เอกสารประกอบอาเซียนเสวนา เรื่อง !แรงงานข้ามชาติในประเทศไทย : สิทธิและสวัสดิการ

!อดิศร เกิดมงคล

เครือข่ายองค์กรด้านประชากรข้ามชาติ !ภาพการย้ายถิ่นข้ามชาติของแรงงานข้ามชาติ และคนข้ามชาติใน

ประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนข้ามชาติจากประเทศเพื่อนบ้านที่มีชายแดนติดกับประเทศไทย ได้แก่ พม่า ลาว และกัมพูชา เริ่มกลายเป็นประเด็นที่ถูกกล่าวถึงมากขึ้น นับตั้งแต่ประเทศไทยเริ่มมีนโยบายที่อนุญาตให้มีการจ้างแรงงานข้ามชาติจากประเทศเพื่อนบ้านเพื่อทดแทนการขาดแคลนแรงงานในภาคการผลิต ควบคู่ไปกับการจัดการคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2535 เป็นต้นมา

ในการจัดการแรงงานข้ามชาติของไทย โดยเฉพาะแรงงานข้ามชาติจากประเทศเพื่อนบ้าน 3 ประเทศ คือ พม่า ลาว และกัมพูชา ซึ่งส่วนใหญ่เป็นแรงงานที่เดินทางข้ามพรมแดนเข้ามาทำงานอย่างไม่เป็นไปตามกระบวนการเข้าเมืองตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองของไทย หรือที่รัฐไทยเรียกว่า “แรงงานต่างด้าวหลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมาย” แต่ด้วยความต้องการแรงงาน และต้องการควบคุม รัฐไทยจึงเลือกจะใช้วิธีการออกนโยบายยกเว้นภาวะการเข้าเมืองผิดกฎหมาย โดยให้อยู่และทำงานภายใต้การควบคุมดูแลโดยรัฐ โดยผ่านกลไกและข้อกำหนดต่าง ๆ !พัฒนาการนโยบายแรงงานข้ามชาติ อาจจะกล่าวได้ว่าในช่วงภาวะเศรษฐกิจไทยอยู่ในยุครุ่งโรจน์ (ประมาณปี 2520 - 2540) ประเทศไทยเปิดตัวเองเข้าสู่การเป็นประเทศอุตสาหกรรม เราจะพบเห็นการเคลื่อนย้ายประชากรทั้งจากชนบทสู่เมือง และจากประเทศเพื่อนบ้านสู่ประเทศไทยระลอกใหญ่ นอกจากจะเป็นปัจจัยทางเศรษฐกิจ ที่ภาคเกษตรกรรมและภาคการผลิตอื่น ๆ เริ่มสูญเสียแรงงานให้กับภาคอุตสาหกรรมไปแล้ว ปัจจัยที่ทำให้การไหลทะลักเข้าสู่

ประเทศไทยของประชากรจากประเทศเพื่อนบ้านใกล้เคียงโดยเฉพาะต่อพม่าเองแล้ว สถานการณ์ด้านการเมืองของประเทศต้นทางก็เป็นปัจจัยที่ไม่อาจมองข้ามไปได้เลย ไม่ว่าจะเป็นการใช้กำลังเข้าปราบปรามชนกลุ่มน้อยเป็นเหตุผลหนึ่งที่ผลักดันให้ประชากรจากพม่าทะลักเข้าสู่ฝั่งไทย และทวีความรุนแรงมากขึ้นเรื่อย ๆ การปราบปรามนักศึกษาประชาชนในวันที่ 8 สิงหาคม 2531 ภาวะการตกต่ำทางเศรษฐกิจของประชาชน ปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนในฝั่งพม่าก็เริ่มดำเนินต่อไป พร้อม ๆ กับการไหลทะลักของประชาชนจากฝั่งพม่าสู่ประเทศไทย !!ก้าวแรกของนโยบายภายใต้กระแสแห่งทุน ในปี 2535 ได้มีความพยายามมีการจัดการกับแรงงานตรงนี้ การจัดการในช่วงแรก ๆ ของรัฐบาลไทย คือให้มีการรายงานตัวของแรงงานข้ามชาติกลุ่มนี้ เพื่อนำมาจดทะเบียนอนุญาตให้ทำงานได้ชั่วคราว และยังคงฐานะเป็นผู้หลบหนีเข้าเมืองไว้ ซึ่งในช่วงนี้จะเน้นไปตรงจังหวัดชายแดน ไทย-พม่า เช่น ตาก ระนอง กาญจนบุรี และจังหวัดอื่น ๆ (มติคณะรัฐมนตรี 17 มีนาคม 2535) แต่ปรากฎว่าไม่ได้ผลมากนักเนื่องจากจำนวนเงินประกันตัวของแรงงานข้ามชาติสูงถึง 5,000 บาท และนายจ้างเองไม่เห็นถึงความจำเป็นต้องมีการนำแรงงานข้ามชาติมาจดทะเบียน ต่อมาก็เริ่มมีการขยายไปสู่ภาคประมงทะเล (มติ ครม. 22 มิ.ย. 2536) ซึ่งโดยวิธีการแล้วยังคงรูปแบบเดิมเอาไว้ แต่ก็ยังติดปัญหาในเรื่อง พรบ. สิทธิการประมงในเขตการประมงไทย พ.ศ. 2482 ทำให้กรมการจัดหางานไม่สามารถออกใบอนุญาตให้ได้ จึงต้องมีการเสนอให้แก้ไขกฎหมายตรงนี้แต่ก็มีการยุบสภาเสียก่อน ซึ่งช่วงนี้เป็นนโยบายที่ออกมาเพื่อแก้ไขปัญหาการขาดแคลนแรงงานโดยการผลักดันของกลุ่มทุน เพื่อสนองการเปลี่ยนแปลงในระบบการผลิตที่มุ่งเพื่อผลิตเพื่อการส่งออกมากขึ้นและรองรับการเจริญเติบโตของการค้าแถบชายแดน ที่มีผลมาจากยุคเปลี่ยนสนามรบให้เป็นสนามการค้าที่ผ่านมา !

ก้าวต่อมาคือความลงตัวระหว่างทุนและความมั่นคง จนมาถึงช่วงก้าวใหญ่ในการจัดการกับปัญหาเรื่องนี้ โดยจุดประสงค์ของนโยบายช่วงนี้มีลักษณะที่ไม่ใช่เพียงแต่ตอบสนองเรื่องการขาดแคลนแรงงานเท่านั้น แต่ยังตอบสนองในเรื่องการควบคุมและจัดระบบการทำงานของแรงงานต่างด้าวที่หลบหนีเข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย รวมไปถึงป้องกันการลักลอบเข้ามาใหม่ด้วย จึงเกิดมติคณะรัฐมนตรี 25 มิถุนายน 2539 (และมติ ครม. อื่น ๆ ตามมา)ขึ้น โดยได้มีการขยายจำนวนชาติของแรงงานข้ามชาติเป็น 3 ชาติ คือ พม่า ลาว กัมพูชา ขยายพื้นที่เพิ่มขึ้นเป็น 43 จังหวัด (มติครม. 25 มิ.ย.39 ได้เสนอไว้ 39 จังหวัดและมีการเพิ่มเติมในมติครม. 16 ก.ค. 39เสนอเพิ่มเติมเป็น 43 จังหวัด) และมีประเภทของงาน 11 ประเภท โดยมีวงเงินในการประกันตัว 1,000 บาท นอกจากนี้การดำเนินการได้ถูกยกให้เป็นหน้าที่ของระดับจังหวัดโดยมีการตั้งคณะอนุกรรมการระดับจังหวัดโดยกำหนดให้มีอัตราส่วนของฝ่ายนายจ้าง ฝ่ายลูกจ้างและฝ่ายราชการอย่างเท่า ๆ กัน และมีการตั้ง One Stop Service Center ขึ้นในแต่ละจังหวัด เพื่ออำนวยความสะดวกต่อการที่นายจ้างจะนำแรงงานต่างด้าวมารายงานตัว แม้จะมีการจัดการอย่างเป็นระบบ แต่ก็ปรากฎว่ายังมีนายจ้างและแรงงานข้ามชาติจำนวนมากไม่ได้ไปรายงานตัวเนื่องจากไม่เห็นความสำคัญ และไม่เชื่อว่าการจดทะเบียนแบบนี้จะช่วยอะไรได้มากนัก จากนโยบายดังกล่าวได้แสดงให้เห็นแนวคิดในการจัดการต่อเรื่องนี้สองแนวคิดที่ชัดเจน คือแนวคิดเรื่องทุนนิยมที่มุ่งกำไรอย่างเดียว และแนวคิดเรื่องความมั่นคง เพราะจากนโยบายตรงนี้มุ่งตอบสนองสองความต้องการหลักคือการหาแรงงานราคาถูกทดแทนแรงงานไทยที่เข้าสู่ภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการ ประกอบกับแรงงานข้ามชาติส่วนใหญ่มีสถานภาพเป็นผู้หลบหนีเข้าเมืองโดยผิดกฎหมายจึงทำให้นายจ้างสามารถจ้างงานได้ในราคาถูก ซึ่งทำให้ต้นทุนการผลิตต่ำลง ในขณะเดียวกันก็ต้องการควบคุมและจัดระบบแรงงานข้ามชาติโดยการนำแรงงานข้ามชาติมาจดทะเบียนและออกระเบียบมาควบคุม ซึ่งจากแนวคิดตรงนี้ได้สะท้อนให้เห็นได้จากการให้อำนาจนายจ้างในการจัดการกับ

แรงงานข้ามชาติ คือ การห้ามเปลี่ยนนายจ้าง และนายจ้างสามารถแจ้งความต่อเจ้าหน้าที่ได้ถ้าหากแรงงานต่างชาติจะเปลี่ยนนายจ้าง ซึ่งก่อให้เกิดการกดขี่แรงงานข้ามชาติโดยยกเอากรณีเช่นนี้มาอ้าง นอกจากนั้นยังมีความไม่ชัดเจนในเรื่องการคุ้มครองแรงงานข้ามชาติ แม้มติครม.จะมีการกล่าวถึงแต่ก็ขาดแนวทางการปฏิบัติที่ชัดเจน และเมื่อแรงงานต้องเข้าสู่เรื่องราวที่ต้องดำเนินการตามกฎหมาย ก็จะพบว่าแม้ตัวแรงงานเป็นผู้เสียหาย แต่ด้วยยังอยู่ในฐานะของผู้หลบหนีเข้าเมืองโดยผิดกฎหมายทำให้ต้องมีการดำเนินคดีในเรื่องผู้หลบหนีเข้าเมืองกับแรงงานด้วย และเป็นช่วงที่ขบวนการค้ามนุษย์ก้าวหน้ามากที่สุด โดยที่ทางภาคราชการไม่สามารถจัดการได้อย่างจริงจัง !ชาตินิยมสมัยใหม่ ปะทะทุนท้องถิ่น หลังจากช่วงเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ (ปลายปี 2540) มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงนโยบายครั้งใหญ่ โดยรัฐบาลชุดใหม่ ที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรีได้ประกาศนโยบายของรัฐบาลว่าจะต้องลดจำนวนแรงงานข้ามชาติลง ประกอบกับเป็นช่วงที่แรงงานไทยตกงานเป็นจำนวนมาก เนื่องจากการปิดกิจการของสถาบันการเงิน ที่ส่งผลต่อบริษัทและโรงงานต่าง ๆ ทำให้เป็นเหตุผลที่รัฐบาลใช้อ้างในการจับกุมแรงงานต่างชาติครั้งใหญ่ และส่งกลับประเทศ เพื่อให้แรงงานไทยเข้าไปทดแทน ได้มีการจัดตั้งคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาแรงงานต่างด้าวขึ้น เพื่อดำเนินการในเรื่องการส่งกลับ ซึ่งนโยบายนี้ได้รับการตอบรับ และวิพากษ์วิจารญ์จากหลายฝ่าย แต่หลังจากได้มีการจับกุมและส่งกลับแรงงานข้ามชาติไปส่วนหนึ่งแล้วพบว่า มีแรงงานไทยเข้าไปทดแทนแรงงานข้ามชาติจำนวนน้อยมาก เนื่องจากแรงงานไทยที่ตกงานส่วนใหญ่เป็นแรงงานที่มีฝีมือ และกึ่งฝีมือ ส่วนงานที่แรงงานข้ามชาติทำนั้นเป็นงานที่ไม่ต้องการทักษะมากนัก และเป็นที่งานสกปรก เสี่ยงอันตราย เป็นงานหนัก ได้ค่าแรงต่ำจึงมีการทดแทนน้อยมาก จนในที่สุดมีการเรียกร้องจากกลุ่มทุนในจังหวัดชายแดน และกลุ่มประมงทะเลให้มีการอนุญาตให้ใช้แรงงานต่างด้าวเนื่องจากประสบปัญหาเรื่องคนงาน จนถึงกรณีที่โรงสีข้าว

ประกาศปิดโรงสีไม่รับซื้อข้าวเนื่องจากไม่มีคนงาน ทำให้คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาแรงงานต่างด้าวต้องมีการพิจารณาให้มีการอนุญาตให้ใช้แรงงานต่างชาติในช่วงแรกอนุญาตในเขตจังหวัดชายแดน 13 จังหวัด และพื้นที่ประมงทะเลอีก 22 จังหวัด ต่อมาเมื่อมีแรงกดดันจากกลุ่มทุนท้องถิ่นโดยเฉพาะโรงสีข้าว ทำให้มีการขยายกิจการและพื้นที่เพิ่มเติม เช่น โรงสีข้าว กิจการขนส่งทางน้ำ เป็นต้น โดยรูปแบบในการจัดการยังเป็นรูปแบบเดิมที่มีการจัดทำใบอนุญาต มีการประกันตัวในรูปแบบที่เคยเป็นมา เพียงแต่มีความเร่งรีบมากกว่า รวมถึงยังได้ทิ้งแนวปฏิบัติในเรื่องการจับกุมแรงงานต่างด้าวไว้เป็นเครื่องมือในการควบคุม ซึ่งยังคงก่อให้เกิดประโยชน์ต่อนายจ้าง เนื่องจากทำให้แรงงานข้ามชาติอยู่ในความควบคุมของนายจ้างไม่สามารถต่อรองในเรื่องสวัสดิการ ค่าแรงได้เลย และยังไม่มีนโยบายในเรื่องการดูแลในด้านสวัสดิการ สิทธิของแรงงานต่างชาติที่ชัดเจนแต่อย่างใด

เห็นได้ว่าในช่วงนี้เป็นช่วงของการปะทะระหว่างแนวคิดชาตินิยมทางเศรษฐกิจของภาคราชการ กับกลุ่มทุนท้องถิ่น (ซึ่งส่วนหนึ่งให้การสนับสนุนพรรคการเมือง) และเป็นเครื่องชี้ให้เห็นว่านโยบายในเรื่องนี้ถูกกำหนดมาจากกลุ่มทุนด้วยไม่น้อย แต่กลุ่มที่ต้องรับกับปัญหานี้มากที่สุดคือ แรงงานข้ามชาติ เนื่องจากมีการเข้าจับกุมบ่อย และการจับกุมในบางครั้งจะมีการยึดทรัพย์สิน ทำร้ายร่างกาย นอกจากนั้นแล้วยังเกิดความหวาดกลัวในเรื่องการถูกส่งกลับ แต่กลุ่มที่ยังได้ประโยชน์และมั่นคงอยู่เช่นเดิมคือกลุ่มนายหน้า หรือขบวนการค้ามนุษย์ข้ามชาติ เนื่องจากมีแรงงานข้ามชาติต้องการเดินทางกลับไปชายแดนจำนวนมาก มีการขบวนการจัดส่งอย่างเป็นระบบ !ยุคคิดใหม่ ทำใหม่ นโยบายแรงงานข้ามชาติช่วงเปลี่ยนผ่าน การเกิดขึ้นของรัฐบาลของ พ.ต.ท. ดร. ทักษิณ ชินวัตร ภายใต้สโลแกน “คิดใหม่ ทำใหม่”ได้นำมาซึ่งการปรับเปลี่ยนในการบริหารจัดการจัดการแรงงานข้ามชาติในรูปแบบของการรุกคืบของกลุ่มทุนเข้ามาในพื้นที่ของความมั่นคงแห่งรัฐโดยเฉพาะในการปฏิรูประบบราชการ

นโยบายการพัฒนาแรงงานแรงงานที่รัฐบาลทักษิณ ชินวัตรแถลงต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2544 ข้อ 6 (5) คือ “กำหนดมาตรการที่เหมาะสมสำหรับแรงงานต่างด้าว โดยคำนึงถึงความต้องการแรงงานของภาคเอกชน การรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงภายใน รวมทั้งส่งเสริมการพัฒนาแรงงานไทยขึ้นทดแทน” นโยบายรัฐบาลดังกล่าว สะท้อนชัดเจนว่า รัฐบาลประชาทุนนิยมที่ได้รับคะแนนเสียงข้างมากที่สุด คำนึงถึงความต้องการแรงงานของภาคเอกชนเป็นลำดับแรก ตามมาด้วยความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงภายใน

หลังจากนั้นรัฐบาลได้มีมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 28 สิงหาคม 2544 เห็นชอบตามแนวทางการแก้ไขปัญหาแรงงานต่างด้าวหลบหนีเข้าเมืองตามที่สภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) เสนอและให้กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมดำเนินการ มีลักษณะสำคัญที่แตกต่างจากมติ ครม.ครั้งก่อนๆ ดังนี้คือ มีวัตถุประสงค์การจดทะเบียน กำหนดชัดเจนเพื่อทราบข้อมูลแรงงานต่างด้าวผิดกฎหมาย ที่แท้จริงว่า มีจำนวนเท่าไร อยู่ที่ไหน ทำอะไร เพื่อนำไปวางแผนในระยะยาว, ไม่จำกัดจำนวนกรรมกรแรงงานต่างด้าว, จำนวนพื้นที่จังหวัดและประเภทอาชีพ / กิจการ, อาชีพและประเภทกิจการที่อนุญาตให้มาจดทะเบียนกำหนดไว้ชัดเจน 9 ประเภทกิจการและเป็นครั้งแรกที่มีประเภทกิจการพิเศษซึ่งหมายถึงอาชีพอะไรก็ได้ จะมีนายจ้างหรือไม่ก็ได้, ค่าใช้จ่ายในการจดทะเบียน สูงกว่าทุกครั้งที่ผ่านมา ค่าใช้จ่ายจดทะเบียน 2 งวด (งวดละหกเดือน)รวมเป็นเงิน 4,450 บาท ซึ่งถือเป็นค่าใช้จ่ายที่มากที่สุด เมื่อเปรียบเทียบกับการจดทะเบียนแรงงานต่างด้าวก่อนปี 2544 และเป็นครั้งแรกที่มีการจัดระบบให้บริการครบวงจรทุกเรื่องในการจดทะเบียนในสถานที่เดียวกัน เปิดโอกาสให้จองคิวล่วงหน้าพาคนงานมาขึ้นทะเบียนได้ตามวันเวลาที่นัดหมาย ทำให้นายจ้างเกิดความสะดวกรวดเร็ว พอใจในการขึ้นทะเบียนมากกว่าหลายครั้งก่อนหน้านี้

นอกจากนั้นแล้ว ยังมีการเป็นเปลี่ยนแปลงในเรื่องสิทธิการรักษาพยาบาลของแรงงานต่างด้าว คือ เป็นครั้งแรกที่รัฐบาลมอบหมายให้กระทรวงสาธารณสุขดำเนินการกำหนดให้แรงงานต่างชาติที่ได้รับอนุญาต

ให้ทำงานต้องถูกบังคับให้เข้าสู่ระบบประกันสุขภาพทุกคน โดยนำหลักการโครงการประกันสุขภาพถ้วนหน้าตามนโยบายของรัฐบาลมาปรับปรุงใช้โดยเก็บอัตรา 1,200 บาท/ปี แรงงานต่างด้าวมีเงื่อนไขต้องร่วมจ่ายในการรับบริการครั้งละ 30 บาท และกำหนดค่าตรวจโรค 300 บาท / 6 เดือน สำหรับการต่อใบอนุญาตงวดหลัง โดยต้องนำใบรับรองแพทย์และใบอนุญาตเดิม เป็นหลักฐานต่อใบอนุญาตทำงานใหม่ ผลการดำเนินการจดทะเบียน มีจำนวนแรงงานต่างด้าวขึ้นทะเบียนรวมทั้งสิ้น 568,249 คน ซึ่งถือเป็นจำนวนมากที่สุดกว่าทุกครั้งที่ผ่านมา (หากเปรียบเทียบกับมติ ครม.วันที่ 6 สิงหาคม 2539 ในยุครัฐบาลนายกรัฐมนตรี บรรหาร ศิลปอาชา ได้มีจำนวนแรงงานต่างชาติที่นายจ้างนำมารายงานตัวในพื้นที่กำหนด 43 จังหวัด 11 ประเภทกิจการ รวมทั้งสิ้น 370,971 คน)

นอกจากนั้นแล้วรัฐบาลได้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารแรงงานต่างด้าว หลบหนีเข้าเมือง พ.ศ.2544 เริ่มใช้บังคับตั้งแต่ 2 ตุลาคม 2544 เพื่อจัดตั้งคณะกรรมการบริหารแรงงานต่างด้าวหลบหนีเข้าเมือง (กบร.) ให้มีอำนาจหน้าที่กำหนดนโยบายมาตรการและแนวทางปฏิบัติ รวมทั้งการบริหารจัดการ การประสานการแก้ไขปัญหา การติดตามประเมินผลให้เป็นไปอย่างมีระบบต่อเนื่อง มีเอกภาพและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ต่อมาในปี 2545 รัฐบาลได้ดำเนินการออกมติคณะรัฐมนตรีเพื่อจัดระเบียบแรงงานต่างด้าวหลบหนีเข้าเมือง ปี 2545-2546 เมื่อวันที่ 27 สิงหาคม 2545 วันที่ 25 กันยายน 2545 และวันที่ 1 ตุลาคม 2545 ซึ่งในปี 2545 นี้ได้กำหนดให้มารายงานตัวเพื่อจดทะเบียนประวัติและขอรับใบอนุญาตทำงานตั้งแต่วันที่ 15 กันยายน ถึง 15 ตุลาคม และต่อมาได้ขยายไปถึงวันที่ 6 พฤศจิกายน 2545 หากเปรียบเทียบกับผลการจดทะเบียนเมื่อเดือนตุลาคม 2544 จำนวน 528,249 คน แต่มีต่อใบอนุญาตเมื่อวันที่ 6 พฤศจิกายน 2545 จำนวน 353,274 คน ลดเหลือร้อยละ 62.12 ของปี 2544 ซึ่งสาเหตุที่ผลการลดลงของการต่อใบอนุญาตทำงาน ในข้อเท็จจริงพบว่า แรงงานจำนวนมากเหล่านี้คงทำงานอยู่ในสังคมไทย ภายใต้การกักกันของนายงานและผู้ควบคุมอย่างใกล้ชิด ไม่ได้ถูกผลักดันส่งกลับไป

ได้จริง และหมุนเวียนเปลี่ยนที่หลบซ่อนทำงานไปเรื่อยๆ แต่เนื่องจากเงื่อนไขของการต้องจดทะเบียนกับนายจ้างเดิม หรือไม่สามารถเปลี่ยนย้ายนายจ้างได้ ก็ทำให้มีการเคลื่อนย้ายแรงงานไปทำการกับนายหน้าคนอื่น หรือพื้นที่อื่น และกลายเป็นแรงงานเข้าเมืองผิดกฎหมายอีกครั้ง ทำให้ไม่สามารถต่ออายุได้ นอกจากนั้นก็ได้มีการปรับเปลี่ยนข้อปฏิบัติในการดำเนินการ ได้แก่ กำหนดประเภทกิจการเพื่อขอรับใบอนุญาตทำงานเป็นลูกจ้างได้เป็น 6 ประเภท ขณะเดียวกันก็เห็นปรากฎการณ์ที่ชี้ให้เห็นถึงอำนาจต่อรอง หรือการรุกคืบของกลุ่มทุนในการเข้ามามีบทบาทในการจัดการแรงงานข้ามชาติ เพราะในปี 2545 เป็นครั้งแรก ที่สมาคมการประมงแห่งประเทศไทย ได้เรียกร้องให้รัฐบาลกำหนดแนวทางดำเนินการจดทะบียนลูกเรือประมงต่างด้าวหลบหนีเข้าเมือง ได้สำเร็จตามมติ ครม. (นัดพิเศษ) วันที่ 25 กันยายน 2545 และเป็นครั้งแรกที่มีการผ่อนผันเป็นพิเศษเฉพาะจังหวัดเดียว กล่าวคือ มติ ครม.เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2545 ผ่อนผันให้คนต่างด้าวที่ทำงานอยู่กับนายจ้างที่ประกอบกิจการในท้องที่จังหวัดตาก ทั้งผู้ที่เคยได้รับผ่อนผันแล้ว และผู้ที่ยังไม่ได้รับการผ่อนผันตามมติ ครม. 28 สิงหาคม 2544 รวมกันไม่เกินจำนวนที่เคยได้รับการจดทะเบียนไว้เดิม คือ จำนวน 50,253 คน

นอกจากนั้นแล้ว มาตรการรัฐตามมติ ครม. 27 สิงหาคม 2545 ยอมให้ลูกจ้างเปลี่ยนนายจ้างใหม่ได้ถ้าถูกเลิกจ้าง โดยไม่ใช่เป็นความผิดของลูกจ้าง และต้องหานายจ้างให้ได้ภายใน 7 วันนั้น และกรณีนายจ้างกระทำผิดฝ่าฝืนกฎหมายแรงงาน หรือกฎหมายอาญา ซึ่งก็มีข้อวิจารณ์จากองค์กรด้านแรงงาน องค์กรพัฒนาเอกชนว่า ยังมีข้อจำกัดในเรื่องการคุ้มครองในเงื่อนไขนี้อยู่หลายประเด็น คือ ลูกจ้างไม่มีสิทธิลาออกเองหรือหนีไปหานายจ้างใหม่ได้ เงื่อนเวลาที่ให้หานายจ้างใหม่ภายใน 7 วัน ภายหลังถูกเลิกจ้างเป็นสิ่งที่เกิดได้ยากมาก (แม้เป็นแรงงานไทยก็หางานใหม่ไม่ได้) ยกเว้น นายจ้างเก่าตกลงกับนายจ้างใหม่ล่วงหน้ากันก่อนที่จะเลิกจ้างลูกจ้างรายนั้น !

การปฏิรูปและจัดระบบแรงงานข้ามชาติ (2547 – 2555) ในปี 2547 ค.ร.ม. มีมติเมื่อวันที่ 2 มีนาคม และ 27 เมษายน เห็น

ชอบแนวทางการบริหารแรงงานข้ามชาติ ทั้งระบบที่กระทรวงแรงงานเสนอโดยมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมุ่งแก้ไขปัญหาแรงงานข้ามชาติหลบหนีเข้าเมืองสัญชาติพม่า ลาว และกัมพูชา ที่มีอยู่ทั้งหมดในประเทศไทยทั้งที่จดทะเบียนไว้แล้วตามระบบผ่อนผันและที่ยังลักลอบทำงาน โดยคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบให้กระทรวงมหาดไทย จัดทำทะเบียนประวัติคนข้ามชาติเพื่อทราบจำนวนคนต่างด้าวสัญชาติพม่า ลาว และกัมพูชา อายุตั้งแต่ 1 ปีขึ้นไปที่หลบหนีเข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทย (Supply) ได้มีการเปิดจดทะเบียนครั้งใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์ของการจดทะเบียนแรงงานข้ามชาติ ในลักษณะของการเป็นพลเมือง (citizen) โดยมีการกำหนดเลข 13 หลักประจำตัวแรงงานต่างด้าว 3 สัญชาติ โดยเป็นคนละหมวดกับราษฎรไทย และกำหนดให้จดทะเบียนผู้ติดตามกับแรงงานต่างด้าวที่ขออนุญาตทำงาน และให้นายจ้างเป็นผู้กำกับโดยจดทะเบียนนายจ้างและให้แรงงานต่างด้าวเข้าไปอยู่ในทะเบียนบ้านของนายจ้างด้วย หลังการจดทะเบียนปรากฏว่ามีผู้มาขึ้น ทะเบียนกับกรมการปกครองกระทรวงมหาดไทย จำนวน 1,284,920 คน รวมผู้ได้รับใบอนุญาตทำงานและผู้ติดตาม

นอกจากนั้นแล้ว ประเทศไทยได้มีการเจรจากับประเทศคู่ภาคี (ประเทศพม่า ลาว และกัมพูชา) เพื่อให้การดำเนินการจ้างแรงงานข้ามชาติ มีผลในทางปฏิบัติตามบันทึกความเข้าใจว่าด้วยความร่วมมือด้านการจ้างแรงงาน (MOU) ตามที่รัฐบาลไทยได้ทำข้อตกลงไว้ กระทรวงแรงงานและหน่วยงานที่เกี่ยวของได้เจรจาและประสานกับประเทศพม่า ลาว และกัมพูชา มีการปรับเปลี่ยนสถานะให้เป็นผู้เข้าเมืองโดยถูกต้องตามกฎหมาย เพื่อให้ประเทศพม่า ลาวและกัมพูชา ดำเนินการพิสูจน์และรับรองสถานะคนต่างด้าวหลบหนีเข้าเมืองที่อยู่ระหว่างรอการส่งกลับโดยการออกหนังสือเดินทาง (Passport) เว้นแต่ประเทศต้นทางไม่สามารถออกหนังสือเดินทางได้ ให้ใช้เอกสารรับรองบุคคลโดยประเทศต้นทางแทนหนังสือเดินทาง และกระทรวงการต่างประเทศหรือสำนักงานตรวจคน

เข้าเมืองออกวีซ่าให้อยู่ในราชอาณาจักรโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการทำงานเป็นกรรมกรหรือรับจ้างทำงานด้วยกำลังกาย

จากกรอบนโยบายที่เริ่มวางแผนการดำเนินการตั้งแต่ปี 2547 ทำให้ประเทศไทยได้พัฒนาแนวทางการจัดการแรงงานข้ามชาติที่มุ่งจะทำให้คนเข้าเมืองผิดกฎหมายมาปรับสถานะกลายเป็นคนเข้าเมืองถูกกฎหมายโดยการรับรองจากประเทศต้นทาง และปิดช่องทางเข้าเมืองผิดกฎหมายโดยการเปิดให้มีการนำเข้าแรงงานตาม MoU ที่ประเทศไทยได้จัดทำร่วมกับประเทศเพื่อนบ้าน และการแก้ไขกฎหมายเปิดให้มีการจ้างแรงงานข้ามชาติในพื้นที่ชายแดนที่ติดกับประเทศเพื่อนบ้านตั้งแต่ปี 2551 แม้ในปัจจุบันจะยังไม่สามารถดำเนินการจ้างได้อย่างถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนดไว้ แต่ก็เป็นทิศทางที่จะทำให้ช่องทางในการเข้าเมืองมาทำงานอย่างถูกกฎหมายก็มีเพิ่มมากขึ้น ซึ่งก็ทำให้แนวโน้มของแรงงานข้ามชาติที่มีสถานะเข้าเมืองผิดกฎหมายในระบบการจดทะเบียนลดลงเรื่อย ๆ จนทำให้การดำเนินการในปีพ.ศ. 2555 ทางกรมการจัดหางานในฐานะผู้รับผิดชอบหลักก็ยังได้ออกมาแถลงข่าวอย่างมั่นใจว่าต่อทิศทางการจัดการแรงงานข้ามชาติว่า “ใกล้ปิดตำนานแรงงานต่างด้าวเถื่อนในประเทศไทย” (คำให้สัมภาษณ์ของ นายประวิทย์ เคียงผล อธิบดีกรมการจัดหางาน จากเอกสารเผยแพร่ของกรมการจัดหางาน “ใกล้ปิดตำนานแรงงานต่างด้าวเถื่อนในประเทศไทย” จากเวบไซต์ http://wp.doe.go.th/sites/default/files/news/228.pdf ) โดยเนื้อหาสรุปในเบื้องต้นได้ว่า สิ่งที่ทำให้กรมการจัดหางาน มั่นใจว่าคงใกล้ถึงจุดสิ้นสุดแรงงานเถื่อนตามความเห็นของกรมการจัดหางานนั้น น่าจะมีปัจจัยในเรื่องการปรับเปลี่ยนท่าทีและวิธีการดำเนินการในเรื่องการพิสูจน์สัญชาติของประเทศพม่าเป็นหลัก ทั้งนี้เนื่องจากแรงงานข้ามชาติจากพม่าที่เข้ามาทำงานในประเทศไทย และได้รับการผ่อนผันตามมติคณะรัฐมนตรีในช่วงทีผ่านมา คือมีจำนวน 70% ของจำนวนแรงงานทั้งสามสัญชาติ และที่ผ่านมาดูเหมือนว่ากระบวนการในการพิสูจน์สัญชาติจะมีความล่าช้า และมีความซับซ้อนส่งผลกระทบต่อแรงงานข้ามชาติ และกระบวนการจัดการแรงงานข้ามชาติทั้งระบบ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการต้อง

ไปดำเนินการพิสูจน์สัญชาติพม่าที่ชายแดนซึ่งสร้างความยากลำบากให้แก่ตัวแรงงาน และเอื้อต่อการเข้ามาแสวงหากำไรของกลุ่มนายหน้าต่าง ๆ หรือความล่าช้าของการดำเนินการ ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงของประเทศต้นทางของพม่าครั้งนี้ไม่ได้เพียงแต่ทำให้เกิดความมั่นใจว่าการพิสูจน์สัญชาติจะมีระบบเอื้อมากขึ้นเท่านั้น แต่การเปลี่ยนแปลงท่าทีทางการเมืองของรัฐบาลพม่า ก็ยิ่งทำให้กระทรวงแรงงาน มั่นใจมากขึ้นไปอีกว่า ปัจจัยที่จะทำให้เกิดการย้ายถิ่นของแรงงานจากพม่า เริ่มค่อย ๆ ลดลง และอาจจะมีผลต่อการนำเข้าอย่างถูกกฎหมายที่จะทำได้ง่ายมากขึ้น ดังนั้น ที่ผ่านมาจะเห็นได้ชัดว่า แนวคิดในเรื่องการจัดการของรัฐไทยมีพื้นฐานมาจากสองแนวคิดใหญ่ คือ ทุนนิยมที่มุ่งหวังกำไร โดยมีกลุ่มทุนท้องถิ่น และกลุ่มทุนการเมือง เป็นผู้ผลักดัน และแนวคิดเรื่องความมั่นคงของชาติ โดยมีฝ่ายความมั่นคง และราชการเป็นผู้ผลักดัน ทำให้นโยบายจึงวนเวียนอยู่ที่การควบคุมและจัดการเท่านั้น ส่วนเรื่องสิทธิมนุษยชนนั้นเป็นเพียงการพูดถึงเพื่อป้องกันการถูกเพ่งเล็งจากต่างประเทศ และองค์กรระหว่างประเทศต่าง ๆ เท่านั้น ดังนั้นในทางปฏิบัติแล้วปัญหาในเรื่องสิทธิมนุษยชน เรื่องสิทธิแรงงานจึงเป็นเรื่องที่ยังมองไม่เห็นถึงความเป็นไปได้ และไม่ได้รับการสนใจในการปฏิบัติแม้แต่น้อย ราชการ สื่อมวลชนและคนไทยบางส่วนยังมีมุมมองต่อแรงงานต่างชาติกลุ่มนี้ว่าเป็นผู้ร้าย เป็นภัยต่อความมั่นคง และยังรวมถึงแนวคิดชาตินิยมทางประวัติศาสตร์ที่ยังดำรงอยู่ในสังคมไทย แต่ในขณะเดียวกันก็ยังต้องการแรงงานราคาถูกเพื่อมาลดต้นทุนการผลิต เพื่อให้สินค้าไทยสามารถแข่งขันในเรื่องราคาในตลาดโลกได้ !สิทธิแรงงานและการคุ้มครอง หากพิจารณาในกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองแรงงานในประเทศไทยแล้ว จะพบว่ากฎหมายส่วนใหญ่ระบุถึงการคุ้มครองแรงงานทุกคนไม่ว่าจะมีสัญชาติใด หรือมีสถานะทางกฎหมายอย่างไร สิทธิหลายอย่างที่เป็นสิทธิแรงงานขั้นพื้นฐาน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องค่าจ้าง ค่าล่วงเวลา ระยะเวลาในการทำงาน วันหยุด วันเวลา สิ่งเหล่านี้กฎหมายคุ้มครองแร

งานต่างก็คุ้มครองทั้งแรงงานไทยและแรงงานข้ามชาติไม่ต่างกัน แต่เราก็พบว่าในแง่ปฏิบัติแรงงานข้ามชาติส่วนใหญ่ก็ยังไม่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายเท่าที่ควร โดยมีสาเหตุมาจากการบังคับใช้กฎหมาย การขาดความเข้าใจต่อข้อจำกัดทั้งในด้านภาษาและสถานะทางกฎหมายของแรงงานข้ามชาติทำให้ไม่มีการสร้างกลไกที่เอื้อต่อการเข้าถึงการคุ้มครองตามกฎหมาย รวมทั้งเรื่องทัศนคติของสังคมไทยและเจ้าหน้าทีที่เกี่ยวข้องในกระบวนการคุ้มครองแรงงาน ปัญหาพื้นที่ฐานที่พบในเรื่องสิทธิของแรงงานข้ามชาติได้แก่

1) ปัญหาในเรื่องการถือบัตรประจำตัวและบัตรอนุญาตทำงานของแรงงานข้ามชาติ ทั้งนี้นายจ้างจำนวนหนึ่งมักจะยึดบัตรประจำตัวและใบอนุญาตทำงานของแรงงานเอาไว้ ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาเมื่อแรงงานข้ามชาติจำเป็นต้องออกไปนอกที่พักหรือสถานที่ทำงาน เมื่อถูกเจ้าหน้าที่เรียกตรวจและไม่สามารถแสดงบัตรได้ก็ย่อมทำให้แรงงานเหล่านี้มีความผิดทางกฎหมาย หรือเมื่อต้องไปติดต่อหรือรับบริการต่างๆ เช่น การไปใช้บริการสถานพยาบาลซึ่งแรงงานมีสิทธิที่จะใช้บริการในลักษณะของหลักประกันสุขภาพ คือจ่ายเพียงสามสิบบาทต่อครั้งก็อาจจะทำให้แรงงานต้องจ่ายตามค่าใช้จ่ายที่เป็นจริง ทั้งนี้ตามกฎหมายแล้วระบุไว้อย่างชัดเจนว่าแรงงานจะต้องเป็นผู้ที่ถือบัตรเอง

2) ปัญหาในเรื่องการจ้างงานและสิทธิแรงงานตามกฎหมาย แรงงานส่วนหนึ่งยังคงอยู่ในระบบการจ้างงานที่นายจ้างไม่ยอมปฏิบัติตาม พรบ. คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ทั้งในเรื่องการรับค่าแรงที่ไม่ต่ำกว่าค่าแรงขั้นต่ำตามกฎหมายกำหนด ชั่วโมงการทำงาน ค่าล่วงเวลา และสวัสดิการต่างๆ ในช่วงปีที่ผ่านมาพบว่าปัญหาในเรื่องนี้ได้รับการพูดถึงมากขึ้นและแรงงานหลายส่วนได้เข้ามาใช้กลไกการคุ้มครองตามกฎหมายดังกล่าว แต่การตอบโต้ของนายจ้างก็มักจะใช้วิธีการเลิกจ้างทำให้แรงงานไม่สามารถทำงานต่อไปและถูกส่งกลับ แต่ในปีนี้การเปลี่ยนแปลงนโยบายที่แยกสิทธิในการทำงานและสิทธิอยู่อาศัยออกจากกันทำให้แรงงานสามารถเข้ามาใช้กลไกคุ้มครองแรงงานได้ง่ายมากขึ้น

3) ปัญหาในเรื่องความปลอดภัยในการทำงาน และค่าชดเชยเมื่อประสบอุบัติเหตุจากการทำงาน เนื่องจากแรงงานข้ามชาติส่วนใหญ่ทำงานอยู่ในกิจการที่มีความเสี่ยงต่อการเกิดอุบัติเหตุหรืออันตรายต่อสุขภาพค่อนข้างมาก ทำให้พบว่าหลายครั้งแรงงานจำนวนมากประสบอุบัติเหตุจากการทำงาน หลายครั้งทำให้สูญเสียอวัยวะ พิการ หรือเสียชีวิต โดยปกติแล้วแรงงานสามารถเรียกร้องค่าชดเชยได้จากกองทุนเงินทดแทนที่ได้จากการที่นายจ้างจ่ายสมทบในกองทุน แต่ที่ผ่านมานายจ้างส่วนใหญ่ไม่ได้จ่ายเงินสมทบกองทุนนี้ นอกจากนั้นแล้วแรงงานข้ามชาติไม่ได้เข้าระบบประกันสังคมทำให้ยังมีปัญหาบางประการต่อการเข้าไปใช้กองทุน และแรงงานส่วนใหญ่ยังไม่มีความรู้ความเข้าใจในเรื่องนี้มากนัก นอกจากนี้แล้วยังพบว่าเมื่อแรงงานที่จะต้องได้รับค่าชดเชยจากกรณีต่างๆ เช่น เสียชีวิตและไม่สามารถไปรับค่าชดเชยด้วยตนเองได้ ก็มักจะประสบปัญหาในเรื่องผู้รับค่าชดเชยแทน เนื่องจากปัญหาสถานภาพทางกฎหมายของคู่สมรสหรือทายาท เช่น ภรรยาของผู้เสียหายไม่ได้มีการจดทะเบียนสมรสหรือมีเอกสารทางราชการรับรองการสมรส หรือไม่มีหลักฐานในการรับรองการเป็นบุตร ทำให้ไม่สามารถรับค่าชดเชยทดแทนได้ ซึ่งก็ก่อให้เกิดปัญหาในการรับค่าชดเชยแทนเป็นอย่างมาก

แม้กฎหมายในเรื่องการคุ้มครองแรงงานของไทยจะมีลักษณะที่ให้การคุ้มครองแรงงานทุกคน แต่ก็พบว่ากฎหมายแรงงานที่จะเอื้อต่อการเข้าถึงการคุ้มครองแรงงานผ่านช่องการการรวมตัวต่อรองในรูปแบบของสหภาพแรงงานฉบับที่สำคัญฉบับหนึ่งของไทย คือ พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2534 มาตรา 88 ได้กำหนดไว้ว่า ผู้มีสิทธิจัดตั้งสหภาพแรงงานต้องเป็นลูกจ้างของนายจ้างคนเดียวกัน หรือเป็นลูกจ้างซึ่งทำงานในกิจการประเภทเดียวกันโดยไม่คำนึงว่าจะมีนายจ้างกี่คน บรรลุนิติภาวะและมีสัญชาติไทยเท่านั้น จึงส่งผลให้แรงงานข้ามชาติจากพม่า ลาว กัมพูชา ไม่สามารถจัดตั้งสหภาพแรงงานในประเทศไทยได้ มีเพียงการเข้าร่วมเป็นสมาชิกสหภาพแรงงานได้เท่านั้น

เมื่อแรงงานข้ามชาติไม่สามารถก่อตั้งสหภาพแรงงานได้ สิ่งที่ติดตามมา คือ การถูกกดดันเวลามีการต่อรองหรือเรียกร้องสิทธิเป็นไปได้

ยากขึ้น พบว่านายจ้างจะกีดกันแรงงานข้ามชาติในฐานะลูกจ้างโดยใช้วิธีการต่างๆ เช่น การให้ออกจากงาน การขึ้นบัญชีดำ การสมคบร่วมมือกับเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นเพื่อส่งแรงงานกลับประเทศ ข่มขู่ ทำร้ายร่างกาย มีการจ้างนักเลงท้องถิ่นไปทำร้าย หรือมีการเข้าจับกุมแรงงานข้ามชาติทีละมาก ๆเวลาแรงงานมีการรวมตัวเพื่อเจรจาต่อรองกับนายจ้าง โดยส่วนใหญ่แล้วในประเทศไทยนายจ้างมักจะใช้วิธีการไล่แรงงานข้ามชาติที่เรียกร้องสิทธิของตนออกจากงาน เป็นกลยุทธ์สำคัญในการจัดการ ระบบบริการสุขภาพแรงงานข้ามชาติ : ความไม่ลงตัวของการจัดการ อุปสรรคต่อการเข้าถึงการมีสุขภาพดี ในนโยบายการจัดการแรงงานข้ามชาติ สิ่งหนึ่งที่รัฐไทยค่อนข้างตระหนักอยู่ไม่น้อยคือ โดยกระบวนการในการดูแลสุขภาพของแรงงานข้ามชาติสำหรับรัฐไทยแล้วจะดำเนินในสองส่วน คือ การคัดกรองแรงงานข้ามชาติที่สุขภาพแข็งแรง ผ่านการตรวจสุขภาพแรงงานข้ามชาติเมื่อดำเนินการขออนุญาตทำงาน และการจัดระบบบริการสุขภาพทั้งผ่านระบบประกันสุขภาพสำหรับแรงงานข้ามชาติ หรือประกันสังคม การเข้าไปจัดการเรื่องสุขภาพความเจ็บป่วยของแรงงานข้ามชาติ โดยการจัดระบบบริการสุขภาพสำหรับแรงงานข้ามชาติ เริ่มขึ้นราวปี 2539 ในลักษณะการขายบัตรสุขภาพให้แก่แรงงานข้ามชาติในราคา 500 บาท จนเมื่อระบบหลักประกันสุขภาพของไทยได้มีการเปลี่ยนแปลงเป็นระบบหลักประกันสุขภาพทั่วหน้า ทำให้ในปี 2547 รัฐบาลได้มีแนวทางการให้บริการด้านสุขภาพแรงงานข้ามชาติผ่านระบบประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติ โดยจะเป็นลักษณะการขายประกันสุขภาพรายปี และบริการครอบคลุมทั้งรักษาพยาบาล ส่งเสริมสุขภาพ และเฝ้าระวังป้องกันโรค และได้กลายเป็นระบบบริการสุขภาพหลักของแรงงานข้ามชาติมาตลอดหลายปีจนกระทั่งแนวนโยบายการจัดการแรงงานข้ามชาติที่เน้นการปรับสถานะแรงงานข้ามชาติให้ถูกกฎหมายผ่านการพิสูจน์สัญชาติได้ประสบความสำเร็จโดยเฉพาะในส่วนของแรงงานข้ามชาติจากพม่าในช่วงประมาณปี 2554 เป็นต้นมา

ผลกระทบอันเนื่องมาจากกรณีที่สามารถพิสูจน์สัญชาติได้ทั้งหมด หรือส่วนใหญ่ของกลุ่มแรงงานข้ามชาติกลุ่มนี้ก็คือ แรงงานข้ามชาติเดิมที่เคยใช้ระบบบริการสุขภาพผ่านการซื้อประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติที่รับผิดชอบโดยกระทรวงสาธารณสุข ก็จะต้องเปลี่ยนไปเข้าสู่ระบบประกันสังคมตามพรบ.ประกันสังคม ซึ่งครอบคลุมถึงแรงงานข้ามชาติที่เข้าเมืองถูกกฎหมายมีหนังสือเดินทางอย่างถูกต้อง โดยทั้งสองระบบก็มีรูปแบบการบริหารจัดการที่แตกต่างกันไป หากพิจารณาจากตัวเลขของการขออนุญาตทำงานที่คงเหลือเมื่อเดือนมกราคม 2555 ของกลุ่มแรงงานข้ามชาติสามสัญชาติที่ได้รับการผ่อนผันตามมติคณะรัฐมนตรีหากพิจารณาเฉพาะกลุ่มที่มีแนวโน้มว่าจะไม่สามารถเข้าประกันสังคมหลังการพิสูจน์สัญชาติได้ ซึ่งมีเพียงสามกิจการหลัก ๆ ได้แก่ งานรับใช้ในบ้าน งานประมงและเกษตรกรรมที่ไม่ใช่การจ้างงานทั้งปี จากแรงงานที่ได้รับการผ่อนผันทั้งหมด 1,248,064 คน พบว่าในกลุ่มงานรับใช้ในบ้าน มีจำนวน 85,062 คน ประมง มีจำนวน 41,128 คน และเกษตรและปศุสัตว์ 228,041 คน รวมทั้งสามกิจการ 354,231 คน อย่างไรก็ตามก็พบว่าในงานภาคเกษตรและปศุสัตว์จำนวนไม่น้อยที่จะทำใบอนุญาตทำงานแบบทั้งปี ซึ่งก็อาจจะต้องมาพิจารณาว่าจะต้องเข้าระบบประกันสังคมหรือไม่ ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นก็คือ การหดตัวลงของผู้ประกันตนในระบบประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติ จะส่งผลต่อความมั่นคงทั้งของกองทุนประกันสุขภาพ และตัวสถานบริการสุขภาพ โดยเฉพาะพื้นที่ที่มีการจ้างงานในเชิงอุตสาหกรรม หรือการจ้างงานทั่วไปมาก การแบกรับความเสี่ยงของกองทุนจะมีมาก นอกจากนั้นแล้วระบบประกันสุขภาพแรงงานข้ามชาติจะครอบคลุมถึงการบริการด้านอื่น ๆ เช่น งานส่งเสริมสุขภาพ งานเฝ้าระวังป้องกันซึ่งเป็นงบที่จัดสรรให้ระดับพื้นที่โดยตรง แต่ระบบประกันสังคมบริการเหล่านี้ยังเป็นคำถามว่าจะสามารถครอบคลุมได้หรือไม่ แต่โดยระบบที่เป็นอยู่แล้วไม่ครอบคลุมในบริการดังกล่าว ซึ่งก็กลายเป็นคำถามในเชิงปฏิบัติว่าการดำเนินการดังกล่าวจะทำอย่างไร และเป็นหน้าที่ของใคร

นอกจากนั้นแล้วยังพบว่าที่ผ่านมาเมื่อแรงงานข้ามชาติเข้าสู่ระบบประกันสังคมแล้ว แต่ยังไม่มีการทำความเข้าใจร่วมกันของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในระดับพื้นที่ หรือมีแนวปฏิบัติที่เป็นระบบชัดเจนก็ทำให้การใช้สิทธิประโยชน์ในประกันสังคมบางส่วนก็เกิดปัญหาติดขัด เช่น กรณีเงินสงเคราะห์บุตรกับการแจ้งเกิดลูกของแรงงานข้ามชาติ เป็นต้น

แม้ในปี 2556 จะมีการพยายามปรับตัวของระบประกันสุขภาพโดยขยายกลุ่มเป้าหมายของการประกันสุขภาพให้ครอบคลุมถึงผู้ติดตามแรงงานข้ามชาติ โดยมีมติคณะรัฐมนตรีอนุมัติให้กระทรวงสาธารณสุขเป็นหน่วยงานหลักในการให้การดูแลทางการแพทย์และสาธารณสุขแก่แรงงานข้ามชาติทั้งหมดที่มิได้อยู่ในระบบประกันสังคมให้มีประสิทธิภาพขึ้น กระทรวงสาธารณสุขจึงได้ออกประกาศกระทรวงสาธารณสุขวันที่ 22 มีนาคม พ.ศ. 2556 ซึ่งได้ดำเนินการประกันสุขภาพในกลุ่มแรงงานข้ามชาติและผู้ติดตามที่ได้รับการผ่อนผันตามมติครม. ให้ตรวจและประกันสุขภาพ โดยแบ่งเป็นกลุ่มแรงงานข้ามชาติที่อยู่ในกิจการยกเว้นจากประกันสังคม มีค่าตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพ 1,900 บาท กลุ่มแรงงานที่จะต้องเข้าประกันสังคม ให้ซื้อประกันสุขภาพระหว่างรอสิทธิรักษาพยาบาลสามเดือน 1,047 บาท และกลุ่มผู้ติดตามที่อายุไม่เกิน 15 ปี ค่าประกันสุขภาพ 365 บาท

แต่จากผลของการดำเนินการประกันสุขภาพให้แก่กลุ่มแรงงานข้ามชาติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวก็พบว่ามีแรงงานที่ผ่านการปรับสถานะและจะต้องซื้อประกันสุขภาพทั้งหมด 492,881  คน มีแรงงานที่มาตรวจสุขภาพทั้งหมด 388,163 คน ซื้อประกันสุขภาพ 1 ปี 231,415 คน ซื้อประกันสุขภาพ 3 เดือน (รอเข้าประกันสังคม) 22,204 คน สรุปว่า มีแรงงานที่ไม่ซื้อประกันสุขภาพ 239,262 คน (คิดเป็น 48.5%) (ข้อมูลเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2556)

จากนั้นกระทรวงสาธารณสุขจึงได้มีนโยบายใหม่ ตามประกันกระทรวงสาธารณสุขฉบับที่ สธ 0209.01/2556 วันที่ 5 สิงหาคม พ.ศ. 2556 กระทรวงสาธารณสุขได้จัดทำโครงการ “ฝากท้องทุกที่ ฟรีทุกสิทธิด้วยบัตรสุขภาพแม่และเด็ก (Health Card for Mother & Child) และ

ประกาศกระทรวงสาธารณสุขเรื่องการตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพคนต่างด้าว วันที่ 13 สิงหาคม พ.ศ. 2556 มีการตรวจสุขภาพและประกันสุขภาพของคนข้ามชาติทั่วไป คิดอัตราค่าตรวจสุขภาพคนละ 600 บาท ค่าประกันสุขภาพคนละ 2,200 บาท กลุ่มที่รอสิทธิรักษาพยาบาลโดยซื้อประกันสุขภาพ 3 เดือน มีค่าตรวจและประกันสุขภาพรวม 1,150 บาท และค่าประกันสุขภาพเด็กที่อายุไม่เกิน 7 ปี คนละ 365 บาท

แม้จะเป็นนโยบายที่ดีของรัฐเนื่องจากจะเปิดโอกาสให้คนข้ามชาติทุกคนมีระบบประกันสุขภาพ อย่างไรจากการสำรวจขององค์กรพัฒนาเอกชนที่ดำเนินการเรื่องสุขภาพของแรงงานข้ามชาติในหลาย ๆ พื้นที่พบว่ายังมีปัญหาค่อนข้างมาก ทำให้ส่งผลกระทบต่อการดำเนินการต่อสมควร เช่น พบว่าหลายโรงพยาบาลไม่ขายประกันสุขภาพให้แก่แรงงานข้ามชาติเลย หรือไม่ขายให้แก่กลุ่มเด็กที่อายุต่ำกว่า 7 ปี โดยให้เหตุผลเรื่องความเสี่ยงของกองทุน หรือพบว่าสถานพยาบาลบางส่วนไม่ขายประกันสุขภาพให้กับคนข้ามชาติที่ไม่มีเอกสารแสดงตนใด ๆ ซึ่งขัดกับแนวคิดหลักของนโยบายดังกล่าว ภาครัฐขาดระบบประชาสัมพันธ์ที่มีประสิทธิภาพ ข้อมูลมีความคลุมเคลือขาดความชัดเจน ทำให้แรงงานบางส่วนเกิดความเข้าใจผิด หรือยังไม่ได้รับข้อมูลข่าวสารจึงมีแรงงานชื้อบัตรน้อยมาก ทำให้แรงงานไม่ให้ความสนใจต่อระบบดังกล่าว ในขณะที่กระทรวงสาธารณสุขเองก็ขาดมาตรการในการบังคับใช้นโยบายให้เป็นไปตามประกาศของกระทรวงสาธารณสุขในระดับพื้นที่สำนักงานสาธารณสุขจังหวัดหลายแห่ง ไม่สามารถผลักดันให้สถานพยาบาลในจังหวัดของตนที่เข้าร่วมโครงการเปิดขายประกันสุขภาพตามกำหนดเวลา รวมทั้งปัญหาด้านราคาและความคุ้มค่าของตัวประกันสุขภาพ แรงงานข้ามชาติส่วนหนึ่งไม่ซื้อประกันสุขภาพ เนื่องจากเล็งเห็นว่าสิทธิประโยชน์ที่ได้รับไม่คุ้มค่ากับเงินที่ต้องเสียไป เพราะคิดว่าตนเองยังมีสุขภาพที่แข็งแรงดี หากเจ็บป่วยตนก็สามารถใช้บริการคลินิคที่ตั้งอยู่ในชุมชนได้โดยไม่ต้องรอคิวนาน และมีล่ามแปลภาษาให้เช่นเดียวกับในโรงพยาบาล

ในด้านประกันสังคม กับแรงงานข้ามชาติ มีตัวเลข ณ เดือนกุมภาพันธ์ 2556 มีแรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติ(พม่า ลาว และกัมพูชา) ที

เข้าเมืองถูกกฎหมายโดยผ่านการพิสูจน์สัญชาติ มีใบอนุญาตทำงาน จำนวน 848,443 คน มีแรงงานข้ามชาติที่ผ่านการทำบันทึกข้อตกลงระหว่างประเทศ(MOU) จำนวน 111,295 คน รวมทั้งสิ้นประมาณ 959,738 คน ทั้งนี้แรงงานข้ามชาติที่นายจ้างต้องพาไปสมัครเป็นสมาชิกประกันสังคมทั้งสิ้นประมาณ 650,883 คน แต่กลับมีแรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติที่เข้าประกันสังคมแล้วทั้งสิ้น ประมาณ 210,668 คน เป็นพม่า 146,154 คน ลาว 9,819 คน กัมพูชา 54,695 คน ดังนั้นยังมีแรงงานข้ามชาติที่ยังไม่ได้เข้าเป็นสมาชิกประกันสังคมอีกมากถึง 440,215 คน !สถานการณ์ปัญหาและข้อจำกัดของแรงงานข้ามชาติกับการเข้าไม่ถึงสิทธิประกันสังคม 1.ด้านนโยบาย

1.1 แรงงานข้ามชาติต้องส่งเงินสมทบมาแล้ว 90 วัน ถึงสามารถไปใช้สิทธิในการขอเข้ารับการรักษาได้ ทำให้กระทรวงสาธารณะสุขได้ออกการซื้อบัตรประกันสุขภาพชั่วคราวให้กับแรงงานข้ามชาติ ระหว่างรอสิทธิประกันสังคม

1.2 แรงงานขาดการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย ไม่มีผู้แทนแรงงานโดยตรง และประกันสังคมยังไม่ครอบครุมลูกจ้างประเภทงานบ้าน และงานประมง เกษตรต่อเนื่อง ที่ถูกยกเว้นไว้ในกฎหมายคุ้มครองแรงงาน 2. ระบบกลไกการเข้าถึงสิทธิประกันสังคม 2.1 แรงงานข้ามชาติไม่ทราบข้อมูลว่า การรักษาโรงพยาบาลรัฐ แรงงานข้ามชาติต้องรอบัตรประกันสังคม ถึงจะสามารถเบิกค่ารักษาย้อนหลังได้ ถ้าจะไปรักษาโรงพยาบาลเอกชน จะสามารถเบิกได้แค่บางส่วน 2.2 การตรวจสิทธิทำได้ยากแรงงานฯต้องรอเลขใบอนุญาตทำงาน ซึ่งกระทรวงแรงงานออกบัตรให้ช้ามากทำให้แรงงานฯไม่มีหลักฐานไปยืนยันการเบิกจ่ายกับสำนักงานประกันสังคม แม้นว่าประกันสังคมจะอนุญาตให้ใช้การสร้างทะเบียนผู้ประกันตนขึ้นมาชั่วคราว ก็ยังมีปัญหาชื่อ – สกุลของแรงงานฯคล้ายกัน เพราะที่ผ่านมา สปส.ไม่มีการแยกชื่อออกมาชัดๆทำให้ต้องเสียเวลาในการคัดชื่อ และก่อให้เกิดความสับสน

2.3 โรงพยาบาลที่สังกัดการรักษาของสำนักงานประกันสังคมนั้นมีเจ้าหน้าที่น้อย แต่การเข้าใช้สิทธิการรักษาของแรงงานข้ามชาติมีมากกว่า ทำให้แรงงานไทย คนไทยต่อรอนานมีปัญหาเรื่องความคิดในการแย่งงานแย่งทรัพยากรในด้านการให้บริการทางการแพทย์ 3. การใช้สิทธิประโยชน์ทางกฎหมายประกันสังคม มาตรา 33 3.1 การใช้สิทธิประโยชน์ด้านการคลอดบุตร การใช้เอกสารหลักฐานนั้นแรงงานสามารถใช้เอกสารที่เป็นทะเบียนสมรส /หนังสือรับรองบุตร หรือคำสั่งศาล ซึ่งในบางจังหวัดจะใช้หลักฐานการเรียกเก็บไม่เหมือนกัน ทำให้แรงงานข้ามชาติสับสน และมีปัญหากับประเทศต้นทางในการแสดงใบยืนยัน 3.2 การใช้สิทธิในการสงเคราะห์บุตร แรงงานที่ทำงานมาแล้ว 4 ปี สปส.ให้เงินสงเคราะห์ 6 ปี แต่แรงงานที่เข้ามาทำงานตามนโยบายพิสูจน์สัญชาติ จะอยู่ได้ 4 ปี เท่านั้น ดังนั้นสิทธิที่จะทำต่อเนื่องอีก 2 ปี จะมีวิธีคิดในการจัดการอย่างไรให้ถึงมือแรงงานฯ 3.3 การใช้สิทธิด้านการชราภาพ มีเงื่อนไขคือลูกจ้าต้องสมทบกับ สปส. มาไม่น้อยกว่า 180 เดือน(15 ปี) อายุ 55 ปี และออกจากงาน แรงงานข้ามชาติจะได้สิทธิประโยชน์ส่วนนี้อย่างไรจะใช้รูปแบบบำนาญเหมือนคนไทยที่เกษียณอายุ 60 ปี/ 55 ปี นั้นย่อมไม่สามารถทำได้ เพราะอยู่ทำงานได้เพียง 4 ปี เท่านั้น 3.4 การใช้สิทธิเงินทดแทนการขาดรายได้ กรณีประกันการว่างงาน ลูกจ้างแรงงานข้ามชาติต้องหานายจ้างใหม่ให้ได้ภายใน 7 วัน ถ้าหาไม่ได้จะถือว่าเป็นแรงงานหลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมาย ซึ่งจะถูกดำเนินการจับส่งกลับภายใน 24 ชั่งโมงตามกฎหมายหลบหนีเข้าเมืองฯ 4. ปัญหา และข้อจำกัดที่มาจากตัวนายจ้าง 4.1 นายจ้างบางคนยึดใบอนุญาต/พาสปอร์ต เอกสารการพิสูจน์สัญชาติตัวจริงไว้ ทำให้แรงงานฯไม่สามารถเดินทางไปไหนได้อย่างสะดวกทำให้แรงงานไม่กล้าร้องเรียน 4.2 นายจ้างบางรายไม่ยอมนำเงินหักสมทบของลูกจ้างนำเข้าประกันสังคม อีกทั้งมีการสร้างข้อมูลเท็จในการลงทุนเพื่อประโยชน์ในการชะลอ

การส่งเงินสมทบ และหนีค่าปรับของฝ่ายนายจ้าง ปัญหานี้ส่งผลกระทบต่อลูกจ้างข้ามชาติในการเข้าใช้สิทธิประโยชน์การรักษา และอื่นๆเมื่อจำเป็น อีกทั้งทำให้สำนักงานประกันสังคมมีฐานข้อมูลที่ไม่ชัดเจนเกี่ยวกับผู้ประกันตนที่เป็นแรงงานข้ามชาติ ดังนั้น จากการดำเนินการในนโยบายที่จะทำให้แรงงานข้ามชาติมีประกันด้านสุขภาพทั้งประกันสุขภาพและประกันสังคมของแรงงานข้ามชาติ ยังมีปัญหาในเรื่องการเข้าถึงของแรงงานข้ามชาติค่อนข้างมาก ซึ่งส่งผลให้แรงงานข้ามชาติจำนวนมากยังไม่มีระบบประกันด้านสุขภาพ จากตัวเลขการมีประกันด้านสุขภาพอย่างใดอย่างหนึ่ง (ประกันสุขภาพ/ประกันสังคม) ของแรงงานข้ามชาติแล้วจะพบว่า มีแรงงานข้ามชาติที่มีประกันด้านสุขภาพเพียง 399,773 คน คิดเป็น 31% ในขณะที่มีคนที่ไม่มีหลักประกันอะไรเลยมากถึง 673,292 คน คิดเป็น 52% ขณะที่มีอีกกลุ่มแรงงานข้ามชาติที่ยังไม่มีข้อมูลระบุชัดว่ามีหลักประกันสุขภาพอย่างใดอย่างหนึ่งหรือไม่ อีก 212,010 คน หรือ 17% จึงเป็นบทสะท้อนต่อแนวทางการการดำเนินนโยบายในเรื่องการมีหลักประกันด้านสุขภาพของแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย แม้ว่าประเทศไทยจะมีนโยบายที่ดี แต่ก็พบว่าเมื่อนำไปสู่ปฏิบัติแล้วยังมีปัญหาค่อนข้างมาก รวมทั้งยังไม่มีกลไกที่จะเอื้อต่อการเข้าถึงของแรงงานข้ามชาติ !ข้อท้าทายสำหรับก้าวต่อไปในอนาต และการก้าวสู่ประชาคมอาเซียน

ตลอดเกือบสองทศวรรษที่ผ่าน นโยบายการจัดการแรงงานข้ามชาติแม้ส่วนใหญ่จะอยู่ในวังวนของการจัดการระยะสั้นที่วางบนฐานของความต้องการจัดการกับการขาดแคลนแรงงาน และปัญหาความมั่นคงแล้ว แต่ก็อาจจะมองได้ว่า มีจุดเปลี่ยนที่สำคัญในทางนโยบายอย่างน้อยสี่ครั้ง เช่น การทำเปิดพื้นที่การจ้างงานแรงงานข้ามชาติในพื้นที่ชั้นใน เมื่อ พ.ศ. 2539 การเกิดระบบประกันสุขภาพให้แก่แรงงานข้ามชาติ เมื่อ พ.ศ. 2544 การเปลี่ยนระบบการจัดการแบบก้าวกระโดด ทั้งในเชิงการจัดการประชากร และการปรับจากแรงงานข้ามชาติเข้าเมืองผิดกฎหมายไปเป็นแรงงานข้ามชาติที่เข้าเมืองถูกกฎหมายโดยผ่านกระบวนการพิสูจน์

สัญชาติ และการนำเข้าแรงงานตามข้อตกลงระหว่างประเทศไทยและเพื่อนบ้าน เมื่อปี 2547 และการเกิดขึ้นของพรบ.การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2551 รวมถึงกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่น ๆ เช่น พรบ.การทะเบียนราษฎรฉบับแก้ไขเพิ่มเติม แต่อย่างไรก็ตาม การที่เราจะเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของอาเซียนในอนาคตอันใกล้ ย่อมไม่อาจหลีกเลี่ยงกระแสการเคลื่อนย้ายแรงงานข้ามชาติได้ ประสบการณ์ในการจัดการแรงงานข้ามชาติที่ผ่านมาแม้จะสามารถตั้งรับกับกระแสการย้ายถิ่นได้ แต่ก็ยังมีข้อท้าทายในสี่ประเด็นที่เกี่ยวข้องกับแรงงานข้ามชาติและอาเซียน ดังนี้ ข้อท้าทายแรก การทำความเข้าใจ และการบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติในช่วงรอยต่อและและจุดเปลี่ยนของนโยบายการจัดการแรงงานข้ามชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในจุดเปลี่ยนสองครั้งหลังที่ค่อนข้างใกล้กัน คือ ปี 2547 และปี 2551 ซึ่งถือว่าเป็นจุดเปลี่ยนทั้งในเชิงรูปแบบ พื้นที่ และวิธีคิด ต่อแรงงานข้ามชาติ เราจะพบว่าจุดเปลี่ยนที่สำคัญในปี 2547 คือการทำให้ความเป็นพลเมือง (ในความหมายที่กว้าง) หรือผู้คนภายใต้การจัดการของรัฐต่อแรงงานข้ามชาติชัดเจนขึ้นโดยผ่านระบบทะเบียนราษฎร รวมทั้งการปรับฐานะจากแรงงานเข้าเมืองผิดกฎหมายไปเป็นแรงงานเข้าเมืองถูกกฎหมาย ซึ่งถือได้ว่าเป็นการปรับเปลี่ยนวิธีคิดวิธีการจัดการในเชิงนโยบายต่อแรงงานข้ามชาติ แต่กลับพบว่าสังคมไทยก็ยังไม่เห็นหรือไม่สามารถทำความเข้าใจนัยยะสำคัญของการเปลี่ยนแปลงนี้ รวมทั้งยังไม่สามารถชี้ให้เห็นถึงข้อจำกัด และแนวโน้มที่ควรจะต้องดำเนินการได้มากนัก สิ่งที่ปรากฎขึ้นในระดับปฏิบัติจึงเป็นความอิหลักอิเหลื่อของแนวคิดที่มองแรงงานข้ามชาติแบบคนผู้เข้าเมืองผิดกฎหมาย เป็นปัญหา (แม้สถานะของพวกเขาจะเปลี่ยนเป็นแรงงานข้ามชาติถูกกฎหมายมีสถานะไม่ต่างจากชาวต่างชาติกลุ่มอื่นๆ แต่เรายังมองแรงงานข้ามชาติเหล่านี้ด้วยมุมมองแบบพวกเขายังมีสถานะที่ผิดกฎหมายอยู่) กับตัวตนในเชิงกฎหมายที่เปลี่ยนไปของแรงงานข้ามชาติ ซึ่งส่งผลกระทบทั้งต่อตัวแรงงานข้ามชาติ และการจัดการเชิงนโยบายไม่น้อย หรือการปรับเปลี่ยนสถานะของแรงงานข้ามชาติกับการเข้าถึงบริการทางสังคม เช่น การ

บริการทางสุขภาพ กลับถูกปล่อยให้เป็นไปตามยะถากรรมและความเข้าใจเอาเองของผู้ปฏิบัติ ขาดการจัดการที่สอดคล้อง ข้อท้าทายที่สอง ครอบครัวข้ามชาติ การแต่งงานข้ามชาติ (ข้ามวัฒนธรรม) เป็นที่ปรากฎชัดว่า การย้ายถิ่นข้ามชาติที่เกิดขึ้นในประเทศไทยนั้น ไม่ได้มีเพียงการย้ายถิ่นของแรงงานข้ามชาติเท่านั้น แต่กลับพบเห็นผู้ติดตามแรงงานข้ามชาติ เช่น ลูกของแรงงานข้ามชาติ รวมถึงสมาชิกในครอบครัวคนอื่น ๆ เข้ามาอยู่ด้วย รวมทั้งการเข้ามาแต่งงานตั้งครอบครัวในประเทศไทย ซึ่งเริ่มมีการแต่งงานในลักษณะข้ามวัฒนธรรม เช่นคนไทยแต่งงานกับคนพม่า คนพม่าแต่งงานกับคนลาว เป็นต้น ซึ่งปรากฎการณ์ในลักษณะเช่นนี้จะมีจำนวนเพิ่มขึ้น มีรายละเอียดต่อมีผลกระทบต่อชีวิตประจำวันและสังคมไทยเพิ่มมากขึ้น ขณะเดียวกันการจัดการในเชิงนโยบาย และหรือการแสวงหาความรู้เพื่อหาคำอธิบายปรากฎการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปในเชิงวิชาการ หรืองานวิจัยกับพบไม่มากนัก ซึ่งอาจจะส่งผลต่อการจัดการประชากรต่อไปในอนาคตได้ ข้อท้าทายที่สาม การแลกเปลี่ยน การปะทะทางวัฒนธรรม และการเข้าสู่สังคมแห่งความหลากหลายของวัฒนธรรม การย้ายถิ่นข้ามชาติ ย่อมส่งผลกระทบต่อวัฒนธรรมทั้งของผู้ที่อยู่เดิม และผู้ที่เข้ามาใหม่ในพื้นที่ การย้ายถิ่นข้ามชาติที่ปรากฎในสังคมไทยก็เช่นกัน การปะทะ และการแลกเปลี่ยนทางวัฒนธรรมย่อมมีให้เห็น และมีผลต่อวิถีชีวิตทั่วไปของประชากรในพื้นที่เป็นเรื่องปรกติ ขณะเดียวกัน แม้จะเป็นการย้ายถิ่นข้ามชาติ แต่เนื่องด้วยความเป็นกลุ่มชาติพันธุ์เดียวกัน หรือมีความใกล้เคียงกัน ก็ยังทำให้เกิดการรื้อฟื้น หรือการหวนกลับคืนของวัฒนธรรมท้องถิ่นเดิมที่ถูกทำให้กลืนกลายหายไปอันเนื่องมาจากกระแสวัฒนธรรมหลักของรัฐไทยในอดีตได้กลับมาใหม่อีกครั้ง ภายใต้การเรียนรู้การอยู่ร่วมระหว่างผู้อยู่แต่เดิม และผู้มาใหม่ นอกจากนั้นแล้ว สิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ และปรากฎตัวค่อนข้างชัดเจนมากขึ้นต่อเนื่องจากการย้ายถิ่นคือ การเป็นสังคมที่มีความหลากหลายของผู้คน หรืออาจจะเรียกว่าการก้าวเข้าสู่การเป็นสังคมพหุวัฒนธรรมที่ปรากฎชัดมากขึ้น ซึ่งท้าท้ายต่อการจัดการ และการสร้างความเข้าใจของผู้คนที่อยู่ร่วมกันท่ามกลางความแตกต่าง อีกครั้งยังต้อง

เผชิญกับกรอบคิดแบบเดิมเจือไปด้วยความคิดเชิงชาตินิยม หรือมองคนที่ต่างอย่างไม่ไว้วางใจของผู้คนในสังคม ปรากฎการณ์เหล่านี้มีผลกระทบต่อผู้คน และทิศทางการพัฒนาของท้องถิ่นไม่มากก็น้อย แต่กลับไม่อยู่ในสารระบบการจัดการ หลายครั้งการเปลี่ยนแปลงทางวัฒนธรรมที่เกิดขึ้นก็ถูกเข้าใจผิดจากการจัดการของรัฐ

ข้อท้าทายที่สี่ ชายแดน และการก้าวเข้าสู่ความเป็นภูมิภาคต่อการย้ายถิ่น ความพยายามจะก่อให้เกิดประชาคมอาเซียน และการก้าวเข้าสู่ประชาคมอาเซียนในอนาคตอันใกล้ ได้รับการพูดถึงอย่างจริงจังมากขึ้น เรื่องแรงงานข้ามชาติก็เป็นวาระสำคัญที่อาเซียนได้หยิบยกเข้ามาเป็นวาระหนึ่งในอาเซียน อย่างไรก็ตามแม้จะพยายามสร้างจิตวิญญาณของความเป็นภูมิภาคอาเซียน การพยายามทำความเข้าใจต่อผู้คนที่ต้องเคลื่อนย้ายอย่างเสรี ก็คงค้างกลิ่นอายของความหวาดระแวง โลกทัศน์แบบชาตินิยม ความเข้มขลังของความมั่นคงแห่งชาติที่ยังอบอวลในความเป็นอาเซียน อาเซียนยังมองการย้ายถิ่นข้ามชาติ เพียงกลุ่มคนที่เป็นแรงงานฝีมือ กึ่งฝีมือที่เข้าเมืองถูกกฎหมาย ยังปล่อยให้ภาวะการย้ายถิ่นปรกติ (ที่ถูกมองจากรัฐว่าไม่ปรกติ) ซึ่งผู้คนส่วนใหญ่คือ คนจน คนที่ด้อยโอกาสในเชิงเศรษฐกิจ และอำนาจ ที่เดินข้ามแดนไปมาโดยไม่มีเอกสาร หรือเป็นไปตามกรอบกฎหมายในเรื่องการเข้าเมืองของรัฐ ให้เป็นเพียงเรื่องที่ถูกปิดกั้นเอาไว้ หรือให้อยู่ภายใต้กรอบความมั่นคงของรัฐ จนไม่สามารถถูกนับเป็นส่วนหนึ่งของความเป็นอาเซียนได้ ซึ่งในประเทศไทยเองการทำงานในเชิงวิชาการในเรื่องนี้ก็ยังเป็นช่องว่างที่รอได้รับการเติมเต็ม และมีคำอธิบายที่มีพลังในการจะขับเคลื่อนอาเซียนในอีกด้าน ออกจากมุมมืดไปปรากฎต่อสายตาประชาคมอาเซียน ขณะเดียวกัน พื้นที่ชายแดนก็เป็นอีกพื้นที่หนึ่งที่มีการเปลี่ยนแปลงและเผชิญกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่ถาโถมเข้ามาอย่างรวดเร็ว การเปลี่ยนแปลงของชายแดนก็มีผลต่อการย้ายถิ่นข้ามชาติไม่น้อย แนวคิดการสร้างพื้นที่ทางเศรษฐกิจชายแดน การจ้างงานชายแดน และความขัดแย้งที่ยังดำรงอยู่ส่งผลต่อการพัฒนาในประเทศไทย และภูมิภาคนี้ ไม่ต่างจากที่มีผลกระทบต่อผู้คนในบริเวณชายแดน ท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงของชายแดนที่รวดเร็ว แต่ก็ยังพบ

ว่าเราอาจจะยังมีองค์ความรู้ คำอธิบาย หรือนโยบายรัฐน้อยกว่าที่ควร เช่น การจ้างงานตามแนวชายแดนทั้งแบบไปกลับ และตามฤดูกาล ชีวิตของแรงงานในการจ้างงานเหล่านี้ การเข้าถึงสวัสดิการและบริการทางสังคมที่พวกเขาจะได้รับ ประเด็นเหล่านี้ยังเป็นช่องว่าง และต้องการคำตอบ