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Cosucoa

AmbientAl

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Jos Joaquim Gomes Canotilho

Jos Rubens moRato leite

OrganizadOres

Coautores: alexandra arago, antnio Herman Benjamin, Heline sivini Ferreira,jos joaquim gomes CanotilHo, jos ruBens morato leite, PatrCia nunes lima

BianCHi, PatryCkde arajo ayala, Paulo aFFonso leme maCHado.

Dro

Cosucoa

AmbientAl

brasro

3 edio revista

2010

8/7/2019 9788502091696

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ISBN 978-85-02-09169-6

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Direito constitucional ambiental brasileiro / Jos

Joaquim Gomes Canotilho, Jos Rubens MoratoLeite, organizadores. 3. ed. rev. So Paulo :

Saraiva, 2010.

Vrios autores.

1. Direito ambiental - Brasil 2. Direito

constitucional - Brasil I. Canotilho, Jos Joaquim

Gomes. II. Leite, Jos Rubens Morato.

09-12176 CDU-342:502.7(81)

ndice para catlogo sistemtico:

1. Brasil : Direito constitucional ambiental

342:502.7(81)

Diretor editorial Antonio Luiz de Toledo PintoDiretor de produo editorial Luiz Roberto CuriaAssistente editorial Rosana Simone SilvaProduo editorial Ligia Alves

Clarissa Boraschi Maria

Preparao de originais Maria Lcia de Oliveira GodoyCamilla Bazzoni de Medeiros

Arte e diagramao Cristina Aparecida Agudo de FreitasHenrique Favaro

Reviso de provas Rita de Cssia Queiroz GorgatiRenato de Mello Medeiros

Servios editoriais Carla Cristina MarquesElaine Cristina da Silva

Capa Gislaine Ribeiro

Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzidapor qualquer meio ou forma sem a prvia autorizao daEditora Saraiva.A violao dos direitos autorais crime estabelecido naLei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.

Data de fechamento da edio: 15-1-2010

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F il ia is

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Dedico este livro aos pesquisadores do direito ambiental, e es-pecialmente aos meus alunos da UFSC e colegas do Instituto O Di-reito por Um Planeta Verde.

A Dbora, Marcelo, Maria Eugnia, Claudette e Antonio Me-nezes, minha gratido pelo incentivo aos meus trabalhos jurdicos.

memria de meu pai, Antnio Augusto Morato Leite (Tonzi-nho), pelo incentivo em trabalhar com o direito.

Jos Rubens Morato Leite

Aqui esto alguns dos meus primeiros passos como profissio-nal. E eu os dedico queles que dividiram comigo as certezas e

incertezas dessa caminhada. Ao meu marido, Pedro, e aos meuspais, Heber e Miriam, meu muito obrigada! O meu desejo que

vocs continuem a ser parte dos meus sonhos, planos e conquistas.Heline Sivini Ferreira

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SUMRIO

INTRODUO................................................................................ 17

Parte I

DIREITO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL

PORTUGUS E DA UNIO EUROPEIA1 DIREITO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL PORTUGUS:

tentativa de compreenso de 30 anos das geraes ambientaisno direito constitucional portugus

1.1 Sensitividade ecolgica e pluralismo legal global a abertura

do texto constitucional s geraes de problemas ecolgico-

-ambientais .................................................................................. 21

1.2 A juridicidade ambiental............................................................. 231.3 O desenvolvimento do Estado de direito democrtico e ambien-

tal I A responsabilidade de longa durao .............................. 26

1.4 O desenvolvimento do Estado de direito democrtico e ambien-

tal II O princpio da solidariedade entre geraes.................. 28

1.5 O desenvolvimento do Estado de direito democrtico e ambien-

tal III O princpio do risco ambiental proporcional ................ 29

2 DIREITO CONSTITUCIONAL DO AMBIENTE DA UNIOEUROPEIA

2.1 Direito Constitucional Europeu .................................................. 32

2.2 A europeizao do Direito do Ambiente ..................................... 34

2.3 A histria do Direito Constitucional Europeu do Ambiente....... 36

2.3.1 Introduo ................................................................................ 36

2.3.2 A afirmao do ambiente como objectivo constitucional no

escrito ....................................................................................... 382.3.3 O lento esverdear dos Tratados ............................................... 40

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2.3.3.1 Acto nico Europeu .............................................................. 412.3.3.2 Tratado de Maastricht ........................................................... 412.3.3.3 Tratado de Amesterdo ......................................................... 422.3.3.4 Tratado de Nice ..................................................................... 422.3.3.5 Tratado que estabelece uma Constituio para a Europa ...... 422.4 A poltica comunitria do ambiente ............................................ 442.4.1 Os objectivos ........................................................................... 452.4.2 Os princpios ............................................................................ 462.4.2.1 Princpio da integrao .......................................................... 472.4.2.2 Princpio do nvel elevado de proteco ............................... 492.4.2.2.1 Momento judicativo ........................................................... 532.4.2.2.1.1 As antinomias normativas ............................................... 542.4.2.2.1.2 As dvidas interpretativas ............................................... 552.4.2.2.2. Momento legislativo ......................................................... 562.4.2.2.2.1 Momento legislativo primrio......................................... 562.4.2.2.2.2 Momento legislativo secundrio ..................................... 562.4.2.2.2.2.1 Princpio da proibio do retrocesso ecolgico ........... 572.4.2.2.2.2.2 Princpio do progresso ecolgico ................................. 602.4.2.3 Princpio da precauo .......................................................... 622.4.2.4 Princpio da preveno .......................................................... 642.4.2.5 Princpio da correco na fonte ............................................. 652.4.2.6 Princpio do poluidor-pagador .............................................. 672.4.2.6.1 O PPP e a responsabilidade civil por danos causados ao

ambiente ............................................................................. 672.4.2.6.2 O PPP e a eficcia ecolgica, a economia e a equidade

social .................................................................................. 692.4.3 A clusula de salvaguarda ....................................................... 702.4.4 Os pressupostos ....................................................................... 722.4.4.1 O realismo cientfico e tcnico.............................................. 722.4.4.2 A diversidade regional .......................................................... 732.4.4.3 A avaliao de custos e benefcios ........................................ 742.4.4.4 O desenvolvimento econmico e social e o equilbrio regional 75

2.4.4.5 O valor dos pressupostos....................................................... 752.5 A fora jurdica do Direito Comunitrio do Ambiente ............... 75

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Parte II

DIREITO CONSTITUCIONALAMBIENTAL BRASILEIRO

1 CONSTITUCIONALIZAO DO AMBIENTE E ECOLO-GIZAO DA CONSTITUIO BRASILEIRA

1.1 Introduo ................................................................................... 77

1.1.1 Importncia da anlise dos fundamentos constitucionais doDireito Ambiental .................................................................... 84

1.2 Caractersticas dos modelos constitucionais ambientais............ 86

1.3 Convenincia da proteo constitucional do ambiente .............. 88

1.4 Benefcios da constitucionalizao ............................................. 891.4.1 Primeiro benefcio substantivo: estabelecimento de um dever

constitucional genrico de no degradar, base do regime deexplorabilidade limitada e condicionada ................................. 89

1.4.2 Segundo benefcio substantivo: a ecologizao da proprie-dade e da sua funo social ...................................................... 90

1.4.3 Terceiro benefcio substantivo: a proteo ambiental comodireito fundamental .................................................................. 93

1.4.4 Quarto benefcio substantivo: legitimao constitucional dafuno estatal reguladora ......................................................... 94

1.4.5 Quinto benefcio substantivo: reduo da discricionariedadeadministrativa .......................................................................... 95

1.4.6 Sexto benefcio substantivo: ampliao da participao pblica 96

1.4.7 Primeiro benefcio formal: mxima preeminncia e proemi-nncia dos direitos, deveres e princpios ambientais ............... 97

1.4.8 Segundo benefcio formal: segurana normativa .................... 981.4.9 Terceiro benefcio formal: substituio do paradigma da lega-lidade ambiental ....................................................................... 99

1.4.10 Quarto benefcio formal: controle da constitucionalidade dalei............................................................................................ 100

1.4.11 Quinto benefcio formal: reforo exegtico pr-ambiente dasnormas infraconstitucionais ................................................... 100

1.5 Riscos da constitucionalizao ................................................... 101

1.6 Tcnicas de constitucionalizao do meio ambiente no Direito

Comparado.................................................................................. 102

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1.7 Introduo ambiental Constituio de 1988: da miserabili-

dade opulncia ecolgico-constitucional ................................. 104

1.8 O meio ambiente nos regimes constitucionais anteriores: vida,

sade, funo social da propriedade e outros fundamentos para

a interveno estatal ................................................................... 1071.8.1 A sade ontem ......................................................................... 110

1.8.2 A sade hoje ............................................................................ 112

1.9 Tcnicas de tutela do meio ambiente na Constituio de 1988 .. 113

1.9.1 Tcnica dos direitos fundamentais .......................................... 116

1.9.1.1 Caracterizao do direito ao meio ambiente ecologicamenteequilibrado no art. 225 .......................................................... 123

1.9.1.2 Direito de todos, mas que todos? ....................................... 125

1.9.1.3 Meio ambiente ecologicamente equilibrado ......................... 127

1.9.1.4 Qualidade de vida.................................................................. 128

1.9.1.5 Paradigma tico dual do regime constitucional de proteodo meio ambiente .................................................................. 128

1.9.2 Tcnica dos deveres fundamentais .......................................... 131

1.9.2.1 Classificao e categorias de deveres ambientais ................. 1331.9.2.2 O Estado como sujeito degradador e sujeito de controle dadegradao ............................................................................ 135

1.9.3 Tcnica dos princpios ............................................................. 137

1.9.4 Tcnica da funo ecolgica da propriedade ........................... 138

1.9.5 Tcnica dos objetivos pblicos vinculantes............................. 140

1.9.6 Tcnica dos programas pblicos abertos ................................. 140

1.9.7 Tcnica dos instrumentos ........................................................ 1411.9.8 Tcnica dos biomas e reas especialmente destacados ........... 141

1.10 Ordem pblica ambiental constitucionalizada e Estado de

Direito Ambiental...................................................................... 141

1.11 Ordem pblica ambiental e abominao do direito adquirido

de poluir.................................................................................... 144

1.12 Tcnicas redacionais, autoaplicabilidade e implementao

das disposies constitucionais................................................. 1461.13 Consideraes finais ................................................................ 148

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2 SOCIEDADE DE RISCO E ESTADO2.1 Dilemas ticos ambientais e conceituais na formulao do

Estado Constitucional brasileiro ................................................ 156

2.1.1 Dilemas ticos ambientais e a Constituio brasileira ............. 156

2.1.2 Definio conceitual do bem ambiental no sistema jurdicobrasileiro .................................................................................. 165

2.2 Estado de Direito Ambiental ....................................................... 1692.2.1 Os objetivos do Estado de Direito Ambiental ......................... 1722.3 Princpios estruturantes no Estado de Direito Ambiental: aplica-

o ao sistema normativo brasileiro ........................................... 1762.3.1 Princpios da participao, cidadania, democracia e coopera-

o ambiental ........................................................................... 1812.3.2 Princpios da atuao preventiva e da precauo .................... 193

2.3.3 Princpios do poluidor-pagador e da responsabilizao .......... 2012.4 Direito fundamental no Estado de Direito Ambiental brasileiro 2142.5 Direito subjetivo fundamental, cidadania e ao popular ambiental 220

3 COMPETNCIAS AMBIENTAIS3.1 Competncias ambientais na Constituio Federal de 1988:

aspectos gerais ............................................................................ 2273.1.1 Classificao das competncias ambientais ............................ 2283.1.2 Repartio das competncias ambientais entre os entes fede-

rativos ...................................................................................... 2313.1.2.1 Unio ..................................................................................... 231

a) Competncia executiva exclusiva .............................................. 231

b) Competncia legislativa privativa ............................................. 232

3.1.2.2 Estados .................................................................................. 233a) Competncia executiva exclusiva .............................................. 233b) Competncia legislativa exclusiva ............................................ 233

3.1.2.3 Municpios ............................................................................ 234a) Competncia executiva exclusiva .............................................. 234b) Competncia legislativa exclusiva ............................................ 234

c) Competncia legislativa suplementar ........................................ 235

3.1.2.4 Unio, Estados e Distrito Federal ......................................... 236a) Competncia legislativa concorrente ......................................... 236

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3.1.2.5 Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios ..................... 238

a) Competncia administrativa comum ......................................... 238

4 FEDERALISMO, AMIANTO E MEIO AMBIENTE: JULGA-

DO SOBRE COMPETNCIA4.1 O amianto na lei federal, na lei do Estado do Mato Grosso do

Sul e o julgado do Supremo Tribunal Federal............................ 242

4.1.1 Amianto ................................................................................... 242

4.1.2 Lei n. 9.055, de 1 de junho de 1995 ....................................... 243

4.1.3 A Lei do Estado do Mato Grosso do Sul ................................. 244

4.1.4 A deciso do Supremo Tribunal Federal ................................. 245

4.2 Conceito de federalismo.............................................................. 2464.3 O federalismo contm o direito diferena no prejudicial

Unio........................................................................................... 247

4.4 A norma geral no federalismo brasileiro: a matria tratada no

deve ser esgotada ........................................................................ 249

4.5 Competncia suplementar: definies ........................................ 249

4.6 A competncia suplementar no concernente legislao sobre

amianto do Mato Grosso do Sul.................................................. 2515 POLTICA AMBIENTAL CONSTITUCIONAL5.1 Deveres ambientais ..................................................................... 255

5.1.1 Aspectos da regulamentao dos deveres ambientais atribu-dos ao Poder Pblico ............................................................... 255

a) A proteo dos processos ecolgicos essenciais e o manejoecolgico das espcies e dos ecossistemas ............................... 255

b) A proteo da diversidade e da integridade do patrimnio ge-ntico ........................................................................................ 257

c) Os espaos territoriais especialmente protegidos ..................... 265

d) O estudo prvio de impacto ambiental ..................................... 269

e) A gesto dos riscos ................................................................... 274

f) A Poltica Nacional de Educao Ambiental ........................... 280

g) A proteo da fauna e da flora .................................................. 284

5.2 Deveres ecolgicos e regulamentao da atividade econmica

na Constituio brasileira........................................................... 289

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5.2.1 As condies gerais de acesso aos bens ambientais e a funosocial da propriedade ............................................................... 291

5.2.2 Os regimes especficos de acesso e apropriao aos bensambientais ................................................................................ 299

5.2.2.1 reas protegidas e apropriao dos espaos naturais pro-tegidos com definio constitucional .................................... 299

5.2.2.2 O acesso e a apropriao de bens ambientais situados emterras indgenas ..................................................................... 309

5.2.3 Os bens ambientais relacionados explorao de atividadeeconmica na ordem constitucional brasileira ......................... 314

5.2.3.1 Os recursos naturais com potencial energtico ..................... 314

5.2.4 A condio jurdica dos bens ambientais de interesse eco-nmico: recursos hdricos ........................................................ 318

5.2.4.1 O valor mltiplo dos recursos hdricos: a gua como bemde interesse social e direito fundamental .............................. 318

5.2.4.2 O domnio das guas na ordem constitucional brasileira ...... 323

5.2.4.3 A dimenso cultural do direito gua: povos indgenas,terras indgenas e recursos hdricos ...................................... 324

5.2.5 A condio jurdica dos bens ambientais de interesse eco-nmico: recursos minerais ....................................................... 326

5.3 O regime de explorao econmica dos potenciais energticos

de bens ambientais ...................................................................... 326

5.3.1 Regras gerais para o aproveitamento econmico dos potenciaisenergticos ............................................................................... 327

5.3.2 O aproveitamento econmico dos recursos minerais .............. 328

5.3.2.1 Regimes jurdicos diferenciados para a explorao de fontesnucleares e de potenciais hidrulicos .................................... 334

5.4 A explorao de atividade econmica em espaos submetidos a

regimes de apropriao diferenciados........................................ 335

5.4.1 A explorao de potenciais energticos em espaos territoriaisespecialmente protegidos ......................................................... 335

5.4.1.1 A explorao de recursos minerais nos espaos territoriaisespecialmente protegidos ...................................................... 337

5.4.2 A explorao de potenciais energticos em terras indgenas .. 3385.4.2.1 A explorao mineral em terras indgenas ............................ 343

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6 OS INSTRUMENTOS JURISDICIONAIS AMBIENTAISNA CONSTITUIO BRASILEIRA

6.1 A ao civil pblica..................................................................... 345

6.1.1 Interesses protegidos pela ao civil pblica ........................... 346

6.1.2 Objeto da ao civil pblica .................................................... 3486.1.3 Legitimao ativa para propor a ao civil pblica ................. 350

6.1.4 O compromisso de ajustamento de conduta ............................ 350

6.1.5 O inqurito civil ....................................................................... 351

6.1.6 Competncia para processar e julgar a causa e coisa julgada .. 353

6.2 Controle de constitucionalidade e defesa do meio ambiente ...... 355

6.2.1 Introduo ................................................................................ 355

6.2.2 Generalidades sobre o controle de constitucionalidade ........... 3576.2.3 Notas sobre o controle preventivo da constitucionalidade ...... 363

6.2.4 Aes ambientais no controle da constitucionalidade ............. 364

6.2.4.1 Consideraes preliminares .................................................. 364

6.2.4.2 Mandado de injuno ............................................................ 368

6.2.4.3 Ao de inconstitucionalidade por omisso .......................... 375

6.2.4.4 Ao direta de inconstitucionalidade genrica ...................... 379

6.2.4.5 Ao de arguio de descumprimento de preceito fundamental 3836.2.4.6 Mandado de segurana coletivo ............................................ 387

6.2.5 Concluso ................................................................................ 393

7 O NOVO PARADIGMA CONSTITUCIONAL E A JURIS-PRUDNCIA AMBIENTAL DO BRASIL

7.1 Federalismo ambiental................................................................ 396

7.1.1. As competncias legislativas como manifestao, no planovertical, de um dever estatal de assegurar proteo a um mni-mo ecolgico de existncia ...................................................... 404

7.2 O direito fundamental ao meio ambiente .................................... 410

7.3 A funo social da propriedade .................................................. 419

7.4 Princpio da equidade intergeracional e os direitos dos povos

indgenas aos bens ambientais .................................................... 421

7.5 O significado constitucional da proibio de crueldade no Su-

premo Tribunal Federal: um novo captulo na afirmao de um

discurso de compromisso com o meio ambiente ......................... 426

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7.5.1 Alguns elementos para a sua definio constitucional ............ 426

7.5.2 O significado constitucional da crueldade na jurisprudnciado Supremo Tribunal Federal .................................................. 429

7.5.3. O estatuto jurdico dos animais na jurisprudncia do Superior

Tribunal de Justia ................................................................... 4357.6 Precauo, proporcionalidade e Direito Penal do Meio Ambien-

te: problemas de eficcia no discurso dos Tribunais.................. 440

7.7 A responsabilidade penal das pessoas coletivas ......................... 444

7.8 O acesso coletivo justia em matria ambiental nos Tribunais

Superiores: aspectos relevantes .................................................. 449

CONSIDERAES FINAIS .......................................................... 455

REFERNCIAS............................................................................... 459

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INTRODUO

O tema Direito Constitucional Ambiental , sem dvida, o ponto departida ou a bssola dos deveres, obrigaes e responsabilidades de umadeterminada coletividade, referente proteo ambiental.

No h como negar que o Direito Constitucional Ambiental brasileiro inovador em vrios aspectos, pois recebeu alicerce proveniente do efeito

produzido pela constatao da crise ambiental contempornea. O cerne doDireito Ambiental brasileiro encontra espao dilatado em nossa Constituioda Repblica Federativa de 1988, que inseriu uma verdadeira poltica am-biental, detalhando e especificando os caminhos a serem trilhados conside-rados pela sociedade.

Pesquisar as novas tarefas da tutela jurdica constitucional ambiental desafio fabuloso, principalmente considerando a ampla conflituosidadeem face do bem ambiental, sujeito ao mesmo tempo apropriao e pro-

teo jurdica. Dentre esses novos desafios, encontra-se o de verificar qualo significado de qualidade de vida, equidade intergeracional, gesto deriscos e sistema ecolgico.

Note-se que h insuficincia doutrinria e bibliogrfica sobre a mat-ria constitucional ambiental no Brasil, pois ainda no existem publicaese monografias sobre o tema. Ressalte-se que os poucos textos disponveisatualmente parecem no dar conta da abordagem de toda a complexidadedaqueles novos desafios. Justifica-se, dessa forma, a pesquisa pretendida,

que reunir grandes nomes do jus ambiental, visando trazer ao leitor umaviso geral e detalhada dos ditames da Constituio Ecolgica.

O objetivo central desta obra fazer um exame crtico dos aspectosambientais constitucionais, essencialmente com o propsito de dimensionaros seus princpios e valores em face da necessidade contempornea de oEstado gerir, em parceria com terceiros, os riscos e os impactos ambientais.Na investigao, sero, tambm, abordados os principais aspectos da pol-tica ambiental brasileira, limitado ao tema constitucional. Como forma de

apreciar o enfoque prtico do Direito Constitucional Ambiental estatudo,busca fazer um exame da linguagem jurisprudencial, tentando constatar se

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h, e at que ponto, uma compreenso do Poder Judicirio sobre os novosvalores e princpios constitucionais.

O produto resultante dessa pesquisa este livro, intitulado DireitoConstitucional Ambiental brasileiro. A referida pesquisa composta por

duas partes gerais. A primeira delas versa sobre o exame do Direito Cons-titucional Ambiental portugus e da Unio Europeia. A elaborao dessescaptulos ficou sob a coordenao cientfica do Prof. Dr. Jos JoaquimGomes Canotilho, Catedrtico da Faculdade de Direito da Universidade deCoimbra, bem como com a colaborao da Profa. Dra. Alexandra Arago,docente da mesma Instituio.

Nessa tarefa, o grupo de Coimbra, atravs de texto indito do Prof. Dr.Jos Joaquim Gomes Canotilho, faz uma reflexo sobre os trinta anos do

Direito Constitucional portugus, marco pioneiro na abordagem sobre oDireito Ambiental entre as Constituies ocidentais contemporneas, ten-tando compreender as vrias geraes ambientais. O autor examina, tambm,a nova linguagem e as consequncias da proteo jurdica ambiental nasociedade atual. A Profa. Dra. Alexandra Arago, por seu turno, faz umexame aprofundado do Direito Constitucional do Ambiente da Unio Eu-ropeia, partindo da Europeizao do Direito do Ambiente, investigando aPoltica Comunitria do Ambiente, Princpios e Clusulas, bem como ex-

plicitando A Fora Jurdica do Direito Comunitrio do Ambiente. A autorabusca, no seu texto, refletir sobre os temas ambientais a nvel comunitrioe as inter-relaes com o Direito Constitucional, bem como suas novasperspectivas.

A segunda parte da obra elaborada sob a coordenao cientfica doProf. Dr. Jos Rubens Morato Leite, dos Cursos de Graduao e Ps-Gra-duao em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), quetem como colaboradores os jusambientalistas Antnio Herman Benjamin,Heline Sivini Ferreira, Paulo Affonso Leme Machado, Patryck de ArajoAyala e Patrcia Nunes Lima Bianchi.

Parte de uma viso sistmica e histrica do Direito Constitucionalbrasileiro, visando a trazer ao leitor uma perspectiva macro dessa regula-mentao e as consequncias desses novos parmetros ecolgicos. Na se-quncia, estuda a Teoria da Sociedade de Risco e as suas influncias noEstado, particularmente em face da Constituio Ecolgica brasileira. Apesquisa do Estado de Direito Ambiental feita com a inteno de demons-trar as novas conjunturas que envolvem os direitos ambientais, no EstadoPs-Moderno. Examinam-se os Princpios Estruturantes do Direito Am-biental, procurando revelar seu contedo, bem como ressaltar a existncia