说明：

1.本文系印前发布版本，版式、个别内容与正式版本稍有差异, 以正式版本为准。

2.本文引用著录格式：

李月娥,明庭兴.“互联网+社会救助”：合理逻辑、实践困境与路径创新[J].湖南广播电视大学学报,2019(1).

总第 77 期 湖南广播电视大学学报 2019 年第 1 期

Sum No. 77 Journal of Hunan Radio & Television University No.1. 2019

“互联网+社会救助”：合理逻辑、实践困境

与路径创新

李月娥，明庭兴

(东北大学文法学院，辽宁沈阳 110169)

内容摘要：在“互联网+”的发展浪潮中，社会救助工作需要借助互联网进行服务创新，推进社

会救助服务对象精准化、服务工作效率化、服务资源社会化。然而，互联网发展的区域不均衡、信

息弱势群体的存在、信息资源的不互通不共享、信息安全难以保证等因素妨碍了“互联网+社会救助”

的进一步推进。需要转变思维方式，打破发展的不均衡，加强信息安全保护工作，实现信息互联互

通，鼓励多主体参与救助，以促进“互联网+社会救助”工作的顺利开展。

关键词：社会救助;“互联网+”;困境;路径

中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1009-5152（2019）01-0000-07

收稿日期：2019-01-02

作者简介：李月娥，女，东北大学文法学院社会保障研究所副教授，博士；明庭兴，男，东北

大学文法学院社会保障专业硕士研究生。

一、引言

“互联网+”是伴随着互联网在经济社会各

领域的广泛应用而出现的一个概念。中国与西方

国家因各自行业优势、发展重心等方面的不同，

对“互联网+”的认识存在差异。“美国工业互联

网”和“德国工业 4.0”是“互联网+”在美国

和德国的重要实践，注重互联网技术在社会中的

应用以提升国家竞争力。与西方国家相比，“互

联网+”在中国语境中具有更多层面的内容指向[1]。2015年，李克强总理在全国两会报告中首次

提出了“互联网+”概念，鼓励“互联网+”与经

济社会各行业、各领域进行融合，提升整个社会

的生产力水平和创新能力[2]。“互联网+”是一种

以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新

形态，具体是指依托互联网信息技术，充分发挥

互联网的优势，将互联网创新成果融于经济社会

各领域中，提升实体经济的创新力和生产力。

社会救助是国家和社会对因各种原因导致

无法维持基本生活需要的个人或家庭给予帮助，

以满足其生存生活需要的一种制度安排，其内容

和形式多样，对社会安全和人的生存起着兜底作

用，是保障社会安全的“最后一道防线”[3]。“互

联网+社会救助”是依托互联网的优势，将互联

网的创新成果与社会救助工作进行深度融合，把

互联网应用于社会救助工作的各项环节，使线上

服务与线下服务紧密结合，丰富社会救助形式，

提升社会救助服务管理水平和推动社会救助模

式创新。社会救助工作融入“互联网+”可以重

塑政府实施社会救助的管理与服务流程，强化互

联网功能，最终实现社会救助网络化服务与管

理。“互联网+”为社会救助服务工作提供了新思

路、新方法，改变了社会救助工作的传统思维，

开阔了人们的视野，促进了社会救助的模式创

新。

以人民为中心、发展依靠人民、发展为了人

民、发展成果由人民共享是党和国家一直坚持的

发展理念，要让广大人民群众都能享受到互联网

发展的成果，“一个都不落下”，构建一张社会安

全网是反贫困的重要措施[4]。“互联网+社会救

助”对于编制一张安全可靠、科学合理的社会安

全网，不断完善社会救助体系，持续改善人民群

众的生活质量和水平，提升人民群众的获得感，

实现“两个一百年”奋斗目标都具有重大的现实

意义。因此，在“互联网+”环境下，“提高用网

治网水平，使互联网这个最大变量变成事业发展

的最大增量”[5]，需要构建一个以数字化、智慧

化、多元化、透明化为特色，科学合理、高效协

同的社会救助信息平台，为我国社会救助工作插

上“互联网+”的翅膀。

二、合理逻辑：“互联网+社会救助”的合理

性

“互联网+”简单来说就是“互联网+各行各

业”，但是二者不是简单的相加，而是利用互联

网技术使互联网与各行各业相互融合，提升行业

乃至整个社会的生产力和创造力。 “互联网+

社会救助”可以实现社会救助服务线上与线下的

结合，加强政府与各社会主体之间的联系，使社

会救助资源在整个社会中得到优化配置，让人民

享受到更好、更公平、更高效、更优质和更便捷

的社会救助服务，从而开创社会救助工作发展的

新局面。

（一）“互联网+社会救助”是顺应时代发

展潮流的必然趋势

2018 年 6 月，民政部印发《“互联网+民政

服务”行动计划》，提出“互联网+民政服务”是

实现我国民政现代化发展的必由之路。社会救助

作为我国民政工作的重要组成部分，它与“互联

网+”的融合无疑是我国社会救助工作现代化的

必由之路。

习近平总书记指出：“信息化为中华民族带

来了千载难逢的机遇，我们必须敏锐抓住信息化

发展的历史机遇。”[6]当前，我国互联网发展迅

猛，信息化程度不断提高，中国正在步入“互联

网+”时代。网络、数据信息无处不在无处不用。

话在网上说，钱在网上花，事在网上办，互联网

正在并将继续改变人们的思维和生产生活方式，

并已成为人们日常生活的新常态。在信息时代的

大背景下，社会救助环境发生了深刻的变化。网

络极大地缩短了人与人交流的时空，也造成了网

络虚拟社会与现实社会的相互融合，人们获取和

传播信息的渠道增加，社会救助信息更容易在更

大的范围内得到传播[7]。充分利用互联网和信息

技术，有助于我们切实解决好民生服务中的突出

难题，有效整合当前分散和孤立的社会救助机

制，拓宽民生服务和社会救助渠道，构建快捷方

便、高效优质、公平普惠的社会救助服务体系。

（二）“互联网+社会救助”是推进“放管

服”改革和建设服务型政府的必然要求

“放管服”改革是党和政府推进国家治理体

系和治理能力现代化的重要举措。“放”即简政

放权，“管”即公正监管，“服”即优化服务，以

为人民服务为宗旨，建设人民满意的高效政府和

服务型政府。在“放管服”改革引擎驱动下，需

要增强政府办事效率，践行以人民为中心的发展

理念，不断推进社会救助政策的完善和发展[8]。

互联网和大数据的发展引起了政府职能和

服务模式的变革，使政府由原先的“粗放型”服

务向“精细型”服务转变，由“被动式”服务向

“主动式”服务转变。在“互联网+”和“放管

服”改革的大环境下，社会救助相关部门需要进

行体制机制创新，充分利用互联网和信息技术手

段，简化和优化社会救助工作流程，缩短审批时

间，做到不缺位、不越位、于民方便、反馈及时。

通过互联网技术向广大人民群众提供自助服务

或网上服务，让信息数据跑路而不是让人民群众

跑路，让信息数据来回跑而不是让办事群众来回

跑，变传统的单一流程办理为一站式窗口服务。

努力打造一个“网络政府”和“数字政府”，让

群众办事像“网上购物”一样便捷，提升政府公

共服务能力，推进服务型政府建设。

（三）“互联网+社会救助”推进救助服务

精准化和效率化

救助人群的精准识别是社会救助工作顺利

和有效开展的前提和基础。利用“互联网+”技

术手段建立社会救助信息化平台，可以实现对救

助对象的精准识别，极大地提高社会救助工作的

效率[9]。只有对救助对象进行精准识别，救助措

施才能真正精准实施。

互联网及新媒体技术在社会救助中的应用，

极大地丰富了社会救助的形式，并以低成本、灵

活性强和交互性好等优势在社会救助中发挥着

越来越重要的作用[10]

。一方面，依托“互联网+”

推进社会救助家庭经济状况的核对机制建设，可

以有效实施对救助对象的精准识别；另一方面，

社会救助相关部门之间的信息实现互通共享，在

信息共享平台上，相关数据信息可以避免重复采

集和重复录入，节省了大量的人力、物力和财力。

同时，通过“互联网+”可以实现广大人民群众

办事网上预约、网上受理、网上审批、网上反馈，

实现事务办理进展和办理结果的实时查询。使用

“互联网+”打通服务群众的“最后一公里”，使

过去的“群众跑路”变成“信息跑路”，变“群

众来回跑”为“部门协力办”[11]

，最大程度地方

便群众，提高办事效率。

（四）“互联网+社会救助”推进救助服务

社会化

一般而言，当个人或家庭遇到困难陷入困境

时，人们的求助关系网可以分为两类，一类是家

庭内部，另一类是家庭之外[12]

。随着互联网和信

息化的发展，人与人之间的交往和联系变得更加

方便和快捷，这在某种程度上扩大了人们的交际

圈，同时也拓展了人们的求助网络。

在过去很长一段时间内，我国社会救助工作

的社会化大多数只局限于小范围的民间救助，依

托一些官方机构如红十字会等救助机构来募集

救助资金然后实施救助，社会化的路径较为单

一。信息时代是创新的时代，也是变革的时代，

这个时代催生了一批互联网公益和众筹平台，如

轻松筹、水滴筹、微信公益等。这些搭建在新媒

体上的互联网众筹平台极大地扩展了人们的求

助网络和资助网络，也大大激发了广大群众的捐

助热情。在“互联网+”背景下，不仅救助机构

可以通过新媒体发布和传播求助对象的求助信

息，公益组织、社会大众也可以通过新媒体传播

和推送求助需求信息[13]

。互联网与社会救助工作

相互融合在转变政府职能，健全和完善官方救助

的同时，还能及时有效地开发社会救助资源，推

进政府、社会组织以及社会成员互帮互助，形成

一个以政府主导为基础、社会力量广泛参与为补

充、相互交融的社会救助体系。

三、实践困境：“互联网+社会救助”在推进

过程中的瓶颈及阻力

“互联网+社会救助”作为一种新生事物，

是社会救助工作的一种新理念、新服务模式，在

具体的实践过程中难免会遇到诸多困难。厘清

“互联网+社会救助”工作中的阻力及其影响因

素，在进一步实施和推进“互联网+社会救助”

工作过程中才能有的放矢。

（一）互联网区域发展不均衡

互联网诞生于 20世纪 60年代末的美国，起

初只是为了军事用途而建立。伴随着计算机和信

息技术的发展，互联网迅速由军事用途转为商业

化，并在全球范围内广泛传播。互联网在我国的

发展时间并不长，但是发展速度惊人。中国互联

网信息中心发布的《中国互联网络发展状况统计

报告》显示，截至 2018 年 6 月底，我国网民规

模已达 8.02 亿人，互联网普及率为 57.7%，较

2015 年增长 8.9%[14]

。虽然我国的互联网基础设

施在不断优化升级，互联网络覆盖范围不断扩

大，提速降费也在持续推进，但是发展不均衡的

问题仍不能忽视。

我国互联网在区域发展上呈阶梯型，这是与

各区域的经济社会发展水平相对应的。东部地区

的互联网发展优于中西部，西部地区互联网基础

设施建设较为滞后。此外，互联网发展也呈现出

城乡之间的不均衡，城市发展快，农村发展慢。

从 2010年至 2015年，城镇互联网普及率平均值

为 72.4%，而农村普及率均值仅 27.6%[15]

。互联

网发展区域之间的不均衡也造成了政府之间电

子政务发展的不均衡。省、市级层面的电子政务

建设较为完善，发展速度较快，而基层政府的电

子政务建设较为滞后，发展速度较慢。经济发达

地区的电子政务发展要优于经济欠发达地区，东

部地区优于中部地区，而中部地区又优于西部地

区，彼此之间的差距较为明显。互联网是政府提

供公共服务的一个重要平台，社会救助服务越来

越依靠互联网，而地区之间、城乡之间互联网发

展的不均衡迟滞了“互联网+社会救助”的全面

推进。

（二）信息弱势群体的存在

随着信息技术的发展和“互联网+”行动的

推进，社会上产生了一类新的弱势群体——信息

弱势群体。信息弱势群体与传统意义上的弱势群

体有很大的区别，具体表现为使用互联网和信息

技术产品能力低，收集和处理信息数据能力弱，

在一定程度上被信息化社会所隔离[9]。

当今社会，越来越多的政府公共服务从线下

走到了线上，而信息弱势群体获取信息的渠道

少，使用和利用信息资源的能力弱，导致这些人

并不能真正获取和使用政府提供的日趋增多的

线上服务。信息弱势群体与现代社会之间存在巨

大的“数字鸿沟”，这些人很难通过互联网途径

获取政府提供的现代化的公共服务[16]

。虽然并非

所有的信息弱势群体都是社会救助的对象，但是

社会救助对象中很大一部分是可以划归为信息

弱势群体的，特别是一些生活在贫困和边远地区

的人们。

（三）资源信息共享渠道不畅

我国政府的信息化建设客观上存在重建设

而轻整合的问题，且缺乏统一的建设规划和技术

标准。在建设过程中因政府部门在选择技术合作

企业、设备以及操作软件等方面的差异，使得不

同层级、地区、部门之间的信息系统各成体系，

未能建立起区域之间、部门之间的信息共享机

制。有调查表明，部门之间基本实现信息共享的

省级政府仅占 13%，实现少量共享的地市和区县

仅占 32%和 28%[17]

。在某种程度上，区域之间、

部门之间形成了一个个“信息孤岛”。

“互联网+社会救助”需要在信息化这个大

平台下运用大数据、互联网等技术把原先分散在

各个部门的社会救助相关信息进行归拢、整合，

打破信息壁垒，真正实现信息跨部门的共享互

通。然而，信息平台不统一、设施不完备、交换

标准不一致以及部门利益博弈等给社会救助信

息化建设带来了诸多困难，也造成了数据信息的

“肠梗阻”。程莹在对铜陵市的调查中发现，上

一级数据系统的使用没有应用到下一级政府的

救助工作中，救助信息只在地市一级信息数据平

台上进行比对，也没有与省一级的信息数据平台

进行对接，社会救助数据没有实现共享互通[11]

。

在构建社会救助信息化平台的过程中，信息数据

共享不畅通的现象很普遍，数据信息的获取和使

用往往受到不同程度的技术限制。

（四）数据信息安全难以保证

随着政府信息化建设的推进，能否保证信息

系统安全也成为政府信息化持续稳定运转的关

键所在。在“互联网+”大背景下，社会救助工

作的开展需要大量的量化和质化数据信息作为

支撑。然而伴随着数据开放信息共享的程度越来

越高，汇集起来的大量数据信息就变得越来越有

价值也越来越敏感。稍有不慎，救助对象的信息

可能被完全暴露在互联网上。

当前，我国社会救助体系中救助对象的信息

泄露事故时有发生，申请者资料未得到很好的保

管，给救助对象造成了较大的困扰。我们不仅要

提防来自外部的信息泄露风险，还要特别管控内

部风险，有数据显示政府内部体系造成的信息泄

露损失是黑客攻击的 16 倍，是病毒感染的 12

倍[17]

。一方面，公开救助对象的信息有助于社会

监督，彰显社会公平公正。另一方面，在“互联

网+”的大背景下，救助对象的一些个人隐私信

息也被“暴露”无余，加大了信息泄露风险，个

人隐私未得到很好的保护。在社会救助工作融入

“互联网+”的过程中，信息安全保护工作是重

中之重，需要时刻绷紧信息安全这根弦。

四、路径创新：“互联网+”背景下推进社会

救助工作的路径

“互联网+”在社会救助领域中的应用目前

还处于起步阶段，各地在具体的工作实践中针对

所遇到的问题和挑战需要采取相应的对策予以

解决。

（一）转变思维方式，树立“互联网+社会

救助”的工作思维

“互联网+社会救助”的本质就是传统社会

图 1 工作流程图

救助工作的信息化、数据化，并通过活跃的数据

信息和线上线下相结合的方式提升服务质量，需

要进行一场融合思维、服务思维、创新思维、开

放思维以及法治思维的深刻变革[15]

。融合思维需

要将“互联网+”与社会救助各项工作进行全方

位、多层次的融合，而非简单的二者叠加。如果

只是简单的把社会救助工作服务流程从“线下”

转移到“线上”，并不是真正意义上的互联网融

合思维，只是披上“互联网+”的外衣。服务思

维需要改变以往的社会救助工作方式方法，摒弃

高高在上的心态，要把获得救助看作是每个人应

有的权利，发自内心地为救助对象服务。创新思

维需要改变以往救助工作中的主观臆断现象，代

之以更加科学、客观的判别方式。在传统的社会

救助工作中，社会救助工作者在救助对象的初始

识别、最终确定上都带有不同程度的主观臆断，

这在我国城乡低保工作中表现得尤为突出，各种

“人情保”“骗保”“开着豪车吃低保”等不公平

现象时有发生。在“互联网+社会救助”工作中，

社会救助工作者要以“互联网+”的思维方式来

开展社会救助对象的识别和认定工作，避免工作

过程中的主观臆断，促进社会救助工作精准化、

公平化、透明化。

（二）建立和完善统一的社会救助工作信

息化平台，实现数据纵横贯通、信息共享

“互联网+社会救助”需要整合各类社会信

息，建立一个统一、自由流通、无障碍、共享的

社会救助信息网络平台，打破部门藩篱，跨越数

据信息跨部门跨区域流通的障碍。

目前我国社会救助信息分散在民政、人社、

财政等不同部门，在调查救助对象社会经济信息

时可能还需要涉及工商、税务、国土、住建、公

安、金融等部门的相关信息，而这些部门之间的

信息往往是相互独立、互不连通的。打破这一现

状需要整合部、省、市、县、乡镇等相关部门的

信息，横向打通部门之间的信息渠道，纵向把不

同层级的社会救助部门之间的工作贯通起来，搭

建一个跨部门、多领域、多层级、互联互通的社

会救助信息基础数据库，实现社会救助申请家庭

经济状况多部门快速核查（见图 1）。要加强社

会救助基础数据库建设，统一数据标准，规范数

据互通方式，加强信息资源的整合，畅通信息互

通共享通道，有效缓解不同层级、部门之间的信

息互通障碍，构建起全国统一的社会救助信息共

享平台，实现社会救助工作与“互联网+”的深

层次融合。

（三）拓展互联网发展的广度和深度，打

破区域间发展的不均衡，缩小群体间的“数字鸿

沟”

广度指互联网在全国范围的普及程度，深度

指社会成员应用和使用互联网及其相关设施的

程度。当前我国互联网发展呈阶梯型，区域之间、

城乡之间的发展存在较大的不均衡。习近平总书

记强调：“要适应人民期待和要求，加快信息化

服务普及，降低成本，为老百姓提供用得上、用

得起、用得好的信息服务，让亿万人民在共享互

联网发展成果上有更多的获得感。”[18]

这就需要

加大对西部边远地区、少数民族地区和贫困地区

的政策扶持和投资倾斜力度，加强移动互联网基

础设施建设，充分发挥政府财政资金的引导作

用，鼓励和带动社会资本投入，逐步缩小地区之

间、城乡之间的互联网发展差距，最终实现移动

互联网全覆盖。

“数字鸿沟”是伴随着互联网信息技术的发

展在社会群体之间产生的一种不平等现象。它的

产生和发展受到社会自身存在的不平等因素如

经济不平等、政治不平等、文化不平等的影响。

在扩大互联网覆盖面的同时，要加强互联网宣传

教育，推广和普及互联网应用技术，提升广大人

民群众获取、使用和利用信息资源的能力，拓展

政府信息传播渠道，减少信息弱势群体的数量，

逐步缩小“数字鸿沟”。要在互联网发展的高速

公路上让人民群众都能搭上车，让数字化的信息

触手可及。

（四）加强信息安全建设，保护个人隐私

互联网是一把“双刃剑”，给人们带来极大

便利的同时也给人们带来了诸多隐患。在“互联

网+社会救助”中，利用互联网服务救助对象的

同时也要做好信息安全工作，加强信息安全建

设，防止信息泄露，保护救助对象的个人隐私。

随着互联网的普及，信息传播速度越来越

快，信息数据开放程度越来越大，信息共享水平

越来越高，与此相伴的是信息安全隐患也越来越

大。社会救助对象的人格尊严在审核、公示环节

中极易受到忽视甚至被侵犯，给救助对象造成巨

大的心理负担[19]

。信息安全工作应贯穿整个社会

救助过程的始终，必须建立一套完整的安全策略

机制和操作流程，搭建全方位的管控体系。社会

救助信息系统和社会救助相关工作者都需要有

较高的信息安全保障能力。对于救助对象的相关

信息，社会救助部门要联合其他相关部门把好信

息安全关，从技术层面加强信息平台的建设和管

理。从救助信息的录入、获取到使用都要严格遵

循有关操作流程和制度规定，防止信息被盗和信

息泄露，做到流程科学、操作合规、监管得力。

同时也要大力加强社会救助工作者的思想建设，

提高他们的信息安全意识和责任意识，有效防止

信息泄密。

（五）积极发展民间救助力量，实现救助

社会化

社会救助是一项需要靠社会各方共同努力

的事业，预防和消除贫困需要多方力量通力合作[20]

。一般来说，政府在社会救助中起着托底线、

保基本的作用，而民间社会力量是对官方救助的

重要补充，要在完善政府官方兜底责任的基础上

进一步发挥民间救助力量的作用，建立多元协

作、责任共担的救助网络系统，实现官民并举的

社会救助[13]

。

我国《社会救助暂行条例》和《慈善法》等

相关法律政策文件都鼓励社会力量通过多种方

式参与社会救助。近年来，社会组织在捐赠、灾

害救助、精神救助、教育救助、医疗救助等方面

取得了可喜的发展，社会组织在介入社会救助领

域中具有低成本、高效率等优势[21]

。城乡社区具

有社会救助对象的瞄准、减少“错保”、资源动

员等方面的独特优势，可以很好地提高社会救助

的瞄准效果和绩效[22]

。在信息社会中，各市场主

体之间的联系更加紧密，有力推进了社会救助主

体的多元化，政府、企业、社会组织和个人积极

参与，共同形成了救助多元治理的合力。要充分

利用各类救助主体的优势，开展形式各样、内容

丰富的社会救助活动和项目，构建起良性互动的

社会救助网络，实现社会救助对象的求助需求与

各供给主体的有效对接[23]

。社会救助工作的社会

化需要在健全和完善官方救助力量的基础和前

提下，重视并充分利用好各种社会力量，创造各

种有利条件开发社会中的社会救助资源，实现救

助对象与救助主体之间的互动与合作，最终形成

政府主导、社会力量广泛参与、纵横交错、各尽

所能的社会化救助网络。

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“Internet Plus” Social Assistance:

Reasonable Logic, Practical Dilemma and Approach Innovation

LI Yue-e, MING Ting-xing

Abstract: With the popularity of the Internet across the country, the Chinese government is vigorously promoting the

“Internet Plus” action plan. And the plan has achieved good results in various fields. In the “Internet Plus” big wave, social

assistance needs to use the Internet to carry out service innovation, promote the precision of social assistance objects, the

efficiency of service, and the socialization of service resources. However, the uneven development of the Internet, the

existence of “information vulnerable groups”, the non-shared of information resources and the difficulty in ensuring

information security have hindered the further advancement of “Internet Plus” social assistance work. Therefore, it is

necessary to change the way of thinking, break the imbalance of development, strengthen the protection of information

security, realize the interconnection of information, encourage multi-agent participation in relief, so as to promote the smooth

development of the “Internet Plus” social assistance work.

Key words: Social assistance；“Internet Plus”；dilemma；approach