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공공부문 TQM 적용의 장애 요인과 성공 전략: 한국법무보호복지공단을 중심으로 93

공공부문 TQM 적용의 장애 요인과 성공 전략:

한국법무보호복지공단을 중심으로*

Obstacles in Public Sector TQM and the Strategy to Succeed: Application on

Korea Rehabilitation Agency

이용욱**․김진민***․최성용****․박경배*****

1)

초 록

본 연구의 목적은 민간부문에서 지속적으로 연구되고 있는 TQM 식 경영시스템을 공공부문에

적용하여 대국민 서비스의 질을 향상시키기 위함이다. 특히 일반 국민을 대상으로 하는 대부분의

공공부문과 달리 수용생활을 마친 출소자들의 건전한 사회복귀를 위해 공공서비스를 제공하는 법

무부 산하 한국법무보호복지공단의 TQM 적용을 통한 조직의 품질경영혁신 및 출소자의 서비스 만

족도 상승을 유도하고자 하는 목적이 있다. 공단의 품질경영혁신은 출소자의 사회 내 처우 향상 뿐

아니라 국가 치안과 직간접적인 밀접한 관계를 가지고 있기 때문에 그만큼 더욱더 중요하다. 따라

서 본 연구에서는 공단의 TQM 적용 시 장애요인을 우선 분석하고, 성공적인 TQM 전략을 구현할

수 있는 방안을 네 가지 측면에서 제시하고자 한다. 첫째, 최고경영자의 변혁적 리더십이 필요하다.

둘째, 고객의 특성을 먼저 파악하고 특성에 맞는 맞춤식 관리가 필요하다. 셋째, 시대의 변화에 따

라 다양해지는 고객의 욕구를 충족시킬 수 있는 신규 사업을 지속적으로 연구 및 개발하고, 서비스

품질향상을 위한 다양한 전략과 전술을 모색해야 한다. 넷째, 유관기관과의 파트너십을 잘 유지해야

한다.

주제어 : TQM 전략, 공공부문, 형사정책기관, 한국법무보호복지공단

Ⅰ. 머리말

정부는 국민의 다양한 요구와 서비스 만족도를 높이기 위하여 조직 내 외부의 변화

와 혁신을 유도하고, 서비스 질을 높이기 위하여 노력하고 있다. 기존의 관료주의적

조직문화를 탈피하고, 고객중심의 조직문화를 만들고자 노력하고 있으며, 영리를 추구

하는 기업들의 고객만족경영 기법을 벤치마킹하여 국민에게 양질의 서비스를 제공하

[투고일: 2014. 10. 10, 심사(수정)확정일: 2014. 10. 14, 게재확정일: 2014. 10. 28]

* 이 논문은 2014년도 상지대학교 교내 연구비 지원에 의한 것임

** 제1저자, 한국법무보호복지공단 서울서부지소

*** 공동저자, 고려대학교 기업경영연구원 연구원(Post Doc.)

**** 공동교신저자, 연세대학교 정경대학 경영학부 조교수, e-mail: [email protected]

***** 교신저자, 상지대학교 경상대학 경영학과 조교수, e-mail: [email protected]

商業敎育硏究 제28권 제6호94

고자 노력하고 있다 (김상훈 외, 2006; 이태식 외, 2009). 특히 현장에서 국민에게 직

접 제공하는 공공 서비스는 고객만족도에 직접적인 영향을 끼치기 때문에 매우 중요

하다고 할 수 있다.

사회서비스의 품질관리는 사회서비스 확대와 대상자 증가, 복지 재정확대에 대한

쟁점화, 정부에 의한 투입 중심의 평가관리 한계, 사회서비스 및 바우처 제도의 안정

적 정착 필요, 사적 서비스와 공공 서비스의 경쟁 심화, 사회서비스의 산업 육성 필

요, 이용자 및 제공자의 도덕적 해이 방지 필요 등 많은 한계가 따른다. 따라서 사회

서비스 품질 제고 및 향상을 위해서는 비영리 정부기관의 리더십과 조직문화, 업무처

리 절차, 형태의 변화 및 성과측정이 필요하다. (김광용, 2009; 김소형, 2011) 비영리

기관에 적합한 TQM(Total Quality Management) 모델을 개발하고 적용하는데 중점

을 두어야 한다 (김창수, 2008).

따라서 정부는 다양한 경영혁신 기법의 도입을 통한 지속적인 개선 노력을 기울여

야 한다. 그 중심에는 TQM 도입을 통한 서비스 품질 향상이 있다. 1980년대부터 일

본의 경제성장과 추월에 위기를 느낀 미국, 영국 등의 국가에 고객만족을 주요한 과

제로 제시하며, 국가경쟁력 강화를 위해 도입한 방안인 TQM 모델을 적용시키기 시

작했다. 민간 기업은 물론 공공부문까지 확대 적용되었다. 고객만족을 위해 조직 전체

의 참여에 중점을 두는 TQM 모델에 공공 서비스를 도입한 국내 사례는 공식적으로

1997년 서울시 강동구청에서 혁신적으로 도입한 것이 시작이다 (김충환, 1998; 이병철,

2003).

TQM은 단순한 경영 혁신 기법이 아니라 종합적인 경영원리이며, 기업의 경쟁력

강화와 기업 성과 향상에 가장 강력한 대안으로 지목된다(김진국, 2002; 홍승표 등,

2005). 또한 TQM 활동은 제품품질, 지원 품질, 서비스 품질에 유의한 정의 영향을 미

친다 (김성홍, 2012). 미래의 국가 경쟁력 강화를 위해 국민의 삶의 질 향상이 바탕이

되는 만큼 복지의 중요성이 큰 부분을 차지할 수밖에 없다. 국민이 곧 국가의 경쟁력

이기 때문이다. 따라서 TQM은 공공조직의 서비스 품질 강화뿐만 아니라 국가 경쟁

력 강화를 위해서 꼭 필요한 총체적 경영관리 전략이라 할 수 있다.

그러나 나날이 공공부문의 서비스 경쟁력 강화가 요구되고 있는 현실임에도 불구하

고 영리 조직과 비교하여 공공조직에 대해서는 TQM 도입을 통한 조직 구성원들의

변화에 대한 수용성 또는 몰입의 문제, 새로운 조직문화의 구축 및 서비스 품질 강화

에 관련된 선행 연구가 부족한 것이 사실이다. 특히 공공조직 중 업무 처리 과정의

특성 상 상명하복의 지휘체계와 관료주의적 조직문화가 강한 군, 경찰, 검찰, 교정기

관 등에 대한 TQM 도입에 대한 연구는 하상군·김태곤(2009), 김경태(2004)가 전부이

며, 관련 연구를 찾기가 어려운 것이 현실이다.

따라서 본 연구에서는 첫째, 국내외 선행연구를 통하여 공공부문의 TQM 시스템

적용 사례를 비교 연구하고 둘째, 기관별 성공적인 TQM 적용방안을 분석하여 셋째,


군 경찰 조직과 유사한 조직의 특성을 가지고 있으나, 그동안 연구되지 않은 형사정

책기관의 TQM 접근을 통해 공공부문 TQM 적용의 새로운 방안을 모색하고자 한다.

특히 형사정책기관 중 법무부 산하 공공기관인 한국법무보호복지공단의 TQM 접근을

통하여 TQM 구현 장애요인을 분석하고, 성공적인 TQM 구현 전략을 도출하고자 한

다.

Ⅱ. TQM에 대한 검토

1. TQM의 개념과 주요활동

가. TQM의 개념

TQM(Total Quality Management)이란 Deming, Juran, Crosby, Feigenbaum등에

의해 주창된 민간기업의 경영철학으로, 조직 내 모든 구성원이 지속적으로 품질을 개

선하고 고객만족도를 달성하기 위해 참여해야 한다는 철학을 말한다(유용운, 2006).

TQM의 개념은 그동안 수많은 연구자들에 의해 다양하게 정의 되었다.

Walton(1986)은 고객의 수요파악에서부터 주민의 만족도를 확인하는 과정에 이르기

까지 보다 적극적으로 행정의 모든 측면에서 품질관리를 하고자 하는 전체적인 의미

라 하였고, Milakovich(1992)는 고객만족을 서비스질의 제 1차적 목표로 삼고 조직 구

성원의 광범위한 참여하에 조직의 과정 및 절차를 지속적으로 개선하여 장기적인 전

략적 품질관리를 하기 위한 철학이라 하였다. 또한 Cohen & Brand(1993)은 고객의

요구를 확인하는 일에서부터 고객의 만족여부를 적극적으로 확인하는데 이르기까지

업무의 모든 국면에서 품질을 추구하면서 품질을 고객에게 기대이상의 요구 충족, 관

리는 품질의 지속적 향상이라 하였다.

국내 연구자의 경우 강형기(1994)는 주민이 바라고 있는 품질을 개발, 설계, 생산하

여 이를 검사 판매하고 지속적인 애프터서비스를 수행함으로써 소비자를 오래도록 만

족시키기 위한 기업 활동이라 하였으며, 권오철(1999)은 관리자의 리더십과 전체적인

참여를 통하여 고객의 요구에 부응하고자 지속적으로 과정을 개선해 나가는 관리방식

이라 하였다.

이상 선행연구를 통해 학자들이 정의한 TQM의 개념을 종합하면 품질개선을 위한

TQM은 첫째, 개선을 위한 끊임없는 노력이며 둘째, 조직 내 모든 사람의 참여와 셋

째, 고객의 기대를 만족시키거나 초과하는 것을 의미한다 (강종열 등, 2007). 우리나라

TQM 도입을 살펴보면 민간부문에서는 1970년대 QC운동이 처음 시작되었으며, 공공


부문에서는 1990년대 들어와서 서울 강동구를 시작으로 제주도, 경북 칠곡군, 경기도

이천시, 서울 강서구, 충청북도 등이 도입을 시도하고 있다 (박세정, 1998).

나. TQM의 주요활동

TQM에서는 많은 방법과 도구가 활용되고 있으며, 이러한 방법 및 도구는 고객 혹

은 프로세스에 대한 것부터 인적자원이나 시스템 자원, 더 나아가 문화 및 학습의 변

화를 포함하는 것까지 다양하다 (Gutierrez et al., 2010). 김성홍(2012)은 선행연구를

통해 TQM 주요활동은 리더십, 고객관계, 교육훈련, 종업원관계, 공급자 관계, 제품 /

서비스 디자인, 정보/분석, 프로세스 개선 (Saraph, 1989; Flynn, 1994; Anderson,

1995; Blackr & Poter, 1996; Kaynak, 2003; Prajogo & Sohal, 2006; Zu, 2008;

Kaynak & Hartley, 2008; Bou-llusar, 2009)을 제시하였으며, 벤치마킹 (Ahire et al.,

1996; Pun, 2002; Agus, 2005; Gutierrez et al., 2010), 신뢰 (Jayaram et al., 2010),

TQM 조직 (Black & Poter, 1996), 정보공유 (Black & Poter, 1996), 품질측정 (Pun,

2002; Agus, 2005)을 제시하였다. 또한 김성홍(2012)은 TQM의 주요활동이 기업의 제

품품질, 지원품질, 서비스 품질에 유의미한 정(+)의 영향을 미친다는 결과를 도출하였

으며, 윤재홍·이상현(2008)은 6시그마와 TQM 도입을 한 한국 중소 제조기업을 대상

으로 한 실증연구에서 6시그마와 TQM의 핵심성공요소가 경영성과에 유의미한 정(+)

의 영향을 미친다는 결과가 나타났다.

따라서 TQM의 올바른 실행은 제품 및 서비스 품질을 향상시키는데 긍정적인 영향

을 미치기 때문에 내 외부 고객만족을 위해서 기업이 시도할 수 있는 다양한 전략과

전술의 집합체라 할 수 있겠다.

다. TQM 특성

(1) TQM의 조직문화

TQM의 조직문화는 관료주의의 패러다임에 의한 전통적 조직문화와 여러 면에서 차이점을

가지고 있다 (오세덕 등, 2007). 표-1은 전통조직과 TQM 조직문화의 차이점을 설명한 것이다.

<표 1>을 살펴보면 TQM은 전통적 조직 관리와 여러 면에서 다양한 차이점을 가

지고 있다. 첫째 전통적 관리는 단기적 목표에 치중하며 수익창출의 극대화에 초점을

두는 반면, TQM은 조직이 장기적으로 원만한 성과와 균형을 이루면서 고객의 기대

에 부응하는 것에 초점을 두고 있다 (Durant & Wilson, 1993). 둘째, 경영방식에 있어

전통적 관리에 비해 TQM은 항상 종업원들의 투입물을 강조한다. 셋째, 관리자의 역


할에 있어서 전통적 관리는 주문에 의한 생산이지만 TQM 관리는 종업원들과의 신뢰

를 바탕으로 문제점을 제거 하여 품질을 향상시킨다. 넷째, 문제 처리 과정에 있어

TQM은 당사자의 처벌보다는 원인을 분석하고 해결하는데 우선을 둔다. 다섯째, 문제

해결 방식에 있어 전통적 관리는 비체계적이며 개인적인 것에 비해 TQM은 팀 단위

해결방식을 통해 보다 효율적인 해결을 할 수 있는 시스템을 가지고 있다. 여섯째 전

통적 관리는 기술 구조적 측면을 중시한 반면, TQM은 인적측면, 기술 구조적 양적

측면 모두의 변화를 요구한다. 고객서비스, 지속적인 품질 개선, 공급자와의 동반 관

계 등 인적자원 형태의 변화에 초점을 둔 조직 발전의 핵심원칙을 통합한 TQM만이

성공적인 변화를 유도해 낼 수 있기 때문이다 (Clemmer, 1991). 일곱째, 전통적 관리

는 개인의 능력, 결과를 중시하는 반면, TQM은 팀 단위의 능력, 협업, 결과보다는 진

행 과정을 중시한다.

<표 1> 전통조직과 TQM 조직문화의 차이점 (오세덕 등, 2007)

비교대상 전통조직 TQM

전체목표 투자수익률 극대화 고객기대 만족이나 초과

목적 단기성과 강조 장단기 성과 균형

경영 항상 개방적이지 않음, 개방

관리자 역할 주문, 집행 지도, 장벽제거, 신뢰형성

고객 요구사항 우선순위가 높지 않음높은 우선순위, 고객요구사항

파악 및 이해가 중요

문제 책임 할당, 처벌 파악하고 해결

문제해결 비체계적, 개인적 체계적(팀별)

개선 불규칙 지속적

공급자 적대관계 동반 관계

과업편협, 전문화, 더 많은 개인

노력 필요

광범위 : 좀 더 일반적, 좀 더

팀이 노력

중심 제품지향 프로세스 지향

(2) TQM 관련 경영기법

(가) 6시그마

TQM과 6시그마의 관계를 보면 TQM이 6시그마의 상위개념으로 이해되며, 6시그

마는 TQM을 실행하기 위한 도구의 하나로 인식된다. 그러나 6시그마는 과거의

TQM 프로그램을 대체하는 개념으로 보다 구체적인 개선 도구와 체계적인 접근방법

을 가지고 있는 경영혁신 프로그램으로 보는 견해도 있다 (Pyzdek, 2001; 윤재홍·이상

혁, 2008). 6시그마와 TQM의 공통점을 살펴보면 경영철학, 프로세스 개선, 최고경영

자의 리더십, 교육과 훈련, 협력업체의 중요성을 들으며 6시그마만이 가지고 있는 고


유특성은 수익성 향상, 벨트제도 이용, 통계의 집중적 사용, 프로젝트 개선, 문제해결

절차(DMAIC)를 들고 있다 (신동설, 2001; 정규석, 2002).

안영진(2001)은 6시그마와 TQM의 특성에 관한연구에서 6시그마와 TQM의 공통점

과 차이점을 목적에 초점을 맞춰 설명했다. 공통점은 둘 다 품질향상에 기반을 둔다

는 것이며, 차이점은 6시그마의 경우 수익창출이 최종 목표이며, TQM의 경우 고객만

족도 향상이 최종 목표이다.

따라서 앞서 언급한 대로 6시그마와 TQM간의 유사한 부분이 있지만 수익창출을

최우선으로 하는 사기업과 달리 공공서비스 질 향상이 우선인 비영리기관에서는 6시

그마보다 TQM 시스템을 적용하는 것이 맞을 것이다.

(나) ISO 인증제도

ISO 인증 시리즈가 요구하는 품질관리체계의 기본원리는 TQM에 의존하고 있다

(박세정, 1998; 김경태, 2004). 그중 ISO 9001은 국제표준화기구(ISO)에서 제정한 품질

경영에 관한 표준으로 조직이 제품 또는 서비스의 품질을 지속적으로 개선하여 고객

의 요구사항을 충족시킬 수 있는 능력을 보유하고 있음을 국제적으로 인정받기 위해

갖추어야 할 요구사항을 말한다. 국내 공공부문 도입 사례로 근로복지공단은 2009년

사회보장행정 부문 국내 최초로 ISO 9001 인증을 획득하였으며, 한국장애인개발원은

2010년, 건강보험공단은 2011년에 획득하였고, 한국환경공단은 2012년 자동차 인증시

험기관 최초 전기자동차 시험 및 검사 분야에서 ISO 9001 인증을 획득했다. 하지만

ISO 9000 시리즈가 규격에 의한 접근방법이라 하면 TQM은 인본주의적 접근방법이

라 할 수 있다. ISO 9000시리즈는 품질 발전단계에 있어서 최종단계가 아니라 품질경

영으로 가는 하나의 과정으로 이해되어야 한다 (유용운, 2006).

(다) TQM식 접근법

TQM 시스템은 불량 품질이 발생하지 않도록 원천 차단하는 것을 말한다. TQM의

접근방법은 다음과 같다. 첫째, 고객이 원하는 것을 찾아야 한다. 설문조사, 포커스 그

룹, 인터뷰 또는 의사결정과정에서 고객의 목소리를 담아낼 수 있는 방법이 있을 것

이다. 둘째, 고객이 원하는 것을 만족하는 제품이나 서비스를 설계해야 한다. 셋째, 기

초부터 튼튼한 프로세스를 설계해야 한다. 넷째, 결과를 추적하고, 그 결과를 바탕으

로 시스템 내의 개선을 유도해야 한다. 다섯째, 공급자와 유통업자들에게 확장해야 한

다.

2. 공공부문 TQM 도입

가. 공공부문 TQM 도입의 필요성


TQM이 공공부문에서 높은 관심을 끌게 된 것은 정부 관료제의 많은 문제점에 대

한 치유책이 될 수 있을 것이라 판단하였으며, 공공부문 전반에 걸친 행정활동의 민

영화가 행정의 전통적 관리방식을 크게 위협하고 있다는 자각에서이다 (최석훈,

2007). 김기식(1999)은 공공부문에 품질행정이 도입된 배경을 고객의 입장을 강조하는

현대 행정학 연구와 경영학을 통한 행정의 혁신 강조를 제시했다.

1990년대 중반부터 영국, 미국, 일본 등을 중심으로 공공행정부문의 혁신을 위하여

새로운 패러다임의 변화를 시도하였다. 우리나라의 경우 1990년대 후반부터 공공행정

패러다임에 발맞추어 행정 서비스의 경우 소비자 중심 서비스로 변하기 시작하였으

며, 일반 기업과 달리 품질에 대한 비교 대상이 없기 때문에 경쟁력 있는 공공행정시

스템을 갖추기 위해 더욱더 품질경영시스템 도입이 필요하게 되었다 (우정열 등,

2001). TQM은 민간부문 뿐만 아니라 공공부문에 있어서도 개혁을 위한 전략적 수단

으로서, 행정의 새로운 패러다임을 구현하는 것으로 인식되고 있으며, 제약된 예산 하

에서도 국민의 요구에 부응하면서 동시에 더욱 더 나은 양질의 서비스를 제공해야 하

는 상황에 처한 공공부문에서의 TQM 적용은 더욱 더 의미 있는 것으로 받아들여지

고 있다 (안용식 등, 2000).

TQM 도입의 필요성에 대해서 김기식(1999)은 정부의 경쟁력 강화, 공공서비스의

책임성과 대응성 확보, 행정문화의 변화를 제시하였고, 최임규(1996), 노옥섭(1998), 유

용운(2006)은 공공부문은의 서비스 질에 대한 국민의 부정적 인식을 개선, 불충분한

예산 및 자원을 확보, 우수한 직원의 채용과 노유경쟁의 수단을 활용, 민영화 등에 대

한 공공부문의 정체성 제고, 일선 하위 근로자들에게 조직 내에서 민주성의 이념을

실현을 제시하였다. 또한 박희서․김영환(2000)은 공공부문의 서비스 질에 대한 국민

의 부정적 인식 개선, 불충분한 예산 및 자원을 확보하기 위한 수단, 우수한 직원 채

용과 보유경쟁의 수단으로 활용, 민영화에 대한 공공부문의 정체성 제고, 일선 하위자

들에게 조직 내의 민주성 제고를 위해 TQM 도입이 필요하다고 하였다. 박영택․신

완선(1999)이 제시한 우리나라 공공부문 핵심성공요소 5가지는 중장기적 품질경영 도

입을 위한 지침이라 할 수 있다. 첫째 공공기관 업무는 기획 및 관리에 관련된 것들

이 많기 때문에 예방중심의 의식으로 조직의 경쟁력 강화를 가져올 수 있어야 한다.

둘째 개혁이나 혁신이라는 단어보다 지속적인 개선을 중시하는 문화정착이 필요하며,

문제해결은 충분한 준비를 통해 이루어질 수 있도록 하는 자세가 중요하다. 셋째, 개

선을 하기 위해서는 공정하고 적절한 성과측정이 필요하다. 넷째, 품질 및 고객만족

개념의 적절한 적용을 위해 외부 벤치마킹을 활성화 시켜야 한다. 다섯째, 체계적인

행정서비스 향상을 위해서 조직의 구성원이 품질 및 고객 지향적 마인드 형성에 대한

교육 및 훈련을 중시하는 풍토를 중시하여야 한다.

공공부문의 품질관리도 민간부문과 마찬가지로 폭넓고 다양한 의미를 내포하고 있

는 개방적 개념으로 인식되고 있는바 지속적인 조직개선을 통해 고객만족에 초점을


둔 하나의 철학 내지는 지도 원리로 받아들여지고 있다. 고객의 기대를 충족하는 것

을 목적으로 조직의 업무과정을 지속적으로 개선하고, 각 수준의 업무분담 당사자들

에게 권한 부여를 위해 설계된 일단의 신념과 원리들을 포용하고 있는 관리체계로 받

아들여지고 있다 (Milakovich, 1991; Barzelay, 1992; Garrity, 1993). 김경문(2004)은

경찰조직의 TQM 적용방안에 관한 이론적 고찰에서 선행연구자들의 TQM 도입 과정

을 통해 표 2와 같이 TQM 적용 과정을 제시했다.

따라서 공공부문 TQM 도입은 진단부터 적용 및 확산까지 해당 조직의 특성과 문

화에 맞게끔 철저한 준비와 계획이 필요하며, 도입 후 결과에 대한 정확한 측정을 통

해 조직 전체에 확산을 하는 과정이라고 할 수 있겠다.

<표 2> 공공부문 TQM 도입 과정 (김경문, 2004)

연구자 TQM 적용 과정

Mcgwon

(1995)진단→가치사슬분석→성과 보상 개발→문화변화→훈련

Ginnodo

(1994)평가→조직→계획→교육→개입→개선→검토

김진국

(1996)도입→분석 적용→제도화→평가

최길수

(1998)준비→계획→도입→문화형성 생활화→평가→확산→환류

김경문

(2004)준비→계획→교육훈련→적용→평가→확산

나. TQM의 공공부문 도입과정 문제점

Hunt(1993)는 공공부문에 TQM을 적용하기 어려운 이유로는 첫째, 공공부문에서는

민간부문과 달리 고객에 대한 정의가 어렵고, 둘째, 사업수행에 대한 결과 측정이 어

려우며, 셋째, 대부분 1년 단위로 예산이 운영되고, 넷째, 단기적인 결과를 선호하는

정치가의 존재라 제시하고 있다 (유용운, 2003, 재인용).

윤영진·오태룡(2002)은 지방행정부분에 TQM 적용 시 발생할 수 있는 문제점에 대

해 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 제품보다는 서비스를 주로 생산하는 공공부문에

적용상의 문제점이 다. 둘째, 정부의 고객을 정의하는 문제이다. 기업이 보통 자신의

시장 틈새를 선택할 수 있고 그래서 목표로 하는 고객을 설정할 수 있지만 공공기관

의 고객을 설정하는 것은 어렵고 또한 정치적으로 논란이 많은 문제이다. 셋째, 투입

과 프로세스의 초점이다. 넷째, 정부문화에 대한 문제이다. TQM은 품질에 대한 지속

적인 열정이 필요하며 관리자들의 끊임없는 관리 개선이 필요하다. 하지만 정부기관

들의 고위 관리자들은 인사이동이 기업에 비해 잦아 부서 관리에 치중할 시간이 부족


하며, 정부문화가 외부의 힘에 노출되어 있기 때문에 기업문화보다 약할 수밖에 없다.

김영종(1997)은 ‘행정서비스의 질 개선을 위한 TQM 적용’ 에서 행정과 경영의 본

질적인 차이 때문에 TQM을 행정서비스에 적용하는 것이 어렵다고 하였다. 여기서

본질적인 차이란 경영은 이윤의 극대화를 추구하는 대신 공공행정은 공익을 추구하

며, 경영은 자유로운 의사결정과 기업의 내부규칙에 의해 기획과 관리가 이루어지나,

공공행정은 엄격한 법적 규제의 틀 안에서 사업계회과 집행이 이루어짐을 말한다. 또

한 경영은 원칙적으로 자유경쟁에 의해 생존여부가 결정되나 공무원들은 정년이 보장

되며, 주어진 업무나 목표에 의해 결정된다.

따라서 앞서 언급한 대로 TQM을 기업경영에 같이 공공부문 서비스에 그대로 적용

하기는 한계가 있으며, 공공조직의 특성 및 실정에 맞게 적용을 해야 시행착오를 줄

이고 고객 서비스 품질을 향상시킬 수 있을 것이다.

다. 공공부문 TQM 도입 사례

각 기관별 조직의 환경 및 구조적 차이가 있겠지만 TQM을 통해 달성하고자 하는

궁극적인 목표는 별다른 차이가 없을 것이다. 따라서 공공부문 TQM 도입 사례 및

적용효과에 대한 선행연구를 통해 도입 시 어떠한 문제점을 가지고 있었는지, 성공을

했다면 어떠한 요소가 있었는지 알아볼 필요가 있다. 국내외의 TQM 도입 경험과 사

례에 대한 분석은 한국법무보호복지공단의 효과적인 TQM 도입과 성공적인 적용에

실질적인 도움이 될 수 있다.

(1) 국내 공공부문 TQM 도입사례

국내 공공부문에 TQM을 도입한 사례를 살펴보면, 박세정(1998), 권오철(1999), 이

병철(2003), 유용운(2006), 김창수 등(2008) 등은 제주도, 경북 칠곡군, 경기도 이천, 서

울 강동구청, 강서구, 충북도청, 충남 천안시청 등 에서 TQM을 도입한 다양한 사례

에 대해 연구하였다.

경기도 이천시는 1997년 4월 TQM 도입을 선언하였으며, 시장이 주도하여 ISO인증

제를 중심으로 TQM을 적극적으로 도입하고 있다. 또한 고객의 소리를 직접 듣기 위

해 전화친절도 평가를 주기적으로 민간 기간을 통해 활용하고 있다. 또한 직원들에게

고객에 대한 친절도를 유지하기 위해 예절교육을 수시로 실시하고 있다. 단 TQM을

고객만족경영의 기본원리로서 이해하지 못하고 단지 ISO 인증을 유지하기 위한 수단

에 중점을 둔 나머지 근본적인 조직문화를 변화시키는데 노력이 부족하였다고 평가

받고 있다 (권오철, 1999). 경북 칠곡군청은 1998년 군수 주도 하 업무처리 절차의 표

준화, 객관화, 투명화를 통해 ISO인증을 획득하였다. 하지만 3년간 품질개선활동을 통

한 ISO 인증관련 업무를 한 결과 뚜렷한 성과를 보지 못해 인증서를 반납하였다. 최


고 관리자 (군수)의 노력에도 불구하고 직원들의 지지를 받지 못해 도중에 하차한 사

례가 되겠다. 서울시 강동구청은 1997년에 TQM을 도입하여 구청장의 적극적인 주도

하에 리더십을 바탕으로 자문청취 및 추진계획 (바텀 업과 탑다운 방식 병행)을 수립

하였다. 전 직원들의 참여유도와 공감대 형성을 바탕으로 고객 지향적 행정을 실시하

였으며, 연간 상·하반기 팀 단위 TQM 활동실적 평가를 통해 내부 직원 포상 및 승진

에 반영함으로써 직원들의 동기부여를 강화시켰다. 또한 직원들의 TQM 교육을 통해

조직분위기 쇄신을 추구하였다. 직급에 상관없이 혁신적인 사고를 가지고 있는 직원

들을 뽑아 행정품질연구모임을 만드는 등 고객만족경영을 위해 다양한 노력을 하였

다. 그 결과 기관의 이미지가 제고되며, 고객만족도는 상승하였다. 또한 외부 고객 뿐

만 아니라 내부 직원들의 인식과 사고가 긍정적으로 변화하는 결과를 보여줬다. 제주

도청은 1997년 7월 도지사를 중심으로 TQM 도입을 실시하였으며, 품질경영기획단,

품질경영추진팀의 전담부서를 설치하여 적극적인 품질경영을 실시하였으며, 전 직원

을 대상으로 ISO가 요구하는 기술적 실무교육을 실시하였다. 또한 사무처리 권한을

과장 이하의 실무자에게 대폭 위임함으로써 신속한 행정업무 처리를 가능하게 하였

다. 또한 주민의 요구사항 및 만족도 조사를 수시로 실시하였으며, 그 결과에 따른 고

객 불만해소, 내부 품질개선 감사, 서비스 품질기준 설정, 지속적인 업무처리 개선을

통해 서비스 품질을 향상 시켰다. 하지만 도지사가 교체되면서 품질경영이 위축되었

다(박세정, 1998; 권오철, 1999; 이병철, 2003; 유용운, 2006; 김창수 등, 2008).

(2) 공공부문 TQM 도입사례 국가간 비교

이병철(2003)은 각 나라별 TQM 적용효과를 다음과 같이 분석하였다. 첫째, 미국은

TQM 적용에 따른 정부의 고객 (주민, 국민) 요구 중시, 서비스 개선과 비용 절감, 직

원들의 몰입과 역량확대, 프로세스의 개선과 팀 단위 작업 활성화, 통합적 문제해결

체계 확립의 효과를 나타냈으며 둘째, 일본의 경우는 TQM 적용에 따라 조직문화와

조직 분위기 개선 (품질 지향적 사고, 개방적 커뮤니케이션 구축), 적극적 문제해결의

식과 참여정신, 직무만족도 향상, 프로세스의 개선, 직원들의 참여 기회 증대 및 보장,

서비스 개선 및 고객만족도 향상, 조직 이미지 개선의 효과를 나타냈다. 셋째, 영국은

TQM 적용을 통해 고객만족, 비용의 절감, 조직문화의 변화 (TQM적 조직문화 : 고객

중시, 품질 지향), 조직 이미지 개선의 효과를 나타냈으며, 한국은 TQM 도입을 통해

고객 중심적 행정문화 구축, 행정의 효율성과 생산성 제고, 주민 만족도 향상, 직원들

의 참여기회 증대, 부서 간 업무 협조체제 구축으로 통합적 문제해결능력이 향상되는

효과를 나타냈지만 TQM의 본질을 통해 고객만족경영을 실현하려는 움직임이 외국에

비해 많이 부족한 것을 확인할 수 있었다. 대부분의 공공기관이 외국과 마찬가지로

최고관리자의 주도하에 TQM 도입을 시도하였지만 최초 도입과정에서 직원들의

TQM 시스템 이해도가 부족하거나 내부 소통이 되지 않아 중도 포기를 하는 기관이


여러 나타났다. 또한 ISO 인증획득을 대외 기관 홍보 및 평가에 치우친 나머지 TQM

의 본질을 저해하거나 이해하지 못하는 현상을 확인 할 수 있었다.

라. 공공부문 TQM 도입 시 성공요인

TQM의 성공은 TQM을 기업에 적용시켰을 때 품질의 경쟁력이 상승하여, 고객이

직접 피부로 서비스 및 제품에 대한 만족을 느낄 때라고 할 수 있다. 표 3은 TQM

도입 시 고객이 만족하는 서비스 품질을 제공 할 수 있는 성공요인에는 어떠한 요소

가 있는지 국내외 선행연구를 정리한 것이다(박희서·김영환, 2000).

민간부분에 TQM 적용 시 필요한 성공요인을 공공부문에 맞게 적용하는 것이 중요

하다. 이병철(2003)은 공공부문에 TQM 도입 시 성공요인을 최고관리자의 관여와 의

지 또는 리더십, 원활한 커뮤니케이션, 권한의 이임, 팀워크가 고객중시, 품질 지향적

사고와 같은 조직문화, 변화에 대한 구성원의 수용자세, 변화의 준비성, 직원들에 대

한 교육훈련이라 하였다. 이상 선행연구를 살펴보면 민간부분과 공공부문의 TQM 도

입 시 성공요인에 별 차이가 없는 것을 알 수 있다. 따라서 민간부문에서 적용된

TQM의 성공요인들을 공공부문에 얼마만큼 적용할 수 있는지에 대해 중요한 의미를

부여해야 할 것이다.

<표 3> TQM 도입의 성공요인 (박희서·김영환, 2000)

연구자 내 용

Saraph et al.

(1989)

최고경영자의 리더십과 품질방침, 품질부서의 역할, 교육 훈련, 제품

및 서비스 설계, 공급자 품질경영, 공정관리, 품질자료 및 보고, 종업

원 관계

Ahire et al.

(1996)

최고경영자 몰입, 고객초점, 공급자 품질관리 설계, 벤치마킹, 통계적

품질관리 이용, 내부적 품질정보 이용, 종업원 권한 부여, 종업원 참

여, 종업원 훈련, 제품품질, 공급자 성과

Wooldridge

(1995)

자원, 기준과 목표, 내적 조직 강화 메커니즘, 집행기관의 특성, 집행

자 혁신의 특성, 경제적 조건, 사회적 요인, 정치적 환경, 지식 기술

Porter & Parker

(1993)

경영자 태도, 품질경영 전략, 품질경영 조직, 품질경영 의사소통, 품

질경영 훈련, 종업원 참여, 프로세스 관리와 시스템, 품질기술

Benson (1993)

리더십 몰입, 훈련, 조직체계들의 적합, 인정과 보상, 성과 관리 평정,

종업원 권한부여와 참여, 측정, 커뮤니케이션, 비전과 가치, 실행, 공

급자 관여, 고객초점, TQM 도구 및 기법


마. 공공부문의 TQM 적용 방안

[그림 1] 공공행정부문 품질행정업무 개선절차 (우정열 등, 2001)

우정열 등(2001)은 공공행정 부문의 품질경영시스템 구축 모델을 위한 연구에서 공

공부문의 TQM을 행정조직의 지속적인 프로세스 개선을 통하여 국민(시민)의 만족

및 감동을 실현시키기 위한 철학과 제 원칙으로 이루어진 경영시스템이라 하였으며,

그림 1을 통해 공공행정에 있어서 품질 개선을 위한 프로세스를 제시하였고, 표 4에

서는 공공부문에 맞는 TQM 8대 원칙을 제시하였다. 또한 TQM 원칙들을 잘 도입하

여 품질개선 프로세스를 절차에 맞게 성공적으로 운영한다면 품질행정시스템 구축에

대한 효과성과 효율성을 극대화할 수 있다고 하였다.

이희태(2008)는 부산지역 2007년 1차 및 2차 사회서비스 혁신사업 관련 영리기관을

대상으로 비영리기관의 TQM 적용방안을 11개의 변수를 통해 실증분석 한 결과 고객

개념의 명확한 설정, 고객만족의 내실화, 리엔지니어링과 벤치마킹, 계속적 개선의 내

면화, QC (Quality Circle)와 OD (Organization Development)의 활용, 조직문화의 전

환과 제도적 지원, 인사고과에 반영, 복잡한 기법의 회피와 서류부담의 경감, 최고 관

리층의 관심과 지원, 선도 부문에서의 점진적 적용과 가시적 성과의 창출을 제시하였

으며, 김영종(1997)은 행정서비스의 질 개선을 TQM의 적용에 관한 연구에서 TQM을

극대화하기 위한 활용방법을 관리방법 (벤치마킹, 질 써클, 질 기능 배치), 분석적 방

법 (주요통로분석, 질의 과정비용, 튼튼한 디자인), 아이디어 창출 (브레인스토밍, 윙윙

그룹), 자료 분석과 진열 (질 정책 배치, C 차드, 스캐어 다이어그램)로 나눠서 제시하

였다. 또한 이병철(2003)은 지방행정에의 TQM 도입을 위한 영향요인 연구에서 TQM


을 성공적으로 적용하는데 있어서 최고관리자의 관심과 지원을 핵심으로 하는 리더

십, 고객과 품질중시의 문화, 조직 구성원들의 참여와 공감대 확대, 지속적인 교육훈

련과 전담추진기구의 구축을 제시하였고, 조강제(2011)는 코레일 경북본부 직원을 대

상으로 한 실증연구를 통해 TOM을 적용 시 고객만족 리더십이 부서역량, 고객정보

관리시스템에 긍정적인 영향을 미친다는 결과를 도출하였다. 특히 조직문화가 유사한

경찰조직에 대한 TQM 적용방안을 하상군․김태곤(2009), 김경태(2004)는 첫째, 경찰

행정의 대상인 고객을 명확히 규명해야 한다. 둘째, 특정 경찰서비스 질을 측정해야

한다. 셋째, 다양한 전문가들을 불러 사업을 수행하게 하는 임시조직이나 매트릭스 조

직으로 변화하여야 한다. 넷째, 조직문화에 대한 고려가 필요하다. 특히 최고의사결정

권자의 리더십이 장기간 확보되어야 한다. 다섯째, 자치경찰제의 도입이 필요하다고

제시하였다. 또한 이진석(2005)은 TQM을 적용한 군조직의 직업교육 활성화 방안데

대한 연구에서 고객만족, 교육훈련강화, 공급자와의 관계 중심, 최고경영자의 리더십

의 관점에서 군의 경쟁력 강화를 위해 TQM 활성화가 필요하다고 제시하였다.

<표 4> 공공행정 품질경영 8대원칙 (우정열 등, 2001)

원 칙 내 용

고객지향의 조직공공행정의 조직과 프로세스의 비전, 조직 및 업무분장,

위임 전결, 직무명세서

리더십행정의지 / 단체장의 리더십, 고객만족도 조사, 전략적

품질행정계획, 인적자원관리

전원참여품질행정 경영시스템 체제 속에서 모든 구성원들의 참여

속에 교육 / 훈련을 시킴

경영관리에 대한 시스템 접근품질종합평가실 과별 활동보다 전체 프로세스를 조직적

으로 관리하여 시스템의 능력을 극대화

프로세스 접근

품질행정시스템, 프로세스, 서비스 평가 체계 수립, 프로

세스의 성취도는 품질척도로 측정되고, 개선과 성취도에

대한 평가를 받아야 함.

지속적 개선품질행정시스템 성과의 지속적 개선, 개선을 위한 제도

운영 (벤치마킹, 위원회 활동 등)

의사결정에 있어서 사실에

근거한 접근

관련통계 수집 및 분석 실시, 분석에 필요한 기법 적용,

의사결정은 데이터에 기반을 두어야 함

공급자와의 상호 유인한 관계

고객 요구사항의 파악, 분석 및 결정, 관련 프로세스에

관계되는 모든 이해관계자 및 고객과의 원활한 동반 관

계를 필수로 함.

따라서 선행연구를 통해 분석한 공공부문에 TQM을 도입 시 필요한 성공요소와


적용 방안을 종합하여 다음과 같이 10가지 전략을 도출하였다. 고객 지향적 조직문화

구축, 지속적인 개선, 경쟁적 벤치마킹, 최고경영자의 리더십, 종업원의 권한 부여, 팀

접근법 (프로세스 개선), 의견보다 사실에 근거한 의사결정, 도구에 의한 지식 (데이터

이용), 원천적 품질관리 (교육훈련), 파트너와의 관계성이다.

Ⅲ. 한국법무보호복지공단 TQM 적용

1. 기관 소개 및 서비스 제공 프로세스

가. 기관 소개

한국법무보호복지공단은 법무부 산하의 특수법인체로서 1942년 3월 사법보호회라는

명칭을 시작으로 1961년 갱생보호회, 1995년 한국갱생보호공단, 2009년 현재의 명칭으

로 변경되었으며, 구금시설 출소자들의 사회복귀를 촉진하기 위해 설립되었다. 공단본

부 예하 전국 18개 지부, 6개 지소로 2013년 기준 총 168명의 직원이 재직 중이고,

56,201명의 출소자에 대한 복지서비스가 진행되었으며, 주요 업무는 교도소 및 구치

소, 소년보호기관 등에서 형의 집행을 마치고 출소 후 사회 적응력이 부족한 출소자

들에게 보다 더 쉽게 사회에 적응할 수 있도록 숙식제공, 취업알선, 긴급원호, 창업지

원, 주거지원 등 사회복귀에 꼭 필요한 업무를 담당하고 있다. 사업의 목적은 출소자

의 재범방지와 성공적인 사회복귀 촉진을 통해 범죄로 인한 사회적 비용을 절감하고

사회안전망을 구축함으로써 시민들의 삶의 질 행상을 추구하는 것이다.

나. 서비스 제공 프로세스

서비스 제공은 출소 전, 출소 후, 서비스 제공 후 사후관리의 3단계로 이루어지고

있으며, 출소자와 1:1 멘토링 및 사후관리를 통하여 출소자가 원하는 서비스가 무엇인

지 확인하여 이를 제공함으로서 사회적응을 잘 할 수 있도록 도움을 주고, 궁극의 목

적인 재범 방지의 극대화를 도모하고 있다.

첫째, 출소 전 공단 직원이 직접 관할 교도소 및 구치소에 방문하여 공단 서비스를

안내하고, 1:1 사전면담 및 설문을 통해 출소자가 원하는 서비스를 사전에 확인하여

출소 후 서비스를 원활하게 지원 받을 수 있도록 진행되고 있다. 둘째, 출소 후 진행

과정은 출소자 직접방문 시 또는 안내 문 발송 및 문의 전화 연결을 통한 서비스 제

공을 하고 있으며, 대표적인 서비스로는 숙식제공, 직업훈련, 취업알선, 긴급원호, 주거


지원, 창업지원, 심리상담 서비스가 있다. 셋째, 사후관리 서비스는 갱생보호서비스 제

공 후 출소자 본인이 희망 할 경우 지속적인 상담 및 방문을 통해 사후관리를 진행하

고 있다.

2. TQM 적용의 필요성

그동안 민간부문에 주로 도입되었던 TQM은 공공부문 도입에 있어 과거와 달리 다

양한 서비스와 질 높은 서비스를 요구하는 고객의 증가와 관료주의적 전통조직문화의

탈피를 통한 새로운 행정조직문화를 요구하는 내부 구성원들의 이해관계가 맞물리면

서 공공부분의 혁신적인 방법의 대안으로 등장했다.

특히, 형사정책기관 중 한국법무보호복지공단은 타 공공기관과는 다른 서비스 대상

이 출소자라는 특수성을 가지고 있으며, 다양하고 질 높은 복지 서비스 제공이 곧 출

소자의 안정적 사회 복귀와 함께 재범 방지를 통한 사회안전망 구축과 밀접한 연관이

있기 때문에 고객의 다양한 욕구를 충족시키고 국가 안전망 구축을 위해서 더욱더

TQM 도입이 필요하다. 따라서 본 연구에서는 다루고자 하는 한국법무보호복지공단

TQM 적용은 조직의 발전을 위한 경영 혁신의 차원을 넘어 보다 나은 국가안전망 구

축 차원에서 조직의 TQM 도입이 중요하고 매우 요구되는 상황이라 할 수 있겠다.

3. TQM 구현 장애요인 분석

TQM은 공공부분에서도 충분히 조화를 이룰 수 있다는 Demimg의 주장에도 불구

하고 대부분의 저항은 장애요인들로부터 나온 공공부문에서의 문화는 TQM과 양립할

수 없다는 생각 때문이었다 (이병철, 2003). 박희서․김영환(2000)은 민간부문에서 적

용되던 TQM이 공공부문에 그대로 적용하기는 다음과 같은 제한사항이 발생한다고

하였다. 첫째, TQM은 본래 제조업과 같은 생산 반복적인 과정에 적용을 위해 설계되

었으나, 대부분의 공공기관은 재화보다 서비스를 산출하기 때문에 TQM 적용이 어려

우며, 서비스 질의 측정이 매우 어렵다. 둘째, 정부고객의 정의에 대한 문제가 생긴다.

셋째, TQM은 장기적 관점에서의 모형이나 공공기관 경우 잦은 경질과 교체, 정치적

인 특성으로 인하여 도입이 어렵다. 넷째, 공공부문의 구조적인 한계점이 있다. 이는

공식적인 구조화, 인사정책과 절차의 개편에 대한 범적 제약, 하위 직원들의 권한위

임으로 인한 최고 관리층의 권한 축소이다. 다섯째, 관료제의 다툼이다. 여섯째, 행정

부분에 널리 사용되는 직무평가와 생산성 측정기법이 TQM 집행에 있어 제약이 된

다. 류재승(2002)은 TQM 구현 시 직원들이 일반 행정활동이 아닌 특별활동으로 인식

하여 등한시 하는 경우가 발생할 수 있으며, 기존 업무에 추가되어 결국 업무량 과다

로 사기가 저하될 수 있다고 하였다. 또한 별도의 전담 부서가 설치되지 않거나


TQM 활동에 대한 별도의 보상이나 인센티브가 마련되어있지 않을 경우 장애요인이

발생할 수 있다고 하였다. 그러나 TQM의 공공부문 적용과 관련하여 제기되고 있는

문제점 또는 제약요소들이 기존의 조직발전 (OD), 운영분석과 시스템 분석, 목표에

의한 관리 (MBO) 등의 적용과정에서도 있었음을 고려할 때에 제기되고 있는 몇 가지

문제점들만 잘 해결하면 TQM의 공공부문에의 도입은 충분히 가능할 것으로 생각된

다 (Ehrenberg & Stupak 1994; 이병철, 2003).

따라서 본 연구에서는 TQM을 한국법무보호복지공단에 적용하는 과정에 있어 구체

적으로 어떠한 장애요인이 발생할 수 있는지 선행연구를 바탕으로 다양한 측면에서

분석해보고자 한다.

가. 품질에 대한 기업 전반의 정의 부족

사람들은 상충되는 목표를 작업하고 다른 문제를 해결하며, 성공에 대한 다른 측정

치들을 사용한다.

(1) 상충되는 목표

출소자의 재범방지와 사회복귀 지원의 양면적인 업무로 인한 역할갈등으로 감정노

동이 일반 민원을 상대하는 타 공공기관보다 크다고 할 수 있다. 또한 교정 및 보호

관찰직과 다른 임의보호로 인하여 시설 내 보호하고 있는 출소자에 대한 통제 권한이

약해 업무상 스트레스 강도가 심하다.

(2) 사업성공에 대한 상이한 목표치

법무보호복지사업의 궁극적인 목표는 복지를 통해 재범률을 줄이는 것이다. 하지만

매년 증가하는 출소자들의 복지를 책임지기에는 인력 및 예산이 부족한 실정이다. 매

년 사업 계획인원은 증가하고 있으나, 서비스를 제공하는 인력과 예산은 그에 따라가

지 못하고 있다. 따라서 직원들의 업무 과중으로 인하여 서비스의 질이 떨어질 수 있

는 문제점이 발생할 수 있다. 따라서 공단 고유의 목적 달성을 위해서는 서비스 제공

뿐만 아니라 사후관리에 중점을 둔 구조적 변화가 필요하다.

(3) 출소자 복지에 대한 국민들의 부정적인 인식

출소자에 대한 대부분 국민들의 부정적 인식은 법무보호복지사업 서비스의 질적 하

락을 부추긴다. 형사정책연구원의 범죄로 인한 사회적 비용에 대한 추계(형사정책연구

원, 2011)에 따르면 범죄로 인한 사회적 비용이 연 158조로서 GDP의 약 16.2%에 달

하며, 출소자의 재 복역률은 22.2%나 되고 있다 (법무부, 2013). 그럼에도 불구하고 출

소자의 재범을 막기 위해 사용되는 비용은 사회적 비용이 비해 너무나도 미미하다.


한국법무보호복지공단 경우 2011년도 예산은 약 146억이다 (2011년도 한국법무보호복

지공단 사업계획 및 예산명세서, 2011). 국민들은 자신들이 낸 혈세를 소외계층이 아

닌 범죄를 저지른 사람에게 돌려준다는 것에 대해 부정적으로 바라보기 때문에 서비

스 질 향상을 위한 예산 요구 및 공단의 이미지 개선, 홍보에 장애요인이 된다.

나. 변화를 위한 전략적 계획의 부족

(1) 신규전략 사업 추진 부족

공단의 출소자 사회복귀지원 서비스에 대한 국민들의 인식 제고를 위해서는 출소자

뿐만 아니라 피해자 가족에 대한 처우 개선까지 함께 진행해야 한다. 매년 사업 진행

에 필요한 예산의 부족으로 인하여 교정교화 업무에 대한 중요성을 국민들에게 알리

는 데 있어 별도의 홍보예산이 편성이 어려운 상황이다. 홍보 부족으로 인하여 부족

한 사업비 충당을 위한 후원자 모집이 어려운 상황이며, 그 결과는 후원금 부족으로

이어져 출소자들이 사회에 정착할 수 있도록 필요한 양질의 서비스가 제공되는데 어

려움을 가지고 있다. 아울러 출소자 뿐만 아니라 피해자 가족에 대한 처우 개선은 더

더욱 고려하지 못하고 있는 실정이다.

(2) 현실적인 서비스 지원 부족

<표 5> 한국법무보호복지공단 연도별 고객 만족도

구분 PCSI

만족지수 품질지수 성과 지수

전반적

요소

요소

만족

사회

만족

상품

품질

전달

품질

환경

품질

사회

품질

기관

성과

사회

성과

2013 85 86 84 86 83 84 81 87 85 86

2102 84 85 83 85 81 84 80 86 85 84

2011 84 84 83 86 81 83 80 86 85 85

2010 84 83 82 85 81 83 80 86 84 85

2009 83 83 82 85 80 82 80 84 84 84

2008 82 82 80 84 78 81 78 85 83 82

평균점수 84 84 82 85 81 83 80 86 84 84

․출처 : 조흥식 · 민원흥, “한국법무보호복지공단 고객만족도 조사 결과 보고서”, 「서울대학교 산학협력단」, 2013.


<표 6> 2013년도 한국법무보호복지공단 사업별 고객만족도

구분 PCSI

전반적 만족 요소만족 사회적 만족

전체절대

만족

상대

만족

감정

만족전체

상품

만족

전달

만족

환경

만족전체

사회적

책임

만족

사회봉사

만족

전체 85 86 86 85 86 84 84 87 83 86 86 87

숙식제공 82 82 83 83 85 82 82 84 81 83 82 86

직업훈련 87 87 87 87 88 86 86 89 84 88 89 88

취업알선 84 84 84 84 85 83 83 85 82 85 86 85

주거지원 94 94 97 96 97 95 95 96 94 96 96 95

긴급원호 82 81 83 77 83 81 80 82 80 84 84 84

창업지원 91 92 92 90 93 89 89 91 88 93 93 94

사회성향

상교육82 81 82 82 82 81 79 82 80 83 83 83

기타자립

지원82 82 81 81 82 82 81 82 82 83 82 83

취업성공

패키지84 84 85 83 83 83 82 86 81 84 84 84

심리상담 83 83 83 83 83 81 82 84 77 84 83 85

․출처 : 조흥식 · 민원흥, “한국법무보호복지공단 고객만족도 조사 결과 보고서”, 「서울대학교 산학협력단」, 2013.

표 5는 공단에서 2009년부터 실시한 고객 만족도 결과를 연도별로 나타낸 것이며,

표 6은 2011년도부터 공공기관 운영에 관한 법률 제 13조, 공기업 준정부기관 경영

및 혁신에 관한 지침 제 15조 및 기타공공기관 혁신에 관한 지침 제 15조에 따라 서

울대학교에서 2013년도 한국법무보호복지공단의 외부고객인 출소자 650명의 표본을

대상으로 고객 만족도 조사를 실시하여 분석한 결과를 나타낸 것이다 (조흥식․민원

홍, 2013).

서울대학교는 고객만족도조사를 통해 다음과 같은 결과를 제시하였다. 첫째, 고객만

족도 지수에 영향을 미치는 다양한 선행요인들 중 환경요인의 경우 만족도지수의 높

고 낮음과 상관없이 공통적으로 가장 낮은 점수를 보여 해당 서비스가 진행되는데 있

어 운영되는 공간의 쾌적함과 서비스이용 편리성, 시설 이용에 대한 문제점이 있다.

둘째, 긴급원호 서비스 경우 긴급하게 지원되는 사업임에도 불구하고 자금 확보 구조

가 외부 기부금에 의존한다는 것에 문제점이 있다. 셋째, 사회성향상 프로그램의 질적

수준을 향상시킬 수 있는 공단 차원의 검토가 필요하다. 넷째, 취업성공패키지의 경우


2년간의 시범사업을 마쳤음에도 불구하고 사업만족 지수, 품질, 성과요인 등 모든 항

목에서 감소된 것으로 나타나 제검토가 필요하다. 다섯째, 주거 및 창업 지원은 생계

곤란 출소자들에 꼭 필요한 현실적인 사업으로서 고객 만족도가 높은 만큼 지원 규모

를 확대할 수 있는 공단 차원의 추가적인 노력이 필요하다.

이상 서울대학교에서 분석한 결과를 바탕으로 서비스 지원의 문제점을 종합적으로

분석하면 다음과 같다. 첫째, 주거지원, 창업지원, 심리상담, 취업성공패키지 등의 신

규 사업의 도입으로 인하여 타 서비스의 질적 향상에 신경을 쓰지 못하였다. 특히 사

업의 확장으로 인한 시설의 확충 및 근무여건 개선이 필요함에도 불구하고 20년 이상

노후 된 건물이 대부분이여서 기관에 방문하는 외부 고객 뿐만 아니라 근무하고 있는

직원들의 불편함을 해소하지 못한 부분이 고객만족도 조사에서 여실히 나타났다. 둘

째, 예산확보 문제로 인하여 주거지원, 창업지원 등 지원규모가 큰 장기적인 사회정착

서비스 제공 보다는 숙식제공, 긴급원호 등 단기적 원호 서비스 제공에 중점을 두었

다. 셋째, 본부 내 별도의 신규사업개발팀이 없어 현실적으로 출소자 사회 적응에 필

요한 다양한 서비스 연구 및 개발이 이루어지지 못해 고객의 욕구 변화에 적절히 대

처하지 못하였다. 넷째, 출소자 사회복귀지원의 타당성 및 당위성에 대한 대국민 홍보

부족으로 국가 예산 확보의 어려움을 초래하였고, 그 결과 보호위원 및 자원봉사자의

후원금에 의존할 수 밖 에 없는 구조적인 문제를 드러냈다.

(3) 내부 시스템 구축 미흡

첫째, 2011년 서비스 전산 시스템 도입되어 현재 수기업무와 병행하고 있으며, 내부

전산 관리 인력이 부족하여 서비스 업무 처리가 지연이 되거나 업무의 처리 속도가

지연되고 있다. 둘째, 조직 내 별도의 감찰부서가 존재 하지 않아 평상시 내부 모니터

링이 되지 않고 있으며, 본부 인력의 잦은 변동으로 인하여 매번 감사관이 바뀌어 감

사의 전문성 및 효과성이 떨어지는 문제점이 있다.

다. 고객 중심의 관리 부족

(1) 내부고객 관리 미흡

출소자 뿐만 아니라 외부 고객인 직원들에 대한 관리도 매우 중요하다. 내부 고객

의 직무만족은 곧 외부 고객에 대한 서비스 품질에 직결되기 때문이다. 특히 출소자

를 직접 상대하는 업무 특성 상 내부 스트레스를 겉으로 표출하지 않아야 하는 감정

노동자이다. 따라서 주기적인 직무만족도 조사는 내부 고객의 불만족 요인을 실시간

확인 할 수 있는 좋은 방법 중에 하나이다. 하지만 공단은 지금까지 자체 직무만족도

조사를 하지 않고 있으며, 교정기관, 보호관찰소와 달리 직원들의 직무만족도에 대한

연구 보고서는 이용욱(2013)의 형사정책기관 종사자들의 직무만족결정요인에 관한 실


증연구가 전부이다. 연구 결과에 따르면 직무만족에 영향을 미치는 요인은 안전한 근

무여건, 상사 및 동료관계, 승진 및 경력개발, 직원 교육훈련 그리고 변혁적 리더십

가운데 리더의 격려적 동기가 유의미한 정의 영향을 미치는 것으로 나타났다 (이용욱,

2013).

이와 같이 내부 직원들에 대한 직무만족도 조사를 통한 직무 개선 노력을 하지 않

고 있으며, 연 1회 직원 직무교육을 하고 있지만 법무보호복지사업관련 직무 전문화

교육에만 집중하고 있고 직원 스트레스 개선, CS교육 등 정서 순화와 관련된 교육은

하지 않고 있다.

(2) 외부고객 관리 미흡

외부고객 측면에서 고객만족도 조사는 2011년부터 연 1회 서울대학교에 의뢰하여

결과를 확인하는 정도로 그치고 있으며, 고객 불만족 서비스에 대한 해결책을 제시하

지 않고 있다. 품질 개선에 대한 노력이 부족하여 고객이 제기한 문제점에 대한 처리

결과가 고객에게 전혀 전달되지 않고 있으며, 기존의 틀에 맞추어진 정형화된 서비스

를 지속적으로 제공하다 보니 급변하는 시대에 맞는 출소자의 다양한 요구를 채워주

지 못하고 있다.

라. 상담 및 처우 시설 부족

출소자가 기관에 방문했을 경우 개폐 되어있는 사무실 내에서 상담이 진행되고 있

어 구체적인 상담진행에 문제가 발생할 수 있으며, 상담 시 불편함을 초래 할 수 있

다. 특히 2013년 공단 고객만족도 조사에서 심리상담 서비스 경우 다른 서비스에 비

해 환경품질요인의 값이 100점 만점에 74점으로 가장 낮은 점수로 나타나 환경시설

개선이 필요한 상황이다. 의료처우의 경우 출소 후 심신이 쇄약해진 대상자들의 치료

를 위한 공단 자체의 의료시설 부재 및 연계 치료시설이 정해져 있지 않아 긴급원호

의료지원비를 통해 일시적인 치료지원을 할 수 밖에 없는 상황이다.

마. 빈약한 조직 커뮤니케이션

첫째, 법무부 산하 단체로서 사법기관과 유사한 조직 내 분위기를 형성하고 있어,

상명하복의 지휘체계로 인한 개인의사결정 반영이 미흡하고, 관료주의적 조직특성으

로 폐쇄적인 분위기가 상존한다. 이것은 기관 내 뿐만 아니라 외부 기관과의 정보공

유 및 의사소통의 장애물 요인이 될 수 있다. 둘째, 직원들 간의 의사소통 시스템이

부족하다. 사내 전자그룹웨어 시스템은 2012년도가 되서야 도입이 되었으며, 공단 본

부의 피드백 역할이 부족하여 관찰 지부 및 지소의 정보수집 능력이 많이 부족한 실


정이다. 셋째, 유관기관과의 의사소통 시스템 부재이다. 사업의 특성 상 보호관찰소,

교정기관과의 업무 협조 관계가 필수적이나, 전산 연동체계가 구축되어 있지 않아 출

소자 관리에 있어 업무협조 및 신속한 업무처리가 제한적일 수밖에 없다.

바. 종업원 권한부여 미흡

첫째, 상명하복의 관료주의적 특징이 강하기 때문에 실무자들의 개인의사결정 권한

이 부족하고, 복잡한 보고절차로 인하여 보고 후 결과에 대한 피드백이 지연되는 점

이 있다. 둘째, 개인의 권한이 축소되어 있다. 민원 발생 시 선보고 후조치로 인한 해

결 시간이 지연되며, 실무자 재량보다 상급기관 또는 기관장의 판단이 우선시 되고

있다. 고객과의 원만한 관계유지 보다 행정적 처리 절차에 치중되고 있다고 볼 수 있

다. 셋째, 문제해결권한이 축소되어 있다. 대부분의 업무 처리는 단독업무 처리가 아

닌 상급자의 승인이 반드시 필요한 업무처리 시스템으로 갖춰져 있으며, 어떠한 문제

에 봉착하였을 때 실무자 스스로 해결 할 수 있는 매뉴얼이 갖춰져 있지 않다.

사. 품질을 ‘빠른 수리’로 봄 : 장기적, 지속적 노력 미흡

첫째, 단기적 효과 중심의 서비스 제공이다. 숙식제공, 긴급원호 서비스 등 단기적

효과를 극대화 하고자 하는 항목의 예산이 전체 예산의 절반 이상 차지하고 있으며,

장기적 차원의 서비스 제공을 목표로 하는 직업훈련, 취업알선, 가정복원사업은 예산

의 규모가 비교 적 적은 편이다. 둘째, 장기적인 안목과 비전 설정이 부족하다. 심리

상담 서비스 경우 2012년도에 가정복원서비스 경우 2013년도부터 시작하였다. 따라서

지속적으로 변화하는 환경에 맞는 고객만족서비스의 예측 및 개발이 필요하며, 기초

적인 자립 서비스가 아닌 지속 가능한 자립형 서비스 개발이 절실히 요구된다. 셋째,

서비스의 질 향상에 대한 노력이 부족하다. 부족한 예산안에서 다양한 서비스 제공을

하려다 보니 질보다는 양적 위주의 서비스가 제공되며, 서비스 만족도 조사가 미흡해

질 수밖에 없다.

아. 단기적 재무성과에 대한 강조

첫째, 단기간의 보호실적 통계 위주의 기관평가로 인하여 장기적 측면에서 출소자

의 사회적응을 통한 재범방지 결과가 아닌 단기적 보호서비스 전달 수준의 실적 달성

을 평가하고 있다. 둘째, 내·외부 고객 만족도에 대한 평가가 미흡하다. 서비스 질에

대한 척도가 부재하여 단기간의 만족도에 의존하고 있으며, 특히 내부 고객인 직원들

의 이직과 서비스 질과의 관계에 대한 연구가 부족하다.


자. 직원들의 강한 동기부여 부족

TQM에서 인사고과는 개인과 함께 조직의 성과를 평가하고 지속적으로 향상시키는

환류과정이며, 동료와 내·외부 고객 등 다양한 정보를 통해 정확하고 포괄적인 고가를

실시해야 한다 (이희태 외 1명, 2008). 그러나 공단은 첫째, 성과에 따른 보상이 미미

하다. 정기성과 상여금 외에 별도의 개인 · 팀별 업무 성과에 따른 인센티브 제도가

없으며, 기관 및 개인 평가에 대한 명확한 기준과 결과에 대한 피드백이 정확하지 하

다. 승진 및 인사에 있어서 투명성 확보가 필요하며, 인사 결과에 대해 납득을 할 수

있는 피드백이 요구된다. 또한 직원들에 대한 포상이 인색하다. 보호위원, 자원봉사자

위주의 포상제도로 인하여 직원들의 동기부여를 떨어뜨린다. 둘째, 승진 및 경력개발

유인이 없다. 승진 대상자의 장기적 적체로 인한 하위 직원들의 동기부여가 떨어진다.

또한 경력개발 시 인사에 반영이 되는지에 대한 명확한 지침이나 규정이 없어 업무에

필요한 자기개발 동기부여가 떨어진다. 셋째, 내부 경쟁요인의 부재로 인하여 품질개

선에 대한 동기부여가 부족하다. 공공기관 특성 상 민영기업과 달리 성과에 따른 진

급 및 보상, 인센티브가 낮고, 중대한 과오를 범하지 않는 한 개인 정년이 보장되어

직원 간 경쟁요인이 감소된다. 또한 승급제한이 있지만 직급에 따라 일정기간 근무

시 자동으로 승급이 된다. 개인성과 보다 기관의 성과에 치중되는 점이 있으며, 개인

의 적성과 능력을 평가할 수 있는 기준이나 시스템이 없어 효율적인 업무배치 및 업

무분장이 이루어지지 못하고 있다. 또한 업무능력이 뛰어난 직원에게 업무량이 몰리

는 현상이 비일비재 하나 그에 따른 별도의 보상이 없다. 또한 본부를 제외한 기관

내 시설 관리인이 없어 직원들이 이중으로 업무 외적인 일을 수행하는 등 반복적이며

일상적인 단순 업무의 가중은 경력자 또는 고학력자들의 불만을 유발한다.

차. 품질제안에 헌신할 시간의 부족

(1) 간부 급 이하 직원들의 업무과다 편중

첫째, 보호업무와 행정업무의 중복업무로 인하여 아이디어 창출 시간이 부족하다.

둘째, 전문 인력 및 대체인력 부족으로 인하여 공백 발생 시 비전문 인력의 대체 업

무(심리상담 및 법률상담 업무) 수행으로 인하여 업무과중을 야기 시킨다.

(2) R&D 연구소 및 직원 연수원 부재

현재 공단은 갱생보호제도 개선 및 법무보호복지 신규 사업 개발을 위한 별도의 연

구 용역 및 연구원이 존재하지 않으며, 관련된 업무를 하고 있는 기획예산부서 내 변

호사 1명, 일반직 4명만이 근무하고 있다. 서비스 향상을 위해 매년 실시하는 직원전

문화교육을 위한 연수원도 없는 상황이다. 세부적으로 살펴보면 직원 역량강화를 위


한 통합 연수 및 업무 분야별 직무교육이 연간 1∼2회로 소수에 불구하며, 직원들의

해외 선진 갱생보호서비스 견학 기회조차 없다. 또한 직원들의 고객 응대 관련 서비

스 향상 교육보다 보다 직무관련 교육이 대다수 이다.

카. 리더십 부족

이용욱(2013)은 출소자의 교정교화를 담당하고 있는 직원 621명을 대상으로 한 실

증연구에서 변혁적 리더십 가운데 카리스마, 개별적 배려, 격려적 동기가 직무만족에

유의미한 정(+)의 영양을 미친다는 결론을 도출하였으며, 상관의 리더십은 부하 직원

의 직무만족과 매우 밀접한 정의 인과관계를 가지고 있으며, 서비스 품질 개선에 있

어서 매우 중요한 요소임을 확인하였다. 이러한 결과는 현직에 근무하고 있는 직원들

을 대상으로 변혁적 리더십과 직무만족과의 정의 인과관계를 검증한 것이며, 리더가

조직의 발전을 위하여 변화와 혁신을 추구하는 노력을 하고, 동시에 부하에 대한 격

려와 배려 및 솔선수범을 통해 부하로부터 존경과 신뢰를 받고 부하의 자발적 동기부

여를 불러일으켜 스스로 문제를 해결할 수 있는 능력을 키워준다면 공공부문 서비스

품질은 향상될 수 있다는 증거를 보여주는 것이다. 그럼에도 불구하고 공단의 관리자

들의 리더십은 수준이 그리 높지만은 않다. 첫째 신규직원 입사 시 복무 적응을 돕기

위해 중간 관리자가 1:1 멘토 역할을 할 수 있는 공식적인 매뉴얼이 마련되어 있지

않으며, 신규직원과 기관장과의 중간 연결고리 역할을 해야 함에도 불구하고 제대로

역할을 수행하고 있지 못하다. 둘째, 일선 지부 또는 지소 기관장은 부하직원들에게

수시로 공단의 비전과 현실적 목표를 제대로 제시하지 못하고 있으며, 직원들의 복지

개선 보다 기관 실적 달성에 치중하는 경향이 있다. 공공기관 특성상 민원발생에 대

한 책임이 내부 직원 관리보다 우위에 있기 때문에 내부 직원들의 애로사항 및 건의

사항을 수렴하는데 미흡하다. 셋째, 조직의 최고 경영자와 예하 기관장들의 소통이 부

족하다. 이는 공단 본부 참모진들이 예하 기관 근무자들의 애로 및 건의사항을 수렴

하여 이사장에게 전달하려는 역할과 노력이 부족하다는 증거이며, 현장 근무자들의

애로 및 건의사항을 듣기위한 공식적인 창구 개설을 하지 않는 것이 근본적인 원인이

라 할 수 있다. 또한 소통을 위한 적극적인 홍보 또는 자구 노력이 부족하며, 대외활

동 편중으로 인하여 예하 기관 현장방문을 통한 직원 격려가 부족하다.

4. 성공적인 TQM 전략 구현

한국법무보호복지공단의 서비스 향상은 곧 출소자의 건전한 사회복귀로 이어지며,

국가 내 사회안전망 구축의 큰 역할을 한다. 따라서 서비스 품질 및 경영 혁신을 위

해서는 앞서 언급한 TQM 장애요인을 해결할 수 있는 전략이 필요하다. 본 연구에서


는 앞서 공공부문 TQM 적용 방안에서 도출한 9가지 성공요인을 바탕으로 한국법무

보호복지공단에 맞는 성공적인 TQM 전략 방안을 다음과 같이 제시하고자 한다.

가. 고객지향의 조직문화 구축

공단은 내 외부 고객 모두 소홀히 해서는 안 되며, 함께 성장할 수 있는 조직문화

를 만들어야 한다. 따라서 정기적인 직무만족도 조사 결과를 통해 고객의 불만족과

만족 요인을 신중하게 분석하고, 품질향상에 저해되는 문제점은 수정 및 보완하며, 플

러스 요인은 적극 장려할 수 있도록 본부차원의 적극적인 행동이 필요하다. 또한 연

1회 실시하는 전체 서비스에 대한 고객만족도 조사를 서비스별 실시간 확인할 수 있

는 시스템 개발이 필요하며, 문제점을 해결 할 수 있는 별도의 부서가 필요하다.

나. 지속적인 개선

프로세스 개선의 전형적인 목적은 고객만족 증가, 더 높은 품질달성, 낭비제거, 비

용절감, 생산성 증가, 프로세스 시간 감소를 포함한다.

첫째, 최우선적으로 TQM 도입을 통한 조직의 혁신에 대해 최고경영자의 확고한

신념과 의지가 필요하다. 또한 민간 기업과 달리 임기가 정해져 있기 때문에 기관장

교체로 인한 TQM 시스템의 지연 또는 중단이 되지 않도록 법무부는 새로 부임할 기

관장 인사에 있어 품질개선에 열정과 의지를 가진 인물을 뽑을 수 있도록 신중을 기

해야 할 것이다. 전임자가 자신이 추진했던 품질 개선 시스템의 모든 과정을 후임자

에게 정확하게 인수인계 할 수 있는 시스템을 마련해야 할 것이다. 둘째, 서비스제공

간 발생되는 민원 문제에 대한 철저한 원인 분석이 필요하다. 민원의 주된 원인은 서

비스 불만족에서 나오기 때문이다. 서비스 제공 과정에서 발생할 수 있는 고객의 불

만족이 무엇인지 정확하게 파악해서 해결책을 강구해야 한다. 공단 본부는 민원 발생

시 예하 기관에 맡기지 말고, 실시간 정보공유를 통해 빠르고 적극적인 대처를 해야

한다. 셋째, 질 좋은 서비스 품질을 달성하기 위해 품질개선팀을 별도 구성하여 서비

스 개발 향상에 적극 노력해야 한다. 그러기 위해서는 R&D 연구소 및 연수원을 설립

해야 한다. 넷째, 내부직원의 전문화를 위해 선진 교정서비스 견학을 확대하고, 대상

자 (출소자)에 맡는 서비스 제공을 위해 심리상담사, 청소년 전문 상담사 및 지도사,

법률 전문가 (법무팀) 채용을 확대해야 한다. 다섯째, 생산성 향상을 위해 우선 청결

한 사내, 안전한 근무환경 부터 조성해야 한다. 대부분 20년 넘게 노후 된 시설을 리

모델링 또는 신청사로 바꿔야 하며 출소자들 상대하는 서비스 대상자의 특수성을 고

려할 때 직원의 안전을 보장해야 할 것이다. 또한 심리상담사만이 별도의 상담실이

배치되어 있어 일반직의 경우 사무실 내에서 상담을 진행할 수밖에 없는 상황이다.


다. 경쟁적 벤치마킹

<표 7> 각국의 갱생보호서비스

국가 갱생보호서비스

한국

- 임의적 갱생보호(강제권 없음)

- 예산 : 국고 약 75%, 자체 약 25%

- 전국 23개 시설 운영, 3개의 직업훈련소(용접 2, 영농 1)

미국

- 보호관찰관에 의한 유의적 갱생보호

- 국고지원을 통해 시설 규모가 크며, 중간 거주소 운영

- 전문가에 의한 상담(기업계, 노동계, 직업소개소)

홍콩- 6개의 직업훈련소

- 예산 : 정부보조 90%, 기부금 10%

일본- 164개의 갱생보호시설 운영

- 전체예산의 70%이상 국고 지원

프랑스- 13개의 지역별 출소자 지원센터

- 보호관찰 등 형 집행 시 갱생보호와 연계토록 제도화

․출처 : 한국법무보호복지공단홈페이지자료실, ‘각국의제도소개‘ 참조정리(http://koreha.or.kr/pds/other-countries)

경쟁적 벤치마킹이란 특정분야 최고의 조직을 찾아내서 그들이 어떻게 자신의 운영

방식을 개선하였는지에 대해 알아내기 위해 최고의 조직운영방식을 연구하는 것이다.

공단은 선진 갱생보호서비스를 한국에 맞게 벤치마킹하여 서비스의 질을 높여야 한

다. 표 7은 해외 선진갱생보호서비스를 나라별로 나타낸 것이다. 국내 갱생보호시스템

경우 임의적 보호로 인하여 출소자에 대한 보호 및 사후관리를 하는데 어려움을 겪고

있다. 따라서 재범 우려가 높은 출소자에 한하여 일정기한 내 유관기관(교정시설, 보

호관찰소 등)과 연계하여 선별적인 유의적 갱생보호를 실시해야 한다. 또한 선진국과

같이 법적 제도화를 통해 좀 더 체계적인 관리 감독을 하고 강도 높은 재범방지 시

스템을 구축해야 하며, 예산 부분에 있어 기부금 및 자체충당 예산의 비중을 줄이고

국고지원을 점차 늘려 직원들이 서비스의 질을 높이는데 중점을 두고 일을 할 수 있

도록 해야 한다.

라. 최고 경영자의 리더십과 종업원의 권한 부여

첫째, 관리자의 임파워먼트 리더십((Empowerment Leadership)이 요구된다. 직원들

에게 권한과 책임을 동시에 부여하여 개인이 가지고 있는 능력을 극대화 시킬 필요가

있다. 그러기 위해서는 관리자가 사업의 비전과 목표 그리고 당위성을 명확하게 제시


해 주고 스스로 문제를 해결 할 수 있는 권한을 부여해야 한다. 둘째, 임무형 지휘를

통해 본인이 스스로 고민하여 해결 할 수 있는 여건을 마련해줘야 한다. 따라서 상명

하복의 업무처리가 아닌 바텀 업 시스템의 업무처리가 필요하다. 셋째, 간부와 직원들

간의 의사소통이 원활히 될 수 있도록 탈 관료제로 변화시켜야 하며, 불필요한 지시

나 간섭은 지양해야 한다 (박희봉, 1998; 이병철, 2003). 공단 자체 그룹웨어 활성화를

통해 직원들의 의사소통을 활성화 할 필요가 있다. 예를 들어 크라우딩 소싱(Crowd

Sourcung) 시스템을 도입하여, 내부 전산 시스템인 그룹웨어를 이용한 전 직원의 아

이디어 공유 및 제안을 통해 개인의 참여를 유도하고, 중앙집권적인 의사결정 시스템

에서 벗어나 직원 중심의 의사결정 시스템으로 변화해야 한다.

마. 팀 접근법 : 프로세스 개선

우선 서비스 제공시 발생하는 문제점이나 개선해야 할 부분에 대해 직원들이 공유

할 수 있도록 의견 제안 창구를 마련하여 하며, 업무 효율성 기여도에 따라 인센티브

를 부여해야 한다. 또한 일부 서비스 경우 업무의 중요도에 따라 분업화 되어있는 업

무 시스템을 팀 단위인 협업으로 변경해서 생산성을 향상 시켜야 한다. 출소자의 경

우 한가지의 서비스가 아닌 복합적인 서비스 지원을 통해 자립 성공률을 높일 수 있

기 때문이다. 특히 갱생보호서비스 경우 직원들과의 유기적인 관계를 요구하기 때문

에 업무분장 시 크로스 업무 분장을 통해 책임을 분산 시키고, 협업을 유도하여 서비

스 제공의 효과를 극대화해야 한다. 크로스 관리를 할 경우 숙식제공, 직업훈련, 취업

알선, 긴급원호, 심리상담, 주거지원, 창업지원 등 출소자에 맞춤 서비스를 손쉽게 제

공 할 수 있는 장점을 가지게 된다.

단, 크로스 체크의 경우 업무의 양이 증가할 수 있으나 내부 전산 시스템 활용하여

출소자 개인정보를 사전 공유하면 업무의 양을 줄일 수 있으며, 기존 개인 업무 분담

제 보다 개인 실적 목표를 달성하기에 보다 수월해 질 수 있을 것이다. 또한 팀 단위

에서 보다 적극적인 1:1 후견인 제도를 도입하여 경험이 있는 직원과 미숙한 신입 직

원들과의 의사소통을 활성화 하여 문제를 함께 해결할 수 있도록 노력해야한다.

바. 의견 보다는 사실에 근거한 의사결정

첫째, 전산 시스템의 강화를 통한 투명한 통계처리가 필요하다. 고객 서비스 제공

관련 데이터 처리 결과의 투명성을 확보하여, 추후 문제점을 분석하고 보완하는데 문

제가 없도록 해야 한다. 그러기 위해서는 현재 2명인 전산 운영인력을 증원해야 한다.

둘째, 실시간 정보검색능력을 강화해야 한다. 전산 시스템의 주기적인 업데이트를 통

한 중앙통제력을 강화해야 하며, 실시간 고객만족도를 체킹 할 수 있는 프로그램 개


발이 필요하다. 예를 들어 고객이 서비스 제공을 받은 후 홈페이지에 만족도를 체킹

하면 자동으로 해당 기관에 연결이 되어 정보를 제공받을 수 있도록 해야 한다. 셋째,

데이터의 양보다 질을 강조해야 한다. 실적을 전산에 입력할 경우 투명하고 정직한

전산 정보를 입력해야 하고, 실적 부풀리기와 같은 규정과 방침에 어긋나는 데이터

입력은 지양해야 한다. 또한 적시에 데이터 입력을 통해 정보의 질적 가치가 향상 될

수 있도록 노력해야 한다.

사. 도구에 대한 지식(데이터 이용)

관리자와 종업원은 품질향상을 위한 다양한 도구를 사용해야 하며, 그것을 배우도

록 노력해야 한다. 첫째, 체크시트를 활용하는 것이다. 외부고객인 출소자만이 아닌

내부 고객인 직원들의 서비스 만족 카드를 제작하여 관리자가 수시로 확인한다면 좀

더 나은 서비스를 제공할 수 있을 것이다. 또한 민원발생 단계별 추적관리 체크리스

트를 제작하여 어떤 과정에서 문제가 발생하는지 빈도를 체크하여 원인을 손쉽게 제

거 할 수 있어야 한다. 둘째, 파레토 분석을 통해 서비스별 중요도에 따라 문제영역을

분류하여 가장 중요한 문제에 집중을 해야 한다. 셋째, 공단 본부 내 별도의 품질개발

팀 설치 뿐만 아니라 예하 기관별 자체적으로 품질써클을 설치하여 직원들 스스로 참

여를 통한 아이디어를 공유할 수 있도록 해줘야한다.

아. 원천적 품질관리 : 교육훈련

TQM 시스템 도입 시 전 직원들의 참여를 유도하고, TQM 외부 전문가를 초빙하

여 교육과 훈련을 주기적으로 실시해야 한다. 최고경영자의 적극적인 노력과 관심이

가장 중요하겠지만 TQM 시스템을 이해하고 현장에서 도입해야 하는 직원들의 역할

도 매우 중요하기 때문이다. 또한 TQM 초기 도입 시 교육 훈련으로 인하여 발생하

는 조직 구성원들의 거부감이나 두려움을 해소해줘야 한다. 따라서 TQM 작업과정의

흐름에 대한 이해하기 쉬운 간단한 풀로우 차트 (flow chart)를 사전에 작성하여 구성

원들 에게 제시하고, TQM 시스템이 안정적으로 도입이 될 때까지 기존의 업무에서

불필요한 행정업무가 증가하는 일이 발생하지 않도록 각별히 노력해야 한다 (이희태

2008).

자. 공급자와의 파트너십 유지

공급자와의 관계개선 또한 좋은 서비스를 제공하기 위한 전제조건이다. TQM의 성

공에 있어서 Shores(1990)은 공급자의 품질이 매우 중요하다고 하였으며,


Deming(1986)은 원자재의 품질을 향상시키고 비용을 감소하기 위해서는 공급자와의

두터운 믿음을 통한 장기적인 관계를 유지해야 한다고 하였다. 또한 Helper,

Sako(1995)는 공급자와의 장기적인 원만한 관계 유지가 기업의 성과를 향상시킨다고

하였다 (안영진, 2001).

공단의 외부 고객은 교정시설에서 출소했거나 현재 보호관찰을 받고 있는 사람들이

다. 따라서 공단의 공급자는 교정기관과 보호관찰소이다. 외부고객인 출소자들의 건전

한 사회복귀를 위해서는 고객의 특성을 잘 파악해야 하고, 그들이 원하는 것이 무엇

인지 면밀히 확인해야 한다. 대상자 마다 성격이 다르고 사회에 적응하기 위해 우선

적으로 필요로 하는 부분이 다르기 때문에 출소 전부터 대상자에 대한 정확한 정보가

필요하다. 따라서 서비스 대상자들에 대한 이해와 욕구가 무엇인지 신속 정확하게 파

악하기 위해서는 공급자인 교정기관과의 파트너십을 긴밀히 유지해야 하며, 공단은

공급자와 함께 품질 개선을 위해 함께 노력해야 한다. 특히 재범 우려가 높은 출소자

의 경우 유관기관과의 연계를 통해 사전 정보를 공유하여 철저한 사후관리가 될 수

있도록 해야 한다. 그러나 현재 교정기관과의 전산시스템이 연동되지 않아 신속하고

정확한 정보가 공유되지 않고 있어 법적 제도적 장치 마련이 시급하다.

Ⅳ. 맺음말

1. 연구 결과의 요약

본 연구는 민간부문에서 지속적으로 연구되고 있는 TQM의 경영시스템을 공공부문

에 적용하여 대국민 서비스의 질을 향상시키기 위함이다. 특히 일반 국민을 대상으로

하는 대부분의 공공부문과 달리 수용생활을 마친 출소자들의 건전한 사회복귀를 위

해 복지 서비스를 제공하는 법무부 산하 한국법무보호복지공단의 TQM 적용을 통한

조직의 품질경영혁신 및 출소자의 서비스 만족도 상승을 유도하고자 하는 목적이 있

다.

공단의 품질경영혁신은 출소자의 사회 내 처우 향상 뿐 아니라 국가 치안과 직간접

적인 밀접한 관계를 가지고 있기 때문에 그만큼 더욱더 중요하다. 따라서 본 연구에

서는 공단의 TQM 적용 시 장애요인을 우선 분석하고, 성공적인 TQM 전략을 구현

할 수 있는 방안을 네 가지 측면에서 제시하고자 한다.

첫째, 최고경영자의 변혁적 리더십이 필요하다. 조직의 최고경영자는 품질경영에 대

한 명확한 목표를 가지고 조직에서 TQM 성공요소가 자리 잡을 때까지 지속적인 관

심과 열정을 가지고 추진해야 한다 (윤재홍·이상현, 2008). 관료주의적 조직문화를 개

선하고 TQM식 조직문화를 구축하기 위해서는 최고경영자가 최우선적으로 변화에 대


한 강한 열망과 의지를 보여줘야 한다. 특히 리더의 변혁적 리더십은 리더가 조직의

발전을 위하여 변화와 혁신을 추구하는 노력을 하며, 동시에 부하에 대한 격려와 배

려 및 솔선수범을 통해 부하로부터 존경과 신뢰를 받고 부하의 자발적 동기부여를 불

러일으켜 스스로 문제를 해결할 수 있는 능력을 키워주는 것이기에 TQM 조직문화를

구축하기에 최적이라 할 수 있겠다. 변혁적 리더십이 교정교화를 담당하는 직원들의

직무만족과 임파워먼트(Empowerment)를 향상시킨다는 선행연구 결과도 있다 (이창

한, 2009; 이용욱, 2013). 따라서 부하직원들에게 올바른 비전을 제시하고, 적절한 권한

과 책임을 부여함으로써 스스로 판단하고 해결할 수 있는 능력을 길러줘야 한다.

둘째, 고객의 특성을 먼저 파악하고 특성에 맞는 관리가 필요하다. 공단 고객은 외

부고객인 출소자와 보호위원 (후원자), 내부고객인 조직구성원으로 분류할 수 있다.

우선적으로 TQM 도입을 통해 내부 직원들의 근무여건을 개선하고, 상하 동료 간 소

통이 원활하게 될 수 있는 장치마련이 시급하다. 즉 직원들의 사기를 상승시켜 회사

에 대한 자부심과 일에 대한 동기부여를 강화하여, 그 에너지가 외부고객인 출소자

복지 서비스 업무, 후원 확보 및 공단 사업 홍보업무에 최대한 전달이 될 수 있도록

해야 한다. 그러기 위해서는 직원 개인에 대한 특성을 고려한 업무분장을 해야 하며,

개인 업무와 팀 단위 업무를 명확하게 구분하여, 책임과 성과에 대한 보상을 반드시

해야 할 것이다. 성공적으로 임무를 수행한 팀이나 개인의 공을 인정하고 합당한 인

센티브를 제공함으로써 조직의 다른 구성원들에게 역할 모델이 되게 해야 한다 (최석

훈, 2007; 여용재․최호규, 2008). 또한 직무교육과 별도로 지속적인 TQM 시스템 교

육을 진행하여 내부 직원들이 최고경영자의 운영 방침을 이해할 수 있도록 관리해야

한다. 다음으로 외부고객 중 서비스 제공 대상자인 출소자들의 특성을 잘 파악하는

것이 중요하다. 2013년 공단 자체 고객 (출소자) 만족도 조사 결과를 통해 해당 사업

의 만족도에 영향을 미치는 다양한 요인들 중 해당사업이 운영되는 공간의 쾌적함과

이용하기에 편리함, 그리고 해당 서비스가 제공되는 공간의 배치 및 구성의 적절성,

근무자의 단정한 용모, 건물시설 등에 대한 내용에 대해 전반적으로 가장 만족하지

못하는 품질을 갖는 것으로 나타났다 (조흥식․민원홍, 2013). 따라서 직원 근무 여건

개선 및 외부고객 방문 시 불편을 해소 할 수 있는 내 외부 환경개선이 필요하다.

셋째, 외부고객 중 후원자들의 자발적이고 지속적인 후원을 끌어낼 수 있는 다양한

홍보 전략이 필요하다. 대부분의 국민이 출소자에 대한 복지를 부정적으로 인식하는

가운데 후원자들의 자발적 후원을 받기는 쉽지 않다. 따라서 투명한 기부금 처리 및

사용내역 공개, 출소자 수범사례 안내, 마일리지 적립을 통한 표창 수여 등 공단 이미

지 제고에 힘써야 할 것이다.

셋째, 시대의 변화에 따라 다양해지는 고객의 욕구를 충족시킬 수 있는 신규 사업

을 지속적으로 연구 및 개발하고, 서비스 품질향상을 위한 전략과 전술을 모색해야

한다. 1995년 공단 설립 이후 2012년 까지 숙식제공을 비롯한 취업알선, 직업훈련, 긴


급원호 서비스 제공이 전부이며, 최근 주거지원, 창업지원, 취업성공패키지, 가정복원

사업, 심리상담 서비스를 도입하여 서비스의 다양화에 안간힘을 쓰고 있다. 하지만 실

질적인 고객 만족도 상승에는 영향을 미치지 못하였다 (조흥식․민원홍, 2013). 따라

서 공단은 별도의 신규사업개발 및 품질향상 부서를 조직하여 지속적인 연구 개발에

힘써야 할 것이다.

넷째, 유관기관과의 파트너십을 잘 유지해야 한다. 교정기관, 보호관찰기관, 소년원

등 출소자 서비스 제공에 밀접한 관련이 있는 기관과의 지속적이고 우호적인 관계유

지가 필요하며, 신속 정확한 정보공유를 통해 대상자의 특징을 파악하고 사회복귀에

최우선적으로 필요한 부분이 무엇인지 확인할 수 있는 내부 전산망 구축과 함께 시스

템을 운영 및 관리할 수 있는 전문 인력 충원이 시급하다.

2. 연구의 시사점 및 향후 연구방향

본 연구에서는 공공조직 가운데 아직까지 TQM 도입에 관한 연구가 다뤄지지 않은

형사정책기관 중 한국법무보호복지공단에 지금까지 연구된 공공부문의 TQM 적용 방

안 및 성공 전략과 공단 자체 내·외부 직무만족도 조사결과를 바탕으로 TQM 시스템

을 도입하여 서비스 품질 향상 전략을 도출하고자 연구를 진행하였다.

우선 학문적 시사점을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 수용자 및 출소자의 건전한 사회복귀를 통해 국가사회안전망 구축의 중요한

역할을 담당하고 있음에도 불구하고 유사한 역할을 하고 있는 군, 경찰 조직과 달리

TQM 도입을 통한 서비스품질향상 관련 연구가 전혀 되지 않았던 점에서 형사정책기

관인 한국법무보호복지공단의 TQM 도입에 관한 연구는 학문적으로 매우 큰 의미가

있다고 본다. 둘째, 지속적으로 변화하는 환경 속에서 공공서비스의 개선을 위해 연구

된 국내외 문헌연구를 통하여 공공부문의 TQM 적용 시 발생할 수 있는 문제점과 장

애요인을 분석한 후 한국법무보호복지공단에 다양한 측면으로 접근함으로써 TQM 도

입 시 발생할 수 있는 시행착오를 줄이는데 도움을 줄 수 있을 것이라 본다.

또한 정책적 시사점을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 본 연구를 통하여 TQM 도입을 통한 갱생보호서비스의 질적 향상 방안을 제

시함으로써 재범으로 인한 사회적 비용을 줄이고자 하였다. 또한 선진국의 갱생보호

서비스의 장점을 벤치마킹하여 우리나라 환경에 맞는 서비스 개발의 필요성을 제시함

으로써 구체적인 정책 방향을 제시하였다. 특히 TQM을 도입을 통해 신규사업개발부

서를 구성하고 고객의 소리에 귀를 기울일 수 있는 방법을 제시함으로써, 내·외부 고

객이 추구하는 것이 무엇인지 실시간 확인하여 적극적인 품질 향상에 도움이 되도록

하였다. 둘째, 한국법무보호복지공단이 앞으로 나아가야 할 방향을 제시하였다. 공단

은 현재 출소자 중심의 서비스에서 피해자를 함께 지원할 수 있는 보다 넓은 의미의


사회적 지원 서비스를 확대해야 한다. 출소자의 건전한 사회복귀지원과 동시에 범죄

피해자가족지원이 필요하다. 출소자들의 건전한 사회복귀를 유도하여 범죄로 인한 사

회적 비용을 줄이고, 그 만큼 피해자 가족에게 환원될 수 있는 정부차원의 시스템 구

축이 필요하다. 현재 공단의 노후 된 근무환경을 개선하고, 후원금에 의존되는 예산부

분을 국비 예산으로 변경 시켜야 한다. 또한 공단은 출소자만 지원하는 기관이라는

부정적 이미지를 탈피하고, 피해자 가족과의 화해를 조성하는 징검다리 역할을 하는

긍정적 이미지로 변화시켜 대국민 이미지를 제고해야 한다. 셋째, TQM 도입 연구의

대상 확대가 필요하다. 즉 형사정책기관 내 공단 뿐만 아니라 교정 및 보호관찰기관

에도 같은 연구를 진행하여 조직 내 프로세스를 개선할 필요가 있다. 출소자의 건전

한 사회복귀를 위해서는 출소 후 서비스만이 아니라 출소 전 교정· 교화 프로그램의

질 향상에도 힘을 쏟아야 한다. 따라서 앞서 본문에서 언급하였듯이 최고 상위 조직

인 법무부 주도하에 강력한 TQM 도입 의지가 필요하며, 내·외부 고객들을 대상으로

한 실증연구를 통해 TQM의 성공적인 도입에 영향을 미치는 요인이 무엇인지 파악해

야 한다. 결론적으로 공단의 TQM 도입 뿐만 아니라 파트너십을 유지하고 있는 교정

기관, 소년원, 보호관찰기관 등 형사사법기관에도 TQM을 도입하여 범죄로 인한 사회

적 비용을 줄이고, 나아가 국민의 안전을 도모할 수 있도록 노력해야 할 것이다.


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Abstract

Obstacles in Public Sector TQM and the Strategy to Succeed: Application on

Korea Rehabilitation Agency

Lee, Yong Wook*․Kim, Jin Min**․Choi, Sung Yong***․Park, Kyung Bae****

1)

This study is intended to improve the quality of nation-wide service by

applying the TQM to the public sectors that have been steadily dealt with through

the studies in the private sectors. Especially, it aimed to derive an increase of

service satisfaction of suitors and to proceed quality management innovation of an

organization through an application of TQM by Korea Rehabilitation Agency under

the Ministry of Justice that provided welfare service for the suitors to lead a

healthy life after returning to the society unlike most of the public sectors that

targeted the public. Quality management innovation of the agency not only

pursues to improve the treatment of suitors in society but also is directly and

indirectly related to national security. Therefore, it is an important issue.

Hereupon, this study is intended to analyze obstacle when applying TQM by the

agency followed by suggesting plans designed to successfully realize TQM

strategy through four aspects. First of all, innovative leadership of the CEO is

required. Secondly, it is required to identify the characteristics of a customer

followed by proceeding customized management of them. Third, it is needed to

continuously research and develop a new business that satisfies the demands of

customers that are diversified according to the changes in the time period and

also to seek for strategies and tactics to improve the quality of service. Fourth, it

is required to well maintain the partnership with related organizations.

Key words : TQM(Total Quality Management) Strategy, Public Sector, Korean Institution

of Criminology, Korea Rehabilitation Agency.

* 1st author, Seoul-West Office, Korea Rehabilitation Agency, Chief.

** Co-author, Institute for Business Research & Education, Korea University, Post Doc.

*** Co-Corresponding Author, Div. of Business Administration, Yonsei University, Assistant Professor.

**** Corresponding Author, Dept. of Business Administration, Sangji University, Assistant Professor.

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