요 약

敎育行政學硏究

The Journal of Educational Administration

2006, Vol.24, No.4, pp

한국 농 교육 정책의 변천과 그 특성 과제

임연기(공주 학교)

본 연구는 농 교육 문제의 해법을 찾기 해서 농 교육 발 을 한 기존의 정

책들을 분석하고, 농 학교 발 정책들의 특성을 규명하며, 이를 바탕으로 향후 과

제를 제시하는 데 그 목 이 있다.

해방 이후 농 교육정책을 교육기회의 확 기, 소규모학교 통폐합 추진기, 교육

의 질 개선 추진기 등으로 구분하고 주요 정책과 특징을 분석하 다. 해방이후 농

학교를 상으로 특별한 정책 수단을 강구하기보다 국가 주도 공교육체제를 확립하

는 과정에서 5-60년 등교육, 70년 등교육의 기회가 획기 으로 확 되었다.

80년 반에는 농 학교의 학생수 감 사태에 직면하여 정규모화의 기치 아래

소규모학교를 공식 으로 통폐합하기 시작하 다. 2004년에는 특별법이 제정․공포

되어 농 련 각 부처의 통합 노력에 의해 농 교육의 질 개선을 도모할 수 있

는 새로운 환경이 조성되었다.

농 교육 문제를 해결하기 한 핵심 과제로서 ①농 교육의 내실화를 통한 농

학생의 실질 인 교육기회 보장, ②농 의 가치를 살리는 농 학교 발 모델 정립,

③농 교원의 질 향상 사기진작 방안 강구, ④장기 망에 기 하고 지역 특

성을 반 한 농 소규모학교 통합 모델의 정착이 필요하다는 등을 지 하 다.

[주제어] 농 학교, 농 교육정책, 도농교육격차, 농 학교 통․폐합

Ⅰ. 서 언 j

최근 경제 분야에서 시작된 양극화 논의가 교육 분야로 이행되어 교육격차의 해소를

통한 사회 통합성과 국가 경쟁력 확보에 많은 심이 기울여지고 있다. 교육격차의 심

화, 고착화는 그 자체로서 뿐만 아니라 사회 양극화의 요한 원인이 될 수 있다는

에서 문제의 심각성이 크다 할 수 있다. 우리 사회에서는 계층간, 지역간 교육격차 문제

가 가장 쟁 화되고 있다. 계층간, 지역간 교육격차는 상호 복 인 성격이 강하지만

분리해서 다룰 수 있을 정도로 확연하게 그 실체를 드러내고 있다.

지역간 교육격차는 교육수요자의 거주지역성에 기인한 교육 불이익으로 강남 8학군

문제와 같은 도시 내 지역간 격차와 도시와 농 간 격차 문제로 구분할 수 있다. 이

가운데 도농 간 교육격차는 역사 으로 뿌리가 깊고, 국에 걸친 범 한 문제이다.

농 교육력의 약화는 농 인 자원의 잠재 능력을 충분히 계발할 수 있는 기회를

상실하고, 도시 학교의 과 화를 발하여 학교 시설 자원의 효율 활용을 해함

으로써 국가의 교육경쟁력을 떨어뜨린다. 아울러 농 교육의 침체는 농 의 공동화,1)

황폐화, 나아가 사회 안정과 통합을 해하는 요한 요인으로 작용하고 있기 때문에

사회 으로도 쟁 화되어 왔다.2)

농 이란 농어 , 농산어 과 그 범 차원에서 구분되는 개념이기도 하지만 도시에

비되는 도시 이외의 모든 지역을 통칭하는 의미도 갖는다. 여기서는 농 이라는 용어

를 후자의 에서 사용한다. 도시와 농 을 구분하는 기 이 간단하지는 않으나 통념

으로 행정 구역상 읍, 면 지역으로 규정하고 있다. 농 에 소재한 학교교육의 문제는

‘교육만족도 하→학생 유출3)→학교 소규모화→교육여건 악화→교육력 미약’이라는 악

순환 구조 에 놓여 있다.

농 교육문제의 핵심은 도농간 학력 격차 차원에서 설명할 수 있다. 한국교육과정평

가원(2003)의 자료에 따르면 등학교 3학년, 학교 3학년, 고등학교 1학년을 상으로

실시한 학업성취도 평가에서 농 은 도시 지역에 비해 기 학력 미달 학생 비율은 2

배 이상인 반면에 우수 학생 비율은 2배가 은 양상을 나타냈다. 최근 2005년도 등

학교 3학년 기 학력 진단평가 결과에서 도농 간 기 학력 미달비율 격차가 어들었다

는 교육인 자원부의 고무 인 발표(2006년 7월 4일 보도자료)가 있기는 하지만 역시

도농간 학력 격차는 엄존하고 있다.

(주)미디어리서치가 2004년 8월～11월 국 5천 가구(농 3천5백, 도시 1천5백)를

상으로 농산어 삶의 질을 실태 조사한 결과에 따르면 농산어 의 교육서비스에

한 만족도는 만족 11.9%(도시 29.5%), 보통 50.4%(도시 53.6%), 불만족 34.5%(도시

20.1%)를 나타냈다(농림부, 2004). 농 지역의 교육만족도는 도시 지역 교육만족도에

비해 크게 떨어질 뿐만 아니라 소득, 보건의료 서비스, 지역사회 안 수 , 기 생활여

1) M. Bray(1987: 19)는 학교가 있는 락과 학교가 없는 락 간에는 인구 변화의 차이가 크다는

을 실증 인 분석을 통해 입증한 바 있다. 임연기(1993: 8)에서 재인용.

2) 양극화의 일반 인 폐해에 해서는 강 혜(2005: 35-36) 참조.

3) 여기서 학생 유출은 농 학생들의 도시학교로의 이동뿐만 아니라 모든 교육수요자들의 농 학교 기

피 상을 나타내는 포 인 용어로 사용되었다.

건, 생활환경 쾌 성, 지역사회 복지수 , 문화여가시설 등 8개 부문 에서 문화여가시

설(9.6%) 다음으로 두 번째로 만족도가 낮은 것으로 나타났다.

농 학교의 학업성취도가 낮고 주민의 교육서비스에 한 만족도가 낮은 이유는 여

러 차원에서 설명되고 있다. 우선 학생 유출과 이에 따른 학교의 소규모화 문제를 지

할 수 있다. 학교 입학 이 는 학교 입학 이후 단계에서 지속 인 학생 유출이 이루

어지고 있는데, Lyson(1986: 328-342)은 농 에서 도시지역으로 이동한 학생들의 특성

을 이동하지 않은 학생들의 그것과 비교한 선행 연구결과들을 분석한 후, 지능이 높고,

사회․경제 지 가 높으며, 농업에 종사하지 않은 학생들이 더 많이 이동하는 경향이

있음을 지 하고 있다. 학생유출은 학력 하의 직 인 원인으로 작용한다.

한 학생유출은 학교의 소규모화를 가속화시킨다. 교육인 자원부 내부자료에 따르

면 2005년 9월 재 농 에 소재하는 학교수는 총 5,152개교이다. 이 가운데 학생수 100

명 이하의 학교가 체의 50%를 차지하고 200명 이하가 68.7%에 달한다. 복식수업이

불가피한 30명 이하 등학교수는 19.4%, 비 공 교사 지도가 불가피한 학생수 60명 이

하의 학교는 30%, 고등학교는 8.7%에 이른다. 이와 같이 농 학교는 소규화되어 선

의의 경쟁을 유발하고 사회성 습득과 동학습을 가능하게 하는 학습집단 형성이 어렵

고, 등학교는 복식수업, 등학교는 비 공자 수업 등으로 인하여 정상 교육과정 운

이 어려운 실정이다. 아울러 특기․ 성교육, 방과후 학교 등 다양한 교육 로그램의

선택에 한계가 있으며, 학교 교육을 보충할 수 있는 사교육 기회가 제한 임은 주지의

사실이다.

그 다면 농 교육의 문제를 해결하고 도농간 교육격차 는 불평등을 해소할 수 있

는 해법은 무엇인가? 이러한 질문에 답하기 해서 해방 이후 농 교육의 모습에 직

, 간 으로 향을 미친 정책들의 변화와 특성을 규명하고, 이를 바탕으로 새롭게

검토해야 할 과제를 제시하고자 한다. 사실 농 교육 문제는 어제 오늘의 일이 아니고

정부도 정책 으로 농 교육발 을 한 노력을 기울여 왔음을 인정할 필요가 있다.

해방 이후 1981년까지를 농 교육기회의 확 정책의 추진, 1982년부터 2003년까지를

농 학교 통폐합과 내실화 정책의 추진, 2004년 이후를 농 교육의 질 향상 정책의 추

진 등으로 구분하여 주요 정책들을 분석한다.

Ⅱ. 농 교육 기회 확 여건 개선 정책의 추진

해방이후 1981년까지를 농 교육 기회 확 여건 개선 정책의 추진기로 분류한다.

정부는 1982년부터 공식 으로 농 소규모학교를 통폐합시키기 시작했는데, 이는 농

교육 정책의 한 변화를 함축하고 있다.

해방 직후인 1949년 농가인구가 체의 83%에 이르 으며, 농 거주 인구는 이를 훨

씬 상회하는 수 이었을 것이므로, 이때의 농 교육은 우리나라 교육을 표하는 심

상을 가지고 있었다. 국가 교육제도의 정 기에 6∙3∙3∙4의 단선형 학제를 정착

시켰으며, 당시 폭발 으로 표출된 국민의 교육열을 수용하기 한 면 인 교육기회

확 정책이 취해졌다.

국가 주도 교육정책의 핵심은 일차 으로 등의무교육 추진에 있었다. 등의무교육

은 1948년 정부수립과 동시에 추진되었으나 한국 쟁으로 차질이 빚어지다가 1954년 ‘6

개년 완성계획’의 입안으로 본격 추진되었다. 이에 따라 50년 반 이후 학교설립이

본격화되었다. 학교교육의 기회 확 가 당시 최 심거리 으며, ‘방방곡곡까지 학교

설립하는 것’은 이 시기 국가에 의한 핵심 농 교육정책이었다고 이름 붙일 수 있을

것이다(이진철, 2005).

등학교의 기회 확 에 이어 등 교육 기회의 획기 확 가 이루어졌다. 1963년

사립학교법이 공포된 이후 등 사립학교의 설립이 국 각처에서 이 졌으며, 1969년

학교 무시험입학제 시행은 등 교육 기회의 확 가 이 지는 주요한 계기로 작용했

다. 이울러 1974년부터 시행된 고교평 화 정책 역시 등 교육 기회 확 에 기여하

다.

한편 60년 이후 인구의 도시집 이 가속화되는 가운데, 교육기회 교육여건의 균

등화를 제로 하는 의무교육에 있어서 도농간 교육격차의 문제가 제기되자 정부는

1967년 도서벽지교육진흥법을 제정하 다. 이 법의 제정으로 도서벽지 학교 근무 교

원에 한 지원을 구체화하는 기반이 마련되었다.

이 시기의 농 지역과 한 련이 있는 교육활동으로는 ①문맹퇴치 사업, ②농

문고 운동, ③향토학교 운동을 들 수 있다. 이들 교육활동은 농 교육이란 목 을 띠고

추진되지는 않았지만 당시 다수 인구가 농 에 거주하고 있는 상태에서 농 지역에

서 행해진 주요 교육활동이었다. 해방 직후 계몽 운동의 연장에서 이 진 이 같은 활동

은 이 지원하거나 주도하기도 했으나 상당 정도 민간단체가 주도하는 활동이었다는

한 특징 이라고 할 수 있다.

1 . 농 지역 교육기 설립 확

의무교육 완성 6개년 계획 시행: 1948년 제정된 헌법에서 모든 국민이 균등하게 교

육받을 권리와 등교육의 의무화와 무상화를 규정하 다. 1949년에 제정된 교육법에서

는 모든 국민은 6년의 등교육을 받을 권리가 있으며, 국가와 지방 공공단체는 등교

육시설을 확보할 의무가 있고, 학령 아동의 친권자나 후견인은 취학시킬 의무가 있음을

규정하 다. 이에 따라 1950년 6월 착수를 목표로 의무교육 6개년 계획을 수립하 는데,

한국 쟁으로 인해 실시되지 못하 다. 의무교육이 실질 으로 추진되기 시작한 것은

휴 직후인 1954년 의무교육 완성 6개년 계획(1954～1959)이 수립되면서부터이다. 의무

교육 완성 정책은 농 등교육 기회의 확 를 가져왔다.

특기할 상황은 농 지역의 경우 특히 리 지역의 상당수 학교는 자치단체 산으로

학교 설립이 이 지지 않고 학교부지를 주민들이 자치단체에 기부 체납하는 형식으로

마련하 다는 이다. 이는 교육기회를 확 하는 과정에서 농 주민의 기 와 호응이

컸음을 엿볼 수 있는 목이다.

등학교 입시 정책의 변화: 1950년 격하게 이 진 등학교 취학 확 는 학

교 입학난을 야기하게 되었다. 학교의 입시경쟁은 1960년 들어 치열해졌으며,

국민학생의 입시부담과 학부모의 과외비 부담 등 문제가 심화되는 과정에서 1969학년도

부터 학교 무시험 진학제도가 시행되기에 이르 다. 제도 도입 이후 농 학교 증

가는 경이 인 것이었다. 부분 군청소재지에 편재해 있던 학교가 면 단 에까지 설

립되어 국의 학교 수는 1966년에 1,251개교에 지나지 않던 것이 1976년에 1,977개교

로 증가하 다(김병성, 1993: 3). 1965년에 41.4%에 불과했던 학교 취학률은 1980년에

는 95.1%로 격히 증가하 고 이후에는 완 취학에 가까운 취학률을 보이고 있다.

학교 무시험 진학제도는 교육기회의 확 와 함께 모든 학교의 시설, 교원, 재정 등을

평 화하는 것을 제로 도입되었다.

고교 평 화정책은 1974년 서울, 부산을 시작으로 단계 으로 확 용되고 있다.

학교 무시험 진학제도와 마찬가지로 고교 평 화 정책은 입시경쟁 해소와 함께 교육기

회의 균등화 실 을 정책 목표로 하고 있다. 고교 평 화 정책은 일부 도시 지역을

심으로 한정 으로 용하고 있으나 실제로 고등학교의 교육기회 확 에 크게 작용하

다. 고등학교 취학률은 1965년에 26.4%에 불과했으나 1980년에는 63.5%로 증가하 다

(이혜 , 1998: 34).

결과 으로 학교 무시험제 도입, 고등학교 평 화정책 용 등의 등학교 입시정

책의 변화는 농 지역 등교육 기회의 확 를 가져왔다.

2 . 도서∙벽지 교육 진흥 정책 추진

도서벽지교육진흥법 제정: 도서벽지의 의무교육 진흥을 해서 1967년 도서벽지교육

진흥법을 제정하 다. 이 법의 주요 내용은 ①국가는 학교부지․교실 등의 구비, 교과서

의 무상공 , 통학에 필요한 조치, 교원에 한 주택 제공 등의 조치를 우선 으로 하도

록 함, ②지자체는 도서벽지의 특수사정에 합한 학습지도 자료의 정비 등을 하도록

함, ③교원에게 도서벽지 수당을 지 함 등이다. 1968년에 국 도서벽지 등 을 면

재조정한 바 있으며, 1981년 법 용 상 지역에 산 지구를 추가하고, 도서벽지 지구

의 범 를 문교부령으로 정했다(교육부, 1998).

교육내용 방법 개선: 1972년 당시 문교부는 낙후된 도서벽지학교의 교육내용과

방법을 개선하기 해, ①교육과정 운 의 지역화 조치, ②복식학 편제 지도방법

개선, ③교육 학생의 농 학교 교육실습 실시, ④ 직교사 연구 강화 등을 추진하 다

(문교부, 1972).

학교시설 운 개선: 학교시설 운 개선 사업은 70년 에 도서벽지 학교에

이 진 표 인 사업으로 ①외곽 시설(교실, 부속실, 교지 등)의 정비 확충, ②내부

시설(각종 교구) 확충, ③교당 경비와 당 경비 인상(시읍 지역보다 높게 배분), ④양호

실 운 비 증액, ⑤기동력 강화(장학선 운 , 자 거 배정, 생필품 운송), ⑥통신수단 확

장(단 방송국 설치 운 ), ⑦복지 후생 시설 확충(목욕탕 설치, 텔 비 수상기 보 ,

수 시설 등) 등을 추진하 다.

교육혜택 우선 용(교과서 무상 공 ) : 1960년에 도서벽지 아동들에게 국정교과서

를 무상으로 배부한 이 있으며, 1967년부터 1971년 사이에 무상의무교육을 추진하기

해 제2차 의무교육 시설 확충 5개년 계획에 국민학교 아동들에게 교과서를 무상으로

지 할 것을 추가시켰다(교육부, 1998: 126).

도서벽지 고교생 입 특례: 1970년에 도서벽지 고등학교 졸업생 교육 학, 사범

학 지망자는 정원의 10% 내에서 특례 입학 기회를 부여하는 입 정책을 확정하

다.

학교운 비 액 국고보조 시행: 등교육이 당시 문교 재정 형편상 완 한 무상 의

무교육 단계에 들어가지 못한 상태에서 1971년부터 도서벽지 지역 국민학교의 경우 학

교운 비 액을 국고보조하기로 하 다.

도서벽지 교원에 한 인사상 우 조치: 도서벽지교육진흥책에 따라 벽지 근무를

회피하는 교원에게 유인책을 마련하기 한 방안의 하나로 1969년 교원승진규정을 개정

하여 벽지 유공교원에게 승진 가산 을 주는 제도를 도입하 다. 이밖에도 모범교원 포

상제를 통한 승진가산 부여 상 자격 취득을 한 강습 수강에도 우 를 하 으

며, 교원인사 리규정을 개정하여 승진 보 가산 을 부여하는 제도로 확 하 다.

도서벽지 교원에 한 처우 개선 조치: 공무원수당등에 한규정 도서벽지교육진

흥법에 근거하여 도서벽지 교원에 해 특수지 근무 수당, 교재 연구비 가산 수당 지

사택 제공 등 경제생활 여건을 개선하는 조치를 하 다.

3 . 농 지역의 각종 사회교육 활성화 추진

문맹퇴치교육 사업: 해방 직후 농 지역에서 이 진 표 인 교육활동은 문맹퇴치

사업이다. 정부 수립 이후 1949년 교육법이 공포되기까지 문맹퇴치교육이 활발하게

개되었는데, 국문강습은 주로 구∙읍∙면∙리․동 그리고 국민학교에 설치된 강습소에

서 실시하는 다양한 양상을 보 으나 국민학교 병설 강습소는 많지 않았으므로 당국에

서는 국문강습소에서의 문맹교육을 장려하 다(충남교육 원회, 1982: 921-922). 국문강

습소는 한국 쟁기 동안 일시 기능이 정지되었다가, 그 뒤에 ‘국문보 반’ 는 공민학

교 성인반에 그 기능이 흡수되었다. 문맹퇴치사업은 한 보 뿐만 아니라 정신계몽, 국

민재건교육도 병행하 다(이종각, 1993: 408).

해방 당시 국민의 78%가 문맹자 으나 국문 보 에 힘쓴 결과, 5차년 문맹퇴치교

육이 완료된 1958년에는 국민(12세 이상)의 4.1%로 감소되어 상당한 성과를 거두었

음을 확인할 수 있다( 앙 부설 한국교육문제연구소, 1974).

한편 문맹퇴치교육이 효과 으로 추진되어 그 성과가 나타나는 차제에 사회단체가 조

직 으로 사회교육활동에 참여하 는데, 표 인 사회단체 던 성인교육 회의 경우

①문맹퇴치 교화사업, ②공민학교 고등공민학교 설치 운 , ③읍∙면 성인교육 지

도자 배치 등을 사업 목표로 한 가운데, 1947년 당시 국 읍∙면 지부의 수는 1,042개

소에 달하 고 리∙동 지부만도 19,653개소에 달하 다(충남교육 원회, 1982: 925).

농 문고설치 운동: 1950년 반부터 시작된 지역사회발 을 한 계몽활동 문

교부와 련이 깊은 사업의 하나가 1956년부터 개한 농 문고설치 운동이다. 1962년

에 농 진흥법이 제정된 이후 농 문고설치 운동은 1963년부터 ‘마을문고 보내기 운동’

이란 새 이름으로 주도로 개되었다. 마을문고의 운 은 문교부와 사단법인 마을문

고진흥회의 공동 주 하에 이루어졌다. 마을문고 보 운동은 단순한 독서 운동 이상으

로 지방의 사회교육기 으로서 역할을 하 으며, 이후 국민정신 계몽운동과 연결되어

재건국민운동으로 흡수되었다(이종각, 1993: 411-412).

향토학교 운동: 향토학교 운동은 1960년 이 에는 지역사회학교로 불렸던 교육 사

업이다. 4.19 명을 계기로 하여 교과서 심의 주지주의 입시 주 교육을 개 하려는

기운 속에 생활교육을 시하는 교육의 향토화의 일환으로 1961년에 와서 문교부의 정

책으로 구 되기에 이르 다(충남교육 원회, 1982: 936). 이 운동은 1969년에 학생연

합 사활동 운동으로, 1970년 로 어들면서는 ‘온마을 교육운동’을 거쳐 이른바 ‘새마

을 교육운동’으로 개되었다. 문교부는 새마을 교육운동을 도시형, 농 형, 도서벽지형

으로 나 어 추진하 다(이종각, 1993: 412-413).

학생 농 사활동: 1972년 문교부는 학생 농 사활동을 추진하 다. 각 학

은 국 으로 하계방학 학생 농 사활동을 개하 다. 방학 농 사활동

과 별도로 일부 농 지역에서는 1973년경부터 5년 정도 ‘재건 학교’라는 명칭의 농

야학이 실시되기도 했는데 표 으로 공주사 생들이 당시 학교에 진학하지 못한 주

민을 상으로 공주 인근 벽지 3～4 곳에서 학기 에 농 학교를 운 하기도 했다.

교육당국에 의해 시작된 학생 농 사활동은 학생 교육과 농 교육을 동시에

고려한 정책으로 출발하 으나 80년 들어 학생 주도로 이 지면서 사회비 활동

이 가미되었다. 학생 농 사활동은 교통 통신 수단이 낙후된 농 지역에서 농

주민의 일손을 덜어주는 역할과 농 주민과 학생들에게 선진 문화 동향을 수하는 기

회로 작용했다.

Ⅲ. 농 소규모학교 통폐합 내실화 정책의 추진

1982년부터 2003년까지는 농 소규모학교 통폐합 내실화 정책의 추진 시기로 분

류한다. 교육부는 1982년부터 통폐합 정책을 시행하 고, 2004년에는 특별법이 제정되어

농 교육의 변화를 도모할 수 있는 새로운 환경이 조성되었기 때문이다.

1980년에 농 인구는 26% 수 으로 떨어졌으며 이 향도 상은 80년 에도 계속되

었다. 농 사회의 공동화 상이 국 으로 확산되었으며, 이에 따라 농 지역의 학

생수도 감하 다. 50년 이래로 오지벽 까지 설립했던 농 학교에 학생수가 격

히 어들게 되자 1982년부터 통폐합을 시작하고, 농 학교 통폐합은 90년 들어 가

속 으로 진행되었다. 이 당시 농 교육정책은 곧 통폐합 정책이라고 할 수 있을 정도

로 통폐합이 활발히 추진되는 가운데 사회 으로 찬반 논란을 크게 불러일으켰다. 학교

폐교가 지역사회의 황폐화를 진한다는 비 이 강하게 일었으며, 농 소규모 학교의

교육 장 에 한 주장이 다양하게 제기되었다. 통폐합 추진 기에 교육당국은 통폐

합 논리로 학습권 보장을 내세웠으나 실질 으로는 교육투자 효율성 차원의 경제 논

리가 주된 것이었다.

농 소규모학교 통폐합과 함께 농 학교교육 내실화를 한 여러 정책들이 추진되

었으며, 농 학생 학입학특별 형제도 등 역차등 보상정책이 추진되기도 하 다.

한 정부 연구기 에서는 도농간 교육격차(김병성 외, 1985) 소규모학교 경 개선(김

용우 외, 1992, 1993), 학생이동(임연기 외, 1993)에 한 연구들이 수행되었다. 아울러

2002년과 2003년에는 농 교육 진흥을 한 다양한 정책주장이 제기되었다.

1 . 학교 통폐합 추진

소규모학교 통폐합: 농 소규모학교 통폐합 정책은 공식 으로 1982년부터 시작되었

다. 1단계 통폐합 정책은 1982년부터 1998년까지 시도 교육청이 자체 으로 추진하 다.

앙정부 차원의 지원은 통학비 지원 정도로 미미하 고, 통폐합 기 은 81년 9월에는

180명, 93년 9월에는 100명 수 을 권장하 다. 세 사학의 해산 특례 조항을 통해 사학

의 통폐합을 유도하기도 하 다. 이 기간동안 3,743개교가 통폐합되었다. 2단계 통폐합 정

책은 1999년 IMF 구제 융 하에서 정부가 2,577억원의 재정을 지원하면서 98년 8월 통

폐합 기 100명 수 에서 강도 높게 추진하 다. 본교 폐지․통합 운 5억원, 분교장 폐

지 2억원, 분교장 개편 2천만원을 지원하면서 한 해 동안 971개교를 통폐합시켰다. 3단계

통폐합 정책은 2000년 이후 시도 교육청이 자율 으로 추진하여 왔으며, 2000년 187개교,

2001년 90개교, 2002년 88개교, 2003년 80개교 등 꾸 한 실 을 보이고 있다. 2005년까지

총 5,262 개교에 하여 통폐합이 추진되었다. 다수 학교가 1개학교로, 공사립간 통폐합도

추진되었다.

통합학교 운 : 통합학교 운 이란 통폐합 정책의 추진과정에서 주민의 통폐합 반

의사로 잦은 마찰이 생기면서 입안된 학교 운 형태로 학교 간 통합을 의미한다.

기에 통합학교 모델은 통합학교이었는데 최근에는 고, 고 통합학교도 운

되고 있다.

등 지역 심학교 육성: 통폐합 조치 후 책 방안으로 제시된 학교 운 형태이다.

1999년 교육부는 소규모학교 통폐합을 ‘국민의 정부 100 국정과제’로 선정해 추진하는

과정에서 통폐합 상 학교에 하여 행재정 인 지원을 집 하여 화된 지역 심학

교로 육성하기로 했다. 지역 심학교 육성 모델로는 ①인근 2～4개의 작은 등학

교를 하나의 학교군으로 구성하여 교육 로그램과 시설을 심학교가 주도하여 공동운

하는 ‘학교군형 지역 심학교’, ②비교 규모가 큰 등학교가 단일 학교로 다양한

교육 로그램을 운 하는 ‘독립형 지역 심학교’, ③작지만 독자 인 운 이 가능하거나

특성화 로그램의 운 을 희망하는 ‘특성화형 지역 심학교’ 등이 있다.

등 거 학교 육성: 농 지역의 격한 학생수 감소로 인해 1982년 이래 주로

등학교의 통폐합이 이 졌으나 2000년 들어 학교의 통폐합 기가 다가오면서 제시

된 방안이다. 등의 지역 심학교와 거의 같은 개념으로 일부 도는 동 교육체제라고

부르고 있다. 학교의 경우, ①인 2～3개 소규모학교가 하나의 학교군을 구성하여

로그램과 시설을 심학교가 주도하는 ‘학교군형 학교’, ②작지만 독자 인 운 이 바

람직하거나 교육공동체가 독자 인 특성화 로그램 운 을 희망하는 경우의 ‘특성화형

학교’ 모델을 설정하고 있다.

1군 1우수 고교 육성: 고등학교의 경우, ‘1군 1우수 고교’ 모델을 설정하 는데 도 지

정의 경우 ①군 소재 일반계 고등학교 군 지역 고등학교를 표하면서 선도 역할

을 수행할 수 있는 형태, ②군 지역 명문 고교 육성을 통하여 고교 진학시 내 고장 학

교 다니기를 실 할 수 있는 형태, ③지역사회의 인 자원 개발과 교육공동체 욕구 충

족으로 애향심 고취 이농 상을 방하는 형태를 들고 있다. 교육인 자원부 지정의

경우 ①농 형 우수고등학교의 다양한 발 모델 형성, ②1군에 1고등학교를 선정하여

농 실정에 합한 특색화된 우수고등학교 모델 창출 등을 제시하고 있다.

농 고교 자율학교 지정: 교육인 자원부는 1999년부터 3년 동안 국 15개교 시범

운 을 거쳐 2002년부터 농 소재 고교에 한 자율학교 지정을 확 하 다. 자율학교

는 등교육법에 따라 국단 학생선발, 교육과정 편성 운 의 자율, 교과서 사용의

자율 등이 가능한 학교이다. 비평 화지역 농 (읍면) 소재 고교 교육의 다양화, 특성화

를 지원하기 해 농 소재 고교 학생 수용 계획 등을 고려하여 시도 교육감이 자

율학교로 지정할 수 있도록 하 다.

2 . 각종 시책 우선 실시

학교 의무교육 면지역 우선 실시: 학교 의무교육은 1985년 도서벽지 학교에

이어 1992년 읍면 지역 학교로 확 되었다. 학교 의무교육은 2002년에 모든 지역으

로 확 되었다.

학교 식 등 농 지역 우선 실시: 1997년부터는 국 읍면 소재 고교 학교 식을

실시하 다. 그 이외에 학교시설(다목 교실, 도서 , 특별실 등) 우선 지원, 어 원어

민 교사 우선 배치, 특기․ 성교육비 우선 지원 등을 시행하 다.

농 학생 입 특별 형: 1996년부터 학 정원의 3% 내에서 농 학생을 정원외

특별 형하 으며, 농 특별 형 상 학생은 부모와 학생 모두 학년 동안 읍면에

거주한 자로 제한하 다.

지역고교 출신 교육감 추천 교 입학제 실시: 농 지역 등교사 부족 문제를 해

결하기 해 강원, 남 등 일부 도 지역에서 2002년부터 실시하 다. 2005년 1월 교육

공무원법을 개정하여 교육감 추천 교 입학제의 법 근거를 마련하 다. 교육감이 당

해지역 농 지역에 근무를 희망하는 고교 졸업생을 선발, 교 에 추천 입학시켜 재학

장학 을 지 하고 졸업 후 4년간은 해당지역에만 응시해야 하며, 장학 을 지 받

은 기간의 2배 이내에서 교육감이 정하는 지역에서 근무하는 것을 의무화하 다.

소규모학교 교육과정 정상 운 지원: 복식수업 교재 개발, 복식교육과정 편성 운

자료 개발, 순회교사제 운 으로 상치교과 해소, 소규모 학교군 공동 교육과정 편성 운

(지역 공동 특기 성 교육) 등을 실시하 다.

Ⅳ. 농 교육의 질 향상을 한 정책의 추진

정부는 농산어 인구 감소 고령화, 개방 확 에 따른 농림어가 경제의 악화 등에

따라 농산어 의 정주여건이 크게 악화되고 있음을 직시하고, 도농 균형 발 을 통한

지속가능한 국가발 을 도모하기 해서 도시에 비해 낙후되어 있는 농산어 의 지속

인 발 을 한 농림어업인삶의질향상 농산어 지역개발 진에 한특별법을 제정, 시

행하고 있다(2004년 3월 5일 공포, 6월 6일 시행). 이 특별법에 따라 그동안 부처별로

분산 지원되고 있는 다양한 농산어 지원 사업들을 농산어 의 특수성을 고려하여 하

나의 계획에 종합하여 체계화한 제1차 5개년(05-09) 기본계획을 수립, 시행하고 있다.

따라서 2004년 이후를 농 교육의 질 향상을 한 정책의 추진 시기로 분류한다.

그 동안 농산어 의 복지, 교육, 지역개발의 추진체계가 부처별로 분산되어 범정부 차

원의 통합 조정이 결여되어 그 성과가 미약했던 을 감안하여 기본계획에 따라 각 부

처는 매년 시행계획을 수립, 추진하고 있다. 시도, 시군 수 에서도 자체 5개년 계획을

수립하여 추진하며, 매년 시행계획의 추진실 을 평가, 검하여 그 결과를 차년도 시행

계획에 반 함으로써 개발사업의 효율성을 높이고 기본계획에 한 국민 신뢰도를 높

이고자 한다.

기본계획은 농산어 을 국민의 20% 이상이 거주하는 삶과 휴양, 산업이 조화된 복합

정주 공간으로 구상한다는 비 하에 복지기반 확충, 교육여건 개선, 지역개발 진, 복

합산업 활성화 등 4 부문 추진과제를 설정하고 있다. 교육여건 개선 부문은 교

육기회 보장, 교육비 부담 경감, 교원 근무 여건 교육환경 개선 등의 세부 과제로 구

성되어 있다.

1 . 농 학생의 교육기회 강화

우수 고교 집 육성 학특별 형 확 : 학사운 의 자율성 부여 교육여건

개선 등을 통한 농산어 우수고교 육성으로 고교단계에서 이 향도 방 학부모의

교육비 부담을 완화시키고자 한다. 2004년 7개교에서 2009년 88개교로 확 추진 목표

를 설정하 다.

농산어 지역의 정원 외 학입학특별 형 비율을 확 하여 농산어 학생의 학진

학기회 확 교육문제로 인한 이농을 최소화하고자 한다. 농산어 지역 고등학생 특

별 형비율을 련 법개정을 통하여 2004년 3%에서 2006년 4%로 확 하 다.

소규모학교 운 활성화: 통학거리 내에 있는 인근 2-3개의 작은 학교를 하나의 학

교군으로 구성, 교육과정 시설 공동 운 으로 소규모학교 교육 정상화를 도모하기

하여 2004년 6개 학교군을 2009년 86개 학교군으로 확 하고자 한다. ․ ․고 통

합학교 운 확 를 통하여 교육과정 상호 지원 운 상치교사 문제를 해소하고자

한다. 2004년 100개교에서 2009년 132개교로 확 하는 목표를 설정하고 있다. 농산어

의 지역 특성과 소규모학교의 장 을 살려 독자 운 이 바람직한 학교는 작고아름

다운학교로 발 할 수 있도록 지원하며, 복식학 편성기 을 단계 으로 강화하여 교

육과정 운 의 정상화를 도모하고자 한다.

농산어 교육 로그램 개발․보 : 농산어 지역의 여건을 고려하여 복식수업교재

로그램 개발․보 , 다양한 학습자료와 정보를 활용한 원격교육 컨텐츠 개발․보

을 통하여 학습방법 교육의 질 향상을 도모하고자 한다. 아울러 원어민 어 보조

교사 배치, 방과후 교육활동 활성화를 도모하며, 면 지역 이하 등학생의 도시문화 체

험학습을 한 방학캠 운 을 지원하고자 한다.

농산어 유치원 유아교육 강화: 농산어 공립 등학교 병설유치원 신․증설로 질

높은 유아교육 기회를 제공하고 학부모의 경제 부담을 완화시키고자 한다. 2004년

3,369학 을 2009년에는 39,19학 (550개 증원)으로 확 시키고자 한다. 그리고 소득층

만 3․4세아 만 5세아 유치원 유아교육비 지원을 확 하고, 유치원 환경개선비를 지

원하고자 한다.

2 . 농 학생의 교육비 부담 경감

농림어업인 고교생 자녀 학자 지원 상 확 : 농림어업인 고교생 자녀 학자 지

원 상을 1.5 ha 미만으로 한정하던 제한을 폐지하여 2005년 농어가로 확 하 다.

농산어 출신 학생 학자 지원 확 : 농산어 출신 학생에 하여 학자 을

액 무이자 융자 지원하고(94년 이후), 농립어업인 자녀인 농과계 학생 학자 은 보

조 지원한다(2004년부터).

농산어 학교 학생 식비 지원 확 방안 검토: 등학생에 한 식비 지원 차

원에서 도서벽지 식품비 액, 농 형 학교 식품비 1/3을 지원하고 있는데 이를 확 하

고, 국의 자 농․수산계과 고등학생에 한 식비 지원 단가를 단계 으로 인상하

는 방안을 검토한다.

농산어 장애아 교육지원: 농산어 지역의 특수학 설치학교에 장애인 편의시설을

확충하고, 농산어 특수교육지원센터 순회교육비 등을 지원하고자 한다.

3 . 농 학교 교원 근무여건 교육환경 개선

농산어 교원 확보: 교육감 추천 교 신․편입학제를 확 하고, 유능한 교장을 농

산어 학교에 빙하고 희망 교원에 하여 농산어 에 장기 근무할 수 있도록 한다.

농산어 교원 우 : 재 도서벽지 교원에 한해 지원 인 도서․벽지 근무수당과는

별도로 순회교사․복식수업 수당을 신설하고, 도서․벽지 등 오지학교의 교직원 사택

확충 노후시설을 화하여 우수 교원 유인 방과후 학생 지도를 강화한다.

농산어 학교 시설․설비․교구 교육정보화 지원: 수 별 교과운 과 재량학습

특별활동을 지원하기 한 다목 실을 신축하여 특기․ 성교육 주민들의 여가활

동, 교양, 련 기술 교육 등 평생교육센터로 활용하고, 소규모학교의 학교도서 을 집

지원하고자 한다. 아울러 PC보 을 확 하고 인터넷 통신회선 고도화 등 교육정보화

인 라를 확충하고자 한다.

농산어 교육발 의회 설치: 시도 교육감 소속 하에 농산어 교육발 의회를 설

치․운 하여 농산어 교육여건 개선 주민 평생교육 진흥을 추진하고자 한다.

Ⅴ. 농 교육정책의 특성과 과제

앞에서 살펴 본 주요 농 교육정책에서 공통 으로 다루어진 테마는 농 학생의 교

육기회 확 , 농 학교 교육여건 개선, 농 학교 교원확보, 농 학교 소규모학교 통폐합,

농 학교 진흥을 한 제도 장치 등이다. 따라서 이에 근거하여 농 교육정책의 특

성을 확인하고, 향후 우리가 안고 있는 핵심 과제를 제시하고자 한다.

1 . 농 학생의 교육기회 확

정부는 농 학생의 교육기회 확 정책을 지속 으로 추진해 왔다. 농 학생의 취학

률 차원에서 ․ 등학교 교육기회 확 정책은 비교 조기에 성과를 나타냈다. 해방

이후 의무교육완성계획, 학교 무시험제 도입, 고교평 화정책의 용 등은 농 학교

발 만을 추구한 정책은 아니었지만 국의 방방곡곡에 학교가 설치되고 농 학생의 취

학기회를 열어주는데 기여했다.

농 학생의 실질 인 취학기회를 보장하기 하여 등 의무교육의 무상화, 학교

단계까지 의무교육 연장을 시도하 다. 이와 같은 의무교육 확장 정책을 추진하면서 재

정 여건 상 불가피한 면이 없지 않았지만 도서벽지에서부터 단계 으로 실행하 다는

은 특기할만한 일이다. 교과서 무상 공 , 학교 식 지원 등도 동일한 단계를 밟아 추

진되었다. 농 에서 사교육 기회가 취약한 을 감안하여 농 학생 특기 성교육활동비

도 지원된 바 있다. 재 농 학교에는 식비 일부가 지원되고 있으며, 농어가 고등학

생의 납임 이 지원되고 있다. 농 출신 학생의 학자 융자 혜택도 주어지고 있다.

농 학생의 취학기회 확 를 한 차등 보상정책이 추진되어 왔음을 알 수 있다.

이어서 90년 반에는 ․ 등학교의 취학기회 확 에 그치지 않고 실질 인 학

진학기회를 보장하기 한 정원외 특별 정원 학입학 형제도를 도입하 다. 농 학생

정원외 학입학 형제도는 장애인과 함께 소외계층의 학진학기회를 일정 부분 보장

하자는 취지에서 제안되었고(임연기, 1992: 70), 이에 해 교육기회의 균등화라는 헌법

정신에 어 난다는 반론도 제기되었지만 여러 논란 끝에 1996년부터 제도화되었다. 그

리고, 2005년부터는 고등교육법시행령 제29조 제2항을 개정하여 농 학생의 학특별입

학 형 비율을 3%에서 4%로 확 하 다. 이와 함께 도농복합도시를 수혜 상에 포함시

켜야 된다 안된다는 논란이 벌어졌는데, 2006년부터는 신활력도시로 선정된 태백시, 남

원시, 김제시, 나주시, 상주시, 문경시 등 6개 지방도시만 용 상에 포함시키기로 하

다.

사실 농 학생 학입학 특별 형 비율은 강제사항이 아닌 임의규정 형태를 띠어 구

속력이 없다. 그리고, 일류 학일수록 그동안 특별 형으로 합격한 농 학생들의 학

재학 성 이 일반 입학생에 비해 하게 떨어진다는 문제 이 빈번하게 제기되었

다. 학당국으로서는 농 학생의 특별 형에 소극 이지 않을 수 없다. 일부 학은 농

의 범 가 확 되기를 희망하고 있기도 하다. 따라서 농 학생을 한 정원외 학입

학특별 형의 근본 취지를 달성하기 해서는 학당국의 농 학교 진흥을 한 정부의

정책에 한 이해와 공감 형성이 필요하고, 단순히 학진학 기회의 보장에 그쳐서는

안 되며, 학 진학 이후 학교육을 충분히 좇아갈 수 있는 보충교육 로그램의 지원

이 필요함을 시사하고 있다. 한 농 학생의 도시 유학에 따른 교통비, 하숙비 등이 농

가계 부담을 가 시키고 있음을 감안하여 기숙사 입사 우선권 부여 등이 필요하다.4)

나아가 농 학생의 학진학기회와 취업기회가 연결될 수 있는 방안을 모색할 필요가

있다고 단된다. 일시 , 일회 인 보상보다 농 출신 은이들이 농 지역 공

공부문에 안정 으로 입직할 수 있는 기회를 제공하여 농 발 을 한 역군으로 활동

하는 기반을 마련해 필요가 있다.

2 . 농 학교 교육여건 개선

4) 도농간 (사부담) 학생1인당교육비 비교에 따르면 학교교육비는 농 이 도시보다 1,503천원을 더 부

담하고, 사교육비는 농 이 도시보다 838천원 은 것으로 나타났다. 농림부(2002) 참조.

해방 이후 폭발 으로 분출된 국민의 교육열을 수용하기 한 교육기회 확 정책은

학교교육의 양 성장에는 기여하 지만 질 차원에서 많은 문제 을 생시켰다. 취

학률의 향상과 함께 필연 으로 도시 농 할 것 없이 교육여건이 극도로 열악해졌다.

이에 따른 기의 농 학교 진흥을 한 주요 정책은 상 으로 열악한 농 학교의 여

건을 개선하는 데 이 주어졌다. 시설 설비의 개선, 복식학 자료를 포함한 각종

교육자료의 개발․보 등이 그것이다. 그런데 농 학교에 한 교육 처방은 부분

도시 교육여건에 맞추기 한 각종 보완 지원책 심이었다. 농 교육의 특색을

유지․발 시키기보다 도시와의 격차를 좁히기 한 획일 인 정책추진으로 일 해 왔

다.

90년 소규모학교 통폐합이 본격화되면서 이 의 교육여건 개선 노력과 차별 인 시

도가 가시 으로 나타났다. 일부 통폐합 상 학교에 한정된 경향은 있지만 농 학교

시설의 화를 한 획기 투자가 이루어졌다. 냉난방 시설, 체육 , 수 장, 첨단

정보화 시설이 농 학교에 선보 다. 통학버스 운행도 일반화되었다. 다른 한편으로는

농 학교의 안 운 모델이 개발․ 용되기 시작하 다. 소규모 학교의 열악한 교

육 조건을 탈피하기 한 방안으로 일종의 ‘학교군형 학교운 ’의 일환으로 시설과 인

자원, 교육 로그램의 공동 활용을 모색하고자 하 다. 한 농 형 자율학교, 특성화

학교 등이 추진되었다.

농 학교의 교육여건 개선과 련하여 많은 과제들이 놓여 있다. 열악한 학교시설을

방치할 수도 없고, 학생수 감 상을 지켜보면서 학교시설에 투자하기도 어려운 상황

이다. 따라서 우선 으로 장기 인 지역별 농 학교의 배치계획이 수립될 필요가 있다.

이 계획은 국 으로 균일하게 확 용되기보다는 ‘지역 실정에 근거한 지역 처

방’의 성격을 띠어야 한다. 때문에 농 학교의 문제를 교육계가 심이 되어 교육

근을 통해 해결하려고 하기 보다는 지역사회의 발 이라는 차원에서 지역사회가 주체가

내발 인 발 을 도모하도록 유도할 수 있는 지혜가 필요하다. 다만 농 학교 여건 개

선은 앞에서도 지 하 지만 도시학교 좇아가기 정책으로부터 농 학교의 가치를 찾고

이를 추구할 수 있는 정책으로의 환이 요구된다.

3 . 농 학교 교원 정책

농 교원 정책은 도서벽지교육진흥법의 제정으로부터 비롯되었다. 농 교원 정책은

열악한 근무 환경에 한 보상책이자, 일반 교원들이 근무를 회피하는 지역에 교원을

유치하기 한 유인책의 성격으로 볼 수 있다. 경제 보상 차원의 조치로는 각종 수당

지 사택 지원 등을 들 수 있으며, 인사상 우 조치로는 승진∙ 보 가산 부여

를 들 수 있다. 근래 등교원 부족 상이 국화되자 특히 농 벽지 학교의 경우 교

원 확보에 큰 어려움을 겪으면서 농 우수교원의 안정 확보를 해 ‘교육감 추천 교

입학제’를 시행한 바 있다.

지 까지의 농 교원정책들은 농 학교를 유지를 한 교원의 안정 확보에 이

주어졌다고 볼 수 있다. 상 으로 농 학교에 합한 교사의 양성과 연수, 확보에는

소홀히 하 다. 농 학교 교원은 농 지역에서 학생과 교육 계를 형성하고 이들을

성공 으로 가르치기 하여, 농 의 사회∙문화 특성을 이해하고 농 지역 학생들의

삶의 방식을 이해할 수 있어야 한다. 이러한 이해가 선행되어야 농 지역 학생과 교육

계를 형성할 수 있을 뿐 아니라 농 지역사회와 교육 연계를 맺을 수도 있다.

아울러 농 학교의 실은 소규모 학교, 복식학 , 통합학교, 순회교사 등 다양한

교육 안이 시도되고 있기 때문에 농 교육을 한 문 능력을 구비할 필요가

있다(강만철 외, 2002: 99-100).

농 에 근무하는 교사들에게 승진 가산 을 주고 수당을 높여주는 등 인센티 제를

시행하여 교사들의 농 학교 기피문제를 해결하고 있는데, 그것이 하나의 부수 인

역효과를 내고 있는 상태라는 지 도 제기되고 있다. 농 학교를 승진이나 더 좋은 도

시학교로 떠나기 해 잠시 무하는 정거장식 근무처로서 홀몸으로 하숙을 하거나 장

거리 출퇴근을 하는 등 지역 애착도 없이 시간만 채우는 문제 이 나타나고 있다는 지

이다(정지웅 외, 2002: 5).

농 학교 교원의 양 확보 차원에서 한 걸음 더 나아가 질 보장을 도모하기 한

방안으로 농 학교 문교사 자격증 신설(정지웅 외, 2002: 61), 농 지역 교사 특별 채

용제 도입(임연기, 2005: 42) 등이 제안되고 있다. 농 학교 교원은 농 학교의 발 을

한 버 목으로서의 역할을 수행해야 하기 때문에 농 학교에 합한 교직 자질과 태

도를 갖춘 문화, 특성화된 교원의 확충을 담보할 양성․임용제도가 정착되어야 할 필

요가 있다.

4 . 소규모학교 통폐합 정책

농 학교 정책은 60년 에서 80년 반까지 교육기회의 확 차원에서 양 팽창

주의 정책을 지속 으로 펴왔다. 그러나, 1977년 도시인구가 농 인구를 상회하는 도

농인구 역 상이 나타난 시 이래로 이 향도 추세가 가 르게 진행되자 농 교실

이 남아도는 상황이 개되면서 1982년부터 농 학교 통폐합 정책을 추진해 왔다. 통폐

합 정책의 일차 취지는 농 학생들의 학습권 보장과 경제 효율성 제고에 있다.

1982년 통폐합 정책 추진 과정에서 폐교 처분 문제가 발생하자 정부는 2001년에 폐교

재산활용 진을 한특별법을 제정하 다. 이 법의 본래 취지는 폐교의 경우 일반 공유

재산과 마찬가지로 공개입찰을 통해서 처분하게 되면 재력가의 손에 일방 으로 넘어가

거나 마을의 분 기와 상반된 용도로 매각될 가능성이 크기 때문에, 교육용도 내지 지

역사회 복지사업 용도를 우선으로 매각 는 임 처분하려는 데 있었다. 5,60년 에 오

지 벽 의 많은 학교들이 당시 마을 주민들의 공동 기부체납 형식으로 학교부지를 조성

해서 세워진 이래, 근래 학생수 감소로 폐교가 되면서 마을 분 기와 동떨어진 기 이

나 단체가 폐교를 인수해서 사용하는 사례가 계속되자 마을주민과 교육행정 당국간에

마찰이 빚어지는 등 폐교 처분 문제가 쟁 화된 바 있다.

한편, 학교통폐합 정책의 추진에 해서 근본 인 항이 거세게 일어났다. 컨 ,

‘농 작은학교 살리기 운동’이라는 학교 운동이 국 으로 개되었다. 농 단체와 시

민단체들은 정부의 농 학교 통폐합 정책을 극 비 했다. 이들은 '작은학교를 지키는

사람들'이라는 연 기구를 조직했다. 농민단체, 교사단체, 학부모단체 등과 '농 소

규모학교 통폐합 지를 한 비상 책 원회'를 구성하고, 농 교육특별법 제정 등 제

도 인 책을 구하기도 했다. 이들은 작은 학교 통폐합을 반 하는 이유로 “첫째, 작

은 학교 통폐합은 순 히 경제논리에 의해 교육과 문화를 희생시키는 것이다. 농 학

교는 교육기 일 뿐 아니라 지역사회의 정신 ㆍ문화 공간이기도 하다. 둘째, 작은 학

교의 통폐합은 교육에 한 지역간 차별화 정책이다. 헌법(제33조 제1항)이 보장한 '균

등하게 교육받을 권리'와  교육법(제9조)이 명시하고 있는 '학교의 지역별, 종별의 공정

한 배치' 정신을 근본 으로 침해하고 있다. 셋째, 작은 학교의 통폐합은 이 향도 상

을 더욱 부채질하여 농 의 공동화 상을 심화시킨다.”라고 주장하 다.5)

한 지역 단 농 교육 운동도 개되었다. 1999년 교육부의 농 소규모 학교 통

폐합 추진을 계기로 농 교육 발 을 한 활동이 지역 민간단체 차원에서 활발하게

개되었다. 이 같은 활동은 충남, 북, 경북 등 농 학교가 많은 지역을 심으로 일

어났는데, 이 국농민회 북도연맹 등 북지역 시민 사회단체로 구성된 북농

학교살리기운동본부의 활동이 두드러진 사례에 해당한다. 이들의 활동 내용 역시 의

농 작은학교 살리기 운동과 궤를 같이 했다고 볼 수 있는데 주요 활동으로 ①통폐합

반 운동, ②복식 상치 수업 해소 활동, ③농 교육특별법 제정 운동 등을 들 수 있다

(이미 , 2004). 이 단체는 2004년 그간의 활동을 발 으로 계승하여 북농 교육발

연구회로 활동하고 있다.

학생수가 극심하게 어드는 농 학교의 통폐합은 교육 , 교육재정 6) 차원에서 불

5) (http://smallschool.ktu.or.kr/pink/index.html)

6) 국 평균 학생1인당공교육비는 2005년 재 등학교 3,601천원, 학교 4,158천원, 고등학교 5,474

천원이다. 반면에 학생수 25명인 충북 S 등학교는 21,181천원, 학생수 35명인 충남 J 학교는

19,078천원, 학생수 25명인 경북 B고등학교는 24,397천원이다. 교육인 자웑부(2006: 20) 참조.

가피한 측면이 없지 않기도 하다. 그럼에도 정부의 정책은 몇 가지 에서 문제 을 노

정하 다(교육인 자원부, 2006). 우선 앙정부의 일 성 없는 정책추진으로 정책 신뢰

성 상실을 래하 다. 학교 통폐합에 한 정책기조가 강력시행과 작은학교 살리기를

왔다 갔다 하 고, 정부가 개입했다가 자율에 맡기기도 하 으며, 국가가 인센티 를 제

공하기도 하고 시도 자체재원에 의존하도록 하기도 하 다. 한 학교 통폐합이 장기

비 을 바탕으로 하기보다는 학생수 감소에 따라 본교폐지→분교장 개편→분교 폐지로

이어지는 단순한 추진 모델을 기반으로 하 으며, 교육재정 상 통폐합 학교에 한 인

센티 가 미약하고 1회 시설투자에 그쳐서 통합 이후 다양한 형태의 농 학교로 발

하는데 한계가 있었다는 지 이 제기되고 있다. 향후 지역 특성에 합한 합리 인 통

폐합 정책의 정착이 실히 요구되고 있는 시 이다.

5 . 농 학교 진흥을 한 제도화

1967년 도서벽지교육진흥법을 제정하여 도서벽지 학교 근무 교원에 한 지원을

구체화, 안정화시키는 계기를 만들었다. 이는 일본이 1954년 제정한 벽지교육진흥법을

기반으로 한 것이며, 그 용범 가 농 학교 교육의 진흥을 도모하기에는 지극히 제한

이었다. 그럼에도 2004년 농림어업인삶의질향상 농산어 지역개발 진에 한특별법

(이하 특별법)이 제정되기까지 40여 년 동안 도서벽지교육진흥법 이외에 농 학교교육

을 종합 으로 진흥시키기 한 법률은 존재하지 않았다. 농 학교교육의 진흥을 한

제도 장치의 마련이 소홀했음을 알 수 있다.

‘특별법’은 유일한 농 교육 련법이었던 도서벽지교육진흥법과 학교 식법의 내용

을 모두 포 하고 있다. 그러나 도서벽지교육진흥법이 국가 자치단체의 임무와 련

한 조항을 모두 강제조항으로 하고 있는 데 반해, 이 특별법은 다양한 지원 사항을 포

하고 있지만 부분 임의조항이다. 따라서 상당히 구체 인 내용을 포 으로 규정

하고 있지만 후속 책이 없으면 유명무실한 법률이 될 가능성도 있다는 을 주목해야

한다.

Ⅵ. 요약 제언

본 연구는 우리나라에서 교육격차 문제의 한 축이라고 할 수 있는 농 교육 문제의

해법을 찾기 해서 농 교육 발 을 한 기존의 정책들을 분석하고, 농 학교 발

정책들의 특성을 규명하며 이를 바탕으로 향후 과제를 제안하고자 하 다. 이를 하여

각종 농 교육문제를 제기하고 개선 방안을 제시한 보고서를 검토하고, 해방 이후 정

부당국의 농 학교 발 을 한 제반 정책을 분석하며, 농 교육 련 법령 황

그 특징을 살펴보았다.

해방 이후 농 교육 분야는 그 규모와 변화의 폭이 크고, 사회 요성이 지 함에

도 불구하고 교육정책의 변천 차원에서 단일 주제로 분류, 분석된 이 없었다. 이러한

선행 연구의 빈곤 속에서 농 교육의 정책을 교육기회의 확 기, 소규모학교 통폐합

추진기, 교육의 질 개선 추진기 등으로 구분하고 주요 정책사례와 특징을 분석하 다.

해방 이후 70년 까지는 국가 주도 공교육체제를 확립하는 과정에서 농 학교를 상

으로 특별한 정책 수단을 강구했다기보다 5～60년 등교육 기회 확 , 70년 등

교육 기회 확 와 함께 도서지역을 시발로 도농간 형평성을 고려하여 교육격차를 이

기 한 여건 개선 사업 등이 개되는 정도 다고 할 수 있다. 80년 반 국 방방

곡곡에 세운 학교를 학생수 감 사태에 직면하여 정규모화의 기치 아래 공식 으로

통폐합하기 시작하 다. 90년 후반에는 통폐합과 함께 이를 보상하는 차원에서 과감

한 재정투자가 제한 으로 이루어졌고, 농 학교 운 모델이 개발․ 용되기 시작하

다. 2004년에는 특별법이 제정․공포되어 농 련 각 부처의 통합 노력에 의해 농

교육의 질 개선을 도모할 수 있는 새로운 환경이 조성되었다.

농 교육정책의 특성과 농 교육 문제를 해결하기 한 과제를 정책내용별로 정리하

여 보면, 농 학생의 교육기회 확 차원에서는 명목 인 교육기회 확 심에서 농

교육의 내실화를 통한 실질 인 교육기회 그리고 취업기회 보장으로, 교육여건 개선은

도시학교 좇아가기 심의 보충 모델에서 농 의 가치를 창출하는 발 모델로, 농 교

원 정책은 양 확보에서 질 수 의 향상으로, 통폐합 정책은 당면문제 해결식의 획

일 추진에서 장기 망에 기 하고 지역 특성을 한껏 반 한 통합 모델로의 환이

필요하다.

한국의 농 과 여기에 서 있는 농 학교는 격한 소외와 황폐화로 함몰되어 가고 있

다. 이제 더 잃을 것도 나빠질 것도 없는 지경에 이르 다는 자조 진단이 내려진지

오래지만 출산 고령화 추세에 따른 지속 인 상황 악화로 인하여 농 학교의 미래

망은 어둡기만 하다. 그러나 다른 한편으로는 농 이 삶의 질을 담보할 수 있는 가치가

내재해 있고, 산업화, 개방화의 최 피해 지역인 농 을 살리기 한 공공 자원의 투자

에 한 사회 합의가 도출되고 실질 인 재원 확충이 가능해진 만큼 우리가 어떤 철

학을 가지고 어떤 구상으로 근하느냐에 따라 농 과 농 교육의 미래가 달라질 것으

로 정 인 망을 내릴 수도 있다.

농 교육의 진흥을 한 향 인 특단의 조치가 필요한 시 에서 농 교육정책에

한 분석을 바탕으로 농 교육의 발 을 한 몇 가지 제언을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 농 교육의 비 제시, 각종 기 , 정책 연구 수행, 농 교육발 을 한 사업

들의 평가와 환류, 국제 정보 교류 등의 안정 추진을 해서 농 학교교육 발 을

한 연구 지원 센터가 설립되어야 할 필요가 있다.

둘째, 농 교육 문가와 실천가들의 활발한 정보 교환과 력을 도모할 수 있는 농

교육 연구 실천을 한 의체의 구성․운 이 필요하다.

셋째, 농 교육의 문제를 근원 으로 해결하기 해서 분권화된 공동체사회를 기반으

로 자율과 참여가 보장되는 생태주의 근이 시도될 필요가 있다.

넷째, 농 학교교육 발 을 한 다각 인 재원 확보 노력이 필요하다. 제1차농림어

업인 삶의질향상 농산어 지역개발5개년기본계획 시행을 한 투융자규모는 5년간

총 20조 2,731억원인데 교육분야는 3조 1,473억원으로 체의 15.5%에 그치고 있음(농림

부, 2005: 69-70)을 주목할 필요가 있다.

다섯째, 농 을 단순히 읍면지역으로 설정하는 행에서 벗어나 농 학교교육 발

에 합한 기 을 설정하여 세분화할 필요가 있다. 같은 농 지역에서도 읍지역과 면지

역 간의 각종 교육격차가 발생하고 있다(임연기, 2006: 166).

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Featur es of The Rur al Education Policy in Kor ea

and I ts Futur e Dir ections

Youn-Kee Im

(Kongju National University)

The purpose of this study is to　suggest future directions for the education of

rural communities, which are considered as one of the most educationally

disadvantaged groups. To do this, I analyzed the existing policies, the Acts and

articles that provide the context of this study.

I adopted a chronological framework for analysing a series of the policies after

Korean Independence day. 3 key stages were identified: the first stage of

quantitative expansion of educational opportunity in the 1960s, the second stage of

the mergers and closures of small schools, and the last stage of the qualitatively

expansion of education in the areas. The main focus of the first stage was to

expand the compulsory education in the rural areas. The second stage were

basically attributed to the sudden and rapid decrease in the number of students in

the areas. The government started 'the small schools' merging and closing policy' of

which the targets were schools suffering severely from limited number of students

enrolled. The final stage was characterised by the special Act that facilitates

improvement and enhancement of the quality of rural education by the collaborative

efforts of all government agencies concerned.

The future directions of the policy were finally suggested. First, the focus of the

policy needs to shift from the nominal expansion of educational opportunities to the

real expansion of employment opportunities. Second, the rural education should

apply a developmental model reflecting the nature of the rural life style rather than

simply duplicating the model used at schools in the metropolitan cities. Finally, the

focus of the staffing policy for the rural schools should be forward to the qualitative

improvement

[Key words: Rural school, Rural Education Policy, the gap between urban and rural

education, 'the small schools' merging and closing policy]