สวัสดิการการท างาน: ค าตอบส าห ... ·...

รายงานสบเนองการสมมนาวชาการเนองในโอกาสการสถาปนาคณะสงคมสงเคราะหศาสตร มธ. ปท 65

143

สวสดการการท างาน: ค าตอบส าหรบประเทศไทยในระยะเปลยนผาน Workfare: The Answer for Thailand in the Transition Era

นวลปราง อรณจต1

Nualprang Aroonjit2

Abstract This academic article offers “workfare” is a useful concept to be applied as an important guideline for social welfare in dealing with poverty in Thailand during the transitional period of overcoming the middle-income trap and the upcoming election. This article reviews the workfare concept and is used as a conceptual framework for analyzing the social welfare system under the National Council for Peace and Order (NCPO) led by Prime Minister Prayuth Chan-ocha. The problems are; 1. The poverty eradication policy has resulted in extensive debates as unsuitable, having targeting problems and exclusion errors 2. Providing social assistance by granting financial aids alone cannot help poverty. 3. In addition to income inequality, social welfare disparities also have been found. As the problems mentioned above, inequality and poverty still could not be solved. This article argues that problems mentioned above, inequality and poverty still could not be solved, thus, workfare is the answer to the Thai social welfare system development. The author, therefore, proposes welfare development by applying appropriate workfare concepts. 1. The government must create social assistance measures such as labor market interventions, specific welfare programs, promoting a system or work project in exchange for welfare benefits. 2. Establish true cooperation of the government, local organizations, private and public sectors in social welfare based on the concept of social roles and responsibilities. 3. Promoting workfare and professional development programs. Keywords: Workfare, Transition, Social Policy

บทคดยอ

บทความวชาการนเสนอวา “Workfare” เปนแนวคดทเปนประโยชนในการน าไปใชเปนแนวทางส าคญของสวสดการสงคมในการจดการกบความยากจนในประเทศไทยในชวงระยะเวลาการเปลยนผานของการกาวขามกบดกประเทศรายไดปานกลาง (Middle Income Trap) และระยะเปลยนผานในชวงทประเทศไทยก าลงเดนหนาสการเลอกตง บทความชนน ทบทวนแนวคดเกยวกบสวสดการการท างานและใชเปนกรอบแนวคดในการวเคราะหระบบสวสดการสงคม ภายใตคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) น าโดยนายกรฐมนตรประยทธ จนทรโอชา ปญหาทพบคอ 1) นโยบายการแกปญหาความยากจน สงผลใหเกดขอถกเถยงอยางกวางขวางถงความไมเหมาะสม ปญหาการคดเลอก และเขาไมถงกลมเปาหมาย 2) การชวยเหลอทางสงคม โดยการใหเงนสงเคราะหเพยงอยางเดยว ไมสามารถแกปญหาความความยากจนได 3) นอกจากความเหลอมล าดานรายได ยงพบปญหาความเหลอมล าดานสวสดการสงคม

1 นกศกษาสงคมสงเคราะหศาสตรดษฎบณฑต คณะสงคมสงเคราะหศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร 2 Ph.D. student on Social Policy, Faculty of Social Administration, Thammasat University, Thailand E-mail: [email protected]


144

บทความชนนโตแยงวาการแกปญหาขางตนยงไมสามารถแกความเหลอมล าและความยากจนได ดงนน Workfare เปนค าตอบของการพฒนาระบบสวสดการสงคมไทย ผเขยนจงเสนอการพฒนาสวสดการโดยปรบใชแนวคด workfare ใหเหมาะสมไดแก 1) รฐตองสรางมาตรการเพอการชวยเหลอสงคม เชน การแทรกแซงตลาดแรงงาน จดสวสดการอยางจ าเพาะเจาะจง ผลกดนใหเกดระบบหรอโครงการการท างานแลกสวสดการ 2) สรางบทบาทความรวมมอทแทจรงของภาครฐ ทองถน เอกชน ประชาชน ในการจดสวสดการสงคม บนฐานคดเรองหนาทและความรบผดชอบทางสงคม 3) ผลกดนการจดสวสดการการท างาน สวสดการอาชพ และสงเสรมศกยภาพการท างาน ค าส าคญ: สวสดการการท างาน, การเปลยนผาน, นโยบายสงคม

บทน า การศกษาเรอง “สวสดการการท างาน: ค าตอบส าหรบประเทศไทยในระยะเปลยนผาน” ผเขยนตองการน าเสนอการโตเถยงทางวชาการ ตอการปญหาของการจดสวสดการสงคม ภายใตการด าเนนการของคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) และเสนอวาแนวคด Workfare จะเปนค าตอบส าหรบประเทศไทยในระยะการเปลยนผาน น ามาสแนวคดเรองการจดสวสดการการท างานในประเทศไทย “ระยะการเปลยนผาน” (the Transition Era) ในการศกษาครงน หมายถงการกาวขามกบดกรายไดปานกลางไปสประเทศรายไดสง และระยะการเปลยนผานในชวงเวลาทประเทศไทยก าลงเดนหนาสการเลอกต ง ทงนประเดนทก าลงไดรบความสนใจในวงกวาง คอการเปลยนแปลงของสวสดการสงคมไทย ทปรากฏขนอยางชดเจนในนโยบายการแกปญหาความยากจนภายใตการด าเนนการของคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) น าโดยนายกรฐมนตรประยทธ จนทรโอชา ไดแก “นโยบายสวสดการแหงรฐ” อนเปนทรจกกนในเรองของ “บตรสวสดการแหงรฐ-บตรคนจน” และ “นโยบายประชารฐ” ซงปจจบนเปนนโยบายทประกอบดวยกจกรรมโครงการมากมาย และประชารฐยงกระจายไปยงสวนตางๆ ทวประเทศ ทงในรปของ “รานคาประชารฐ” “ตลาดประชารฐ” และการจดสวสดการดานตางๆ ภายใตชอน อยางไรกตาม ดวยการน าเนนนโยบายขางตน สงผลใหเกดประเดนขอถกเถยงโตแยงถงความไมเหมาะสมในการจดสวสดการสงคม ตวอยางเชน นโยบายสวสดการแหงรฐ ทมการจดท าบญชรายชอคนจนโดยการลงทะเบยนและใหบตรสวสดการแหงรฐ เพอจดสวสดการส าหรบผมรายไดนอย หรอสวสดการชวยเหลอคนจน ในลกษณะการใหเงนสงเคราะห และนโยบายประชารฐ ทนโยบายเนนบทบาทการมสวนรวมของประชาชน ทวากลบมการตงขอสงเกตวาเปนนโยบายสะทอนนยทางการเมองอนสงผลตอคะแนนเสยงและการเปลยนแปลงจากการเลอกตงทก าลงจะเกดขนในชวงป พ.ศ.2562 เนองจากประเทศไทยก าลงก าลงเผชญชวงเวลาการเปลยนผานน โดยยงมประเดนขอถกเถยงในนโยบายและการจดสวสดการสงคม ดงนนจงมความจ าเปนทจะตองทบทวนนโยบายส าคญอยางนโยบายการแกไขปญหาความยากจน ภายใตการด าเนนการของคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) อยางนโยบายสวสดการแหงรฐ และนโยบายประชารฐ เพอพจารณาปญหาและชองวางของนโยบายและการน าไปปฏบต และเพอชใหเหนวาหากน าแนวคด Workfare มาปรบใชเปนกรอบการพฒนาการจดสวสดการแลว จะสามารถแกปญหาและชองวางดงกลาวและเปนค าตอบในการจดสวสดการเพอแกไขปญหาความยากจนไดอยางไรการศกษาครงน จงตองชใหเหนรากฐานแนวคดของ Workfare เพอจะแวนขยายหรอเปนเครองมอมองเพอปรบปรงสวสดการตามกรอบแนวคดและวธการทแทจรงของ Workfare ในประเทศไทยพบขอเสนอการปรบใช Workfare ในระบบสวสดการสงคมเพอแกปญหาความยากจน (รางแผนยทธศาสตรสวสดการสงคมไทยฉบบท 2 , 2555; ระพพรรณ ค าหอม, 2557) การพฒนาแรงงานเพอขบเคลอนเศรษฐกจ (อมรเทพ จาวะลา , 2555) รวมถงการแกปญหาความยากจนในประเทศไทยเพอสรางการเปลยนแปลงทงในฐานคดและปฏบตการของสวสดการสงคม (นวลปราง อรณจต, 2561) โดยความเปนไปไดในการน ามาปรบใชในการพฒนางานสวสดการสงคมตามความคาดหมายคอการขบเคลอนแนวคดภายใตยทธศาสตรชาตและนโยบายการแกปญหาความยากจน


145

บทความวชาการชนน จงมวตถประสงคเพอชใหเหนวา Workfare เปนค าตอบในการแกปญหาความยากจนของประเทศไทยในระยะการเปลยนผาน การศกษาครงนจงใชกรอบแนวคดของ Workfare และแนวคดดานสวสดการสงคม ในการวเคราะหระบบสวสดการ และใชวธการวเคราะหวพากษในนโยบายสงคมเพอใหเหนประเดนปญหาโดยการคลประเดนพจารณาทละชน (กตตพฒน นนทปทมะดลย , 2550) โดยมขอบเขตการศกษา ดานเนอหา ไดแก การพจารณานโยบายสวสดการแหงรฐ และประชารฐ ทงในตวของนโยบาย การน านโยบายไปปฏบตและผลกระทบ เพอสะทอนปญหาและชองวางของนโยบาย และน าเสนอแนวทางการพฒนาระบบสวสดการโดยใชแนวคด Workfare เปนทางเลอกในการปรบปรงพฒนา เนอหาในบทความวชาการชนนจงประกอบไปดวย การทบทวนวรรณกรรมวาดวย “พฒนาการแนวความคดเกยวกบสวสดการการท างานของประเทศไทย” เพอสะทอนพฒนาการแนวคดในอดตจวบจนปจจบน และน ามาสการเสนอกรอบวเคราะหวาดวย “ความหมาย แนวคด ปฏบตการของ Workfare” อนเปนเครองมอในการพจารณาสวสดการในประเทศไทย ในการศกษาและอภปราผล จงประกอบดวย “การศกษาการเปลยนแปลงของสวสดการสงคมไทย” วาสวสดการสงคมไทยวามรปแบบการเปลยนแปลงอยางไร และ “พจารณาแกปญหาและชองวางของนโยบาย และน าเสนอการปรบใชแนวคดและวธการของ Workfare วานโยบายการแกปญหาความยากจนมปญหาและชองวางอยางไร โดยผศกษามขอเสนอแนวทางการพฒนาระบบสวสดการโดยใชแนว workfare ในทายทสด จากการศกษาเพอน ามาสการเกดองคความรใหมจากการปรบใชแนวคด Workfare อยางเหมาะสมกบการพฒนาระบบสวสดการสงคมไทย เพอเปนทางเลอกสวสดการรปแบบตางๆ หรอมมมมองตอการชวยเหลอทางสงคมแบบใหม สามารถใชกบการแกปญหาความยากจนอยางไดผล ทงน Workfare เปนค าตอบหนงส าหรบประเทศไทยในระยะการเปลยนผาน และรวมทงการพฒนารระบบสวสดการในอนาคตตอไป อยางไรกตาม กอนทจะน าไปสการวเคราะหการเปลยนแปลงและนโยบายในปจจบน ควรมการท าความเขาใจในเชงประวตศาสตรความสมพนธและความเชอมโยงกนของแนวคด ปรากฏการณการเปลยนแปลง และการปรากฏขนของ Workfare ในชวงการเปลยนผานของประเทศไทยในอดตจวบจนปจจบน

พฒนาการแนวคด เกยวกบสวสดการการท างานของประเทศไทย

การด าเนนนโยบายการพฒนาประเทศและการแกปญหาความยากจนในประเทศไทย มพฒนาการการเปลยนแปลงในเชงประวตศาสตรเชอมโยงกบปรากฏการณการสถานการความเปนไปของโลก โดยประเทศไทยไดรบอทธพลการเปลยนแปลงเรองการแกปญหาความยากจนเรมจากแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบทหนง ในป พ.ศ.2504 เปนตนมา สบเนองมาจากการทประเทศไทยรบนโยบายการพฒนาประเทศจากองคการสหประชาชาต รวมทงก าหนดทศทางการพฒนาประเทศและแนวทางการแกปญหาความยากจนทยดถอตามแนวทางของธนาคารโลก (World Bank) โดยธนาคารโลกเปนผประกาศจดยนการตอสกบความยากจนโดยการใหเงนกสนบสนนการพฒนาแกประเทศโลกทสามเพอพฒนาประเทศ เชนการพฒนาโครงสรางพนฐานทางเศรษฐกจ (Infrastructure Investment) (รงสรรค ธนะพรพนธ, 2544; อรศร งามวทยาพงศ, 2546) แนวทางหลกในการแกปญหาความยากจนของธนาคารโลก มาจากแนวคดเรองการตอบสนองความจ าเปนพนฐานของมนษย (Basic Human Needs) ทองคการแรงงานระหวางประเทศ (International Labour Organization) ไดเสนอไว กระทงมการมาปรบเปลยนแนวคดเพอมงใหประเทศโลกทสามหลดพนจากความดอยพฒนาโดยเนนแนวทางการพฒนาเศรษฐกจขนพนฐาน (กฤษฎา ธระโกศลพงศ, 2559) ซงตอมาธนาคารโลกและกองทนการเงนระหวางประเทศนเองทมบทบาทส าคญในการหนนน าให Washington Consensus หรอฉนทามตวอชงตนอบตขน สบเนองมาจากการไดรบชยชนะของพรรคอนรกษนยมในสหราชอาณาจกรป 1979 และตอดวยชยชนะพรรครพบลกนไดรบประเทศสหรฐอเมรกาในป 1980 ถอเปนการ


146

อวสานของแนวคดเศรษฐกจอยาง Keynesian Consensus และเปนจดเปลยนอนน ามาส Washington Consensus (รงสรรค ธนะพรพนธ, 2548) (ผาสก พงษไพจตร. 2542) จากเหตการณน มการเปลยนแปลงส าคญตอแนวทางนโยบายเศรษฐกจโลกโดยไดรบอทธพลจากเมนนโยบายเศรษฐกจโลก (Global Economic Policy Menu) น าเสนอโดยจอหน วลเลยมสน (John Williamson) และไดรบการยนยนเหนชอบจากสถาบนความคด (Think Tanks) ใหปฏรประบบเศรษฐกจและเกดการเปลยนแปลง อาท การมวนยทางการคลง บทบาทรฐบาลวาดวยการลดกฎระเบยบการควบคม (Deregulation) และถายโอนการผลตจากรฐบาลไปสเอกชน (Privatization) การสงเสรมการแขงขนและการคาเสร ทงนแนวคดนโยบายไดเสรมอ านาจแนวคดลทธเสรนยมใหม (Neoliberalism) และมอทธพลในทกมตนบตงแตนนมา (รงสรรค ธนะพรพนธ, 2548) ในขณะเดยวกนนน Workfare ปรากฏขนในชวงรอยตอการเปลยนแปลงแนวคดอดมการณทางการเมองภายใตแนวคดลทธเสรนยมใหม กลาวคอ หลงจากมการประกาศ Workfare เปนนโยบายการชวยเหลอในป 1970 ในเวลาตอมา เกดการเปลยนแปลงขวการเมองของประเทศทรงอทธพลอยางในสหราชอาณาจกรและประเทศสหรฐอเมรกาซงเปนปจจยส าคญใหเกดฉนทามตวอชงตนและเปนกาวส าคญของโลกโดยการน าของสองประเทศอ านาจภายใตแนวคดลทธเศรษฐกจเสรนยมใหม (Peck, 2001; Stewart & Grover, 2002) โดยตอมาแนวคด Workfare แพรสะพดไปทวโลกโดยเขาสสหภาพยโรปในทศวรรษท 1990 และตอมาเรมมการน ามาใชในประเทศภมภาคเอเชยในศตวรรษท 21 (Peck, 2003; Chan, 2008) ปจจยหนงทสงผลให Workfare เปนทรจกและแนวคดถกน าไปใชทวโลกนน เกดจากวกฤตการเงนจากเอเชยในป 1997 ซงตรงกบป พ.ศ.2540 ทรจกกนในนาม “วกฤตกตมย ากง” ซงสงผลกระทบตอระบบเศรษฐกจทวโลก หลงจากวกฤตการณทางการเงนครงน ท าใหตองมการปรบโครงสรางทางเศรษฐกจและการแกปญหาการวางงานโดยบรรดาประเทศรฐสวสดการ (Welfare State) รฐบาลตองจายเงนประกนสงคมชดเชยการวางงานดวยงบประมาณมหาศาล ดวยเหตนเอง Workfare จงเรมมบทบาทส าคญโดยเปนมาตรการชวยเหลอและมาตรการการแทรกแซงตลาดเพอใหคน กลบเขาสตลาดแรงงาน (Madsen, 2001) กลาวไดวา Workfare ถกน ามาใชแกไขปญหาหลงวกฤตการณ ในชวงรอยตอการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจและสงคมในภมภาคตะวนตกในชวงทศวรรษท 1990 กระทงตอมา กระแสโลกาภวตนพดพาแนวคด Workfare มายงภมภาคตะวนออกและเรมมการน าแนวคดมาปรบใชในนโยบายเศรษฐกจและสงคมในเอเชย (Chan & Ngok. 2011) ทงน มการตงขอสงเกตตอการจดการในภมภาคเอเชยวา หลงวกฤตเศรษฐกจดงกลาว ภมภาคเอเชยใหความส าคญในการเพมผลตภาพ ปรากฏการโอนบรการภาครฐสเอกชน (Privatization) สงเสรมพงพาตนเองและครอบครว สนบสนนการบรหารงานภาครฐแนวใหม (New Public Management) ควบคการพฒนาและการแขงขนของวยแรงงานและการสงเสรม Workfare (Clarke, 2000 refer to Chan, 2008. p.304) โดยในภมภาคเอเชยนน รฐบาลเปนผวางแผนโดยเนนภาคเอกชนใหบรการสงคม (Holliday, 2000) Workfare ถกน ามาใชภายใตการพฒนาแขงขนและมงเนนความมงคงดานเศรษฐกจและอยในฐานะสวสดการทสรางผลตภาพในเอเชย (เกษรา ชยเหลองอไร, 2557) (Clarke, 2000) ในประเทศไทย มสถานการณเชอมโยงกบการเปลยนแปลงในระดบโลกและไดรบอทธพลแนวคดดานเศรษฐกจและสงคม รวมถงแนวทางการแกปญหาความยากจน โดยมองยอนไปกอนวกฤตการทางการเงนหรอวกฤตการณตมย ากง ในประเทศไทยปรากฏการน าเอาแนวทางการพฒนาเศรษฐกจและสงคมมาจากรายงานธนาคารโลก ฉบบ พ.ศ.2521 ชอเรอง Thailand: Toward a Strategy of Full Participation มาใชเปนแนวทางการก าหนดนโยบายการแกปญหาความยากจนของประเทศไทย ภายใตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 5 (รงสรรค ธนะพรพนธ, 2544) ภายใตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 5 (ปพ.ศ.2525-2529) เรมมการใหความส าคญกบการแกปญหาความยากจน โดยเนนการพฒนาพนทชนบท เชน มการจดโครงการสรางงานในชนบท หรอ กสช. เพอจางงานคนในชมชนใหมการสรางงานสาธารณสมบตในชนบท ไดแก การสรางระบบสาธารณปโภค ถนน สระกกเกบน า เพอพฒนา


147

โครงสรางพนฐานในทองถนทรกนดารและเปนการแกปญหาความยากจนโดยกระจายรายไดสชนบท ซงจากแผนพฒนาฯฉบบท 5-8 น เปนการพฒนาคขนานมากบกระแสหลกการพฒนาในระบบทนนยมทเขามาในสประเทศไทยดวยกระแสโลกาภวตน (อรศร งามวทยาพงศ, 2546. น.176) (สพตรา จณณะปยะ, 2535) ในประเทศไทยมพฒนาการทส าคญเกดขนอกประการโดยในป พ.ศ.2497 เรมมรางกฎหมายประกนสงคม กระทงในป พ.ศ.2533 ประเทศไทยมกฎหมายประกนสงคม ซงเปนการสมทบเงนกองทนจากนายจาง ลกจางและรฐบาลรวมกนเพอสรางความมนคงหรอหลกประกนวาจะไดรบการคมครองและไดรบคาทดแทนในกรณตางๆ ณ ชวงเวลาน ตรงกบชวงเวลาท Workfare ก าลงตงรกรากและเตบโตในบรรดารฐสวสดการ โดยในภมภาคยโรปน า Workfare ไปใชในการจายเงนและสมทบในระบบประกนสงคม กลบมาทสถานการณส าคญอกชวงหนงในประเทศไทยในวกฤตการณการเงนในเอเชยหรอ “วกฤตตมย ากง” ขณะนนสภาพเศรษฐกจและสงคมของประเทศไทยไดรบผลกระทบทรายแรงจากการลอยตวคาเงนบาทและสภาวะฟองสบ ทงนรฐบาลมความพยายามทจะแกไขโดยกระตนการเตบโตทางเศรษฐกจอครง ทวาในทางกลบกนแนวคดส าคญไดปรากฏขน โดยสมเดจพระปรมนทรมหาภมพลอดลยเดช หรอในหลวงรชกาลท 9 ทรง เนนย าหลกปรชญาเศรษฐกจพอเพยง ทเคยมพระราชด ารสเพอเปนแนวทางการแกปญหาดานเศรษฐกจ ดงเชนใจความสวนหนงทกลาว “การจะเปนเสอนนไมส าคญ ส าคญทเราพออยพอกน และมเศรษฐกจเปนการอยแบบพอมพอกน แบบพอมพอกน หมายความวา อมชตวเองไ ด ใหมก าลงพอเพยงกบตวเอง’ ซงตอมาไดรบการกลาวนามวาเปน ‘Bangkok consensus” (รงสรรค ธนะพรพนธ, 2548) “วกฤตตมย ากง” เกดขนในชวงของการด าเนนงานตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 8 (ปพ.ศ. 2540 -2544) ผลจากวกฤตการท าใหประเทศตองพงพาสถาบนการเงนระหวางประเทศ (International Monetary Fund-IMF) และธนาคารโลก ยงเขามามบทบาทตอการแกปญหาโดยเสนอ “ยทธศาสตรเฟองฟการพฒนาชนบทไทยหลงวกฤตทางเศรษฐกจ” ซงขอเสนอดงกลาวไมไดเปนไปตามแผนพฒนาฯ เรองการเนนมนษยเปนศนยกลางการพฒนา (อรศร งามวทยาพงศ, 2546) ทงนเปนไปไดวาตองแกไขปญหาวกฤตการเฉพาะหนา โดยในชวงแผนพฒนาฯฉบบท 8 หลงการลาออกของ “รฐบาลพลเอกชวลต ยงใจยทธ” นน มการด าเนนงานของรฐบาล 2 ชดไดแก “รฐบาลชวน หลกภย” ทเปนดานหนาในการรบผลกระทบจากปญหาดงกลาว มการน าแนวทาง “รดเขมขด” ประหยดงบประมาณทกดาน และในชวงปลายแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมฉบบน เปนชวงทมการเปลยนผานมาส “รฐบาลทกษณ” ซงพยายามแกปญหาโดยน าเสนอการ “คดใหมท าใหม” ใชแนวทางเสรนยมเพอแกปญหาเศรษฐกจและปญหาความยากจน เชน โครงการหมบานละลาน คาราวานแกจน และแนวทางประชานยมโดยแจกจายรายไดสงตรงลงชมชน ซงกไดรบการวพากษวจารณวาสามารถกระตนเศรษฐกจทไดอยางรวดเรว ทวาสงผลตอความเหลอมล าทสงขนเปนประวตการ (ส านกขาวบบซ, 2560; อมมาร สยามวาลา และสมชย จตสชน, 2550) วกฤตการณเศรษฐกจ “ประเทศไทยเปนหน IMF” สงผลใหรฐบาลตองมมาตรการเรงดวนเพอบรรเทาและแกปญหาวกฤตการณนนใหหมดไปโดยเรวทสด ในชวงเวลาดงกลาว “รฐบาลทกษณ” ใชแนวทางเสรนยมและประชานยม เพอกระตนเศรษฐกจใหมผลตอการเตบโตทางเศรษฐกจอยางรวดเรวและประสบความส าเรจในการช าระหนของประเทศครงนน ประกอบกบแนวทางประชานยมทประกาศกลมเปาหมายชดเจน มงเนนฐานเสยง และจากความส าเรจในการคลคลายวกฤตการณทางเศรษฐกจ ท าใหไดรบความนยมสงสดชวงหนงในดานเศรษฐกจและการเมอง แมมการตงขอสงเกตวาเปนนโยบายประชานยม แตประชาชนไดประโยชนจากบรการอยางถวนหนาดานสขภาพและสาธารณสขอยาง “30 บาทรกษาทกโรค” ซงถอวามความส าเรจในการปฏรปสวสดการ หลงวกฤตการณในประเทศไทย (อมมาร สยามวาลา และสมชย จตสชน , 2550; ปกปอง จนวทย และสมคด พทธศร, 2561) จะเหนไดไดวา รฐบาลไทยในทกยคสมยมความพยายามทจะแกปญหาและพฒนาประเทศ โดยมนโยบายเปนเครองมอส าคญในปฏบตการดงกลาว ในเวลาตอมา ประเทศไทยภายใตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 10 (พ.ศ. 2550 -2554) การด าเนนการบรหารประเทศโดย “รฐบาลอภสทธ” จดใหมโครงการไทยเขมแขง ในแผนฟนฟเศรษฐกจและสงคม โดยม


148

วตถประสงคเพอยกระดบรายไดและสรางโอกาสการท างานในชนบทซงในระยะท 2 เกดโครงการจางงานระยะสนเพอผลกดนภาคเอกชนใหมการจางงาน สะทอนใหเหนความพยายามท าใหเกดสวสดการอยางรอบดาน ไดแก โครงการสาธารณสข บรการสาธารณะ การศกษา การทองเทยว เศรษฐกจเชงสรางสรรคและการลงทนและการจางงาน โดยมจ านวนมากกวา 6,000 โครงการกระจายไปยงสวนภมภาคทวประเทศเพอสรางโอกาสการท างาน (ส านกงานเศรษฐกจการคลง, 2554) ซงกลาวไดวาเปนการด าเนนนโยบายโดยใชแนวทางแขงขนในตลาดแรงงาน กระตนเศรษฐกจและการจางงานไปพรอมกน รวมถงพยายามใชโครงการพฒนาความเปนอยรอบดานอยางเปนรปธรรม อยางไรกตาม ความพยายามในการด าเนนนโยบายเพอพฒนาประเทศและจดสวสดการสงคมทผานมา ไมเปนผลส าเรจเทาทควรเปน โดยสามารถพจารณาจากสาเหตปจจยได อนไดแก สถานการณความไมสงบภายในประเทศและวกฤการณทางเศรษฐกจในระดบโลกจากปญหาตลาดสนเชอหรอ “วกฤตการณแฮมเบอรเกอร” สงผลกระทบตอระบบเศรษฐกจโลก และปญหาสถานการณความไมสงบทางการเมองในประเทศเน องจากประชาชนขาดความเหนพองตองกน ภายใตสถานการณความขดแยงทางการเมองทด าเนนอยางตอเนองกอนน าไปสสถานการณทางการเมองครงใหม ดวยปจจยเหลานกยงไมสามารถทจะด าเนนนโยบายการแกปญหาความยากจนในระยะยาว การน าเอาแนวคด Workfare มาใชจงปรากฏอยในรปของโครงการรฐ การจดสวสดการเพอจางงานเปนตน อทธพลแนวคดของ Workfare เรมเขาสประเทศไทย ปรากฏอยในขอเสนอแนะเชงนโยบายใน รางแผนยทธศาสตรสวสดการสงคมไทย ฉบบท 2 (พ.ศ. 2555-2559) ภายใตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 11 (พ.ศ. 2555-2559) ในหวขอเรองการลดปญหาความยากจนและความเหลอมล าโดยเฉพาะในชนบท มขอเสนอของการน า Workfare มาใชแกปญหาความยากจนรวมทงชวยเหลอผวางงานและผทอยนอกตลาดแรงงานดวยการสรางโอกาสและสรางงานใหบคคลทไมมอาชพ (รางแผนยทธศาสตรสวสดการสงคมไทยฉบบท 2 อางถงใน อมรเทพ จาวะลา, 2555) ทงน มการศกษาทางวชาการเกยวกบการปรบใชแนวคด Workfare และยงมการคาดการณวาในอนาคตประเทศไทยมแนวโนมทจะน า Workfare มาใชในระบบสวสดการและเปนก าลงแรงงาน (ระพพรรณ ค าหอม , 2557) (อมรเทพ จาวะลา, 2555) รวมทงจดเปนสวสดการทางเลอกเพอการชวยเหลอทางสงคม และใชบทบาทความรวมมอในการจดสวสดการสงคม (นวลปราง อรณจต, 2561) อยางไรกตาม แมการเปลยนแปลงด าเนนมาอยางตอเนองภายใตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 10 และ 11 แตประเทศไทยกยงไมม Workfare เกดขน สาเหตส าคญประการหนงคอสถานการณความไมสงบ ขาดความเหนพองตองกนทกอเปนความขดแยงและเกดวกฤตการณทางการเมอง วกฤตการณการเมองไทย ทเกดจากการสงสมในป พ.ศ.2548-2553 และพรอมปะทในป พ.ศ.2556-2557 กอเกดความขดแยงทางความคดเหนทางการเมอง โดยเปนทรจกกนในนาม “การเมองเสอเหลอง-เสอแดง” เปนความขดแยงครงใหญและด าเนนมาในชวงเวลาทยาวนาน และความรนแรงในสถานการณทางการเมองทผานมา สงผลตออารมณความรสกของทกฝายทมทงความคบแคน ความเสยใจและตางรสกถงความพายแพ ซงนบเปนวกฤตการณซงมความเสยหายครงใหญในประวตศาสตรการเมองประเทศไทย กระทงในป พ.ศ.2557 มการท ารฐประหารโดยคณะรกษาความสงบแหงชาตหรอ “รฐบาล คสช.” ประกาศกฎอยการศกและมอ านาจบรหารประเทศนบจากนนเปนตนมา ดวยสถานการณนจงสะทอนใหเหนไดวา เปนอกครงทวกฤตการณการเมองไทยเปนจดเปลยนส าคญทสงผลตอการเปลยนแปลงของนโยบายสงคม ภายใตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท12 (ปพ.ศ.2560-2564) โดยการน าของคณะรกษาความสงบแหงชาต ผหวงปฏรปประเทศไทยบนวสยทศนการพฒนาสความ “มนคง มงคง ยงยน” โดยก าหนดทศทางการพฒนาประเทศกรอบยทธศาสตรชาตระยะยาว 20 ปเพอหลดพนจากกบดกความยากจน ลดความเหลอมล าทางสงคมและพฒนาศกยภาพมนษยใหสนบสนนการเตบโตของประเทศ เพอเปลยนจากประเทศทมรายไดปานกลางสการเปนประเทศท มรายไดสง (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2561)


149

นโยบายการแกไขปญหาความยากจน ไดแก นโยบายสวสดการแหงร ฐ ประกอบกบยทธศาสตรประชารฐ ซงเปนนโยบายทขนภายใตแนวคดหลกการจดสวสดการสงคมอยางถวนหนาและการสรางความมสวนรวมระหวางรฐบาลเอกชนและประชาชน เพอขจดความยากจนใหหมดไปและการพฒนาทยงยน (ส านกเลขาธการนายกรฐมนตร , 2561; ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต , 2560) อยางไรกตาม นโยบายและยทธศาสตรการลดความเหลอมล าและความยากจนนไดด าเนนมาในชวงระยะหนงแลว และสะทอนปฏบตการนโยบายทมความแตกตางเปลยนแปลงและมความชดเจนในการมงเนนการจดสวสดการคนจน ดงนน การพจารณานโยบายการแกปญหาความยากจน จงตองม กรอบการศกษา และแนวคดทฤษฎเปน “แวนขยาย” ในการมองนโยบายและวเคราะหทบทวนนโยบายดงหวขอทก าลงจะกลาวถงน

กรอบการศกษา แนวคด ทฤษฎท การศกษาทเกยวของ

กรอบการศกษาครงน มแนวคด Workfare เปนฐานการพจารณาระบบสวสดการการชวยเหลอทางสงคมของประเทศไทยโดยพจารณาจากรากฐานแนวคด (Ideology foundation) ของ workfare อนประกอบดวยแนวคดทส าคญไดแก 1. แนวคดการจดสวสดการเพอการชวยเหลอทางสงคม โดย Workfare เปนมาตรการหรอโครงการทมการจดระบบสวสดการ (Programs or Schemes) เพอการชวยเหลอทางสงคม ในรปแบบการจดสวสดการแบบมเงอนไข คอ การท างานแลกสวสดการ (Lødemel, 2001) ผรบสวสดการจะตองตองลงทะเบยนเพอเขารบสวสดการการชวยเหลอ การท างานหรอรบการฝกอบรมงาน เพอใหไดรบเงนอดหนน (Wage Subsidy) เปนคาตอบแทนหรอการไดรบเงนประกนสงคม รวมถงการก าหนดใหเขารบบรการสงคม ไดแก บรการจดหางาน การศกษาและฝกอาชพ ซ งเปนไปตามการจดท าแผนพฒนารายบคคล (Human Development Plan) 2. แนวคดบทบาทความรวมมอในการจดสวสดการ: Workfare เกดขนภายใตบทบาทความรวมมอในการจดสวสดการสงคมรวมกนระหวางรฐ ทองถน เอกชนและบคคลอนเปนพนธะผกพนซงกนและกน (Mutual Obligation) ใชการจดสวสดการสงคม เพอสงผลใหเกดความรวมมอ ซงในประเดนการแกปญหาความยากจน Workfare เปนการพยายามใหบคคลท างาน ไดรบสวสดการกระทงสามารถพงพาตนเอง ได (Peck, 2001, Peck, 2003) 3. แนวคดการพฒนาและการแกปญหาความยากจน: เนองจาก Workfare เปนการจดสวสดการขนพนฐาน ใหบคคลสามารถเขาถงบรการสงคม ไดรบการพฒนากระทงบคคลสามารถพงพาตนเองได (Smith, 1987; Peck & Theodore, 2001) ดงนนจงมการน าเสนอ Workfare เพอเปนสวสดการทจงใจใหเกดการท างาน โดยจดระบบการชวยเหลอทางสงคมเปนสวสดการขนพนฐานแกผทประสบปญหาความเดอดรอนและผทอยในสภาวะยากล าบาก (Lødemel, 2001) รวมทงเปนระบบการชวยเหลอทางสงคมขนพนฐานในการด าเนนชวต (Chan, & Kinglun, 2011) อยางไรกตาม Workfare มความเหมาะสมภายใตเงอนไขบางประการ โดยมเงอนไขความเหมาะสมในแนวคด Workfare คอ ผรบสวสดการ จงเปนผทมสภาพสามารถท างานไดหรอวยแรงงาน ดงเชน ในสหรฐอเมรกานน Workfare เปนโครงการของรฐบาลทก าหนดสวสดการส าหรบกลมคนทสามารถท างานได จะตองไดท างาน กลมเปาหมาย จงหมายถง กลมผใหญ -วยท างาน (Capable adults) ซงเปนบคคลปกตทสามารถทจะปฏบตงานได สวนใหญกลมเปาหมายในลกษณะนไดแก แรงงานวยฉกรรจ กลมคนวยท างาน ผทสามารถท างานได กลมเปาหมายของ Workfare จงมใชบคคลทอยในก ลมผเปราะบาง (Vulnerable) อยางเชน กลมผพการ (Disabled) ผปวยทพลภาพ เดก และผสงอาย ซงมความเหมาะสมในการจดสวสดการการชวยเหลอเพอสรางความเทาเทยม ทกลมเปราะบางพงไดรบ ในขณะเดยวกน กลมเปาหมายในสวสดการ Workfare คอผดอยโอกาสและคนยากจน ทไดรบผลกระทบทางเศรษฐกจและประสบปญหาตางๆ เชน ปญหาการวางงาน และการขาดโอกาสการท างานและการมรายได ใหเขาสระบบสวสดการการชวยเหลอ


150

แนวทางภายใตวธคดของ Workfare คอ การท างานแลกสวสดการ Workfare จดเปนสวสดการทางเลอกทมกถกน ามาใชในการแกปญหาสงคมอยางเฉพาะเจาะจง เชน การแกปญหาดานสทธความเสมอภาคของพลเมองในสหรฐอเมรกา แกปญหาการวางงานของบรรดารฐสวสดการในทวปยโรป และแกปญหาความยากจนในเอเชย อนขนอยกบบรบทความเหมาะสมและการน าแนวคดมาปรบใชกบนโยบายของประเทศเหลานน (Peck, 2003; Lødemel, 2001; Chan, 2008) อยางไรกตามการจดสวสดการโดย Workfare ยงคงเปนประเดนขอถกเถยงกนในเรองความเหมาะสมของ Workfare วารปแบบใดทจะน ามาสการแกปญหาไดด โดยเฉพาะตวอยางประเทศในภมภาคตะวนตก มการใช Workfare ทงในลกษณะการจดบรการแบบถวนหนา (Universal) และการจดสวสดการทเฉพาะเจาะจง (Targeted) ส าหรบผรบสวสดการเฉพาะกลมทมความจ าเปนเทานน มทงรปแบบการเขารบสวสดการแบบสมครใจ (Volunteer) และรปแบบการบงคบใชกบกลมเปาหมายผทอยเกณฑทงหมด (Hinton, 2010; Henning, 2009; Lødemel,2001) ดวยเหตน การน า Workfare มาใชในประเทศไทย จงจ าเปนตองมการศกษาถงความเหมาะสมในการปรบใช ดงทจะน าเสนอในหวขอตอไปน

ผลการศกษา

การอภปรายผลและขอเสนอจากการศกษา 1. การเปลยนแปลงของสวสดการสงคม ภายใตนโยบายการแกไขปญหาความยากจน 1.1 นโยบายสวสดการแหงรฐ: สวสดการทมมลคา และการพฒนาของระบบการชวยเหลอ เมอกลาวถงนโยบายการแกปญหาความยากจน ภายใตการด าเนนการของคณะการรกษาความมนคงแหงชาตแลว นโยบายซงก าลงเปนทรจกกนอยางกวางขวางในปจจบน ไดแก นโยบายสวสดการแหงรฐ เปนนโยบายทเปดใหมการ การจดทะเบยนคนจน เพอเขารบสทธทางสวสดการสงคมดานตางๆ ซงในระยะแรกมการลงทะเบยนเพอรบบตรสวสดการแหงรฐ หรอบตรคนจน เพอเปนวงเงนในการแลกซอสงของเครองใชจ าเปนในการด าเนนชวตเปนการชวยเหลอทางสงคม นโยบายสวสดการแหงรฐ เปนนโยบายการชวยเหลอผมรายไดนอย มการประกาศ “ลงทะเบยนคนจน” ใหผมรายไดนอยหรอคนจนมาลงทะเบยนเพอพจารณาคณสมบตและรบบตรสวสดการแหงรฐเพอแลกรบสนคาและบรการจากภาครฐ เชน บรการขนสงมวลชนสาธารณะ คาโดยสารรถเมล รถไฟ รถไฟฟา รถยนตโดยสารบรษทขนสงมวลชนจ ากด ใชแลกสวนลดกาซหงตมจากกระทรวงพลงงาน แลกรบสนคาจากรานคาประชารฐ เปนการชวยเหลอเพอเขาถงบรการสาธารณปโภคขนพนฐานและเปนการชวยเหลอดานคาใชจายในการด ารงชพแกคนจน (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต , 2560) เมอพจารณาแลวจะเหนไดวา มการเปลยนแปลงวธการก าหนดกลมเปาหมายเพอแกปญหาความยากจน ดงจะเหนไดจากนโยบายการแกปญหาความยากจน เดมมการจ ากดการชวยเหลอเฉพาะกลมบคคลผประสบปญหาดานตางๆ จากเดมทใชเกณฑ กลมอาย การศกษา กลมอาชพ และพ นท กระทง นโยบายการแกปญหาความยากจนโดยคณะรกษาความสงบแหงชาต เปลยนมาเปนการขยายความชวยเหลอในวงกวางและอยางครอบคลมทกกลม ภายใตนโยบายการชวยเหลอผมรายไดนอยหรอนโยบายคนจนซงเกณฑดานรายไดและปจจยความมงคงของบคคลแทนการก าหนดเกณฑการชวยเหลอทผานมาในประเทศไทย (สมชย จตสชน, 2561) จากวธการของนโยบายสวสดการแหงรฐ สามารถตงขอสงเกตไดวา นโยบายนเปนกลวธในการกระตนการผลตทางเศรษฐกจและการหมนเวยนของสนคาและเงนทน ซงเกดจากการทรฐใหสวสดการผานบตรคนจนโดยใหวงเงน เพ อน าไปแลกซอสนคาและบรการ รปแบบดงกลาวนสะทอนสวสดการทอยในกจกรรมทางเศรษฐกจ และสะทอนวธคดแบบเสรนยมใหม ดงนนจงมองวาไมสามารถจดสวสดการใหเปลาหรอแจกจายฟร เพราะ “สวสดการเปนสงทมมลคา” การเปลยนแปลงทชดเจนในเรองการจดสวสดการเพอการชวยเหลอทางสงคม (Social Assistance) ทผานมา มโครงการชวยเหลอผไดรบผลกระทบทางสงคมในคนยากจนและดอยโอกาสโดยใหเงนชวยเหลอกรณฉกเฉนและกระตนองคการ


151

ปกครองสวนทองถนใหสงเคราะหชวยเหลอคนยากจน (ชนชย ชเจรญ , 2557) ซงเปนการใหเงนสงเคราะหในลกษณะสวสดการแบบใหเปลา (Unconditional) ในทางกลบกน นโยบายสวสดการแหงรฐ เปนนโยบายทครอบคลมการแกปญหาความยากจนในระดบประเทศ ซงผตองการรบสวสดการสวนเพมจะตองเขาสเงอนไข (Conditional) โดยการท างานและเขารวมกจกรรการพฒนาตนเอง พฒนาการนโยบายสวสดการแหงรฐ ในระยะทสองมการเปลยนแปลงสะทอนใหเหน ‘การจดสวสดการแบบมเงอนไข’ มการเปดรบสมครการจดทะเบยนคนจนเพมเตมและสรางแรงจงใจในการเขารวมนโยบายสวสดการแหงรฐโดยมลคาวงเงนในบตรเพมขนแตมเงอนไขในการรบสวสดการนนกคอ ผรบสวสดการจะตองเลอกเขารวมโครงการรฐเพอพฒนาคณภาพชวตใน 4 มต ทงหมด 34 โครงการ ไดแก การเขารวมโครงการเพอมงานท า มทงหมด 5 โครงการ การฝกอบรมและการศกษา มทงหมด 10 โครงการ การเขาถงแหลงทนเพอการศกษา เคหะ และการประกอบอาชพ มทงหมด 11 โครงการ และการเขาถงสงจ าเปนพนฐาน มทงหมด 8 โครงการ (ประชาชาตธรกจ, 2561; กระทรวงการคลง. 2561) การเขารวมโครงการสวสดการแหงรฐและโครงการเพอพฒนาคณภาพชวตน เปดใหเขารวมตามความสมครใจ (Voluntary) โดยมทางเลอกในการเพมรายไดและการมงานท า อาท บรการจดหางานในประเทศและตางประเทศ การเขาถงแหลงเงนทนในระบบ เชน โครงการสนเชอเพอพฒนาอาชพของผมรายไดนอยโดยธนาคารเพอการสงเคราะหและธนาคารออมสน การเขาถงสงจ า เปนพนฐาน เชน สนเชอ ทอยอาศยเพ อสวสดการแหงร ฐโดยธนาคารอาคารสงเคราะหและกระทรวงการคลง การออมเพอการเกษยณอายส าหรบแรงงานนอกระบบโดยกองทนการออมแหงชาต และการจดเตรยมการท างานรวมกนกบภาครฐและภาคเอกชน เพอสรางโอกาสอยางรอบดานเพมรายได ผมรายไดต าทอยในวยแรงงาน (ส านกเลขาธการนายกรฐมนตร, 2561 ; กระทรวงแรงงาน , 2560) กลาวไดวาการจดสวสดการมงเนนเรองการสรางโอกาส (Opportunity) และทางเลอกของสวสดการสงคม พรอมกนน นโยบายสวสดการแหงรฐไดจดใหม การท าแผนพฒนารายบคคลหรอ “Personalized plan” จากการส ารวจ สอบถามความตองการ วเคราะหและใหความชวยเหลอเปนรายบคคล โดยจดใหมผดแลบตรสวสดการแหงรฐ (Account Officer: AO) เปนผดแลผรบสวสดการ เขาถงบคคล ใหค าแนะน าและจดท าแผนการชวยเหลอรวมกนเพอเขาสโครงการเพอพฒนาคณภาพชวตดานตางๆ (กระทรวงการคลง. 2561) ตวอยางการจดเตรยมบรการเพอพฒนาศกยภาพบคคล การพฒนาทกษะฝมอแรงงาน การฝกอบรมอาชพและการศกษา เชน โครงการฝกอาชพเรงดวนอเนกประสงคหรอชางชมชนซงดแลรบผดชอบโดยกระทรวงแรงงาน โครงการเพมทกษะอาชพแกเกษตรกรผลงทะเบยนเพอสวสดการแหงรฐโดยกระทรวงเกษตรและสหกรณ (กระทรวงการคลง. 2561) กระทงรฐบาลมการประกาศอยางภาคภมใจวา นเปนครงแรกทมการด าเนนนโยบายโดยการบรณาการการท างานของกระทรวงและหนวยงานภาครฐรวมกน (ส านกเลขาธการนายกรฐมนตร. 2561) อยางไรกตาม นโยบายสวสดการแหงรฐไมไดเปนนโยบายทมระบบทเบดเสรจในตวมนเอง แตมการเชอมโยงกบนโยบายตางๆ เพอแกปญหาความยากจนและความเหลอมล า นอกจากความรวมมอกนของหนวยงานภาครฐแลว ภาคเอกชนไดกาวเขามามบทบาทส าคญรวมด าเนนการตามนโยบายในรฐบาลยคน ดงทพอจะทราบกนดในชอ “ประชารฐ” 1.2 ยทธศาสตรประชารฐ: การถายโอนบทบาทภาครฐไปสภาคเอกชน ยทธศาสตรประชารฐ เปนยทธศาสตรชาตทวาดวยการเสรมสรางความรวมมอระหวางภาครฐภาคเอกชนและภาคประชาสงคม โดยรวมเอาพลงทกภาคสวนมาใชในการเปลยนแปลง ปฏรป และกลไกในการพฒนาในทกมต (ส านกเลขาธการนายกรฐมนตร, 2560) หากมองยอนกลบไป ในอดต มการหยบยกยทธศาสตรประชารฐขนมาครงแรกเพอขบเคลอนนโยบายประเทศภายใตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 8 (พ.ศ.2540-2544) (ธนภทร โคตรสงห, 2560) แตภายใตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 9 ฉบบท10 และฉบบท 11 ไมไดมการกลาวถงประชารฐแตอยางใดมเพยงแนวคดเรองการมสวนรวมของประชาชนและภาคสวนเอกชน กระทงยทธศาสตรประชารฐปรากฏขนอกครงในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 12 (ปพ.ศ.2560-2564) ซงม


152

การน ามาใชเปนยทธศาสตรเพอแกปญหาความยากจนและความเหลอมล าในประเทศไทย (ส านกเลขาธการนายกรฐมนตร, 2561; ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2560) รฐบาลเปดตวยทธศาตรประชารฐ ในฐานะกลไกการบรหารจดการของรฐเพอใชสรางความเขาใจระหวางภาครฐและเอกชน สรางความสงบเรยบรอย ความสามคค การบรหารและพฒนาประเทศ โดยอธบายวา ประชารฐหมายถงความรวมมอของรฐบาลผสานกบประชาชน รฐบาลมหนาทอ านวยความสะดวกหรอเปดชองทางใหเอกชนใหมสวนรวมในการพฒนา ประกอบกบสงเสรมการท างานรวมกนของประชาชนรวมกบเจาหนาทรฐ โดยจะจดสรรงบประมาณเพอเกดความคมคาในการพฒนาประเทศทกดาน (ประชารฐรกสามคค, 2560) ยทธศาสตรประชารฐ สะทอนใหเหนความพยายามจดระบบสวสดการการชวยเหลอรอบดาน ดงจะเหนไดจากโครงการประชารฐตางๆ เชน การดแลดานสขภาพอนามย (Health) โดยโครงการหมอประชารฐ การชวยเหลอดานทอยอาศย (Housing) และความมนคงทางสงคม (Social Security) เชน ใหสนเชอบานประชารฐและเคหะประชารฐ นนทนาการ (Recreation) เชนมหกรรมวฒนธรรม ตลาดประชารฐรวมใจของดบานฉน ประกอบกบโครงการพฒนาคณภาพชวต 4 มตทมโครงการเขาถงโครงสรางพนฐาน การชวยเหลอเพอมงานท า มรายได (Employment and Income Maintenance) การศกษาอบรม (Education) บรการสงคม (Social Services) และจดหางานและพฒนาอาชพ หากพจารณาตามองคประกอบแลว อาจกลาวไดวานโยบายประชารฐเปนความพยายามจดสวสดการและระบบการชวยเหลอใหครอบคลม ดงทไดมการอธบายเกยวกบการจดสวสดการสงคมขนพนฐานอยางทวถงและครอบคลมทง 7 ดาน (อภญญา เวชยชยและคณะ, 2548) ซงแนวคดน สนบสนนการศกษาและอธบายทวาดวยการน า Workfare มาใชเพอสรางความมงคงทางสงคมและเปนสวสดการพนฐานถวนหนาในกลมแรงงาน (Farnham, 2013) อยางไรกตาม สงทนาสนใจเกยวกบประชารฐ คอ หลกการเรองการสรางบทบาทความรวมมอ เนองจาก Workfare ม แนวคดวาดวยการสรางบทบาทความรวมมอในการจดสวสดการสงคม การสรางสวสดการสงคมทเปนพนธะผกพนซงกนและกน (Mutual obligation) ของรฐ องคกรภาคธรกจและประชาชน เพอจดสวสดการสงคมดวยความรบผดชอบกน (Peck, 2003) แตเนองจากสงทปรากฏเปนรปธรรมภายใตประชารฐ เชน การจดทะเบยนบรษท ประชารฐรกสามคค (ประเทศไทย) จ ากด ท าใหประชารฐไดรบเสยงวพากษวจารณถงบทบาทการท างานทไมเหมาะสม เนองจากมการวพากษวาประชารฐคอรฐบาลเออผลประโยชนแกนายทน ผเสยประโยชนคอประชาชน คนจนอยใน “วงลอมประชารด” (มตชนรายวน, 2560) ทงนเพอใหยทธศาสตรประชารฐเปนไปตามหลกการทวางไวในเรองบทบาทการมสวนรวมและความรวมมอระหวางรฐ เอกชน และประชาชน ดงนนจงจ าเปนตองพจารณา บทบาทของผมสวนเกยวของ (Stakeholder) วามบทบาทหนาทอยางไร มใครไดใครเสยประโยชน และจะท าอยางไรใหน ามาซงประโยชนรวมกนของผมสวนเกยวของทกฝาย โดยพจารณาไดจากสวนประกอบทอาศยบทบาทความรวมมอของภาครฐ เอกชน และประชาชน คอ การจดบรการสงคม ระบบประกนสงคม และระบบภาษ ดงทไดกลาวถงรปแบบกระบวนการของบรการสงคมไปแลวขางตน ในขอนจงกลาวถงในสวนของบทบาท หน าทรบผดชอบ ในการจดบรการสงคม เนองจาก การจดบรการสงคมเปนหนาทบทบาทของภาครฐ อยภายใตหนวยงานดานสวสดการสงคม โดยการบรการสงคมเปนการจดสวสดการพนฐานใหแกประชาชนซงโดยทวไปโดยไมแบงแยกสถานภาพและรายได (ระพพรรณ ค าหอม, 2557) ซงเดมท ภาครฐประสบปญหาคณภาพมาตรฐาน เชน บรการพฒนาอาชพและการจดหางาน ทไมตรงตามความตองการและขาดการตดตามประเมนผล (กระทรวงแรงงาน 2560) กระทงตอมามการเปลยนแปลงระบบสวสดการการชวยเหลอคนจนโดยการใหเอกชนเขามามสวนรวมในการจดบรการตางๆ อยางรอบดาน เพอเปนแรงจงใจในการจดสวสดการ เอกชนจะไดรบการลดหยอนภาษ ในกรณทบรการการฝกทกษะอาชพและพจารณารบท างาน ซงเปนลกษณะของการลดกฎเกณฑและการโอนบทบาทภาครฐไปยงเอกชน (Privatization)


153

แตเนองจากบรการสงคมถอเปนบรการขนพนฐานทควรมประสทธภาพและประชาชนพงไดรบ ดงนนรฐตองไมปลอยใหเอกชนท าหนาทเพยงสรางความเตบโตทางเศรษฐกจแตตองคอยก ากบดแลใหเปนไปตามวตถประสงค และเกดประโยชนตอผรบสวสดการ และจะตองมมาตรการทางภาษทเหมาะสม ระบบการจดเกบภาษ (The tax system) เปนกลไกในการลดความเหลอมล าดานรายได ภาษเปนเครองมอการกระจายซ า (Redistribution) เพอสรางความเปนธรรมและลดความเหลอมล าทางสงคม (Alcock, & Payne & Sullivan, 2000) และเนองจาก Workfare เปนสวสดการสงคมทใชงบประมาณทมาจากภาษ รฐจงตองมแหลงเงนทนทเพยงพอตอการจดสวสดการแกประชาชน (Madsen. P.K., 2001) ดงนน เงอนไขทส าคญในการเกด Workfare คอจะตองมระบบภาษเพอเปนงบประมาณน ามาสมาตรการการกระจายซ า โดยการจดสวสดการในรปแบบ Workfare (Peck, 2003) ดงจะเหนไดจากประเทศรฐสวสดการ (Welfare State) มการใช Workfare อยางแพรหลาย เชน ประเทศกลมนอรดก ตองใชงบประมาณจ านวนมากในการจดสวสดการถวนหนา (Universal Coverage) ทงนกลมประเทศดงกลาวนนมวธจดการและจดเกบภาษอตรากาวหนาภาษทรพยสนและภาษมรดกเพอจดสวสดการสงคม ประกอบกบการทประชาชนรวมกนจายภาษเนองจากมความเชอมนในรฐ วาจะจดสวสดการสงคมทดใหกบประชาชน (Madsen, 2001; Lødemel, 2001) การปรบปรงระบบภาษระบบการจดเกบภาษในประเทศไทย จงเปนกลไกส าคญและรายไดหลกในการบรหารประเทศและการจดสวสดการสงคม โดยเฉพาะการเกบภาษทรพยสนและภาษมรดกอตรากาวหนา ซงเปนทมาของงบประมาณในการจดสวสดการถวนหนา (เมธา มาสขาว, 2552) แตดวยปญหาขอยกเวนดานภาษในประเทศไทย มผทไดประโยชนจากเงอนไขการลดหยอนกระจกตวอยทผมรายไดสงหรอคนรวย ประกอบกบปญหาความไมโปรงใสและการทจรตคอรปชน ซงอาจสงผลท าใหไมสามารถเกบภาษทรพยสนและภาษมรดกอตรากาวหนาไดอยางแทจรง (อธภทร มทตาเจรญ, 2552) ดงนน แนวทางการม Workfare ในประเทศไทย จงตองใชมาตรการดานภาษและการคลงมาประกอบการจดสวสดการ โดยเฉพาะตองมมาตรการการเกบภาษจากประชาชนซงหมายรวมถงเอกชน ประกอบกบภาษทรพยสนและภาษมรดกอตรากาวหนาในประเทศไทย ซงเปนปจจยส าคญในการลดความเหลอมล าและเพอน ามาสการจดสรรงบประมาณเพอจดสวสดการสงคมตอไป บทบาทรวมทส าคญของ รฐ เอกชน ประชาชน มความสมพนธรวมกน อกประการหนงคอ คอระบบประกนสงคม ตวอยางในสาธารณรฐเกาหล-เกาหลใต Workfare จดเปนการคมครองแรงงานในสถานท างานทมลกจางมากกวาสามสบคน (Chan & Ngok, 2011) หรอตวอยางในประเทศฝรงเศส ประเทศเยอรมน และเดนมารก Workfare จะเปนเงอนไขชดเจนทเกยวของกบการสมทบเงนประกนสงคม โดยผรบสวสดการจะไดรบคาตอบแทน ตงแตขนตอนการฝกอบรม การท างาน โดยนายจางจายและรฐเงนสมทบเขากองทนประกนสงคม (Madsen, 2001; Lødemel, 2001) ในประเทศไทยหากปรบใช Workfare และเชอมโยงกบระบบประกนสงคมไดอยางมประสทธภาพ จะท าใหรฐและประชาชนไดรบประโยชนมาก เนองจากในประเทศไทย คนจนซงสวนใหญเปนแรงงานนอกระบบ ซงมจ านวนมากเมอเทยบกบกลมประชากรทท างานทงหมดถงรอยละ 55.6 คนกลมนไมไดรบความคมครองเนองจากไมอยในระบบประกนสงคม ดงนนการคมครองทางสงคมยงคงจ ากดอยในกลมแรงงานในระบบ (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต , 2560, น.1-12) แมจะมการขยายความคมครองไปสแรงงานนอกระบบ แตผทสมครเขาสระบบประกนสงคมยงมจ านวนนอย ประกอบความไมเทาเทยมกนของระบบประกนสงคม ดงจะเหนไดจาก กลมแรงงานในระบบหรอผประกนตนตามมาตรา 33 จะไดรบสทธการคมครอง 7 กรณ ในขณะทแรงงานนอกระบบทสมครเปนผประกนตน ตามมาตรา 40 จะไดรบสทธการคมครอง 3-4 กรณ ทงนยงมแรงงานนอกระบบอกจ านวนมาก ถง 21 ลานคนทไมไดสมครเปนผประกนตนและไมไดรบการคมครองทางสงคม (กระทรวงแรงงาน 2560; ส านกงานประกนสงคม 2545, ส านกงานแรงงานระหวางประเทศ 2550) โดยแผนระยะยาวรฐบาลตงเปาหมายใหแรงงานนอกระบบทมหลกประกนสงคมครอบคลมทงหมด 21 ลานคนเขาสระบบ


154

ประกนสงคม เพอยกระดบคณภาพชวตของแรงงานนอกระบบใหไดรบความคมครองทางสงคมเชนเดยวกบแรงงานในระบบ (กระทรวงแรงงาน 2560) ดงนน ภายใตการด าเนนงานตามนโยบายทกลาวมาขางตน จงควรมมาตรการใหเอกชนสมทบเงนเขากองทนประกนสงคม เพอเปนมาตรการในการใหแรงงานนอกระบบเขาสระบบประกนสงคมและไดรบความคมครองทางสงคม แตดวยประเดนความเหลอมล าในระบบประกนสงคม กจะตองมการปรบปรงและพฒนาระบบการประกนสงคมเพอใหการคมครองทางสงคมทมอยางทวถงและเทาเทยม ดงตวอยางทกลาวมาจะเหนไดวา รฐสวสดการเปนตวอยางในการจดการไดดเรองการพฒนาความเตบโตดานเศรษฐกจและคณภาพชวตประชาชน ดงจะเหนไดจากประเทศทพฒนาแลวในกลม OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) ซงเปนองคกรระหวางประเทศของกลมประเทศทพฒนาแลวและเปนกลมทยอมรบระบอบประชาธปไตยและเศรษฐกจการคาเสรในการรวมกนของภมภาคยโรปและโลก เปนตวบงชการน า Workfare ไปใชเพอแกปญหาการวางงาน และเนองจากผวางงานสวนใหญมแนวโนมเปนผยากจน (เออมพร พชยสนธ, 2552) จงมการพฒนาเศรษฐกจและคณภาพชวตไปพรอมกน โดยเฉพาะในกลมรฐสวสดการ รฐมการจดการกบระบบเศรษฐกจและการจดสรรสวสดการ โดยมงบประมาณทางสงคมจากระบบภาษอยางนอยรอยละ 30 (ไมรวมดานการศกษา) โดยน ามาใชจดสวสดการถวนหนา โดยประชาชนเตมใจในการจายภาษเพอใหไดรบการคมครองและสวสดการทดในการด าเนนชวต (กตพฒน นนทปทมะดลย, 2550; เออมพร พชยสนธ, 2552) ภาพรวมของนโยบายและความเปลยนแปลงเรองการแกปญหาความยากจนทไดกลาวมาน มขอสงเกตบางประการ ดวยการเปลยนแปลงของวธการใหการชวยเหลอทางสงคมของประเทศไทย ทงนการเปลยนแปลงของนโยบายและสวสดการสงคมทตกอยในกระบวนการการท าใหกลายเปนเรองทางเศรษฐกจ (Economization) ตามวธคดของลทธเสรนยมใหม (Neoliberalism) ดงจะเหนไดจากผลสะทอนบางประการ เชน การสรางมลคาใหสวสดการซงไมสามารถใหเปลาเทานนแตมเงอนไขการชวยเหลอเพอเพมวงเงนผานบตรสวสดการแหงรฐ การแลกเปลยนสนคาบรการในรปแบบกจกรรมทางเศรษฐกจเพอใหบคคลไดรบสนคาและบรการเปนสวสดการ ในขณะเดยวกนเปนการกระตนการผลตและการหมนเวยนในระบบเศรษฐกจ การจดทะเบยนบรษทวสาหกจสงคม เปนการถายโอนบทบาทหนาทจากภ าครฐไปสภาคเอกชน (Privatization) การใหสทธพเศษกบภาคเอกชนเชนการลดหยอนภาษและใหมหนาทสรางความมงคงและการพฒนาดานรายไดใหกบประเทศ เปนตน สงเหลามผลสะทอนการเปลยนแปลงทชดเจน เปนรปธรรมปรากฏอยในนโยบายการแกปญหาความยากจนของคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) ดงนน หาก Workfare เปนผลจากการปรบตวของสวสดการสงคมจากอทธพลแนวคดเสรนยมใหม และนโยบายการแกไขปญหาความยากจนของประเทศไทย สะทอนรปแบบสวสดการสงคมทมการเปลยนแปลงไปในทศทางเดยวกนแลว จงอนมานไดวา ปฏบตการนโยบายแกปญหาความยากจนภายใตการด าเนนงานของคณะรกษาความสงบแหงชาต สะทอนการเปลยนแปลงการแกไขปญหาความยากจนตามแนวทาง Workfare แมประเทศไทยถกจดอยในกลมประเทศ “สวสดการโดยรฐ’ (State welfare) แตในเชงหลกการแนวคดของงานสวสดการสงคม ยงปรากฏคานยมในการจดสวสดการถวนหนา ในลกษณะ เชนเดยวกบกลมประเทศรฐสวสดการ (Welfare state) (วสนต ปญญาแกว และคณะ, 2559) ดงจะเหนไดจากมการพยามขบเคลอนและผลกดน ใหมการจดสวสดการสงคมขนพนฐานอยางรอบดานทง 7 มต เพอใหมบรการสงคมทมคณภาพและเพ อการจดระบบสวสดการสงคมอยางทวถงและครอบคลม (อภญญา เวชยชย และคณะ, 2548) ดงนนในทางปฏบต หากรฐมการจดการไดด กจะสงผลใหทกฝายพากนเผชญความเปลยนแปลงรวมสรางสวสดการจงจะไดรบประโยชนรวมกนอยางแทจรง อยางไรกตาม ผศกษาตงขอสงเกตบางประการเกยวกบปญหาและชองวางของนโยบายสวสดการแหงรฐ และนโยบายประชารฐวา ระบบการจดสวสดการอาจเกดปญหากระทงเปนอปสรรคตอการรบสทธดานสวสดการแกกลมผรบ


155

สวสดการ ดงนนในหวขอตอไปจงขอเสนอประเดนพจารณาและน าเสนอเงอนไขทจะเตมเตมระบบการชวยเหลอทางสงคม โดยเสนอแนวคดและวธการของ Workfare เพอปรบใชในหวขอตอไปน 2. ปญหาชองวางของนโยบายและขอเสนอการปรบใชแนวคด Workfare จากการศกษานโยบายการแกปญหาความยากจน การจดสวสดการสงคม รวมถงปจจย องคประกอบ และเงอนไขตามบรบทของประเทศไทย ผศกษาวเคราะหนโยบายเอใหเหนประเดนปญหาพรอมทงเสนอการน าแนวคดและวธการของ Workfare มาเปนแนวทางการปรบใชพฒนาระบบสวสดการสงคมไทยดงน 2.1 การพฒนาระบบสวสดการการชวยเหลอทางสงคม(Social assistance): “สวสดการแหงรฐ” การเปลยนวธคดและพฒนาระบบการจดการแบบ Workfare เพอการชวยเหลอทางสงคม

“Workfare เปนแนวคดดานสวสดการสงคม เพอเปนชองทางการใหความชวยเหลอทางสงคม” (Hinton, 2010)

เมอพจารณา Workfare ในฐานะแนวคดสวสดการชดหนงซงเปนชองทางในการจดสวสดการแกก ลมเปาหมาย ในรปแบบกระบวนการนน Workfare มการก าหนดกลมเปาหมาย รวมทงจดใหมการลงทะเบยนเพอเขาสระบบสวสดการเพอรบการชวยเหลอทางสงคม (Peck & Theodore, 2001) ซงการเขาถงกลมเปาหมายโดยเปดใหมการลงทะเบยนน มลกษณะเบองตนเชนเดยวกบนโยบายสวสดการแหงรฐคอ การลงทะเบยนคนจน ในประเทศไทย การหาคนจนใหเจอเพอจดสวสดการอยางเจาะจง (Targeted) โดยเฉพาะวธการตรวจสอบ (Means-test) เพอคดแยก-แบงชนคนจน ยงเปนประเดนขอถกเถยงกนอยางกวางขวาง ทผานมา การชวยเหลอคนจนท าไดเพยงการสงเคราะหเฉพาะหนากรณฉกเฉน (ชนชย ชเจรญ , 2556) กระทงมการประกาศนโยบายสวสดการแหงรฐในป พ.ศ.2560 วาเปนนโยบายชวยเหลอผมรายไดนอยหรอคนจนใหเขามา “ลงทะเบยนคนจน” เพอรบการพจารณาและเขาสระบบการชวยเหลอทางสงคมภายใตนโยบายสวสดการแหงรฐ (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2560) ความสอดคลองของการลงทะเบยนคนจนกบ Workfare คอ เปดใหมการจดทะเบยนของผรบสวสดการเปนกลยทธในการคนหากลมเปาหมายเพอหาวาคนจนอยทไหน โดยเปดใหมการลงทะเบยนเพอเขาสนโยบายสวสดการแหงรฐส าหรบผมความประสงคทจะรบสวสดการตามความสมครใจ ซงในประเทศฝรงเศสและประเทศเยอรมน มการก าหนดเกณฑ เชน เกณฑดานอาย ทอยอาศย เกณฑดานรายได เพอหากลมเปาหมายทเหมาะสมกบการท างานแลกสวสดการใน Workfareซงใชวธการเขาสระบบการชวยเหลอโดยสมครใจเชนเดยวกนและมการอธบายแนวคดนวาเปนการใหผลตอบแทนจากความตงใจทจะท างาน (Willing to work) (Lødemel, 2001) อยางไรกตาม ประเดนหนงทในการลงทะเบยนคนจน คอ คนจนไมจรงมาจดทะเบยนและคนจนตวจรงไมไดจดทะเบยน ดงทสมชย จตสชน (2561) ไดยกประเดนส าคญนโดยเรยกวา “กลมคนอยากจน” และ “คนจนตกหลน” การการจดทะเบยนคนจน โดยในกลมแรกยงพอมกระบวนการตรวจสอบรายชอรวมกนระหวางหนวยงาน เชน การตรวจสอบดานภาษ ทดน เงนออมและคดกรองผมฐานะออกจากกลมคนจน (สมชย จตสชน, 2561) แตทวาในกลมคนจนตกหลน ยงเปนทนากงวลวาตองคนจนกยงตองเสยสทธอยางตอเนองเพราะการไมไดลงทะเบยน ซงเมอเปรยบเทยบจ านวนรายชอคนจนจากกระทรวงพฒนาสงคมและความมนคงของมนษยกบจ านวนผทลงทะเบยนเปนผมรายไดนอยของประเทศไทย มสถตทแตกตางกนมาก โดยลาสดคาดวาคนจนตกหลนมจ านวนสงถง 7 ถง 8 แสนคน (สมชย จตสชน, 2560) ซงกแปลวากลมทควรไดรบสวสดการทเปนคนยากจนไมสามารถไดรบการชวยเหลอและเขาสระบบสวสดการนไดเลย ทงน หากภาครฐยดเพยงฐานขอมลการลงทะเบยนคนจนเพยงอยางเดยวในการพจารณาใหความชวยเหลอและแกปญหาความยากจน กลมคนจนในประเทศไทยอกจ านวนมากกยงคงไมไดรบการชวยเหลอและไมสามารถแกปญหาความ


156

ยากจน เพราะอยนอกขอบขายและเสยสทธในการรบสวสดการ ในท านองเดยวกนน ไดมการศกษาโดยกลาววา Workfare อาจเปนกระบวนการทสงผลตอการกดกนผคนออกจากการไดรบความชวยเหลอทางสงคม เชนกลมแรงงาน ทมความตองการเขาส Workfare เชนกน (Schmidt & Hersh, 2006) อยางไรกตาม วธการเขาถงกลมเปาหมายของ Workfare ในตางประเทศ ยงมรปแบบอนทแตกตางกน ตวอยางเชน ในสหราชอาณาจกร ใชเกณฑก าหนดกลมเปาหมายและบงคบใชกบผทมคณสมบตตามเกณฑทกคน และตวอยางในนอรเวยใชการประเมนกลมคนทควรไดรบความชวยเหลอโดยเทศบาลทองถน (Lødemel, 2001) ดวยแนวทางตวอยางน ประเทศไทยสามารถน ามาประยกตใชไดโดยการรวบรวมบญชรายชอขอมลคนจนทวประเทศทอยในกระทรวง หนวยงานภาครฐ และองคกรปกครองสวนทองถน เพอพจารณาใหคนจนใหมสทธเขารบสวสดการตามนโยบายสวสดการแหงรฐ เพอการชวยเหลอเบองตนเพอน าไปสการชวยเหลอดานรายได อกประเดนหนงคอการพจารณาการชวยเหลอดานรายได นโยบายสวสดการแหงรฐไดจดการชวยเหลอทางสงคมแกคนยากจนซงผานการลงทะเบยนแลวโดยใหวงเงนในบตรสวสดการแหงรฐโดยผมรายไดระหวาง 30,000-100,000 ตอปไดรบเงนชวยเหลอ 200 บาทตอเดอนและผมรายไดต ากวา 30,000 บาทตอปไดรบเงนชวยเหลอ 300 บาทตอเดอน และในระยะทสองจะไดรบวงเงนเพมขนอกเปน 300 และ 500 บาทตามล าดบ หากผรบสวสดการเขารวมโครงการรฐเพอพฒนาคณภาพชวต (กระทรวงการคลง. 2561) โครงการรฐเพอพฒนาคณภาพชวตเปนโครงการทรฐบาลรวมกบเอกชนจดบรการแกผรบสวสดการ ซงตางเปนผมสวนไดสวนเสยในนโยบาย (Stakeholder) (ประเดนนจะเชอมโยง/อธบายเพมเตมในหวขอตอไป) รฐบาลไดประโยชนจากการลดบทบาทและลดงบประมาณในการจดบรการโดยมอบหนาทใหเอกชน เอกชนไดรบการลดหยอนภาษซงมเงอนไขระบชดเจนจากการหกรายในการจาง แตในทางกลบกน ประชาชนผรบสวสดการยงไมไดรบความชดเจนเรองคาจางและการคมครองจากนายจางนอกเหนอจากการไดรบเงนแบบเหมาจายสวสดการในกอนแรกไมเกน 500 บาท เนองจากแทจรงแลว Workfare เปนมาตรการการแทรกแซงรายไดขนต าเพอชวยเหลอคนวางงาน (Lødemel, 2001; Madsen, 2001) เชนตวอยางประเทศนอรเวย มมาตรการชวยเหลอโดยการแทรกแซงดานรายได และตวอยางประเทศฝรงเศสมการใชมาตรการแทรกแซงรายไดขนต า (Lødemel, 2001) ดงนน สวสดการการชวยเหลอนนตองพจารณาสวสดการแรงงานควบคกน ดงทจะยกตวอยางเรองอตราคาจางหรอคาตอบแทนจากสวสดการ มการศกษาเรองการจดสวสดการการท างานในประเทศไทย ไดน าเสนอวา คาตอบแทนของสวสดการจากการท างานควรนอยกวามาตรฐานคาแรงขนต าเพอปองกนกลมแรงงานในระบบมาแยงงานและเขารบสวสดการสงคมแทนกลมเปาหมาย (สถาบนศกษานโยบายสาธารณะมหาวทยาลยเชยงใหม, 2550) ในทางกลบกน ผศกษาเหนวารฐบาลสามารถก าหนดและคดกรอง “คนอยากจน” ออกจาก “คนยากจน” เพอปองกนมใหแยกงานคนจนทควรไดรบสวสดการนไดดวยระบบการตรวจสอบและการประสานขอมลระหวางหนวยงานภาครฐทมการประสานขอมลถงกนอยางมประสทธภาพ ดงทไดใหเครดตการท างานไปแลวสวนหนงในตอนตน (ลงทะเบยนคนจน) ดงนน ในประเดนเรองคาตอบแทนของสวสดการจากการท างาน หากใชแนวคดเรองความเปนธรรมทางสงคมแลว (Social Justice) คนจนซงเปนผดอยโอกาสทางสงคม มตนทนชวตและตนทนทางสงคม ขาดแคลนทรพยากรสงจ าเปนในการด าเนนชวต และมความไมเทาเทยมในชวต ดงนนสามารถน าวธคดเรองการกระจายซ า (Redistribution) เพมคาตอบแทนใหคนจน เพอลดความเหลอมล ารายได โดย ผศกษาเสนอวา เนองจาก Workfare จดเปนสวสดการคนจน ดงนนสามารถใหคาตอบแทนทไมต ากวาหรอเทยบเทาคาแรงขนต า โดยพจารณาองคประกอบของงาน และปจจยตางๆ รวมดวยโดยยดหลกการส าคญในการจดสวสดการหรอใหคาตอบแทนเพอตอบความจ าเปนพนฐานของมนษย (Basic Human Needs) ทเพยงพอ


157

ขอเสนอในหวขอแรกส าหรบการพฒนาระบบการชวยเหลอทางสงคมในประเทศไทย คอการทรฐสรางสรางมาตรการการชวยเหลออยางจ าเพาะเจาะจง โดยจดสวสดการการชวยเหลอทางสงคมในกรณพเศษ เชน เพอการกระตนเศรษฐกจในวกฤตการณทางเศรษฐกจ ตางๆ ดงตวอยางทผานมา เชนในวกฤตการณตมย ากง ประเทศไทยไมไดมการแทรกแซงชวยเหลอดานมงานท าและรายไดในลกษณะการจางงานโดยตรง เนองจากไมมงบประมาณโดยตรงและรฐตองใชงบประมาณการคลงจ านวนมากเพอจางงานและจดระบบการชวยเหลอทางสงคม แมปจจบนจะม “นโยบายสวสดการแหงรฐ” แตในประเทศไทยกยงไมสามารถจดสวสดการทเปนเงนชวยเหลอถวนหนา (Universal Basic Income) เนองจากนโยบายสวสดการแหงรฐเปนการจดสวสดการแกกลมคนจน (Targeting) โดยใหเปนวงเงนเพอแลกสงอปโภคบรโภคและการคมนาคมคามเงอนไขทรฐไดวางไว และแมจะมแนวโนมการเพมวงเงนในสวสดการแลกกบการฝกอาชพซงมโอกาสทผรบสวสดการเขาสตลาดแรงงาน จงกลาวไดวาประเทศไทย รฐยงไมมมาตรการโดยตรงเพอแทรกแซงตลาดแรงงานจดสรางและจางงานเพอเปนสวสดการการชวยเหลอดานการมงานท าและรายได 2.1 การจดสวสดการเพอสรางบทบาทความรวมมอทแทจรง : “ประชารฐ” และการจดสวสดการสงคมบนฐานคดเรองสทธและบทบาทหนาท เนองจากงานเปนปฏบตการส าคญของ Workfare ในการจดสวสดการโดยประสงคใหบคคลท างานเพอรบการชวยเหลอทางสงคม โดย Workfare เปนโครงการหรอแผนการทตองการใหคนท างานเพอแลกกบการชวยเหลอทางสงคม3 (Lødemel, 2001) มลกษณะเปนโครงการจางงานระยะสนหรอการจางงานตอเนองโดยใชมาตรการแทรกแซงระบบแรงงานและเศรษฐกจเพอใหเกดการสรางงาน โดยมเปาหมายคอการจางงานสมบรณ (Full-employment) (Vis, 2006 ; Peck, 2003) ปฏบตการของ Workfare รฐจะมบทบาทในการสรางงานโดยตรง ดงเชนในสหรฐอเมรกา หนวยงานรฐบาลมบทบาทสรางงาน เพอการชวยเหลอเฉพาะกรณพเศษ เชน กลมทถกกดกนนอกแรงงาน (Peck, & Theodore, 2001) และตวอยางในเขตบรหารพเศษฮองกง รฐจดตงศนยการจางงานใหม (Re-employment) เพอจดสวสดการใหกลมคนวางงานสามารถกลบมามงานอกครง ด าเนนการโดยองคกรของรฐบาล (Chan, 2008) ในประเทศไทย มการจางงานในรปแบบของโครงการรฐ ตวอยางเชน โครงการสรางงานในชนบท หรอ กสช. ซงเปนโครงการสรางงานสาธารณสมบตในชนบท (Rural public work program)4 เพอสรางงานใหแกคนในชมชนและทองถนในพนทหางไกลภายใตแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมฉบบท 5 ป พ.ศ.2525-2529 (สพตรา จณณะปยะ, 2535) และการโครงการจางงานระยะสน ภายใตโครงการไทยเขมแขงในแผนฟนฟเศรษฐกจและสงคมระยะท 2 (พ.ศ.2552-2555) ซงผลกดนใหเกดการจางงาน เพอยกระดบรายไดและสรางโอกาสการท างานในชนบท (ส านกงานเศรษฐกจการคลง , 2554) ซงเปนบทบาทความรวมมอของรฐบาลกบทองถนและบทบาทรฐรวมกบเอกชน เมอพจารณาแนวคด Workfare และการด าเนนงานตามนโยบายประชารฐ แลวหวใจส าคญของแนวคดมาจากเรองบทบาทความรวมมอในการจดสวสดการสงคมเชนเดยวกน ทวาจากการน านโยบายสปฏบตการ “ประชารฐ” กลบถกวพากษวาไมสามารถตอบโจทยตามแนวคดเรองบทบาทความรวมมอ โดยกลมทคดคานนโยบาย พยายามชวงชงความหมายของค าวา “ประชารฐ” โดยกลาววาแทจรงแลว “ประชารฐ” หมายถง ประชาชนรวมกนกอเกดเปนรฐชาต ประเทศเปนของประชาชน อนหมายถงประชาชนมสทธอนชอบธรรมในการด าเนนการใดใดในประเทศ ดงนน นโยบายและการด าเนนการตางๆ ตองม

3 Understood as programmes or schemes that require people to work in return for social assistance benefits 4 องคการสหประชาชาต ไดนยามโครงการสรางงานสาธารณสมบตในชนบท (Rural public work program) วา เปนแผนงานของรฐบาล ด าเนนการโดยใชแรงงานชนบทเปนหลก ทงนเพอสรางโอกาสการมงานท าส าหรบกลมคนทมรายไดนอย เพอสรางสงสาธารณสมบตส าหรบชมชน เพอเปนมาตรการปองกนการอพยพจากชนบทเขาสเม อง และเพอสงเสรมการม สวนรวมของประชาชนในประเทศ


158

ทมาจากความเหนพองของประชาชน (ชยอนนต สมทรวาณช, 2547 อางถงโดย สมชาย ศรสนต, 2560) ในกลมนจงปฏเสธคดคานปฏบตการของประชารฐ ทมาจากนโยบายและอ านาจการปกครองทถกขนานนามวาเปน “รฐบาลทหาร” รวมทงมการตงขอสงเกตตอปฏบตการของนโยบายประชารฐวาไมตางจากนโยบายประชานยม เพยงเปลยนชอและประทบตราประชารฐ ตวอยางเชน “รานธงฟา” เปลยนเปน “รานประชารฐ” “โครงการบานเอออาทร” เปลยนเปน “โครงการบานประชารฐ” เปนตน (สมชาย ศรสนต, 2560) อยางไรกตาม คณะรกษาความสงบแหงชาต กใหการยนยนวา นโยบายประชารฐ ไมใชนโยบายประชานยม เพราะประชานยมเปนเรองทตองการใหประชาชนมความนยมตอภาครฐ หรอความนยมหรอคะแนนเสยง แตตองการใหยทธศาสตรประชารฐ เปนความรวมมอของทกภาคสวนอยางแทจรง (ประชาชาตธรกจ, 2561) เมอพจารณาในเชงหลกการประชานยมมกเปนนโยบายระหวางรฐและประชาชนโดยตรงโดยไมมเอกชนเขามาเกยวของ (อมมาร สยามวาลา และสมชย จตสชน , 2550) แตในทางกลบกนประชารฐกลบสะทอนบทบาทภาคเอกชนสงมาก โครงการประชารฐโดยรฐบาลชดน มการรเรมสรางเครอขายประชารฐเพอเชอมโยงและเสรมสรางการมสวนรวมระหวางภาครฐและเอกชน เกดเครอขายภาคประชารฐ กระทงปรากฏ บรษท ประชารฐรกสามคค (ประเทศไทย) จ ากด ซงเปนวสาหกจเอกชน ทไมไดขนกบรฐบาลหรอการเปลยนแปลงทางการเมอง เพราะคนในทองถนเปนหนสวนและมการจดทะเบยนเปนบรษททง 76 จงหวดแลว (ปรญญา ชเลขา และฐายกา จนทรเทพ , 2560)ในกรณ น สงผลใหเกดการวพากษวจารณอยางกวางขวาง โดยประเดนหนงชใหเหนถงการเปลยนแปลง คอ การลดบทบาทภาครฐและบทบาททเพมขนของภาคเอกชน ซงกลาวไดวา การเปลยนแปลงในลกษณะนเรยกไดวาเปนการถายโอนบทบาทหนาทจากภาครฐไปสภาคเอกชน (Privatization) อยางชดเจน นอกจากน ภายใตชอยทธศาสตรประชารฐ ยงมโครงการทจดตงขนเปนสวสดการการชวยเหลอกลมผดอยโอกาสและผมรายไดนอย ตวอยางเชน โครงการบานเคหะประชารฐ ตลาดประชารฐ หมอประชารฐสขใจ โดยใหการชวยเหลอดานตางๆ ลงสชมชน (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2560) ดงนนขอเสนอวธการสงเสรมการจดสวสดการเพอสรางบทบาทความรวมมอทแทจรงดวยแนวคด Workfare คอการจดสวสดการท างาน โดยรฐบาลรวมกบองคกรปกครองสวนทองถนเพอสรางงานในพนทชมชน ซงการชวยเหลอทางสงคมลกษณะน มปรากฏอยภายใตแนวคดเรองการจางงานสาธารณะ (Public work) โดยองคการการปกครองสวนกลางจดสรรงบประมาณไปยงสวนทองถนเพอสรางงานดานสาธารณปโภค ทงนในอดต มการจดตง โครงการสรางงานในชนบท หรอ (กสช.)5 แตในทางปฏบตโครงการนมการบรหารจากบนลงลาง (Top-down) โดยรฐตองการจดสรางสาธารณปโภคในพนททรกนดารเพอแกปญหาความยากจนในชนบทและเปนการพฒนาโครงสรางพนฐานของประเทศ (อรศร งามวทยาพงศ , 2546; สพตรา จณณะปยะ, 2535) การสรางสาธาณปโภคในชมชน ซงถอเปนการท าหนาทความรบผดชอบของบคคลในฐานะสมาชกของชมชนและสงคม ประชาชนเปนผกระท าการโดยใชการรวมมอการของรฐและประชาชนตามความหมายทแทจรงของประชารฐ ตวอยางเชนสงเสรมใหเกดนโยบายจากลางสบน (Bottom up) 2.2 การจดสวสดการพฒนาคณภาพชวตและลดความเหลอมล าทางสงคม: “การพฒนาระบบสวสดการ” สทธ โอกาส และการเขาถงสวสดการสงคม การสงเสรมศกยภาพ การท างานและอาชพ อยางไรกตาม การชวยเหลอดานรายไดทไดกลาวมาขางตน ยงไมสามารถแกปญหาความยากจนและความเหลอมล าได โดยเฉพาะการแกปญหาในกลมคนจนเรอรง จากสถตสถานการณความยากจนในประเทศไทยป พ.ศ.2559 กลมประชากรทมรายไดต าสดในประเทศไทย6 จ านวนรอยละ 67.9 เปนแรงงานนอกระบบ (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและ

5 โครงการสรางงานในชนบท (กสช.) ในชวงแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม ฉบบท 5 6 ความยากจนภายในกลม Bottom 40 ซงหมายถง ประชากรในกลมทมรายไดต าสด อยภายใตเสนความยากจน (Poverty line) สถตจากเสนแบงความยากจนจากรอยละ 40 ลงมา


159

สงคมแหงชาต , 2560) อนหมายรวมถง ผท างานชวคราว (Non-Standard Employment) แรงงานรบจางทวไป และผประกอบอาชพอสระ (Informal Sector) โดยกลมนเปนกลมทมรายต าทสดและประสบภาวะความยากจนมากทสด และหลดพนจากความยากจนเรอรงไดยาก (Chronic poverty) เนองจากสาเหตปจจยหลายประการ เชน ขาดรายได ขาดการศกษา แรงงานฝมอต า เพราะบคคลไมสามารถเขาถงสวสดการสงคม (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2560) ความเหลอมล า จงเปนสาเหตส าคญทท าใหเกดความยากจน แมความเหลอมล าและความยากจนมความหมายทแตกตางกน แตความเหลอมล าและความยากจนกมกมการกลาวถงควบคกนและมความสมพนธอยางเชอมโยง (นฤมล นราทร , 2559) เมอความเหลอมล าเกดขนในระดบทสงคมยอมรบไมได เชนมทรพยากรไมเพยงพอตอความจ าเปน (Need) ในการด ารงชวตในสงคม บคคลเหลานนจงกลาวเปนคนยากจน ทเปนผลจากเศรษฐกจ สงคม และการทไมสามารถเขาถงสวสดการสงคม (สรพล ปธานวนช, 2547. น. 135) ดวยเหตน จงตองมการแกปญหาความเหลอมล าควบคกบการแกปญหาความยากจน ดงทรฐบาลไดมนโยบายสวสดการแหงรฐ และด าเนนโครงการพฒนาคณภาพชวตเพอใหเขาถงสวสดการสงคม และเนองจาก Workfare มกปรากฏในรปแบบโครงการรฐบาลทก าหนดใหผรบสวสดการรบการท างาน การฝกอบรมและพฒนาอาชพ 7 (Smith, 1987; Peck & Theodore, 2001) ทงนโครงการรฐเพอพฒนาคณภาพชวต สามารถน าไปสการปรบใชดวยวธการของ Workfare ทแทจรง ในกรณน ประเทศไทยจงมความตางจากตวอยางขางตน เนองจากประเทศไทยไมไดมนโยบายหรอมาตรการพเศษในการแทรกแซง แตสงเสรมการมงานท าทางออมหรอการสงเสรมใหเกดการจางงานรวมกบทองถนหรอเอกชน (สรพล ปธานวนช, 2547, น. 263-264) ทงนดวยแนวคด Workfare จะตองมการจดการในลกษณะการแทรกแซงตลาดแรงงาน (Active labor) และจดการทรพยากร (Peck, 2003) ตวอยางเชน ในประเทศอนเดย รฐบาลกลางมมาตรการแกปญหากลมถกกดกนทางสงคม Workfare จงเปนมาตรการพเศษเพอชวยเหลอกลมคนทประสบปญหาในกรณพเศษ หรอในสภาวะทมความยากล าบากและชวยเหลอคนจนในพนททรกนดารโดยการจางงานจากรฐบาลกลางโดยตรงและสงไปยงสวนทองถน (อมรเทพ จาวะลา. 2555) ในกรณนประเทศไทยมลกษณะทใกลเคยงกนมาก แตเปนลกษณะของการกระจายอ านาจไปยงสวนทองถนใหบรหารจดการเพอจดโครงการจางงานและสงเสรมการอาชพ ซงนบเปนจดเดนของประเทศไทยในการสงเสรมศกยภาพอาชพแขนงตางๆ (กระทรวงแรงงาน, 2553) อยางไรกตามการประยกตใช Workfare เปนสวสดการท างาน ควรมความสอดคลองกบบรบททางสงคม จงจ าเปนจะตองพจารณาปญหาและความตองการดานแรงงานของประเทศ เนองจากปจจบนประเทศไทยประสบปญหาการขาดอตราก าลงแรงงานทตรงตามความตองการในภาคอตสาหกรรมทมความตองการแรงงานฝมอเพมขน (กระทรวงแรงงาน , 2560) ในชวงทผานมา แมภาครฐมการจดบรการสงคม เชน การจดหางานและการฝกอาชพทงในกลมเยาวชนร ะดบอาชวะศกษา กลมผสนใจเขารบบรการภาครฐเพอจดหางานและพฒนาทกษะฝมอแรงงาน คนยากจนสวนใหญเปนผมแรงงานทกษะต า ท าใหตองมการการพฒนาบรการสงคมจากภาครฐมคณภาพมาตรฐาน เพอแกปญหาตลาดแรงงาน ภาวะการวางงาน และพฒนาแรงงานใหมทกษะฝมอ (กระทรวงแรงงาน 2560, ส านกงานรฐมนตรกระทรวงศกษาธการ, 2559) ดงจะเหนไดวากระบวนการส าคญในกรณนคอการจดหางานและการพฒนาอาชพ กระบวนการนมความส าคญมากในระบบการชวยเหลอของ Workfare โดยเฉพาะในรฐสวสดการ กลม ประเทศกลมนอรดก อยาง ประเทศเดนมารกและนอรเวย ซงเนนคณภาพมาตรฐานและการเขาถงบรการ Workfare ในกลมนจงมจดเดนเรองบรการสงคม เชน จดท าแผนพฒนารายบคคล (Human development plan) เพอพฒนาศกยภาพบคคล (Madsen, 2001; Lødemel, 2001)

7 A Government Program Requiring Employable Recipients of Welfare to Register for Work or Work Training


160

กอนหนานระบบการชวยเหลอทางสงคมของประเทศไทย ย งคงใหความส าคญกบการสงเคราะห แตขาดกระบวนการพฒนาศกยภาพกลมเปาหมายเพอใหพงพาตนเองไดในระยะยาว (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต , 2553) ตอมามการพฒนาระบบการชวยเหลอภายใตโครงการพฒนาคณภาพชวต มการท าแผนพฒนารายบคคล (Personalized plan) ดงทไดกลาวไววาตามนโยบายจะมการด าเนนการโดยส ารวจ สอบถามความตองการ วเคราะหและใหความชวยเหลอเปนรายบคคล ซงดเหมอนจะมแนวทางเชนเดยวกนกบ Workfare ขางตน แตเนองจากโครงการพฒนาคณภาพชวตประกอบดวยกจกรรมโครงการทจดตงเอาไวแลว 34 โครงการเพอใหคนจนเขาสกระบวนการพฒนา ดงนนแลวรฐบาลจงจ าเปนตองท าใหแนใจวา Personalized Plan ไมไดเปนการจบคนจนใสโครงการ แตการส ารวจทด าเนนการในตอนตนจะตองน าไปสการพฒนาโครงการเพมเตมและใหบคคลนนไดไดรบบรการทตรงตามความตองการเพอพฒนาตนเอง ในกรณน ขอยกตวอยางกรณศกษาการแกปญหาความยากจนแบบเจาะจงของสาธารณรฐประชาชนจน ทมคนยากจนในชนบทจ านวนมาก ซงนโยบายทน ามาใชคอใหมการจบคคนจนกบคนในหนวยงานรฐอยางนอยคนละ 2 ครวเรอน หรอนกวจยผขอทนจะตองรวมท าวจยพรอมไปกบการแกความยากจนในระดบปฏบตการ ตองลงพนทไปเยยมครอบครว ท าแผนการชวยเหลอและท าโครงการอดหนนเงนสดและสงของเปนสวสดการเพอพฒนาและสรางอาชพโดยตองเขยนรายงานใหเหนสภาพชวตจรงและปฏบตการในการแกปญหาจรงจนกวาคนจนเหลานนจะพนความยากจนอยางถาวรจงจะไดคาตอบแทนและออกจากพนท (โพสตทเดย, 2561) อยางไรกตามเนองจากสาธารณรฐประชาชนจนเปนรฐพรรคการเมองเดยวและยงมรปแบบ “เผดจการเบดเสรจ” จงสามารถบงคบใชนโยบายในลกษณะทตงเขมเชนนได ในขณะเดยวกนแมประเทศไทยจะไมนยมการเผดจการ อยางไรกตามรฐบาลสามารถบรหารราชการแผนดนและมมาตรการทพฒนากระบวนการใหมประสทธภาพในบรบทประเทศไทย เชน ดงตวอยางการปฏบตนโยบายแกปญหาความยากจนของสาธารณรฐประชาชนจน สะทอนความส าคญของผปฏบตงาน ในฐานะการสงคมสงเคราะหเชงปฏบตการ ซงควรเปนผมความรและทกษะวชาชพโดยตรง ดงนนอาจเปนไปไดหรอไมหากอนาคตจะม Account Officer (AO) เปนต าแหนงของนกสงคมสงเคราะหวชาชพโดยตรง ซงกคงตองตดตามการด าเนนงานและการพฒนาระบบกนตอไป การประยกตใช Workfare ในระบบการชวยเหลอดงทไดกลาวมา สะทอนกระบวนการของ Workfare ตงแต การระบกลมเปาหมายอยางเจาะจง การสรางงาน การบรการสงคมซงไดแกการจดหางานและการพฒนาอาชพ เปนตน ซงสะทอนใหเหนความพยายามในการจดสวสดการเพอแกปญหายากจนในรปแบบตาง ๆ เชน การชวยเหลอดานรายได (บตรสวสดการแหงรฐ) การลดความเหลอมล าดานรายได (การสรางโอกาส-การสรางาน) และการลดความเหลอมล าดานสวสดการสงคม (บรการจดหางาน การพฒนาอาชพ) ดงนนขอเสนอในการน าแนวคด Workfare มาใชในการลดความเหลอมล าทางสงคมและพฒนาคณภาพชวต คอการจดสวสดการท างานและอาชพ โดยการมสวนรวมของเอกชน และเศรษฐกจภาคนอกทางการ ประการแรก การมสวนรวมของเอกชน หรอกลมทนขนาดใหญทตองการก าลงแรงงาน ใหเขามบทบาทในการรวมจดสวสดการสงคม ดงตวอยางการจดโครงการพฒนาคณภาพชวตซงมการชวยเหลอเพอการมงานท า ปจจบนรฐบาลมการด าเนนโครงการพฒนาคณภาพ 4 มตซงครอบคลมเรอง การท างานและการมรายได รฐบาลพยามเปดชองทางใหเอกชนมสวนรวมจดสวสดการเพอเปนแหลงงานท า ประการทสอง การจดสวสดการท างานและอาชพแกกลมเศรษฐกจภาคนอกทางการ เนองจากโครงสรางของประเทศไทยมกลมเศรษฐกจภาคนอกทางการ แรงงานนอกระบบ กลมผมรายไดไมแนนอนและผมรายไดนอย จดอยในกลมนเปนจ านวนมาก ดงนนจงมความเหมาะสมทรฐบาลจะสงเสรมงานและการชวยเหลอกลมอาชพแขนงตางๆ และการประกอบอาชพอสระใหสามารถด ารงอย และควรสงเสรมศกยภาพอยางรอบดาน


161

จากการศกษา ขอเสนอแนะทไดน าเสนอมา แสดงใหเหนถงความเปนไปไดในการน าแนวคดและวธการของ Workfare มาใชพฒนาระบบสวสดการสงคมไทย เมอพจารณาขอเสนอจะพบวา การน าแนวคด Workfare มาใชเปนการเสนอรปแบบสวสดการทางเลอก เพอใหตอบโจทยกบความตองการ แกปญหาและชองวางในนโยบาย โดยผกระท าการในแตละขอนนมความส าคญไดแก การบรการราชการสวนกลาง การบรหารราการสวนทองถน เอกชนภาคธรกจ ซงรวมถงประชาชนทอยในเศรษฐกจในระบบและเศรษฐกจภาคนอกทางการ ในสวนของขอเสนอจากการศกษานน บางสวนเปนสงทมอยแลวในโครงสรางนโยบายและการจดสวสดการสงคม ตวอยางเชน การจดสรรงบประมาณเพอกระจายรายไดและสรางงานสวนทองถน เพยงแตจะตองมการพฒนาปรบปรง รวมทงการน านโยบายไปสการปฏบตทมประสทธผลยงขน รวมถงการน าเสนอสวนทยงขาดหายไปเพอใหเหนปญหาและชองวางของนโยบาย เชน รปแบบทหนง แมประเทศไทยจะไมมการจดสวสดการเงนชวยเหลอถวนหนาและมาตรการแทรกแซงเพอจางงานโดยตรง แตทงน วธการทมความเปนไปไดรวมถงเปนจดเดนของการจดเงนสวสดการในประเทศไทยได คอ การจดสวสดการสงเสรมอาชพและการท างานในกลมเศรษฐกจภาคนอกทางการ ดงทการศกษาครงนไดสรปวานาจะมความเปนไปไดและความเหมาะสมในการจดเปนสวสดการท างานในประเทศไทย

บทสงทาย ค าตอบของประเทศไทยในระยะเปลยนผาน

ประเทศไทยในระยะเปลยนผาน การพฒนาระบบสวสดการเปนสงส าคญยง โดยเฉพาะในประเดนทางสงคมทยงเปนปญหาชองวางรอการแกไขปรบปรง โดยสงทจะมาเตมเตมปญหาชองวาง เปนแนวคดบางอยางทปรากฏขนในรอยตอส าคญทางประวตศาสตร จากการศกษาเกดขอคนพบทส าคญประการหนง ซงเปนเครองยนยนความเปนไปได ในการน าแนวคด Workfare มาใชคอการปรากกฎขนอยางมนยส าคญของ Workfare ในกระแสการเปลยนผาน ทงยงเปนแนวคดทน ามาสการแกปญหาและวกฤตการณทางสงคมในชวงรอยตอการเปลยนแปลงเหลานนดวย ดงตวอยาง ระยะการเปลยนผานหลงภาวะเศรษฐกจตกต า The Great Depression ปรากฏแนวคดการแกปญหาอนเปนทมาของแนวคดเรองการจางงานเตมท (Full Employment) ดงทปรากฏในนโยบายมหาภาคเคนเชยน (Keynesian Consensuses) ตวอยางตอมา Workfare ปรากฏขนในชวงเวลาการเปลยนผานทางความคดสฉนทามตวอชงตน (Washington Consensuses) และหลงจากนน Workfare ถกน าไปใชอยางแพรหลายในรฐสวสดการ กระทงการน าแนวคดมาสการพฒนาระบบสวสดการในภมภาคเอเชยหลงวกฤตการทางการเงนป พ.ศ.2540 อยางไรกตาม ดวยสถานการณปจจบนทประเทศไทยเดนไปสระยะการเปลยนผาน โดยมปจจยทเก ยวของในระยะการเปลยนผาน คอสถานการณทางการเมองทก าลงด าเนนไปสการเลอกตง รวมทงการเปลยนผานในมตของการสรางความกนดอยดจากนโยบายรฐทมงยกระดบรายไดคนจน เพอสงผลใหประเทศไทยกาวขามกบดกความยากจนหลดพนจากประเทศรายไดปานกลางไปสรายไดสง เมอพจารณาหลกปรชญาแนวคดทส าคญ สงคมไทยใหความส าคญกบการด าเนนตามหลกปรชญาแนวคดเศรษฐกจพอเพยง หรอเรยกวาเปน “Bangkok Consensus” ดงนนแลว ผศกษาจงมนใจวาจงมชองทางความเปนไปไดในการน าแนวคด Workfare มาปรบใชกบสถานการณปจจบนในระยะเปลยนผานของไทยและเหมาะสมกบบรบทของประเทศไทย ค าตอบของประเทศไทย แทจรงไมไดเปนสงยากเกนกวารฐบาลใดจะบรหารจดการ เนองจากหวใจส าคญคอการมชวตความเปนอยทด บนสงคมทมสวสดการ ดงนนจะท าอยางไรเพอพฒนาระบบสวสดการสงคมใหตอบโจท ยเหลาน Workfare จงเปนแนวคดและวธการทรฐบาลควรใหความส าคญและน ามาปรบใชอยางเหมาะสมเพอจดสวสดการความชวยเหลอ เพอรวมสรางสวสดการบนฐานบทบาทความรวมมอและพลงของประชาชน และทส าคญคอการสงเสรม สนบสนนการพฒนาศกยภาพและการพฒนามนษยไปพรอมกบการจดสวสดการสงคม ดวยเหตนเอง Workfare จงเปนค าตอบอยางหนงในระยะการเปลยนผานของประเทศไทย แนวคด Workfare ทน ามาปรบใชเปนสวสดการการท างานส าหรบประเทศไทย


162

ในระยะการเปลยนผาน สามารถน ามาใชในการพฒนาระบบสวสดการการชวยเหลอและสวสดการดานการท างานและรายได รวมไปถงสวสดการแรงงานและอาชพ ดงนนแลว หากจะมการพฒนาปฏรประบบสวสดการสงคม ชวงเวลา ณ ปจจบนคอจดเรมตนทดและเปนอกกาวหนงในทจะเดนไปในระยะการเปลยนผานของประเทศไทย

รายการอางอง กระทรวงการคลง. (2561). มาตรการพฒนาคณภาพชวตผมบตรสวสดการแหงรฐ. ขาวกระทรวงการคลง ฉบบท 3/2561 กลม

สารนเทศการคลง งานปลดกระทรวงการคลง , กระทรวงการคลง. สบคนเมอวนท 28 กรกฎาคม 2561 , จากhttps://www.mof.go.th/home/Press_release/News2018/003.pdf.

กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย. (2559). รางแผนยทธศาสตรการจดสวสดการสงคมไทย ฉบบท 2 พ.ศ. 2555-2559. เมอวนท 3 มกราคม 2561, จาก https://www.m-society.go.th/article_attach/886/1519.doc

กระทรวงแรงงาน (2553). รายงานประจ าป 2553 ส านกงานปลดกระทรวงแรงงาน. กระทรวงแรงงาน, สบคนเมอวนท 2 มกราคา 2561, จาก http://www.mol.go.th

กระทร วงแร งงาน (2560). กฏ ห มาย เก ย วก บ ค ม ครอ งแร งงาน . สบ คน เ มอ วน ท 3 ม กร าคม 2561 , จากhttp://www.mol.go.th/category/related-article/กฎหมายเกยวกบคมครองแรงงาน

กฤษฎา ธระโกศลพงศ. (2559). การเปลยนแปลงบทบาทขององคการแรงงานระหวางประเทศจากผลกระทบของโลกาภวตน. วทยานพ นธมหาบณ ฑ ตสาขาพฒนาแรงงานและสวสดการมหาบณฑ ต . คณ ะสงคมสงเคราะหศาสตร . มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

กตพฒน นนทปทมะดลย. (2550). รฐสวสดการ: เครองมอสรางความเปนธรรมในสงคม. เอกสารประกอบการเสวนาทางวชาการ. กรงเทพฯ: คณะสงคมสงเคราะหศาสตร. มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

กตพฒน นนทปทมะดลย. (2550). ทฤษฎวพากษในนโยบายสงคมและการวางแผนสงคม. กรงเทพฯ: ส านกพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร.

ก ตพฒน นนทปทมะดลย. (2554). นโยบายสงคมและสวสดการ สงคม. กร งเทพ ฯ: พมพคร งท 5 . ส าน กพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร. กรงเทพฯ.

เกษรา ชยเหลองอไร. (2557). การศกษาเปรยบเทยบระบบสวสดการสงคมระหวางประเทศไทยและประเทศสงคโปร . กรงเทพฯ: สถาบนการตางประเทศเทวะวงศวโรปการ. กระทรวงการตางประเทศ.

กลลธดา ศรวเชยร. (2559). ความรเบองตนเกยวกบสงคมวทยา: สวสดการสงคม. วนดาการพมพ. ภาควชาสงคมวทยาและมานษยวทยา. คณะสงคมศาสตร. มหาวทยาลยเชยงใหม.

ชนชย ชเจรญ. (2557).การพฒนาระบบการชวยเหลอทางสงคมของประเทศไทย. กรงเทพฯ: กระทรวงการพฒนาสงคมและความมนคงของมนษย.

ชยอนนต สมทรวาณช. (2547). ประชารฐกบการเปลยนแปลง. กรงเทพฯ: พมพครงท 3. ส านกนโยบายศกษา. ธนภทร โคตรสงห. (2560). ประชารฐ: จากแนวคดการบรหารสการปฏบตในประเทศไทย. สบคนเมอวนท 3 มกราคม 2561,

จาก https://www.tci-thaijo.org/index.php/jsd/article/view/89838/77470 นฤมล นราทร. (2557). แรงงานนอกระบบ การคมครองทางสงคมและนยตอการพฒนา. เอกสารประกอบการสมมนา

“อภวฒนการเรยนรสจดเปลยนประเทศไทย”. ส านกงานสงเสรมสงคมแกงการเรยนรและคณภาพเยาวชน. นฤมล นราทร. (2559). การเปลยนแปลงทางสงคมและปญหาทางสงคม. กรงเทพฯ: ส านกพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร. นวลปราง อรณจต. (2561). Workfare: การเปลยนแปลงฐานคดเรองสวสดการสงคม. รายงานสบเนองการสมมนาวชาการ

คณะสงคมสงเคราะหศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร ครบรอบ 64 ป. หวขอ “นวตกรรมสงคมในงานสงคม


163

สงเคราะหและสวสดการ สงคมเพอการเปลยนแปลง”. วนศกรท 26 มกราคม 2561. คณะสงคมสงเคราะหศาสตร . มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

นธ เอยวศรวงศ. (2543). คนจนกบนโยบายการท าใหจนของรฐ. กรงเทพฯ: รวมบทความ. คณะกรรมการเผยแพรและสงเสรมงานพฒนา.

ปกปอง จนวทย และสมคด พทธศร . (2561). 15 ป 30บาทรกษาทกโรค เปลยน ‘ประกนสขภาพ’ ใหเปน ‘หลกประกนสขภาพ’. สบคนเมอวนท 1 สงหาคม 2561, จาก https://www.the101.world/somsak-chunharas-interview

ประชาชาตธรกจ. (2561). ครม.เหนชอบมาตรการพฒนาคณภาพชวตผมบตรสวสดการแหงรฐเนนสรางโอกาสชวตรอบดาน 4 มต. สบคนเมอวนท 29 กรกฎาคม 2561, จาก https://www.prachachat.net/finance/news-98388.

ประชารฐรกสามคค. (2560). ประชารฐรกสามคค วสาหกจเพ อสงคม. สบคนเมอวนท 29 กรกฎาคม 2561 , จากhttp://prsthailand.com/th/aboutus.

ปรญญา ชเลขา และฐายกา จนทรเทพ. (2560). กวาจะถงวนน ประชารฐเปลยนชวต , โพสตทเดยออนไลน วนท 21 พ.ค. 2560, สบคนเมอวนท 29 กรกฎาคม 2561, จาก https://www.posttoday.com/politic/report/495816

ผาสก พงษไพจตร และครส เบเกอร. (2542). เศรษฐกจการเมองไทยสมยกรงเทพฯ. พมพครงท 2. กรงเทพฯ: Silkworm Books.

พงษเทพ สนตกล. (2556).สวสดการสงคมและความมนคงของมนษยในยคสมยโลกาภ วตน . กรงเทพฯ: ส านกพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร.

ภควด วระภาสพงษ เกงกจและคณะ. (2555). ประวตศาสตรฉบบยอของลทธเสรนยมใหม. (งานแปลงจาก David Harvey). กรงเทพฯ: ส านกพมพสวนเงนมาม.

เมธา มาสขาว. (2552). “เรงเกบภาษอตรากาวหนา สรางสงคม-ประชาธปไตยและรฐสวสดการ”, 25 พฤษภาคม, 2561 , https://prachatai.com/journal/2009/02/20005

ระพพรรณ ค าหอม. (2557). สวสดการสงคมกบสงคมไทย (พมพครงท 4). ส านกพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร. กรงเทพฯ. รงสรรค ธนะพรพนธ. (2548). ฉนทามตวอชงตน. กรงเทพฯ: พมพลกษณ. สถาบนการวจยเพอการพฒนาประเทศไทย. (2553). ทางเลอกสวสดการส าหรบคนไทย. สบคนเมอวนท 1 สงหาคม 2561 ,

จาก https://tdri.or.th/wp-content/uploads/2012/09/wb87.pdf สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม. (2550). ปฏรปประเทศไทยปฏรประบบสวสดการแบบ Workfare:

บทเรยนจากตางประเทศ. มหาวทยาลยเชยงใหม สมชย จตสชน. (2560). “จนไมจด คนจดกลบไมจน” ชองโหวนโยบายบตรสวสดการแหงรฐ. สบคนเมอวนท 25 พฤษภาคม

2561, จาก https://www.prachachat.net/politics/news-63724 สมชาย ศรสนต. (2560). ประชารฐคออะไร เพอคนไทยหรอนายทน. บนทกสรปงานเสวนาเรองประชารฐคออะไร เพอคนไทย

หรอนายทน?. สบคนเมอวนท 29 กรกฎาคม 2561, จากhttp://www.ispacethailand.org/การเมอง/14456.html. สพตรา จณณะปยะ. (2535). ปจจยทมผลตอการมสวนร วมของประชาชน ในการบ ารงรกษาสระเกบน า อนเนองมาจาก

โครงการ กสช. วทยานพนธศลปศาสตรมหาบณฑต. มหาวทยาลยเกษตรศาสตร. ส านกเลขาธการนายกรฐมนตร. (2561). โครงการใหความชวยเหลอระยะท 2 แกผทผานการตรวจสอบในโครงการลงทะเบยน

เพอสวสดการแหงรฐป 2560. กรงเทพฯ: ส านกเลขาธการนายกรฐมนตร. สบคนเมอวนท 28 กรกฎาคม 2561, จาก http://www.thaigov.go.th/news/contents/details/9266 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (2553). การพฒนาระบบสวสดการสงคมตามแผน

ยทธศาสตรการจดสวสดการสงคมไทย ฉบบท 2 (พ.ศ. 2555-2559). กรงเทพฯ: ส านกนายกรฐมนตร.


164

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. (2560). แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 12 พ.ศ.2560 - 2564. กรงเทพฯ: ส านกนายกรฐมนตร.

ส านกงานรฐมนตรกระทรวงศกษาธการ. (2559). ประชารฐ: จากแนวคดการบรหารสแนวทางปฏบตในปจจบน. งานประชาสมพ นธ ส า น ก งานร ฐมนตร ก ระทร วงศกษ าธก าร . สบ คน เมอ วน ท 15 มนาคม 2561. จาก http://www.moe.go.th

สพตรา จณณะปยะ. (2535). ปจจยทมผลตอการมสวนรวมของประชาชนในการบ ารงรกษาสระเกบ น าอนเนองมาจากโครงการ กสช. วทยานพนธศลปศาสตรมหาบณฑต. มหาวทยาลยเกษตรศาสตร.

สรพล ปธานวนช. (2547). นโยบายสงคม: เสนทางสรฐสวสดการ. กรงเทพฯ: ส านกพมพแหงจฬาลงกรณ อธภทร มทตาเจรญ. (2552). “ปฏรประบบภาษไทย”. สบคนเมอวนท 25 พฤษภาคม2561 , จาก https://www.the

101.world/tag/อธภทร-มทตาเจรญ/ อมรเทพ จาวะลา. (2555). ระบบสวสดการ Workfare ใหงานเปนสวสดการ ประเดนศกษา ‘สวสดการสงคม’. ส านกงาน

กองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ (สสส.). กรงเทพฯ. อรศร งามวทยาพงศ. (2546). กระบวนทศนและการจดการความยากจนในชนบทของรฐในชวงแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม

แหงชาต ฉบบท 1-8: พ.ศ. 2504-2544. ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต. กรงเทพฯ. อมมาร สยามวาลา และสมชย จตสชน. (2550). แนวทางการแกปญหาความยากจน: เสรนยม ประชานยม หรอรฐสวสดการ.

เอกสารการสมมนาวชาการประจ าป 2550 โดยมลนธชยพฒนาและมลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย. เออมพร พชยสนธ. (2552). นโยบายเศรษฐกจวาดวยสวสดการสงคม: บทวเคราะหประสบการณในประเทศตะวนตก. ปทม

ทาน: โรงพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร. Alcock, P and Payne and Sullivan. (2000). Introducing Social Policy, Prentice Hall, Harlow. Alcock, P. and Craig, G. (eds). (2009). International Social Policy: Welfare Regimes in the Developed World.

Houndmills, Basingstoke: Palgrave. Brown, Wendy. (2015). Undoing the Demos: Neoliberalism's Stealth Revolution. From: https://revistas.ufpr.br/doispontos/article/downloadSuppFile/48108/25893 Chan, W.K. (2008) Deconstructing the Asian welfare model: social equality matters, Journal of Asian Public

Policy, 1:3, 302-312: p.308 – 309. Chan, W.K & Kinglun, Ngok (Eds). (2 0 1 1 ) . Welfare reform in East Asia: Towards workfare? New York:

Routledge, 2011. and Aiqun Hu Arkansas, State University's review. Daniels, David. (2 0 0 3 ) . Is our society addicted to welfare?. From https://thesystemsthinker.com/is-our-

society-addicted-to-welfare/ Deeming, C. (2015). Foundations of the Workfare State – Reflections on the Political Transformation of the

Welfare State in Britain. School of Geographical Sciences, University of Bristol, Bristol, UK Farnham, Daisy. (2 0 1 3 ) . Workfare, neoliberalism and the welfare state. degree of Bachelor of Arts

(Honours), Political Economy, University of Sydney. Gamble, A, (2001). “Neoliberalism.” Capital and class 75:127-134 Hall, Peter A, (2014). Social Policy-Making for the Long Term. Harvard University Hayato, (2 0 1 5 ). The Origin and Transformation of the Idea of Workfare: From Charles Evers to Richard

Nixon.


165

Henning, C. (2 0 0 9 ). Liberalism, Perfectionism and Workfare. Journal of Philosophy and Social Theory. p.159-180

Hinton, E. LLB. (2010). The Social and Political Significance of Workfare in the United Kingdom A Normative Human Rights Critique. MA Understanding and Securing Human Rights at the Institute of Commonwealth Studies, School of Advanced Study, University of London.

Lødemel.I. (2001). ‘Workfare’ in Six European Nations: Findings from evaluations and recommendations for future development. Fafo Institute for Applied Social Science 2001 , Prepared for the Conference Welfare to Work in Europe and the US Fafo, October 5. 2001.

Madsen. P.K. (2001). Security and flexibility: friend or foes? some observations from the case of Denmark. (p. 49-61) ILO and by ISSA, cf. Madsen (1999, 2002a and 2002b).

Peck, J. (2001). Workfare States. New York: Guilford. Peck, J. & Theodore, N. (2 0 0 1 ) . Work first: workfare and the regulation of contingent labourmarkets.

Cambridge Journal of Economics 24(1) 119-138 Peck, J. (2003). The rise of the workfare state. Kurswechsel 3 Schmidt, J. D, & Hersh, J. (2006). Neoliberal Globalization: Workfare Without Welfare. Globalizations, Vol. 3,

No. 1, pp. 69–89. Spicker, P.(2008). Policy Analysis for Practice: Applying Social Policy. Bristol: Policy Press. Spicke, P.(2006). The politics of welfare. from site:http://www.spicker.uk/social-policy/politics.htm Smith, E.P. (1987 ). Work-related programs for welfare recipients. Umiversity of Illinois Library at Urbana-

Champaing Stack. Stewart, J. & Grover, C. (2 0 02 ). The Work Connection: The Role of Social Security in British Economic

Regulation. Vis, B.. (2006), States of Welfare or States of Workfare? A Fuzzy-Set Ideal Type Analysis of Major Welfare

State Restructuring in Sixteen Advanced Capitalist Democracies, 1 9 8 5 -2 002 , Compasss Working Paper, No. 2006-42.

Clarke, John, eds, (2000). New managerialism new welfare? London, Thousand Oaks, CA, and New Delhi: Sage and Open University, 1–26.

Holliday, Ian. (2000). Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia. from https://onlinelibrary. wiley.com/doi/abs/10.1111/1467-9248.00279.

สวัสดิการการท างาน: ค าตอบส าห ... ·...

Documents