教育行政組織 ( 二 )

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教育行政組織( 二 )

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第三節 組織的階層分化

壹、組織階層分化的意義與方法貳、組織中的業務與幕僚單位參、首長制與委員制組織肆、組織階層化的反功能

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組織階層分化的意義 組織階層（ organizational hierarchy ）分化又稱為垂

直分化，係將組織分成上下若干層級，彼此間構成主從的關係，或指揮服從的關係，以利於對成員及部門的指揮與協調，進而達成組織的目標。

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階層分化的必需性

1. 協調劃分部門後的單位2. 讓主管人員的控制幅度適當而指揮靈活3. 實施行政分工促進專業化

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階層分化數量的決定因素

1. 組織成員人數2. 控制幅度（主要因素）3. 指揮鏈

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控制幅度控制幅度（ span of control ）係指組織的每位主管在正式權責範圍內，所直接管轄監督的屬員人數或單位數目。

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組織階層分化的二大型態

1. 扁平式組織（ flat organization ）2. 高架式組織（ tall organization ）

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扁平式組織的優點1. 階層數少，上下溝通流程短，速度快，行政效率高。2. 每個階層的部門數少（控制幅度大，劃分後的部門數

目自然少），部門間的協調較容易。3. 一個部門內的成員人數較多，人力易於調配。

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高架式組織的優點每位主管的控制幅度小，指揮靈活。

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控制幅度大小的決定因素

1. 主管可用時間的多寡2. 主管能力的高低3. 工作的難易度4. 主管兼職的多寡5. 組織運作的穩定程度6. 部屬能力的強弱

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Lockheed Company 控制幅度的決定因素

1. 部屬職責相似程度2. 部屬工作場地接臨程度3. 部屬職責複雜性4. 部屬所需指揮控制程度5. 部屬所需協調程度6. 部屬參與釐訂之計畫，其重要性及複雜性

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控制幅度因素 各　因　素　之　點　值

職能的相似性 完全相同1

本質上相同 2

相似3

明顯之不同 4

基本上不同 5

地理環境遠近程度

共同在一起工作

1

在同一建築物或大樓工作

2

在不同辦公大樓工作但為同一工廠

3

不同的地點，但屬於同一地理區

4

分散的地理區

5

職能的複雜性簡單，具重複性

2

例行性4

某種複雜性 6

複雜且富變化

8

高度複雜且富變化 10

監督及控制程度 監督及訓練輕鬆 3

有限的監督 6

定期性監督9

經常持續性監督 12

經常緊密的監督15

協調程度與別人工作不關連

2

有限的關係

4

關係易控制

6

相當密切之關係

8

互相具有擴張性之關係 10

計畫重要性及複雜性範圍及複雜性最小

2

範圍及複雜性有限

4

範圍及複雜性較廣

6

在政策引導下，需相當之努力來釐訂計畫

8

無方向之引導下，需隨機擬訂計畫

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洛克希德點值表

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　　　 監督指數 控制幅度　　　 40 － 42 4 － 5 　　　　　 　　　 37 － 39 4 － 6

　　　 34 － 36 4 － 7

　　　 31 － 33 5 － 8

　　　 28 － 30 6 － 9

　　　 25 － 27 7 － 10

　　　 22 － 24 8 － 11

洛克希德指數——控制幅度對照表

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指 揮 鏈◆ 階層劃分後，接著要確定指揮鏈，以決定上下層

級之間的主從關係。◆ 一人一主制 ( 命令統一制 )

◆ 一人多主制

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組織中的業務與幕僚單位 業務單位（ line unit ）乃實際執行及推動行政組織目的業務之單位，是負責直接完成組織目標的工作單位，具有指揮及命令之權力。

幕僚單位（ staff unit ）的主要任務在建議及協助業務單位推動組織的活動，負有建議及服務之責。

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幕僚單位的運作方式

1. 給幕僚被諮詢權2. 給幕僚主動建議權3. 給幕僚強制磋商權4. 給幕僚贊同權5. 給幕僚功能權

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業務與幕僚衝突的導因 5-1

1. 年齡的差異2. 教育背景的不同3. 知識導向不同4. 工作範圍的不同

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業務與幕僚衝突的導因 5-2

1.年齡的差異 幕僚人員與業務人員的年齡常有差異，在想法及行動方面均有差異，彼此很難產生認同感，幕僚人員的建議易遭業務人員否決。

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業務與幕僚衝突的導因 5-3

2.教育背景的不同 幕僚人員在其專業領域上使用許多專業術語，為業務人員所難瞭解，使彼此之間溝通困難。其次，面對幕僚人員在其專業領域內的高深知識，業務人員不免會產生一絲自卑感，加大了與幕僚人員間的心理距離。

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業務與幕僚衝突的導因 5-4

3.知識導向不同 幕僚人員比較理想化，重視理論知識；業務人員則較實務導向，重視實際知識與經驗，出發點不同，自易產生衝突。

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業務與幕僚衝突的導因 5-5

4.工作範圍的不同 業務人員較注意組織各方面的事；而幕僚人員注意的是與其專業有關的工作。因此，業務人員會批評幕僚人員缺乏整體眼光，而幕僚人員會覺得對方不重視細節，導致彼此間的衝突。

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首長制與委員制組織一個組織若只由一人負最高責任者，稱為首長制組織。若由若干人共同負責者，稱為委員制（合議制）組織。

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首長制的優缺點 優 點：1. 責任專一明確，不易相互推諉。

2. 行動迅速，行政效率高，便於處理緊急事項。

3. 易於保密。

缺 點：1. 一人知慮有限，易有偏見，降低行政的合理性。

2. 無人制衡，易產生營私舞弊。

3. 一人日理萬機，易心力交瘁。

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委員制的優缺點 優 點：1.採合議方式，能集思廣益。2. 委員彼此間發揮制衡監督

作用，可減少營私舞弊現象。

3. 委員分工合作，能勝繁鉅任務。

缺 點：1. 人多致責任不專，易爭功諉過，效率低。

2. 行動較緩慢，易貽誤事機。3. 不易保密。

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組織階層化的反功能

1. 導致上下層級間的衝突2. 阻礙組織的溝通3. 易造成屬員被動消極的心理4. 阻礙組織的革新發展5. 妨礙人才的流升6. 引起業務與幕僚人員間的衝突

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組織階層化反功能解決之道

1. 二元階梯制2. 二元管理制3. 矩陣組織

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權力配置的意義權力配置指權力的分配。組織經劃分部門及階層分化之後，即應分配各部門及各階層的權力及責任，以明權責，並課以績效責任（ accountability ）。

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權力配置的方式

1. 集權制（ centralization ）2. 分權制（ decentralization ）3. 均權制（ balance ）

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集權制的優點1. 命令統一、標準一致，且各單位易通有無，組織的各部分能均衡發展。

2. 統籌運作靈活，能應付整體性的事務。3. 可充分發揮少數人才的影響力。4. 統籌處理事務，符合經濟。

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分權制的優點1. 較能適應各特別情境的需要。2. 可減少溝通的層級，處理事務有效率。3. 可減輕高層首長的負擔，使其專致於重大之決策。4. 可培養基層人員成為領導人才。5. 易於實驗及創新。6. 可激發基層人員之士氣。

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集權制與分權制的適用時機

集權制 分權制

組織規模的大小 小 大

組織單位的聚散度 小 大

組織人才的分佈狀況 集中上層 分佈各層級

處理事務之性質 整體性 局部性

處理事務所需技術的變化性 小 大

組織環境變化之大小 小 大

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均權制權力劃分原則

1. 以事務性質為依歸2. 以獲得最大效益為原則

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正式化的意義 正式化是指組織工作標準化的程度。正式化的程度愈高，表示成員執行組織工作時愈需遵照一定的規定，少有自行做主的餘地。反之，正式化的程度愈低，表示成員執行組織工作時愈有自由處理的空間。

正式化表現於兩個層面： (1)依法行事與 (2) 建立書面檔案。

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依法行事的功能

1. 規範並協調成員的行為2. 維持組織的穩定與持續性3. 使組織的行事公正合理4. 提高組織行政的效率5. 發揮公信力降低人際衝突

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制定法規的要點

1. 界定法規的名稱及其位階性2. 遵循法理原則3. 宜設立法制幕僚體制4. 建立參與或聽證制度5. 制頒後應嚴格執行以確立威信

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依法行事的反功能

1. 容易造成工作的形式化2. 容易造成消極被動的心態3. 使工作缺乏彈性4. 易形成繁文縟節、費時費力現象

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依法行事注意事項

1. 掌握法令的實質目的與精神2. 積極作為以求超越法定標準3. 應本彈性原則制定法令4. 適時廢止或合併不合宜法令5. 依環境變遷及時增修法規6. 以誠懇的態度執法

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建立書面檔案制度的功能

1. 有案可稽2. 公平一致3. 經驗傳承

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書面檔案資料的反功能

1. 費時費力2. 易陷入形式主義或文書主義3. 易埋首於故紙堆中而不知權變

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權威類型 4-1

韋伯從權威（ authority ）的觀點，說明科層體制（ bureaucracy ）的理想處。

權威的演變可依照歷史的進化分為： (1) 傳統權威（ traditional authority ）、 (2) 魅力權威（ charismatic authority ）與 (3) 法定權威（ legal authority ）三個階段。

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權威類型 4-2

1. 傳統權威（ traditional authority ）是來自成員對傳統制度或觀念的信仰，這種傳統被認為是神聖不可侵犯的，只能服從而不可反抗。

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權威類型 4-3

2. 魅力權威（ charismatic authority ）是來自領導者本身特殊人格對成員的吸引，不是人品好就是才智優，故其一舉一動均富有魅力。

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權威類型 4-4

3. 法定權威（ legal authority ）是來自法令規章的力量，占有某一職位，法令即賦予此職位某種權威。

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科層體制的核心特徵

1. 理性（ rationality ）2. 效率（ efficiency ）

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科層體制的特徵與原則

1. 依法行事2. 專業分工3. 用人唯才4. 保障任期

5. 依年資或貢獻升遷6. 公正無私7. 層級節制8. 建立書面檔案

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科層體制的負面功能

1. 造成形式主義2. 缺乏彈性3. 造成訓練無用現象4. 形成帕金森定律5. 保護愚拙

6. 造成彼得原理現象7. 造成溝通障礙8. 造成官樣文章9. 造成消極敷衍10. 形成寡頭鐵律

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科層體制的負面功能

1.造成形式主義（ ritualism ）依法行事本來只是達成目標的手段而已，久而久之可能由手段變為目的，形成目的置換（ displacement of goals ）現象。

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科層體制的負面功能

2.缺乏彈性（ rigidity ）依法行事若過度僵化，便不能適應個別差異。制式化的標準與做法，容易造成組織行為刻板，沒有創新的活力。

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科層體制的負面功能

3.造成訓練無用現象（ trained incapacity ） 因能力再好的人亦須依法辦事，聰明常無用武之地。且分工如果太細，則只有用到小部分才能而已。

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科層體制的負面功能

4.形成帕金森定律（ Parkinson’s Law ） 主管為維持或增加其權威，只想增加部屬，而不擬增加對手（即任用庸人，擴大成員），且彼此為對方製造工作，因此會造成組織的龐大，行政效率的不彰。

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科層體制的負面功能

5.保護愚拙 若只依年資升遷，則能力不足者亦能晉陞。另外，若過度保障任期，則愚拙者亦受到保護，人力資源難以汰舊換新，人員老化，人事包袱沉重。

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科層體制的負面功能6.造成彼得原理（ Peter Principle ）現象

若過度依表現升遷，則能者會升遷到一個無法勝任的職位為止。

管理學家彼得（ Laurence J. Peter ）在 1969年出版《彼得原理》一書。彼得原理係指人在組織或企業中，會因其某種特質或特殊技能，令他在被升級（陞遷）到不能勝任的地步，反而變成組織的障礙物（冗員）和負資產，此謂之彼得原理。

Laurence J. Peter; Raymond Hull (1969). The Peter Principle: why

things always go wrong. New York: William Morrow & Company.

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科層體制的負面功能

7.造成溝通障礙 層級節制及專業分工會使上下與左右溝通協調不易，恐易造成下情不易上達或溝通緩慢的狀況。

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科層體制的負面功能

8.造成官樣文章 若過度依法行事與重視書面檔案，容易形成官樣文章與繁文縟節（ paper work ）的現象。

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科層體制的負面功能

9.造成消極敷衍 組織層層節制，又須依法行事，可能造成因循茍且、敷衍塞責的消極態度。

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科層體制的負面功能

10.形成寡頭鐵律（ iron law of oligarchy ）金字塔形的科層結構，容易由少數人壟斷所有權力，上下層級嚴明，容易造成不對等關係的假意服從，甚至造成絕對權威就是絕對腐化的現象，人情關說盛行。

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造成科層體制負面功能的原因

造成科層體制負面功能的主要原因有： (1) 誤解誤用； (2) 執行過度； (3) 執行時未兼顧各項原則。譬如將公正無私誤解為沒有人情味，將專業分工分得過細，但知依法行政卻忽略用人唯才等其他原則。

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預防科層體制負面功能的做法預防的基本做法包括：掌握科層組織的真正精神、

運用時兼顧各項原則、執行時避免過與不及。此外，並輔以下列措施：依成員能力高低適度分工、實施工作擴大化（ job enlargement ）與工作豐富化（ job enrichment ）、實施工作輪調（ job rotation ）、建立協調機制、加強溝通協調、控制幅度適當、建立授權制度、實施參與管理、建立幕僚制度、實施走動管理（ management by wandering around ）、強化在職進修等。

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工作擴大化 工作擴大化（ job enlargement ）是將某項工作的範圍加大，使所從事的工作任務變多，同時也產生了工作的多樣性，其目的在於消除員工工作的單調感，使員工能從工作中感受到更大的心理激勵（周瑛琪， 2005 ）。

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工作豐富化 工作豐富化（ job enrichment ）乃是站在人性的立場考慮，徹底改變員工工作內容，其方法不僅擴展工作的廣度，同時也擴大了工作的深度，目的在讓員工對自己的工作有較大的控制權來激發員工個人的成長與發展（周瑛琪， 2005 ）。

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工作豐富化與工作擴大化「工作豐富化」（ job enrichment ）乃是針對工作

擴大化（ job enlargement ）的缺點而加以改良的，工作豐富化乃是增加垂直方向的工作內容。雖然，工作擴大化擴大工作的範圍，但工作豐富化則增加工作的深度（ job depth ），也就是讓員工對自己的工作有較大的自主權，同時肩負起某些通常由其監督者來做的任務－－規劃、執行及評估其工作。員工對其工作有較大的自主權，可使員工有更多的自由度、獨立性和責任感去從事完整的活動，同時可以獲得回饋以評估自己的績效並加以矯正。

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走動管理 2-1

走動管理（ management by wandering around，簡稱MBWA）是指高階主管利用時間經常抽空前往各個辦公室走動，以獲得更豐富、更直接的員工工作問題，並及時瞭解所屬員工工作困境的一種策略。

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走動管理 2-2

走動管理的概念起源於美國管理學者彼得思（ T. J. Peters）與瓦特門（ R. H., Jr. Waterman）在 1982年出版的名著《追求卓越》（ In Search of Excellence）一書。書中提到，表現卓越的知名企業中，高階主管不是成天待在豪華的辦公室中，等候部屬的報告，而是在日理萬機之餘，仍能經常到各個單位或部門走動走動。該書作者因此建議，高階主管應該至少有一半以上的時間要走出辦公室，實際瞭解員工的工作狀況，並給予加油打氣。走動管理在 1980 年代蔚為風潮，並與 management by walking around一詞交互使用。

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參考資料 謝文全（ 2007 ）。教育行政學（第三版）。臺北市：

高等教育出版社。 周瑛琪（ 2005 ）。人力資源管理。台北市：全華。