Czövek István

A KÖZIGAZGATÁS KIALAKULÁSA ÉS FEJLŐDÉSE A FEUDÁLIS K O R VÉGÉIG

(1001-1526)

A feudális Európában hont foglaló magyar törzsek számára megmaradá­suk feltétele volt, hogy a Kárpátoktól körülölelt hazában feudális monarchiát ala­pítsanak. A Géza fejedelem államszervező tevékenységével elindult történelmi folyamat évtizedeket vett igénybe, amíg gyümölcsöt hozott: István megkoronázá­sa reprezentálta a magyar feudális állam létrejöttét, de fennmaradásához szükség volt arra, hogy egy jólszervezett, biztosan kormányozható országot tudjon a joga­ra alatt.

Anonymus gestája szerint a Szamos mentét Szabolcs és Tas, a nyíri része­ket pedig Tétény foglalta el, az ország keleti határát jelentő Meszesi kapuig jut­va. A meghódított terület birtokát biztosítandó harcosokat telepítettek az itt talált, — Szatmár vára — vagy az általuk épített — Szabolcs vára, Tas vára, a későbbi Nagyecsed — földváraiba.

"... Szabolcs ... megtekintett egy helyet a Tisza mellett, s midőn látta, mi­lyen is az, kiokoskodta, hogy erősségénél fogva várépítésre való. Tehát... össze­gyűjtve ott a köznépet, nagy árkot ásatott és igen erős várat építtetett földből. Ezt most Szabolcs várának (csatrum Zobolsu) hívják. Majd Ekölcs (Eculsu) nevű igen nemes vitéz alatt katonákat hagytak ott,

A király birtokai az ország egész területét átszőtték. Ilyen sok tagból álló birtokegyüttest csak helyi igazgatási egységekre bontva lehetett irányítani. Ez a birtokstruktúra nemcsak gazdasági, hanem hatalmi szempontból is hasznos volt, mert szükségessé tette a gazdasági, közigazgatási, bíráskodási és katonai bázist képező királyi vármegyék létrehozását, amelyek a központi hatalmat képviselték az ország minden pontján. A királyi vármegyék a honfoglaláskori törzsi, nemzet­ségi szállásföldek kereteire épültek.

A vármegye vezető embere, az ispán, a király híve volt. A vár köré tele­pült várjobbágyok a királytól szolgálatuk idejére kapott földjük fejében katonás­kodtak, míg a várnépek terményadójukkal és szolgáltatásaikkal a gazdasági ala­pot biztosították. Közöttük speciális szolgálónépek is éltek a megye területén ko­vácsok, vasasok, tímárok, halászok, stb. akiknek emlékét helységneveink is őr­zik. Ilyen települések megyénkben például Tímár vagy Nagyhalász.

Egy-egy ilyen terület gazdaságilag nem volt egységes, mert a vár- és ud­vari birtokok elkülönültek egymástól, de közigazgatásilag egy egységet képeztek, sőt a későbbiekben az ispán jogköre a királyi vármegyék közötti területen élők­re is kiterjedt.

Hozzávetőlegesen negyvenöt elsőalapítású királyi vármegyéről tudunk, de számuk a XI I . sz. derekán már a hetvenet is elérte. A mai Szabolcs-Szatmár te­rületén három vármegye alakult István uralkodása idején: Borsóvá, Szabolcs és Szatmár. Borsóvá és Szatmár elsősorban védelmi feladatokat ellátó határvárme­gyék voltak, erre utal a kabar népelemek ittléte is. Szatmárvár, Borsovavár határ­várak voltak, amelyeket az országba bejövő fontos útvonalak mellé építettek.

1. A közigazgatás szervezete (a központi szervek, a vármegyék és a köz­ségek)

"A korai feudális kor állami mechanizmusának szinte legfontosabb szer­veit a jogszolgáltatás szolgáltatta."2

A király volt az ország első bírája. A királyi ház felnőtt férfi tagjai, a k i ­rály anyja, a legmagasabb rangú egyházi és világi személyiségek, a megyésispá­nok és a nagybirtokos nemzetségek tagjai alkották a királyi tanácsot, az uralko­dót támogató központi intézményt. Az alkalmanként összeülő testület hatásköre a király akaratától függött, ám a X I I I . század második felétől mint a végrehajtó ha­talom legfelső szerve működött. Mátyás centralizációs törekvései háttérbe szorí­tották, de a Jagellók uralkodása idején újra visszanyerte eredeti szerepét.3

Az udvar gazdaságát is irányító nádorispán helyettesítette az uralkodót előbb csak az udvari népek feletti, majd a XII -XII I . sz. fordulója tájától általános főbírói funkiójában. Ugyanakkor eredeti feladatát a gazdasági ügyeket az udvar­bírónak adta át, de ő maga a hadvezetésben és a többi országos ügyben is a király helyettesévé lépett elő. A XII I . században, de különösen a szabolcsi, szatmári fő­ispán, Debreceni Dózsa nádor idejétől Mátyás uralkodásáig már nem az udvari igazságszolgáltatásban szerepelt, hanem vidéken ítélkezett. A nádori (v. országbí­rói) ítélőszék, amit Szent György és Szent Mihály napja nyolcadán tartottak, Sza­bolcsban a Karász melletti Gara dombon ült össze.4 Ezeken Szabolcs és Bereg együtt jelent meg.5 Szatmár és Ugocsa vármegyék törvényszékeit eleinte más­más helyen, de a XIV. század végétől egyre gyakrabban Csengerben hívták össze. 6 A rendi törekvések képviselője lett a nádor a rendiség fejlődésével párhu­zamosan.

A királyi jelenlét bíróságán is átvéve az önálló bírói kúriához jutott nádor szerepét, az udvarbíró országbíró lett. Gazdasági feladatait az Árpádkor végétől a tárnokmester látta el, aki a királyi városok felügyelője és egyben bírája volt. A ki ­rály már csak szimbolikusan volt az ország első bírája, ténylegesen csupán né­hány kivételes esetben ítélkezett. Mátyás modernizálta az igazságszolgáltatás rendszerét, mégpedig úgy, hogy a királyi ítélőtábla működését folyamatossá tette a személynök vezetése alatt. (Az újabb irodalom — Engel R, Mályusz E. — sze­rint Zsigmond kezdte el ezt a folyamatot.)

I I I . Béla állította fel a kancelláriát, amely Nagy Lajos idején két részre vált: a titkos- és főkancelláriára. Az előbbi a diplomácia szerve, az utóbbi a bel-

ügyek intézője volt. Nagy Lajos halála után már a főkancellár számított a kor­mányzat tényleges vezetőjének, de Kanizsai János Zsigmond-ellenes szervezke­dése után bonyolultabbá vált a kormányzat.

Hunyadi kormányzóságától már rendi-képviseleti államról beszélhetünk, amelyben a bárók és főpapok mellett a nemesség és olykor a városi polgárság leg­felső rétege is osztozott a hatalomban. Hatalmuk gyakorlásának színtere az or­szággyűlés volt, amely főleg a törvényhozással foglalkozott, de a király- és ná­dorválasztás, a hadiadók megszavazása és a hűtlenségi perekbeni bíráskodás is a hatáskörébe tartozott. Változó volt, hogy a nemesség személyszerint vagy képvi­selői útján vett-e részt az országgyűlésen. 1505. szeptember 28-án a rákosi gyű­lésen például Szabolcsot Parlaghi Menyhért és Petri Derzsi Kelemen7, Szatmárt Kende Miklós, Csaholyi Bertalan, Gacsályi György és Szepessy József képviselték.1* A királyi tanács, ahová a résztvevők — a Jagelló-korban köznemes ülnökök is — névre szóló meghívót kaptak, általában egyidőben ülésezett az or­szággyűléssel. Lassanként a királyi tanács az országgyűlés felső táblájává alakult

A vármegyék élén Szent István uralkodásától kezdve várispán állt, akit a király maga választott az apjához és hozzá szegődött törzsek, nemzetségek fiai­ból, vagy a Nyugatról bevándorolt fegyverforgató jövevényekből. Elsődleges fe­ladata a királyi jövedelmek behajtása volt, aminek az egyharmadát élvezte szol­gálatai fejében. Felügyelője, bírája, katonai vezetője volt a várnépeknek, várjob­bágyoknak. Szerepénél és származásánál fogva gyakran tartózkodott a király kí­séretében, amikor is az udvarispán lépett ideiglenesen a helyébe. Az ispán kato­nai segítői a hadnagy és a várnagy, akik közül az előbbi a hadbavonuláskor, az utóbbi a várban volt a jobb keze. A tizedekbe és századokba osztott várnépeket a tizedesek és száznagyok vezették. Ezeket a tisztségeket az ispán által kiválasztott várjobbágyok töltötték be. A vármegye igen jelentős szerepet kapott az igazság­szolgáltatásban, hiszen saját területén bírósági fórum is volt.9 Az egri, váradi, le­leszi káptalan mint hiteleshelyek terjesztették ki hatalmukat a világi bíráskodás­sal együttműködve a megye területére. A Váradi Regestrumban fennmaradt per­leírások értékes adatokat szolgáltatnak az ítélkezés módjáról és az abban résztve­vőkről.

"Beitek (Betuc) falusi Pál megvádolta a Batár falui összes flandriait test­vérének, Benedeknek meggyilkolásával. Mivel az említett flandriaiak nem tagad­tak, hanem kijelentették, hogy azt latorsága miatt ölték meg, Ézsau (Esau) ugo-csai (de Húgosa) ispán, a király rendelkezése szerint írtélve, Márton nevű porosz­lója által tüzes vassal való ítéletre küldte Váradra, ahol Pál, miután vitte a vasat, megigazolódott.1 0

A vármegyerendszer a trónviszályok, királyi birtokadományozások követ­keztében bomlásnak indult. A renddé szerveződő nemesség megyei önkormány­zata ezzel párhuzamosan kezdett kiépülni.

Megyénk területén a honfoglalás előtti várak helyén kiépült, kereskedel-mrkiváltságokkal felvirágoztatott, vagy telepített városok egyaránt voltak. Külö­nös figyelmet érdemelnek az utóbbiak, hiszen lakosaik magukkal hozták és kirá­lyi kiváltságként megőrizték jogszokásaikat, amelyeknek igen jelentős hatásuk volt a magyar városfejlődésre. Az első szabadalomlevelek egyike a szatmári né­met hospeseké, amelyet 1230-ban I I . Endre adományozott nekik. Ebben biztosí­totta számukra a szabad bíró választás jogát. Csak a királynak tartoztak szolgálta­tásokkal, aki kinyilvánította: "Kivettük őket minden bíró igazságszolgáltatása alól, a bíráskodást csak magunknak, és az éppen hivatalban lévő tárnokmeste­rünknek tartva fönn." Papjukat is maguk választhatták és a tizedet megválthatták pénzben, kévénként tizenkét dénáron. Vámmentes révük volt a Szamoson, ami bizonyos védelmet nyújtott a környék urainak hatalmaskodásával szemben.11

1248-ban kaptak kiváltságlevelet a beregszászi hospesek. Hasonló jogo­kat nyertek, mint a szatmáriak, de megfogalmazódott a letelepedés szabadsága, mint a tatárjárás utáni tudatos népességgyarapító politika bizonysága. Ennek je­gyében fogant a többi kiváltság is, úgy mint: az erdők és legelők ellenszolgálta­tás nélküli használata, a szombatonkénti vásártartás, a lakosok egyazon szabad­sága, a vagyonukkal való szabad rendelkezés és a végrendelkezés joga.12

Szűkkörű önkormányzata lehetett a községeknek a földbirtokos érdekeit nem keresztező belső ügyeik intézésére, de uruk minden jelentősebb esetben fenntartotta magának a döntés jogát. Az úriszék intézménye jogosította fel arra, hogy ítélkezzék jobbágyai felett, s pallosjogot is nyerhetett. A jobbágyok felleb­bezhettek ugyan a serdiához. Minden falu maga alakította ki szokásjogát, az u.n. falutörvényt. Az önkormányzat vezetője a bíró volt, akinek a nagyobb lélekszá­mú falvakban az esküdtek voltak a segítői a faluszékén, az igazságszolgáltatás fó­rumán. Ha a bíró tevékenysége elégedetlenségre adott okot, a közösség elmozdít­hatta a helyéről.1 3

2. A nemesi vármegye, a vármegyei önkormányzat kialakulása, szerveze­te, működése.

A királyi vármegyerendszer igen hamar bomlásnak indult a trónviszályok, belharcok, a várbirtokok eladományozása következtében. Fokozottan igaz ez Szabolcs és Szatmár vidékére, mivel az országnak ez a területe gyakran jutott a korona várományosainak birtokába, és így ellenségeskedések színtere volt. I . András uralkodása idején Béla, majd az ő fiai, Géza és László voltak az északke­leti országrész urai. Kálmán király Álmosnak adta a Tiszántúlt. A tatárjárást átvé­szelő megyék IV. Béla alatt István ifjabb király hatalma alá kerültek.1 4 A trónkö­vetelők és az uralkodó is birtokokkal jutalmazta híveit. így például a Kaplon

nemzetségből Tamás ispán hadi szolgálatai fejében Imre királytól Kékes, I I . And­rástól Fentős erdőbirtokokat kapta Szatmárban. 1 5 A szabolcsi várbirtokok nagyrészét a Guth-Keled nemzetség nyerte.16 IV. Béla 1245-ben István, királyi udvarbírónak adományozta Halász, Tímár, Nagyfalu és Gáva földeket.17 A várbir­tokok feldarabolása nemcsak a királyi vármegye széthullását, hanem a nagybirto­kosi réteg megerősödését is elősegítette. Éppen velük szemben kényszerült az uralkodó a serviensek mozgalmára támaszkodni, renddé válásukat elősegíteni az­zal, hogy a vármegyén belüli önkormányzatuk kiépítésére lehetőséget adott. Az egyre jobban megerősödő tartományúri hatalommal szemben akár várépítésre is kaptak engedélyt, mint a nyíri nemesek 1283-ban Kun Lászlótól: "... mivel nyíri (de Nyr) nemeseinknek, azaz királyi servienseinknek személyük és vagyonuk vé­delmére alkalmas erősség építésére nincs megfelelő helyük, engedélyeztük nekik, hogy Tarcal hegyén, a Tisza és a Bodrog összefolyásánál saját védelmükre várat építsenek, ... olyan várat építsenek, hogy azzal minket jobban tudjanak szolgál­ni." 1*

A királyi és nemesi vármegyék párhuzamosan léteztek. Amikor a nádor kivált a királyi bíráskodásból a törvényszékét egyrészt saját kúriájában, másrészt vidéken kezdte tartani.

A korai feudalizmus közigazgatási rendszerének az a sajátossága, hogy el­sődlegesen a jogszolgáltatásból fejlődött k i , a vármegyére is igaz. A zalai serviensek 1232-ben kelt kehidai oklevele az első forrás arra vonatkozóan, hogy saját, belső ügyeikben bíráskodási jogkört kaptak. Ebből az igazságszolgáltatási funkcióból bontakozott ki a nemesi vármegye önkormányzata, közigazgatási és katonai feladatai. Ezt látszik alátámasztani az is, hogy az első választott tisztvise­lők a szolgabírák voltak, — megyénként általában (de nem mindig) négy — akik a törvénykezést látták el egy évig a megye határain belül. Azonban nem lehetett nagyon népszerű hivatal az övék, mert 1435-ben és 1486-ban törvénynek kellett kimondani, hogy a megválasztott nemesek bírság terhe mellett kötelesek elfogad­ni a megbízatást.

A valamikori várispánt a XIV-XV században már főispánnak nevezték, ő volt a nemesi vármegye vezetője. Az 1400-as években alakult ki az a gyakorlat, egy család örökletesen bírt ilyen tisztséget, i l l . egy országos méltóság több me­gyének is volt egyszerre főispánja. Előzménye a tartományuraság volt. 1311 és 1322 között Debreceni Dózsa Szabolcs mellett Szatmár, Zemplén, Szolnok és Bi­har főispánja, Erdély vajdája volt egyszemélyben. 1324-25-ben Drugeth Fülöp nádor még további kilenc vármegyének volt a főispánja.19 Ilyen esetekben gon­doskodni kellett a tényleges vezetésről, amit a locum tenens, de egyre gyakrab­ban az alispán látott el. Személyükben szorosan kötődtek a főispánhoz, rendsze­rint familiárisaik voltak, és ha ő távozott a megye éléről, ők is urukkal (dominus) együtt mentek.

A köznemesség igyekezett elérni, hogy érdekeit képviselő vezetői legye­nek, így foglaltatott törvénybe 1498-ban, hogy "mindenik vármegyének saját is­pánja legyen, mégpedig az illető vármegyéből való (jómódú) nemesek közül." 2 0

Törvény fogalmazódott meg 1486-ban, 1492-ben és 1504-ben arról, hogy az al­ispánokat a megyék közgyűléseiken válasszák, de a főispán jelöltjei közül vagy az ő egyetértésével. Ezek a törvények a megyei nemesség királyi hatalomtól va­ló függetlenedésének mozzanatai.

Az 1300-as évek közepétől egyre gyakrabban tartottak a megyék a nádo­ri törvényszék mellett — majd a helyett — ún. kikiáltott közgyűléseket, amelyet a főispán hívott össze. Szabolcs nemesei Kisvárdán vagy Karászon gyűltek össze, a szatmáriak Csengerben. A közgyűlések eredeti igazságszolgáltatási szerepköre jelentőségét vesztette a kialakuló új funkciók mellett. Elsősorban közigazgatási fórumként működtek, statútumokat fogalmaztak meg a megye kormányzására. Itt hirdették ki a törvényeket és választották meg a tisztviselőket, országgyűlési kö­veteket. Az esküdtek is ilyenkor kerültek ki a jómódú nemesek közül, hogy egy éven át segítsék az alispán és a szolgabírák munkáját az ítélkezést ezentúl ellátó vármegyei törvényszéken, a sedrian. A serdia nemcsak a nemesség bírói fóruma volt: ide fellebbezhettek az úriszék ítéletei ellen a jobbágyok is. Persze kevés re­ménnyel, hiszen már az úriszéken is jelen volt a megye részéről vagy egy esküdt, vagy egy szolgabíró, így lényegesen más ítélet nem születhetett.

Károly Róbert korától elvétve szokásban volt az írásbeli ügyintézés, melynek ellátására a megye jegyzőt fizetett, ám még a X V I . sz-ban is gyakori volt, hogy több vármegye együtt alkalmazott egyetlen nótáriust. 1526-ig a nemesi vármegye szervezete lényegileg kialakult s bár kisebb-nagyobb változásokon ment keresztül a századok folyamán, véglegesen csak a XIX. szá­zad második felében, a polgári közigazgatás meghonosodásával tűnt el.

Jegyzetek

1. Béla király jegyzője: A magyarok cselekedeteiről (Anonymus: Gesta Hungarorum) = A ma­gyarok elődeiről és a honfoglalásról. Szerk.: Györffy György. Bp., 1986. 153. p.

2. Csizmadia Andor - Kovács Kálmán - Asztalos László: Magyar állam és jogtörténet. Bp., 1972. 84. p.

3. Lásd még: Kubinyi András: Királyi kancellária és udvari kápolna Magyarországon a XII. szá­zad közepén. = Levéltári Közlemények, 1975. 1. sz.

4. Szabolcs vármegye. Magyarország vármegyéi és városai. Szerk.: Borovszky Samu. Bp., 1900. 225. p. A továbbiakban: Szabolcs vármegye.

5. Uo. 230. p. 6. Szatmár vármegye. Magyarország vármegyéi és városai. Szerk.: Borovszky Samu. Bp., é. n.

120. p. A továbbiakban: Szatmár vármegye. 7. Szabolcs vármegye. 423. p. 8. Szatmár vármegye. 435. p.

9. Fügedi Erik: Vár és társadalom a XIII-XIV. századi Magyarországon. Bp., 1977. 69. p. /Értekezések a történeti tudományok köréből./

10. Helytörténeti olvasókönyv. 24. p. 11. Uo. 27-28. p. 12. Uo. 29. p. 13. Szabó István: Aközépkori magyar falu. Bp., 1969. 90-101. p. 14. Szabolcs vármegye. 413., 417. p. 15. Szatmár vármegye. 414. p. 16. Szabolcs vármegye. 402. p. 17. Helytörténeti olvasókönyv. 31. p. 18. Uo. 33. p. 19. Szabolcs vármegye. 424. p. 20. Csizmadia - Kovács - Asztalos i. m. 155. p.