบสวนกลางและส�านกนโยบายและแผนฯ เกยวกบการโอนเงนอดหนนประเภทตางๆ ใหกบโรงเรยน เพอให

โรงเรยนมทรพยากรส�าหรบการใชจายไดทนเวลา และวางแผนการจดการได

ปรบปรงคมอแนวทางการด�าเนนงาน และก�าหนดใหมกรอบเวลาส�าหรบการด�าเนนงานของโครงการฯ ในระดบโรงเรยน

แนวทางการด�าเนนงานทชดเจนส�าหรบโครงการเรยนฟร 15 ป เปนสงทมความส�าคญ เพอใหโรงเรยนบรหารเงนอดหนนได

อยางถกตองและเหมาะสม นอกจากน โรงเรยนควรไดรบทราบขอมลของแนวปฏบตทเปนทางการไดแตเนนๆ ทนทเมอเรม

มการโอนเงนอดหนนใหแกโรงเรยน โดยอาจอยในเอกสารแบบอเลกทรอนกส หรอเปนเอกสารปกตกได

ปรบปรงระบบบญชของโรงเรยน พรอมทงความรความสามารถดานการเงนและการจดท�ารายงาน ควรจดใหมระบบบนทก

บญช ทมประสทธภาพและเปนมาตรฐานเดยวกนในระดบโรงเรยน และมระบบในการสงผานขอมลเหลานไปสส�านกงานเขต

พนทการศกษา หรอสวนกลางทก�ากบดแล ควรเชอมโยงกบระบบสารสนเทศเดมของฝายสารสนเทศ สพฐ. (DMC) เพอชวย

ใหการตดตามตรวจสอบขอมล การรายงานการรบและการใชจายเงนเปนไปไดอยางเหมาะสมยงขน

จดท�าคมอแนวทางการด�าเนนงานส�าหรบการใชเงนในระดบโรงเรยน และจดการฝกอบรมเกยวกบการใชเงนอดหนนให

กบผบรหารโรงเรยน เพอลดการตความกฎเกณฑขอบงคบ และลดความแตกตางของวธปฏบตของโรงเรยนตางๆ ในการให

เงนอดหนนแกผรบประโยชน

แจงเตอนโรงเรยนเรองแนวทางและหลกเกณฑการสงคนเงนอดหนนของโครงการฯ ทใชไมหมดเปนเงนรายไดแผนดนเพอลด

ปญหาการใชจายโดยดลยพนจของผอ�านวยการโรงเรยน

ปญหาธรรมาภบาล และประเดนอนทคาบเกยวกน

การปรบปรงขอมลสารสนเทศและเพมความรบผดรบชอบ

ยกระดบบทบาทและความรบผดชอบในการก�ากบดแลของส�านกงานเขตพนทการศกษา (สพท.) ในปจจบนส�านกงาน

เขตพนทการศกษามสวนรบผดชอบทคอนขางจ�ากด ในการตดตามและดแลใหค�าแนะน�าโครงการเรยนฟร 15 ป สพท. ควร

มบทบาทมากขนในการตรวจสอบการรบและการใชจายเงนอดหนนตามโครงการเรยนฟร 15 ป นอกจากน สพท. ควรจะได

รบงบประมาณสนบสนนทเพยงพอ รวมทงมบคลากรทผานการฝกฝนดานการตดตามและประเมนผล เพอใหสามารถปฏบต

งานทไดรบมอบหมายได

เพมความโปรงใสของการจายโอนเงนอดหนนใหกบครวเรอน ในระดบโรงเรยนควรบงคบใชใหมการออกเอกสารทเปนหลก

ฐานของการรบ-จายเงนอดหนนเปนเงนสดใหกบครอบครวนกเรยน และตองจดท�าบนทกรายการโอนเงนอดหนนของโรงเรยน

ยกระดบความโปรงใสและการใหขอมลเกยวกบโครงการเรยนฟร 15 ปแกครอบครวของนกเรยน ปรบปรงการประชาสมพนธ

เพอใหขอมลกบครอบครวนกเรยน โดยแจงใหทราบวตถประสงคของโครงการ ขอผกพนของผทไดรบเงนอดหนน และใคร

บางทมสทธไดรบเงนอดหนน โดยเฉพาะอยางยงเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน การใหขอมลทชดเจนขน

แกครอบครวนกเรยน ทงทเกยวกบโครงการฯ และเปาหมายการใหเงนอดหนน รวมทงภาระผกพน จะชวยปรบปรงผลลพธ

ของโครงการฯ



ยกระดบความรบผดชอบในระดบโรงเรยน เมอโรงเรยนของรฐมอสระเพมขนในการบรหารใชจายงบประมาณ และดาน

บคลากร โรงเรยนยอมควรมความรบผดชอบมากขนในเรองผลผลตและผลลพธทางการศกษา การก�าหนดใหโรงเรยนตอง

เปดเผยขอมลงบประมาณและผลการเรยนของนกเรยนตอชมชนทองถนและผปกครอง จะชวยใหโรงเรยนและครตองแสดง

ความรบผดชอบในผลการท�างานของพวกเขา

จดท�ารายงานประจ�าปของโครงการเรยนฟร 15 ป เพอรวบรวมขอมลกจกรรมตางๆ ในการใชเงนอดหนน และผลลพธ

ในระดบโรงเรยน รายงานประจ�าปเกยวกบกจกรรมของโครงการฯ จะชวยสรางใหเกดความรบผดชอบเพมขน เพมความ

โปรงใสและเพมระดบคณภาพการศกษา

เสรมสรางการมสวนรวมของประชาชน การสงเสรมใหประชาชนมสวนรวมและเพมการรบร จะชวยเสรมเพมความเขาใจ

ใหแกครอบครวนกเรยน และเพมประสทธผลของโครงการ

ปรบปรงกลไกทใชในการจดสรรคร และลดปญหาครไมอยในโรงเรยน

ยกระดบการบรหารจดการครและการใชคร ผลการเรยนของนกเรยนโดยรวมของประเทศ ทยงไมเปนทนาพอใจ เปนเรอง

ทางนโยบายทมการถกเถยงกนอยางมาก คณภาพการจดการศกษา นอกจากไดรบผลกระทบจากประสทธภาพของการใช

ทรพยากรจากโครงการเรยนฟร 15 ปแลว ยงไดรบผลกระทบจากปจจยอนๆ อกดวย โดยเฉพาะในเรองคณภาพครผสอน

การจดสรรใหครใหไปท�างานในพนทตางๆ ทวประเทศ เปนความรบผดชอบของหนวยงานกลางในกระทรวงศกษาธการ เทาท

ผานมาโรงเรยนประถมศกษาขนาดเลกในชนบทและพนทหางไกลตองประสบปญหาครขาด มจ�านวนครทต�ากวาความตองการ

เสมอ และครมการยายออกบอย เหลานลวนมผลตอคณภาพการศกษา ดงนนการปรบปรงระบบคาตอบแทนเพอสรางแรง

จงใจและกลไกตางๆ ในการปรบเปลยนใหการกระจายของครทวประเทศมความสมดลมากขน รวมทงท�าอยางไรจงจะท�า

หนาทสอนอยางเดยวตามบทบาทหนาท จงเปนกญแจดอกส�าคญในการปรบปรงคณภาพการเรยนร

ลดปญหาครไมอยในโรงเรยนและปรบปรงระบบคาตอบแทนเพอจงใจใหกบผปฏบตงาน การบรรเทาปญหาครทไมอย

ในโรงเรยน นบเปนพนฐานส�าคญทจะชวยเพมชวโมงการสอนในหองเรยน ท�าใหผลการเรยนของนกเรยนดขน วธการหนง

ทจะจงใจใหครเขาสอนมากขน คอ การเชอมโยงสงจงใจทเปนตวเงนและทไมใชตวเงน รวมทงโอกาสในการโอนยาย เขากบ

จ�านวนชวโมงทครเขาสอน นอกจากน ควรมการจดท�าขนตอนการท�างาน เพอชวยลดเวลาทครตองใชในการท�างานธรการ

ตางๆ ของโครงการเรยนฟร 15 ป และภาระงานทโรงเรยนไดรบมอบหมาย รวมถงการพฒนาครทใหครออกจากหองเรยน

โดยเฉพาะอยางยงโรงเรยนในพนทซงมปญหาความยากจนสง

5.3 งานส�ารวจและวจยในอนาคต

ผลทไดจากการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ในโครงการเรยนฟร 15 ป ชวา ยงมขนตอนตางๆ ทสามารถ

ด�าเนนการตอเพอชวยปรบปรงการวดคณภาพการจดการศกษาและผลงานของโรงเรยนใหดขนอก เรมตนจากการศกษาวจย

เพมเตม เพอสรางความเขาใจในเรองประสทธภาพและความเปนธรรมของระบบการศกษาในประเทศไทย ดงเชน

• การประเมนผลโครงการเรยนฟร 15 ปทงระบบพรอมกน โดยใชวธการส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ

(PETS) แบบขนานพรอมกนส�าหรบโรงเรยนในระดบประถมศกษาและมธยมศกษา ทง 3 ระบบ (คอระบบโรงเรยน

ทอยภายใตสงกด สพฐ. สงกดองคกรปกครองสวนทองถน และสงกด สช.) เพอประเมนปญหาของประสทธภาพการ



ใชจาย ความเสมอภาคระหวางระบบตางๆ เปรยบเทยบคณภาพของโรงเรยน และผลการเรยนของนกเรยน เพอ

คนหาระบบการจดการการเรยนรทดทสด

• การพฒนาหลกเกณฑ และแนวทางคดกรองผมสทธไดรบเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน รวมถง

แนวทางในการโอนเงนอดหนนโดยตรงใหแกครวเรอนยากจน

• การศกษาเพอประเมนผลกระทบของระบบจดการเงนอดหนนปจจยพนฐานส�าหรบนกเรยนยากจน ทระบตวบคคล

และการประเมนประสทธผลของโครงการใหการอดหนนทางการเงนกบครวเรอน

• การประเมนคณภาพการศกษา การใชทรพยากรตางๆ ของโรงเรยน และระดบความรบผดชอบ โดยวธการส�ารวจ

คณภาพบรการทเกดขน (Quantitative Service Delivery Survey - QSDS) หรอวธการส�ารวจอนๆ ทสอดคลอง

กบกรอบการวดดวยดชนชวดบรการทเกดขน (Service Delivery Indicator - SDI)

• การวเคราะหเหตปจจย ทอธบายปญหาครไมเขาสอน และผลกระทบทมตอคณภาพการศกษา

• การวเคราะหวธบรหารจดการในชนเรยนและเวลาทใชในการปฏบตงาน เพอการปรบปรงคณภาพการศกษาผาน

ความเขาใจในเรองการจดสรรเวลาทใชในการสอนในชนเรยนตางๆ ในโรงเรยน

• การวเคราะหประสทธภาพ ความเสมอภาค และคณภาพของโรงเรยนขนาดเลก เพอคนหาสงทเปนแรงจงใจและ

ขอไดเปรยบของการควบรวมในระดบโรงเรยนและระดบชมชน

5.4 บทเรยนทได

การส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ ดานการศกษาในประเทศไทยทเรมด�าเนนการเปนครงแรกน ใหขอมลทม

ประโยชนเปนจ�านวนมาก รวมถงบทเรยนทจะเปนประโยชนส�าหรบการท�าการส�ารวจในลกษณะเดยวกนนในอนาคต ดงน

บทเรยนท 1 ชวงเวลาทด�าเนนการและบคลากรทใชเกบรวบรวมขอมลของการส�ารวจจากโรงเรยนและครวเรอนมความ

ส�าคญ

การเกบรวบรวมขอมลควรด�าเนนการในชวงเวลาทโรงเรยนเปดด�าเนนงานตามปกต จากประสบการณ พบวา ชวงเวลาท

เหมาะทสดส�าหรบการส�ารวจคอในชวงเรมตนภาคการศกษา ซงเปนเวลาทโรงเรยนและครผสอนยงไมตองยงกบงานส�าคญ

อนๆ นอกจากนพบวา กจกรรมตางๆ ของโรงเรยนมธยมศกษาสวนใหญจะลดลงในชวงเดอนสดทายของภาคเรยนทสองหลง

จากผานพนชวงทนกเรยนเขารบการทดสอบระดบชาต ชวงเวลาทใชในการส�ารวจอาจมผลตอคณภาพของขอมล ยกตวอยาง

เชน ปญหาครทไมอยในหองเรยนอาจจะไมไดเกดขนอยางสม�าเสมอตลอดทงปการศกษาและอาจจะสงขนอยางมากในชวง

ไตรมาสสดทายของรอบปงบประมาณ

โดยทวไป การส�ารวจขอมลจากโรงเรยนและจากครวเรอนตองอาศยทกษะของเจาหนาทเกบขอมล และจะดทสดถาด�าเนนการ

โดยทมงานทแยกตางหากจากกน ยกตวอยางเชน การเกบรวบรวมขอมลทางการเงนจากโรงเรยนตองใชเจาหนาทส�ารวจทคน

เคยกบขอมลทางการเงน เพอใหสามารถตรวจสอบความคลาดเคลอนหรอการรายงานขอมลทผดพลาด ทงนเพราะเจาหนาท

ของโรงเรยนอาจไมไดเปดเผยขอมลทเปนจรงเสมอเกยวกบรายไดและคาใชจายโรงเรยน แมในการส�ารวจฯครงนจะเลอกใช

เจาหนาทจาก สพท. ทมความคนเคยกบการด�าเนนงานของโรงเรยนอยแลว แตการยนยนขอมลและการท�าความถกตองของ

ขอมลกยงใชเวลาคอนขางมาก และยงมปญหาอยางมากเนองจากวธการท�าบญชของโรงเรยนทยงไมดเทาทควร (เนองจาก

ไมมบคลกรทมความเชยวชาญทางดานการเงน การบญช ตองมอบหมายใหครท�าหนาทแทนจงเกดความดอยประสทธภาพ

ในระดบโรงเรยน) นอกจากนเจาหนาท สพท. ไมคอยมประสบการณในการสมภาษณขอขอมลจากครวเรอน ในอนาคตควร

จางเจาหนาททองถนใหมาด�าเนนการแทน



บทเรยนท 2 เตรยมการส�าหรบความทาทายของระบบบญชและขอมล

ภายหลงจากการด�าเนนการจดเกบขอมล พบวา ขอมลทไดยงมปญหาเชงคณภาพ ปญหาทพบมากคอการเกบขอมลเงน

อดหนนของโครงการฯทโรงเรยนไดรบ และการเบกจายเงนอดหนนในหมวดตางๆ ปญหาเรองนเหนไดจากการตรวจขอมล

ทไดจากโรงเรยนเปรยบเทยบกบขอมลทจดเกบโดยกรมบญชกลาง (ซงเปนขอมลทไดรบการจดการดวยระบบอเลกทรอนกส

และสามารถเขาถงไดผานอนเตอรเนต)

นอกจากน ในทางปฏบตโรงเรยนสามารถยมเงนอดหนนบางรายการไปใชกอน เชน การยมจากคากจกรรมพฒนาผเรยนและ

คาใชจายรายหว เปนตน หากพจารณาจากรายงานการใชจายของโรงเรยน โดยไมไดท�าการตรวจสอบทางบญชอยางละเอยด

(ซงการส�ารวจฯครงนไมไดท�าหนาทตรวจสอบเชนนน) การยนยนความถกตองของขอมลทางการเงนท�าไดไมสมบรณ

บทเรยนท 3 เวลาและทรพยากรทเหมาะสมเปนสงทจ�าเปนส�าหรบการด�าเนนการส�ารวจฯใหสมบรณทงในสวนของการ

ส�ารวจตดตามการใชจายงบประมาณภาครฐ และการส�ารวจเชงปรมาณวาดวยการสงมอบบรการ

ขอบเขตของการส�ารวจฯทก�าหนดไวในตอนเรมตนไดมการขยายออกกวางขน เพอใหครอบคลมประเดนตางๆทเกยวของกบ

คณภาพการศกษา และเพมเตมประเดนทอยในขอบเขตของการส�ารวจเชงปรมาณวาดวยการสงมอบบรการ (Quantitative

Service Delivery Survey - QSDS) ประเดนทตองการส�ารวจเพม คอ เรองปญหาครไมอยในหองเรยนและโรงเรยน การได

รบและการใชเงนอดหนนฯของครวเรอน ระบบธรรมาภบาล และความรบผดชอบ โดยเฉพาะอยางยงการส�ารวจครวเรอนถก

เพมเขามาเพอใหสามารถตดตามการไหลของทรพยากรไปสผรบประโยชนทแทจรง สงเหลานท�าใหตองใชเวลาและทรพยากร

มากขนกวาทวางแผนไวในตอนแรก อยางไรกตามเงนทนของการส�ารวจฯไมไดมการปรบเปลยนตาม ยกตวอยางเชน การ

ก�าหนดใหเจาหนาทเกบขอมลตองไปแวะเยยมครอบครวนกเรยนซ�าอกครง และบอยครงจะอยในพนทหางไกล แตเจาหนาท

ไมไดรบคาตอบแทนอยางเหมาะสม มการสมภาษณจ�านวนมากทตองไปพบผปกครองทบานในชวงเยน และผปกครองทอย

ในเขตเมองไมคอยใหความรวมมอในการใหสมภาษณ


ภาคผนวกคณะท�างานวจยเกบขอมลภาคสนามในโครงการตดตามผลการใชจายงบประมาณรายจายดานการศกษา โดยกระบวนการ PETS ดงน

ทปรกษา

1. นายกมล รอดคลาย เลขาธการคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน

2. นางรตนา ศรเหรญ รองเลขาธการคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน

3. นายรงสรรค มณเลก รองเลขาธการคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน

4. นายอ�านาจ วชยานวต ผอ�านวยการส�านกนโยบายและแผนการศกษาขนพนฐาน

คณะท�างาน

1. นางณร สสทธ ผเชยวชาญดานการศกษาส�าหรบผดอยโอกาส

ส�านกงานคณะกรรมการการศกษาขนพนฐาน

2. นายสมดลย เจรญสข รองผอ�านวยการ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาเชยงราย เขต 4

3. นางสาวเสรมสข ธรรมกจไพโรจน ผอ�านวยการกลมสารสนเทศ

ส�านกนโยบายและแผนการศกษาขนพนฐาน

4. นางสาวลลน ทรงผาสก ผอ�านวยการกลมงบประมาณ 1


5. นางสาวสอางค จงสวสดพฒนา ผอ�านวยการกลมแผนและงบประมาณ

ส�านกบรหารงานการศกษาพเศษ

6. นางสดาพร ปานกลน ขาราชการบ�านาญ

7. นายปณณวตน ชางปน ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาเชยงใหม เขต 1

8. นางเทยมจนทร สขศร ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาระยอง เขต 1

9. นายประกอบ ทองด�า ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาพทลง เขต 1

10.นายกลจตต รชดาศวะกล ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาลพบร เขต 1

11.นายพงกะพรรณ ตะกลมทอง ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาหนองคาย เขต 1

12.นางสาวสนตย ดประหลาด ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาจนทบร เขต 1

13.นายสมจต สมอ ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน



ภาคผนวก

14.นางสาวสภคกมล ชนวงค ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาสราษฎรธาน เขต 3

15.นางพระจตต พลนรตน ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน


16.นางวจตรา โคตรบญชา ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษากาฬสนธ เขต 2

17.นายวชย ทองเกลยว ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษานครราชสมา เขต 7

18.นายเชน บญเผอก ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาพษณโลก เขต 1

19.นายขจรศกด สเสน ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาพะเยา เขต 1

20.นางสาววรนนท รวมสข ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน


21.นางสาวจราพร วงษอดม ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาสระแกว เขต 2

22.นายอดศร แกวเซง ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาตรง เขต 2

23.นายพพฒน เพชรพรหมศร ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษามธยมศกษา เขต 1

24.นางพรพมล ชนภกด ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน


25.นายสรพงษ สาคเรศภกดรกษ ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน


26.นายกฤษดา ววฒนานนท ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน


27.นางพรปวณ คงนนทพฒน ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน


28.นายประภสสร อนทรประเสรฐ ผอ�านวยการกลมนเทศตดตามและประเมนผล


29.นายเสกสรร วรรณสข ผอ�านวยการโรงเรยน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษานครราชสมา เขต 7

30.นางสมพร เมองแปน ผอ�านวยการกลมนโยบายและแผน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษานครปฐม เขต 1

31.นางบญศร กลด�ารงววฒน นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการพเศษ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาภเกต

32.นางสาวกญณภษฐ ทองเนอหา นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการพเศษ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาตรง เขต 2



33.นางบงกช อาจองค นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการพเศษ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาระยอง เขต 1

34.นางสาวกวตา ทะวาผกแวน นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการพเศษ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาสระแกว เขต 2

35.นางรตรตน ปซง นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการพเศษ


36.นางสาวมณกานต เตานวม นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการพเศษ


37.นายสหรฐ คงมานะ นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ


38.นางประครอง แกวดวงเลก นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ


39.นางนช รตนวบลย นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาอบลราชธาน เขต 3

40.นางมารสา ศรวฒนพงศ นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาเชยงใหม เขต 1

41.นางเสาวลกษณ ดอนทร นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ


42.นางนนทภค จนทรสา นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ


43.นางชลยรตน กระท นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาพษณโลก เขต 1

44.นางพรศร เจรญพร นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาจนทบร เขต 1

45.นาวสาวนฏชญารตน อปการตน นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาหนองคาย เขต 1

46.นางสาวรตชะนก สราฤทธ นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษากาฬสนธ เขต 2

47.นางการตา เตมราม นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาพทลง เขต 1

48.นางเลศลกษณ ขอจลซวน นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาสราษฎรธาน เขต 3

49.นางกมลมาลย ทพยรตน นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาภเกต

50.นางสาวจนทรา พงษทพยพทกษ นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ


51.นางสาวปานมนส โปธา นกวเคราะหนโยบายและแผนปฏบตการ




52.นางรชนก บรมสถต นกวเคราะหนโยบายและแผนปฏบตการ

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษานครปฐม เขต 1

53.นางวารณ ผลเพมพน เจาพนกงานธรการช�านาญงาน

ส�านกงานเขตพนทการศกษาประถมศกษาอบลราชธาน เขต 3

54.นางสาวนนทพร พฒนวชยโชต นกวเคราะหนโยบายและแผนปฏบตการ


55.นางสาวกลยา ชโชต นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการพเศษ


56.นางสาวเพญศร จตสนธนนท นกวชาการศกษาช�านาญการพเศษ


57.นางสชาดา คลายทอง นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ


58.นางสาวนพศร พรมณพสมย นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ


59.นางสาวส�าเภาเงน ชาตส�าราญ นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ


60.นางสาวสดารนทร ผาฤพล พนกงานราชการ


61.นางวรรณา จตกระแส เจาพนกงานสถตช�านาญงาน


62.นางเบญจวรรณ ดวงใจ นกวเคราะหนโยบายและแผนช�านาญการ


63.นางสาวไพรนทร สขก�าปง นกวเคราะหนโยบายและแผนปฏบตการ


© UNICEF Thailand/2011/Athit

โครงการการส - unicef.orgweb).pdf · เรียนฟรี 15 ปี ......

Documents