財政部國庫署一０一年度委託研究計畫

GRB 計畫編號：PG10107-0006

公益彩券盈餘運用監督機制及績效評估之檢討與改進

委託單位：財政部國庫署

研究單位：朝陽科技大學社會工作系

計畫主持人：謝儒賢副教授（朝陽科技大學社會工作系）

共同主持人：劉邦富教授（朝陽科技大學社會工作系）

張英陣副教授（暨南國際大學社會政策與社會工作系）

研究助理 ：廖鮫諳（朝陽科技大學社會工作系碩士班研究生）

預計執行期間：101 年 7 月至 101 年 12 月

研究報告繳交時間：民國 101 年 12 月 14 日

財政部一０一年度委託研究報告提要

研究報告名稱：公益彩券盈餘運用監督機制及績效評估之檢討與改進

研究單位：朝陽科技大學社會工作系

研究人員：謝儒賢、劉邦富、張英陣、廖鮫諳

研究期間：中華民國六月至十二月

報告內容提要 關鍵字：公益彩券盈餘運用、績效考核 一、研究緣起與目的

「彩券」是一種集眾人之資，以拓展國家財政收入的開源方式之一（蘇法達，

2002；王麗容、陳芬苓，2010）。但若使用不當，卻會引發是否「替代（或排擠）

公務預算」編列之疑慮，畢竟此盈餘分配具「不穩定性」之特質。此外，為監督

各級政府相關單位是否妥適運用該筆款項，歷年來皆依「公益彩券盈餘運用考核

與追回款項保管及運用辦法第十一條」所訂範疇辦理年度績效考核（考核項目與

配分如附件一），若整理「民國 96（內政部社會司，2007）、98（內政部社會司，

2009）及 100 年度（內政部社會司，2011）中央對直轄市、縣（市）政府執行社

會福利績效評比考核報告--公益彩券盈餘分配管理運用情形」的考核結果可以發

現，其中最大的考核爭議來自「社會福利」的定義（第十一條第一項）；其次，

為發生第二項「有無充抵第五條所定項目經費」；再者，如「非法定現金給付、

缺乏服務創新及創新的定義、累積待運用數額過高、不同政府規模卻應用同一評

估指標、中央與地方公彩委員認知互異」等相關事由也經常被提及。而這些問題

除凸顯出「公務預算排擠效應」外，同時也顯現出「該款項是否專用於社會福利

範疇」的爭議。職是之故，本研究將以現行的「公益彩券盈餘運用監督機制及績

效評估」實施概況作為研究主體，並針對前述考核過程中所發現的相關問題，藉

由研究結果提出相關具體建議。因此，本研究的目的有四，包括探索較具共識性

的公彩盈餘可支用社會福利範疇定義與社會資源分配原則，以釐清公益彩券盈餘

運用「預算編列」認定之爭議；探究現行「評鑑指標」之妥當性，以建立由考核

機制帶動社會福利創新與發展方向；探索中央與地方公益彩券監理委員會之互

動關係，以發展「府際治理」的合作夥伴關係；整併前三項研究結果，以

建構出具彈性且適切的「公益彩券盈餘運用監督機制及績效評估」制度。

二、研究方法及流程

依本研究之研究目的，本研究的性質屬「實務問題」之解決，因此較適合

以「質性研究」途徑進入「實際場域」探究研究主題，以作為回應研究目的的策

略。是故，為瞭解「公益彩券盈餘運用監督機制及績效評估」的執行概況，本研

究以焦點團體及個別訪談法（六次）蒐集相關實證研究資料。其中，共辦理五場

次焦點團體，有十八人與會討論，其中三場為地方政府業務承辦人員，一場為地

方公彩監理委員、一場為中央公彩監理委員）；另，進行六次個別訪談，有七人

次提供工作意見分享；此外，有一中央公彩業務承辦人員提供書面資料，以供參

酌。因此，本研究一共進行十一次的實證資料蒐集工作，共訪談了十四個縣市政

府業務承辦人員，其中有三個縣市政府派二名業務相關人員出席，另外加一位中

央業務承辦人員，故共訪談十八位業務承辦相關人員。另外，為瞭解中央與地方

監理委員對公益彩券盈餘分配的相關看法，本研究也各訪談了四名中央與地方公

彩監理委員，以全面蒐集執行與「公彩監督暨考核機制」相關人員的不同意見，

期望能全貌呈現目前的公益彩券監督與考核況，置於研究進度如下表：

研究期程與工作項目表

工作項目 6 月 7 月 8 月 9 月 10 月 11 月 12 月

研究計畫書撰寫 ※

文獻檢閱與整理 ※ ※

焦點團體暨個別訪談 ※ ※

初步資料整理 ※

期中報告與審查 ※

依審查意見斧正研究內容（Ⅰ） ※ ※

期末審查 ※

依審查意見斧正研究內容（Ⅱ） ※

辦理核銷 ※

三、重要發現

(一)、公彩盈餘分配的社會正義效果尚有改善空間。

(二)、地方政府編列預算的方式存在「以公彩預算替代公務預算」的心態。

(三)、公彩盈餘運用的法令規範越寬鬆，則地方政府的福利預算排擠效應就越

顯著。

(四)、可以預備金概念妥適處理地方政府既有的累積待運用數額。

(五)、支出政事別之認定是公彩預算編列與績效考核爭議的最大來源。

(六)、鼓勵創新雖是公彩盈餘運用的核心價值，但卻也是最難認定的考核指標。

(七)、餘絀運用計畫指標，潛藏著公彩預算誤用的風險。

(八)、以考核本分外加額外加減分項「回歸」計算考核總成績方式，干擾考核

原始分數的客觀性與真實性。

(九)、整體績效考核指標並無重大爭議，但部分指標配分需「因地制宜斟酌微

調權重。

(十)、公彩監理委員會功能之良窳是公益彩券盈餘運用適切與否的關鍵因素。

(十一)、在公彩監理委員會中增設「常設功能委員會或任務小組」，以落實實

質審議功能。

(十二)、公彩監理委員會為實踐實質審議功能，除了慎選監理委員外，計畫性

培訓監理委員勢必要的行政措施。

(十三)、增聘全職專責人力協力輔助公彩監理委員會的運作。

(十四)、地方需中央協助培力公彩監理委員會，共創協力共治的夥伴關係。

(十五)、編印「公益彩券盈餘運用與管理工作手冊」，以輔助相關業務承辦人

員暨公彩監理委員會的日常運作。

四、主要建議事項

根據前述的各項重要研究發現與結論，本研究以調整的可能性與難易程度，

分別提出近程、中程、長程的相關研究建議，以供委託單位日後參酌，分述如下：

一、近程可行作為，包括：

1.地方政府編列預算方式存在以「公彩預算替代公務預算」的心態：建議中

央主管單位定期召開公益彩券盈餘運用規範等會議，以釐清各項規範的爭

議並培訓地方業務承辦人員（財政部與內政部）。

2.累積待運用數的處理可納入「安全預備金」概念，以增加地方社會福利供

給的延續性，並抑制累積待運用數持續增加（財政部與內政部）。

3.支出政事別之認定是公彩預算編列與績效考核爭議的最大來源：建議定期

召開公彩盈餘可支用社會福利範疇，以減少公彩預算編列與績效考核的爭

議（財政部與內政部）。

4. 鼓勵創新雖是公彩盈餘運用的核心價值，但卻也是最難認定的考核指

標：建議召開考核指標定義研商會議，以明訂「創新的操作性定義」，並

減少地方政府的疑義（財政部與內政部）。

5.餘絀運用計畫指標，潛藏著公彩預算誤用的風險：建議同時搭配「安全預

備金」與「專案（多年）計畫」概念，以逐年合理降低既有累積餘絀，並

可遏止未來餘絀持續增加（財政部與內政部）。

6.以考核本分外加額外加減分項「回歸」計算考核總成績方式，干擾考核原

始分數的客觀性與真實性：建議總分合計調整為「加分權重低於減分權

重」，這不僅讓考核本分較低的地方政府有彌補的機會，同時對於「欲以

扣小分換取預算編列大彈性」的投機作為有遏止作用，並保留原始分數的

意義。另，將本分與額外加減分分計，因為這同時能保留二個原始分數的

意義，且能讓中央主管單位同時施以「蘿蔔」和「棒棍」並進的督促策略，

落實以績效考核帶動政策實踐的考核目的（財政部與內政部）。

7.全面培訓公彩盈餘業務相關人員:建議針對年度績效考核委員、業務承辦

人員舉辦講習（財政部與內政部）。

8.建議舉辦說明會、辦理研習營等，邀請中央及地方公彩監理委員出席，加

強交流並釐清彼此的角色期待（財政部與內政部）。

9.編訂「公益彩券盈餘運用與管理工作手冊」，以作為業務運作工具書（財

政部與內政部）。

二、中程可行作為，包括：

1.公彩盈餘運用的法令規範越寬鬆，則地方政府的福利預算排擠效應就越

顯：建議將績效考核指標明確訂定「操作性定義」，以減少各地方政府因

自行解讀考核指標而產生的誤解（財政部與內政部）。

2.整體績效考核指標並無重大爭議，但部分指標配分需「因地制宜」斟酌微

調權重：建議召開績效指標調整研討會或辦理委託研究，以全面檢視「大

同小異」的績效考核指標應包括那些（財政部與內政部）。

3.將「公彩盈餘運用績效考核」與「公彩盈餘運用績效顯著或具創新性之案

件及形象宣導績效顯著」考核整併：建議將「公彩盈餘運用績效顯著或具

創新性之案件及形象宣導績效顯著」考核指標適度納入「公彩盈餘運用績

效考核」，以降低地方政府的考核負荷（財政部與內政部）。

4.計畫性培養公彩監理委員的能力，建議由中央業務主管單位執行（財政部

與內政部）。

5.建議慎選中央及地方公彩監理委員會之委員，並作長期培訓計畫（財政部

與內政部、各地方政府）。

三、長程可行作為，包括：

1.公益彩券盈餘分配的社會正義效果尚有改善空間：分配計算公式未來應可

增加一些「非市場性且能激勵地方政府積極辦理社會福利業務」的相關因

素，例如「保留部分款項」作為績效考核激勵獎金、撥補每年人均獲配金

額低於全國平均數者、專案或實驗計畫補助專款等等，以讓稀有資源的重

分配效果極大化。此外，亦可委託研究重新訂定分配公式應涵蓋那些「非

市場性且能激勵地方政府積極辦理社會福利業務」的相關因素。（財政部

與內政部）

2.建議增設常設的「功能委員會或任務小組」，執行監理委員會日常運作業

務（財政部與內政部、各地方政府）。

3.建議中央及地方公彩監理委員會增聘專職人力（財政部與內政部、各地方

政府）。

4.修訂公益彩券發行條例：依現行法規公益彩券盈餘運用主要用在「」等三

個層面，但隨著社會變遷，社會福利需求迅速擴增，僅佔可運用盈餘百分

之五十的比例似乎偏低，因此可考慮修法調整可支用範疇與比例，以確切

落實用以增進社會福利的立法精神（財政部與內政部）。

目錄

第一章 研究背景………………………………………1

第一節 研究動機…………………………………1

第二節 研究目的…………………………………3

第三節 研究進度…………………………………3

第二章 文獻探討………………………………………5

第一節 公益彩券盈餘運用監督及績效考核制度

執行現況介紹……………………………5

第二節 社會福利服務範疇界定與分類原則 …11

第三節 網絡治理與府(組)際關係 ……………20

第四節 國內外公益彩券盈餘分配與運用相關制

度介紹 …………………………………26

第三章 研究設計 ……………………………………38

第一節 研究概念架構 …………………………38

第二節 研究樣本選取與其特質 ………………40

第三節 研究工具與資料分析方法 ……………43

第四節 質性研究的信度與效度 ………………47

第五節 研究倫理的考量 ………………………50

第四章 資料分析 ……………………………………52

第一節 公益彩券盈餘分配運用的定位分析 …52

第二節 現行公益彩券績效考核機制適切性分

析 ………………………………………63

第三節 公益彩券監理委員會功能分析 ………91

第四節 101 年度公彩盈餘運用考核指標及評分

標準之地方政府問卷調查分析 ····· 108

第五節 研究發現與討論·················· 124

第五章 研究結論與建議······················ 136

第一節 研究結論························ 136

第二節 研究建議························ 140

參考文獻··································· 145

圖表目錄

圖目錄

圖 1 合作形式與治理規則圖 ·················· 25

圖 2 研究概念架構圖 ························ 38

表目錄

表 1 民國 91 至民國 100 年公益彩券可分配盈餘數

······································ 2

表 2 研究期程與工作項目 ···················· 4

表 3 公益彩券盈餘運用監督機制及績效評估相關

法源依據······························ 8

表 4 財源（資金）分配原則 ·················· 14

表 5 社會政策概念分析體系表 ················ 17

表 6 治理結構類型對照表 ···················· 21

表 7 共生網絡發展模式 ······················ 22

表 8 新公共管理與網絡治理之比較表 ·········· 25

表 9 台、英、日、港彩券盈餘運用分配之比較分析

······································ 36

表 10 受訪者基本資料分析 ··················· 41

表 11 「公彩盈餘分配計算公式修正」正反意見表

····································· 66

附件

附件一 101 年公彩指標及評分標準 ··········· 152

附件二 歲出政事別歸類原則················· 155

附件三 歷年累積待運用數··················· 161

附件四 社會司公彩運用理念模型············· 162

附件五 訪談大綱（業務、委員）············· 163

附件六 公益彩券問卷調查··················· 167

附件七 公文······························· 172

附件八 公彩每年人均數額··················· 173

附件九 102 年公彩指標及評分標準 ··········· 174

附錄

附錄一 受訪者基本資料分析表··············· 177

附錄二 期中報告審查意見處理對照表········· 179

附錄三 期末報告審查意見處理對照表········· 185

1

第一章 研究背景

第一節 研究動機

「彩券」是一種集眾人之資，以拓展國家財政收入的開源方式之一（蘇法達，

2002；徐長芳，2005；黃品淞，2009；王麗容、陳芬苓，2010）。在台灣，政府

於民國 39 年 4 月 11 日起委由台灣銀行發行第一期愛國獎券，後因依附於愛國獎

券開獎而興起的民間「大家樂」賭風盛行，政府旋即決定於民國 79 年元月份起，

廢止「臺灣省愛國獎券發行辦法」，並停止發行「一券在手、希望無窮」的愛國

獎券（財政部，2009）。在這 37 年 9 個月的發行期間，共發行了 1,171 期愛國

獎券，且為政府籌資共約 312 億 1,906 萬 3 千元（銷售金額為 689 億 5,332 萬 4

千元）（台灣省財政廳，1988），確實對當時政府的財源籌措發揮實質挹注的功

效。然而，停售愛國獎券雖成功的阻斷「大家樂」的對獎工具，但卻未能遏止「大

家樂」轉型為依附「香港六合彩」的賭風，且間接造成許多以販售愛國獎券為生

的弱勢族群工作者發生一夜間失業的生活窘境（張恆豪，2005），特別是對身心

障礙者就業的影響。因此，當時的社會福利團體便集結爭取弱勢工作者應有的工

作權，例如伊甸社會福利基金會、殘障聯盟等相關組織，並上街頭抗爭、請願，

期待政府能創造並保障弱勢族群的生存權與工作權益。

停止發售「愛國獎券」雖可成功暫時抑制當時盛行的賭風，但卻阻擋不了人

民對公民權利意識的覺醒與追求（張恆豪，2005；徐長芳，2005；黃品淞，2009）。

因此，政府在盱衡社會各界相關意見後，並在強調「國家對公民權利的保護與實

踐」的前提下，於民國 84 年 7 月 5 日公布公益彩券發行條例，重新發行新型的

公益彩券，並將彩券盈餘運用定位為「增進社會福利（第一條規定）」之專

款。另，依據財政部國庫署（2012a，見下表一）的統計結果顯示，從民

國 91 年度起到 100 年度為止，公益彩券的銷售總金額約略有 8,161 億 9,678 萬

5,775 元，其中又約有 2,295 億 4,788 萬 1,997 元的彩券盈餘數可供分配；而此

公彩盈餘又依公益彩券發行條例第六條規定，需專款用於補助「國民年金、全

民健康保險準備及社會福利支出之用，其中社會福利支出，應以政府辦

理社會保險、福利服務、社會救助、國民就業、醫療保健之業務為限。」

這些年來，公益彩券盈餘的分配款項，也確實對各地方政府、內政部及中央健

康保險局等相關部會的社會福利支出，提供了相當豐沛的財務支持來源（徐長

芳，2005；黃品淞，2009；王麗容、陳芬苓，2010）。

2

公益彩券盈餘分配雖成為各級政府部門的重要社會福利財源籌措方式之

一，但卻也引發其「是否替代（或排擠）公務預算」編列之疑慮，畢竟此公彩盈

餘分配款項仍具「不穩定性」之特質，因此縱使近三年來可供分配的盈餘金額呈

現「逐年微幅穩定增長」的發展趨勢，但事實上，未來仍可能遭逢「漸增極限」

的困境，彩券盈餘可分配數額不再大幅成長，甚至可能發生不再成長或微幅逆成

長的情狀。其次，若從彩券盈餘分配後的「稀有資源重分配效果」來看，依據國

外的相關實證研究發現，彩券盈餘的分配效果經常發生嚴重的「累退性

（regressive）」現象（Feehan & Forrest， 2007；Grote & Matheson，2007；

Bickley，2009；Gripaios, Bishop & Brand；2010），也就是說，彩券的購買就

如同稅捐一般，事實上，公益彩劵具有隱含稅（implicit tax）的意涵，然而彩

券的購買行為卻呈現「購買彩劵者的比例以窮人居多，但公益彩劵盈餘的分配卻

又流入富人的區域較多」，因而面臨許多盈餘分配或使用上的爭議與挑戰（即盈

餘分配累退性現象）。此外，為監督各級政府相關單位是否妥適運用該筆款項「增

進社會福利」業務，歷年來皆依「公益彩券盈餘運用考核與追回款項保管及運用

辦法第十一條所訂範疇」辦理年度績效考核，以責信（accountability）彩券盈

餘運用的「增進社會福利」效果。

表一 民國 91 至民國 100 年公益彩券可分配盈餘數

可 分 配 盈 餘 單位（元）

91 年 29,666,373,272

92 年 22,609,415,630

93 年 24,838,761,882

94 年 20,350,711,628

95 年 20,361,560,257

發行結束結算盈餘 2,784,539,647

96 年 15,533,589,184

97 年 20,813,927,305

98 年 19.654,193,659

99 年 21,211,535,431

100 年 23,458,290,909

合 計 229,547,881,997

資料來源：整理自財政部國庫署（2012a）91 至 100 年度公益彩券營業報告書簡表

3

另外，若進一步整理「民國 96（內政部社會司，2007）、98（內政部社會司，

2009）及 100 年度（內政部社會司，2011）中央對直轄市、縣（市）政府執行社

會福利績效評比考核報告--公益彩券盈餘分配管理運用情形」的考核結果，可以

發現，其中最大的績效考核爭議來自於「社會福利」的定義（第十一條第一款），

亦即社會福利支出範疇的界定問題；其次，為發生第二款「有無充抵第五條所定

項目經費」，例如：「支出有無農民健康保險、全民健康保險保險費補助及中低

收入老人生活津貼等項目經費」、「支出有無中央一般性補助款指定辦理施政項目

經費」、「支出項目有無僅以設算定額社會福利補助經費搭配公益彩券盈餘分配編

列經費者」等項次；再者，如「非法定現金給付、缺乏服務創新及創新的定義、

累積待運用數額過高、不同政府規模卻應用同一評估指標、中央與地方公彩委員

認知互異」等相關爭議，也經常被各地方政府詬病。而這些問題除了凸顯出「公

務預算排擠效應」外，同時也顯現出「該款項是否專用於社會福利範疇」之爭議。

職是之故，本研究將以現行的「公益彩券盈餘運用監督機制及績效評估（附件一：

以「101 年度公益彩券盈餘運用考核指標及評分標準表」作為研究基礎）」實施

概況作為研究主體，並針對前述在考核過程中所發現的相關問題，藉由研究結果

提出相關的具體建議。

第二節 研究目的

基於前述的研究動機，本研究提出下列四個研究目的，如下所述：

（一）探索較具共識性的「公益彩券盈餘可支用社會福利範疇與社會資源分

配原則」，以釐清公益彩券盈餘運用「預算編列」認定之爭議；

（二）探究現行「績效考核指標其及配分（見附件一）」之妥當性，以建立

由「考核機制」帶動社會福利創新與發展的方向；

（三）探索中央與地方公益彩券監理委員會之互動關係，以發展「府際

治理」的合作夥伴關係；

（四）整併前三項研究結果，以建構出具彈性且適切的「公益彩券盈餘運

用監督機制及績效評估」制度。

第三節 研究進度

基於委託研究的執行期程，且考量研究方法之可行性，並為完成前述四項研

4

究目的，本研究的研究干梯圖規劃如下：

表二 研究期程與工作項目

工作項目 6 月 7 月 8 月 9 月 10 月 11 月 12 月

研究計畫書撰寫 ※

文獻檢閱與整理 ※ ※

焦點團體暨個別訪談 ※ ※

初步資料整理 ※

期中報告與審查 ※

依審查意見斧正研究內容（Ⅰ） ※ ※

期末審查 ※

依審查意見斧正研究內容（Ⅱ） ※

辦理核銷 ※

5

第二章 文獻探討

為達成前述研究目的，本研究的文獻回顧範疇含括「公益彩券盈餘運用監督

及績效考核制度執行現況介紹、社會福利服務範疇界定與分類原則、府（組）際

關係與網絡治理，以及國外相關制度介紹」等四個面向，以作為研究設計的基礎。

第一節 公益彩券盈餘運用監督及績效考核制度執行現況介紹

為通盤了解國內現行「公益彩券盈餘運用監督及績效考核制度」，本節將從

「公益彩券盈餘款項之性質與運用、現行監督與考核機制」等二個層面，介紹考

核機制的規劃基礎暨執行概況，分述如下：

壹、公益彩券盈餘款項之性質與運用

公益彩券發行條例第一條即開宗明義指出：公益彩券發行的目的係「以增進

社會福利」為宗旨，且在第六條將此「公益彩券盈餘」界定為「社會福利專款專

用（第六條第四項條文：各直轄市政府、縣（市）政府依第二項規定所得盈餘補

助款，應依該項「社會福利範圍」專款專用）」之性質。而其所謂的社會福利範

圍，則以「社會保險、福利服務、社會救助、國民就業、醫療保健（1註 1）」為

限。另外，行政院主計總處（2012a）則依「歲出政事別科目歸類原則與範圍（見

附件二）」將前述「社會福利支出」界定如下（政事別科目名稱所述），而且行政

院特別指出其運用原則有二：第一，歲出政事別科目區分為大分類、中分類及業

務計畫三個層次；第二：各業務計畫科目名稱，由各機關按其法定職掌及施政計

畫內容性質，自行檢討訂定。各業務計畫科目於決定其歸屬之中分類政事別科目

時，應以各該業務計畫經費支出之「功能」決定其「歸屬」之科目，而非取決於

業務計畫經費支出之「目的」。雖然行政院主計總處明確定義社會福利支出之範

疇，但依據內政部與財政部多年來聯合辦理的「公益彩券盈餘分配運用績效考核」

之檢視結果顯示，各地方政府在支出政事別的判斷上，仍舊頻繁出現「定義模糊」

之爭議，例如教育科學文化支出、社區發展及環境保護支出等政事別科目，經常

被匡列入公益彩券盈餘分配運用的範圍內，亦即把這些支出科目視為「社會福利

1公益彩券發行條例第六條第二項條文：發行機構應將各種公益彩券發行之盈餘專供

政府補助國民年金、全民健康保險準備及社會福利支出之用，其中社會福利支出，

應以政府辦理社會保險、福利服務、社會救助、國民就業、醫療保健之業務為限，

並不得充抵依財政收支劃分法已分配及補助之社會福利經費。

6

支出」科目範疇，而此「誤用」可能係源自於「社會福利」學理定義之範疇過於

廣泛之故。

政 事 別 科 目 名 稱歸 類 範 圍 及 定 義

大 分 類 中 分 類

社會福利支出

1.社會保險支出

2.社會救助支出

3.福利服務支出

4.國民就業支出

5.醫療保健支出

凡對各項社會保險之補助，及辦理勞工保險、農民

健康保險、全民健康保險、軍公教人員保險、國民

年金保險等有關之支出均屬之。

凡對生活困難之低收入者，遭受緊急患難或變故

者，及非常災害之受害者之各項補助支出均屬之。

凡對兒童、青少年、婦女、老人、身心障礙者、勞

工、農民、無資力受法律扶助者、反共義士、大陸

榮胞及退除役官兵所提供之各項福利性服務或補助

支出均屬之。

凡辦理職業訓練、技能檢定、促進就業及就業服務

等有關之支出均屬之。

凡辦理醫療、保健、防疫、公共衛生、藥品、食品

衛生等業務有關之支出均屬之。

為解決社會福利支出政事別定義之爭議與疑慮，內政部社會司於民國一０一

年四月五日邀約各相關單位召開會議（2012a，運用公益彩券盈餘經費辦理之業

務計畫是否符合政事別社會福利支出相關議題研商會議），以尋求「社會福利支

出」科目定義的共識，會中行政院主計總處會議代表特別再次重申，「應以各該

業務計畫經費支出之功能決定其歸屬之科目，而非取決於業務計畫經費支出之目

的」的判斷原則，其完整發言內容如下：

1.中央各機關之各項業務計畫科目於決定其歸屬之中分類政事別科目時，應

以各該業務計畫經費支出之功能決定其歸屬之科目，而非取決於業務計畫

經費支出之目的。採行前述歸類方式，主要係因「功能」較目的明確，惟

各機關仍可能因法定職掌或施政計畫內容性質不同，而或有跨機關執行之

同一計畫分屬不同政事別之情況，先予說明。（會議所提供的書面資料）

2.「公益彩券發行條例」第 6條規定，公彩盈餘專供政府補助國民年金、全

民健康保險準備及社會福利支出之用，其中社會福利支出，應以政府辦理

7

社會保險、福利服務、社會救助、國民就業、醫療保健之業務為限，並不

得充抵依財劃法已分配及補助之社會福利經費。惟 貴部自行頒訂之「公

益彩券盈餘運用考核與追回款項保管及運用辦法」第 3條規定，前述條文

所訂社會福利支出，依歲出政事別科目歸類原則與範圍規定認定之。茲因

本總處所訂歲出政事別科目歸類原則與範圍，主要係為「預算籌編科目」

分類之用，於判斷歸類時，係衡酌各業務計畫之主要「功能」劃定，如用

以作為判斷社會福利支出歸屬與否之依據，恐難免產生認定疑義，故本案

公彩盈餘可支用之社會福利支出範圍，建議回歸上述公彩條例條文意旨，

由各社會福利項目之中央目的事業主管機關就其主管之社會福利法規所

訂業務範圍，予以認定。（會議所提供的書面資料）

若歸納前述各相關法源所述，可以發現公益彩券盈餘款項係屬「社會福利支

出專款」殆無疑易，且需「專款專用」。而且社會福利支出科目之認定，除以行

政院所定之「歲出政事別科目歸類原則與範圍」外，主要仍由「中央目的事業主

管機關就其主管之社會福利法規所訂業務範圍」，予以認定。也就是說，由財政

部協同內政部做社會福利支出範疇的最後確認。因此，財政部（2007，台財庫字

第 09603519030 號）在訂定「公益彩券盈餘運用考核與追回款項保管及運用辦法」

時，特別對社會福利支出範疇做進一步的說明，第五條：本條例第六條第二項所

稱依「財政收支劃分法」已分配及補助之社會福利經費，指下列各款：「一、全

民健康保險保險費；二、農民健康保險保險費；三、中低收入老人生活津貼；四、

以中央定額設算社會福利補助款全數支應之社會福利項目。」

其中，又依民國 96 年 8 月 20 日財政部（2007）公益彩券監理委員會第三十

二次委員會議決議，財政收支劃分法已分配及補助之社會福利經費，宜予「列

舉」，俾利遵循，至少包括已納入縣（市）基本財政支出，並就基本財政收入不

足支應部分予以補助之全民健康保險保費、農民健康保險保費及中低收入老人生

活津貼等三項經費，並納入中央定額設算社會福利補助款全數支應之社會福利項

目。而且，有關中央定額設算社會福利補助款全數支應之社會福利項目，依財政

部民國 96 年 11 月 14 日公益彩券監理委員會 96 年度第二次臨時會決議，基於尊

重「地方自治」，文字僅做概括性規定，惟未來考核時，如有必要，將透過相關

作業程序間接確定，例如：請地方政府提供中央定額設算社會福利補助款之運用

項目，並針對運用項目進行列管，作為考核依據。

簡言之，基於地方政府「地方自治及財務運用自主」之精神，有關公彩盈餘

8

之預算編列是否符合支出政事別之疑義，原則上僅以「文字」做概括性規定，惟

未來考核時，如有必要，將透過相關作業程序「間接確定」，而此解釋內容也成

為績效考核指標訂定的參酌來源之一。

貳、現行公益彩券盈餘運用監督與考核機制

如前所述，檢視目前公益彩券盈餘運用適切與否的法源主要來自「公益彩券

發行條例（第六條第六條之一、第六條之二、第六條之三）及「公益彩券盈餘運

用考核與追回款項保管及運用辦法（第四、五、六、七、八、十一、十二條）」

等相關規定（如下表三所示），其核心精神為「發行機構應將各種公益彩券發

行之盈餘專供政府補助國民年金、全民健康保險準備及社會福利支出之

用，其中社會福利支出，應以政府辦理社會保險、福利服務、社會救助、

國民就業、醫療保健之業務為限，並不得充抵依財政收支劃分法已分配

及補助之社會福利經費」。亦即不在此列舉範圍內之項目，不得以公益彩券盈

餘支應。

另外，若考核時發現受配之中央機關（構）、直轄市政府及縣（市）政府有

違反「公益彩券發行條例」及「公益彩券盈餘運用考核與追回款項保管及運用辦

法」之相關規定者，考核單位（即主管機關）得採取下列方式處理：一、同意備

查；二、限期改善；三、緩撥或扣發應分配公益彩券盈餘；四、追回已獲配公益

彩券盈餘。但截至目前為止，主辦機關大都以「限期改善」作為主要行政裁量，

尚未祭出「緩撥、扣發或追回已獲配公益彩券盈餘」之具「懲罰性」的行政作為，

此種以「引導替代懲罰」的行政作為雖立意良善，但是否能發揮警戒效果，仍值

得進一步探索，而這也是本研究的主要目的之一。

表三 公益彩券盈餘運用監督機制及績效評估相關法源依據

公益彩券發行條例

第六條 本法所稱盈餘，係指售出彩券券面總金額扣除應發獎金總額及發行彩券

銷管費用或為發行彩券而舉辦之活動費用後之餘額。但發行彩券銷管費

用不得超過售出彩券券面總金額百分之十五。

發行機構應將各種公益彩券發行之盈餘專供政府補助國民年金、全民健

康保險準備及社會福利支出之用，其中社會福利支出，應以政府辦理社

會保險、福利服務、社會救助、國民就業、醫療保健之業務為限，並不

得充抵依財政收支劃分法已分配及補助之社會福利經費。為監理盈餘分

配及運用事宜，主管機關應設公益彩券監理委員會，由中央政府、直轄

9

市政府、縣（市）政府、相關學者專家及社會福利團體代表組成之；其

中政府代表不得超過二分之一。委員會之重大決議需經全體委員三分之

二以上出席，出席委員過半數同意，方得執行。各直轄市政府、縣（市）

政府依第二項規定所得盈餘補助款，應依該項社會福利範圍專款專用，

並按季公開運用情形。主管機關應定期以網際網路方式，公告彩券盈餘

之運用情形，其公告及前項組成辦法，由主管機關擬訂，報請行政院核

定。

第六條之一 前條第三項所設之監理委員會任務如下：

一、發行公益彩券盈餘之審議。

二、公益彩券盈餘分配之監督。

三、各受配機關盈餘運用情形之監督及考核。

四、其他有關公益彩券盈餘分配重大事項之監督。

各受配機關未依監理委員會決議配合執行，或違反第六條第二項規定

者，主管機關得通知發行機構緩撥、扣發其獲配盈餘，俟其改善後再行

撥付。情節嚴重者，得追回其已分配款項，並由主管機關訂定該款項之

保管及運用辦法。

盈餘運用考核之相關辦法，由主管機關會同社會福利主管機關訂定之。

第六條之二 公益彩券發行盈餘之獲配機關編製歲入預算者，應以前一會計年度六月

份實際獲配盈餘之百分之九十為基數估算編製之。

第六條之三 各受配機關應以基金或收支並列方式管理運用公益彩券盈餘分配款。前

項以收支並列方式管理運用者，應於公庫或代理公庫之行庫設立專戶儲

存。

公益彩券盈餘運用考核與追回款項保管及運用辦法

第四條 本條例第六條第二項所定社會福利支出，依歲出政事別科目歸類原則與範圍規定認

定之。

本條例第六條第二項所定社會保險、福利服務、社會救助、國民就業、醫療保健之

業務，如有爭議，由主管機關會同中央社會福利主管機關洽中央目的事業機關統一

解釋。

第五條 本條例第六條第二項所稱依財政收支劃分法已分配及補助之社會福利經費，指下列

各款：

一、全民健康保險保險費。

二、農民健康保險保險費。

三、中低收入老人生活津貼。

四、以中央定額設算社會福利補助款全數支應之社會福利項目。

第六條 本條例第六條之二所定以前一會計年度六月份實際獲配盈餘之百分之九十為基數

估算，指下一年度可獲配公益彩券盈餘之估列方式。

各受配機關編製公益彩券盈餘歲入預算時，如納入以前年度剩餘之公益彩券盈餘，

應以附註或分列方式表達收入來源為當年度或以前年度。

10

第七條 本條例第六條之三所稱基金，指預算法第四條第一項第二款所稱特種基金，其中直

轄市、縣（市）政府設立之基金，以該款第五目所定特別收入基金為限。

第八條 公益彩券盈餘運用情形之考核對象，包括受配之中央機關（構）、直轄市政府及縣

（市）政府。

第十一條 主辦機關對直轄市政府、縣（市）政府之考核項目包括：

一、有無違反第四條所定支出項目及歸類原則與範圍。

二、有無充抵第五條所定項目經費。

三、是否依規定公開公益彩券盈餘運用情形。

四、公益彩券盈餘歲入預算編製是否以前一會計年度六月份實際獲配盈餘之百分之

九十為基數估算編製。

五、公益彩券盈餘是否以基金或收支並列方式管理運用並設立專戶儲存。

六、其他經主辦機關決議之項目。

第十二條 主辦機關就各項查核結果，召開委員會議討論後，得採取下列方式處理：

一、同意備查。

二、限期改善。

三、緩撥或扣發應分配公益彩券盈餘。

四、追回已獲配公益彩券盈餘。

主辦機關為前項第二至四款之處理時，應邀請各該受配機關列席說明。

資料來源：整理自「公益彩券發行條例（民國 97 年 5 月 28 日修正公布）」及「公益彩券盈餘運用

考核與追回款項保管及運用辦法（民國 98 年 2 月 6日會銜修正發布）」。

近期，因各直轄市政府及縣（市）政府所獲配的「累積待運用數額（見附件

三：民國 90 年至民國 100 年各地方政府累積待運用數）」過高，引發立法院的

關注，並行文主管單位應善盡監督及考核責任。若由各地方政府自民國 90 年至

100 年累積未執行數額分析來看，從民國 97 年度起，幾乎所有直轄市及縣（市）

政府（原台南市例外）皆有累積未執行數，且多數地方政府（原高雄縣及高雄市、

新竹縣、雲林縣、嘉義縣、原台南縣及台南市、屏東縣除外）自 91 年度開始，

每年皆有累積待運用數。其中，台北市、新北市、桃園縣及台中市的目前累積未

執行數皆超過十億元，特別是台北市，其累積未執行數竟高達二十億元。另，累

積待運用數自民國 100 年度起超過五億的地方政府，包括：高雄市、新竹市、苗

栗縣、台南市等四個。此外，除了嘉義縣、嘉義市及屏東縣外，其他地方政府目

前的累積待運用數額皆以億計，而且各地方政府的總累計待運用數額約為一百二

十億元。面對如此龐大的累積待運用數額，讓本研究團隊不禁要問：是什麼理由

讓公益彩券盈餘運用如此般的累積，但民間社會福利團體卻又經常大嘆社會福利

經費難以申請，而此種矛盾現象亦是本研究團隊欲探究的焦點之一。

11

綜合言之，自公益彩券發行以來，有關公益彩券盈餘運用的「社會福利資源」

分配範疇與原則，爭論不休；而其運用的適當性與績效考核，也存在著考核指標

適用性的爭議；此外，不斷累積的待運用數額，也每年持續挑戰著主管單位與績

效考核委員，該如何激勵或引導各直轄市政府及縣（市）政府善用此「專款」以

增進社會福利，而前述相關議題，皆是本研究欲探索的焦點。

第二節 社會福利服務範疇界定與分類原則

公益彩券盈餘運用的「預算編列」係社會福利供輸過程中的「藉由資源分配

實踐社會正義」之工作，亦即此項工作涉及「誰可受益、受益程度及以何種形式

提供」等相關層面議題之探討。因此，基本上在探究此議題時，除了一般「弱勢

者優先受益、保障最低生活水準、公民自立、平等性（equality）、公正性

（equity）、適切性（adequacy）」等相關普世性公共政策訂定原則外，尚特別強

調「社會正義」原則。因而本節將從「社會政策的制訂原則、社會福利資源的分

配原則、公益彩劵的分配原則」等三個層面，探究社會福利服務範疇界定與分類

原則，分述如下：

壹、社會政策的制訂原則

基本上，公共政策係在處理社會資源的分配過程，而社會政策是公共政策之

一環。大體而言，社會政策是為解決社會問題而訂定的行動指導原則，因此在訂

定社會政策時，通常會考量下列相關原則（邱昌泰，2010；吳定，2011；黃源協、

蕭文高，2012；Dye，2012），分述如下：

1. 資源重分配的社會正義原則：因資本主義就業市場給予個人的所得及社

會資源的分配，並不總是符合正義原則，有時候甚至容易造成個人陷入

困境；然而，這並不表示是因個人能力與努力的差異所示，而可能是源

自於就業市場的評價標準。因此，必須依靠社會政策作為社會資源重分

配（redistribution）的工具，但是資源重分配必須符合「社會正義原

則」才有其意義。而所謂的「社會正義」是指人民不論貧富，應當保有

社會權的權利，而社會政策作為「資源分配」的手段應當公正分配資源、

避免貧富差距過大的社會結果。

2. 弱勢者優先受益原則：社會政策既然必須符合強調維持人民社會權與資

12

源重分配機制的正義原則，當然也就會產生這樣的問題：何者應當是資

源重分配中的優先受益對象？社會政策的原則是以弱勢者為優先受益的

對象。所謂社會弱勢者，指的是基於先天性的殘疾、基於社會能女性別

角色、體力氣力的不足、較低的教育程度、經濟市場的排除等原因，造

成某些國民在就業、就學、其他生活機會上的不足，甚至在各種基本權

利（特別是公民權、政治權、社會權）上都遭受排除，而社會政策運作

的原則即是要透過社會福利措施，將這些社會弱勢者的基本權利回復到

與社會一般人相同的位置。

3. 保障最低生活水準原則：社會政策是國家對人民生存權保障的具體展現

之一，舉凡對低收入、失能與失業者的社會政策給付水準之設定，均以

國民最低生活水準為原則，意即以「滿足基本生活需求」為目標。換句

話說，社會政策無法對「弱勢族群」提供與一般就業國民的所得收入一

樣，或是超過就業國民所得收入的生活水準，因為這樣一來，將可能降

低已就業之國民的工作意願。而且社會政策的現金給付通常具有「所得

替代」的功能，但「所得替代」並非實際工作「所得」，只是具有工作所

得中能夠滿足基本生活需求之部分的功能。因此，社會政策必須謹守「補

充性原則」，對於無所得收入之國民，提供最低生活水準的給付保障。對

有所得但卻未達最低生活水準的國民，社會政策提供的給付也以達到最

低生活水準為標準。

4. 最終目的為國民自立原則：社會政策的最終目的其實是全民就業，意即

國民可憑其工作收入來支付國家稅收、與繳交社會安全的相關費用，獲

得遭遇生活風險時的經濟安全保障。因此，社會政策並非想要提供申請

者永久的給付。而積極的社會政策必須與充分就業政策產生連結，意即

必須使具有工作意願與工作能力之國民，都能夠進入就業市場。因此，

對社會弱勢的給付提供，經常不僅止於維持基本生活需求的現金給付，

同時也提供就業服務、職業訓練等就業促進服務，最終目的仍是期待國

民藉由就業來達到經濟自立。

5. 關照社會適當性原則：「社會適當性（socail adequacy）」主要是在達成

所得重分配的理想。在此一原則的運作下，社會政策對於低收入戶、子

女眾多者、婦女以及退休者特別有利，而這種強調對經濟弱勢的照顧，

有些類似於「劫富濟貧」的觀念，其所追求的是一種基於「社會連帶」

13

思想的「整體公平」。

貳、社會福利資源的「分配原則」

一般來說，社會福利的受益者或使用者之所以能夠得到服務，是基於下列四

個需求或指標（林萬億，2009；Gates，1980; Gilbert & Terrell, 2010），分

述如下：

1. 屬性需求：係指將福利資格（eligibility）設定在屬於某種群體，而這

些群體存在著未能以現有社會或經濟安排來滿足其一般需求（common

needs），而此原則涉及「群體導向的分配（group-oriented allocations）」

及「基於規範性需求標準（based on normative criteria of need）」等

二個運作條件的考量。亦即，某些人因身分地位的特性而不需經過資產調

查即可得到福利，如兒童可以得到兒童津貼（child allowance），老人得

到老人年金，身心障礙者可領取身心障礙年金等。因為這一類人口群體被

認定有特定需求，且隨著年齡或身體條件的改變，需求也將跟著改變，當

其條件消失時，服務的提供也將自動消失。而地位屬性的福利則包括職業

身分，如勞工、公務員、軍人、農民等，因不同職業地位而有不同的福利。

亦即，這是基於規範性需求指標的群體取向的配置，如勞工保險、軍人保

險、公務人員保險、農民保險、國民年金等。

2. 補償：係指將福利資格界定為「對社會已經做出特定經濟或社會貢獻的群

體，而在運用此原則時需考量「團體導向的分配（group-oriented

allocations））」及「規範性的公正補償標準（based on normative

criteria of equity）」等二項條件。亦即，社會中有一些人因下列兩種

狀況應得社會福利：其一為「曾對社會與經濟有貢獻」者，如退伍軍人、

社會保險的被保險人等；另一為「處於不利地位下的社會受害者」，如原

住民、失業者、偏遠地區住民、制度化的被歧視者、女性及身心障礙者等

等。此原則是基於為了追求恢復公平的規範性指標的群體取向的配置

（group oriented allocations），如原住民福利、榮民福利、勞工職業

災害補償、失業給付等等。

3. 診斷性差異：係指將福利資格定位為「基於專業裁量（professional

judgments）而決定個人有何特殊的服務需求，而此專業裁量通常奠基在

個人的生理或心理的損傷上。而在運用此社會資源分配原則時，需考量「個

別化的分配（individual allocations）」及「基於技術性的需求診斷結

14

果（ based on technical diagnostic criteria of need）」等二項條件。

亦即，藉由專業診斷而判定其有特別需求，如精神病患、身心障礙者等等，

而這一類對象常因個人差異得到個別化的社會福利給付，例如特殊教育、

心理衛生服務、身心障礙福利等等。

4. 資產調查的需求：係以個人無力購買產品或服務的證明來作為福利資格的

標準，亦即個人獲取社會供給的條件基本上限定在個人的經濟情狀之上。

而在運用此一原則時，尚須考量「個別化的分配（individual

allocations）」及「基於經濟標準（或標準）的需求（based on economic

criteria of need）」等二項條件。換言之，資產調查決定一個人或一個

家庭合不合得到社會福利的資格，主要目的是判定其是否為窮人。任何社

會都會有個判準來界定誰是窮人，誰不是。不論是依絕對或相對的判準，

以資產調查作為工具，用來判定被調查的個人或家庭資產、所得，是否低

於這個標準，而區分出窮人與非窮人。這是基於經濟指標判定需求的個人

配置（individual allocation），如社會救助。

然而，前述四項社會福利資源的分配原則（即福利資格界定）並非各自獨立

存在，在實務工作的運用過程中需綜合考量，以做出最適切的專業裁量。另外，

Gilbert & Terrell（2010）特別指出，這些社會福利資源的分配原則是建立在

制度性或殘補式的福利價值之上；也就是說，福利供給的分配需在「個人的公正

性」及「集體社會的平等性」間取得均衡點（如下表四所示），而且這些分配原

則尚須依實務工作需要進一步做操作性定義。亦即，前述這些「概念性原則」需

進一步藉由實務工作的「操作性歸納」，方可發展出有效指引公益彩券盈餘運用

的預算編列參酌原則。

表四 財源（資金）分配原則

歸因性需求

（Attributed Need）

補償

（Compensation）

診斷性差異

（Diagnostic

Differentiation）

符合資產調查的需求

（Means-Tested

Need）

制度性社會福利概念

（Institutional

Concept of Social

Welfare）

殘補式社會福利概念

（Residual Concept

of Social Welfare）

資料來源：Gilbert & Terrell（2010）.Dimensions of Social Welfare Policy, p.111.

另外，林萬億指出（2009）：從上述四個福利資格要件來看，有些人獲得社

15

會福利是依單一指標，如失業者；另一些人口群獲得社會福利則是基於多重指

標，如低收入身心障礙者。低收入身心障礙者可以經由資產調查取得福利身分，

而有低收入戶相關補助；同時也可能因為被診斷出身體功能的差異，而有如輔

具、專用停車格的特別服務需求；或因社會對弱勢者的補償有定額雇用、身心障

礙者就業促進基金的提撥，以補救其就業的不力；當然，也可能因為人口特質屬

性而有身心障礙者年金。

如前所述，社會福利的受益對象，有多重指標可以獲得福利配置，就會出現

福利部門分工的議題。例如一位低收入的失能原住民女性老人，到底應該由社會

局（處）的哪一科室或團體來提供服務？社會救助科？老人福利科？身心障礙福

利科？婦女福利科？或是原住民族行政局？該由哪一個團體來關心其權益？老

人福利聯盟？婦女團體？還是殘障聯盟？原住民團體？這是一個經常遭遇到的

社會福利實務問題。

然而，在社會福利資源「有限性」的前提下，林萬億（2009）認為社會福利

的提供應以保障「生存權」作為優先考量，這也是一般社會工作的倫理原則；其

次是維持健康，再來才是照顧需求的滿足，最後才是成長與發展。亦即，社會福

利機關（構）不可能放著窮人不救助，而大力提供老人文康活動或老人社區大學；

同理地，也不應該放著兒童身心健康與人身安全不管，而全力推動兒童育樂營。

據此，社會福利身分的取得依序是「經濟條件、身體條件、年齡、性別、族群」。

也就是說，在社會福利資源分配原則的綜合考量下，便可決定「誰該得到何

種服務、在哪裡得到、如何獲取」等各種福利資格條件。大體而言，福利資格與

社會福利分類、社會政策及社會立法有關，環顧台灣近期社會福利相關論著（江

亮演等，2002；鍾秉正，2005a、2005b；官有垣，2005；周怡君、鍾秉正，2006；

周怡君，2009；葉至誠，2009；黃源協、蕭文高，2012；林勝義，2012），對於

社會福利服務支出的功能分類上，大致上可歸類成「社會保險（社會預護）、社

會救助（社會扶助）、社會津貼及福利服務（社會促進）、社會補償」等四項；在

政策分類上，則主要涵蓋「人口、社會保險、社會救助、福利服務、勞動、醫療

保健、住宅、環境保護、家庭暨婦女、志願服務、社會（例如老人、兒少、身心

障礙）、原住民族、社區發展」等政策。

然而，這樣的分類方式凸顯出「內容重複、概念分散、缺乏分類原因的解釋」

等相關問題（周怡君、鍾秉正，2006）。因此，周怡君與鍾秉正（2006）進一步

16

綜合整理與「社會政策、社會立法及社會福利行政」的相關概念，提出一「社會

政策概念分析體系表（如下表五所示）」。基本上，他們先將社會政策區分為傳統

社會政策與其他社會政策（例如人口、教育、社區及住宅政策）；其次，再將傳

統社會政策分成「狹義社會政策」與「勞動政策」，也就是說，所謂的「社會福

利政策」應採取「狹義社會政策」觀點，並依狹義社會政策（即社會福利政策，

如下表五虛線匡列部分）的功能（社會保險、社會救助、社會促進、社會補償）

配合「國民身分團體（即福利資格（eligibility））來決定社會資源分配是否屬

於社會福利支出，至於經費支出的多寡與妥適程度，則由社會福利資源的分配原

則加以界定。

而此一「社會政策概念分析體系表」同時涵蓋「社會福利政策的歸類」與「社

會資源分配原則」之雙重考量，與目前的「公益彩券盈餘運用」之概念相符合（見

附件四：運用公益彩券盈餘經費辦理之業務計畫是否符合公益彩券發行條例第六

條之示意圖，內政部，2012b），可作為本研究的基本分析架構。因現階段公益彩

券盈餘運用之適當性與否，主要的問題來自於社會福利的範疇與定義過於廣泛，

例如內政部於一０一年四月二十五日特別召開「運用公益彩券盈餘經費辦理之業

務計畫是否符合政事別社會福利支出相關議題研商會議」，目的是意圖取得社會

福利支出範疇的共識，但目前對於支出政事別分類（見附件二，歲出政事別科目

歸類原則與範疇）的認定，長期以來卻莫衷一是。然而，此一分析架構為公益彩

券盈餘運用之「專款專用」的「狹義社會福利政策」特質，提供一理論性解釋與

詮釋，可作為釐清社會福利資源配置妥當性之參考。亦即，社會福利經費支出，

基本上應具有「社會保險、社會救助、社會促進（又可分為：社會津貼、福利服

務、勞動促進、其他相關服務）、社會補償」之功能；而在人口群的界定上，則

以國民所屬的「身分團體」作為分類原則，例如：兒童與少年、婦女、老人、身

心障礙者、原住民、外籍配偶、外籍勞工、失業國民、一般勞工等等；另外，其

他如醫療保健等與社會福利支出功能有關者，也可視需要適時的納入社會福利支

出範疇。

17

表五 社會政策概念分析體系表

國 民 身 份 團 體 議題

兒童與少年

婦女

老人

身心障礙者

原住民

外籍配偶

外籍勞工

失業國民

勞工

醫 療

保 健

等 其

他 議

題

︵全︶社

會 政

策

傳

統

社

會 政

策

狹

義

社

會

政 策

社會保險 社會救助

社

會 促

進

社

會

津

貼

福

利

服

務

勞

動

促

進

其

他

社會補償

勞工政策

個別勞動

政策

團體勞動

政策

其他社會政策

人口政策 教育政策 社區政策 住宅政策

資料來源：周怡君、鍾秉正。（2006）。社會政策與社會立法，第 47 頁。

概念體系

國民身分團體、

各種議題

18

參、公益彩劵的分配原則

公益彩券和醫療、社會福利、教育等一樣都是屬於稀有資源（scarce

resource），而稀有資源的分配通常可以採用市場機制（market mechanisms）與

非市場機制（market mechanisms）二種選擇。其中，「市場機制」是運用每個物

體都有特定的價格，並以金錢做交換（Condorelli，2012），例如台灣的醫療服

務這項稀有資源在政府與市場機制的推波助瀾下越來越趨向「商品化」，即使有

健康保險制度的存在，但由於醫療產業化使得醫療這項資源朝向採用市場機制做

分配；而公益彩劵依據「銷售量」做為分配指標，某種程度也可視為採用「市場

機制」分配。而「非市場機制」則是採用某些可觀察的特質以抽籤或排列優先順

序作為免付費的分配；然而，社會福利服務並不是真正的商品（real

commodities），它是社會學家波蘭尼（Polanyi，1944/2001）所指稱的「虛假商

品（fictitious commodities）」，並不適合在自由市場中交換。因此，社會福利

與公益彩劵的分配基本上是採用非市場機制。既然如此，若公益彩劵要顧及「公

益性」，就應回歸到「彩券原則」（the lottery principle）（Stone, 2009）。

「彩券原則」最早起源於生物學演化論，但是有關分配重要的稀有社會資源

都可以稱之為「社會彩券」（social lotteries），像是器官移植就是最典型採用

「社會彩券」概念，而兵役的抽籤或學校採用抽籤錄取學生也是相同理念。既然

公益彩劵採用「彩券原則」，也必然涉及「正義」的原則，因為「正義」是社會

制度的美德，特別是涉及分配社會稀有資源的制度，更不能忽視「正義」的議題。

若從「社會正義」的角度來審視彩劵原則，可從結果效率（efficiency of

outcomes）、結果公平（fairness of outcomes）、與待遇公平（fairness of

treatment）等三個原則加以討論（Stone, 2009）。

「結果效率」原則指的是，制度應該盡可能滿足任何人的主張，但不應該犧

牲其他人的權益。此一原則類似柏瑞圖效率（Pareto efficiency），也就是在提

升某個人的福利時，不應該損害任何人的福利。結果效率的原則與柏瑞圖效率一

樣，都是講究「最低標準」的理想效率，但沒有考慮到公平性與社會最大福祉的

議題（Stone，2009）。假如公益彩券預算的定位是在於「加乘效果」，那麼彩券

盈餘的分配就符合結果效率的原則，不僅沒有人因此受損害，而弱勢族群的福祉

因而提升。若是公益彩劵的預算具有「替代性」，那麼就會有人因公益彩券的分

配而有所損害，就不符合效果效率的原則。

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結果效率的原則是最低標準的理想，但在現實社會中的稀有資源分配，很少

能真正符合結果效率原則，因為每個人都有「權利」主張他的福祉。相對地，「結

果公平」原則關切的是，萬一要提升某人福祉，非得會損害他人福祉時該怎麼辦？

事實上，連結果公平的原則有時都很困難實現，結果公平原則指的是在滿足主張

時應依據其主張的強度，也就是要考慮主張的優先性（priority）與公正性

（impartiality）（Stone，2009）。「優先性」的意思是，如果要滿足所有的人主

張是不可能的情況下，那麼在滿足比較弱的主張之前，應優先滿足比較強烈的主

張。而「公正性」指的是，假如兩個主張都一樣好，要麼就同時接受兩個主張，

否則就一起拒絕兩個主張。結果公平原則具有功利主義（utilitarianism）的精

神，也就是以行為所產生的整體性或全面結果來決定行為的道德正當性。可以說

行為的正當性要看「結果是否產生最小量的惡或最大量的善」。對功利主義而言，

最佳的行為結果是對最大多數人是有利的（林火旺，2009）。不過，結果公平原

則與功利主義都一樣面臨利益不確定性（indeterminacy）的問題，就好像公益

彩劵一樣，到底最大多數人的利益在哪裡，可能都是一個不確定性的問題。

許多稀有社會資源的分配都很難「雨露均霑」，再加上太多的不確定性，所

以需要社會大眾共同努力協調。因此，待遇公平的原則融合了倫理學的義務論與

目的論，也就是我們在做抉擇的時候不能只考慮符合道德的手段，而不考慮其結

果；更不能為了結果，而不擇手段。「待遇公平」原則強調的是尊重各種主張的

差異性，資源分配者的行為是建立在正義的基礎之上，而非其他理由（Stone，

2009）。所以在待遇公平的原則下，行動者要考慮到其行為的意圖，而行為必須

符合某些標準，這些標準也需要考慮會帶來甚麼結果，也就是同兼顧好的意圖與

正確手段之差異。就公益彩券的盈餘分配而言，既然是「公益」彩劵就應該考慮

其是否符合公益性，哪些才是「善業」或「理想的事業」（good causes）？而在

分配時就應顧及分配的標準為何？是否符合優先性與公正性？分配後的運用結

果又如何等議題。

上述的原則比較屬於正義的倫理（ethics of justice），而且待遇公平原則

又重視差異性，因而我們可以進一步延伸至關懷倫理（ethics of care）的觀點。

傳統的公共政策比較著重於社會正義的倫理原則，但 1980 年代女性主義者所提

出的關懷倫理為公共政策注入了新的觀點。許多學者都認為，正義倫理與關懷倫

理並不是相互排斥的觀點，而是需要相互依賴。因此，若將關懷倫理運用於社會

政策中，則可著重於脈絡敏感度（contextual sensibility）、回應性

（responsiveness）與選擇的後果（consequence of choice）等三項原則

20

（Hankivsky, 2004）。

正義倫理通常強調許多公共哲學價值的普同性，但是脈絡敏感度則是關懷倫

理的「最優先」原則。關懷倫理強調每個人與團體都有其「特殊性」，我們必須

關注人的複雜性與關係性的本質，而且需要掌握「性別、族群、階級、宗教、性

別傾向與能力」對個人與團體需求的影響。對政策決策者而言，要關心的是「誰

的需求須要被滿足」？在甚麼情況下需要滿足需求？對公彩盈餘分配來說，決策

應該關心被邊緣化、弱勢與被壓迫族群的脈絡環境，以及其特殊的需求。除了以

同情的理解去掌握環境脈絡之外，更需要進一步回應需求。至於如何回應需求？

關懷倫理強調的是「身歷其境的關懷」（embodied care），我們願意承諾給予「他

人」表達其需求。再透過「對話」的過程中，決策者可以充分了解人的需求。需

求性的原則可幫助決策者免於主觀化他人的需求，並免於利害關係的聲音未被關

注。同時，回應性原則可強化利害關係人的自主性，不僅可讓利害關係人表達其

觀點，更重要的是，在政策審議的過程中可以參與決策，讓其觀點發揮影響力。

關於這點，我們特別思考到的是：公益彩劵監理委員會的組成是否能表達利害關

係人的觀點？而且公益彩劵監理委員會的功能是否能發揮回應性的功能？任何

社會政策對人的實際生活都會產生一些影響，所以社會政策不僅要考慮程序與分

配正義的原則，也需要重視政策的後果。政策的結果可能是具有正面的或負面

的，例如社會政策可能促進社會融合，但也可能讓某些族群被烙印，反而更加邊

緣化。所以，關懷倫理更關心政策的「彈性、創新與適時回應」不斷變遷的社會

需求。因此，公益彩劵盈餘的分配也需要顧及補助方案到底產生甚麼結果？是否

有創新方案以解決新興社會問題？

第三節 網絡治理與府（組）際關係

社會福利政策是政府「公共行政治理」中的一環，其中「網路治理」或是「府

（組）際關係」之論述，都是近期公共服務管理的主流概念（林鍾沂、林文斌譯，

1999；廖俊松，2001；江大樹，2001；林玉樺，2002；謝儒賢 2006；劉邦富，

2006；李長宴等人，2006；李翠萍，2007；Linder，2000；Ambrose，2001；孫

本初，2002；傅岳邦，2002； Davis，2002；Ward，2002；Powell & Glendinning，

2002）。而 Jessop（1999）認為網絡治理是指「部門間任何型式之依存關係的協

調活動」，亦即部門「夥伴關係」的關注焦點並不在組織內部管理技術的改善，

而是著重部門間動態互動關係的協調與治理。然而，不論是網絡或網絡治理，皆

強調部門、府際或組際的協調與合作，要治理的是部門或府（組）際間的互動關

21

係。所以以下將從「網絡社會的崛起與網絡治理、網絡治理與政策網絡、夥伴關

係與府（組）際關係」等三個層面，探討在網絡社會下的府（組）際共同治理概

念。

壹、網絡社會的浮現與網絡治理

在資訊科技與全球化經濟發展的推波助攔下，將組織的社會進一步轉化成

「網絡社會」。而網絡社會係建立在「社會共同治理」的理念之上，亦即於網絡

社會中，政府的治理方式必須採「共同治理」的運作形式，因此「社會經營權」

的分化與共享是網絡社會的主要特徵一。然而，治理權的分享並不代表網絡中的

行動者皆處於權力對等的狀態，而是依組織間的資源互依狀態，產生不對稱的各

種組織連結（李長宴等，2006；Castells，1996；Messner，1998；夏鑄九，1999；

Dijk，1999）。易言之，當社會型態轉變成網絡社會時，代表著政府與民間部門

間的既有互動關係將產生大幅度的轉變，它不再是強調「管制性」的大有為政府

或「市場導向」的小而美政府（史美強、蔡武軒，2000），而是社會組織成員中

的一份子，政府與民間部門將交織出一動態的組際網絡，且需藉由夥伴關係來處

理社會問題（Rhodes，1997、1998）。換言之，組織乃處在動態的環境中運作，

且隨時需因應環境的轉變而做有利於組織利益與生存的策略性選擇，此即網絡社

會中之網絡治理的核心概念。而網絡治理與「市場」或「科層」治理又有何異同

之處？Lowndes & Skelche（1998）從治理結構的八個向度比較三者間的差異，

如下表六所示：

表六 治理結構類型對照表

結構類型比較面向

市 場 科 層 網 絡

規範基礎 契約、所有權 層級關係 能力互補 溝通工具 價格 例行慣例 各類關係 解決衝突方法 訴諸法院 行政命令與規則 協調 相互承諾程度 低 中 高 彈性程度 高 低 中 風格與氣氛 精準、競爭 正式化、官僚作風 開放、互惠 交換的中介機制 議價 權力運用 信任 行動者策略選擇 獨立自主 依賴 互賴 資料來源：修改自 Lowndes & Skelche.（1998）. The dynamics of multi-

organizational partnership: An analysis of changing modes of governance. Public Administration, 76（2）,p.319.

大體而言，市場取向的治理邏輯是以「法定規範」為判準，強調精確、競爭、

自主性；科層取向則主張官僚主義式的「依法行政」；網絡取向則提倡「平等、

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互惠與信任」關係的建構。然而，他們並未指出哪一種治理結構較適切，而是強

調治理結構是社會調適過程的結果，治理者應採權變觀點適時地調整治理形式。

而 Sullivan & Skelche（2002）進一步指出：網絡治理與科層或市場治理不同，

行動者會先確認利益互補後而開啟合作的關係，而奠基在「信任（trust）」、「忠

誠（loyalty）」及「互惠（reciprocity）」基礎之上的互依關係，將有助於發展

與維持長期的合作活動，且網絡衝突的解決根基在於網絡成員間彼此的信譽度

（reputational concerns）。

此外，Alter & Hage 提出「共生網絡發展」的連續模式（見下表七），並將

「組際網絡」分為責任、促進與系統等三種類型（引自 Sullivan & Skelcher，

2002），主張前一階段是下一階段網絡發展的前導因素，且認為組織間的互動係

源起於「資源交換」的需要。因此，當某一問題發生，組織便開始交換資訊並採

取因應行動，若問題成功的被解決，則組織間的「信任」便產生，並奠定未來合

作的基礎。據此，結構鬆散的責任網絡便在組織群體間非正式的連結起來；進而

建構出資源分享的半正式（quasi-formal）的促進網絡；再者，模塑出跨組織的

正式系統網絡，以解決跨組織（supraorganisational）的社會問題，而系統網

絡的價值也在於它有能力提供及解決個別組織無法因應的服務或問題。

表七 共生網絡發展模式

網絡類型 責任網絡

（obligational networks）促進網絡

（promotional networks）系統網絡

（systemic networks）組 織 間

的 活 動

幾乎沒有或限定在特殊

範疇

邊垂化或區隔化 必要且持久

顯著特性 界域明顯 資源彙整 勞務分工（division of labour）

目 標 滿足個人或個別成員的

需求

跨組織（supra-ordinate）的成員問題

跨組織的社會問題

資料來源：Sullivan & Skelcher.（2002）.Working across boundaries: Collaboration in public services,p.44.

貳、網絡治理與政策網絡

Sullivan & Skelcher（2002）認為「政策網絡理論（policy networks theory）」

不只是解析組織互動關係與形式的純理論，它也是網絡治理形式之一。而 Rhodes

（1997、1998）在長期研究英國的中央與地方政府互動關係後，提出詮釋府（組）

際關係的「權利互依模式（power-dependence model）」，認為政策之制定往往涉

及數個政府機關，甚至民意代表或各類壓力團體的利益，而不同的團體將致力於

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制定對自身有利的政策；嗣後，Rhodes ＆Marsh 進一步將「權利互依模式」拓

展為影響公共政策分析甚巨的「政策網絡理論」，此理論強調在政策制定的過程

中，政府與利益團體間會進行雙贏的資源交換，並發展出不同的關係類型（林玉

華，2002）。

基本上，Rhodes ＆Marsh 將政策制定過程分成政策共同體（policy

community）與議題網絡（issue network）等二種理想類型，然在此二者間則存

在著無數可能類型的政策網絡光譜（Rhodes，1997）。而政策共同體意指具有相

同利益的組織間會進行緊密的資源交換關係，以謀求達成各自目標的策略；反

之，議題網絡係指組織成員僅在乎組織本身目標的達成而忽略與其他利益團體協

調，進而形成缺乏共識的鬆散決策圈（張世賢，1995；胡國堅，1996；林水波、

李長宴，2005；Rhodes，1997）。然而，在進行「資源交換」時，需立基在下列

五大前提之下：

1. 任何組織必須依賴其他組織，以便獲得組織本身所缺乏的資源，而所謂

的資源則涵蓋權威（authority）、資金（money）、合法性（legitimacy）、

資訊（information）與組織規模（organization）；

2. 各組織為獲得自身的目標，必須彼此交換各自擁有的資源；

3. 雖然各組織間彼此有制衡作用，但優勢組織仍擁有較強的力量詮釋政策

議題；

4. 優勢組織有能力在遊戲規則中採取各種策略，以規範資源的交換過程；

5. 一個組織自主程度的關鍵在於各組織間的互動情形與各自目標為何。然

而，互動是一種相對權利的運用過程，而組織擁有多少權利則視組織本

身所擁有的資源與遊戲規則如何制訂。

Rhodes（1997、1998）利用此五大原則分析政府在政策形成過程中與利益團

體的互動關係，證明利益團體與政府間並不是絕對的競敵關係，而是種資源的相

互依賴關係，亦即政府意圖獲取其特定的政策目標，而利益團體也希冀將政策轉

變成為對自己有力的方向，二者間呈現出「既競爭且依賴，既牽制又自主」的資

源互依關係。換言之，因「政策網絡理論」跳脫科層及市場治理理念，所以可詮

釋政策形成與執行的複雜動態互動關係。

參、夥伴關係與府（組）際關係

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網絡治理是一新興發展中的「府（組）際關係治理」模式，其中又以建立公

私部門間的「夥伴關係」最被稱道與提倡（江大樹，2001；廖俊松，2001；林水

波、李長宴，2005；謝儒賢，2006； Burt & Taylor，2001；Drakeford & Green，

2001；Powell & Exworthy，2002；Ward，2002）。然而，夥伴關係並非是個全新

的概念，就其核心理念而言，強調的是「民間部門參與政府的治理工作，且政府

僅是其中的一員」，而 Linder（2000）認為夥伴關係的內涵涵蓋下列六個層次的

意義：

1.公私夥伴關係是一種管理上的改革；

2.公私夥伴關係是一種問題解決策略的轉變；

3.公私夥伴關係是一種回到市場競爭的道德喚醒；

4.公私夥伴關係是一種政府財政負擔的風險轉移；

5.公私夥伴關係是一種公共服務的重構；

6.公私夥伴關係是一種政府治理權利的分享。

換句話說，公私夥伴關係乃意圖以「市場」力量來解決公共服務無效率的問

題，但強調民間部門參、地方政府與中央政府共同參與政府的社會治理工作，而

非僅是管理技術的改善。亦即，它是一種「既平等且互惠」的部門/組際互動關

係。所謂的「平等」係指共事的雙方必須共同參與決策且責任共擔；而「互惠」

意指利益相輔、誘因相成。是故，夥伴關係係建立在信任的基礎上，並透過制度

性的溝通、協調機制或管道，來共同獲取彼此分享的願景（張英陣、謝儒賢，2001；

Taylor，2001；Craig et al，2002）。

再就部門互動觀點而言，組（府）際合作關係可概念化成一連續治理光譜（如

下圖所示），一端是由非正式特殊關係所形成的網絡，另一端是強調正式且結構

性的互動，最後更可能將合作單位整合成單一組織。而此光譜依組織互動的規則

與融合程度，將治理取向分為「自我管理」與「外在管理」二大類別，若屬於「非

正式關係」治理者則稱為「網絡」，而夥伴關係是一種較不完全整合的合作形式。

另，該光譜雖意涵著愈複雜的合作議題，愈傾向以非正式的網絡形式以獲得有效

合作，但也未指出何為最佳合作形式，一切需視當時情境而定。更重要的是，利

益關係群體需知覺到組織將從合作中受益且承諾投入資源合作，否則組織間無法

發生合作關係，而且組（府）際合作是一種動態的均衡（equilibrium）關係而

非靜態的平衡（balance）關係，個別組織將隨時間與議題的發展而調整合作形

式，但其最終目的是維持組織本身的「獨立性與自主性」，而不是形成一種不情

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願的志願性夥伴關係（imposed voluntary partnership）（Sullivan & Skelcher，

2002）。

合作型式 鬆散的非正式網絡

（由特殊的關係所構成）

共享資訊的有限協議

採行聯合行動的協議

形成正式治理體制的協議

參與組織同意發展有助於其自主性提升的聯盟結構體

參與組織合併成為單一組織

治理規則 藉由互助的道德與義務、共享的價值、以及信任而達到自我管理目標 （ self-government）

藉由法規或制度來執行外 部 管 理（ external government）

科 層

組織與政策的專業用語

網 絡 夥 伴 聯 盟 （federation）

整 合

合作形式與治理規則圖 資料來源：Sullivan & Skelcher.（2002）.Working across boundaries: Collaboration in public

services,p.43.

也就是說，「網絡治理」意指不同組織在資源及權力相互依賴的情境下，所

形成的一立體動態性的「組（府）際關係」集合體，政府僅是其中的一個組織成

員，且不再扮演強調管制性的大有為政府或市場導向的小而美政府，而是以網絡

治理的概念來促動「夥伴關係」的運作。然而，網絡治理與前述新公共管理雖具

有相似的管理哲學基礎，但在實際操作上仍有其相異之處，如下表（見下表八）

所述：

表八 新公共管理與網絡治理之比較表

比較面向 新公共管理 網絡治理 政府與社會關係 政府行動力的退縮 權力與資源相互依賴的網絡關係

政府角色 小而美政府 網絡/過程管理者角色 權利流向 民間部門重要性的增強 決策與權力的分享 服務對象 顧客需求 政府本身及公共利益 追求價值 市場效率 效率、人文主義、民主價值 管理結構 市場制 網絡制 組織型態 扁平化組織 網絡式組織

政治文化之衝擊 高 低 理論基礎 組織理論之運用

新制度經濟學 公共選擇理論

政治理論之運用 資源依賴理論 網絡分析途徑 組織網絡

運用層次 管理技術的講求 行政與社會互動關係 資料來源：引自史美強、蔡武軒（2000）。網絡社會與治理概念初討，p.59。

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由上述的比較不難看出，網絡治理是一種組（府）際網絡間的自我管理過程，

強調政府與民間部門基於信任、平等及互惠等原則協力提供公共服務，超越了「市

場」和「科層」的傳統管理模式。亦即，在網絡化的組織環境脈絡中，為維護公

共利益的落實而強調自我管理、公私協力、相互合作及共同協商策略運用之網絡

管理過程（史美強、蔡武軒，2000）。而 Newman（2001）亦指出：網絡治理對民

間部門的功能賦予時代新義，並認為民間部門是政府的政策執行夥伴而非接受命

令或委託契約的下層單位，希望民間部門能同時實現民主政治與政策執行的雙重

任務，特別是具潤滑特質的志願部門。

第四節 國內外公益彩券盈餘分配與運用相關制度介紹

彩劵做為一種合法的博弈起源自二千二百年前中國的漢朝，當時的做法主要

是補充朝廷的財務，像是修護萬里長城的工程。在台灣合法的博弈從愛國獎劵到

現今的公益彩劵，都強調其「公益性」。至於公益彩劵是否具有公益性則要視其

公益彩劵盈餘之「分配」而定。

壹、我國公益彩券的盈餘分配

根據公益彩券盈餘依據公益彩券發行條例第六條規定，公彩「盈餘」係

指售出彩券面值總金額扣除應發獎金總額及發行彩券銷管費用或為發行彩券而

舉辦之活動費用後之餘額。又依該條文規定，發行彩券銷管費用不得超過售出彩

券總金額之 15%（實際約 13.5%）（第六條本法所稱盈餘，係指售出彩券券面

總金額扣除應發獎金總額及發行彩券銷管費用或為發行彩券而舉辦之

活動費用後之「餘額」。但發行彩券銷管費用不得超過售出彩券券面總

金額百分之十五；另外，依第五條規定公益彩券獎金支出之法定上限為

75%，至於實際獎金支出限額，則另於財政部中華民國 94 年 8 月 30 日，台

財庫字第 09403516170 號，在「徵求公益彩券發行機構」公告中明定不得高於

60%，故就現行實際運作情形而言，彩券盈餘率約為 26.5%（彩券盈餘=彩

券總銷售額 100%-獎金支出 60%-銷管費用 13.5%）。

此外，根據財政部公益彩券監理委員會組成辦法規定，彩券盈餘的 45%提供

國民年金使用；5%提供全民健康保險使用；50%則由中央政府分配至各地方政府，

供各地方政府社會福利及慈善等公益活動之用。而分配予各地方政府之彩券盈餘

計算方式如式(1)（許雅惠，2010）：

【式 1】 分配予各地方政府之彩券盈餘 = 彩券盈餘 × 50%

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地方政府獲配之彩券盈餘則包含平均分配各地方政府部份、依人口數及銷售

之分配部分，其計算如式(2)：

【式 2】 各地方政府獲配之彩券盈餘 = 平均分配各地方政府部份 + 依人

口數及銷售分配部分

其中分配予各地方政府之彩券盈餘之 15%平均分配各地方政府，各地方政府

獲此部份之金額相同，其計算如式(3)

【式 3】 平均分配各地方政府部份 = (分配予各地方政府之彩券盈餘 × 15%)

÷ 全國直轄市、縣(市)政府個數。

另外，分配予各地方政府彩券盈餘之 85%，則依照各直轄市及地方政府之彩

券銷售情形及各直轄市及縣市之人口數來決定各縣轄市及地方政府獲配之盈

餘�