國 立 中 央 大 學

營 建 管 理 研 究 所

碩 士 論 文

營造安全衛生設施標準妥適性之研究

-以施工架為例

研 究 生：徐 震 宇 指導教授：謝 定 亞 博 士

中 華 民 國 九 十 三 年 六 月

國立中央大學圖書館 碩博士論文電子檔授權書

(93 年 5 月最新修正版)

本授權書所授權之論文全文電子檔，為本人於國立中央大學，撰寫之碩/博

士學位論文。(以下請擇一勾選)

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研究生簽名: 徐震宇

論文名稱: 營造安全衛生設施標準妥適性之研究-以施工架為例

指導教授姓名： 謝定亞 博士

系所 ： 營建管理研究 所 博士 ■碩士班

學號： 91325011

日期：民國 93 年 6 月 5 日

備註： 1. 本授權書請填寫並親筆簽名後，裝訂於各紙本論文封面後之次頁（全文電子檔內之授權書簽名，

可用電腦打字代替）。

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營造安全衛生設施標準妥適性之研究-以施工架為例

中文摘要

近年來，營造業職災千人率居各行業之冠，係因其特性所致，如工種多、低價搶標、

多層承攬等，造成勞工安全衛生管理不易。由於現場工地環境變化迅速，許多安全衛生

設施因施工便利之需要而拆除，或因不了解標準而遭受行政處份，皆造成勞動檢查業務

進行之困難，亦影響勞工之現場安全。

本研究藉由文獻蒐集及專家訪談之方式，分析探討施工架於現場較常違反標準之情

事，並將違反標準之例外情事加以類型化分析，藉由類型化之分析探討標準是否對於現

場之情事定義模糊、標準之間是否互相衝突、或是否有限制過當等情形。由於該標準之

訂定及勞動檢查程序乃政府之行政行為，故藉由行政程序法及法律一般原則檢視。

營造安全衛生設施標準、勞動檢查法及勞工安全衛生法等勞安法律內皆含有不確定

法律概念之規定，與勞動檢查程序相關法規中，涉及停工及罰款之條文由於涉及侵害憲

法保障人民之自由及權利，故其明確性應要求甚高。由於勞動檢查機關對於些許不確定

法律概念之認定不一，造成行政處分輕重不分，檢查準則不明確之狀況，廠商由於不知

檢查單位之標準及認定之準則，故形成不願意且不知該如何遵守標準之惡性循環，影響

現場勞工安全生甚鉅。

根據例外之情事，擬定法規之修正建議，並配合探討勞動檢查程序之相關問題，希

冀能使該標準更趨明確，真正落實勞動檢查，達到保護勞工安全，降低職業災害發生率

之目標。

關鍵字：營造業、勞工安全衛生、營造安全衛生設施標準、妥適性、營建管理

I

Study on Safety and Heath of Construction Facility Standard- The Case on Scaffolding

Abstract

This work investigates the circumstances of scaffolding on site by reviewing related

documentation and interviewing the professionals. The core of the work is to study

exceptional circumstances that may violate construction safety regulations or standards.

These circumstances call for attention or warning, particularly in respects that corrective

actions such as immediate improvements, punishment of forfeit or shutdown are mandated.

The focus of this study is the categorization of exceptional circumstances, which

encompasses (1) ambiguity of regulations, (2) contradictions among regulations, standards

and practices, and (3) unreasonable restrictions in standards. Each categorization is matched

with a solution. After the categorization of the circumstances, the study analyzes the

administrative behaviors with regulations and the statutory principles to rationalize inspection

procedures as well as the associated standards of inspection.

The forfeiture that violates the underlying constitutional principles, namely human rights,

is also critically scrutined. A call of construction shutdown by the safety inspector

necessary alerts one's freedom on movement and property. It is the concerns on imminet

public safety that leaves room of tramping on human rights. Thus, the subtle balance must

not be overlooked. Therefore, the study particularly analyzes the exceptional circumstances

that may cause shutdown in order to revise the Standard properly.

The contribution of this work is to criticize construction safety regulations and to submit

concrete suggestions for amendments. It is stressed that unrealistic regulations not only

overshoot the lofty goal of worker protection, but remains a triviality in every general

contractor's cost account. In other words, these regulations are detrimental only. It is

envisioned that the statistical analysis of the penalty bills may be built in to make safety more

transparent, and such management information may be taken into consideration when

tailoring the penalty bills. This will certainly enhance experience and knowledge build-up

and sharing among practitioners.

Keywords : Construction safety, safety regulations, safety inspection, construction

management

II

誌 謝

於中央大學的校園中，不知不覺度過兩個年頭，經過了不少歷練與成長，並留下許

多難以忘懷的記憶。

兩年的研究生涯中及本論文之所以能夠如期完成，首先要感謝恩師謝定亞教授悉心

指導與諄諄教誨，不論於生活過程、待人處事、思考邏輯、專業學術領域，對學生亦師

亦友的教導，使學生受益匪淺，於往後人生過程裡，更能夠深層、更宏觀去面對。在論

文撰寫過程中，承蒙恩師引導啟發、撥冗殷切指正，在多次嚴格指導下得以完成。另外

還須感謝李建中院長、姚乃嘉所長、黃榮堯教授於組內論文口試期間，以深厚的學術涵

養指導論文之缺失，並提供寶貴的意見得以使論文更嚴謹。

由於要感謝的人太多了，只好謝謝上天讓我有這麼好的父母，提供經費給他不成材

的兒子讀到研究所，及一路上幫忙過我的朋友、老師、同學們，這份榮耀與驕傲是因為

有你們才得以存在，在此獻上我最深的敬意。

震宇 謹誌

2004年6月於中央大學

III

目 錄

中文摘要 ..................................................... I Abstract .................................................... II 誌 謝 ..................................................... III 目 錄 ...................................................... IV 圖目錄 ...................................................... VI 表目錄 ..................................................... VII 第一章 緒論 .................................................. 1

1.1 研究背景......................................................................................................................1 1.2 研究動機與目的..........................................................................................................1 1.3 研究範圍......................................................................................................................2 1.4 研究流程......................................................................................................................2 1.5 論文架構......................................................................................................................3

第二章 文獻回顧 ............................................. 5 2.1 職業災害定義及營造安全衛生設施標準簡介..........................................................5

2.1.1 職業災害定義.................................................................................................5 2.1.2 營造安全衛生設施標準之探討.....................................................................8

2.2 營造安全衛生法令及營造相關法令妥適性之分析探討........................................11 2.2.1 營造業安全衛生相關法令規定妥適性之探討...........................................11 2.2.2 營造相關法規妥適性之探討.......................................................................19

2.3 行政行為之一般法律原則探討................................................................................19 2.4 營造業職業災害現況及安全衛生管理及檢查問題...............................................23

2.4.1 營造業職業災害現況..................................................................................23 2.4.2 營造業所面臨安全衛生管理及檢查之問題...............................................25

第三章 施工架錯誤行為之例外情事類型化之分析.................. 28 3.2 例外情事之類型化...................................................................................................35

3.2.1 錯誤態樣之例外情事..................................................................................35 3.2.2 例外情事之類型化及其解決方式..............................................................36

3.3 例外情事類型化之修正...........................................................................................39 3.4 標準內不確定法律概念之認定探討.......................................................................45 3.5 小結...........................................................................................................................45

第四章 勞動檢查程序之探討.................................... 50 4.1 營造安全衛生設施標準違反之行政處分...............................................................50

4.1.1 限期改善與罰鍰之行政處分......................................................................50 4.1.2 停工之行政處分..........................................................................................51

4.2 行政裁量權...............................................................................................................52 4.2.1 行政裁量權之意義......................................................................................52 4.2.2 行政法上所稱之「違法」態樣..................................................................53

4.3 例外情事於立即發生危險之虞之認定探討...........................................................56 4.3.1 施工架中欄杆及腳趾板之架設..................................................................57 4.3.2 三角托架之設置..........................................................................................58 4.3.3 施工架內上下設備之設置..........................................................................58

IV

4.4 小結...........................................................................................................................58 第五章 營造安全衛生設施標準修改建議.......................... 60

5.1 營造安全衛生設施標準修正之建議.......................................................................60 5.2 勞工安全衛生設施規則之修正建議.......................................................................64 5.3 小結...........................................................................................................................65

第六章 結論與建議 ........................................... 66 6.1 結論...........................................................................................................................66 6.2 建議...........................................................................................................................67

參考文獻 .................................................... 69

附錄一 營造安全衛生設施標準(第四章)...........................71

附錄二 勞動檢查法第 28 條所定立即發生危險之虞訂定標準..........75

附錄三 臺北市框式施工架作業檢查要點及檢查結果處理原則.........77

V

圖目錄

圖 1-1 研究流程 .......................................................................................................................3 圖 2-1 職業災害的因果模式 ...................................................................................................8 圖 3-1 鋼管施工架 .................................................................................................................29 圖 3-2 標準式插銷 .................................................................................................................30 圖 3-3 橫架 .............................................................................................................................30 圖 3-4 附工作板橫架 .............................................................................................................30 圖 3-5 施工架架設中欄杆之圖例 .........................................................................................32 圖 3-6 標準式壁連座 .............................................................................................................32 圖 3-7 施工架與外牆間隙架設安全網之圖例 .....................................................................34 圖 3-8 例外情事之功能性 .....................................................................................................35 圖 3-9 例外情事之類型 .........................................................................................................37

VI

表目錄

表 2-1 營造安全衛生設施標準簡介 .......................................................................................9 表 2-2 美國營造工程各場所應採用之墜落保護方式 ..........................................................14 表 2-3 近四年營造業職業災害與全產業、製造業比較表(單位：年千人率) .................24 表 3-1 施工架常見之例外情事及其違反之標準 .................................................................36 表 3-2 例外情事類型之解決方式 .........................................................................................38 表3-3 臺北市政府勞工局勞動檢查處-建築工程施工架交叉拉桿下方設置中欄杆及外牆

開口舖安全網防護檢查要點 .....................................................................................46 表 3-4 施工架錯誤態樣之例外情事分析 .............................................................................47 表 4-1 停工處分之例外情事 .................................................................................................51 表 4-2 濫用權力之判例 .........................................................................................................55 表 4-3 大法官釋字第四六九解釋 .........................................................................................56 表 5-1 外牆開口安全網防護之檢查要點 .............................................................................61

VII

第一章 緒論

1.1 研究背景

職業災害之防止一向為政府重要施政方針之一，行政院公共工程委員會依照行政院

93 年度施政方針，把「建構安全衛生的工作環境」等項目列為該會施政計畫與重點[行

政院勞工委員會，2004]，投入大量之人力、資源，希冀能加強事業單位之安全衛生自主管

理、強化勞動檢查效能、減少高危險場所災害等。但根據行政院勞工委員會所做的職業

災害統計，民國 91 年營造業職災千人率為 12.997[行政院勞工委員會，2003]居各行業之冠，

雖較 90 年之 13.582 略為下降，但相較於其他工業先進國家，仍屬偏高。

營造業相較於其他產業，無論在安全衛生管理、人員安全衛生習性、作業安全防護

等各方面皆較其他產業複雜且難以管理、控制。係由於營造業工種繁多、作業人員異動

頻繁、作業環境不佳、作業場所不固定、受天候地質環境影響、危害隨工程進行變動等

因素，管理原本就不易，加上營造業之多重承攬體制，和在最低價決標體制下所衍生的

低價搶標，更使得營造業之事業單位及雇主要確實做好安全衛生難上加難，造成營造業

職業災害高居不下。

營造業勞工於施工時，必須不斷的移動，且其作業機具及設施大多以臨時性結構為

主，許多勞工因工作場所或設備的不安全或因本身之疏失皆可造成職業災害，甚者更因

此而失去其寶貴之性命。職業災害之產生非但造成工程進度延緩、財物損失，對於勞工

家庭，無論在經濟、家庭維持與成員心理上更是遭受衝擊，更甚者國家、社會，亦需付

出極大之成本。

故政府為了建立一個安全的施工環境，特別依據勞工安全衛生法第五條之規定，授

權於行政院勞工委員會訂定必要之設備及設施標準。故營造安全衛生設施標準乃針對營

造產業所訂定之特別標準，該標準經過三次修正，至今總計有 14 章、174 條標準。

1.2 研究動機與目的

營造安全衛生設施標準總計有 174 條及多項 CNS 標準涵蓋在內，行政院勞工委員會

勞工安全衛生研究所也多次針對重要之施工作業環境作該標準妥適性分析。但由於多數

營造安全衛生設施標準之妥適性研究，僅針對災害之危害因子進行分析研究，其原意乃

是防止該危害因子之發生而進行標準之修改建議，使其更能達到建立安全施工環境之目

的，但此方面之研究往往忽略該標準於現場之可行性及是否對於施工流程、動線有所妨

礙等影響勞工工作之因素，故本研究希望以錯誤行為之例外情事進行類型化之分析，並

1

以法理之角度探討標準之訂定於工地現場之可行性、是否違背其立法目的及其他行政行

為所需依據之法律原則，希冀能訂定出更符合工地現場施工狀況之安全衛生設施標準，

達到保障勞工安全之目的。本研究之研究目的，簡述如下：

一、對工地現場常見之錯誤違反標準之行為，整理該錯誤行為所違反之標準。

二、分析探討工地常見錯誤行為之例外情事，並將其類型化並研擬各類型之解決方

式。

三、藉以法理之概念及原則逐條探討營造安全衛生設施標準第四章之標準，研擬並

建議該標準之修改方向。

1.3 研究範圍

本研究探討之範圍主要是以營造安全設施標準第四章施工架之部分為例，由於營造

業勞工死亡原因以墜落、滾落為主要原因，而施工架為墜落災害發生之最主要媒介物

(26.3%)[勞工安全衛生研究所，2001]，研究範圍與限制為：

一、本研究所指之施工架為固定式外牆之施工架，俗稱為鷹架(作為支撐用之施工

架不在討論範圍內)

二、由於施工架種類繁多，因此本研究其例外之情事針對工地最常見之固定框式鋼

管施工架。

三、以營造工地中架設施工架及使用施工架時所涉及法規之適用性為研究主體，其

違規所涉及之責任及義務並非本研究探討之內容。

1.4 研究流程

本研究之研究流程如圖 1-1，主要分為七大部分，分別說明如下：

一、研究背景探討：針對本研究目前國內之現況與背景進行探討。

二、研究動機、目的、範圍確認：確認本研究之研究動機、研究目的以及研究範圍。

三、文獻回顧/專家訪談：蒐集及整理勞工安全衛生檢查業務、施工架使用現況及

安全性相關研究文獻並配合主管機關勞動檢查人員之訪談。

四、工地錯誤態樣之例外情事分析探討：分析工地常見之違規行為(施工架部分)，

其法源依據並整理該違規行為之例外情事。

五、標準疑義之類型化分析：將違規之例外情事進行類型化之分析。

六、勞檢程序涉及之法律原則探討：由勞檢程序中所涉及之裁量問題及不確定法

律概念之認定標準作深入之探討。

2

七、法規疑義之修改方法及建議：依其類型化之類別提出修改之方法、建議。

圖 1-1 研究流程

1.5 論文架構

本研究共分第六章，各章節之內容分述如下：

第一章 序論

探討本研究之基本背景、研究動機、研究目的、研究範圍、研究流程，與論

文架構。

第二章 文獻回顧

藉由期刊論文、碩博士論文、政府出版品及研究報告等文獻，對於墜落災害防

止、施工架之穩定性及安全性、營造安全衛生設施標準妥適性研究及勞動檢查、

行政行為所需遵守之法律原則等問題作一回顧。

第三章 施工架錯誤行為之例外情事類型化之分析

3

以文獻探討及專家訪談之方式將工地常見之錯誤行為其例外情事作其類型化

之研究分析，並針對各類型研擬其改正之方式。

第四章 勞動檢查程序之探討

由營造安全衛生設施標準所衍生勞動檢查程序之問題探討及不確定法律概念

之認定問題，對例外情事所涉及之行政處分作深入之探討。

第五章 營造安全衛生設施標準修正建議

綜合前述章節之討論，提出營造安全衛生設施標準之修正建議。

第六章 結論與建議

綜合說明本研究之結論與貢獻，針對現今標準及勞動檢查面臨之問題，提出符

合行政原則之修正方向及未來研究方向之建議。

4

第二章 文獻回顧

2.1 職業災害定義及營造安全衛生設施標準簡介

2.1.1 職業災害定義

關於職業災害，可以說甚難作簡明之定義，往往因使用場合和目的和不同而有用語

意義的差別。就法令上之規定，除勞工安全衛生法及職業災害勞工保護法施行細則對職

業災害有相同明文之定義外，其他法令並無具體規定。

一、職業災害之定義

災害有廣義及狹義之分，「廣義災害」又稱事故，包括人、物及效率降低之事件；「狹

義災害」通常指對人員引起之傷害事件，依其發生地點而有所不同。勞工安全衛生法為

保護勞工之法律，故其範圍以引起作業人員災害的事件為主，故勞工職業災害屬於「狹

義災害」。茲分述如下[中華民國工業安全衛生協會，2002]：

(一)廣義災害(事故)

1.依布蘭克氏(P.P. Black)：事故是阻礙或干擾有關活動正常進行之任何事件。

2.依李泊氏(F.G. Lippert)：事故是由於有缺陷之工作環境及不適當之工作而引起

非計畫範圍內之事件。

3.依海因雷齊(H.W. Weinrich)：事故是一個非所預期，使事業作業產生降低效率

之事件。

(二)狹義災害(對人員造成傷害事件)

1.依勞工安全衛生法第二條第 4項定義：勞工就業場所之建築物、設備、原料、材

料、化學物品、氣體、蒸氣、粉塵等或作業活動及其他職業上原因引起之勞工疾

病、傷害、殘廢或死亡。其中所稱「就業場所」係指於勞動契約存續中，由雇主

所提示，使勞工履行契約提供勞務之場所（同法施行細則第三條）1。所稱「職

業上的原因」，係指隨作業活動所衍生，於就業上一切必要行為及其附隨行為而

具有相當因果關係者（同法施行細則第四條）。

2.國際勞工局統計專家會議建議：災害是由於人接觸物體、或物質、或其他人、或

置身於物體或環境中、或者由於人的行動，而引起人體傷害的事件。

1 勞工安全衛生法施行細則第三條另外規定工作場所，係指就業場所中，接受雇主或代理雇主指示處理

有關勞工事務之人所能支配、管理之場所。作業場所，係指工作場所中，為特定之工作目的所設之場所。

5

二、職業災害發生的原因

職業災害發生的原因相當複雜，若由職業災害原因要素模式加以分析，典型的之災

害模式，可以分為[陳瀛洲，1994]：

(一)聚合型：由各個獨立要素組合而成。

(二)連鎖型：由某一要素為基本，由此產生另一要素，依此類推，連鎖發展形成者。

(三)複合型：由聚合型與連鎖型兩者組合而成者。

職業災害主要分為「職業傷害」及「職業病」，前者係侵害受僱人身體之肉體組織

之身體權，後者係侵害受僱人生理機能之健康權[鄭玉波，1992]。營造業職業災害通常屬

於職業傷害，而造成職業傷害之原因據統計可知多由於缺乏良好安全管理而衍生出不安

全行為、狀況，治本解決之道須透過安全管理去消除不安全行為、狀況。不安全行為、

狀況固為起因，但基本原因則可能為雇主不重視安全、未採安全防護措施、未供勞工安

全設備、新進勞工未訓練或未指定人員實施自動檢查等。欲根本解決，加強安全管理顯

屬上策。縱歸上述，依行政院勞工委員會制訂職業災害檢查報告書格式中第 6項「災害

原因分析」可分為[中華民國工業安全衛生協會，2002]：

(一)直接原因：能量或危險物、有害物。

1.能量來源

(1)機械性:如機械、工具、運動中物件、壓縮氣體或液化氣體、爆炸物、人體

運動等。

(2)電氣：如未經絕緣之導體、高壓電等。

(3)化學性：如酸、鹼、燃料、反應物質等。

(4)重力：如物體之飛落、人體之墜落等。

(5)熱：如易燃物、可燃物、高熱物體等。

(6)輻射：如雷射、微波、X光、放射性物質等。

2.危害物：如壓縮或液化氣體、腐蝕性物質、易燃性物質、氧化性物質、毒性物質、

放射性物質、致病劑、粉塵、爆炸物等。

(二)間接原因：不安全行為或不安全狀況。兩者乃是不良管理之徵候。

1.不安全動作或行為(人為錯誤)

6

(1)使用有缺陷之機具 (2)使用機具方法不當 (3)未使用個人防護具

(4)未使用適用之工具 (5)在工作中開玩笑 (6)不正確之提舉

(7)不正確之裝載機具或物料 (8)使安全防護失效 (9)不正確之操作機具

(10)對運轉中機械掃除、上

油、修理、檢查等

(11)未經授權或許可

逕行操作機具

(12)不正確之工作姿勢

2.不安全狀況(設備、環境)

(1)工作場所擁擠 (2)工具、機械或物料有缺陷 (3)高度噪音

(4)有火災或爆炸之

虞

(5)大氣環境之危害性：氣體、粉

塵、燻煙、蒸氣、缺氧等

(6)防護或支撐不當

(7)警報系統不良 (8)機械老化、疲倦、使用已到年限 (9)採光照明不良

(10)通風不良 (11)輻射暴露

(三)基本原因：雇主之安全政策及決心、個人原因及環境原因等管理上缺陷。

1.安全衛生政策問題

2.安全衛生程序問題

3.未提供安全衛生器材及服務

4.勞工方面之問題

將上述三種原因加以分析，可得圖 2-1 之結果。從空間來看，圖 2-1(a)中，係將

災害視為物與人直接接觸現象，或人暴露於有害環境之現象，而以人與物之組合表示。

此種人與物之接觸現象，稱為「災害類型」。從程序來看，圖 2-1(b)中，不良管理為其

基本原因，其衍生出間接原因為不安全狀況或行為。如果能消除圖 2-1(a)中的交集空

間，或切斷(b)中的衍生關係，都可達到消除職業災害的目的。

7

不安全狀況

安全管理上的

缺陷

不安全行為

起因物 加害物

人

物（包括環境）

接觸

（人的原因）

（物的原因）

（管理責任）

(a)空間的觀察

不安全行為

不良管理

不安全狀況

非預期的能失控或

危害物外洩

災害類型

現象

(災害)

基本

原因

直接

原因

間接

原因

意外事故：

人員傷亡、財產損失

(b)程序的觀察

圖 2-1 職業災害的因果模式

資料來源：中華民國工業安全衛生協會（2002）

2.1.2 營造安全衛生設施標準之探討

由於營造業之工作環境相較為特殊，該環境隨時處於變動之狀態，故勞委會依據勞

工安全衛生法第五條之授權訂定營造安全衛生設施標準，藉由該標準訂定一切營造業之

安全衛生設施，並配合勞工安全衛生法、勞工安全衛生法施行細則、勞動檢查法、勞動

檢查法施行細則、勞工安全衛生設施規則、危險性工作場所審查暨檢查辦法等相關法令

對營造業施行重點檢查，以期達到保障勞工安全之目的。

8

一、營造安全衛生設施標準之立法目的、適用單位、適用範圍及其該標準之章節以表

2-1 說明：

表 2-1 營造安全衛生設施標準簡介

營造安全衛生設施標準

立法目的 規範營造工程工地施工中安全衛生設施，以減少營造業職業災

害，依勞工安全衛生法第五條訂定之

適用單位 從事營造施工事業單位

適用範圍 營造工程工作場所

各章節說明

第一章 總則

第二章 工作場所

第三章 物料之儲存

第四章 施工架

第五章 露天開挖

第六章 隧道、坑道開挖

第七章 沉箱、沉筒、井筒、圍堰及壓氣施工

第八章 基樁等施工設備

第九章 鋼筋混凝土作業

第十章 鋼構組配作業

第十一章 構造物之拆除

第十二章 油漆、瀝青工程作業

第十三章 衛生

第十四章 附則

資料來源：本研究整理

二、職業安全衛生標準之分類

職業安全衛生標準分為水平標準及垂直標準，職業安全衛生法未經國會立法通過之

前，各種前期的職業安全衛生標準經常依行業別來制定，此類標準稱為垂直標準。職業

安全衛生法立法後，主管機關將同類型的危害歸入某項標準，這種以危害分類的標準，

稱為水平標準。現有的職業安全衛生標準，經常是採用兩類標準並存，例如我國的營造

安全衛生設施標準則可歸類為垂直標準，而缺氧症預防規則可歸類為水平標準。令一類

的分類為規格標準及績效標準，規格標準明定執行的方法，績效標準強調設定目標的成

果達成。一般來說，規格標準因有明文規定且易於遵循，但經常缺乏執行的彈性；績效

標準重視結果之達成且執行較具彈性。一般來說，雇主較樂於採用具有彈性的績效標

準，相反地，執行之行政人員比較喜歡有明確執行條文之規格標準。

我國、美國、加拿大均對營造安全衛生設施標準單獨立法，以強化營造業安全管理。

9

美國於 1990 年代發布營造業墜落預防及施工架安全標準，以績效導向之管理模式，希

望以更彈性的作法來達成設定的安全衛生管理目標。法規標準的績效管理目標：依據美

國推動職業安全衛生工作之發展經驗，近年之職業安全衛生或職業衛生標準開始採用績

效標準的方式，許多職業安全衛生標準強調達成職業安全衛生管理的彈性做法，而不過

度地規範達成目標的執行細節[蘇德勝，2001]。

10

2.2 營造安全衛生法令及營造相關法令妥適性之分析探討

由於營造業職業災害高居不下，相關單位對於營造工地安全衛生直接相關的

標準─營造安全衛生設施標準作過許多相關的標準妥適性分析，包括有隧道工法

之安全評估與法規妥適性分析、營造安全衛生設施標準之妥適性分析-露天開

挖、營造物料堆積安全法規探討、營建施工機械設備危害法規妥適性研究及我國

營造施工架使用現況安全評估等。由於社會的變遷、環境的改變使許多法令規定

與當時所訂定之時期的情況有所不同，使得些許的標準規定並不符合現實的實際

狀況或當下的社會環境，亦有些許的法規是參考國外之標準而訂定，在各國社會

民情不一之情況下，常會出現法規不適用當地狀況之情形，故法規的妥適性研究

有助於法令規定於實際面之執行，並有助於國家社會的發展，增進執法人員法律

之安定性等，故除了爲降低營造業職災率之相關妥適性研究之外，亦有政府採購

法、建築師法之相關妥適性研究，藉由反覆的檢討法規、探討其不適用之原因及

法令訂定所應遵守之法律原則的探討，才可使法令更符合實際之目的即達到真正

保護勞工安全之目標。

2.2.1 營造業安全衛生相關法令規定妥適性之探討

由勞委會公佈歷年來之重大職業災害資料統計分析報告得知，營造業發生之

職災數仍是歷年來之冠。雖然近年來政府努力加強營造業之安全衛生管理之工

作，但由於營造業之職災率依舊高於其他行業。探求原因，乃與營造業本身所具

之工作特性有關。諸如營造業之臨時性設備多、常使用危險性施工機械、勞工流

動性高、勞工素質較低、易受天候地形等因素之影響、各工種相互間易生干擾、

層層轉包之經營型態，及雇主與勞工不注重安全等原因，除了勞工本身之不安全

動作之外，保障勞工於安全衛生的環境工作亦是另一重要之課題，故勞工安全衛

生研究所亦多次探討營造安全衛生設施標準之妥適性問題，並提出修法之建議，

以期達到降低勞工災害發生率之目標。

11

一、墜落災害之法規探討

根據調查，民國86年至90年間所發生之重大職災類型以墜落(544人)、倒塌

(270人)、感電(136人)三項為最多[勞工安全衛生研究所，2003]，故營造安全之法規

妥適性之分析重點主要在於墜落災害防止之部分，較早期有關墜落法規之修正探

討，以比較各先進國家之防止墜落法規，來進行我國法規之修正探討。各先進國

家之防墜法規以美國最為周延、仔細，可藉由探討美國防墜法規之特點分析來進

行本國法規之修正，美國防墜法規之特點如下[勞工安全衛生研究所，1997]：

(一)相關名詞定義明確：該法規中，不僅對於一般所熟知的墜落專有名詞定義，

亦對新構想之保護方法，如警示線系統、控制通行區、墜落保護計畫等予以

詳細明確之說明。

(二)各種墜落保護方法性能標準明確：該法規中，總共規定了九種墜落保護方

法。每一種之性能標準均規定組件之尺寸，其材料強度、組構方法、使用注

意事項等。

(三)明確規定各場所應採用之墜落保護方法：針對營造工程的一般有墜落之虞場

所，如開放邊緣、開口、預鑄構件組配、砌磚、屋頂作業等分別規定雇主應

採取之墜落保護方式。

(四)充分考量工程作業之特性，讓雇主有選擇替代方法之彈性：工程之進行深受

所選用材料、施工方法、機具設備及天候、地質條件所影響，而有可能發生

法定墜落保護方法之不可行之情況。

(五)納入有效之個人墜落制止系統，廢除不可靠者：對於民間所發展出個各種墜

落補救系統，該法規詳細規定其性能標準，其所呈現的意義是肯定此等墜落

補救系統的防墜功能。

(六)法規之解說詳盡：該法規對於護欄系統、個人墜落制止系統、定位裝置系統

等分別專列指針作為附錄、以補充法規中之不足。

(七)協助雇主擬定墜落保護計畫：在該法規的附件E中，教導雇主如何去擬定一

個墜落保護計畫，以取代法定的傳統防止墜落保護方式。

12

(八)體認訓練之重要，以特別之規定：一個災害防止計畫是否能徹底實施，無疑

的相關人員的訓練是決定性因素之一。

由上述種種比較可以看出美國之標準較為彈性，護欄、護蓋、個人墜落制止

系統、安全網、定裝置位系統、安全監視系統、控制通行區、警示線系統、墜落

防止保護計畫，總共提出九種方法，雖然針對不同有墜落之虞之場所，美國法規

中考慮各方法之適用性及不同場所之作業特性，規定應採用特定之防止墜落方

法，但仍容許雇主認為法規中指定之方法將產生更大危害時，雇主可以提出墜落

保護計畫取代；且對於墜落防止設施之性能標準訂定周詳，並於法規後附加相關

墜落防止之解說或具指導原則性質之附錄，讓雇主參考採行。表2-2為美國營造

工程各場所應採用之墜落保護方式。

二、施工架之法規探討

(一)施工架之使用狀況

營建施工期間所使用之臨時設施常成為墜落災害發生之媒介物，且施工設施

佔災害發生之媒介物比例為最高(26.3%)，包括從施工架(17.5%)，工作台、踏板

(3.9%)以及梯子(4.9%)[勞工安全衛生研究所，1997]，且由於營造先期之模板、鋼筋、

水電等工程，以及泥作粉刷、貼磁磚、帷幕牆等項作業皆會使用到施工架，故施

工架本身之安全性及於施工架工作之工作環境對墜落災害之防治相當重要，我國

營造施工架使用現況如下[勞工安全衛生研究所，2001]：

1.施工架作業

施工架作業包含施工架組搭及施工架拆除兩部份，國內工地在成本與人員因

素的考量下，通常以構件重量較輕、組搭較容易的門型鋼管施工架使用最為普

遍。門型鋼管施工架的組搭，除了門型框架外，尚需要輔以其他配件；如高低調

整器、交叉拉桿、橫架等。框式鋼管施工架在組搭時，必須使用繫牆桿(或稱壁

繫材及牆壁繫桿)將框式鋼管施工架與結構物互相連接，防止施工架在受到風力

或一些外力的影響下，造成施工架向外或向內傾倒。但是在工地現場通常習慣以

13

表 2-2 美國營造工程各場所應採用之墜落保護方式

保護方法

應設置場所

工作場所

護欄系統

安全網系統

墜落制止系統

定位裝置系統

警示線系統

控制通行區

安全監視系統

護蓋

%墜落保護計畫

未保護側面及邊緣 ● ● ●

前緣 ● ● ● ●

吊運區 ● ●

坑洞 ● ● ●

模板、鋼筋 ● ● ●

坡道通過 ●

開挖面 ●

危險設備1.8m以上 ● ● ●

危險設備1.8m以下 ●

超過肩高砌磚 ● ● ● ●#

低傾斜之屋頂作 ● ● ●

陡坡屋頂 ●* ● ●

R.C預構件組立 ● ● ● ● ● ● ● ● ●

住屋建造 ● ● ● ● ● ● ● ● ●

牆面開口 ● ● ●

其他 ● ● ●

註：#不須伸手超出平面邊緣者使可採用

*須具有腳趾板

%限前八種方法不可行或將發生重大危險時採用

資料來源：勞工委員會勞工安全衛生研究所

14

預先埋設在建築物裡的3號鋼筋纏繞兩圈在框式鋼管施工架上加以固定。此外，

為了配合建築物的外型以及地形因素的考量，必須使用不同類型的施工架互相組

搭。若建築物下方受空間限制無法搭設鋼管施工架時，則必須在建築物上架三角

托架，再於其上架設鋼管施工架。

2.模板作業

模板作業主要為模板組立及模板拆除。大致上可約略分成以下幾類作業：

(1)基礎模板作業：包括連續基礎、獨立基礎、筏式基礎等。

(2)柱模板作業

(3)樑模板作業

(4)樓版模板作業

(5)牆壁模板作業

(6)樓梯模板作業

(7)陽台部份模板作業

(8)其他特殊部份之模板作業：如電梯直井牆樓版、地下室外牆、筒狀倉庫、

煙囪等高塔狀模板。其中模板的組立順序因基礎、柱、樑、牆、樓板等

部位不同而異，同時也因接合的部份不同，而有不同的組立程序。大部

份的模板作業都需在施工架上進行，因此在從事模板作業時，施工架的

安全性是不可忽略的。

3.粉刷及貼磁磚作業

粉刷及貼磁磚作業為營建工程的後期階段，雖然主要工作為建築物外牆的裝

修作業，但是勞工的作業地點、作業時間幾乎都集中在施工架上，所以此階段作

業與施工架之關係非常密切。

4.帷幕牆作業

帷幕牆為目前都會區辦公大樓所使用之外牆，是國內最近新興的一種建材及

工法，可使建築物的外觀更為美麗。一般情況外牆使用帷幕牆的建築物都比較

高，由於鋼管施工架的強度較易掌握，因此是目前工地在實施帷幕牆作業時較常

15

選用的施工架材料。

5.其它

除了上述作業之外，其他如進行鋼筋組立、混凝土澆置或運送施工材料等作

業場所超過勞工身高時，必須使用其它支架配合輔助施工，而工地大都使用框式

鋼管施工架。

(二)施工架之相關規範

1.中國國家標準(Chinese National Standard)CNS-4750、4751、2857

CNS-4750 中對於「單管鷹架」及「門型鋼管鷹架」在架設及材質方面的要

求，有明確的規定；而CNS-4751在鋼管鷹架檢驗上則有明確的條文規定，CNS-2857

則對於施工架、吊重裝備及其他相關設備等一般性的安全規定訂定得很詳細。

2.行政院勞委會「營造安全衛生設施標準」

該設施標準是依「勞工安全衛生法」第五條規定所訂定之子法，該標準在

第四章施工架篇對於工地常用之各類型施工架在搭設時、使用時以及拆除時均有

規定。

3.臨時架設物安全設施構造及試驗相關基準

此標準中對於框式鋼管施工架的材質、尺寸及各類金屬配件之製造作規定。

該規範對構件及配件的設計有要求之外，對構件與配件的試驗也有詳盡規定。

4.內政部建築技術規則

建築技術規則中第八章施工安全措施的第四節施工架、工作台、走道有幾

條規定，但是這幾項規定在「營造安全衛生設施標準」中都有規定。

由上述可知，營造工程使用施工架之時機相當之多，因其為臨時設施之緣

故，故其開口墜落災害之防止及人員於工作台之墜落災害防止相當重要，於現地

調查時發現施工架於現場使用時常發生之錯誤態樣包括[勞工安全衛生研究所，

2001]：工作板橫板兩邊之扣鎖並沒有防止橫架浮起之措施(完全沒有高達69％)，

吊料孔開口處沒有設置護欄(完全沒有達50%)，繫牆桿沒有使用標準制式繫牆桿

16

(使用鋼筋者達95%)，施工架最下一層柱腳下端沒有裝設高低調整器及底座(完全

沒有達33%)等錯誤行為。上述種種之錯誤行為僅為現場錯誤行為之一小部分，故

利用工地相關人員之訪談調查及現場實況之訪視調查對於工地現場之情形雖可

以有相當程度之了解，但對於法規妥適性之評估無太大助益，該深入了解廠商是

否為故意節省成本而不遵守標準或現場之狀況根本無法達到標準之要求，才可真

正解決現場施工架之問題。

三、非墜落之營造災害防止之法規妥適性探討

除針對災害之類型作法規之妥適性探討外，亦可針對災害發生之原因探究其

預防對策進而擬定合宜之法律規定，營造災害發生之原因包括營建施工機械、物

料堆積、露天開挖等，對於此類災害防止之法規妥適性探討多採用危害分析法配

合現場之訪視結果及職災案例之調查，探討其潛在之危險及參考歷年職災案例發

生之原因以達到降低營建業職災發生率之結果。

物料堆積之災害分析[勞工安全衛生研究所，2002]，藉由職災案例之收集進行危

害分析，進而提出危害預防對策並對現行法規進行探討：

(一)物料倒塌造成勞工死亡案例

1.災害類型：物體倒塌、崩塌。

2.媒介物：石頭、砂。

3.災害發生經過：某營造有限公司向高速公路局承攬中山高速公路大直橋補

強工程，事故當時罹災者在距罹災處三公尺處清理料桶混凝土渣，因不

明原因被骨料袋（約一噸重）壓住，送醫後不治死亡。

4.災害原因分析：

(1)據法院相驗屍體證明書記載，死亡直接原因為血、氣胸，重物壓傷。

(2)骨料堆以四或五層疊置，層與層間以枕木隔開，未以繩索綑綁、護網、

檔樁、限制高度或變更堆積等必要措施，致骨材倒塌壓住罹災者。

(3)未設置勞工安全衛生人員，實施自動檢查。

17

(4)未訂定安全衛生工作守則。

5.災害防防對策：

(1)堆置物料應以繩索綑綁，並採取護網、檔樁、限制高度及變更堆積等

必要措施。

(2)應設置勞工安全衛生人員實施自動檢查。

(3)應訂定安全衛生工作守則，供作業勞工遵守

(二)危害分析

1.因物料移動的過程所產生的動能，當能量足夠大時即能產生衝、撞、擠夾

等型式之職業災害。

2.因物料受抬高至高處所儲存之位能，因支撐失效、操作不當，將使此能量

瞬間釋放，足以造成墜落、倒塌、崩塌等危害狀而傷及作業勞工。

3.物料所具的自然性質，其危害作用未被安全管理系統所重視，如重量、密

度、重心位置等。

(三)危害預防對策

1.需有足夠的承載力

以置物架裝載物料時，置物架材料的破壞強度，應視使用次數、使用情

形，衝擊型式，而給予適當的安全係數。物料堆積時，堆積高度應以下層物

料本身強度能負荷為原則，避免因過量堆積而造成底部物料破壞而產生危

害，增加穩定性。

2.需要有適當大小的通道

通道的大小，需考量物料、機具、人員於作業中所需使用的空間，並需

視工作流量、速度、操作誤差，而適當地保留部份餘地，以減少事故發生的

機會。

3.需適當地分區堆置

物料堆積時應依物料性質而予分區堆置，除可增加物料堆積安全性以

外，尚可增加物籵堆積的效率。

18

2.2.2 營造相關法規妥適性之探討

除了營造安全衛生相關法規之妥適性探討之外，尚有所多關於營造業之法規

妥適性探討，包括建築法、採購法等。此類法規之妥適性研究多以法律層面之角

度切入，探討是否有違反法律原則之虞及是否不符合實際執行之需求或是否限制

過當等問題。採購法相關之妥適性分析中，討論採購法第五十九條明文規定廠商

不可以支付他人佣金、比例金、仲介費、後謝金或其他利益為條件[徐堯慶，2000]，

促成採購契約之簽定，但採購法施行細則第八十二條規定採購法第五十九條第二

項不適用於因正當商業行為所為之給付，兩項條文之有條文互相衝突牴觸之虞。

探求其立法之真意，採購法第五十九條之規定乃針對選擇性招標以及限制性招

標，以防止關說、綁標或利益輸送行為為目的，以禁止仲介行為為手段。但爭議

之處在於關說、綁標或者利益輸送行為，或許與仲介、酬佣有若干程度之關係，

但並非所有之仲介行為皆會涉及利益輸送之問題。故是否有矯枉過正之虞？或有

無進一步分析仲介行為態樣，在予以分為應禁止與不應禁止之情形？此類法規之

規定過於嚴苛又有法規互相衝突之虞，且如此擴大限制仲介行為有無影響仲介業

者之生存權及工作權，而有違反比例原則之虞，應由相關主管單位將適用該條文

之情形以解釋函令補充及將有衝突之虞之條文予以修正調整，才可使該條文符合

實際需求又不會有違反市場機制之虞。

2.3 行政行為之一般法律原則探討

行政行為乃政府機關依法律之授權為達特定目的之手段及行為，由於行政行

為多涉及憲法所規定之人民自由權利之限制及侵害，依據憲法第 23 條之規定，

除為妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，

不得以法律限制人民所應有之自由及權利，故行政行為除需依據「行政程序法」

之實體規定，遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民

權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴之外，乃需受法律及一般法律原則

19

之拘束，包括「比例原則」、「明確性原則」、「信賴保護原則」、「平等原則」、「正

當法律程序原則」、「公益原則」等法律原則 ，各原則之內涵及其意義乃分述如

下：

一、比例原則(行政程序法第七條,釋字 339,409,476,487,535,542)

蓋從憲法與行政法的觀點來看，「比例原則」係要求立法、行政及司法之行

為，在其手段與所欲實現之目的間，皆應有合理、適當及公允之比例關係，且不

得不成比例，也就是「禁止過當」。

我國目前行政程序法第七條規定，行政行為應依下列原則為之︰一、採取之

方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民

權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均

衡。實務上，該條被視為「比例原則」的具體法文，強調任何執法行為，必須吻

合『目的正當性』、『手段必要性』及『限制妥當性』，放回所有的立法、行政及

司法行為觀之，比例原則之內涵有三[陳誠，2000]：

(一)目的正當性原則或適當性原則

其意指所採取之手段必須適合其所追求之目的，始得謂之正當，而具有適當

性。申言之，以法律為手段而限制人民權利，可達到維護公益之目的時，其立法

手段始具有適當性；同理，任何行政手段之採擇均須為合法手段，且應有助於目

的之達成。

(二)手段必要性原則或最小侵害原則

其意指所採取之任何手段能達成目的，且無其他具有相同效力而不限制基本

權之更佳手段時，始可謂其侵害最小，而具有必要性；申言之，於適當性原則獲

得肯定後，在達成立法或行政目的有各項手段時，應選擇對人民權利侵害最小之

手段，其手段始具有必要性，自亦可稱為必要性原則。

(三) 限制妥當性

其意指欲達成一定目的所採取手段之限制程度，不得與達成目的之需要程度

20

不成比例，亦即必須符合一定比例關係始可。申言之，其立法或行政手段固可達

成立法或行政目的，惟其法益權衡結果，仍不可給予人民過度之負擔，造成人民

權利過量之損失，如以行政手段為例，即採取之方法所造成之損害不得與欲達成

目的之利益顯失均衡。

二、明確性原則(行政程序法第五條,釋字 394,432,491,522,535,545,570)

釋字第五七零號解釋指出：「人民自由及權利之限制，依憲法第二十三條規

定，應以法律定之。其得由法律授權以命令為補充規定者，則授權之目的、內容

及範圍應具體明確，始得據以發布命令」，且依據釋字第五二二條：「授權之法

律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則」。此兩段文字清楚顯現出

明確性原則之實質意義，限制人民自由及權利之法律必須具體明確且有其可預見

性。

釋字第四三二條指出：「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體

例而言，立法者於立法定制時，仍可衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於

個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相當之規定」

由於法律條文時常無法將其規範之事實或內容所有涵蓋於內，故可運用不確定之

法律概念及概括條款表示之，但其意義需非難以理解，且為一般受規範者所能預

見，並可經由司法審查加以確認，方符合法律明確性原則。如營造安全衛生設施

標準第四十四條規定，雇主對於施工架應經常予以「適當」之保養並維持各部分

之牢穩，該標準內「適當」一詞乃不確定之法律概念引用，雖不可將各情況詳盡

包含於標準內，但可藉由客觀事實之分析判斷其情況是否違反標準，故檢查人員

引用該標準之內容時，應遵守法律之明確性原則，方符合該標準限制之原意。

三、平等原則(行政程序法第六條,釋字 211,224,318,340,365,410,452,457)

釋字第二二一條指出：「憲法第七條所定之平等權，係保障人民在法律上地

21

位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法

之目的，而為合理之不同處置」。該解釋案指出，由於斟酌具體案件事實上之差

異及立法之目的所產生之不同的法律效果，並不屬於差別待遇，亦無違反憲法保

障之平等權及法律之平等原則。行政程序法第六條亦定，行政行為不得有差別待

遇，在一般勞動檢查之行政行為中，較為人爭議之處為不同單位檢查之標準無法

一致，由於其標準不一之結果(缺乏明確性)所造成之差別待遇，亦指在同樣具體

案件下，卻有法律上不同之處置，此行政行為有違反法律之平等原則之疑。

四、正當法律程序原則(釋字 384,392,396,491,523)

釋字第三八四條指出：「凡限制人民身體自由之處置，國家機關所依據之程

序，需以法律規定，其內容更須實質正當，並符合憲法第 23 條所定相關之條件」。

故無依循明確之法律程序而侵害人民之自由及權利之限制，並不符合憲法所規定

之條件。

五、公益原則(釋字 200,404,414,425,428,444,451)

行政行為若涉及人民自由之侵害及權利之限制，必須符合憲法第 23 條之規

定，其意義乃必須符合增進公共利益所必要，才可對人身之自由及權利加以限

制，故若其法令之限制，對於公共利益並無助益，且無其他情況之必要者，並不

符合法律之公益原則。以勞動法令種種之限制為例，適當的限制乃符合憲法第

23 條之規定，但過當之限制乃有侵害人權自由權利之可能性，因其對公共利益

之增進及勞工安全之保障並無助益，該限制即有違反公益原則之疑。

六、信賴保護原則(行政程序法第八條,釋字 271,287,379,352,472,525,529)

釋字第五二五條指出：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力

行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，

即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公佈施行後，制定或發布法規之

22

機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預

先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必

要廢止法規或修改內容至人民客觀上具體表現因信賴而生之實體法上利益受損

害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保

障人民權利之意旨」。該原則多適用於新法規於公佈之時對於人民信賴保護之利

益。

最高行政法院九十年度六七一號判決﹝節錄﹞：惟查法律不溯既往原則，乃

基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基

本原則，其意義在於對已經終結的事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改

變其原有之法律評價或法律效果。至於繼續的事實關係或法律關係進行之中，終

結之前，依原有法律所作法律評價或所定法律效果尚未發生，而相關法律修改

時，則各該繼續的事實或法律關係一旦終結，原則上即應適用修正生效的新法，

除法律有明文規定者外，不得適用已失效的舊法，此種情形，並非對於過去已經

終結的事實，適用終結後始生效之新法（真正溯及），而是在繼續的事實或法律

關係進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去的構成要件事實（不真

正溯及），既非法律溯及適用，於法治國家法安定性及信賴保護之要求，原則上

並無牴觸。惟立法者如認為關係人有值得保護的信賴利益（包括對某項尚未發生

但較有利的法律效果之期待），固得針對新法之效力，制訂不同程度之限制條款，

以資過渡，惟如修法所欲達到的公益目的，較關係人的信賴利益更值得保護時，

縱未制訂過渡法規，以特別保障關係人之期待利益，於法亦無不合，故性質上並

非法律漏洞，法院於適用法律時，尚不得逕為補充。

2.4 營造業職業災害現況及安全衛生管理及檢查問題

2.4.1 營造業職業災害現況

23

根據行政院勞工委員會及國際勞工局之統計資料顯示，近四年之營造業勞工

之死亡千人率約為0.20，較諸全產業之0.074及製造業之0.067高出約三倍，如表

2-3所示，且亦遠高於其他先進國家，如英國營造業勞工死亡千人率約為0.05，

美國為0.14，日本為0.13。而我國每年之重大職業災害中，營造業所佔的而我國

每年之重大職業災害中，營造業所佔的比例幾佔全產業之一半以上；以90 年度

的勞保職災保險給付資料來看，營造業勞工雖僅佔全產業勞工投保人數的8.7%，

但職災保險給付金額卻佔全產業職災保險給付總額的20%以上，可見營造工程之

勞工於作業時之高風險性。

雖然近年在勞委會及政府各部門大力倡導施工安全下，91年度之營造災害有

大幅下降之趨勢，但營造業之職業災害仍為各業之冠，故營造業職災之預防及研

究工作不可忽視，仍需持續加強。為了進一步瞭解並分析營造業職災發生之原

因，依據勞工安全衛生研究所營造業職災媒介物及營造業勞工不安全行為之分

析，分析顯示：

表 2-3 近四年營造業職業災害與全產業、製造業比較表(單位：年千人率)

營造業 全產業 製造業 年

份 合計 傷病 殘廢 死亡 合計 傷病 殘廢 死亡 合計 傷病 殘廢 死亡

88 11.495 10.33 0.962 0.203 4.415 3.699 0.631 0.085 6.305 5.125 1.102 0.078

89 13.402 12.144 1.034 0.223 4.965 4.223 0.665 0.077 7.07 5.862 1.144 0.063

90 13.582 12.303 1.069 0.21 4.898 4.212 0.618 0.069 6.969 5.837 1.065 0.067

91 12.997 11.793 1.016 0.188 4.65 4.015 0.57 0.065 6.638 5.593 0.985 0.059

註：年千人率：勞工一千人中，一年發生之死傷數，其公式如：年千人率=(年

間死傷人數*1,000)/平均勞動人數

資料來源：行政院勞工委員會

一、媒介物

以災害媒介物而言，經調查勞工傷亡之案例發現，主要的災害媒介物為交通

24

工具（14.2%）、施工架（9.8%）、電鋸（9.3%）、模板支撐架（8.7%）、金屬

材料（6.6%）、木石材（6%）、起重機（3.3%）、屋頂（3.3%）、工作梯（2.2%）

等，合計佔所有災害媒介物的63%以上，其中施工架為導致墜落最主要之媒介物，

電鋸為導致割刺擦傷最主要之媒介物，模板支撐架為導致物體飛落及倒崩塌最主

要之媒介物。

二、勞工不安全行為

另就勞工不安全行為之分析而言，經由重大職災調查報告之彙整分析發現，

最主要之不安全行為集中在勞工未使用個人安全防護具（34.9%）、使安全裝置

失效（15.3%）、不當操作設備（14.8%）、不安全的位置或姿勢（10%）、未遵

循安全及警告措施（9.5%）等，以上行為佔所有不安全行為的84.5%。此類行為

又與勞工對安全的態度、冒險的傾向及不良工作環境等因素有關。

2.4.2 營造業所面臨安全衛生管理及檢查之問題

政府指出營造業目前職業災害偏高，所面臨之安全衛生管理問題包括以下幾

點[湯蘭瑞，2001]：

一、營造業施工具有危險較高之特性

營造業之範圍極廣，施工時涉及高架作業、重機械操作等各種危險因素，本

屬於危險性較高之工業，加上台灣地質鬆軟、海島性氣候、颱風暴雨亦常導致危

害之發生，因此近年來由於金礦、煤礦等礦業逐漸淘汰，營造業職業災害居各業

災害之冠。

二、多數為小規模企業，資金人才不足

台灣地區營造業營運結構，多屬小規模之企業，資金、人才兩缺，設施因陋

就簡，有些工程且為自僱工人所承攬，亦未經相關訓練，作業之安全知識缺乏。

三、作業勞工漸趨高齡化

年青一代多不願從事此項既辛苦又危險之行業，形成勞力不足，營造業勞工

25

日薪多至台幣二千元至三千元，但仍找不到勞工。由於勞力缺乏，雇主招攬勞工

自難選擇其素質，管理太嚴，勞工自行離職，致法令及管理制度難以落實。由於

進用年青勞工困難，亦導致營造業勞工高齡化，及其教育程度較低，高齡勞工其

體力及反應不足，亦易發生災害。

四、低價競標或未編列安全費用

營造業常受經濟是否景氣之影響，經濟不景氣時，有些業者因資本實力較

差，為維持其事業之存續以低價競標，有些得標之工程價款，遠較業主所定之底

價低，得標後難免偷工減料，安全設施自難顧及。部分營造工程，業主未予施工

之承攬商所需之安全費用，承攬人為圖得標勉強接受，影響施工單位安全設施之

完善。

五、工程施工未能與安全融合

營造工程中，常有不同單位，共同在同一處所作業，有些單位只顧本身，而

忽略他人安全，且未能發揮團隊精神，易生災害。有些作業勞工，違反作業程序、

作業方法，亦有常見的工程趕工，雇主著令勞工工作時間過長，使勞工體力不支

或發生作業錯誤導致事故。

六、管理制度未能落實

營造業施工時多為層層分包，人數之計算又以各該施工區域為基準，因此安

全衛生管理之組織難以發揮其功能。設置之安全衛生管理人員，有的兼任數個工

地，各處奔忙，未能與生產線相結合，而發生危險卻常是瞬間的事。由於安全衛

生管理制度功能不彰，自動檢查亦多未貫徹，職災自難抑制。

七、僱用外籍勞工溝通上不無困難影響效能

台灣地區營造業僱用之外籍勞工已達三萬五千餘人，因語言不同，溝通上不

無問題，致管理、教育訓練均有一些落差，不能達到安全上之一些要求。

八、層層承攬分包，管理指揮難以運用自如

營造業因工程內容各不相同，施工亦各有其專業性，因而同一工程多賴以承

26

攬方式分包，多為小規模企業承攬，素質良窳不齊，部分較大工程，有數以百計

之承攬人，在同一工地僱用勞工有數以千人、萬人以上者，亦為安全上之障礙。

九、法令罰則過輕，檢查人力不足，難收管理監督之效

勞動安全衛生法制與營造業有關者，有「勞工安全衛生法」、「勞動檢查法」

及其各施行細則、「營造業安全衛生設施標準」、「高架作業勞工保護措施標準」、

「異常氣壓危險預防標準」、「重體力勞動作業勞工保護措施標準」、「勞工安

全衛生設施規則」、「起重升降機具安全規則」等十餘種，內容尚稱完備，但所

定罰則多屬行政罰之罰鍰處分，難收懲戒之效。加上全台灣地區勞動檢查員從事

營造業專業檢查者僅50 人左右，實難因應眾多施工工地之檢查。

十、其他

其他諸如營造業勞工流動率甚高，雇主怠於對勞工之教育訓練。勞工發生職

業災害雇主如涉有過失時，雖依民法規定，勞工或其家屬可依司法程序要求損害

賠償，但因訴訟費時，工會力量不彰，未能協助勞工及其家屬進行訴訟，職災事

件未能獲得如先進國家之鉅額賠償，至有些雇主忽視了安全。

由上述可得之目前營造業所面臨之安全衛生管理之問題，其問題亦包括勞動

檢查之問題。全台灣地區勞動檢查員從事營造業專業檢查者僅 50 人左右，實難

因應眾多施工工地之檢查，由於檢查人員標準不一，造成勞安費用編列使用之問

題[葉宏安，2000]，且安全設施標準多為敘述性之文字[陳茂本，1999]，廠商對於標

準之解釋亦與檢查人員有所出入，此類種種之問題常發生於例行之檢查業務中，

對於保障勞工安全及檢查業務之進行影響甚大，故應針對檢查之標準及檢查之程

序作深入之了解。

27

第三章 施工架錯誤行為之例外情事類型化之分析

營造安全衛生設施標準總計有 14 章，174 條標準，並包含多項之 CNS 國家

標準，由於該標準之範圍涉及營造業現場之所有設施，故本研究僅以施工架之部

分為例，探討工地施工架常見違反標準之態樣，並分析歸類其錯誤態樣之例外情

事，研擬各類型之解決方式，以進行法規妥適性之修正。

3.1 施工架於現場工地常見之錯誤態樣探討

營建施工中施工架的使用，乃是為了方便各項營造相關作業進行所搭設的臨

時設施。其所輔助之作業，包括有營造先期之模板、鋼筋、水電等工程，以及後

期之泥作粉刷、貼磁磚、帷幕牆等項作業。施工架就其組成之材料可分為原木、

原竹、鋼管等施工架，就其型式可分為輕型懸吊式、淺橋式、懸臂或突樑式施工

架等，就其是否可移動又可分為固定式施工架及移動式施工架，本研究以工地最

常使用之固定框式鋼管施工架為研究主題，圖 3-1 為中國國家標準中框式鋼管施

工架之圖例，藉由此施工架使用時常見之例外情事研究為出發點，希冀以此研究

之方式擴及整體的安全衛生設施標準修正(除了輔助各項工程之進行之外，亦有

作為灌漿時支撐模板之用途者，但此類用途之施工架稱之為支撐架，並不在本文

之探討範圍內)。

施工架於現場違反標準之狀況相當嚴重，由於部分違規之原因乃是因為廠商

本身欲節省成本之支出，不願意浪費金錢於安全衛生設施的設置，此顯然違法之

情況並不在本文討論之範圍內。但由於工地現場環境變化相當快速，對於各種臨

時設施之設置也會有些許之改變，若標準訂定過於死板，無法讓廠商提出替代方

案或另行補強等措施時，對於工程之進行有相當之影響，此類種種之情況亦造成

施工架違反該標準，故整理研討施工架於現場常違反之標準及違反情況，再進行

分析探討了解廠商違規之情形、原因以利例外情事類型化之進行。施工架於現場

常見之錯誤態樣如下述：

28

圖 3-1 鋼管施工架

資料來源：經濟部中央標準局

一、施工架連接處無使用標準制式之插銷

營造安全衛生設施標準內含之 CNS 4750 國家標準規定施工架要使用標準制

式之插銷，由於營造工地較複雜髒亂且進出之人員頻繁，故常於拆除施工架時，

遺失施工架組搭之構件。搭設時，爲使施工架穩固，常使用鐵絲代替標準制式之

插銷，使其腳柱接頭能夠相連接。圖 3-2 為 CNS 4750 中插銷之圖示。

29

圖 3-2 標準式插銷

資料來源：經濟部中央標準局

二、工作板橫架無防止橫架浮起之措施

工作板橫架兩邊之扣鎖乃是為了防止工作架晃動或脫落所使用之構件，工地

現場常由於人員之疏忽，未將該扣鎖扣上，或由於該扣鎖之損毀而使用鐵絲等構

件補強，均視為工作板橫架無防止橫架浮起之措施而違反標準。圖3-2為CNS 4750

中橫架之圖例，圖 3-3 為 CNS 4750 中附工作板橫架之圖例

圖 3-3 橫架

資料來源：經濟部中央標準局

圖 3-4 附工作板橫架

資料來源：經濟部中央標準局

30

三、施工架並未完全鋪滿工作橫板(或寬度小於 40 公分)

目前工地常用之橫架有三種大小，有 30、45 和 60 公分三種尺寸，如果工地

使用 30 公分的必須鋪滿兩塊才算合格，而 45 公分只能鋪一塊但卻無法鋪滿，故

也不能算合格。故盡量以 60 公分剛好一塊鋪滿，且必須要求要完全勾在施工架

上並使用扣鎖。

四、工作橫板不符合標準(間隙大於 3公分)

訪間常用之工作板橫架間隙多為五公分，但由於標準之規定為三公分，大部

分之工作橫板居為不及格而違反標準，故些許業者以鐵絲焊於間隙之間，使其間

隙為三公分以下2。

五、交叉拉桿下無架設中欄杆

國內對於防墜之措施多建議以護欄為首要之選，營造安全衛生設施標準第二

十條規定護欄高度應在九十公分以上3，並應包括上欄杆、中欄杆、腳趾板及杆

柱等構材。由於施工架之情況較為特殊，因交叉拉桿乃穩定施工架之構件，故其

功能性應是穩定施工架之結構性，但護欄之功能在於防止施工人員之墜落，故雖

施工架前後均有交叉拉桿之設置，但交叉拉桿是否同等於中欄杆？或交叉拉桿下

方設置橫條之欄杆才是標準之中欄杆？各區之勞檢所認定並不一，且亦無一明確

之認定準則，圖 3-1 為台北市勞工局勞動檢查處之認定標準。

2 92 年 12 月於台北市勞工局勞動檢查處訪談勞檢員所得之。 3 營造安全衛生設施標準第二十條第一項規定：高度應在九十公分以上，並應包括上欄杆、中欄

杆、腳趾板及杆柱等構材。

31

圖 3-5 施工架架設中欄杆之圖例

圖片來源：台北市政府勞工局勞動檢查處

六、未架設斜撐

由於建築物外觀可能有「內縮」或「外凸」之情況，使得施工架的架設位置

必須改變時，應架設適當之斜撐作為補強。或由於某些工種於施作時會拆除繫牆

桿，在此情況下也需使用斜撐作為補強。此違反之標準乃一不確定法律概念之條

文。

七、繫牆桿並無使用標準制式繫牆桿裝置

一般工地之繫牆桿多使用 3號鋼筋代替標準式繫牆桿，由於標準式繫牆桿於

施工架拆除時並無法回收，又由於現今之營造產業利潤較低，使用標準是繫牆桿

對於廠商造成成本上的負擔，故幾乎沒有廠商使用標準式繫牆桿。圖 3-6 為 CNS

4750 中標準式壁連座之圖示。

圖 3-6 標準式壁連座

資料來源：經濟部中央標準局

32

八、某工種於施作時拆除繫牆桿(壁連座)

泥作或磁磚之工種於施作時，由於繫牆桿之設置而造成其工作上之不便，故

多會將繫牆桿切除再進行施作，而違反標準。

九、無架設腳趾板

標準式欄杆包括上欄杆、中欄杆、腳趾板及杆柱等構材，但由於施工架前後

已有交叉拉桿之設置，故些許廠商認為交叉拉桿之下方設置中欄杆之後，中欄杆

下方之空間以相當之狹小，已經無墜落之虞，故並無在其下方設置腳趾板。

十、三角托架上之夾板被切割開孔供物料傳遞

三角托架上方之夾板由於物料傳遞之需求，常會將夾板切割開孔作為物料傳

遞之用，若無法以此方法傳遞物料則必須行經構造物往上方或下方傳遞物料，相

當不便，故多數之工人將其切割開孔。

十一、出入口兩側均拆除交叉拉桿

出入口由於人員進出、貨物運輸頻繁，交叉拉桿之設置對於其造成極大之不

便，故施工架廠商均拆除出入口兩側之交叉拉桿，以利貨物及人員之進入。

十二、外牆與工作架橫架間無架設安全網

施工架與外牆之間之空隙由於可能有墜落之虞，故必須有防護措施，由於欄

杆之設置會妨礙人員之施工，其可能之防護措施為人員攜帶安全帶及設置安全

網，由於安全帶對於人員之行動有所妨礙，施工人員較不願意使用安全帶，故建

議外牆與施工架間架設安全網進行防護，但些許施工人員(如磁磚工等)在進行施

工時會將安全網向內捲取或將其拆除以增加施工之便利性而違反標準。圖 3-2 為

施工架與外牆間空隙架設安全網之圖例。

33

圖 3-7 施工架與外牆間隙架設安全網之圖例

資料來源：台北市勞工局勞動檢查處

十三、地面並無整平

施工架架設於地面時，地面之平整度關係於施工架架設後之穩定，故標準內

要求施工架之架設地面需平整，但部份廠商由於工地狹小、機具進出頻繁之原

因，而無法進行整平，或整平後即被重型之吊車等破壞，此情況亦違反標準。

十四、地面無整平且距地距離不一，僅用竹子或木頭續接施工架

工地現場地面由於常有施工機械進出及其他工種之施作，或其內設計有斜坡

及停車場之進出口等原因，無法處於平整或高度一致之狀態，常出現施工架長度

不足或需求長度不一致之情形。廠商對於此情形多使用竹子或木頭續接該施工

架，以達到穩固之效果。

十五、未架設樓梯

營造廠由於經費之因素，會使用沒有樓梯之施工架。勞工上下於無樓梯之施

工架時，部分勞工會攀爬施工架以利其上下，亦有部份之勞工會使用建築物內已

興建完成之樓梯設備。

34

十六、施工架之構材及金屬附屬配件未標示清楚

由於灌漿之進行或磁磚工等工種於施作時，會將混凝土及水泥沙漿掉落至施

工架之構材上，對於施工架廠商之清理、清洗相當不便，常造成施工架之構材及

金屬配件之標示不清。

3.2 例外情事之類型化

3.2.1 錯誤態樣之例外情事

一般所謂的違反標準之問題，多半是個別、獨立的觀察，其實施工本身都是

相互關連的，獨立個別事件通常只是以管窺天的結果，而工地違反標準情況之發

生，除了源自於廠商對該標準不甚了解或其明知標準而違背之外，常由於需付出

相當大之成本或因其動線之規劃、物料之傳遞、人員之施工便利性等而暫時或繼

續局部或全面、特定或普遍的違反該標準。而營造安全衛生設施標準內規定之設

施皆有其功能性，該設施可能是爲達到防墜之功能、施工架穩定之功能、物品掉

落之功能，依現場常見之錯誤行為，觀察其外觀所喪失之功能如圖 3-3 所示。

本研究對於此類之情事稱之為錯誤態樣之例外情事，之所以我們稱這些情形

為「例外」，那是因為現行規定已經定義了「通則」，變成先入為主的觀念，而

圖 3-8 例外情事之功能性

資料來源：本研究整理

35

廠商不是故意或因刻意節省成本而不設置該安全設備，係施工之便利性或其他原

因無法遵守該標準之規定。此種情況之發生乃由於營造工地隨時處於變動之狀

態，標準對於種種情況無法規定完全，又沒有提供廠商提出替代方法或自行加強

安全措施之彈性空間，導致廠商明知違反標準而為之，此情況之發生對於檢查業

務之進行亦有相當大之阻礙。施工架於工地中所見之例外情事及其違反之標準如

表 3-1 所示。

表 3-1 施工架常見之例外情事及其違反之標準

錯誤態樣 違反標準 例外情事

1.該工作橫架已無人使用

2.該部分已被工人移開，尚未補齊

3.扣鎖不足，但以其他物件補強鎖

緊

工作橫板架無防

止橫架浮起之措

施(即無扣鎖)

營造安全衛生設施標準

第 59 條第 1項

4 轉角處之工作橫板，難以標準之

扣鎖

1.已架設安全母鎖安全帶

2.已無人使用

3.該處橫板暫時移除，尚未補齊

施工架並未完全

鋪滿工作橫板

(或寬度小於 40

公分)

營造安全衛生設施標準

第 48 條第 2項

4.下方有物品需透過橫板縫隙向

上傳遞

資料來源：本研究整理

3.2.2 例外情事之類型化及其解決方式

一、各例外情事之類型

分析探討各錯誤態樣之例外情事可將其分為三大類型，各大類型還可在進行

分類(如圖 3-3 所示)。

(一)標準規定模糊

營造安全衛生設施標準對於許多之情事皆無明確之規定，例：該工作橫版已

經無人使用，是否仍須以標準式扣鎖扣緊？對於此類情況之種種問題皆無定義清

楚，於標準之後面亦無所謂之「但書」，廠商若因此類之情況而遭到檢查機構之

36

限期改善或罰款，相當之不合理。此類問題之產生，亦增加勞檢員執行其檢查業

務時之困難。

(二)法規競合之問題

由於標準訂定繁瑣且包含多項 CNS 國家標準，故標準訂定時發生與其他標準

或該標準內之 CNS 有所衝突之問題。法規衝突之問題可能發生之情形有兩種：

1.遵守 A則一定違反 B或很可能違反 B。

2.遵守 A則部分違反 B或可能違反 B。

(三)標準訂定清楚但顯不合理

標準已經訂定相當清楚，但廠商亦認為無法達到此標準，此類型分為兩大類：

1.事實上不可能：所有廠商皆做不到之情況，或該標準於實際情況根本無法

達成[P.J.M Declercq，1995]。

2.經濟上不可行：必須付出相當大不合理或額外的成本才可達到標準之情況

[P.J.M Declercq，1995]。

圖 3-9 例外情事之類型

資料來源：本研究整理

37

二、各類型之解決方式

例外情事經由類型化之處理後，針對單一類型探討其解決方式以提供修正標

準之方向。各類型化之解決方式如下表 3-2。

由於法規模糊之類型可經由主管機關解釋而後合理，而法規衝突之問題也較

為罕見，較需要進行探討之類型乃標準明確但顯不合理。標準明確但顯不合理可

依據兩部分進行探討：

(一)勞安法之實體規定：實體法源為勞工安全衛生法，其法律解釋依據比例原則

進行探討(行政程序法第七條)。

(二)相關於勞動檢查之程序：實體規定為勞動檢查法，其法律解釋依據平等原則

(行政程序法第六條)、誠實信用及信賴保護(行政程序法第八條)、裁量權(行

政程序法第十條)等行政行為應遵守之實體規定及法律原則進行探討(有關

於檢查程序之部分將於下章節討論之)。

表 3-2 例外情事類型之解決方式

類型 解決方式

補充解釋後合理 由主管機關進行標準之解

釋，若合理則無問題

標準模糊

補充解釋後不合理 主管機關經補充解釋後仍

不合理則依照＂標準規定

明確但顯不合理＂之類型

進行探討

遵守 A 則一定違反 B 或很

可能違反 B

將相互衝突之標準挑出並

衡量移除或修正之方式

標準競合之問題

遵守 A 則部分違反 B 或可

能違反 B

將相互衝突之標準挑出並

衡量移除或修正之方式

事實上不可能 探討其是否違背立法之原

意

標準規定明確但顯不合理

經濟上不可行 探討其是否違背立法之原

意(依比例原則)

資料來源：本研究整理

38

3.3 例外情事類型化之修正

工地常見錯誤態樣違反之標準及其例外情事之類型化整理如表 3-4，依照其

例外情事之類型進行修正之探討，分述如下：

一、施工架連接處無使用標準式插銷

營造安全衛生設施標準第 59 條第一款之規定鋼管施工架其架構方式應依國

家標準之規定辦理，故根據 CNS 4750(鋼管施工架)之規定，鋼管施工架之插銷

應使用標準式插銷，但由於現場工地常遺失部分之插銷，若廠商使用一般之鐵絲

纏繞或補強之構件替代，此情況雖違反 CNS 4750 之規定，但由於基於其立法原

意，若其補強之構件已足夠使施工架穩固而無危害安全之虞，如此限制是否合乎

其目的性？若已經能達到保護勞工安全之目的，仍強制其使用標準式之構件並無

意義，且有違犯比例原則之虞。

二、工作橫架無防止橫架浮起之措施

(一)與上述之情況相同，乃需符合 CNS 4750 之規定，橫架有分為兩種：有

附工作板之橫架與無附工作板之橫架，其構造雖些許之不同，但都有防

止橫架浮起之構件(包括金屬扣鎖及防止脫落勾)。由於 CNS 4750 規定

需使用上述之構件，但由於實際之施工時，廠商可能由於扣鎖之�