บทที่ 4 - archive.lib.cmu.ac.tharchive.lib.cmu.ac.th/full/t/2555/econ30555wp_ch4.pdf ·...

บทท 4 หนสาธารณะของประเทศไทย

การกอหนสาธารณะของรฐบาลถอเปนเครองมอทางการคลงทมความส าคญ และเปนเครองมอทางการคลงทใชกนทกประเทศ ประเทศไทยเรมมการกอหนสาธารณะมากขนเมอใชแผนพฒนาเศรษฐกจแหงชาตในป พ.ศ.2504 โดยการกยมเงนสวนใหญเปนการกเพอใชจายลงทนตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ซงในชวง ป พ.ศ.2504 –พ.ศ.2539 ถอเปนชวงการพฒนาเศรษฐกจ การกอหนสาธารณะของไทยมไมมากนก จนกระทงประเทศไทยเกดวกฤตการณทางเศรษฐกจตงแตปลายป พ.ศ.2539 รฐบาลไดกเงนจากตางประเทศและภายในประเทศเปนจ านวนมาก เพอแกปญหาเศรษฐกจ ฟนฟและพฒนาสถาบนการเงน รวมถงปรบโครงสรางทางเศรษฐกจและสงคม (เกรกเกยรต, 2552) จากภาวะเศรษฐกจทเกดขนสงผลใหภาระหนโดยรวมของประเทศเพมขนอยางมาก กระทรวงการคลงจงไดจดตงส านกงานบรหารหนสาธารณะขน ใน ป พ.ศ.2542 โดยส านกงานบรหารหนสาธารณะถอเปนหนวยงานเดยวทมหนาทเบดเสรจในการด าเนนการเกยวกบหนสาธารณะภายใตกฎหมายและระเบยบทเกยวของ ไดแก การผกพนหน การบรหารหนและการช าระหนในประเทศ และตางประเทศ ของสวนราชการและรฐวสาหกจ ทงทค าประกน และ ไมค าประกน โดยการด าเนนการจะตองสอดคลองกบแผนพฒนาเศรษฐกจและ สงคมแหงชาต นโยบายรฐบาล และแผนงานอน ๆทเกยวของ (ส านกงานบรหารหนสาธารณะ, 2555) การศกษาในบทนจะกลาวถงสภาพหนสาธารณะของประเทศไทย เพอเปนการใหขอมลพนฐานแกผอาน 4.1 ลกษณะของหนสาธารณะไทย ในการพจารณาลกษณะของหนสาธารณะของไทย สามารถพจารณาแบงออกเปน 2 ประเภท ประเภทแรกเปนพจารณาลกษณะของหนสาธารณะจากประเภทของหน ประเภททสองเปนการพจารณาถงลกษณะของหนสาธารณะจากแหลงใหเงนกยม

4.1.1 ประเภทของหนสาธารณะ จากขอมลหนสาธารณะของประเทศไทยจากส านกงานบรหารหนสาธารณะ หนสาธารณะของไทยประกอบดวยหนประเภทตางๆ ดงน

32

1. หนทรฐบาลกโดยตรง เหตผลในการกเงนของรฐบาลคอ เพอชดเชยการขาดดลงบประมาณของรฐบาล เพอพฒนาเศรษฐกจและสงคม เพอปรบโครงสรางหน นอกจากนรฐบาลยงท าการกเงนเพอใหหนวยงานรฐอนๆ กตอ

ตวอยางของหนทรฐบาลกโดยตรง เชน เงนกเพอชดเชยการขาดดลงบประมาณ เงนกเพอการวางระบบบรหารจดการน าและสรางอนาคตของประเทศ เงนกเพอการน าสงเขากองทนสงเสรมการประกนภยพบต เงนกเพอโครงการรถไฟฟาเพอใหการรถไฟฟาขนสงมวลชนกตอ ในแผนการกอหนใหมของรฐบาล ปงบประมาณ 2555

2. หนของรฐวสาหกจซงมทงทเปนสถาบนการเงน และหนของรฐวสาหกจทไมเปนสถาบนการเงน ซงหนทรฐวสาหกจกจะประกอบดวยเงนกทรฐบาลค าประกนและรฐบาลไมค าประกน ขนอยกบลกษณะของโครงการและฐานะทางการเงนของรฐวสาหกจนนๆ เชนโครงการลงทนเพอตอบสนองนโยบายของรฐบาลหรอโครงการทผลตอบแทนทางเศรษฐกจสง รฐบาลจะสนบสนนโดยการค าประกนเพอลดตนทนการกเงน โดยวตถประสงคของการกเงนของรฐวสาหกจจะเปนไปตามวตถประสงคของการจดตงรฐวสาหกจนนๆ เชน การคมนาคมขนสง สอสาร ไฟฟา ประปา การเกษตร เปนตน

ตวอยางของหนของรฐวสาหกจทเปนสถาบนการเงน เชน เงนกของธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตรเพอใชในโครงการรบจานาขาวเปลอก โครงการแทรกแซงมนส าปะหลง ส าหรบตวอยางของหนของรฐวสาหกจทไมเปนสถาบนการเงน เชน เงนกชดเชยมาตรการลดภาระคาครองชพของการไฟฟานครหลวง การไฟฟาสวนภมภาค และการรถไฟแหงประเทศไทย เงนกของการเคหะแหงชาต ฯลฯ (แผนการบรหารหนสาธารณะประจ าปงบประมาณ 2555)

3. หนของกองทนเพอการฟนฟและพฒนาระบบสถาบนการเงน เนองจากวกฤตเศรษฐกจการเงนในป พ.ศ.2540 สถาบนการเงนไดรบความเสยหายและสงผลตอเศรษฐกจของประเทศ รฐบาลไดเขาด าเนนงานชวยเหลอโดยการออก พรก.แกไขเพมเตม พรบ.ธนาคารแหงประเทศไทย พ.ศ.2485 (ฉบบท 2) พ.ศ.2540 เพอใหกองทนฟนฟฯ ใหกยมเงนแกสถาบนการเงนโดยไมมหลกประกน (เกรกเกยรต, 2552) จากการทกองทนฟนฟฯ เขาชวยเหลอสถาบนการเงนตางๆ ทไดรบความเสยหายท าใหกองทนฟนฟฯ รบภาระหนสนจ านวนมาก

4. หนของหนวยงานภาครฐอนๆ เปนหนของหนวยงานอนๆ ทเกดขนตามนโยบายรฐบาล ไดแกหนของกองทนน ามน และกองทนหมบานและชมชนเมองแหงชาต

33

จากขอมลหนสาธารณะของไทยในป พ.ศ.2539 ถงป พ.ศ.2554 พบวาปรมาณหนสาธารณะของไทยมปรมาณเพมขนอยางตอเนอง จากปรมาณหนสาธารณะ 0.66 ลานลานบาท ในป พ.ศ.2539 เพมสงขนเปน 4.45 ลานลานบาท ในป พ.ศ.2554 (รปท 4.1) จะเหนไดวาปรมาณหนสาธารณะในป พ.ศ.2540 เพมสงขนอยางมากจากป พ.ศ.2539 คอ ในป พ.ศ.2539 มหนสาธารณะ 0.66 ลานลานบาท เพมเปน 1.67 ลานลานบาทในป พ.ศ.2540 เนองจากวกฤตเศรษฐกจและการเงนภายในประเทศท าใหหนของกองทนฟนฟฯ เพมสงขนมาก จงสงผลตอระดบหนสาธารณะโดยรวมของประเทศ นอกจากน จะสงเกตไดวาปรมาณหนสาธารณะในป พ.ศ.2543 ไดเพมสงขนจาก ป พ.ศ.2539 เปนอยางมาก คอจาก 0.66 ลานลานบาท เปน 2.99 ลานลานบาท ซงมสาเหตมาจากการทกระทรวงการคลงไดมการปรบการรายงานหนสาธารณะตามระบบ GFS (Government Finance Statistics) ตามแนวทางทประเทศทเปนสมาชกกองทนการเงนระหวางประเทศ (IMF)ใชกน (เกรกเกยรต, 2552)

ทมา : ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (2555)

รปท 4.1 ปรมาณหนสาธารณะของไทยในป พ.ศ.2539 ถงป พ.ศ.2554

เมอพจารณาสดสวนของหนประเภทตางๆในตารางท 4.1 และจากรปท 4.2 พบวา หนของรฐบาลมสดสวนมากทสดมาโดยตลอด รองลงมาคอ หนของรฐวสาหกจทไมใชสถาบนการเงน หนของกองทนฟนฟฯ หนของรฐวสาหกจทเปนสถาบนการเงน และหนของหนวยงานภาครฐอนๆ ตามล าดบ ส าหรบหนของกองทนฟนฟฯ มปรมาณเพมสงขนในป พ.ศ.2540 ซงเปนปทเกดวกฤตเศรษฐกจการเงน หลงจากน นเรมมสดสวนลดลงมาเรอยๆ จนกระทงเดอนพฤศจกายน 2554 ไมมหนกองทนเพอการฟนฟฯ คงคาง เนองจากการไถถอนพนธบตรทครบ

34

ก าหนดในวนท 30 พฤศจกายน 2554 ส าหรบหนของหนวยงานอนของรฐ รฐบาลไดช าระหนหมดตงแตเดอนกรกฎาคม พ.ศ.2552 ท าใหในปจจบนไมมหนของหนวยงานอนของรฐในหนสาธารณะของไทย (ส านกงานบรหารหนสาธารณะ, 2554)

ตารางท 4.1 ประเภทของหนสาธารณะของไทยในป พ.ศ.2539 ถงป พ.ศ.2554 หนวย: ลานลานบาท

ป

ประเภทของหนสาธารณะ

รวม หนของรฐบาล

หนของรฐวสาหกจทไมเปนสถาบนการเงน

หนของรฐวสาหกจทเปนสถาบนการเงน

หนของกองทนเพอการฟนฟฯ

หนหนวยงานอนของรฐ

2539 0.18 0.33 0.11 0.04 - 0.66 2540 0.24 0.62 0.15 0.67 - 1.67 2541 0.50 0.45 0.18 1.12 - 2.25 2542 0.96 0.83 0.20 0.81 - 2.81 2543 1.11 0.91 0.19 0.78 - 2.99 2544 1.26 0.92 0.16 0.70 0.05 3.09 2545 1.67 0.84 0.10 0.37 0.06 3.04 2546 1.65 0.79 0.09 0.43 0.06 3.02 2547 1.83 0.84 0.09 0.40 0.06 3.22 2548 1.83 1.01 0.11 0.44 0.11 3.50 2549 1.97 0.91 0.11 0.27 0.08 3.35 2550 2.05 0.91 0.10 0.19 0.04 3.29 2551 2.16 0.99 0.10 0.14 0.02 3.41 2552 2.59 1.11 0.21 0.10 - 4.00 2553 2.91 1.08 0.18 0.06 - 4.23 2554 3.18 1.08 0.16 0.03 - 4.45 ทมา : ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (2555)

35

ทมา : ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (2555) รปท 4.2 ประเภทของหนสาธารณะของไทยในป พ.ศ.2539 ถงป พ.ศ.2554

4.1.2 แหลงใหเงนกยมของหนสาธารณะ จากนยามของธนาคารแหงประเทศไทย หนภายในประเทศ คอ ยอดหนคงคางของรฐบาลและรฐวสาหกจทกยมภายในประเทศ โดยหากจ าแนกแหลงกยมภายในประเทศตามประเภทของตราสารหน ไดแก พนธบตรรฐบาล ตวสญญาใชเงน ตวเงนคลง และเงนกอนๆ ส าหรบหนตางประเทศ หมายถง ยอดหนคงคางของรฐบาลทกอขนในตางประเทศ (ธนาคารแหงประเทศไทย,2555)

36

จากขอมลของส านกบรหารหนสาธารณะ ในเดอนธนวาคม พ.ศ.2554 ดงแสดงในตารางท 4.2 พบวาแหลงเงนกทมสดสวนมากทสด คอ รฐบาลตางประเทศ ซงไดแก ธนาคารเพอความรวมมอระหวางประเทศแหงญปน (JBIC) สถาบนเครดตเพอการบรณะและพฒนาแหงสหพนธสาธารณรฐเยอรมน (KfW) และอนๆ ใหกเปนมลคา 854.73 ลานเหรยญดอลลารสหรฐ รองลงมาคอ ตลาดเงนทนในตางประเทศ ซงเครองมอทางการเงนทส าคญไดแก พนธบตรรฐบาล, ตราสารอนพนธ(Notes), พนธบตรทมคณสมบตของพนธบตรระยะยาว (Bonds) แตมวธการออกจ าหนายแบบตราสารพาณชยระยะสน (Medium Term Notes:MTN) และตราสารหนจายดอกเบยแบบลอยตว (Floating rate bond : FRN) ใหกเปนมลคา 426.62 ลานเหรยญดอลลารสหรฐ แหลงเงนกทมสดสวนนอยทสดคอ สถาบนการเงนระหวางประเทศ ไดแก ธนาคารโลกและธนาคารพฒนาเอเชย ใหกเปนมลคา 166.94 ลานเหรยญดอลลารสหรฐ ตารางท 4.2 แหลงเงนกจากตางประเทศในเดอนธนวาคม พ.ศ.2554

แหลงเงนก มลคา

(ลานเหรยญสหรฐฯ) 1. สถาบนการเงนระหวางประเทศ

1.1 ธนาคารโลก (IBRD) 1.2 ธนาคารพฒนาเอเชย (ADB)

166.94 66.94

100.00 2. รฐบาลตางประเทศ

2.1 ธนาคารเพอความรวมมอระหวางประเทศแหงญปน (JBIC) 2.2 สถาบนเครดตเพอการบรณะและพฒนาแหงสหพนธ

สาธารณรฐเยอรมน (KfW) 2.3 อนๆ

854.73 837.72

2.00

15.01 3. ตลาดเงนทนตางประเทศ (Bonds, Notes, MTN, FRN) 426.62

4. สนเชอเพอการสงออก 0 5. แหลงเงนกอนๆ 0

รวม 1,448.29 ทมา : ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (2555)

37

หากพจารณาขอมลหนตางประเทศจ าแนกตามสกลเงน (ตารางท 4.3) พบวา หนตางประเทศของไทยอยในสกลเงนเยนมากทสด รองลงมาคอ เงนสกลดอลลารสหรฐ เงนสกลอนๆ และเงนสกลยโร

ตารางท 4.3 แหลงเงนกจากตางประเทศจ าแนกตามสกลเงนในเดอนธนวาคม พ.ศ.2554

สกลเงน มลคา

(ลานเหรยญสหรฐฯ)

1. ดอลลารสหรฐ 206.95

2. เยน 1,224.34

3. ยโร 2.33

4. อนๆ 14.67

รวม 1,448.29 ทมา : ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (2555)

จากขอมลหนสาธารณะของไทยในป พ.ศ.2539 ถงป พ.ศ.2554 พบวาหนสาธารณะของไทยเปนหนสาธารณะทมแหลงกยมจากในประเทศมากกวาหนสาธารณะทมแหลงกยมจากตางประเทศมาโดยตลอดดงแสดงในตารางท 4.4 และรปท 4.3 ซงสอดคลองกบเปาหมายของส านกงานบรหารหนสาธารณะ ทตองการลดความเสยงจากหนตางประเทศซงมความเสยงจากความผนผวนของอตราแลกเปลยน โดยในป พ.ศ.2539 ประเทศไทยมการกยมหนจากตางประเทศรอยละ 43 ของหนสาธารณะทงหมด ตอมาในป พ.ศ.2554 ลดลงเหลอเพยงรอยละ 7.89 ของหนสาธารณะทงหมด และมการกยมจากในประเทศรอยละ 92.01 ของหนสาธารณะทงหมด เนองจากการระดมทนในประเทศมสภาพคลองสงและเปนการพฒนาตลาดตราสารหนภายในประเทศ ดงเชนในป พ.ศ.2553 ส านกบรหารหนสาธารณะไดมการระดมทนผานการออกพนธบตรรฐบาลเปนเครองมอหลก (ส านกบรหารหนสาธารณะ, 2553)

38

ตารางท 4.4 แหลงใหเงนกของรฐบาลไทยในป พ.ศ.2539 ถงป พ.ศ.2554

ป

ประเภทของหนสาธารณะ รวม

(ลานลานบาท) สดสวน

(หนตางประเทศ : หนในประเทศ) หนตางประเทศ

(ลานลานบาท)

หนในประเทศ

(ลานลานบาท)

2539 0.28 0.37 0.65 43 : 57 2540 0.44 1.23 1,67 26 : 74 2541 0.55 1.70 2.25 24 : 76 2542 0.96 1.85 2.81 34 : 66 2543 0.94 2.05 2.99 32 : 68 2544 0.97 2.12 3.09 31 : 69 2545 0.86 2.18 3.04 28 : 72 2546 0.73 2.28 3.01 24 : 76 2547 0.70 2.52 3.22 22 : 78 2548 0.62 2.77 3.50 18 : 82 2549 0.52 2.82 3.34 16 : 84 2550 0.42 2.86 3.28 13 : 87 2551 0.38 3.02 3.40 11 : 89 2552 0.38 3.62 4.00 10 : 90 2553 0.36 3.87 4.23 9 : 91 2554 0.35 4.09 4.44 9 : 91 ทมา : ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (2555)

39

ทมา : ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (2555)

รปท 4.3 สดสวนหนสาธารณะจากในประเทศและตางประเทศของไทยในป พ.ศ.2539 ถงป พ.ศ.2554

4.2 ระดบการกอหนและภาระการช าระหนของรฐบาลไทย

ในการกอหนสาธารณะของรฐบาล รฐบาลยอมมภาระทตองช าระหนท งเงนตนและดอกเบย ไมวารฐบาลทบรหารประเทศในปจจบนจะเปนผกอหนสาธารณะหรอไม รฐบาลทบรหารประเทศในขณะนนยอมมภาระในการช าระหนดงกลาว การวเคราะหระดบการกอหนและภาระการช าระหนของรฐบาลไทย มตวชวดทส าคญดงน

4.2.1 สดสวนของหนสาธารณะตอผลตภณฑมวลรวมประชาชาต ( GDP) โดยทวไป การวดขนาดของหนสาธารณะของแตละประเทศวามมากนอยเพยงใด มก

เปรยบเทยบมลคาหนสาธารณะกบรายไดประชาชาตของประเทศ หากประเทศทมฐานะทางเศรษฐกจทดมกมสดสวนของหนสาธารณะตอ GDP ต า แตตองพจารณาสภาวะเศรษฐกจของประเทศนนๆ ประกอบดวย

ส าหรบประเทศไทย สดสวนของหนสาธารณะตอ GDP ในชวงป พ.ศ.2539 ถง ป พ.ศ. 2554 (รปท 4.4) อยในชวงรอยละ 14 ถงรอยละ 60 โดยในชวงระยะเวลา 16 ป ซงเปนขอมลจากส านกบรหารหนสาธารณะ สดสวนของหนสาธารณะตอ GDP โดยเฉลยอยทรอยละ 45.80 ซงถอไดวาระดบหนสาธารณะของไทยอยในระดบทสอดคลองกบกรอบความย งยนทาง

40

การคลงทกระทรวงการคลงก าหนดใหสดสวนของหนสาธารณะตอ GDP ไมเกนรอยละ 60 ตงแตป พ.ศ.2552 เปนตนไป

ทมา : ส านกงานบรหารหนสาธารณะ (2555)

รปท 4.4 สดสวนของหนสาธารณะตอ GDP ในชวงป พ.ศ.2539 ถงป พ.ศ. 2554

4.2.2 สดสวนของรายจายการช าระหนตองบประมาณ การวดสดสวนของรายจายการช าระหนตองบประมาณเปนวธการทแสดงใหเหนถง

ระดบอนตรายของหนสาธารณะของแตละประเทศวามมากนอยเพยงใด โดยท าการเปรยบเทยบรายจายการช าระหนกบงบประมาณรายจายของรฐบาล ซงรายจายของการช าระหนไดแก การช าระคนเงนตนและดอกเบย หากรายจายการช าระหนตองบประมาณของรฐบาล อยในอตราสวนทสงจะท าใหรฐบาลเหลอเงนทจะไปใชจายลงทนหรอการใหบรการในดานอนนอยลง ซงจะมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชน (เกรกเกยรต, 2552)

ส าหรบสดสวนของรายจายการช าระหนตองบประมาณของรฐบาลไทย ในชวงป พ.ศ.2545 ถงป พ.ศ.2554 ดงแสดงในตารางท 4.2 รายจายการช าระหนตองบประมาณอยท รอยละ 9.9 จนถงรอยละ 12.6 โดยในชวงระยะเวลา 10 ป ถอไดวารายจายการช าระหน ตองบประมาณของรฐบาลไทยอยในระดบทสอดคลองกบกรอบความย งยนทางการคลงทกระทรวงการคลงก าหนดใหภาระหนตองบประมาณไมเกนรอยละ 15 ต งแตป พ.ศ.2547 เปนตนไป

41

ตารางท 4.5 สดสวนของรายจายการช าระหนตองบประมาณของรฐบาลไทยในป พ.ศ.2545 ถง ป พ.ศ.2554

ป ภาระหนตองบประมาณ (รอยละ) 2545 10.3

2546 10.7

2547 9.9

2548 9.9

2549 10.7

2550 11.3

2551 10.4

2552 10.2

2553 12.6

2554 10.0

ทมา : ส านกงานเศรษฐกจการคลง (2554)

จากการศกษาสภาพหนสาธารณะของประเทศไทย พบวาสถานการณหนสาธารณะของไทยอยในสถานการณทมความเสยงต า เนองจากจากการศกษารวบรวมขอมลจากส านกงานบรหารหนสาธารณะและหนวยงานภาครฐตางๆ พบวา การกอหนสาธารณะของรฐบาลไทยมแนวโนมเพมสงขน อนเปนผลมากจากการด าเนนโยบายขาดดลงบประมาณของรบบาล แตระดบหนสาธารณะของไทยและภาระหนตองบประมาณยงอยในระดบทสอดคลองกบกรอบความย งยนทางการคลงทกระทรวงการคลงไดก าหนดไว หากพจารณาหนสาธารณะไทยจากประเภทของหน หนภาครฐบาลเปนหนทมสดสวนมากทสด ดงนนในอนาคตหนสาธารณะของไทยจะเพมสงขนมากนอยเพยงใดปจจยส าคญประการหนงกคอการใชจายภาครฐบาล หากพจารณาหนสาธารณะไทยจากแหลงใหเงนกยม พบวา แหลงเงนกภายในประเทศเปนแหลงใหเงนกทมความส าคญและมสดสวนสงขนเรอยๆ ซงสอดคลองนโยบายการด าเนนงานของส านกงานบรหารหนสาธารณะ ทตองการลดความเสยงจากหนตางประเทศ และการกเงนภายในประเทศยงเปนการสงเสรมตลาด

42

ตราสารทนภายในประเทศอกดวย แตอยางไรกตาม รฐบาลไทยควรมวนยทางการคลงในการด าเนนนโยบายทางการคลง โดยการปฏบตตามกรอบความย งยนทางการคลงอยางเครงครด เพอไมใหการกอหนสาธารณะของประเทศกลายเปนปญหาทางเศรษฐกจของประเทศและน าพาไปสการเกดวกฤตเศรษฐกจดงเชนวกฤตหนสาธารณะของกลมประเทศยโรป ทเรมจากนโยบายขาดดลงบประมาณ ท าใหระดบหนสาธารณะของประเทศสงขนเรอยๆ จนละเมดขอบญญตภายใตสนธสญญามาสทรชต (Maastricht Treaty) ของสหภาพยโรป ซงเปนแนวทางในการด าเนนนโยบายทางการคลงของประเทศในสหภาพยโรป เนองจากเมอเกดวกฤตเศรษฐกจขนนโยบาย การคลงถอเปนสงจ าเปนในการแกไขปญหา แตการด าเนนโยบายทางการคลงนนเองทเปนตนเหตทท าใหเกดวกฤตเศรษฐกจ ดงนนการใชนโยบายการคลงในการแกไขปญหาเศรษฐกจจงเปนสงทยากมากขนกวาการใชนโยบายการคลงแกปญหาเศรษฐกจทวไป