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李應平 ■台灣好基金會　執行長

再思行政法人績效評鑑機制

壹

前言20世紀末，臺灣最熱門的政策議題之一

是「行政法人」。

面對僵化的政府體制、法規限制以及國

家考試，各界亟欲找出運作更具效率及彈性

的制度，尤其文化領域，受制於彼時尚無文

化行政類科考試，長期以來，正式公務人員

欠缺文化專業背景，另一方面，文建會自 70

年成立正式編制員額 88人，至 101年文化

部成立後正式員額僅 282人，其餘文化專業

人士僅能以約聘僱方式任用，均是文化環境

發展的痛處。

90年前後，我任職於國家文化藝術基金

會推廣處處長，原行政院人事行政局（以下

簡稱原人事局）參考日本、德國、韓國等國

的公資法人機構進行研究，「行政法人」制

度成為顯學，文化界也熱切討論充滿期待。

無論是日本的獨立行政法人、德國的公法財

團、英國的非機關化的公法人、韓國的振興

院等等，以日本模式最受推崇。

但是，不管哪一個國家的制度，其政府

體制、法律系統乃至運作模式，都有其特殊

的背景與社會環境，無法全盤拷貝。此外，

臺灣在討論「行政法人」的過程中，也因為

防弊考量多過興利企圖，特別是對於政府（或

者民意機關）如何監督多所疑慮，讓行政法

人制度始終停留在反覆討論的過程中。

藝文界對於行政法人的討論更為關注，

原因在於 76年成立，長期隸屬教育部的國立

中正文化中心（含兩廳院），始終受困於文

化人員進用管道不足、專業經營無法落實、

會計程序與採購法的束縛，為文化界所詬病。

時任國立中正文化中心主任、兩廳院藝術總

監的朱宗慶就多次表示「兩廳院暫行組織章

程，不是為藝術專業機構設置的，因此在公

務機關的框架下，容易發生劣幣驅逐良幣的

效應。」（《聯合報》文化版，2003-7-17）

在實際運作上，朱宗慶也舉出不利競爭的實

例，包括「因為兩廳院定位不清楚，不但人

才進不來，看到好的節目也受限於公務機關

的種種規定，無法馬上引進。」等等。（《聯

合報》文化版，2003-7-23）

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以及如何去評估行政法人之成效？本文即以

國家表演藝術中心為例，探討文化類行政法

人績效評鑑機制之現況及可能問題。

貳

行政法人特性與目的在原人事局尚在研議各國行政法人制

度，規劃「行政法人法」立法的過程，當時

的兩廳院藝術總監朱宗慶認為長期處於定位

不明狀態下的兩廳院，最迫切且最有條件行

政法人化，他努力奔走，於 93年 1月 20日

完成「國立中正文化中心設置條例」單行法

的立法並於 93年 3月 1日施行，成為臺灣第

一個行政法人。

行政法人中正文化中心成立，較「行政

法人法」立法完成整整早了 7年，成為臺灣

行政法人制度的範兒。即使如此，在 100年

4月 27日方完成立法並公布實施的「行政法

人法」，立法院卻同時加上了一項附帶決議。

該決議文詳載「請行政院人事局除就適合改

制為行政法人之機關（構）作一梳理，並予

以評估分析後，將相關資料送本院司法及法

制委員會參考外；於本法公布施行 3年內，

改制行政法人數以不超過 5個為原則，並俟

各該法人成立 3年後評估其績效，據以檢討

本法持續推動之必要性。」這則決議文看似

立法院要求政府對於行政法人制度的推動嚴

謹審慎，實則也反映了對行政法人中正文化

中心過去 7年的營運成效持保留態度。

如此推論或許有人會認為是潑文化界冷

水，事實上，「行政法人法」施行後，依法

成立運作的除了行政法人中正文化中心，還

行政法人的基本概念在於提高政府行政

體系的效率，導入專業治理，提高組織競爭

力。兩廳院受限於國立中正文化中心管理處

組織條例（草案）被立法院擱置 16年，而以

暫行組織規程運作，編制人員以公務員為主，

另大量進用約聘人員，推動兩廳院的運作。

問題就在，兩廳院不是學校禮堂，也不

只是多功能會議廳或文化中心，專業的劇場

與音樂廳必須支應各種型態的舞蹈、戲劇、

音樂與跨界演出，結構精細複雜，市場生態

更是多變，需要劇場技術、節目製作、藝術

管理以及行銷人才的專業經營。

然而，公務人員的背景、經驗與訓練，

均不同於表演藝術與劇場管理，但是受限於

政府體制，約聘僱的專業人才無論薪資、位

階、福利保障都遠不及於公務人員，能發揮

的功能與權限也都受限。另一方面，劇場運

作亦非公務機關，無論是節目邀演、新製作，

都需要提前至少一到兩年，受制於政府預算

編列的規定，經常讓節目選購出現困難，更

不要提還有層層的會計制度與採購法制約。

此外，政府經費不足，無法全額編列兩

廳院營運費用，要求逐年提高自籌比例，也

是爭議之一。「以公務體制的運籌，產生企

業經營的效能」，一直是政府在評量兩廳院

價值與績效時的矛盾，既要扶植實驗性、創

新性、藝術性強的表演藝術團體，又要看票

房、看贊助收入，制度規範與市場發展背道

而馳，讓兩廳院始終難有明確定位。

因此，讓人事進用解套、推動專業治理

以及法規鬆綁，成為文化界共同的訴求，而

行政法人也就是文化界寄望的一帖良方。究

竟行政法人是否為臺灣文化界帶來新氣象？

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有國家中山科學研究院、國家災害防救科技

中心、國家運動訓練中心等 3個行政法人。

103年，臺北市文化局提出興建中的臺北藝

術中心未來將以行政法人方向規劃，行政院

即以需遵守立法院附帶決議，涉政府組織整

體政策的說法，未能應允。

另一個衍生的問題是，行政法人中正文

化中心原下轄臺北兩廳院（國家戲劇院與國

家音樂廳），後有興建中的高雄衛武營藝文

中心定位為國家級藝文場館，因此，各界研

議應將臺北兩廳院、高雄衛武營一併納入行

政法人，成立「國家表演藝術中心」，以發

揮專業治理、資源共享的精神，也就是現在

所謂一法人多館所的起源。

看在民間眼裡，行政法人似乎是解決問

題的萬靈丹，但是看在政府眼裡，卻步步為

營不敢妄動。這中間的差異究竟出在哪裡？

政府與民間的差異真的那麼遠嗎？

104年，行政院研議放寬地方政府設置

行政法人，部分縣市政府躍躍欲試。105年 5

月，高雄市政府召開「制定高雄市專業文化

機構設置自治條例草案公聽會」，吹皺了一

池春水。

高雄市政府文化局規劃成立行政法人高

雄市專業文化機構，納入高雄市立美術館、

高雄市歷史博物館、高雄市電影館，成為「一

法人多館所」的行政法人，三館將由現行市

府二級機關改制為獨立公法人，市府則從主

管機關變成監督機構，並且聲稱預算不變。

從 93年開始實施的文化行政法人制度，忽然

間讓文化界人士極度不安。除了文化局倉促

啟動立法程序，未能於事前廣泛周知並諮詢

專業意見，讓人疑慮，文化局是否有專業營

運規劃與評估，各界亦無所知，是引起此次

反彈的重要原因。

換個角度看，一個二十年前被視為「解

方」的制度，卻在實施了 12年後，讓文化界

不安，甚至懷疑政府動機，問題究竟出在哪

裡？出席公聽會的藝文界人士，提出了包括

史博館、電影館、美術館各自專業不同如何

納併同一董事會管理？政府補助經費如何保

障？三館經營很難達到自償率 15%的要求？

過去十餘年，這些老問題並沒有因為行政法

人化而消失。

依據行政院人事行政總處官網之「行政

法人專區」，行政法人是藉由法律的創設，打

破以往政府、民間體制上的二分法，在傳統

行政機關之外，成立公法性質的法人，將不

適合由行政機關及民間辦理的公共事務，改

由行政法人來處理。行政法人具有人事管理

自主的特性；另在會計、財務與採購上適度

鬆綁及賦予彈性，使公共事務執行更具效率。

給予制度上的彈性，鬆綁相關法規的適

用性，求取經營時更符合企業型政府的組織

型態，使公共事務執行更具彈性及效能，並

能及時回應社會需求，是行政法人制度的本

質與目的。所謂行政法人制度上雖然鬆綁，

但是因為仍屬公法人性質，其組織宗旨、任

務係為了執行特定公共事務；政府補助之預

算為其主要收入來源，所以，制度鬆綁促成

專業治理，行政法人同時就必須強化經營責

任；政府預算補助則表示行政法人必須面對

全民監督，對社會負責。

為了強化經營責任，行政法人就必須以

符合設置條例之宗旨，同時展現組織效能。

因此，行政法人被賦予一定監督機制，包括

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國會監督、監督機關監督、審計監督及公眾

監督等方式。依據「行政法人法」第 38條規

定「行政法人之相關資訊，應依政府資訊公

開法相關規定公開之；其年度財務報表、年

度營運（業務）資訊及年度績效評鑑報告，

應主動公開。第二項年度績效評鑑報告，應

由監督機關提交分析報告，送立法院備查。

必要時，立法院得要求監督機關首長率同行

政法人之董（理）事長、首長或相關主管至

立法院報告營運狀況並備詢。」

關鍵在於所謂「年度績效評鑑」應立

基於公共政策執行成效還是獲利績效？兩者

之間的輕重比例應該如何分配？不同場館的

指標如何區隔？量化指標與質化指標如何設

計與運用？評鑑結果是否與政府補助預算連

動？如何才是符合＜行政法人績效評鑑參考

原則＞中所述的「行政法人營運目標之達成

及公共事務之遂行」？

回到過去的中正文化中心和現在的國

家表演藝術中心，到底什麼樣的標準才算是

「行政法人營運目標之達成及公共事務之遂

行」？

依據「國家表演藝術中心設置條例」第

1條開宗明義即標舉「為辦理國家戲劇院、

國家音樂廳（以下簡稱國家兩廳院）、衛武

營國家藝術文化中心（以下簡稱衛武營國家

藝文中心）、臺中國家歌劇院之經營管理、

表演藝術文化與活動之策劃、行銷、推廣及

交流，以提升國家表演藝術水準及國際競爭

力，特設國家表演藝術中心（以下簡稱本中

心），並制定本條例。」簡而言之，國家表

演藝術中心的營運目標及公共事務之遂行係

指「提升國家表演藝術水準及國際競爭力」。

至於如何提升臺灣表藝水準及國際競爭

力，則依設置條例第三條辦理，如下，

本中心之業務範圍如下：

一、國家兩廳院、衛武營國家藝文中心、臺

中國家歌劇院之營運管理。

二、受委託辦理展演設施之營運管理。

三、表演藝術之行銷及推廣。

四、表演藝術團隊及活動之策劃。

五、國際表演藝術文化之合作及交流。

六、其他有關本中心事項。

國家表演藝術中心在執行前述業務後，

是否真的達到所謂「提升國家表演藝術水準

及國際競爭力」，在設置條例第 3章「業務

及監督」裡，明訂監督機關文化部對國家表

演藝術中心之監督權限包括了「營運績效之

評鑑」；第 22條則清楚敘明如何落實營運績

效之監督，如下：

監督機關應邀集有關機關代表、學者專

家及社會公正人士，辦理本中心之績效評鑑，

其中學者專家及社會公正人士之人數不得少

於三分之二，且任一性別不得少於總人數三

分之一。

前項績效評鑑之方式、程序及其他相關

事項之辦法，由監督機關定之。

績效評鑑之內容如下：

一、本中心年度執行成果之考核。

二、本中心營運績效及目標達成率之評量。

三、本中心年度自籌款比率達成率。

四、本中心經費核撥之建議。

五、其他有關事項。

文化部依據設置條例第 22條第 2項訂定

「國家表演藝術中心績效評鑑辦法」，並據以

成立績效評鑑小組，每年定期辦理績效評鑑。

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延續行政法人中正文化中心累積眾多專

業人士智慧，以及業務執行單位的實務經驗，

經多年多次修訂的「績效指標項目」，總共

分為四大項，包括 1.營運目標及營運計畫；

2.顧客及專業服務；3.創新及成長；4.財務

構面。「績效指標項目」下設「衡量指標」。

每屆評鑑小組於組成後，針對各指標項目、

衡量指標及佔分配比進行討論調整。（如表

1，以 105年國家兩廳院績效評鑑指標為例）

國家表演藝術中心下設國家兩廳院、臺

中國家歌劇院、衛武營國家藝文中心，因各

館定位、功能，以及成立時間各有差異，因

此，3館的績效評鑑的衡量指標與比重也因應

現況有些微差異。另一個關鍵是國家兩廳院

的比較基礎是過去 30年，而臺中國家歌劇院

與衛武營國家藝文中心，前者即將於 105年

9月下旬試營運，後者則因工程問題開幕時程

再度延後，此 2館均是從零開始。

以國家兩廳院之年度績效評鑑評分表為

例，指標共計 36項，量化指標超過一半共 19

項，質化指標則為 17項。量化指標係以前一

年為比較基礎，計算成長或下滑的百分比。

質化指標通常是概念敘述，例如引領區域發

展、打造全民藝文沃土、持續領先和維護兩

廳院節目品牌、強化國內表演藝術環境與市

場 ...，量化指標則從自籌款金額／比例、票

房 .....到雜誌訂戶、圖書館使用人數都在列。

績效評鑑指標確定後，則是由國家表演

藝術中心統籌，提送 3館達成率自評結果後，

送文化部，再由文化部轉送評鑑小組成員參

考並召開評鑑會議進行評鑑，期間或可安排

實地訪視以為補強。

在實際參與國家表演藝術中心立法、成

立，以及擔任評鑑小組成員後，不能不說前

人種樹後人乘涼，臺灣的表演藝術發展以及

劇場經營，從兩廳院的 30年歷程可以清楚看

到一路走來的顛簸艱辛。但是，放眼未來 30

年，臺灣表演藝術發展在面對基礎雄厚的日

本與韓國、大手筆投入的新加坡、澳門、香

港與中國大陸，土法煉鋼、小本經營、綁手

綁腳的劇場經營，將會使臺灣更快失去競爭

力，讓人憂心的是這樣的情形正可能因為運

用了不合適的績效評鑑，而加速它的發生。

參

行政法人績效評鑑制度的可能問題雖然績效評鑑的規定、作業、指標項目

一應具足，評鑑小組成員裡來自表演藝術及

經營管理領域的學者專家與社會公正人士，

也為一時之選，但是，現行的績效評鑑機制

與指標對於協助文化部發揮監督與績效評鑑

的功能其實是非常有限的。

為什麼這麼說？首先，「國家表演藝術

中心設置條例」明定的營運目標及公共事務

之遂行係指「提升國家表演藝術水準及國際

競爭力」，即標明了該中心肩負的是公共任

務，既是公共任務，就表示在績效評鑑時，

會面對營利（市場票房、自籌款）與非營利

（教育推廣、扶植臺灣團隊、政府補助經費

等等）之間的矛盾。

因為國家表演藝術中心攸關臺灣表演藝

術環境的發展，所以自製節目的比例、臺灣

團隊的檔期、新製作的規劃…都被外界用放

大鏡盯著看。尷尬的是，這些被廣為關注的

重點不一定能轉換為營收，通常也不符合成

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表 1績效指標項目

衡量指標 達成率

1.營運目標及營運計畫（25%）

1-1 目標符合專業標準與中心使命

1-1-1落實一法人多館所制度化1-1-2推動館際合作1-1-3引領區域發展1-1-4打造全民藝文沃土1-1-5發展國際接軌和交流

1-2計畫符合目標及影響力

1-2-1持續領先創意和維護兩廳院節目品牌1-2-2強化國內表演藝術環境與市場1-2-3建置國內場館資源分享和合作平臺1-2-4強化場館經營國際競爭力1-2-5協助中心確立行政法人運作模式

1-3計畫執行品質與完成比例

1-3-1計畫執行品質管控1-3-2年度績效指標達成率

2.顧客及專業服務（25%）

2-1服務顧客品質2-1-1演出單位對後臺技術整體服務滿意度2-1-2觀眾對前臺整體服務滿意度2-1-3觀眾對節目演出滿意度

2-2服務顧客數量

2-2-1室內演出場次2-2-2室內演出觀眾人次2-2-3戶外演出及巡演場次及服務人次（含室內、戶

外活動及轉播場次）

2-2-4導覽活動參與人次2-2-5節目媒體合作轉播次數2-2-6教育推廣活動服務人次2-2-7專業雜誌訂戶數成長率2-2-8年度專門圖書館使用人數成長率2-2-9提供國表藝中心內部共享資源

3.創新及成長（25%）

3-1藝術創新3-1-1支持國人藝術創作3-1-2推動國際合作及交流3-1-3發展國內及國際巡演

3-2營運成長

3-2-1室內演出場地平均使用率3-2-2主辦節目售票率3-2-3兩廳院之友會員（付費）人數成長率3-2-4網路購票會員第一次購買兩廳院節目人數3-2-5提升劇場專業服務3-2-6提升國際競爭力改善演藝設備

4.財務構面（25%）

4-1自籌款比例4-1-1票房回收率4-1-2自籌款比例

4-2自籌款金額 自籌款金額

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本效益。但是，這些成本高、回收低的任務，

是培育臺灣表演藝術發展的養分，不能放棄。

從這裡可以看出，目前所謂的評鑑指標，

其實頂多只能稱為「組織營運績效指標」，

但是，符合組織營運績效不一定就是達到「政

府施政目標與效能」，亦即文化部是否能夠

從年度財務報表、年度營運資訊，以及評鑑

小組成員的評分與建議，歸納出 1.國家表演

藝術中心確實提升國家表演藝術水準；2.國

家表演藝術中心提升了臺灣表演藝術的國際

競爭力，據以提出一本真正的「年度績效評

鑑」。

但是，從過去的文建會到現在的文化部，

其實都遇到了文化無法量化的難題，無法參

考評鑑小組（昔稱評鑑委員會）的綜合評鑑

結果，提出文化部官方版的「年度績效評

鑑」。另一方面，評鑑小組成員並不知道文

化部對於國家表演藝術中心「提升國家表演

藝術水準及國際競爭力」的具體目標與過往

成效，且小組成員每 2年一任（原每任 1年）

亦不足以縱觀該中心與設置條例所定宗旨的

組織營運績效。

所以，問題還是出在政府應對國家表

演藝術中心的定位與發展方針提出遠景與擘

劃。未來 30年，國家表演藝術中心在國家文

化政策裡，扮演什麼樣的側翼？為臺灣表演

藝術環境創造怎樣的契機？提升國家表演藝

術水準及國際競爭力的指標為何？

其次，如前所言，現行的年度績效評鑑

重點比較傾向組織營運績效，這也是很重要

的。通常企業進行績效評鑑主要是以生產、

售出、盈餘、成本效益分析為主，每件事都

是可以數字化，具體呈現企業盈虧，一翻兩

瞪眼。但是，國家表演藝術中心並非製造業，

也不是企業，既要顧及市場營收，又肩負扶

植表演藝術環境的公共使命，因此，我們會

看到國家表演藝術中心年度績效評鑑指標裡

洋洋灑灑的 36項，量化指標與質化指標並

陳，兩者幾乎各佔一半。

在績效評鑑上，這是比較特殊的現象，

也再一次證實文化難以量化。不過，為了進

行績效評鑑，納入了 17項質化指標，這些指

標多為形容詞，例如打造全民藝文沃土、引

領區域發展、落實一法人多館所制度化、持

續領先創意和維護兩廳院品牌、強化國內表

演藝術環境與市場、強化館場經營國際競爭

力、提供國表藝中心共享資源 ...等等，這些

雖然是國家表演藝術中心各館亟欲追求的理

想，但是做為衡量指標卻顯得空泛，兩廳院

雖以達成率 100%或優自況，並於報告中舉

例說明，但都難以具體映證。

至於量化指標除了票房回收率、自籌款

比例及金額、觀眾人次、演出場次等的成長或

衰退具有明確指標意義，其餘包括演出單位

對後台技術整體服務滿意度、觀眾對前台整

體服務滿意度、觀眾對節目滿意度則因為調查

方法的問題，所謂達成率的可信度有待證實。

另外，圖書館使用、雜誌訂戶等的單獨列項，

也顯示各指標之間欠缺一致性的基礎。

至於以打分數的方式來進行評比，看似

公平、專業，但因前述指標的設計對評鑑小

組成員來說，也僅能憑印象打分數，重要指

標、次要指標的佔比一樣，也會讓評分結果

失準。因此，打分數究竟是不是好的方法，

實在值得商榷。

最後，評鑑是為獎、懲。目前為止，國

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家表演藝術中心過半經費來源仍來自政府補

助，政府每年編列預算補助，金額多年不變。

過去曾傳出教育部將大幅調降補助款（時為

行政法人中正文化中心），後經文化界大聲

抗議而作罷。事情雖已過去，但是降低補助

款、提高自籌率的陰影始終未除。

績效評鑑如果不能與政府補助連動，

評鑑的意義何在？如果僅以其為行政法人身

分，要求依法辦理營運績效評鑑，既要求負

起類政府的公共任務，又要求強化市場機制

提高自償率，那麼政府部門是否也應比照辦

理？如果營運績效評鑑成績良好，無法據以

提高補助金額，只能讓中心與評鑑小組委員

為了守住文化的有限資源，繼續計較自籌比

例和部分次要指標項目的微幅成長，最終只

能回去從藝文團體身上拔毛。

在民間，績效評鑑會讓組織潛在問題浮

現，在公務機關卻可能是粉飾太平的開始。

文化部能否針對國家表演藝術中心的 3個場

館，分別定出 10年或 20年階段發展目標，

讓國家表演藝術中心得以擘劃藍圖，提出長

期計劃，這是我們第一個要思索的課題。

組織內的年度營運績效評鑑需要持續進

行，由董事會詳實檢核。由文化部帶領的營

運績效評鑑則應該化繁為簡，以管理、財務、

行政檢核為主，可量化指標為準，是否達成

為參據。至於提升與推廣表演藝術的質量與

方法，則應尊重並信任國家表演藝術中心的

專業，以 3年為單位，配合表演藝術環境調

查，具體建構消費環境及藝文團體的滿意度

調查，同時，檢視該中心是否達成文化部所

擬文化施政藍圖的成效。

另外，當政府把績效評鑑的重點放在財

務時，很容易在執行評鑑時，誤導為提升自

籌款比例。事實上，1個場館，1年能演出的

檔期、能容納的觀眾是有限的，很容易計算

出來。此外，因為身負藝術推廣與教育的責

任，各場館節目票價、場地租金、企業募款

都有層層疊疊的包袱和限制，還必須有一定

比例的免費活動（例如廣場演出），都是作

為政府場館不可避免的責任，即使行政法人

都不能例外。

因此，如果以「鬆綁人事任用與會計作

業」做為交換成立行政法人的條件，那麼，

政府是否該畫出一條界線，清楚的計算出自

籌與補助的黃金比例，讓行政法人有所依據。

更進一步言，評鑑成績優良以及自籌比例超

過政府規定時，政府可再提高補助金額，這

不僅是對行政法人的鼓勵，同時，也是對表

演藝術做更多更有效的投資。否則，所謂「鬆

綁」換來的反而是政府預算的不確定性，也

就難怪這次高雄市政府此次推動美術館、歷

史博物館、電影館行政法人化的過程，引發

文化界「經費未能獲得保障」的高度憂慮。

肆

結語績效評鑑最怕的是形式主義。在一片追

求行政法人的風潮裡，可預期未來各縣市文

化類行政法人將會複製國家表演藝術中心的

績效評鑑指標和做法。因此，如何為國家表

演藝術中心思考、設計並落實真正有效的評

鑑指標，這是文化界的智慧，也是政府的考

驗。

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