INFORME Nro. DFOE-FEC-4-200524 de febrero, 2005

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVADIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS FINANCIEROS, ECONOMÍA Y COMERCIOÁREA DE SERVICIOS FINANCIEROS, ECONOMÍA Y COMERCIO

ESTUDIO ESPECIAL EN LA AUDITORIA INTERNA DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO

2005

Contenido

Pág.

1. INTRODUCCION................................................................................................. 1

1.1 Origen del Estudio................................................................................... 11.2 Objetivo del Estudio................................................................................ 11.3 Alcance del Estudio................................................................................ 11.4 Comunicación verbal de los resultados del estudio................................ 21.5 Aspectos generales................................................................................ 2

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO......................................................................... 3

2.1 Rotación de Personal en la Auditoría Interna......................................... 32.2 Ejecutoria de los Planes Anuales del Trabajo........................................ 32.3 Sustitución de Estudios Planeados........................................................ 122.4 Informe Anual de la Ejecución del Plan de Trabajo .............................. 142.5 Programas de Seguimiento de Disposiciones y Recomendaciones..... 152.6 Supervisión de los Estudios................................................................... 162.7 Elaboración de Informes........................................................................ 182.8 Disponibilidad de Recursos Humanos de la Auditoría Interna............... 192.9 Otro asunto determinado........................................................................ 25

3. CONCLUSIONES............................................................................................... 26

4. DISPOSICIONES................................................................................................ 28

4.1 A la Junta Directiva.................................................................................. 284.2 A la Auditoría Interna............................................................................... 28

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS FINANCIEROS, ECONOMÍA Y COMERCIO

ESTUDIO ESPECIAL EN LA AUDITORÍA INTERNA DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO

1. INTRODUCCIÓN.

1.1 Origen del EstudioEl presente estudio se llevó a cabo en cumplimiento del Plan Anual Operativo del

Área de Servicios Financieros, Economía y Comercio de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa.

1.2 Objetivo del Estudio.

El presente trabajo tuvo como propósito realizar una valoración sobre el cumplimiento de la normativa técnica para comprobar si la actuación de la Auditoría Interna del INVU, en cuanto a la ejecución de los planes de trabajo, la supervisión de los estudios y la elaboración de los informes, se ejecutó conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas que rigen para el adecuado ejercicio de su labor dentro de esa institución. Asimismo, evaluar la razonabilidad de los resultados del estudio efectuado por el Proceso de Recursos Humanos del INVU, denominado “Análisis de Rotación de Personal en la Auditoría Interna”, en el cual se indica que se determinaron condiciones de alta rotación del personal de la Auditoría Interna.

1.3 Alcance del Estudio.

El estudio realizado comprendió el período entre el 1º de enero de 2002 y el 30 de junio de 2004, ampliándose en aquellos casos que se consideró necesario. El análisis contempló tanto la verificación del adecuado cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le señala a las Auditorías Internas, así como también, el análisis de los antecedentes que motivaron el estudio de Rotación de Personal y los documentos que respaldaron dicho informe, de conformidad con la fiscalización que le compete realizar a este Órgano Contralor.

El estudio se realizó tomando en consideración las normas técnicas de auditoría y demás normativa y lineamientos emitidos por la Contraloría General de la República relativa al control interno y al ejercicio de la función de las Auditorías Internas en materia de control y fiscalización.

1.4 Comunicación verbal de los resultados del estudio.

En reunión celebrada el 9 de febrero de 2005 en las oficinas del INVU, funcionarios de esta Contraloría comunicaron, verbalmente, los resultados del presente informe a los funcionarios de esa entidad: licenciados Angelo Altamura Carriero, Presidente Ejecutivo de ese Instituto, y Eugenio Soto López, Auditor Interno, quienes manifestaron su conformidad con los resultados comentados.

1.5 Aspectos Generales.

La Auditoría Interna es parte fundamental del sistema de control interno, pues constituye un control que funciona midiendo y valorizando la eficacia y eficiencia de todos los otros controles establecidos por la Administración. Por ende, “la Auditoría Interna es la actividad independiente, objetiva, y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones.”1 Es decir, le corresponde evaluar, dentro de una organización, todas las operaciones como base para prestar un servicio constructivo y de protección a la Administración.

De acuerdo con la normativa vigente2, una de las funciones de la auditoría interna es “Revisar en forma posterior las operaciones contables, financieras, administrativas y de otra naturaleza que considere pertinentes y formular conclusiones y recomendaciones”, por lo que la actividad que desarrolla la Auditoría Interna necesariamente debe realizarse con posterioridad a la actuación de la administración.

En tanto, la Auditoría Interna forma parte del sistema de control interno, se le considera como un elemento esencial ya que su creación responde a la necesidad fundamental de evaluarlo, concibiéndose en este sentido como un control de controles, sujeto a su vez al control del máximo jerarca y de la Contraloría General de la República.

1 Artículo 21 de la Ley General de Control Interno, No. 8292 del 31 de julio de 2002, publicada en La Gaceta No. 169 del 4 de setiembre de 2002.2 Manual para el ejercicio de la auditoría interna, aparte III, punto 4.1, inciso b), el cual constituye una guía de acatamiento obligatorio por parte de las auditorías internas del Sector Público (artículo 12 y 62 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.), el cual estuvo vigente a la fecha de este estudio y fue derogado por el Manual de Normas para el ejercicio de la Auditoría Interna en el sector público (M-1-2004-CD-DDI) publicado en La Gaceta No. 246 del 16-12-2004.

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Por su parte, la Contraloría General fiscaliza que las Auditorías Internas de los entes y órganos sujetos a su competencia institucional3 cumplan adecuadamente las funciones que le señala el ordenamiento jurídico que las regula, pues dichas unidades son sujetos pasivos del Sistema de Control y Fiscalización Superior y, coordina con ellas la fiscalización que les corresponde efectuar de conformidad con las atribuciones que le establece la legislación vigente.

Por otra parte, es necesario acotar que la Auditoría Interna debe gozar de independencia funcional y de criterio para el ejercicio de su función4, lo cual se logra, en parte, entre otros, por la ubicación orgánica que también se le otorga como unidad dependiente del más alto nivel. Con ello se pretende eliminar influencias indeseables en la formación de su criterio, el cual debe ser objetivo y basarse en los resultados de sus exámenes, de conformidad con su juicio profesional y la evidencia obtenida al efecto.

Para el caso específico del INVU, el artículo 32 de la Ley Orgánica de ese Instituto5

señala que “El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo tendrá una auditoría que ejercerá vigilancia y fiscalización constantes en todos sus departamentos, secciones y dependencias, incluyendo las sucursales y agencias.” Además, el artículo 34 de esa misma ley establece que el Auditor dependerá directamente de la Junta Directiva, lo cual está acorde con el artículo 24 de la Ley General de Control Interno y el artículo 62 de la Ley Orgánica de la Contraloría General, en relación con la dependencia orgánica de este funcionario.

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO.

2.1 Rotación de Personal en la Auditoría Interna.

A pesar de que, como se indicó en el capítulo de limitaciones del estudio denominado “Análisis de Rotación de Personal en la Auditoría Interna”, elaborado por el Proceso de Recursos Humanos, el análisis no valoró ”las variables descritas en el producto final de dicha área (informes, reportes) por cuanto no correspondería por la naturaleza y nivel organizacional de la labor de auditoría, a este Proceso evaluarlas”, el estudio efectuado por este Órgano Contralor se efectuó conforme a lo que define y dicta la normativa técnica y las disposiciones, políticas, lineamientos y directrices emitidas por esta Contraloría General en materia de la labor que deben desempeñar las Auditorías Internas

3 Artículo 26 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Potestad sobre Auditorías Internas.

4 Artículo 62 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.5 Ley No. 1788 y sus reformas.

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para el adecuado ejercicio de sus competencias, en los aspectos de la ejecución de los planes de trabajo, la supervisión, y la elaboración de informes.

El citado informe tuvo su origen en virtud de un acuerdo tomado por la Junta Directiva del INVU6, en el cual se solicitó al Proceso de Recursos Humanos que elaborara un informe histórico sobre la rotación del personal en la Auditoría Interna que contemplara, mediante muestreo y entrevistas, los motivos que incidían en que se presentara dicha situación. En la introducción del citado estudio se indica que dicho acuerdo de Junta Directiva se tomó en virtud de las solicitudes de traslado que presentaron dos funcionarios de la Auditoría Interna a la Gerencia General el 12 de setiembre del 2002, por incompatibilidad de caracteres con el Auditor Interno.

Como parte de dicho estudio se diseñaron dos tipos de cuestionarios que se le aplicaron a una muestra de funcionarios clasificados en cuatro estratos (personal que laboraba en la Auditoría Interna a la fecha del estudio, personal que laboró antes y después de que ingresó el Auditor Interno actual, y personal que laboró y ya no labora en el INVU o trabaja en otra dependencia de la Institución) para conocer la opinión de esas personas sobre las variables de: Satisfacción en el trabajo, Planificación del trabajo, Supervisión y Elaboración de informes. A pesar de que el Proceso de Recursos Humanos interpretó7 que el mandato de la Junta Directiva se refería a realizar un estudio de origen interno que considerara conductas humanas, estilos de supervisión, libertad y respeto, debe tenerse presente que la rotación de personal es un efecto, cuyas causas tienen relación directa con otras variables más. En virtud de esa interpretación, los resultados del citado estudio se centran en las percepciones personales de los diferentes funcionarios encuestados de la muestra seleccionada, y existe la posibilidad de que muchas de las respuestas pudieron verse inducidas por aspectos existentes dentro del contexto del momento y del ambiente de control institucional, reflejado en el clima organizacional imperante.

Para un adecuado análisis sobre los resultados de un estudio de rotación de personal, es necesario comparar los índices de rotación (IR) obtenidos de varios períodos, ya que la única forma de observar una tendencia de estos indicadores es en el tiempo, y si se repiten indicadores elevados, podrían existir razones reales de problemas en la dirección de alguna unidad. Así por ejemplo, si se realiza un análisis comparativo del índice de rotación por año, se observa que para un período de cinco años (1998 a 2002), los períodos que reportaron un mayor índice de rotación fueron el 2000, 2001 y 2002 con porcentajes de 71%, 60% y 60%, respectivamente. (Ver Tabla 1)

6 Comunicado a Recursos Humanos en Memorando J.D. 0228-2002 M, del 18-9-2002, haciendo referencia al Artículo VI, inciso 3), del Acta de la Sesión Ordinaria No. 5215, de esa misma fecha.7 Oficio No. PRH-081-2004 del 20-10-2004, respuesta a la solicitud de información No. FOE-AFEC-091 del 11-10-2004.

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TABLA 1ÍNDICE DE ROTACIÓN ANUAL

Períodos 1998 al 2002

Período Movimientos Funcionarios Índice de(Salidas) (Ingresos) Al Inicio Al final Promedio Rotación(*)

1998 3 4 8 9 8.5 35%1999 3 3 9 9 9 33%2000 5 1 9 5 7 71%2001 3 3 5 5 5 60%2002 3 3 5 5 5 60%

(*) IR = Egresos/Personal Promedio.

Fuente: Anexo 1: “Indice de Rotación Semestral”, del informe "Análisis de Rotación de Personal en la Auditoría Interna".

GRÁFICO 1

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Como se observa en el gráfico 1, la tendencia indica que a partir del período 2003 el índice de rotación se detuvo, ya que declinó de un 60% a 0%, el cual se mantiene hasta la fecha de este estudio, pues desde ese momento la Auditoría Interna no reporta ni ingresos ni salidas de funcionarios, lo cual refleja un cambio positivo para la estabilidad del personal.

Tal como se mencionó anteriormente, debe tomarse en consideración la existencia de varios aspectos dentro del contexto del momento y del clima organizacional imperante, que pudieron afectar esos índices de rotación.

Según determinó esta Contraloría General, existe evidencia documental de que el clima organizacional, de ese entonces, pudo incidir en la inestabilidad del personal, ya que se tiene el caso de que uno de los funcionarios que solicitó traslado por diferencias de caracteres con la jefatura, había manifestado, antes de su ingreso a la Auditoría Interna, en noviembre de 20008, cuando laboraba en la Dirección de Urbanismo, que:

"Como es sabido, el INVU ha venido atravesando un período muy difícil, la incertidumbre en cuanto a la estabilidad económica, financiera y laboral han generado un clima de insatisfacción para los empleados, lo que causa un bajo rendimiento en la productividad Institucional." (El subrayado no es del original).

Es decir, se evidencia que la percepción del funcionario sobre el clima organizacional imperante en ese momento era motivo de insatisfacción. De hecho, esa funcionaria ingresó a laborar a la Auditoría Interna el 8 de enero de 2001, casi un mes y medio después de haber tramitado ese oficio de la propuesta de la implementación de la Sociedad Anónima Laboral (S.A.L.). Según consta en el expediente personal, desde que esta funcionaria ingresó al INVU (20 de marzo de 1984) hasta su traslado a la Auditoría Interna, transcurrieron casi 17 años, permaneció en la Auditoría Interna un año y ocho meses (hasta el 1 de octubre de 2002), y su especialidad es la de Ingeniería Civil, aspectos que deben tomarse en cuenta en el análisis.

Situación similar ocurre con el otro funcionario que solicitó traslado, quien ingresó al INVU el 14 de julio de 1980 y el 2 de noviembre de 1998 fue trasladado a la Auditoría Interna, es decir, aproximadamente 18 años después, y permaneció en la Auditoría Interna por 3 años y 11 meses (hasta el 7 de octubre de 2002). No obstante, según consta en el expediente personal, desde el año 1995 dicho funcionario venía realizando gestiones para acogerse a la movilidad laboral, pues con fecha 30 de junio de 1995 se le comunicó que la solicitud para acogerse a ese programa no fue aprobada, y el 26 de enero de 1996 solicitó las prestaciones legales e incentivos, de acuerdo con el DE # 7560. Además, consta en el expediente personal que mediante Memorandum s/n del 2 de mayo de 2000 el funcionario le solicitó al Gerente General un traslado a cualquier dependencia de la Institución, a raíz

8 Oficio s/n del 21-11-2000 (folio 394 Exp.R.H.) dirigido al Subgerente General, en donde algunos funcionarios proponen la implementación de una Sociedad Anónima Laboral (S.A.L.), para desempeñar labores afines al campo de la ingeniería y arquitectura.

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de la incompatibilidad de caracteres que se venía presentando con el Auditor Interno desde hacía algunos meses. También, ese funcionario solicitó traslado horizontal al ICT y al IMAS en las fechas 18 de agosto de 2000 y 14 de febrero de 2001, respectivamente.

En los citados expedientes de personal no se localizó evidencia que constatara los motivos que originaron dichos traslados y tampoco si éstos fueron realizados con la anuencia del Auditor Interno o de los mismos funcionarios.

Otro aspecto que también pudo afectar la rotación de personal de la Auditoría Interna en esos períodos fue el Proyecto de Modernización Institucional que aprobó la Junta Directiva del INVU y el Ministerio de Planificación y Política Económica9, ya que en el considerando 13 de esa acta de aprobación se indicó:

“Que el personal en general enfrenta un ambiente de incertidumbre, inestabilidad, inseguridad, que de una u otra forma afecta su rendimiento general, o sea el clima organizacional está deteriorado por la crisis administrativo-financiera que vive el INVU; existe apatía, desgano, falta de interés, cuyas causas son complejas y se han acumulado en los últimos cuatrienios.”(El destacado no es del original).

Como se puede apreciar, conforme a esa acta de aprobación, el ambiente imperante en ese momento reflejaba un clima organizacional deteriorado atribuible a causas complejas, lo cual incidía directamente sobre todo el personal de la institución generando desmotivación e insatisfacción entre ellos.

De conformidad con el análisis realizado por este órgano contralor, se comprobó que, de acuerdo con la información elaborada por el Proceso de Recursos Humanos, para ese período de cinco años, la mayor parte de las salidas de los funcionarios se debió a traslados, movilidad laboral voluntaria y movilidad horizontal. Por lo que el tema de la rotación de personal no sólo afectó a la Auditoría Interna sino a una gran mayoría de las dependencias del INVU, producto de los diferentes movimientos de personal que tuvieron su origen con ese Programa de Modernización Institucional.

De acuerdo con el autor Idalberto Chiavenato10, el flujo de salidas de empleados se puede dar por: a) iniciativa del funcionario o b) iniciativa de la organización. En el primer caso, la decisión depende de dos percepciones: 1) el nivel de insatisfacción del funcionario con el trabajo, 2) el número de alternativas atractivas que ve fuera de la organización, es decir, en el mercado laboral. El funcionario puede estar insatisfecho con el trabajo en sí, con el ambiente de trabajo o con ambos. El segundo caso ocurre cuando la organización decide prescindir de los servicios de un empleado. También, sostiene que las causas de la rotación de personal pueden obedecer a variables externas (oferta y demanda del mercado de recursos humanos, coyuntura económica, oportunidades de empleos en el mercado

9 Artículo Único del acta de la Sesión Extraordinaria No. 4926 del 6 de octubre de 1999, y el oficio de MIDEPLAN No. DM-205-99, del 3 de noviembre de 1999.10 Libro "Gestión del Talento Humano" (Mc Graw Hill) impreso en Bogotá, 2003.

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laboral, etc), e internas (política salarial y de beneficios que ofrece la organización, el estilo gerencial, las oportunidades de crecimiento interno, el diseño de los cargos, las relaciones humanas, las condiciones físicas y sicológicas del trabajo, la estructura y la cultura organizacional).

Por lo tanto, lo más importante en cualquier estudio es determinar las verdaderas causas que originan la problemática estudiada, y en este caso, la rotación de personal pudo estar afectada por múltiples variables directamente relacionadas con: la idoneidad de los funcionarios, el nivel de ausentismo de los empleados, la tecnología existente, las cargas de trabajo, el clima de trabajo, el liderazgo ejercido por la jefatura (parcializado sólo hacia un grupo determinado, etc), la cantidad de funcionarios en la condición de interinos, el proceso de reestructuración, la desmotivación del personal, la insatisfacción laboral, los traslados, la movilidad laboral voluntaria, entre otra gran variedad de aspectos.

Según los resultados del estudio de rotación de personal en la Auditoría Interna realizado por Recursos Humanos, una de las causas fue la incompatibilidad de caracteres entre la jefatura y los subordinados. De conformidad con el análisis de las razones que motivaron la salida, expresadas por la muestra de funcionarios que ya no laboraban en esa unidad, se observó que varios de ellos argumentaron problemas de insatisfacción laboral y de incompatibilidad de caracteres. No obstante que del análisis de los documentos que respaldaron el citado estudio no se evidencian, expresamente, los hechos que directamente demostraran dicha incompatibilidad, se considera que existen elementos indicativos que reflejan una debilidad en el aspecto de las relaciones interpersonales, por parte de la jefatura de la Auditoría Interna, que pueden incidir negativamente en el adecuado ambiente que debe privar en las relaciones entre el personal de la Auditoría Interna, y en consecuencia, constituyen elementos sobre los cuales el Auditor Interno tiene que prestar atención para mejorar los niveles de motivación y comunicación del personal que tiene a su cargo, lo cual a su vez podría afectar el logro de los objetivos de ese órgano de control.

Por lo tanto, el papel que debe desempeñar el gerente moderno consiste en propiciar un ambiente físico, psicológico y social de trabajo agradable y seguro, así como garantizar relaciones amigables y de cooperación, elementos importantes en la definición de la permanencia de las personas en la organización y, más que eso, en su motivación para el trabajo y en la consecución de los objetivos institucionales.

2.2 Ejecutoria de los Planes Anuales de Trabajo

La revisión de la ejecutoria de los planes de trabajo de los años 2002, 2003 y 2004 (este último al 16 de setiembre de 2004), pone de manifiesto que una cantidad importante de estudios no se ejecutaron. A continuación se consigna información para cada uno de los años citados:

Ejecución del Plan de Auditoría del año 2002

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Con base en la información recibida de la Auditoría Interna referente al plan de trabajo para el año 2002, al detalle de los trabajos ejecutados correspondientes a ese año, y otra información contenida en el oficio No. AI 170-2004, del 15 de octubre de 200411, se elaboró una tabla para asociar los trabajos planeados con los ejecutados. Al respecto, se observó que en ese año se planeó la realización de 34 estudios y respecto de los estudios ejecutados se determinó lo siguiente:

DESCRIPCIÓN CANTIDAD PORCENTAJEEstudios que se consideran realizados. 10 29 %Estudios realizados parcialmente. 2 6 %La ejecución resultó innecesaria (no se hizo). 1 3 %Estudios iniciados en el año 2002 y terminados en el año 2003. 2 6 %Estudios no realizados. 19 56 %TOTALES 34 100 %

Los 19 estudios o temas no realizados (56,0%) se refieren a aquellos para los cuales la Auditoría Interna no suministró información de los productos (informes o memorandos) que puedan documentar o respaldar su ejecución, así como algunos casos para los cuales se considera que los documentos asociados o informados no constituyen productos que evidencien la efectiva ejecución de los trabajos. Tampoco esa información recibida contiene datos que indiquen que tales estudios se realizaron y que no ameritaron algún informe de resultados.

Algunos de esos estudios no realizados se refieren a los siguientes asuntos:

Área de Vivienda de Interés Social/1.6 Revisión del Área de Asistencia Técnica.Área de Ahorro y Préstamo/2.1 Maduración de contratos.2.2 Estrategias financieras y de mercadeo de contratos de ahorro.2.4 Anticipo de Créditos.2.5 Estructura y procedimientos de contabilización.2.7 Aprobación de créditos.Área Gestión Administración y Finanzas/3.2 Compras directas de Proveeduría.3.5 Revisión del programa de gastos.3.8 Cheques entregados por Asistencia Técnica.Área de Planificación Urbana/4.1 Ingreso por cobro de servicios.

11 Respuesta a solicitud de información FOE-AFEC-089, del 7 de octubre, 2004.

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4.2 Asesoría técnica a municipalidades.4.4 Planes reguladores.4.5 Regulación vigente del GAM, Fraccionamiento Urbanístico y Propiedad Horizontal.

De acuerdo con las indagaciones efectuadas por este órgano contralor, pueden atribuirse como posibles causas de la no ejecución de esos estudios: la elaboración de planes anuales muy ambiciosos, el escaso personal de la Auditoría Interna, el exceso de solicitudes de estudios por parte de la Junta Directiva y de la Contraloría General, entre otras.

Por lo tanto, en el año 2002 no se ejecutaron varios de los estudios planeados, los cuales en su mayoría tienen relevancia en relación con las actividades sustantivas de la entidad. Llama la atención que se hayan incluido en el plan de trabajo temas de estudio para cuya ejecución no se disponía de recurso humano especializado ni recursos financieros para la contratación de profesionales externos, aspecto que se desarrollará en el punto 2.8 referente a la disponibilidad de recursos humanos de la Auditoría Interna.

Ejecución del plan de auditoría del año 2003

También, para el año 2003, con base en la información recibida de la Auditoría Interna, se elaboró una tabla para asociar los trabajos planeados con la ejecución indicada, para lo cual se observó que en ese año se planeó la realización de 13 estudios y se arribó a los siguientes resultados:

DESCRIPCIÓN CANTIDAD PORCENTAJE

Temas o aspectos razonablemente cubiertos. 1 8 %Estudios o temas realizados o ejecutados parcialmente. 2 15 %Estudios o temas no ejecutados en el año 2003. 10 77 %Totales 13 100 %

El análisis realizado permitió concluir que 10 (77,0 %) de los estudios planeados se considera que no fueron realizados.

Al igual que para el período anterior, algunos de los estudios que no se realizaron se refieren a los siguientes temas:

Área de Gestión Administración y Finanzas/1.1 Estudio de recuperación y morosidad.

10

1.2 Administración de fondos FOSUVI.1.3 Estudio de administración de fondos restringidos.1.7 Revisión del proceso de compras directas.1.8 Operación del sistema de información financiera (SIAF).Área de Ahorro y Préstamo/2.1 Aprobación de préstamos.2.2 Arqueo y cierres de cajas.

Ejecución del plan de trabajo del año 2004

Con base en información recibida de la Auditoría Interna para el período 2004, también se preparó una tabla para asociar los trabajos planeados y los ejecutados. Esta revisión muestra que en el plan de trabajo del año 2004 se estimó la ejecución de 19 estudios, temas o aspectos. Según la información recibida al 28 de octubre de 2004, se determinó lo siguiente:

DESCRIPCIÓN CANTIDAD PORCENTAJEEstudios o temas iniciados y concluidos al 28 de octubre de 2004. 3 15,8 %Estudios o temas en proceso al 28 de octubre de 2004, que se estima serán terminados en el 2004. 2 10,6 %

Estudios o temas que están en proceso o se iniciarán en el año 2004 pero que serán terminados en el año 2005.

7 36,8 %

Estudio o temas que no podrán iniciarse en el año 2004. 7 36,8 %Totales 19 100,0 %

Como se aprecia, la cantidad de estudios no terminados en el año 2004 es significativa (14) que representan el 73,6%, de los cuales 7 temas (36,8%) se encuentran en proceso con distinto grado de avance o se iniciarán en dicho periodo, pero se concluirán en el año 2005 y 7 (36,8%) que ni siquiera podrán iniciarse en el año 2004.

En relación con la ejecución de los estudios planeados para el año 2004, en el oficio No. FOE-AFEC 089, del 7 de octubre de 2004, se solicitó al Lic. Eugenio Soto López que expusiera las justificaciones y explicaciones que estimara pertinentes. Sobre el particular en el oficio No. AI 170-2004, del 15 de octubre del presente año, dicho funcionario no dio justificaciones del porqué una cantidad importante de esos temas no se concluyó ni se iniciaron en el 2004.

11

Resumen sobre la ejecución de trabajos planeadosDe acuerdo con lo expuesto, se tiene que en los años 2002, 2003 y 2004, se

planearon y ejecutaron estudios de la siguiente manera:

Ejecutoria de los estudios planeadosPeriodo 2002-2004

AñoEstudios

planeadosEstudios

realizados (1)Estudios no realizados Otros (2)

2002 34 13 19 22003 13 1 10 22004 19 5 7 7

TOTALES 66 19 36 11PORCENTAJES 100% 29,0% 54,0% 17,0%

Notas: Estimación al 28 de octubre de 2004.(1) Incluye 2 estudios iniciados en el 2002 y terminados en el 2003 y 1 estudio del 2002

realizado en el 2004, según oficio AI 170-2004.(2): Incluye estudios calificados como ejecutados parcialmente y estudios del 2004 que

se terminarán en el año 2005.

Estos hechos evidencian que el grado de ejecución de los planes anuales no es el deseable, y no solamente es importante la cantidad de estudios no ejecutados, sino sus objetivos y su relación con actividades sustantivas del INVU en relación con áreas estratégicas del Instituto como es la referida a la Dirección de Urbanismo y con procesos relacionados con el funcionamiento del Sistema de Ahorro y Préstamo y con el Área de Vivienda de Interés Social.

2.3 Sustitución de Estudios Planeados

Los "Lineamientos generales que deben observar las auditorías internas de las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República en la preparación de sus planes de trabajo"12, establecen que cualesquiera modificaciones que se hagan al plan deben presentarse oportunamente a esta Contraloría General. Asimismo, en los lineamientos específicos para la elaboración del plan de trabajo del año 200413, se llamó la atención en el sentido de que en forma reiterada se han comunicado aspectos a algunas auditorías durante el proceso de revisión de planes de trabajo, entre los que destaca la realización de modificaciones al plan de trabajo sin ser notificadas oportunamente a este Órgano Contralor.

12 Publicados en la Gaceta No. 226 de 28 de noviembre de 1994.13 Oficio No. 08403 (DI-CR-326), del 8 de agosto de 2003.

12

Sobre el particular se determinó que la Auditoría Interna sustituyó algunos de los estudios que originalmente había incluido en el plan de trabajo del año 2002, tal como se aprecia a continuación:

Estudios planeados inicialmente Nuevos estudios

2.3 Formalización y giro de recursos de ahorro y préstamo/ Comprobar la eficiencia y efectividad en los trámites de formalización y giro de los recursos del Sistema.

Sustituido por estudio de procedimientos en asignación de avalúos.

2.6 Inversiones del Sistema de ahorro y préstamo/ Verificar que las inversiones realizadas por el sistema cuenta con el respaldo suficiente y la mejor rentabilidad.

Sustituido por seguimiento de disposiciones de la CGR en relación con utilización de fondos del SAP.

3.10 Conciliaciones bancarias/ Comprobar la oportuna conciliación de las cuentas corrientes bancarias y registro de los movimientos que surjan como resultado de ellas.

Sustituido por revisión mensual de estados financieros.

En el citado oficio No. FOE-AFEC 089, se solicitó al Lic. Eugenio Soto López señalar si se ha seguido la práctica de comunicar a la Junta Directiva y a la Contraloría General las sustituciones de unos estudios planeados en el período por otros. Sobre el particular en el oficio No. AI 170-2004 del 15 de octubre de 2004, dicho funcionario indicó:

" c) La sustitución de estudios planeados para un período por otros que surjan, se comunicó en el pasado, sin resultados beneficiosos para el ordenamiento de nuestra labor, ya que no eliminó (ni siquiera disminuyó) la frecuencia de nuevas solicitudes en tal sentido."

Sobre el particular, cabe comentar que la sustitución de estudios o temas no solamente puede originarse en la necesidad de atender solicitudes de la Contraloría General y de la Junta Directiva, sino por necesidades detectadas por la Auditoría Interna en el transcurso del tiempo que ameriten, según su criterio, la ejecución de otros trabajos. En ese sentido la comunicación de tales sustituciones no tiene la finalidad de eliminar ni disminuir las solicitudes o requerimientos sino de mantener actualizado el plan de trabajo dada la característica de flexibilidad que se le confiere y, para efecto de la perspectiva fiscalizadora, de conocer los asuntos que está atendiendo la Auditoría Interna. Además, la sustitución de trabajos y el registro de tales sustituciones facilita el proceso de información y rendición de cuentas sobre la labor de la Auditoría Interna.

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2.4 Informe Anual de la Ejecución del Plan de Trabajo e Informe Anual del estado de las recomendaciones de la Auditoría Interna, de la Contraloría General de la República y de los Despachos de Contadores Públicos.

El inciso g) del artículo 22 de la Ley General de Control Interno, dispone que son competencias de las auditorías internas las siguientes:

“.../ g) Elaborar un informe anual de la ejecución del plan de trabajo y del estado de las recomendaciones de la auditoría interna, de la Contraloría General de la República y de los despachos de contadores públicos; en los últimos dos casos, cuando sean de su conocimiento, sin perjuicio de que se elaboren informes y se presenten al jerarca cuando las circunstancias lo ameriten .”

Sobre el particular, se solicitó al Lic. Eugenio Soto López, mediante el citado oficio No. FOE-AFEC 089, señalar si se han preparado y remitido a la Junta Directiva informes anuales de labores y sobre el estado del cumplimiento de las disposiciones y recomendaciones. Sobre el particular, el Auditor Interno del INVU manifestó, en el oficio de respuesta, lo siguiente:

" b) Por norma de auditoría, no acostumbramos emitir informes que no contengan cosas que estimemos importantes; por ello, la mayoría de nuestros informes o se dirigen a la Junta Directiva, o incluyen una copia para ella. No hemos considerado oportuno rememorar lo realizado. / Por otro lado, aunque sabemos que la Ley General de Control Interno, establece esa obligación, no ha sido aún solicitado por ese Órgano Contralor, ni se ha emitido aún el reglamento a la Ley, que defina la forma en que habría de cumplirse con ello./ Informes sobre el grado de cumplimiento de disposiciones y recomendaciones, lo hemos hecho, cuando las circunstancias lo han requerido. En la información anexa hay algunos casos que ilustran este hecho."

No obstante, que la referida información anexa a que hace alusión el Auditor Interno se refiere a oficios de solicitud sobre las gestiones en el cumplimiento de recomendaciones, no constituye la realización de esos informes periódicos.

Sobre el particular, es necesario indicar que el informe anual de la ejecución del plan de trabajo y del estado de las recomendaciones son documentos establecidos por la

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referida Ley y su preparación no está condicionada a que sean de previo requeridos por esta Contraloría General. Tampoco es requisito indispensable que se haya promulgado el reglamento a esa Ley para definir cómo cumplir con ese requerimiento. Aunque en el futuro puedan emitirse disposiciones reglamentarias y técnicas para uniformar los criterios de elaboración de tales informes, ello no es obstáculo para que la Auditoría Interna pueda confeccionar informes, al menos anualmente, de esa naturaleza.

Por lo tanto, en vista de que no se ha cumplido con esa función, se le advierte al Auditor Interno, por única vez, la obligación de acatar tal competencia.

2.5 Programas de Seguimiento de Disposiciones y Recomendaciones.

El artículo 21 del “Reglamento de la Auditoría Interna”14, el cual concuerda con el artículo 25 de los “Lineamientos generales que deben observarse en la promulgación del reglamento de organización y funciones de las unidades de auditoria interna de las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República”15, establece que las auditorías internas deben disponer de un programa de seguimiento de las recomendaciones aceptadas por la administración activa, que hayan sido formuladas en sus memorandos u oficios e informes de auditoría o estudios especiales de auditoría y en los de las firmas independientes de contadores públicos autorizados, con la finalidad de verificar si esas recomendaciones aceptadas han sido puestas en práctica, y que también deberá dársele seguimiento a las disposiciones y recomendaciones emitidas por la Contraloría General.

Es decir, para esas unidades se establece la obligación de diseñar programas de seguimiento de las recomendaciones emitidas, a fin de que verifiquen el correspondiente cumplimiento o puesta en práctica por parte de la Administración, lo cual obviamente debe ser considerado en la planificación anual del trabajo de auditoría.

En relación con la existencia de procedimientos o instrucciones escritas respecto de la oportunidad y naturaleza de los procedimientos que deben aplicarse para realizar dicho seguimiento, inclusive los criterios aplicables para dar por cumplidas dichas disposiciones o para programar la ejecución de pruebas de cumplimiento, en el citado oficio No. FOE-AFEC-089, se solicitó al Lic. Eugenio Soto López, confirmar si esa unidad cuenta con instrucciones o procedimientos escritos que guíen u orienten la ejecución del trabajo de seguimiento de disposiciones y recomendaciones formuladas por esa Auditoría Interna, por la Contraloría General de la República, por Auditorías Externas y por algún otro ente competente, y si se elaboran programas para llevar a cabo ese seguimiento.

14 Publicado en La Gaceta No. 186 del 29-9-87.15 Publicados en La Gaceta No. 14 del 21 de enero de 1988. En ese mismo sentido lo dispone el punto 3 del aparte VI, del Manual para el ejercicio de la auditoría interna, referente a la Verificación del Cumplimiento de Recomendaciones.

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Al respecto, dicho funcionario describió la distribución vigente entre funcionarios de esa Auditoría Interna para la ejecución del seguimiento y manifestó que "La mayoría de las veces las instrucciones son verbales; no disponemos de manuales escritos", por lo que se tiene que tampoco se cuenta con un programa para realizar ese seguimiento.

No obstante la importancia del programa de seguimiento, se observó en la revisión de la documentación que la labor de seguimiento de disposiciones y recomendaciones si se realiza.

2.6 Supervisión de los Estudios.

Esta Contraloría procedió a evaluar si la Auditoría Interna contaba con mecanismos de supervisión que garantizaran el cumplimiento y la calidad de los trabajos asignados, ya que en la ejecución del trabajo de auditoría interna debe aplicarse la normativa técnica emitida por distintos organismos competentes16.

Conforme a esa normativa, la supervisión debe ser ejercida sobre las distintas etapas y actividades del trabajo abarcando desde la planificación del estudio, la aprobación del programa de trabajo, la ejecución de los procedimientos de auditoría contemplados en esos programas de conformidad con la normativa técnica de la profesión; la recopilación, examen e interpretación de la evidencia recopilada; la elaboración del informe y el seguimiento sobre el cumplimiento de las recomendaciones emitidas.

Es decir, la supervisión es un elemento clave para el aseguramiento de la calidad, y tiene como propósito dirigir los esfuerzos de los auditores que participan en los estudios para asegurar que se están alcanzando los objetivos establecidos. Es un proceso que debe realizarse de manera continua y concomitante porque afecta a todas las actividades de auditoría, por lo que se deberá ejercer supervisión de las labores que realicen los auditores o los asistentes de auditoría, con el propósito de guiarlos en la ejecución de su trabajo17. Es decir, con la supervisón se persigue que los objetivos de los trabajos sean cumplidos, así como asegurar la calidad, y el desarrollo profesional del personal.

De acuerdo con la información obtenida, se tiene que durante el periodo cubierto por el estudio y en la actualidad, la Auditoría Interna del INVU dispone únicamente de un Auditor Interno y de cuatro profesionales que laboran directamente bajo su mando. Por 16 La auditoría interna en concordancia con la labor que deben ejecutar el auditor y subauditor internos en cuanto a su funcionamiento, características y calidad de sus productos y servicios, se regula por la normativa emitida por la Contraloría General fundamentalmente y, supletoriamente, por lo establecido en las normas y prácticas profesionales y técnicas pertinentes. También se regula por las instrucciones, metodologías, procedimientos y prácticas formalizadas por el auditor interno, siempre y cuando sean congruentes con la normativa mencionada. (Lineamientos para la descripción de las funciones y requisitos de los cargos de auditor y subauditor internos.// L-1-2003-CO-DDI).

17 De conformidad con el punto 7 del aparte V del Manual para el ejercicio de la Auditoría Interna de las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República.

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ello es que el ejercicio de la supervisión de los trabajos le compete de manera directa al Auditor Interno.

La inspección selectiva de los papeles de trabajo de los estudios llevados a cabo por la Auditoría Interna evidencia la existencia de debilidades en la supervisión aplicada sobre esos trabajos, según se expone a continuación:

a) Se determinó la inexistencia de instrucciones específicas por escrito para la realización de los trabajos en relación, entre otros aspectos, con la asignación formal del trabajo; el objetivo de los estudios; la indicación del personal responsable; la definición del tiempo asignado y el establecimiento de la fecha de inicio del trabajo.

b) No se obtuvo evidencia documental que corroborara que se hubiera efectuado una revisión de los papeles de trabajo a través de la cual se supervisara el cumplimiento de aspectos técnicos esenciales para la ejecución del trabajo de auditoría. Como resultado se determinó que se ejecutaron estudios para los cuales los papeles de trabajo no contenían evidencia de los siguientes aspectos y de que su cumplimiento se hubiera supervisado:

i. La elaboración de un programa preliminar de auditoría que contenga los objetivos del trabajo, los procedimientos generales de los aspectos a examinar, basados en normas técnicas de auditoría y en procedimientos técnicos generalmente aceptados. La elaboración de estos programas son indispensables, entre otros fines, para permitir una mejor supervisión del trabajo de auditoría, verificar el cumplimiento de las normas técnicas de auditoria y de otros principios propios de la auditoría generalmente aceptados y efectuar una asignación adecuada del trabajo a los auditores y a los asistentes o auxiliares, de conformidad con su nivel académico y entrenamiento.

ii. La obtención y preparación de evidencia suficiente y adecuada (cantidad y calidad) para explicar y sustentar razonablemente los hallazgos de auditoría y los comentarios, conclusiones y recomendaciones de los memorandos e informes preparados. La evidencia recopilada se constituye en el conjunto de los papeles de trabajo integrado por cédulas y documentos, en los cuales el auditor registra todos los datos e información útil e importante, obtenidos durante la auditoría o estudio especial de auditoría, así como los resultados de las pruebas realizadas durante su examen. Dichos papeles de trabajo deben ser completos, precisos, claros, comprensibles, legibles y técnicamente elaborados, de tal manera que se expliquen por sí mismos para que otros auditores e interesados que los utilicen puedan comprender su contenido, la naturaleza y alcance del trabajo realizado, los procedimientos aplicados y sus resultados y arribe a las mismas conclusiones contenidas en los informes respectivos.

En los distintos documentos archivados en los legajos de papeles de trabajo correspondientes a los estudios examinados se comprobó la falta de requisitos tales como: la descripción del objetivo de la auditoría o estudio especial de auditoría, el período

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cubierto por la auditoria o estudio especial; la firma y fecha de quién elaboró la cédula; la firma y fecha de quién revisó la cédula; la descripción de la naturaleza y alcance de las pruebas que se realizaron; el o los métodos de muestreo utilizados y los porcentajes de transacciones examinadas; los códigos y simbología de las marcas de auditoría; el uso de referencias cruzadas con otras cédulas y documentos, índice de contenido de los legajos, evidencia de la conferencia final o de la reunión de exposición de resultados a la Administración, entre otros, lo cual afecta la calidad y el sustento de los informes.

Las Normas Internacionales de Auditoría son un cuerpo normativo que contiene regulaciones mínimas para asegurar la calidad de los trabajos de auditoría, entre ellas, las referentes a la supervisión del trabajo.

La NIA 22018 relativa al Control de Calidad para el Trabajo de Auditoría se refiere, en materia de delegación, a que “deberá haber suficiente dirección, supervisión y revisión del trabajo a todos los niveles para proporcionar certeza razonable de que el trabajo desempeñado cumple con normas de calidad adecuadas.”

Además, la NIA 230 que se refiere a la Documentación indica, en cuanto a la forma y contenido de los papeles de trabajo, que éstos deben incluir “evidencia de que el trabajo desempeñado por los auxiliares fue supervisado y revisado.”

Por consiguiente, el análisis efectuado permite determinar que no existe evidencia documental sobre la supervisión del proceso de auditoría, lo cual pone en riesgo la calidad del trabajo y el logro de los objetivos institucionales.

2.7 Elaboración de Informes.

En materia de elaboración de informes, la doctrina, la técnica y la normativa vigente19 establece que la comunicación de resultados debe hacerse por escrito durante el desarrollo de la auditoría mediante memorandos, oficios o informes parciales, o al finalizar la misma por medio del informe final. Es decir, el informe de auditoría constituye el documento mediante el cual, en el momento oportuno, el Auditor Interno comunica al jerarca o a la Administración los resultados, las conclusiones y las recomendaciones para corregir deficiencias, para que se investiguen presuntas irregularidades, o para que se traslade la documentación al órgano judicial que proceda.

18 Normas Internacionales de Auditoría, emitidas por el Comité Internacional de Prácticas de Auditoría. Quinta edición agosto 2000, Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C.19 Manual para el ejercicio de la auditoría interna, aparte VI. También, en el Capítulo V de los Lineamientos generales que deben observarse en la promulgación del reglamento de organización y funciones de las unidades de auditoria interna de las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, así como en el Capítulo V del “Reglamento de la Auditoría Interna”.

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La Ley General de Control Interno20 indica que “los hallazgos, las conclusiones y recomendaciones de los estudios realizados por la auditoría interna, deberán comunicarse oficialmente, mediante informes al jerarca o a los titulares subordinados de la administración activa, con competencia y autoridad para ordenar la implantación de las respectivas recomendaciones.”

De conformidad con la revisión de una muestra de informes de los últimos tres años, efectuada por esta Contraloría General, se pudo determinar que, en cuanto a la forma, estos informes contienen los requisitos aplicables, principalmente, a lo dispuesto sobre el particular en el “Manual para el ejercicio de la Auditoría Interna en las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República”.

También, se determinó que la comunicación de resultados se realiza por escrito mediante informes dirigidos al jerarca, que comunican los resultados, conclusiones y recomendaciones.

No obstante, del análisis del contenido y el fondo de varios informes elaborados por la Auditoría Interna, se observó que en la mayoría de los casos se presentan debilidades en cuanto al objetivo planteado y su relación con los resultados, así como que la redacción no es adecuada porque se presentan afirmaciones que podrían generar dudas al lector.

En el informe, se debe evitar la redacción de comentarios que le resten credibilidad y que pueda dar sensación de inseguridad en los hechos, los cuales deben corresponder a hechos probados, y que no parezcan como juicios personales del auditor.

También, se desprende del análisis de éstos que algunas de las recomendaciones no se formularon de forma que propicien su aplicación práctica para subsanar las debilidades comentadas ya que debieron redactarse de forma más concreta a efecto de permitir su aplicación práctica, y algunas de ellas no están dirigidas a las unidades o responsables de los procesos involucrados.

2.8 Disponibilidad de Recursos Humanos de la Auditoría Interna

En varios documentos el Auditor Interno ha expuesto la existencia de limitaciones de recursos para ejecutar las labores de la unidad a su cargo. Tal situación no se ajusta a lo dispuesto en el Artículo 27 de la Ley General de Control Interno, respecto de que el jerarca de los entes y órganos sujetos a esa Ley deberá asignar los recursos humanos necesarios y suficientes para que la Auditoría Interna pueda cumplir su gestión. A continuación se citan manifestaciones que evidencian dichas limitaciones:

a) En el oficio No. A.113-2000 del 3 de julio de 2000, el Auditor Interno, Lic. Eugenio Soto López realizó varias propuestas al Presidente Ejecutivo de aquel momento, Lic. Gerardo Álvarez Herrera para llevar a cabo la implementación del proyecto de 20 Artículo 35, Sección IV, relativa a Informes de auditoría interna.

19

reestructuración de la Auditoría aprobado.21. En dicha reestructuración la Junta Directiva del INVU aprobó los siguientes siete puestos:

Posiciones Escolaridad Especialidad

1 Auditor general Licenciatura universitaria Contador Público

1 Subauditor General Licenciatura universitaria Contador Público

1 Auditor de Sistemas Licenciatura universitaria Ingeniero en Informática

1 Auditor de Proyectos Licenciatura universitaria Ingeniero Civil o Arquitecto

2 Auditores Financieros Licenciatura universitaria Contador Público

1 Auditor Asistente Bachiller universitario Administrador de Negocios

__________________

Total: 7 funcionarios

A la fecha de este estudio (diciembre de 2004), la Auditoría Interna dispone de 5 funcionarios, incluyendo al Auditor Interno, clasificados de la siguiente manera:

Posiciones Especialidad

1 Auditor general Contador Público

1 Economista Licenciado en Economía

1 Arquitecto Licenciado en Arquitectura

1 Contador Contador Privado Incorporado

1 Auditor Asistente Administrador de Negocios

__________________

Total: 5 funcionarios

En los últimos dos años, la Auditoría Interna ha contado con esa misma cantidad de personal, lo cual representa una insuficiencia de recursos humanos con respecto a lo que fue aprobado en la citada reestructuración.

21 Mediante acta de la Sesión Extraordinaria No.4949, del 16 de diciembre de 1999.

20

En nuestro informe No. 51/200122, remitido a la Junta Directiva del INVU mediante el oficio No. 15338 (FOE-FEC-1078), del 20 de diciembre de 2001 se consignó en el punto iii) lo siguiente:

"Los recursos asignados a la Auditoría Interna de ese Instituto para el año 2002, no son suficientes para atender adecuadamente sus funciones y el plan de trabajo enviado a esta Contraloría General, según lo indicó el Auditor Interno de ese Instituto, en oficio No. A 234-2001 del 12 de noviembre del presente año."

b) En cuanto a la contratación del Auditor de Sistemas, el Auditor Interno ha manifestado que la carencia de un profesional en ese campo, ha imposibilitado la realización de estudios de esa naturaleza y como consecuencia se ha tenido que recurrir a contrataciones externas tanto de auditoría de sistemas, como de auditoría de estados financieros. Al respecto en oficio A.001-2001 del 8 de enero de 2001, el Auditor Interno comunica al Área de Planificación lo siguiente:

“Considerando, por otra parte, la necesidad de contratar con terceros no sólo una auditoría financiera sino otra sobre el procesamiento electrónico de la información institucional, habida cuenta de que nuestra unidad no dispone de recursos humanos con esa especialización.”

En el memorando A 083-2002, del 21 de mayo de 2002, la Auditoría Interna comunicó lo siguiente a la Subdirectora de Ahorro y Préstamo:

"ASUNTO: Solicitud de investigación / Con el número 0141-2002, de fecha 08 de febrero, ese Departamento solicitó a esta Auditoría, realizar una investigación al procedimiento utilizado en el programa que regula el rol de asignaciones de avalúos, para ingenieros externos./ Debido a que la Institución no cuenta con personal capacitado en Visual Fox lenguaje, utilizado en la confección el (sic) programa de ejecución , utilizado por la base de datos con que se diseñó el programa que manipula la información de los avalúos, se hace, por ahora, imposible continuar con el trabajo de Auditoría./ No obstante, le sugerimos a esa Dirección elevar el asunto a la Administración superior con el propósito de que se tomen las medidas del caso." (el resaltado no es del original)

22 Punto 2.3.3 denominado "Algunos resultados obtenidos en el análisis efectuado al presupuesto ordinario del Instituto para el año 2002", aparte c), "Referente a los egresos".

21

c) En la presentación contenida en el plan de trabajo del año 2004 para la Auditoría Interna del INVU, se incluyen comentarios que ponen en evidencia la falta de recursos para que esa unidad efectúe una mejor labor de control y fiscalización. Los siguientes son extractos de comentarios en el sentido apuntado:

".../ Como lo dijimos también el año pasado, en razón de la limitación de recursos que poseemos, tenemos obligadamente que apoyarnos en el trabajo complementario que realizan los auditores externos, sobre todo en la valoración de la contabilidad./ Tenemos que lamentar sí, que por más que insistimos en ello, no ha sido posible que a lo largo de todo el año 2003 (...) se haya podido contratar la firma de auditores que revise los estados del 2002./ Otra área de revisión en la que es preciso reforzar los recursos de la unidad, es el campo de la auditoría de sistemas computarizados de la institución. El apelar al out sourcing en este caso, es de la mayor importancia./ El informe anterior del auditor de sistemas contratado, no fue lo halagueño que se esperaba: hubo errores en la elaboración e implementación de nuevos sistemas, y tareas que quedaron pendientes./ Como se sabe, está pendiente un nuevo concurso para la contratación de la firma que habrá de rectificar, complementar y concluir esos nuevos sistemas, contratación que habrá oportunamente que ser evaluada como corresponde. Nuestra unidad no cuenta con los recursos para ello."

En cuanto a la valoración de la contabilidad, se tiene que el plan del año 2004 se remitió a la Contraloría General de la República mediante el oficio No. AI-192-2003, del 24 de noviembre de 2003, lo que pone en evidencia, según lo expresado por el Auditor Interno en la transcripción antes hecha, que había transcurrido un tiempo considerable sin que se hubiera podido revisar o valorar la contabilidad del año 2002, debido a las limitaciones de recursos y a la imposibilidad de haber contratado una firma de auditores externos.

Sobre el particular, es importante señalar que, aunque pueda disponerse de servicios de firmas de auditoría externa para dictaminar los estados financieros, es necesario, también, que la Auditoría Interna disponga de suficiente recurso humano capacitado para efectuar valoraciones de la contabilidad del INVU, tanto para determinar la razonabilidad de la información financiera como para efectuar trabajos o estudios con otros propósitos23. Por lo tanto, el no disponer de recurso humano para tal valoración, constituye una debilidad de la Auditoría Interna para el cumplimiento de la competencia encomendada a esas unidades en el artículo 22, inciso b) de la Ley General de Control Interno, de verificar el cumplimiento, la validez y la suficiencia del sistema de control interno y por lo

23 La NIA 610 proporciona lineamientos a los auditores externos para la consideración y uso del trabajo de auditoría interna y señala que ordinariamente las actividades de auditoría interna incluyen, entre otras, la revisión de sistemas de contabilidad y de control interno y el examen de información financiera y de operación.

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tanto menoscaba la consecución de uno de los objetivos de ese sistema, como lo es el de exigir confiabilidad y oportunidad de la información. En el mismo sentido, la limitación de recursos aducida para la valoración de la contabilidad del INVU, implica dificultades para el cumplimiento del deber de verificar que la información contable y financiera usada en la toma de decisiones sea suficiente, oportuna y confiable como parte de la función que le corresponde de realizar auditorías o estudios especiales de auditoría de acuerdo con las normas técnicas de auditoría y otras disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República y las normas de auditoría generalmente aceptadas en cuanto fueren aplicables, tal como lo dispone el Manual para el ejercicio de la auditoría interna24.

d) En el oficio No. AI 098, del 31 de mayo de 2004, el Auditor Interno le comunicó al Director de Planificación del INVU, información referida al presupuesto y al Plan Anual Operativo para el año 2005 de esa Auditoría. Como parte de esa información el Auditor Interno certificó para efectos de formulación presupuestaria de la Dirección de Planificación de este Instituto que:

" Habida cuenta del proceso inconcluso de reestructuración institucional, la Auditoría no cuenta con la cantidad de personal establecido en ese proceso, que ya de por sí representaba un sacrificio de recursos. / Esta limitante obliga a tener que complementar el trabajo de la Auditoría con contrataciones, aparte de una auditoría financiera para efectos de dictamen, una auditoría de los sistemas informáticos, amén de contrataciones en el campo legal y de ingeniería civil./ Aunque necesarias, estas contrataciones no solucionan el problema de escasez de personal del despacho, que limita el espectro, cantidad y extensión de los trabajos que se pueden programar." (el resaltado no es del original)

No obstante lo anterior, el Auditor Interno también certificó que : "... los egresos presupuestados para el año 2005, constituyen los recursos que se consideran necesarios para realizar las actividades incluidas en el plan de trabajo de la Auditoría para el año 2005."

e) En el oficio No. AI 170-2004, del 15 de octubre de 2004, el Lic. Eugenio Soto López, indicó a esta Contraloría General, que un aspecto particular de la Auditoría Interna del INVU es la cantidad limitada de recursos de que dispone o tiene, lo cual afecta a todas las áreas del quehacer de esa unidad de Auditoría en cuanto a revisiones como al seguimiento de las recomendaciones.

24 Aparte III, punto 4.1, inciso a), ii.

23

La NIA 401 contempla la posibilidad de que el auditor busque ayuda de profesionales con habilidades especializadas externos a la organización. No obstante, debe considerarse que, dada la naturaleza continua y permanente de la función de auditoría interna, existen múltiples circunstancias y oportunidades en las que puede requerirse la asesoría de un experto en el campo de la auditoría informática. Por ello, puede no ser práctico sólo depender de recursos obtenidos por la vía de la contratación de especialistas externos (out sourcing). Además, debe tomarse en cuenta que la contratación de servicios externos, implica que se debe estar sujeto a la eficacia con la que la Administración realice los trámites para su contratación y ello puede afectar negativamente la oportuna disposición de tales servicios. Evidencia de lo anterior es lo expuesto por el Auditor Interno al Proveedor del INVU en el oficio Nro. AI-133-2004, del 10 de agosto de 2004, en los términos que se transcriben a continuación, en donde se aprecia que a esa fecha no se había podido atender un requerimiento de la Junta Directiva que data del mes de enero de 2003, debido al trámite de contratación de los servicios de auditoría de sistemas:

"ASUNTO: Servicios profesionales en auditoría de sistemas de información computarizados / Con referencia al asunto indicado, nos permitimos recordar que con nota AI 114-2004 manifestamos nuestra preocupación por la necesidad de contratar los servicios profesionales citados, para dar cumplimiento a lo solicitado mediante acuerdo de Junta Directiva tomado en la Sesión Extraordinaria No. 5244, del 08 de enero del 2003./ Dado el tiempo transcurrido y la importancia que reviste el contar con el informe actualizado sobre el “Informe de Auditoría de Sistemas” elaborado por los auditores externos Despacho Carvajal & Colegiados, solicitamos respetuosamente informarnos sobre las acciones realizadas para dicha contratación."

En el memorando AI 114-2004, del 1 de julio de 2004, la Auditoría Interna le había comunicado a la Proveeduría del INVU que la atención del requerimiento hecho por la Junta Directiva en la sesión 5244 estaba sujeto a la contratación de servicios profesionales en auditoría de sistemas de información y que ese trámite ya se había solicitado con notas AI 074-2004 del 3 de mayo y AI 079-2004 del 5 de mayo del 2004, dirigidos al Área Gestión Administración y Finanzas.

Otra evidencia de la limitación que se deriva de la dependencia respecto de la administración activa para contratar servicios es lo transcrito en párrafos anteriores respecto de lo manifestado por el Auditor Interno en la presentación del plan de trabajo del año 2004 en el sentido de que " no ha sido posible que a lo largo de todo el año 2003 (...) se haya podido contratar la firma de auditores que revise los estados del 2002", lo cual constituye un apoyo para la Auditoría Interna en la valoración de la contabilidad.

24

La norma 2.11 del “Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las instituciones y órganos sujetos a su fiscalización” establece que la Auditoría Interna debe disponer de “la independencia, el apoyo superior y los recursos necesarios para que pueda brindar una asesoría oportuna y profesional en el ámbito de su competencia y, de este modo, agregar valor a la gestión institucional y una garantía razonable de que la actuación del jerarca y demás funcionarios se realiza con apego a la legalidad y sanas prácticas.

2.9 Otro Asunto determinado.

Reglamento de Organización y Funciones

De conformidad con el inciso h) del artículo 22 de la Ley General de Control Interno, a la Auditoría Interna le compete mantener debidamente actualizado el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Auditoría Interna.

No obstante, a pesar de que la Auditoría Interna cuenta con el “Reglamento de la Auditoría Interna”, aprobado por la Junta Directiva del INVU en la sesión No. 3835, del 22 de junio de 1987, a la fecha no presenta modificaciones y no se mantiene debidamente actualizado en función de lo que establece la citada Ley. Mediante oficio AI 148-2004 del 1 de setiembre del presente año, el Auditor Interno argumentó que están a la espera del Reglamento a la Ley General de Control Interno No. 8292 para proceder a formular los cambios que correspondan, para ajustarse a la nueva normativa.

Al respecto, esta Contraloría General considera que dicho Reglamento debe revisarse y actualizarse en forma inmediata para dar cumplimiento a lo dispuesto en esa Ley, independientemente de la promulgación de su reglamento, ya que no es requisito indispensable que se haya emitido el citado reglamento a esa Ley para cumplir con ese requerimiento, ni es obstáculo para que la Auditoría Interna proceda a actualizarlo.

Lo anterior genera situaciones como las presentadas en el Informe No. DI-CR-12/2003 denominado ”Estudio Especial relativo al artículo 38 de la Ley General de Control Interno, sobre el Informe de Adquisición de Bienes y Servicios para el INVU con fondos del Sistema de Ahorro y Préstamo, elaborado por la Auditoría Interna”, el cual fue emitido por el Centro de Relaciones para el Fortalecimiento del Control y la Fiscalización Superiores (CenRel) de este Órgano Contralor, en donde se evidencia una contraposición entre lo que establece el Reglamento del INVU con respecto a los Lineamientos generales emitidos por esta Contraloría General, ya que el artículo 18 del Reglamento de la Auditoría Interna del INVU, establece que “Los hallazgos obtenidos en el transcurso de la auditoría o estudio especial de auditoría pueden ser comentados con los funcionarios responsables, de previo a emitir las conclusiones y recomendaciones, definitivas,...” (el subrayado no es del original), por lo que en ese artículo pareciera que se deja a criterio del auditor dicha exposición de hallazgos, no obstante, se debe indicar que lo dispuesto por los artículos 23 y 24 de los Lineamientos generales antes citados establecen la obligación de comentar los

25

hallazgos, lo cual prevalece sobre lo señalado en el artículo 18 del Reglamento de Auditoría.

Por su contenido y significatividad, el Reglamento debe ser conocido por el jerarca y aprobado por la Contraloría General de la República, de conformidad con lo que establece el artículo 23 de la citada Ley de Control Interno. Asimismo, deberá publicarse en el Diario Oficial La Gaceta y divulgarse entre todos los funcionarios de la Auditoría Interna y el resto del personal del ente u órgano, con el fin de que exista claridad en el ejercicio de la actividad como tal y lograr el apoyo, la atención y la confianza de la Administración.

Por lo tanto, el reglamento mencionado debe revisarse y mantenerse actualizado, de manera que refleje los avances en la materia y la evolución de las disposiciones jurídicas y técnicas aplicables a la actividad de Auditoría Interna.

3. CONCLUSIONES.

De conformidad con los resultados del estudio de rotación de personal en la Auditoría Interna realizado por el Proceso de Recursos Humanos, una de las causas de dicha rotación fue la incompatibilidad de caracteres entre la jefatura y los subalternos, ya que en varias de las opiniones externadas (en las razones que motivaron la salida) por la muestra de funcionarios que ya no laboraban en esa unidad, se argumentó la existencia de problemas de insatisfacción laboral y de incompatibilidad de caracteres. No obstante que del análisis de los documentos que respaldaron el citado estudio no se evidencian, expresamente, los hechos que directamente demostraran dicha incompatibilidad, se considera que existen elementos indicativos que reflejan una debilidad en el aspecto de las relaciones interpersonales, por parte de la jefatura de la Auditoría Interna, que pueden incidir negativamente en el adecuado ambiente que debe privar en las relaciones entre el personal de la Auditoría Interna, y en consecuencia, constituyen elementos sobre los cuales el Auditor Interno tiene que prestar atención para mejorar los niveles de motivación y comunicación del personal que tiene a su cargo, lo cual a su vez podría afectar el logro de los objetivos de ese órgano de control.

Sin embargo, la rotación de personal en la Auditoría Interna pudo estar afectada también por otras variables directamente relacionadas, como son: el clima organizacional imperante en ese momento, la desmotivación del personal, el Proyecto de Modernización Institucional, la insatisfacción laboral, los traslados, la movilidad laboral voluntaria, entre otra gran variedad de aspectos.

Por lo tanto, el tema de la rotación de personal no sólo afectó a la Auditoría Interna sino a una gran mayoría de las dependencias del INVU, producto de los diferentes movimientos de personal que tuvieron su origen con ese Programa de Modernización Institucional.

26

Según se determinó en el estudio realizado, una cantidad importante de estudios programados en los planes de auditoría de los años 2002, 2003 y 2004 no se ejecutaron, lo cual evidencia que el grado de ejecución de los planes anuales no es el deseable, y no solamente es importante la cantidad de estudios no ejecutados, sino sus objetivos y su relación con actividades sustantivas del INVU en relación con áreas estratégicas del Instituto como es la referida a la Dirección de Urbanismo y con procesos relacionados con el funcionamiento del sistema de ahorro y préstamo y con el área de vivienda de interés social.

La función de la Auditoría Interna de constituir una actividad que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones y de contribuir a que se alcancen los objetivos institucionales, así como de proporcionar una garantía razonable de que la actuación del jerarca y del resto de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a sanas prácticas, se ha visto menoscabada, por un lado, a las limitaciones de recursos y, por otro, por la ausencia de programas de seguimiento de las disposiciones y recomendaciones aceptadas por la administración activa (que fueron emitidas por la Contraloría General, por la misma Auditoría Interna, o por las firmas independientes de contadores públicos autorizados), con la finalidad de verificar si esas recomendaciones fueron puestas en práctica, además, por la inexistencia de instrucciones escritas respecto de la oportunidad y naturaleza de los procedimientos que deben aplicarse para realizar dicho seguimiento.

Tampoco, la Auditoría Interna ha elaborado informes anuales de las labores realizadas en los que justifique pormenorizadamente las razones por las que no se ejecutó cada uno de los estudios planeados y que no fueron realizados. Por lo que resulta indispensable tener presente, en estos casos, que la rendición de cuentas debe procurarse como herramienta de transparencia y control.

Aunado a lo anterior, la revisión selectiva de los papeles de trabajo y de algunos de los informes correspondientes a los estudios realizados por la Auditoría Interna, pone de manifiesto la existencia de debilidades en el proceso de ejecución del trabajo y de su deficiente supervisión, así como en algunos aspectos en la formulación de esos informes, lo cual atenta contra el logro de una calidad óptima del trabajo y, por lo tanto, son factores que afectan a la Auditoría Interna para que se constituya en una actividad que proporcione seguridad al INVU y que contribuya a que se alcancen los objetivos institucionales.

Esta Contraloría General conoce la difícil situación financiera que atraviesa el INVU, no obstante, se deben realizar los esfuerzos que estén a su alcance, para canalizar o reasignar prioridades y recursos para la actividad de Auditoría Interna que es indispensable para el desempeño eficiente de las competencias, deberes y potestades que le corresponde efectuar a ese órgano de control para garantizar la legalidad y la eficiencia en los sistemas de control interno y del manejo de los fondos públicos. El ejercer un control oportuno equivale a obtener un control eficiente, de allí que resulte indispensable el fortalecimiento del rol central que tienen que realizar las Auditorias Internas.

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4. DISPOSICIONES.

4.1 A la Junta Directiva.

a) En el evento de que sea de su conocimiento situaciones de relaciones interpersonales entre el Auditor Interno y el personal que tiene a su cargo, se debe tomar, oportunamente, las acciones correctivas. Ver punto 2.1 de este documento.

b) Girar las instrucciones para que se adopten las medidas necesarias para la observancia de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley General de Control Interno referente a la asignación de recursos, para que la auditoría interna pueda cumplir su gestión, de acuerdo con los resultados del estudio técnico que realice esa unidad de conformidad con la disposición c) del aparte 4.2 siguiente. Por ser la Junta Directiva la máxima autoridad, debe ser la más interesada en apoyar el funcionamiento y vigilar por la gestión de esa Auditoría Interna. Ver punto 2.5 de este documento.

c) Informar a esta Contraloría General, dentro de los próximos quince días, lo dispuesto por esa Junta con respecto a las disposiciones de este informe.

4.2 A la Auditoría Interna.

a) Velar por el uso de prácticas que propicien una adecuada relación con el personal que tiene a su cargo, y en el evento de que se presenten situaciones conflictivas, actuar conforme a las buenas prácticas que se requieren para una adecuada administración del trabajo de las personas, que incluyan la administración de la disciplina, higiene, calidad de vida, y mantenimiento de buenas relaciones interpersonales. Ver punto 2.1 de este informe.

b) Tomar las acciones pertinentes a efecto de instaurar los mecanismos correspondientes para que en el ejercicio de sus funciones se observe a cabalidad lo dispuesto en el ordenamiento, en cuanto al proceso de auditoría. Ver puntos 2.2, 2.3, 2.4 y 2.6 de este documento.

c) Realizar un estudio técnico a fin de establecer las necesidades de recurso humano y los requerimientos pertinentes, que de acuerdo a las posibilidades del INVU sea factible suplir. Los recursos que necesita la Auditoría Interna para cumplir adecuadamente sus funciones, deben estar directamente relacionados con su Plan de Trabajo, el cual debe estar técnicamente elaborado y dialogado con el jerarca. Tales resultados deben ser comunicados a la Junta Directiva dentro de los 30 días hábiles siguientes al recibo de este informe. Ver punto 2.5 de este informe.

d) Acatar los “Lineamientos generales que deben observar las auditorías internas de las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República en la preparación de sus planes de trabajo”, en el sentido de

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presentar, oportunamente, cualquier modificación que se realice al plan de auditoría anual. Ver punto 2.2.2 de este informe.

e) Cumplir con lo establecido en el inciso g) del artículo 22 de la Ley General de Control Interno, en el sentido de confeccionar el Informe anual de la ejecución del plan de trabajo y del estado de las recomendaciones. El incumplimiento de tal disposición dará base para actuar conforme a las sanciones administrativas correspondientes. Ver punto 2.2.3 de este informe.

f) Establecer periódicamente un programa de seguimiento que asegure que las acciones de la Administración hayan sido efectivamente implantadas, de manera que se dé un seguimiento continuo y efectivo a la implementación de las recomendaciones y disposiciones que emite esta Contraloría General, así como las recomendaciones de la Auditoría Interna y de los despachos de contadores públicos. Ver punto 2.2.4 de este informe.

g) Revisar el proceso de la supervisión aplicada sobre los trabajos y de la elaboración de informes e instaurar las medidas necesarias que permitan ejercer una supervisión más activa de los estudios que se realizan y para que se emplee un enfoque profesional en el trámite de los resultados de las auditorías que se practiquen. Ver punto 2.3 y 2.4 de este informe.

h) Actualizar dentro de los tres meses siguientes al recibo de este informe, el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Auditoría Interna conforme lo dicta el inciso h) del artículo 22 de la Ley General de Control Interno, el cual deberá presentarse para la aprobación correspondiente ante esta Contraloría General. Ver punto 2.6 de este informe.

i) Informar a esta Contraloría General, dentro de los próximos quince días, sobre las acciones tomadas para dar cabal cumplimiento a las anteriores disposiciones.

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