บทที่ 2 แนวคิด ทฤษฎี และงานวิจัยท่ีเก่ียวของ

แนวคิดและทฤษฎีที่เกี่ยวของกับเรื่องการนําหลักธรรมาภิบาลมาใชในองคการบริหารสวนตําบล ประกอบดวยแนวคิดดังตอไปนี้ 2.1 แนวคิด ทฤษฎีเกี่ยวกับการกระจายอํานาจ (Decentralization) และการปกครองทองถ่ิน(Local Government)

2.2 แนวคดิเกีย่วกับธรรมาภิบาล (Good Governance) 2.3 ผลงานวิจยัที่เกีย่วของ

2.4 กรอบแนวคิด 2.1 แนวคิดเก่ียวกับการกระจายอํานาจ (Decentralization) และการปกครองสวนทองถิ่น (Local Government) 2.1.1 ความหมายของการกระจายอํานาจ (Decentralization) และการปกครองสวนทองถิ่น (Local Government) คําวา กระจายอํานาจ หรือกระจายอํานาจทางการปกครอง ตรงกับคําในภาษาองักฤษวา Decentralization เปนวิธีการอยางหนึ่งในการปกครองประเทศ ซ่ึงนักวิชาการหลายทานไดความหมายไวแตกตางกัน เชน ธเนศวร เจริญเมือง ใหความหมายของการกระจายอํานาจ หมายถึง ระบบการบริหารประเทศที่เปดโอกาสใหทองถ่ินตางๆ มีอํานาจในการจัดการดูแลกิจการหลายๆ ดานของตนเอง 1

ทั้งนี้ การกระจายอํานาจ อาจตีความหมายไดในแงของตามหลักวิชาการบริหาร หรือหลักรัฐประศาสนศาสตร และหลักรัฐศาสตร ดังเชน อุทัย หิรัญโต ไดใหความหมายการกระจายอํานาจตามหลักการบริหาร หรือตามหลักรัฐประศาสนศาสตร หมายถึง การมอบอํานาจหนาที่เกี่ยวกับการตัดสินใจและการปฏิบัติใหแกหนวยงานรองลงมา หรือเจาหนาที่ระดับต่ําลงไปที่อยูในสายการบังคับบัญชา 1 ธเนศวร เจริญเมือง, 100 ป การปกครองทองถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2540 (กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพคบไฟ, 2535).

9

สําหรับการกระจายอํานาจตามหลักรัฐศาสตร หมายถึง การที่รัฐบาลกลางหรือรัฐบาลแหงชาติ กระจายอํานาจบริหารใหแกหนวยการบริหารทองถ่ินใหมีอํานาจดําเนินกิจการภายในอาณาเขตของตนโดยปราศจากการแทรกแซง หรือกลาวอีกนัยหนึ่งมีอํานาจอิสระที่จะดําเนินกิจการ แตก็อยูภายใตการควบคุมของรัฐบาล การกระจายอํานาจจึงเปนเรื่องของรัฐบาลที่มอบความรับผิดชอบบางสวนใหแกหนวยการบริหารทองถ่ิน2 จากขางตน จะเห็นไดวา หลักการกระจายอํานาจเปนรูปแบบการปกครองหนึ่งที่รัฐบาลจะใหอํานาจแกทองถ่ินไดในระดับหนึ่งเทานั้น ซ่ึงมิใชวาเปนการใหอํานาจไปโดยเด็ดขาด โดยปราศจากตัวแทนของรัฐบาลกลาง แตรัฐจะสงตัวแทนของรัฐเขาไปคอยควบคุมหรือเปนผูคอยใหคํ

าปรึกษาแนะนําการบริหารงานบางอยาง กลาวคือ หนวยการบริหารทองถ่ินจะมีอิสระที่จะดําเนินการ แตก็ตองอยูภายใตการควบคุมของรัฐบาล ทั้งนี้การเขาไปควบคุมจะมากหรือนอยก็ขึ้นอยูกับนโยบายของรัฐบาลนั้นๆ อยางไรก็ตาม นักวิชาการโดยสวนใหญมักจะกลาวถึง การกระจายอํานาจ เปนลักษณะการโอนอํานาจการปกครองใหแกหนวยการปกครองอื่นๆ และถาตีความหมายของหลักการกระจายอํานาจทางการปกครอง คือ การที่รัฐหรือสวนกลางโอนอํานาจใหแกหนวยการปกครองในระดับทองถ่ิน หรือหนวยการปกครองอื่นๆใหมี อํานาจอิสระจากการปกครองสวนกลาง ผลที่ตามมาคือ จะทําใหเกิดองคกรที่มีอํานาจในทางนิติบัญญัติเกิดขึ้นมากมาย และทําใหเกิดลักษณะของการปกครองทองถ่ินเกิดขึ้น สําหรับแนวคิดการปกครองสวนทองถ่ิน ไดมีนักวิชาการจัดแบงแนวความคิดนี้ไวอยางนาสนใจ คือ ธเนศวร เจริญเมือง โดยแบงความคิดเกี่ยวกับการปกครองทองถ่ินในประเทศตะวันตกออกเปน 3 สํานักใหญๆ ซ่ึงสรุปไดดังนี้ คือ สํานักแรก เปนแนวคิดของฝายคัดคานการปกครองตนเองของทองถ่ิน โดยเห็นวาการปกครองทองถ่ินเปนหลักการที่ขัดขวางระบอบประชาธิปไตย สํานักที่สอง สามารถมีการปกครองทองถ่ินได แตตองมีการควบคุมจากสวนกลางอยางมาก เพราะหัวใจของการบริหารประเทศอยูที่สวนกลาง จึงตองฟงความเห็นของคนสวนใหญในประเทศ สํานักที่สาม การปกครองทองถ่ินมีความจําเปนในระบอบประชาธิปไตย เพราะชวยใหคนในทองถ่ินตาง ๆ ไดเสนอปญหา และหาแนวทางแกไขของตนเองได 3

2 อุทัย หิรัญโต, การปกครองทองถิ่น, (กรุงเทพฯ: สํานักพิมพโอเดียนสโตร, 2523). 3 ธเนศวร เจริญเมือง, เรื่องเดียวกัน, หนา 38-41.

10

สวนความหมายของการปกครองทองถ่ิน มีนักวิชาการไดนิยามความหมายของคํานี้ไวหลากหลายเชนเดียวกับหลักการกระจายอํานาจ เชน ในทัศนะของ สาย หุตะเจริญ กลาววา การปกครองทองถ่ิน คือ การจัดตั้งสถาบันขึ้นเพื่อประชาชนจะไดใชเปนที่จัดการงานของตนเอง และจัดใหมีบริการตางๆ ตามที่ประชาชนตองการการปกครองทองถ่ินเปนของคูกันไปกับการปกครองระบอบประชาธิปไตย การจัดใหมีหนวยการปกครองทองถ่ินทุกชุมชนก็เพราะถือวาหนวยการปกครองทองถ่ินเปนโรงเรียนสอน และฝกหัดการปกครองระบอบประชาธิปไตยนั่นเอง ลักษณะสําคัญที่สุดของการปกครองทองถ่ิน คือ อํานาจและความรับผิดชอบในการวินิจฉัยปญหาดวยตัวเองในการแกไขปญหาของทองถ่ินจะตองใหเกิดความรูสึกวา ปญหาของทองถ่ินเปนปญหาของประชาชนเอง ซ่ึงจะตองรับผิดชอบชวยกันแกไขและชวยกันทํา4

และการปกครองทองถ่ิน ในความหมายของ ชูศักดิ์ เที่ยงตรง คือ การปกครองทองถ่ินเปนการปกครองของรัฐบาลกลางมอบอํานาจใหหรือกระจายอํานาจไปใหหนวยการปกครองที่เกิดขึ้นจากหลักการกระจายไดมีอํานาจในการปกครองรวมรับผิดชอบทั้งหมด หรือแตเพียงบางสวนในการบริหารภายในขอบเขตอํานาจหนาที่ และอาณาเขตของตนที่กําหนดไวตามกฎหมาย5

นอกจากนี้ ประหยัด หงษทองคํา ใหความหมายการปกครองทองถ่ินวาเปน การปกครองสวนหนึ่งของประเทศซึ่งมีอํานาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติหนาที่ตามสมควรอํานาจอิสระในการปฏิบัติหนาที่ตองไมมากจนมีผลกระทบกระเทือนตออํานาจอธิปไตยของรัฐ เพราะชุมชนในทองถ่ินมิใชชุมชนที่มีอํานาจอธิปไตย องคการปกครองทองถ่ินมีสิทธิตามกฎหมาย (Legal Rights) และมีองคกรที่จําเปน(Necessary Organization) เพื่อประโยชนในการปฏิบัติหนาที่ขององคการปกครองทองถ่ินนั่นเอง6 จะเห็นไดวานักวิชาการทั้ง 3 ทานจะตีความหมายของการปกครองทองถ่ินในแนวทางเดียวกัน คือ เนนการที่รัฐ หรือสวนกลางใหอํานาจกับชุมชนในทองถ่ินใหมีความสามารถดูแลตัวเองไดมากขึ้น

4 สาย หุตะเจริญ, “การปกครองทองถิ่นกับการพัฒนาชุมชน” ในวารสารพัฒนาชุมชน (เลมที่ 7 ตอนที่ 5 พฤษภาคม, 2511), หนา 11-12. 5 ชูศักดิ์ เที่ยงตรง , การบริหารการปกครองทองถิ่น (กรุงเทพฯ: โรงพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2520), หนา 12. 6 ประหยัด หงษทองคํา, การปกครองทองถิ่นไทย (กรุงเทพฯ: ไทยวัฒนาพานิช, 2523), หนา 10-12.

11

จากการใหความหมายของหลักการกระจายอํานาจ และการปกครองสวนทองถ่ินของนักวิชาการทั้งหลาย จะเห็นไดวาแนวคิดทั้งสองแนวคิดมีจะมีความสัมพันธกันอยู โดยโกวิทย พวงงาม ไดกลาวไวอยางนาสนใจวา การปกครองทองถ่ินกําหนดขึ้นบนพื้นฐานทฤษฎีการกระจายอํานาจ และอุดมการณประชาธิปไตย 7 ความคิดนี้ชวยสนับสนุนไดวา แนวคิดทั้งสองมีความสัมพันธกันอยางแยกไมออกก็วาได ทั้งนี้ความหมายของหลักการกระจายอํานาจและ การปกครองทองถ่ิน จึงไมไดแตกตางกันมากนัก โดยสรุป การกระจายอํานาจทางการปกครอง คือ การที่รัฐบาลโอนถายอํานาจบางอยางใหกับหนวยการปกครองสวนอื่นๆ ใหมีอํานาจในการจัดการดูแลกิจการหลายๆ ดานของตนเอง สวนการปกครองสวนทองถ่ิน คือ เปนระบบการปกครองที่เปนผลสืบเนื่องมาจากการกระจายอํานาจทางการปกครองของรัฐ โดยจะมีอํานาจในการบริหารจัดการบางอยางในองคการของตนเองไดอยางอิสระ 2.1.2 สาระสําคัญของหลักการกระจายอํานาจการปกครอง และการปกครองทองถิ่น 1. มีองคกรหรือหนวยการปกครองทองถ่ินที่มีฐานะเปนนิติบุคคล และมีสิทธิหนาที่ตามกฎหมายที่จะดําเนินการปกครองตนเองไดพอสมควร หรือมีอํานาจอิสระที่จะดําเนินการภายในทองถ่ินโดยสวนกลางเพียงแตกํากับดูแลใหปฏิบัติหนาที่ใหเปนไปตามกฎหมาย 2. มีการเปดโอกาสใหประชาชนในทองถ่ินไดเขาไปมีสวนรวมในการปกครองตนเอง โดยมีการเลือกตั้งผูที่จะเขามาบริหารทองถ่ิน และผูทําหนาที่ตรวจสอบการทํางานของฝายบริหาร โดยใหคนในทองถ่ินเปนผูเลือก

2.1.3 จุดแข็งของหลักการกระจายอํานาจการปกครอง และการปกครองทองถิ่น โกวิทย พวงงาม ไดสรุปจุดแข็งและจุดออนของหลักการกระจายอํานาจ ไวอยาง

นาสนใจ มีดังนี้ 1. ทําใหมีการสนองความตองการของแตละทองถ่ินไดดีขึ้น เพราะผูบริหารที่มาจากการเลือกตั้งในทองถ่ินจะรับรูปญหาและความตองการของทองถ่ินไดดีกวา

2. เปนการแบงเบาภาระของหนวยงานการบริหารราชการสวนกลาง

7 โกวิทย พวงงาม, การปกครองทองถิ่นไทย, พิมพครั้งที่ 5 (กรุงเทพฯ: บริษัท โรงพิมพเดือนตุลา จํากัด, 2548) , หนา 32.

12

3. เปนการสงเสริมและพัฒนาการเมืองในระดับชุมชนตามระบอบประชาธิปไตย เพราะการกระจายอํานาจทําใหประชาชนในทองถ่ินรูจักรับผิดชอบในการปกครองทองถ่ินของตนเองมากขึ้น8

2.14 จุดออนของหลักการกระจายอํานาจการปกครอง และการปกครองสวนทองถิ่น 1. อาจกอใหเกิดการแกงแยงแขงขันระหวางทองถ่ิน ซ่ึงมีผลกระทบตอเอกภาพทางการปกครองและความมั่นคงของประเทศ ประชาชนในแตละทองถ่ินอาจมุงแตประโยชนของทองถ่ินตน ไมใหความสําคัญกับสวนรวม

2. ผูที่ไดรับการเลือกตั้งอาจใชอํานาจบังคับกดขี่คูแขงหรือประชาชนที่ไมไดอยูฝายตนเอง

3. ทําใหเกิดการสิ้นเปลืองงบประมาณ เพราะตองมีเครื่องมือเครื่องใชและบุคลากรประจําอยูทุกหนวยการปกครองทองถ่ิน ไมมีการสับเปลี่ยนหมุนเวียนเหมือนการบริหารราชการสวนกลาง9

2.1.5 รูปแบบการปกครองทองถิ่น ปจจุบัน กฎหมายใหหนวยการปกครองสวนทองถ่ินมีอยู 2 ประเภทใหญๆ คือ 1. ระบบทั่วไปที่ใชแกทองถ่ินทั่วไป ซ่ึงไดแก องคการบริหารสวนจังหวัด(อบจ.) เทศบาล และองคการบริหารสวนตําบล (อบต.) 2. ระบบพิเศษ ที่ใชเฉพาะทองถ่ินบางแหง ไดแก กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา เหตุผลที่ใชแนวคิดนี้มาอธิบาย คือ แนวคิดการกระจายอํานาจการปกครอง และแนวคิดการปกครองสวนทองถ่ิน เปนแนวคิดที่เปดโอกาสใหทองถ่ินตางๆ มีอํานาจในการจัดการทองถ่ินเองได โดยใหคนในทองถ่ินเขามามีสวนรวมในการปกครองดวย ซ่ึงมีความสอดคลองกับแนวคิดธรรมาภิบาล เนื่องจากธรรมาภิบาลก็สนับสนุนทุกฝายใหเขามามีสวนรวมในการปกครองเชนกัน จะเห็นไดวาแนวคิดทั้งสองเปนแนวคิดที่ไปในทิศทางเดียวกันโดยแนวคิดธรรมาภิบาลจะเขาไปชวยเสริมใหเกิดการปกครองที่ดียิ่งขึ้น ดังนั้นการนําแนวคิดนี้มาประกอบการศึกษาจะชวยทําเขาใจเร่ืองที่ทําการศึกษาไดเปนอยางดี 8 โกวิทย พวงงาม, เรื่องเดียวกัน, หนา 36. 9 โกวิทย พวงงาม, เรื่องเดียวกัน, หนา 36.

13

2.2 แนวคิดเก่ียวกับธรรมาภบิาล (Good Governance) แนวคิดและวาทกรรมวาดวยธรรมาภิบาล (Good Governance) เปนแนวคิดหนึ่งในกระแสสังคมการเมืองระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย โดยมีผูตีความหมายความเปนนามธรรมของแนวคิดนี้หลายกลุมหลายฝายดวยกัน นํามาสูการเสนอมุมมอง หรือการนํามาปฏิบัติที่แตกตางกันออกไป เพื่อทําความเขาใจในแนวคิดนี้ใหมากยิ่งขึ้น ในที่นี้จึงขอนําเสนอที่มา คํานิยาม สาระสําคัญ องคประกอบ และตัวช้ีวัดของธรรมาภิบาล ตลอดจนปจจัยที่สงผลตอหลักธรรมาภิบาล ซ่ึงมีดังตอไปนี้ 2.2.1 ท่ีมาของ Good Governance แนวคิด Good Governance ไดเร่ิมมีการใชในรายงานธนาคารโลก เมื่อป ค.ศ. 198910 ซ่ึงนํามาใชในการกําหนดนโยบายการใหกูเงินกับประเทศในซีกโลกใต เพื่อแกปญหาเรื่องความไรประสิทธิภาพ และการคอรัปชั่นของรัฐบาลในประเทศกําลังพัฒนา โดยเฉพาะประเทศในแถบ ละตินอเมริกา และแอฟริกาที่มีปญหาในการบริหารงานจนทําใหเกิดปญหา เนื่องจากกู เงินธนาคารโลกไปแลวไมสามารถหาเงินมาชําระคืนได11 ตอมาไดมีองคกรระหวางประเทศอื่นๆ เชนIMF, UNDP นํามาใชในการอธิบายเชนกัน โดยองคการพัฒนาแหงสหประชาชาติ (United Nations Development Program, UNDP) ไดนําแนวคิดดังกลาวไปวิเคราะหและอธิบายรายละเอียดไวในเอกสารนโยบายเรื่อง Governance for Sustainable Human Development สามารถสรุปวาการที่สังคมมีกลไกประชารัฐที่ดีก็จะเปนกลไกในการสรางความสมดุลระหวางองคประกอบตางๆ ของสังคมใหดํารงอยูรวมกันอยางสันติสุข และสังคมมีเสถียรภาพ12

สําหรับในประเทศไทยคําวา Good Governance เริ่มใชกันแพรหลายภายหลังวิกฤติเศรษฐกิจ ป 2540 และหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย 2540 กลาวคือ กอนหนานี้คนไทยเราไมเคยไดยินหรือแมกระทั่งรูจักคําวาธรรมาภิบาล หรือ ภาษาอังกฤษเรียกวา Good Governance เลย จนกระทั่งเกิดสภาวะวิกฤติเศรษฐกิจ “ฟองสบูแตก” ในป 2540 โดยคํานีม้ใิช

10 ในรายงานเรื่อง Sub-Sahara Africa : From Crisis to Sustainable Growth ซึ่งเปนรายงานของธนาคารโลกที่ แสดงความสําคัญของการมี Good Govenanec ในการฟนฟูเศรษฐกิจ อางใน อรพินท สพโชคชัย, รายงานการวิจัย เรื่อง “สังคมเสถียรภาพและกลไกประชารัฐที่ดี”, [ระบบออนไลน], แหลงที่มา http://www.tdri.or.th (4 ธันวาคม 2549), หนา 4. 11 นฤมล ทับจุมพล, ธรรมาภิบาลกับคอรัปช่ันในสังคมไทย “แนวคิดและวาทกรรมวาดวยธรรมรัฐแหงชาติ”, (กรุงเทพฯ: อมรินทรพริ้นต้ิงแอนดพับลิชช่ิง, 2546), หนา 61. 12 UNDP, Governance for Sustainable Human Development, a UNDP Policy Document, 1997.

14

เปนการคิดขึ้นมาไดเองในหมูคนไทย หรือจากบรรดาผูบริหารระดับสูงทั้งหลายในเมืองไทย แตเปนการบัญญัติและระบุจากสถาบันการเงินในตางประเทศ โดยเฉพาะสถาบันการเงินระหวางประเทศ หรือ IMF ที่มุงเนนนัยความหมาย และหลักการสําคัญวา “ประเทศไทยจะรอดพนจากวิกฤติเศรษฐกิจได และไมหวนกลับไปสูวิกฤติรอบสองจะตองเปนสังคมธรรมาภิบาล”13 ในขณะนั้นผูที่เห็นดวยกับแนวคิดนี้ และมีบทบาทนํา ไดแก นายอานันท ปนยารชุน ซ่ึงเปนประธานกรรมาธิการพิจารณารางรัฐธรรมนูญ 2540 ไดเร่ิมเปดประเด็นวา “ความลมเหลวในดานการจัดการดานเศรษฐกิจของชาติที่ผานมาจนสะสมกลายเปนวิกฤตการณในยามนี้ ลวนเปนผลมาจากระบบการเมือง และนักการเมืองทั้งส้ิน”14

และหลังจากนั้ นในวัน เสารที่ 9 สิ งหาคม 2 5 4 0 คณาจารย คณะรัฐศาสตรมหาวิทยาลัยธรรมศาสตรไดทําจดหมายเปดผนึกถึงรัฐบาลพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ ยื่น“ขอเสนอวาดวยธรรมรัฐ” เรียกรองใหรัฐบาล คํานึงถึงคนยากจนที่จะไดรับผลกระทบจากวิกฤติเศรษฐกิจรุนแรงที่สุด เรียกรองถึงความรับผิดชอบของรัฐบาลที่บริหารงานผิดพลาด และเรียกรองใหรัฐสภาลงมติ รับรางรัฐธรรมนูญฉบับที่สภารางรัฐธรรมนูญไดรางขึ้น15 กลาวคือในขณะนั้นประเทศไทยไดอยูในขั้นวิกฤติประเทศมีหนี้สินมาก โดยไดมีการกูเงิน จํานวน 17.2 ลานดอนลารสหรัฐ จากกองทุนการเงินระหวางประเทศ (IMF) ทําใหบรรยากาศภายในประเทศทุกภาคสวนไดรับความเดือดรอนทั่วหนากัน เกิดขอขัดแยงทั้งระหวางประชาชนกลุมตางกัน และระหวางประชาชนกลุมตางๆ กับภาครัฐ ทําใหมีการยุบสภาเกิดขึ้น ขณะเดียวกันภาคประชาชนไดพยายามรางกฎหมายรัฐบาลฉบับประชาชนขึ้นใหม ซ่ึงตอมาไดรับการยกรางกฎหมายรัฐธรรมนูญบังคับใชเปนกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศชวงเดือนตุลาคม ป 2540 ทําใหสรางความหวังกับประชาชนเปนอยางยิ่งวาจะเอื้อประโยชนใหกับทุกคนอยางทั่วถึงกัน และเริ่มมีกระแสการใหความสําคัญกับภาคประชาชนเพิ่มมากขึ้นแลว

ภายหลังการลาออกจากตําแหนงนายกรัฐมนตรีของพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ และไดมีการจัดตั้งรัฐบาลนายชวน หลีกภัยในเดือนพฤศจิกายน 2540 เพื่อสรางความไววางใจใหกับกองทุนการเงินระหวางประเทศ รัฐบาลไทยใหคํามั่นวาจะตองสราง Good Governance ขึ้นในการบริหารจัดการภาครัฐ16

13 แสงแดด, “ระบบคุณธรรมในสังคมไทย”, ผูจัดการรายวัน, (11 มิถุนายน 2545), หนา 9. 14 อานันท ปนยารชุน, “ประชารัฐสูธรรมรัฐ”, ผูจัดการรายวัน, (12 สิงหาคม 2540), หนา 3. 15 ชัยวัฒน สถาอานันท, “ขอเสนอวาดวยธรรมรัฐ”, จดหมายเปดผนึกจากที่ประชุมคณาจารยรัฐศาสตร, ผูจัดการรายวัน, (8 สิงหาคม 2540), หนา 3. 16 อรพินท สพโชคชัย, เรื่องเดียวกัน, หนา 11.

15

และหลังการบริหารงานของรัฐบาลของรัฐบาลชวนไดสามเดือน ธีรยุทธ บุญมี อาจารยประจําคณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร ก็ไดเปดแถลงขาวเมื่อวันที่ 8 มกราคม 2541 เรียกรองใหรัฐบาลชวน สราง “ธรรมรัฐแหงชาติ” หรือ Good Governance โดยการระดมสมองผูทรงคุณวุฒิ ผูนําสถาบันหลัก และเครือขายสังคมมารวมกันแกไขวิกฤติเศรษฐกิจไทย เรียกรองใหรัฐบาลแสดงเจตจํานงที่มุงมั่นวาจะปฏิรูปสังคม และวัฒนธรรมของสังคมไทยโดยใชสโลแกนวา “ป 2541 สรางวิญญาณไทย ผลักดันจิตใจสากล”17 และแนวคิดนี้ก็ไดรับการตอบรับจากรัฐบาล โดยตอนหนึ่งนายกรัฐมนตรีชวน หลีกภัย ไดกลาวในโครงการธรรมรัฐแหงชาติฟอร่ัม หัวขอเร่ืองธรรมรัฐกับกระบวนการประชาธิปไตยวา “IMF กําหนดใหเรามี Good Governance ซ่ึงเราก็ตองยอมรับเพราะความเสียหายที่เกิดขึ้นสวนหนึ่งมาจากการจัดการที่ไมดีของประเทศ” 18 แสดงใหเห็นวารัฐบาลไทยและกองทุนการเงินระหวางประเทศเชื่อวาวิกฤติเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น เปนผลสวนหนึ่งมาจากการบริหารจัดการที่ไมดี

ถาพิจารณาการปกครองของไทยที่ผานมานั้นก็มแีนวคิดที่สนับสนุนใหเกิดการปกครองที่ดีเชนกนัคือ หลักทศพิศราชธรรม ซ่ึงเปนหลักในคําสอนของพระพทุธศาสนาโดยพระมหากษัตริยของไทยไดใชหลักนี้ในการปกครองมายาวนาน แตหลังจากถูกยดึอํานาจจากทหารหลายๆ คร้ัง หรือจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองเปนระบอบประชาธิปไตยที่อํานาจเปนของปวงชน ไมไดมกีารนําหลักนี้มาใชในหมูผูนํารุนหลังๆ มากนัก จนทําใหขาดการตระหนักในหลักการปกครองที่ดี จนเมือ่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจในป 2540 ประกอบกับแรงกดดนัจากภายนอกประเทศ จึงเริม่หันมาสนใจในเร่ืองการปกครองที่ดีมากขึ้น

อยางไรก็ตามความสํานึกและการตระหนักถึงธรรมาภิบาล (Good Governance) ยืนระยะอยูในกระแสสังคมไทยประมาณ 2 – 3 ป หรือจาก พ.ศ. 2540 - 2543 กระแสเริ่มแผวเบาลงจนเกือบถูกลืมไปในทีสุ่ด จนกระทัง่เมื่อไมนานมานี้ก็มีการบัญญัติคําศัพทใหมขึ้นมาอีก คือ บรรษัทภิบาล ที่มุงเนนใหการบริการจัดการในบริษัทนัน้มีความโปรงใสถูกตอง ตรวจสอบได มีความรับผิดชอบตอองคกรและสังคม เพื่อความอยูรอดของบริษัทและสามารถพัฒนาไดในที่สุด เพราะฉะนัน้ถาไมมีบรรษัทภิบาลองคกรจะไปไมรอดแน 19 จะเห็นไดวาเริ่มกลับมาตื่นตัวกบักระแสนี้อีกครั้งหนึ่ง

ปจจุบันแนวคิดนี้จึงไดมีการนํามาใชกับหลายหนวยงานในสังคม เชน ภาครัฐ , ภาคเอกชน โดยเฉพาะหนวยงานของรัฐทุกระดับไดนําแนวคิด Good Governance มาใชในหนวยงาน เชน ไดมีการกําหนดไวในระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการบริหารจัดการ

17 ธีรยุทธ บุญมี, “การสรางธรรมรัฐแหงชาติ”, ไทยโพสต, (9 มกราคม 2541), หนา 2. 18 ชวน หลีกภัย, ปาฐกถา “ธรรมรฐักับกระบวนการประชาธิปไตย”, กรุงเทพธุรกิจ, (1 มิถุนายน 2541), หนา 20. 19 แสงแดด, เรื่องเดียวกัน, หนา 9.

16

บานเมือง และสังคมที่ดี พ.ศ.2542 เมื่อวันที่30 มิถุนายน 2542 และประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2542 ประกอบดวยหลักดังนี้คือ หลักความรับผิดชอบ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปรงใส หลักการมีสวนรวมและหลักความคุมคา โดยกําหนดใหหนวยงานของรัฐทุกแหงกําหนดแผนโครงการ เพื่อปรับปรุงในความรับผิดชอบใหสอดคลองกับหลักธรรมาภิบาล และ กรมสงเสริมการปกครองสวนทองถ่ินก็ไดนําแนวคิดนี้มาใชในการสงเสริมการปกครองในองคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล และองคการบริหารสวนตําบล ดวย ตามพระราชกฤษฎีกาวาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี 2546

โดยสรุปแลว Good Governance มีที่มา 2 ประการ ไดแก 1. จากอุดมการณของนักวชิาการทั้งในอดีต และปจจบุัน ที่พยายามคิดหารูปแบบการปกครองที่ดีที่มีหลักการใหม ๆ ขึ้นมาเสริม หรือเปลี่ยนแปลงหลักการเดิม

2. จากขอเสนอองคกรระหวางประเทศ ไดแก World Bank หรือ IMF (กองทุนระหวางประเทศ) เปนองคกรที่ใหความสําคัญตอ Good Governance มากที่สุด เพราะเห็นวาหลัก Good Governance จะชวยสงเสริมมาตรการในการควบคุมประเทศที่ใหกูยืมเงินไดดียิ่งขึ้น

2.2.2 คํานิยามของ Good Governance คําวา Good Governance หรือการปกครองที่ดี หรือ ธรรมาภิบาล ไดเพิ่งปรากฏและ มีการใชในวงวิชาการในชวงตนทศวรรษ 1990 นี้เอง สวนคําวา Governance นั้นปรากฏอยูในพจนานุกรมและมีผูใชมานานแลว โดยมีความหมายดังนี้ Governance means (1), the act. Process. or power of governing; government, (2)the state of being governed20 ซ่ึงหากจะแปลตรงๆ ก็หมายถึง การกระทํา กระบวนการ หรืออํานาจในการบริหารการปกครอง อาจจะหมายถึง รัฐบาลและระบบราชการ แตเดิมมีความหมายเชนเดียวกับ Government หรือ รัฐบาล แตในระยะไมกี่ป มานี้ คําวา Governance ใชในความหมายที่ตางไปจากเดิม คือ Government บงถึงอํานาจในการตัดสินใจ และบังคับใหเปนไปตามนั้น สวนใหญใชในระดับประเทศ สวน Good Governance มีความหมายกวางกวา และใชในระดับอื่นๆ นอกจากระดับประเทศก็ได ใชในสภาพที่ภาคเอกชนและภาคมหาชนมีบทบาทมากขึ้น มารวมงานกับภาครัฐ โดยเนนกลไกหรือกระบวนการมากกวารูปแบบ และลดการใชอํานาจ ไปเนนปฏิสัมพันธ ตลอดจนใชในสภาพที่มีองคการอิสระปกครองตนเอง เปนกลไกสําคัญเพิ่มขึ้น ธรรมาภิบาลจึงมุงใหเกิดรัฐ หรือองคการที่มีระเบียบสังคม และ มีการรวมกันทํางาน21 อยางไรก็ตามอาจกลาวไดวาแนวคิดเรื่อง Good Governance ไดเปนที่สนใจ 20 The American Heritage Dictionary, Boston: Houghton Mifflin, 1982, p 569. 21 Gerry Stoker, Internatinal Social Science Journal “Governance as Theory: five propositions”, 1998, p.17-28.

17

ขององคกรและบุคคลตางๆ เปนอยางมาก จึงมีการนิยาม คําวา Good Governance แตกตางกันออกไป ดังน ี้ ในรายงานของธนาคารโลกวาดวยเร่ืองของการจัดการปกครองและการบริหารกับการพัฒนาในป 1992 ไดนิยามความหมายของ Governance คือ แนวทางการใชอํานาจเพื่อการบริหารทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ โดยเฉพาะอยางยิ่งเพื่อจุดมุงหมายทางดานการพัฒนา22

โดยในทัศนะของธนาคารโลก Good Governance คือ การใชอํานาจทางการเมือง เพื่อจัดการงานของบานเมือง ดวยการใหบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ ระบบที่ยุติธรรม และกระบวนการทางกฎหมายที่เปนอิสระ เพื่อใหการดําเนินการตางๆ เปนไปตามสัญญา มีฝายบริหารที่โปรงใส มีระบบราชการที่เคารพสิทธิของพลเมือง มีฝายนิติบัญญัติที่มีความรับผิดชอบ และ มีส่ือมวลชนที่เปนเสรี 23 สําหรับนักวิชาการของไทย ไดใหความหมายและบัญญัติคําศัพทคํ าว า Good Governance ที่แตกตางกันไป เชน คณะกรรมการบัญญัติศัพทรัฐศาสตรของราชบัณฑิตยสถานไดบัญญัติไววา “วิธีการปกครองที่ดี” แตทางผูแทนราษฎรไดใชคําวา “ธรรมรัฐ” ซ่ึงไมตรงกับความหมายในภาษาอังกฤษ เพราะธรรมรัฐ แปลวา “รัฐที่มีธรรม” ทางคณะอนุกรรมการขาราชการพลเรือน (อ.กพ.) ก็ไดบัญญัติศัพทใหมวา “สุประศาสนการ” แตทางราชบัณฑิตสถานก็ยังไมเห็นดวย อยางไรก็ตามการใหความหมายและการเรียกใชของ Good Governance สามารถแบงกลุมใหญๆ ไดดังนี้ คือ

1) ผูท่ีใชคําวา “ธรรมรัฐ” แทน Good Governance ผูที่ใชคําวาธรรมรัฐ แทนคําวา Good Governance ก็มีนักวิชาการหลายทานดวยกัน เชน

อานันท ปนยารชุน อธิบายธรรมรัฐ คือ ผลลัพธของการจัดการกิจกรรม ซ่ึงบุคคลและสถาบันทั้งในภาครัฐและเอกชนมีผลประโยชนร

วมกันไดกระทําลงในหลายทาง มีลักษณะเปนกระบวนการที่เกิดขึ้นอยางตอเนื่อง ซ่ึงอาจนําไปสูการผสมผสานผลประโยชนที่หลากหลายและขัดแยงกันได24 ซ่ึงสอดคลองกับ ธีรยุทธ บุญมี ใช Good Governance วา “ธรรมรัฐ” เชนเดียวกัน

22 Corkery, J. (ed) Governance : evolution of the meaning of the Word in Governance: Concepts and Applications. International Institute of Administrative Sciences, Working group 1999, Brussels, Belgium, P. 9. 23 Asian Development Bank, “Governance Sound Development Management”. [Online]. http://ADB.org 1995 (23 June 2006). 24 อานันท ปนยารชุน, ปาฐกถา “ธรรมรัฐกับอนาคตประเทศไทย”, กรุงเทพธุรกิจ, (25 มีนาคม 2541), หนา 20.

18

โดยใหความหมายวา เปนความสัมพันธระหวางรัฐ สังคม เอกชน และประชาชนที่จะทําใหการบริหารราชการแผนดินเปนไปอยางมีประสิทธิภาพและยุติธรรม25

ธรรมรัฐ ในทัศนะของ ชัยวัฒน สถาอานันท ประเวศ วะสี และ ลิขิต ธีรเวคิน ใหความหมายคลายคลึงกัน โดยมองถึงเรื่องความเปนธรรม เชน ชัยวัฒน สถาอานันท กลาววา ธรรมรัฐ หมายถึง การบริหารกิจการของบานเมืองดวยความเปนธรรม เคารพสิทธิของผูอ่ืน พลเมืองอยางเสมอกัน มีระบบตัวแทนประชาชนที่สะทอนความคิดของผูคนสามัญเปนอาภรณประดับตน ไมดูถูกประชาชนดวยการเอาความเท็จมาให และมีอารยะพอที่จะแสดงความรับผิดชอบหากบริหารงานผิดพลาดหรือไรประสิทธิภาพ26 และประเวศ วะสี ใหความหมายของธรรมรัฐ หมายถึงการที่ประเทศมีพลังขับเคลื่อนที่ถูกตองเปนธรรม โดยการถักทอทางสังคมเพื่อสรางพลังงานทางสังคม (Social Energy) เพื่อนําไปสูการแกไขปญหาของประเทศชาติกอใหเกิดธรรมรัฐแหงชาติขึ้น27 และ ลิขิต ธีรเวคิน ไดกลาววา ธรรมรัฐ ความหมายอยางตรงตัว คือ การปกครองที่มีธรรมะ หรือ ความถูกตองเปนหลัก แตถามองลึก ๆ แลวก็นาจะหมายถึง กระบวนการปกครองบริหารที่อาศัยปรัชญาหลักการที่ถูกตอง เอื้ออํานายประโยชนตอสังคม และประเทศชาติ มีประสิทธิภาพในการแกปญหาของสังคม และนํามาซึ่งความเจริญในดานตางๆ28

นอกจากนี้ เกษียร เตชะพีระ ใหคํานิยาม Good Governance คือ อํานาจหรือสิทธิอํานาจในการจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจ-สังคมของประเทศ ไมจํากัดเฉพาะภาครัฐ แตเกิดจากการเจรจาตอรองหลายฝายในสังคมทั้งฝายที่สังกัดภาครัฐและภาคเอกชน29 นอกจากนี้ เกษียร ไดเห็นวา Good Governance แตกออกเปนธรรมรัฐ 5 ฉบับ ดังนี้

25 ธีรยุทธ บุญมี, สังคมเขมแข็ง ธรรมรัฐแหงชาติ (กรุงเทพฯ: สํานักพิมพสายธาร, 2541), หนา 17. 26 ชัยวัฒน สถาอานันท, จดหมายเปดผนึกจากที่ประชุมคณาจารยรัฐศาสตร “ขอเสนอวาดวยธรรมรัฐ”, ผูจัดการรายวัน, (8 สิงหาคม 2540), หนา 3. 27 ประเวศ วะสี, อางจาก นฤมล ทับจุมพล, แนวคิดและวาทกรรมวาดวยธรรมรัฐแหงชาติ (กรุงเทพฯ: อมรินทร พริ้นต้ิงแอนดพับลิชช่ิง, 2546), หนา 63. 28 ลิขิต ธีรเวคิน, “ธรรมรัฐ คือ อะไร”, มติชนรายวัน, (16 มิถุนายน 2541), หนา 6. 29 เกษียร เตชะพีระ, “ธรรมรัฐ/ธรรมาภิบาลกลายพันธุ”, มติชนสุดสัปดาห, (23 ธันวาคม 2548), หนา 6.

19

ตารางที่ 2.1 สํานักความคิดทางการเมืองดานธรรมรัฐ ของเกษียร เตชะพีระ30

1.ธรรมรัฐฉบับทําใหรัฐอารยะ

2 . ธรรมรั ฐฉบั บฉันทามติแหงชาติ

3 . ธรรมรั ฐฉบั บอํานาจนิยม

4. ธรรมรัฐฉบับเสรีนิยม

5 . ธรรมรั ฐฉบั บชุมชนนิยม

ใชธรรมะมากํากับควบคุมใหรัฐมีวินัย เปดชองใหประชาชนอารยะขัดขืนไดโดยความชอบธรรม

ไตรภาคี เ พื่ อ ก า รปฏิรูป ตัว เองของรั ฐ -ธุ ร กิ จ -สั ง ค ม เพื่อการบริหารรัฐกิจที่มีประสิทธิภาพและเปนธรรม

รัฐประสิทธิ์ประสาทธรรมะใหประชาชนจากบนลงลาง

มุงหมายการจัดการประสิทธิภาพและผลงาน+ปลอดการเมือง

ถักทอสายใยสังคม กอเกิดพลังงานสังคม ผลักดันธรรมรัฐแหงชาติ สรางสังคมสันติ ประชาธรรม

โดยชัย วัฒน สถาอานั นท กั บคณะ(ชุมชนวิชาการ)

โดยธีรยุทธ บุญมี(ปญญาชนสาธารณะพหุนิยม)

โดยพลเอกบุญศักดิ์ กําแหงฤทธิรงค (เลขาธิการสภาความมั่นคงแหงชาติสมัยนั้น)

โดยนายอนันท ปนยารชุน (อดีตนายกรัฐมนตรี)

โดยหมอประเวศ วะสี (นักคิดขบวนการเอ็นจีโอ)

จากการแบงกลุมสํานักความคิดทางการเมืองดานธรรมรัฐในตารางที่ 2.1 ทําใหเห็นวาเปาหมายธรรมรัฐของแตละกลุมนั้นแตกตางกันออกไป มีทั้งใหรัฐเปนผูนํา ใหชุมชนเปนผูนํา และใหทุกฝายรวมกันปฏิบัติ อยางไรก็ตามสามารถพิจารณาธรรมาภิบาลไดทั้งในฐานะที่เปนวิธีการ และในฐานะที่เปนเปาหมายในตัวของมันเอง โดยมีเงื่อนไขคือ ธรรมาภิบาลจะเปนวิธีการก็ตอเมื่อนําไปเปนเครื่องมือในการสรางกฎเกณฑเปนธรรมออกมา และจะเปนเปาหมายในตัวเองก็ตอเมื่อสามารถบรรลุองคประกอบสําคัญทั้งหมด ซ่ึงประกอบกันขึ้นเปนธรรมาภิบาล ก็จะทําใหเกิดการปกครองที่ดี

2) ผูท่ีใชคําวา “การบริหารจัดการที่ดี” แทน Good Governance ยุค ศรีอาริยะ กลาววา คําวา ธรรมรัฐ มีความหมายไมตรงกับความหมายของ Good

Governance นัก เพราะ Good Governance นาจะหมายถึงระบบในการบริหาร และการจัดการที่ดี มากกวาจะหมายถึง การสรางรัฐที่ดีงาม และถาหากใชคําไทยวา ธรรมรัฐ ภาษาอังกฤษก็นาจะเปนวา Good State ไมใช Good Governance31

30 เกษียร เตชะพีระ, เรื่องเดียวกัน, หนา 6. 31 ยุค ศรีอาริยะ, “โลกาภิวัฒนกับ Good Governance” ธรรมาภิบาลกับคอรัปชั่นในสังคมไทย (กรุงเทพฯ: อมรินทรพริ้นต้ิงแอนพับลิชช่ิง 2546), หนา 42.

20

ตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีไดใชคําวา วิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี แทน Good Governance และพระราชกฤษฎีกาวาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี พ.ศ.2546 ไดใหความหมายของการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี ไดแก การบริหารราชการเพื่อบรรลุเปาหมายดังตอไปนี้

1) เกิดประโยชนสุขของประชาชน 2) เกิดผลสัมฤทธิ์ตอภารกิจของรัฐ 3) มีประสิทธิภาพและเกิดความคุมคาในเชิงภารกิจของรัฐ 4) ไมมีขั้นตอนการปฏิบัติงานเกินความจําเปน 5) มีการปรับปรุงภารกิจของสวนราชการใหทันตอสถานการณ 6) ประชาชนไดรับการอํานวยความสะดวกและไดรับการตอบสนองความตองการ 7) มีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอยางสม่ําเสมอ32 3) ผูท่ีใชคําวา “ธรรมาภิบาล” แทน Good Governance

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ไดเลือกใชคําวาธรรมาภิบาล โดยใหเหตุผล 2 ประการ คือ 1) รากศัพทของคําวา ธรรมาภิบาล มาจากคําวา ธรรม และ อภิบาล ซ่ึงตาม

พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตสถาน พ.ศ. 2525 ใหความหมายของ ธรรม วาหมายถึง คุณความดี ความถูกตอง และ อภิบาล วาหมายถึง บํารุงรักษา ปกครอง ซ่ึงตรงกับรากศัพทภาษาอังกฤษ

2) ธรรมาภิบาล ใชไดในความหมายอยางกวาง ซ่ึงรวมทั้งการบริหารจัดการที่ดีขององคกรธุรกิจเอกชน (Good Corporate Governance) และการปกครองที่ดีของภาครัฐ33

สวน ไชยวัฒน ค้ําชู และคณะ ไดใหนิยามวา ธรรมาภิบาล คือ การมีสวนรวม คือ ความโปรงใสตรวจสอบได การมีความรับผิดชอบในการปฏิบัติงาน เพื่อใหหลักประกันวาการดําเนินนโยบายทางการเมือง สังคม และเศรษฐกิจวางอยูบนฉันทานุมัติอยางกวางขวางของสังคม และใหความมั่นใจวา เสียงของคนยากจน และคนดอยโอกาสจะเปนที่รับฟงในกระบวนการกําหนด และดําเนินนโยบาย โดยเฉพาะอยางยิ่งในสวนที่เกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากร34 และ ประมวล รุจนเสรี ไดนิยามความหมายของธรรมาภิบาลวา คือ การปรับวิธีคิด วิธีการบริหารราชการของประเทศไทยเสียใหมทั้งระบบ โดยการกําหนดเจตนารมณของแผนดินขึ้นมา เพื่อทุกคนทุกฝายในประเทศจะ

32 คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, เง่ือนไขการปฏิบัติตามพระราชกฤษฎีกาวาดวยหลักเกณฑและวิธีการบริหารกิจการบานเมืองท่ีดี พ.ศ.2546, หนา 21. 33 บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, การสรางธรรมาภิบาลในสังคมไทย (กรุงเทพฯ: วิญูชน, 2542), หนา 17. 34 Agere Sam, ไชยวัฒน ค้ําชู และคณะ, ผูแปล, ธรรมาภิบาล การบริหาร การปกครองท่ีโปรงใสดวยจริยธรรม (กรุงเทพฯ: น้ําฝน, 2545), หนา 42-43.

21

รวมกันคิด รวมกันทํา รวมกันจัดการ รวมกันรับผิดชอบ แกปญหาพัฒนานําแผนดินไปสูความมั่นคง ความสงบสันติสุข มีการพัฒนาที่ยั่งยืนและกาวไกล35

นอกจากนี้ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยไดอธิบายวา ธรรมาภิบาล เปนศัพทที่สรางขึ้นมาจากคําวา ธรรม ซ่ึงแปลวา ความดี หรือกฎเกณฑ สวนคําวา อภิบาล แปลวา บํารุงรักษา ปกครอง เมื่อรวมกันก็กลายเปนธรรมาภิบาล ซ่ึงมีความหมายตรงกับคําวา Good Governance36

ทั้งนี้ในการเรียก หรือการนิยามคําวา Good Governance ของนักวิชาการบางทานก็ใชเรียกแทนปะปนกันไป (ใชทั้งธรรมรัฐ ในบางครั้ง และใชคําวาธรรมาภิบาลในบางครั้งดวย เชน เกษียร เตชะพีระ และธงชัย สันติวงษ เปนตน) อยางไรก็ตามจะเห็นไดวา Good Governance เปนคําศัพทที่มีความไมนิ่งอยูมากทําใหมีการตีความ และมีระดับสาระสําคัญของความหมายที่แตกตางกันออกไป โดยในเรื่องนี้พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวฯ ทรงมีกระแสรับส่ัง ตอนหนึ่งแก ผูวาราชการซีอีโอ เมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2546 วา “Good Governance คือ ธรรมะ ไมตองแปลธรรมา- ภิบาลอะไรใหเวียนหัว ธรรมะ คือ ความดี”37

จากคํานิยามขางตนของนักคิดหรือขององคกรตางๆ สามารถสรุปคําวา Good Governance หรือ ธรรมรัฐ หรือ การบริหารจัดการที่ดี หรือ ธรรมาภิบาล ได 2 แบบ คือ

ความหมายแบบสากลอยางกวางๆ หมายถึง ระบบ และกระบวนการตางๆ ที่วางกฎเกณฑความสัมพันธฝายตางๆ เพื่อใหสามารถอยูรวมกันอยางสงบสุข

ความหมายอยางแคบ คือ การสรางเงื่อนไข หรือการกําหนดกฎกติกาตางๆ หรือ ขึ้นมาเพื่อแกไขปญหาอันเนื่องมาจากการปกครองที่ไมมีประสิทธิภาพ ใหมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยเปดโอกาสใหภาคสวนตางๆ เขามามีสวนรวมในการคิด ตัดสินใจ ปฏิบัติ และติดตามผลของหนวยการปกครองนั้นๆ

2.2.3 สาระสําคัญของธรรมาภิบาล แนวคิดธรรมาภิบาล ถาพิจารณาตามเนื้อหาสาระแลว สามารถพิจารณาไดดังนี้ โดยสาระของธรรมรัฐ หรือ Good Governance อานันท ปนยารชุน ไดกลาววา คือ

องคประกอบที่ทําใหเกิดการจัดการอยางมีประสิทธิภาพ เพื่อใหแนใจวานโยบายที่กําหนดไวจะ 35 ประมวล รุจนเสรี, การบริหาร- การจัดการที่ดี (Good Governance), (กรุงเทพฯ: โรงพิมพอาสารักษดินแดน, 2542), หนา 48. 36 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, อางจากบุษบง ชัยเจริญวัฒนะ และบุญมี ลี้, รายงานเรื่อง “ตัวช้ีวัด ธรรมาภิบาล” (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกลา, มปป.), หนา 13. 37 พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวภูมิพลอดุลยเดชฯ, “กระแสรับสั่ง”, ไทยโพสต, (17 มีนาคม 2547), หนา 6.

22

ไดผล หมายถึง การมีบรรทัดฐาน เพื่อใหมีความแนใจวารัฐบาลจะสามารถสรางผลงานตามที่สัญญาไวกับประชาชน38 และ กลาววา จุดสําคัญของธรรมรัฐ คือ การมีสวนรวมของสังคมทุกสวนทั้งในเมืองและชนบท39 ซ่ึงสอดคลองกับของ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ไดกลาววา สาระของธรรมาภิบาล คือ การบริหารจัดการทางเศรษฐกิจสังคม และการเมือง ตองสรางความสมดุลระหวางองคประกอบตางๆ ของสังคมใหดํารงคงอยูรวมกันอยางสันติสุข และสังคมมีเสถียรภาพ ความสมดุลของการจัดสรรทรัพยากรของสังคมใหทุกภาคมีสวนไดที่เหมาะสม และยอมรับได เปนปจจัยสําคัญที่สุดอีกประการหนึ่ง ที่เปนสาระของธรรมาภิบาล การเสียดุลในการจัดสรรทรัพยากรของสังคมที่ทําใหภาคใดภาคหนึ่งไดตลอดเวลา และอีกภาคหนึ่งเสียตลอดเวลา จะนํามาซึ่งความไมเทาเทียมกันในสังคม ความขัดแยง และทายที่สุดก็คือ ความไมมั่นคงและไรเสถียรภาพทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม40

แกนแทของ Good Governance เกียรติศักดิ์ จีรเธียรนาถ ไดกลาววา ประกอบดวย 1. การเพิ่มขีดความสามารถของภาครัฐและรัฐวิสาหกิจ ใหมีประสิทธิภาพและ

ประสิทธิผล เพื่อใหดํารงอยูไดดวยตัวเองโดยไมพึ่งการอุดหนุนจากภาครัฐ 2. ขจัดการผูกขาดตัดตอนเพื่อใหเกิดการสงเสริมใหเกิดการแขงขันเสรี 3. สรางมาตรการการปองกันการฉอราษฎรบังหลวงอยางจริงจังและเปนรูปธรรม 4. การปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐบาลทุกระดับตองมีความโปรงใสและมีความ

รับผิดชอบที่อธิบายได41

นอกจากนี้ ชัยอนันต สมุทรวณิช กลาววา เปาหมายของ Good Governance อยูที่การปรับปรุงรัฐใหปกครองดีขึ้น โดยไมจําเปนวารัฐนั้นจะมีระบอบการเมืองการปกครองแบบใด42

จะเห็นไดวาหลายคนจะมองสาระสําคัญของธรรมาภิบาลในฐานะที่จะเปนตัวทําใหเกิดประโยชนตอทุกฝายในสังคม แตขณะเดียวกันก็มีบางคนที่มองถึงเนื้อแทของแนวคิดนี้ที่แตกตางออกไป เชน ในบทความของ เกษียร เตชะพีระ ไดกลาววา ธรรมรัฐ/ธรรมาภิบาล เนื้อแท คือ รสนิยมลาสุดแหงคริสตทศวรรษที่ 1990’s ในแฟชั่นอุตสาหกรรมการพัฒนา และเปนวาทกรรมแหงอํานาจและความรูที่ใหความชอบธรรมแกการแทรกแซงเพื่อ “ปรับปรุง” โลกซีกอื่นหรือ The World Other ซ่ึงหมายถึงโลกที่สาม, ประเทศกําลังพัฒนา, ประเทศเศรษฐกิจตลาดที่กําลังโผล

38 อานันท ปนยารชุน, ปาฐกถา “ธรรมรัฐกับอนาคตประเทศไทย”, กรุงเทพธุรกิจ, (25 มีนาคม 2541), หนา 20. 39 อานันท ปนยารชุน, “อานันท-ธรียุทธ ชูธงปฎิรูปสังคมบูมแนวธรรมรัฐ กูชาติเบ็ดเสร็จ”, แนวหนา, (27 มีนาคม 2541), หนา 6. 40 บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, เรื่องเดียวกัน, หนา 34. 41 เกียงศักดิ์ จีรเธียรนาถ, “ธรรมรฐักับกระบวนการประชาธิปไตย”, กรุงเทพธุรกิจ, (1 มิถุนายน 2541), หนา 20. 42 ชัยอนันต สมุทรวณิช, Good Governance กับการปฏิรูปการศึกษา-การปฏิรูปการเมือง, มปส, 2541, หนา 12.

23

ตัว ฯลฯ โดยอุตสาหกรรมการพัฒนา อันไดแกเหลาสถาบันโลกาภิบาลทางเศรษฐกิจการเงินการคา ธนาคารเพื่อการพัฒนา องคการในเครือสหประชาชาติ องคการชวยเหลือรวมมือระหวางประเทศ สถาบันวิจัย และวิชาการ เอ็นจีโอ การพัฒนาทั้งหลายในบรรดาประเทศทุนนิยมกาวหนา43

ตรงนี้ทําใหเห็นอีกแงมุมหนึ่งของธรรมาภิบาล และทําใหเกิดขอสงสัยวาธรรมาภิบาลจะเปนแนวคิดที่จะเอื้อประโยชนตอประเทศใดกันแน ในฐานะประเทศไทยก็เปนประเทศหนึ่งที่ปฏิบัติตามแนวคิดนี้ ผลประโยชนจะเกิดขึ้นตอไทยเองหรือตอประเทศตะวันตกเรื่องนี้คงตองพิสูจนกันตอไป

2.2.4 องคประกอบของธรรมาภิบาล เนื่องจากการตคีวามหมายของธรรมาภิบาลที่มีความแตกตางกันออกไป นํามาสู การเสนอองคประกอบของธรรมาภิบาลที่มีความหลากหลาย อยางไรก็ตามในองคประกอบที่นักวิชาการแตละคนไดเสนอนั้นก็สามารถหาองคประกอบรวม หรือสามารถหาหลักสากลของ ธรรมาภิบาล ไดดังนี้

1. หลักการมีสวนรวม หมายถึง การที่เปดโอกาสใหผูมีสวนไดสวนเสียเขามามีบทบาทและอิทธิพลในการคิด ตัดสนิใจ ปฏิบัติ และติดตามผล ในกจิกรรมทีม่ีผลกระทบตอวิถีชีวิตของตน 2. หลักความโปรงใส หมายถึง กระบวนการทํางาน ที่มีความเปดเผยตรงไปตรงมา ขอมูลตางๆ ตรวจสอบไดตรงกับความเปนจริงของขอมูลนั้น ๆ ได 3. หลักนิติธรรม หมายถึง การปกครองภายใตกฎหมายมใิชอําเภอใจหรอือํานาจของตวับุคคล สามารถปกปองคนดแีละลงโทษคนไมดีได 4. หลักคุณธรรม หมายถึง เปนการยดึมั่นในความถูกตองดีงาม มีความซื่อสัตย จริงใจ ขยัน อดทน มรีะเบียบวินยั ประกอบอาชพีสุจริต 5. หลักคุมคา หมายถึง เปนการบริหารจัดการและใชทรัพยากรที่มีจํากดัเพื่อใหเกดิประโยชนสูงสุดแกสวนรวม 6. หลักความรับผิดชอบ หมายถึง เปนการตระหนักในสิทธิหนาที่ ความสํานึกในความรับผิดชอบตอสังคม การใสใจในปญหาสาธารณะของบานเมืองและกระตือรือรนในการแกปญหา และความกลาที่จะยอมรับผลจากการกระทําของตน 7. หลักความเสมอภาค หมายถึง

มีการกระจายการพัฒนาอยางทั่วถึงเทาเทียมกัน ไมมีการเลือกปฏิบัติ

43 เกษียร เตชะพีระ, “รากเหงาธรรมรัฐ/ธรรมาภิบาล”, มติชนสุดสัปดาห, (16 ธันวาคม 2548), หนา 6.

24

ตารางที่ 2.2 องคประกอบหลักธรรมาภิบาล

องคประกอบ รายชื่อบุคคล/องคกร ความหมาย ที่มา(เอกสารอางองิ) 1. สํานักนายกรัฐมนตรี การเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมรับรูและเสนอความคิดเห็นในการตัดสินใจในปญหาสําคัญของ

ประเทศ ไมวาดวยการแจงความเห็น การไตสวนสาธารณะ การประชาพิจารณ การแสดงประชามติ หรืออื่น ๆ

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี

2. กระทรวงมหาดไทย เปนการมีสวนรวมของทั้งประชาชนและเจาหนาที่รัฐในการบริหารงาน เพื่อใหเกิดความคิดริเริ่มและพลังการทํางานที่สอดคลองประสานกัน เพื่อบรรลุเปาหมายในการใหบริการประชาชน

สุดจิต นิมิตรกุล, 2543.

3. สํานักงาน ก.พ. ความสัมฤทธิผลของโครงการตางๆ รวมถึงการประหยัดงบประมาณ ความพึงพอใจของผูมีสวนเกี่ยวของหรือผูไดรับผลกระทบ จํานวนผู เขารวมแสดงความคิดเห็นหรือจํานวนขอเสนอแนะ หรือขอคิดเห็นของประชาชนในการดําเนินการเรื่องตางๆ รวมถึงคุณภาพของการเขามามีสวนรวม

สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน, 2542

1.หลักการมีสวนรวม

4.ไชยวัฒน ค้ําชู และคณะ กระบวนการที่เปดโอกาสใหผูมีสวนไดสวนเสียเขามามีบทบาทและอิทธิพลในการตัดสินใจดําเนินนโยบายและมีสวนในการควบคุมสถาบัน ตลอดจนการจัดสรรการใชและการรักษาทรัพยากรตางๆ ที่มีผลกระทบตอวิถีชีวิตของตน

24

ไชยวัฒน ค้ําชู และคณะ, 2545.

25

ตารางที่ 2.2 องคประกอบหลักธรรมาภิบาล (ตอ)

องคประกอบ รายชื่อบุคคล/องคกร ความหมาย ที่มา (เอกสารอางองิ) 5.รัชนา ศานติยานนท และ

คณะ การที่สาธารณะชนมีโอกาสรับรูนโยบายตางๆ ของรัฐบาลและมีความมั่นใจวารัฐบาลมีความตั้งใจจริงในการดําเนินตามนโยบายนั้น ซึ่งจะเกิดเชนนั้นไดเมื่อประชาชนสามารถตรวจสอบการทํางาน คําชี้แจง และถอยแถลงตางๆ ของรัฐบาล และกระบวนการทางการเมืองในการกําหนดและดําเนินนโยบายเปดโอกาสใหประชาชนเขาไปมีสวนรวม รวมทั้งเปดโอกาสมีการตอสูแขงขันระหวางฝายตางๆ

รัชยา ศานติยานนท และคณะ, 2544.

1. สํานักนายกรัฐมนตรี

เปนการสรางความไววางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ โดยปรับปรุงกลไกการทํางานขององคกรทุกวงการใหมีความโปรงใส มีการเปดเผยขอมูลขาวสารที่เปนประโยชนอยางตรงไปตรงมาดวยภาษาที่เขาใจงาย ประชาชนเขาถึงขอมูลขาวสารไดสะดวกและมีกระบวนการใหประชาชนตรวจสอบความชัดเจน

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี

2. กระทรวงมหาดไทย ขอมูลตางๆ ตองตรงกับขอเท็จจริงของการดําเนินการและความสามารถตรวจสอบได มีการดําเนินการที่เปดเผยชัดเจนและเปนไปตามที่กําหนดไว

สุดจิต นิมิตรกุล, 2543.

3. ก.พ.

ความโปรงใสขึ้นอยูกับ ความพึงพอใจของผูมาใชบริการของรัฐและเจาหนาที่ของสวนราชการ จํานวนเรื่องกลาวหา รองเรียน หรือสอบสวนเจาหนาที่ของรัฐ เกณฑในการใชดุลพินิจของสวนราชการที่มีความชัดเจนเปนที่ยอมรับ สวนราชการมีตัวชี้วัดผลการปฏิบัติงานที่เปนรูปธรรมและเปดเผยตอสาธารณะ

สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน, 2542.

2. หลักความโปรงใส

4.UNDP

กระบวนการทํางาน กฎเกณฑกติกาตางๆ ที่มีความเปดเผยตรงไปตรงมา ขอมูลขาวสารตางๆ ในสังคมสามารถถายโอนไดอยางเปนอิสระ ประชาชนสามารถเขาถึงและรับทราบขอมูลหรือขอมูลขาวสารสาธารณะของทางราชการไดตามที่กฎหมายบัญญัติ

เกรียงไกร เจริญวงศศักดิ์, 2541.

25

26

ตารางที่ 2.2 องคประกอบหลักธรรมาภิบาล (ตอ)

องคประกอบ รายชื่อบุคคล/องคกร ความหมาย ที่มา(เอกสารอางองิ) 1. สํานักนายกรัฐมนตรี

เปนการตรากฎหมาย และกฎขอบังคับ ใหทันสมัยและเปนธรรม เปนที่ยอมรับของสังคมอันจะทําใหสังคมยินยอมพรอมใจกันปฏิบัติตามกฎหมาย และกฎขอบังคับเหลานั้น โดยถือวาเปนการปกครองภายใตกฎหมายมิใชอําเภอใจหรืออํานาจของตัวบุคคล

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี

2. กระทรวงมหาดไทย พัฒนา ปรับปรุง แกไขและเพิ่มเติมกฎหมายใหมีความทันสมัย สุดจิต นิมิตรกุล, 2542. 3. ก.พ.

กฎหมายและกฎเกณฑตางๆ มีความเปนธรรม สามารถปกปองคนดีและลงโทษคนไมดีได มีการปฏิรูปกฎหมายอยางสม่ําเสมอใหเหมาะสมกับสภาพการณที่เปลี่ยนไป การดําเนินงานของกระบวนการยุติธรรมเปนไปอยางรวดเร็ว โปรงใสและตรวจสอบได และไดรับการยอมรับจากประชาชน

สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน, 2542.

3. หลักนิติธรรม

4. UNDP

การปกครองประเทศจะใชกฎหมายเปนบรรทัดฐานและทุกคนเคารพกฎหมาย โดยที่กรอบของกฎหมายที่ใชในประเทศตองมีความยุติธรรมและถูกบังคับใชกับคนกลุมตางๆ อยางเสมอภาคเทาเทียมกนั

เกรียงไกร เจริญวงศศักดิ์, 2541.

26

27

ตารางที่ 2.2 องคประกอบหลักธรรมาภิบาล (ตอ)

องคประกอบ รายชื่อบุคคล/องคกร ความหมาย ที่มา(เอกสารอางองิ) 1. สํานักนายกรัฐมนตรี

เปนการยึดมั่นในความถูกตองดีงาม โดยรณรงคใหเจาหนาที่ของรัฐยึดถือหลักนี้ในการปฏิบัติหนาที่เพื่อเปนตัวอยางแกสังคม และสงเสริมสนับสนุนใหประชาชนพัฒนาตนเองไปพรอมกัน เพื่อใหคนไทยมีความซื่อสัตย จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตจนเปนนิสัยประจําชาติ

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี

4. หลักคุณธรรม

2. ก.พ.

การรองเรียนหรือรองทุกขในการดําเนินการในเรื่องตางๆ ทั้งในและนอกองคกรลดลง คุณภาพชีวิตของคนในสังคมดีขึ้น มีการบริการจัดการและใชทรัพยากรในชาติอยางเกิดประโยชนสูงสุด สังคมมีเสถียรภาพ อยูรวมกันอยางสงบสุขดวยความมีระเบียบวินัย

สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน, 2542.

1. สํานักนายกรัฐมนตรี

เปนการบริหารจัดการและใชทรัพยากรที่มีจํากัดเพื่อใหเกิดประโยชนสูงสุดแกสวนรวม โดยรณรงคใหคนไทยมีความประหยัด ใชของอยางคุมครอง สรางสรรคสินคาและบริการที่มีคุณภาพ สามารถแขงขันไดในเวทีนานาชาติ และพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติใหสมบูรณยั่งยืน

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี

5. หลักคุมคา

2. ก.พ. ความพึงพอใจของผูรับบริการ ความมีประสิทธิภาพและประสิทธิภาพและประสิทธิผล ทั้งดานปริมาณและคุณภาพ

สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน, 2542.

6. หลักความรับผิดชอบ 1. สํานักนายกรัฐมนตรี

เปนการตระหนักในสิทธิหนาที่ ความสํานึกในความรับผิดชอบตอสังคม การใสใจในปญหาสาธารณะของบานเมืองและกระตือรือรนในการแกปญหา ตลอดจนการเคารพในการแสดงความคิดเห็นที่แตกตางและความกลาที่จะยอมรับผลจากการกระทําของตน

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี

27

28

ตารางที่ 2.2 องคประกอบหลักธรรมาภิบาล (ตอ)

องคประกอบ รายชื่อบุคคล/องคกร ความหมาย ที่มา(เอกสารอางองิ)

2. กระทรวงมหาดไทย เจาหนาที่ตองมีความรับผิดชอบตอประชาชน ความพึงพอใจของประชาชนตอการปฏิบัติงานจะเปนตัวชี้วัดสําคัญในการประเมินความสําเร็จของหนวยงานและเจาหนาที่

สุดจิต นิมิตรกุล, 2542.

3. ก.พ.

การไดรับการยอมรับและความพึงพอใจจากผูใชบริการและผูมีสวนเกี่ยวของ การบรรลุตามวัตถุประสงคที่กําหนดไวของงานที่ปฏิบัติ คุณภาพของงานทั้งดานปริมาณ ความถูกตอง ครบถวน รวมทั้งจํานวนความผิดพลาดที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติงาน และจํานวนการรองเรียนหรือการกลาวหาที่ไดรับ

สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน, 2542.

4. UNDP

การตัดสินใจใดๆ ของภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชนตองกระทําโดยมีพันธะความรับผิดชอบในสิ่งที่ตนเองกระทําตอสาธารณะชนหรือผูมีสวนไดเสียกับหนวยงานนั้น โดยคํานึงถึงผลประโยชนที่จะเกิดขึ้นแกสวนรวมเปนหลักและมีจิตใจเสียสละ เห็นคุณคาสังคมที่ตนเองสังกัดอยู

เกรียงไกร เจริญวงศศักดิ์, 2541.

1. กระทรวงมหาดไทย มีการกระจายการพัฒนาอยางทั่วถึงเทาเทียมกัน ไมมีการเลือกปฏิบัติ และมีระบบรับเรื่องราวรองทุกขที่ชัดเจน

สุดจิต นิมิตรกุล, 2542. 7. หลักความเสมอภาค

เกรียงไกร เจริญวงศศักดิ์, 2541. ประชาชนทุกคนมีความสามารถอยางเทาเทียมกันในการเขาถึงโอกาสตางๆ ในสังคม เชน โอกาสพัฒนาหรือมีความเปนอยูที่ดี โดยรัฐเปนผูจัดสรรสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานเพื่อใหประชาชนสามารถเขาถึงการบริการไดเทาเทียมกัน

2. UNDP

28

29

2.2.5 ตัวชี้วัดธรรมาภิบาล สําหรับตัวช้ีวัดธรรมาภิบาล ถาพิจารณาจากของธนาคารโลก จะวัดจากเสรีภาพ (Voice) และการตรวจสอบ (Accountability) เสถียรภาพทางการเมือง (Political Stability) ประสิทธิภาพของรัฐบาล (Government Effectiveness) คุณภาพการปรับตัว (Regulatory Quality) การปกครองโดยกฎหมาย (Rule of Law) และการควบคุมการทุจริต (Control of Corruption)44 ซ่ึงเปนการพิจารณาในระดับประเทศ แตการนําหลักธรรมาภิบาลมาใชในการบริหารราชการสวนตาง ๆ ของไทยจะกําหนดตัวช้ีวัดที่แตกตางกันออกไปในรายละเอียดบางขอ เชน ของกรมสงเสริมการปกครองสวนทองถ่ินไดกําหนดตัวช้ีวัดความเปนธรรมา- ภิบาล ดังตอไปนี้ คือ หลักนิติธรรม จะพิจารณาถึงขอบัญญัติ/ขอบังคับขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน รวมทั้งขอรองเรียนตางๆ หลักความรับผิดชอบ พิจารณาจากรายงานการประชุมสภาทองถ่ิน หลักความโปรงใส พิจารณาจากเอกสาร ส่ือส่ิงพิมพตางๆ ที่แสดงใหเห็นวาองคกรปกครองสวนทองถ่ินนั้นๆ ไดเปดเผยหรือไม หลักการมีสวนรวม พิจารณาวาองคกรปกครองสวนทองถ่ินได จั ดใหมี การประชุม รับฟ งความคิด เห็นของประชาชน มีการจัดทํ าประชาพิจารณ การไตสวนสาธารณะเพื่อเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมแสดงความคิดเห็นในกระบวนการวางแผนกําหนดนโยบาย การจัดสรรงบประมาณประจําป หรือการบริหารจัดการอื่นๆ ของทองถ่ินอยางตอเนื่องหรือไม หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล พิจารณาจาก รายงานผลการตรวจสอบทางการเงินและบัญชีของจังหวัด/อําเภอ และตรวจสอบหลักฐานการโอนเงินงบประมาณรายจายประจําป ทั้งนี้สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยก็ไดกําหนดตัวช้ีวัดธรรมาภิบาลคลายๆ กับของกรมสงเสริมการปกครองสวนทองถ่ิน แตเพิ่มหลักคุณธรรมเขามาดวย สวนนักวิชาการทานอ่ืนๆ ก็ไดทําการศึกษาถึงตัวช้ีวัดธรรมาภิบาลเชนกัน เชน ถวิลวดี บุรีกุลและคณะ45 กําหนดตัวช้ีวัดธรรมาภิบาล ที่ไดแจกแจงละเอียดมากกวาของกรมสงเสริมการปกครองสวนทองถ่ิน คือ นอกจากจะมองหลักทั้ง 5 แลวยังพิจารณาถึงการกระจายอํานาจ การพัฒนาทางเศรษฐกิจ ความปลอดภัย การสนับสนุนทางสังคม สังคมแหงการเรียนรู และส่ิงแวดลอม เปนตน

44 Worldbank. “Governance Indicators”, [Online], http://www.worldbank.org/wbi/Governance/govdata (24 June 2006). 45 โปรดดูเพิ่มเติม, ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ, จับชีพจรประเทศไทย: ตัวช้ีวัดประชาธิปไตยและธรรมาภิบาล, (กรุงเทพฯ: บริษัทเอ พี. กราฟค ดีไซน และการพิมพ จํากัด, 2547), หนา 18-20.

30

นอกจากนี้ สถาบันวิจยัเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ไดกําหนดตวัช้ีวดัธรรมาภิบาลในองคการบริหารสวนตําบล (อบต.) ไวดังนี ้

ตารางที่ 2.3 ตัวชี้วดัธรรมาภิบาลของสถาบนัวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย46

หลักธรรมาภิบาล ตัวชี้วัด

หลักนิติธรรม การจัดทําประชาพิจารณเกี่ยวกับขอบังคับตางๆ ที่จะมีผลบังคับใชกับชุมชน

การจัดต้ังหนวยการใหขอมูลขาวสารแกประชาชน ความโปรงใส

การจัดต้ังคณะกรรมการตรวจสอบความโปรงใสของสมาชิก อบต.

การจัดทําขอบังคับงบประมาณไดคลอบคลุมปญหาและกลุมเปาหมายหรือไม

สมาชิก อบต. ขาดประชุมไมเกินรอยละ 20

ความรับผิดชอบ

การจัดสรรงบประมาณตําบลมากกวา 70% ของงบพัฒนาใหแกโครงการในแผนพัฒนาตําบล

การพิจารณาการใชงบประมาณกับผลงานที่ไดวาคุมกับเงินที่ไดจายไปหรือไม ประสิทธิภาพและ

ประสิทธิผล ประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีตองจัดเก็บไดไมตํ่ากวา 80%

ฝายบริหาร อบต. ไดใชกลไกประชาพิจารณในการตัดสินใจในเรื่องสําคัญ ๆ ที่มีผลกระทบตอประชาชนและชุมชนตําบลหรือไม

เมื่อมีขอขัดแยงระหวางเจาหนาที่ของ อบต. และประชาชน ไดมีการจัดเวทีเพื่อไตสวนสาธารณะวาขอเท็จจริงคืออะไร

อบต. ควรจัดใหมีการลงประชามติของประชาชนในโครงการที่ไมสามารถหาฉันทามติได

การใหมีประชาชนเขารวมฟงการประชุมของสภา อบต. ได ซึ่งมีการระบุไวในบันทึกของมหาดไทยถึง อบต.

การมีสวนรวมของประชาชน

การใหประชาชนมีสวนในการวางแผนและจัดทําแผนพัฒนาตําบลเพื่อทําขอบังคับงบประมาณประจําปของ อบต. โดยนําแผนที่จัดทําแลวมาทําประชาพิจารณตามหนังสือสั่งการของมหาดไทยป พ.ศ. 2541

คณะผูบริหาร อบต. ถูกฟองหรือรองเรียนเรื่องทุจริตหรือไม กรอบคุณธรรม

มีการใหบริการประชาชนอยางสม่ําเสมอหรือไม

46 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2543) อางถึงใน บุษบง ชัยเจริญวัฒนะ และ บุญมี ลี้, เรื่องเดียวกัน, หนา 45.

31

2.2.8 ปจจัยท่ีมีผลตอแนวคิดธรรมาภิบาล ปจจัยที่มีผลตอแนวคิดธรรมาภิบาล อานันท ปนยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรี ไดกลาววา ทางเดียวที่ธรรมรัฐ(Good Governanceหรือธรรมาภิบาล) จะเกิดขึ้นไดก็คือ จิตสํานึกของประชาชนทั่วประเทศที่จะตองเขามามีสวนรวมทางการเมือง มิใชเกิดจากการเขียนบทบัญญัติหรือขอบังคับตางๆ หากไรซ่ึงการมีสวนรวมของประชาชน ก็ไมอาจเกิดธรรมรัฐได47

สําหรับเงื่อนไขจําเปนที่จะทําใหธรรมรัฐเกิดขึ้น ธีรยุทธ บุญมี ไดกลาววา ตองมีบุคคลที่เปนตัวกระตุน ที่เปนตัวแทนฝายตางๆ ที่พอเพียง ซ่ึงเปนงานที่ใชเวลา 5 ป 10 ป หรือช่ัวชีวิตถึงจะเกิดส่ิงเหลานี้ขึ้น เราจะทําใหเกิดบุคคลที่มารวมมือกันได ตองมีเงื่อนไขคือวาตองมีระบบคิดที่ถูกตองที่ไมโนมเอียง และตองเปนประโยชนกับทุกฝาย แลวก็ตองปฏิบัติได 48 ซ่ึงสอดคลองกับ ธงชัย สันติวงษ กลาววา ธรรมรัฐ(หรือ ธรรมาภิบาล) จะมีไดนั้นเงื่อนไขจะอยูที่ปจจัยดานคน โดยเฉพาะผูนําที่เปนผูสรางกับกระบวนการในสังคมที่สถาบันตางๆ ไดชวยสรางขึ้นวาทําไดผลจริงเพียงใด ในตรงกันขาม หากแรงผลักดันของคนและสถาบันที่สรางทําไดไมดีพอ แทนที่จะไดอะไรที่เปนธรรมรัฐบาง ผลอาจกลับตาลปตรตรงขาม คือ การเสื่อมทรุดและทุจริต และปฏิบัติมิชอบอาจจะยิ่งมากและมีอํานาจทําลายสูงมากตอไป49

นอกจากนี้ สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ ไดกลาววาถึงเรื่องนี้วา แมรัฐบาลและหนวยงานราชการไดผลักดันแนวคิดเรื่อง ธรรมาภิบาล และบรรษัทภิบาลใหเปนที่ยอมรับ และไดรับการปฏิบัติ แตในขอเท็จจริงมีคนที่เขาใจและใหความสําคัญไมมาก สาเหตุมีหลายประการ คือ

1. การขาดทฤษฎีที่รองรับอยางชัดเจน โดยกรอบคิดในปจจุบันที่นําเสนอกับเปนกรอบปฏิบัติมากกวากรอบทฤษฎี ทําใหขาดความเชื่อมโยงของที่มาที่ไป จึงไมไดรับความนาเชื่อถือตามควร

2. วัตถุประสงคของกรอบปฏิบัติเนนหนาที่ตอผูอ่ืนคอนขางมากและไมเนนใหเห็นประโยชนที่ตกกับผูปฏิบัติ ทําใหเรื่องธรรมาภิบาลเหลือความหมายที่ตื่นเขินเพียงทําตัวใหเปนสมาชิกที่ดีของสังคมเทานั้น

3. วิถีแหงธรรมาภิบาลนั้นไมเคยเปนองคประกอบที่สําคัญในสังคมไทย ตรงนี้คือจุดตางที่สําคัญระหวางระบบเศรษฐกิจไทย และชาติตะวันตก ซ่ึงวิถีแหงธรรมาภิบาล ช

วยกําหนดแนวทางการพัฒนาและรักษาความสมดุลในระบบสังคมใหเจริญรุงเรืองอยางยั่งยืน

47 อานันท ปนยารชุน, “รัฐบาลยึดแนวอานันทผลักดันธรรมรัฐ”, ผูจัดการรายวัน, 28-29 มีนาคม 2541, หนา 5. 48 ธีรยุทธ บุญมี อางใน ยอด สุขพัฒนธี, “ปรัชญาการเมืองเรื่องธรรมรัฐในทัศนะของธีรยุทธ บุญมี” ธรรมาภิบาลกับคอรัปชั่นในสังคมไทย (กรุงเทพฯ: บริษัท อมรินทรพริ้นต้ิงแอนดพับลิชช่ิง จํากัด, 2546), หนา 129. 49 ธงชัย สันติวงษ, “บริหารรัฐจัดการธุรกิจ”, กรุงเทพธุรกิจ (28 สิงหาคม 2543), หนา 17.

32

สวนในเรื่องความสําคัญของวิถีธรรมาภิบาลที่ขาดหายไปในสังคมไทยเนื่องจาก 1. โครงสรางการควบคุมในองคการรัฐยังมีจุดออนอยูมาก 2. ผูบริหารและฝายที่เกี่ยวของไมมีสํานึก และความสามารถในการแยกแยะความ

สมควรและไมสมควรไดดวยตนเอง 3. วัฒนธรรมของพนักงาน ที่ไมกลาออกมาทาทายความถูกตองในดุลยพินิจของ

ผูบริหาร เพื่อนําไปสูสังคมที่ดีขึ้น 4. สังคมไทยไมเกื้อหนุนการเชิดชูผูที่ยอมนําอาชีพการงานของตนเองและความมั่นคง

ของครอบครัวมาเสี่ยงทาทายอํานาจองคกรเพื่อส่ิงดีงาม 5. วิถีแหงธรรมาภิบาลไมไดดํารงอยูในวัฒนธรรมไทย

และกลาววา ความสําเร็จทางเศรษฐกิจของชาติตะวันตกนั้นไมไดขึ้นอยูกับกลไกตลาดเสรีเพียงอยางเดียว แตมีปจจัยจํานวนมากที่ซอนอยูเบื้องหลังความเจริญรุงเรืองของระบบเศรษฐกิจแบบตลาดเสรี ความสําเร็จขององคกรจะตองอาศัยความรอบคอบและกรอบของธรรมาภิบาลที่เขมงวด เพื่อความวิวัฒนอันยั่งยืนของสังคมไทย50

นอกจากนี้บวรศักดิ์ ยังกลาวไววา ความสําเร็จของการสรางธรรมาภิบาลยังอยูภายใตเงื่อนไขหลายประการตอไป ดังนี้

1. การจัดทํากฎหมายทั้งมวล ทั้งที่เปนกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่น สานตอธรรมาภิบาลใหเกิดขึ้น

2. กระบวนการคัดสรรคนเขาสูโครงสรางทุกโครงสรางที่รัฐธรรมนูญวางไว จะตองโปรงใสและสามารถคัดคนมีความสามารถ เปนคนซื่อสัตยสุจริต เปนคนที่แทนประโยชนของภาคและกลุมตางๆ ที่สมดุลกันและเปนคนกลาหาญ เสียสละ แตถาผลกลับตรงกันขาม ธรรมาภิบาลจะเกิดขึ้นไดยาก และชา 3. การติดตามตรวจสอบการดําเนินการโดยฝายรัฐใหเปนไปตามเจตนารมณที่แทจริงของรัฐธรรมนูญเปนสิ่งสําคัญยิ่ง51

50 สุรศักดิ์ ไชยธนกิจ, “ธรรมาภิบาล: สวนประกอบที่มักขาดหายไปในสังคมไทย”, โพสตทูเดย (29 ตุลาคม 2546), หนา A4. 51 บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, เรื่องเดียวกัน, หนา 214.

33

เหตุผลที่ไดเลือกแนวคิดธรรมาภิบาลมาใชในการศึกษาครั้งนี้ เนื่องจากแนวคิดธรรมา- ภิบาลเปนแนวคิดกระแสหลักในการพัฒนาองคการบริหารสวนทองถ่ินใหมีการบริหารจัดการที่ดี มีความโปรงใสมากขึ้น กลาวคือ เปนแนวคิดที่ทุกองคการบริหารสวนตําบล ตองนํามาใช แตมีหลายองคการบริหารสวนตําบลยังไมประสบความสําเร็จในการนํามาปฏิบัติ ดังนั้นจึงไดเลือกแนวคิดนี้มาประกอบการศึกษา เพื่อเปนแนวทางในการพัฒนาองคการบริหารสวนตําบลใหมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น 2.3 ผลงานวิจัยท่ีเก่ียวของ งานวิจัยที่เกี่ยวของกับธรรมาภิบาลมีหลายเรื่องและมีหลายประเด็น เชน การศึกษาถึงตัวช้ีวัดของธรรมาภิบาล การศึกษาประเด็นเกี่ยวกับเรื่อง การรับรูแนวคิดการบริหารจัดการที่ดี ประเด็นเกี่ยวกับบทบาทของผูนําองคกรตางๆ ตอการนําหลักธรรมาภิบาลมาใช และมีการศึกษาทัศนคติของประชาชนตอการนําหลักธรรมาภิบาลมาใช สามารถสรุปผลงานวิจัยในแตละเรื่องไดดังนี้ 2.3.1 ประเด็นศึกษาเกี่ยวกับตัวชี้วัดของธรรมาภิบาล การศึกษาเกี่ยวกับตัวช้ีวัดของธรรมาภิบาล ไดแก งานวิจัยของสถาบันสิ่งแวดลอมไทยและสถาบันพระปกเกลา ไดทําการศึกษาเรื่อง “ธรรมาภิบาลที่วัดได: ตัวช้ีวัดการมีสวนรวมของประชาชนในการจัดการสิ่งแวดลอม” เปนงานวิจัยเชิงปริมาณ และเชิงคุณภาพ ผลการศึกษาพบวา การเขาไปมีสวนรวมของประชาชนในเรื่องส่ิงแวดลอมจะดําเนินไปอยางมีประสิทธิภาพไดนั้นจะตองมีเงื่อนไขที่สําคัญ คือ ประชาชนสามารถเขาถึงขอมูลขาวสารได และมีสวนรวมในการตัดสินใจ ตลอดจนตองมีกระบวนการที่เอื้ออํานวยใหประชาชนสามารถเรียกรองความยุติธรรมและเยียวยาความเสียหายได 52 นอกจากนี้ ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ ไดทําการศึกษาเรื่อง “โครงการศึกษาเพื่อพัฒนาดัชนีวัดผลการพัฒนาระบบบริหารจัดการที่ดี” เปนการศึกษาเชิงปริมาณ ผลการศึกษาพบวา หลักการบริหารจัดการที่ดีทั้ง 6 ดานมีความเหมาะสมในการอธิบายการบริหารจัดการที่ดี ประกอบดวยหลักนิติธรรม หลักธรรม หลักความโปรงใส หลักการมีสวนรวม หลักสํานึกรับผิดชอบและหลักความคุมคา53

52 สถาบันสิ่งแวดลอมไทยและสถาบันพระปกเกลา, “ธรรมาภิบาลที่วัดได ตัวช้ีวัดการมีสวนรวมของประชาชน ในการจัดการสิ่งแวดลอม”, วิจัยสถาบันสิ่งแวดลอมไทย และสถาบันพระปกเกลา, 2544. 53 ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ, รายงานการวิจัยเรื่อง “โครงการศึกษาเพื่อพัฒนาดัชนีวัดผลการพัฒนาระบบบริหาร จัดการที่ดี”, นนทบุรี: สถาบันพระปกเกลา, 2545.

34

2.3.2 ประเด็นศึกษาเกี่ยวกับการรับรูแนวคิดการบริหารจัดการที่ดีหรือธรรมาภิบาล การศึกษาเกี่ยวกับการรับรูแนวคิดการบริหารจัดการที่ดีหรือธรรมาภิบาล ไดแก งานวิจัยของ สุขุมวิทย ไสยโสภณ ไดทําการศึกษาเรื่อง “การรับรูและแนวคิดการบริหารจัดการที่ดี สําหรับองคการบริหารสวนตําบล ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ประเทศไทย” พบวาผูบริหารและประชาคมตําบลสวนใหญขาดความรูความเขาใจในการบริหารจัดการที่ดี 54 ซ่ึงสอดคลองกับผลงานวิจัยของรุงอรุณ บุญสายันต และคณะ ไดทําการศึกษาเรื่อง “ธรรมาภิบาลไทย: กรณีศึกษาภูมิปญญาอีสาน” คือ พบวาผูบริหารและประชาคมตําบลสวนใหญขาดความรูความเขาใจในการบริหารจัดการที่ดี สภาพการรับรูคําวา ธรรมาภิบาล มีเพียงกลุมพระนักพัฒนา และพระนักศึกษาที่เคยไดยินและรับรู สวนผูนําชาวบานดานการพัฒนาชุมชน เคยไดยินเปนบางคนแตไมเขาใจวาหมายถึงอะไร ผูนําชาวบานดานประเพณีวัฒนธรรมทองถ่ินไมเคยไดยินเลย55 จะเห็นไดวาผลการศึกษาของทั้งสองเรื่องมีความคลายกัน โดยคนสวนใหญจะขาดความรูความเขาใจในเรื่องการบริหารจัดการที่ดีหรือหลักธรรมาภิบาลนั้นเอง ทั้งนี้งานของรุงอรุณ บุญสายันต และคณะ ยังไดศึกษาในเรื่องปจจัยที่มีผลตอการนําธรรมาภิบาลมาใชในงานพัฒนาและการดํารงชีวิตในชุมชนทองถ่ิน ที่เกี่ยวของกับการถายทอดภูมิปญญาดวย ซ่ึงพบวาปจจัยที่มีผล ไดแก ปจจัยภายในชุมชน ประกอบดวย ความศรัทธาทางศาสนา ความเชื่อผีสางตางๆ ความเชือ่จากบรรพบุรุษ นอกจากนี้ไดคนพบปจจัยอ่ืนๆ เชน ปญหาผูนําและชาวบานขาดคุณธรรมและความซ่ือสัตยสุจริต ส

วนปจจัยภายนอกชุมชน ไดแก ปญหาการขาดการเรียนรูจากขาราชการ นักพัฒนาเอกชน ปญหาอันเกิดจากโครงสรางและแนวทางการพัฒนาประเทศ ปญหาอันเกิดจากผลกระทบจากนโยบายการพัฒนาประเทศ56

2.3.3 ประเด็นศึกษาเกี่ยวกับทัศนคติของประชาชนตอการนําหลักธรรมาภิบาลมาใช การศึกษาเกี่ยวกับทัศนคติของประชาชนตอการนําหลักธรรมาภิบาลมาใช ไดแก งานวิจัยของนพพล สุรนัคครินทร ไดทําวิจัยเร่ือง “การนําหลักธรรมาภิบาลมาปรับใชในองคการ

54 สุขุมวิทย ไสยโสภณ, รายงานการวิจัยเรื่อง “การรับรูและแนวคิดการบริหารจัดการที่ดี สําหรับองคการบริหาร สวนตําบล ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ประเทศไทย”, มหาวิทยาลัยขอนแกน, 2546, ในคณะกรรมการสภาวิจัย แหงชาติ สาขารัฐศาสตรและรัฐประศาสนศาสตร, “การประชุมวิชาการรัฐศาสตรและรัฐประศาสนศาสตร แหงชาติครั้งที่ 4 (พ.ศ.2546)”, บริษัทจุดทอง จํากัด, 2546. 55 รุงอรุณ บุญสายันต และคณะ, บทคัดยอเรื่อง “ธรรมาภิบาลไทย: กรณีศึกษาภูมิปญญาอีสาน”, ในการประชุม วิชาการรัฐศาสตรและรัฐประศาสนศาสตรแหงชาติครั้งที่ 6, เชียงใหม, 2548. 56 รุงอรุณ บุญสายันต และคณะ, เรื่องเดียวกัน, 2548.

35

บริหารสวนตําบลตามทัศนะของประชาชนจังหวัดเชียงใหม” พบวาการนําหลักธรรมาภิบาลมาปรับใชในองคการบริหารสวนตําบลตามทัศนะของประชาชนจังหวัดเชียงใหม ภาพรวมอยูในเชิงบวก เมื่อเปรียบเทียบตามปจจัยดานบุคคล พบวา ประชาชนที่มีเพศ อายุ ระดับการศึกษาตางกัน มีทัศนะตอการนําหลักธรรมาภิบาลมาปรับใชใน อบต. ไมแตกตางกัน แตประชาชนที่มีรายไดตางกัน มีทัศนะตอการนําหลักธรรมาภิบาลมาปรับใชใน อบต. แตกตางกัน และเมื่อเปรียบเทียบตามปจจัยดานขนาดของ อบต. และการมีสวนรวมในการดําเนินการของ อบต. พบวา ประชาชนมีทัศนะตอการนําหลักธรรมาภิบาลมาปรับใชใน อบต. แตกตางกัน สวนปจจัยดานความรูความเขาใจใน อบต. นั้นพบวาประชาชนมีทัศนะตอการนําหลักธรรมาภิบาลมาปรับใช อบต. ไมแตกตางกัน สวนปจจัยดานขนาดของ อบต.ไมมีความสัมพันธ กับปจจัยดานความรูความเขาใจใน อบต. แตปจจัยดานขนาดของ อบต. มีความสัมพันธกับปจจัยดานการมีสวนรวมในการดําเนินการของ อบต.57

2.3.4 ประเด็นศึกษาเกี่ยวกับบทบาทขององคกรตอการนําหลักธรรมาภิบาลมาใช การศึกษาเกี่ยวกับบทบาทขององคกรตอการนําหลักธรรมาภิบาลมาใช ไดแก งานวิจัยของ นันทพล พงศธรวิสุทธิ์ ทําการวิจัยเร่ือง “บทบาทขององคการบริหารสวนตําบลกับการสรางระบบการบริหารจัดการที่ดีตามหลักธรรมาภิบาล ในจังหวัดเชียงใหม” พบวากลุมประชาชนมีความพึงพอใจตอการดําเนินงานของ อบต. อยูในระดับสูง และเห็นดวยวารูปแบบการปกครองทองถ่ินแบบ อบต. สงผลใหประชาชนมีสวนรวมในการบริหารทองถ่ินของตน เห็นดวยวาหลังจากมีการจัดตั้ง อบต. สงผลใหประชาชนมีสวนรวมในการแกไขปญหาตําบล สงผลใหเกิดความโปรงใสในการพัฒนาทองถ่ินมากยิ่งขึ้น สวนคณะผูบริหาร สมาชิกสภา พนักงานสวนตําบล และลูกจาง ในเขตองคการบริหารสวนตําบลสันนาเม็ง จํานวน 32 คน เห็นวาองคการบริหารสวนตําบลมีประสิทธิผลในการดําเนินงาน บทบาทและหนาที่ความรับผิดชอบอยูในระดับความพึงพอใจสูงและไดมีขอเสนอแนะ ดังนี้ 1. การบริหารงานใน อบต. ประชาชนในชุมชนมีความตองการใหผูบริหารสนองตอบความตองการของชุมชน รวมทั้งการใชงบประมาณในการบริหารงานอยางคุมคามากที่สุด

57 นพพล สุรนัคครินทร, “การนําหลักธรรมาภิบาลมาปรับใชในองคการบริหารสวนตําบลตามทัศนะของ ประชาชนจังหวัดเชียงใหม”, วิทยานิพนธ รัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัย เชียงใหม, 2547.

36

2. ควรสงเสริมใหบุคลากร มีความรวมมือและเครงครัดในกฎระเบยีบ มีการปฏิบัติงานที่โปรงใส และมีประสิทธิภาพ ตองมีการอบรมเพิ่มพูนประสิทธิภาพ มีการลงโทษแกผูกระทาํผิด และใหรางวัลกับขาราชการที่ประพฤติดี58

นอกจากนี้มีงานวิจัยเกี่ยวกับการปกครองสวนทองถ่ินที่นาสนใจ เชน งานวิจัยของ เชษฐา โมสิกรัตน ไดทําการศึกษาเรื่อง “องคการบริหารสวนตําบลในฐานะการปกครองทองถ่ินขั้นพื้นฐาน” พบวา อบต. ทั้ง 3 แหงในอําเภอเมือง จังหวัดเชียงใหม สามารถตอบสนองตอความตองการของชุมชนในทองถ่ินไดระดับหนึ่งเทานั้น สาเหตุประการแรก คือ การขาดทรัพยากรในการบริหารดานตางๆ โดยเฉพาะขาดความรู สาเหตุประการที่ 2 คือ การเมืองในระดับตําบลมีลักษณะความตองการที่แตกตางกัน59 และ งานวิจัยของ นวพร แสงหนุม ไดทําการศึกษาวิจัยเร่ือง “ประสิทธิผลในการดําเนินงานองคการบริหารสวนตําบลในจังหวัดเชียงใหม” พบวาการดําเนินงานขององคการบริหารสวนตําบลในเขตจังหวัดเชียงใหม มีประสิทธิผลการดําเนินงานอยูในเกณฑ “ระดับสูง” และมีความเห็นวาจํานวนกิจกรรมและภาระหนาที่ ที่ อบต. ดําเนินงานนี้อยูในเกณฑ “ระดับสูง” สวนปจจัยที่มีประสิทธิผลตอการดําเนินงานขององคการบริหารสวนตําบลในจังหวัดเชียงใหม คือ ปจจัยดานโครงสรางระบบงาน ปจจัยดานบรรยากาศภายในองคการบริหารสวนตําบล และปจจัยดานความสามารถทางการบริหารงาน60

และงานวิจัยของ Kokpol, Orathai ไดศึกษาวิจัยเร่ือง Solid-waste management in two municipalitities in Thailand โดยศึกษาในเทศบาลเชียงใหมกับเทศบาลนครหาดใหญ งานวิจัยนี้กลาวถึง ความเขาใจในการปกครองดูแลชุมชนเมืองที่มีประสิทธิภาพ และผลการปฏิบัติงานเกี่ยวกับประเด็นเรื่องส่ิงแวดลอมในชุมชน มีประเด็นหนึ่งที่ในงานนี้กลาวไวอยางนาสนใจ คือ ในการบริหารจัดการชุมชนนั้นตองอาศัยความสัมพันธกันระหวางสวนกลางกับสวนทองถ่ิน และตองอาศัยความสัมพันธ กับภาคประชาสังคมดวย โดยจากการศึกษาพบวา ความสัมพันธระหวาง

58 นันทพล พงศธรวิสุทธิ์, “บทบาทขององคการบริหารสวนตําบลกับการสรางระบบการบริหารจัดการที่ดีตาม หลักธรรมาภิบาล ในจังหวัดเชียงใหม”, วิทยานิพนธ รัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการเมืองและการปกครอง บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม, 2548. 59 เชษฐา โมสิกรัตน, “องคการบริหารสวนตําบลในฐานะการปกครองทองถิ่นขั้นพื้นฐาน”, วิทยานิพนธ รัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาการปกครอง บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2539. 60 นวพร แสงหนุม, “ประสิทธิผลในการดําเนินงานองคการบริหารสวนตําบลในจังหวัดเชียงใหม”, วิทยานิพนธ รัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยเชียงใหม, 2544.

37

เทศบาล กับภาคประชาสังคมในเทศบาลนครเชียงใหมไมมีความเขมแข็ง แตมีภาคประชาสังคมที่เขมแข็ง ในขณะที่เทศบาลนครหาดใหญเปนเทศบาลที่เขมแข็ง แตภาคประชาสังคมออนแอ61

จากการศึกษางานวิจัยตางๆ พบไดวา มีการศึกษาหลายประเด็นที่เกี่ยวของกับหลัก ธรรมาภิบาล แตยังไมไดมีผูศึกษาเปรียบเทียบผลการนําหลักธรรมาภิบาลมาใชในองคการบริหารสวนตําบล และศึกษาปญหาและอุปสรรคในการนําหลักธรรมาภิบาลมาใชในองคการบริหารสวนตําบล รวมทั้งศึกษาถึงปจจัยทางการเมืองและการบริหารที่สงผลตอการนําหลักธรรมาภิบาลมาใช ดังนั้น การศึกษาครั้งนี้ จะชวยทําใหเราทราบเรื่องการนําหลักธรรมาภิบาลมาปรับใชในองคการบริหารสวนตําบลไดดียิ่งขึ้น

61 Kokpol, Orathai, “Urban Governance and the Environment: Solid – waste Management in Two Municipalities in Thailand”, Doctoral dissertation, University of Toronto, Canada, 1998.

38

2.4. กรอบแนวคิดท่ีใชในการศึกษา

หลักความคุมคา

องคการบริหารสวนตําบล

หลักการกระจายอํานาจ/ หลักการปกครองสวนทองถ่ิน

หลักความรับผิดชอบ

หลักความเสมอภาค

หลักการมีสวนรวม หลักนิติธรรม

หลักความโปรงใส

หลักคุณธรรม

หลักธรรมาภิบาล

ประสบความสําเร็จ ไมประสบความสําเร็จ

ปจจัยทางการบริหาร - โครงสรางระบบงาน - ทรัพยากรการบริหาร

1. งบประมาณ 2. บุคลากร 3. วัสดุอุปกรณ

- บรรยากาศภายในองคกร

ปจจัยทางการเมือง ภายใน - ความสัมพันธระหวางฝายบริหาร กับสภา อบต. - ความสัมพันธระหวางฝาย ขาราชการประจํากับการเมือง ภายนอก- ความสัมพันธระหวางองคการ บริหารสวนตําบล องคกรเอกชน และประชาชน - ความสัมพันธกับอบต. อื่นๆ - ความสัมพันธกับนักการเมือง เชน ส.ส. , ส.ว. เปนตน - ความสัมพันธกับขาราชการ ประจํา เชน นายอําเภอ ผูวาราชการจังหวัด ปลัดกระทรวง อธิบดี เปนตน

ปญหาอุปสรรคในการนําหลักธรรมาภิบาลมาใช

แนวทางแกไขปญหา

ภาพที่ 2.1 กรอบแนวความคิดในการศึกษาเรื่องการนําหลักธรรมาภิบาลมาใชใน องคการบริหารสวนตําบล จังหวัดนครสวรรค