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內后海灣違例發展概况分析報告

講者：劉兆強

環境保護主任 (本地生物多樣性)

世界自然基金會香港分會

0

方向： 內后海灣具重要生態價值地區及其鄰近生態易受影響地區內私人土地上面的違規發展

焦點： 規劃處對違規發展，以至填塘個案的執行管制行動的快、慢，罰則的輕、重和有否恢復被破壞環境的原有生態

方向

原怡圖像來源：Google

1

地理位置：內后海灣由尖鼻咀至蠔殼圍的「濕地保育區」，「濕地緩衝區」，「米埔內后海灣拉姆薩爾濕地」及其週邊國際重要濕地約2,500公頃面積

分析期間：由擬備相關地區發展審批地區圖至現今；亦即是1992 – 2016年第一季

分析類形：期間區內牽涉有違例發展，尤其是非法填塘個案

範圍

原怡圖像來源：規劃處，香港特區政府

2

為何是魚塘?

~ 規劃處在1997年的漁塘研究報告中肯定了魚塘的生態價值 ＞魚塘為鳥類提供食物來源

＞是水鳥的重要棲息和覓食地

＞連綿不斷的漁塘支持著后海灣生態系統的整體性

~1999年4月經修訂後的城市規劃委員會規劃指引 (TPB

PG-No. 12B) 亦指出 “a substantial amount of the fish ponds within the WBA

have already been lost over time through filling and

certain areas have been degraded by the presence of

open storage use, filling of contiguous ponds”

＞在『濕地緩衝區』中已有大量魚塘因填平而消失和某些地區因為露天倉出現和連片魚塘被填而已經劣化

3

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Nu

mb

er

of

Cas

es

個案數目

Year 年份

內后海灣私人土地違例發展個案

1992年至2015年

~ 區內違例發展個案總數目：435宗

~ 受影響面積：153公頃

概括結果

原始數據來源：規劃處，香港特區政府

4

近10年以來個案數字整體有不斷上升趨勢

單一個案*：116 宗

多重個案#：73 宗地點

* 單一個案：個案地點只有一個個案涉及

# 重叠/重覆個案：同一地點曾有一宗以上個案發生或 一個地方裡面有多個個案範圍重叠 (多重個案)

個案類別

圖像來源：規劃處，香港特區政府(左)及Google Map (右)

5

10 年以來，同一地點，同一範圍有7

宗個案發生

同一地方裡面最小有2個個案範圍重叠

圖像來源：規劃處，香港特區政府(上)及Google Map (右)

整體執法步驟

規劃處違例發展執法程序： 由調查 、搜證到執行管制或以至檢控

共6款通知書：「警告信」、「強制執行通知書」、「恢復原狀通知書」、

「停止發展通知書」「完成規定事項通知書」、「取消通知書」等

「警告信」 「強制執行通知書」

「恢復原狀通知書」

「停止發展通知書」

「完成規定事項通知書」

「取消通知書」

6

執法流程

問題：

1. 執法程序不清晰

2. 雖然違例者「已滿足」執法人員的要求，很多魚塘仍然未恢復原狀

個案整體分佈

20%

65%

14%

1%

所有個案中土地用途佔比率

保育用途

私人住宅發展用途

其他發展用途

其他用途

可作發展用途 (80%)

包括： 「鄉村式發展」 「其他指定用途 」 (包括綜合發展及濕地改善區) 「露天貯物」 「康樂」

「農業」

「住宅(丙類) 」 未決定的地帶

保育地帶 (20%, 30公頃)

包括 ：

「 綠化地帶」 「自然保育區」

「海岸保護區」 「具特殊科學價值地 點」 問題：

由於有行車道路到達，大部分個案集中於發展用途地帶

原始數據來源：規劃處，香港特區政府

7

整體執法效率

分析方向： • 由發出「警告信」至「強制執行通知書」以

勒令停止破壞行為需要時間

• 由初步調查，執管至發出滿意紙需要時間

由發出「警告信」至「強制執行通知書」

• 需時最久個案達8年之久

由初步調查，執管至發出滿意紙時間：

• 269宗個案於1年內發出 (佔總個案62%)

• 71宗個案需2年時間發出 (佔總個案16%)

• 44宗個案需超過3年或以上才發出 (佔總個案10%)

• 沒有發出滿意紙或沒有資料 (佔總個案12%)

原始數據來源：規劃處，香港特區政府

8

62% 16%

8%

0.5%

1.4% 12%

違例個案件所需處理時間

(初步調查執管發出滿意紙)

1年

2年

3年-5年

6年-7年

8年或以上

沒有發出滿

意紙

沒有發出滿意紙或沒有資料

違例發展類別

按”主要違例發展用途” 可以分類為：

1. 改變土地用途

此等違例發展與環境破壞可能並不直接相關

2. 填土/填塘，棄置物料及地盤平整

此等違例發展直接破壞環境及造成環境問題

9

執法效率是快?是慢?

與環境破懷活動相關的違例發展需較長時間執法

處理需時等於或少於”1年”的個案：269宗

• 屬改變土地用途類別：53宗 (佔56%)

• 與破壞環境活動有關：116宗 (佔43%)

處理需時”3年” 或以上的個案中：

• 環境破懷活動類別個案數目則較多

• 與環境破懷活動相關的違例發展需較長時間發出滿意紙甚，有5宗個案需時8

年或以上才發出滿意紙

原始數據來源：規劃處，香港特區政府

10

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

1 2 3 4 5 6 7 8

違例個案類別數字

(宗

)

所需處理時間 (年間)

違例個案類別所需處理時間

直接造成環境破壞/問題的個案 沒有直接造成環境破壞/問題的個案

處罰金額

被檢控，定罪及罰款個案有28宗 (佔總個案6%)

罰款金額總數共$1,858,980

平均罰款金額： $66,392 (約初犯罰款的13%)

11

首次經定罪可處罰$500,000 過限期而未有遵從規定每天可處罰$50,000 第2次或其後可處罰$1,000,000而逾期 每天可處罰$100,000 資料來源：規劃處2011年3月

處罰金額

原始數據來源：規劃處，香港特區政府

11

0

1

2

3

4

5

6

7

10,000 -30,000

30,001 -60,000

60,001 -100,000

超過100,000

違例個案類別數字

(宗

)

違例個案類別罰款金額 (港元)

罰款金額與違規類別關係

直接造成環境破壞/問題的個案

沒有直接造成環境破壞/問題的個案

從平均罰款金額同與最高處罰金額比較；即6萬與50萬相比，罰款金額仍是寬鬆 能造成環境破壞/問題的個案的個案罰款偏於$60,000或以下

涉及填塘個案數目：88宗 (佔20%)

受影響面積： 85公頃 (佔50%)

由初步調查，執管至發出滿意紙時間

• 1年內：37宗 (佔42%)

• 多於一年：36宗 (佔40%)

• 沒有發出滿意紙或沒有資料：12宗

(佔17%)

涉及填塘個案分佈於50個地點：

＞單一地點個案：22宗

＞多重個案地點個案(多重個案) ：28宗

＞28多重個案中有23個地點的

首個案是由填塘開展

發出「恢復原狀通知書」的填塘個案：

＞26 宗 (佔填塘總個案30%)

＞23宗由”填塘開始”多重個案中，

只有2宗個案發出「恢復原狀通知書」

填塘個案

原始數據來源：規劃處，香港特區政府

12

42%

19%

16%

2.3%

3.4%

17%

填塘個案件所需處理時間 –

由初步調查，執管至發出滿意紙

1年

2年

3年-5年

6年-7年

8年或以上

沒有發出滿意紙 沒有發出滿意紙或沒有資料

填塘不一定需要「恢復原狀」事例例

元朗新田青山公路

＞ 1992年至現今

＞ 開始只有1公頃影響範圍，後壙展至4公頃

＞ 9宗個案，包括1宗填塘(首個案)及2宗挖掘土地發展

＞只有首個填塘定罪及罰款$174,500，是第二最高罰款個案

＞所有個案從來沒有被要求恢復原狀

＞甚至於2015年發出取消通知書

$174,500

填塘個案1

圖像來源：Google Earth 圖像來源：Google Earth

13

填塘個案1：時序排列

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警告信

強制

執行

通知

恢復原狀通知

停止發展通知

滿意通知

取消通知

定罪罰款

原始數據來源：規劃處，香港特區政府

違例者並未有實行「恢復原狀」的要求

元朗新田惇裕路

＞ 1998年至現今

＞ 開始只有3公頃影響範圍，後壙展至22公頃

＞ 14宗個案，包括10宗填塘發展，其中有7宗個案需恢復原狀

＞ 5宗個案被定罪合共罰款$350,000

填塘個案 2

$350,000

圖像來源：Google Earth 圖像來源：Google Earth

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填塘個案 2：時序排列

＞所有個案均位於『濕地保育區』，”濕地零損失” 完全失陷

＞最初3宗個案並沒有要求恢復原狀，助長違例發展， 開壞先例

＞那邊執法，這邊塡塘

＞有被要求恢復原狀，有罰款但沒有發出滿意紙

原始數據來源：規劃處，香港特區政府

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警告信

強制

執行

通知

恢復原狀通知

停止發展通知

滿意通知

取消通知

定罪罰款

填塘個案 2 ：恢復原狀事例 – ST3XX

元朗新田惇裕路落馬洲管制站附近：

＞ 濕地變亁地，泥地變瀝青

＞ 填塘1公頃

＞ 2015年10月發出「恢復原狀通知書」並於2016年1月22日到期但至2016年4月仍未符合通知書所指定要求

圖像來源：規劃處，香港特區政府

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濕地

亁地

泥地

瀝青

Apr 2016

圖像來源：Google Earth

元朗新田惇裕路以北：

＞違例填塘發展影響到生態上具重要價值地區，如落馬洲支線濕地

＞按2016黑臉琵鷺普查，在落馬洲支線濕地共録得85隻黑臉琵鷺，佔單日記録23%

山丘

填土

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填塘個案 2 ：影響週邊生境事例 – STXX6

填塘個案 3

元朗新田米埔隴

＞1991年至2012年9月

＞0.02公頃

＞3宗個案，包括在發展審批地區圖階段時的違例填塘

＞共發出4張「違例通知書」

＞由發出「違例通知書」至「強制執行通知書」需時達8年

圖像來源：規劃處，香港特區政府

原始數據來源：規劃處，香港特區政府

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警告信

強制

執行

通知

恢復原狀通知

停止發展通知

滿意通知

取消通知

定罪罰款

填塘個案 3

～ 「恢復原狀通知書」於2007年發出並於同年11月到期

～ 「取消通知書」於2012年9月發出

～ 按2015年4月谷歌街景圖，仍有懐疑違規發展

～ 按2016年4月圖片，路面仍覆蓋石塊或水泥

圖像來源：Google Earth

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圖像來源：Google Map street view

助長違例發展

＞當局在違例發展的跟進處理速度 ，執法力度、嚴正程度有可改善之處

＞當局對執行強制執行通知書所定的指引缺乏積極跟進

＞相對於現今該區一帶土地使用情况所能帶來的回報，被定罪的違例發展個案所罰款項顯然缺乏阻嚇力

＞以上問題鼓勵了違例填塘活動有同一或毗鄰地點重覆、重叠地發生，不斷擴展

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＞ 執管時間愈長，對生態環境影響愈深，恢復原狀的環境成本愈高

＞ 違例發展為地區帶來整體的環境惡化，並劣化生態

對環境、生態影響

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『濕地填土區』的出現

＞ 20年前，規劃處訂立 『濕地保育區』，『濕地緩衝區』目的是為了避免發展對在后海灣一帶魚塘及濕地生態帶來不可逆轉的不利影響

＞ 20年後，規劃處的執管不力，助長了破壞生態的行為，與『濕地保育區』，『濕地緩衝區』的目的相違

《生物多樣性公約》的適用範圍已延伸至香港

＞ 名古屋《2011-2020生物多樣性策略計劃》的綱要目標《愛知目標》 ：

• 「…所有自然棲地的喪失和退化以及破碎化程度至少減半，或在可行之處接近於零。」

• 「至遲於2020年，農業、水產養殖及林業的區域都實現永續管理，確保生物多樣性得到保護。」

『濕地填土區』若持續出現，本港生物多樣性將受嚴重損害，《生物多樣性策略計劃》的綱要目標將遙不可及

背道而馳 ，不減反增

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＞加快調查、 搜證、執行管制及檢控工作

＞加重罰則，大幅提升個案最高罰款

＞確保執法部門有足夠，以至增加資源進行監察土地實際用途

＞定立執 法程序指引，完善執行管制系統，避克執法過程中有人為疏漏

＞所有涉及填塘的違規發展必須發出「恢復原狀通知書」，恢復原狀準則可按E/YL-ST/339

＞建立全港鄉郊基線資料庫，以確保有效地恢復已受破壞地方的生態環境

＞建立更開放違例個案檔案資料平台，如環境保護署的「公眾關注的堆填地點」以便全港市民

可以鑑察個別案件進展，尤其是郊帶地區違例發展個案，有助政府執法

＞規劃處應把《生物多樣性公約》主流化至各部門，尤其執法部門以能認知他們的工作與環境保

護，自然保育息息相關

政府應實行的改善措施

圖像來源：香港環境保護署，香港特區政府

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環境保護署「公眾關注的堆填地點」平台中部份資料 E/YL-ST/339之恢復原狀準則

圖像來源：規劃處，香港特區政府