行政院人事行政總處 102年委託研究案

建立行政法人制度評鑑機制之研究

執 行 機 關：國立臺北大學

計畫主持人：劉坤億

協同主持人：王文君

中 華 民 國 1 0 2 年 1 1 月

行政院人事行政總處 102年委託研究案

建立行政法人制度評鑑機制之研究

執 行 機 關：國立臺北大學

計畫主持人：劉坤億

協同主持人：王文君

研 究 員：李天申

研 究 助 理：謝奕璇

中 華 民 國 1 0 2 年 1 1 月

i

目錄

研究摘要………………………………………… . . .………………………ⅲ

第一章 緒論……………………………………………………...………………1

第一節 研究主題與緣起………………...………………………………….1

第二節 研究內容重點…………………...………………………………….2

第三節 研究方法與流程………………...………………………………….3

第二章 國外行政法人制度評鑑機制之研析…………………………………...7

第一節 英國行政法人………..……………………………………………...7

第二節 日本獨立行政法人………………………………………………..11

第三節 美國政府法人…….………………………………………………..17

第四節 小結………………………………………………………………..20

第三章 質性調查結果分析……………………………………………………..23

第一節 研究設計…………………………………………………………..23

第二節 內容分析…………………………………………………………..26

第三節 綜合發現………………………………………………………..…36

第四章 制度評鑑之 AHP 分析與指標建構…………………………..….....39

第一節 研究設計………………………………………………………...…39

第二節 AHP 問卷之結果分析……………………………….…….………46

第三節 建構指標：以國立中正文化中心為例……………...…………..…55

第五章 結論………………………………………………………….....…….…61

第一節 研究發現………………………………………………………..…61

第二節 政策建議…………………………………………………..………69

參考書目……………………………………………………………………......……79

附錄………………………………………………………………………………..…83

附錄一 訪談紀錄………………………………………………………......………83

附錄二 焦點團體訪談紀錄……………………………………………......………129

附錄三 諮詢會議內容摘要…………………………………………………......…145

附錄四 AHP 問卷……………………………………………………….........……151

附錄五 AHP 問卷分析結果………………………………………….........………159

附錄六 國立中正文化中心行政法人制度評鑑說明……………………......……165

附錄七 國立中正文化中心行政法人制度評鑑－書面說明……………......……177

附錄八 國立中正文化中心行政法人制度評鑑－指標可操作性與可行性評

估…………………………………………………….................…………183

附錄九 期中報告審查意見回應說明表……………………..................…………191

附錄十 期末報告審查意見回應說明表……………………..................…………195

ii

圖目錄

圖 2-1 獨立行政法人評估體系 …………………………………………………14

圖 4-1 AHP 問卷架構圖…………………………………………………………42

表目錄

表 1-1 研究方法、流程與研究目標之對應表……………………………………5

表 2-1 英國、日本辦理法人制度評鑑之方法比較………………………………21

表 3-1 深度訪談執行時間及訪談對象說明表……………………………………24

表 3-2 焦點團體座談執行時間及訪談對象說明表………………………………25

表 3-3 制度評鑑重點與受訪者代碼對應表………………………………………28

表 3-4 主責機關與受訪者代碼對應表……………………………………………29

表 3-5 評鑑委員會組成成員與受訪者代碼對應表………………………………31

表 3-6 評鑑頻率與受訪者代碼對應表……………………………………………33

表 3-7 評鑑注意事項與配套措施與受訪者代碼對應表…………………………34

表 3-8 評鑑結果效力與受訪者代碼對應表………………………………………35 表 4-1 AHP 問卷施測情況一覽表…………………………………………………44

表 4-2 個別受測者之一致性比率一覽表…………………………………………47

表 4-3 全體—制度評鑑三大構面權重排名表……………………………………48

表 4-4 全體—制度核心價值構面評鑑項目權重排名表…………………………48

表 4-5 全體—法人治理構面評鑑項目權重排名表………………………………49

表 4-6 全體—經營管理構面權重排名表…………………………………………49

表 4-7 推動行政法人個案—制度評鑑三大構面權重排名表……………………50

表 4-8 推動行政法人個案—制度核心價值構面評鑑項目權重排名表…………51

表 4-9 推動行政法人個案—法人治理構面評鑑項目權重排名表………………51

表 4-10 推動行政法人個案—經營管理構面評鑑項目權重排名………………52

表 4-11 行政法人制度評鑑構面與項目之層級分析結果一覽表………………53

表 4-12 國立中正文化中心制度評鑑相關會議一覽表…………………………56

表 4-13 國立中正文化中心制度評鑑指標之初步規劃…………………………57

表 5-1 行政法人制度評鑑機制之建議作法………………………………………73

iii

研究摘要

壹、研究主題與目的

行政法人化是我國行政院推動組織改造所採取的行政分流方法之一，行政院

於 2002 年即責由行政院人事行政局研訂《行政法人法》草案。立法院於 2011年

4月通過本法時，作成「施行 3年內改制行政法人數以不超過 5個為原則，並俟

各該法人成立 3 年後評估其績效，據以檢討本法持續推動之必要性」之附帶決

議，行政院並選定國家中山科學研究院、國家運動訓練中心、國家表演藝術中心、

國家災害防救科技中心、臺灣電影文化中心等 5個行政法人優先推動個案，其中

除臺灣電影文化中心外，皆已制定設置條例草案送請立法院審議中。本委託研究

計畫重點內容包含以下各項：

一、蒐集外國案例，以日本獨立行政法人、英國執行性非部會公共組織及美國政

府法人等類似我國行政法人制度評鑑機制為範圍，包含下列內容：

（一）專責辦理各該制度評鑑之組織及運作模式。

（二）制度評鑑啟動時機、依據、程序及方式等內容。

（三）針對研究、文化、訓練、科學（技）等不同制度類型，建立專屬評鑑指標

情形。

（四）類此制度經評鑑績效良好時，其擴大推廣或激勵措施為何？績效不彰時，

後續制度走向及處置措施為何？

二、參考日本、英國及美國經驗，研擬下列資料：

（一）針對我國優先推動之行政法人個案類型，分別提出具體評鑑指標。

（二）以本研究提出之文化類評鑑指標，實際評鑑國立中正文化中心近 3年之運

作成效，以瞭解指標之可行性及可操作性。

（三）針對我國辦理行政法人制度評鑑，提出組織組成及操作模型之建議。

（四）各類型行政法人評鑑結果，如何結合或反映在激勵或檢討措施，其規劃為

何？

貳、研究方法與過程

本計畫將研究過程劃分為五大階段：第一階段，蒐集日本獨立行政法人、英

國執行性非部會公共組織及美國政府法人之制度評鑑機制，藉由文獻分析法，整

iv

理、歸納可供我國參考之評鑑機制與評鑑構面及指標；第二階段，針對我國優先

推動之行政法人個案類型進行質性實證調查，藉由深度訪談法，並結合前項文獻

分析所得資料，初步建構我國各類型行政法人之制度評鑑構面及指標；第三階

段，藉由焦點團體訪談提高本計畫所研提之評鑑構面的完整性及其評鑑指標的效

度，並藉由「層級分析法」（AHP）獲得各評鑑構面與指標的權重；第四階段，

根據前一階段所建立的評鑑指標，藉由個案研究法，以國立中正文化中心為標的

個案，測試文化類型評鑑指標的可行性及可操作性；第五階段，再度藉由焦點團

體訪談法，檢視本計畫所研提之行政法人制度評鑑機制的可行性及可操作性。

參、研究發現

研究之發現可分成二個部分。第一部分是根據文獻分析，歸納並說明英國、

日本及美國等國外經驗，可提供我國建立行政法人制度評鑑機制之參考要項；第

二部分則綜合深度訪談、焦點團體訪談、AHP 問卷調查、個案研究等實證調查，

所獲致之研究發現要項。

一、國外經驗可作為我國借鏡之要項

本研究探討日本獨立行政法人、英國執行性非部會公共組織及美國政府法人

等類似我國行政法人組織之制度評鑑，發現有 6項經驗可供我國參考，包括：（一）

行政法人化是行政分流的主要政策工具之一；（二）評鑑結果與法人未來之組織

屬性、業務功能緊密結合，目的甚為明確；（三）評鑑法人為跨部會的工作，而

非僅由法人之監督機關負責；（四）法人之評鑑可分階段進行；（五）重視法人

治理；（六）評鑑必須受到部會首長的重視。須特別說明的是，本計畫研究重點

之一，為蒐集英國、日本、美國等國針對研究、文化、訓練、科學（技）等不同

制度類型之行政法人，建立專屬評鑑指標情形，但經檢索國外文獻後，發現英國、

日本雖有針對行政法人制定制度評鑑機制，但皆概括適用於所有受評鑑之法人，

並未特別針對不同類型之行政法人來建立專屬指標。

二、國內實證調查之主要發現

本研究綜合深度訪談、焦點團體訪談、AHP 問卷調查、個案研究之實證調

查結果，歸納出 9 項主要發現：（一）制度評鑑須注意監督與彈性的平衡，盡量

避免過於頻繁；（二）制度評鑑不僅是監督，亦應有輔導之功能；（三）制度評鑑

之重點應該涵蓋制度核心價值、法人治理品質及經營管理；（四）制度評鑑可採

v

兩階段進行，各階段之評鑑重點應有所區別；（五）制度評鑑委員會之組成，須

考量成員的專業性、業務相關性，並將外部學者專家納入；（六）制度評鑑之結

果應該具有實質效力；（七）實施制度評鑑須有相關配套措施；（八）五個行政法

人個案之制度評鑑構面權重值及排序類似，各構面之評鑑項目權重值及排序則部

分類似、部分有明顯差異；（九）初擬之文化類評鑑構面、項目、指標，經模擬

國立中正文化中心之制度評鑑，其可行性及可操作性高。

肆、政策建議

一、近期可實施之政策建議

（一）確認立法院附帶決議之意向，並確立行政法人制度評鑑之目的、功能、原

則及實施方式

立法院於 2011 年 4 月 8 日通過《行政法人法》時，作成「施行 3 年內改制

行政法人數以不超過 5個為原則，並俟各該法人成立 3年後評估其績效，據以檢

討本法持續推動之必要性」之附帶決議。經本研究初步解讀，附帶決議內容顯示

立法院對於行政法人制度之推動，係持保守態度並以附帶決議規制行政院採漸進

式推動行政法人化。

再者，附帶決議所指涉之「績效評估」標的，應為個別行政法人組織，而經

由各該法人成立 3年後之個別評估結果，再據以檢討行政法人化後續推動之必要

性。至於「績效評估」之內涵及其操作方式，係屬行政院之職權，附帶決議並未

明示。

為因應前項附帶決議，行政院確實有必要建立一套行政法人的制度評鑑機

制，且此套機制應包括：明確的評鑑目的與功能，合宜的評鑑程序，以及具有可

行和可操作的評鑑指標。本研究建議對於前項附帶決議之因應，可採彈性之作

法，亦即，可根據行政法人制度推動現況，以及在符合比例原則和適當監督密度

的前提下，選擇合宜的行政法人制度評鑑方案。具體的方案有二：

（1）兩階段行政法人制度評鑑；

（2）一階段行政法人制度評鑑。

這兩項具體的建議方案之內容，將次第詳述於後；在此，先對明確的評鑑目的與

功能。提出以下具體建議：

1、建議未來相關作業有必要將行政法人之「制度評鑑」，與《行政法人法》第

vi

16條所規定之績效評鑑，做必要之區別。現行「績效評鑑」為監督機關對行

政法人的年度營運績效評鑑，其評鑑結果與行政法人後續經費核撥有關連；

而「制度評鑑」是各行政法人之監督機關及行政院於各行政法人成立屆滿三

年，針對該行政法人是否仍適宜保持原組織屬性繼續營運的制度評鑑。

2、由於行政法人的設置是為執行特定公共事務，並非如國營事業機構單純追求

經營效益，是以，建議在評估其績效時勿僅偏重經營效益，導致監督機關以

行政法人自籌財源比例為主要效標，進而可能無法獲致促進公共利益之行政

法人設置目的。

3、建議此一評鑑機制設立之目的，不僅為具體回應立法院之國會監督，更為積

極落實行政分流之組織改造目的。

4、由於我國行政法人制度尚處於初期發展階段，建議制度評鑑除為提高監督功

能外，應該進一步發揮其輔導功能。

5、建議參採英國 NDPBs 評鑑原則，包括：（1）比例性；（2）即時性；（3）挑戰

性；（4）包容性；（5）透明化；（6）績效性。並建議增列（7）輔導性，藉此

降低受評之行政法人的抗拒和規避，同時增進制度評鑑的積極功能。

（二）方案一：兩階段行政法人制度評鑑機制之具體設計

建議行政法人制度評鑑採兩階段方式實施，第一階段由各該行政法人之監督

機關辦理，第二階段由行政院辦理，並由行政院人事行政總處負責評鑑作業之幕

僚工作。以下分別就行政法人制度評鑑之主辦機關、評鑑成員、評鑑方式、評鑑

重點、評鑑時間、評鑑流程，提出具體建議。

1、主辦機關

在第一階段中，行政法人制度評鑑由各行政法人之監督機關主辦，組成部會

層級之「行政法人制度評鑑委員會」。為強化政務首長對於行政法人制度所應承

擔之責任，本研究建議各監督機關之行政法人制度評鑑工作，必須由政務人員主

責，亦即由部會首長本人或政務副首長，擔任部會之行政法人制度評鑑委員會召

集人，並親自參與制度評鑑工作。

在第二階段中，行政法人制度評鑑由行政院主辦，組成行政院層級之「行政

法人制度評鑑委員會」，並由行政院院長指派一名政務委員擔任召集人。雖然行

政院人事行政總處為《行政法人法》之主管機關，但考量制度評鑑結果，可能會

對於行政法人之未來走向產生重大影響，本研究團隊認為以行政院人事行政總處

vii

為二級機關之層級，與其它部會平行，不宜主導此項工作，應由政務委員主責較

為妥當，行政院人事行政總處則擔綱制度評鑑作業之幕僚工作。

2、評鑑成員

本研究建議，部會與行政院層級之行政法人制度評鑑委員會，均由政府部門

與外部專家學者共同組成，以符合評鑑之包容性原則。

關於政府部門之參與成員，應納入人事、會計、採購、國有財產管理之相關

單位。是以，在第一階段中，部會內部之評鑑委員，應包含人事處（主管人事）、

主計處（主管會計）、秘書處（主管採購、國有財產管理）、部會內部主管法人業

務司處，以及業務相關之機關代表等單位之人員。在第二階段中，行政院層級之

官方評鑑委員，應包含行政院人事行政總處（主管人事）、行政院主計總處（主

管會計）、財政部（主管國有財產管理，組改後亦將主管採購），以及法人監督機

關等單位人員。

至於外部專家，本研究建議評鑑委員必須熟悉行政法人制度，而且成員之專

業背景應多元化，除了瞭解法人之專業特性者，還要至少納入企業管理、財務、

法律、公共行政等四個領域之專家。另外，為引進國外觀念，提升我國行政法人

之治理品質，必要時可納入國外人士參與評鑑。長遠來看，應建立行政法人制度

評鑑人才庫，納入本國籍與外國籍之專業人才，作為制度評鑑委員之遴選基礎。

最後，基於評鑑之比例原則，各階段評鑑委員會成員之組成，仍須考量各該

行政法人之組織規模、執行公務事務之性質，乃至所涉及之公權力程度、機密性

質和等級，組成合宜、彈性、適切之制度評鑑委員會。

3、評鑑方式

為符合評鑑之挑戰性和績效性原則，本研究建議無論是第一階段或第二階段

評鑑，均採「先書面、後實地」之評鑑方式。透過書面評鑑，評鑑委員可先初步

掌握行政法人之組織及實際營運狀況。然而，有許多問題是評鑑委員無法由書面

資料而得知，故仍有實地走訪之必要。需特別說明的是，第一階段評鑑之書面資

料，係由各行政法人自己提供；但第二階段評鑑之書面資料，則是由行政法人之

監督機關提供。

4、評鑑重點

為避免評鑑作業過於細瑣而對行政法人造成過度干擾，建議第一階段評鑑重

點為「法人治理」、「經營管理」等兩大評鑑構面及其評鑑項目，第二階段評鑑重

viii

點為「制度核心價值」評鑑構面及其評鑑項目。另外，在制定評鑑指標時，應邀

請受評之法人代表參與，以確保指標之可行性及可操作性。

5、評鑑時間

為回應立法院附帶決議之要求，各該行政法人成立屆滿三年須接受制度評

鑑。

6、評鑑流程

為符合即時性和透明化之評鑑原則，建議評鑑作業控制在六個月內完成，具

體之評鑑流程說明如下：

（1）評鑑年度起始第 1-2 個月內，各該行政法人向其監督機關提交評鑑書面資

料。

（2）評鑑年度起始第 3 個月內，監督機關完成實地評鑑，並完成評鑑結果分析

報告。監督機關提交正式評鑑報告前，應給予行政法人針對評鑑結果提出

申覆之機會。

（3）評鑑年度起始第 4 個月內，受評行政法人針對第一階段評鑑待改善部分立

即改善或擬定改善方案；同時間內，監督機關向行政院提交第二階段評鑑

之書面資料，包括第一階段評鑑構面及項目之評鑑結果分析報告，以及第

二階段之評鑑構面要項。

（4）評鑑年度起始第 5個月內，行政院完成第二階段評鑑之書面資料審閱。

（5）評鑑年度起始第 6 個月內，行政院完成實地評鑑，並公布第二階段評鑑結

果。

（三）方案二：一階段行政法人制度評鑑機制之具體設計

此項建議僅實施單一階段的行政法人制度評鑑，由各該行政法人之監督機

關，於行政法人成立屆滿三年時，彙整前三個年度的績效評鑑結果作為制度評鑑

的基礎資料，併同綜合分析報告，送行政院和立法院備查。以下分別就一階段行

政法人制度評鑑之主辦機關、評鑑成員、評鑑方式、評鑑重點、評鑑時間、評鑑

流程，提出具體建議。

1、主辦機關

為強化政務首長對所屬行政法人所應承擔之責任，本研究建議各監督機關之

行政法人制度評鑑工作，須由政務人員主責，亦即由部會首長本人或政務副首

ix

長，擔任部會之行政法人制度評鑑委員會召集人，並親自參與行政法人成立三年

之制度評鑑工作。

2、評鑑成員

本研究建議，單一階段之行政法人制度評鑑仍須由監督機關組成「行政法人

制度評鑑委員會」，成員由政府部門與外部專家學者共同組成，以符合評鑑之包

容性原則。

部會內部之評鑑委員，應包含人事處（主管人事）、主計處（主管會計）、秘

書處（主管採購、國有財產管理）、部會內部主管法人業務司處，以及業務相關

之機關代表等單位之人員。至於外部專家，須熟悉行政法人制度，且成員之專業

背景應多元化，除了瞭解法人之專業特性者，還要至少納入企業管理、財務、法

律、公共行政等四個領域之專家。再者，為能與年度之績效評鑑具有一定程度的

連結，制度評鑑委員會之部分成員可與年度績效評鑑委員重複。

最後，基於評鑑之比例原則，評鑑委員會成員之組成，仍須考量各該行政法

人之組織規模、執行公務事務之性質，乃至所涉及之公權力程度、機密性質和等

級，組成合宜、彈性、適切之制度評鑑委員會。

3、評鑑方式

為符合評鑑之挑戰性和績效性原則，本研究建議單一階段之制度評鑑，仍採

「先書面、後實地」之評鑑方式。

4、評鑑重點

建議單一階段之行政法人制度評鑑，是以彙整前三個年度的績效評鑑結果作

為制度評鑑的基礎資料；然而，由於《行政法人法》第 17 條所列之績效評鑑內

容僅包括：行政法人年度執行成果之考核、營運（業務）績效及目標達成率之評

量、年度自籌款比率達成率，以及經費核撥之建議等（前列幾項評鑑項目已為本

研究納入「經營管理」之評鑑構面內）。而為能滿足制度評鑑之目的，建議仍須

將「法人治理」、「制度核心價值」等評鑑構面及其評鑑項目，萃取關鍵之評鑑指

標納入行政法人成立滿三年時所實施之評鑑要項。

抑有進者，建議各監督機關可以考慮將本研究所研擬之「經營管理」、「法人

治理」、「制度核心價值」等評鑑構面及其評鑑項目，先行篩選或萃取關鍵指標，

融入年度績效評鑑之內容，俾利後續實施制度評鑑時的接合與連結。另外，在制

定評鑑指標時，應邀請受評之法人代表參與，以確保指標之可行性及可操作性。

x

5、評鑑時間

為回應立法院附帶決議之要求，各該行政法人成立屆滿三年須接受制度評

鑑。

6、評鑑流程

為符合即時性和透明化之評鑑原則，建議評鑑作業控制在三個月內完成，具

體之評鑑流程說明如下：

（1）評鑑年度起始第 1個月內，各該行政法人向其監督機關提交評鑑書面資料。

（2）評鑑年度起始第 2 個月內，監督機關完成實地評鑑，並完成評鑑結果分析

報告之初稿。監督機關提交正式評鑑報告前，應給予行政法人針對評鑑結

果提出申覆之機會。

（3）評鑑年度起始第 3 個月內，受評行政法人針對評鑑待改善部分立即改善或

擬定改善方案；監督機關完成並公布評鑑結果分析之正式報告，並送請行

政院和立法院核備。

（四）制度評鑑之結果，應具備輔導、獎懲等效力，並與組織屬性、業務功能緊

密連結

本研究建議行政法人制度評鑑之結果，應具備輔導、獎懲等效力，並與組織

屬性、業務功能緊密連結，否則評鑑會流於形式。具體建議如下：

1、評鑑結果「通過」之行政法人，除維持其行政法人之組織屬性外，建議應給

予該行政法人確保其遂行公共事務和促進公共利益所需之合理資源，以資肯

定。

2、評鑑結果「未通過」之行政法人，本研究建議依其狀況，分為兩類處理：第

一類，組織屬性仍維持行政法人型態為宜者，間隔二至三年再進行一次制度

評鑑，此期間給予密度較高之監督與輔導；第二類，已不宜維持行政法人之

組織屬性者，由其監督機關提出組織屬性轉換之規劃，並限期將其改制為其

他行政組織屬性，或將其業務併入其他既有的行政組織並進行裁撤。

（五）行政法人進行制度評鑑前，須先啟動輔導機制

如前所述，由於我國行政法人制度目前仍處於初期發展階段，因此實施制度

評鑑的基本原則應包含輔導性。本研究建議輔導機制應涵蓋以下三個層面：

1、行政院人事行政總處作為《行政法人法》之主管機關，在行政院推動及執行

xi

組織改造的現階段，應設立「推動行政法人化輔導小組」，協助各部會進行行

政分流時，對行政法人此一選項之組織屬性有較為完整之瞭解。建議此一輔

導機制應於部會研議成立行政法人組織時即啟動，避免該部會在檢討或籌備

成立行政法人時，因資訊不足或在資訊有誤的情況下，推動行政法人化工作。

2、各該行政法人組織設置條例通過立法時，建議即應啟動輔導機制，由前述輔

導小組解說行政法人制度評鑑之目的、功能、原則，以及制度評鑑之主辦機

關、評鑑成員、評鑑方式、評鑑重點（含評鑑構面與評鑑項目）、評鑑時間、

評鑑流程等。前述輔導內容之落實，不僅有助於各該行政法人及早步入法人

的正軌運作，也有利於各行政法人妥善準備成立屆滿三年的制度評鑑。

3、各該行政法人組織成立屆滿三年之前半年，建議各監督機關即應啟動輔導機

制，協助各該行政法人熟悉制度評鑑作業流程，充分瞭解評鑑構面和評鑑項

目，以及如何與未來之評鑑委員會溝通如何建構適宜的評鑑指標。

二、中長期可行之政策建議

（一）待行政法人數量達一定規模時，可考慮將制度評鑑法制化

本研究建議，未來行政法人組織達到一定數量，例如有超過三分之一部會已

成立行政法人，或行政法人總數已達 15 個以上時，行政院人事行政總處可考慮

研提《行政法人法》修正草案，除了檢討修訂不符法人實務運作之條文規定，應

增訂行政法人制度評鑑之規範條文，以強化此項評鑑之法律依據和評鑑結果之效

力。

（二）定期辦理制度評鑑，須以行政法人數量達相當規模為前提，並應與績效評

鑑整併

至於行政法人制度評鑑，是否有必要效仿英國和日本的經驗定期實施，本研

究建議須滿足以下兩項前提，方宜考慮採用：（一）我國行政法人已達一定數量，

例如超過 100個，此其時才有必要藉由定期的制度評鑑，淘汰營運績效不佳或業

務功能屬性不適宜的行政法人；（二）如要定期對行政法人進行制度評鑑，建議

宜將「績效評鑑」和「制度評鑑」加以整併，以避免重複評鑑以致干擾行政法人

之正常營運。

關鍵字：行政法人、制度評鑑、績效評鑑

xii

1

第一章 緒論

《行政法人法》已於前年（2011 年）經立法院三讀通過並奉總統明令公布

施行，為穩健推動此一政府組織新制，考量並研擬適當的制度評鑑機制，不僅可

回應各界對行政法人制度的關切或疑慮，也能作為行政法人監督機關評估個案後

續發展之準據，同時也可作為行政法人接續推動個案之參考。本章將依序說明本

研究主題與緣起、研究內容重點、研究方法與流程。

第一節 研究主題與緣起

根據過去行政院推動《行政法人法》草案時之說明：「行政法人制度係政府

組織改造可供選擇的途徑之一，而非唯一的選擇，亦非全面取代現有行政機關之

功能與職能…行政法人制度，係在鋪設另一條軌道，以分流的方式，提升相關業

務之效能，並解決目前行政機關職能壅塞之困境」（行政院人事行政局，2004）。

行政法人係為執行特定公共事務，以法律設置之具公法性質的法人，創設行政法

人此一新的公部門組織型態，目的在於「讓不適合或無需行政機關推動之公共任

務由行政法人來處理，使政府在政策執行方式之選擇上，能更具彈性，並適當縮

減政府組織規模，同時可以引進企業經營精神，使這些業務之推行更專業、更講

究效能，而不受現行行政機關有關人事、會計等制度之束縛」（行政院人事行政

局，2011）。

由前述有關我國行政法人之意義及其設置之目的，可以清楚的瞭解，此一制

度是我國政府為了提高施政效能，適當縮減政府組織規模，所採取的一種行政分

流手段；然而，由於行政法人是一種強調企業經營精神、法規鬆綁的公私複合型

組織（public-private hybrid organization），是以，在行政法人個案尚未累積至一

定數量，以及制度運作的類型不多、時程不長等情況下，各界對於此一制度是否

能夠達成預期的效能？以及適不適合擴大實施？確實存在觀望或一定程度的疑

慮。

如前所述，行政法人化是我國行政院推動組織改造所採取的行政分流方法之

一，行政院於 2002 年即責由原行政院人事行政局（已於 2012 年 2 月 6 日改制為

行政院人事行政總處）研訂《行政法人法》（以下簡稱本法）草案，於 2003 年 4

月、2005 年 8 月及 2009 年 5 月經行政院及考試院會銜送請立法院審議。本法業

經立法院 2011 年 4 月 8 日三讀通過，並奉總統同年月 27 日明令公布。另立法院

2

通過本法時，作成「施行 3 年內改制行政法人數以不超過 5 個為原則，並俟各該

法人成立 3 年後評估其績效，據以檢討本法持續推動之必要性」之附帶決議，行

政院並選定國家中山科學研究院、國家運動訓練中心、國家表演藝術中心、國家

災害防救科技中心、臺灣電影文化中心等 5 個行政法人優先推動個案，其中除臺

灣電影文化中心外，皆已制定設置條例草案送請立法院審議中（按：臺灣電影文

化中心部分，文化部將對該中心之定位、功能與未來發展趨勢再詳加研究、整合，

尚未提出設置條例草案）。

行政法人制度是否持續推動，取決於行政法人優先推動個案之運作成效，為

回應上開立法院附帶決議要求，行政院人事行政總處乃提出本項研究計畫，並由

本研究團隊依約執行。

第二節 研究內容重點

本委託研究計畫重點內容包含以下各項：

一、本研究蒐集之外國案例，以日本獨立行政法人、英國執行性非部會公共組織

（Executive Non-Departmental Public Bodies，即英國行政法人）及美國政府

法人（Government Corporations）等類似我國行政法人制度評鑑機制為範

圍，包含下列內容：

（一）專責辦理各該制度評鑑之組織及運作模式。

（二）制度評鑑啟動時機、依據、程序及方式等內容。

（三）針對研究、文化、訓練、科學（技）等不同制度類型，建立專屬評鑑指標

情形。

（四）類此制度經評鑑績效良好時，其擴大推廣或激勵措施為何？績效不彰時，

後續制度走向及處置措施為何？

二、參考日本、英國及美國經驗，研擬下列資料：

（一）針對我國優先推動之行政法人個案類型（國家中山科學研究院、國家運動

訓練中心、國家災害防救科技中心、國家表演藝術中心、臺灣電影文化中

心），分別提出具體評鑑指標（包含特色、考量因素、權重分配、使用方

式等內容，例如國家中山科學研究院、國家災害防救科技中心執行之業

務，應訂定國家機密保護相關措施）。

3

（二）以本研究提出之文化類評鑑指標，實際評鑑國立中正文化中心近 3 年之運

作成效，以瞭解指標之可行性及可操作性。

（三）針對我國辦理行政法人制度評鑑，提出組織組成及操作模型之建議。

（四）各類型行政法人評鑑結果，如何結合或反映在激勵或檢討措施，其規劃為

何？

第三節 研究方法與流程

根據前述研究主題、計畫緣起及研究重點，本計畫將研究過程劃分為五大階

段：第一階段，蒐集日本獨立行政法人、英國執行性非部會公共組織及美國政府

法人等類似我國行政法人之制度評鑑機制，藉由文獻分析法，整理、歸納可供我

國參考之評鑑機制與評鑑構面及指標；第二階段，針對我國優先推動之行政法人

個案類型（研究、文化、訓練、科學（技）等）進行質性實證調查，藉由深度訪

談法，並結合前項文獻分析所得資料，初步建構我國各類型行政法人之制度評鑑

構面及指標；第三階段，藉由焦點團體訪談提高本計畫所研提之評鑑構面的完整

性及其評鑑指標的效度，並藉由「層級分析法」（Analytic Hierarchy Process, AHP）

獲得各評鑑構面與指標的權重；第四階段，根據前一階段所建立的評鑑指標，藉

由個案研究法，以國立中正文化中心為標的個案，測試文化類型評鑑指標的可行

性及可操作性；第五階段，再度藉由焦點團體訪談法，檢視本計畫所研提之行政

法人制度評鑑機制的可行性及可操作性。

為了完成上述五個階段的各項研究目標，本研究係採取文獻分析法、深度訪

談法、焦點團體訪談法、層級分析法，以及個案研究法等五種研究方法，進行各

類資料的蒐集與分析。研究方法、流程與研究目標之對應表，請參閱表 1-1。以

下分別說明各研究方法之操作：

一、文獻分析法

藉由日本、英國、美國，以及我國官方文書及網頁、學術專書、期刊論

文、學位論文、專業網頁等途徑，蒐集有關前述國家類似我國行政法人制度之

評鑑機制資料；文獻分析之主要內容包括專責辦理各該制度評鑑之組織及運作

模式，制度評鑑之啟動時機、依據、程序及方式等，有關研究、文化、訓練、

科學（技）等不同行政法人類型的評鑑指標，以及制度評鑑結果的後續處理措

4

施。

二、深度訪談法

本研究係透過深度訪談法，深入瞭解國家中山科學研究院、國家表演藝術

中心、國家災害防救科技中心、國家運動訓練中心、臺灣電影文化中心等五個

行政法人個案類型的組織任務及其特性，藉以初步研提具體的制度評鑑構面與

指標。就受訪者的取樣方法，本研究採立意抽樣方式，同時兼顧樣本的代表

性，原規劃訪談樣本數為 15 份，而樣本類別及實際樣本數為：（一）行政法人

制度相關之中央部會，包括：行政院人事行政總處（人事）、行政院研考會（組

改）、監察院審計部（財務）等機關的代表性受訪者 3 位；（二）前述五個行政

法人個案的代表性受訪者原規劃 5 位，實際 4 位；（三）五個行政法人個案之監

督機關代表性受訪者原規劃 5 位，實際 4 位；（四）熟悉行政法人制度之學者專

家代表 2 位。由於國家中山科學研究院及其監督機關國防部最後並未接受本研

究之訪談，故訪談實際樣本數為 13 份。

三、焦點團體訪談法

本研究採用焦點團體訪談法的目的有二：其一，提高本計畫所研提之評鑑

構面的完整性及其評鑑指標的效度；其二，檢視本計畫所研提之行政法人制度

評鑑機制的可行性及可操作性。為達到第一項目的，在本研究的第三階段，針

對前述五個行政法人個案，辦理 5場次焦點團體訪談，每一場次邀集 5位焦點團

體代表出席，5 場受訪者預計達 25 人次，最後因臺灣電影資料館之場次僅有 3

人出席，故該 5 場座談之實際人數為 23 人。再者，為了達到第二項目的，在本

研究的第五階段，辦理 1場焦點團體訪談，原規劃邀請8位焦點團體代表出席，

最後該場訪談實際為 7 位代表出席。

四、層級分析法

層級分析法是利用層級結構概念，將複雜的多目標問題經由高層次往低層

次逐步分解，利用系統內含有次系統之觀點，說明系統具有結構性，使決策者

能脈絡分明地分析問題（Saaty & Vargas，2001）。此法之特色，在於以要素建

立層級系統，經過各層級要素的成對比較後，利用數值分析以求解各要素之相

對權重，並檢視填答者的判斷是否符合一致性，然後求得各階層要素在整體方

5

案的綜合評估權重，從而獲致專家意見所彙整的決策建議。本項研究方法之操

作，與本研究第三階段時之焦點團體訪談配合實施，原規劃蒐集 30 份 AHP 問

卷，最後實際回收 25 份有效問卷，以 Expert Choice 11.5套裝軟體分析其邏輯一

致性比率（consistency ratio, CR），並計算各層級要素之相對權重。

五、個案研究法

本研究針對委託單位所指定之個案——國立中正文化中心，運用前述研究

方法操作後所研提之評鑑指標，邀請 9 位法人、機關代表，模擬指標可行性及

可操作性。參與模擬評鑑之 9位代表，包括：國立中正文化中心 1位主管，文化

部（國家表演藝術中心成立後之監督機關）1 位專門委員、1 位科長、1 位專員、

1 位約聘人員，教育部（國立中正文化中心目前之監督機關）1 位專員，行政院

主計總處（主管會計制度）1 位科長，行政院公共工程委員會（主管政府採購制

度）1 位科長，財政部國有財產署（主管國有財產管理）1 位科長。

表 1-1 研究方法、流程與研究目標之對應表

研究流程 研究目標 研究方法

第一階段

蒐集日本獨立行政法人、英國執行性非

部會公共組織及美國政府法人等類似

我國行政法人之制度評鑑機制。

文獻分析法

第二階段

針對我國優先推動之行政法人個案類

型（研究、文化、訓練、科學（技）等）

進行質性實證調查，並結合前項文獻分

析所得資料，初步建構我國各類型行政

法人之制度評鑑構面及指標。

深度訪談法

第三階段

提高本計畫所研提之評鑑構面的完整

性及其評鑑指標的效度，以及建立各評

鑑構面與指標的權重。

焦點團體訪談

層級分析法（AHP）

第四階段

以國立中正文化中心為標的個案，測試

文化類型評鑑指標的可行性及可操作

性。

個案研究法

第五階段 檢視本計畫所研提之行政法人制度評

鑑機制的可行性及可操作性。 焦點團體訪談法

6

7

第二章 國外行政法人制度評鑑機制之研析

在我國推動行政法人之前，英國、日本、美國皆已設置與行政機關保持「一

臂之距」的法人組織，分別為：執行性非部會公共組織（Executive NDPBs，簡

稱英國行政法人）、獨立行政法人、政府法人，與我國行政法人類似。英國各部

會、日本各府省目前都會對這類組織辦理評鑑；美國目前雖無政府法人之評鑑機

制，但過去曾經辦理。本章分別就這三個國家評鑑法人組織的經驗進行說明，並

從中萃取值得我國借鏡之處。

第一節 英國行政法人

英國行政法人為該國「非部會公共組織」（Non-Departmental Public Bodies, 簡

稱 NDPBs）的一種類型，而「非部會公共組織」（NDPBs）是英國政府對於其國

內數量眾多且種類繁雜的「準自主性的非政府機關組織」（Quasi-Autonomous

Non-Governmental Organizations, 簡稱 Quangos）的官方名稱1。根據牛津辭典的

解釋：「Quangos 是一種組織類型，其經費係由政府挹注，其高階官員係由政府

派任，但並不受政府控管」2。本節將分成三個部分，依序說明英國行政法人之

發展概況、定義特徵、評鑑機制。

一、發展概況

根據英國學者 Matthew V. Flinders 的觀察，二次世界大戰後，英國政府組織

持續膨脹，為了減少國家的規模與政府治理的範圍，並進一步借重非民選的專業

管理人才和私部門的管理技術，Quangos 這類組織被依賴並大量創設；在政治性

因素方面，Quangos 這類組織的創設，可以扮演內閣部會組織持續增加的緩衝

器，某種程度也可以隱匿官僚組織的真實規模，政治人物可藉此展現其有效控制

政府規模的功績，同時也取代地方在政策執行上的角色功能（Flinders, 1999:

29-35）。但到 1970 年代，Quangos 曾經遭到社會輿論與國會批評，認為這類組

1 英國非部會公共組織（NDPBs）分為四種類型，包括：執行性非部會公共組織（Executive

NDPBs，即行政法人）、諮詢性非部會公共組織（Advisory NDPBs）、仲裁性非部會公共組織

（Tribunal NDPBs）、獨立監督委員會（Independent Monitoring Boards）。 2 原文為：“Quango as an organization with financial support from and senior appointments made by

the government, but not controlled by it.”

8

織之數量過多、浪費、資訊不夠透明、董事會任命私相授受，以及課責制度不足

等（Cole, 2005）。1979 年，英國政府委託 Leo Pliatzky 爵士研究此類「政府外圍

的組織體」（fringe bodies），目的為強化此類組織之課責機制，以及尋求合理的

設置數量（劉坤億，2010）。根據英國政府之統計，迄 2013 年該國計有 185 個行

政法人（Cabinet Office, 2013）。

二、定義與特徵

如前所述，英國行政法人為 NDPBs 之一種類型。根據 Leo Pliatzky 爵士提

出之《非部會公共組織報告》（Report on Non-Departmental Public Bodies），

NDPBs 為在國家政府施政過程中扮演著某一角色的組織，但卻不是一個政府部

門或某政府部門的單位，而且其運作與部長們或多或少保持一定程度的距離

（Pliatzky, 1992; cited by Cabinet Office, 2006c: 2）。就行政法人而言，根據英國政

府之界定，其具有下列特徵（Cabinet Office, 2006c: 4-5）：

（一）通常是由部長提議設置，代表英國政府履行部分行政、商業、執行或管制

功能；

（二）任務範圍涵蓋全國；

（三）組織屬性為法人組織，具有權利能力的法律人格。它們是透過以下幾種方

式所設置：國會法律、皇室特許狀、皇室特權委託，以及依公司法登記設

置；

（四）不是政府部會，也非政署；

（五）不是英國皇室之下轄單位，且不具有皇室地位；

（六）組成董事會之人選，是由部長、代表部長的官員和由英國女皇在部長建議

之下所指派；

（七）部長對於這些機構之績效和存續，負有最終說明的責任。

三、評鑑機制

關於英國行政法人之評鑑機制，為該國政府近年積極建置之事項。2010 年

10 月，英國政府鑒於對 NDPBs 缺乏有方法、過程嚴謹的定期評估機制，致使其

規模失控，內閣辦公室部長 Francis Maude 宣示推動 NDPBs 改革，強化其資訊透

明與課責，減少浪費、功能重複與非必要之活動，同時確保主管部會之首長對這

9

類組織所提供之重要公共服務、決策與支出來負責（Cabinet Office, 2013: 3）。換

言之，英國政府並非特別針對行政法人來制定評鑑機制，而是針對更範圍廣泛之

NDPBs，相關機制對於行政法人完全適用。在具體做法方面，英國內閣辦公室於

2011 年 6 月發布長達 35 頁的《NDPBs 評鑑準則》（Guidance on Reviews of Non

Departmental Pubic Bodies），揭櫫各部會評鑑所轄 NDPBs 之六大項原則，包括：

（一）比例性（proportionate）：評鑑必須符合非部會公共組織的規模與性質；（二）

即時性（timely）：評鑑必須快速完成；（三）挑戰性（challenging）：評鑑必須完

善、嚴謹；（四）包容性：（inclusive）評鑑必須公開且具包容性，個別的非部會

公共組織必須參與，組織的利害關係人也應有機會對評鑑作出貢獻，而且評鑑結

果應通知國會；（五）透明化（transparent）：所有的評鑑結果必須發布，並將報

告出版；（六）績效性（value for money）：評鑑程序必須具有績效，向納稅人負

責（Cabinet Office, 2011: 4-5）。

同時，這份準則也規範執行英國 NDPBs 制度評鑑之程序。行政法人每三年

至少要接受一次評鑑，各部會必須和內閣辦公室共同制訂評鑑行政法人之計畫。

評鑑分成兩個階段。在第一階段中，主管部會必須確認與檢視各行政法人之主要

功能是否有繼續提供之必要，以及評估以何種方式來提供為最佳，如民營化或維

持行政法人等（Cabinet Office, 2011:6）。在主管部會對行政法人所進行之第一階

段評鑑中，檢覈項目至少包括（Cabinet Office, 2011:6, 14-15）：

（一）廢止：為何該功能必須繼續？如何貢獻於行政法人、主管機關之核心業務？

如何貢獻於政府之政策目標？使用者需要該功能或活動嗎？提供該功能

是正當使用稅金嗎？當不再提供該功能，會產生甚麼成本與影響？

（二）移出中央政府：為何中央政府必須提供該功能？該功能可由地方政府、志

願團體或私人企業提供嗎？目前有地方政府、志願團體或私人企業提供該

功能嗎？該功能能否民營化，或以簽約外包給志願或企業部門來提供？該

功能可以由社會企業提供嗎？若將該功能移出中央政府，會有什麼風險與

影響？

（三）轉由主管部會或主管部會所屬機構提供：為何該功能必須由與部會首長保

持一臂之距的組織來提供？該功能若由主管部會、或是主管部會所屬之政

署來提供，是否更有效率、效能？該功能由主管部會或部會內其他組織來

10

提供，其成本效益為何？

（四）將該功能與其他公共組織之功能合併：在屬於中央政府之其他範圍中，是

否有提供類似之功能？該功能是否重複它處之工作？該功能能否與其他

公共組織合併？

（五）由新的政署來提供：該功能能否透過新設立之政署來提供？若該功能由新

政署來提供，其成本效益為何？

（六）繼續由行政法人來提供：這功能有沒有至少符合政府的「三項檢驗」（three

tests）的其中一項？3行政法人提供該功能之現況為何？使用者、利害關

係人有何看法？以行政法人模式提供該功能，本身是否具備自由與彈性？

提供該功能之其他可能選項，都已檢視、評估過了嗎？

若第一階段之評鑑結果為繼續由行政法人提供，則進入第二階段之評鑑。在

第二階段中，部會必須與相關的行政法人之董事長、執行長，共同檢視控制與治

理的機制，以確保公共組織符合開放、透明、課責等良善之法人治理原則（Cabinet

Office, 2011: 7-8）。

評鑑準則也特別提到，主管部會必須對評鑑進行有效規劃，包括確保評鑑

架構是適當的，以及評鑑人員要具備應有的技能、經驗與資歷。另外，主管部會

也必須確保評鑑妥善運用現有資訊，並要考量結合其他對法人之評鑑、評估的需

求（Cabinet Office, 2011: 8）。

在評鑑人員方面，可以是由個人，也可以是由一個小組來執行，端視受評鑑

法人之規模與特性。在許多案例中，部會是由文官來主導評鑑，但各部會也應考

量在評鑑過程中引入外部專家之效益。另外，部會可邀請資深官員或其它 NDPBs

之董事加入評鑑小組或「挑戰團」（Challenge Group），進行「同儕評鑑」（peer

review）（Cabinet Office, 2011: 8）。關於挑戰團，主要是針對規模較大之 NDPBs

而來，成員可以嚴厲且強烈地挑戰評鑑之結論，而且成員要獨立於 NDPBs 本身

與主管部會內之補助單位，必須納入內閣辦公室，也可邀請法人主要之利害關係

人加入（Cabinet Office, 2011:9-10）。

3 英國政府之「三項檢驗」（three tests）為：該功能是否為技術性的（需要外部專家）？該功能

是否需要在完全政治平等之下提供（如補助、管制功能）？該功能是否必須獨立於部會首長之外

提供？（Cabinet Office, 2011: 15）

11

需特別說明的是，前揭各項評鑑原則與具體做法，雖然係針對全體 NDPBs

來制定，而非特別針對行政法人，但行政法人當然適用。另外，英國政府為能順

利落實改革，於 2011 年 12 月 14 日提出《公共組織法》（Public Bodies Act 2011），

賦予部會首長推動改革之權力，並且確保改革可以在國會監督下進行（Cabinet

Office, 2013: 8）。透過此項立法，也使制度評鑑更能產生效果。

第二節 日本獨立行政法人

獨立行政法人制度為日本前首相橋本龍太郎於選舉之際，提出「橋本願景

(vision)」，並與國民約定政治公約下之產物。本節分成四個部分，前三個部分依

序說明日本獨立行政法人之發展概況、定義特徵、評鑑機制；另外，由於日本正

在大幅縮減獨立行政法人之數量，為將其說明完整，本研究將其獨立出來，作為

本節之第四部分。

一、發展概況

1996 年時，日本橋本龍太郎內閣組成，為實現與國民之承諾，召開多次之

行政會議，檢討當時肥大化、僵硬化的日本政府體制，並參照英國的政署（agency）

制度進行改革，逐步建立獨立行政法人之基本方向。1997 年 9 月 3 日，行政改

革會議提出「中間報告」，揭示獨立行政法人之制度框架（岡本義朗，2008：

15-29）。1997 年 9 月至 1997 年 12 月之間，日本政府積極探討「中間報告」所遺

留的問題，包括獨立行政法人之業績評估機制，並決定於各省廳、總務省下各自

成立評估委員會，建立二階段之評估機制，第一次評估由各省廳進行，第二次評

估則由總務省對第一次評估進行再評估（岡本義朗，2008：29-31）。1997 年 12

月 3 日，行政改革會議提出「最終報告」，完成獨立行政法人制度之大方向（岡

本義朗，2008：33）。1998 年 6 月 9 日，日本國會通過「中央省廳等改革基本法」，

並於同月 23 日成立中央省廳等改革推動本部（以下簡稱「本部」）。1999 年 1 月

26 日，本部提出「中央省廳等改革相關大綱」，揭示中央省廳改革之細節，之後

即刻展開立法作業。4 月 27 日，本部提出「中央省廳等改革推動相關方針」。7

月 8 日，日本通過中央省廳等改革關連法案，包含「獨立行政法人通則法」，使

獨立行政法人制度與法律，能夠相互對應與配合（岡本義朗，2008：37-46；劉

12

坤億，2006）。1999 年 7 月，日本公布「獨立行政法人通則法」（以下簡稱「通

則法」）、「獨立行政法人通則法相關法律整頓法」及「總務省設置法」等三項基

準法。當年 12 月，日本國會通過 59 個獨立行政法人之個別法。2001 年 1 月，

前述三項基準法正式施行，並於同年 4 月先成立 57 個獨立行政法人（劉坤億，

2006），其它獨立行政法人亦陸續設置。迄 2013 年 10 月，日本總計成立 100 個

獨立行政法人。4

二、定義與特徵

依據「獨立行政法人通則法」第 2 條第 1 項，獨立行政法人係指「基於國民

生活及社會經濟安定等公共利益之觀點，對有必要實施但依其性質非必要由國家

親自直接予以實施之事務及事業，如果委由民間機構辦理恐有不被實施之虞、或

有必要令單一主體獨占性地實施，方得以促進該事務或事業有效率或有效果地推

動者，依據獨立行政法人通則法或個別法之規定所設立之法人。」獨立行政法人

之制度設計具備四項特徵，分別為（李靜宜，2005）：

（一）設置條例中明定法人設置目的、任務及其課責機制；

（二）賦予法人營運彈性；

（三）維持原有之福利待遇；

（四）引進評鑑機制評估業務執行成果，並就法人事業存續之必要性及應否予以

民營化等議題，定期予以檢討。

三、評鑑機制

（一）獨立行政法人業務實績之評估

獨立行政法人依照主管大臣指示之中期目標，發揮營運之自主性與自律性，

其業務實績則被進行事後評估。評估結果不僅為改善法人業務營運之依據，也反

映於官職員之人事、待遇（劉坤億，2010）。關於獨立行政法人各事業年度之業

務實績評估，主要由兩個單位來實施，分別為：各府省之評價委員會，以及總務

省設置之第三者評估機關—政策評估‧獨立行政法人評價委員會。根據通則法第

4 日本總務省網站，網址：http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/hyouka/dokuritu_n/dokuhou_ichiran.

html，檢索日期：2013 年 10 月 23 日。

13

32 條第 2、3 項，府省評價委員會調查分析該事業年度中期計畫之實施狀況，評

定結果除通知法人及政策評估‧獨立行政法人評價委員會，府省評價委員會亦要

勸告法人改善業務營運。另外，依據通則法第 32 條第 5 項，總務省之政策評估‧

獨立行政法人評價委員會，是對府省評價委員會所通知之評估結果進行再評估，

必要時可對該評價委員會給予意見。另據通則法第 34 條，府省評價委員會以及

政策評估、獨立行政法人評價委員會會依據中期目標期間之業務實績評估結果，

決定未來各事業年度之評估重點。

（二）中期目標期間結束時之再評估

各獨立行政法人之中期目標期間結束時，主管大臣會進行全面性組織及業務

檢討，按照該結果告知必要採取之措施。該定期性之再評估機制，為事後評估體

系之核心，可以正確對應社會經濟形勢之變化，針對缺乏存在必要之獨立行政法

人事務或事業，將其廢止或民營化，並配合時勢改善獨立行政法人之組織型態與

業務內容，以確保獨立行政法人營運之機動與彈性（劉坤億，2010）。根據通則

法第35條第1、2項，獨立行政法人中期目標期間結束時，主管大臣要全面檢討該

獨立行政法人之業務繼續必要性與組織應有型態，並依據該結果採取必要措施；

而主管大臣於檢討時，有聽取府省評價委員會意見之義務。另據通則法第35條第

3項，總務省之政策評估‧獨立行政法人評價委員會，於獨立行政法人中期目標

期間結束時，得針對該獨立行政法人主要事務及事業之改廢，勸告主管大臣。獨

立行政法人評估體系，如圖2-1所示。

根據日本政府2003年8月1日內閣會議通過之《於中期目標期間屆至時重新檢

視獨立行政法人組織及整體業務相關事項》，評估基準包括（首相官邸，2003）：

1、重新檢視獨立行政法人整體業務的觀點：

（1）有關事務及業務存續觀點：

a. 國家參與事務及業務之必要性及有效性等：

(a) 政策目的達成狀況；

(b) 社會經濟情勢變化狀況；

(c) 與國民生活及社會經濟穩定等公共觀點間的關係；

(d) 使用者、顧客、受益者等人的需求，實際範圍的狀況。

14

圖 2-1 獨立行政法人評估體系

資料來源：獨立行政法人評價年報（2012年度版），2013：39。

b. 透過制度獨佔執行事務及業務的必要性。

（2）目前執行事務及業務的主體適切性相關觀點：

a. 現行執行主體的設立目的，與其他事務及業務間的關係；

b. 現行執行主體的財務狀況；

c. 與相關事務及業務執行主體間的分擔關係；

d. 與現行執行主體的組織形態、人事間的關係。

（3）事務及業務的效率化、提升品質等狀況相關觀點：

a. 效率化、提升品質等達成狀況；

b. 效率化、提升品質等相關指標動向；

c. 帳目區隔的機能狀況；

d. 受益者負擔方式。

（4）檢驗事務及業務的重新檢視歷程相關觀點。

獨立行政法人

府省評價委員會 主管大臣

政策評價‧獨立行政法人

評價委員會（政獨會）

評價(1 次評價) 事務事業再評估

提供再評

估意見

評價結果之評價 方向性之勸告

年度評價 中期目標期間

結束後再評估

15

2、有關事務及業務修正廢止的具體措施

（1）事務及業務廢止；

（2）移由民間或地方公共團體管理；

（3）廢止事務及業務的制度性獨佔；

（4）事務及業務利用自主財源運作，或將事務及業務改由委託處理，進一步縮

減事務及業務相關補助金額依存度；

（5）事務及業務移由其他獨立行政法人或國家管理；

（6）事務及業務部份或全部委託民間，或擴大委託民間的範圍；

（7）事務及業務的戰略化及重點化或整理縮小；

（8）事務及業務的營運合理化與適當化；

（9）市場測試（事務及業務向民間或其他組織招標而募集，如由該組織執行比

獨立行政法人執行，在經費與品質方面有更好效果，則委託該組織執行）

其他事務及業務相關改善措施的試辦。

3、重新檢視獨立行政法人組織型態的具體措施

（1）針對大部份業務或主要業務經廢止，或移由民間或其他營運主體管理的獨

立行政法人，未能明確說明該法人業已廢止將發生何種問題，即予廢止該

法人。即便法人未被廢止，其法人組織將隨著大部份業務或主要業務廢止

或交由其他營運主體管理，予以大幅裁減。

（2）業務收支平衡性高且缺乏國家參與必要性的法人，業務持續由企業經營較

具效率的法人，或同類業務可由民間執行的獨立行政法人，未能明確說明

該法人業已民營化將發生何種問題，則將該法人將予民營化。即便法人未

民營化，其法人組織將隨著大部份業務的民營化而為大幅裁減。

（3）有關特定獨立行政法人，未能明確說明其業務交由不具國家公務員身份之

人負責，將發生何種問題時，將該法人變為特定獨立行政法人以外的獨立

行政法人。

16

（三）評估系統之檢討

獨立行政法人之業務實績，每年由所管轄之各府省評價委員會檢查，且有總

務省政獨會之雙重檢查結構。然而，2007年獨立行政法人綠色資源機構發生官商

圍標醜聞，而該機構之評價還是在5等級評價中排序第2的「A」等，使這套評估

體制被指責未完成被付予之任務。另一項批評是，委員之選定是由各省廳自行辦

理，所選之人幾乎對該機關都有一定之偏好，導致評估結果失真（西澤利夫，

2008；劉坤億，2010）。

四、最新發展

獨立行政法人自2001年開始設置，迄今已超過十年。根據日本政府於2012

年1月19日召開之行政革新會議第24回的會議資料，獨立行政法人從制度制定以

來，其架構、業務營運出現破綻；另外，由於各種樣態業務的法人都在相同的制

度下運作，致使法人無法完全發揮政策實施功能；加上日本財政嚴峻，且須投入

東日本大震災之重建，是以，日本政府推動獨立行政法人制度之再建構，期能使

政策實施功能發揮至最大極限，提升經濟成長或國民生活。在此背景與認知下，

日本政府重新評估獨立行政法人之制度與運作架構。根據獨立行政法人架構的重

新評估結果，現行102個獨立行政法人預計將大幅縮減至65個，而其中減少的這

37個法人，有7個法人被廢止，7個法人民營化，以及將35個法人整併為12個，即

數量減少23個（內閣府，2012）。迄2013年10月，日本已實際將獨立行政法人之

數量縮減至100個。

目前，日本政府正在進行獨立行政法人的新一波改革，其基本想法為依據獨

立行政法人制度原本之宗旨—「實現有效率且高品質的行政」，貫徹「民間可以

做到的就透過民間」之觀點，發揮自主性並搭配該特性進行機動性、彈性的業務

營運，引進企業經營手法。其重新評估的具體內容包括（総務省，2013a；総務

省，2013b）：

（一）強化PDCA5週期性功能目標、以及評估機制：在原有各行政法人內的自律

5 所謂的 PDCA，為 Plan(中期目標的設定)、Do(依據法人中期計畫的實施)、Check(事後評估)、

Action(接受評估的重新評估)等四個字母的縮寫。

17

性PDCA週期之外，加入主管大臣策略性PDCA週期目標，主管大臣給予

法人確實且明確的目標，導入第三方獨立機構由外部進行績效評估。需特

別說明的是，現行作法為各省府評估委員做第一階段評估，再由第三方獨

立機構進行第二階段評估，未來將由主管大臣進行績效評估，第三方獨立

機構在期中階段進行確認。

（二）從法人內外著手改善業務營運架構：除了充實董監事的機能等內部規範

外，透過整備主管大臣的職權，提升法人業務營運之效率與適切性。

（三）財務管理、報酬、薪資等的重新評估以及強化資訊公開：除了提升預算透

明化、及說明責任外，並重新評估針對增加自籌財源及節省開支的獎勵作

用。另外，加強薪資水準的適當性、落實績效薪資、以及資訊揭露機制。

（四）依據法人特性重新類型化：在「民間可以做到的就透過民間」的基本想法

上，重新評估適當的組織屬性，檢討廢止、民營化、業務移轉至其他機關

的可能性。另外，依據法人的特性，將其分類為「執行中期目標的法人」

（一定的自主性、自律性裁量，3~5年的中期目標），以及「執行單年度

管理的法人」（與國家密切合作，年度目標），並建構不同類型的管理模

式。再者，針對執行中期目標的法人，依據業務的特性加以類型化，在符

合獨立行政法人共同規範為前提之下，建立各類型法人所適用的管理規

範，以提升各行政法人的運作效能。

第三節 美國政府法人

美國聯邦政府透過成立政府法人（Government Corporation, 以下簡稱 GC）

作為政策工具，以達成政策目標的歷史已久。本節將分成三個部分，依序說明美

國政府法人之發展概況、定義特徵、評鑑機制。

一、發展概況

關於美國成立政府法人之濫觴，最早可追溯至西元1903年，美國聯邦政府購

買「法國巴拿馬運河公司」（French Panama Canal Company），並成立第一個政

府法人「巴拿馬鐵路公司」（Panama Railroad Company），從此之後許多GCs因

18

應第一次世界大戰、經濟大蕭條、第二次世界大戰等多項國家緊急危機而成立。

於西元1945年，美國國會通過《政府法人法》（Government Corporation Control Act）

以針對預算、審計、債務管理與存款業務等項目制定規範標準（Kosar, 2011: 4）。

根據2011年一份提交至美國國會之研究報告顯示，目前美國聯邦政府設有17

個GCs6，其所提供的公共服務內容包括：交通、郵政、電力、信用、保險等項

目7。美國聯邦政府設立GCs的目的在於：針對業務內容具有高度商業性質的機

構，給予較高的運作彈性及財務自主性，以提升效能，並以達到財務自給自足為

目標。

《政府法人法》並非適用於所有GCs的一般性規範，每一個GC的成立，係

依據國會個別通過之法案，因此這些組織的運作方式具有極大的差異性，以治理

模式為例，這些政府法人的治理模式包括：全職的董事會、兼任董事會選舉產生

的執行長、由內閣各部會首長兼任之董事會、聯邦政府及私人任命之公私混合董

事會、或是單一行政首長直接對總統負責（Kosar, 2011:8-9）。

二、定義與特徵

由於《政府法人法》僅界定GC為「具有公私混合所有權或者由政府完全擁

有之法人組織」（31 U.S.C. 9010-10），且未說明成立該類型組織的條件，因此

各研究者對於何謂政府法人有不同的界定方式8。本文採取Kosar（2011:2）於提

交國會的研究報告中所提供的定義：「政府法人乃是由國會成立、具有公共目的

的政府機構，其提供市場導向的產品與服務，並且能夠創造利潤，以維持或接近

收支平衡。」此一定義係依據西元1948年，美國總統Harry Truman曾經針對政府

法人設立標準發表看法，指出政府法人應具有以下三項特點：（一）以商業活動

形式回應公共需求；（二）其商業活動所提供的收益能維持該組織財務自給自足；

6 由於政府法人法對於政府法人並未提供明確定義，現有政府法人之數量依各界不同定義而有

所差異。本文採用 Kevin Kosar 於 2011 年提交美國國會研究報告之觀點。 7 美國各州及地方政府亦有數千個政府法人提供教育、能源、醫療照護、公共設施等各類服

務，本文之探討以聯邦政府層級之政府法人為研究範圍。 8 Michael Froomkin （1995） 認為政府資助企業（Government Sponsored Enterprise, GSE）是政

府與私人部門共同持股的政府法人（Government Corporation, GC），然而 Thomas Stanton &

Ronald Moe（2002）將 GSE 與 GC 視為在法律上有所區別的兩種組織，前者是政府機構，而後

者雖依法執行具有公共目的之任務，但是不屬於政府的一部分（2000: 81）。

19

（三）相較於傳統政府機構，此一類型的組織在財務方面需要更大的運作彈性9。

以下從法律地位及財務管理來說明美國政府法人的特徵：第一，美國政府法

人具有法人身分，在法律資格上獨立於美國聯邦政府，獨立的法律人格使政府法

人在法院中可以成為原告與被告，此一特徵的優點在於保障與政府法人有契約關

係的私人企業之權益，當雙方因業務往來而產生法律爭議時，可以逕至法院尋求

司法裁判，而不需要透過美國聯邦賠償法院曠日廢時的程序尋求解決（Kosar,

2011: 5-6）。

第二，承上之法律資格特徵，這一類型的組織在財務管理上具有高度自主性

與彈性，個別組織不需要受到一般的預算審計制度規範。根據《政府法人法》於

1982年的增修條文規定，政府完全所有的政府法人應該在每年遞送「商業型態」

預算書給美國總統，內容應該說明上一年度財務運作狀況，以及對於下一年度的

營運計畫及預算規劃，此一計畫書會合併行政機關的預算書一起送到國會審查。

由於政府法人通常具有財務自給自足性、運作高度回應市場動態需求，且公務人

員通常不具有審查商業型態的預算規劃書的能力，國會鮮少動用其權力干預政府

法人之營運規劃（Kosar, 2011: 8）。

三、評鑑機制

目前為止，美國聯邦政府並沒有針對政府法人提出系統性的評鑑機制。無論

是在行政機關或是國會，都沒有專責的監督機構，而僅由國會中類似政策屬性的

委員會對於個別政府法人進行政治課責，而通常只有在該政府法人發生營運危機

的時候，才會受到特別的關注。

事實上，在《政府法人法》設置的初期，美國預算局（Bureau of Budget）

曾經設置特別辦公室，代表美國總統，針對政府法人的設置與營運進行監督，然

而此一項功能因為沒有受到首長重視，從1960年代開始功能逐漸萎縮，直到1970

年代已經沒有任何行政機關人員有專業能力對政府法人進行監督。Kosar

（2011:13）指出，究其原因，《政府法人法》只是臚列政府法人名單，卻未明

確定義何謂政府法人，也沒有規範設置標準與相關評鑑機制，因此評鑑機制難以

9 然而，在美國聯邦政府運作的實務上，國會曾經成立不具有商業活動性質、財務無法自給自

足的政府法人機構，其目的在於使該機構規避一般行政管理法規之監督（Kosar, 2011: 5）。

20

維持。

值得注意的是，2001年安隆公司的無預警宣布破產，引發美國政府對於其市

場監控及財務課責實務的深刻檢討，並且在2002年由國會通過《企業改革法》（或

稱《沙賓法案》，Sarbanes-Oxley Act），以強化公司治理機制。雖然此一法案的

適用對象以私人企業為主，但是部分規範的效力也及於美國政府法人，要求這一

類型組織需要提供每季及年度報告，並且提升內部控制及財務審計之效能。

第四節 小結

本章探討英國部會評鑑執行性非部會公共組織、日本府省評鑑獨立行政法

人，以及美國國會監督政府法人之相關文獻。持平而論，英國的執行性非部會公

共組織、日本的獨立行政法人、美國的政府法人與我國的行政法人，四種組織之

內涵不完全相同，但這些組織皆與監督機關保持「一臂之距」，以不同於行政機

關並較有彈性的人事、會計制度來執行公共任務。

本研究發現，英國政府對於執行性非部會公共組織、日本政府對於獨立行政

法人，皆有實施法人之制度評鑑，定時檢討業務存廢、組織屬性是否需要調整，

惟英日兩國之辦理方式係有差異。再者，本研究發現美國政府目前並沒有針對政

府法人辦理類似之制度評鑑，其情況與英國、日本明顯不同。

英國內閣辦公室於2011年6月發布《非部會公共組織評鑑準則》，提供各部會

辦理法人制度評鑑時依循。根據該準則，主管部會辦理評鑑時，必須掌握六大原

則：比例性、即時性、挑戰性、包容性、透明化、績效性。法人每三年至少要接

受一次評鑑，而評鑑指標要由主管部會、內閣辦公室共同制訂。評鑑分為兩階段：

第一階段為主管部會確認法人業務繼續必要性與組織屬性；第二階段為部會檢視

法人之內控與治理機制。另外，英國政府為了確保改革能順利推動、讓評鑑結果

可發揮效果，於2011年12月更進一步提出《公共組織法》，賦予部會首長推動改

革（如決定廢止該機構、整併等）之權力，並確保改革可在國會之監督下進行。

至於日本，則是直接以國會通過之《獨立行政法人通則法》，作為獨立行政

法人之評鑑依據。通則法雖未對評鑑之辦理方式作細膩規範，但日本另外訂有《於

中期目標期間屆至時重新檢視獨立行政法人組織及整體業務相關事項》，具體規

21

定法人中期目標期間結束時，主管大臣要全面檢討法人之業務繼續必要性與組織

屬性，以及所採取之做法。另外，通則法也規定總務省「政策評價‧獨立行政法

人評價委員會」得針對法人主要事務及事業之改廢，通知主管大臣。目前，日本

政府希望透過評估，將102個獨立行政法人縮減至65個，處理之選項包括廢止、

民營化、整併等三種。

關於英國與日本如何辦理法人制度評鑑，本研究分別就其辦理依據、原則、

評鑑時間、具體做法等三個部分，整理為表2-1：

表 2-1 英國、日本辦理法人制度評鑑之方式比較

英國 日本

辦理依據 非部會公共組織評鑑準則

（2011年 6月公布）

公共組織法(2011年 12 月)

獨立行政法人通則法（1999

年 7月公布）

於中期目標期間屆至時重

新檢視獨立行政法人組織

及整體業務相關事項（2003

年 8月內閣會議決定）

原則 比例性、即時性、挑戰性、包容

性、透明化、績效性。

無規定。

評鑑時間 每三年至少一次。 法人中期目標期間結束時。

具體做法 各部會必須和內閣辦公室

共同制訂評鑑指標。

分兩階段實施：第一階段為

主管部會確認法人業務繼

續必要性與組織屬性；第二

階段為部會檢視法人之內

控與治理機制。

主管大臣全面檢討法人之

業務繼續必要性與組織屬

性，並採取必要措施。

總務省「政策評價‧獨立行

政法人評價委員會」得針對

法人主要事務及事業之改

廢，通知主管大臣。

資料來源：本研究整理。

從英國、日本與美國的經驗中，本研究認為有六大重點可供我國借鏡。第一，

評鑑法人為跨部會之工作，而非僅由法人之主管機關負責。第二，評鑑結果必須

與法人未來之組織屬性（如民營化、廢止等選項）、業務功能緊密結合，目的必

須甚為明確。第三，評鑑可分二階段進行，且不同階段之評鑑重點不同。第四，

部會首長在評鑑必須扮演重要角色。第五，為確保制度評鑑之效力，透過法律賦

予主管部會首長、相關機關職責，以及規定評鑑之效果，是可以考量的方向。第

22

六，法人治理在制度評鑑中，必須是重要的一環。另需特別說明的是，英國、日

本皆有公開行政法人制度評鑑之內容，但本團隊於文獻檢索之過程中，並未發現

這些國家有特別針對研究、文化、訓練、科學（技）等不同制度類型之行政法人，

建立專屬之評鑑指標。

最後，本研究必須指出，以上可供我國參考之各項國外經驗，係以我國應辦

理行政法人制度評鑑為前提。若回歸到臺灣的本土脈絡來思考，截至2013年10

月，我國仍僅有國立中正文化中心為唯一之行政法人，而且在可預見之近期內，

行政法人之數量不會快速膨脹。相對而言，英國、日本皆有上百個行政法人之類

的組織，與我國之政策環境系絡明顯不同；若將此差異列入考量，我國是否要比

照國外之方式來辦理行政法人制度評鑑，實有再審慎評估之空間。

23

第三章 質性調查結果分析

本研究採取深度訪談與焦點團體訪談，以分別依序達成以下研究目的：一、

了解優先推動行政法人個案之組織任務及其特性；二、初步研擬各類行政法人之

制度評鑑機制與評鑑指標構面；三、提升評鑑構面與指標之效度；四、檢視本研

究研擬之制度評鑑機制之可行性與可操作性。以下第一節將說明深度訪談與焦點

團體訪談之研究設計，第二節針對研究調查結果進行內容分析，第三節提出質性

研究結果之綜合發現。

第一節 研究設計

以下分別說明深度訪談及焦點團體訪談之研究設計及執行情況。

一、深度訪談

本研究原規劃深度訪談樣本有 4 類，共 15 人，分別為行政法人制度相關之

中央機關（3 人）、行政法人推動個案之代表（5 人）、行政法人推動個案之監督

機關代表（5 人），以及熟悉行政法人制度之學者專家（2 人）等。實際執行訪談

人次為 13 人。關於深度訪談之執行對象與時間，詳如表 3-1。訪談提綱如下：

1. 就貴機關的觀點，行政法人制度的評鑑重點應該有哪些？

2. 請問您認為行政法人制度評鑑的工作，應有哪些機關、人員來共同參

與？另外，由哪個機關或人員來主責最合適？該機制要如何運作？

3. 根據您的經驗，在未來辦理行政法人制度評鑑之前，有哪些前置作業、

配套措施很重要，必須先預備妥當？

4. 最後，就您的看法，辦理行政法人制度的評鑑結果，應如何與行政法人

未來的制度走向連結？

其中未完成之訪談對象分別是國家中山科學研究院代表 1 人，以及其監督機

關國防部代表 1 人。研究團隊在研究期間曾經試圖邀請受訪，然而機關代表以目

前正處於推動機關成立行政法人立法階段不宜表示意見為由拒絕，因此無法順利

完成規劃訪談人數，有關於該行政法人個案之制度評鑑相關意見，改由焦點團體

24

方式，邀請相關專家學者提供意見。

表 3-1 深度訪談執行時間及訪談對象說明表

資料來源：本研究整理。

二、焦點團體訪談

本研究共辦理六場焦點團體訪談，包括針對五個行政法人個案機關，分別邀

請專家學者及機關代表參加，進行五場焦點團訪談，以討論初步研擬之制度評鑑

機制及績效構面指標之可行性及可操作性。完成個案研究之後，再邀請機關代表

及專家學者參與，舉辦一場焦點團體訪談，綜合探討制度評鑑機制及指標構面設

計之可行性與可操作性，六個場次焦點團體訪談共 30 人次與會，各場座談之執

類別 代碼 日期 受訪者背景說明

相關

中央

部會

A1 102.05.15 任職於行政院人事行政總處，政務人員，督導行政法人

業務。

A2 102.05.15 任職於行政院研考會，簡任非主管人員，熟悉政府組改

業務。

A3 102.05.22 任職於審計部，簡任主管人員，熟悉英國行政法人制度。

行政

法人

推動

個案

B1 102.06.07 任職於國立中正文化中心，資深行政主管。

B2 102.06.24 任職於國家運動訓練中心，資深行政主管。

B3 102.06.13 任職於國家災害防救科技中心，資深幕僚。

B4 102.06.19 政治大學教授，熟悉國家電影資料館運作。

B5 未執行 中山科學研究院成員。

行政

法人

個案

監督

機關

C1 102.08.08 任職於教育部，薦任主管人員，監督國立中正文化中心。

C2 102.06.13 任職於教育部體育署，簡任主管人員，監督國家運動訓

練中心。

C3 102.06.19 任職於行政院國科會，簡任主管人員，監督國家災害防

救科技中心。

C4 102.06.13 任職於行政院，簡任主管人員，督導教育部、文化部業

務。

C5 未執行 國防部主管。

學者

D1 102.06.13 政治大學教授，熟悉政府組改業務。曾於中央部會擔任

政務人員。

D2 102.06.18 東華大學教授，熟悉政府組改業務。曾於中央部會擔任

政務人員。

25

行時間及與談對象說明，請參考表 3-2。

表 3-2 焦點團體訪談執行時間及與談對象說明表

個案 日期 代碼 與談者背景說明

國家表演

藝術中心 102.7.24

E1 文化部薦任人員，承辦國家表演藝術中心業

務。

E2 兼任助理教授，藝術行政實務工作者。

E3 教育部薦任人員，監督國立中正文化中心。

E4 臺北教育大學教授，專長為鋼琴，曾於國立中

正文化中心擔任主管。

E5 國立中正文化中心資深行政主管。

國家災害

防救科技

中心

102.7.26

F1 國家災害防救科技中心行政主管。

F2 中央警察大學教授，專長為消防安全、災害防

救，具政府實務經驗。

F3 中央警察大學教授，專長為消防安全、緊急應

變管理。

F4 中央警察大學助理教授，專長為公共行政、危

機管理。

F5 政治大學助理教授，專長為公共行政、災害防

救。

國家運動

訓練中心 102.7.29

G1 國家運動訓練中心資深行政主管。

G2 國立體育大學教授，專長為運動傷害與訓練，

曾任體委會政務人員。

G3 亞東技術學院教授，專長為滑雪，曾參與國家

運動訓練中心組織型態規劃。

G4 教育部體育署簡任人員，曾於國家運動訓練中

心擔任主管。

G5 臺南大學教授，專長為公共行政、NGO 管理。

臺灣電影

文化中心 102.8.1

H1 國家文化藝術基金會資深行政主管，公共行政

博士。

H2 淡江大學副教授，專長為公共行政、公共管理。

H3 北師美術館行政主管，藝術行政資深工作者。

國家中山

科學研究

院

102.8.2 I1

淡江大學助理教授，專長為組織理論、公共政

策。

I2 國防大學博士級中校教官，專長為國防安全。

26

I3 銘傳大學助理教授，專長為公共行政、政策分

析。

I4 世新大學副教授，專長為績效管理、公共政策。

I5 佛光大學教授，退役將軍，專長為公共行政。

綜合座談 102.10.04

J1 教育部政務人員，曾任國立中正文化中心主

管。

J2 臺北大學教授，專長為企業管理，熟悉行政法

人制度。

J3 國科會簡任人員，主管國家災害防救科技中

心。

J4 教育部簡任人員，曾推動社教館所行政法人

化。

J5 政治大學教授，專長為公共行政，熟悉行政法

人制度。

J6 臺灣大學副教授，專長為公共行政，熟悉行政

法人制度。

J7 文化部簡任人員，主管人事業務，主辦行政法

人業務。

資料來源：本研究整理。

第二節 內容分析

根據研究旨趣，本研究綜合 13 人次深度訪談及 6 場焦點團體訪談之結果，

進行內容分析，共歸類為八個分析類目：分別是：一、制度評鑑之功能；二、制

度評鑑之重點；三、制度評鑑之主責機關；四、制度評鑑委員會之組成成員；五、

制度評鑑之進行模式；六、評鑑頻率；七、評鑑注意事項與配套措施；八、評鑑

結果效力。茲分析如下。

一、制度評鑑之功能

對於制度評鑑機制的設計，應該從根本探討此一機制之功能與定位，才能夠

據以設計符合目的之評鑑機制。根據受訪者之意見，行政法人制度評鑑具有以下

之目的與功能：

（一）回應立法院之附帶決議：部分受訪者認為制度評鑑之目的為回應立法院之

27

附帶決議，因此應該考慮當初立法院做成此一決議之目的，以及其所期待

之評鑑產出形式（受訪者 I1、J2、J5、J7）。

（二）制度評鑑應與績效評鑑有所區別：行政法人之監督機關根據《行政法人法》

之規定，每年針對所屬行政法人之營運進行績效評鑑，為避免重複評鑑、

以及增加行政法人之行政負擔，制度評鑑之標的應與每年進行之績效評鑑

有所區隔（受訪者 E2、E5、F3、J1、J2、J5）。

（三）應評鑑行政法人之監督機關：部分受訪者認為，制度評鑑之標的應該是行

政法人之監督機關，行政法人運作績效係由監督機關每年予以評鑑，制度

評鑑之功能在於，每若干年綜合檢視監督機關對於行政法人之管理與績效

評鑑是否適當（受訪者 E2、F1、J5）。

（四）應具輔導與行為引導功能：部分受訪者認為我國行政法人之推動仍於初期

階段，應該將制度評鑑視為組織診斷、輔導之機制，透過適當的評鑑指標，

引導新成立之行政法人健全其經營管理體制（受訪者 I5、J1、J4）。

二、制度評鑑之重點

根據各類機關代表及專家學者在訪談過程中所表達之意見，本研究歸納制度

評鑑應關注的評鑑重點包括以下三個面向：（一）行政法人制度核心價值、（二）

法人治理品質、以及（三）經營管理，各評鑑重點項目意見與受訪者對應表如表

3-3 所示。綜合受訪者之意見，本研究歸納制度評鑑之重點如下：

（一）行政法人制度評鑑的目的，在於定期檢視行政法人制度之核心價值，了解

該項公共任務是否仍有存續之必要性？此一公共任務是否應該以行政法

人型態運作？該行政法人是否達成公共目的、符合當初改制或設置之政策

目標？

（二）在進行制度評鑑時，除了檢討以上之制度核心價值外，亦需要檢視受評行

政法人之治理品質是否健全，包括檢視董事會運作是否良善？組織財務、

人事制度是否健全、是否具有當初設置時所期待之運作彈性？內部控制流

程是否合宜？內部資訊是否透明公開？組織內部溝通管道是否暢通？組

織是否健全、具有永續發展之品質？

28

（三）制度評鑑與每年由監督機關所進行之績效評鑑應該有所區隔，行政法人制

度評鑑的重點，在於檢討受評鑑行政法人是否應該存續，以及評鑑其控制

及治理品質是否妥善，而每年進行之績效評鑑則是關注各行政法人之經營

績效。雖然制度評鑑亦將經營管理納為評鑑內容之一，但是權重不宜過

高，與每年之績效評鑑應有所區隔，且減少對行政法人運作之干擾。

表 3-3 制度評鑑重點與受訪者代碼對應表

評鑑面向 評鑑項目 受訪者代號

制度核心

價值

公共目的存續之必要性 D1、G3

以行政法人的型態運作之必要性 A3、C4、D1、F2、J3

設置或改制目的之達成 D1、F4、G2、I2

公共目的之達成 A2、C1、C3、C4、D1

法人治理

品質

治理結構 B4、D1、D2、G3、G4

財務 B1、B4、C4、D1、D2

人事 B4、D1、D2

內部控制 A3、B1、D2

資訊公開 D2、G3

永續發展 B4

經營管理 服務品質 B1、C4、G4

目標達成度 B3、C1、C2、C3

資料來源：本研究整理。

三、制度評鑑之主責機關

針對由哪一個機關主責辦理制度評鑑作業的問題，本研究歸納受訪者之意

見，提出了五種可能的選項，分別是：由行政院人事行政總處主責、由政務委員

領隊、由國家發展委員會主責、由行政法人之監督機關主責辦理，以及由第三方

獨立機構進行評鑑工作。主責機關之意見與受訪者之對應表，請見表 3-4。

29

表 3-4 主責機關與受訪者代碼對應表

主責機關選項 受訪者代號

由行政院人事行政總處主辦 A1、A2、D1、D2、E1、E3、I5

由政務委員領隊 A3、C4

由行政院國家發展委員會負責幕僚作業 C4、E2

由行政法人監督機關主辦 A2、C3

由第三方獨立機構進行評鑑 B1、B4、C2、D2

資料來源：本研究整理。

以下歸納與分析受訪者所提出之五個選項：

（一）由行政院人事行政總處主責

部分受訪者認為由於行政院人事行政總處為《行政法人法》之主管機關，因

此行政院人事行政總處應負起籌辦制度評鑑之責任（受訪者 A1、A2、C1、D1、

D2、E1、E2、J2）；亦有部分受訪者認為行政院人事行政總處之專業是人力運用，

對於個別行政法人之業務內容不熟悉，若由行政院人事行政總處主導制度評鑑，

將會有觀點偏狹或無法深入了解的問題。關於這此一疑慮，贊成由行政院人事行

政總處主辦的受訪者認為，雖然是由行政院人事行政總處主責辦理，其僅扮演幕

僚作業的工作，評鑑委員的選定以及評鑑的工作，還是要由其他機關協助（受訪

者 A1、A2、J2）。

（二）由政務委員領隊

部分受訪者認為制度評鑑需要以宏觀的角度進行，因此需要由政務委員引導

政策方向的發展，並且扮演協調的角色較為適當（受訪者 A3、C4）；然而，部

分受訪者認為不需要由政務委員參與，綜合歸納之因素有三：（1）目前行政法人

數量不多，不足以需要由政務委員出面；（2）政務委員沒有實際涉入參與行政法

人運作，最後實質評鑑業務還是會由監督機關或相關部會執行；（3）若將評鑑委

員的層級拉高到政務委員，在產出評鑑結果之後，行政運作的彈性空間較低。

（三）由行政院國家發展委員會負責幕僚作業

有受訪者認為行政法人之制度評鑑工作，若由行政院人事行政總處來主導會

有觀點上的偏誤，應該由行政院研究發展考核委員會或國家發展委員會負責主導

制度評鑑之幕僚作業較為恰當（受訪者 C4、E2）。受訪者提出此一觀點之論述內

容如下：（1）制度評鑑之運作有跨機關協調整合之需求；（2）制度評鑑重點不是

30

針對行政法人之績效，而是考核行政法人之監督機關是否善盡職責查核行政法人

之運作。

（四）由行政法人監督機關主辦

部分受訪者認為各行政法人業務有其專業性，應該由其監督機關主導評鑑工

作比較能夠深入了解實務情況（受訪者 A2、C3）。然而，亦有受訪者認為監督

機關因為與行政法人關係較為密切，可能會無法客觀揭露行政法人運作的問題，

或者容易與績效評鑑混淆，因此不一定適合主導制度評鑑作業（受訪者 C1、D2）。

（五）由第三方獨立機構進行評鑑

部分受訪者提出由第三方獨立機構之構想，透過經認證的機構或專業人士進

行制度評鑑，此一方式的優點是可以避免由行政機關主導制度評鑑，而導致以監

督一般行政機關的觀點評鑑行政法人（受訪者 B1、B4、C2、D2）。

綜合受訪者之意見，本研究提出以下四點歸納：

（一）多數的受訪者同意，基於《行政法人法》主管機關之責任，應由行政院人

事行政總處主責辦理制度評鑑業務，然而，考量行政院人事行政總處不具

有各種特定行政法人業務之專業，此一主辦責任應以幕僚作業為主。此

外，考量行政院人事行政總處的位階層級，若評鑑結果涉及對行政法人之

獎懲，行政院人事行政總處必須向上呈提報，由行政院做相關決定。

（二）制度評鑑涉及多個機關的整合與協調，以及政策內容的檢視，因此部分受

訪者認為應考慮由政務委員或行政院國家發展委員會擔任協調的角色。

（三）由於各行政法人業務之專業性與特殊性，制度評鑑過程需要個別行政法人

之監督機關參與，例如：協助提供評鑑委員名單等工作。然而，考量監督

機關與行政法人之互動關係，監督機關在評鑑過程之角色應審慎規劃。

（四）除了由行政機關主責辦理行政法人制度評鑑業務外，亦可考慮由經過專業

認證的第三方獨立機關辦理此一業務，以強調評鑑過程的獨立性與專業

性，並且避免行政機關對行政法人的過度監督。

31

四、制度評鑑委員會之組成成員

歸納深度訪談結果，受訪者提出的制度評鑑委員會成員，包括：行政院人事

行政總處、行政院主計總處、財政部、行政院研究發展考核委員會（簡稱研考會）、

各行政法人之監督機關、業務相關機關，以及外部專家學者等，以上各類型成員

與受訪者對應表，請見表 3-5。

表 3-5 評鑑委員會組成成員之與受訪者代碼對應表

評鑑委員會組成成員選項 受訪者代號

行政院人事行政總處 A1、A3、C2、C4、D1、D2

行政院主計總處 A1、A2、A3、B4、C2、C4、

D1、D2

財政部 A3、B4

行政院研究發展考核委員會 A2、C2、C4、D1

行政法人之監督機關 A1、A2、A3、B1、B3、B4、

C2、C3、C4、D2

行政法人業務相關機關 A1、A2、B3、B4、F2

外部專家學者

A1、A2、A3、B1、B3、B4、

C2、C3、C4、D1、D2、G2、

I2、J3

資料來源：本研究整理。

以下，針對各類型組成成員進行說明：

（一）行政院人事行政總處

因行政法人之設置涉及人力運用彈性之目標，且行政院人事行政總處為《行

政法人法》之主管機關，應該為制度評鑑小組成員之一。

（二）行政院主計總處

行政法人之營運仍需要接受政府財務支援，因此主計總處應納入評鑑小組，

以評鑑其財務績效。

（三）財政部

財政部對於行政法人所持與使用之國有財產，以及在行政院組織改造之後的

採購業務，具有監督的責任。

（四）行政院研究發展考核委員會

32

部分受訪者認為研考會應該納入制度評鑑小組，檢視行政法人之運作是否達

到當初成立的宗旨，然而亦有受訪者認為在行政院組織改造之後，組織評鑑相關

業務將移轉給行政院人事行政總處，因此不需要參與行政法人制度評鑑。

（五）行政法人之監督機關

受訪者認為各行政法人之業務皆有其專業性及特殊性，因此需要納入其監督

機關，以了解各行政法人之實務運作情況。然而，亦有受訪者認為監督機關專司

平時之業務監督，在制度評鑑時角色不宜過重。

（六）行政法人業務相關機關

部分受訪者表示可依據各行政法人之業務內容，納入業務相關機關，以了解

其實務運作績效。例如：國家災害防救科技中心之業務與行政院災害防救辦公

室、交通部氣象局、公路總局、農委會水土保持局、及內政部消防署等機關具有

高度相關性，制度評鑑過程中，可考慮納入以上各機關之意見。

（七）外部專家學者

多數受訪者皆認同應該納入外部學者專家參與制度評鑑。除了強調人選的專

業性與公正性之外，部分受訪者特別提出可以考慮依法人屬性，遴聘企業管理實

務專家、國際專業人士、或非營利組織代表擔任評鑑委員。

五、制度評鑑之進行模式

受訪者對於制度評鑑的進行模式提出不同的意見，主要可以區分為二階段評

鑑及單一階段評鑑設計兩類，分別說明如下：

（一）採取二階段制度評鑑

部分受訪者建議考慮採用行政院人事行政總處員額評鑑模式，行政法人制度

評鑑可分成兩個階段進行，但是應該擴大專業成員的來源（受訪者 A2、C1）。

部分受訪者進一步表示，應該區隔第一階段與第二階段評估之目的，第一階段評

估只關注組織運作管理之面向，第二階段之評鑑重點在於檢視第一階段之評鑑是

否確實，並且關注制度核心價值之層次（受訪者 I4）。表示制度評鑑可委由外部

第三方獨立機構進行之受訪者，認為仍需要由行政機關進行第二階段評鑑（受訪

者 D2）。

在評鑑的形式上，可以先由機關進行自評，提出評鑑資料，然後再由評鑑委

33

員進行複評（受訪者 B3、C3、D1、D2）。評鑑委員首先進行書面審查的工作，

然後召開評鑑會議，由評鑑委員向受評鑑法人提問，提供評鑑雙方實質討論的機

會（受訪者 D1、D2）。

（二）單一階段制度評鑑

部分受訪者認為只需要進行一階段的評鑑工作，以避免增加行政成本及行政

法人之運作負擔。持此觀點之受訪者認為，制度評鑑應該與年度績效評鑑區隔，

制度評鑑只需專注於核心價值之達成情況，其他法人治理及經營管理之情況，可

以透過年度績效評鑑之結果呈現（受訪者 G2、J5、J6、J7）。

六、評鑑頻率

在制度評鑑的頻率方面，受訪者所提出的選項包括：二年一次、三年一次、

三至五年一次，四年一次，及五年一次等意見。以上各類意見與受訪者對應表，

請見表 3-6。

表 3-6 評鑑頻率與受訪者代碼對應表

評鑑頻率 受訪者代號

二年一次 D2

三年一次 A1、A2、C3、C4、F1

三至五年一次 D1

四年一次 A2、C2、C4、D1

五年一次 E3

資料來源：本研究整理。

提出三年評鑑一次之受訪者認為，制度評鑑的頻率應該配合行政法人董事會

的任期，以達到課責的效果。其中較為特殊的是國家運動訓練中心，受訪者認為

此一機構的成立是為了培訓奧運選手，因此應該以奧運比賽成績作為評鑑的基

準，每四年進行一次制度評鑑。而提出五年進行一次制度評鑑之意見者，認為制

度評鑑著重於長期公共目的之達成度，而非短期之經營管理績效，應該避免評鑑

過於頻繁，亦期望降低對於行政法人運作之干擾。然而，無論是評鑑頻率是三年

或五年一次，受訪者一致認為應該與每年進行之績效評鑑區隔，並且避免對於行

政法人過度監督。

34

七、評鑑注意事項與配套措施

對於進行行政法人制度評鑑，受訪者提出各項注意事項及配套措施之建議，

其各項意見歸納如表 3-7。

表 3-7 評鑑注意事項與配套措施與受訪者代碼對應表

評鑑注意事項與配套措施 受訪者代號

明確訂定細部指標 A1、A2、B1、B3、C3、C4、

D1、D2、E5、F3

事前溝通與講習 C1、C3、C4、D1、D2、H2、

I5

審慎遴選適當之評鑑委員 A2、C2、C3、C4、D1

公開評鑑結果資訊 C4

提供受評機關申覆機會 C1、F3

資料來源：本研究整理。

歸納受訪者之意見，制度評鑑過程注意事項及配套措施重點如下：

（一）明確訂定細部指標

受訪者認為事先訂定具體、詳細且定義清楚的指標是施行制度評鑑的關鍵重

點之一，適當且標準明確的指標可以避免評鑑結果受到不同評鑑者之主觀因素影

響（受訪者 A1、A2、B1、B3、C3、C4、D1、D2）。此一指標的研擬過程應邀

請各機關、專家學者共同討論，並邀請受評鑑法人參與討論。一旦各項細部指標

訂定之後，進行評鑑時，可透過表格化、量化的方式，請受評機關針對各指標項

目，提供績效資訊及說明。

（二）事前溝通與講習

承上述明確訂定細部指標之重要性，受訪者強調評鑑主辦機關、受評鑑法

人、以及評鑑委員之間應該事前充分溝通，使各方明確了解評鑑目標、各項指標

項目之定義與內涵、評鑑所需的工具與方法，以及評鑑結果的效力，避免評鑑過

程各方認知落差，導致評鑑效果不佳（受訪者 C1、C3、C4、D1、D2）。

（三）審慎遴選適當之評鑑委員

多位受訪者指出評鑑委員人選的專業性與公正性是重要關鍵之一（受訪者

35

A2、C1、C2、C3、C4、D1）。在選擇評鑑小組成員時，必須注意各專業領域之

特殊派系問題、機關間利害衝突關係、以及委員專業性等因素。針對不同的指標

項目，由對應專業的委員評分，在進行評鑑之前，應該明確說明指標定義以及評

分的標準，以確保評鑑結果之公正性。

（四）公開評鑑結果資訊

受訪者建議評鑑結果應該公開、透明化，適度的資訊揭露可以促進行政法人

與社會大眾的溝通，並且建立信任關係，並且鼓勵大眾公開討論行政法人（受訪

者 C4）。

（五）提供受評行政法人申覆機會

部分受訪者建議，在完成制度評鑑之後，應該提供行政法人針對評鑑結果提

出申覆之機會（受訪者 C1、F3）。

八、評鑑結果之效力

根據受訪者之回應，本研究歸納評鑑結果與行政法人制度關係之連結重點如

表 3-8。

表 3-8 評鑑結果效力與受訪者代碼對應表

評鑑結果效力 受訪者代號

必須與法人未來之制度走向連結 A1、A2、C3、C4、D1、D2、

F4

設計獎懲機制 A2、B1、C1、C3、D2、I2、

I3

提供輔導，協助改善 C3、D2、F3

資料來源：本研究整理。

針對各項評鑑結果效力，說明如下：

（一）與法人未來之制度走向連結

制度評鑑的結果，當然要有其效力及作用，否則此一評鑑的意義不大。評鑑

的結果可以包括法人延續既有制度、法人終結、法人改制為行政機關構或財團法

人等適宜之組織屬性（受訪者 A1、A2、C3、C4、D1、D2）。

（二）考慮設計獎懲機制

36

建議對於制度評鑑的結果設計獎懲機制，以提高行政法人配合實施制度評鑑

之意願，並且強化評鑑結果之效力（受訪者 A2、B1、C1、C3、D2、I2、I3）。

例如：對於評鑑結果優良之行政法人，提供獎金，調整補助款的額度，或者是以

免除評鑑一次以降低監督密度等方式給予獎勵；對於評鑑結果不佳者，以撤換董

事會成員為懲罰，然而，針對撤換董事會成員之懲罰方式，有受訪者表示多數董

事會成員為無給職，並不適合被列為懲罰對象（受訪者 J4）。

（三）提供輔導，協助改善

制度評鑑之目的除了檢討行政法人之存續以及後續獎懲外，評鑑過程亦對於

各受評之行政法人具有行為引導之作用，透過評鑑指標的設計，引導各行政法人

積極達成其公共任務，評鑑結果應適當反饋給受評行政法人，作為檢討、改善未

來組織運作之依據，對於評鑑結果不佳者，主管機關應該給予輔導，協助改善運

作績效（受訪者 C3、D2）。

第三節 綜合發現

根據深度訪談及焦點團體訪談之分析結果，受訪者對於行政法人制度評鑑

機制具有多元的意見，究其原因在於，受訪者對於行政法人制度評鑑之功能與目

的持有不同看法，導致對於評鑑機制有不同的設計理念。部分受訪者認為，此一

制度評鑑具有對行政法人行政監督之功能，以確保該行政法人有效運用公共資

源，達成其公共目的。據此觀點，制度評鑑機制之設計應注意行政法人在核心價

值、法人治理以及經營管理各面向的表現，除了外部專家學者外，需要納入政府

人事、主計及業務相關部門代表，共同檢視行政法人的運作成果。另一方面，部

分受訪者認為行政法人制度評鑑乃是回應立法機關決議，確認行政法人之運作符

合當初改制或設置目的，持此觀點的受訪者認為，制度評鑑應該注重行政法人核

心價值之達成，且其功能應與年度績效評鑑有所區隔，避免重複評鑑及行政成本

耗費，評鑑委員組成亦可降低行政監督色彩，以外部專家學者為主。

雖然，受訪者對於制度評鑑之功能有不同的看法，但是整體而言，多數受訪

者在許多評鑑原則上仍有高度的共識，歸納說明如下：

（一）制度評鑑應該避免對於行政法人過度監督。我國政府推動行政法人之目的

在於針對特定公共服務機構給予運作之彈性，降低行政監督之限制，以提

37

升其運作效率與效能。因此，制度評鑑之設計應該避免再度對行政法人造

成過度監督。此一觀點應反映在制度評鑑模式、組成成員、評鑑指標、評

鑑頻率之設計上。

（二）簡化行政法人之行政作業負擔。行政法人每年都要接受其監督機關績效評

鑑，再課予制度評鑑將會導致行政法人之組織成員疲於應付文書作業，無

法專注於組織核心業務。因此，制度評鑑之設計應該盡量簡化流程，以減

少行政負擔。

（三）制度評鑑機制設計應該考量我國目前推動行政法人之現況與限制。目前我

國僅成立一個行政法人，短期內亦不會如英國或日本大量成立行政法人。

此外，臺灣目前了解行政法人運作之專家仍屬少數，因此進行制度評鑑

時，可能面對難以找到適合的評鑑委員之困境，在設計評鑑機制時，應該

將現況與相關限制納入考慮。

（四）多數受訪者認為行政法人制度評鑑應該由行政院人事行政總處主責辦理。

然而，制度評鑑涉及多元專業能力，行政院人事行政總處應扮演幕僚作業

角色，實際評鑑小組之組成仍需要多方的支援。

（五）評鑑成員之組成，主要是考量其專業性以及業務相關性。若納入行政機關

之代表，則評鑑之前應該充分溝通評鑑方式與標準，以避免行政機關代表

仍然使用對一般行政機關監督之觀點，給予行政法人過度的監督與限制，

違背給予行政法人制度鬆綁的目的。同時，也必須注意各專業領域之政治

生態，以免評鑑結果之公信力受到質疑。

（六）各行政法人規模及業務屬性不同，不宜採取統一指標進行制度評鑑。評鑑

主辦單位在設定績效指標過程中，應該與行政法人充分溝通，以了解該行

政法人的特色及運作情況，擬定適當的評鑑指標。

（七）制度評鑑不僅是監督，亦有輔導之功能。行政法人在成立初期便應該充分

了解制度評鑑之期程與相關指標，使行政法人有充分的時間設定運作目

標，以因應制度評鑑。制度評鑑指標應該明確反映評鑑機關對該行政法人

運作效能之期待。

（八）制度評鑑之結果應該具有實質效力，包括檢討該行政法人之運作屬性、將

38

評鑑結果回饋給行政法人以改善效能，或是提供獎懲機制等，否則此一制

度評鑑將無法發揮效用。

39

第四章 制度評鑑之 AHP 分析與指標建構

為提出行政法人制度評鑑構面與項目之權重建議，本章採用「層級分析法」

（Analytic Hierarchy Process, AHP），參酌國內外文獻以及深度訪談之結果，設計

AHP問卷（詳見附錄四），經發放與回收 25份有效問卷之後，以 Expert Choice 11.5

統計軟體來進行分析，並以國立中正文化中心為例，建構制度評鑑指標。

需特別說明的是，AHP 係利用層級結構概念，將複雜的多目標問題經由高

層次往低層次逐步分解，利用系統內含有次系統之觀點，說明系統具有結構性，

使決策者能脈絡分明地分析問題（Saaty & Vargas，2001）。此方法之特色，在於

以要素建立層級系統，經過各層級要素的成對比較後，利用數值分析以求解各要

素之相對權重，並檢視填寫者的判斷是否符合一致性，然後求得各階層要素在全

體方案的綜合評估權重，從而獲致專家意見所彙整的決策建議（張四明、劉坤億，

2010：133）。

本章分為三節：前二節依序為研究設計、AHP 結果分析；第三節以我國唯

一之行政法人——國立中正文化中心為例，將本研究團隊研擬之評鑑構面與項

目，嘗試建構適用於該法人之制度評鑑指標。

第一節 研究設計

關於本計畫實施層級分析之研究設計，本節分為兩個部分來說明。第一個部

分為層級分析架構，說明 AHP 問卷之制度評鑑構面、項目及其操作化定義；在

第二個部分中，則是說明 AHP 問卷之抽樣與施測過程。

一、問卷層級分析架構：制度評鑑之構面與項目

本問卷之層級分析架構分為兩層，第一層為評鑑構面，第二層為評鑑項目。

第一層評鑑構面有三個，包括：法人治理、經營管理、制度核心價值；第二層評

鑑項目共有 14 個，其中法人治理有 5 個，經營管理有 6 個，制度核心價值有 3

個。所提出的三個構面，除了依據深度訪談之受訪者意見，也參酌國外經驗，其

中，制度核心價值是英國、日本辦理行政法人制度評鑑之核心；法人治理構面，

則是英國辦理行政法人第二階段評鑑之重點；至於經營管理，也是日本辦理法人

評鑑的一部分。

40

為便於受測者填寫，本研究對於問卷調查之各項評鑑構面、評鑑項目，皆有

操作化定義。關於這三個評鑑構面及各構面所涵蓋之評鑑項目，茲分別說明其內

涵與操作化定義如下：

（一）法人治理

本構面係指行政法人透過明確的責任制度、資訊揭露、董事會職責、獨立且

具功能的監察人，及回應利益關係人（如監督機關、服務對象等）需求，以加強

法人績效管理與課責之規範。具體而言，本構面有 5 個評鑑項目，包括：明確的

責任制度、資訊揭露及透明的程度、董事會善盡職責、獨立且具功能的監察人、

回應利益關係人的程度。關於這 5 個評鑑項目之意義，分別是：

1. 明確的責任制度：組織架構應能促進受評之行政法人運作的透明度與效率、

符合法律規定，以及清楚明確地辨別監督機關、行政法人之職責。

2. 資訊揭露及透明的程度：指確保受評之行政法人相關的經營、財務、績效、

所有權及管控等重大資訊，主動、及時且正確地揭露之程度，外界可以有多

元管道經常取得可靠與可比較的詳細資訊，據以做出各項決策。

3. 董事會善盡職責：係確保受評之行政法人董事會的策略性指導、對經營階層

的有效監督，以及法人與公眾對其職責的信賴。

4. 獨立且具功能的監察人：即藉助監察人之設置，確實輔助及提升受評之行政

法人董事會專業經營能力的功能。

5. 回應利益關係人的程度：指受評之行政法人業務活動的規劃與辦理，是否回

應利益關係人的需求、利益和關切之問題。

（二）經營管理

指行政法人的內部控制、人力資源管理、財務管理、資產管理、自籌財源情

形，以及是否達到組織營運績效目標。有關這 6 個項目的具體意涵，分別是：

1. 內部控制之完善性：指針對組織的控制環境、風險評估、控制作業、資訊與

溝通，以及監督等五大部分，訂定標準作業程序，並據以執行、追蹤、自行

檢查和考核，進行完整周延的內控與內稽作業。

2. 人力資源管理之情形：指透過人力結構、薪資待遇、員工培訓等辦理情形，

41

檢視受評之行政法人人力資源的管理成果。

3. 財務管理之情形：指透過預決算辦理情形、收入穩定性、支出合理性等情形，

檢視受評之行政法人財務的管理成果。

4. 資產管理情形：指管理使用之公共營造物、設施設備、基金等是否按特定指

定用途妥善運用、確保財產登記的方法、贈與和轉讓，以及保障財產安全與

促進資產使用效率之措施。

5. 自籌財源之情形：指行政法人自行籌措財源（即政府補助以外之經費）之比

率的合理性，以及達成合理之自籌財源的能力。

6. 營運績效目標達成之情形：此處之營運績效目標達成，並非行政法人之年度

績效目標達成情形，而是 3-5 年（中程或指當屆董事會）之營運績效目標之達

成情況。

（三）制度核心價值

行政法人制度之核心價值，可透過個別行政法人所欲追求之設置宗旨（即公

共目的）來反映。具體的評估項目，可分為：公共目的之達成情形、以行政法人

的型態運作之必要性、設置或改制之目的達成情形。

1. 公共目的之達成情形：指受評之行政法人在過去數年當中，是否有達成其設

立宗旨。若其宗旨已不必存在，該行政法人之存廢即有檢討空間。

2. 以行政法人的型態運作之必要性：指受評組織未來維持為行政法人，是否仍

為達成其設立宗旨之最佳組織型態。以國家運動訓練中心為例，若繼續維持

行政法人來運作，是否比改制為行政機關（構）、財團法人或將其民營化，更

能幫助運動選手於下一屆奧運奪牌。

3. 設置或改制之目的達成情形：包括融合公、私組織之優點與特性、增加用人

彈性、適度鬆綁政府會計和採購的限制、強化經營責任及成本效益、開放多

元參與公共事務等。

綜合以上之說明，本研究 AHP 問卷之架構如圖 4-1 所示：

42

（制度評鑑構面） （制度評鑑項目）

圖4-1 AHP問卷架構圖

資料來源：本研究自繪。

二、抽樣與施測過程

本研究 AHP 問卷係採立意抽樣（purposive sampling）。本團隊在規劃問卷之

抽樣時，考量國家表演藝術中心、國家災害防救科技中心、國家運動訓練中心、

臺灣電影文化中心、國家中山科學研究院等組織之性質差異甚大，各組織皆應有

不同相關背景之成員參與，較能兼顧實際需求與可行性。是以，研究團隊選取之

受訪者類別，包括：規劃改制或成立行政法人之單位、監督機關、外部專家等三

大類。其中，本研究對於外部專家採廣義認定，範圍涵蓋相關領域之實務工作者，

不以學者為限。根據本研究之原先規劃，每個改制或設置行政法人之個案皆以 6

人、總人數為 30 人為原則，但囿於願意填寫 AHP 問卷之人數有限，經研究團隊

不斷嘗試努力，最後每個個案皆為 5 人填寫，總人數為 25 人。

在實際施測方面，因考量多數人無填寫 AHP 問卷之經驗，對填寫方式不熟

悉，故本研究將 AHP 問卷調查與焦點團體訪談合併舉辦，於各場焦點團體訪談

法人治理 ‧ 明確的責任制度

‧ 資訊揭露及透明的程度

‧ 董事會善盡職責

‧ 獨立且具功能的監察人

‧ 回應利益關係人的程度

經營管理 ‧ 內部控制之完善性

‧ 人力資源管理之情形

‧ 財務管理之情形

‧ 資產管理情形

‧ 自籌財源之情形

‧ 營運績效達成目標之情形

制度核心價值 ‧ 公共目的之達成情形

‧ 以行政法人的型態運作之必要性

‧ 設置或改制之目的達成情形

43

結束後，立即由研究團隊說明 AHP 問卷之填寫方式，確定各位受訪者皆了解之

後，再請他們填寫。以下分別針對 5 個規劃改制或成立行政法人之個案，說明其

問卷抽樣與施測過程。

（一）國家表演藝術中心

國家表演藝術中心為整併國立中正文化中心（目前監督機關為教育部）與衛

武營藝術中心（目前主管機關為文化部）之新組織，將來以行政法人之型態成立

後，其監督機關為文化部。有關國家表演藝術中心之施測對象，包括：國立中正

文化中心行政主管 1 人、教育部業管官員 1 人、文化部業管官員 1 人，以及熟悉

國立中正文化中心之藝術行政專家 2 人，一共 5 人，代碼為 E1~E5。這 5 份問卷，

均配合 2013 年 7 月 24 日舉辦之焦點團體訪談施測。

（二）國家災害防救科技中心

國家災害防救科技中心目前為財團法人國家實驗研究院代管之研究單位，其

主管機關為行政院國家科學委員會。因行政院國家科學委員會之代表無法參加

2013 年 7 月 26 日焦點團體訪談，故本研究團隊另找 1 位曾於消防機關擔任主管

之外部專家替補。當天焦點團體訪談之會後，填寫問卷之受測者包括：國家災害

防救科技中心行政主管 1 人、外部專家 4 人，一共 5 人，代碼為 F1~F5。需特別

說明的是，在這 4 位外部專家當中，雖有 2 位之背景為消防安全，有 2 位之背景

為公共行政，但這 4 位專家均具備災害管理或危機管理之專長。

（三）國家運動訓練中心

國家運動訓練中心為任務編組單位，主管機關為教育部體育署。事實上，在

2002 年至 2008 年初，行政院曾將國家運動訓練中心列為第一波行政法人優先推

動個案，但功敗垂成。本研究於 2013 年 7 月 29 日，配合焦點團體訪談進行問卷

調查，對象除了國家運動訓練中心行政主管 1 人、教育部體育署代表 1 人之外，

尚有外部專家 3 人，一共 5 人，代碼為 G1~G5。在這 3 位外部專家當中，有 1

位為公共行政背景，有 2 位是體育背景。其中 1 位體育背景者，曾於多年前擔任

行政院體育委員會（教育部體育署之前身）政務人員，推動國家運動訓練中心行

政法人化；另 1 位專家，曾參與國家運動訓練中心組織型態之規劃。

44

（四）臺灣電影文化中心

臺灣電影文化中心現為文化部監管之財團法人國家電影資料館。經 2011 年

1 月 24 日行政院組織改造推動小組委員會議決議，考量其籌建及維運方式尚待

重新研議，其組織法案暫不函送立法院。換言之，臺灣電影文化中心未來是否會

以行政法人之型態設置，變數仍頗大，導致本研究團隊在連繫國家電影資料館、

文化部時，有較大之阻礙。是以，關於該單位之問卷調查，5 位受測者（代碼為

H1~H5）皆為外部專家，其中 1 人為藝術展館行政主管，1 人為熟悉文化創意產

業之學者，3 人為公共行政博士，其中 1 人具豐富之藝術行政經驗，至於另 2 人

分別長於公共管理與法人治理。需特別說明的是，在這 5 位受測者當中，僅有 3

人參加 2013 年 8 月 1 日之焦點團體訪談並於當場填寫問卷，至於另外 2 人之問

卷，皆由本研究團隊於事後透過電子郵件來發放與回收。

（五）國家中山科學研究院

國家中山科學研究院目前為國防部軍備局隸屬之研究機構。由於該機構性質

特殊，故本研究團隊與該機構、國防部、國防部軍備局連繫時，並不順遂。經請

本案委託機關行政院人事行政總處協助，中山科學研究院、國防部仍表示不便參

加本團隊舉辦之焦點團體訪談。是以，有關該機構之問卷調查，5 位受測者（代

碼為 I1~I5）皆為外部專家。關於外部專家之背景，其中 1 位為博士級中校教官，

另外 4 人皆為公共行政學者。在這 4 位公共行政學者中，其中 1 人為退役將領，

對軍方事務頗有涉獵；另外 3 人之專長，則為公共政策、績效管理。

綜合以上之說明，茲將本研究 AHP 問卷施測情況，包括個案、施測方式、

受測者之代碼、類別、背景說明等項目，整理為表 4-1：

表 4-1 AHP 問卷施測情況一覽表

個案 施測方式 代碼

受測者類別

受測者背景說明 個案

代表

監督

機關

外部

專家

國家

表演

藝術

中心

配合 2013

年 7 月 24

日焦點團

體訪談施

E1 V 文化部薦任人員，承辦國家

表演藝術中心業務。

E2 V 兼任助理教授，藝術行政實

務工作者。

45

測 E3 V

教育部薦任人員，監督國立

中正文化中心。

E4 V 教授，專長為鋼琴，曾於國

立中正文化中心擔任主管。

E5 V 國立中正文化中心資深行

政主管。

國家

災害

防救

科技

中心

配合 2013

年 7 月 26

日焦點團

體訪談施

測

F1 V 國家災害防救科技中心行

政主管。

F2 V 教授，專長為消防安全、災

害防救，具政府實務經驗。

F3 V 教授，專長為消防安全、緊

急應變管理。

F4 V 助理教授，專長為公共行

政、危機管理。

F5 V 助理教授，專長為公共行

政、災害防救。

國家

運動

訓練

中心

配合 2013

年 7 月 29

日焦點團

體訪談施

測

G1 V 國家運動訓練中心資深行

政主管。

G2 V 教授，專長為運動傷害與訓

練，曾任體委會政務人員。

G3 V

教授，專長為滑雪，曾參與

國家運動訓練中心組織型

態規劃。

G4 V

教育部體育署簡任人員，曾

於國家運動訓練中心擔任

主管。

G5 V 教授，專長為公共行政、

NGO管理。

臺灣

電影

文化

中心

配合 2013

年 8月 1日

焦點團體

訪談施測

H1 V 國家文化藝術基金會資深

行政主管，公共行政博士。

H2 V 副教授，專長為公共行政、

公共管理。

H3 V 北師美術館行政主管，藝術

行政資深工作者。

透過電子

郵件發放

與回收

H4 V 助理教授，專長為文創產業

政策、策略管理。

H5 V 助理教授，專長為公共行

政、法人治理。

46

國家

中山

科學

研究

院

配合 2013

年 8月 2日

焦點團體

訪談施測

I1 V 助理教授，專長為組織理

論、公共政策。

I2 V 博士級中校教官，專長為國

防安全。

I3 V 助理教授，專長為公共行

政、政策分析。

I4 V 副教授，專長為績效管理、

公共政策。

I5 V 教授，退役將軍，專長為公

共行政。

資料來源：本研究整理。

第二節 AHP問卷之結果分析

關於行政法人制度評鑑之構面與項目，本研究以 Expert Choice 11.5 統計軟

體來分析其權重。具體而言，本節分成四個部分：首先，說明資料分析過程；繼

之，針對 25 位問卷受測者之填寫結果，進行全體之權重分析；在第三部分中，

就行政法人推動個案之權重來進行分析；最後為小結。

一、資料分析過程

根據汪明生（2006）之說法，AHP 的操作步驟依序為：（一）建立層級結構；

（二）建立成對比較矩陣；（三）計算優先權重；（四）一致性檢定；以及（五）

計算全體層級之綜合權重根據。需特別說明的是，一般而言，AHP 調查之一致

性比率（inconsistency rate）應低於 0.1 才視為通過。然而，本團隊考量在社會科

學當中，名詞不若自然科學能清楚界定，且根據本研究之內容特性、問卷受測者

之專業背景，難有能全面熟悉本研究 AHP 問卷所有構面與項目的通才，一致性

比率要達 0.1，並非易事。是以，本研究參考行政院研究發展考核委員會於 2008

年至 2012 年期間，每年委託臺灣公共治理研究中心辦理《臺灣公共治理指標調

查之研究》之作法，將一致性比率設定為 0.5，當受測者之一致性高於 0.5 時，

才請其重新檢視原先之填寫結果並修正。

當本團隊完成回收 25 份問卷之後，發現有 23 份問卷之一致性比率低於設定

47

值 0.5，但 G1 與 G3 之一致性比率分別高達 1.80 與 0.91。經本團隊與 G1、G3

連繫，請對方重新檢視並修正意見後，其一致性已分別降至 0.25 與 0.19，符合

本研究設定之標準。是以，本研究之 25 份 AHP 問卷一致性皆未達 0.5（個別數

值請見表 4-2），均可納入分析並計算綜合權重。

表 4-2 個別受測者之一致性比率一覽表

機構 一致性比率

國家表演藝術中心 E1 E2 E3 E4 E5 全體

0.04 0.06 0.05 0.04 0.09 0.02

國家災害防救科技中心 F1 F2 F3 F4 F5 全體

0.13 0.17 0.07 0.08 0.39 0.03

國家運動訓練中心 G1 G2 G3 G4 G5 全體

0.25 0.19 0.19 0.44 0.26 0.04

國家電影文化中心 H1 H2 H3 H4 H5 全體

0.06 0.13 0.22 0.18 0.08 0.01

國家中山科學研究院 I1 I2 I3 I4 I5 全體

0.14 0.11 0.09 0.13 0.35 0.04

資料來源：本研究整理。

二、全體權重分析

本研究之 AHP 問卷，每個擬改制行政法人之單位皆有 5 位受測者填寫，一

共 25 位。雖然個別行政法人之性質差異甚大，問卷填寫結果也未必相同，但所

有受測者之綜合性權重，仍可作為行政法人制度評鑑之重要參考。以下分成「第

一層：三大構面」、「第二層：制度核心價值構面」、「第二層：法人治理構面」、「第

二層：經營管理構面」等四個部分，對於 25 份問卷之填寫結果，進行綜合性之

權重分析。

（一）第一層：三大構面

綜合所有受測者之意見，行政法人制度評鑑之最重要構面為「制度核心價

值」，權重高達 0.495，已接近 0.5。排名居次與第三之構面分別為「法人治理」、

「經營管理」，其權重分別是 0.253、0.252，二構面之權重相當，若四捨五入之

後，皆為 0.25。關於全體的制度評鑑三大構面權重排名，請見表 4-3：

48

表 4-3 全體—制度評鑑三大構面權重排名表

名次 評鑑構面 權重

1 制度核心價值 0.495

2 法人治理 0.253

3 經營管理 0.252

資料來源：本研究整理。

（二）第二層：制度核心價值

如前所述，「制度核心價值」乃是行政法人制度評鑑之首要構面。在該構面

中，又以「公共目的之達成情形」為最重要項目，其權重高達 0.548。排名第二

之項目為「設置或改制之目的達成情形」，權重為 0.256。排名第三之項目為「以

行政法人型態運作必要性」，權重為 0.196。關於全體的制度核心價值構面評鑑項

目權重排名，請見表 4-4：

表 4-4 全體—制度核心價值構面評鑑項目權重排名表

名次 評鑑項目 權重

1 公共目的之達成情形 0.548

2 設置或改制之目的達成情形 0.256

3 以行政法人型態運作必要性 0.196

資料來源：本研究整理。

（三）第二層：法人治理

在「法人治理」構面之 5 個項目當中，以「明確的責任制度」之權重最高，

達 0.324。「董事會善盡職責」、「資訊揭露及透明的程度」之權重分別為 0.233、

0.201，分居二、三。至於「獨立且具功能的監察人」、「回應利益關係人的程度」，

其權重相對較低，分別為 0.128、0.113。關於全體的法人治理構面評鑑項目權重

排名，請見表 4-5：

49

表 4-5 全體—法人治理構面評鑑項目權重排名表

名次 評鑑項目 權重

1 明確的責任制度 0.324

2 董事會善盡職責 0.233

3 資訊揭露及透明的程度 0.201

4 獨立且具功能的監察人 0.128

5 回應利益關係人的程度 0.113

資料來源：本研究整理。

（四）第二層：經營管理

在「經營管理」構面之 6 個項目中，以「營運績效達成目標之情形」之權重

最高，達 0.349。排名第二、三者，分別為「人力資源管理之情形」與「財務管

理之情形」，權重分別為 0.176、0.170，差距有限。排名第四至六者，分別為「內

部控制之完善性」、「自籌財源之情形」與「資產管理之情形」，權重為 0.132、

0.102、0.070，相對較低。關於全體的經營管理構面評鑑項目權重排名，請見表

4-6：

表 4-6 全體—經營管理構面權重排名表

名次 評鑑項目 權重

1 營運績效達成目標之情形 0.349

2 人力資源管理之情形 0.176

3 財務管理之情形 0.170

4 內部控制之完善性 0.132

5 自籌財源之情形 0.102

6 資產管理情形 0.070

資料來源：本研究整理。

三、行政法人推動個案之權重分析

持平而論，國家表演藝術中心、國家災害防救科技中心（、國家運動訓練中

心、臺灣電影文化中心、國家中山科學研究院等 5 個個案，其組織特性差異頗大，

未來成為行政法人之後，未必適合用同一套標準來做制度評鑑。是以，本研究除

了對全體問卷受測者之意見做綜合的層級分析之外，也針對個別個案之 5 位受測

50

者來做層級分析，並將個案之層級分析結果與全體之結果來比較。有關個別行政

法人推動個案之層級分析結果，請見《附錄 5-1》至《附錄 5-5》。本研究以下依

序分成「第一層：三大構面」、「第二層：制度核心價值構面」、「第二層：法人治

理構面」、「第二層：經營管理構面」等四個部分來進行分析。

（一）第一層：三大構面

就行政法人制度評鑑三大構面而言，「制度核心價值」為國家表演藝術中心、

國家災害防救科技中心、國家運動訓練中心、國家中山科學研究院等個案之首要

構面，其中國家運動訓練中心該構面之權重更是高達 0.719，國家災害防救科技

中心、國家表演藝術中心分別為 0.610、0.502，國家中山科學研究院亦有 0.409，

而臺灣電影文化中心該構面之權重低於 0.501 之「法人治理」，以 0.299 排名第二。

就「法人治理」構面、「經營管理」構面而言，除臺灣電影文化中心之外，在其

餘 4 個個案中，排名皆為第二或第三。換言之，行政法人制度評鑑以「制度核心

價值」為首要，「法人治理」與「經營管理」為次要，是普遍的看法，適用於多

數個案。有關個案三大構面之權重及排名，請見表 4-7：

表 4-7 推動行政法人個案—制度評鑑三大構面權重排名表

個案

項目

國家表演

藝術中心

國家災害

防救科技

中心

國家運動

訓練中心

臺灣電影

文化中心

國家中山

科學研究

院

全體

排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重

制度核心價值 1 0.502 1 0.610 1 0.719 2 0.299 1 0.409 1 0.495

法人治理 3 0.177 3 0.124 2 0.154 1 0.501 2 0.398 2 0.253

經營管理 2 0.321 2 0.266 3 0.127 3 0.200 3 0.193 3 0252

資料來源：本研究整理。

（二）第二層：制度核心價值

在「制度核心價值」構面之 3 個評鑑項目中，不同個案之層級分析結果頗為

類似。「公共目的之達成情形」為所有個案之首要評鑑項目，其中以國家運動訓

練中心之權重 0.657 為最高，國家中山科學研究院、臺灣電影文化中心、國家災

害防救科技中心之權重分別為 0.555、0.547、0515，國家表演藝術中心亦有 0.458。

「設置或改制之目的達成情形」皆為 5 個個案該構面之次要項目，權重以國家表

演藝術中心為 0.319 為最高，國家中山科學研究院 0.183 為最低。至於「以行政

51

法人型態運作必要性」，在 5 個個案皆排第三，權重以國家表演藝術中心 0.223

為最高，國家運動訓練中心 0.158 最低。整體而言，所有個案受測者對於制度核

心價值構面評鑑項目的看法相當一致，排序皆相同，只是權重有所差別。有關個

案制度核心價值構面評鑑項目之權重及排名，請見表 4-8：

表 4-8 推動行政法人個案—制度核心價值構面評鑑項目權重排名表

個案

項目

國家表演藝

術中心

國家災害

防救科技

中心

國家運動

訓練中心

臺灣電影

文化中心

國家中山

科學研究

院

全體

排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重

公共目的之達

成情形 1 0.458 1 0.515 1 0.657 1 0.547 1 0.555 1 0.548

設置或改制之

目的達成情形 2 0.319 2 0.271 2 0.186 2 0.250 2 0.262 2 0.256

以行政法人型

態運作必要性 3 0.223 3 0.214 3 0.158 3 0.203 3 0.183 3 0.196

資料來源：本研究整理。

（三）第二層：法人治理

在「法人治理」構面之 5 個評鑑項目中，不同個案之調查結果差距頗大。「明

確的責任制度」、「回應利益關係人的程度」之共識較高，前者在所有個案之排名

非一即二，後者則是非四即五，其重要性之高低相對明確。至於「董事會善盡職

責」、「資訊揭露及透明的程度」、「獨立且具功能的監察人」等 3 個項目，在不同

個案之排名與權重差異頗大。由此可見，法人治理構面難有一致之評鑑標準。有

關個案法人治理構面評鑑項目之權重及排名，請見表 4-9：

表 4-9 推動行政法人個案—法人治理構面評鑑項目權重排名表

個案

項目

國家表演

藝術中心

國家災害

防救科技

中心

國家運動

訓練中心

臺灣電影

文化中心

國家中山

科學研究

院

全體

排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重

明確的責任制

度 1 0.425 2 0.143 1 0.289 2 0.290 1 0.489 1 0.324

董事會善盡職

責 2 0.257 4 0.131 3 0.194 1 0.362 2 0.184 2 0.233

資訊揭露及透 3 0.138 1 0.458 5 0.145 3 0.140 3 0.178 3 0.201

52

明的程度

獨立且具功能

的監察人 4 0.096 3 0.137 2 0.200 5 0.083 4 0.099 4 0.128

回應利益關係

人的程度 5 0.085 5 0.130 4 0.172 4 0.125 5 0.051 5 0.113

資料來源：本研究整理。

（四）第二層：經營管理

在「經營管理」構面之 6 個評鑑項目中，雖然不同個案之分析結果不盡相同，

但有規則可循。首先，「營運績效達成目標之情形」在國家表演藝術中心、國家

災害防救科技中心、國家運動訓練中心、國家中山科學研究院等 4 個個案中，其

重要性皆居首，且權重至少在 0.290（國家中山科學研究院）以上，在臺灣電影

文化中心也排名第二，顯示該項目之重要性相對偏高。相對而言，「自籌財源之

情形」、「資產管理之情形」在所有個案之排名，多居第五或第六之末段（例外為

臺灣電影文化中心之「自籌財源之情形」排第四），顯示受測者普遍認為自籌財

源、資產管理不是行政法人制度評鑑之重點。至於「人力資源管理之情形」、「財

務管理之情形」、「內部控制之完善性」等 3 個項目，在多數個案中皆位於排名第

二至第四之中段（例外為臺灣電影文化中心之「內部控制之完善性」排第五）。

總之，對於「經營管理」構面之評鑑項目，多數個案之權重可歸納出三大區塊：

「營運績效達成目標之情形」為首要，「人力資源管理之情形」、「財務管理之情

形」、「內部控制之完善性」次之，「自籌財源之情形」、「資產管理之情形」居末。

需特別強調的是，外界普遍有個觀念，即行政法人成立之後，應具備自籌財源之

能力，但本研究發現，多數受測者並不認同將自籌財源列為行政法人制度評鑑之

重點。對此，本研究認為應該尚有討論空間。有關個案經營管理構面評鑑項目之

權重及排名，請見表 4-10：

表 4-10 推動行政法人個案—經營管理構面評鑑項目權重排名表

個案

項目

國家表演

藝術中心

國家災害

防救科技

中心

國家運動

訓練中心

臺灣電影

文化中心

國家中山

科學研究

院

全體

排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重 排名 權重

營運績效達成

目標之情形 1 0.423 1 0.351 1 0.392 2 0.266 1 0.290 1 0.349

人力資源管理

之情形 4 0.114 2 0.165 2 0.240 3 0.151 2 0.236 2 0.176

53

財務管理之情

形 2 0.171 3 0.159 4 0.091 1 0.325 4 0.137 3 0.170

內部控制之完

善性 3 0.138 4 0.131 3 0.118 5 0.089 3 0.175 4 0.132

自籌財源之情

形 5 0.105 5 0.127 6 0.072 4 0.092 5 0.101 5 0.102

資產管理之情

形 6 0.049 6 0.067 5 0.086 6 0.077 6 0.061 6 0.070

資料來源：本研究整理。

四、小結

本節為層級資料分析，依序說明層級資料分析之過程，並分別針對全體 25

位問卷受測者，以及 5 個行政法人推動個案之 5 位受訪者，進行全體性與個別個

案之權重分析。本研究將行政法人制度評鑑構面、項目、一致性等層級分析之所

有權重數值，彙整為表 4-11：

表 4-11 行政法人制度評鑑構面與項目之層級分析結果一覽表

評鑑構面/項目

國家

表演

藝術

中心

國家

災害

防救

科技

中心

國家

運動

訓練

中心

臺灣

電影

文化

中心

國家中

山科學

研究院

全體

法人治理 0.177 0.124 0.154 0.501 0.398 0.253

‧明確的責任制度 0.425 0.143 0.289 0.290 0.489 0.324

‧資訊揭露及透明的程度 0.138 0.458 0.145 0.140 0.178 0.201

‧董事會善盡職責 0.257 0.131 0.194 0.362 0.184 0.233

‧獨立且具功能的監察人 0.096 0.137 0.200 0.083 0.099 0.128

‧回應利益關係人的程度 0.085 0.130 0.172 0.125 0.051 0.113

經營管理 0.321 0.266 0.127 0.200 0.193 0.252

‧內部控制之完善性 0.138 0.131 0.118 0.089 0.175 0.132

‧人力資源管理之情形 0.114 0.165 0.240 0.151 0.236 0.176

‧財務管理之情形 0.171 0.159 0.091 0.325 0.137 0.170

‧資產管理情形 0.049 0.067 0.086 0.077 0.061 0.070

‧自籌財源之情形 0.105 0.127 0.072 0.092 0.101 0.102

‧營運績效達成目標之情形 0.423 0.351 0.392 0.266 0.290 0.349

54

制度核心價值 0.502 0.610 0.719 0.299 0.409 0.495

‧公共目的之達成情形 0.458 0.515 0.657 0.547 0.555 0.548

‧以行政法人型態運作必要性 0.223 0.214 0.158 0.203 0.183 0.196

‧設置或改制之目的達成情形 0.319 0.271 0.186 0.250 0.262 0.256

一致性 0.02 0.03 0.04 0.01 0.04 0.02

資料來源：本研究整理。

以下分別就全體、個別行政法人推動個案之權重分析結果做摘要：

（一）全體權重分析

1. 三大構面之比較：最重要構面為「制度核心價值」，其次為「法人治理」，第

三為「經營管理」，但後二構面之權重相當。

2. 制度核心價值構面：以「公共目的之達成情形」為首要項目，其次為「設置

或改制之目的達成情形」，第三為「以行政法人型態運作必要性」。

3. 法人治理構面：以「明確的責任制度」為首要項目，其於依序為「董事會善

盡職責」、「資訊揭露及透明的程度」、「獨立且具功能的監察人」、「回應利益

關係人的程度」。

4. 經營管理構面：以「營運績效達成目標之情形」為首要項目，其餘依序為「人

力資源管理之情形」、「財務管理之情形」、「內部控制之完善性」、「自籌財源

之情形」與「資產管理之情形」。

（二）行政法人推動個案之權重分析

1. 三大構面之比較：「制度核心價值」為首要，「法人治理」與「經營管理」為

次要，乃是普遍的看法，適用於多數個案。

2. 制度核心價值構面：不同個案之結果類似，皆以「公共目的之達成情形」為

首要項目，「設置或改制之目的達成情形」為次要項目，「以行政法人型態運

作必要性」排名第三，只是權重有所差別。

3. 法人治理構面：不同個案之結果差距大。「明確的責任制度」之排名非一即二，

「回應利益關係人的程度」之排名非四即五。至於「董事會善盡職責」、「資

訊揭露及透明的程度」、「獨立且具功能的監察人」，在不同個案之排名與權重

55

差異頗大。由此可見，該構面難有一致之評鑑標準。

4. 經營管理構面：不同個案之分析結果不盡相同，但根據多數個案之結果，可

歸納出三大區塊：「營運績效達成目標之情形」為首要，「人力資源管理之情

形」、「財務管理之情形」、「內部控制之完善性」次之，「自籌財源之情形」、「資

產管理之情形」居末。需特別強調的是，多數受測者並不認同將自籌財源列

為行政法人制度評鑑之重點，與外界對行政法人之期許與認知差異頗大。

本研究認為，以上之分析對於我國行政法人制度評鑑機制之設計，可有下列

之啟示：第一，關於「制度核心價值」、「法人治理」、「經營管理」等三個評鑑構

面，對於不同個案具有通用性，而且「制度核心價值」尤其重要，受測者對此頗

有共識。第二，在評鑑項目方面，雖然本研究以相同之評鑑項目來對不同個案進

行施測，但不同個案之結果並不盡相同，其中「法人治理」、「經營管理」這二個

構面底下之項目權重差異尤其大，顯示評鑑項目對於不同個案具有不同意義。是

以，本研究認為評鑑項目以及依據評鑑項目所制定之評鑑指標，必須依照不同個

案之特性而有差異化設計，而本研究所提出之評鑑項目，可做為未來修改之基

礎。至於評鑑項目、指標、權重應如何決定，本研究認為應保留由監督機關、受

評之行政法人共同討論。對此，本研究於第五章提出完整之政策建議。

第三節 建構指標：以國立中正文化中心為例

本研究之目的之一，即在於針對我國優先推動之行政法人個案，包括國家中

山科學研究院、國家運動訓練中心、國家災害防救科技中心、國家表演藝術中心、

臺灣電影文化中心，分別提出具體評鑑指標。然而，本研究執行後發現，由於不

同法人之業務性質差異甚大，而且迄 2013 年 10 月，各行政法人之設置條例皆尚

未在立法院三讀通過，甚至尚未提出，未來運作之方向仍有很大的變數，難以預

先訂定制度評鑑指標，故本研究僅研提評鑑構面與項目，並計算其權重（詳見本

章第二節、附錄 5-1 至附錄 5-5），待未來法人確定成立後，作為相關單位研擬評

鑑指標時之參考。

另外，由於國立中正文化中心是國內唯一之行政法人，目前已進入第四屆董

事會，運作已大致成熟，較適合研擬制度評鑑指標，故本節依照研究目的，延續

本章於第一、二節所提出之制度評鑑構面與項目，嘗試在該架構之下，建構國立

56

中正文化中心之評鑑指標。需特別說明的是，本研究原訂於提出評鑑指標後，實

際對中心進行評鑑，但考量此一評鑑會對法人之實際運作造成干擾，故改為請中

心進行內部模擬，對本研究所研擬之評鑑指標表達意見，以確保指標之可行性及

可操作性。本節分成二個部分，先說明本研究建構國立中正文化中心制度評鑑指

標之過程，再來才是指標內容。

一、指標之研擬過程

為建構國立中正文化中心之制度評鑑指標，本研究團隊曾召開內部會議，參

酌文獻與訪談結果，並進行腦力激盪（brain-storming），先初步設計評鑑指標之

草案。隨後，本團隊為力求周延，期望盡可能蒐集各方意見，故召開焦點團體訪

談與諮詢會議，針對草案內容進行討論，並作多次修正。在委託機關行政院人事

行政總處之協助下，邀請多位政府機關（包括教育部、文化部、行政院主計總處、

行政院公共工程委員會、財政部國有財產署、行政院國家科學委員會等機關）之

代表、學者專家（包括公共行政、企業管理、藝術管理等領域），並拜會國立中

正文化中心朱宗慶董事長。關於該過程，茲整理如表 4-12：

表 4-12 國立中正文化中心制度評鑑相關會議一覽表

日期 事件 地點

2013/7/24 研究團隊針對國家表演藝術中心之個案，召開焦點團體

訪談，並施測 AHP 問卷。本場會議由計畫主持人劉坤億

副教授主持，出席人員包括：臺北教育大學音樂研究所

劉瓊淑教授、國立中正文化中心曾慧珍主任、教育部終

身教育司朱玉葉科長、文化部藝術發展司林怡君專員、

中華民國表演藝術協會于國華理事長。

國立臺北

大學民生

校區

2013/8/7 行政院人事行政總處林文燦主任秘書，率研究團隊拜會

國立中正文化中心朱宗慶董事長，報告本研究之緣起與

目的，尋求中心支持研究團隊建構制度評鑑指標。

國立中正

文化中心

2013/9/4 研究團隊邀請國立中正文化中心曾慧珍主任，針對研究

團隊研擬之制度評鑑指標初稿提供意見，重點在於指標

是否可行、可操作。

國立臺北

大學三峽

校區

2013/9/30 研究團隊以「諮詢會議」之名義，討論制度評鑑機制與

指標。本場會議由計畫主持人劉坤億副教授主持，出席

人員包括：國立中正文化中心李惠美代理藝術總監、文

國立中正

文化中心

57

化部人事處、文化部主計處、文化部秘書處、教育部終

身教育司、行政院主計總處李科長、財政部國有財產署

科長、行政院公共工程委員會吳科長。

2013/10/4 研究團隊以「諮詢會議」之名義，討論制度評鑑機制與

指標。本場會議由行政院人事行政總處林文燦主任秘書

主持，出席人員包括：教育部黃碧端政務次長、政治大

學公共行政學系施能傑特聘教授、臺北大學企業管理學

系陳銘薰教授兼副校長、臺灣大學政治學系彭錦鵬副教

授、臺灣科學教育館朱楠賢館長、文化部人事處張美玲

處長、行政院國家科學委員會企劃考核處陳宗權處長、

國立中正文化中心曾慧珍主任。

行政院人

事行政總

處

2013/10/30 研究團隊邀請國立中正文化中心曾慧珍主任，針對研究

團隊研擬之制度評鑑指標，與中心之年度績效評鑑指標

進行核對，並確保制度評鑑指標之可行性與可操作性。

國立中正

文化中心

資料來源：本研究整理。

二、指標之內容

根據以上之過程，本團隊試圖建構國立中正文化中心之行政法人制度評鑑指

標以及操作方式（詳見附錄六）。有關各個評鑑構面與項目以下之評鑑指標，茲

將本團隊初步規劃之結果概況，彙整為表 4-13：

表 4-13 國立中正文化中心制度評鑑指標之初步規劃

構面 項目 指標

制度

核心

價值

公共目

的之達

成情形

採用行政法人之組織屬性，能否提升國家文化藝術形象？

採用行政法人之組織屬性，能否創造國際競爭優勢？

採用行政法人之組織屬性，能否推廣表演藝術及社會藝術教育活

動？

設置或

改制之

目的達

成情形

組織行政法人化之後，用人制度的彈性化是否產生實際的效果？

組織行政法人化之後，財會制度的鬆綁是否產生實際的效果？

組織行政法人化之後，採購制度的鬆綁是否產生實際的效果？

組織行政法人化之後，是否有強化經營責任及成本效益？

組織行政法人化之後，是否有開放多元參與公共事務？

以行政

法人的

型態運

作之必

為達成組織設立宗旨，在組織型態上，採行政法人比採行政機關

(構)為佳？

為達成組織設立宗旨，在組織型態上，採行政法人比民營化為

佳？

58

要性 為達成組織設立宗旨，在組織型態上，採行政法人比採財團法人

為佳？

為達成組織設立宗旨，中心由中央機關監督，比由臺北市政府監

督為佳？

法人

治理

明確的

責任制

度

法人之中程營運計畫、年度工作計畫，是否由監督機關核定？

監督機關是否落實對法人進行績效評鑑？

法人之董事會、藝術總監，是否有明確之權責區分？

法人之董事、監察人、藝術總監，是否有利益迴避之規範？

資訊揭

露程度

法人是否主動、即時且正確揭露經營、財務、績效及管控等重大

資訊？

法人是否提供資訊索取的多元管道？

董事會

善盡職

責

董事會是否確實對法人進行策略性指導？

董事會是否定期檢視法人業務活動符合設立宗旨？

董事會是否對經營階層進行有效的監督？

董事會是否有協助法人籌募經費？

獨立且

具功能

的監察

人

監察人是否定期召開內部稽核會議？

監察人是否落實決算審查？

監察人是否落實其他重大事項之審查或稽核？

回應利

益關係

人需求

法人中程營運計畫、年度計畫，是否符合監督機關之需求？

法人業務活動的規劃與辦理，是否符合表演團體之需求？

法人業務活動的規劃與辦理，是否符合觀眾之需求？

經營

管理

內部控

制之完

善性

法人各部門是否訂定標準作業程序，並據以執行、追蹤、自行檢

查和考核？

法人是否針對已發生內部控制設計缺失之業務項目，修正控制重

點？

人力資

源管理

之情形

在 99至 101年期間，法人人力結構的合理性？

在 99至 101年期間，法人聘用專業人力薪資待遇的合理性？

在 99至 101年期間，法人員工培訓的落實情形？

在 99至 101年期間，法人人事經費的合理性？

財務管

理情形

在 99至 101年期間，法人收入的穩定性？

在 99至 101年期間，法人支出的合理性？

資產管

理情形

在 99 至 101 年期間，法人管理使用之公共營造物，能否按特定

指定用途妥善管理與運用？

在 99 至 101 年期間，法人管理使用之設施設備，能否按特定指

定用途妥善管理與運用？

在 99 至 101 年期間，法人管理使用之基金，能否按特定指定用

59

途妥善管理與運用？

自籌財

源之情

形

在 99至 101年期間，監督機關要求法人自籌比率之合理性？

在 99至 101年期間，法人達成合理自籌財源的情況？

營運績

效目標

達成之

情形

現行衡量法人營運績效指標之效度？

在 99至 101年期間，法人達成營運績效指標之情形？

在 99 至 101 年期間，法人針對未達成績效目標值所擬定之改善

計畫？

資料來源：本研究整理。

為確保表 4-13 制度評鑑指標之可行性及可操作性，本團隊在國立中正文化

中心之協助下，將這些指標與中心之年度績效評鑑指標進行核對，發現許多指標

皆能從年度績效評鑑報告中找到類似指標，若無類似之指標，也容易準備相關資

料（詳見附錄八），對受評之行政法人而言，不會造成太大之行政負擔，故應有

一定之可行性及可操作性。

另需特別說明的是，未來法人之監督機關正式辦理制度評鑑時，可以在本研

究所規劃之基礎上調整指標，但該過程應與法人充分溝通與討論，不宜由監督機

關單方決定。另外，基於八二法則，對於權重相對較低之評鑑項目，本研究認為

未必需要建構衡量指標，可將其權重調整至其它評鑑項目或構面。總之，本研究

認為，最後採取何種評鑑指標、權重、操作方式，應由監督機關與法人共同討論、

溝通，本研究之規劃結果只能作為參考。

最後要特別強調的是，雖然本研究目前尚無法確立各行政法人之評鑑指標及

其權重，但仍可藉由評鑑構面、項目及其權重之分析結果，對各行政法人未來之

制度規劃與運作，產生一定程度之引導作用。根據 AHP 分析之結果，無論是對

於任何行政法人之推動個案，「制度核心價值」皆為權重最高之評鑑構面，這也

提醒未來成立之各行政法人及其監督機關，在提升法人營運績效之際，絕不可忘

卻成立行政法人之初衷。另外，「法人治理」構面可提醒法人，必須強化董事會

職能、資訊透明等法人治理相關事項。至於「經營管理」構面，則是法人營運最

基本之要求。

60

61

第五章 結論

本研究藉由文獻蒐集及分析、深度訪談、焦點團體訪談、AHP 問卷調查與

分析，以及個案研究等多元研究調查方法，獲致各類資料及研究發現，並於前述

各章中詳細呈現，以下將歸納各階段研究調查所獲致之研究發現，然後分別從近

期與中長期建議我國建立行政法人制度評鑑機制之事項。

第一節 研究發現

本節將分兩部分陳述本研究之發現，第一部分是根據文獻分析，歸納並說明

英國、日本及美國等國外經驗，可提供我國建立行政法人制度評鑑機制時之參考

要項；第二部分則綜合深度訪談、焦點團體訪談、AHP 問卷調查、個案研究等

實證調查，所獲致之研究發現要項。

一、國外經驗可作為我國借鏡之要項

（一）行政法人化是行政分流的主要政策工具之一

行政分流是日本推動獨立行政法人制度時的核心觀念，主要目的在於控制持

續增加的行政機關和公務人員數量，以及試圖透過更具彈性的政府組織新制，提

高達成公共任務的效能。此一政府組織改造的趨勢，普遍存在於經濟合作暨發展

組織（OECD）國家，亦被稱之為「公共治理分流化」（distributed public

governance），英國執行性非部會公共組織（Executive NDPBs）、美國政府法人

（Government Corporations）均為此一潮流下的產物。

本研究發現，儘管英國、日本近年來均藉由制度或組織評鑑，逐漸減少各該

國之行政法人數量，但須加以注意的是，英國、日本皆以大量設立此類法人組織

作為公共治理或行政分流之政策工具，歷經若干年後再進行制度評鑑檢討此類法

人組織屬性的維持、調整、裁併或裁撤。回歸我國現行組織改造的脈絡和政策環

境系絡，儘管中央政府組織亦有行政分流化的明顯需求，但截至目前，我國仍僅

有國立中正文化中心為唯一之行政法人，且在可預見的幾年內，行政法人的數量

也不會快速增加，是以，當我們試圖要建立行政法人的制度評鑑機制時，有必要

先考量到預留行政法人化作為行政分流的政策工具選項。

62

（二）評鑑結果與法人未來之組織屬性、業務功能緊密結合，目的甚為明確

無論是英國和日本，法人之評鑑結果均會影響其未來的組織屬性維持或調

整，甚至關係到業務功能與組織之存廢。日本於各獨立行政法人之中期目標期間

結束時，主管大臣會進行組織及業務檢討，對於已不再具存在必要之獨立行政法

人事務或事業，將其廢止或民營化。至於英國之評鑑結果更是多元化，法人之業

務功能可能由原組織繼續提供、直接廢止、轉由地方政府提供、轉由志願團體或

私人企業提供、轉由主管部會或主管部會所屬機構提供、成立新政署提供、與其

他公共組織之功能合併等。總之，英國和日本辦理法人評鑑之目的非常明確，與

組織屬性、業務功能緊密結合，頗值得我國參酌。

然而，仍須加以注意的是，我國仍屬推動行政法人化的初期，除了可參酌上

述法人制度評鑑的目的，亦可考量現況，賦予制度評鑑作為一種政策引導和輔導

新制的目的。所謂政策引導，是指將設計完成的制度評鑑機制、評鑑構面，提供

行政院各部會進行後續組織改造時，檢視哪些三、四級行政機關（構）可改制為

行政法人；至於作為輔導新制之目的，是指所設計出來的評鑑機制、評鑑構面，

可作為監督機關輔導新改制或建置之行政法人的準則。

（三）評鑑法人為跨部會的工作，而非僅由法人之監督機關負責

從英國和日本的經驗來看，評鑑法人的工作除由個別法人的主管部會或府省

執行，均尚有其他相關機關參與評鑑的過程，並且扮演重要的角色。就英國而言，

執行性非部會公共組織在被主管部會評鑑之前，內閣辦公室必須先與各主管部會

合作制訂評鑑計畫。至於日本，總務省必須擔負「後設評鑑」的工作，檢視各府

省評鑑其獨立行政法人的結果，必要時也可提供意見。是以，我國可參考英國與

日本之經驗，由一個中央二級機關統籌行政法人之評鑑業務，並與各行政法人之

監督機關密切合作，制訂妥善之評鑑機制，並確保各部會辦理評鑑之品質。

再者，英國內閣辦公室為確保各部會評鑑所屬非部會公共組織有其一致性標

準和嚴謹度，其所揭櫫的六項評鑑作業原則，包括比例性、即時性、挑戰性、包

容性、透明化、績效性等，亦可提供我國建立行政法人制度評鑑機制時之參考。

（四）法人之評鑑可分階段進行

英國辦理第一階段評鑑時，各部會必須先與內閣辦公室共同制訂評鑑計畫，

63

然後再對執行性非部會公共組織進行評鑑，而該階段的評鑑重點為組織的業務功

能；在第二階段中，部會必須與相關的非部會公共組織之董事長、執行長合作，

一起檢視法人的控制與治理機制。日本的第一階段為各府省評鑑各獨立行政法人

之業務功能，第二階段則為總務省對第一階段之評鑑結果進行後設評鑑。兩國之

作法不同，但可提供我國借鏡之處為：行政法人之評鑑工作未必是一步到位，而

是可以分階段舉辦的，而不同階段的評鑑重點也可能並不相同。

（五）重視法人治理

英國對執行性非部會公共組織進行第二階段評鑑時，其重點便是組織的控制

與治理機制，故組織的董事長、執行長也必須參與評鑑。另外，美國目前雖然未

對政府法人舉辦定期的評鑑，但2002年國會通過《企業改革法》，部分規範的效

力也及於政府法人，以提升其內部控制及財務審計效能，顯示其重點亦為法人治

理。法人治理亦稱為公司治理（corporate governance），其精神在於規範法人組

織建立內部制度與關係，有效控制和引導所屬成員的各類活動，以促進該法人組

織充分履行公共任務；法人治理是法人組織藉由自律以獲取外部的信任與支持，

進而在降低他律密度時獲得較大的自主與彈性。由此可見，如何透過制度評鑑引

導行政法人重視並強化法人治理的品質，亦是目前設計評鑑機制和評鑑指標所需

注意的要項。實際上，我國行政院曾於2003年11月通過「強化公司治理政策綱領

暨行動方案」，並已將行政法人列為推動法人治理的特定政府組織。

（六）評鑑必須受到部會首長的重視

英國各部會首長、日本各省府大臣在辦理法人之評鑑時，均扮演重要之角

色。美國預算局也曾經設置特別辦公室，針對政府法人的設置與營運進行監督，

但目前該功能已經不復存在，其最主要的原因，正是因為法人評鑑未受首長重

視。是以，如何促使我國各部會首長重視行政法人之評鑑工作，亦是一大考驗。

仔細推敲前述英日與美國經驗的差異，政府體制似乎有一定程度的影響。英

國和日本是內閣制國家，相較於總統制的美國，部會首長對於所屬各類執行公共

任務的政府組織績效表現，被課以相當嚴謹的政治責任。例如，英國政府於2011

年12月14日提出《公共組織法》（Public Bodies Act 2011），賦予部會首長推動所

屬各類公共組織改革之權力，同時也藉此確認部會能夠充分回應國會的監督。我

64

國《行政法人法》的主管機關是行政院人事行政總處，而行政法人的監督機關則

為行政院各部會，倘若我國在建立行政法人制度評鑑機制時，未能領略到英國和

日本經驗發展的趨勢與精髓所在，則很可能落入前述美國預算局設置特別辦公室

試圖監督規制政府法人的失敗經驗。

最後，須特別說明的是，本計畫研究重點之一，為蒐集英國、日本、美國等

國針對研究、文化、訓練、科學（技）等不同制度類型之行政法人，建立專屬評

鑑指標情形。經檢索國外文獻後，發現英國、日本雖有針對行政法人來制定制度

評鑑機制，但皆概括適用於所有受評鑑之法人，並未特別針對不同類型之行政法

人來建立專屬指標。

二、國內實證調查之主要發現

（一）制度評鑑須注意監督與彈性的平衡，盡量避免過於頻繁

各項實證調查結果顯示，大多數受訪者認為制度評鑑應該避免對行政法人的

過度監督，因為我國政府推動行政法人之目的，就在於賦予此類執行特定公共任

務之機構在運作上的彈性，以提升其組織效能；是以，制度評鑑機制之設計應該

避免對行政法人進行過度監督。此一觀點亦直接反映在制度評鑑之頻率偏好上，

受訪意見包括：提出三年評鑑一次之受訪者認為，制度評鑑的頻率應該配合行政

法人董事會的任期，以達到課責的效果。其中較為特殊的是國家運動訓練中心，

受訪者認為此一機構的成立是為了培訓奧運選手，因此應該以奧運比賽成績作為

評鑑的基準，每四年進行一次制度評鑑。提出五年進行一次制度評鑑之意見者，

認為制度評鑑著重於長期公共目的之達成度，而非短期之營運績效，因此應該避

免評鑑過於頻繁，亦期望降低對於行政法人運作之干擾。

再者，多數受訪者亦認為，制度評鑑應與法人之年度績效評鑑有所區別，實

施制度評鑑時，應盡可能簡化法人組織在行政作業上的負擔。行政法人每年都要

接受其監督機關之績效評鑑，再課予制度評鑑將會導致行政法人之組織成員疲於

應付文書作業，無法專注於組織核心業務，是以，制度評鑑機制之設計應該盡量

簡化相關行政流程，以減少法人組織的行政負擔。

（二）制度評鑑不僅是監督，亦應有輔導之功能

65

部分受訪者指出，制度評鑑之目的是回應立法院審議通過《行政法人法》時

之附帶決議，因此應該考慮當初立法院做成此一決議之目的，以及其所期待之評

鑑產出形式。同時，也有部分受訪者認為，我國行政法人之推動目前仍處於初期

階段，應該將制度評鑑視為組織診斷、輔導之機制，透過適當的評鑑指標，引導

新成立之行政法人健全其營運體制。而多位受訪者則強調，制度評鑑不僅具有監

督之功能，亦可兼具輔導之功能；特別是在行政法人成立初期，應該讓其充分了

解制度評鑑之期程與相關指標，使行政法人有充分的時間設定運作目標，以因應

制度評鑑。制度評鑑指標之內容，應該明確反映評鑑機關對該行政法人運作效能

之期待。

（三）制度評鑑之重點應該涵蓋制度核心價值、法人治理品質及經營管理

綜合受訪者之意見，本研究歸納制度評鑑之重點包括：第一，定期檢視行政

法人制度之核心價值，了解該項公共任務是否仍有存續之必要性？此一公共任務

是否應該以行政法人型態運作？該行政法人是否達成公共目的、符合當初改制或

設置之政策目標？第二，檢視受評行政法人之治理品質是否健全，包括檢視董事

會運作是否良善？組織財務、人事制度是否健全？是否具有當初設置時所期待之

運作彈性？內部控制流程是否合宜？內部資訊是否透明公開？第三，經營管理之

評鑑與每年由監督機關所進行之績效評鑑應該有所區隔，行政法人制度評鑑的重

點，不僅在檢視每年度的績效目標達成情形，更在於定期評估及檢討法人組織功

能或屬性之存續、調整、廢止或裁併。

再者，部分受訪者認為，各行政法人之規模及業務屬性不同，制度評鑑之重

點或構面可以有一致性，但不宜採取統一指標進行制度評鑑。評鑑主辦單位在設

定評鑑指標過程中，應該與行政法人充分溝通，以了解該行政法人之特色及運作

情況，擬定適當的評鑑指標。

（四）制度評鑑可採兩階段進行，各階段之評鑑重點應有所區別

部分受訪者建議考慮採用行政院人事行政總處進行員額評鑑的模式運作，行

政法人制度評鑑可分成兩個階段進行，但應該區隔第一階段與第二階段制度評鑑

之目的。第一階段評鑑宜由行政法人之監督機關進行，評鑑重點應置於經營績效

表現和法人治理品質；第二階段宜由行政院層級組成制度評鑑委員會，評鑑重點

66

在於檢視第一階段之評鑑是否確實，並且提高至制度核心價值之層次。

另外，也有部分受訪者主張只需要進行一個階段的制度評鑑，以避免增加行

政成本，以及行政法人之運作負擔。持此觀點之受訪者認為，制度評鑑應該與年

度績效評鑑區隔，制度評鑑只需專注於制度核心價值之達成情況，其他法人治理

及經營績效之情況，可以透過年度績效評鑑加以檢視。

（五）制度評鑑委員會之組成，須考量成員的專業性、業務相關性，並將外部學

者專家納入

多數受訪者認為，如採取兩階段制度評鑑，第一階段之制度評鑑宜由各行政

法人之監督機關主辦，主責者層級愈高，落實評鑑機制的機會愈大。至於第二階

段之制度評鑑，多數受訪者認為行政院人事行政總處為《行政法人法》之主管機

關，由其主責辦理為宜，惟因制度評鑑涉及多元專業能力，評鑑委員會之組成仍

需要多方支援，行政院人事行政總處宜扮演幕僚作業角色。

再者，無論是第一或是第二階段的制度評鑑，受訪者大多主張評鑑委員會成

員的組成，專業性必須足以勝任評鑑工作，例如行政法人之營運仍需接受政府財

政挹注，是以財務績效應由主計單位派員參與評鑑工作；再者，部分受訪者認為

可依據各行政法人之業務內容，納入業務相關機關代表加入評鑑工作，以了解其

實務運作績效，例如國家災害防救科技中心之業務與行政院災害防救辦公室、交

通部氣象局、公路總局、農委會水土保持局、及內政部消防署等機關具有高度相

關性，制度評鑑過程中，可考慮納入以上各機關之意見。

最後，多數受訪者皆認同應該納入外部學者專家參與制度評鑑。除了強調人

選的專業性與公正性之外，部分受訪者特別提出可以考慮依法人屬性，遴聘企業

管理實務專家、國際專業人士、或非營利組織代表擔任評鑑委員。

（六）制度評鑑之結果應該具有實質效力

受訪者大多認為，制度評鑑結果應該具有決定行政法人之未來組織屬性、辦

理獎懲，以及評鑑結果之資訊可回饋作為輔導改善行政法人之治理品質及經營績

效之用，否則此一制度評鑑將無法發揮效用。歸納受訪者的意見如下：第一，制

度評鑑的結果必須與該行政法人未來之組織功能或屬性存續、調整、裁撤或裁併

等相連結。第二，依據制度評鑑結果辦理獎懲，以提高行政法人配合實施制度評

67

鑑之意願，並且強化評鑑結果之效力，例如：對於評鑑結果優良之行政法人，提

供獎金，調整補助款的額度，或者是以免除評鑑一次以降低監督密度等方式給予

獎勵。第三，評鑑結果應適當反饋給受評之行政法人，作為檢討、改善未來法人

組織運作之依據，對於評鑑結果不佳者，監督機關應該給予輔導，協助其改善運

作績效。

（七）實施制度評鑑須有相關配套措施

對於未來實施行政法人之制度評鑑，受訪者提出各項注意事項及配套措施之

建議，歸納如下：第一，須針對各類行政法人訂定明確細部指標。受訪者認為事

先訂定具體、詳細且定義清楚的指標是施行制度評鑑的關鍵重點之一，適當且標

準明確的指標可以避免評鑑結果受到不同評鑑者之主觀因素影響。此一指標的研

擬過程，應邀請各機關、專家學者共同討論，並容許受評鑑法人參與。

第二，事前溝通與講習。承上述明確訂定細部指標之重要性，受訪者強調制

度評鑑實施前，評鑑主辦機關、受評鑑法人、以及評鑑委員之間應該充分溝通，

使各方明確了解評鑑目標、各項指標項目之定義與內涵、評鑑所需的工具與方

法，以及評鑑結果的效力，以避免評鑑過程各方認知落差，導致評鑑效果不佳。

第三，審慎遴選適當之評鑑委員。多位受訪者指出，評鑑委員人選的專業性

與公正性是重要關鍵之一。在選擇評鑑小組成員時，必須注意各專業領域之特殊

派系問題、機關間利害衝突關係、以及委員專業性等因素。針對不同的指標項目，

應該由對應專業的委員評分，在進行評鑑之前，應該明確說明指標定義以及評分

的標準，以確保評鑑結果之公正性

第四，公開評鑑結果資訊。受訪者建議評鑑結果應該公開、透明化，適度的

資訊揭露可以促進行政法人與社會大眾的溝通，並且建立信任關係，並且鼓勵大

眾公開討論行政法人。

第五，提供受評行政法人申覆機會。部分受訪者建議，在完成制度評鑑之後，

應該提供行政法人針對評鑑結果提出申覆之機會。

（八）五個行政法人個案之制度評鑑構面權重值及排序類似，各構面之評鑑項目

權重值及排序則部分類似、部分有明顯差異

本研究係透過五場次之 AHP 問卷調查，分析五個行政法人個案（國家表演

68

藝術中心、國家災害防救科技中心、國家運動訓練中心、臺灣電影文化中心、國

家中山科學研究院）對於各評鑑構面、項目的權重值及排序，結果發現：第一，

無論全體或個案，其評鑑構面權重排序相同，「制度核心價值」為首要，「法人治

理」與「經營管理」為次要。

第二，制度核心價值之各評鑑項目。全體權重分析，以「公共目的之達成情

形」為首要項目，其次為「設置或改制之目的達成情形」，第三為「以行政法人

型態運作必要性」。個案之權重分析，不同個案之結果類似，皆以「公共目的之

達成情形」為首要項目，「設置或改制之目的達成情形」為次要項目，「以行政法

人型態運作必要性」排名第三，只是權重值有所差別。

第三，法人治理之各評鑑項目。全體權重分析，以「明確的責任制度」為首

要項目，其餘依序為「董事會善盡職責」、「資訊揭露及透明的程度」、「獨立且具

功能的監察人」、「回應利益關係人的程度」。個案之權重分析，不同個案之結果

差距大。「明確的責任制度」之排名非一即二，「回應利益關係人的程度」之排名

非四即五。至於「董事會善盡職責」、「資訊揭露及透明的程度」、「獨立且具功能

的監察人」，在不同個案之排名與權重差異頗大。由此可見，此一構面難有一致

之評鑑標準。

第四，經營管理之各評鑑項目。全體權重分析，以「營運績效達成目標之情

形」為首要項目，其餘依序為「人力資源管理之情形」、「財務管理之情形」、「內

部控制之完善性」、「自籌財源之情形」與「資產管理之情形」。個案之權重分析，

不同個案之分析結果不盡相同，但根據多數個案之結果，可歸納出三大區塊：「營

運績效達成目標之情形」為首要，「人力資源管理之情形」、「財務管理之情形」、

「內部控制之完善性」次之，「自籌財源之情形」、「資產管理之情形」居末。需

特別強調的是，多數受測者並不認同將自籌財源列為行政法人制度評鑑之重點，

與外界對行政法人之期許與認知差異頗大。

綜合前述之研究發現，制度評鑑之三大構面，無論是個案或是全體之權重值

和排序都相當類似，顯示這三項評鑑構面可提供未來各行政法人實施制度評鑑時

之共通參據。再者，在評鑑項目方面，制度核心價值構面下的三個評鑑項目，個

案或是全體之權重排序亦類似，顯示此構面之三個評鑑項目亦可作為各行政法人

實施制度評鑑時之共通參據。至於法人治理及經營管理等兩項構面下的評鑑項

目，由於個案間所呈現的權重值及排序均有差異，未來各行政法人實施制度評鑑

時，仍須透過 AHP 問卷調查分析或其他方法，找出適切的評鑑項目及其權重值。

69

總之，行政法人之監督機關未來若要正式辦理制度評鑑，雖可參考本研究初擬之

評鑑構面及項目，但是指標、權重、衡量方式，應與受評之行政法人充分溝通與

討論，不宜由監督機關單方決定。

（九）初擬之文化類評鑑構面、項目、指標，經模擬國立中正文化中心之制度評

鑑，其可行性及可操作性高

本研究經舉辦焦點團體訪談、模擬評鑑、諮詢會議，修訂並檢驗初擬之文化

類評鑑構面、項目及細部指標，並與國立中正文化中心之年度績效評鑑指標進行

核對後，發現本研究研擬之構面、項目、指標，具可行性與可操作性（詳參附錄

八）。

第二節 政策建議

本節將依近期與中長期之規劃時程，對我國建立行政法人制度評鑑機制提出

以下各項政策建議：

一、近期可實施之政策建議

（一）確認立法院附帶決議之意向，並確立行政法人制度評鑑之目的、功能、原

則及實施方式

立法院於 2011 年 4 月 8 日通過《行政法人法》時，作成「施行 3 年內改制

行政法人數以不超過 5 個為原則，並俟各該法人成立 3 年後評估其績效，據以檢

討本法持續推動之必要性」之附帶決議。經本研究初步解讀，附帶決議內容顯示

立法院對於行政法人制度之推動，係持保守態度並以附帶決議規制行政院採漸進

式推動行政法人化。

再者，附帶決議所指涉之「績效評估」標的，應為個別行政法人組織，而經

由各該法人成立 3 年後之個別評估結果，再據以檢討行政法人化後續推動之必要

性。至於「績效評估」之內涵及其操作方式，係屬行政院之職權，附帶決議並未

明示。

為因應前項附帶決議，行政院確實有必要建立一套行政法人的制度評鑑機

70

制，且此套機制應包括：明確的評鑑目的與功能，合宜的評鑑程序，以及具有可

行和可操作的評鑑指標。本研究建議對於前項附帶決議之因應，可採彈性之作

法，亦即，可根據行政法人制度推動現況，以及在符合比例原則和適當監督密度

的前提下，選擇合宜的行政法人制度評鑑方案。具體的方案有二：

（1）兩階段行政法人制度評鑑；

（2）一階段行政法人制度評鑑。

這兩項具體的建議方案之內容，將次第詳述於後；在此，先對明確的評鑑目的與

功能。提出以下具體建議：

1、由於附帶決議所指涉之評估（或評鑑）標的為個別行政法人，建議未來相關

作業有必要將行政法人之「制度評鑑」，與《行政法人法》第 16 條所規定：「監

督機關應邀集有關機關代表、學者專家及社會公正人士，辦理行政法人之績

效評鑑」，做必要之區別。現行「績效評鑑」為監督機關對行政法人的年度營

運績效評鑑，其評鑑結果與行政法人後續經費核撥有關連；而「制度評鑑」

是各行政法人之監督機關及行政院於各行政法人成立屆滿三年，針對該行政

法人是否仍適宜保持原組織屬性繼續營運的制度評鑑。

2、由於行政法人的設置是為執行特定公共事務，並非如國營事業機構單純追求

經營效益，是以，建議在評估其績效時勿僅偏重經營效益，導致監督機關以

行政法人自籌財源比例為主要指標，進而可能無法獲致促進公共利益之行政

法人設置目的。

3、建議此一評鑑機制設立之目的，不僅為具體回應立法院之國會監督，更為積

極落實行政分流之組織改造目的，亦即，制度評鑑結果須與各該行政法人未

來之組織功能和屬性存續、調整、裁併或裁撤相結合。

4、由於我國行政法人制度尚處於初期發展階段，建議制度評鑑除為提高監督功

能外，應該進一步發揮其輔導功能。

5、建議參採英國 NDPBs 評鑑原則，包括：（1）比例性；（2）即時性；（3）挑戰

性；（4）包容性；（5）透明化；（6）績效性。並建議增列（7）輔導性，藉此

降低受評之行政法人的抗拒和規避，同時增進制度評鑑的積極功能。

（二）方案一：兩階段行政法人制度評鑑機制之具體設計

建議行政法人制度評鑑採兩階段方式實施，第一階段由各該行政法人之監督

機關辦理，第二階段由行政院辦理，並由行政院人事行政總處負責評鑑作業之幕

71

僚工作。以下分別就行政法人制度評鑑之主辦機關、評鑑成員、評鑑方式、評鑑

重點、評鑑時間、評鑑流程，提出具體建議。

1、主辦機關

在第一階段中，行政法人制度評鑑由各行政法人之監督機關主辦，組成部會

層級之「行政法人制度評鑑委員會」。為強化政務首長對於行政法人制度所應承

擔之責任，本研究建議各監督機關之行政法人制度評鑑工作，必須由政務人員主

責，亦即由部會首長本人或政務副首長，擔任部會之行政法人制度評鑑委員會召

集人，並親自參與制度評鑑工作。

在第二階段中，行政法人制度評鑑由行政院主辦，組成行政院層級之「行政

法人制度評鑑委員會」，並由行政院院長指派一名政務委員擔任召集人。雖然行

政院人事行政總處為《行政法人法》之主管機關，但考量制度評鑑結果，可能會

對於行政法人之未來走向產生重大影響，本研究團隊認為以行政院人事行政總處

為二級機關之層級，與其它部會平行，不宜主導此項工作，應由政務委員主責較

為妥當，行政院人事行政總處則擔綱制度評鑑作業之幕僚工作。

2、評鑑成員

本研究建議，部會與行政院層級之行政法人制度評鑑委員會，均由政府部門

與外部專家學者共同組成，以符合評鑑之包容性原則。

關於政府部門之參與成員，應納入人事、會計、採購、國有財產管理之相關

單位。是以，在第一階段中，部會內部之評鑑委員，應包含人事單位（主管人事）、

主計單位（主管會計）、秘書單位（主管採購、國有財產管理）、部會內部主管法

人業務單位，以及業務相關之機關代表等單位之人員。在第二階段中，行政院層

級之官方評鑑委員，應包含行政院人事行政總處（主管人事）、行政院主計總處

（主管會計）、財政部（主管國有財產管理，組改後亦將主管採購），以及法人監

督機關等單位人員。

至於外部專家，本研究建議評鑑委員必須熟悉行政法人制度，而且成員之專

業背景應多元化，除了瞭解法人之專業特性者，還要至少納入企業管理、財務、

法律、公共行政等四個領域之專家。另外，為引進國外觀念，提升我國行政法人

之治理品質，必要時可納入國外人士參與評鑑。長遠來看，應建立行政法人制度

評鑑人才庫，納入本國籍與外國籍之專業人才，作為制度評鑑委員之遴選基礎。

最後，基於評鑑之比例原則，各階段評鑑委員會成員之組成，仍須考量各該

72

行政法人之組織規模、執行公務事務之性質，乃至所涉及之公權力程度、機密性

質和等級，組成合宜、彈性、適切之制度評鑑委員會。

3、評鑑方式

為符合評鑑之挑戰性和績效性原則，本研究建議無論是第一階段或第二階段

評鑑，均採「先書面、後實地」之評鑑方式。透過書面評鑑，評鑑委員可先初步

掌握行政法人之組織及實際營運狀況。然而，有許多問題是評鑑委員無法由書面

資料而得知，故仍有實地走訪之必要。需特別說明的是，第一階段評鑑之書面資

料，係由各行政法人自己提供；但第二階段評鑑之書面資料，則是由行政法人之

監督機關提供。

4、評鑑重點

為避免評鑑作業過於細瑣而對行政法人造成過度干擾，建議第一階段評鑑重

點為「法人治理」、「經營管理」等兩大評鑑構面及其評鑑項目，第二階段評鑑重

點為「制度核心價值」評鑑構面及其評鑑項目。另外，在制定評鑑指標時，應邀

請受評之法人代表參與，以確保指標之可行性及可操作性。

5、評鑑時間

為回應立法院附帶決議之要求，各該行政法人成立屆滿三年須接受制度評

鑑。

6、評鑑流程

為符合即時性和透明化之評鑑原則，建議評鑑作業控制在六個月內完成，具

體之評鑑流程說明如下：

（1）評鑑年度起始第 1-2 個月內，各該行政法人向其監督機關提交評鑑書面資

料。

（2）評鑑年度起始第 3 個月內，監督機關完成實地評鑑，並完成評鑑結果分析

報告。監督機關提交正式評鑑報告前，應給予行政法人針對評鑑結果提出

申覆之機會。

（3）評鑑年度起始第 4 個月內，受評行政法人針對第一階段評鑑待改善部分立

即改善或擬定改善方案；同時間內，監督機關向行政院提交第二階段評鑑

之書面資料，包括第一階段評鑑構面及項目之評鑑結果分析報告，以及第

二階段之評鑑構面要項。

73

（4）評鑑年度起始第 5 個月內，行政院完成第二階段評鑑之書面資料審閱。

（5）評鑑年度起始第 6 個月內，行政院完成實地評鑑，並公布第二階段評鑑結

果。

綜合以上，本研究建議之行政法人制度評鑑機制，如表 5-1 所示：

表 5-1 行政法人制度評鑑機制之建議作法

第一階段評鑑 第二階段評鑑

性質 部會層級評鑑 行政院層級評鑑

主辦機關 各行政法人之監督機關主辦，由

部會首長或政務副首長主責。

行政院主辦，由行政院院長指派

一名政務委員主責。

評鑑成員

部會內部之人事單位、主計單

位、秘書單位、主管法人業務單

位、業務相關之機關代表，以及

外部專家。

行政院人事行政總處、行政院主

計總處、財政部、法人監督機關，

以及外部專家。

評鑑方式

由各行政法人提供書面資料、先

由評鑑委員進行書面評鑑，後實

地評鑑。

由各行政法人之監督機關提供書

面資料，先由評鑑委員進行書面

評鑑，實地評鑑。

評鑑重點 「法人治理」和「經營管理」兩

大評鑑構面及其評鑑項目。

「制度核心價值」評鑑構面及其

評鑑項目。

評鑑時間 行政法人成立屆滿三年。 行政法人成立屆滿三年。

評鑑流程

1.評鑑年度起始第 1-2 個月內，

行政法人向監督機關提交評鑑

書面資料。

2.評鑑年度起始第 3 個月內，監

督機關完成實地評鑑，並完成

評鑑結果分析報告。監督機關

提交正式評鑑報告前，應給予

行政法人針對評鑑結果提出申

覆之機會。

3.評鑑年度起始第 4 個月內，受

評行政法人針對第一階段評鑑

待改善部分立即改善或擬定改

善方案；同時間內，監督機關

向行政院提交第二階段評鑑之

書面資料，包括第一階段評鑑

構面及項目之評鑑結果分析報

4.評鑑年度起始第 5 個月內，行

政院完成第二階段評鑑之書

面資料審閱。

5.評鑑年度起始第 6 個月內，行

政院完成實地評鑑，並公布第

二階段評鑑結果。

74

告，以及第二階段之評鑑構面

要項。

方案一，兩階段行政法人制度評鑑的優點包括：（1）第一階段及第二階段的

評估重點不同，兩者分工又整合，可以更為有效引導及健全行政法人的制度發

展；（2）評鑑結果之效力高，促使評鑑及輔導功能發揮作用；（3）對立法院附帶

決議的回應度較高。相對的，由於在年度績效評鑑之外，行政法人初成立屆滿三

年即須辦理制度評鑑，其行政作業負擔較大。

（三）方案二：一階段行政法人制度評鑑機制之具體設計

此項建議為方案二，亦即，僅實施單一階段的行政法人制度評鑑，由各該行

政法人之監督機關，於行政法人成立屆滿三年時，彙整前三個年度的績效評鑑結

果作為制度評鑑的基礎資料，併同綜合分析報告，送行政院和立法院備查。以下

分別就一階段行政法人制度評鑑之主辦機關、評鑑成員、評鑑方式、評鑑重點、

評鑑時間、評鑑流程，提出具體建議。

1、主辦機關

為強化政務首長對所屬行政法人所應承擔之責任，本研究建議各監督機關之

行政法人制度評鑑工作，須由政務人員主責，亦即由部會首長本人或政務副首

長，擔任部會之行政法人制度評鑑委員會召集人，並親自參與行政法人成立三年

之制度評鑑工作。

2、評鑑成員

本研究建議，單一階段之行政法人制度評鑑仍須由監督機關組成「行政法人

制度評鑑委員會」，成員由政府部門與外部專家學者共同組成，以符合評鑑之包

容性原則。

部會內部之評鑑委員，應包含人事單位（主管人事）、主計單位（主管會計）、

秘書單位（主管採購、國有財產管理）、部會內部主管法人業務單位，以及業務

相關之機關代表等單位之人員。至於外部專家，須熟悉行政法人制度，且成員之

專業背景應多元化，除了瞭解法人之專業特性者，還要至少納入企業管理、財務、

法律、公共行政等四個領域之專家。再者，為能與年度之績效評鑑具有一定程度

的連結，制度評鑑委員會之部分成員可與年度績效評鑑委員重複。

最後，基於評鑑之比例原則，評鑑委員會成員之組成，仍須考量各該行政法

75

人之組織規模、執行公務事務之性質，乃至所涉及之公權力程度、機密性質和等

級，組成合宜、彈性、適切之制度評鑑委員會。

3、評鑑方式

為符合評鑑之挑戰性和績效性原則，本研究建議單一階段之制度評鑑，仍採

「先書面、後實地」之評鑑方式。

4、評鑑重點

建議單一階段之行政法人制度評鑑，是以彙整前三個年度的績效評鑑結果作

為制度評鑑的基礎資料；然而，由於《行政法人法》第 17 條所列之績效評鑑內

容僅包括：行政法人年度執行成果之考核、營運（業務）績效及目標達成率之評

量、年度自籌款比率達成率，以及經費核撥之建議等（前列幾項評鑑項目已為本

研究納入「經營管理」之評鑑構面內）。而為能滿足制度評鑑之目的，建議仍須

將「法人治理」、「制度核心價值」等評鑑構面及其評鑑項目，萃取關鍵之評鑑指

標納入行政法人成立滿三年時所實施之評鑑要項。

抑有進者，建議各監督機關可以考慮將本研究所研擬之「經營管理」、「法人

治理」、「制度核心價值」等評鑑構面及其評鑑項目，先行篩選或萃取關鍵指標，

融入年度績效評鑑之內容，俾利後續實施制度評鑑時的接合與連結。另外，在制

定評鑑指標時，應邀請受評之法人代表參與，以確保指標之可行性及可操作性。

5、評鑑時間

為回應立法院附帶決議之要求，各該行政法人成立屆滿三年須接受制度評

鑑。

6、評鑑流程

為符合即時性和透明化之評鑑原則，建議評鑑作業控制在三個月內完成，具

體之評鑑流程說明如下：

（1）評鑑年度起始第 1 個月內，各該行政法人向其監督機關提交評鑑書面資料。

（2）評鑑年度起始第 2 個月內，監督機關完成實地評鑑，並完成評鑑結果分析

報告之初稿。監督機關提交正式評鑑報告前，應給予行政法人針對評鑑結

果提出申覆之機會。

（3）評鑑年度起始第 3 個月內，受評行政法人針對評鑑待改善部分立即改善或

擬定改善方案；監督機關完成並公布評鑑結果分析之正式報告，並送請行

76

政院和立法院核備。

一階段行政法人制度評鑑的優點包括：（1）僅一階段評鑑，時程短、流程簡

化，對於行政法人的行政負擔較小；（2）評鑑結果之效力和評鑑前之輔導機制，

仍可比照方案一，亦可發揮促進行政法人制度發展之功能。然而，方案二之限制

包括：（1）制度評鑑委員會於單一階段同時進行經營管理、法人治理、制度核心

價值等三個構面的評鑑，評鑑工作之負擔較重；（2）由於方案二係以行政法人成

立之前三年度績效評鑑結果作為制度評鑑之基礎，是否符合立法院通過行政法人

法之附帶決議的期待，仍待進一步溝通和釐清。

（四）制度評鑑之結果，應具備輔導、獎懲等效力，並與組織屬性、業務功能緊

密連結

本研究建議行政法人制度評鑑之結果，應具備輔導、獎懲等效力，並與組織

屬性、業務功能緊密連結，否則評鑑會流於形式。具體建議如下：

1、評鑑結果「通過」之行政法人，除維持其行政法人之組織屬性外，建議應給

予該行政法人確保其遂行公共事務和促進公共利益所需之合理資源，以資肯

定。

2、評鑑結果「未通過」之行政法人，本研究建議依其狀況，分為兩類處理：第

一類，組織屬性仍維持行政法人型態為宜者，間隔二至三年再進行一次制度

評鑑，此期間給予密度較高之監督與輔導；第二類，已不宜維持行政法人之

組織屬性者，由其監督機關提出組織屬性轉換之規劃，並限期將其改制為其

它行政組織屬性，或將其業務併入其它既有的行政組織並進行裁撤。

（五）行政法人進行制度評鑑前，須先啟動輔導機制

如前所述，由於我國行政法人制度目前仍處於初期發展階段，因此實施制度

評鑑的基本原則應包含輔導性。本研究建議輔導機制應涵蓋以下三個層面：

1、行政院人事行政總處作為《行政法人法》之主管機關，在行政院推動及執行

組織改造的現階段，應設立「推動行政法人化輔導小組」，協助各部會進行行

政分流時，對行政法人此一選項之組織屬性有較為完整之瞭解。建議此一輔

導機制應於部會研議成立行政法人組織時即啟動，避免該部會在檢討或籌備

成立行政法人時，因資訊不足或在資訊有誤的情況下，推動行政法人化工作。

77

2、各該行政法人組織設置條例通過立法時，建議即應啟動輔導機制，由前述輔

導小組解說行政法人制度評鑑之目的、功能、原則，以及制度評鑑之主辦機

關、評鑑成員、評鑑方式、評鑑重點（含評鑑構面與評鑑項目）、評鑑時間、

評鑑流程等。前述輔導內容之落實，不僅有助於各該行政法人及早步入法人

的正軌運作，也有利於各行政法人妥善準備成立屆滿三年的制度評鑑。

3、各該行政法人組織成立屆滿三年之前半年，建議各監督機關即應啟動輔導機

制，協助各該行政法人熟悉制度評鑑作業流程，充分瞭解評鑑構面和評鑑項

目，以及如何與未來之評鑑委員會溝通如何建構適宜的評鑑指標。

二、中長期可行之政策建議

（一）待行政法人數量達一定規模時，可考慮將制度評鑑法制化

本研究建議，未來行政法人組織達到一定數量，例如有超過三分之一部會已

成立行政法人，或行政法人總數已達 15 個以上時，行政院人事行政總處可考慮

研提《行政法人法》修正草案，除了檢討修訂不符法人實務運作之條文規定，應

增訂行政法人制度評鑑之規範條文，以強化此項評鑑之法律依據和評鑑結果之效

力。

（二）定期辦理制度評鑑，須以行政法人數量達相當規模為前提，並應與績效評

鑑整併

至於行政法人制度評鑑，是否有必要效仿英國和日本的經驗定期實施，本研

究建議須滿足以下兩項前提，方宜考慮採用：（一）我國行政法人已達一定數量，

例如超過 100 個，此其時才有必要藉由定期的制度評鑑，淘汰營運績效不佳或業

務功能屬性不適宜的行政法人；（二）如要定期對行政法人進行制度評鑑，建議

宜將「績效評鑑」和「制度評鑑」加以整併，以避免重複評鑑以致干擾行政法人

之正常營運。

78

79

參考書目

一、中文部分

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82

83

《附錄一》訪談紀錄

訪談紀錄

受訪者：A1

訪談人：劉坤億、王文君、李天申、謝奕璇

訪談時間：2013年 5月 15日 09：30~10：30

訪談地點：行政院人事行政總處

劉：今天希望跟您請教總處對於行政法人制度評鑑機制的看法。

A1：立法院司法及法制委員會於協商時原本依委員建議意見只同意《行政法人

法》通過後的三年內成立三個行政法人，我當場向立委爭取改為五個，對方

同意並簽字。行政院通過的行政法人化優先個案，也剛好是五個，包括國家

藝術表演中心、中山科學研究院、國災中心、國家運動選手訓練中心、台灣

電影文化中心。國家表演藝術中心將來除了台北的中正文化中心，還有高雄

的衛武營，而且有台中的立委醞釀把大都會歌劇院納進去。將來，國家表演

藝術中心的場館，有台北的、台中的、高雄的，三個點的評鑑必須區隔，不

能完全一致。

劉：這個研究案強調行政法人的制度評鑑，這是不是在彌補立法院對於行政法人

的監督比較弱？

A1：假定法人都不受政府的經費補助，那就無所謂，但實際狀況不是這樣。比

如說中科院，它還有國防機密的問題，將來改制為行政法人，國防科技的機

密能不能守住？所以，作評鑑是對的，因為行政法人是執行特定的公共事

務，政府也給了經費補助。

劉：《行政法人法》是由人事行政總處作主管機關，可是制度評鑑不可能是單一

的人事行政總處來做。就您的看法，有哪些機關該納進來？

A1：一定要有法人的目的事業監督機關。例如，國家藝術表演中心屬於文化部。

人事行政總處、主計總處也要在裡面。另外，還要有「相關機關」，相關機

關之參與會依照各行政法人的特性而不同。

劉：就主責機關來講，人事行政總處應該是沒問題？

84

A1：我們是《行政法人法》的主管機關，所以由我們負責幕僚事宜，作業也是

我們來處理。五個法人在三年之後要做檢討，我們必須向立法院報告。不過

將來在做幕僚作業時，要有其他機關的協助。

劉：有沒有考慮到行政院院外的機關？

A1: 我們有想到審計單位。但審計單位只是事後審計，事前是不管的。

劉：我們過去做制度評鑑的過程會產生一些狀況，比如說是要由人事行政總處、

主計總處、財政部，或者是教育部或是文化部來召開制度評鑑會議，就您的

看法？把層級拉高，還是？

A1：將來行政院籌組評鑑團，領隊有兩種模式：一種是由人事行政總處來當領

隊，另一種是把領隊提高到院的層級。政務委員參加評鑑團的可能性不高，

所以想拉高到院的層級是需要再做評估。當然，不拉高到院的層級也有好

處。由我們人事行政總處去領隊，可以保留一些彈性，因為我們的報告送到

院之後，院的層級還有調整的空間，但如果直接從院的層級去評鑑，就沒有

修改的空間了。根據個人的經驗，重點是在評鑑機制的設計，比如評鑑的細

目怎麼去訂，必須事先充分準備，而且要具體。

劉：《行政法人法》當中，主管機關對法人有一個績效評鑑委員會。我們該如何

區分制度評鑑和績效評鑑？這兩者之間最大的差異是什麼？

A1：教育部做中正文化中心的評鑑，就是主管機關自己去做評鑑。我們將來要

推的績效評鑑，是拉高到行政院的高度，並且採外部評鑑的方式處理。這兩

層有兩種不同的評鑑，可以幫助發現盲點，double check的好處就在這裡。

劉：在評鑑小組的組成方面，對於外部委員的納入與否，您的觀察和看法？

A1：外部委員就是學者專家和社會公正人士。比如國家藝術表演中心，一定要

納入音樂與戲劇的代表性人物。將來外部學者專家的評選和遴聘是很重要

的，這也是傷腦筋的地方，因為要找到真正內行又有公信力的人很難。

劉：過去教育部成立績效評鑑委員會來評鑑中正文化中心的時候，就非常有意思

了。有時候是兩批人對調，原來董事會的人變成績效評鑑委員會的人，所以

在外界曾有個講法就是，績效評鑑委員會是另一個董事會。

A1：機關代表比較能夠站在主管機關的立場，但外部專家的部分，要找到公正

且專業的人，真的很難！這就回到前面提到的問題，評鑑細目的設計很重

要，必須設計到評鑑者只能依證據去提意見。

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王：您剛剛提到評鑑的設計是很關鍵的。從人事機關的角度，推動行政法人很重

要的一個目標，就是希望能人事鬆綁，讓它能比較活化、績效可以提升。針

對這一個當初的政策目標，請問如果我們在做實際的制度評鑑，要從什麼角

度去觀察這麼多不同的機關，他們在人事鬆綁所導致的績效提升，我們要用

什麼指標或是觀點來觀察設計？

A1：比較複雜的是行政機關改制為行政法人的個案，比如中正文化中心、中科

院，因為有公務員要處理。從人事的角度去看，法人本身可以訂定人事管理

準則，這是有彈性的。人員的退場機制也很重要，也就是淘汰機制，因為一

般行政機關的人員受到保障，很難淘汰。

劉：有沒有考慮組織處境的再調整？就是不再是法人，而且有各種可能的選項：

第一，回歸行政機關或行政機構；第二，民營化；第三，解散。

A1：這些都是可能的選項，我們目前還沒思考到那。我們從立法院的附帶決議

嗅出一個味道--假定沒有績效，最後一條路就是廢《行政法人法》，所以它

才要求成立的三年之內一定要檢討。從國家的角度，政府給你預算補助，但

是你的績效不好，政府收回來自己做，這是正常的。

李：從英國和日本先前的做法，它們其實已經把民營化和解散都已經納入評鑑結

果的選項。

A1：獨立行政法人慢慢在減縮當中，因為實際推展的結果，沒有原來預期的那

麼理想。

劉：因為這個案子是人事行政總處委託的，所以也想聽您對這個研究案有沒有些

建議、期許？

A1：評鑑的細部設計是關鍵。因為細部訂得周密、具體、適當，而且標準明確，

不管誰去做評鑑，比較不會受到主觀意識的影響，因為是基於客觀的事實。

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訪談紀錄

受訪者：A2

訪談人：劉坤億、王文君、李天申、謝奕璇

訪談時間：2013年 5月 15日 10：30~11：30

訪談地點：行政院研究發展考核委員會

李：就貴單位的立場，您認為行政法人制度的評鑑重點應該有哪些？

A2：制度評鑑應該根據原來的政策目標。行政法人當初成立，是為了特定的公

共目的，《行政法人法》也有提到專業需求、強化成本效益與經營效能，所

以要從這幾個大面向去找指標。指標一定會有通案性的，但也可參考《中央

行政機關組織基準法》第 16 條所規定的機構類型，分別衍生個別類型的指

標。

劉：這個案子沒有說要動到根本，也就是《行政法人法》要不要廢除。就法案的

主管機關─人事機關總處來講，它是希望能夠符合立法院的期待。我認為它

的目的是有兩個：一個是對於改制之後的檢討跟改進。第二個是當公共任務

完成或履行不佳的時候，再做組織屬性的調整。

A2：如果是這樣，就是回到《行政法人法》去看評鑑重點。法人的「特定公共

目的」，會不會跟「專業效能」牴觸？就像財團法人，它的出發點是公共利

益，但現在大家開始檢討經營效能。譬如二二八基金會，我們很難去看它的

營運績效，只能從公共目的面向去探究。我覺得檢討有特定公共目的行政法

人，會跟檢討財團法人有些類似。假設各部會現在就有評鑑財團法人的制

度，尤其是針對政府捐助超過 50%以上的財團法人，這套機制是可以拿來參

考的。

李：就您的觀點，行政法人制度評鑑的工作，由哪個機關來主責最合適？

A2：既然《行政法人法》規定評鑑是監督機關要做的事項，所以也應該讓那五

個行政法人的監督機關去評鑑。

劉：除了人事行政總處與各監督機關之外，還有呢？

A2：應該以監督機關為主。因為就《行政法人法》的概念，人事行政總處只探

討大制度的部分。假設今天法務部《財團法人法》出來了，法務部並不會去

對個別的財團法人做評鑑，還是要回到各目的事業監督機關去評鑑。

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劉：我用一個概念來理解。現在推動總員額法，都是監督機關自己先自評，然後

再由人事行政總處做員額評鑑，分成兩期。

A2：以員額評鑑為例，依照人事行政總處的立場，中央政府機關總員額法由其

主管，實際員額數是由其控管。在這種情況下，人事行政總處若在一定員額

程度上允許各機關自主，即授權各機關自行確認所屬機關員額，我覺得是

ok的。但是依照《行政法人法》，人事行政總處只是確保整個行政法人的制

度運作不要違背立法初衷，個別行政法人做得好或不好，人事行政總處似乎

無法介入太多，畢竟在特定公共目的下專業的東西，還是要放給各自監督機

關的績效委員會處理。就像教育部會組成監督委員會，主責的單位是在各個

業務部會，人事行政總處可以成為成員之一，配合參加監督委員會。

李：這是從個別的行政法人評鑑來看。如果是以整個行政法人制度來看，譬如說

三年之後來檢討這五個行政法人做得怎麼樣，用整體性的來看的話，那主責

還是要會回到人事行政總處？

A2：如果說依照附帶決議，歸屬於人事行政總處是沒有問題的。但如果撇開附

帶決議，對行政法人的那個制度來講，就如我上述所提及。

劉：您的意思就是說，監督機關在制度評鑑這件事情上，要做更多？

A2：我覺得是。以我的立場而言，編預算是監督機關的權力。監督機關決定給

你多少錢，端看績效表現才能決定，只有監督機關才能知道你做得好不好，

知道評鑑經營績效應該找誰、該找什麼領域的人。

劉：如果由人事行政總處來主辦制度評鑑，您覺得應該再找哪幾個部會？研考會

有沒有必要參與？主計總處呢？

A2：要看評鑑的時間點。研考會將來要跟經建會合併為國發會，組織評鑑的業

務最終要移交給人事行政總處，但在移交前，如果國發會先成立了，業務還

是留在國發會，至於參與機關的成員組成，就是依照人事行政總處員額評鑑

的模式去運作，不過應擴大專業成員的來源。主計總處要確認部會為什麼每

年都要編列這麼多預算給行政法人，因為牽涉到錢，所以當然會找主計。現

行研考會，只是去確認行政法人成立的目的，有沒有逾越或是有沒有達到而

已。

李：所以從研考會的觀點，會比較從通案性的那些指標來看。

A2：對，個案性的部分就是監督機關的範圍。以中正文化中心為例，研考會不

會涉入太深，人事行政總處也是，因為公務員已經很少，重點反而是預算。

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因此，我才覺得它其實跟財團法人差不多。財團法人的性質依據民法運作屬

於「私」，行政法人的出發點為「公」。研考會也有做國營事業的考成業務，

部分國營事業也已經是公司。例如評比中油時，可能跟行政法人的評鑑比較

像，因為都會探討特定公共目的與經營效能之間的關係，但是跟人事行政總

處的員額評鑑可能相似性就沒那麼高，因為有企業經營面的考量，而這部分

要放給監督機關去做。若是針對立法院的附帶決議來做評鑑，這比較像人事

行政總處做員額評鑑，找特定機關，然後看法人的類型去找不同的業務單位

來搭配。

劉：今天談到的個案，中科院是一個問題。您怎麼看？

A2：若要評鑑中科院，可能只能擴大尋求如財團法人工研院的機構來幫忙，一

般的行政機關內較難找該領域的專家。因此，行政機關有沒有專業能力去評

鑑行政法人，這部分要再思考。在評鑑的同時，也會牽涉財團法人和行政法

人彼此之間的利害關係。以國家災害防救科技中心為例，評鑑時可以找行政

機關如國科會，因為它原本就是從國科會所監督財團法人出來的，行政部門

還能找誰？若找內政部消防署，它們可能原本有合作關係。

劉：研考會過去也做過很多的評鑑，一套評鑑制度如果要做得好，你覺得要有哪

些條件或準備？

A2：要先確定監督密度要多高。因為監督密度高，配套機制會很繁瑣。像行政

法人的評鑑制度，我認為人事行政總處是在二線，只做通案性的部分，個案

的部分比較細瑣，包括評鑑項目，要授權給監督機關。人事行政總處要監督

那些監督機關，而非直接監督行政法人。

劉：就您所理解的制度評鑑功能，是在做監督？

A2：評鑑牽扯到補助預算。若你做得好，錢就給你少一點，要你負起責來；你

做得差，我要編更多的錢給你，因為要幫你。當然，我覺得這部分有點弔詭。

行政法人為什麼要成立？原因之一就是打算把財務的負擔切割出去，所以需

要經營效益。

劉：從組改的角度來看行政法人，真的是切割預算？難道沒有其他的功能或作

用？

A2：行政法人是為了公共目的，想要經營績效，但又不想讓這個制度適用民法，

所以把政府的手臂切出去，讓它非常靈活，政府只管大方向。為什麼只管大

方向？為什麼需要經營績效？就是希望它能自給自足，政府的負擔比較少。

即使虧錢也要維持公共目的，那行政法人這個制度的合理性就沒那麼堅實？

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因為行政機關就可以達到公共目的而不在乎成本。行政法人就是多一套工具

來執行政務，只是這套工具草創出來的時候，還沒有公設財團法人的概念。

劉：回到剛才的問題，一套評鑑機制啟動，您說密度要先出來。再來呢？

A2：要看評鑑的結果到底有沒有效用。今天五個行政法人成立了，沒有達到目

的時該怎麼辦？譬如二二八基金會，被賦予的任務完結了卻還繼續存在，為

什麼？因為再次修改基金會成立的目的。最後的評鑑成果一定要有效力，最

糟的狀況就是讓它退場，讓它消失。若往前跨一步，就是去控制每年經費補

助的額度，或者是再退而求其次，除了捐補助之外，調整法人的經營方向，

也就是業務範疇。所有的評鑑都一樣，要看最後的結果到底有沒有效力。

劉：您覺得制度評鑑的密度，多久辦一次會比較理想？

A2：我覺得密度不用太高。行政法人本身要訂中程的營運計畫，譬如說一個階

段是五年，人事行政總處就是要對中程計畫做評鑑。年度評鑑是監督機關的

事，但是當監督機關每年都做這樣的事，人事行政總處已經退到二線，因此，

有沒有辦法掌握現場發生的實際狀況？這是個監督距離的問題。

劉：現在只有中正文化中心有營運中程計畫，一期是三年。

A2：針對三年，要看評鑑的時間點怎麼選，因為在第三年的時候，行政機關已

經開始編第四年的預算。這就會變成說，今年年底才是第一期三年的正式結

束，可是我現在已經開始編明年第二期三年的預算。所以，假如一期是三年，

就要在滿兩年的那個時候評鑑。

王：要怎麼做才不會讓他們每年都在跑績效評鑑，然後每過一陣子就要應付制度

評鑑，變成應付？因為太多了，他們一天到晚都在被評鑑呀？

A2：以研考會的四年中程施政計畫來說，也是一次要求訂四年，年度評鑑只看

每年的目標值有沒有達到。對受評機關來講，這很明確。今天的問題是，既

然要看經營績效，指標應該要更量化、更具體。如果監督機關的評鑑跟人事

行政總處的制度評鑑可以結合，能一致是最好，不然我覺得是擾民。共同目

標的部分，就回到《行政法人法》，因為那些東西比較容易找到中央部會主

管機關，譬如人事行政總處、主計總處。今天是行政法人的制度評鑑，業務

面的指標要比較多，不要讓共同指標大於業務面，權重要注意。

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訪談紀錄

受訪者：A3

訪談人：劉坤億、李天申

訪談時間：2013年 5月 22日 09：30~10：30

訪談地點：審計部

劉：請您談談研究行政法人制度評鑑的心得？

A3：對於中正文化中心的績效評鑑，我感覺現在做的層面不夠完整，只是從營

利目標有沒有達成等相關指標來核算。英國自 2010 年起有很大的改變，他

們也在檢討行政法人制度，要求每三年評鑑一次，他們的評鑑分二階段，第

一階段是評估業務到底適不適合由行政法人這樣的組織型態來運作，通過第

一階段評鑑的行政法人，第二階段再針對其內控和治理架構進行評鑑。

劉：您的意思是，部會不能只限於營運績效的評鑑，應該也要從部會的角度來做

制度面的評估？

A3：是的，因為《行政法人法》只有提到法人營運業務的監督，且績效評鑑的

內容較為瑣碎。

劉：資料中提到英國評鑑行政法人的原則，這些原則符不符合您的期待？有沒有

更細膩操作的方法？

A3：感覺有點落差，因為這些原則都是用敘述性的。譬如公共財務課責，它也

只講一段話。我們可以參考英國的評鑑架構，然後整合一些可量化的指標。

劉：再請教您，這種制度評鑑，每年做密度太高，五年做密度太鬆，您覺得幾年

做一次制度評鑑會比較恰當？

A3：個人建議三年，英國也是三年，而且第一階段的評估時間不能太長，因為

做這個評鑑，會讓法人面臨不確定性，之後維持行政法人，或是被裁撤，或

是要併到其它地方，都不確定，所以期程要很短。第二階段是看內控、課責

機制的安排，這部分倒是還好。英國有強調第一階段不能太長。

李：評鑑小組成員的組成，應該有哪些部會參加，會比較適適當？

A3：行政法人的主管機關要負責，還有其他對這個行政法人有外部監督權力的

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單位，比如人事行政總處、主計總處，以及現在管國有財產、組改之後要管

採購的財政部，當然還有外部學者、專家等等。

劉：未來制度評鑑，是不是需要請政務委員出來？

A3：制度評鑑涉及層面較廣，似宜以宏觀角色著手，如能由政務委員負責協調

可能會比較好。不知現在行政法人的董事會裡面，有沒有設審計委員會(audit

committee)？

劉：我當監察人的時候，董事會下面設立稽核室，由監察人來指揮那個稽核室來

做內控、內稽。

A3：我們行政法人內稽的運作方式，跟機關的內稽制度是不一樣的。所以，如

果要部會去看行政法人內稽怎麼運作，部會要怎麼看？英國行政機關和行政

法人的監督架構是一樣的，機關也設有 audit committee，也都有內部稽核單

位，所以，以內部稽核為例，英國無論是行政部門或行政法人，大家有一致

的溝通語言，應該比較容易溝通吧！英國政府的內部稽核準則，從今(2013)

年四月開始，已與國際內部稽核協會(The Institute of Internal Auditors，IIA)

發布的準則接軌，並依據英國公部門運作實務，訂定了 Public Sector Internal

Audit Standards，全體公部門都適用。內部稽核不是只有看內部控制，還會

看法人的治理、風險管理。

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書面訪談資料

受訪者：A3

一、就貴單位的立場，您認為行政法人制度的評鑑重點應該有哪些？

以英國而言，2010年 5月 20日聯合政府組成後，隨即提出施政計畫，5天之後，

英國女王在國會第一場演說中，承諾將儘速提出公法人改革法草案（Public Bodies

Reform Bill）。法蘭西茂德（Francis Maude）首相亦對國會下議院表示，即使現

階段決定保留下來之法人，每三年亦須重新接受一次評估，以提高其透明度、課

責性，以及對效率之要求。2011 年 6 月，內閣辦公室提出「非部會公法人覆核

指南」（Guidance on Reviews of Non Departmental Public Bodies），以取代 2006年

的版本。

根據 2011 年版本，所有非部會公法人每 3 年至少接受 1 次覆核。覆核之目的，

包括：1.對於個別受評機關存續之檢討（包含功能及組織類型）；2.對於仍以非部

會公法人運作之受評機關，覆核其控制及治理架構是否妥善，以確保機關遵循良

善治理之原則。

此外，對於非部會公法人覆核標準，包括：

1.比例性：覆核不應過度官僚化，且應與受評機關規模大小與性質相稱。

2.及時性：覆核必須及時完成。建議第一階段覆核於三個月內完成，以減少對受

評機關業務之干擾，並降低未來不確定性。

3.挑戰性：覆核必須嚴謹。覆核必須獲得證據支持受評機關業務應持續存在，並

檢驗評估認核提供服務之措施。

4.包容性：覆核必須公開且具包容性。受評機關應參與覆核程序，主要使用者及

利害關係人應有機會對覆核提出意見，覆核開始日及覆核結論應通知國會。

5.透明化：所有覆核及覆核報告均應公開。

6.績效性：覆核程序必須具有績效。

二、就您的觀點，行政法人制度評鑑的工作，應有哪些機關、人員來共同參與？

另外，由哪個機關或人員來主責最合適？該機制要如何運作？

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就英國而言，對於非部會行政法人覆核分為 2 個階段，反映覆核之目的，包括：

1.第 1階段：確認並檢驗受評機關之主要功能。重點在於評估這些功能對於受評

機關及補助部會核心業務之貢獻程度，並評估這些功能是否確有必要存在。如

確有存在之必要，補助部會應再檢驗提供這些功能之最佳方案（如由中央政府

其他部會提供、補助部會自行提供、地方政府提供、第三部門或民間部門提供

等等）。如以非部會公法人提供服務時，尚須依據政府所提出之「3 項測試」檢

視，包括：該項服務是否具有技術性，須由外部專家提供；該項服務是否應完

全超出政治獨立地提供；該項服務是否必須獨立於部會首長，以公正地發現或

建立事實或數據。

2.第 2階段：覆核控制及治理架構是否完善。如通過第 1階段之檢驗，補助部會

必須與受評機關之理事主席及執行長共同覆核控制及治理架構是否完善。評估

標準包括：公開性、透明性及課責性。該指南附件目前已提供「行政法人良善

治理原則」（Principles of Good Corporate Governance in Executive NDPBs）供

參，包括：

1.課責（法定課責、公共財務課責、補助部會首長課責）

2.角色與責任（補助部會角色、理事會角色、理事主席角色、非執行業務理事角

色）

3.有效財務管理（年報報導、內部控制、審計委員會、外部審計）

4.溝通（與利害關係人溝通、與民眾溝通、行銷與公關）

5.行為（行為、領導）

至於諮詢性質非部會公法人良善治理原則尚在撰擬中。

補助部會應負責覆核工作。依受評機關之規模及性質，可由 1 人或組織團隊覆

核。通常，覆核工作係由補助部會的人員負責，惟不應只限於對受評機關日常業

務往來有關之人員，儘可能能邀請外部專家參加。另可透過邀請其他非部會公法

人之資深人員或董（理）事參加覆核團隊，以達到「同業覆核」之功能。

對於大型非部會公法人，覆核結果必須再經由「挑戰小組」（Challenge Group）

核閱。成員必須獨立於受評機關或補助部會內之補助小組成員，包括：補助部會

理事會不執行業務理事，內閣辦公室亦應派員加入該小組。經洽詢內閣辦公室公

法人改革小組（Public Bodies Reform Team）Alexander Whiscombe稱挑戰小組主

要角色在於檢驗、挑戰覆核程序之假設、方法與結論，並確保遵循內閣辦公室所

訂之非部會公法人覆核標準。小組成員與主席均由部會指派，並以個人身分參

加，內閣辦公室得提供諮詢意見，並協助確認適當人選。挑戰小組在覆核過程中

每個重要階段集會，以評估覆核進度並提供意見。

94

內閣辦公室對於非部會公法人之覆核計畫提供整體性之監督。如：

1.提供部會有關覆核之諮詢與指南，建立復核資料庫及確認並分享執行覆核之優

良實務。

2.核定並公開部會所提送之 3年覆核計畫。

3.應邀參加所有之「挑戰小組」。

4.各部會覆核結果之正式諮詢，且應包括首長層級間之諮詢。如覆核結果產生潛

在支出或財務影響時，內閣辦公室與部會應諮詢財政部。

三、根據您的行政經驗，在未來辦理行政法人制度評鑑之前，有哪些前置作業、

配套措施很重要，必須先預備妥當？

1.補助部會執行覆核前，應諮詢受評機關。受評機關應有機會就規劃程序以後各

階段提供意見。

2.對於大型非部會公法人，在覆核過程中，應使主要利害關係人有機會表達意見。

3.補助部會在開始著手覆核時，應通知國會相關委員會。

四、最後，就您的看法，辦理行政法人制度的評鑑結果，應如何與行政法人未來

的制度走向連結？

建議可參考英國作法，分 2個階段辦理覆核。第 1階段針對受評機關所提供之服

務是否以行政法人的模式提供為最佳方案；第 2階段再針對控制與治理架構進行

覆核。

如須進一步訊息，可參考 https://www.gov.uk/public-bodies-reform

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訪談紀錄

受訪者：B1

訪談人：劉坤億

訪談時間：2013年 6月 7日 17：50~18：10

訪談地點：國立中正文化中心

劉：請您以國立中正文化中心的角度，說明行政法人制度評鑑的重點有哪些？

B1：第一部分應先從顧客面來探討，可以透過計算觀眾人數、觀眾對於表演內

容的滿意度等指標；另外，顧客面也包含表演藝術團隊對於中心所提供的服

務，例如租用場地申請流程的效率及使用場地的滿意度，這也是身為表演藝

術場館改制行政法人的目的，也是我們這個組織存在的重要關鍵之一。第二

部分是組織內部流程的順暢及效率，這可以透過量化方式來評量外，也可透

過權責劃分、服務觀眾及表演團隊的便利性、客製化來評估；「效率」和流

程是習習相關的，中心在改制為行政法人前是公務機關，行政流程上比較制

式。第三部分是財務面，但財務應該只是制度評鑑的其中一部分，因為其他

的行政法人組織，不見得都可以像中心一樣藉由節目演出的售票、贊助，或

是與其他企業進行異業合作的方式來增加收入。

劉：財務不只是資金來源，還包含財務使用的績效，以及是否達成預期目標。改

制為行政法人後，國立中正文化中心在財務上的預期目標為何？

B1：我們的目標，就是可以彈性運用資金，這方面在行政法人後是有達到的。

而且，若有財務盈餘，就可以累計成為中心的基金。

劉：您認為一個行政法人的自籌款比例，是不是與績效成正比？

B1：我認為財務在整個績效中，應只是占有一定的比例。在改制前，國立文化

中心屬於公部門，自籌收入並沒有這麼高。改制為行政法人後，只要自籌款

達到一定的百分比，且比改制前更高，就算是有好的財務績效。

劉：以國立中正文化中心的立場而言，對於自籌款與政府補助款之間的比例，有

沒有一個共識？

B1：沒有，因為監督機關在給預算時，常受文化機構統刪的影響，且監督機關

對於行政法人應該減少補助已有一定的刻版印象。但我認為自籌款不應該一

味的提高公務預算補助持續降低，而是有一定的補助比例以確保行政法人公

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共任務的有效執行。

劉：國立中正文化中心一年度的預算經費大概是多少？

B1：每年的收入及補助預算皆不同。但這幾年的自籌比例都超過 50%。正面來

說，這可以減少政府的財政支出。但相對地，對中心或行政法人而言也算是

負面影響，大家都不敢辦高品質的節目，而是追求票房；或是想辦法提高表

演場地的租金，連原本不用收租金的化妝室和排練室也需要租金，這也是某

些績效評鑑委員給予我們的任務。對於另一評鑑重點創新面，如人力資質的

提升，或舉辦創新實驗類的節目..。這部分容易受管銷成本的影響，故與財

務構面相較下，較容易被犧牲。

劉：就您這幾年來的觀察，中心人力的素質有沒有提升？還是停格？

B1：對於留下的人力，多數在行政法人組織中比過去公部門的素質是有提升的，

行政效率也較佳；但是是在用較高的薪資聘用專才後，這些優秀的人才是否

能融入公、私混合型態的行政法人組織文化中，這部分確實是行政法人的一

大挑戰。

劉：就您的觀點，行政法人制度評鑑的工作，應有哪些機關、人員來共同參與？

另外，由哪個機關或人員來主責最合適？該機制要如何運作？

B1：應該運用非公務機關的第三者，組成一種比較有公信力的評鑑團隊來對行

政法人的組織進行評鑑。

劉：就您剛所說，以四個面向的制度評鑑，應該是由哪些人來參與才是比較恰當

的？

B1：制度評鑑的成員部分，建議應該找行政法人的專家，他們才能真正了解行

政法人的精神和營運目標。以現況而言，在績效評鑑委員中，並沒有這方面

的專家學者。在政府部門方面，監督機關可以一同來參與，但是所占的比例

不應太多。如果由人事、主計或是審計等機關來評鑑，比較容易從監督行政

機關的角度去評鑑行政法人，而失去評鑑整體的法人制度的意義。最理想的

作法，應是由完全沒有公務機關束縛的第三者來進行評鑑，亦可納入有企業

實務經驗的代表。

劉：您覺得有哪些前置作業和措施其實是相當重要的？

B1：績效評鑑制度的訂定和建立績效指標都是相當重要的前置作業。

劉：就您的看法，辦理行政法人評鑑制度的結果，應該如何與行政法人的未來方

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向走向連結？評鑑必須要有效用，應該做哪部分比較理想？

B1：表現好，當然會希望得到獎勵，例如增加預算補助或給予獎金。績效評鑑

本應該與激勵連結。每次績效評鑑所動用的成本很高，評鑑結果若能與激勵

做連結，才會讓被評鑑的機構有更高的意願配合。

劉：營運得好就該給予實質獎勵。您認為可否以增加預算補助款的方式進行？

B1：可以讓機關更正向、更有效率。獎勵的經費分給組織後，組織可以根據狀

況來進行內部分配，例如用來獎勵組織內部同仁，或是用於製作更優質的節

目。

劉：那如果在評鑑過後，發現整個法人制度的表現結果不太理想，您認為應該如

何處置？

B1：目前還沒想到比較理想的處置方式，因為績效無法呈現或許是因為資源不

足，似乎也不能運用減少財務補助的方式來處置。至於解散董事會，或請董

事會重新聘請新的首長，重新建立新的組織結構會有改善，但這樣的方式在

私人機關可以適用，公務體系不知是否可行？

98

訪談紀錄

受訪者：B2

訪談人：李天申

訪談時間：2013年 6月 24日 18：00~18：20

訪談地點：教育部體育署

李：（說明訪談背景與題目）

B2：目前國訓中心屬於臨時編組，轉型為行政法人也是將它合法化，優點是聘

人才、聘教練比較有彈性，還有採購可以鬆綁。目前中心的組長幾乎都是碩

士，因為博士認為待遇太低，所以留不住。運動員的養成，需要一群頂尖的

人才協助，可是現在這些人才散佈在各大專校院，他們只能在有空的時候到

國訓中心，很難長期待在中心提供專業的分析。

國訓中心法人化之後，中華奧會、體育署和行政法人之間，會不會有多頭馬

車的疑慮？如果董事長不能與體育署的想法一致，就會產生無法配合的狀

況。另外，國訓中心就是要訓練選手去國外爭金奪冠，不可能像兩廳院一樣

售票營運。立委曾質詢這個問題，所以未來國訓中心的組織條例中，若規定

經費由國家支付，通過的可能性會比較高。

李：請問您對於行政法人評鑑制度的重點，有哪些想法呢？

B2：奧運的奪牌數量是相當好的指標，因為可以看出這四年的訓練成效。在 2016

年奧運之前，亞運、亞錦賽、世錦賽也可當做檢測點。目前我們已經訂出明

確的目標，2016 年奧運至少要獲得 3金 2銀 1銅，亞運必須奪得 10金，而

且必須是奧運也有的比賽項目，這難度相當高。

要奪牌，就必須有好的教練，我們有時候還不一定聘得到國外的教練。國訓

中心這次聘請訓練朱木炎、黃志雄和陳詩欣在奧運奪牌的伊朗教練回來，也

歷經長時間的溝通和協調。除了獲得獎牌的多寡，國訓中心的教練、訓練人

數、運動傷害防護、運動科學資源的投入、教授人力的多寡、情蒐的功能等，

都可以成為評鑑的指標。另外，也要評鑑國訓中心和行政機關有沒有充分的

配合，因為要在國際賽事奪牌，行政上的相互配合相當重要。

就國訓中心而言，財務比較不適合做為評鑑指標，因為不能售票，也很難估

算投入多少錢。有時候有聲望的選手，他們花的錢可能比基層選手還要多。

像莊智淵、陳建安，他們要請不同球路的人來陪練，才能提升奪牌的機率。

戴資穎的身材比較矮小，我們要找比較高大的男選手、左撇子選手來陪練。

要打造這些優秀的選手，都是由中心來支出。

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李：您認為評鑑的機制，應該有哪些人來組成？

B2：可以委託第三方來進行評鑑，必須包含統計、體育行政、國際體育事務的

專家。如果政府機關要加入評鑑，前提是政府機關的人員，要能了解國訓中

心，很清楚它的設立目標和宗旨，因為國訓中心不像兩廳院可以營利。如果

人事單位只關注人員、主計單位只關注錢，就很容易把行政法人當作行政機

關看待。

李：評鑑的結果，應該對於整個行政法人制度有什麼樣的效力？

B2：如果國訓中心的評鑑結果不好，要以民營化或是其他方式處理，是很困難

的，因為訓練國手是國家的責任，不可能交給民營。而且必須要有國家公權

力介入，因為有國光獎金的問題。另外，評鑑的結果也可以和董事會改組結

合。如果評鑑的結果良好，可以考慮核撥獎金鼓勵選手或是提升選手在中心

內享用的軟硬體，這是合理的。

100

訪談紀錄10

受訪者：B3

訪談人：王文君

訪談時間：2013年 6月 13日 14：00 ~ 15：00

訪談地點：國家災害防救科技中心

王：（說明訪談大綱及題目）

B3：目前有四個行政法人正在推動。兩廳院可以賣門票賺錢；中科院如果可以

賣專利，也可以賺錢；國訓中心跟災防中心都沒辦法賺錢，要增加自籌款是

很困難的。目前我們是財團法人，立法委員要求我們自籌比例達到 12%，但

民眾不可能接受花錢購買防災資訊，所以我們的自籌是透過承接政府委辦事

項而來。雖然有保險公司願意向我們購買災防資訊，但是我們不願意賣。我

們認為，防災資訊是每一個生活在台灣這塊土地上的人都應該獲得的，因為

這些資訊是透過政府提供的經費來研究進而產出的東西，所以應該要公開分

享，不應該由有沒有錢來決定拿不拿得到，進而造成資訊落差，大眾不可能

接受這種差別待遇。所以，我們可以有一定比例的自籌，但不應該期望能賺

錢。

行政法人的好處，就是可以有彈性地去找到適合的人來解決台灣的問題。以

目前公務機關的運作模式，晉用一個人須透過考試制度，但是這個人適不適

合是很大的問題。法人化之後的好處，是用人可以有更大的彈性。但現今以

《行政法人法》限制行政法人的發展，除非立法委員能夠明白了解到，這四

個行政法人是代表這社會上不同的工作，才有可能解套。

近四、五年以來，我們被要求不能接任何規劃的案子，因為我們現在的工作

就是協助政府規劃，若接部會、署的研究案，會形成球員兼裁判。因此，我

們要維持自己在體系中的中立性質，但這樣子的角色不容易被看到。如果立

法院只注重績效，對我們來說，會造成非常大的壓力。防災工作不可能一下

子就看到成果，這是未來學，要用今天的知識、力量、科技，去預防明天的

災害，特別是當災害沒有發生時，無從證明我的價值存在，這也是防災在作

評量上最困難的一件事情。當災害發生時，如果造成的傷害少，民眾認為是

應該的；反之，如果傷亡人數過多，又會將矛頭指向我們。

實際上，國外認為我國的防災是世界的指標。全世界沒有一個政府把防災科

研機構放在科技系統下，卻又實際參加災害應變作業的。這是一種最理想的

10

此份訪談紀錄內容尚未經過受訪者確認。

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防災體系運作方式。我們從科技的角度切入，關注國家該怎麼減災。中心也

正在研究高齡化、安養機構、氣候變遷、都市大規模地震等議題。這些議題

在應變單位裡，雖然也會研究，但只注重應變階段，對於災害風險的降低是

沒有貢獻的。我們很難跟民眾解釋，我們做的方式已經領先世界，再加上媒

體也不了解，這樣一個被國外認為是最佳的模式，在衡量時卻難以呈現。

王：請問在現行行政法人制度框架下，甚麼樣的指標設定對被監督機關而言是合

理的、能客觀的？是否有共同性的指標可以呈現所有行政法人化之後的效

益？或是呈現組織轉為法人化之後的效益？

B3：指標的問題已經困擾我們很久。我們在國實院體系下代管，也被評鑑。每

一年，我們都會被委員詢問災防中心的指標到底是甚麼？曾經有委員提出以

研究量做為指標，但這很奇怪，因為我們應將重點放在防災的落實和推廣，

並非透過研究數量。也有委員提出一個問題：到底你們救了多少人？這是一

個完全無法回答的問題，而且災害不是每一年都發生。我們自己研究出一些

指標：就長期而言，我們針對國家防災提出多少政策？這些政策過了幾年

後，有多少被落實？有沒有真正扮演中央和地方、非營利組織溝通的橋樑角

色？在防災工作裡，大家肯跟我們溝通，是因為我們不是公務員，比較有彈

性，但此種溝通性質的工作很難透過指標衡量來呈現，因為災害管理是新興

的學問和職業，無前例可循。

立法委員的指標評估，為效率上升、預算下降，只注重數字表面上的變動，

但這對於為社會公益服務的行政法人來說，是很難用數字去呈現的，但數字

卻是對立法委員來說最好監督的方式。這兩年，預算大概成長 1%~2%左右，

其中一半都是支應人事費的正常成長。所以，我還是要強調，如果監督機關

還是拿財政平衡來看我們中心的話，對我們來說是不可能的。

王：災防中心是由國家實驗研究院代管，在財團法人的制度框架下被課責。那可

以請你說明一下，中心目前所接受到的課責面向有哪些？主管機關如何進行

監督？

B3：國科會對國實院的監督是非常透明且嚴格的。有稽核委員會、季稽核、年

度稽核。除了研究無法稽核之外，財務、人事、行政等業務，都會被稽核。

有業務稽核就會有自評和外評、外審，審核我們的專家學者以及機關構代

表，會看我們的計畫書有沒有問題？成果有沒有問題？我們每年都會出年

報、辦成果發表會，跟學界、社會大眾說明過去一年我們做了甚麼？我覺得

我們既使變成行政法人，這樣的做法我們還是會繼續走下去。

未來的科技部，不會有兩套系統來管理財團法人和行政法人，標準一定是一

致的。未來科技部下面有三個法人：國家同步輻射研究中心、國家實驗研究

102

院、災防中心，其中有兩個是財團法人，我不覺得未來科技部會有兩軌不同

的人來處理這個問題，一定是比照辦理，而且到立法院也是從嚴認定，流程

和審核方式一定是一樣。

我們這幾年在國實院底下運作，對我們未來成立行政法人有一定的好處，至

少我們把會計體系、行政體系、公文體系都建立好了，也了解整個作業流程。

因為我們使用公務預算，所以絕對認同這種監督機制，不這樣的話，在立法

院的預算審查不太能輕易通過。這種監督機制，能幫助法人成長。重點是委

員要能夠適任，幸好國科會幫我們找的委員，是了解我們這業務的，在這方

面很專精。

王：制度評鑑應有那些哪些機關參與，才能客觀呈現貴機關轉為行政法人的價

值？

B3：政府組織再造之後，有很大一部分的組織歸屬於環境資源部。以目前來說，

在業務上跟我們最相近的政府機關，是氣象局、水保局、消防署、災防辦、

公務總局，剩下就是專家學者與 NGO。

當初為何要成立行政法人？最大的因素在於可以與公家機構接觸，避免重要

資料外洩。因為我們有災防法的保護，在資訊的取得上能有一定的保障，在

執行上也具有正當性。另外，在與政府的互動上，也應該建立制度，而非立

基於人與人之間的交情，希望台灣的防災工作因為有 NCDR 的存在，不是

一攤死水。

王：因此互動溝通這也是個應該評估的面向？

B3：我們互動的對象包含中央政府、地方政府、學界、社區以及非營利組織。

換句話說，我們扮演政府防災溝通者的角色。我們嘗試把防災知識跟政策，

變成不同團體都能了解的語言。政府要的不是報告，而是政策建議；民眾聽

的不是政策建議，而是要怎麼去做；跟 NGO 溝通，是要說怎麼幫忙它；跟

學界互動，則是說研究方向為何。面對不同的行為者，我們要將知識與語言

做轉換。

台灣防災工作，對外國人來說是非常獨特的，而且可成為世界模範。這是十

幾年前做防災的人所設下的目標，現在才能開花結果。我們現在正再接續設

定下個目標，鼓勵公私部門在防災體系上合作，讓十年之後的臺灣，仍然合

乎世界的標準。因此，防災的工作一方面要兼顧台灣的特性，另外一方面是

在跟隨世界的潮流，甚至慢慢透過一些方式來影響世界。

王：除了災防業務的相關主管機關、NGO、學者之外，行政院內部有哪些機關

應該納入評鑑機制？

103

B3：國科會或科技部一定要。如果可以的話，希望能夠找國際的知名人士，因

為作用力更顯著。

王： 您建議這個制度評鑑應該如何進行？

B3：目前所有計畫和預算的評鑑，都是分成兩個階段。先送書面給委員看，之

後替委員做實地的解釋。為了客觀評鑑，最多找 1到 2個外國委員，因為有

時國內外委員的認知不同。台灣近五年來，是一個封閉的社會，大家都只注

重島內的訊息，忽略自己在國際上仍非常有競爭力，這部分必須依靠外國的

委員來告訴國內的委員，其實我們做的不差。在這一方面，應該不單是我們

中心，我相信其他機構應該也有類似的想法。

王：貴中心有沒有所謂的中、長程計畫？大概是幾年一次？

B3：一定有。我們強調的是滾動式管理，中心的計劃管理，我們會以年終的 Retreat

Meeting作為一個開始點，討論短期(一年)或是長期(三到五年)的計畫。目前

這些計畫管理，國家實驗研究院及國科會都做得很紮實。我們這個計畫幾乎

每年都會被檢視一次，但也要按部就班提出中程計畫。

王：在評鑑過程中，會不會擔心機密資訊洩漏？

B3：目前我們是仿效太空中心，有某些資訊是屬於業務機密。雖然大家強調 open

data，但也不是 totally open。所謂的機密性資料，幾乎都是部會署產製，我

們事前都會跟部會署簽訂保密協定，拿到資料時，一定要依照保密規定來使

用，甚至在特定的機器鎖 IP 使用。我們對外公開的資料沒有太大的機密性

質，而且公布資料時，一定會通過原所屬機關的同意。

只要符合民眾的利益和公共利益，很多資訊是可以公開的，反而是民眾有沒

有一個認知，去接受這樣的資訊？例如，你們家前面有一個斷層，是高風險

地區。絕對有些資訊是機密，我們會照著國科會的要求，不能讓別人知道這

麼清楚。所以，我們也同意在制訂設置條例時，特別將這個部分列入考量。

我們不可能呈現單向的資料。我們考慮的是，當中心的相關資訊與人分享

時，要做甚麼樣的保護？第一個保護智慧財產權，再來就是原產製機關的權

利。申請資料時，我們都有做這樣的保護。

王：就您的經驗，實施制度評鑑，應該要注意哪些細節或是配套措施，使評鑑過

程更順暢？

B3：容許我們可以制定 KPI 之後，跟評審委員做討論，這是非常重要的部分。

在時程上，通常需要兩到三個月，如果是配合我們既有的 KPI，相對來說就

比較省事。第二，財務絕對不是審核的重點。目前在國科會的體系下面，我

104

們要回應立法院的預算審查，每一年都要做評鑑報告，這對我們來說不是苛

刻的要求，但 KPI要合理，不以預算財務作為評量的基準。

行政法人對我們中心比較大的衝擊，是員工的福利。原本我們在財團法人享

有的福利，到行政法人就沒有了。譬如，我們的薪水平均是 13.5 個月(薪水

+1.5 個月的年終獎金)，但是可不可以編列績效獎金？這是一個問題。再來，

績效獎金的財源怎麼來？在國實院的體系下，它有對民間的自籌，編績效獎

金必須有自己的財源，但中心的自籌比例並不高，因此對同仁的心理層面勢

必有影響。中心的位階提升了，可是福利不見了。

王：這樣的制度評鑑結果，您期待它能有甚麼樣的效力？

B3：希望透過評鑑制度，讓社會了解中心扮演的角色。未來如果透過這些資訊

和指標的公開化，讓民眾跟政府了解防災的做法和角色，評鑑不見得是壞

事。既然是政府公部門的預算，沒有理由說不評鑑。我們不反對評鑑，只要

指標合理，評鑑結果可以適當、有效呈現我們的結果。

王：是否有可能以行政法人型態運作之後，發現沒有比以前財團法人好，需要考

慮給予組織調整屬性的彈性嗎？

B3：我覺得不太可能，除非《災害防救法》修正。災防法第 7 條有規定，我們

必須服務中央災害防治委員會，這是法律賦予的責任，不可能交給財團法人

來做。中央災害防治會報是院長召開的，我們要提供諮詢，我不認為政府會

同意由財團法人做這樣的服務。而且，當初我們成為行政法人的目的，就是

要解決財團法人無法解決的問題，因此災防中心走回頭路的機會不高。

若轉為行政機關，就等於宣布這個中心死亡，現在做的事都不能做，完全變

成它的業務發包中心，因此這樣的狀況不太可能發生。以建築研究所為例，

它是內政部下面的正式機構，百分之百要聽命於內政部，自主性很小。但是

行政法人有董事會，董事會自主，還能維持一定的自主性。

王：對於未來的的董事會有什麼期待嗎？

B3：董事會除了學界、官方代表之外，我們還希望有 NGO在裡面，像是慈濟、

世展會、紅十字會，因為我們的工作跟民眾的福祉息息相關。防災強調落實

應用，而這些 NGO 像是知識庫，我們提供它們需要的知識，所以勢必要跟

NGO 合作。我們比較注重防災對整個社會的貢獻，而非只走向學術的象牙

塔。我們希望兼顧學術到落實應用，除了強調學術這端及政府這端，還必須

找到終端的使用者是誰。NGO 目前在台灣仍具超然地位以及社會公益代表

性，也符合中心服務社會公益的宗旨，因此需要 NGO來參與我們的董事會。

105

訪談紀錄

受訪者：B4

訪談人：李天申

訪談時間：2013年 6月 19日 09：30~10：30

訪談地點：政治大學

李：就您的了解，為什麼會有電影資料館轉型為台灣電影文化中心的規劃？

B4：這幾年，國家電影中心都是選舉的議題。從陳水扁選市長和總統時，這就

時常被當成政見，但選舉結束後就跳票。就電影人的立場而言，我們不斷地

被踢皮球，因為大家認為興建活動中心可以帶來人潮，受地方歡迎，但國家

電影中心相對市場小、太藝術性，大部分是典藏、作研究為主。香港每年在

尖沙嘴舉辦香港電影節，他們擁有實體基地，舉辦相關藝文活動，也有館藏

資料。反觀台灣，國家電影資料館過去三十多年來，都只設在青島東路七號

四樓，身為一個電影人，門面是難看的。香港比我們小，卻有電影文化中心，

有獨立的大樓。我們希望臺灣有一個類似的地方，定期舉辦金馬獎或是各式

電影活動。就電影人而言，廠址是一個問題。西門紅樓曾經被台北市政府列

為設置電影中心的地方，後來交給台北市文化基金會掌管，變成表演藝術中

心。在藝術領域中，電影這塊很憋，沒有一個真正屬於自己的地方，所以台

灣才需要有一個電影文化中心。

李：主管機關有沒有對電影資料館的營運作考核？

B4：電影資料館過去是新聞局管轄，新聞局提供基金運作。新聞局長是形式上

的董事長，之後轉換成文化部，就變成文化部長。主管機關應該要找一群人

組成董事會，監督行政運作，文化部也具有一席董事。我認為主管機關沒有

針對這部分作績效考核，頂多只有內部員工或者是各種活動的檢測。

李：轉型為行政法人後，《行政法人法》有規定，監督機關必須每年組成績效評

鑑委員會作績效評鑑。

B4：我非常期待這件事情發生，因為資料館過去三十年來，沒有針對人員表現、

業務職掌或是計畫進行好的績效考核，整體運作非常差。董事會只是一種形

式，並沒有真正執行業務監督。電影資料館是採會員制，目前會員大概只有

三百個，這三百人交了固定年費，他們可以優先享受裡面的設備，非會員必

須透過買票的方式進入。這時就產生了一個尷尬的問題：電影資料館應該跟

圖書館一樣，是對外開放的，但因會員制的因素，所以只服務這三百個會員。

106

李：照理說這個組織成立，應該公共性比較強，而會員制是有排斥性的。

B4：會形成這樣，與它的前身—電影圖書館有關。最早它設在中華路，因為當

時的館藏和空間有限，所以採取會員制，其唯一的業務是承包金馬獎，後來

漸漸轉變型國家電影資料館，感覺比較好聽，但還是會員制。一般人可以透

過支付日費的方式來使用設備。所以這個機構的問題，在於一開始設定為不

公不私的性質，既不開放，又承辦許多業務，比如負責電影史料典藏，特別

是老片的修復，利用條件差的大廠房收藏老片，都是他們的業務。

李：未來的評鑑機制應該分為年度評鑑和制度評鑑，營運幾年之後再回頭做大的

檢視。您認為評鑑的重點應該放在那些地方？

B4：一方面，資料館的業務屬常態性質，每年出版電影欣賞期刊、承包新聞局

或文建會委辦的電影相關業務，如優良劇本評選、金穗獎、金馬獎或者是國

際動畫影展等。另一方面，還要應付國內外學者所需的資料。最後，在國際

互動上，國際電影資料館聯盟組織(FIAF)時時要跟世界各地的電影資料館合

作，互相巡迴觀摩彼此的典藏資料，或做交換或索回的動作。另外，尋找流

失在世界各地的華語片，或者是某個老導演去世了，電影資料館需要跟家屬

索取資料。最簡單的例子，就是胡金銓導演去世後，他有三十幾箱的資料，

變得很搶手，中、港、臺都積極爭取，後來台灣取得，但電影資料館一下子

多了三十幾箱的資料，需要有人建立資料庫，諸如此類的事情都變成是額外

的業務。

值得檢討的是，資料館的人事費，所以這機構變得非常消極、被動。機構的

升遷制度不清楚，永遠有玻璃天花板，沒有升遷機制，使得組員有氣無力、

不夠積極。因為升遷制度不明，造成人員的流動性很高，但常態性編制的人

員有可以在那邊一輩子等退休。這與我所看過電影資料館有很大的出入，國

外的電影資料館，都是由熱愛電影、把電影當作生命、可以很用心做一輩子

的人組成。

資料館的主要財源來自新聞局，新聞局也不斷要求它自負盈虧，可是資料管

仍然很依賴新聞局，自己開創財源跟經營的能力很差。他們內部很多的財產

是託管的。比如，某個導演把所有的電影劇照、服裝道具捐給資料館，但是

不能因此產生商業行為。中影公司把舊電影捐給資料館，但資料館並沒有實

質使用權，必須與對方照會過後才能播放。資料館不知道怎麼從中營利。

李：行政法人有個類似案例。台南的台灣文學館，幾年前要轉型為行政法人但沒

有成功。台灣文學館的體系偏向公家機關，制度比較僵化，沒有辦法拿下柏

楊的手稿，最後就被大陸拿走了。如果轉型為行政法人，可以讓台灣文學館

的制度運作比較彈性化。

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B4：電資館的情況也差不多。比如要爭取某個導演的資料，如果以公家機關的

流程，拿不到經費，就只能眼睜睜看著別人拿走。資料館在倉庫放置所有影

片，有些是屬於自己的，有些是電影公司的，即使是在館內播放，都要事先

照會，不能做為營利用途。如果可以把珍貴的電影史料變成文化創意產業，

這是可以加值的，但面臨的問題是沒有人力，以及版權的問題，所以沒人敢

動。而且內部人士也不夠專業，大部分的人並不熱愛電影。電影資料館對很

多電影人來講，是神殿，我們都希望去那邊接受新的東西，可是很多年輕人

去那邊，看到死氣沉沉就離開了，或者是受到組織文化的影響，變得非常死

板。許多學生進入電資館，想積極做事會受到冷眼相待，久而久之就同流合

汙了。

李：您覺得組織財務上有什麼問題嗎？

B4：人事費高達七八成，就已經可以觀察到它不正常的地方。現在經費結構的

狀態無法好好運作，本身對會員費的使用又沒有明確規範，造成相關財源無

法開拓、建立文化財。我對於這個地方是恨鐵不成鋼，它已經存在三十幾年，

運作的結果卻不理想，偶爾辦一些精彩的活動會讓大家感動，可是卻曇花一

現。電影資料館無法獲得他人尊重，是因為本身不自重，沒有辦法做出讓別

人肯定的東西。監察人也沒有發揮作用，因為不知道從何開始監察，內部科

層組織使得人員懶散、業務混亂。老館員失去想像力，沒有時間跟精力去思

考如何加值應用，至多就是把上級交辦的事情做好，偶爾辦一些影展，過了

就沒了。

每當新聞局或者文化部的首長換人時，對於電影資料館的想像、期待就會不

一樣。新聞局長平均在職期間是一年八個月，換得很頻繁，新官上任就必須

再教育一次。只要新的局長來，我們就會約他去看片庫。片庫內的老舊片盤、

海報文物、道具，都是很有價值的東西，可是因為保存條件很差，所以被隨

意擺放。我們希望透過領導首長參觀的方式來爭取經費，好好整理環境，可

是政務官通常不想要花錢，又想做出好成績，因此要求電影資料館舉辦活

動，但如此一來，真正實質性的東西反而看不到。

李：如果制度評鑑，考量到業務、人力、專業、財務或者董事會運作等等，這個

考評機制由誰來主導會比較好？

B4：由第三方來主導比較妥當。資料館已經陳腐到這種地步，是時候把它視為

一個真正的營運機構。我建議找企管的專家，從外部檢視組織應該如何健

全。之前工業局想成立電影基金，補助電影拍攝，問題在於電影人沒有資產

可以抵押，又不能保證電影可以成功。我跟某個財政系的老師開會，他評判

公司運作的績效，正是以財務報表為基準，這種就事論事的概念，是我們電

影人很需要的，因為我們很容易灌水，電影又是無形資產，如果有人來告訴

108

我們應該怎樣表現我們的價值，這會很受用。

李：有沒有哪些官方的機關可以參與考評？

B4：官方像是文化部、主計處、財政部、工業局等等。現在的最大問題，在於

政府對於電影產業的想像很簡單，將本質上應該整合的東西分門別類，再將

不同類型的電影分別交由不同部門管轄，例如劇情片給之前的新聞局、紀錄

片給之前的文建會、動畫與數位電影給工業局。如果現在有第三方評鑑，大

家都可以加入反而是件好事，相互提出建議、互相了解彼此的業務，就會有

合作的機會。政府部門不能將電影看做是一般商品，而應該是文化商品，為

達此目標，是需要各部門對電影產業有所理解且溝通的。

李：您認為評鑑機制應該產生怎樣的效力？

B4：電影資料館有常態性的業務，但也必須有中長程計畫。電影資料館作出中

長程計畫後，以那個標準來做檢核就可以，不會要求它增加業務，也不應期

待它會有新的創舉，只須檢核自己所提出的短中長期目標即可。另外，董事

會必須先自評，再給第三方作查證，這會是比較有效的方式，如果考評的結

果不好，董事會的結構必須重組。

109

訪談紀錄11

受訪者：C1

訪談人：劉坤億、謝奕璇

訪談時間：2013年 8月 8日 09：30~10：30

訪談地點：教育部

劉：（略）

C1：必須先定位評鑑的角色與功能，是以「結果評鑑」或是「過程評鑑」為主

要訴求。根據日本的實務經驗，當行政法人運行不良時，是有轉型的可能性，

但是台灣的文化是否有此可能性，仍有待考量。如果組織轉型是可行的，即

可將此評鑑定位為結果評鑑。

依照目前台灣的文化，我認為對於運行不良之行政法人進行處分比較困難。

我認為此評鑑的目的，在於如何讓行政法人運行更順利、順暢，處分（屬性

轉變、裁撤）固然重要，但是只能做為組織經營不善時的最終不得已手段。

就中正文化中心的經驗，評鑑的結果倘若可以與補助款相互配合是最理想

的，因為牽涉到補助的事項，受到管理者重視的機會比較大，但是依照目前

的環境是否適合仍有待商榷。

另外，我認為前置作業與配套措施相當重要，因為評鑑主要的目的是希望可

以讓整體制度得以良善運行。首先，前置作業牽涉到評鑑主辦機關。以中正

文化中心為例，如果由監督機關（教育部或是文化部）主辦，則會與績效評

鑑相似，所以我認為層級還是必須提升至行政院層級，以人事行政總處或是

其他相關單位執行會比較妥當，畢竟由這些部會執行評鑑比較有經驗、專業

且可行，建議可以以員額評鑑作為參考，制度評鑑亦可以分為兩階段進行。

但是我反對由行政院主責，因為行政院仍以交付的方式運行。除此之外，各

個法人作為受評單位，不能只有承辦人或是首長重視，其他的業務單位也必

須視此評鑑為己任，才能凝聚整體組織的向心力。最後，配套措施的部分，

如果牽涉到補助，必須給予行政法人申覆的機會。

劉：依照台灣的評鑑現況與過去訪談的過程得知，前置作業與配套措施方面確實

必須受到重視。在制度評鑑實施之前，必須確保各個受評單位均必須充分了

解評鑑的目的、內容以及方式，而評鑑委員也必須參與事前的講習與簡報。

11此份訪談紀錄內容尚未經過受訪者確認。

110

C1：評鑑組成的相關機關、單位、委員均相當重要，如何使所有的評鑑委員具

有共同的理念是首要之務，而且理論與實務必須相輔相成；另外，評鑑的指

標、項目如何界定對於整體評鑑相當有幫助。

關於制度評鑑的重點，個人有以下幾點看法：第一，因為各個法人組織成立

的宗旨均有所不相同，因此目標的達成度必須納入成為評鑑的重點；第二，

主管機關在意的是法人營運的狀況與績效；最後，依照目前的情況，法人組

織型態尚未確定是首長制或是委員制，兩種制度的差異會造成評鑑方式的不

同，所以組織營運的型態勢也必要納入考量。

就組織的層面而言，行政法人被賦予公共性任務，外界環境或是相關各部會

組織對其態度，會影響行政法人的運行，原因在於我們對公共性任務會產生

迷思，例如：必須給予弱勢團體某些公益時段和座位，甚至售票優惠…等相

關公益性的問題，會影響整體組織的運作。

劉：總結您的意思是，對法人而言，除了被賦予公益服務的角色之外，還必須提

升自己的自籌款比例，兩者之間如何平衡必須深思。

C1：對！此部分會影響組織評鑑的績效，但是評鑑過程中未必會受到重視。

劉：所以在制度評鑑當中，我們非常強調自籌款比例的合理性。當行政法人必須

負起公共任務與公共利益的責任時，董事會如何在每年度的評鑑會議之中與

監督機關達成協議是相當重要的。當法人的自籌款比例過高時，監督委員必

須適時的懷疑其是否可以達成被賦予的公共任務，所以評鑑者必須相當了解

兩廳院在執行公共任務的責任，我個人認為有此能力的人只有法人的總監與

董事長。

C1：所以在評鑑的過程中，其組成分子相當重要，而且格局必須到達一定的程

度才有辦法。

劉：這件事情茲事體大，所以在尋找評鑑委員時必須做出重要的考量。另外，因

為教育部在執行績效評鑑已有相當長的時間，是否可以請您回溯相關的狀況

與經驗？

C1：因為現在執行到第四屆，所以已經比以往順暢許多。針對過去第一、二屆

的經驗，有人仍然會認為董事會與績效評鑑委員會有所不同，而我個人認為

兩者之間的職責確實是不同的，董事會屬於管理層級，而評鑑委員針對結果

論斷之後再提交監督機關進行後續的輔導措施。

劉：請問當績效評鑑開始之前是否會對評鑑委員進行相關的輔導、講習課程？

111

C1：在評鑑之前，會對委員簡單說明操作方式、原則，但是講習不太可能，因

為各個委員的時間都不太容易配合。

劉：以我過去的評鑑的經驗，大概很難可以聚集所有的成員講解相關事宜。

C1：我可以理解老師的想法，就完整性而言，講習是必須進行的。

劉：我大概也有聽聞某些績效評鑑委員對於績效評鑑的目標有不同的看法。

C1：以現行評鑑的做法，會將中心提報年度計畫，其中亦包含中長程計畫，統

整之後交由績效評鑑委員審核，依據此報告進行績效評鑑，原則上過程環環

相扣，所以不太可能會出現問題。當偶爾出現委員意見衝突的情況，基本上

仍以大部分的意見為主，所以績效評鑑委員的召集人非常重要，因為其被賦

予折衷、包容不同意見的角色。有好的負責人，評鑑工作才能順利進行。

劉：最後是否還有需要提醒我們的？

C1：就主管機關而言，法人的公共任務很重要。中正文化中心適合行政法人制

度，但是仍然需要考量有些單位未必適合。以目前的政治環境而言，因為整

體財政不好，會要求自籌款是相對的；另外，有些單位會因為政府單位給予

行政法人補助而產生迷思，認為給與法人補助之後，組織就得以穩定運行，

可是就公務機關的補助是逐年減少的，所以組織本身所擁有的態度未必正

確。

劉：不管監督機關或是想改制單位，對行政法人的了解程度是大家都關心的。

C1：我比較了解中正文化中心的狀況，而兩廳院又是走在《行政法人法》之前，

在《行政法人法》出來之後，其制度與兩廳院仍不太相通，未來會發展出許

多不同的面向，如何選擇行政法人是相當重要的。而選擇真正了解法人的評

鑑委員是首要之務。

112

訪談紀錄

受訪者：C2

訪談人：李天申

訪談時間：2013年 6月 13日 14：30~15：30

訪談地點：教育部體育署

李：請您先談國訓中心法人化的背景和目的。

C2：我們希望聘請外籍教練，但各協會常堅持用本土教練或是自己人，造成無

法和國際接軌。2004 年雅典奧運之後，我們再也沒有出現金牌得主，原因

就在於訓練長期封閉。政府每年給國訓中心與單項協會相當多的經費，也沒

有做出理想的成績。國訓中心行政法人化，就是要制度鬆綁、要有願景，幫

助運動員在奧運有卓越的表現。在人事上，可以選擇比較優秀的人選，例如

請國外的金牌教練來訓練選手。行政法人的資金也會比較寬鬆，因為可以募

款。

在奧運比賽場合，差一點就差很多，所以訓練要科學化，幫助選手追求卓越、

自我突破。這不只是要請國際級的教練，還包括訓練設備、科學儀器，以及

整個團隊。中國大陸為了訓練劉翔，將整套訓練計畫外包，用世界最好的科

技和人才組成團隊，就只是為了打造一位優秀的選手。目前國訓中心並沒有

法人化，但事情還是要做，因為奧運的精神，就是要為成功找方法。

國訓中心有沒有法人化是其次，最重要的還是經營方式。我曾聘請一位韓裔

射箭教練，並詢問他為何會願意來台灣，他說他認為台灣選手有機會練起

來，但可惜後來就沒再聘了，因為國內的教練反彈。我也曾邀請郎平來台灣

當排球隊教練，她開價非常高，但我還是答應，因為我認為這相當划算，只

要她願意來指導，一旦有成績就創造歷史了，只是中國大陸不放人，因為

2008 年中國放她到美國，結果美國在奧運贏了中國，他們擔心這種情況會

在台灣重演。現在女排的教練為義大利籍，女籃也要從美國請教練，而目前

女足隊則是請日本代訓。

我們現在也會請人情蒐。2003 年在日本舉辦的亞洲棒球錦標賽，我們贏韓

國打進雅典奧運，情蒐就有發揮功能。另外，我也找旅外選手的經紀人談，

希望這些好手可以回台效力。情蒐與請旅外好手返國效力，這些工作在未法

人化之前也可以做，只是法人化之後會更容易。

行政法人不能被官僚行政箝制。我認為董事會應該由民間單位組成，尤其是

奧會。最好的方式，是由奧會主席來擔任行政法人的董事長，好處是他的角

113

色中立，而且將選、訓、賽結合在一起。中華奧會本身有很強的團隊，可以

和國際互動，如果由奧會主席兼任國訓中心董事長，行政法人可以在他的手

下運作，再請專業人士當執行長，這是相當可行的。

李：從體育署的立場，您認為行政法人評鑑的重點為何？頻率多高？

C2：我認為評鑑應該四年一次，而且必須以奧運成績做為評鑑基準，因為成立

這機構就是為了奧運。評鑑最大的重點，是聘用教練的制度和水準。再者，

國訓中心的培訓項目應該以奧運的比賽項目為主，並訂定目標，透過評鑑來

看是否達成。另外，運動項目應該先評估是否有實力拿到奧運金牌，這可透

過世界盃錦標賽的成績先做測試。

李：不能看亞運的成績嗎？

C2：光看亞運的成績，我們得到的獎牌數是很多，但大家常常忽略了，亞運的

許多比賽項目，並非奧運的比賽項目，像是滑輪、溜冰、健力等，而這是我

們常在亞運奪牌的項目。所以，亞運的獎牌數很容易膨脹，無法具有公信力。

我們應該做與世界接軌的評鑑，而奧運才能真正代表各國運動的強度，國際

奧會都會依照奧運獎牌數來對各國的運動競爭力進行排名。國訓中心這個組

織是高成本、高風險，而且選手成功的機率又非常低。對於運動員來說，如

果沒有達到標準，就耗費四年的青春；對於國家而言，如果拿到金牌，就會

提升全國的民心士氣，這由我們在 2004 年雅典奧運拿下兩面金牌就可以看

出來。

李：評鑑的機制應該找那些人員或是機關？非機關又該找哪些人？

C2：我認為要找具有國際運動專業背景的人士來評鑑，這樣才能和國際接軌。

如果要納入政府機關，可以考慮研考會，教育部、人事行政總處和主計總處，

因為可以從客觀的角度評估經費、人事運用效率。行政機關可以成為評鑑成

員，但不能將行政法人當作行政機關，因為會把法人變成官僚化。行政機關

要向國際奧會學習如何去處理這些事情，必須跳脫傳統的思維。

李：您認為行政院需不需要有專責的人來負責評鑑？

C2：陳士魁政務委員相當適合。他當過行政院秘書長、體委會副主委、奧會秘

書長，完全了解這個系統。可以找他來擔任，或是找有接觸過奧會背景的人。

李：是否有可能請第三方的獨立機構來進行評鑑？

C2：如果用第三方的獨立機構來評鑑，可以由社會公正人士以及有傑出表現的

運動員組成，如紀政，他們會表達出公正的意見。

114

李：您認為這種制度評鑑所產生的結果，應該產生怎樣的效果？

C2：對於行政法人的評鑑，如果成效良好，就要繼續經營下去，如果不好，就

把它結束掉。國訓中心無法像兩廳院可以賣票、營利，所以沒有成效就只能

結束，回歸到目前行政機關的方式，但我認為以行政法人模式運作較具彈性。

這幾年體育界呈現空轉。總統比較關心全民運動，但其實競技運動可以帶動

全民運動。比方說，今年 WBC 經典賽的精采演出，帶動職棒發展以及民眾

打棒球的風氣；去年中國大陸的游泳選手拿到奧運金牌，中國大陸的游泳風

氣因此上升。因為有夢想，就會激發人們的熱情，所以運動比賽一定要有目

標，這才會有激勵的效用。我們現在的目標，就是放在 2016 倫敦奧運希望

達到三金二銀一銅的最家目標，我們要把台灣變成全世界最強的國家。

115

訪談紀錄

受訪者：C3

訪談人：王文君

訪談時間：2013年 6月 19日 08：30~09：20

訪談地點：行政院國科會

王：（說明研究目的與研究問題）

C3：就整體就行政法人來看，純粹是因為公務機關的組織越來越龐大，人事有

必要精簡，另考試不容易取得想要任用的人，因此透過行政法人制度解決這

個部分。當然是可以變成財團法人，可是財團法人與行政法人任務及定位上

應不同。我認為行政法人應該是要執行一些公權力的行使。行政法人一旦成

立後，當然可以透過評鑑給他們建議，但是要從評鑑去把一個法人解散，是

難上加難，行政法人一旦成立之後，解散談何容易。要避免行政法人成效不

彰，不如一開始就限制機關法人化的數目，比如在不超過五個的原則上去挑

選幾個最適合成立的機關，而評鑑只能督促他回歸當初想要成立的目的。以

目前立法院通過的數目是五個，那五個是否恰當？仍然有待商榷。我覺得最

重要的是先分析看看哪些適合成立，某些行政業務其實可以透過外包的方式

進行，不要只是因為有行政法人制度，就將這些業務變成由法人來去運作，

我認為在邏輯上是不通。

回到災防，因為行政法人不太可能有太大的利益收入，其中一定是政府要補

助，要期待他自給自足是很難達到的，所以當行政法人成立時，政府就要認

知，未來要透過補助來達成當初成立的目的，而非以自給自足為目的。否則

也不用特地成立行政法人，能成為財團法人就可以。

王：所以您覺得行政法人跟財團法人的差異是在於財務結構？

C3：在財務上，不應該期待行政法人能自給自足，而是他多少涉及一些公權力。

災防中心有很大的任務是協助台灣面臨天然災害的威脅時，必須要有專業的

人力來做災害的分析，這畢竟也是一門科學，那我想這也不容易做到，我們

成立這個機構，主要原因是它可以把各部位的資訊加值運用來推動災防，所

以我感覺它成立行政法人有其意義。評鑑主要就是去看他是否有達到當初成

立的目的、主要是引導他往目的去做，不太可能涉及存廢問題。關於政府的

規範其實已經夠多了，如薪水也不能超過多少、查核，包括財團法人政府現

在都有許多規定，所以我覺得評鑑純粹去針對業務上有沒有達到他當初設立

的目標，績效可不可以持續提升，有否值得改進的地方。不需要去評鑑某些

早已在政府規範之中的項目，反而應該是依據當初設定的目標在三年內或五

116

年內設定的目標有沒有達到，

以災防中心為例，必須整合相關資訊，因此要提出資訊整合度的改進方式、

對減災有什麼樣實體的貢獻等，都要具體說明。因為該組織成立最重要目的

是減災，資訊呈現只是其中一個過程而已，最重要是你做了什麼樣的動作讓

災害減低。但是因為每年災害發生的狀況不同、很難控制，所以說不能以天

然災害的死亡人數做為評鑑指標，假設今天發生地震，不是以死亡人數有多

少來看他的績效。而是此致命的災害中到底防災中心的貢獻度在哪裡？又比

如說資訊的整合、靈活度；應該要整合什麼樣的災害資訊？是否提供有用的

資訊，讓指揮官更能下達對的決策？有沒有達成目的？為什麼沒達到？目標

是否能再提高？ 只要討論這部分就夠了。因為主管機關主要專注於財務、

人事、利益迴避等面向，這些董事會也都會監督，反而績效比較少受到監督，

因此制度評鑑的重點應是業務績效。

王：現在災防中心是由財團法人國家實驗研究院支應，您認為轉成行政法人在監

督制度上會有什麼轉變嗎？

C3：主要的經費還是主管機關補助的，基本上在監督的部分並沒有什麼問題。

業務績效評鑑的部分要找專業人士，而主管機關是負責監督行政運作的部

分，行政監督日常就已經在做了，而且這部分的彈性不大，如果該行政法人

真的出問題是監督機關要負責。對我們而言，無論是財團法人或行政法人，

例常監督的標準都相似，政府現在就有《財團法人法草案》、《行政法人法草

案》，人事行政總處就已經列出相關規定。財團法人與行政法人只是主要服

務的目的不同，但是監督的標準會類似，因為經費大部分都是國科會提供。

我們最近組織再造，要成立一個專門監督法人的業務科，所以實務上我不認

為會差很多。行政法人跟財團法人純粹差在成立的目的、依據的法例不同。

王：請問進行制度評鑑時，應該是由誰那個機關主責辦理？評鑑委員由誰組成比

較適當？

C3：我不太贊成由人事行政總處作績效評鑑，可能要回歸到主管機關去找外部

委員來評鑑。但台灣的圈子很小，專家就這些人，去評鑑的人平常可能就是

它的諮詢委員，所以可以考慮適度引進國外的專家。邀一些國外的專家，才

能進行國際間的比較。人事行政總處平時只做行政業務上的監督，那已經夠

了。基本上現在已經訂了很多規定，比如說我們現在很多法人，薪水不能超

過部長，或者如果超過 30 萬就要報到行政院去核定。以我的看法，主管機

關必須對民意機關負責，我們本來也就會去立法院進行績效報告，也可以由

我們把評鑑的結果去跟立法院報告，定期做報告的要求是很正常的，但我比

較擔心要每年去做報告這件事。

117

王：不一定是每年，畢竟這是制度評鑑，與每年例行的監督不太一樣， 或許可

以拉長眼光來看，三至五年進行一次，那您會覺得是三年、五年或是什麼時

機點比較好？

C3：我覺得三年差不多，五年可能遇到主任或董事長換人的狀況。應該要配合

董事會的改組，誰做就要負這個責任。

王：那您認為評鑑的方式該怎麼設計比較適合呢？

C3：要分階段，先自評之後再請外部的人來評鑑，在自評的過程中本身對受監

督機關就有壓力。自評完後再交給外部委員審查，書面跟實地都要進行，像

我們國科會本身就在做科技計畫的績效評鑑，評鑑其他機關的科技實際績

效，也是由各部會先自評之後再找外部委員去評鑑。

王：您認為績效指標應該是如何擬訂？

C3：指標應該由受監督單位自行訂定 年度目標。行政法人成立時或要撥給經費

時就要把目標講清楚。

王：推動制度評鑑需要哪些前置作業或配套措施？

C3：如果真正有退場機制其實也不錯，但這不容易做到，我的意思是說如果 訂

出目標，如果三五年後評估沒過就解散，或是給予另一次機會再解散，若有

不可抗拒之因素可再進行協商。每年評鑑時，最重要的是要訂出下年度的目

標，如果評鑑未達標準，至少主任或執行長必須更換，或者是董事會整個要

解散，要有類似的強制性手段與配套措施。

王：是否要設計獎勵措施？

C3：沒有，那是他本來就應該達到的，因為政府撥經費給你，達到目的是必然

的，沒有達到就應該被開除掉。

王：除了解散之外，有沒有可能是調整機關屬性？ 在運作過程中，外在環境轉

變，發現該組織適合另一種屬性？例如回到行政機關、變成財團法人或民營

化？

C3：舊的形式要先解散才能成立新的組織型態，但是回到政府我想不太可能的。

或許其中某一項業務可回到政府機關，但是人事方面就不可能，因為那批人

就是沒做好，怎麼可能再期待他回到政府機關就做好。業務可以調整，但是

人事是不可逆的，可能會使情況更複雜。當然可以檢討，某些業務其公權力

執行目的下降，則可轉成民營化或轉成財團法人。

118

王：您剛才提到，一般行政法人要接受很多例常性的監督，有沒有什麼方式可以

盡量降低這個制度評鑑機制對受監督機關所造成的負擔？

C3：不太可能。因為這是主管機關對他們的要求，應該算是他們的任務之一，

就像是發生災害時，民意機關或政府上級機關會直接要求國科會報告，而不

是直接要求災防中心。

119

訪談紀錄

受訪者：C4

訪談人：李天申

訪談時間：2013年 6月 13日 16：00~17：00

訪談地點：行政院

李：（說明訪談內容及題目）

C4：台灣推行行政法人，是參酌其他國家的例子。不過就現況來看，行政法人

很難完全抄襲或仿照外國，因為我們有特殊的文化。要建立評鑑制度，第一

個就是要檢視法人有沒有遂行公共任務。因為政府機關將一部分的公權力委

託給法人執行，它在某種程度上扮演政府的角色，這是首先要被強調的。

第二，要看評鑑制度能不能提升服務的品質。政府機關如果可以自己做，何

必交給法人代為執行？原因在於政府的體制比較僵化、沒彈性，希望透過行

政法人替代機關完成某一種任務，跳脫行政官僚的束縛。因此，看待制度對

於服務品質的提升有沒有幫助，這是必然的。當然，服務的品質會因個體不

同而有不同的面向，但基本上服務品質的提升是很重要的一件事情。

第三，生產力的提升。在行政法人制度的形塑方面，必須強調融入企業的理

念與精神，達到創造利潤、增加附加價值的效果。

第四，評鑑必須關注財務面。政府機關的財政困窘，才會衍生出行政法人，

目的在於使其自負盈虧或者能夠賺錢。如果能從這個角度切入，當然希望這

個機構在內控或是稽核的作業時，要有相關的制度設計，評鑑行政法人是否

具有自籌能力？他們真的能夠達到我們的要求嗎？

最後，評鑑還要考慮到法人組織是否健全與永續發展。法人希望利用企業經

營的方式使其具有競爭能力，但也有許多企業為追逐高利潤而倒閉，這樣的

情況是政府機關不允許的。所以組織是否健全、法人是否能永續發展，是我

們一定要去考慮的。

李：您提到的這幾個，包括像服務品質、生產力、財務，剛好是呼應到《行政法

人法》。但是針對國訓中心這種特殊的狀況，應如何評判？就它們而言，財

務、生產力面向就比較吃虧。

C4：國訓中心如果不能訓練出我們期待的選手，就是不成功。在講求效率與效

能的原則下，必須設定目標，例如要在奧運賽事上取得成績，如果效果不好

或是無法達到目標，甚至比尚未法人化時更差，就沒有理由繼續存在。因此

120

法人的設計雖帶有挑戰性，但必須讓它存活且永續，不能因為轉型之後就斷

了根或是失去生命力，最極端的情況也只好裁撤。

李：有關於這個制度評鑑這個工作，您認為應該用怎樣的機制來進行比較好？比

如說有那些機關該參與？

C4：行政機關免不了研考、人事、會計等單位，監督機關一定也要參與，再者

就是學者、專家、社會公正人士。我認為制度評鑑的過程當中，要降低官方

的色彩，增加企業人士的參與，這會比較理想。因為行政法人一開始就是希

望融入企業經營的精神和理念，只有企業界的人士才最了解如何使它活化，

並產生更大的效能。

李：該由哪個機關主辦會比較適合？比如說是人事行政總處，因為他們是《行政

法人法》的主管機關？或是把位階提升到院的層級？

C4：我認為由國發會主導會比較妥當。現在由人事行政總處來主導行政法人，

是不得已的，因為一開始沒有人願意去承擔這樣的事。但我覺得由人事行政

總處來主導法人的評鑑業務，稍微偏狹了點，因為它主要的業務是人員配

置。國發會的層級已經夠高了，一旦有必須協調的工作，再由政務委員出面。

畢竟整個制度的設計牽涉到很多枝微末節，不是單一單位所能全盤掌握的，

由政務委員統籌協調，並側重政策大方向的發展，設計制度較能考量各層

面、各階級，而幕僚支持系統則由國發會來負責。

李：就辦理的頻率，您認為三年一期這個頻率是可行的嗎？是否該再高一點，或

是低一點？

C4：三年一期是蠻合理的期限。當然，每年都要針對法人的業績、計畫執行情

形進行績效評鑑，這也是必然的。至於對整體制度的檢討，我認為三年是合

理適切的。如果是五年一期，這顯然過長了，因為時間一旦拉長，就容易產

生積重難返、無法回頭的狀況。三年又剛好搭配一屆董事會的任期，所以我

支持三年一評的設計。

李：未來在辦理制度評鑑的時候，就您過去的行政經驗，有那些地方是要預先做

準備好的？

C4：首先就是評鑑標準的訂定。進行評鑑時，要透過哪些面向去檢視，必須明

確規定。另外，也要很清楚地告訴被評鑑的單位，評鑑的實質內容為何？不

要讓受評機關摸不清頭緒。

李：是不是應該可以把年度的績效評鑑跟制度評鑑結合在一起？

121

C4：應該是可以的。結合在一起，就不會有突然蹦出來的感覺。談到這點，我

覺得應該要讓法人有自評的機會。因為現在要設計的評鑑不是從單一機關內

部的角度去審查，而是從另外一個高度來衡量整個制度。如果行政法人可以

自己先檢視，比較容易發現問題，並提出具體建議，是很好的方式。另外，

評鑑人員的素質很重要，必須注重成員的遴聘與組成，而且在組成之後，要

進行說明或溝通。過去發現，評鑑會產生流弊或不周延的地方，通常是沒有

先做好溝通，大家各自解讀或各自表述，使我們想要的目標未能實現。

李：有沒有一種可能，我們委託公正的第三方來辦理？比如說，大學評鑑是委託

高等教育評鑑基金會，醫院評鑑是委託醫策會，政府委託第三方的財團法人

去辦。行政法人的制度評鑑有沒有這種可行性？

C4：當然有這種可能性。政府可以委託具有專業性的機構去做評鑑工作，但是

必須先確保評鑑機構有某種程度的專業，具備評鑑工作的經驗。行政單位絕

對不要便宜行事。

李：對於評鑑的結果，您認為它應該具有什麼樣的效力？

C4：第一，評鑑的結果可以做為整個行政法人制度的修正依據。另外，評鑑結

果也可以當作未來建立新法人的參考。最後，我認為必須要依照不同的單位

或是不同的功能屬性，設計不同的評鑑模式，畢竟文化類的也好、體育類的

也好、研究類的也好，個別法人的本質都是不一樣的，對它目標的設定、營

運的要求都應該不同，殊異性的部分要做考慮。雖然我們是檢視整體制度的

評鑑，但還是會觸及個別法人的內涵、營運的情況。這樣的評鑑，也可以間

接去檢視原來單位內部評鑑的品質，從更高的層次或是旁觀的角度去看待兩

者之間的差異。

李：從一個被評者的角度來看，假設我是兩廳院的人，我會怎麼樣看待這兩種評

鑑？因為從被評者的角度，我被評了兩次，會覺得很麻煩。

C4：既然有兩種評鑑，而兩種評鑑之間確實具有殊異，我們更可以從中看出法

人運作的盲點，找到需要改進之處。另外，評鑑之後，可以重新思考法人的

內涵、類型、運作，因為我們現在採取的模式跟國外不完全相同，台灣的做

法到底是好還是不好？評鑑之後才看得出來，執行上會產生什麼樣的問題，

可以藉這樣的評鑑去改變，而這種制度的評鑑，也許正是單位改變調整的契

機。

李：台灣的政治文化，對行政法人的不信任程度很高，所以立法院才會規定三年

內最多只能成立五個。

122

C4：立法院當時就是帶著幾分懷疑，才勉強通過《行政法人法》。這是觀念的改

變與再建，原本認為是政府機關該做的事情，交給類似企業的組織來經營，

這是否妥當？會不會出現弊端？很多人都持有保留的態度。所以，評鑑的重

點之一，就是公共任務能不能遂行？它的公益性還在不在？如果它能保有公

共性，又可以創造附加價值，為什麼不給予支持？當然，也因為有這樣的懷

疑，這個制度三年要做一次評鑑，是蠻有道理的。評鑑的結果必須公開化、

透明化，適度的資訊揭露，可以激起大家對行政法人的討論，用前瞻的思維

去看待法人，也會激盪出新興的想法。如果透過一個很嚴謹的機制去進行評

鑑，評鑑的結果又可以建立大家的信心，信任關係就可以因此建立，避免人

家去相信錯誤的資訊。透過這樣的評鑑讓大家看到真相、接收真正的資訊，

對於整個行政法人的保留或是制度的建立，都有正面的價值。

123

訪談紀錄

受訪者：D1

訪談人：王文君

訪談時間：2013年 6月 13日 16：40 ~ 17：20

訪談地點：台北市新生南路

王：請問以您的觀點，制度評鑑的重點應該是什麼？

D1：行政法人只是一個組織類型。以法律層面而言，政府將機關轉換成行政法

人，背後的企圖是什麼？ 所以，評鑑的重點就是要回過頭來看，當初每一

個個案，為什麼它要用法人的組織型態？它期待達成什麼目的？ 例如有些

行政法人的成立是強調財務面向的表現，有沒有達到監督機關的預期？但不

是每個行政法人的成立都有這一項企圖，所以應該從當初的成立目的去找評

鑑的重點。此外，當初設計行政法人的目的，就是希望能夠以更彈性的空間

與過程，來做資源的運用、管理以達成任務，這應該也是評鑑重點之一。除

了運作彈性外，另一方面，它也不希望出現太多的錯誤管理，畢竟行政法人

在某種程度上還是政府部門，如果發生弊端，會造成大眾的失望，因此還是

需要減少降低信任感的情事發生。

所以，我會把評鑑的重點歸類成三個面向，分別為：「任務有沒有達成？」、

「運作彈性」以及「治理的品質」。不過，評鑑重點和指標不應該變成規範

或引導法人如何達成績效的程序面和投入面的細節管控，反而影響法人應有

的運作彈性空間。

王：行政法人依法每年都會受到監督機關的監督查核，而制度評鑑是為了回應立

法院附帶決議的要求，檢討行政法人制度是否應該繼續推動，基於此目的，

是否還要考慮其他評鑑重點？

D1：如果談的是公共任務是否達成，評鑑重點應該放在現行的業務；然而，公

共任務還有沒有需要，這是更上位的問題。而且，該項公共目的是否一定要

用這樣的組織型態來運作？如果政府不再承擔這個公共任務，就可以採取除

了行政法人之外的組織型態，行政法人只是選項之一而已。確立公共目的之

後，才能接續前述三個面向的評鑑，而目前各部會的業務監督不會問這個問

題。

至於公共任務值不值得繼續做下去，這部分必須由外面的人來評鑑，因為只

有確立它的任務是有價值的，組織才需要存在。所以，除了上述三個面向以

外，還要檢視:就組織型態而言，如果我們不用行政法人，維持原來組織型

態會不會更好？行政法人可以與尚未轉型前的表現進行整體比較，但是這會

124

比較沒有說服力。另外一種方式，就是對照其他類似性質的組織，以其為標

竿，檢討以行政法人組織型態運作是否比較好。

王：請問您認為制度評鑑應該由誰主責？應該納入哪些成員？

D1：如果依照這樣的觀點，監督機關以外的外部機關並不需要每年進行制度評

鑑，機，監督機關是可以有密度略高的評鑑。由於《行政法人法》是人事行

政總處負責推動立法通過的，行政院人事行政總處自然須成為主要負責評鑑

的外部機關，再尋找行政院的相關幕僚部門，如主計、研考部門。可以納入

專家學者，但是我認為不宜過多，而且必須視個別行政法人的性質決定哪個

領域的專家；另外，專家必須針對上述所提及的三個面向分別評鑑行政法

人。評鑑每個行政法人的組合，應該以務實取向，case by case。不能是完全

由同一種類型的人來進行所有的評鑑，必須依據不同的評量重點尋找不同領

域的人進行評鑑。選擇外部人選必須小心，必須明確規定並事先說明他們在

整個評鑑過程中所扮演的角色與功能。

王：您認為評鑑過程是否需要分階段進行？評鑑的頻率？實務上安排怎樣會比較

適當？

D1：我覺得指標清楚的話，書面是最重要的。讓評鑑委原先看過書面，如果有

問題或爭議時再進行實地審查，而且書面審查與實地參訪最好是同一批人。

人事行政總處分別針對上述的三個面向設計指標之後，召開第一次會議討論

個案是否達成其任務目的，並且透過會議進行意見交換，為使會議可以順利

進行，人事行政總處的指標必須明確清楚。可以在上述的三個面向下，制定

共同性的次級目標，接下來透過表格化、量化的方式，請受評機關提供資訊

支持符合指標並且說明，才不至於各說各話。當然，我們也不能期待所有機

關都必須一致，基於個別的業務性質不同，其中必須具備某種程度的彈性。

至於機關是不是要真的需要實際審查？我覺得也未必。因為是否達成任務目

標，即使透過實際觀察，也不一定可以看出來。以國科會為例，當委員進行

書面審查，發現某部分的資訊不夠或是不能說服我，在會議中進行討論，這

樣比實地去審核還有意義，更何況這種評鑑並非涉及永續發展的議題，所以

我認為以這種方式進行就可以了。

如果只是要看它有沒有存在的需要，那就不必每年去看它。我是覺得三到五

年做一次檢視就好，但是每年的業務績效評鑑仍然必須持續進行。

王：實際執行時，有哪些前置或配套措施，是我們必須要處理的？

D1：如果事先可以與法人進行溝通、說明，或是事先公布評鑑的指標，可能有

幫助的。作為一個監督機關，我可以定期透過指標進行檢討，因此不可能完

125

全讓法人自己決定指標。所以，指標應該要慎重地討論。在溝通的過程中，

說明一套評鑑制度內部的項目分別代表甚麼意義，請受評機關準備相關的資

訊，讓各個機關的認知不會差距太大，而且最好不要經常變換指標。

126

訪談紀錄

受訪者：D2

訪談人：王文君、李天申

訪談時間：2013年 6月 18日 14：30~16：00

訪談地點：臺北車站二樓微風廣場

王：（說明訪談大綱與題目）

D2：指標的建立相當重要。組織的架構、功能、實質運作應該都做為評鑑指標。

如果以書面資料做為評鑑的參考，容易流於形式，無法將真正的問題反映出

來，所以，評鑑必須從組織的實際運作和績效來連結。如果要評鑑法人，就

一定要看它有沒有真的達成使命。財務對於行政法人相當重要，因為行政法

人在設立時，鬆綁會計和採購制度，所以實際上有多少回饋，是值得去思考

的。另外，人事的健全程度、流動程度，這也可做為檢視的標的。再來是法

人的治理結構，應該要思考如何讓董事會的職權發揮？就像有的國營事業董

事會沒有實權與膽識做決策，所以應該去了解董事會的結構並做修正。另

外，組織的專業適格性必須是受審議的對象。最後是組織資訊公開的程度，

組織決策的透明度，以及內部溝通的適切性、頻率、意見反應管道的設置等，

也是重要的一環。

王：機關內外部那些人員適合來做評鑑的工作？

D2：法人化之後，會引進外部的人員來組成董事會，由董事會承擔政策成敗的

責任，但是行政法人受到《行政法人法》的規範，政府機關還是要有人參與。

每個行政法人都有監督機關，例如國家表演藝術中心有文化部，但因為評鑑

很容易得罪人，所以一般都交由人事、主計等機關來執行。另外，外部的民

間企業一定也要納入，因為公司治理、績效管理、平衡計分卡等專長，都是

評鑑所必要的。至於專家學者，應該要具備法人的服務經驗、相關專業等。

有一種評鑑的型式，是開放部分讓機關自評，之後再進行第二審。但是有些

主管機關不願意得罪人，導致評鑑成為某特定部會的責任，因為主管機關會

避免面對受大家挑戰的問題，於是送到行政院來覆核時，會產生許多問題。

制度評鑑的主責機關必須是人事行政總處，因為《行政法人法》是它的業務，

責無旁貸。還有一種方式是委外評鑑，找經過認證的機構、專業人士來評鑑，

政府只是從旁監督。外部第三方評鑑之後，機關針對外部評鑑的內容來進行

答覆。這時候，行政院也可以針對評鑑內容，進行第二階段的評鑑。

李：就您的觀點，是否應該將評鑑工作提升至行政院的層級？

127

D2：以目前行政法人的數量來看，還不需要勞動到政務委員的層次，因為政務

委員並沒有真正參與這些事情。我認為由身為行政院幕僚機關的人事行政總

處來做就行了。

李：這種評鑑若要長期的來施行，您認為辦理的頻率應該要多高？

D2：頻率不宜太高或太少，差不多兩年一次。如果是以董事會的任期來計算，

必須在任期結束的前一年來進行評鑑，因為在執行之後，就會有預算的問

題，而預算和業務是息息相關的。

王：如果評鑑分為兩部分，第一階段為自評，第二階段再透過外部評鑑方式進行。

就您的觀點，是否認同第一階段以書面審查為主，第二階段再進行實地審

查？

D2：兩者都是必要的。一般來說，都會先收到書面，之後再進行實地查證。因

為從書面會先看出一些問題，之後再進行實地評鑑，對於有問題的部分進行

說明，這是連貫性的工作。總之，有兩種評鑑的模式：一種是先自評，然後

由行政院人事行政總處來組成小組進行複評；另外一種就是委託外部專業的

法人來進行評鑑。我個人比較傾向前者。

王：要如何去區隔內外評鑑的差異？

D2：這就像大學教授是接受校內的評鑑，但學校的校務是接受校外的評鑑，兩

者是有分別的。如果要二合一，就是把制度評鑑和組織評鑑結合，上級機關

在進行組織評鑑時，就可以與人事行政總處溝通，讓上級機關將這些資料交

付給人事行政總處來進行制度評鑑。主管機關所交付的文件，就是自評的書

面資料，但是評鑑的標準必須相同。

王：是否每個主管機關對於所屬行政法人的評鑑內容會依屬性而有所不同？但是

行政院人事行政總處做制度評鑑，又要統一標準。

D2：每個法人的設置條例，一定都會規定它的設立宗旨和業務，這就是主管機

關的期許。但就行政院的部分，會偏重於績效，從過去和現在所累積的種種，

來看是否有達到先前設定的目標。評鑑小組中各機關所關注的層面，一定會

跟主管機關看的不太一樣。

李：如果行政機關介入評鑑過程，各機關會依照本身的立場審核，很容易將行政

法人作為一般行政機關進行評鑑，原來設置法人的意義就消失了。

D2：如果法人賺很多錢，在有自由心證的空間下，就可以在人事與財政上做很

多鬆綁，靈活運用。但如果過於依照政府機關的既定流程，就很可能會產生

128

負面的意見，認為行政法人化之後沒有比較好，乾脆回歸原來的行政機關。

王：如果實際要做評鑑，有什麼前置作業、配套措施要進行？

D2：首先，人事行政總處應該先邀請各機關協商，聽取大家的意見。第二，應

就評鑑的架構、指標、方式、內容做初步的規劃，而這過程可以找專家學者

來提供意見。第三，設計配套措施，這又有兩個方向，包括：評鑑機關應該

站在受評機關的立場，提供自評的工具與方法，並告訴它們評量的結果會有

什麼賞罰。評鑑結果一定要有獎勵機制，提供誘因來讓這些組織運作地更

好，也讓法人願意來接受評鑑。如果評鑑的結果不好，說要處罰會造成人心

惶惶，但沒有懲處就會沒有效率，所以要有配套措施來進行改善。如果沒有

獎懲的機制，做這些評鑑就沒有用處。

李：能否請您舉例說明可以如何獎懲？

D2：激勵的方式，可以先訂定拿到哪個名次就可獲得多少獎金，這就像是法人

之間的競賽。但各行政法人的性質畢竟不同，所以要該規劃共同與個別的指

標重。至於懲罰的方式，可以撤換董事會成員或是董事長，但這有一定的困

難度。

王：所做出的這些評鑑結果，應該如何與行政法人後續的制度方向做連結？

D2：針對評鑑的結果，有可能會使制度發生逆轉，想要再走回行政組織的問題

產生。在提出這些問題時，必須相當的小心謹慎。但經由制度評鑑，至少能

夠對於這些行政法人，做出有效的改善措施、檢討組織任務。

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《附錄二》焦點團體訪談紀錄

（國家表演藝術中心）

時 間：2013年 7 月 24日 14：00~16：00

地 點：國立臺北大學民生校區

主持人：劉坤億

與談人：E1（文化部）、E2（中華民國表演藝術協會）、E3（教育部）、E4（臺北

教育大學音樂研究所）、E5 (國立中正文化中心)

E1：第二階段的制度評鑑，若規劃由行政院主辦、政務委員主責，因為行政院

很少主辦業務，仍會將評鑑業務交由監督機關與相關部會執行，最後還是回

到第一階段的評鑑。人事行政總處對於《行政法人法》較有深入的了解，而

法人的主責機關對於評鑑制度的制定，相較於行政院更完善。

E2：制度評鑑與績效評鑑應有所區隔。我認為重點必須放置在教育部對兩廳院

執行績效評鑑的整體過程是否正確，由研考會評估主管機關（教育部）是否

有善盡監督之責，而不涉及兩廳院的經營績效。兩廳院做為藝術文化機構，

若是另外再訂立一套機制以評鑑兩廳院的績效，可能會出現與教育部不一致

的情形，亦對兩廳院造成相當大的困擾。

我建議制度評鑑由研考會執行。研考會站在查核與監督的位置，與教育部執

行兩廳院績效評鑑的角度完全不同，不直接針對行政法人做評鑑。評鑑可能

有三種情形：一為兩廳院經營績效不好，教育部沒有善盡監督職責；再者，

亦有可能為兩廳院運行不良，但是教育部有持續予以輔導與監督；最後一種

可能，為兩廳院經營績效佳，但教育部的監督制度有問題，對兩廳院造成困

擾。所以，我個人認為制度評鑑應回頭檢視主管機關是否有善盡其職責，並

且對主管機關的評鑑方式進行調整。

劉：制度評鑑方面會涉及評鑑結果的作用與效益。未來若是評鑑效益不如預期理

想，我們唯一所做的事情為「輔導」，其最終權限停留於人事行政總處。但

若是牽涉撤換董監事，甚至於調整組織屬性，恐怕是人事行政總處無法做決

策的。所以，當效力涉及第二級（撤換董監事）或第三級（調整組織屬性）

時，必須至少由政務委員召集的評鑑團才適當。

E1：有沒有可能當評鑑發生第二級（撤換董監事）或第三級（調整組織屬性）

的情況時，再向上提報至行政院並做出決定，而不是每三年的評鑑業務均由

行政院負責？

130

劉：這是有可能的。

E3：推動制度評鑑時，法人位居重要角色。評鑑方式應以人事行政總局的員額

評鑑為範例，因為它也是以兩級評鑑的方式進行。

另外，我也認為由行政院主辦第二階段評鑑是有困難的，建議以人事行政總

處作為召集人，因為行政法人的主管機關就是人事行政總處，而且許多行政

法人的決策與決定，皆需人事行政總處通過才可執行。透過此種方式，不僅

可以使人事行政總處在法制與監督執行業務取得平衡，更可以適當地進行績

效評估。

我也認同當法人表現不佳時，應該轉換屬性。但是撤換董監事的做法有待考

量，在做此決策之前，可給予法人一段自我改善的期間。

關於評鑑成員，因為行政法人主要目的在於制度鬆綁，人事與會計佔有很重

要的地位，兩者與其他相關單位代表權重如何分配，應多加考慮。

最後，我認為評鑑應為五年一期。就中正文化中心而言，監督機關每年都必

須進行績效評鑑，如果每三年就進行一次制度評鑑，可能會過於著重營利績

效。

劉：有關撤換董監事，在《行政法人法》當中亦有相關法規，對於法人應給予相

當的尊重，在正式撤換前是否有適當的處理，是我們可以再進一步討論的。

《行政法人法》通過時，立法院的附帶決議提到，初步成立的行政法人評鑑

時間為三年，但接續的時間不一定仍為三年，若將時間拉長至五年亦是有其

可能性。

E2：現行的行政法人主管機關為人事行政總處，但未來行政法人會越來越多，

甚至地方政府也會對行政法人的產生具有影響力。人事行政總處主管行政法

人的設立，而非營運，加上人事行政總處為國家文官制度的掌舵者，立場較

保守，由它查核行政法人制度的績效是否適當？這是一大隱憂。

劉：相關業務由人事行政總處主管是一項慣例。但此制度評鑑有跨部會的特性，

拉出政務委員目的，在於避免主導權完全落入人事行政總處的掌管之中，不

僅部會監督之下的行政法人，人事行政總處本身也已察覺及擔憂這樣的情況

產生。

E4：截至目前為止，只有一個法人成立，而在未來五個法人尚未完全成立的情

況下，即進行制度評鑑的設計，這樣的過程似乎有點跳躍，但回歸到人事行

政總處的角度，制度評鑑的確是必須預先考量。

131

以一個法人的立場，最在乎的部分為評鑑的指標為何。若我們在一開始，就

可以清楚地擬定法規、指標，對未來其他四個法人在成立的過程，會有更有

幫助。

之前我曾以兩廳院的代表身分，出席一場由台大教授舉辦的座談會，發現台

下的單位皆為本研究案中的相關單位，而每位代表都表達抗拒成為行政法人

的意向。但由於我從公立學校調進兩廳院，發現其績效非常亮眼，所以當下

我提出為了國家好，行政法人是非常重要的言論。

對於尚未成立的法人，制度評鑑對於他們來說仍有不安全感，所以我建議人

事行政總處應該另先設立一研究案，協助其他四個行政法人成立，而此研究

案則是將評鑑制度訂立清楚的法規、指標，用以加強輔導未來四個行政法人

的設立過程，提高後續法規的適用度。

E5：績效評鑑是兩廳院每天、每個月自我檢視的目標與工作。就中心的立場來

說，制度評鑑的指標很重要，希望不要與目前的績效評鑑指標過於相似，否

則會造成法人的混淆、困擾。我認為不要使用「制度評鑑評鑑」這個名詞，

因為這會令同仁們感到雙重評鑑的壓力。

制度評鑑的主要對象還是個別的行政法人，但行政法人每年需交付績效評鑑

予主計處、人事行政總處、評鑑委員，而召集的制度評鑑的委員仍以這些類

型的委員為主，可能會產生重複的疑慮。

另外，關於評鑑時間長短的問題，因為每三年邀請委員參加績效評鑑並不容

易，加上每三年也要送出中程計畫的評鑑指標，交付時間的重疊，會造成繁

複的行政工作。

最後，若由行政院出面主導制度評鑑，我不免會認為行政院還是可能將業務

推向監督機關，導致雙重評鑑、雙重委員的問題。以行政法人的觀點，這是

極需避免的情況。

劉：過去十年以來，兩廳院是我們唯一的行政法人，因此對其抱持著很大的期待。

未來在立法院的認可之下，行政法人發展將會進入一段猛爆期，突然間廣設

行政法人，後續亦有可能數量縮小。想請問大家，對於現行制度評鑑機制還

有沒有需要補充的部分？

E2：我仍覺得制度評鑑應將監督機關納為評鑑對象。不排除未來可能會產生監

督機關與行政法人意見不一致的情形，監督機關的態度可能會對行政法人造

成阻撓。兩廳院是特殊的案例，兩廳院本身努力成為行政法人並加上教育部

的支持，雙方互動的關係一定較為樂觀。

132

E5：我非常贊成 E2 提出的觀點。現行中科院與國防部軍備局的意見相左，看法

相當不同。

E3：我對於此項觀點不全然同意。我認為在初期設立及改制期階段，多少會發

生意見分歧的情形，但在改制期之後，雙方便會產生共同的目標。在成立行

政法人的過程中，阻撓並不在監督機關，而是相關部會的問題。制度評鑑還

是須由另外一個單位來執行較為妥當。

E2：政策評估必須評估監督機關。舉例來說，假設地方政府未來有權限設立行

政法人，若是設立之後並沒有善盡監督績效職責，中央機關則只能被迫接手。

劉：地方政府設立行政法人上需有相關規範。首先，必須經由中央機關同意之後

方可設立，因為其牽涉到各地方生態背景複雜的因素。

E2：雖然經由中央政府同意，但是地方政府仍須對設立之行政法人負責。例如

文化部審理是否補助宜蘭文化局，而文化局需要輔導六個文化產業之廠商，

故文化局在提案當中必須包括對各個文化產業的績效評估辦法。如此一來，

我們只需評鑑文化局是否有善盡其提出監督之責與評估辦法，無須直接針對

六大廠商進行績效評鑑。因此我認為中央政府首要釐清其與地方政府的權責

劃分範圍。

133

焦點團體訪談紀錄

（國家災害防救科技中心）

時 間：2013年 7 月 26日 14：00~16：00

地 點：國立臺灣大學社會科學院

主持人：劉坤億

與談人：F1（國家災害防救科技中心）、F2（銘傳大學社會與安全管理學系）、

F3（中央警察大學消防學系）、F4（中央警察大學行政警察學系）、F5

（政治大學公共行政學系）

F1：我們內部對於自籌達成率有很大的疑慮。很多部會要提行政法人，但因為原

來是政府機關，現在卻要去籌一定比例的自籌，大家都很沒信心。其他評鑑

項目，災防中心比較沒有問題，那是我們該做的事，也是賦予行政法人的任

務，只是要朝向企業的經營績效，這部分比較困難。

制度評鑑的規劃是兩個階段，我認為三年做一次較恰當，每年的話密度過

高。另外，第一階段是由部會自己評鑑，但國科會對行政法人不熟，很多觀

念不一定正確，而且現在還沒正式啟動，各處室還不是很了解。評鑑的第二

階段很重要，不應只去評鑑行政法人而已，應該也要評鑑監督機關，看監督

機關是不是正確地照顧行政法人。

F2：我昨天參加一場會議，討論毒災應變體系行政法人化的議題，並提供墨爾本

消防體制的案例。早先是墨爾本是工業大城，消防體制中有七家保險公司，

但它們只救自己的廠房，消防車看到這不是我的保護範圍就開走了，因此引

起市民很大的反彈。之後市政府把這些保險公司找來，並且成立消防管理委

員會，到現在市政府的消防局還是由保險公司來執行。它們這個組織的型態

為何，可以去追蹤，但我們現在推行政法人化，是不是一定要是政府的正式

組織呢？能否用委託的方式來？行政程序必須符合法律制定，假如有先進國

家的寶貴經驗能套用在我國，那是很好的。

兩廳院的做法是很好的，但每個機關的組織類型不太一樣。我比較有興趣的

是，機關的評鑑成員，除了人事、主計、秘書，主要的業務單位並沒有代表

來參與。另外，很多團體出了問題，都是牽涉到法律問題，應該要有法律背

景的人在裡面。

F3：首先，行政法人最主要是避免行政單位的僵化，但又不想讓它成為脫韁野馬。

制度評鑑不是績效評鑑，也不是業務檢查，而是看法人在功能、制度上面是

否可以執行。在這一個出發點上面，我們要去思考評鑑的作用，是希望它能

134

照原來的規劃，在法律的制度內去執行。這是首先需要釐清的。

再者，制度評鑑的設計，有很多地方將來會相互影響。舉個例子：評鑑三年

一期，會跟績效指標內容、董事會的任期有關，三年是不是合適，在設計的

時候就要全盤的去看。另外，誰要參與制度評鑑業務？人事行政單位似乎覺

得它們不太適合承辦，那是不是回到行政法人的主管部會？自評時，由部會

首長主責，真實評鑑(複評)時由政務委員主責，兩者是否相關，或是可以互

相配合？如果由政務委員來主責，主辦單位要回歸到原來的部會，還是由政

務委員去指定？以國家災害防救科技中心來說，評鑑是要給災防會去辦、還

是給消防署去辦、還是內政部的某個司去辦？都需要釐清。

第三，辦一個評鑑，從開始處理大概要半年，後續也要半年。所以，如果期

間太短，會變成一天到晚都在評鑑，如果太長恐怕也不行。所以，關於評鑑

要幾年一期，我建議要看後面訂出來的指標，才有辦法決定實際年限。另外，

也要考慮董事會的複評，不然無法釐清它們的責任。

第四，主責、業務主辦單位，要更明確。這會牽涉到中央的人事行政單位跟

主辦部會的人事行政單位，所以，屆時要怎麼去選擇邀請何者參與，必須要

說明，也要區隔。

第五，指標也要討論。對於有些行政法人來說，指標如果要訂太細，不容易

處理、很難執行。對於指標或程序的作法，都還要再進行細部研擬。行政法

人能夠呈現或看的東西，是不是能夠那麼明確、那麼清楚地出來？能不能很

快地看到制度面的執行成效？這跟業務檢查又不一樣，有些東西是平時就要

弄出來，比如像公司治理的財務報表、會計簽證。評鑑行政法人要有哪裡東

西，必須要很清楚。

F4：我們講評鑑，都會涉及「為什麼評鑑」、「誰來評」、「評甚麼」、評出來要怎

麼樣？比如說誰來評，這涉及到多少人來評，要小規模還是大規模。校務評

鑑當然就是大規模，小規模的評鑑，來評的成員的層級就要比較高一點，比

如說主任秘書或是比較高職等。比較大規模的評鑑，就可以細分到人事、主

計、研考，把各單位放進來。再來，評鑑是要做甚麼？這是要定期檢查法人

是否符合原來改制或是設置的目的。第三，評完之後的 feedback 是什麼？

這可以呼應其他與會者所提到的，很多機關到底要不要走向行政法人。

之前我們做地方政府的績效評估時，發現很多地方政府都說，我沒事幹嘛要

做績效評估？所以，我們當時建議將績效評估作為申請經費的參考分數，地

方政府如果不做績效評估，以後申請中央競爭型的計畫就不給錢。回到這

邊，或許可以成立行政法人的基金，只要參與評鑑並獲得比較好的結果，即

可獲得獎勵，這也可以降低自籌的壓力。另外，評鑑效力的部分，撤換董監

事似乎成效不大，有財務的壓力似乎比較好。

135

F3：制度評鑑的效力，表現好的行政法人要給予獎勵。可以分成兩級，比如說：

通過、績優，否則沒有辦法分出來。或是分三級、或是打分數。另外，應該

要納入申覆制度和輔導。

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焦點團體訪談紀錄

（國家運動訓練中心）

時 間：2013年 7 月 29日 14：00~16：00

地 點：國立臺北大學民生校區

主持人：王文君

與談人：G1（國家運動訓練中心）、G2（國立體育大學運動與運動科學院）、G3

（亞東技術學院體育室）、G4（教育部體育署）、G5（台南大學行管系）

G1：成立國訓中心是為了訓練選手，以執行、配合政府政策為主要目標。兩廳

院是有收入的；相反的，國訓中心是燒錢的，因為訓練只有付出。訓練成功

的選手，至少要五到十年，甚至更長。很多選手培訓到最後，也不一定可以

達到績效。評鑑國訓中心，應從配合政府政策執行的層面而定，而不是看績

效。監督機關每年都在做行政稽核，第一階段的評鑑，其實監督機關每年都

在做。行政法人就是要有彈性，讓國訓中心更開放、有更大的運用空間。國

訓中心的評鑑，應保留自主的彈性，讓它做自己應該做的事情。

G2：評鑑和稽核要分開來看。評鑑是要看當初成立行政法人的目的有無做到。

我擔心的是，像現在的高教評鑑或是技職體系，都用同一套標準去看，變成

台灣好像只有一所大學，而不是一百多所大學。如果行政法人的制度評鑑也

是這樣，就完全違背成立行政法人的目的。評鑑要從源頭去看，不是看你賺

多少錢，因為投入下去也不見得會有金牌。評鑑在概念上可行，但是在組成

方面，如果人事、主計還是以原本的尺度去看，那就毀了。評鑑要做，不過

不應該用共同的標準去做，每個行政法人的效標不應該都一樣。我比較在乎

的是指標。國訓中心成立法人的其中一個目標，也是希望能募款引進企業資

金，這個可以成為指標。另外，國訓中心也可以建立一套監控運動員的指標，

否則單純用獎牌數，這對教練和對所有人都不公平。

G3：當初推法人化，是要改變組織的營運型態，總不能維持六零年代的樣貌，

那只會花國家的錢。時代轉變後，國訓中心法人化應有一個目標，就是要讓

它另闢財源。關於評鑑的方式，行政稽核只是評鑑裡的一小部分，我們還要

看組織的載運量，是否有達到組織在設定時所需要的規模，它的成果、影響

力，還有大眾對於這個組織是否有存在必要的觀感。評鑑指標應該要可行、

客觀，體育這部分，可能需要對此了解的學者專家去和行政院討論。

國家兩廳院的做法，套在體育絕對不可行。未來，如果組織營運得很好、可

以賺錢，可能要把董監事的防範機制放到評鑑構面裡。體育署是輔導機關，

它可以把很多資料透明化，在評鑑時可以呈現。指標可以透過書面或是真實

137

形式的呈現。如果是真實呈現，未來需要什麼、可以做到什麼，可以區分成

很多層次去填，哪個現在適合它、哪個現在不適合它，自評時可以先做，複

評時可以再去看為什麼做不到。

在我個人的認知裡面，國訓中心行政法人化之後，不再只是專注於選手培

養，而是它的亮點、功能有沒有展現，讓國外知道台灣有一個很好的訓練場

所。這就像為何我們要派選手要去大陸跳水中心練跳水、去福建練舉重的道

理一樣，要讓國際看到我們國家有一個很好的國訓中心。

G4：之所以叫國家運動選手訓練中心，就必須關注選手須達到的水準，而現在

選手出現斷層，其原因主要就是官僚化的作風，形式做得比實質多。我認為

國訓中心的首要目標，就是去官僚化，設想單位的願景、使命、目標分別是

什麼，即使連內部餐廳，都有其使命、目標。美國奧會以追求卓越精神為宗

旨，我們應該也要訓練追求卓越精神。再者，明確的責任制、透明的懲處機

制也很重要。最後，回應利害關係人的程度，選手、運動員，董事會要善盡

職責，而不是只看長官的政策方向。

國訓中心不應只注重陸上運動，帆船、水上也必須關注，其訓練要多元化，

過程中如何追求卓越是關鍵。第二，如何創造出開放且具有世界水準的董事

會？董事會不見得要全部都是台灣人。關於自籌資源，國訓中心絕對是高成

本、高風險的單位，自籌財源很難做到。核心價值是誠實面對自己，要有夢

想、追求夢想的熱情，要正直、不違反禁賽規定，所以國訓中心應該叫奧林

匹克訓練中心，選手可以啟發國人的精神。

G5：從公共管理的角度，制度的核心價值很重要。績效評估會很累，但還是有

必要做。績效評估只是一種方法，不要為了方法而影響組織原先必須達成的

任務。避免為了評鑑而評鑑是很重要的，不要反客為主。學理上，評鑑是一

個不斷的過程，問題要不斷去討論。評鑑的重點，依據各單位不同的業務屬

性而不同，而且要考慮政治的問題，譬如應該要排除哪些類型的人進入評

鑑？這會產生倫理性的困境，因此評鑑委員的選舉是很重要的。另外，第一

階段評鑑完後，三個月後再做第二階段評鑑，這會不會太緊了？評鑑成員可

以納入產官學、媒體。評鑑委員是秘密還是公開？學者覺得是秘密，但官方

覺得要公開。可以設立評鑑委員的資料庫。

G3：第一階段做完的三個月後馬上進行後續評鑑，前提必須是已經做好一個框

架，否則距離下一次評鑑至少要隔半年。

G2：我倒不贊成這樣的看法。這地方講的評鑑，應是直接針對中心的內容，所

以要回到根本，也就是當時設立這個中心的大方向有沒有做到。如果去計較

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花多少錢，那不是制度評鑑要做的。不管哪個階段，都必須納入外部專家。

我不覺得我們的評鑑需要兩個階段。基本上，第一階段就是主管機關平常就

在做的事情，為什麼還要再做一次評鑑？乾脆只要一次！對於行政法人來

獎，我每隔一段時間，不管是兩年也好、四年也好，就做一次純外部的評鑑，

從最高的指導原則、任務達成度來看，決定組織是否繼續存在，細節的東西

交由董事會、主管機關去處理就好。現在看到的效力三步驟，第一級是予以

輔導，第二級是撤換董監事，到底是董事長制還是執行長制？而且為什麼這

些董監事要負責任？我覺得這就交由主管機關去負責。我支持要有評鑑，但

不宜過於細膩。

G5：如果有外部的第三方評鑑機構，可能還是需要一個內部的模擬考量，可以

自己再去設計。

G4：第三方不一定是指國內的第三方，可以包含國外的奧會主席，甚至中國、

韓國都可以來評鑑。評鑑委員應該是秘密，公開的壓力太大了，而且容易產

生關說的情形。

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焦點團體訪談紀錄

（台灣電影文化中心）

時 間：2013年 8 月 1日 14：00~16：00

地 點：國立臺北大學民生校區

主持人：劉坤億

與談人：H1（國家文化藝術基金會）、H2（淡江大學公共行政學系）、H3（台北

市立教育大學美術館）

H1：電影文化中心本來是財團法人國家電影資料館，轉為行政法人往內縮，退

到公法人。這個制度應先評估，而不是先把它推往行政法人之後，才來看說

這個制度如何。另外，財團法人變成行政法人的前提，是需要先解散，設置

條例必須在立法院通過。現在要連結到制度評鑑，還有點遙遠。

要評鑑行政法人的制度，要掌握的第一個原則是事後評鑑，另一個原則是它

的績效。以目前文化部內憂外患的情況，我覺得電影文化中心的前途堪虞。

如果主關機關有執行的意志，就要想辦法說服立法院，將它放入議程。事前

的準備工作非常重要，因為涉及制度的轉換。還有，在法制面，主管機關的

承辦司或科，必須了解相關的法律，之後的開展才會有希望。

關於兩階段的評鑑，我覺得行政法人在提出書面報告之前，要先做好人員的

教育訓練，才能提出書面報告。第一階段提出法人報告時，目的事業主管機

關要協助行政法人做好評鑑，不然法人根本搞不清楚要怎麼導入平衡計分

卡，以及要怎麼去訂定策略地圖。

H2：英國的制度在評鑑時，有幾種處理方式。從 1988 到 2011 年這段期間，有

130 個法人機構被終結。這些被終結的機構，有些是直接被終結；有的是被

其他政府部門取代；有 18％是組織形式的轉變，例如變成國有或是財團法

人；另外也有 12％被民營化；還有些是被新的機關取代。我覺得功能性調

整，不一定要以機關為單位，而可以從組織的單位去檢討。

這種評鑑制度，我想像的是英國的概念，把管理和政策分開。英國評鑑之後，

要向國會課責。但有個問題是，有時從服務接受者的觀點來看，覺得它做的

很好，但從業管部會的角度來看，會認為它沒有達到要求。

H3：在規劃兩階段評鑑中，兩階段的書面資料，第一階段是行政法人自己提，

第二階段是監督機關提，但最後可能會變成同一份。

我對於文化行政法人的理解是相當浪漫的，它可以鬆綁，擺脫採購法的限

140

制，不用受到約束。在制度評鑑時，當人事行政總處的這些人又回來，就這

些機制來說，監督機關還是會依照它的邏輯，也就是公務法規，公務員的系

統還是沒有辦法擺脫。可以想見，兩階段的評鑑對受評者來說，一定是一種

折磨。這就像剛才其他人所說的，也許我的顧客覺得不錯，可是我的長官、

監督機關卻不這樣想，所以評鑑機制必須能夠提出參考的座標，才能有效避

免這種情況發生。

劉：如果還是以舊制度來看，這問題就會很大。

H2: 會抱怨不完。所以，評鑑的人員都要接受過訓練。這個研究案要有一套指標

出來，讓監督機關或是評鑑者知道，行政法人評鑑的情形，不能用行政機關

的角度去看行政法人。

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焦點團體訪談紀錄

（中山科學研究院）

時 間：2013年 8 月 2日 14：00~16：00

地 點：國立臺北大學民生校區

主持人：劉坤億

與談人：I1（淡江大學公共行政學系）、I2（國防大學軍事共同教學中心）、I3（銘

傳大學公共行政學系）、I4（世新大學行政管理學系）、I5（佛光大學公

共事務學系）

I1：如果用「制度評鑑」四個字，好像會變成評鑑行政法人制度，建議用「組織

評鑑」來取代。

評鑑的目的，是要做給立法院、行政院還是主管機關？不同的目的，細節會

不一樣。從「課責」的概念來看，立法課責是一種做法，行政課責是另一種

作法，兩種是不一樣的。從立法院的附帶決議去推敲，制度評鑑要的是立法

課責，這會涉及到後續的細節。

行政法人有內控和外控，以一年為評鑑範圍。如果要增加制度評鑑，會強烈

影響到行政法人內部的運作機制。行政法人設置的目的，就是強調自主性，

三年就做一次制度評鑑，會明顯消減自主性。

制度評鑑的主辦機關拉高到行政院，從現實面來看，若由政務委員主辦評

鑑，會不會增加他的工作負擔，結果變成只是臨時性的工作？這是我對於主

辦機關的疑問。

I2：推中科院行政法人化，有兩個重要的關鍵。首先，讓它的預算仍由政府來控

制，同時希望它的效率可以提高。另外，中科院是國防部的單位，它最大的

問題就是人事不能自主，組織層級複雜。

在預算是被政府控制的情況之下，要怎樣去提高效率？對此，評鑑的角度就

是組織是否達到設置目的、做好研究，而不是一直受到官僚和科層的干擾、

一天到晚在做 paper work。

中科院最好的人才，他們不是公務人員或軍職人員，人事升遷受到影響，所

以人才留不住。人事的自主性相當重要，要用什麼方式來選最好的人？評鑑

的人選，建議納入民間企業研發部門的人員，把觀念帶到行政法人機構。研

究人員不只要薪資高，在組織裡面也要能擔任主管。如果行政法人還是受到

政府控制，人事還是掌握在官派人員，自主性就受到限制。

142

另外，我建議行政法人達到一個標準（譬如取得某種認證），就可以免除制

度評鑑。

I3：成立行政法人的重要工作是要「解除管制」，但評鑑是「再管制」，這兩者是

不同的。「解除管制」在於達成彈性和創新，「再管制」是要達成法人治理、

公共目的，所以評鑑時有兩個標準。階層管理有沒有解除管制並做到彈性和

創新？法人治理的部分，有沒有課責到中高階管理人員？有沒有達到設置目

的？這三個部分一起放在評鑑裡面，其實不太公平。

現在的評鑑制度，常是由利害關係人、甚至有利益糾葛的人來做。為什麼大

學評鑑要設置一個評鑑中心，而不是教育部自己來評鑑？另外，按照研究團

隊規畫的評鑑運作方式，第一階段的自我評鑑，強調內部模擬，有沒有辦法

真的做到獨立性和可操作性？

再來，第一階段的評鑑由部會政務首長、第二階段由政務委員來做，這會有

問題，因為通常部長不會把評鑑當作一種責任來辦理。第三，就是評鑑的結

果。在西方的公司治理評鑑，很多是給予獎勵，包括首長的獎勵。另外，撤

換首長或許也可行，而不是只有撤換董事會。

I4：第一，懲罰的部分當然都是懲罰組織，像是撤換董事等，但是獎勵卻比較偏

個人，像是給獎金。組織表現的好不好，員工是占相當大的一塊，目前是以

個人績效來評，獎勵的方式也是以個人為主。可從組織的層面來設計這些機

制，包括業務層面。

第二，我們的評鑑主要是績效導向還是認證導向？如果是績效導向，就是要

求資訊透明、自籌財源比例越高越好，可是這與認證導向不太相同。認證導

向是只要高於低標或是通過門檻即可，這樣的行為會不會比較像是行政法

人？因為行政法人不只是營利，如果要變成績效導向，壓力會非常大。若用

認證取向，執行上的反彈會比較小，評估也比較能反應出組織特性。

第三，評鑑的主辦單位和內部成員。由誰來做評鑑，是一件很麻煩的事。可

由委員來進行推選，推選出來的人可能就不是行政部門的人，因為推選出來

還需要一些專業部門的人。

第四，對於評鑑的兩階段，針對第一階段的結果，在第二階段進行複評，看

第一階段的評鑑否確實，並拉高到制度面的層次。第一階段不需涵蓋制度，

讓兩階段有不一樣的地方。

第五，評鑑的時間點，目前的規劃是三年評一次。三年會不會太短？組織的

公共目的、social impact，如果評估時間不是很好，可以縮短時間，或是可

143

以拉長，讓時間比較有彈性。或是，第一階段、第二階段做搭配，例如第一

階段是三年，第二階段是六年。

I5：大家對於「評鑑」兩個字，都有很深的刻板印象。名稱或許可以不要叫「制

度評鑑」，改稱為「成長評鑑」或「成長診斷」，或是「第一階段診斷」、「第

二階段診斷」。

第二階段的評鑑要不要拉高層級？現在受評鑑的行政法人很少，可能之後慢

慢多了以後，會拉到行政院的層級。我建議第二階段的層級不要拉太高，拉

回到行政院人事行政總處去統籌，先做做看，如果有甚麼問題再說，也就是

一步步修正。

我們花了很多的時間和經濟資源，臨時招募一些人，這會影響後續的制度評

鑑。像高等教育評鑑中心，每次要評鑑就會辦一次講習，其實這種做法是偏

向補強的性質。在評鑑法人的部分，如何加強制度面的學習，這是蠻迫切需

要的。

行政法人是政府的非營利組織、是準公司化的法人治理型態，同時還要具有

更高的績效目標和要求。政府開立一個民間公司，所以政府的意見就是要求

自主性。在評鑑的時候，要盡量授予組織彈性的空間，幫助它成長。

另外，有沒有可能把經濟學、管理學的「價值鏈」融入行政法人裡面？很多

企業價值面的東西，可以在行政法人談到。

最後，我不贊成中科院行政法人化。我認為中科院法人化之後，情況會比現

在更糟糕。這個組織有四顧茫然的感覺，不知道該往哪裡走，不知道何去何

從。行政法人對於中科院來說，並無助於它的績效提升和內部改善。

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《附錄三》諮詢會議內容摘要

（第一場）

時 間：2013年 9月 30日

地 點：國立中正文化中心

主 持 人：臺北大學劉坤億副教授

出席單位：國立中正文化中心、教育部（終身教育司）、文化部（人事處、主計

處、秘書室）、行政院主計總處（會計決算處）、行政院公共工程委員

會（企劃處）、財政部國有財產署

列席人員：行政院人事行政總處、研究團隊

國立中正文化中心

1. 中正文化中心為行政法人，但運作型態屬於半政府機關，因為採購、招標等

業務，仍須依循行政機關規則。另外，兩廳院也受到監督機關、外界專家關

注。除了人事、節目製作方面較具彈性之外，自由度並不高。

2. 績效評鑑是兩廳院年度重要工作，而評鑑指標相當瑣碎，造成中心在準備評

鑑資料時，有相當程度的負擔。

3. 研究團隊規劃的指標與構面著重於質性，而質性說明容易造成自由心證的問

題。然而，量化數據也是重要的。所以，兩種性質的評鑑指標，該如何適當

使用，是必須再仔細斟酌的。

【行政法人制度評鑑機制】

教育部

1. 研究團隊所設計的指標，大部分屬於質性說明。教育部辦理績效評估，會讓

兩廳院與專家互動、交流，共同訂出年度評鑑指標構面、項目，之後教育部

再透過此評鑑指標進行評鑑，如此才能符合實際狀況。

研究團隊回應：

(1) 質性說明不代表不用數字呈現。以資訊揭露為例，評核標準為「是」或「否」，即代

表「有做」或「沒做」，以「1」或「0」作表示；如果評核標準為「待改善」、「可」、

「優」，可以利用「5分」、「3 分」、「1分」表示，隨後透過權重來作成總評核標準

(2) 質性說明可以用客觀量化的數據進行輔助說明。例如，透過國際巡迴展演次數，說明

兩廳院是否提升國家文化藝術形象。

2. 每個評鑑指標都有評核的標準，但如何總和各個評核標準，成為最終評核結

果？如果是以質性之方式說明，如何界定其落在哪個評核標準？

研究團隊回應：第二階段議題討論說明。

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行政院主計總處

1. 針對制度評鑑機制，無法律規定必須在行政院之位階成立跨部會組織來執

行。因缺乏法源依據，故主計總處對於自身在制度評鑑之地位有所疑惑。

研究團隊回應：目前只有一個行政法人，特別訂定一個法，成本過高。

2. 第一階段與第二階段之評鑑人員屬性雷同，會不會造成評鑑人員重疊的疑

慮？

3. 兩廳院除因應年度績效評鑑之外，若還要再因應制度評鑑，是否符合行政法

人鬆綁之初衷？

4. 根據立法院之附帶決議，請教人事行政總處，是否有跟立法委員溝通，此機

制能否因目前只有一個行政法人而暫緩？或是有其他替代方法？

行政院人事行政總處

1. 立法院附帶決議之設計，是針對未來改制成為行政法人、但實際成效卻不如

預期之機關(構)所設立之解決辦法。

2. 若人事行政總處不積極回應立法院之附帶決議，未來要求增加更多之行政法

人時，立法院可能會以附帶決議尚未做成而駁回要求。另外，可透過此研究

案，告知相關部會制度評鑑機制之存在，但並未要特別成立一個專責機關

(構)/跨部會組織來負責此業務，其性質應為任務編組。

3. 總處委託此研究案，是希望制訂出相關的準則。針對個別行政法人，其制度

評鑑會依其屬性不同而調整。

行政院主計總處

1. 針對制度評鑑的業務，是由哪個部會或專案小組主責？是否應考慮先組成專

責小組，再進入討論構面指標的層面？

研究團隊回應：此諮詢會議只是研究案，研究團隊只能盡可能蒐集資料做為參考，現階段

的任務在於做出可操作、可執行的指標。另外，未來制度評鑑的小組成員，亦是透過指標

而確立。

【制度評鑑構面與指標】

財政部國庫署

1. 部分評鑑指標及指標操作化，以質性說明或以監督機關辦理法人年度績效評

鑑之相關資料作為評核依據，較無明確標準。建議採量化或較明確之評核方

式辦理，更能突顯評核之價值與結果。

行政院公共工程委員會

1. 建議利用量化資料輔助說明。

147

2. 如果以工程會之立場進行制度評鑑，部分評鑑指標之定義仍有待定義。例

如：組織行政法人化之後，採購是否有適度鬆綁？其中，「適度鬆綁」之意

義為何？就工程會而言：第一，適度鬆綁之定義，為行政機關在改制成為行

政法人之後，其獲得補助之比例；第二，行政法人在改制之前，可能在採購

方面存在某種類型的問題(例如購買樂器不使用採購法)，工程會將以其改制

成為行政法人之後，是否能解決關鍵性問題做為適度鬆綁的判定標準。

研究團隊回應：關於採購的適度鬆綁可以分為兩個階級：第一，適法性；第二，適當性(成

本效益分析)。

3. 針對評鑑法人是否達成營運績效目標之情形，不知兩廳院對於採購部分，是

否訂有年度營運績效指標？

行政院主計總處

1. 成立行政法人之後，會計之部分已根據《行政法人法》授權行政法人自理。

主計總處針對會計是否適度鬆綁，是檢視行政法人化之後，會計程序是否相

較於法人化之前更具效率。

2. 在評鑑構面「以行政法人的型態運作之必要性」，各部會之專長不同，是否

有能力對此做出相關評估？

研究團隊回應：各部會在評鑑此項目時以各自的專業出發，之後再將各部會的評鑑標準做

整合。但是評鑑標準之後會進行修正。

文化部人事處

1. 就人力資源管理情形，在法人化之後，人事相關業務已轉由行政法人自理，

故關於人事適度鬆綁之部分，是否有評鑑之必要？

研究團隊回應：並非沒有評鑑的必要性，應該是指人事業務授權給兩廳院之後，是否有達

成效率，因此，未來在文字的敘述上會斟酌修正。

2. 當初行政法人在改制之後，人事權已授權給行政法人，如果人事處再介入評

估，是否不妥？

研究團隊回應：以兩廳院為例，因應此制度評鑑的構面與指標是容易的，但是針對其他行

政法人是希望發揮輔導功能，確立制度指標可以幫助其他行政法人的運作。

行政院人事行政總處

1. 機關(構)在改制行政法人之前，已檢視過是否使用行政法人制度較為妥當。

研究團隊設立此項目，可能是考量評鑑結果之效力(例如：回歸政府機關)而

來。建議行政團隊修改用字。

148

諮詢會議內容摘要

（第二場）

時 間：2013年 10月 4日

地 點：行政院人事行政總處

主 持 人：行政院人事行政總處林文燦主任秘書

出席人員：教育部黃碧端次長、政治大學施能傑教授、臺灣大學彭錦鵬教授、臺

北大學陳銘薰教授、臺灣科學教育館朱楠賢館長、文化部張美玲處

長、行政院國家科學委員會陳宗權處長

列席人員：國立中正文化中心曾慧珍主任、行政院人事行政總處黃麗玲副處長、

呂世壹簡任視察、施華恩科長、范妤瑛專員、研究團隊

黃碧端次長

1. 中正文化中心走行政法人之成果值得讚賞，但利用近三年之成績以證明行政

法人之績效，無法證明其他行政法人亦可運行良好。

2. 各行政法人之屬性不同，故法人制度評鑑是危險的。以大學評鑑為例，教育

部正思考如何從評鑑退場，將其轉換成為大學自主評鑑；反觀行政法人制度

評鑑，其評鑑專家之專業度不如大學，所造成之負面評價與被人詬病程度均

大於大學評鑑，故尚需評估評鑑實施與否。

3. 從公務機關轉型成為行政法人，目的在於得到更大之行政彈性以減少對政府

依賴，所以政府補助經費不應過高。兩廳院之所以成功，是因為逐年減少對

政府預算之依賴。

4. 兩廳院證明法人制度可行，不在於評鑑制度之設立，而在於其體質優良及擁

有專業管理人才，並建立績效評鑑、用心設計績效考核指標。

5. 各行政法人之先天條件有所不同，故在新設之法人之間，欠缺可比較性與同

質性之評比條件。

6. 制度評鑑制度之內容有自由心證之空間，會打亂原本之績效評鑑制度。兩廳

院之績效考核指標，可做為制度評鑑之架構。

陳銘薰教授

1. 可將法人內部評鑑機制與制度評鑑結合，以節省人力成本。但各行政法人屬

性不同，套上制度評鑑具有高度挑戰性。

2. 對於此制度評鑑之構面，應著重於檢查是否可以控制並達到成效，避免出現

過度注重經營成效而忽略公共目的達成之根本目標。

3. 建議評鑑構面與指標適度簡化，以適用於四種不同型態之機構。

4. 制度評鑑由人事行政總處主責最為恰當，但僅推動、擬訂政策，至於實際評

鑑之專業部分，交由其他業務監督單位或是外部專家評判。

149

5. 立法院附帶決議所預想之制度評鑑結果，是否以「及格」或「不及格」而論？

抑或像大學評鑑，使用「過關」、「待觀察」之形式？個人認為使用大學評鑑

之標準似乎比較妥當。

6. 制度評鑑應提出相關指標，評估各機關(構)是否適用行政法人之組織型態，

或針對行政法人制度是否仍需繼續推廣，給予相關評判標準。

陳宗權處長

1. 應先釐清立法院之用意。第一層面為評鑑「行政法人制度」是否仍要存在？

第二層面為評估兩廳院或是其他四個即將成為行政法人之機關，是否適用行

政法人制度？評估應包括民營化、行政機關等其他選項。

2. 評估必須透過專家判斷，評鑑指標也應由專家決定。

朱楠賢館長

1. 由部會聘任之評鑑委員，評鑑由行政院聘任之法人董監事，是否妥當？

2. 兩廳院已受績效評估指標約束，而目前制度評鑑之設計與績效評鑑十分相

似，另外再設立制度評鑑機制，會造成兩廳院之困擾。

3. 制度評鑑指標之內容，有許多地方仍需改善。例如：以國際巡迴展演次數做

為評判國家文化藝術形象是否提升，是有危險性的。公共性目的之達成與自

籌率同時為指標，究竟是互補或是互斥，也有待考量。

4. 在目前規劃之評鑑委員組成當中，外部委員之比例過少，主要評鑑者仍多為

政府部門。

5. 行政法人之董事為無給職，是否願意配合制度評鑑仍有待考量。

6. 若以輔導取代制度評鑑，是比較理想之方式。

施能傑教授

1. 解讀立法院之附帶決議，應非要設計行政法人制度評鑑機制，而是針對未來

成立之行政法人，在成立後之三年內做成評估報告。

2. 就基本邏輯而言，立法院已通過《行政法人法》，無需再評估行政法人制度是

否要繼續運行。

3. 法人治理、經營管理應納入年度績效評鑑，而制度評鑑之目的，在於行政院

檢視行政法人是否達成當初設立之公共目的，判別其是否應該退場。

4. 制度評鑑應專注於制度核心價值，由專家負責，無需分外評、內評，由行政

院主導即可，而且針對不同類型的行政法人，必須以不同標準來評鑑。

5. 可將制度評鑑引導為階段性，對監督機關定期之評估結果作總合性瞭解，並

透過制度評鑑之結果進行下一步決策，例如：將屬性相似之法人合併。

6. 績效管理指標之部分，只能就個別案例作討論，難以將單一體系運用在不同

屬性之法人身上。

150

彭錦鵬教授

1. 若需要進行評鑑業務，規模不必龐大。以英、日為例，行政法人與傳統之行

政機關相差不大，但以自由程度而論，兩國均比我國開放。

2. 透過制度評鑑作以評估兩廳院改制前後之績效，確實對於提升專業有所幫

助，但制度評鑑以嚴謹之方式設計有所困難，因為實務上，進行跨行政法人

之比較是不容易的。

3. 制度評鑑之使用時機有二：第一，在法人領導階層任期結束之前一年可作評

鑑；第二，行政院認為某行政法人運行不良、考慮轉變其屬性時，也可以進

行評鑑，但委員應以外部專家為主。無論是上述哪一種情形，均使用一階段

評鑑即可，兩階段評鑑花費過多成本。

張美玲處長

1. 檢視立法院之附帶決議，制度評鑑之規模不需如此龐大。倘若要檢視行政法

人制度是否良善，只需透過評估績效是否提升，以及是否達成設立法人之公

共目的即可。

2. 行政法人之立法目的為彈性、鬆綁，若要另外設計繁複之指標約束它，我對

於此制度之推動成效持保留態度。

151

《附錄四》AHP問卷

「建立行政法人制度評鑑機制之研究」

層級分析法問卷

委託機關：行政院人事行政總處

執行機關：國立臺北大學

計畫主持人：劉坤億（國立臺北大學公共行政暨政策學系副教授）

協同主持人：王文君（國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授）

研 究 員：李天申（國立臺灣大學政治學研究所博士候選人）

研究助理：謝奕璇（國立臺北大學公共行政暨政策學系碩士生）

中華民國 102年 7月

152

【層級分析法之特色】

本研究應用層級分析法（AHP），目的在於整合學者專家和實務界人士之意

見，以確立本研究案所欲實施問卷調查之調查構面和主要調查項目。層級分析法

的特色在於將各影響要素建立層級架構，並對於同層級之各要素進行配對比較，

以類別尺度評定各成對要素之相對權重。配對比較之結果可進行一致性檢定，俾

供決定是否採用該評估之參考。若結果具有一致性，便可結合各層級配對比較之

結果，而求得各影響要素之總相對權重。

【問卷填答說明】

在您填答時，先依影響的重要性予以排列，然後請依照每一對照題目左右兩

側所呈現不同的社群選項，以「兩兩比較」的方式，在 1、3、5、7、9的衡量值

中，評估同等重要、稍微重要、比較重要、極為重要、非常重要，最後勾選出對

公設財團法人績效考核構面的相對重要性。

範例：若您認為左邊的指標重要性較大，請在偏左的適當強度中勾選；若您

認為右邊的指標重要性較大，請在偏右的適當強度中勾選。（每一列僅勾選一項）

＊ 例如，調查之構面有四：（1）家人；（2）師長；（3）朋友；（4）長官，您認

為何者較為重要？

1. 請依重要性排序：（ 1 ）≧（ 2 ）≧（ 3 ）≧（ 4 ）

2. 請依上述排序，勾選兩兩因素的「相對重要程度」。

強度

項目

非

常

重

要

9

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為

重

要7

比

較

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微

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等

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重

要3

比

較

重

要5

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為

重

要7

非

常

重

要9

強度

項目

家人 V 師長

家人 V 朋友

家人 V 長官

→此結果顯示：受訪者認為家人較其他構面重要許多。

153

【層級分析之績效考核構面與項目】

為建立適用於行政法人制度評鑑之構面與項目，本研究團隊先行透過文獻分

析、深度訪談，綜合列出以下各調查構面及調查項目（第一層稱為制度評鑑構面；

第二層稱為制度評鑑項目）。

惟基於學術界與實務界、公部門與私部門不同社群之評估意見，遂藉由層級

分析法進行調查構面與項目之決定。有關本項社群權重決定之層級分析架構圖請

參見下圖，以方便您填答問卷時，能更清楚地掌握各績效考核構面與項目。

（制度評鑑構面） （制度評鑑項目）

上述構面與項目之排列，不代表既定權重！

法人治理 ‧ 明確的責任制度

‧ 資訊揭露及透明的程度

‧ 董事會善盡職責

‧ 獨立且具功能的監察人

‧ 回應利益關係人的程度

經營管理 ‧ 內部控制之完善性

‧ 人力資源管理之情形

‧ 財務管理之情形

‧ 資產管理情形

‧ 自籌財源之情形

‧ 營運績效達成目標之情形

制度核心價值 ‧ 公共目的之達成情形

‧ 以行政法人的型態運作之必要性

‧ 設置或改制之目的達成情形

154

【層級分析問卷內容】

《調查構面的說明與相對重要性》

（1）法人治理：指行政法人透過明確的責任制度、資訊揭露、董事會職責、獨

立且具功能的監察人，及回應利益關係人（如監督機關、服務對象等）之

需求，以加強法人績效管理與課責之規範。

（2）經營管理：指行政法人的內部控制、人力資源管理、財務管理、資產管理、

自籌財源情形，以及是否達到組織營運績效目標。

（3）制度核心價值：行政法人制度之核心價值，可透過個別行政法人所欲追求

之設置宗旨（即公共目的）來反映。具體的評估項目，可分為：公共目的

之達成情形、以行政法人的型態運作之必要性、設置或改制之目的達成情

形。

1. 請依重要性排序：（ ）≧（ ）≧（ ）

2. 請依上述排序，勾選兩兩因素的「相對重要程度」。

強度

項目

非

常

重

要

9

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為

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要7

比

較

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稍

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等

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稍

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要3

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較

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要5

極

為

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要7

非

常

重

要9

強度

項目

(1)法人治理 (2)經營管理

(1)法人治理 (3)制度核心價值

(2)經營管理 (3)制度核心價值

155

《調查項目的說明與相對重要性》

〔法人治理〕

（1）明確的責任制度：組織架構應能促進受評之行政法人運作的透明度與效率、

符合法律規定，以及清楚明確地辨別監督機關、行政法人之職責。

（2）資訊揭露及透明的程度：指確保受評之行政法人相關的經營、財務、績效、

所有權及管控等重大資訊，主動、及時且正確地揭露之程度，外界可以有

多元管道經常取得可靠與可比較的詳細資訊，據以做出各項決策。

（3）董事會善盡職責：係確保受評之行政法人董事會的策略性指導、對經營階

層的有效監督，以及法人與公眾對其職責的信賴。

（4）獨立且具功能的監察人：即藉助監察人之設置，確實輔助及提升受評之行

政法人董事會專業經營能力的功能。

（5）回應利益關係人的程度：指受評之行政法人業務活動的規劃與辦理，是否

回應利益關係人的需求、利益和關切之問題。

1. 請依重要性排序：（ ）≧（ ）≧（ ）≧（ ）≧（ ）

2. 請依上述排序，勾選兩兩因素的「相對重要程度」。

強度

項目

非

常

重

要

9

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7

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較

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3

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1

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微

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3

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較

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5

極

為

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要

7

非

常

重

要

9

強度

項目

(1)明確的責任制度 (2)資訊揭露及透明的程度

(1)明確的責任制度 (3)董事會善盡責任

(1)明確的責任制度 (4)獨立且具功能的監察人

(1)明確的責任制度 (5)回應利益關係人的程度

(2)資訊揭露及透明的程度 (3)董事會善盡職責

(2)資訊揭露及透明的程度 (4)獨立且具功能的監察人

(2)資訊揭露及透明的程度 (5)回應利益關係人的程度

(3)董事會善盡職責 (4)獨立且具功能的監察人

(3)董事會善盡職責 (5)回應利益關係人的程度

(4)獨立且具功能的監察人 (5)回應利益關係人的程度

156

〔經營管理〕

（1）內部控制之完善性：指針對組織的控制環境、風險評估、控制作業、資訊

與溝通，以及監督等五大部分，訂定標準作業程序，並據以執行、追蹤、

自行檢查和考核，進行完整周延的內控與內稽作業。

（2）人力資源管理之情形：指透過人力結構、薪資待遇、員工培訓等辦理情形，

檢視受評之行政法人人力資源的管理成果。

（3）財務管理之情形：指透過預決算辦理情形、收入穩定性、支出合理性等情

形，檢視受評之行政法人財務的管理成果。

（4）資產管理情形：指管理使用之公共營造物、設施設備、基金等是否按特定

指定用途妥善運用、確保財產登記的方法、贈與和轉讓，以及保障財產安

全與促進資產使用效率之措施。

（5）自籌財源之情形：指行政法人自行籌措財源（即政府補助以外之經費）之

比率的合理性，以及達成合理之自籌財源的能力。

（6）營運績效目標達成之情形：此處之營運績效目標達成，並非行政法人之年

度績效目標達成情形，而是 3-5 年（中程或指當屆董事會）之營運績效目

標之達成情況。

1. 請依重要性排序：（ ）≧（ ）≧（ ）≧（ ）≧（ ）≧（ ）

2. 請依上述排序，勾選兩兩因素的「相對重要程度」。

強度

項目

非

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9

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要7

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較

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要3

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要7

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要9

強度

項目

(1)內部控制之完善性 (2)人力資源管理之情形

(1)內部控制之完善性 (3)財務管理之情形

(1)內部控制之完善性 (4)資產管理情形

(1)內部控制之完善性 (5)自籌財源之情形

(1)內部控制之完善性 (6)營運績效目標達成之情形

(2)人力資源管理之情形 (3)財務管理之情形

(2)人力資源管理之情形 (4)資產管理情形

(2)人力資源管理之情形 (5)自籌財源之情形

(2)人力資源管理之情形 (6)營運績效目標達成之情形

(3)財務管理之情形 (4)資產管理情形

(3)財務管理之情形 (5)自籌財源之情形

157

強度

項目

非

常

重

要

9

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要3

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較

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要7

非

常

重

要9

強度

項目

(3)財務管理之情形 (6)營運績效目標達成之情形

(4)資產管理情形 (5)自籌財源之情形

(4)資產管理情形 (6)營運績效目標達成之情形

(5)自籌財源之情形 (6)營運績效目標達成之情形

158

〔制度核心價值〕

（1）公共目的之達成情形：指受評之行政法人在過去數年當中，是否有達成其

設立宗旨。若其宗旨已不必存在，該行政法人之存廢即有檢討空間。

（2）以行政法人的型態運作之必要性：指受評組織未來維持為行政法人，是否

仍為達成其設立宗旨之最佳組織型態。以國家運動訓練中心為例，若繼續

維持行政法人來運作，是否比改制為行政機關（構）、財團法人或將其民營

化，更能幫助運動選手於下一屆奧運奪牌。

（3）設置或改制之目的達成情形：包括融合公、私組織之優點與特性、增加用

人彈性、適度鬆綁政府會計和採購的限制、強化經營責任及成本效益、開

放多元參與公共事務等。

1. 請依重要性排序：（ ）≧（ ）≧（ ）

2. 請依上述排序，勾選兩兩因素的「相對重要程度」。

強度

項目

非

常

重

要

9

極

為

重

要7

比

較

重

要5

稍

微

重

要3

同

等

重

要1

稍

微

重

要3

比

較

重

要5

極

為

重

要7

非

常

重

要9

強度

項目

(1)公共目的之達成情形

(2)以行政法人的型態運作

之必要性

(1)公共目的之達成情形

(3)設置或改制之目的達成

情形

(2)以行政法人的型態運作

之必要性

(3)設置或改制之目的達成

情形

謝謝您的耐心填答！再次感謝！

159

《附錄五》AHP問卷分析結果

【附錄五之一】國家表演藝術中心之層級分析結果一覽表

評鑑構面/項目 E1 E2 E3 E4 E5 個案 全體

法人治理 0.455 0.066 0.105 0.333 0.058 0.177 0.253

‧明確的責任制度 0.261 0.261 0.513 0.506 0.250 0.425 0.324

‧資訊揭露及透明的程度 0.033 0.513 0.063 0.033 0.468 0.138 0.201

‧董事會善盡職責 0.513 0.063 0.261 0.277 0.153 0.257 0.233

‧獨立且具功能的監察人 0.063 0.033 0.129 0.125 0.075 0.096 0.128

‧回應利益關係人的程度 0.129 0.129 0.033 0.059 0.054 0.085 0.113

經營管理 0.455 0.149 0.258 0.333 0.207 0.321 0.252

‧內部控制之完善性 0.039 0.028 0.140 0.416 0.258 0.138 0.132

‧人力資源管理之情形 0.074 0.109 0.039 0.245 0.082 0.114 0.176

‧財務管理之情形 0.140 0.240 0.074 0.168 0.108 0.171 0.170

‧資產管理情形 0.025 0.109 0.025 0.025 0.051 0.049 0.070

‧自籌財源之情形 0.254 0.051 0.254 0.043 0.027 0.105 0.102

‧營運績效達成目標之情形 0.467 0.461 0.467 0.103 0.474 0.423 0.349

制度核心價值 0.091 0.785 0.637 0.333 0.735 0.502 0.495

‧公共目的之達成情形 0.637 0.105 0.637 0.637 0.258 0.458 0.548

‧以行政法人型態運作必要性 0.105 0.637 0.258 0.105 0.105 0.223 0.196

‧設置或改制之目的達成情形 0.258 0.258 0.105 0.258 0.637 0.319 0.256

一致性 0.04 0.06 0.05 0.04 0.09 0.02 0.02

資料來源：本研究整理。

160

【附錄五之二】國家災害防救科技中心之層級分析結果一覽表

評鑑構面/項目 F1 F2 F3 F4 F5 個案 全體

法人治理 0.055 0.218 0.081 0.135 0.105 0.124 0.253

‧明確的責任制度 0.570 0.040 0.063 0.095 0.122 0.143 0.324

‧資訊揭露及透明的程度 0.214 0.224 0.513 0.459 0.560 0.458 0.201

‧董事會善盡職責 0.064 0.099 0.261 0.193 0.035 0.131 0.233

‧獨立且具功能的監察人 0.034 0.068 0.129 0.193 0.210 0.137 0.128

‧回應利益關係人的程度 0.118 0.568 0.033 0.060 0.073 0.130 0.113

經營管理 0.173 0.067 0.731 0.281 0.258 0.266 0.252

‧內部控制之完善性 0.118 0.144 0.458 0.046 0.020 0.131 0.132

‧人力資源管理之情形 0.252 0.252 0.042 0.182 0.040 0.165 0.176

‧財務管理之情形 0.072 0.038 0.258 0.083 0.243 0.159 0.170

‧資產管理情形 0.038 0.236 0.025 0.030 0.073 0.067 0.070

‧自籌財源之情形 0.023 0.019 0.142 0.181 0.448 0.127 0.102

‧營運績效達成目標之情形 0.498 0.311 0.075 0.478 0.176 0.351 0.349

制度核心價值 0.772 0.715 0.188 0.584 0.637 0.610 0.495

‧公共目的之達成情形 0.637 0.618 0.669 0.637 0.070 0.515 0.548

‧以行政法人型態運作必要性 0.105 0.086 0.243 0.258 0.257 0.214 0.196

‧設置或改制之目的達成情形 0.258 0.297 0.088 0.105 0.672 0.271 0.256

一致性 0.13 0.17 0.07 0.08 0.39 0.03 0.02

資料來源：本研究整理。

161

【附錄五之三】國家運動訓練中心之層級分析結果一覽表

評鑑構面/項目 G1 G2 G3 G4 G5 個案 全體

法人治理 0.089 0.063 0.715 0.167 0.052 0.154 0.253

‧明確的責任制度 0.440 0.398 0.182 0.408 0.045 0.289 0.324

‧資訊揭露及透明的程度 0.369 0.080 0.055 0.212 0.045 0.145 0.201

‧董事會善盡職責 0.077 0.216 0.453 0.124 0.088 0.194 0.233

‧獨立且具功能的監察人 0.084 0.204 0.187 0.102 0.215 0.200 0.128

‧回應利益關係人的程度 0.031 0.102 0.124 0.152 0.607 0.172 0.113

經營管理 0.159 0.184 0.067 0.046 0.151 0.127 0.252

‧內部控制之完善性 0.474 0.080 0.113 0.057 0.025 0.118 0.132

‧人力資源管理之情形 0.249 0.389 0.154 0.538 0.025 0.240 0.176

‧財務管理之情形 0.059 0.102 0.090 0.058 0.043 0.091 0.170

‧資產管理情形 0.053 0.031 0.138 0.060 0.092 0.086 0.070

‧自籌財源之情形 0.023 0.073 0.117 0.018 0.221 0.072 0.102

‧營運績效達成目標之情形 0.142 0.325 0.388 0.270 0.593 0.392 0.349

制度核心價值 0.752 0.753 0.218 0.787 0.797 0.719 0.495

‧公共目的之達成情形 0.761 0.584 0.221 0.778 0.711 0.657 0.548

‧以行政法人型態運作必要性 0.048 0.281 0.319 0.042 0.243 0.158 0.196

‧設置或改制之目的達成情形 0.191 0.135 0.460 0.180 0.046 0.186 0.256

一致性 0.25 0.19 0.19 0.44 0.26 0.04 0.02

資料來源：本研究整理。

162

【附錄五之四】國家電影文化中心之層級分析結果一覽表

評鑑構面/項目 H1 H2 H3 H4 H5 個案 全體

法人治理 0.429 0.694 0.191 0.715 0.188 0.501 0.253

‧明確的責任制度 0.204 0.652 0.378 0.264 0.034 0.290 0.324

‧資訊揭露及透明的程度 0.073 0.031 0.13 0.117 0.271 0.140 0.201

‧董事會善盡職責 0.577 0.198 0.046 0.543 0.457 0.362 0.233

‧獨立且具功能的監察人 0.032 0.088 0.073 0.026 0.146 0.083 0.128

‧回應利益關係人的程度 0.114 0.031 0.374 0.051 0.091 0.125 0.113

經營管理 0.143 0.132 0.761 0.067 0.081 0.200 0.252

‧內部控制之完善性 0.046 0.176 0.065 0.023 0.067 0.089 0.132

‧人力資源管理之情形 0.12 0.103 0.135 0.055 0.130 0.151 0.176

‧財務管理之情形 0.478 0.082 0.46 0.106 0.248 0.325 0.170

‧資產管理情形 0.285 0.039 0.051 0.032 0.024 0.077 0.070

‧自籌財源之情形 0.022 0.024 0.264 0.222 0.042 0.092 0.102

‧營運績效達成目標之情形 0.05 0.577 0.025 0.562 0.489 0.266 0.349

制度核心價值 0.429 0.174 0.048 0.218 0.731 0.299 0.495

‧公共目的之達成情形 0.333 0.818 0.086 0.772 0.731 0.547 0.548

‧以行政法人型態運作必要性 0.333 0.091 0.297 0.055 0.188 0.203 0.196

‧設置或改制之目的達成情形 0.333 0.091 0.618 0.173 0.081 0.250 0.256

一致性 0.06 0.13 0.22 0.18 0.08 0.01 0.02

資料來源：本研究整理。

163

【附錄五之五】國家中山科學研究院之層級分析結果一覽表

評鑑構面/項目 I1 I2 I3 I4 I5 個案 全體

法人治理 0.218 0.637 0.202 0.173 0.455 0.398 0.253

‧明確的責任制度 0.513 0.516 0.554 0.584 0.19 0.489 0.324

‧資訊揭露及透明的程度 0.063 0.29 0.206 0.131 0.201 0.178 0.201

‧董事會善盡職責 0.261 0.095 0.132 0.209 0.221 0.184 0.233

‧獨立且具功能的監察人 0.129 0.051 0.07 0.029 0.346 0.099 0.128

‧回應利益關係人的程度 0.033 0.048 0.039 0.048 0.042 0.051 0.113

經營管理 0.067 0.258 0.701 0.055 0.091 0.193 0.252

‧內部控制之完善性 0.245 0.459 0.038 0.445 0.03 0.175 0.132

‧人力資源管理之情形 0.115 0.216 0.146 0.149 0.366 0.236 0.176

‧財務管理之情形 0.107 0.124 0.078 0.082 0.15 0.137 0.170

‧資產管理情形 0.05 0.067 0.038 0.025 0.074 0.061 0.070

‧自籌財源之情形 0.025 0.067 0.252 0.045 0.194 0.101 0.102

‧營運績效達成目標之情形 0.458 0.067 0.447 0.254 0.187 0.290 0.349

制度核心價值 0.715 0.105 0.097 0.772 0.455 0.409 0.495

‧公共目的之達成情形 0.715 0.659 0.637 0.731 0.08 0.555 0.548

‧以行政法人型態運作必要性 0.218 0.156 0.105 0.081 0.234 0.183 0.196

‧設置或改制之目的達成情形 0.067 0.185 0.258 0.188 0.685 0.262 0.256

一致性 0.14 0.11 0.09 0.13 0.35 0.04 0.02

資料來源：本研究整理。

164

165

《附錄六》國立中正文化中心行政法人制度評鑑說明

構面 評鑑項目 評鑑指標

評鑑單位/人員

指標操作化說明 評核標準

人事 主計 採購 財產

管理

外部

專家

制度核心價值

公共目的之

達成情形

採用行政法人之組織屬性，能否提升國家文化藝

術形象？

V 由法人彙整相關資

料，說明法人於特定

期間內之國際曝光

度、國際巡迴展演次

數，提供評鑑委員參

考。

待改善、可、優

採用行政法人之組織屬性，能否創造國際競爭優

勢？

V 由法人彙整相關資

料，說明法人於於特

定期間內引進國際

一流表演團體、節目

數量，提供評鑑委員

參考。

待改善、可、優

採用行政法人之組織屬性，能否推廣表演藝術及

社會藝術教育活動？

V 由法人彙整相關資

料，說明法人於於特

定期間內舉辦相關

待改善、可、優

166

活動場次、參加人

數，提供評鑑委員參

考。

設置或改制

之目的達成

情形

組織行政法人化之後，用人制度的彈性化是否產

生實際的效果？

V 由法人提供資料，比

較行政法人化之前

後，召募專業人力之

方 式 與 效 果 的 差

別，必要時得由評鑑

委員於實地訪視時

藉由面訪查核。

是、否

組織行政法人化之後，財會制度的鬆綁是否產生

實際的效果？

V 由法人提供資料，比

較行政法人化之前

後，財務運用、預算

編 列 與 執 行 的 差

別，必要時得由評鑑

委員於實地訪視時

藉由面訪查核。

是、否

組織行政法人化之後，採購制度的鬆綁是否產生

實際的效果？

V 由法人提供資料，比

較行政法人化之前

後，辦理節目、設備

採購的差別，必要時

得由評鑑委員於實

是、否

167

地訪視時藉由面訪

查核。

組織行政法人化之後，是否有強化經營責任及成

本效益？

V V 由法人提供資料，說

明組織在各項監督

機制下，能否有效提

升經營責任與成本

效益，必要時得由評

鑑委員於實地訪視

時藉由面訪查核。

是、否

組織行政法人化之後，是否有開放多元參與公共

事務？

V 由評鑑委員閱讀法

人 董 事 會 會 議 紀

錄，檢視董事會成員

之多元背景，能否反

映社會之多元利益。

是、否

以行政法人

的型態運作

之必要性

為達成組織設立宗旨，在組織型態上，採行政法

人比採行政機關(構)為佳？

V V V V V 由法人提供資料，說

明組織改制為行政

法 人 之 後 的 優 缺

點，作為評鑑委員評

核之參考。

非常不同意、不

同意、普通、同

意、非常同意

為達成組織設立宗旨，在組織型態上，採行政法

人比民營化為佳？

V V V V V 由法人提供資料，評

估組織民營化之優

缺點，作為評鑑委員

非常不同意、不

同意、普通、同

意、非常同意

168

評核之參考。

為達成組織設立宗旨，在組織型態上，採行政法

人比採財團法人為佳？

V V V V V 由法人提供資料，評

估組織採財團法人

型態之優缺點，作為

評鑑委員評核之參

考。

非常不同意、不

同意、普通、同

意、非常同意

為達成組織設立宗旨，中心由中央機關監督，比

由臺北市政府監督為佳？

V V V V V 由法人提供資料，評

估組織移撥臺北市

政 府 監 督 之 優 缺

點，作為評鑑委員評

核之參考。

非常不同意、不

同意、普通、同

意、非常同意

法人治理

明確的責任

制度

法人之中程營運計畫、年度工作計畫，是否由監

督機關核定？

V 由評鑑委員檢視核

備公文書。

是、否

監督機關是否落實對法人進行績效評鑑？ V 由評鑑委員檢視各

年度績效評鑑結果

報告。

是、否

法人之董事會、藝術總監，是否有明確之權責區

分？

V 由評鑑委員檢視法

人設置條例中之權

責劃分規定，並輔以

訪視當事人以釐清

權責區分之實際情

形。

是、否

169

法人之董事、監察人、藝術總監，是否有利益迴

避之規範？

V 由評鑑委員檢視法

人設置條例及相關

規 定 是 否 明 確 規

範，並藉由實際訪視

確認是否符合相關

規範。

是、否

資訊揭露程

度

法人是否主動、即時且正確揭露經營、財務、績

效及管控等重大資訊？

V 由評鑑委員檢視法

人是否訂定法人資

訊揭露作業辦法或

準則，並藉由實地訪

視確認法人是否落

實。

是、否

法人是否提供資訊索取的多元管道？ V 由評鑑委員於實地

訪視時查核。

是、否

董事會善盡

職責

董事會是否確實對法人進行策略性指導？ V 由評鑑委員檢視法

人 董 事 會 會 議 紀

錄，必要時得由評鑑

委員於實地訪視時

藉由面訪查核。

待改善、可、優

董事會是否定期檢視法人業務活動符合設立宗

旨？

V 由評鑑委員檢視法

人 董 事 會 會 議 紀

錄，必要時得由評鑑

是、否

170

委員於實地訪視時

藉由面訪查核。

董事會是否對經營階層進行有效的監督？ V 由評鑑委員檢視法

人 董 事 會 會 議 紀

錄，必要時得由評鑑

委員於實地訪視時

藉由面訪查核。

待改善、可、優

董事會是否有協助法人籌募經費？ V 由法人彙整相關活

動資料及實際協助

募款績效，提供評鑑

委員查核。

待改善、可、優

獨立且具功

能的監察人

監察人是否定期召開內部稽核會議？ V 由評鑑委員檢視法

人稽核會議紀錄，必

要時得由評鑑委員

於實地訪視時藉由

面訪查核。

是、否

監察人是否落實決算審查？ V 由評鑑委員檢視法

人決算審查會議紀

錄，必要時得由評鑑

委員於實地訪視時

藉由面訪查核。

是、否

監察人是否落實其他重大事項之審查或稽核？ V 由法人彙整相關審 待改善、可、優

171

查或稽核之紀錄，提

供評鑑委員查核。

回應利益關

係人需求

法人中程營運計畫、年度計畫，是否符合監督機

關之需求？

V 由法人彙整相關書

面資料，提供評鑑委

員查核。

待改善、可、優

法人業務活動的規劃與辦理，是否符合表演團體

之需求？

V 以滿意度調查結果

作為評核依據。

待改善、可、優

法人業務活動的規劃與辦理，是否符合觀眾之需

求？

V 以滿意度調查結果

作為評核依據。

待改善、可、優

經營管理

內部控制之

完善性

法人各部門是否訂定標準作業程序，並據以執

行、追蹤、自行檢查和考核？

V 由法人提供相關書

面資料說明各部門

標準作業程序訂定

情形，以及實際執行

情況。

是、否

法人是否針對已發生內部控制設計缺失之業務項

目，修正控制重點？

V 由法人提供相關書

面資料，以實際案例

說明內部控制缺失

及相關要點修正情

形。

是、否

人力資源管

理之情形

在 99 至 101 年期間，法人人力結構的合理性？ V 由法人彙整相關書

面資料說明法人人

力結構現況，以及該

待改善、可、優

172

結構是否能夠符合

營運需求。

在 99 至 101 年期間，法人聘用專業人力薪資待遇

的合理性？

V 由法人提供相關書

面資料說明與業界

類 似 專 業 工 作 相

較，法人之薪資待遇

情況是否合理。

待改善、可、優

在 99 至 101 年期間，法人員工培訓的落實情形？ V 由法人提供相關書

面資料說明法人員

工訓練需求以及實

際提供之訓練課程

內容是否相符。

待改善、可、優

在 99 至 101 年期間，法人人事經費的合理性？ V V 由法人提供相關書

面資料說明法人人

事經費佔總經費之

比例，與其他同類型

組織相較，是否合

理。

待改善、可、優

財務管理之

情形

在 99 至 101 年期間，法人收入的穩定性？ V 請提供收支餘絀決

算 表 作 為 評 核 依

據，說明法人收入項

目以及收入情況。

待改善、可、優

173

在 99 至 101 年期間，法人支出的合理性？ V 提供收支餘絀決算

表作為評核依據，說

明各項支出比例之

合理性。

待改善、可、優

資產管理情

形

在 99 至 101 年期間，法人管理使用之公共營造

物，能否按特定指定用途妥善管理與運用？

V 由法人彙整相關書

面資料說明法人管

理使用之公共營造

物現行之管理機制

是否完善、是否符合

其指定用途。

待改善、可、優

在 99 至 101 年期間，法人管理使用之設施設備，

能否按特定指定用途妥善管理與運用？

V 由法人彙整相關書

面資料說明法人管

理使用之設施設備

之 清 點 與 管 理 情

況，以及是否均符合

其指定用途。

待改善、可、優

在 99 至 101 年期間，法人管理使用之基金，能否

按特定指定用途妥善管理與運用？

V 由法人彙整相關書

面資料說明法人管

理使用之基金是否

有 適 當 的 運 用 規

章，並且確實查核。

待改善、可、優

自籌財源之 在 99 至 101 年期間，監督機關要求法人自籌比率 V V 提供相關書面資料 待改善、可、優

174

情形 之合理性？ 說明監督機關所要

求之法人自籌比率

是否符合法人之營

運條件與能力。

在 99 至 101 年期間，法人達成合理自籌財源的情

況？

V V 由法人彙整相關書

面資料說明是否提

出 適 當 的 營 運 策

略，並且達成合理自

籌財源目標。

待改善、可、優

營運績效目

標達成之情

形

現行衡量法人營運績效指標之效度？ V V V V V 以監督機關辦理法

人年度績效評鑑之

相關資料說明所擬

定之績效指標是否

能夠確實反應法人

實際營運績效。

待改善、可、優

在 99 至 101 年期間，法人達成營運績效指標之情

形？

V V V V V 以監督機關辦理法

人年度績效評鑑之

相關資料佐證，說明

是否達成各營運績

效目標。

待改善、可、優

在 99 至 101 年期間，法人針對未達成績效目標值

所擬定之改善計畫？

V V V V V 以監督機關辦理法

人年度績效評鑑之

待改善、可、優

175

相關資料佐證，說明

針對未達成績效目

標之指標項目，所提

出 之 具 體 改 善 計

畫，及執行情況。

註：關於評核標準，「待改善」為低於 60（不含）分，「可」為 60（含）至 80（不含）分，「優」為 80（含）至 100（含）分。

176

177

《附錄七》國立中正文化中心行政法人制度評鑑－書面說明（參考表格）

構面 評鑑項目 評鑑指標 說明（請以實際成果具體回應評鑑指標） 備註

制度核心價值

公共目的

之達成情

形

採用行政法人之組織屬性，

能否提升國家文化藝術形

象？

採用行政法人之組織屬性，

能否創造國際競爭優勢？

採用行政法人之組織屬性，

能否推廣表演藝術及社會藝

術教育活動？

設置或改

制之目的

達成情形

組織行政法人化之後，用人

制度的彈性化是否產生實際

的效果？

組織行政法人化之後，財會

制度的鬆綁是否產生實際的

效果？

組織行政法人化之後，採購

制度的鬆綁是否產生實際的

效果？

組織行政法人化之後，是否

178

有強化經營責任及成本效

益？

組織行政法人化之後，是否

有開放多元參與公共事務？

以行政法

人的型態

運作之必

要性

為達成組織設立宗旨，在組

織型態上，採行政法人比採

行政機關(構)為佳？

為達成組織設立宗旨，在組

織型態上，採行政法人比民

營化為佳？

為達成組織設立宗旨，在組

織型態上，採行政法人比採

財團法人為佳？

為達成組織設立宗旨，中心

由中央機關監督，比由臺北

市政府監督為佳？

法人治理

明確的責

任制度

法人之中程營運計畫、年度

工作計畫，是否由監督機關

核定？

監督機關是否落實對法人進

行績效評鑑？

法人之董事會、藝術總監，

179

是否有明確之權責區分？

法人之董事、監察人、藝術

總監，是否有利益迴避之規

範？

資訊揭露

程度

法人是否主動、即時且正確

揭露經營、財務、績效及管

控等重大資訊？

法人是否提供資訊索取的多

元管道？

董事會善

盡職責

董事會是否確實對法人進行

策略性指導？

董事會是否定期檢視法人業

務活動符合設立宗旨？

董事會是否對經營階層進行

有效的監督？

董事會是否有協助法人籌募

經費？

獨立且具

功能的監

察人

監察人是否定期召開內部稽

核會議？

監察人是否落實決算審查？

監察人是否落實其他重大事

項之審查或稽核？

180

回應利益

關係人需

求

法人中程營運計畫、年度計

畫，是否符合監督機關之需

求？

法人業務活動的規劃與辦

理，是否符合表演團體之需

求？

法人業務活動的規劃與辦

理，是否符合觀眾之需求？

經營管理

內部控制

之完善性

法人各部門是否訂定標準作

業程序，並據以執行、追蹤、

自行檢查和考核？

法人是否針對已發生內部控

制設計缺失之業務項目，修

正控制重點？

人力資源

管理之情

形

在 99 至 101 年期間，法人人

力結構的合理性？

在 99 至 101 年期間，法人聘

用專業人力薪資待遇的合理

性？

在 99 至 101 年期間，法人員

工培訓的落實情形？

在 99 至 101 年期間，法人人

181

事經費的合理性？

財務管理

之情形

在 99 至 101 年期間，法人收

入的穩定性？

在 99 至 101 年期間，法人支

出的合理性？

資產管理

情形

在 99 至 101 年期間，法人管

理使用之公共營造物，能否

按特定指定用途妥善管理與

運用？

在 99 至 101 年期間，法人管

理使用之設施設備，能否按

特定指定用途妥善管理與運

用？

在 99 至 101 年期間，法人管

理使用之基金，能否按特定

指定用途妥善管理與運用？

自籌財源

之情形

在 99 至 101 年期間，監督機

關要求法人自籌比率之合理

性？

在 99 至 101 年期間，法人達

成合理自籌財源的情況？

營運績效 現行衡量法人營運績效指標

182

目標達成

之情形

之效度？

在 99 至 101 年期間，法人達

成營運績效指標之情形？

在 99 至 101 年期間，法人針

對未達成績效目標值所擬定

之改善計畫？

綜合說明及補充

183

《附錄八》國立中正文化中心行政法人制度評鑑－指標可操作性與可行性評估

構面 評鑑

項目

評鑑指標 年度績效評鑑之

相關指標

評鑑參據 可操作性 可行性 整體評估

高 低 高 低

制度核心價值

公共目

的之達

成情形

採用行政法人之組織屬性，能否

提升國家文化藝術形象？

國內節目輸出國際檔次

及場次、跨國合作節目輸

出檔次及場次、推動兩廳

院國際能見度。

評鑑委員可根據相關指

標之實際表現加以評鑑。

V V 本指標有客觀參據，

易操作且可行。

採用行政法人之組織屬性，能否

創造國際競爭優勢？

引進國外節目檔次及場

次、跨國合作節目檔次及

場次。

評鑑委員可根據相關指

標之實際表現加以評鑑。

V V 本指標有客觀參據，

易操作且可行。

採用行政法人之組織屬性，能否

推廣表演藝術及社會藝術教育

活動？

巡迴演出場次、主辦節目

媒體合作轉播次數、推廣

活動演出場次、專業雜誌

每月發行量、出版品種類

數、表演資料庫建置、主

辦開放式藝文活動次

數、導覽活動參與人次、

圖書館使用人次、圖書館

館藏數量。

評鑑委員可根據相關指

標之實際表現加以評鑑。

V V 本指標有客觀參據，

易操作且可行。

設置或 組織行政法人化之後，用人制度 人事費佔總支出比率。 評鑑委員可根據法人化 V V 本指標有客觀參據，

184

改制之

目的達

成情形

的彈性化是否產生實際的效

果？

前後召募專業人力之方

式與效果的差別加以評

鑑。

易操作且可行。

組織行政法人化之後，財會制度

的鬆綁是否產生實際的效果？

無，但可由財會人員及藝

術總監之實際業務經驗

判斷。

評鑑委員可根據法人化

前後財務運用、預算編列

與執行方式的差別加以

評鑑。

V V 本指標可行且不難操

作，但需參酌實際辦

理相關業務之人員的

意見。

組織行政法人化之後，採購制度

的鬆綁是否產生實際的效果？

無，但可由採購人員及藝

術總監之實際業務經驗

判斷。

評鑑委員可根據法人化

前後辦理節目、設備採購

的差別加以評鑑。

V V 本指標可行且不難操

作，但需參酌實際辦

理相關業務之人員的

意見。

組織行政法人化之後，是否有強

化經營責任及成本效益？

無，但可由藝術總監之實

際業務經驗及董事長之

法人治理經驗舉證並判

斷。

評鑑委員可由年度績效

評鑑資料進行評鑑。

V V 本指標可行且不難操

作，但需參酌董事

會、行政主管的意見。

組織行政法人化之後，是否有開

放多元參與公共事務？

無，但可由董事會組成及

董事會議內容加以評估。

評鑑委員可根據董事名

單、歷次董事會會議紀錄

加以評鑑。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

以行政

法人的

型態運

作之必

為達成組織設立宗旨，在組織型

態上，採行政法人比採行政機關

(構)為佳？

無，但可由法人董事會、

法人之監督機關加以判

斷。

歷年績效報告書可做為

評鑑之參據之一。

V V 本指標可行且不難操

作，但需參酌歷年績

效報告書，以及董事

會、監督機關之意見。

185

要性 為達成組織設立宗旨，在組織型

態上，採行政法人比民營化為

佳？

無，但可由法人董事會、

法人之監督機關加以判

斷。

歷年績效報告書可做為

評鑑之參據之一。

V V 本指標可行且不難操

作，但需參酌歷年績

效報告書，以及董事

會、監督機關之意見。

為達成組織設立宗旨，在組織型

態上，採行政法人比採財團法人

為佳？

無，但可由法人董事會、

法人之監督機關加以判

斷。

歷年績效報告書可做為

評鑑之參據之一。

V V 本指標可行且不難操

作，但需參酌歷年績

效報告書，以及董事

會、監督機關之意見。

為達成組織設立宗旨，中心由中

央機關監督，比由臺北市政府監

督為佳？

無，但可由法人董事會、

法人之監督機關加以判

斷。

歷年績效報告書可做為

評鑑之參據之一。

V V 本指標可行且不難操

作，但需參酌歷年績

效報告書，以及董事

會、監督機關之意見。

法人治理

明確的

責任制

度

法人之中程營運計畫、年度工作

計畫，是否由監督機關核定？

無，但法人或法人監督機

關均有該計畫之核定公

文可資調閱。

監督機關核定之公文書

可做為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

監督機關是否落實對法人進行

績效評鑑？

營運績效評鑑報告 (整

本) 。

歷年績效報告書可做為

評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

法人之董事會、藝術總監，是否

有明確之權責區分？

無，但可由相關規章辦法

及法人實際運作判斷。

董事會與藝術總監權責

劃分表可做為評鑑之參

據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

法人之董事、監察人、藝術總

監，是否有利益迴避之規範？

無，但可由相關規章辦法

及法人實際運作判斷。

國立中正文化中心設置

條例第 13 條等規定可做

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

186

為評鑑之參據。

資訊揭

露程度

法人是否主動、即時且正確揭露

經營、財務、績效及管控等重大

資訊？

年度財務報表及營運資

訊之公開。

官方網站之資訊公開內

容可做為評鑑之參據。

V V 本指標有客觀參據，

易操作且可行。

法人是否提供資訊索取的多元

管道？

無，但可由相關規章辦法

及法人實際運作判斷。

國立中正文化中心資訊

公開辦法第 5條、官方網

站之資訊公開內容可做

為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

董事會

善盡職

責

董事會是否確實對法人進行策

略性指導？

無，但可由董事會會議紀

錄判斷。

歷次董事會會議紀錄可

做為評鑑之參據。。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

董事會是否定期檢視法人業務

活動符合設立宗旨？

無，但可由董事會會議紀

錄判斷。

歷次董事會會議紀錄可

做為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

董事會是否對經營階層進行有

效的監督？

無，但可由董事會會議紀

錄判斷。

歷次董事會會議紀錄可

做為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

董事會是否有協助法人籌募經

費？

無，但可由財會單位提供

登載資料判斷。

可根據法人彙整之相關

資料做為評鑑之參據。。

V V 本指標有客觀參據，

易操作且可行。

獨立且

具功能

的監察

人

監察人是否定期召開內部稽核

會議？

無，但可由相關會議紀錄

判斷。

歷次稽核會議紀錄可做

為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

監察人是否落實決算審查？ 無，但可由相關會議紀錄

判斷。

歷次決算審查會議紀錄

可做為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

監察人是否落實其他重大事項

之審查或稽核？

無，但可由相關會議紀錄

判斷。

歷次相關審查或稽核之

會議紀錄可做為評鑑之

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

187

參據。

回應利

益關係

人需求

法人中程營運計畫、年度計畫，

是否符合監督機關之需求？

無，但可由相關會議紀錄

判斷。

歷次相關會議紀錄可做

為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

法人業務活動的規劃與辦理，是

否符合表演團體之需求？

演出單位滿意度調查。 評鑑委員可根據滿意度

調查結果加以評鑑。

V V 本指標有客觀參據，

易操作且可行。

法人業務活動的規劃與辦理，是

否符合觀眾之需求？

觀眾對整體服務滿意

度、觀眾對於主辦節目滿

意度調查。

評鑑委員可根據滿意度

調查結果加以評鑑。

V V 本指標有客觀參據，

易操作且可行。

經營管理

內部控

制之完

善性

法人各部門是否訂定標準作業

程序，並據以執行、追蹤、自行

檢查和考核？

無，但可由相關規章辦法

及法人實際運作判斷。

國立中正文化中心內部

稽核辦法可做為評鑑之

參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

法人是否針對已發生內部控制

設計缺失之業務項目，修正控制

重點？

無，但可由相關規章辦法

及法人實際運作判斷。

法人擬定之修正計畫可

做為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

人力資

源管理

之情形

在 99 至 101 年期間，法人人力

結構的合理性？

無，但可由人事管理單位

提供實際統計數據判斷。

人力結構表可做為評鑑

之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

在 99 至 101 年期間，法人聘用

專業人力薪資待遇的合理性？

無，但可由人事管理單位

提供實際統計數據判斷。

薪資結構表可做為評鑑

之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

在 99 至 101 年期間，法人員工

培訓的落實情形？

工作人員教育訓練時間 /

平均每人受訓時數、內部

講師執行訓練課程比例。

可根據由人事管理單位

提供實際統計可做為評

鑑之參據。

V V 本指標有客觀參據，

易操作且可行。

在 99 至 101 年期間，法人人事 人事費佔總支出比率。 可根據人事管理單位提 V V 本指標有客觀參據，

188

經費的合理性？ 供實際統計可做為評鑑

之參據。

易操作且可行。

財務管

理之情

形

在 99 至 101 年期間，法人收入

的穩定性？

無，但可由法人董事會自

評，以及監督機關財會單

位評斷。

歷年收支餘絀決算表可

做為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

在 99 至 101 年期間，法人支出

的合理性？

無，但可由法人董事會自

評，以及監督機關財會單

位評斷。

歷年收支餘絀決算表可

做為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

資產管

理情形

在 99 至 101 年期間，法人管理

使用之公共營造物，能否按特定

指定用途妥善管理與運用？

無，但可由法人董事會自

評，以及監督機關評斷。

歷年陳報之相關表報可

做為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

在 99 至 101 年期間，法人管理

使用之設施設備，能否按特定指

定用途妥善管理與運用？

無，但可由法人董事會自

評，以及監督機關評斷。

歷年呈報之相關表報可

做為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

在 99 至 101 年期間，法人管理

使用之基金，能否按特定指定用

途妥善管理與運用？

無，但可由法人董事會自

評，以及監督機關評斷。

歷年決算書可做為評鑑

之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

自籌財

源之情

形

在 99 至 101 年期間，監督機關

要求法人自籌比率之合理性？

整體自籌經費比率。 評鑑委員與監督機關先

討論出合理之自籌財源

比率，再據以檢視各年度

之自籌比率的合理性。

V V 本指標可行且不難操

作，但監督機關和法

人對自籌財源比率，

宜事先取得共識。

在 99 至 101 年期間，法人達成 節目經營佔自籌收入比 根據相關指標評鑑及客 V V 本指標有客觀參據，

189

合理自籌財源的情況？ 率、場地經營佔自籌收入

比率、公共服務業務佔自

籌收入比率、周邊業務經

營佔自籌收入比率、行政

管理佔自籌收入比率。

觀數據評鑑其自籌財源

之合理與否。

易操作且可行。

營運績

效目標

達成之

情形

現行衡量法人營運績效指標之

效度？

營運績效評鑑報告 (整

本) 。

由評鑑委員檢視歷年報

告書加以評鑑。

V V 此項評鑑項目宜由具

備績效管理及校標操

作專長之評鑑委員實

施評鑑。

在 99 至 101 年期間，法人達成

營運績效指標之情形？

營運績效評鑑報告(整本) 根據歷年報告書加以評

鑑。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

在 99 至 101 年期間，法人針對

未達成績效目標值所擬定之改

善計畫？

無，但可由法人及其監督

機關提供相關資料判斷。

法人擬定之改善計畫可

做為評鑑之參據。

V V 本指標有文本參據，

易操作且可行。

190

191

《附錄九》期中報告審查意見回應說明表

研究案名稱：建立行政法人制度評鑑機制之研究

審查委員 審查意見 回應說明

黃委員榮

志

整體性意見：依本研究主題之意

旨，主要係建立行政法人「制度」

之評鑑機制，而非僅針對個別行政

法人組織建立評鑑機制。本期中報

告「肆、深度訪談之初步分析」即

是針對「制度」評鑑進行分析，「伍、

初步發現」之論述則以個別行政法

人組織之評鑑為主題，在內容篇幅

方面，仍多以個別行政法人組織為

論述對象，建議再充實制度面之相

關內容，以符合本研究案之研究方

向。

本案之緣起，係為回應立法院

於 100年 4月 8日三讀通過《行

政法人法》之附帶決議，其內

容為：「施行 3年內改制行政法

人數以不超過 5個為原則，並

俟各該法人成立 3年後評估其

績效，據以檢討本法持續推動

之必要性」。換言之，本案雖名

為「行政法人制度評鑑機制」，

但在實際操作上，仍需檢視各

行政法人，方能回應立法院之

要求。根據焦點團體受訪者之

意見，未來可考慮將「行政法

人制度評鑑」修正為 「行政法

人組織評鑑」之類名稱，並與

「年度業務評鑑」區隔。

「貳、研究主題背景及有關研究之

檢討」內容為英國、日本及美國行

政法人之「發展概況」、「定義與特

徵」及「評鑑機制」，而相關檢討僅

在該章節之「小結」概略說明，建

議針對上開三國之研究進一步比較

分析（以對照表呈現更佳）。

關於英國、日本及美國行政法

人制度評鑑之經驗，本團隊將

持續蒐集資料，並於期末報告

中，進一步比較分析並整理為

表格。

第 27頁「5.制度評鑑原則宜明確」

所列六大原則，其出處應來自「貳、

研究主題背景及有關研究之檢討」

之英國評鑑機制相關內容，而非透

過深度訪談而得，建議移至適當段

落。

第 27頁「5.制度評鑑原則宜明

確」所列六大原則，其出處並

非第 5頁「貳、研究主題背景

及有關研究之檢討」，而是本團

隊訪談審計部官員 A3，受訪者

在接受面訪之前，另外提供書

面訪談資料（已補充至第 44-46

頁）。相關文字出處，位於第 44

頁。

承上，六大原則既經研究團隊認 本團隊採納本項審查意見，於

192

可，建議進一步闡述意涵、內容及

其操作性，並檢討是否完全適用於

我國行政法人制度評鑑或個別行政

法人組織評鑑。

期末報告之政策建議中，完整

論述英國行政法人制度評鑑六

大原則於我國之操作性與適用

性。

第 30頁「三、制度評鑑的效力」部

分，應針對行政法人制度之評鑑效

力進行論述，惟內容較偏向個別行

政法人組織評鑑效力；另「效力」

定義為何？其中對第三級效力之論

述，與我國行政院組織改造推動行

政法人化之方向有所不符，相關論

述亦有自相矛盾之處，以上均建請

改善。

本團隊已參酌本項審查意見，

於第 30頁補充說明「制度評鑑

效力」的意涵。另外，本團隊

所建議之第三級效力，為檢討

行政法人組織屬性，而此項建

議係參考英國與日本行政法人

制度評鑑結果所產生之效力，

並非反對我國行政院推動行政

法人化，兩者之間應無不符或

矛盾之處。再者，本研究將持

續蒐集專家學者及實務界意

見，並於期末報告提出更周全

之行政法人制度評鑑機制方

案。

第 6 頁第 2 段夾註總務省之「総」

字，建議與其他段落一致，改為

「總」。

第 6 頁第 2 段夾註總務省之

「総」字係為日文。本團隊此

處採用日文之原因，係為與

「捌、參考文獻」之日文文獻

一致，便於讀者查閱出處。

第 22頁第 2段有關「……亦有受訪

者認為在行政院組織改造之後，行

政法人相關業務將移轉給人事行政

總處……」，因行政法人業務係屬人

事行政總處職掌，行政院研考會並

無主辦該項法定職掌業務，建議修

正上開內容。

本團隊已採納本項審查意見，

並參酌受訪者 A2（行政院研究

發展考核委員會簡任官）之說

法，將第 22頁第 2 段相關文字

修正為 「組織評鑑業務將移轉

給人事行政總處」。

第 25 頁有關「（一）評鑑法人為跨

部會的工作，而非僅由法人之主管

機關負責」，建議依行政法人法之規

定，修正為「監督機關」。

本團隊已採納本項審查意見，

將第 25 頁之「主管機關」修正

為「監督機關」。

第 27 頁、第 28 頁有關「及時性」

一詞，在第 5頁為「即時性」，建議

審酌修正並予統一。

本團隊已採納本項審查意見，

將第 5 頁、第 27 頁、第 28 頁

中「及時性」一詞，統一修正

為「即時性」。

193

第 38頁「訪談記錄」請修正為「訪

談紀錄」；訪談地點「行政院研究考

核委員會」請修正為「行政院研究

發展考核委員會」。

本團隊採納本項審查意見，將

第 38頁「訪談記錄」修正為「訪

談紀錄」；訪談地點「行政院研

究考核委員會」修正為「行政

院研究發展考核委員會」。

張委員秋

元（呂簡

任視察世

壹代理）

有關行政法人制度評鑑及年度績效

評鑑相關論述，建議清楚區分，並

將研究重點置於制度評鑑。

本團隊於深度訪談時，受訪者

即指出制度評鑑須與年度績效

評鑑區隔（第 19頁）。對此，

本團隊提出期末報告時，將對

此進行深入之分析與論述，並

將研究重點置於制度評鑑。

第 8頁「3.評價系統之檢討」有關

「……且有總務省政獨委之雙重檢

查結構……」之內容，其中「政獨

委」一詞為「政策評價‧獨立行政

法人評價委員會」之簡稱，建議於

該段本文敘明（圖 1內之簡稱為「政

獨會」，併請審酌修正）。

本團隊已根據日本文獻，將「政

策評價‧獨立行政法人評價委

員會」之簡稱，統一為「政獨

會」，並配合修正報告第 7、8

頁之文字。

第 9頁第 1段有關現行日本 102 個

獨立行政法人將大幅縮減至65個一

節，建議得再補充說明日本係依何

種評估原則或標準予以簡併；第 3

段「……現行作法為各省府評估委

員做第一階段評估，再由第三方獨

立機構進行第二階段評估，未來將

由主管大臣進行績效評估，第三方

獨立機構在期中階段進行確認」，上

述內容未盡明確，建議再敘明由各

省府評估委員評估改為由主管大臣

評估之作法有何不同；最末段「單

年度管理的法人」內涵為何，亦請

於附註加註。

日本整併獨立行政法人，仍在

持續當中。以本團隊目前掌握

之日本政府公開文件，尚未能

明確回答本項審查意見。本團

隊亦相當關注本項審查意見所

提出之問題，未來將持續蒐集

文獻，儘可能於期末報告增補

說明。

第 21頁第 1段有關「……亦可考慮

由經過專業認證的第三方獨立機關

辦理此一業務……」，建議修正為

「第三方獨立機構」，以期一致；另

請提出由何機構辦理較為合適。

本團隊已採納本項審查意見，

將第 21頁第 1段「第三方獨立

機關」等文字修正為「第三方

獨立機構」，並於期末報告提出

更周全之行政法人制度評鑑機

制方案。

194

第 28頁「（一）主辦機關」建議第

二階段由行政院主辦制度評鑑一

節，因有受訪者提出由行政院層級

辦理，將失去修改彈性之顧慮，請

研究團隊再予審酌。

本團隊將參酌本項審查意見，

俟完成焦點團體訪談、AHP 問

卷調查之後，一併於期末報告

提出更周全之行政法人制度評

鑑機制方案。

第 30頁「三、制度評鑑的效力」建

議制度評鑑結果為良好之行政法

人，應予以獎勵（例如頒發獎勵金）

一節，似較偏向對年度績效評鑑之

獎勵；另有關撤換法人董（監）事

之第二級效力，依行政法人法第 6

條規定，已可對當屆董（監）事之

行政法人年度績效評鑑連續二年未

達監督機關所定標準者，予以解

聘，上述意見併提供研究團隊參考。

本團隊將參酌本項審查意見，

俟完成焦點團體訪談、AHP 問

卷調查之後，一併於期末報告

提出更周全之行政法人制度評

鑑機制方案。

蔡參事祈

賢

建議制度評鑑從行政法人自我評鑑

做起，由行政法人首長邀集內部主

管自我評鑑，第二階段及第三階

段，再分別接受監督機關及行政院

之評鑑。

本團隊將參酌本項審查意見，

俟完成焦點團體訪談、AHP 問

卷調查之後，一併於期末報告

提出更周全之行政法人制度評

鑑機制方案。

未來行政法人陸續成立後，建議可

進行交互評鑑，有助行政法人彼此

學習，並可做追蹤評鑑，以瞭解是

否確實達到改進之效果。

本團隊將參酌本項審查意見，

俟完成焦點團體訪談、AHP 問

卷調查之後，一併於期末報告

提出更周全之行政法人制度評

鑑機制方案。

195

《附錄十》期末報告審查意見回應說明表

研究案名稱：建立行政法人制度評鑑機制之研究

審查委

員

審查意見 意見回應

張 處 長

秋元

行政法人係基於行政分流之思

維，將不適合由行政機關或民間辦

理之事務交由行政法人來辦理，藉

此提升運作績效。依行政法人法及

個別行政法人設置條例規範之年

度營運績效評鑑，與本研究係為回

應立法院附帶決議所做之評鑑應

無重疊問題，現階段亦無長期、重

複辦理制度評鑑之規劃，爰行政法

人營運良窳之評核則回歸每年度

之營運績效評鑑，並藉由資訊公開

提供各界檢視，因此並無過度干擾

法人治理之問題，監督機關仍負最

終監督責任。

本團隊接受本項審查意見，並於

第五章第二節政策建議，補強對

於一次性回應立法院附帶決議之

評鑑作法。

朱 科 長

玉葉

建議除評鑑構面與項目外，可初步

設計共通之細部指標及權重，俾利

監督機關後續輔導參考。

本研究認為，「制度核心價值」、

「法人治理」、「經營管理」等三

個評鑑構面，對於不同個案具有

通用性。至於評鑑項目以及依據

評鑑項目所制定之評鑑指標，必

須依照不同個案之特性而有不同

之設計，而本研究所提出之評鑑

項目，可做為未來修改之基礎。

至於評鑑項目、指標、權重應如

何決定，應保留由監督機關、受

評之行政法人來共同討論。對

此，本研究於第四章第二節最末

與第五章第二節政策建議作補充

說明。

蔡 參 事

祁賢

建議完成評鑑後，於評審委員提出

評鑑報告前即應給予行政法人針

對評鑑結果提出申覆之機會，提出

評鑑報告後一定期間內應由行政

本團隊接受本項審查意見，並納

入第五章第二節政策建議。

196

法人提出改進措施，以發揮實質效

益。

基於評鑑民主化角度，訂定細部指

標應邀受評者參與，以切合實際評

鑑需要。

本團隊接受本項審查意見，並納

入第五章第二節政策建議。

有關評鑑效力部分，建議將「評鑑

結果為普通」修正為「評鑑通過」，

以資周妥。

本團隊接受本項審查意見，並納

入第五章第二節政策建議。

黃 專 門

委 員 榮

志

本研究主題為「建立『行政法人制

度評鑑機制』之研究」，應針對整

體的行政法人制度之評鑑機制進

行研究，而非針對個別行政法人來

建立評鑑機制，惟經檢視研究報

告，常見整體性的「制度評鑑」與

個別行政法人「績效評鑑」或評鑑

交互使用，建議依委託研究之主題

加以釐清。

「制度評鑑」係為回應立法院通

過《行政法人法》時之附帶決議，

雖會針對個別行政法人進行評

鑑，但重點與每年度皆舉辦之「績

效評鑑」不盡相同。對此，本研

究於第三章、第五章皆有明確之

說明，強調二者之差異。

「行政法人制度評鑑」與「行政法

人評鑑制度」屬不同概念，但在相

關訪談紀錄，卻見受訪者在受訪過

程中均從「評鑑制度」之角度思考

及答題，恐降低訪談內容之參考

性。

本研究之深度訪談、焦點團體之

訪談對象，皆具一定之代表性，

且基於研究倫理，在訪談過程

中，應讓受訪者忠實表達其意

見。另外，為確保訪談紀錄符合

受訪者之原意，本研究之訪談紀

錄皆有請受訪者確認。是以，本

團隊認為訪談內容仍應有其參考

價值。

本研究計畫重點之一為「針對研

究、文化、訓練、科學（技）等不

同制度類型，建立專屬評鑑指標情

形」，然研究報告卻未著墨，倘無

法完成，建議於報告中明確敘明。

本團隊於文獻檢索之過程中，並

未發現這些國家有特別針對研

究、文化、訓練、科學（技）等

不同制度類型之行政法人，建立

專屬之評鑑指標。對此，本團隊

於第二章第四節、第五章第一節

補充說明。

第 1 章第 3 節研究方法與流程之

「二、深度訪談法」及「三、焦點

團體訪談法」（P.4）均有提及「預

計」邀請訪談之人數，考量本研究

已進行至期末階段，非期初之研究

本團隊接受本項審查意見，將該

處「預計」之文字修正為「原規

劃」。

197

計畫，建議將「預計」之文字修正

為「原規劃」或「原預計」。

第 2章第 1節有關「英國執行性非

部會公共組織」之制度評鑑研析部

分，均稱「英國行政法人」或「行

政法人」，惟依本節之主題，英國

所設應為「執行性非部會公共組

織」，似不宜以「行政法人」稱之；

另本節究以英國「執行性非部會公

共組織」或「非部會公共組織」（二

者範圍及內涵不同）為研析對象，

建議就名詞及研析範圍予以釐清

及界定。

根據審計部許哲源先生於 2005年

親赴英國考察之結果，英國「執

行性非部會公共組織」即為「行

政法人」，並於考查結束後做成

《公共團體課責機制之研究—以

英國行政法人為例》報告，故本

案將「執行性非部會公共組織」

譯為「行政法人」，本團隊認為應

屬適當。另外，根據本案之委託

需求，英國研究對象為「執行性

非 部 會 公 共 組 織 (Executive

NDPBs)」（行政法人），但因其為

NDPBs 之一種類型，且英國近年

所推動之制度評鑑，係以全體

NDPBs 為對象，而非特別針對行

政法人。對此，本團隊於第二章

第一節補充說明。

第 29頁最末行「然而亦有受訪者

認為在行政院組織改造之後，行政

法人相關業務將移轉給人事行政

總處……」，經檢視訪談紀錄，受

訪者意見係為「研考會將來要跟經

建會合併為國發會，組織評鑑的業

務最終要移交給人事總處」，爰建

議將「行政法人」修正為「組織評

鑑」。

本團隊接受本項審查意見，將該

處「行政法人」之文字修正為「組

織評鑑」。

第 5章第 1節研究發現二、國內實

證調查之主要發現「（三）制度評

鑑之重點應該涵蓋制度核心價

值、法人治理品質及經營績效」

（P.61），其中「經營績效」係屬

行政法人年度績效評鑑之重點，易

造成行政法人制度評鑑與行政法

人績效評鑑之混淆，亦與「（一）

制度評鑑須注意監督與彈性的平

衡，盡量避免過於頻繁」（P.60），

關於研究發現二、國內實證調查

之主要發現「（三）制度評鑑之重

點應該涵蓋制度核心價值、法人

治理品質及『經營績效』」，為避

免讀者與行政法人績效評鑑之混

淆，本研究將其中「經營績效」

等四字修正為「經營管理」。另

外，關於制度評鑑之「經營管理」

構面，本研究建議其權重不宜

高，且為減輕法人之行政作業負

198

第 2段「制度評鑑應與法人之年度

績效評鑑有所區別，實施制度評鑑

時，應盡可能簡化法人組織在行政

作業上的負擔」之研究結論有所出

入，建議釐清及修正。

擔，相關之評鑑指標可與年度績

效評鑑報告結合。

承上，「（四）制度評鑑可採『兩階

段』進行，各階段之評鑑重點應有

所區別」（P.61），亦與前述之「簡

化法人組織在行政作業上的負擔」

之研究結論亦有不符。

對行政法人辦理制度評鑑，難免

會增加組織之作業負擔。對此，

本團隊設計制度評鑑指標時，會

考量其與年度績效評鑑有所關

連，使受評鑑之行政法人便於提

供資料，盡量減少其負擔。

第 5章第 2節政策建議一、近期可

實施之政策建議（一）所提出具體

建議「1.由於附帶決議所指涉之評

估（或評鑑）標的為個別行政法

人，建議未來相關作業以行政法人

『組織評鑑』，取代易於被誤解的

『制度評鑑』」部分（P.65、P.66），

依行政法人法第 16 條第 1 項規

定：「監督機關應邀集有關機關代

表、學者專家及社會公正人士，辦

理行政法人之績效評鑑」復查中央

行政機關組織基準法第 13 條規

定：「一級機關應定期辦理組織評

鑑，作為機關設立、調整或裁撤之

依據。」基上，針對個別行政法人

之評鑑，不宜以「組織評鑑」稱之。

本團隊接受本項審查意見，修正

第五章第二節政策建議，將針對

個別行政法人之評鑑，維持「制

度評鑑」之名稱。

建議用詞統一部分：

1. 焦點團體「訪」談與焦點團體

「座」談。

2. 提「升」與提「昇」。

3. 計「畫」與計「劃」。

4. 「形」態與「型」態。

5. 行政院人事行政總處、人事行

政總處與人事總處。

6. 部「分」與部「份」（正確用法

應為「部分」）。

7. 「行政法人」與「法人」（建議

本團隊接受本項審查意見，將相

關用詞予以統一為：焦點團體

「訪」談、提「升」、計「畫」、「型」

態、「行政院人事行政總處」、部

「分」、「行政法人」、「主計」。

199

統一為行政法人）。

8. 因應主計機構人員設置管理條

例修正施行，各中央機關除分設會

計處（室）與統計處（室）者外，

均稱為主計處（室），爰建議報告

內容提及「會計」單位部分，均配

合修正為「主計」單位。

第 5頁，五、個案研究法第 5行「1

位約聘」，建議修正為「1 位約聘

人員」。

本團隊接受本項審查意見，將該

處「1 位約聘」之文字修正為「1

位約聘人員」。

第 12頁，三、（一）獨立行政法人

業務實績之評價第 7行「府省評價

委員會亦要要勸告法人改善業務

營運」，其中「要」字應屬贅字，

建議刪除。

本團隊接受本項審查意見，將該

處之「要」二字刪除。

第 19頁，倒數第 2段第 4行「第

四、部會首長必須在評鑑必須扮演

重要角色」，其中「必須」2 字應

屬贅字，建議刪除。

本團隊接受本項審查意見，將該

處之「必須」二字刪除。

第 28頁，綜合受訪者之意見，本

研究提出以下四點歸納：「（三）由

於各行政法人．．．，制度評鑑過

程需要個別行政法人之監督機關

參與」，漏植「別」字。

本團隊接受本項審查意見，於改

處補充漏植之「別」字。

第 53頁，第三節建構指標第 1段

第 4行「各法人組織條例皆尚未在

立法院三讀通過」，組織條例等字

建議修正為「設置條例」。

本團隊接受本項審查意見，將該

處「組織條例」等文字修正為「設

置條例」。

第 66 頁，（二）之 1.第 1 段第 3

行「本研究建議各監督機關行政法

人組織度評鑑工作」，其中「度」

字應屬贅字，建議刪除。

本團隊接受本項審查意見，將該

處之「度」字刪除。

張 處 長

秋元

依本研究需求，需蒐集外國案例中

有關針對研究、文化、訓練、科學

（技）等不同制度類型，建立專屬

評鑑指標情形，惟第 3章有關各國

案例部分，並未對此有所論述，未

讅係有蒐集但漏列，或各國並無類

本團隊於文獻檢索之過程中，並

未發現這些國家有特別針對研

究、文化、訓練、科學（技）等

不同制度類型之行政法人，建立

專屬之評鑑指標。對此，本團隊

於第二章第四節、第五章第一節

200

此設計？建議充實相關內容。 補充說明。

依本研究需求，需針對我國優先推

動之行政法人個案類型分別提出

具體評鑑指標，亦即原期待本報告

能就不同類型之行政法人提出不

同之評鑑指標。本報告雖就我國行

政法人個案類型之評鑑構面與項

目進行層級分析，獲致各個案評鑑

項目之權重數值（P.51），惟此僅

能顯示評鑑項目之權重與排名，仍

無法瞭解各個案類型是否應適用

有不同之評鑑指標？是否指各個

案類型僅需以同一套評鑑制度為

之，而僅需評鑑計分時給予不同權

重計分？對於如國家中山科學研

究院、國家災害防救科技中心等性

質較為特殊之行政法人，是否須有

較為不同之評鑑設計？又本案所

設計之評鑑構面與項目，與國外情

形相較如何？建議充實相關內容。

本研究認為，「制度核心價值」、

「法人治理」、「經營管理」等三

個評鑑構面，對於不同個案具有

通用性。至於評鑑項目以及依據

評鑑項目所制定之評鑑指標，必

須依照不同個案之特性而有不同

之設計，而本研究所提出之評鑑

項目，可做為未來修改之基礎。

至於評鑑項目、指標、權重應如

何決定，應保留由監督機關、受

評之行政法人來共同討論。對

此，本研究於第四章第二節最末

與第五章第二節政策建議作補充

說明。至於本案所設計之評鑑構

面與國外情形之相較，於第四章

第一節補充說明。

承上，本研究於個案研究時

（P.53），敘明「迄 2013年 10月，

各法人組織條例皆尚未再立法院

三讀通過，甚至尚未提出，未來運

作之方向仍有很大的變數，難以預

先訂定制度評鑑指標，故本研究僅

研提評鑑構面與項目，並計算其權

重，待未來法人確定成立後，作為

相關單位研擬評鑑指標時之參

考」，惟結論部分，已提及可利用

所設計完成的制度評鑑機制、評鑑

指標，賦予政策引導及輔導新制之

目的（P.58），為期周妥，請就本

研究所提出評鑑構面與項目補充

說明，何者具政策引導功能？何者

又可達成輔助新制目的，俾供參

考。

雖然本研究目前尚無法確立各行

政法人之評鑑指標及其權重，但

仍可藉由評鑑構面、項目及其權

重之分析結果，對各行政法人未

來之制度規劃與運作，產生一定

程度之引導作用。根據 AHP 分析

之結果，「制度核心價值」為權重

最高之評鑑構面，提醒未來成立

之各行政法人及其監督機關，在

提升法人營運績效之際，絕不可

忘卻成立行政法人之初衷。另

外，「法人治理」構面可提醒法

人，必須強化董事會職能、資訊

透明等法人治理相關事項。至於

「經營管理」構面，則是法人營

運最基本之要求。對此，本研究

於第四章第三節加強說明。

依本研究需求，需針對我國辦理行 本團隊接受本項審查意見，於第

201

政法人制度評鑑，提出操作模型之

建議。為瞭解相關操作模型之可行

性，雖研究過程中，或有相關專家

學者提出評鑑不宜密度過高以致

對於行政法人運作造成干擾，惟考

量目前針對立法院所作附帶決議

之「評估」，仍無法瞭解該院要求

行政院所為之評鑑強度為何？（亦

即究係簡單檢視各行政法人之年

度績效評鑑結果即可？抑或要求

行政院應就各行政法人之運作應

進行類似目前員額評鑑或大學評

鑑之稽核）。準此，本案仍請依不

同評鑑密度（包括評鑑構面、評鑑

項目、評鑑時程等）至少提出 2

種不同情境之評鑑做法，並進行優

劣分析（可將焦點團體會議中相關

學者所提建議整理納入），俾利未

來本總處研擬相關政策建議時有

更為具體詳細之依據。

五章第二節補強政策建議。

本研究雖無法實際評鑑國立中正

文化中心近 3年之運作成效，以瞭

解指標之可行性及可操作性，惟除

說明無法辦理之困難處之外，建議

亦可蒐集該中心近 3 年之年度績

效評鑑報告，與本研究所擬評鑑指

標做一對應及檢視，俾瞭解本研究

所提外部評鑑指標與行政法人內

部績效評鑑指標之間之區別性，進

而瞭解所提出評鑑指標之可行性

及可操作性。

本團隊接受本項審查意見，新增

附錄八，說明本研究所研擬之行

政法人制度評鑑指標，可以從年

度績效評鑑中找到哪些相關之指

標。藉由這項比對，除能區別二

種評鑑，亦可找出二者之關連，

進而提升制度評鑑指標之可行性

及可操作性。

英國政府於 2011 年 12月 14 日所

提出之 Public Bodies Act 2011，其

中文名稱究為《2011 年公共組織

法》或《公共組織法》，建議統一。

本團隊接受本項審查意見，將報

告中「《2011 年公共組織法》」、

「《公共組織法》」等文字，之統

一修正為「《公共組織法》」。

有關日本總務省設置之第三者評

價機關「政策評估‧獨立行政法人

評價委員會」，於第 13 頁圖 2-1為

本團隊接受本項審查意見，將「政

獨委」之文字修正為「政獨會」，

並將日本資料中之「評估」、「評

202

「政策評價‧獨立行政法人評價委

員會（政獨會）」，惟第 14頁內文

為「獨立行政法人之業務實績，每

年由所管轄之各府省評價委員會

檢查，且有總務省政獨委之雙重檢

查結構」，經查日本總務省網站資

料，政獨委為原日文簡稱；另本研

究對日本資料內容「評估」、「評價」

用語有多處不一致之情形，建議統

一。

價」等文字統一為「評估」，至於

「政策評估‧獨立行政法人評價

委員會」為組織名稱，故本團隊

則保留其原名，不改變其「評

估」、「評價」之文字。

有關日本獨立行政法人最新發展

之內容「迄 2013年 10月，日本已

實際將獨立行政法人之數量縮減

至 92個」，經查日本總務省公布之

官方資料，截至平成 25年 10月 1

日止，共有 100個獨立行政法人，

未讅資料正確性如何？建議釐清。

本團隊經查證後發現，迄平成 25

年 10月 1日止，確實共有 100個

獨立行政法人，原先「92」之數

字係為誤植。是以，本團隊接受

本項審查意見，並修正數據。

第 4、5 頁，有關焦點團體訪談法

「在本研究的第五階段，將辦理 1

場焦點團體訪談」及層級分析法

「本項研究方法之操作，將與本研

究第三階段時之焦點團體訪談配

合實施」之內容敘述，請配合實際

研究狀況修正。

本團隊接受本項審查意見，刪除

這二段文字中之「將」字，並配

合實際之研究狀況來修正。

第 30頁，「國家防災科技中心」係

「國家災害防救科技中心」之誤

繕，建議修正。

本團隊接受本項審查意見，將該

處「國家防災科技中心」之文字

修正為「國家災害防救科技中

心」。

第 37頁，AHP 問卷之附錄引用有

誤（按：應為附錄四，非附錄三），

建議修正。

本團隊接受本項審查意見，將該

處「附錄四」之文字修正為「附

錄三」。

第 22-24 頁，本研究所稱政務

「官」、簡任「官」、薦任「官」之

文字，建議修正為政務「人員」、

簡任「人員」、薦任「人員」。

本團隊接受本項審查意見，將報

告中政務「官」、簡任「官」、薦

任「官」之文字，全部修正為政

務「人員」、簡任「人員」、薦任

「人員」。