陳德昇李有容蔡文軒何秀珍黃秋龍胡敏遠郭祥瑞過子庸謝...

月刊第17卷　第2期

目錄

時　評

2019中共對臺工作會議分析.............................................................陳德昇 ...........1

「一帶一路」沿線恐怖活動風險：以中國大陸巴基斯坦總

領事館恐攻案為視角 ..................................................................孫國祥 ...........5

劉曉波與《零八憲章》......................................................................李有容 .........12

近期中共黨內法規制度變動述評......................................................蔡文軒 .........22

中國大陸《境外非政府組織境內活動管理法》實施兩周年評析 ...何秀珍 .........28

中國大陸擴大舉辦 2018深圳國際應急產業論壇意涵分析............黃秋龍 .........35

學術論著

論中國大陸在南海實踐近海積極防禦的軍事戰略構想..................胡敏遠 .........44

專　題

從監察委員會入憲案評析對中國大陸「依法治國」之挑戰..........郭祥瑞 .........73

印太戰略：陸印競合的歷史沿革與未來觀察..................................過子庸 .........91

析論中國大陸武警改革之意涵與發展..............................................謝游麟 .......122

PROSPECT & EXPLORATION Vol. 17 No. 2

ContentsNews Commentary

An Analysis of 2019 CPC Annually Meeting on Taiwan Affairs ... Chen, Te-Sheng ............ 1

Risks of Terrorist Activities along the Passages in “Belt and Road Initiative”: Taking Karachi Terror Attack as an Example .... Sun, Kuo-Hsiang .......... 5

Liu, Xiao-bo and “Charter 08” .................................................. Lee, Yu-Jung ............... 12

A Review of Recent Changes of CCP’s Regulations ............... Tsai, Wen-Hsuan ........ 22

An Analysis of Two-Year Implementation of China’s Overseas NGO Adminstration Law ...................................................... Ho, Hsiu-Chen ............ 28

The Implication of China’s expanding 2018 Shenzhen International Emergency Industry Forum ................................................... Huang, Chiu-Lung ..... 35

Academic Publications

China’s Offshore Active Defense in the South China Sea ...... Hu, Ming-Yuan ........... 44

Monograph

The Challenge to China’s Rule of Law Based on National Supervisory Commission Being Incorporated in China’s Constitution .... Kuo, Hsiang-Jui ......... 73

U.S. Indo-Pacific Strategey: The Past, Present, and Future Relations between China and India ....................................................... Kuo, Tzu-Yung ............ 91

The Implication and Development of China PAPF’s Reform .. Hsieh, Yu-Lin ............ 122

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2019中共對臺工作會議分析時　　評

壹、前言

一年一度中共對臺工作會議（以下簡稱對臺會議），於 2019 年 1 月22 日在北京召開。對臺會議援例由中共中央政治局常委、全國政協主席、中央「對臺工作領導小組」副組長汪洋發表重要講話。對臺會議由政治局

委員、中央外事辦公室主任楊潔篪主持、國務委員兼外交部長王毅參加會

議，國臺辦主任劉結一做工作報告。此外，參加此次會議尚有黨政軍與大

陸各省市涉臺工作負責人。

雖然此次會議是大陸例行性年度對臺工作會議，但由於正值習近平發

表《告臺灣同胞書》40 周年紀念會講話發表之後，「促統反獨」與「一國兩制」倡導聲浪高漲，加之兩岸政治僵局日益惡化，且同時面臨 2020 總統大選，因而中共當局將今年形勢評估為「臺海形勢更加複雜嚴峻」。顯

見當前中共對臺工作與兩岸關係發展面臨之實質挑戰，不容低估。

貳、習近平講話是中共新對臺政策綱領

汪洋在對臺會議中提出 : 要全面貫徹落實中共中央總書記習近平於 1

2019 中共對臺工作會議分析

An Analysis of 2019 CPC Annually Meeting on Taiwan Affairs

陳德昇（Chen, Te-Sheng）國立政治大學國際關係研究中心研究員

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第17卷　第2期　中華民國108年2月PROSPECT & EXPLORATION

月 2日發表「為實現民族偉大復興推進祖國和平統一而共同奮鬥—在《告臺灣同胞書》發表 40周年紀念會上的講話」。此一講話將是中共新對臺政策綱領性文件。中共當局透過此次會議傳達講話精神並做政治動員。可以

預期的是，未來中共對臺系統將據以作為對臺施政要點，其內涵實具多元

策略之政策意涵。

習近平講話之政策意涵包括 : 一、掌握歷史節點 : 提出習近平對臺思想，落實「中國」統一核心目標，期建構歷史地位。其內容彰顯更積極推

動統一進程，規劃統一前後執行方案，包括「兩制」內涵討論與融合方法

提出；二、對大陸內部 : 總結對臺政策政策綱領，統一對臺工作思路與布局，必要時做民族主義動員與轉移內部矛盾之準備；三、對國際與美國 :昭告國際社會中共對臺政策底線，尤其是警惕外部勢力干涉，告誡美國 :臺灣議題是「中國」核心利益，不容挑動與破壞現狀；四、對臺執政黨 :啟動危機預防機制，明確反「臺獨」政治紅線與底線，警示我執政當局。

1 月 3 日中國大陸（以下簡稱大陸）國臺辦發言人，首次點名批判蔡總統，即是危機升高之警訊；五、對臺其他政黨與人民 : 表達友善與親和立場，爭取在野黨派擴大政治協商參與，相對弱化國民黨政治角色。另訴求

中共對臺政策運作，臺灣人民不是對立與打擊之對象，強化經貿合作與融

合交流，並寄望年輕世代。

參、經貿強調融合與交流為統一服務

對臺會議汪洋講話，強調要深化兩岸融合發展，持續兩岸交流合作，

全面落實惠臺政策，其最終目的仍在為「中國」統一服務。當前雖然兩

岸政治僵局難解，但是經貿、文化與青年交流仍為中共當局所重視。儘管

如此，中共對臺政策落實仍有難度，也存在形式主義、利益糾葛與現實挑

戰。換言之，儘管習近平以明確兩岸經貿合作與共同市場之規劃，並強調

願率先分享經濟建設成果，但在實務操作中仍可能面臨大陸地方與企業利

益衝突，而難以全面落實。此外，對涉外經貿建設規劃，陸方多敏感國際

因素，臺商參與空間有限，實質競標過程亦多為央企與國企所截取，不易

讓臺商與人民有獲得感。此外，美、「中」貿易戰已升級為霸權之爭，大

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2019中共對臺工作會議分析時　　評

陸之投資環境、學術身分與市場風險，皆可能面臨廠商與年輕世代再選

擇，將可能影響大陸的吸引力。

不過，兩岸經貿利益和現實功能性需求，仍可能是規避政治風險平

臺，或可作為兩岸對立與官方不交往時期之安全閥。事實上，即使當前兩

岸經貿政策未獲鼓勵，政府著力「新南向政策」，但雙方貿易往來仍持續

成長，2018 年貿易統計超過 2,000 億美元 ( 陸方估算 )，顯示兩岸經貿運作仍有其市場規律。儘管 2019 年臺、美、「中」政經變數與不確定性因素增加，兩岸經貿依存與人民經濟理性訴求，仍有助於緩和與牽制兩岸非理

性之政治挑戰。

對大陸而言，現正面臨美、「中」面臨貿易戰緊要關頭。美國禁止高

科技輸出和人才管控，大陸勢必須強化兩岸人才、經貿與技術轉移。如果

一旦採取軍事衝突，勢將制約大陸與兩岸發展，也不利其民族復興之夢的

落實。

肆、對臺小組成員偏好外事背景

此次參與會議成員尚包括 : 楊潔篪為政治局委員兼中央外事辦主任，現可能擔任「中央對臺工作領導小組」秘書長；另國務委員兼外交部長王

毅與會，加之國臺辦主任劉結一亦為外事系統出身，顯見中共強化對臺決

策系統外事部門成員，也凸顯中共對美國因素之重視程度。此外，共軍向

為「國中之國」，近年在臺海周邊的威攝行動，顯非涉臺部門所能干預或

指揮，而是在中央軍委主席習近平同意後執行之軍事作為，顯示中共涉臺

運作之多元體系和複雜性。

此次會議亦強調要強化對臺系統政治、隊伍、作風與廉政建設。當前

大陸涉臺系統地方部門組織人事調整，以及幹部素質與執行力，能否因應

新時期的對臺工作要求，恐亦面臨挑戰。一方面，在「大統戰」組織調整

結構下，部分地方對臺部門已整併入統戰部門，或是臺港澳整合，其中便

涉及對臺人事、財務主導權的弱化，並影響工作士氣；另一方面，幹部素

質受限於僵化體制、軍方背景成員，以及整體權力體系弱勢角色，恐皆不

利政策有效執行。

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伍、未來一年兩岸情勢面臨重大考驗

未來一年，臺、美、「中」三方都將面臨內政治理不彰與政績欠佳之

重大挑戰。較令人擔心的是，2019 年下半年面臨總統連任競逐，兩岸民族主義與統獨爭議是否會對撞 ? 大陸是否可能因內部矛盾深化，而以涉臺議題轉移焦點 ? 而美方在美、「中」貿易戰運作下，是否利用臺灣牌挑動中共敏感神經？此皆是未來一年臺、美、「中」關係重大變數。

此次對臺會議釋放的信息實屬有限，但美、「中」客觀形勢變遷與挑

戰，確有令人憂心之處，應及早因應變局，避免實質風險發生。古云 :「善戰者無赫赫之功」，亦即真正能有效因應危機的主導者，並非是處理危機發

生後的衝擊與善後，而是根本不讓危機發生，或是在危機萌芽階段提前有

效化解。2019兩岸危機日益升高，正考驗兩岸領導人的意志和智慧。

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「一帶一路」沿線恐怖活動風險：以中國大陸巴基斯坦總領事館恐攻案為視角時　　評

壹、前言

自 2013 年中國大陸（以下簡稱大陸）國家主席習近平提出共建「一帶一路」以來，該倡議在大陸內、外引起了許多正面與負面回應。一方

面，該倡議對大陸國內經濟發展的升級，尤其是西部地區的開發建設，具

有歷史性的意義。另一方面，對世界經濟普遍疲軟的狀況，尤其是沿線國

家的發展轉型，「一帶一路」具有巨大的吸引能量。「一帶一路」輻射範

圍涵蓋東南亞、南亞、中亞、西亞、北非和歐洲等地區的五十多個國家，

總人口約四十四億，經濟總量 21 兆美元，分別占全球的 63% 和 29%。然而，「一帶一路」要面對的挑戰很多，其中之一便是沿線國家尤其是巴基

斯坦的局勢不穩定所帶來的安全風險。

今（2018）年 11 月 23 日上午 9 點 30 分，大陸駐巴基斯坦喀拉蚩（Karachi）的總領事館遭遇恐怖攻擊。巴基斯坦政府表示，3 名開著自爆汽車、持長槍，1 人身穿炸彈背心的武裝恐怖主義者，原本試圖攻入大陸領事館，但卻和巴基斯坦的駐館警察爆發激烈槍戰。1 名槍手引爆身上自殺炸彈背心，造成 7 死，包括 3 名恐襲者及 2 名當地員警。巴國恐怖組織「俾路支解放軍」（Balochistan Liberation Army, BLA）承認襲擊，指「中

「一帶一路」沿線恐怖活動風險：

以中國大陸巴基斯坦總領事館恐攻案為視角

Risks of Terrorist Activities along the Passages in “Belt and Road Initiative”: Taking Karachi Terror Attack as an Example

孫國祥（Sun, Kuo-Hsiang）南華大學國際事務與企業學系副教授

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國搶奪其資源」，顯示事件與陸方「一帶一路」有關。

恐襲事件後，大陸國務委員兼外長王毅緊急致電巴國外長古瑞希

（Shah Mehmood Qureshi）表示震驚，要求巴方澈查並嚴防類似事件再發生，確保在巴大陸公民和機構的安全。他也強調大陸會繼續與巴國推進

巴「中」經濟走廊建設，造福兩國人民。巴基斯坦總理伊姆蘭汗（Imran Khan）譴責恐襲，指恐襲目的是想挑撥巴「中」關係。

盤踞在巴國俾路支省的恐怖組織「俾路支解放軍」承認，派遣 3 名自殺襲擊者攻擊領事館，並在網路上傳攻擊者襲擊前的相片，3 人狀甚喜悅，向鏡頭作出勝利（V 字）手勢。該組織發言人向媒體表示，「中國在剝削我們的資源」，從而發動襲擊報復；該組織還表示，「中國在他們眼中

是與巴基斯坦政府軍一道的『鎮壓者』，北京正在『摧毀俾路支的未來』，

揚言『我們會陸續再來』」。無論如何，此次事件或與陸方「一帶一路」重

要項目、喀拉蚩西面 600 公里的俾路支省瓜達爾港（Gwadar）有關，陸方在該項目占盡利益，引發當地不滿，擔心被搶去重要港口。

貳、巴基斯坦恐怖主義影響大陸西部安全

自建國之初，巴基斯坦的領導人就將宗教情感作為加強巴基斯坦身

分的工具。在表面上親西方的統治者領導下，穆斯林一直堅持否認對

印度造成威脅的戰鬥口號。如此的統治者嘗試管理激進的伊斯蘭主義

（Islamism），試圖調整使其服務於國家建設，以避免不穩定的國內政治或與西方國家的關係。在巴基斯坦法律和教育系統伊斯蘭化的過程中，伊斯

蘭化政策是國家意識形態一貫政策的延伸，而非畸變。因此，巴基斯坦內

部恐怖主義的「外溢」對「一帶一路」沿線安全產生了非常大的影響。

大陸西部地區的新疆、陝西、甘肅、寧夏、青海、雲南等省區是大

陸穆斯林人口最為集中的地區，該等地區與巴基斯坦在地緣上相近，

在民族文化與宗教信仰上也有廣泛的聯繫，此為恐怖主義者的意識形

態與利益傳送創造了條件。冷戰結束後，伊斯蘭基本教義派（Islamic Fundamentalism）勢力迅速崛起，衝擊廣大伊斯蘭世界，並向大陸西部地區蔓延。

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巴基斯坦的許多地區都有民族獨立傾向，最為激烈的是開伯爾－普赫圖

赫瓦（Khyber Pakhtunkhwa）省和俾路支省，該等省區特定民族的自我意識的不斷強化，使得大陸西部地區的某些極端勢力，民族意識受到了極大的刺

激，民族情緒趨向極端，並進一步推動民族自決運動。此已經成為影響大陸

西部地區經濟社會發展和邊疆安定的一個重要因素。目前此一影響已從新疆

蔓延至雲南，對大陸西部邊境省區的安全形勢造成了一定的衝擊。

參、�巴基斯坦俾路支民族主義組織對巴「中」經濟走廊的認知

大陸巴基斯坦總領事館恐攻案是大陸首次因「一帶一路」導致駐外使

領館遭襲擊事件。此前曾發生多宗針對「一帶一路」的恐襲事件；2018 年8 月，「俾路支解放軍」曾向大陸在巴國工作人員發動恐襲，炸死 3 名正在搭乘公司巴士的大陸工程師，恐襲者宣稱：「我們的目標是載有中國工程

師的巴士，因為他們從我們的地盤開採黃金。」之前大陸駐吉爾吉斯大使

館曾遭汽車炸彈襲擊，與東突及疆獨勢力有關。

「一帶一路」貫穿亞歐非大陸，沿線主要經過東亞、東南亞、南亞、

中亞、歐洲南部以及非洲東部等地區，覆蓋四十多個國家。該等地區宗

教和民族關係複雜，恐怖主義、極端主義較為活躍。諸如巴基斯坦和阿富

汗邊界的部落地區，敘利亞和土耳其、伊朗和伊拉克數國邊界的什葉派

（Shia）與遜尼派（Sunni）衝突，庫德人和伊拉克的衝突等，該等問題可謂是「一帶一路」沿線的「不穩定帶」。

俾路支民族主義組織主要包括俾路支民族主義政黨和俾路支民族主義

武裝組織。不同的組織派別基於不同的立場，從而對巴「中」經濟走廊的

認知和態度也是持不同的立場。在「一帶一路」項目決策與規劃方面，俾

路支民族主義組織認為，巴基斯坦中央政府未將俾路支地方政黨和組織等

俾路支人代表納入關於巴「中」經濟走廊項目的決策體系，且項目規劃呈

現出區域間不公平，旁遮普省是主要受益者而俾路支只獲得很少的項目投

資金額。

俾路支執政黨認為巴「中」經濟走廊本身能帶來效益，故歡迎走廊項

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目在俾路支落地，但不滿和擔憂巴基斯坦中央政府未能保障俾路支人從項

目中受益。反對黨和分離主義武裝組織認為，巴「中」經濟走廊項目開發

使當地資源遭掠奪，以及伴隨開發活動而來的巴基斯坦中央政府擴大軍事

存在不利於俾路支追求更大自治權甚至獨立，進而反對巴「中」經濟走廊

的實施。

事實上，「一帶一路」沿線國家都不同程度地受到了巴基斯坦恐怖主義

的影響，再加上巴基斯坦境內的多種歷史與現實問題互相疊加，國內困境

與國際衝突互相交錯。中亞的恐怖主義帶有濃重的伊斯蘭基本教義派極端

思想的色彩，圖謀暴力奪權以建立宗教神權國家，形成了「烏茲別克斯坦

伊斯蘭運動」（Islamic Movement of Uzbekistan, IMU）、「伊斯蘭解放黨」（Hizbut Tahrir）和「東突厥斯坦伊斯蘭運動」（East Turkestan Islamic Movement, ETIM）等具有現實危害性的民族宗教極端恐怖主義組織，此和巴基斯坦伊斯蘭極端恐怖主義思想的泛濫有著很大的關係。

肆、巴基斯坦恐怖主義影響「一帶一路」建設進度

2015 年「一帶一路」啟動之年，許多項目陸續開始實施。大陸在全球五十多個國家建設的 118 個經貿合作區，有 77 個都位於「一帶一路」沿線國家。然而，「一帶一路」的順利推進卻面臨諸多的挑戰，其中之一就

是巴基斯坦恐怖主義。基礎設施是巴基斯坦恐怖主義襲擊的重點對象，從

醫院、城市供水供電系統、能源系統到公共交通系統、公共場所、旅遊勝

地，該等場所人流密集、施暴危害性大、輻射影響力大。僅巴基斯坦國內

從 2005年到 2014年針對油氣管道的襲擊事件就有 220起。亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank,

AIIB）引領的「一帶一路」沿線眾多基礎設施建設項目逐步展開，而巴基斯坦恐怖主義對該等基礎設施的損害表面上微不足道，卻極易形成連鎖反

應，影響整個工程的建設進度。「一帶一路」沿線的很多國家和地區都是

能源豐富之地，各個國家圍繞石油等重要戰略資源的爭奪也為巴基斯坦恐

怖主義的利益追求提供了契機，進而對大陸原油運輸通道形成安全風險。

然而，經濟走廊內外資項目的進入會引起當地人的排斥和不理解，最

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為極端的表達即是發動恐怖襲擊，這也常是極端組織打擊巴基斯坦外國投

資項目的藉口。2004 年 5 月 3 日，大陸工程人員在驅車前往瓜達爾港的途中遭遇汽車炸彈襲擊，有 3 人遇難，13 人受傷。巴基斯坦在調查後宣布這是一起恐怖主義行為，隨即俾路支解放陣線宣稱對此負責。2006 年 2 月15 日，6 名大陸工程人員驅車行至俾路支省奎塔時遭遇歹徒槍殺，造成 4人死亡（3名大陸人和 1名巴人），隨即俾路支解放軍也聲稱對此負責。

伍、�巴基斯坦恐怖主義影響「一帶一路」沿線國家貿易與人員往來

由於歐美市場持續疲軟，亞洲經濟活力引起全球矚目，市場潛力十分

可觀。因此，「一帶一路」對沿線國家是難得的機會，但也充滿嚴厲的現

實挑戰。尤其是巴基斯坦恐怖主義對於「一帶一路」沿線國家的經貿合作

與人員往來產生了很大的負面影響。巴「中」兩國是所謂「全天候」的戰

略夥伴關係，然而在巴「中」貿易中，總是大陸出口的多，巴基斯坦出口

的少，巴「中」雙邊貿易嚴重失衡，反過來也制約了巴「中」戰略夥伴關

係的發展。究其原因，儘管兩國經貿關係存在一定的結構性問題，但是巴

基斯坦國內的恐怖主義造成的惡劣環境是影響兩國雙邊貿易快速發展的癥

結所在。

迄今為止，巴「中」兩國的經貿發展都一直非常緩慢，1990 年時貿易額只有 5.8 億美元。進入 2000 年後，雙方經貿合作的速度方有所提升，2004 年達到 30.6 億美元。到 2012 年時，雙邊貿易額達到了 124 億美元，增長了 17.6%。2017 至 2018 年，巴「中」貿易總額 132 億美元，占巴基斯坦貿易總額的 16.4%。巴基斯坦對陸出口商品主要集中在棉花製品、穀物（大米）、礦砂、礦渣及礦灰、服裝成衣、光學、照相、醫療等設備及

零附件、石灰水泥、動物皮革等產品。大陸對巴出口商品主要為：電機、

電氣、音像設備及其零附件，核反應爐、鍋爐、機械器具及零件、鋼鐵、

化學纖維長絲、有機化學品、鋼鐵製品、塑膠及其製品等產品。但是縱觀

這些年的經濟資料中可以觀察到，巴「中」雙邊貿易發展和恐怖主義的發

展呈現出次標準的正相關性，即恐怖主義肆虐時，雙邊貿易就受到削弱；

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恐怖主義式微時，雙邊貿易就蓬勃發展。

2009 年是巴基斯坦歷史上遭受恐怖主義襲擊最為嚴重的一年，11,704人死亡，同年巴「中」雙邊貿易額就受到了巨大影響，僅為 67.8 億美元，同比下降 2.9%。此後巴基斯坦國內安全環境有所改善，雙邊貿易也出現了轉折性發展，但是依然徘徊不前。此外，在巴基斯坦的各國人員也經常受

到恐怖主義的攻擊。從 2008 年伊斯蘭馬巴德萬豪酒店恐怖爆炸事件中外國人 4 名遇難、11 名受傷，到 2013 年巴基斯坦吉爾吉特地區恐怖襲擊中的 10 名外國人（2 名大陸人、1 名美籍華人、3 名烏克蘭人、2 名斯洛伐克人、1 名立陶宛人、1 名尼泊爾人）遇難，外國人正成為巴基斯坦恐怖主義襲擊的重要對象之一。這又進一步損害了巴基斯坦的國際形象、打擊

了外商的投資信心以及正常的人員往來。

陸、結語：風險墊高「一帶一路」成本

巴基斯坦恐怖主義還將長期存在，短期內無法得到根除，恐怖主義問

題和其他問題交錯縱橫，彼此互相滲透，打開任何一個「僵局」都極不容

易。巴「中」雙方勢必會加強反恐合作、防務合作以及國際地區安全事務

的配合，以維護「一帶一路」沿線的安全。因而作為非傳統安全合作重要

內容的合力反恐，也已逐漸成為巴「中」雙邊關係的新支柱。大陸依據國

家反恐辦、公安部反恐怖局對反恐警務情報、偵查、應急及防範「四位一

體」工作內容，積極推動反恐工作延伸至巴基斯坦。

此次恐襲事件是在巴國發生的首起針對大陸外領館之攻擊。事實上，

在此之前，恐怖主義是大陸企業到巴基斯坦投資不得不面對、最直接、

最現實的不確定性因素。尤其在巴基斯坦國內的恐怖主義活動頻繁，威

脅不斷上升，地理位置分布上，危險性較小的地區主要有：從北部到南

部的中部地帶的危險性較小，再有東部一帶以及北部緊鄰大陸的巴控喀

什米爾地區的危險性也相對比較小。恐怖主義危險性比較高的主要在聯

邦直轄部落區、俾路支省的大部分地區、西北的邊疆省，以上 3 個區域是巴基斯坦的恐怖主義尤其猖獗的範圍，很明顯，恐怖主義威脅範圍最

大的便是俾路支省。

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另外，由於阿富汗與巴基斯坦接壤，巴基斯坦也會受到阿富汗的恐怖

主義活動的影響。自從以美國為首的聯軍從阿富汗撤離後，阿富汗國內形

勢不容樂觀，塔利班組織表現出復活的態勢，因此如果阿富汗的國內形勢

嚴峻，同時與巴基斯坦的國內形勢形成了呼應，那麼巴基斯坦的安全形勢

令人堪憂。當前就俾路支省一個省內較為活躍的恐怖組織就達數十個，包

括俾路支解放軍、俾路支共和軍（Baloch Republican Army, BRA）、民族黨（Balochistan National Party, BNP）、俾路支學生組織（Baloch Students Organization, BSO）等。

一方面，巴基斯坦的恐怖主義會對大陸企業在巴投資的建設項目產生

非常負面的影響，諸如拖延建設進度、增加建設成本等，另一方面，基礎

設施又是巴基斯坦的恐怖主義重點的襲擊目標，不管是醫院、能源系統，

還是供水供電系統、交通系統等都是恐怖主義的攻擊目標，尤其是在一些

公共場合，人員十分密集，一旦發生恐怖襲擊，造成的危害與損失更大，

並且輻射影響力大。

由於恐怖襲擊對巴基斯坦造成的經濟損失巨大，投資環境的安全與否

嚴重制約著投資的安全與發展。巴「中」經濟走廊涉及的建設項目，無論

是外資企業主持還是內資企業主導，其中很可能會有一些項目引起當地人

的不滿，甚至對外資企業有排斥的情感，而表達這些不滿與排斥的最極端

的手段就是發動恐怖主義活動，襲擊一些項目工地等，同時也威脅著工作

人員的安全，這也是通常恐怖主義者用來打擊外商的常用手段。

巴基斯坦俾路支民族主義運動主要組織對巴「中」經濟走廊提出不滿

或反對，此與民族主義運動的歷史背景、經濟利益和政治訴求有關。總體

而言，溫和政黨關注點在於巴「中」經濟走廊能否真正使俾路支及其民眾

從中受益；武裝組織則認為中央政府主導的開發活動使當地資源遭掠奪，

以及伴隨開發活動而來的中央政府擴大軍事存在或挫敗其追求俾路支獨立

的軍事努力。因此，此次恐襲事件顯示出「一帶一路」沿線恐怖活動風險

是真實的存在且必須投入更大的成本應對。

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劉曉波（1955-2017）逝世已滿周年，儘管劉曉波著作甚多，從 1984年起的〈論藝術直覺（1984）〉、〈無法迴避的反思—從幾部有關知識分子的小說談起（1985）〉、《選擇的批判—與李澤厚對話（1988）》、《審美與人的自由（1988）》、《形而上學的迷霧（1989）》、《未來的自由中國在民間（2005）》、《劉曉波劉俠詩選（2000）》、《向良心說謊的民族（2002）》、《世間女子（2007）》、到《敵營十八年—虎膽雄心（2010）》，

1 但其最令

人注目並馳名於世的行徑莫過於原預計在 2008 年 12 月 10 日（國際人權日）在海外公開發表的《零八憲章》，也因此，本文試圖透過分析劉曉波

與《零八憲章》的關係，說明劉曉波的努力與其在歷史上的意義。

壹、《零八憲章》的內容與影響

於 2008 年年末在網路上號召連署的《零八憲章》，由劉曉波與張祖樺等人共同起草，傳播力道逐漸擴散，第一波連署名單有 303 人、第二波404 人、第三波 525 人，第四波 1,231 人、第五波 1,014 人（未包含海外人士 58 人）。由於連署的身分與地點多元，若依據第一波簽署人的自我認1 部分書籍資訊蒐集自 Google圖書，然筆者愚鈍，對劉曉波之著作並未全部拜讀。

劉曉波與《零八憲章》

Liu, Xiao-bo and “Charter 08”

李有容（Lee, Yu-Jung）世新大學行政管理系副教授

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劉曉波與《零八憲章》時　　評

定身分進行分類，依序最高為作家（28 位）、人權捍衛者（27 位）、維權人士（27 位）、民主人士（23 位）、律師（21 位）、學者（20 位）、教授（16 位）、企業主（13 位）、教師（9 位）、農民（8 位）、自由撰稿人（7位）、詩人（7 位）等；

2 導致刊登《零八憲章》的相關網站於國際人權日

前被關閉，相關人士，特別是第一波，也被大陸警方拘留，並以顛覆 / 煽動國家政權的罪名處置。

《零八憲章》共 19 綱要，包括修改憲法、分權制衡、立法民主、司法獨立、公器公用、人權保障、公職選舉、城鄉平等、結社自由、集會自

由、言論自由、宗教自由、公民教育、財產保護、財稅改革、社會保障、

環境保護、聯邦共和、轉型正義。論者指稱其與捷克的《七七憲章》類

似，然概分其內涵，或可分為 5種類型。

表一　《零八憲章》簡易分類

黨的領導民主專政時事不滿權利訴求體制改革

聯邦共和公職選舉城鄉平等人權保障修改憲法

轉型正義公器公用財產保護結社自由分權制衡

修改憲法公民教育財稅改革集會自由

司法獨立修改憲法社會保障言論自由

環境保護宗教自由

資料來源：筆者自製。

第一部分為了表達黨錯誤的領導，要求轉型正義與建立聯邦共和國，

解決兩岸問題。第二部分與第五部分則探討在人民民主專政的制約下，如

何有效地掙脫體制完善制度。第三部分是積累過去的各種不滿之訴求。第

四部分顯示了權利的渴望，此乃因集會、結社、言論、宗教等自由實際上

均不超過人權內容。

2 此處陳述的僅為簽署者自我認定的身分標籤，因文字差異或有落差；此外，還包括管理學者、新聞人、新聞工作者、選舉專家、資深媒體人、思想家等超過 67種類型。簽署之相關資訊可參閱《中國數字空間網》：https://chinadigitaltimes.net/space/%E3%80%8A%E9%9B%B6%E5%85%AB%E5%AE%AA%E7%AB%A0%E3%80%8B%E7%AD%BE%E5%90%8D%E4%BA%BA%E5%91%98%E5%90%8D%E5%8D%95%E6%B1%87%E6%80%BB%EF%BC%88%E5%85%B1%E4%BA%94%E6%89%B9%EF%BC%89。

14


不論中共反對《零八憲章》的原因是該憲章背離中共領導與人民民主專

政、在臺灣議題上政治不正確，又或是無法實施於大陸，不論原因如何，

北京法院以煽動顛覆國家政權罪判處劉曉波有期徒刑 11年是不爭的事實。而劉曉波於 2010年 10月 8日因「長期與非暴力的方式捍衛中國人權（His long and non-violent struggle for fundamental human rights in China）」獲得諾貝爾和平獎更受到注目。實際上，和平獎授予除《零八憲章》之起草外，

更因劉曉波自 1989年起的天安門學生抗議活動之參與開始。

貳、諾貝爾的和平獎

儘管報導宣稱劉曉波是唯一無法領獎的和平獎得主，3 但獲頒諾貝爾

獎項的得主，並非全盤接受該獎項。如 1964 年的 Jean Paul Sartre（文學獎得主）與 1973 年的 Le Duc Tho（和平獎聯合得主），分別因為拒絕接受所有官方獎項，以及因越南戰爭而不適合接受等理由主動婉拒。此

外，尚有 4 位文學獎得主在政府的壓迫下被迫拒絕（Richard Kuhn, Adolf Butenandt, Gerhard Domagk, Boris Pasternak）、3 位和平獎得主，包括劉曉波在內，在獲獎時均因在服刑而無法領獎（Carl von Ossietzky, Aung San Suu Kyi, Liu Xiaobo）。

4 然當時因入獄缺席的劉曉波，其獎狀與獎金

在其逝世後仍保留在委員會中，去（2018）年該委員會仍持續邀請劉之遺孀劉霞代表領獎。

5

自 1901 年起至 2018 年，諾貝爾獎共頒發 590 個獎項，以獎勵各方的成果。和平獎意味著獲獎者停止（內）戰爭、達到和平（Who has done the most or best to advance fellowship among nations, the abolition or reduction of standing armies, and the establishment and promotion of peace congresses），

6 雖從數量上（圖 1）不是頒發最多的獎項，但從無法頒獎的

3 「逝者，無法領獎的諾貝爾和平獎得主劉曉波」（2017年 7月 13日），《BBC 中文網》，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-40516593。

4 “Nobel Prize Facts”, 《The Nobel Prize》, https://www.nobelprize.org/prizes/facts/nobel-prize-facts/.5 「劉曉波獎未領諾獎委員會：續邀劉霞代夫領獎」（2018年 7月 11日），《中央通訊社》，

https://www.cna.com.tw/news/aopl/201807110225.aspx。6 “Alfred Nobel’s will”, 《The Nobel Prize》, https://www.nobelprize.org/alfred-nobel/alfred-

nobels-will-2/.

15


19次（年）上來看，7 世界和平這個訴求是相對困難的。

圖 1　1901 年至 2018 年諾貝爾獎項數量

　　　　　　　　資料來源：筆者自行整理。

在提名的數量上，在過去 100 年（1901-2001）以來的提名與獲獎上，西歐地區為 1,694 位提名（44 位獲獎）、北美地區為 964 位（19 位獲獎）、亞洲地區有 677 位（12 位獲獎）、東歐地區有 323 位（3 位獲獎）、拉丁美洲有 345 位（5 位獲獎）、非洲則有 164 位（6 位獲獎）。從比例上顯示亞洲在全球中的和平 / 戰爭程度均排名不上不下，故劉曉波能夠脫穎而出，實屬難得。

實際上，劉曉波並非僅根據《零八憲章》的起草與連署而獲得和平獎

的青睞，而應從其過去長期的努力說明。8 自天安門事件爆發後，劉曉波

是唯一一位在表態後主動回大陸的學者，不論其主張非左非右引發爭議，

但他長年對政治的倡議相當明顯，1989 年的《絕食宣言》、1995 年的《反腐敗建議書—致八屆人大三次全會》、《汲取血的教訓推進民主與法治進

程—六四六周年呼籲書》、1996 年的《雙十宣言》等，都是除了文學外的作品。而《零八憲章》的內容，實際上只是上述各宣言與建議書的綜合版

7 這 19年分別是 1914, 1915, 1916, 1918, 1923, 1924, 1928, 1932, 1939, 1940, 1941, 1942, 1943, 1948, 1955, 1956, 1966, 1967, 1972。

8 相關資料，可參見董立文，「告別劉曉波」，展望與探索（臺北），第 15卷第 8期（2017年），頁 17-24。

112 110 109 11099

50

物理獎化學獎醫學獎文學獎和平獎經濟獎

16


本。這一串的脈絡說明，《零八憲章》不是劉曉波入獄或是獲得和平獎的

主因，而是結果。

參、中國大陸人權紀錄

自 1973 年起關注各國人權狀況的自由之家（Freedom House），自始之初即開始記錄大陸的人權狀況（圖 2）。依其政治權利（Political Rights）與公民自由（Civil Liberties）的二分類問卷，大陸的分數一直在6 與 7 之間遊走，故長年以來一直屬於不自由（Not Free）的範疇。

9 然

在大陸些許起伏的變化中，卻可依據將其概分四個階段：1973 年至 1977年、1978年至 1988年、1989年至 1997年，1998年至 2018年。

圖 2　1973 年至 2018 年自由之家對中國大陸人權狀況的調查

　　　資料來源：筆者整理自自由之家歷年資料。

儘管利用單一事件或簡約數據判斷大陸人權階段過於粗糙，但各階段

的開始與變化，竟與該年發生的重大議題不約而合。如 1978 年是改革開放的開始，在經濟發展飛奔的黑貓白貓論帶領下，不論是政治權利或公民

9 該指數 1分為最高 7分為最低，且兩者 (政治權利與公民自由 )之平均若落於 5.5分至 7分之間屬於不自由，3分至 5分為半自由，1分至 2.5分為自由。

17


自由均相對鬆綁。此事態在 1989 年的天安門事件中重新緊縮控制，導致大陸的兩個分數在第三階段中重新回到最嚴峻的最低分（7 分）。

10 較需注

意的是 1998 年，儘管該年 10 月 5 日簽署了《公民權利和政治權利國際公約》（International Covenant on Civil and Political, ICCPR）應屬利多，但ICCPR的具體施行與保障在大陸卻持續受到諸多批評。

圖 2 顯示大陸 1998 年之後（第四階段）的公民自由相對寬鬆（微調）；依照自由之家的定義，公民自由包括言論與信仰自由（freedom of expression and belief）、集會結社自由（associational and organizational rights）、法治（rule of law）、個人自主（personal autonomy and individual rights）等 4 面向；而政治權利則包括選舉過程（electoral process）、政治多元與參與（political pluralism and participation）以及政府功能（functioning of government）等 3 面向。後者（政治權利）的變化在大陸非常微小，如 2018 年的數據顯示政治多元與參與此項目更是緊縮；較可突破的是言論與信仰自由、集會結社自由、法治以及個人自主等

4 項，前 2 項在 2017 年受到打壓，但在 2018 年回升，後 2 者則應視為大幅提升（表 2）。

表 2　2013 年至 2018 年中國大陸的人權細部變化

年 / 項目政治權利公民自由

選舉過程政治多元

與參與政府功能

言論與

信仰自由

集會結

社自由法治個人自主

2013 0 1 2 2 1 0 2

2014 0 1 2 2 1 0 2

2015 0 1 2 2 1 0 2

2016 0 1 2 2 1 0 2

2017 0 1 2 1 1 0 2

2018 0 0 2 3 3 2 6

資料說明：每項子題獲得的分數不同，此處分數越高者代表越自由。政治權利之總分為 40，公民自由之總分為 60；自由之家並依據政治權利的 40 分與公民自由之 60 分將其轉換為外界的 1至 7分。

資料來源：筆者整理自自由之家歷年資料。

10 根據自由之家之研究方法，實際上有比 7分更低的分數。

18


根據圖 2與表 2判斷，劉曉波在 1989年參與的天安門事件之重要性大於《零八憲章》，且政治權利的壓制（表 2）也說明《零八憲章》或許因其類型（表 1）受到打壓之脈絡。然 2008年是大陸簽署 ICCPR的 10周年，也是《世界人權宣言的 60 周年》，故其象徵意義與期盼，包括要求（大陸）政府從簽署 ICCPR到批准、執行的具體作為相當明顯。實際上，第四階段（1998-2018）之時間，公民自由相較寬鬆的原因，不應該僅根據簽署ICCPR此簡單的論述而定，大陸網路建置完善反而更能具有說服力。

11

肆、兩個平行的世界

大陸的網際網路，從 1997年「中國互聯網絡信息中心」（CNNIC）成立後，不論是軟硬體的規範逐漸完善，從 1999 年支付系統的設置、2007年的電子政務系統、2013年起的 4G網路體系以及 2015年的政府工作報告等，一方面達成有效社會控制，另一方面則將治理的模式帶入網路層面。

根據歷年《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，大陸網民數逐漸增加，

每周上網時間也逐步上升，2018 年已經到達每周 27.7 小時，表示 1 天上網時間將近 4小時（圖 3）。

圖 3　2000 年至 2018 年中國大陸網民人數與上網時間

資料來源：筆者自行整理自《CNNIC》歷年報告。

11 1998年在政治結構上的革新莫過於國務院的機構改革方案。

19


伴隨著各式 3C 產品與軟體的發展，「智慧」意味著將商品連接網路，此發展在各國均造成許多產業的興起與沒落，而與文字相關的行業，如書

店（或文學）也逐漸向網路發展，大陸因網際網路的發展完善更為明顯。

故從 1989 天安門事件至 2008 年的劉曉波與《零八憲章》簽署的網路散播與箝制力道，與 2018年應有明顯差異。

微信公眾號（非 WeChat 官方帳號）較少受到海外關注，12

此乃因公眾號的訂閱需要持有大陸居民身份證號，並透過私人微信帳號綁定大陸支

付，其在大陸登錄的帳號數量已於 2015 年高於 CNNIC 公告的網民數（圖4），在大陸網際網路使用中，從公眾號、訂閱號、企業號與服務號等模式均相對成熟，除生活的便利外，微型短文與小品也逐漸取代正經八百的紙

本書籍，而各類文章的質量除強調「高大上」外，也成為當今思想傳播的

主要媒介。

圖 4　大陸網民數與微信登錄人數（億人） 13

資料來源：筆者整理自《CNNIC》歷年報告與《中國產業信息網》，http://www.chyxx.com/industry/201805/645403.html。

12 「微信公眾號 vs. WeChat官方帳號傻傻分不清」（2016年 10月 16日），《微時代》，http://www.weiage.net/archives/1711。

13 此處應為微信的個人登錄帳號數目，在實名的規範下，「或許」微信登錄的數量高於網民數乃在於個人與企業，以及手機更換的差異。此外，個人的公眾號已由原本兩個帳號降為一個帳號，而企業類主則從 5個帳戶變為 2個帳戶。

20


儘管去年的網路控制較 2008 年嚴峻，但公民自由的開放程度仍然高於政治權利。一方面，網路用戶們必須時時表態，

14 但公眾號中仍充滿各

式訊息與思維，伴隨著高敏感詞彙的箝控變化此起彼落。另一方面，公眾

號中各式的豐富資訊顯示大陸公民自由，亦即言論與信仰自由、集會結社

自由與個人自主等項目，高於政治權利的享有（表 2）。不論是家庭教會能否定期或定點聚會、聖誕節是否能夠慶祝，大陸民眾對社會議題（熱點）

的觀察與心得抒發，以及對等顛覆國家的立場與態度甚至民族主義的復

興，都可從公眾號中得知，問題在於，外界如何正確觀察，或快速發覺議

題的流動？15

伍、高壓箝制與懷柔突破

劉曉波透過《零八憲章》，將（原）以管制為出發的法律，與以自由為

名的文學結合在一起，透過網路的傳播，出乎意料地引發中共高壓控制。

不論是在現實世界亦或是網路世界，前者以顛覆國家政權此積極入罪方

式，後者透過實名登錄與刪除敏感字眼的五毛黨動員途徑，都說明中共在

治理方面的全方位。此種高壓方式雖能能夠利用智慧科技突破語言壁壘，

廣泛控管同義、近義、衍生、簡繁體，甚至其他語言的可能；但從文字優

美、結構與意思的變化下，仍可看出修改差異。

目前中共採取了兩面手法，一方面以高壓方式箝制與政治相關的言

論；另一方面以懷柔的方式滿足民眾在網路上的需求，不論是從公眾號的

廣度、Youtuber（如 UP 主或其他直播主）的內容，都有逐漸放寬（或無法控管）的趨勢。而這也正是劉曉波的影響力逐漸散布並獲得諾貝爾和平

獎之緣由，透過持續不斷的努力，散布其欲表達的思想。

意即，《零八憲章》為了廣泛獲得普羅大眾的支持，以綱要式的論理方

式強調自由平等與人權。此種方式雖簡單易讀、散布快速，卻容易受到政

府的關注。然有許多經典名著，如 Oliver Wendell Holmes 的《普通法》

14 如 2018年微博的「中國一點都不能少」事件。15 據筆者了解，外界過於誇張某些議題，又過於漠視某些議題。例如：「中國地下教會受迫害，有這麼簡單嗎？」（2017 年 3 月 29 日），《紐約時報中文網》，https://cn.nytimes.com/china/20170329/christ-china/zh-hant/。

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（The Common Law）、Niccolo Machiavelli 的《李維史》（Discourses on the First Ten Books of Titus Livy），輕鬆易讀的《蘋果橘子經濟學》、宮尾重男的《壽司物語》，或者是年度暢銷書等，都有其欲表達之意。這些看

似毫無輕重的小品或大著，看似輕鬆無害或困難艱澀，但在關鍵時刻往往

會發揮功效，這也是著作等身的劉曉波之重要性。

自 1989 年天安門事件之後，民運異議分子宣稱，民眾逐漸不再相信高高在上的聲音，

16 並逐漸學習思考；而對於權利的渴望與改革，遇到打

壓時該有如何的勇氣面對、自保或抗爭？在現階段高壓懷柔的兩面手法

下，應以各式隱蔽式、曖昧式的短文小品甚至影片，從枝微末節的變化來

突破監控。不僅透過僵硬的法律表達或宣傳普世價值，而應從浪漫的文青

中獲得深刻的思想。反者，道之動，弱者，道之用。

16 「六四參與者：人民不信任來自高高在上的聲音，而是相信自己的思考」（2017年 6月 10日），《信傳媒》，https://www.cmmedia.com.tw/home/articles/4187。

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壹、前言

去（2018）年年初，中共中央頒布《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃 (2018 － 2022 年 )》( 以下簡稱：《規劃》)，內文強調要作好黨內法規制定工作的目標，必須完善黨的組織法規、領導法規與監督法規等內

容，也因此使得《規劃》被外界視為今後 5 年，中共黨內法規制度建設的頂層設計藍圖。18 大後，中共為落實「全面依法治國」與「全面從嚴治黨」的政策目標，於中央辦公廳轄下設立法規局，作為審查、制定與修正

黨內法規的機構組織。去年，中央辦公廳法規局亦陸續通過與頒布各式條

例、規則與辦法，落實規範制度化的工作，諸如：《中國共產黨紀律處分

條例》、《中國共產黨支部工作條例（試行）》、《幹部人事檔案工作條例》、

《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定（試行）》、《防範和懲治統

計造假、弄虛作假督察工作規定》、《社會主義學院工作條例》等。以下，

筆者茲討論近期，中共中央所制定的重要黨內法規，從實際條文中找出其

相關內涵，並以此分析制定該等法規的主要意義，以及造成制度轉變的關

鍵動因。

近期中共黨內法規制度變動述評

A Review of Recent Changes of CCP’s Regulations

蔡文軒（Tsai, Wen-Hsuan）中央研究院政治學研究所副研究員

23

近期中共黨內法規制度變動述評時　　評

貳、近期中共黨內法規制度變動與發展

近期以來，尤其在去年 6月以後，中共黨內法規制定的方向，時常被外界認為係以強化黨內監督與幹部管理為主要目標，陸續發布相關法令規

範，強力要求黨員幹部從上到下，就黨內法規的調整與新增，進行相應的

學習與測驗。其中幾項筆者認為重要的黨內規章，包含：《中國共產黨紀律

處分條例》、《中國共產黨支部工作條例（試行）》、《幹部人事檔案工作條

例》，以及《社會主義學院工作條例》四者。筆者認為，這四者將分別有

助於中共中央進行幹部忠誠度的測試、菁英甄補的篩選、黨內外的思想統

一，以及對民間社會的強力控制。以下，茲針對上述四案各別進行論述。

一、幹部忠誠考核機制：《中國共產黨紀律處分條例》

去年 10 月，適逢大陸十一連假之際，中共中央印發《中國共產黨紀律處分條例》）（以下簡稱：《紀律條例》）的修訂版，這是繼 2015 年該法公布後的首次改版。修訂後的《紀律條例》共計 11 章 142 條。修法的主要目的，則普遍被外界解讀為是為了因應 19 大後，「習近平思想」加入黨章，以及國家監察機構的改制。然而，筆者卻認為，《紀律條例》修正的

真正意義，事實上是在考核領導幹部對黨中央的忠誠度所為之，從而鞏固

習近平自身於黨內的權力地位。值得注意的是，修訂後的《紀律條例》，

於第 2 條中特別強調，黨的紀律建設必須堅持習近平思想的指導原則外，更是為了「兩個堅決」而設─即「堅決維護習近平總書記黨中央的核心、

全黨的核心地位；堅決維護黨中央權威和集中統一領導」。這項宗旨在該

法第 6 章中，有關「違反政治行為」的定義，得到了明確的印證。《紀律條例》新增的第 44 條指出，凡是涉及任何與黨中央不一致的言論與行為，都可能受到處分；第 50 條、第 51 條、第 52 條、第 62 條更嚴禁黨內幹部搞「山頭主義」、任何不忠不誠、陽奉陰違，或是刻意製造、散播政

治謠言，破壞黨內團結統一者，均可能遭受開除黨籍的處分。甚至，有信

仰宗教的黨員幹部，更要加強思想教育的內容，嚴重者亦須受到處分。有

報導指出，目前大陸各省各地，已有多名地方官員，因具有「嚴重政治問

題內容」的書刊，而受到《紀律條例》開除黨籍的處分，被拔下臺。

24


二、菁英甄補篩選機制：《幹部人事檔案工作條例》

除了透過黨紀處分考核幹部忠誠度外，從根源做好人事檔案，有效把

關幹部選拔機制，亦成為當前大陸層峰所思考的問題。去年 11 月，中共中央辦公廳印發《幹部人事檔案工作條例》（以下簡稱：《工作條例》），

取代 27 年前制定的《幹部人事工作條例》。值得注意的是，本次條例的公布是直接由「中辦」名義下達指令，改變過往僅由中共中央組織部、國家

檔案局之名公告，在層級性與重要性上提高不少。筆者認為，本次《工作

條例》的最大亮點，在於要求幹部的「乾淨」與「忠誠」。首先，在「乾

淨」的部分，主要是為了減少檔案造假的情況。據報載，中共官員為求晉

升順利，時常透過賄賂方式，要求主管單位進行檔案「整改」，以致「帶

病提拔」的問題猖獗。因此，在《工作條例》中特別新增「紀律和監督」

章節，嚴禁任何幹部檔案外流與造假的事情出現。其次，在「忠誠」的部

分，《工作條例》第 19 條，有關幹部人事檔案的內容中，不僅細化原先各項指定的蒐集資料，更特別要求幹部在自傳中，必須針對「思想」進行匯

報。此外，在有關幹部檔案的利用與審核部分，除了原先的幹部錄用、考

核、人才引進等內容外，只要是為了政治審查、巡視、巡察、組織處理等

工作，皆可任意調閱。因此，筆者認為，檔案制度的改革，將有助於當前

中共高層從根源篩選精英，更能確保幹部忠誠。

三、思想淨化統一機制：《社會主義學院工作條例》

隨著經濟改革的開放，以及意識形態的多元化，中共已逐步認知到，

光是單純約束自身黨員幹部，並不足以有效掌握社會脈動。因此，將觸角

延伸至民主黨派人士，亦成為近期黨內法規制度變動的重要環節。去年 12月 25 日，中共中央印發《社會主義學院工作條例》，緊抓統一戰線原則，面向民主黨派人士開辦社會主義學習運動。事實上，本次條例的頒布，意

在擴大社會主義的學習對象。根據該條例第 8 條所言，除了原先中共中央已存在的中央社會主義學院外，其他地域從省級、副省級與新疆生產建設

兵團，乃致各地級市、區、縣黨委部門，均根據需要設置社會主義學院，

並且要求各級民主黨派成員、地方人大常委、人民政府、法院、檢察院中

的黨外局級幹部，以及各人民團體成員，到院進修，學習馬列毛主義，以

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及習近平思想。藉此淨化黨外政治菁英的思想內涵，與中共達成一致。

四、社會控管維穩機制：《中國共產黨支部工作條例（試行）》

除了上述有關對黨內外政治菁英的控制外，在去年 10 月下旬，中共中央辦公廳更進一步制定了《中國共產黨支部工作條例（試行）》（以下簡

稱《支部條例》），作為基層組織設立黨支部的法源依據，從上到下的全面

控制社會網絡。在組織的建立規範上，《支部條例》第 4 條規定，凡是農村、社區、企業、市場、單位、機關、學校、軍警連隊，乃至商業街區或

住宅大樓等委員會組織，只要內含 3 人以上的中共正式黨員，皆須成立黨支部。另外，在組織的權責任務上，《支部條例》第 9 條規定，黨支部本身對轄下黨員負有監督管理的職責，同時負責組織該區域有關黨的政策路

線、意識形態理論的宣傳與學習。此外，黨支部更要密切「聯繫群眾」，

將中共的政治意識落實到各民間組織或社會團體。有論者認為，這是中共

有意加強社會控制，走回極權主義的老路。事實上，黨支部在過去毛澤東

時代即已出現，只是隨著改革開放後的政經分離，而逐漸流逝其重要性。

不過，從改革開放至今，仍有近七成的大陸私營企業即曾設立黨組織，甚

至在世界各地的大陸留學生，亦於校園內成立黨支部。是以，筆者認為，

此次中共《支部條例》的頒布，明顯是為了加強基層黨組織建設的制度

化。黨支部將成為撐起中共黨務系統的底層支柱，藉由擴大黨支部建立的

含蓋面向，將黨務觸角延伸至百姓生活之中，以此加強政治網絡對民間社

會的控制力道。

參、�為何中共在現在強化黨內法規建設：應付社會與政治危機

綜上所述，對黨內外人士，以及社會群眾的思想行為控制，已成為去

年中共進行黨內法規制度變革的主旋律。筆者認為，中共黨內法規制度的

轉變，有其契機可循，主要是受到政經環境的影響所致。近期，大陸已全

面進入動盪時期，無論在政治、經濟、社會與外交等面向，均面臨嚴重的

挑戰，迫使習近平為促進內部政局穩定、鞏固其權力地位，以及中共的執

26


政基礎，而不得不出此下策。就外在環境的影響而言，筆者以為，造成黨

內法規制度朝向抓緊思想控制的主要原因，是為了強化執政力量，以便應

付政治與社會的挑戰。這主要包括兩項問題：

一、社會反黨聲浪與群體性抗爭徒增

由於中共政經情勢的不穩定，加上政府施政作為引發民眾的不滿，導

致大陸境內維權抗爭的群體性事件，逐步提高。綜觀去年的民眾維權活

動，最受矚目的包含：跨地域串聯的退伍軍人維權抗爭、卡車司機罷工事

件、網路借貸集體倒閉事件等。根據筆者觀察，儘管中共不斷透過維穩經

費的投入，驅使國家公安與武警部隊，對抗爭民眾進行武力鎮壓，然而卻

無法有效遏止維權事件的組織擴大，反而呈現「越維穩、越不穩」的情況

出現。群體性事件的暴增，已凸顯民眾對政府的不信任。甚至，在部分事

件中，維權民眾更喊出了「打倒共產黨」的口號。這是在過去難以想像的

情況。事實上，隨著大陸公民意識的發展，未來的社會抗爭事件必定仍會

出現。其次，在面臨經濟新常態的發展停滯下朝向多元化發展。在社會力

量的崛起與權利保障的抬頭下，筆者以為，中共在面對社會抗爭時，已被

迫在「容忍」與「鎮壓」中進行選擇。若是中共持續對抗爭事漸採取強硬

鎮壓手段，不僅無法有效遏止抗爭的出現，反而動搖執政基礎，造就合法

性危機。

二、中共黨內派系的激烈鬥爭

自 19 大後，習近平下臺的傳聞不斷。去年 8 月初的北戴河會議前後，更是謠言滿天。有內部消息指出，美「中」貿易戰已導致中共黨內高

層出現裂痕，由於中共宣傳部門過度誇大自我的對美強硬態度，才引發美

「中」關係的質變，負責宣傳口的王滬寧，更因此被公開點名要負上政治

責任，間接打擊習派的士氣。有報導指出，中共黨內各派系勢力已蠢蠢欲

動、蓄勢待發，伺機挑動貿易戰的失敗，將習近平拉下臺。日前，被外界

認為具有江派色彩濃厚的《多維雜誌》，在去年 12 月刊登〈極左撕裂中國，習近平應負責任〉一文，要求習近平應該全面檢討，並且為當前大陸

的亂局負責。近期，《彭博社》更獨家報導，有涉及中共 5 個政府機構的官員透露，中共內部針對貿易戰，以及華為公司財務長孟晚舟於加拿大的

27


被捕事件，該如何與美國談判，出現分歧。中共國安系統在「孟晚舟事

件」後，隨即在內部以從事「危害中國國家安全活動」為由，逮捕加拿大

前外交官康明凱，以及數名加拿大公民。加「中」雙方的你來我往，已導

致外交事件的複雜化。然而，有報導指出，此舉並非習近平所授意，當前

中共國安系統仍由江派所掌控，目的在於給習添亂。筆者預判，貿易戰與

各種外交事件的處理，將成為習是否安然下莊的關鍵因素。不過，由此可

知的是，習在黨內的威信很可能因為上述問題的處理不當，而遭到削弱。

肆、結論

綜上所述，筆者主要認為，大陸內政與外交情勢的不穩定，是去年下

半年度，中共不斷修正或制定黨內法規的重要因素。首先，透過黨記處分

的細化，考驗中共官員的忠誠度；其次，運用幹部黨案資料的掌握，嚴格

把關官員的任用與晉升；再者，透過社會主義學院的廣泛設置，影響民主

黨派人士的思想，確保統一戰線不受破壞；最後，再將觸角延伸至基層各

面向，設立黨支部，全面控制社會與民眾的思想與行為。顯而易見，這些

作為的主要目的，仍在於鞏固習近平個人權力，以及中共的執政基礎。大

力箝制全體幹部與民間社會的思想行為，將促使中共重新走回極權主義的

道路。然而，這樣的壓制效果如何，究竟是否會形成另一波反彈高峰潮，

值得後續觀察。

28


壹、前言

2015 年 5 月，《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》（以下簡稱《境外 NGO 法》）完成法案二審稿向社會公開徵求意見，當時大量的境外 NGO、國際組織、境外學者和評論人士，以及各國政府，透過媒體、官方徵詢途徑、政府或外交的直接管道等，提出意見，認為該草案給

境外 NGO 設置了障礙、過度的負擔，會令其等緩慢走向死亡，引發「恐外」爭議。因此，中國大陸（下簡稱大陸）外交部、民政部、公安部於該

年 7 月 25 日邀請美、德、英、香港有關 NGO 代表以及美、英、德等 3 國駐上海領事館總領事參加座談會針對該草案進行說明，希望釋除疑慮。

2016 年 4 月 28 日，大陸第 12 屆全國人大常委會第 20 次會議以 147 票贊成、1 票反對、1 票棄權表決通過《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》。由於該法案具有：公安主管、雙重管理、寬口徑、行動限

制、登記與監管的落差等特性；同時條文對於「臨時活動」的界定以及對

「危害國家安全、損害國家利益、社會公共利益」等嚴重違法條款的內涵

不清，加之境外 NGO 的監管成為公安機關的新領域，增加執行中的不確定性，使得法案提出後社會憂慮不減反增。但是，大陸政府不顧疑慮聲

中國大陸《境外非政府組織境內活動管理法》實施兩周年評析

An Analysis of Two-Year Implementation of China’s Overseas NGO Adminstration Law

何秀珍（Ho, Hsiu-Chen）

中國科技大學企業管理系助理教授

29

中國大陸《境外非政府組織境內活動管理法》實施兩周年評析時　　評

浪，在無「過渡期」又無「寬限期」的情況下，逕自於 2017 年 1 月 1 日開始實施，經過兩年新法的運作，本文針對《境外 NGO 法》實施後，在大陸境外非政府組織的註冊登記與臨時活動的備案情形作一說明與評述。

貳、運作前的準備與配套措施

根據《境外 NGO 法》條文看來，涉及的官方單位有主理登記的大陸國務院公安部門和省級人民政府公安機關；負責監管的是縣級以上人民政

府公安機關；以及負責監管工作協調機制及其他有關部門，包括國家安

全、外交外事、財政、金融監督管理、海關、稅務、外國專家等以及國務

院反洗錢行政主管等部門，按照各自職能，協調、指導、監管、服務等相

關業務。因此，自大陸全國人大通過《境外 NGO 法》後，相關部門即進行各項配套的準備工作如下：

一、發布《境外非政府組織代表機構登記和臨時活動備案辦事指南》

( 以下簡稱《辦事指南》) 和《境外非政府組織在中國境內活動領域和專案目錄、業務主管單位名錄（2017 年）》( 以下簡稱《2017 年名錄》) ─ 2016年底，公安部發布《辦事指南》和《2017年名錄》；各地省級人民政府公安機關也陸續發布了地方版本的《辦事指南》和《2017 年名錄》，為境外非政府組織申請代表機構登記和臨時活動備案提供參考。根據公

安部公布的《2017 年名錄》所列，活動領域共 10 大類近二百個項目，國務院所屬相關業務單位 40 個、授權的全國性人民團體只有中華全國總工會、中華全國婦女聯合會、中國科學技術協會及殘疾人聯合會 4 個作為業務單位。

二、設立境外非政府組織辦事服務平臺—大陸公安部境外非政府組織

管理辦公室於 2016年 12月 24日開通《境外非政府組織辦事服務平臺》，提供境外非政府組織管理政策法規發布、預約申請、資料提交、登記資訊

查詢、違法舉報等服務。並於 2017年 1月發布《境外非政府組織設立登記網上操作手冊》和《境外非政府組織臨時活動備案網上操作手冊》，對平臺

使用方法進行說明。隨後，各省公安機關亦上線了省級網路服務平臺。

三、陸續發布相關部門管理規範─大陸國家稅務總局於 2017 年 2

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月發布《關於做好境外非政府組織代表機構稅務登記辦理有關工作的通

知》，針對代表機構辦理稅務登記的方法，稅務部門配合事項。2017 年 5月中國人民銀行印發《關於做好境外非政府組織代表機構人民幣銀行帳戶

管理有關工作的通知》，明確境外非政府組織辦理人民幣銀行帳戶開立、

變更等業務應出具的證明、銀行業金融機構應進行的相應審查及其他具體

事項。同年 8 月，國家外國專家局向各省、自治區、直轄市外國專家局、公安廳（局）印發《關於為境外非政府組織外籍工作人員辦理工作許可等

有關問題的通知》，明確為登記或備案的境外非政府組織外籍工作人員辦

理赴大陸工作許可具體要求，同時，規定對做出突出貢獻的組織外籍首席

代表、代表或工作人員進行表彰等促進措施。

四、業務單位的準備工作─業務主管單位也發布與《境外 NGO 法》配套的業務主管工作方法，如國務院扶貧辦於 2017 年 8 月發布《關於受理境外非政府組織業務主管單位申請等事宜的操作辦法（試行）》；國家林

業局則在同年 9 月發布《國家林業局司局單位與境外非政府組織合作與交流管理辦法》。

參、境外 NGO 註冊登記情形

《境外 NGO 法》註冊登記採取雙重管理的規定，必須要有業務單位及登記單位，因此，並未解決長期以來境外 NGO 找不到業務主管單位致使無法登記的問題。而且業務單位從原大陸黨政軍縣級以上單位及其授

權單位，限縮為省級以上政府單位及其授權的組織，境外 NGO 找尋業務單位將更為艱難。因此，不論就大陸政府或境外 NGO 而言，《境外 NGO法》實施後首要要務就是重新辦理註冊登記，根據境外非政府組織辦事服

務平臺的資料顯示，截至 2018 年 12 月底已登記境外非政府組織代表機構共 441家。登記相關情況如下述：

一、境外非政府組織代表機構登記速度放緩

《境外 NGO 法》實施的第一年，每月平均登記的境外非政府組織代表機構數量為 25 家，共 305 家；2018 年登記的只有 136 家，平均每月登記數約在 12 家。在這些登記的境外非政府組織代表機構約 9 成是依據

31


《境外 NGO 法》首次正式註冊，獲得非營利組織代表機構的資格。

二、境外非政府組織以來自美國、香港、日本和韓國居多

大陸的境外非政府組織有來自美洲、歐洲、亞洲和非洲等區域，其中

以美國、香港、日本、韓國和德國居多，約占七成左右。由於根據《境外

NGO 法》規定，一家境外非政府組織在地區不重疊的情況下，是可以設立多家代表機構的，因此單單香港世界宣明會中國基金有限公司就在廣東、

廣西、貴州、江西、天津、雲南等 6地設立了分支機搆。

三、境外非政府組織業務以經濟領域為主

在陸已登記境外非政府組織業務以經濟領域為主，約占百分之五十，

業務範圍包括經貿往來、投資合作、市場調研、農產品業務聯絡與技術交

流等；次為公益類，以濟困救災、教育、衛生和環保項目為主。

四、境外非政府組織活動地域以大陸全境、單省及跨省活動各占三分之一

根據大陸《境外 NGO 法》和《辦事指南》的規定，境外非政府組織在登記代表機構活動地域時，可以在符合代表機構業務範圍和活動開展實

際情況的基礎上，選擇「在本省級行政區劃以內或一個行政區劃以上」作

為活動範圍。因此，代表機構登記的活動地域範圍存在 3 種情況，即單省，跨省或全大陸，根據登記情形，這 3種情況各占三分之一的比例。

五、境外非政府組織註冊地以北京、上海、雲南分占前 3 名

大陸除了寧夏、山西及新疆 3個省市仍是零註冊登記外，其他 28個省市 ( 不含港澳 ) 均已有境外非政府組織前往登記，其中北京註冊登記數量最多約占總數的三分之一、上海居次約占四分之一、雲南居第三位約占百

分之七，而在雲南註冊登記的境外 NGO 的業務全部以從事公益類為主；上海則以經貿類組織居多。

六、業務主管單位以省級單位為主

根據《境外 NGO 法》規定，境外非政府組織辦理註冊登記必須有相應的省級以上政府機構或授權的人民團體作為業務單位。從 2 年來境外非政府組織註冊登記業務單位看來，主要集中在商務部門、民政部門、教育

部門和人民團體，其中又以省級的業務單位占總數約七成八最多。

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肆、臨時活動備案情形

根據《境外非政府組織辦事服務平臺》的資料顯示，截至 2018 年 12月底已備案臨時活動共 1,400個。

一、備案臨時活動增長率高

《境外 NGO 法》實施的第 1 年備案臨時活動只有 494 件，2018 年遽增至 1,400 件，增長率達 183%。在第一年的所有備案中，以 12 月的 87件達到最高峰，但 2018年平均每月備案也有 75件。

二、備案臨時活動的境外非政府組織總部以香港為首

在已備案的 1,400 項臨時活動中，備案所在國或地區數量遙遙領先是香港，約占五成，次為美國。其中香港樂施會備案的臨時活動最多，再加

上樂施會已在廣東、甘肅、雲南、北京設立代表機構，活動範圍已經覆蓋

大陸全境了。

三、臨時活動備案地以北京排名第一，以區域計則以西南地區排名第一

在所有已備案臨時活動中，備案地排名第一的為北京，次為廣東。但

若以地區為範圍計算，則是以西南地區的比重最大，次為華北地區。

四、臨時活動的業務領域以教育、濟困救災為主

與已註冊登記的代表機構大都以經貿領域為主相比較，經濟領域活動

占臨時活動總體比重未達 1 成，反而在教育、濟困救災方面的比重達到約7 成。臨時活動具有地區的特性、東部地區大都為經貿、對外交流類的活動，西部地區則大都為教育、扶貧方面的活動。

五、已備案臨時活動期限以半年到 1 年之間的比重最高

根據《境外 NGO 法》規定，臨時活動期限最長不得超過 1 年。從已備案臨時活動期限看來，期限為半年到 1 年之間的比例最高，涉及領域包括社區支持、養老、助學、防災減災、環保等；次為期限小於 1 周的活動，主要涉及科技、農業、衛生、教育等領域，以召開 1 次會議或舉辦 1次培訓為主要形式。

33


六、境外非政府組織主要與社會組織合作開展臨時活動

根據《境外 NGO 法》規定，境外非政府組織辦理臨時活動需與「中」方合作單位進行合作，「中」方合作單位可以是社會組織或事業單

位或國家機關和人民團體。社會組織則包括基金會、社會團體和社會服務

機構。其中與社會組織合作的臨時活動占活動總量比例最高約五成五，次

為事業單位約二成五，事業單位又以學校為主體。

伍、臺灣非政府組織在大陸註冊登記及活動情形

臺灣於 1990 年代解嚴後，蓄積之社會能量向外釋放，尤其 921 大地震，國際社會及時馳援更讓我 NGO 體認必須走出去回饋國際社會。目前臺灣的非政府組織，大都以社團法人或以基金會形式的財團法人為主，所

從事的服務項目及國際參與層面廣泛。臺灣 NGO 國際事務會執行長賴銘琪表示「國內登記在案 NGO 約九萬個，其中有近四千個參與國際項目，每年約四百多個大、小計畫在國際上進行中，分位於公共政策、醫療衛

生、環境保護、人道援助及慈善，還有社會福利等五大領域。」大陸某位

人士更直言「NGO 是臺灣人的氧氣」來形容 NGO 組織理念已融入臺灣人民的生活中。臺灣非政府組織尤其在社區營造、兒童保護、社工人才培養

方面更為成熟，基於兩岸關係的特殊性，臺灣非政府組織在大陸長期經營

與貢獻，是有目共睹的，現在來看看自大陸實施《境外 NGO 法》後，臺灣非政府組織在大陸註冊登記與活動情形。

一、臺灣非政府組織在大陸註冊登記共 18 家代表機構，最早登記的是臺灣貿易中心廣州代表處，註冊地在廣東，業務單位是廣東省商務廳，

活動區域跨廣東、雲南、江西、貴州和廣西。其中中華茶藝聯合促進會在

《境外 NGO 法》實施前是以企業形式在大陸活動，《境外 NGO 法》實施後才在廈門進行註冊登記成為境外非政府組織。

二、在大陸已註冊登記的臺灣非政府組織活動領域以經貿類為主，共

有 8家代表機構，次為教育文化類共有 6家。三、臺灣非政府組織在大陸註冊登記地主要在福建，共有 7 家，次為

江蘇、雲南各有 2家代表機構。

34


四、在大陸註冊登記的臺灣非政府組織活動區域集中在一省者為多，

有 9家代表機構，跨省活動的有 6家，在大陸全境活動的有 3家。五、臺灣非政府組織在大陸備案辦理臨時活動截至 2018 年 9 月底共

有 19 個活動，合作單位大都為地方事業單位，偏向教育文化領域並且以短期活動為主。

陸、評析—代結論

一、臨時活動備案的增長率明顯高於境外非政府組織的註冊登記許

多，尤其第 2 年的臨時活動備案數比第 2 年註冊登記數差距甚大，除了顯示在登記代表機構有困難的機構中，境外 NGO 情願選擇以備案方式在某個項目或事件的合法性來代替全面性的合法性，讓操作具有較大的靈活空

間外；也明顯看出境外非政府組織對公安部門的監管仍存在許多疑慮與不

安，因此傾向以臨時活動方式在大陸活動，往後這種臨時活動是否會以常

規方式存在，仍有待後續持續觀察。

二、已註冊登記非政府組織只有 1 成是在《境外 NGO 法》實施前已經在民政部登記的境外非政府組織，可見在《境外 NGO 法》實施後，已有境外 NGO 退出大陸或以臨時活動方式在大陸活動。

三、對於目前有意願但未註冊登記的境外 NGO 而言，最大的難點仍然是業務單位難尋問題，雖然公安部在 2016 年所公布的《2017 年名錄》基礎上，新增了中國人民對外友好協會、國際交流會、國家民族事務委員

會、國土資源部、上海國際問題研究院和共青團上海市委員會等 6 家業務單位，但是隨著境外 NGO 在大陸境內活動的實際情況與需要，以及 2018年大陸國務院進行國務院機構調整，應該重新調整與修正《2017 年名錄》，並且擴充活動項目，尤其在人權活動類的項目。

四、大陸《境外 NGO 法》實施這 2 年以來的工作主要圍繞在登記與備案，當進入第 3 年度的工作重點應該會趨向法律的管理層面，例如稅務管理問題、檢查問題、服務性收費問題、年度工作報告⋯等等。這些具體

實施工作應如何做好法律落實以及銜接工作，應是大陸當務之急。

35

中國大陸擴大舉辦 2018 深圳國際應急產業論壇意涵分析時　　評

1

* 國防大學政治作戰學院政治研究所、元智大學社會暨政策科學系兼任副教授。

壹、前言

「2018 中國（深圳）國際應急產業論壇暨改革開放 40 周年應急產業成果展」於 2018 年 12 月 27 日至 29 日在深圳會展中心舉辦，該活動論壇會議不僅在規模上，從深圳乃至大陸境內同級別的行業展會中實屬罕見，

亦係華南地區目前受到全大陸各地應急安全相關行業協會響應數最多的展

會，並成為深圳市目前唯一以應急為主題的專業展會。再者，活動也承載

著「以改革開放 40 周年應急產業成果展為核心」的歷史任務，以及「發掘出一批具有『創新性、創造性』的應急企業產品，促進我國應急產業企

業轉型升級，提升應急產品科技含量及技術創新能力，推動應急產業成果

落地及應用，提高我國應急產業國際地位。」的產業政策發展與國際話語

權形塑之需要。尤其，應急產業對應著中共中央總書記習近平，於 2016年 7 月在唐山市考察抗震救災紀念時所強調的「提高全民防災抗災意識，全面提升國家綜合防災減災救災能力」之社會治理內涵。甚至，也具有對

外與涉臺工作之意涵，意在「目標打造成輻射港澳臺、東南亞及歐洲等一

中國大陸擴大舉辦 2018 深圳國際

應急產業論壇意涵分析

The Implication of China’s expanding 2018 Shenzhen International Emergency Industry Forum

黃秋龍（Huang, Chiu-Lung）*

本刊研究員

36


帶一路國家的應急產業盛會」。顯然，應急產業可做為大陸對外與涉臺工

作新興動力之依托，其表現形式則是「構建應急產業交流合作平臺，為政

府協會及專業應急產業供應商、經銷商、採購商提供一個全新的、一站式

的應急產業鏈資源整合對接交流平臺」之公、私部門協力。

貳、主題概念與分析架構

該活動論壇會議，複合著中共改革發展路線探索，包括積極面向的社

會治理模式，以及消極層面之風險隱患控制等政策意涵與多重作用。尤

其，中共第 19 屆中央委員會第 3 次全體會議，針對 19 大關於深化黨和國家機構改革的決策部署，於 2018 年 2 月 28 日通過《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》( 簡稱：《決定》)，成為機構改革的指導思想、目標、原則以來，應急管理部則做為其中新組建之機構。而今，應急產業

的多重政策意涵與作用，將成為觀察中共黨國體制改革與職能運作之重要

指標。

目前看來，該活動論壇會議，不僅採公、私部門協力方式，由深圳減

災防災技術研究院、廣東省安全應急產業技術創新聯盟、深圳市應急產業

協會（籌）、深圳市減災救災聯合會、深圳市危險化學品行業協會、深圳

市城市公共安全技術研究院、廣東省道路救援協會、深圳市道路交通救援

行業協會、粵港澳消防協會、深圳志成食品安全研究院、深圳市和信金融

科技研究院、中國科學技術大學深圳研究院城市公共安全工程研究中心等

機構聯合發起。再者，從該活動所邀請之境內外對象，以及各部門關注參

與支持程度看來，應急產業所指涉之範疇，包括地震、水利、航空、公

安、民政、衛生、測繪、海事、交通、國防、安監、林業、氣象、地質、

工信及軍方系統等多重領域。質言之，中共黨政機構改革與職能轉換的新

興動力，將係來自跨越公、私部門，又指涉多重領域的跨域治理。其未來

實踐效果，已引起識者多方重視。

從習近平在唐山市所強調的防災抗災意識與防災減災救災能力以來，

應急產業已成為偶突發事件預防與應急準備、監測與預警、處置與救援提

供專用產品和服務的產業。事實上，中共黨政部門即曾發布《國務院辦公

37


廳關於加快應急產業發展的意見》(2014 年 )、《中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》(2016 年 )，以及近期工業和信息化部、應急管理部、財政部、科技部《關於加快安全產業發展的指導意見》（2018年）等政策性文件，並配合「十三五規劃」及「一帶一路」協同發展戰

略，嘗試促進應急產品、技術和服務國際間的交流與合作，既在提升處理

應急突發事件能力，也按照大陸國家應急產業發展協調機制進行部署。可

見，應急產業對大陸內部而言，既反映黨政職能與社會治理轉換的公共政

策意涵，也具有對外行動之戰略部署想定。

參、大陸以應急產業做為創新驅動之發展戰略選項

首先，從大陸內部看情勢，應急產業發展不僅具體對應著習近平 2018年 12 月 18 日，「在慶祝改革開放 40 周年大會上的講話」其中所指「社會治理體制改革」。同時，也攸關該講話首揭之路線：「第一：必須堅持黨對

一切工作的領導，不斷加強和改善黨的領導。⋯⋯才能成功應對一系列重

大風險挑戰、克服無數艱難險阻，才能有力應變局、平風波、戰洪水、防

非典、抗地震、化危機，才能既不走封閉僵化的老路也不走改旗易幟的邪

路，而是堅定不移走中國特色社會主義道路。」與「第五：必須堅持完善

和發展中國特色社會主義制度，不斷發揮和增強我國制度優勢。改革開放

40 年的實踐啟示我們：制度是關係黨和國家事業發展的根本性、全域性、穩定性、長期性問題。⋯⋯我們要加強社會治理制度建設，不斷促進社會

公平正義，保持社會安定有序。」以及「第六，必須堅持以發展為第一要

務，不斷增強我國綜合國力。⋯⋯堅決打好防範化解重大風險、精準脫

貧、污染防治的攻堅戰。」可見，應急管理固然成為中共加強和改善黨的

領導，以及凸顯其「制度優勢」之重要依托；然而，也聯繫著改革開放 40年以後，如何實踐解放和發展社會生產力，增強社會主義國家綜合國力之

根本問題。換言之，大陸為處理發展公有制經濟，鼓勵、支持、引導非公

有制經濟發展之混合型經濟發展問題，其中應急產業顯然可做為創新驅動

之發展戰略選項。

其次，就應急產業之所以聯繫著大陸對外行動與創新驅動發展之戰略

38


想定，反映在該活動論壇會議「四大亮點」：( 一 ) 大規模論壇：首個以應急產業為主題的規模最大的活動，大會集聚境內外應急領域眾多菁英；

(二 )高品質展覽：優選創新性產品及專案進行展示，引領應急企業轉型升級；( 三 ) 深度專業盛會：展覽 + 論壇 + 沙龍，從各個層面探討應急產業的發展與機遇；(四 )組建世界級灣區聯盟：成立應急產業聯盟，為大灣區應急產業發展推波助浪，促進應急產業的發展。具體表現於對外行動者，

不僅安排舉辦 7 個應急安全行業高峰論壇，邀請 6 個國家與地區應急產業領域專家，卅多家境內外社會救援組織代表，以及舉行「中國消防企業在

『一帶一路』戰略中的機遇與挑戰研討會」。同時，也在大陸首度創新舉

辦「中國首屆社會救援組織發展高峰論壇」、「中國首屆應急安全行業協會

聯席會」、「中國首屆應急安全行業協會聯席會」。

大陸舉辦該活動意在「打造全國最大的應急產業互助合作平臺、資源

分享平臺、最專業的產品和服務採購平臺和技術交流平臺。」從而，若從

其戰略想定角度看來，應急產業不僅有助於大陸向外發展國際規則制定權

與議題話語權；同時，也可能對我國與周邊國家應急產業，產生磁吸或社

會融合發展效應。

肆、大陸發展應急管理與產業還存在變數

值得注意的是，應急管理部之所以能在《深化黨和國家機構改革方

案》中進行專門組建，事實上有其特殊的政策指標意涵。一方面，說明有

關自 (天 )然災害 (災害防救 )、意外事故 (風險管理 )、公共衛生 (疫情控制 )、社會安全 (反恐怖主義、金融犯罪與預防、跨境犯罪、人口販運、走私、貪瀆、組織犯罪防制 )、保全 (安 )理論實務等應急管理議題，已成為當前「黨的全面領導」所關注的政策動向。二方面，也因為它係經過大陸

應急管理學者專家多方論證，組織教學研究機構，進行政策倡議，以及推

動兩岸、國際智庫交流等鋪墊過程，才得以進入中共中央的機構改革議程。

其中，夏保成創辦的河南理工大學應急管理學院，則是大陸首個以偶

突發事件應急管理為學科特色的學院。該院名譽院長閃淳昌，係大陸國務

院參事室參事、應急管理專家組組長、國家減災委員會專家委員會副主

39


任，是《安全生產法》、《國家突發公共事件總體應急預案》等多項應急法

規與標準主要起草人，以及突發公共事件總體應急預案架構體系之主要設

計者。而今應急管理不僅成為大陸新興政策科學，且正處於積極能動狀態

下，更逐漸將其動能投射在對外交流與涉臺工作上。可預見地，應急管理

交流與產業發展，將逐漸成為大陸內部所驅動的對外與涉臺工作新興動力。

然而，從大陸機構改革歷程看來，向來存在機構臃腫與機構精簡改革

的來回循環，此次改革不僅涉及能否跳脫循環現象的問題，尤其還存在

宏觀與微觀層面，需要長期磨合相互適應的時間空間變數。凡此問題正

如《決定》所舉述：「當前，面對新時代新任務提出的新要求，黨和國家

機構設置和職能配置同統籌推進『五位一體』( 全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局」) 總體布局、協調推進『四個全面』( 全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨 ) 戰略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。主要是：一些領域黨的機構

設置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨

的體制機制有待完善；一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題

比較突出；一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高

問題凸顯，政府職能轉變還不到位；一些領域中央和地方機構職能上下一

般粗，權責劃分不盡合理；基層機構設置和權力配置有待完善，組織群

眾、服務群眾能力需要進一步提高；軍民融合發展水準有待提高；⋯⋯一

些領域權力運行制約和監督機制不夠完善，濫用職權、以權謀私等問題仍

然存在；機構編制科學化、規範化、法定化相對滯後，機構編制管理方式

有待改進。」

從大陸機構改革歷程問題與組建應急管理部看來，勢必牽涉到跨部門

應急協調範疇，未來該部如何落實跨域職能協調與部門轉隸問題，仍待

觀察。尤其，公安消防部隊、武警森林部隊轉隸後，將與安全生產等應急

救援隊伍一併做為綜合性常備應急力量，由應急管理部管理。然而，機構

轉隸能否實行專門管理和政策保障，制定符合其自身特點的職務職級序列

和管理辦法，提高職業榮譽感，保持有生力量和戰鬥力，均仍待觀察。從

2018 深圳國際應急產業論壇組委會所發訊息看來，應急產業與管理，還存

40


在機構改革與發展公有非公有混合經濟之問題，包括：「目前國內不少應

急安全行業相關企業特別是中小企業已經進入了發展的瓶頸期，缺乏品牌

認知度和技術優勢，企業產品銷售過度依賴於地區銷售網路，難以獲得大

量的市場份額，科技創新能力不足，產品缺乏創新性，產品出口往往受到

各種標準限制等難題，現在正是借助國家利好政策和行業組織的力量跨越

發展圍欄的良好時機。」可見，大陸欲發展應急產業與管理，還得面臨改

革路線、政策方針宏觀面，以及如何與微觀實踐層面相互磨合之變數。

伍、應急管理產業成為大陸對臺工作新興動力

應急管理交流做為兩岸官方接觸彈性空間，雙方即曾陸續舉辦「第 8屆海峽論壇海峽兩岸防災減災論壇」（2016 年 6 月 12 日至 13 日於廈門舉辦）、「2016 年海峽兩岸聯合搜救演習協調會」（2016 年 9 月 7 日至 9 日於廈門舉辦）、「京臺兩地應急法律服務座談會暨合作備忘錄簽署儀式」

(2016 年 10 月 28 日在北京市舉行 )，以及積極籌劃來臺舉辦首屆「兩岸應急管理高峰論壇」(2016 年 12 月 23 日在臺北市舉行 )，第 2 屆「兩岸應急管理高峰論壇」則在河南省焦作市舉行 (2017 年 7 月 20 日 )。第 3 屆海峽兩岸應急管理高峰論壇，則於 2018 年 6 月 23 日，在北京市中國科學院召開，該屆論壇反映大陸當前涉臺政策意涵，包括：一方面擴大舉辦規模，

加入中國科學院科技戰略諮詢研究院、北京市勞動保護科學研究所為共同

主辦方，將大陸行之多年的「全國應急管理 - 理論與實踐研討會」合併，擴大為「第 3 屆海峽兩岸應急管理高峰論壇暨第 13 屆全國應急管理 - 理論與實踐研討會」，與會之政府官員與學者專家，多認為應急管理符合彼此

共同利益或社會期望，可成為兩岸重啟協商之策略手段。再方面，兩岸現

階段處於「冷和」情勢中，大陸方面卻能擴大舉辦該論壇活動規模，並選

擇性的保持兩岸官方直、間接彈性接觸關係。可反映出大陸內部，存在驅

動對臺工作的新興動力，進而牽動兩岸應急救災互動議題。同時，也意謂

大陸仍不排除以應急管理議題，做為兩岸重啟聯繫溝通管道或事務性協商

之策略手段。

可見，大陸有關機構不僅相對於臺辦系統具有自主的對臺工作動力。

41


其中，應急管理在拓展國際社群交往關係與對臺工作上，都具有創新與引

領的特殊意義。就大陸對臺工作而言，「可以在不損害『一個中國原則』

的前提下，最大限度拓展兩岸交流範圍，使盡可能多的民眾受益」之「主

體下行」策略應用。同時，投射出對臺工作的政策意涵，既意謂繞過與我

政府接觸，也相對獨立於臺辦系統，讓其他類 ( 界 ) 別的大陸機構，得以自主發揮涉臺工作空間。而從「主體下行」策略看來，其中「2018 浙江 •臺灣合作週第 5 屆海峽兩岸 ( 溫州 ) 民營經濟創新發展論壇」(9 月 12 日至13 日 ) 在溫州舉行，洞頭做為溫州會場活動主要舉辦地之一，即以「推進融合發展 • 共建海上花園」為主題，研討兩岸經濟社會融合發展，共商兩岸青年影視傳媒基地建設，探索開展兩岸經濟社會融合發展在洞頭先行先

試，目標建成兩岸共創共用的海上花園。

檢視該論壇活動內容，不僅多圍繞著與突出臺浙產業對接實效，大陸

官方媒體還特別報導，係為實踐時任浙江省委書記習近平所提出之「八八

戰略」1 (2003年 7月，中共浙江省委舉行第 11屆 4次全體（擴大）會議，

習近平提出面向未來發展的八項舉措，即進一步發揮 8 個方面的優勢、推進 8 個方面的舉措 ) 改革開放先行地的地位，將持續「堅持東引臺資，與臺灣呈現出全方位產業對接、多領域交流合作新態勢，在深化對臺開放合

作上走在了全省乃至全國的前列。」可見，兩岸應急管理交流議題，不僅

正成為大陸實踐「八八戰略」之新興選項；同時，亦做為「海峽兩岸同心

小鎮發展創新」之驅動力。主辦單位隨即於同年 4 月 19 日，公布同心小鎮社區營造優惠政策，除將推廣社區應急管理，成為大陸社區總體營造之

發展創新首創，也將引用臺灣應急管理論述模式，培訓社區安全管理師認

1 「八八戰略」內容為：「一、進一步發揮浙江的體制機制優勢，大力推動以公有制為主體的多種所有制經濟共同發展，不斷完善社會主義市場經濟體制。二、進一步發揮浙江的區位優勢，主動接軌上海、積極參與長江三角洲地區交流與合作，不斷提高對內對外開放水平。三、進一步發揮浙江的塊狀特色產業優勢，加快先進製造業基地建設，走新型工業化道路。四、進一步發揮浙江的城鄉協調發展優勢，統籌城鄉經濟社會發展，加快推進城鄉一體化。五、進一步發揮浙江的生態優勢，創建生態省，打造「綠色浙江」。六、進一步發揮浙江的山海資源優勢，大力發展海洋經濟，推動欠發達地區跨越式發展，努力使海洋經濟和欠發達地區的發展成為我省經濟新的增長點。七、進一步發揮浙江的環境優勢，積極推進基礎設施建設，切實加強法治建設、信用建設和機關效能建設。八、進一步發揮浙江的人文優勢，積極推進科教興省、人才強省，加快建設文化大省。」請參見：「推進『八八戰略』再深化、改革開放再出發」（2018年 7月 20日），2018年 12月 6日下載，《中國共產黨新聞網》，http://theory.people.com.cn/n1/2018/0720/c40531-30159215.html。

42


證課程 ( 社區治安、社區防災、家暴防治等應急產業應用 )。初步看來，兩岸應急管理的融合發展，一方面將從應急管理經驗與論述模式融合為應

急產業；二方面，朝向繞過臺灣官方接觸，以民間交流為路徑，形塑新的

「社群認同」。

在現階段兩岸「官冷民熱」情勢下，大陸溫州市卻能以社區應急管

理，做為全大陸社區總體營造之創新首列，反映大陸內部存在驅動對臺工

作的新動力，且以民間交流為路徑，推行「請進來」的融合發展政策措

施。尤其，大陸主動邀請臺灣應急管理專家學者，不僅說明對臺政策從

「走出去」變成「請進來」的融合發展主軸，也凸顯大陸對兩岸應急管理

學者專家，經由自發組織與多方論證，以及進行政策倡議的融合發展之重

視。甚至，意謂大陸仍不排除以應急管理議題，做為兩岸重啟聯繫溝通管

道及事務性協商之手段，以及兩岸城市交流的治理議題。尤其，將主場活

動融合進入大陸舉辦，與進一步發展出應急產業合作，不僅有助於探索混

合型經濟發展之問題；同時，亦充分對應著當前大陸對臺「民營經濟創新

發展」的政策主軸，以及形塑「社群認同」的特殊考量。

顯然，就大陸對臺工作而言，應急產業合作不僅更能「接地氣」，而

且也進一步反映應急產業與兩岸社區交流的融合。亦即，由最初的兩岸基

層交流，快速進階到「共建、共享、共融」，並提升到社區治理 ( 總體營造 )，呈現出由淺及深及專業化、機制化、民間化、生活化、情感化與雙向化特徵。換言之，若將兩岸朝向彼此生活方式與社群理念層面上的融

合，視為「主體下行」策略，事實上，既非強調兩岸社會的對比與政治之

認同，亦未必「藉『主體下行』反推『共識上行』，爭取臺灣社會和政治

體系內部對『九二共識』的支持，為臺灣當局回歸『九二共識』提供內生

動力。」

陸、結語

從 2018 深圳國際應急產業論壇看來，既複合著中共改革發展路線探索，以及深化黨和國家機構改革的實踐。事實上，亦有其特殊政策指標意

涵，一方面是意謂著自應急管理部組建以來，跨越公、私部門又指涉多

43


重領域的跨域治理之職能轉換。再方面，發展應急產業更在探索混合型經

濟發展之問題。尤其，應急管理與產業，也複合著積極面向的社會治理模

式，以及消極層面之風險隱患控制等戰略安全等多重作用。

顯然，應急產業做為大陸新興的發展產業與科研取向，既可做為對外

與涉臺工作新興動力之依托，也有助於大陸對國際話語權之形塑。然而，

其當前發展正面臨瓶頸期，仍需要品牌認知度和技術優勢，才能鏈結「一

帶一路」與國際銷售網路。未來大陸就近藉由臺灣品牌行銷與技術優勢的

經驗，顯然將係最為有利之途徑。同時，大陸將對臺灣與周邊，產生何種

新興磁吸或社會融合發展效應，未嘗不可以應急產業發展做為觀察視角。

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論中國大陸在南海實踐近海積極防禦的軍事戰略構想

摘要

中國大陸的積極防禦戰略方針可反映在不同時期，其對安全環境的認

知及戰爭特點的看法。中共海軍近海積極防禦的戰略構想是配合其建軍的

發展實況，採取多層防禦體系的作戰方式，兵力運用是以陸基飛彈遠程拒

敵、潛艦及航艦作為阻敵於中間水域，水面部隊則部署於近岸水域至第一

島鏈之間，以為最後防線之用。在南海遂行區域拒止戰略，中共海軍必須

承擔戰略軍種的角色；執行海、空多層次的防禦任務。海軍將整合空軍、

陸軍、陸基飛彈遂行海空聯合封鎖、威懾、奇襲的作戰。海軍成為控制地

面、海上與空中武力的關鍵角色。

關鍵詞：南海、積極防禦、近海積極防禦、多層防禦、共軍海軍

China’s Offshore Active Defense in the South China Sea

胡敏遠（Hu, Ming-Yuan）國防大學戰略與國際事務研究所助理教授

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論中國大陸在南海實踐近海積極防禦的軍事戰略構想學術論著

Abstract

China’s awareness of secure environment and war characteristics during

different periods of time affects its “Active Defense” Strategy. China’s “Offshore

Active Defense Strategy” depends on its military buildup. China adopts multi-layer

defense combat systems. Ground-Based Midcourse Defense (GMD) is to resist

the enemy far away. The submarines and aircraft carriers prevent the enemy in the

intermediate waters. The surface forces are deployed in coastal waters within the

first island chain as the last line of defense. According to the “Area Denial” strategy

in the South China Sea, People's Liberation Army Navy plays an important strategic

role. It should execute the multi-layer defense tasks in the air and in the sea. The

PLA Navy will integrate air force, army, and GMD to implement air-sea blockades,

deterrence, and surprise attacks. The PLA Navy will play a key role to control the

ground, sea, and air.

Key words: South China Sea, Active Defense, Offshore Active Defense, Multi-layer Defense, People's Liberation Army Navy

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壹、前言

中國大陸 ( 以下簡稱大陸 )《2008 年中國的國防》有關軍事戰略的指

導方針：要融合其從軍事現代化汲取的經驗教訓，強調軍隊建設以打贏

「信息化條件下的局部戰爭」的目標。1 2015年《中國的軍事戰略》，其軍

事戰略方針已轉變為「打贏信息化局部戰爭」。2 近十年的發展，兩者之間

的差別在於共軍已具備在現代化、資訊化戰場環境下的作戰能力。唯一沒

有改變的是，兩白皮書都強調軍事戰略方針為積極防禦 (Active Defense)

的戰略思想。事實上，積極防禦思想始終是大陸軍事戰略的核心。

大陸積極防禦的戰略方針除可反映在不同時期，其對安全環境及現代

戰爭特點的新觀點，基本上它是一種「以弱擊強」、「自衛反擊」的軍事

戰略作為。3 軍事戰略的設計是為政治目標及國家利益而服務，其前提是

以安全環境的認知為基礎。積極防禦的構想是以大陸國家的安全觀作為

基礎。大陸因擔心外國政府會使用武力或其他壓迫手段 ( 例如禁運或貿易

制裁 )，強迫大陸做出違背心意的決定。4 大陸憂慮的是經濟發展與領土

( 海 ) 維護的維護仍然會遭受列強（美國、日本）的干預。5 尤其，美、

「中」之間最易因大陸對周邊海域的強勢主張，發生軍事衝突。6 因此，

共軍面對未來可能與美國發生軍事衝突的應變措施，遂成為其軍事建設與

1 中華人民共和國國務院新聞辦公室，2008 年中國的國防（2009年 1月），2018年 4月 12日下載，《中共中央政府網站》，http://download.china.cn/ch/pdf/090120.pdf。

2 2015年 5月 26日大陸國務院新聞辦公室所發表的《中國的軍事戰略》，是中共自 1988年以來第 9份國防白皮書。詳閱，中華人民共和國國務院新聞辦公室，中國的軍事戰略（2015年5月 26日），2018年 4月 16日下載，《中華人民共和國中央政府網站》，http://www.gov.cn/zhengce/2015-05/26/content_2868988.htm。

3 Dennis J. Blasko, The Chinese Army Today: Tradition and Transformation for the Twenty-First Century （London: Routledge Press, 2006）, pp. 95-96.

4 麥艾文（Evan S. Medeiros）著，國防部譯，中共的國際行為 - 積極參與、善用機會、手段多樣（China’s International Behavior, Activism, Opportunism, and Diversification）（臺北：五南，2011年 5月），頁 37。

5 US DoD著，余忠勇譯，「2014年中共軍事安全發展」（Military And Security Developments Involving The People’s Republic of China 2014），國防譯粹，第 42卷第 5期（2015年 5月），頁 78。

6 中華人民共和國國務院新聞辦公室，2006 年中國的國防（2007年 1月），2018年 5月 3日下載，《中國新聞網》， www.opensource.gov/portal/server.pt/gateway。

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作戰方式發展的驅動力。積極防禦的軍事戰略方針，對於如何防止外力干

預大陸內部事務，承擔了建構理論基礎之責。

2015 年中共海軍公開宣稱，其戰略構想為近海防禦和遠海護衛相互

結合的作戰概念，惟近海防禦仍為其重點，主因靠近大陸本土，對大陸

的安全威脅具有急迫性。7 大陸近海防禦又是以東海、南海地區為主要場

域。基此，本文以共軍積極防禦的戰略思想作為理論基礎，探討問題有

二：首先，理解中共海軍近海積極防禦的意涵及其作戰概念的演進；其

次，解析大陸在南海實踐近海積極防禦的作為，希冀瞭解中共海軍的未來

發展。

貳、積極防禦的本質與運用邏輯

一、積極防禦的意涵

中共建政初期，軍事戰略的設計是以防禦陸上領土為主的作戰型態。

積極防禦與軍事戰略方針合為一體，則是在 1956 年中共中央軍委會擴大

會議中所定下的方針。同時宣布大陸以積極防禦為其軍事戰略的方針。8

積極防禦的戰略方針在毛澤東主政下強調的是「後發制人」的特徵。

後發制人是要爭取在意識形態上的道德正當性，以此作為被侵略或弱勢姿

態出現。最終是為獲取使用武力的合理性，進而可以號召全大陸人民的力

量（人民戰爭方式），對付強權入侵。9

1980 年以後，大陸實施軍事改革並進行若干次的裁軍，其軍事戰略

的指導方針隨之進行調整。10

此期間，大陸軍事戰略指導方針是以鄧小

7 Nan Li, “ The Southern Theater Cinnabd abd China’s Maritime Strategy,” China Brief, June 9, 2017, p.9.

8 單秀法總編，江澤民國防和軍隊建設思想研究（第三冊）（北京：軍事科學出版社，2004年 3月），頁 72-82。

9 丁樹範，中共軍事思想的發展（1978~1991）（臺北：唐山出版社，1996年 9月），頁 119。10 江慶榮，「高技術的發展對國防現代化的影響」，中共軍事科學（北京），1988年第 9期，頁

30-32。

48


平的指導：順應世界潮流發展趨勢與和平建設軍隊的戰略機遇期之方向，

努力朝現代化軍隊建設前進。積極防禦的作戰指導是以弱勢對抗強敵的

概念；強調「後退決戰」與「後發制人」的戰略構想。11

「後發」與「制

人」是一體兩面的戰略作為，更是一套國家戰略與軍事戰略相互運用的辯

證邏輯。

在共軍的認知中，積極防禦與「積極防禦的軍事戰略」兩者幾乎相

等。對共軍而言，兩者是一套戰略運用與具有辯證邏輯的用兵概念，並以

此作為共軍執行國家戰略層級與遂行各階層軍事行動的準據。12

西方研究

大陸軍事戰略的學者認為，積極防禦概念已成為大陸軍事戰略與軍隊建設

的指導方針。13

大陸國防大學對此解釋為，「軍事戰略方針作為黨和國家

軍事政策的集中表現，是統合軍事力量建設和運用的總綱」。14

所以，積

極防禦可作軍事戰略方針的一套框架，據以成為執行大陸國家與軍事各個

階層的戰略作為。

二、「積極防禦軍事戰略」的運用層級與邏輯

（一）國家戰略層級

積極防禦運用在國家戰略，大陸強調運用武力是受外力侵略的狀況下

被迫使用。當外在威脅出現時，大陸會先判斷該敵軍與共軍的強弱形勢。

若共軍處於「敵強我弱」態勢下，其最初戰略目標會採取以退（和談）為

進的方式，避免戰爭發生。大陸會利用各種名義強調自己是個和平締造

者，將強敵說成是帝國主義或霸權主義對大陸的侵略或迫害，以獲取劣勢

兵力的衝突中，在道德層次上獲得動武的優勢地位。

11 尚金鎖、吳子欽、陳立旭等主編，毛澤東軍事思想與高技術條件下局部戰爭（北京：解放軍出版社，2002年 1月），頁 242-245。

12 甘浩森（Roy Kamphausun），施道安（Andrew Scobell）編，解讀共軍兵力規模（Right-Sizing The People’s Liberation Army Exploring the Contours of China’s Military）（臺北：國防部譯，2010年 8月），頁 67-68。

13 John W. Lewis and Xue Litai, China’s Strategic Sea Power—The Politics of Force Modernization in the Nuclear Age （Stanford: Stanford University Press, 1994）, pp. 211-219.

14 解放軍國防大學軍隊建設研究部，江澤民國防和軍隊建設思想學習讀本（北京：中共黨史出版社，2004年 4月），頁 56-67。

49


相對的，若大陸被迫必須以戰爭方式解決衝突時，共軍於戰爭初期階

段，先利用攻勢消耗侵略者的作戰能量，以保護本身的基礎設施，此種行

動被視為積極防禦的主動性。15

共軍也會利用機會與時間的轉移，不斷壯

大自己的實力。積極防禦的運用邏輯會強調由防禦的面向，漸次地轉變為

「積極」的面向；它會變成一種更具有攻勢導向的戰略作為。16

積極防

禦為一套「正、反、合」的辯證法則；藉由謀略運用、化質變為量的謀略

作為，目標在改變敵我的優劣形勢。積極防禦用在戰爭領域上，是利用政

治、經濟與外交以掩護武裝力量的使用，目的是和平而非戰爭，其根本原

則為「人不犯我、我不犯人、人若犯我、我必犯人」。17

可知，積極防禦

在國家戰略層面的運用，主要是指「維護國家統一、主權完整和海洋權益

性」。一旦態勢轉變為己方力量優於敵方時，隨即會轉變防禦態勢採取積

極的攻勢作為。

（二）軍事戰略層級

軍事戰略層級的積極防禦重在與國家戰略相互的運用。軍事戰略主要

是通過軍事力量的建設和武力的使用，達成政治目標的手段。軍事戰略所

須解決與掌握的是，判明國家安全面臨威脅的性質與程度，確定戰略上主

要對手和作戰對象，提出軍事鬥爭所要達成總體目的及主要任務，律定戰

略重點方向及地區，以及準備與實施軍事鬥爭指導方針及原則。18

據此，

積極防禦在軍事戰略的運用上，是針對領土與主權遭受強敵進犯時，作為

戰爭準備與實施各項戰略計畫的因應作為。積極防禦的本質是針對主要威

脅方向採取主動防禦，而戰略方針是依據敵我戰力對比，以採取「迫敵決

戰」或「後退決戰」的方式。戰役的重點基本上仍屬於主動進攻形式，大

15 John W. Lewis and Xue Litai, “China’s Search for a Modern Air Force,” International Security, Vol. 24, No. 1, Summer 1999, p.66.

16 John W. Lewis and Xue Litai, “China’s Search for a Modern Air Force,” p. 81.17 彭光謙、姚有志，戰略學（北京：軍事科學出版社，2001年 10月），頁 489。18 張伊寧主編，中共現代軍事思想研究（北京：國防大學出版社，2006年 10月），頁 562-568。

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陸認為只有這樣才能達成積極防禦的戰略目標。19

由此可見，大陸若需

要運用軍隊鞏固或推動核心利益，軍事上可能採取先制、預防及高壓等作

為。上述例證被大陸視為積極防禦的軍事戰略層級的運用方式。

（三）戰役戰略（戰術行動）層級

戰役或戰術層級的積極防禦重在與軍事戰略的構想相互運用。兵力運

用的邏輯，共軍強調在作戰時機上力求先機制敵。雖然在軍事戰略層級，

共軍在軍事衝突初期會採取守勢，而且只有在遭受攻擊的狀況下才會進行

攻擊。但在戰術運用上仍會採取攻勢導向，而其運用要領具有以下特性：

反擊時不受時空限制、攻勢作為不受國界限制、待時間與條件對部隊有利

時，方發動攻勢、攻擊時置重點於敵之弱點、用兵之目的為全殲敵軍、對

敵之攻勢行動與保全戰力的守勢作為並行、在對敵軍作戰時要儘量發揮共

軍的優勢。20

另外，從共軍的用兵方式分析，戰役運用的基本指導思想是

用來考量關於規劃、組織、執行軍事作戰核心議題的標準，這些觀念是軍

事戰役理論的核心，並反應出指導軍事戰役進行的規則。21

因此，積極

防禦的戰術行動，不是被動式地防護與抗擊，而是完全自主地作戰。此種

用兵理則，共軍喜愛引用毛澤東積極防禦的觀點：「你可以打進來，我也

可以打出去，我們只要牢牢掌握行動的自由權，選擇敵意想不到和最不情

願、最不好對付的時間、地點和方式去打擊敵人。」22

此乃大陸將戰術上的

進攻行動配合其軍事戰略的手段，同時又與軍事戰略的目的形成辯證發展

的運用方式，遂能在戰術行動與戰略運用上都能彈性自如地操作。

19 黃引珊譯，「中共軍事戰略與準則」（China’s Military Strategy and Doctrine），國防譯粹，第36卷 7期（2009年 7月），頁 5。

20 張伊寧主編，中共現代軍事思想研究，頁 208-230。21 Roy Kamphausen, David Lai, Andrew Scobell著，國防大學譯印，超越臺海 - 臺灣問題外的解放軍任務（Beyond The Strait PLA Missions other than Taiwan）（桃園：國防大學，民國 99年 12月），頁 189。

22 彭光謙、姚有志，戰略學，頁 490-491。

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參、中共海軍建構積極防禦戰略構想的辯證邏輯

中共海、空軍軍事現代化的設計，是針對美、「中」發生軍事衝突，

如何阻止美國海軍和航太力量於大陸近海及附近有效運作。23

2015 年

《中國的軍事戰略》展現與以往不同之處，清楚地表達了安全戰略在 3 個

關鍵領域的創新：對軍事實力形塑政治架構的新體悟；強化的安全夥伴關

係；增大在全球兵力的投射能力。24

據此，中共海軍任務首重於守勢戰

略條件下，保護近海主權利益，並防止其他國家將大海做為攻擊大陸的道

路。25

中共海軍建軍的目標，必須在近海能拒止外軍兵力的介入，同時又

俱備遠程投射戰力以嚇阻外軍干預大陸內政的意圖。近海積極防禦是以陸

制 ( 近 ) 海的戰略部署。其中令人注目的例子，是大陸在大陸東南沿岸已

部署了機動型的「東風 -21D」(MRBM) 飛彈，且採用了單一或子母彈彈

頭，可操縱重返大氣層載具，此舉將對美軍在西太平洋特遣隊，造成巨大

威脅。

中共海軍當前的軍事戰略是從「近海防禦」走向「近海防禦」與「遠

海護衛」相結合的目標，意味著大陸既要保護近海的主權利益，更須朝向

遠洋海軍的目標發展。26

近海的權益泛指領海主權與獲取有爭議島礁的

主權利益。中共海軍近海積極防禦是打算在西太平洋捍衛自己的利益，

並將此軍事準則稱為積極防禦或反干預 (counter-intervention)，美國的軍

事分析家則將該準則稱為反介入 / 介入拒止 (Anti-access/Area Denial,A2/

AD)。27

依據上述準則，大陸廣泛運用各式武器，包括彈道及巡弋飛彈、

23 羅伯特 .哈狄克（Robert Haddick）著，黃文啟譯，海上交鋒：中共、美國與太平洋的未來（Fire on The Water）（臺北：國防部譯印，2017年 2月），頁 126。

24 Alexander Sullivan and Andrew Erickson著，楊雅琪譯，「中共軍事戰略的背後意圖」，國防譯粹（臺北），第 42卷第 10期（2015年 10月），頁 5。

25 甘浩森（Roy Kamphausen）、施道安（Andrew Scobell）編，黃文啟譯，解讀共軍兵力規模，頁 368。

26 Alexander Sullivan and Andrew Erickson著，楊雅琪譯，「中共軍事戰略的背後意圖」，頁 7。27 U.S. Department of Defense, Joint Operational Access Concept, Version 1.0 （Arlington: U.S.

Department of Defense, 2012）,《U.S. Department of Defense》, download date: May, 03, 2018, https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/JOAC_Jan%202012_Signed.pdf.

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陸基飛機、海岸飛彈巡邏艇、水面戰艦和海軍的水雷作戰，以阻止美國及

其盟邦的海空軍力於敵對期間進入大陸的近海海域。28

近海積極防禦的戰略構想是承襲大陸積極防禦的辯證法則。大陸認為

在一場美、「中」艦隊的海上戰鬥，美方肯定占上風 ( 因為美海軍事科技

及戰力仍具極大優勢 )。大陸會運用高一層級的國家戰略，藉「切香腸」

的方法，29

漸次地完成大陸所欲達成的權利主張。如果美國及其盟邦想要

擊退大陸，就必須先採取軍事行動，但對美軍而言卻是一項艱難的政治作

為。因為，大陸每一次使用切香腸的手法，都是經過仔細精算，讓國際社

會無法以戰爭罪名，責難大陸。

從政治戰略來看，大陸在動武之前先營造自己為受害者的角色 ( 例

如美國干預大陸主權與內政問題 )，進而以民族主義之名號召國人對抗美

國。此舉，可讓其武力使用獲得合理性的藉口。積極防禦的辯證方法是

運用政治 ( 外交 ) 戰略對美國先期作戰，以創造軍事動武的有利態勢。嗣

後，在軍事對抗的過程中，美軍必須面對大陸在其近海具有飛彈及潛艦作

戰的優勢，大陸也以不對稱作戰的方式打擊美軍的常規部隊，逐漸轉變戰

場上的優劣形勢。例如大陸陸基飛彈可專門執行 2,000 公里範圍內美軍空

中及水面兵力。美軍武器載臺又高度仰賴在西太平洋地區的軍事基地，都

使對抗陷入持久作戰的型態。

持久作戰過程中，大陸仍然利用政治戰略及民粹主義方式，營造美國

欺負及干預大陸內政的宣傳，逐漸地讓美國優勢消褪，再逼美軍退讓。大

陸的近海積極防禦是綜合運用進攻式的政治 ( 外交 ) 戰略，配合積極型的

28 羅伯特 .哈狄克（Robert Haddick）著，黃文啟譯，海上交鋒：中共、美國與太平洋的未來（Fire on The Water），頁 127。

29 「切香腸」戰術就是緩慢累積歷次的小量利益，以達到事實的變化，每次單獨的小量利益的變化，不至於成為對手或國際強權發動戰爭或軍事衝突的藉口，但是隨著時間的累積，將獲得重大利益的改變，例如 1974年大陸從即將滅亡的越南政府手中奪取了西沙群島的永興島（woody Island），自此越南不斷抗議。又如 1995年大陸在菲律賓政府的抗議中，占領了南沙群島的美濟礁。請見 Office of the Secretary of Defense, “Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2011,” 《U.S. Department of Defense》（March 31, 2011）, download date: Agoust, 22, 2018, https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2011_CMPR_Final.pdf.

53


軍事防禦作為，以因應美國在政治及軍事上的干預行為。

近海積極防禦是將海軍地位建構在高於其他軍種的獨立戰略軍種，以

期讓海軍在南海、東海及黃海 3 大近海的海洋空間，遂行獨立且有效的作

戰。30

大陸的近海防禦觀念，源自於蘇聯時期大陸對海洋戰略的思維。蘇

聯的模式是以潛艦襲擊、水面艦截擊方式，逐次拒止美軍。蘇聯把歐陸的

水域和離岸 200 海浬內的範圍，視為蘇聯海軍與岸基空軍所必須能控區的

區域。在此門檻之外的海域 ( 約一千海浬 )，拒止美國海軍接近蘇聯的國

土。31

大陸仿效蘇聯的方式，亦是採取多層次防線的建構，拒止外力干預

大陸內政。大陸運用和蘇聯的不同之處，大陸是以島鏈做為界定距離門檻

的標準。32

大陸的近海防禦是由日本、琉球、臺灣、南海的東沙群島至西

沙群島。上述地區相連即所稱謂的第一島鏈。在第一島鏈與第二島鏈 ( 北

起伊豆群島，經小笠原諸島、火山列島、馬利安納群島、關島、雅浦島、

帛琉群島、哈馬黑拉島 ) 之間的水域，大陸稱之為「中間水域」。在此區

域建立數道防線，拒止美軍接近大陸領土 ( 海 )。

肆、中共海軍實踐積極防禦的建軍作為

依據 2015 年《中國的軍事戰略》有關海軍實踐積極防禦的作為，中

共海軍須按照近海防禦、遠海護衛的戰略要求，逐步實現近海防禦型，向

近海防禦與遠海護衛型結合轉變，構建合成、多能、高效的海上作戰力量

體系，提高戰略威懾與反擊、海上機動作戰、海上聯合作戰、綜合防禦作

30 Nan Li, “The Evolution of China’s Naval Strategy and Capabilities: from Near Coast and Near Seas to Far Seas,” Asian Security, Vol. 5, No. 2, May 2009, pp.144, 168-169.

31 甘浩森（Roy Kamphausun）、施道安（Andrew Scobell）編，解讀共軍兵力規模，頁 369。32 大陸海軍作戰區域的範疇劃分為，第一島鏈內為近海作戰，第一島鏈到第二島鏈間為中間海作戰；第二島鏈以外為遠海作戰。Roy Navy, BR 1806: British Maritime Doctrine, 3rd Edition （London: TSO, 2004）. Ji, “Policy Brief,” Ryan D. Martinson, “China’s Second Navy,” U.S. Naval Institute Proceedings, April, 2015, pp. 24-29.

54


戰和綜合保障能力。33

中共海軍依據上述指導，將其建軍構想宣稱為「具

中國特色的海洋事務原則」實行於其所屬海域。34

然而，東海與南海中

有諸多海域及島礁存在與鄰國的主權爭議。大陸近海防禦的建軍與戰略構

想即是要鞏固大陸所稱的領海地區，而遠海護衛則是要配合拒止戰略的實

踐，以防止美、日等大國對大陸內政行使的干擾。大陸要實踐「近海防

禦」與「遠海護衛」的構想，更須結合其海上兵力的建設與戰略構想的落

實，否則將落為空談。

近二十年來，中共海軍為實現積極防禦的建軍目標，它是以現有海軍

能力為基礎，積極籌補大型船艦，以遂行承平時期的近海及遠海作戰軍力

之所需。大陸因擁有強大的科技、工程、產業及組織能量。從多個案例可

以看出，共軍生產軍事平臺的速度，遠比美國情報官員所預期的要求來得

快。35

大陸的近海積極防禦建軍構想是以新一代武器研發為核心，包括長

程攻船巡弋飛彈、攻船彈道飛彈、匿蹤飛機原型及太空偵察裝備等。

值得注意的是，大陸的近海防禦是「以陸制海」的建軍方向，以飛彈

支持海軍的近海作戰。大陸陸基飛彈部隊封鎖或高度壓制美國西太平洋 6

大航空基地中 5 座基地的出擊率 (2 座在南韓、2 座在日本本島，還有 1 座

在沖繩 )。36

大陸陸基飛彈部隊擁有射程達 1,000 公里的短程飛彈的數量

約一千至一千兩百枚；1,500 至 3,000 公里的中程飛彈達六百枚以上。另

外，還有 550 架能夠投射長程巡弋飛彈的轟炸機和攻擊機。37

根據「美、

33 〈《中國的軍事戰略》白皮書全文〉，《ETtoday》，（2015年 5月 26日），2018年 8月 23日下載，https://www.ettoday.net/news/20150526/511925.htm#ixzz5OzW3WFx.

34 Kelvin Wong, “Analysis: China says South China Sea reclamation efforts are legitimate,” HIS Jane’s Defence Weekly, 10 June 2015, p. 22.

35 Vice Adm. David J. Dorsett, Deputy CNO for Information Dominance, “Press Interview Transcript,”（January 5, 2011）, download date: May, 10, 2018, 《Defense Writers Group》, http://www.airforce-magazine.com/EWG/Documents/2011/January%202011/010511dorsett.pdf.

36 Eric Stephen Gons, “Access Challenges and Implications for Airpower in the Western Pacific,” （PhD dissertation, Pardee RAND Graduate School, 2011）, download date: May, 12, 2018, http://www.rand.ogr/pubs/rgs_dissertations/RGSD267.html.

37 Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2013(May 2013), download date: May, 4, 2018, 《Office of the Secretary of Defense》, http://www.defense.gov/pubs/pdfs/2013_CMPR_Final.pdf.

55


中經濟暨安全檢討委員會」(U.S.-China Economic and Security Review

Commission) 的資料顯示，大陸已有能力突破美國在太平洋地區所有基地

的防禦系統。38

據此，大陸運用陸基飛彈部隊，已能阻止美軍船艦向第二

島鏈以西地區接近。

在運輸方面，海軍的建置重點是購買或製造 12,000至 17,000噸的多用

途兩棲船艦；它可運載數百名士兵或陸戰隊員、數架直昇機及充分的醫療

設備，並且用以建立有效的指揮、管制和通信中心。這些類型的船艦可用

諸如人道援助、救災、人員撤離，以及純粹軍事行動的任務執行。39

依據

美國海軍情報處辦公室 (The Office of Naval Intelligence, ONI)指出，「僅

在 2014年間，中國海軍就有超過 60艘海軍艦艇投入建造、下水或成軍，

預期到 2015年底以上的船艦將可正式投入作戰」。40

目前，大陸已建構 7

艘大型的 052C型「旅洋級驅逐艦」(號稱中華神盾艦 )，配備其自行研發

的 HQ-9防空飛彈系統及其所相列的雷達。據稱 HQ-9相當於愛國者飛彈的

早期構型，能打擊大多數吸氣式系統，並具備有限的反彈道飛彈能力。41

其次，中共海軍格外重視潛艦兵力的規模，目前已持續部署 50 至 60

艘柴電潛艦。這些新型潛艦包括 12 艘購自俄羅斯的「基洛」(Kilo) 級潛

艦，以及大陸自行研發的 16 艘宋級潛艦和 4 艘元級潛艦。上述潛艦不僅

能發射魚雷，亦能發射攻船巡弋飛彈。42

另外，大陸建構了 4 艘可發射州

際飛彈的 092、093 型核子潛艦，對其遠洋作戰更具威脅性。

38 2010 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission, (November 2010), download date: May, 03, 2018, http:www.uscc.gov/annual_report/2010/annual_report_full_10.pdf.

39 萊恩 .克拉克（Ryan Clarke）著，國防部譯，大陸海軍能源安全（臺北：五南文化，民國101年 1月），頁 50。

40 Alexander Sullivan and Andrew Erickson著，楊雅琪譯，「中共軍事戰略的背後意圖」，頁 8。41 Dean Cheng 著，李育慈譯「中共冀求的榮景：海權大國」（Sea Power and Chinese State:

China’s Maritime Ambitions），國防譯粹（臺北），第 38卷第 10期，2011年 10月，頁 40。42 International Institute for Strategic Studies, The Military Balance （London: International Institute

for Strategic Studies, 2011）, pp231-232.

56


再者，大陸航母艦隊在 2012 年已完成編隊。43

雖然，這一支航母艦

隊根本無法與美國的艦隊分庭抗禮，尤其航艦上的艦載機與飛行員訓練也

僅具雛形。此一兵力的成長，卻使共軍的海洋戰略已逐步將範圍擴大到沿

岸以外地區。尤其在亞丁灣打擊海盜，都可明顯看出大陸所進行的遠距離

兵力投射的能力正不斷加強。美國國防部評估，過去十年來大陸已投入建

造與下水成軍的新一代兵力，具備更為先進的指管通勤的作戰能量。大陸

至 2030 年將具有「有限的」遠洋兵力投射的作戰能力。44

除了籌建遠洋海軍的船艦與載臺之外，大陸空軍也以朝向建立「空中

打擊」、「空降作戰」與「戰略投射」能力，以及其他遠征空中兵力。空軍

未來的機隊將以大量的殲 10 與殲 11 戰機為主力，殲 16 與殲轟 7A 戰機

為精準打擊的骨幹。運輸機包括運 9 中程運輸機、俄製伊留申 76 與自製

之運 20 重型運輸機，還包括直 20、直 15、攻直 10 型直升機。同時也開

始使用無人飛行載具 / 無人戰鬥飛行載具等。45

對其遠程兵力投射能力，

大有助益。其中包括大型運輸機及空中加油機的籌補。

在兩棲部隊設方面，大陸正重新編組兩棲部隊使其更容易進行長距離

的運送，而且可能在 10 年以內建造出新型的兩棲船艦。46

中共海軍陸戰

隊編製有 2 個旅，各旅人數約六千人，受南海艦隊指揮。但是近期大陸將

大幅擴編陸戰隊規模，兵力可能高達十萬人以上。47

值得重視的是，大陸

43 「中共軍方首提『航母部隊』航母編隊或已成軍」，《鳳凰網》，（2015年 11月 24日），2018年5月 1日下載，http://news.ifeng.com/mainland/detail_2013_09/28/29964371_0.shtml。

44 Alexander Sullivan and Andrew Erickson著，楊雅琪譯，「中共軍事戰略的背後意圖」，頁 8-9。45 Georg Mader著，余忠勇譯，「中共空軍發展趨勢」（An Emerging Giant-With a Few Ties: An

Assessment of the Chinese People’s Liberation Army Air Force , PLAAF），國防譯粹（臺北），第 42卷第 10期（2015年 10月），頁 19。

46 Office of the Secretary of Defense, Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2014, （April 24, 2014）, download date: May, 03, 2018, http://www.defense.gov/pubs/2014_DoD_China_Report.pdf.

47 Dennis J. Blasko著，周茂林譯，「共軍地面部隊重組現況」（What is Known and Unkonwn about Changes to the PLS’s Ground Combate Units），國防譯粹（臺北），第 44 卷第 10 期（2017年 10月），頁 21-22。

57


於 2015 年 5 月與東非小國吉布地 (Djibouti) 洽簽建立軍事基地。48

吉布

地是大陸第一個海外軍事基地，此舉不僅有利於大陸在海外地區國防與外

交關係的拓展，更對其遠程兵力投射能力，49

助益甚大。

伍、近海積極防禦在南海的實踐與挑戰

共軍在南海地區的防禦構想，主要視美國為主要的假想敵。由於南海

中的南沙群島海域為美國從太平洋通印度洋的重要航道，美國宣稱此地區

的海域為公海，不屬於任何國家的領海。大陸在國際戰略的層次上，會以

「九段線」50

的地理與歷史論述，宣稱南沙群島海域屬於其固有的海疆，

為運用軍事力量找到合理的支撐。一旦領土與主權遭到侵犯，共軍會以保

護領海之名，實施正當防禦。實際上，它就是一種近海積極防禦的運用。

抗拒強國的主要目的，一來可確保南海地區的領海與島礁安全；二來可實

現與美國平起平坐的大國地位。運用阻止外軍介入大陸事務的目標，主在

防止美國（或日本）的政治干預。

大陸近海積極防禦的作戰，運用漸進式的方式建立軍隊並完成部署。

在國家戰略層次上會強調法理上的優勢。若共軍想要以武力擊退美軍，美

軍認為中共海軍至少在 2030年代以前，都不是美國海軍的對手。51

因為大

48 「吉布地歡迎中國建立軍事基地」，《阿波羅新聞網》，（2016年 11月 23日），2018年 4月 2日下載，http://tw.aboluowang.com/2015/0515/556554.html。

49 遠程投射兵力是軍事術語中的廣義辭彙，它是一種長征作戰的能力。能夠長距離傳遞影響力的海、空載臺，以及其他在網際空間等無範圍限制領域的能力。US Department of the Army, Decisive Force: The Army in Theater Operations, Field Manual 100-7 （Washington, DC: US Department of the Army, 1995）.

50 中共強調的「九段線」與我國在民國 36年繪製的「十一段線」主張一致。此區域包含了西沙群、中沙群島、南沙群島的海域與島礁。請見李大中，「美國歐巴馬政府時期的南海政策」，遠景基金會季刊，第 18卷第 3期（2017年 7月），頁 60。

51 美國前國防部長蓋茲（Robert Gates）認為，在未來 10-20年內，中共無法與美國軍力進行「機對機」與「艦對艦」的對稱性抗衡。請見 Eric Sayers著，劉慶順譯，「軍事勸阻：影響中共軍購的利器」（Military Dissuasion: A framework for influencing PLA Procurement Trends），國防譯粹，第 38卷 5期（2011年 5月），頁 76-77。

58


陸傳統兵力不是美國對手，國防預算也僅約美國的三分之一。52

但是，大

陸反制美軍的手段是採取「非對稱」的戰法，運用陸基飛彈及潛射導彈拒

止敵軍，而非運用傳統海上兵力。53

大陸的作戰概念會以陸制海，並採取

多層攔截、守勢持久作戰方式，因應美國的挑戰。共軍的手段，分述如後。

一、作戰概念

積極防禦在南海的兵力部署，運用水面艦部署於近岸水域至第一島鏈

之間，以做為最後防線或用於搜索敵軍潛艦，或在侵臺戰役中用於打擊

外軍之用。54

在中間水域的作戰則由潛艦及陸基短程彈道導彈部隊 ( 東風

11、15) 擔任防守任務；在第二島鏈之外則由火箭軍東風 -21D 型部隊負

責嚇阻與截擊的遠程打擊作戰。多層次防禦構想配合大陸的地緣優勢，構

建出層層嚇阻的防線，拒止外軍。

近海積極防禦為多層防禦的效能，運用國際合作為名，掩護不斷擴張

海軍的成效。兵力運用上是綜合使用陸基飛彈、轟炸機及水下與水面兵

力，建構多層次的防線。簡言之，其意涵有 3：第 1，為多層次海上防禦

陣地的建構；第 2，營造國際合作的影響能力；第 3，建立聯合、多功能

有效的海上作戰兵力結構。

二、阻擊美軍的策略

( 一 ) 運用陸基飛彈基地的優勢抗擊美海軍

近海積極防禦所採用的是「區域拒止」的作戰概念，以抗拒美軍。鑑

於大陸的南部戰區擁有大陸的陸地優勢，共軍可以發揮「低成本自主式

52 美國 2017年以 6100億美元穩居軍費支出第一大國，佔全球總額的 1/3；大陸則以 2,880億美元居次。美國大約為大陸國防開支的三倍。詳見，「瑞典研究所報告：中國軍費全球第二增幅居首」，《RFI》，（2018年 5月 2日），2018年 8月 13日下載，http://trad.cn.rfi.fr/。

53 蓋茲針對美國海軍的缺點及中共不對稱的威脅，要求軍方必須重新規畫與中共在太平洋遭遇時的計畫假定。請見 Robert M. Gates, “Secretary of Defense Speech,” （May 3, 2010）, download date: May, 03, 2018, 《U.S. Department of Defense》, http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1460.

54 甘浩森（Roy Kamphausun），施道安（Andrew Scobell）編，黃文啟譯，解讀共軍兵力規模，頁 372。

59


攻擊系統」( 陸基型對海防禦飛彈 )，及數量龐大且具滲透性的匿蹤轟炸

機，對美海軍船艦進行干擾。55

依目前大陸導彈的威嚇能力估算，可威脅距離大陸 2,000 公里範圍內

的水面目標。美國海、空軍若要在上述海域與大陸作戰，先天性的劣勢即

是後勤支援將難以為繼。一旦戰役延長，美國海軍在攻陸戰斧巡弋飛彈

數量有限的限制下，無法取代執行航艦不能達成的任務。56

此外，火箭

軍在飛彈及感測器技術的快速成熟，降低了共軍的建軍成本，使共軍得以

大幅提升其作戰技術與戰術能力。相對的，美國一艘現代化驅逐艦或兩

棲艦艇，至少耗資 15 億美元打造，再加上其他成本可能還需更多投資成

本。57

大陸將可以數百枚攻船飛彈，對抗美國遠征軍的單船艦，所耗成本

較美軍便宜許多。58

因此，在一場運用飛彈數量，對抗美海軍作戰載臺的

衝突中，大陸較容易保持領先地位。

大陸軍隊建設的方向，重在選用傳統飛彈及感測器的技術革新，使其

陸基飛彈可以威脅境外數千公里、防禦堅強的戰艦及軍事目標。59

美軍為

反制大陸陸基型的飛彈威脅，正積極研發與採購 MQ-4C「崔坦」無人巡

邏機，間接地也促使了美軍在太平洋基地海上航空聯隊現代化。另外，美

國海軍正以 EA-18G 電戰機，組建 15 個空中電子攻擊中隊，其中有 5 個

中隊將編配到陸上基地。60

電子作戰的反制措施以對抗大陸的陸基型飛

55 羅伯特 .哈狄克（Robert Haddick）著，黃文啟譯，海上交鋒：中共、美國與太平洋的未來（Fire on The Water），頁 290。

56 Robert Haddick著，黃文啟譯，海上交鋒：中共、美國與太平洋的未來，頁 278-279。57 “Defense Acquisition: Assessments of Selected Weapon Programs,” United States Government

Accountability Office （GAO-13-294SP）（Washington, D.C., March 2013）, download date: May, 09, 2018, http://www.gao.gov/products/GAO-13-294SP.

58 “Defense Acquisition: Assessments of Selected Weapon Programs,” United States Government Accountability Office （GAO-13-294SP）.

59 Thomas P. Ehrhard, and Robert O. Work, Persistence, Stealth, and Netowrking: The Case for a Carrier-Based Unmanned Combat Air System （Washington, D.C.: Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2008）, chapter 5, download date: May, 07, 2018, http ://www.csbanline.org/publications/2008/06/carrier-based-unmannde-combat-air-system/.

60 Guy M. Snodgrass, “Naval Aviation’s Transition Starts with Why,” U.S. Naval Institute Proceedings ,（September 19, 2013） , download date: http://www.usni.org/magazines/proceedings/2013-09/naval-aviations-transition-starts-why.

60


彈，將為美軍帶來不小效益。

( 二 ) 運用補給優勢耗損美軍戰力

大陸南海艦隊具有接近陸上基地的優勢，若採取持久作戰方式，可消

耗美軍的攻擊速度，讓美軍補給出現困難時，要求與美軍進行談判。大

陸為一個陸權國家，擁有陸基後勤與通信網路優勢。美、「中」海上對決

時，大陸軍隊補給網路的選用、選用更多且更適合實施持久作戰。它的通

信系統可利用「地面鏈路」(Terrestrial link)- 包括地下光纖，而美軍所依

賴的衛星和無線電鏈路則較易遭到截斷。61

大陸領導人認定延長雙方衝突

時間，其結果會讓對手得不償失，最終對大陸有利。62

( 三 ) 運用潛艦戰力發揮奇襲之效

美軍估計到 2020 年大陸的潛艇將高達七十多艘，並且會隨著迎新汰

舊的進程，潛艦部隊將逐漸蛻變為一支配備精良的現代化戰力。63

大陸還

擁有 13 艘驅逐艦及 22 艘護衛艦，且都配備了攻船巡弋飛彈。大陸海軍還

部署了八十多艘攻擊快艇，每艘都配備了 8 枚攻船巡弋飛彈。64

大陸海軍的潛艦部隊分別編配在 3 個艦隊中，惟核子動力潛艦僅部

署在北海及南海兩支艦隊內 ( 見下表 )。大陸潛艦依傳統動力及核動力類

型，其兵力的運用方式完全不同。傳統動力是以支持水面艦及遂行近海防

禦的工作。核動力彈道飛彈潛艦部署於北海及南海，有利於向南、北兩側

翼，進行嚇阻之用。另外，在南海部署核動力彈道飛彈潛艦，俾得以悄悄

前進部署至較深的太平洋海域而不被發現，使更多的美國目標都納入在巨

61 羅伯特 .哈狄克（Robert Haddick）著，黃文啟譯，海上交鋒：中共、美國與太平洋的未來，頁 128-129。

62 Dan Reiter, How Wars End （Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009）, pp. 20-21.63 Ronald O’Rourke, “China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities-

Background and Issues for Congress,”（October 17, 2012）, download date: May, 03, 2018, 《Congressional Research Service》, http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL33153.pdf.

64 Ronald O’Rourke, “China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities- Background and Issues for Congress,” p. 17.

61


浪 2 型飛彈的射程內。65

有利於對美國本土實施嚇阻戰略。為反制大陸運

用潛艦作為拒止美海軍的自由航行，美國已與日本、印度、澳洲等國，共

同實施反潛聯合作戰演習。同時積極地大規模採購 P-8 海神 (Poseidon) 反

潛機，以降低大陸的潛艦威脅。66

表　大陸潛艦部隊組織表及駐紮地

番號所屬潛艦部隊駐紮地點

北海艦隊

第 2 潛艦支隊青島

第 12 潛艦支隊旅順

第 1 核潛艦支隊姜哥莊

東海艦隊第 22 潛艦支隊大榭山

第 42 潛艦支隊象山

南海艦隊

第 32 潛艦支隊榆林

第 52 潛艦支隊下川島

第 2 核潛艦支隊亞龍灣

資料來源：馬煥楝，「中共柴電潛艦研究 - 從發展歷程及現役潛艦戰力探討」，海軍學術雙月刊，

第 51 卷第 6 期（2017 年 12 月），頁 61。

( 四 ) 填沙造島有利防禦縱深的建構

在過去數年間大陸在南海諸島上進行了大規模的疏濬和人造島嶼建

設，在南沙群島填沙造島建構了 7 個人工島，67

在上述人工島內升級了機

場、直升機坪、港口、雷達和通信設施，填海造陸主要目標是「小島堡壘

65 Christopher McConnaughy, “China’s Undersea Nuclear Deterrent: Will the U.S. Navy Be Ready?” in Lyle J. Goldstein and Andrew S. Erickson ed. China’s Nuclear Force Modernization, （Newport: Naval War College Press, 2005）, p. 44.

66 羅伯特 .哈狄克（Robert Haddick）著，黃文啟譯，海上交鋒：中共、美國與太平洋的未來，頁 292。

67 Officeof the Secretary of Defense, “Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2016”（April 26, 2016）, download date: August 4, 2018, 《U.S. Department of Defense》, https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2016%20China%20Military%20Power%20Report.pdf.

62


化」和「大島陣地化」。68

共軍更將紅旗 9 型導彈建置在永興島上，且在

各島興建軍事設施，以作為在南海的戰略據點。大陸在中沙及南沙群島的

軍事部署可阻礙美軍自由航行的自由，且可作為積極防禦的前哨，有利加

深重層攔截的防禦效能。

三、在南海實踐積極防禦的機會與挑戰

( 一 ) 機會

共軍在南海實踐積極防禦，意圖達成大陸賦予的戰略目標，其發展具

有以下機會：首先，意圖達成在南海的軍事優勢。大陸海軍的積極防禦作

為是為其在南海的權利主張，漸進地完成其軍事及法理上的部署，如果美

軍及其盟邦無法阻止大陸的部署，大陸將逐步達成控制南海的目標。

其次，進一步壯大大陸海軍力量。數十年來大陸始終在明暗之中，以

合法與非法手段竊取來自世界各地的研究機構、軍方及政府的關鍵技術，

以提升其商業與軍事能力。69

習近平正努力推動部隊現代化，俾使共軍在

大陸以外地區遂行更大任務。「近海防禦」在南海的實踐，可謂對大陸海

軍現代化的檢驗。最後，可持續延伸大陸積極防禦的用兵概念。南部戰區

扺禦美軍介入南海的聯合作戰概念，是藉由陸基型飛彈、海軍水面作戰、

潛艦奇襲作戰及優勢的補給作戰，以完善因應美軍的新型態挑戰。簡言

之，近海積極防禦在南海實踐的作戰概念，為一套陸、海、空三軍一體的

聯合作戰概念，而非純粹的海軍作戰。

( 二 ) 挑戰

大陸在南海實踐「近海防禦」與「遠海護衛」相結合的構想，以維護

其主權與海洋的利益，建構其遠海海軍的藍圖，將面對以下挑戰：

1. 軍事擴張與區域穩定的兩難

68 Shannon Tiezzi, “China Defends Airstrip Construction in the South China Sea,” The Diplomat（June 4, 2016）, download date: August 4, 2018, http://thediplomat.com/2016/01/china-defends-airstrip-construction-in-the-south-china-sea/.

69 Tuan N. Pham, “China in 2018: What to Expect,” （January 11, 2018）, download date: August 4, 2018,《The Diploma》, https://thediplomat.com/2018/01/china-in-2018-what-to-expect/.

63


美國在亞太的戰略主軸，主要是與地區的盟邦發展出一套嚇阻大陸

的手段，以便大陸在軍事戰略欲求擴張時，能讓其所付出的軍事投資無

用武之地。70

大陸在尋求南海主權利益時，也會遇到軍力擴張與區域穩

定的兩難。美國學者江憶恩 (Alistair Ian Johnston) 認為大陸外交政策夾

雜在現實政治 (Realpolitik) 與理想政治 (Idealpolitik) 之間，兩者存在著

緊張關係。71

例如，2009 年越南向俄羅斯訂購了 6 艘「基洛級」(Kilo-class) 柴電

潛艦，自 2013 年起已分批交付越南使用。72

美國對其在南海地區的友邦

國家也展開了更多的支援措施，美國的目標是要建立大陸鄰國的「區域拒

止」能力，可以讓越南、菲律賓與其他國家，獲得配有攻船巡弋飛彈、魚

雷及防空武器的巡防艦和巡邏艇。戰力所涉及的科技水準，都讓上開國家

有能力獲得。73

另外，日本也因東海主權紛爭，在南海問題上支持與大陸有紛爭的越

南與菲律賓。日本與越南正透過合作計畫，向日本採購潛艦以因應大陸海

軍的擴張。澳大利亞也規劃在未來幾年要澈底翻新其潛艦隊。74

隨著這些

國家認識到潛艦作戰的重要性，他們也許看到了彼此間協調的好處。美國

也進一步正擴大與印度、日本、澳大利亞加強緊密的軍事合作。因此，大

陸因在南海大舉擴張權力的作為，對區域的穩定造成負面的影響，對其未

來區域的穩定也造成負面的影響。相對的，為大陸遠洋海軍的建設，帶來

重大挑戰。

70 Robert Haddick著，海上交鋒：中共、美國與太平洋的未來，頁 315。71 Alistair Ian Johnston, Social States: China in International Institutions, 1980-2000 （Princeton:

Princeton University Press, 2010）, p. xxvii.72 Harry Kazianis, “Vietnam to Receive Advance Russian Sub in 2013,” （April 2, 2013）,

download date: April, 24, 2018, 《The Diplomat》, http://thedipolmat.com/flashpoints-blog/2013/04/02vietnam-to-r,eceive-advanced-russian-sub-in-2013.

73 Eric Wertheim, “Combat Fleets,” U.S. Naval Institute Proceedings, （April 2013）, download date: April, 24, 2018, http://www.usni.org/magazines/proceedings/2013-04/combat-fleets.

74 Defence White Paper 2013, Government Department of Defence, （May 3, 2013）, download date: April, 30, 2018, http://www.defence.gov.au/whitepaper2013/doce/WP_2013_web.pdf.

64


2. 大陸遠洋兵力與規模無法全面防範威脅

近二十年來，大陸海軍雖然參與了許多國際合作及護航行動，凸顯其

兵力投射能力已明顯進步，但從美國遠洋作戰的水準來看，大陸現有的遠

程兵力載具仍嫌不足，難以應付大型的挑戰。大陸在印太地區執行的任

務，其所使用的遠程兵力投射能力仍屬於傳統的海、陸軍兵力。雖然大陸

將這些兵力運用在非傳統安全方面，表現的淋漓盡致。然而，海上運輸

對遠征部隊而言是一項艱辛且易損性極高的過程，長距離負責安全的海上

武力；包括防空、對海、反潛作戰等，為免遭敵國挑戰實需具備各項的保

障措施，才能見效。大陸目前只具備有限執行長程海軍行動的能力，其整

體的兵力投射能力也受到侷限。在空軍遠程作戰能力方面，它雖持續獲得

新型空中加油機和運輸機，整體數量以及三軍聯合作戰的效能也都待提

昇。75

在可見的未來，大陸遠洋海軍的活動範圍仍將侷限在印太周邊地

區，且無法防範全面的威脅。

陸、結論

大陸一再對外表示其國家整體戰略方針，就是積極防禦戰略方針。它

是大陸「國家軍事戰略」的理論支撐，也是用以扺抗外力介入的手段。當

前，大陸國家戰略目標正走向海洋，而其周邊海域仍與鄰國存有若干主權

爭議，加上沿海經濟發展成為其經建重心，海洋利益與海軍建設受到大陸

的高度重視。76

中共海軍正由「近岸海軍」向「藍水海軍」（Blue Water

Navy）前進。從軍事角度來看，大陸近海積極防禦的能力將逐漸成熟。

大陸近海積極防禦的兵力部署，重在陸基導彈、水面艦和潛艦的綜合

運用，它除可發揮遠征作戰能力，也可做為對付美國大型艦隊的嚇阻手

75 Yue Gang, “PLA Must Protect China’s Overseas Interests,” （April 24, 2013）, download date: April, 29, 2018, 《China.org》, http://www.china.org.cn/opinion/2013-04/24/content_28642897.hrm.

76 張旭成編著，中共看未來戰爭－臺灣如何因應（臺北：大晟文化事業有限公司，1998年 12月），頁 47。

65


段。77

中共海軍在近海積極防禦的過程中，不僅須負責海上作戰，且同

時指揮空中、陸上及水面下的作戰。從美軍的觀點來看，大陸區域拒止戰

略實際上就是一種積極防禦的作戰，近海積極防禦則是綜合運用陸上、海

上、水面下等 4 個領域的三軍聯合作戰型態。

近海積極防禦戰略的目標就是要防止外軍的介入，它屬於國家戰略與

軍事戰略相互使用的辯證邏輯關係。共軍在南海的權力擴張正一步步的脅

迫美國軍事力量向第一島鏈以東地區撤退。大陸的野心是要擴張其遠洋海

軍的戰力與勢力，建立一支「戰略海軍」；一支可控制南海至印度洋的藍

水海軍。

在南海，大陸「拒止戰略」是運用海、空多層次的防禦網，手段以整

合空軍、陸軍、陸基飛彈遂行海空聯合封鎖、威懾與奇襲作戰。作戰過程

中，海軍將成為控制地面、海上與空中的關鍵樞杻。可預見的未來，大陸

海軍的現代化建設會以「機動部署」、「快速反應」、「資電優勢」、「打擊

能力」的提升為核心。然而，積極防禦在國家戰略層級上強調以和平為訴

求，保護領海主權為主張，以獲取動武的正當性。在戰役層次上，將「近

海防禦」與「遠海護衛」相結合的作戰型態，作為與美國抗衡的手段。它

是戰略與戰役層級相互辯證與交互使用的關係。

大陸在南海近海積極防禦的實踐與海軍兵力的建設，對美軍的「自由

航行行動」，形成巨大威脅。未來，美軍若無法嚇阻大陸，大陸的軍事野

心更加肆無忌憚，進而將南海視為屬於大陸的經濟海域。78

此舉更易助漲

大陸軍事擴張的氣焰，實值觀注。

(107 年 6 月 6 日收稿、107 年 8 月 13 日 /25 日修正、107 年 9 月 19 日接受 )

77 強納森 .霍斯雷格（Jonathan Holslag）著，黃文啟譯，中共崛起亞洲的和戰難局（China’s Coming War With Asia）（臺北：國防部，2017年 4月），頁 169。

78 “Chinese Note Verbale CML/18/2009 to the United Nations,” 《The United Nations》, （May 7, 2009）, download date: May, 2, 2018, http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/vnm37_09/chn_2009re_vnm.pdf.

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73

從監察委員會入憲案評析對中國大陸「依法治國」之挑戰專　　題

從監察委員會入憲案評析

對中國大陸「依法治國」之挑戰

摘要

中國大陸（以下簡稱大陸） 2018年 3月 11日修憲增設國家監察委員會（簡

稱監委會），使監委會調查權兼具紀檢調查、行政違法調查、刑事犯罪調查

的特性。

《憲法》是國家的根本大法，過去進行反腐監察之紀、檢、行政體制，

各有其權責之法律或行政法規依據，此次整合反腐敗資源力量，將監察委員

會組織拉高至憲法層次中規範之，使大陸體制在全國人大授權下，政府體制

在立法、行政、司法之外，又多了一個監察權行使機關。

近年大陸提倡法治，高唱「依法治國」理念。國家監察委員會的建立，

一方面可以整合大陸反腐敗資源力量，形成集中統一、權威高效的反腐敗體

制；另一方面，有利於形成嚴密的法治監督體系，實現全面推進依法治國的

目標。然而，觀察修憲後監委會所賦予之職權，卻可能形成獨攬大權，以反

貪腐之大纛而侵害人權之憂；另則，黨國一體之現實之下，黨中央之中紀委

與正國級之監委會，是否能相輔相成而竟反腐之功，抑或將流於權力傾軋，

反而相互掣肘而治絲益棻？

關鍵詞：�監察委員會、修憲、19 大、「依法治國」

The Challenge to China’s Rule of Law Based on National Supervisory Commission Being Incorporated in China’s Constitution

郭祥瑞（Kuo, Hsiang-Jui）*

中國文化大學、致理科技大學兼任助理教授

1

* 臺灣師範大學政治研究所博士。國防部前軍法司副司長、法制司訴願權保處長。

74


壹、前言

中共針對 19 大關於深化機構改革的決策部署，第 19 屆中央委員會第

3 次全體會議，於 2018 年 2 月 28 日通過《中共中央關於深化黨和國家機

構改革的決定》（簡稱《決定》），成為大陸機構改革的指導思想、目標、

原則。《決定》仍指導著第 13 屆全國人民代表大會第 1 次會議，於同年 3

月 11 日，修憲增設國家監察委員會，使監委會調查權兼具紀檢調查、行

政違法調查、刑事犯罪調查的特性。

在最近中國大陸（以下簡稱大陸）2018 年 3 月第 13 屆全國人民代表

大會第 1 次會議修憲前，大陸國家組織之憲法結構形式，人民代表大會

（簡稱人代會）作為國家最高權力（政權）機關，代表人民對全國行使

《憲法》賦予的職權；人代會之下，國務院是最高權力執行機關，為國家

最高行政機關，統領大陸中央以及地方政府和行政組織；最高人民法院為

最高審判機關，行使審判權；最高人民檢察院行使法律監督權，是法律監

督機關。

換言之，中共 19 大憲改前，立法權由全國人代會代表人民行使，其

下產生行政權（國務院）、司法權（最高人民法院、最高人民檢察院），以

達到權力的制約和平衡。而司法權，實質上包含了民、刑事及行政案件偵

辦和訴訟程序；在刑事案件上，則包含一般刑事案件與涉及公務員貪腐之

案件。1 而在法律監督之防腐機制，又因大陸之黨政一體體系，除檢察體

系之下之治安（反貪污、反瀆職、預防腐敗局）偵查體系外，行政體系內

部尚設有監察部、審計部門、預防腐敗局等行政監察機關；此外在中共黨

的系統，自中央至地方政府機關和黨有關之組織中，猶有紀律檢查委員會

（紀檢會）的設置，同樣將反貪腐、反瀆職作為打擊之工作重點。

1 大陸《公務員法》定義公務員為依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，包括 8類：中共的各級機關、各級人大機關、各級國家行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派以及參照《公務員法》管理的事業單位、人民團體和群眾團體機。郭瑞華等，中國大陸綜覽（新北市：展望與探索雜誌），2018年 6月，頁 38。

75


但事實證明，上述反貪腐監督機制並沒有發揮預想的效用，腐敗問

題已嚴重威脅人民合法權益以及對政府公權力的信任，從以下之統計檢

視，即為明證：截至 2017 年 9 月底，大陸全國紀（紀檢會）、檢（檢察機

關）、行（政府內之監察機關）立案 38.3 萬件，處分 33.8 萬人，其中省部

級及以上幹部 56 人，廳局級幹部兩千三百餘人，縣處級幹部 1.4 萬人，鄉

科級幹部 5.1 萬人，一般幹部 66.3 萬人，農村、企業等其他人員 20.8 萬

人，2 貪腐真正成為大陸中央和地方必須面對和必須有效克服之問題。

2003 年 12 月 11 日，大陸簽署了當年墨西哥梅里達舉行的第一個全

球性反腐敗國際公約，表明了大陸反腐敗的堅定決心和為此加強國際合作

的明確立場；3 中共 19 大以來，中共中央總書記、國家主席習近平明確提

出國家監察體制改革，並在 2018 年 3 月 11 日修憲增設監委會，使監委會

調查權兼具紀律調查、行政違法調查、刑事犯罪調查的特性。

《憲法》是國家的根本大法，過去進行反腐監察之紀檢行體制，各有

其權責之法律或行政法規依據，此次整合反腐敗資源力量，將監委會組織

拉高至憲法層次中規範之，使大陸體制在全國人大授權下，政府體制在立

法、行政、司法之外，又多了一個監察權之高層行使機關。

近年大陸提倡法治，高唱「依法治國」理念。監委會的建立，一方面

可以整合大陸反腐敗資源力量，形成集中統一、權威高效的反腐敗體制；

另一方面，有利於形成嚴密的法治監督體系，實現全面推進「依法治國」

的目標。然而，觀察修憲後監委會所賦予之職權，卻可能形成獨攬大權，

以反貪腐之大纛而侵害人權之憂；另則，黨國一體之現實下，黨中央之中

紀委與監委會，是否能相輔相成而竟反腐之功，抑或將流於權力傾軋，反

而相互掣肘而治絲益棻？

2 「聚焦 2017 年中國反腐成績單」（2017 年 12 月 13 日），《新華網》，http://www.xinhuanet.com/2017-12/13/c_1122104308.htm。

3 「120國聯合反腐專家解讀聯合國反腐敗公約」（2003年 12月 11日），《人民網》，http://people.com.cn/BIG5/guoji/1030/2240616.html。

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貳、大陸「依法治國」政策指示

一、「依法治國」之形式意義

所謂「依法治國」，形式上之意義，即治國必須依據《憲法》和法律

之規定，不得依行政官員之恣意而妄為。在立法方面，著重人民意見參與

的民主過程，關於人民之權利義務，須以法律位階以上之法規範法定；在

司法方面，則必須依法審判，且不溯既往；而行政方面，則恪遵「法律優

越」和「法律保留」原則，行政權必須自我克制而不得逾越憲法、法律規

定而專擅。

二、「依法治國」之人權保障內涵

「依法治國」在大陸之法制實踐，主要可在人權保障上觀察，現行之

規範如下：

（一）實體面上

1. 基本人權之信條：《憲法》第 33 條第 3 項：「國家尊重和保障人

權。」第 4 項：「任何公民享有憲法和法律規定的權利。」

2. 關於平等權規定：《憲法》第 33 條第 2 項規定：「公民在法律面

前一律平等。」

3. 關於人身權保障（司法機關保留）：4

《憲法》第 37 條規定：「中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。

任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機

關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的

人身自由，禁止非法搜索公民的身體。」

4 此可謂大陸《憲法》中的司法機關保留條款，係指特定類型的強制處分之決定權限由司法官來行使，也僅有司法官得以行使該權限。一般法治國家之刑事強制處分決定權僅得由「法院」之法官為之，排除檢察機關之檢察官及偵查輔助機關（如警察機關），而大陸《憲法》則同時賦予人民檢察院和人民法院都擁有刑事強制處分決定權，應係 1982年制憲時，即將人民檢察院和人民法院並列於《憲法》第 3章第 7節所致，因此二者都屬於大陸的司法機關。陳光中、魏曉娜，「論我國司法體制的現代化改革」，中國法學（北京），第 1期（2015年），頁110-116。

77


（二）程序面上

「依法治國」，程序面上，監察機關在職務犯罪調查方面，應當和檢

察機關一致，同要遵守《刑事訴訟法》的程序上相關規定，也僅在《監察

法》有規定時才能以特別法優於普通法之原則，排除刑事訴訟程序的適

用。監委會職權之行使，更不能違背《憲法》和法律所保障之人民基本權

利，方符「依法治國」的精神。其《刑事訴訟法》第 59 條在程序上亦規

定：「逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經過人民檢察院批准或者人民法院

決定，由公安機關執行。」

參、憲改前之監察體系及相互關係

一、憲改前之監察體系

大陸針對政府體制之反腐敗和風紀問題，稱之為監察體系。舊制監察

體系可以分為「黨內監督」和「國家監督」雙軌並行的制度。5 因大陸政

治體制屬於特殊「以黨領政」的模式，其傳統的紀、檢、監察機制屬於一

種「政黨嵌入型」的特殊政府體制結構，6 使黨的紀律檢查機構和國家的

廉政機構融合為一個整體，將黨的意志轉化為國家機構的意志。

申言之，紀律委員會（紀委）屬於中共內部紀律檢查機關，7 係依據黨

規、黨紀等黨內的規範，有權對黨員、黨組織的違紀行為展開調查。黨內監

督經過中共長期摸索、實踐和修正，已經形成了一套有效的黨內監督制度，

成為反腐工作最重要的利器。但形式上，係針對中共黨員而檢查及整飭。

就國家（行政）監督而言，原《行政監察法》第 7 條規定：「國務院

監察機關主管全國的監察工作。縣級以上地方各級政府監察機關負責本行

5 馬懷德，「讓黨內監督和國家監督與時俱進」，紫光閣（北京），第 2期（2017年），頁 60-61。6 丁遠朋，嵌入式治理，「政黨與社會關係視闞下的黨組研究」，理論與現代化（天津），第 2期（2017年），頁 43-48。

7 所謂「紀律」，包含違法、違規、違反風俗道德等行為。反腐敗、反貪瀆，自然為紀律委員會檢肅之職權內涵。

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政區域內的監察工作，對本級政府和上一級監察機關負責並報告工作，監

察業務以上級監察機關領導為主。」

從職務分工言之，黨內紀檢與國家行政監察之性質、職權、功能各方

面都存在差異性。黨的紀檢部門則是黨內紀律檢查機關，監督的對象是黨

員，而監察機關是行使監察職能的機關，監督的對象主要是國家公務人

員；從職權來看，黨的紀委執行紀檢的權源來自《黨章》和黨內法規，是

維持黨內風紀的執行行為；而監察機關的職權來源於國家之法律，其行使

權力的行為屬於國家執法行為；從功能來看，黨的紀檢部門的主要任務則

是保障《黨章》和黨內法規貫徹，以保障黨組織的先進性，而國家監察的

主要職責在於保證法律執行和政令暢通，規範公權力行使。8

除上述二者之監察體制各有其作用之外，司法體系中之人民檢察機

關，針對人民之犯罪行為，亦有指揮公安機關（警察）偵辦案件之職權，

自然亦包含貪瀆案件之偵辦，亦可納入廣義之反腐監察體制。9

二、憲改前監察體系之相互關係

（一）黨指揮政：憲改前，即監委會成立之前，公職人員監察或公職人員

的違紀調查、行政違法調查、犯罪偵查活動相互獨立，分屬紀委、

行政監察和檢察機關。反腐工作往往是以黨系統之紀委為主，以行

政監察為輔。中央紀律檢查委員會（中紀委）的領導為中共中央政

治局常委，而監察部僅為國務院的組成部門，其領導僅為正部級，

而且往往都是由中紀委副書記來兼任。由此可知，黨組織之中紀委

實際是凌駕在行政監察組織之上，關於案件是否能進行行政監察，

以及要不要移送檢察機關偵辦，自然由黨系統的紀委說了算，法制

和法治仍然只是聊備一格。

8 李紅勃，「邁向監察委員會：權力監督中國模式的法治化轉型」，法學評論（湖北），第 3期（2017年），頁 155。

9 至於司法體系中之人民檢察機關之反腐監察體制，其偵辦案件之對象限於人民和公職人員，至於中共黨員之違紀案件，則屬黨內紀委之權責，亦非國家行政監察體制。此於憲改前即憲改後，並無不同。

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（二）行政監察禁地和共犯結構問題浮現：黨的紀律檢查則屬於黨內紀律

監督，涉及包庇貪腐集團勢力的問題和對法治之挑戰，尚屬黨內茶

壺的風暴，對政府法紀的直接影響相對有限。而審視 18 大以來的

反腐案例，在與人民有關之公職人員行政監察上，出現兩個難題：

（1）如何監督地方「一把手」問題，10

以及（2）如何破除上下級

之間形成「利益共同體」問題。

（三）反腐敗機制呈現和稀泥現象：在過去實踐中，紀檢監察機關不僅和

審判機關、檢察機關是「互相配合、互相制約」關係，和執法部門

也形成互相配合、制約的工作聯繫。11

（四）行政監察之反腐力道沒有整合：就國家監督而言，雖然政府內部有

行政監察和審計，政府外部有人大監督、司法監督、輿論監督等

監督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等力

量，但這些反腐敗資源力量過於分散，很難發揮作用。另，一些地

方監察機關的人事、財務等由地方政府控制，導致監察機關缺乏獨

立性，不敢得罪受監察之對象，陷入「同體監督」困境。12

（五）虛耗反腐程序和成本：就同一涉腐事實，既構成違紀又涉嫌違法或

者犯罪，紀、行與檢之調查並非協同進行，程序重複且耗時費久，

造成反腐資源的浪費，削弱打擊腐敗的效果。而監察各機制彼此之

間證據難以交互運用，導致涉腐案件調查效果不彰。

10 玉春璽、韓苗苗，「加強對地方黨委『一把手』權力制約監督的途徑與方法」，理論探討（黑龍江），第 2期（2017年），頁 112-118；任中平、張振雪，「黨內一把手體制的由來、危害與治理」，江蘇行政學院學報（江蘇），第 3期（2012年），頁 90-95；季正矩、趙付科，「一把手監督與黨內民主建設」，當代世界社會主義問題（山東），第 4期（2011年），頁 14-25。

11 《監察法》第 4條第 2項規定。12 許茂梔，「同體監督的具體化改造一職務犯罪偵查內部監督的衰弱與重整」，中國檢察官（北京），第 19期（2013年），頁 44-46；楊新立、劉敦華、玉遠端，「關於紀委對同級黨委實施『同體監督』難的理性思考」，決策探索（河南），第 6期（2011年），頁 61。

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肆、憲改後之大陸國家監察制度

一、性質定位

監委會是行使大陸國家監察職能的專責機關，其組織和地位由《憲

法》作制度保障。2018 年 3 月全國人大制定的《監察法》，對所有行使公

權力的公職人員進行監察，調查職務違法和犯罪，開展廉政建設和反腐敗

工作。監委會與黨的紀律檢查機關合署辦公，代表黨和國家行使監督權和

監察權，履行紀檢、監察職責，形成巡視、派駐、監察三個全覆蓋、統一

的權力監督體制。13

二、監察機關14

國家監察委員會（國監委）是國家最高監察機關。省、自治區、直轄

市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區，各自設立低次層級之監察委員會。

國監委由全國人大產生，負責全國監察工作。國監委由主任、副主任

若干人、委員若干人組成，主任由全國人大選舉，副主任、委員由國監委

主任提請全國人大常委會任免。國監委主任每屆任期與全國人大每屆任期

相同，連續任職不得超過兩屆。國監委對全國人大及其常委會負責，並接

受其監督。

地方各級監委會由本級人大產生，負責該行政區域內的監察工作。地

方各級監委會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由該級人大

選舉，副主任、委員由監委員會主任提請該級人大常委會任免。各級監委

會主任每屆任期與該級人大每屆任期相同。地方各級監委會對該級人大及

其常委會向上一級監委會負責，並接受其監督。

國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領

導下級監察委員會的工作。

13 劉豔紅，「監察委員會調查權運作的雙重困境及其法治路徑」，法學論壇（山東），第 6期(2017年 )，頁 10。

14 《監察法》第 8條。

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三、主要職責15

主要作用在於集中反腐力量，的強化反腐的功能：

（一）對公職人員開展廉政教育，對其依法執行職務，秉公用權、廉潔從

政從業以及道德操守情況進行監督檢查。

（二）對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、怠忽職守、權力尋租、利益輸送、徇

私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。

（三）對違法的公職人員依法作出處分；對履行職責不力、失職失責的領

導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院

依法審查、提起公訴；向監察對象所在單位提出監察建議。

（四）監察機關在調查職務違法和職務犯罪時，可以採取談話、訊問、詢

問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑑定、留

置等措施。

四、監察範圍16

（一）中共黨機關、人民代表大會及及其常務委員會機關、人民政府、監

察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委

員公務員，以及參照《公務員法》管理的人員。

（二）法律、法規授權或者受國家機關依法委託管理公共事務的組織中從

事公務的人員。

（三）國有企業管理人員。

（四）公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人

員。

（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員。

（六）其他依法履行公職的人員。

15 參《憲法》第 127條、《監察法》第 4、29、34條。16 《監察法》第 15條。

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五、黨政合力，合署辦公17

中共為加強對反腐敗工作的集中統一領導，實現黨內監督和國家機關

監督、黨的紀律檢查和國家監察的有機統一，實現對所有行使公權力的公

職人員監察全覆蓋，各級監察委員會與中共各級黨委紀律檢查委員會合署

辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱，履行紀檢、監察兩項職責，由

各級紀律檢查委員會對黨中央或地方黨委全面負責並報告工作。

伍、憲改後之監察委員會角色功能評析

大陸設立監委會是為了對國家監察體制改革，及推進國家治理體系和

治理能力現代化，根據《憲法》所制定（《監察法》第 1 條）。因此，監察

委員會的設立，其目的是為了大陸國家職能的完善。

從前文參、肆，吾人可窺知關於修憲前後大陸反腐機制之演變和背

景，於茲分將監委會體制、角色、功能深入評析之：

一、體制

《憲法》第 125 條：「中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機

關。國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作。」國家監察委員

會，顯係將原來分別屬於紀檢、行政監察、反貪職權等組織體系全面劃歸

新設之監察委員會，統一行使國家監督權，以遂反腐之功。包括廉政監督

權、腐敗調查權、腐敗處置權。

《監察法》第 9 條：「監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員

會和上一級監察委員會負責，並接受監督。監察委員會對本級人大及其常

委會負責並接受監督。」提升監委會與人民政府、人民法院、人民檢察院

處於同等地位，將原來各級人代會做制度性之調整，即將監察委員會納入

17 李紅勃，「邁向監察委員會：權力監督中國模式的法治化轉型」，法學評論（湖北），第 3期(2017年 )，頁 155。

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人代會制度之中。18

因此，《憲法》修正於第 3 條第 3 款規定，國家行政

機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人代會

負責，受其監督。《監察法》第 8 條規定：「國家監察委員會對全國人民代

表大會及其常務委員會負責，並接受其監督」；第 9 條規定：「地方各級監

察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，

並接受其監督。」

二、業務

紀委與監察委合署辦公，即紀委和監察委一個辦公場所，業務上相互

配合，即在查處違紀、違法問題上相互合作與溝通，相輔相成，同時發揮

黨紀和查緝貪腐功能，並可整合檢查和查緝之資料，在獲取反腐資訊等方

面分享與溝通。

另黨的紀檢委員會與監委會合署辦公，其內部機構設置也會產生制衡

和約束之作用。線索由相關部門集中統一管理，動態更新、全程監控，執

紀監督和執紀審查部門分設，「前臺」和「後臺」分離。執紀監督部門負

責所聯繫地區和部門的日常監督，不負責具體案件查辦；執紀審查部門負

責對違紀違法行為立案審查，逐案且分別授權，並不固定聯繫某一地區或

者部門，防杜串聯勾結。案件審理部門負責審核把關，對事實不清、證據

不足的，可退回審查部門要求補充證據或重新調查。為杜免查案人員也會

產生地徇私和舞弊現象，對辦案過程開展「一案雙查」，既復查案件本身

是否辦的正確，也查明案件調查人員是否確實依紀依法履職。此機制形成

既相互協調又相互制衡的工作機制，強化制約監督，防止權力濫用。

三、入憲後之角色變化

（一）依附性轉變為獨立性甚且為主導性：原來隸屬於各級政府內部的行

政監察機構轉變為獨立於政府的監察委員會，其地位、職權和功能

18 馬嶺，「監察委員會的設立與人大制度的完善及憲法修改」，蘇州大學學報法學（江蘇），第 4期（2017年），頁 20。

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已趨極大化，脫離以往依附各級政府預算支應的弱勢地位，在權力

監督、反腐倡廉中發揮主導作用。

（二）彌補中共黨組織反貪網面之張力：監委會與黨的紀檢委員會合署

後，呈現出黨紀檢查、廉政調查和反腐偵查相互獨立、相互銜接和

相互配合的嶄新格局。19

在監督對象方面，黨的紀律檢查的對象

僅限於中共黨員，雖然國家之公務員和公務機構中已涵蓋 80% 以

上之黨員，但畢竟並非全體公務部門人員；而監委會的監督對象則

包括了所有公權力主體級人員，包括政府、法院、檢察院、人民團

體、事業單位、國有企業等。原來形式上分屬兩套人馬之反腐機制

在合署辦公後，原來紀委職權之外之貪腐對象，或者非與黨務有關

之機構，現在則通過監委會以國家機關的名義進行監察。既擴大了

監察的覆蓋面，完備了監察之法律依據，也確保了紀委實施黨內監

督措施的合法性。20

（三）監委會轉型為司法偵查機關：監委會從行政機關內部行政監察部門

提升後，成為偵查輔助機關，具有調查和移送權力，輔助檢查機關

進行犯罪偵查。大陸《憲法》第 127 條第 2 項規定：「監察機關辦

理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部

門相互配合、相互制約。」21

其運作為監委會將調查結果移送司法

機關（人民檢察院和人民法院），由檢察機關審查起訴及由法院審

理裁判，監委會和司法機關各自在職權範圍內履行職務。監委會負

責反腐敗職務犯罪調查，而檢察機關與審判機關分別負責起訴與審

19 吳建雄，「國家監察體制改革的前瞻性思考」，中國社會科學報（北京，2017年 2月），頁 35。20 馬懷德，「國家監察體制改革的重要意義和主要任務」，國家行政學院學報（北京），第 6期（2016年），頁 15-21。

21 審判機關指各級人民法院；檢察機關指各級人民檢察院；執法部門指公安機關、國家安全機關、審計機關、行政執法機關等等。

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判。針對貪腐瀆職犯罪案件，監委會負責對涉嫌犯罪的監察對象開

展調查，但無權起訴或不起訴，經過調查認確有貪腐罪嫌者，一律

移送檢察院；檢察院受案後須對監委會移送前調查行動的合法性進

行司法審查，經審查後認為需要補正者，退回監察機關進行補充調

查，或由檢察機關自行補充偵查（《監察法》第 47 條）。

（四）監察工作可促進法治化：監委會的監督屬於國家法律監督，打擊層

面幾乎涉及到立法、執法、司法各個領域，監督之內涵具專業性和

複雜性，若執行得當，復結合紀委會的「雙規」措施，對監督對象

將普遍產生嚇阻和導正的嚴肅性，而監委會之調查過程，除受檢察

院之違法性檢視外，人民法院在審理過程也得對監委會調查過程及

調查結果進行司法審查。一旦法院裁判被告人罪名不成立，監察機

關可能要承擔國家賠償責任（《監察法》第 67 條）。其監督效果對

遵循法律、法治發展亦會有正面推升的作用。

四、對監委會的監督

大陸憲改後《憲法》第 127 條第 1 項規定：「監察委員會依照法律規

定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。」監委會之

權能極大化，固對其反貪腐之力道和效能如虎添翼，但同時產生會不會塑

造了一個東廠性質怪獸出現的憂慮！

對監委會的監督，國家監委會對人大會和人大常委會負責。監委會由

人大產生，對人大負責，受人大監督，如果監委會在行使監察權時存有違

法情形，同級人大及其常委會可以通過質詢、罷免等方式進行監督。地方

各級監委會對產生它的國家權力機關和上一級監委會負責。（《憲法》第

126 條）。

國家監委會監督指導地方各級監委會的工作，上級監委會監督指導下

級監委會的工作，地方各級監委會對上一級監委會負責。

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陸、監委會其機制對「依法治國」之挑戰

一、監察機關與檢察院職能可能出現扞格情形

依《監察法》第 47 條之規定，人民檢察院對監察機關移送的案件，

將依照《刑事訴訟法》對被調查人採取強制措施。人民檢察院經審查，認

為犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任時，應當

做出起訴決定。人民檢察院對於有《刑事訴訟法》規定的不起訴情形時，

經上一級人民檢察院批准，依法做出不起訴的決定。然而，若涉腐案件

已臻移送檢察機關偵辦之程度，卻發生如《監察法》第 47 條第 4 項所指

「監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復

議。」此種扞格情形若層出不窮，必定是「依法治國」之大挑戰。

二、監委會職權模糊，造成擴權之疑慮

監委會與黨的紀律檢查機關合署辦公，呈現強烈反腐特色的黨政關

係，但二者調查權性質有異，紀委調查權乃遵守黨內法規，監委會調查權

則在法律授權範圍內體現國家的權力，具有國家權威性。《監察法》第 16

條明確規定監委會享有調查轄區內所有公職人員失職行為的權力，但「失

職行為」定義並非符合法治明確性要求，若不加以列舉規範，可能會生擴

權和濫權情形，若發展同昔日「反革命」罪狀之認定，則為依法治國之笑

譚矣。

三、調查手段違背憲法及現行法規，監委會恐成為特權機關

在反腐打貪的旗幟下，《監察法》授予監察委員會之調查手段，包含

了對人和對物強制手段達 12 種不同類型之措施。其中監察人員對調查之

對象可以採取訊問、留置的方式；對物可以凍結、搜索、查封、扣押。留

置措施已具備剝奪公民人身自由的強制性特徵；而凍結、搜索、查封、扣

押則又與人民之財產權有關。在民主法治國家，無論對人或對物之強制處

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分，均僅屬法院始有權依法為之，且其執行不得逾必要之程度，並須恪遵

比例原則。是觀諸大陸修憲後所授予監委會之調查手段，容有以下對依法

治國政策齟齬之處：

（一）未經法院審判，卻可先行留置

《憲法》第 37 條規定：「中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。

任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機

關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的

人身自由，禁止非法搜索公民的身體。」；《刑事訴訟法》第 59 條規定：

「逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經過人民檢察院批准或者人民法院決

定，由公安機關執行。」按舉重以明輕之法理，留置與逮捕皆屬拘束人身

自由之強制措施，既然逮捕受到司法機關保留之保護，留置之處分就更應

該經由司法機關決定，方符大陸法治保障人身自由之旨。

（二）留置期間之規定與現行規定衝突

查監委會留置期限和公安機關的留置盤問期限不同，蓋二者均為檢察

機關之偵查輔助機關，而根據《人民警察法》第 9 條規定，公安機關對被

盤問人留置時間自帶到公安機關之時起不超過 24 小時，在特殊情況下，

經縣級以上公安機關批准，可以延長至 48 小時，並應當留有盤問記錄。

對於批准繼續盤問的，應當立即通知其家屬或者其所在單位。對於不批

准繼續盤問的，應當立即釋放被盤問人。反觀監委會的留置措施期限，依

《監察法》第 43 條規定，一般應為 3 個月，延長一次不得超過 3 個月，

因此最長期限為 6 個月。

故《監察法》第 43 條規定監察機關無須司法機關核准即可將監察對

象留置 3-6 個月，且多達 9 個條文涉及留置措施，乃嚴重違反憲法相關規

定和比例原則。22

22 即令中共紀律檢查機關監督執紀之內部工作規則（試行），也僅在第 28條規定：「⋯⋯使用留置措施時間不得超過 90日，特殊情況下經批准可延長一次，時間不得超過 90日。」亦未達監委會留置之期限。

88


（三）監委會搜索權，亦屬逾越憲法規定

《憲法》第 37 條第 3 項後段規定：「⋯⋯禁止非法搜索公民的身

體。」搜索之目標，無論係對人之身體或對場所之搜索，應該皆依法行

之，並應由司法機關發動。以監委會為行政反腐機關之性質，23

實不宜率

爾授予侵害人民人身權和財產權之權利，以防免行政機關之濫權。

（四）監委會之調查逃避監察對象之權益保障

1. 律師無到場權：此因不將監察之被調查人當成刑事被告，故亦逃

避了偵查階段受調查人選任辯護律師在場之權利。監委會調查權

之運作，若不適用《刑事訴訟法》有關刑事偵查權的規定，雖一

時使調查工作在無律師之「干擾」下，易於進行，甚至非法取

供，除了枉視犯罪嫌疑人之人權外，因各法治國家在刑事偵查階

段，均禁止採用誘騙、威脅等非法方式蒐集證據，依毒樹果實理

論，以非法方式蒐集之證據將不具有證據能力。故若排斥律師在

場之監證程序，長久將屢生該證據之取得是否合法之爭議，而對

監委會調查權之公正性和證據力，大生疑竇，反而阻礙監委會反

腐懲貪之效能。

2. 留置中被留置人之休息保障欠明確：《監察法》第 44 條：「訊

問被留置人員應當合理安排詢問時間和時長。」此處以「合理安

排」之不確定法律概念規範被監察人受留置時之權益，無法避免

疲勞審訊或刑訊逼供情勢之發生。

（五）證據能力和證據證明力問題

非司法機關於偵查程序中所獲之證據，若使其能具備刑事訴訟中的證

據能力和證明力者，都需經過嚴格的轉化程序，例如，若監委會採用黨系

統紀委獲取的當事人陳述以及證人證言，移送後，司法機關不能直接作為

認事用法和定罪科刑之依據，原呈之自白或證言，必須再經過司法機關親

23 為人大授權下，具有調查權之行政機關。

89


自審理訊問，而物證者，也必須再經勘驗或鑑定，方能成為司法機關得以

斟酌之證物，此為法治國家平常之理，亦為現行大陸刑事訴訟制度所採

行。24

而由於監委會並非司法機關，其所蒐集的證據理應轉化後才能夠

適用，故監委會調查犯罪的作為，僅可視為刑事訴訟前階段之活動。監委

會調查公職人員違紀、違法活動的所獲取之證據，其嚴謹性未必能達刑事

訴訟程序證據能力和證據證明力之標準，故不能以監委會為《憲法》特設

之機關和體制，且在反腐之紅旗下，即對其蒐證程序和對被告保護之合法

性，予以讓步。

柒、結論

研究大陸政法之制，絕不能以純然西方社政角度出之，必也不能忽視

大陸特有國情及社會主義特色。國家監察體制改革係大陸國家主席習近平

推動反腐敗制度建設的重大政治體制改革，將監委會以入憲之高度建制

之，顯示大陸反腐肅貪之決心，乃全域性整合反腐敗資源力量，加強黨的

領導，建立集中統一、權威高效的國家監察體制。

國家監委會，位階與國務院和中央軍事委員會並列，象徵大陸在反貪

腐調查方面的權力全面制度化，但權力愈集中，愈有可能濫權。

監委會由人大產生，由人大及其常委會負責監督，但在實踐上，人大

作為權力（政權）機關，現行對政府、法院、檢察院以及監察委員會的監

督僅能作形式上之監督，其人力和專業能力等均有主客觀之限制，監督作

用非常有限。有大陸學者建議，應可通過全國人大及其常委會的違憲審查

職能，進一步強化權力機關對監察機關的監督，但本文認為，以健全之法

制節制之，反為實際和長久制衡節制之計。

方在中共 18 大時，「依法治國」之理念亦高唱至震天價響，此條道路

亦是光明而正確之康莊大道，不可裹足不前。在當前中共專政領導一切之

24 萬毅，「證據轉化規則批判」，政治與法律（上海），第 1期（2011年），頁 130。

90


體制下，一方面吾等憂心所謂監委會監察權的獨立行使，其運作將與黨

的領導權威產生衝撞，恐將陷入一山二虎之爭鬥，甚至難以實現；25

再方

面，以本文所析論監委會入憲後其職權對「依法治國」之諸多挑戰，顯現

如何調和使反腐行動仍能遵循在「依法治國」之軌道中運行，方能使二者

均建其功，考驗著大陸之智慧。

吾人毋寧相信本文所揭櫫監委會設置在法治上呈現之扞格現象，僅是

相關法規尚未隨同修憲之後立法或修法配套所致，期待大陸當局檢討調整

之後，監委會之入憲，對大陸貪腐之風，在「依法治國」之鵠的指引下，

能奏出戟平之歌。

25 郭瑞華等，中國大陸綜覽 2018年版（新北市：展望與探索雜誌社，2018年），頁 32。

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印太戰略：陸印競合的歷史沿革與未來觀察專　　題

印太戰略：陸印競合的歷史沿革

與未來觀察

摘要

美國總統川普於 2017年 11月的亞洲行期間，大力倡導「印度太平洋區

域」，並將「印太戰略」寫入其首份的《國家安全戰略報告》，正式定調為其

國家安全戰略。由於印度與中國大陸之間有「歷史的困境」，包括戰爭仇恨、

邊界爭端、達賴啦嘛等問題；而且，兩國現今還有區域霸權爭奪及貿易不平

衡等問題。故美國、日本積極拉攏印度，以共同對抗中國大陸勢力的擴張。

然而，美國的「印太戰略」是否能夠成功團結日本、澳洲及印度等國家，共

同抗衡中國大陸，仍有待觀察。

關鍵詞：�亞太、印太、印太戰略、陸印戰爭、歷史困境

U.S. Indo-Pacific Strategey: The Past, Present, and Future Relations between China and India

過子庸（Kuo, Tzu-Yung）國立政治大學外交學系博士

92


壹、前言

臺灣位居亞洲地區並濱臨太平洋，故國人常以「亞太」（Asia

Pacific）乙詞，稱呼所居住的區域。我外交部網站顯示，「亞太」區域泛

指亞洲或濱太平洋的廣大區域，其範圍包括：東從大洋洲的島嶼國家，西

至南亞的印度；北起東北亞的日本，南抵大洋洲的紐西蘭，大小共計 36

國。1 而且，此區域重要的國際組織之一，「亞洲太平洋經濟合作會議」

（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）亦以「亞太」為名，故該

名詞已深植國人心中。

雖然「印太」（Indo-Pacific）乙詞早在美國川普（Donald Trump）

政府之前就存在，許多人亦積極倡導此概念，例如日本首相安倍（Shinzo

Abe）大力鼓吹此概念，希望拉攏印度共同對抗中國大陸 ( 以下簡稱大

陸 )，但是當時其重要性尚未超越「亞太」。2017 年 11 月，川普總統訪問

亞洲時，突然將「印度－太平洋區域」（Indo-Pacific region）掛在嘴邊。

後來，美國更以「印太戰略」（Indo-Pacific Strategy）作為其國家安全戰

略，從此「印太」頻繁出現在國內外媒體，其重要性超越「亞太」乙詞。

「印太戰略」意在抗衡大陸，符合我國政府現行的兩岸政策。由於

我國一向以美國馬首是瞻，自然重視該戰略。蔡總統於同年 12 月 11 日

接見「美國在臺協會」（American Institute in Taiwan）主席莫健（James

Moriarty）時表示，臺灣是印度－太平洋區域的自由民主國家，自然是

「自由開放的印度－太平洋」（Free and Open Indo-Pacific）戰略中的相

關者，臺灣可對此區域做出更多貢獻。因該戰略係美國及日本欲拉攏印度

抗衡大陸勢力擴張，故有必要探討大陸與印度間的競合關係。本文先概略

探討「印太」的意涵及動機，然後回溯陸印兩國過去的競合歷史，最後評

估該戰略的可能發展。

1 「亞太地區」，2018 年 1 月 10 日下載，《中華民國外交部》，https://www.mofa.gov.tw/CountryAreaInfo.aspx?CASN=0984A85A3A9A6677&n=4043244986E87475&sms=26470E539B6FA395。

93


貳、「印太戰略」的意涵及動機

早在 20 世紀 60 年代，澳洲學術界就開始討論有關「印太」的議題，2

只是當時此名詞並無任何針對性。直到印度海軍上校庫拉納博士（Dr.

Gurpreet Singh Khurana）於 2007 年 1 月所著的「海上通道安全：印度

－日本合作的前景」（Security of Sea Lines: Prospects for India-Japan

Cooperation）乙文，強調印度與日本在海事安全的合作，有助維護太平

洋與印度洋通道的安全，隱含共同抗衡大陸的意涵。接著，日本首相安倍

於同年起積極倡導「印太」的概念，希望拉攏印度共同對抗大陸。從此，

「印太」成為具有針對大陸的用語了。

「印太」的概念逐漸為美國所注意，智庫「新美國安全研究中心」

（Center for a New American Security）於 2010 年 1 月提出《公域競

爭：多極世界美國權力的未來》報告，指出美國應加強與印度、日本等國

的戰略合作，限制大陸的海上軍事擴張。3 時任國務卿的希拉蕊（Hillary

R. Clinton）同年 10 月在夏威夷發表關於美國的亞洲政策演說時，也提到

「印太」概念，指出鑒於印太盆地對於全球貿易與商業的重要性，美國將

調整在「印太」地區的軍事部署，加強與澳洲、新加坡、菲律賓、泰國及

印度的海上軍事合作。4

前美軍太平洋司令部司令洛克利爾上將（Samuel J. Locklear）於

2013 年 3 至 4 月分別在參眾兩院的聽證會上，闡述印度、亞洲、太平洋

在美國全球戰略中的重要性、面臨的安全挑戰及歐巴馬的「亞太再平衡」

（Rebalance to Asia）戰略施行情形。同年 6 月，美國海軍分析中心發

布的報告稱，「印太」區域正成為統一的戰略區域，未來 10 至 15 年，美

2 Melissa Conley Tyler and Samantha Shearman, “Australia’s new region: the Indo-Pacific” (May 21, 2013), visited date: Dec. 26, 2017, 《East Asia Forum》, http://www.eastasiaforum.org/2013/05/21/australias-new-region-the-indo-pacific/.

3 韋宗友，「美國在印太地區的戰略調整及其地緣戰略影響」，世界經濟與政治（北京），第 10期（2013年），頁 141-142。

4 同上，頁 142。

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國的戰略方向將逐漸轉向該地區。5 2015 年 1 月 25 日，美國與印度簽署

〈美印亞太地區與印度洋地區聯合戰略願景〉（U.S.-India Joint Strategic

Vision for the Asia-Pacific and Indian Ocean Region）的聲明，強調共

同維護亞太與印度洋海域的航行自由與海上通道安全，並將南中國海視

為重點目標之一。6 2016 年 8 月 27 至 28 日，安倍出席在肯亞舉行的第

6 屆「日本非洲發展會議」時，首度提出「自由與開放的印度太平洋戰

略」，呼籲在印度洋與太平洋建立和平的秩序。7

但是，因為當時歐巴馬（Barack Obama）政府主要倡導「重返亞

太」（pivot to Asia）政策，並提出「亞太再平衡」（Rebalance to Asia）

戰略，並未將「印太」上綱到戰略層級，故當時「亞太」乙詞仍然比「印

太」受重視。直到川普總統於 2017 年 11 月的亞洲行期間，大力倡導

「印度太平洋區域」，並將「印太戰略」寫入其首份的〈國家安全戰略報

告〉，正式定調為其政府的國家安全戰略。從此，「印太」乙詞的重要性超

越「亞太」，並頻繁出現在政治人物的口中、報章雜誌、研討會、研究報

告、著作及網路上。

自從 2008 年美國發生金融危機以來，其經濟實力遭到重創；相對

的，大陸的經濟日漸提升。大陸在富裕之後積極發展軍力，美國則因經濟

重創而無力大幅擴充軍備。我國朱文祥大使表示，若此趨勢不變，預期十

年內美「中」國防預算將到達「交叉點」。8 美國為了挽救其在亞太地區

的霸權地位，開始拉攏所有願意對抗大陸的重要國家，尤其是印度。《中

國評論通訊社》社評稱：美國積極構建以美國、日本、澳洲與印度為主的

5 同上，頁 142-143。6 張力，「從首腦會晤透視美印戰略關係新發展」（2017年 8月 14日），2018年 1月 15日下載，《當代世界》，https://hk.saowen.com/a/ee03801977933bde07087c250102c2a97be7ade13fa017f6ed5313739168c838。

7 「社評：安倍的印太戰略　拼湊對華包圍圈」（2017年 11月 29日），2018年 1月 15日下載，《中國評論新聞網》，http://hk.crntt.com/doc/1048/8/8/3/104888369.html?coluid=136&kindid=4710&docid=104888369&mdate=1129000324。

8 朱文祥，「印度—太平洋區域安全現況及未來展望」（2016年 12月 12日），2018年 1月 12日下載，《中華民國外交部外交及國際事務學院》，https://goo.gl/LkmJvP，頁 18。

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「印度太平洋」地區安全架構，「印太」取代「亞太」，成為美國抵禦大

陸勢力擴張的新重點。9

從「亞太」變為「印太」，意味著美國亞洲戰略由傳統的西太平洋區

域，向「印太」地區擴張。「印太」是一個政治意涵多於地區意涵的概

念，而「印太戰略」的目的在團結美國、日本、澳洲及印度，共同對抗大

陸。上海外國語大學國際關係與外交事務研究院副院長韋宗友表示，美國

的亞洲戰略在 21 世紀第二個十年出現此轉移趨勢，與「印太」地區發生

的一系列地緣戰略變化密不可分。這些變化包括：第一，大陸與印度的同

時崛起與國際權力的東移；第二，陸印兩國戰略空間向印太地區的拓展及

戰略競爭；第三，美印關係在新世紀的迅速發展；第四，美國希望借助印

度、澳洲等「印太」樞紐國家制衡大陸；第五，「印太」地區海上交通線

重要性日益增長及面臨的安全挑戰日趨嚴峻。10

我清華大學「印度中心」副主任方天賜表示，印度的國力日漸成長，

加上印度與大陸關係長期不睦，被認為是理想的「制陸牌」。去年的洞朗

邊界對峙，印度更向外界證明有意願及能力與大陸對峙，進而提升它在各

國亞太戰略中的價值。印度傳統上被認為是印度洋國家，要在太平洋地區

活動，難免會受到質疑。故美國重新界定海洋範疇，宛如政治學上重劃選

區的「傑利蠑螈」（Gerrymandering），11

創造出有利己方的「印太」地緣

概念。印度具有「印太」國家的身分後，未來在印度洋—太平洋這廣闊區

9 「美國借『印太』戰略牽制中國」（2017年 11月 23日），2018年 1月 12日下載，《中評社》，http://std.stheadline.com/daily/news-content.php?id=1702731&target=2。

10 韋宗友，「美國在印太地區的戰略調整及其地緣戰略影響」，頁 144-148。11 依據美國聯邦最高法院於 1964年的判決，每 10年左右舉行人口普查後，即必須進行眾議員的選區重劃，以反映聯邦各地人口數的變動。麻薩諸塞州的 Elbridge Gerry州長於 1812年進行選區重劃時，卻採取不規則選區劃分（malapportionment）法，將在野黨州議員的鐵票選區劃得四分五裂，猶如變形蟲蠑螈（salamander）一樣，有助於執政黨州議員當選，而被批評為「只顧黨派私利的選區劃分」；故有人州長 Gerry與 salamander 兩字結合，而成將這種不公平的選區劃分稱為「傑利蠑螈」（gerrymandering），以為諷刺。陳朝建，「傑利蠑螈（Gerrymandering）--法政專業名詞解析」，2018年 6月 19日下載，《台灣法律網》，http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&job_id=60276&article_category_id=1170&article_id=29368。

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域活動，包括東進南海，也就師出有名。12

參、陸印關係的發展

本節概略回顧陸印兩國過去的關係，藉由梳理雙方交往情形，發掘影

響兩國關係的問題癥結所在。兩國關係的發展並非平順，而是起起伏伏，

時而為友，時而為敵。本文將兩國近 69 年的交往過程，概分為以下幾個

時期：

一、蜜月期（1950-1961 年）

印度於 1947 年脫離英國而獨立，中共則於兩年後的 1949 年打敗國

軍，占領大陸並建立「中華人民共和國」，故兩國政權幾乎於同時期成

立。獨立後的印度雖然未採取社會主義的政治制度，但是由於其獨立運動

的重要領導人及首任總理尼赫魯（Jawaharlal Nehru）具有很深的社會主義

思維， 13由於意識形態相近，及同樣反殖民主義的立場，在中共政權成立

後，印度政府立即背棄曾經協助印度獨立的國民政府，於 1950 年 4 月 1

日承認中共政權，成為第一個與大陸建交的非社會主義國家，故受到大陸

當局的熱烈歡迎。

尼赫魯於 1951 年 1 月演說時表示，印度與大陸有兩千年的友誼，雖

然有不同的意見，甚至小矛盾，但當回顧那長久的過去，那包含著哲理

的過去，就有助於彼此瞭解。14

兩國高層也頻繁互訪，1954 年 6 月 25 至

28 日，周恩來首度率團訪問印度。雙方發表《中印兩國總理聯合聲明》

指出，在亞洲及世界各地存在不同的社會制度與政治制度，然而，如果接

受互相尊重領土主權、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處原

12 方天賜，「印太戰略的關鍵字：印度」（2017年 11月 16日），2018年 1月 12日下載，《聯合報》，https://udn.com/news/story/11321/2821331。

13 何道隆，「尼赫魯倡導的『社會主義類型社會』」，南亞研究季刊（四川），第 4期（1989年），頁 51。

14 李群英，「陸印友好年：再話偉人尼赫魯」（2006年 11月 22日），2018年 2月 6日下載，《新浪網》，http://news.sina.com.cn/c/2006-11-22/133111587255.shtml。

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則，此差別就不會成為和平的障礙或造成衝突，這些國家就能和平共處並

相互友好。15

同年 10 月 18 至 30 日，尼赫魯回訪大陸，此為「中華人民共和國」

成立後，接待的第一位外國元首，大陸政府動員十萬人沿途歡迎，16

毛

澤東並四次接見。根據美國「威爾遜國際學者中心」（Woodrow Wilson

International Center for Scholars）於 2014 年 9 月 15 日所揭露的資料顯

示，毛澤東見尼赫魯時曾表示，陸印兩國過去都受到帝國主義的欺凌，現

在讓我們告訴他們，我們將取代他們的大國地位。17

印度外交部翻譯帕蘭

杰普在一篇文章中表示，尼赫魯此次訪問是印陸關係的里程碑，兩國友好

達到高峰。18

1956 年 11 月，周恩來再度造訪印度，也受到印度政府與人民熱烈的

歡迎，發表演說時表示，我們兩大民族間的友誼有兩千年歷史，但是，今

天我們的友好關係超過歷史上的任何時期。19

雙方領導高層如尼赫魯、

周恩來，20

及著名人物如印度諾貝爾文學獎得主泰戈爾（Rabindranath

Tagore）、大陸知名學者梁啟超等都表示「陸印兩國親如兄弟」（Hindi-

Chini bhai-bhai），21

兩國各階層人民也都以親兄弟互稱，可見當時兩國關

係的親密程度，故一般人將此時期稱為兩國的「蜜月期」。

15 陳宗海，「周恩來對印度的三次正式訪問評析」，黨史研究與教學（福建），第 2期（2010年），頁 39。

16 「毛主席周總理都會見過印度總理，幾十萬人歡迎尼赫魯訪華」（2016年 4月 29日），2018年2月 6日下載，《每日頭條》，https://kknews.cc/zh-tw/world/p4myqj.html。

17 “Minutes of Chairman Mao Zedong’s First Meeting with Nehru” (Sep. 19, 2009), visited date: Feb. 6, 2018, 《Woodrow Wilson International Center for Scholars》, http://digitalarchive.wilsoncenter.org/document/117825.

18 陳宗海，「周恩來對印度的三次正式訪問評析」，頁 39。19 「五十年代陸印關係蜜月期」（2014年 6月 12日），2018年 2月 6日下載，《搜狐歷史》，

http://history.sohu.com/s2014/zhongyinmiyue/index.shtml。20 “Nehru, Tagore among those who 'influenced China'” (Sep. 19, 2009), visited date: Feb. 6, 2018, 《NDTV》, https://www.ndtv.com/world-news/nehru-tagore-among-those-who-influenced-china-401802.

21 Tansen Sen, “The Bhai-Bhai Lie” (July 11, 2014), visited date: Feb. 6,《Foreign Affairs》, 2018https://www.foreignaffairs.com/reviews/review-essay/bhai-bhai-lie.

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二、反目成仇期（1962-1975 年）

雖然陸印當時都視彼此為兄弟，但是俗話說「親兄弟也要明算帳」，

尤其是兩國間存在著難以解決的西藏及邊界問題。50 年代晚期至 70 年代

中期，陸印從友好走向疑懼、從爭論走向戰爭，關係轉向對峙。22

（一）西藏問題

西藏問題源自英國殖民印度時期，大英帝國企圖利用印度為跳板入侵

西藏，趁清朝末年內憂外患之際，於 1888 年及 1904 年兩度以武力入侵

西藏，並分別迫使清政府及西藏地方政府簽署條約，給予英國的印度政府

在西藏駐軍、經營郵政及貿易等特權。23

中華民國於 1912 年成立後，十

三世達賴喇嘛圖登嘉措在英國的支持下，於 1913 年 2 月宣布西藏獨立。

國民政府雖然有意處理此問題，但受到藏人的反抗及英國的阻擾，且迫於

國內政治紛擾、日本侵略及接續的國共內戰等因素，而力有未逮。故於民

國時期，西藏處於事實獨立自治的狀態。24

中共政權成立後，開始與西藏展開談判，希望西藏能回歸大陸，但談

判破裂，共軍於 1950 年 10 月出兵，於翌（1951）年 10 月 26 日攻占首

府拉薩。當時印度在西藏仍保留英國殖民統治時期的某些特權，包括：在

拉薩及日喀則有領事館，在江孜與亞東設有商務代表處，在噶大克派駐商

務代表等。而且印度將西藏視為其國家安全的屏障，1950 年尼赫魯在演

講中提到：「長久以來，喜馬拉雅山為我們提供一個具有重大意義的疆界

⋯我們不容許任何人跨越這道屏障，因為它是印度安全的主要屏障。」25

印度抗議大陸使用武力處理西藏問題，並呼籲大陸政府允許藏人自

治。大陸政府向印度政府表示，西藏問題是其內政，不允許任何外國干

22 陳宗海，「周恩來對印度的三次正式訪問評析」，頁 38。23 U. D. Bhatkoti，「西藏：二十一世紀陸印關係」，蒙藏現況雙月報（臺北），第 15卷第 2期（2006年 3月），頁 80。

24 李江琳，「簡談民國時期西藏事實性分治的史實」（2015年 2月 5日），2018年 2月 7日下載，《達賴喇嘛西藏宗教基金會》，https://www.tibet.org.tw/com_detail.php?com_id=1264。

25 「印度政府為何對西藏“情有獨鍾”」（2017年 8月 14日），2018年 2月 8日下載，《多維新聞》，http://culture.dwnews.com/history/big5/news/2017-08-14/60006731_all.html。

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涉；但是為了維持與印度的友好關係，陸印在西藏的外交、商業和文化關

係，可循著正常的外交途徑解決。1952 年 6 月 14 日，周恩來向印度駐大

陸大使潘尼迦稱，西藏的現存情況，是英國過去侵略所遺留下來的痕跡。

對於這一切，印度政府並無責任。英國政府基於不平等條約而產生的特

權，現在已不復存在，陸印兩國政府在西藏的關係要透過協商重新建立起

來。26

為了化解印度的疑慮，周恩來於 1953 年 12 月 31 日在接見印度代表

團時，首度向印方提出「互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉

內政、平等互利、和平共處」等五項原則，作為處理兩國關係的原則。雙

方經過協商，印度於 1954 年 4 月 29 日首度與大陸簽署《關於中國西藏

地方和印度之間的通商及交通協定》，並將「和平共處五項原則」寫入前

言。周恩來於同年 6 月訪問印度，與尼赫魯發表聲明重申此五原則。27

雖

然陸印關係有此正面的發展，但大陸統治下的西藏經常發生抗暴事件，為

兩國的關係埋下引爆點。

（二）邊界問題

除了西藏問題外，邊界問題也是影響陸印關係的最大難題。兩國建交

初期雖處於蜜月期，但是邊界的紛擾卻從未停過，後來成為引發戰爭的最

直接起因。28

此問題與西藏問題一樣，都是由英國殖民印度時期所遺留

下的產物。陸印的邊界全長約二千公里，有爭議的界線就長達一千七百多

公里，而且大多未正式劃界，29

僅存在一條傳統習慣線。該線可分為東、

中、西三段，東段沿著喜馬拉雅山脈的南麓，中段沿著喜馬拉雅山脈，西

段沿著喀喇崑崙山脈。雙方的主要分歧在於東段與西段，30

涉及爭議的領

26 李達南，「周恩來與陸印關係」（2017年 3月 21日），2018年 2月 8日下載，《中國共產黨歷史網》，http://www.zgdsw.org.cn/n1/2017/0321/c244516-29159678.html。

27 「1953年：周恩來提出和平共處五項原則」（2009年 7月 2日），2018年 2月 8日下載，《騰訊網》，https://news.qq.com/a/20090702/000706.htm。

28 大陸方面稱此戰爭為「陸印邊境自衛反擊戰」。王學軍、趙力兵，「透析 1962年陸印邊境自衛反擊戰的政治戰本質」，理論學刊（山東），第 3期（2012年 3月），頁 103。

29 張敏秋主編，陸印關係研究（1947-2003）（北京：北京大學出版社，2004年），頁 65。30 程瑞聲，「陸印邊界談判及其前景」，國際問題研究（北京），第 3期，（2004年），頁 17。

100


土面積廣達 12.5 萬平方公里（如圖 1、2）。

東段爭議領土從不丹到緬甸間的地帶，大陸稱之為「藏南」地區，面

積約八萬四千多平方公里，屬於印度控制的「阿魯納恰爾中央直轄區」

（Union Territory）。印度堅持 1914 年英屬印度與袁世凱政府及西藏在

「西姆拉會議」（Simla Convention）中的《西姆拉協定》（即《中英藏條

約》）已完成劃界，也就是通稱的「麥克馬洪線」（McMahon Line）。但是

中方代表團因中央政府反對而未簽字，故袁世凱政府不承認該線；西段位

於新疆與印度控制的喀什米爾之間，是為阿克賽欽高原（Aksai Chin），

面積約三萬七千多平方公里，由大陸控制。31

雖然邊界問題為兩國的隱

憂，但是在蜜月期，雙方對此問題有所克制。32

該等爭議地區位處偏遠，有些甚至是不毛之地，然而因具有安全戰

略的重要性，及雙方在「寸土不讓」的傳統思維下，成為兩國爭執的焦

點。兩國對邊界問題進行多次談判，但都無法獲得解決。雙方也都在

邊境加強軍事設施，以防對方軍隊越界。1961 年 1 月，印度陸軍參謀

部發布的《1961 年陸軍參謀部報告》（Chiefs of Staff Paper of January

1961）顯示，軍方的主要任務是應對來自巴基斯坦的威脅，但同時指

出，1959 年後，因大陸對印度的威脅加劇，故也強調應對來自大陸威脅

的重要性。33

而大陸為了拉攏巴基斯坦對抗印度，1962 年 5 月 4 日同意

巴國的提議，就兩國的邊界問題進行談判，使得印度朝野震驚，讓陸印

的邊界問題更趨嚴重。

31 陳牧民，「陸印邊境對峙：原因、現狀與可能發展」（2017年 7月 16日）， 2018年 2月 8日下載，《南亞觀察》，https://goo.gl/Pfg9ar。

32 徐桂香，「不丹與中國、印度之三角關係初探」，蒙藏現況雙月報，第 14卷第 2期，2005年 3月，頁 36。

33 劉會軍，「威懾視角下的陸印邊界爭端研究」，南亞研究季刊（四川），第 3期，2011年，頁 23。

101


圖 1：陸印邊境爭議概略圖

資料來源：香港 01 記者，「【新聞背後】從藏南到克什米爾—百年陸印邊界恩仇錄」（2017 年 7

月 13 日）， 2018 年 2 月 12 日下載，《香港 01》，goo.gl/SGzF4Z。

圖 2：陸印邊境爭議細部分析圖

資料來源： Prathamesh Kulkarni , “Is there any strategic purpose from the border disputes

between China, India and Pakistan?” (Jun 26, 2016), visited date: Feb. 12, 2018,

《Quora》, goo.gl/vw5q1z.

102


（三）陸印戰爭

在西藏及邊界兩個問題的困擾下，兩國關係逐漸惡化，雙方緊張關係

呈現「負向螺旋升高」的趨勢發展。在西藏方面，大陸占領西藏後，迫使

西藏當局簽訂《中央人民政府和西藏地方政府關於和平解放西藏辦法的協

議》，34

讓西藏得以維持短暫和平。但是大陸在西藏強制推行「大躍進、

人民公社、三反三算」等暴政，摧毀藏傳佛教，強迫僧尼還俗，關押大量

政治犯，造成大量藏人死亡，導致藏人進行多次武裝抗爭。1959 年 3 月

10 日，藏人懷疑中共欲將達賴綁赴北京，而出面阻止，並高喊「西藏獨

立」、「中國共產黨滾出西藏」等口號。35

3 月 17 日，大陸派兵鎮壓，並

一舉驅逐印度在西藏的勢力。36

西藏最高精神領袖第十四世達賴喇嘛率領

8 萬藏人出走印度，受到印度政府庇護，於同年 5 月在印度北部山區的達

蘭薩拉成立流亡政府，引起大陸不滿，37

認為印度參與並支持藏人叛亂，

導致兩國關係陷入敵對。38

在邊界問題方面，雙方經常互相指控對方軍隊越界，並於 1959 年 8

月 25 日在東段地區發生第一次武裝衝突「郎久事件」，接著於 10 月 21

日在西段地區發生「空喀山事件」。這兩次都屬於小規模的武裝衝突，傷

亡不大，卻為 1962 年的大規模戰爭埋下導火線。在雙方高層的外交斡旋

下，從 1959 年下半年到 1962 年的戰爭爆發，邊境地區處於平靜的狀態。

但是，印度國內卻掀起大規模反「中」活動，各界紛紛譴責大陸的「擴張

34 又稱為〈十七條協議〉。35 該日被藏人稱為「西藏抗暴紀念日」或「西藏人民起義日」。李禎祥，「自由之愛！那一年，我們響應西藏抗暴」（2016年 3月 20日），2018年 12月 21日下載，《民報》，http://www.peoplenews.tw/news/d982732a-8390-48dc-87de-e104eb4e2fb3。

36 徐桂香，「不丹與中國、印度之三角關係初探」，頁 37。37 「【那一年的這一天】1959.3.10 藏人上街高喊西藏獨立，史稱西藏抗暴日」（2017年 3月 10日），2018 年 2 月 8 日下載，《民報》，http://www.peoplenews.tw/news/4e658333-9cd6-4c39-aac6-0e9deb3a4a3b。

38 龍興春，「西藏問題：印度對華安全擔憂和邊界未決的根源」（2018年 1月 9日），2018年 2月 8日下載，《FT 中文網》，http://big5.ftchinese.com/story/001075813。

103


主義」。39

邊境地區經過短暫的安寧後，於 1962 年 9 月 20 日及 10 月 10

日發生小規模衝突，最後於 11 月爆發全面性戰爭，印軍戰敗，有 3,003

人戰死、1,047 人受傷、3,964 人被俘。40

大陸軍隊雖然於戰後撤回「麥克馬洪線」以北，但是印度認為這是重

大恥辱，兩國由朋友轉為敵人，雙邊關係跌入冰點。印度各界普遍認為，

大陸背叛印度的友誼，因為大陸不但沒有感謝印度承認其政權、支持恢復

大陸在聯合國的席位、調停韓戰、邀請大陸參加萬隆會議，反而因為邊界

問題發動戰爭。41

從此，陸印兩國反目成仇，不再稱兄道弟，並以「印陸

再見」（Hindi Chini Bye Bye）形容當時的兩國關係。大陸中南財經政法

大學哲學院政治系副教授鄧紅英表示，此戰爭對印度產生巨大影響，尤其

是印度人的民族自豪感遭受重挫。有些印度學者稱，此衝突給印度留下的

傷痛，比印度歷史上所遭受的任何外來侵略與殖民都大。42

因此，後來即

使僅是輕微的邊境事件，也會在印度演變為高度敏感的問題。43

三、恢復關係時期（1976-1997 年）

陸印戰爭之後，兩國關係陷入冰凍期長達 14 年，直至 1976 年關係

才逐步改善，並恢復大使級關係。1979 年，印度外交部長瓦巴義（Atal

Behari Vajpayee）訪問大陸，打破兩國高層 17 年互不往來的冰凍關

係。44

1981 年，大陸外交部長黃華訪印度，印度媒體報導稱，此為自周

恩來於 1960 年 4 月 26 日飛離新德里之後，首度再有大陸高層官員訪印

39 何函潔，中共處理邊界爭議的戰略選擇 (1949-2009) 守勢現實主義的驗證（台北：致知學術出版社，2013年），頁 347。

40 鄭宇碩、石志夫，中華人民共和國對外關係史稿（香港：天地圖書有限公司，1994年），頁 276。41 戴超武，「陸印邊界問題學術史述評（1956∼ 2013）」，史學月刊（河南），第 10期（2014年），頁 91-92。

42 鄧紅英，「論印度民族主義對陸印邊界爭端升級的影響」，武漢大學學報（武漢），第 68卷第3期，（2015年 5月），頁 121。

43 「歷史與現實：陸印如何走向對峙」（2017年 8月 16日）， 2018年 2月 5日下載，《多維新聞》，http://culture.dwnews.com/history/news/2017-08-16/60007205_all.html。

44 徐桂香，「不丹與中國、印度之三角關係初探」，頁 38。

104


度。45

隨後兩國輪流在北京與新德里舉行 8 輪邊界問題談判，但始終無突

破性進展。由於印度於 1986 年底，將「阿魯納恰爾中央直轄區」升格為

第 24 個邦「阿魯納恰爾邦」（Arunachal Pradesh），從法律上將這塊有爭

議的土地合法化。北京多次向印度抗議，雙方調集重兵，邊境再度箭拔弩

張，甚至於 1987 年 4 月幾乎接近戰爭邊緣，當時西方媒體預言兩國可能

爆發第二次邊境戰爭。46

印度為了緩解緊張情勢，外交部長蒂瓦里（N. D. Tiwari）當年 5 月

在前往平壤參加不結盟國家外長會議時順訪北京，轉達拉吉夫 ‧ 甘地

（Rajiv Gandhi）總理不希望邊境局勢惡化的立場。拉吉夫於 7 月在北方

邦「國大黨」的集會上抨擊稱，有關陸印邊界局勢的錯誤報導是某些西方

大國蓄意傳播，目的是要在印陸間製造誤解與緊張。47

1988 年 12 月拉吉

夫訪陸，成為雙方關係的轉捩點，故被稱為「破冰之旅」。雙方領導人均

表示願意透過談判和平解決邊界爭端，邊界談判在若干問題上也達成某些

共識。48

1992 年大陸的普蘭與印度的貢吉（Kungri）相互開放，中斷 30 年的

邊境貿易開始恢復。兩國並於 1993 年簽訂《關於在中印邊境實際控制線

地區保持和平與安寧的協定》，緩解了邊境的緊張關係。大陸國家主席江

澤民於 1996 年 11 月訪問印度，這是大陸國家元首首次訪問印度，並簽署

《關於在中印邊境實際控制線地區軍事領域建立信任措施的協定》，承諾

雙方在「實際控制線」減少與限制各自軍力、在邊界地區避免進行師級規

模軍演、禁止軍機在控制線 10 公里內飛行。49

由於雙方在邊界問題有所

45 朱諾，「互信缺失，陸印第 20輪邊界談判難有成果」（2017年 12月 22日），2018年 2月 14日下載，《美國之音》，https://www.voachinese.com/a/india-china-round-border-talks-20171221/4174570.html。

46 煮酒論史，「1987年險爆第二次陸印戰爭印度最後一分鐘撤銷作戰令」（2017年 8月 21日），2018年 2月 14日下載，《壹讀》，https://read01.com/DGRe53L.html#.WoPzT2clE2o。

47 王齋，「第二次陸印戰爭曾一觸即發」（2016年 8月 29日），2018年 2月 14日下載，《壹讀》，https://read01.com/3PoNOA.html#.WoPwP2clE2o。

48 香港 01記者，「【新聞背後】從藏南到克什米爾—百年陸印邊界恩仇錄」（2017年 7月 13日），2018年 2月 12日下載，《香港 01》，goo.gl/SGzF4Z。

49 張敏秋，陸印關係研究（1947~2003），頁 111。

105


克制，兩國的關係獲得全面恢復。50

四、亦敵亦友時期（1998- 迄今）

陸印後來雖然逐漸恢復關係，破鏡重圓，但是重圓的破鏡終究還是會

有裂痕，無法再像過去一樣完美無瑕。此裂痕除了尚未解決的邊界及達賴

喇嘛問題外，印度「人民黨」於 1998 年 3 月取得政權後，立即於 5 月 11

及 13 日下令在西北沙漠地區進行 5 次核子試爆，震驚全世界，大陸與其

他國家強烈譴責印度破壞區域和平。更令大陸感到憤怒為印度將核試歸咎

於大陸的威脅，印度總理瓦巴伊（A. B. Vajpayee）事後在致美國總柯林

頓信函中辯稱，印度進行核試是因為大陸擁有核武，而且還幫巴基斯坦發

展核武，嚴重威脅印度的安全。51

此事更加深了陸印間原有的裂痕。

雖然印度核試使陸印關係一度受挫，不久雙方旋又恢復關係。2003

年 6 月 22 至 27 日印度總理瓦巴伊訪陸，簽署《中華人民共和國和印度

共和國關係原則和全面合作的宣言》，及簽訂有關司法、教育、文化、科

技、能源、檢疫與簡化簽證手續、擴大邊境貿易等 10 個文件。在宣言

中，印度首次公開承認西藏是大陸領土的一部份，重申不允許藏人在印度

進行反對大陸的政治活動，換取大陸承認錫金是印度領土。兩國也各自任

命邊界問題特別代表，先後於 2003 至 2004 年，分別於新德里及北京舉

行 4 次談判，然並無進展。52

2005 年大陸總理溫家寶及 2006 年國家主席胡錦濤先後訪問印度，在

兩國政府的推動下，將 2006 年及 2007 年訂為「中印友好年」及「中印

旅遊友好年」。2008 年 1 月，印度總理辛格（Manmohan Singh）訪陸。

2010 年為陸印建交 60 周年，印度總統帕蒂爾（Pratibha Patil）於 5 月赴

大陸進行國事訪問；接著，溫家寶於 12 月回訪印度，雙方簽署《中華人

民共和國和印度共和國聯合公報》，將 2011 年訂為「中印交流年」，後來

50 徐桂香，「不丹與中國、印度之三角關係初探」，頁 40。51 張雅君，「印度核子試爆與中共威脅論」，中國大陸研究（臺北），第 41卷第 5期（1998年 5月），頁 1。

52 徐桂香，「不丹與中國、印度之三角關係初探」，頁 40。

106


又將 2012 年訂為「中印友好合作年」。

大陸第五代領導人總理李克強於 2013 年 5 月 19 日訪問印度，習近平

後於 2014 年 9 月 18 日赴訪，印度總理莫迪（N. D. Modi）於 2015 年 5

月 17 日回訪大陸。2017 年 9 月，莫迪到廈門參與金磚國家領導人會晤，

並與習近平會談。莫迪 2018 年 4 月 27 日，出乎眾人意料之外，在即將

於 6 月 9 至 10 日在青島舉行的「上海合作組織」峰會前，突然赴武漢與

習近平進行非正式會晤。據上海復旦大學國際問題研究院研究員、南亞研

究中心副主任林民旺表示，2017 年夏天的洞朗對峙是近年來兩國關係的

最低點，而兩國領導人此次非正式會晤，會成為開啟穩定雙邊關係的新起

點。53

在雙邊經貿方面，由於兩國政治關係不斷改善，貿易額近年來有

長足的成長。印度國大黨少壯派領袖及商工部前次長蘭密施（Jairam

Ramesh）於 2005 年出版的《理解 CHINDIA：關於大陸與印度的思考》

（Making Sense of Chindia: reflections on China and India）乙書，將

China 加上 India 創造出 Chindia 乙詞。在雙邊貿易不斷增加的情況下，

有人喊出「印度大陸互做買賣」（Hindi-Chini Buy-Buy）的新口號，兩國

貿易額從 2001 年 35.9 億美元增長到 2011 年 739 億美元，增長的幅度超

過 20 倍。54

而且，兩國還同是「金磚國家」的創始會員國，在許多國際

議題上相互合作。

但是 2016 年 6 月底，在首爾舉行的「核供應國集團」（Nuclear

Suppliers Group, NSG）年會，印度懷疑大陸從中作梗，使印度無法順利

加入該組織，讓得到美俄支持、會前信心滿滿的印度倍感受辱。部分民族

主義者揚言抵制陸貨，激進的「濕婆神軍黨」更是焚燒大陸國旗跟習近

平肖像。大陸《環球時報》社論則嘲諷印度被「西方慣壞」、「賭氣、撒

53 「莫迪抵武漢 2天內與習近平 6輪會談」（2018年 4月 27日），2018年 7月 27日下載，《中央社》，http://www.cna.com.tw/news/acn/201804270146-1.aspx。

54 「陸印貿易和印度市場報告」（2012年 7月 11日），2018年 2月 16日下載，《中國商品（印度孟買）展覽會》，http://www.yinduzhan.com/ShowHonornews.asp?id=119。

107


嬌」，推波助瀾地激起陸印間的輿論戰。55

2017 年 6 月 NSG 在瑞士首都

伯恩舉行會議，大陸外交部發言人表示，陸方對印度加入該組織的立場沒

有變化，再度讓印度無法如願加入該組織。

印度國防研究院前副所長巴斯卡（Uday Bhaskar）曾指出，儘管陸印

間的關係正在改善，可是對於彼此的「焦慮感」卻依然存在。56

我中興

大學陳牧民教授表示，現階段的陸印關係是衝突與合作並存。57

亦即兩國

並非是「零和」的「非友即敵」關係，而是「非零和」的「亦敵亦友」關

係。現在兩國的關係不像過去「不是朋友就是敵人」的二分法，而是有競

爭，也有合作。有人將陸印現在的關係形容為「鬥而不破」，因為「尋求

相互合作，卻又相互提防，是大國相處時必須有的思維」。58

肆、制約陸印關係發展的負面因素

雖然陸印已非敵人，但是兩國間仍存在許多困擾雙方的矛盾。這也是

為何美國及日本都積極拉攏印度共同對抗大陸的原因。而且，印度也是世

界上少數幾個有意願與大陸對抗的國家。在「敵人的敵人就是朋友」的思

維下，印度成為美、日拉攏的對象。故「印太戰略」其實就是美、日兩國

欲對大陸打「印度牌」。以下針對制約陸印關係發展的負面因素，進行概

略探討。

一、歷史困境

所謂國家間的「歷史的困境」（the Historic Dilemma），係指某些國

家因為前人發動戰爭或某種衝突，所結下的仇恨，遺留給後世難以解決的

問題。該等國家間就如同被過去的恩怨所綁架，故又可稱為「歷史的人

55 徐子軒，「濕婆神的核武：美中角力下印度的核子之路」（2016年 8月 15日），2018年 2月16日下載，《轉角國際》，https://global.udn.com/global_vision/story/8663/1896197。

56 林孟儀，「24億人口大市場中國＋印度全球經濟新重心」（2008年 4月 2日），2018年 2月20日下載，《轉角國際》，https://www.gvm.com.tw/article.html?id=12313。

57 陳牧民，解讀印度：不確定的崛起強權（台北：五南出版社，2016），頁 150。58 「歷史與現實：陸印如何走向對峙」，《多維新聞》。

108


質」（History’s Hostage）。59

例如：日本在二次世界大戰時期，侵略中國

及韓國等國家，迄今仍然留下許多難解的仇恨。大陸不但與東邊的鄰國日

本有「歷史的困境」的問題，與南邊的鄰國印度間亦有。60

經過上述對陸

印兩國的歷史回顧可知，造成兩國間的「歷史的困境」，主要是因為 1962

年陸印戰爭、達賴喇嘛及邊界等三大問題。

（一）1962 年陸印戰爭

印度軍隊是原屬英國殖民地的軍隊，在英國指揮下參加過第一、二次

世界大戰，也曾經與納粹德國軍隊作戰，具有豐富作戰經驗及不弱的戰鬥

力。61

故印度獨立後經歷的幾場戰爭，都是打勝戰。包括 1947 年 10 月

27 日與巴基斯坦因為克什米爾的歸屬問題發生武裝衝突，62

經過 1 年多的

爭奪戰，後在聯合國干預下於 1949 年 1 月停火，印度控制克什米爾 2/3

土地與 3/4 人口；63

及 1961 年 12 月 18 日的果阿（Goa）戰爭，將原屬於

葡萄牙殖民地的果阿併入印度領土，雖然這場戰爭規模很小，但是勝利讓

印度民族自信心大增，自封世界軍事第三強國。64

尼赫魯甚至認為，印度

軍力比獨立以來的任何時候都強大，即使應付巴基斯坦與大陸的聯合進攻

「也綽綽有餘」。65

但是 1962 年與陸印戰爭，印度卻以慘敗收場，對印度的民族自信

心打擊非常大。印度的國際地位與尼赫魯的聲望大跌，1963 年 8 月，反

59 Ivan Lidarev, “History’s Hostage: China, India and the War of 1962” (August 21, 2012), visited date: Feb. 16, 2018, 《The Diplomat》, https://thediplomat.com/2012/08/historys-hostage-china-india-and-the-war-of-1962/.

60 “Rivals and partners, Are India and China coming together?” (March 3, 2005), visited date: Dec. 26, 2017, 《The Economist》, http://www.economist.com/node/3689319.

61 「我看陸印邊界戰爭的迷霧」（2004年 8月 18日），2018年 2月 17日下載，《知遠防務電子報》，http://www.defence.org.cn/article-6-9286.html。

62 也被稱為「克什米爾戰爭」或「第一次克什米爾戰爭」。63 萬象歷史，「歷史今天：1947年 10月 27日克什米爾戰爭爆發」（2016年 10月 28日），2018年 2月 16日下載，《每日頭條》，https://kknews.cc/zh-tw/history/p4mvbg2.html。

64 虛亦真，「二戰後，葡萄牙在亞洲的悲催遭遇之果阿篇」（2017年 7月 24日），2018年 2月16日下載，《每日頭條》，https://kknews.cc/zh-hk/military/53brge2.html。

65 歷史雜陳，「上世紀一場給印度人帶來自信的戰爭，失敗的一方竟然是葡萄牙」（2017年 7月16日），2018年 2月 16日下載，《每日頭條》，https://kknews.cc/zh-tw/history/53x4ak2.html。

109


對黨首度對尼赫魯政府提出不信任案，他也因此打擊而罹患重病，並於

1964 年 5 月 27 日逝世。為了挽回聲望，他於臨終前仍不斷向蘇聯尋求軍

事援助，並要求美國向大陸開戰。66

有印度記者認為，此戰爭是尼赫魯難

以承受的打擊。67

從 1962 年迄今已將近 56 年，但是印度國民對於此慘敗

仍記憶猶新，成為兩國間難以解開的心結。當對印度人提到大陸時，他們

首先想到的事可能不是玄奘，而是 1962 年的那一場戰爭，因為印度人認

為大陸背信棄義。68

雖然近幾年兩國關係有所成長，但是當年的戰敗的恥辱，卻始終籠罩

著印度人的心中，制約兩國關係的發展。印度智庫所舉辦有關安全議題的

研討會，特別是軍方所屬智庫舉辦的研討會，大多是以大陸為討論重點，

並將共軍視為威脅，希望有朝一日能夠雪恥。印度也在陸印邊境積極強化

軍事設施及軍力部署，甚至耗費鉅資成立專門對付共軍的山地打擊軍。時

任印度國防部長賈特里（Arun Jaitley）於 2017 年的洞朗對峙事件中，就

公開聲稱「2017 年的印度已經和 1962 年的印度不一樣了」。69

另外，印

度國防部提出的《2012-2027 年印度陸軍綜合遠景規劃》，計劃於 2020 年

前，在印陸邊境部署規模達 9 萬人的第 17 山地打擊軍。

（二）邊界問題

邊界爭端為領土爭議的一種，是國際關係中一個難以解決的問題。故

陸印間的邊界領土爭端，是阻礙兩國關係發展的最主要因素之一。70

雖然

兩國已舉行 21 輪的邊界會談，但是均無突破進展，而且雙方邊防部隊經

66 「印度竟如此看待 1962年的慘敗答案出人意料」（2017年 7月 5日），2018年 2月 17日下載，《武林網》，http://www.5011.net/junshi/201804.html。

67 李奉先，「尼赫魯臨終前欲與中國決一死戰」（2013年 5月 16日），2018年 2月 17日下載，《多維新聞》，http://culture.dwnews.com/history/big5/news/2013-05-16/59177171-all.html。

68 「印度竟如此看待 1962 年的慘敗答案出人意料」，《武林網》，http://www.5011.net/junshi/201804.html。

69 “ China Retaliates To Arun Jaitley Saying 'This Is Not The India Of 1962 War'” (July 03, 2017), visited date: Feb. 17, 2018, 《NDTV》, https://www.ndtv.com/india-news/china-retaliates-to-arun-jaitley-saying-this-is-not-the-india-of-1962-war-1719900.

70 楊舉，「面向未來的陸印關係」（2015年 10月 14日），2018年 2月 16日下載，《論文網》，http://www.lunwenf.com/zhengzhilunwen/201510/18121.html。

110


常發生對峙事件。例如：2013 年 5 月的帳篷對峙，及 2017 年 6 月的洞朗

對峙事件等。雖然該等事件均能和平落幕，但卻嚴重影響兩國的互信。中

國社會科學院亞太與全球戰略研究院副研究員吳兆禮表示，洞朗事件是莫

迪給「莫迪川普會晤」的「見面禮」。因為美國仍然懷疑印度作為牽制大

陸崛起的戰略夥伴的可靠性，故他於 2017 年 6 月 25 日訪美前挑戰大陸，

向美方傳遞一種信號，即印度可成為美國牽制大陸的戰略夥伴。71

除了雙方邊防部隊在邊境相互對峙外，印度為了宣示對爭議地區具

有主權，其高層經常訪問該地區。例如：莫迪總理於 2015 年 2 月首度訪

問阿魯納恰爾邦，總統與國防部長於去年 11 月也訪問該邦，莫迪再度於

2018 年 2 月 15 日的中國農曆除夕訪問該邦，出席多個公共設施的落成與

奠基儀式，並發表演說稱「印度中央政府的部長與官員們將經常訪問東

北」。大陸外交部對印度這些舉動提出嚴正抗議，重申陸方不承認「阿魯

納恰爾邦」，敦促印度不要做出使邊界問題複雜化的舉動。72

（三）達賴喇嘛問題

任教於汕頭大學長江新聞與傳播學院的王宗安教授表示，中共政權建

政以來，在統治少數民族方面最感棘手者莫過於西藏，從 1951 年簽訂的

《關於和平解放西藏辦法的協議》，到 1959 年 3 月 10 日西藏全面抗暴，

達賴喇嘛出逃印度，並在印度的支持下組織「西藏流亡政府」，推動「西

藏獨立」運動，此後西藏的暴動事件從未停止。達賴喇嘛流亡海外多年

來，依靠印度的庇護及西方勢力，以「宗教領袖」的名義在外組織流亡政

府，鼓吹「西藏獨立」，向中共施加談判的壓力。73

達賴喇嘛曾於 2011 年 2 月 7 日表示：「西藏問題也是印度的問題」、

「在中共統治下的西藏擁有 6 百萬藏人，但百分之九十九的人口似乎都

71 吳兆禮，「洞朗對峙與陸印關係未來」，（2017 年），2018 年 2 月 16 日下載，《Sungkyun China Observer》，http://210.101.116.28/W_files/kiss5/2u301146_pv.pdf，頁 41。

72 「莫迪訪藏南地區引起中國不滿」（2018年 2月 16日），2018年 2月 16日下載，《Now 新聞》，https://news.now.com/home/international/player?newsId=254273。

73 王宗安，「達賴喇嘛與中共談判之癥結分析」，中國大陸研究（臺北），第 51卷第 1期（2008年 3月），頁 111-113。

111


心向著印度」。74

印度有也利用達賴喇嘛對大陸打「西藏牌」，75

例如：印

度政府允許達賴喇嘛於 2017 年 4 月 1 至 12 日訪問阿魯納恰爾邦的達旺

（Tawang），參加宗教活動，深深地刺激了北京當局。大陸外交部表示，

印度「執意安排」達賴喇嘛這次訪問活動，「嚴重傷害」陸印關係。《環球

時報》更是建議稱，大陸可透過支持克什米爾的反印度軍事行動來進行報

復。76

大陸為了反制印度的作為，其民政部於 2017 年 4 月 14 日發布命

令，將其稱為「藏南」地區 6 個地方的地名予以標準化，包括烏間岭

（Wo'gyainling）、米拉日（Mila Ri）、曲登嘎布日（Qoidengarbo Ri）、

梅楚卡（Mainquka），白明拉山口（Bumo La）與納姆卡姆（Namkapub

Ri）。《印度斯坦時報》稱，大陸單方面的命名行為，明顯是對達賴喇嘛此

行的報復。77

二、修昔底德陷阱

修昔底德陷阱（the Thucydides trap）乃美國國家安全及國防政策專

家，哈佛大學政治學系教授艾利森（Graham T. Allison）所提的名詞。

他從古希臘歷史學家修昔底德描述西元前 5 世紀的伯羅奔尼撒戰史（The

History of the Peloponnesian War）中瞭解到，當時的雅典實力成長茁

壯，威脅到斯巴達的霸權，而引起兩邦國的流血戰爭。修昔底德稱：

「使戰爭不可避免的真正原因，是雅典勢力的增長和因而引起斯巴達的

74 「達賴喇嘛尊者：西藏問題也是印度的問題」（2011年 2月 7日），2018年 2月 8日下載，《國際西藏郵報》，http://thetibetpost.com/zh/news/international/1438-tibet-issues-are-also-issues-of-india-his-holiness-the-dalai-lama。

75 Ivan Lidarev, “History’s Hostage: China, India and the War of 1962.”76 Ellen Barry，「達賴喇嘛的達旺之旅深深刺激了北京」（2017年 4月 7日），2018年 2月 16日下載，《Now 新聞》，https://cn.nytimes.com/china/20170407/dalai-lama-sucessor-tibet-china-buddhism/zh-hant/。

77 「西藏精神領袖訪阿魯納恰爾邦之後，印度重申西藏政策、中共訂定標準化地名」（2017年 4月 24日），2018年 2月 16日下載，《國際西藏郵報》，http://www.thetibetpost.com/zh/news/international/5489-india-reaffirms-tibet-policies-chinese-ties-following-leaders-trip-to-arunachal。

112


恐懼」。78

此意指新崛起的大國必然挑戰現存大國，而現存大國也必然會

回應此威脅，使戰爭變得不可避免，79

並形成難以解決的「安全困境」

（Security Dilemma）。

印度一向自認是南亞次大陸的區域霸權，但是其北方鄰國大陸自「改

革開放」後持續強大，以快速成長的經濟支持軍事現代化，影響力逐漸滲

透該區域，使印度提高警覺，擔憂大陸影響力取代印度在南亞地區的獨霸

地位。80

例如：斯里蘭卡政府為了償還向大陸企業的鉅額貸款，2017 年

12 月 9 日與大陸簽署 11 億美元的協議，將南部漢班托塔（Hambantota）

深水港的經營權租給大陸 99 年，此事引起印度各界關切。

另外，大陸計劃在馬爾地夫北方，靠近印度的馬庫努都

（Makunudhoo）島建造可供軍事用途的聯合海洋觀測站。新德里「政策

研究中心」的研究員齊蘭尼（Brahma Chellaney）教授認為，印度當局應

將大陸的舉動視為「觸碰底線」的行為，並呼籲馬爾地夫與大陸放棄興建

這座海洋觀測站。81

「中國人民解放軍軍事科學院」研究員趙小卓表示，

印度對大陸發展與南亞國家的關係，視為對其「南亞霸主」地位的挑戰。

而印度視大陸的「一帶一路」為對其戰略包圍，擔心南亞國家與大陸的互

動，會造成這些國家對大陸的經濟依賴，擔心大陸的影響力進一步向南亞

地區滲透。82

世人雖然關注美「中」間的可能衝突，但是因為該兩國處於太平洋的

兩岸，沒有直接的地緣政治衝突。習近平曾說，世界有足夠的空間來容

納兩個大國。就如同冷戰時期，有美國及蘇聯兩大強權一樣；而且，大

78 郭崇倫，「北韓是中美間的修昔底德陷阱」（2017年 7月 17日），2017年 7月 26日下載，《聯合報》，https://udn.com/news/story/7339/2587166。

79 漂流木，「【時事想想】川普會讓中國默默壯大自己嗎？」（2016年 12月 7日），《想想》，2017年 1月 18日下載，http://www.thinkingtaiwan.com/content/5895。

80 曾孟傑，「中、印在傳統與非傳統安全領域的合作關係」，海軍學術雙月刊（臺北），第 50卷第 1期（2016年 12月），頁 152。

81 「中國將在馬爾地夫建觀測站印度專家：『觸碰底限』行為」（2018年 2月 26日），《自由時報》，2018年 2月 28日下載，http://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/2350087。

82 趙小卓，「印度撤軍是和平解決洞朗事件唯一出路」（2017年 8月 14日），2017年 12月 26日下載，《BBC 中文網》，http://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-40923916。

113


陸也努力建設「新型大國關係」，避免美「中」陷入「修昔底德陷阱」之

中。83

但是南亞卻無足夠的空間，容納兩個強權。俗話也說：「一山不容

二虎」，因此在南亞的競技場上，很難同時有兩個強權並存。印度一向視

印度洋為自己的勢力範圍，對大陸海軍進入印度洋及參與建設沿海國家滿

腹狐疑，認為大陸在構築包圍印度的「珍珠鏈」。84

三、經貿問題

經貿問題雖不如上述幾個問題般的困難，但也困擾著兩國的關係。在

20 世紀時期，陸印兩國因為自身經濟不發達及受到政治因素的干擾，雙

邊經貿關係並不熱絡。然而，冷戰結束後，經濟躍升為各國最重視的議題

後，兩國經貿關係顯著成長。貿易額於 1990 年僅 2.6 億美元，1995 年成

長至 11.6 億美元。85

近幾年來金額達到七百多億美元，且根據印度駐陸

大使館發布的《2016 年陸印双邊貿易報告》顯示，大陸已是印度的最大

貿易伙伴。但是，兩國的經貿關係呈現不平衡的現象，大陸對印度享受巨

大的順差。雙邊貿易於 2016 年達到 711.8 億美元，但是大陸對印度的順

差達 476.8 億美元。86

2017 年金額擴大到 715 億美元，印度對大陸的逆

差高達 511 億美元之鉅。87

印度《經濟時報》（The Economic Times）2017 年 7 月 16 日刊載題

為《大陸是如何在貿易完勝印度並占領印度家庭、市場與經濟》乙文稱，

大陸雖然是印度的最大貿易伙伴，但此貿易天平嚴重倒向大陸。2011 年

到 2012 年，印陸貿易逆差為 372 億美元，今日此逆差擴大到 511 億美

元，大陸貨物深入印度國內。印度國內要求抵制陸貨的呼聲愈來愈大，太

83 鄭永年，「地緣政治新格局和中國的戰略選擇」（2016年 6月 2日），2016年 10月 10日下載，《灼見名家》，http://master-insight.com/content/article/7460?nopaging=1。

84 韋宗友，「美國在印太地區的戰略調整及其地緣戰略影響」，頁 146。85 文富德，「論陸印經貿合作的發展前景」，南亞研究季刊（四川），第 l期（2008年），頁 49。86 「2016年陸印双邊貿易報告出爐，這些要點你該知道」（2017年 2月 23日），《新浪網》，2017年 12月 26日下載，http://cj.sina.com.cn/article/detail/3860416827/171876。

87 楊芙宜，「兩國緊張情勢波及經貿 // 印度對中國 93 項產品祭反傾銷稅」（2017 年 8 月20 日），2017 年 12 月 26 日下載，《自由時報》，http://news.ltn.com.tw/news/business/paper/1128421（檢索日期：）。

114


陽能大廠 Vikram Solar 總裁 Gyanesh Chaudhary 呼籲印度政府，應該學

習歐美國家，保護本國廠商，並對大陸貨物的傾銷採取對策。88

陸印貿易不平衡不僅對印度的經濟產生負面影響，而且也不利於兩國

關係的發展。印度前駐陸大使拉奧琦（Nirupama Rao）就稱：「印度只能

在有限的時間內忍受對大陸赤字，超過這個時限，貿易這項雙邊關係中的

積極因素，就會出現消極的影響。」89

印度政府為了平衡此貿易關係，近

年來頻頻對大陸商品進行反傾銷調查，兩國間的貿易摩擦不斷。90

印度

2017 年對大陸進口的石化、鋼鐵、塑膠、電子、消費品等 93 項產品實施

反傾銷稅，並對大陸進口產品發起多達 40 件反傾銷調查，成為對大陸進

行反傾銷調查最多的國家之一。而且印度政府懷疑大陸官方透過大陸製手

機，竊取用戶訊息或展開駭客行動，並開始大規模審查從大陸進口的電子

產品。對此，大陸《環球時報》批評，印度冒險挑起與大陸的貿易戰。91

伍、陸印關係的未來發展

根據新加坡國立大學李光耀公共政策學院院長馬凱碩（Kishore

Mahbubani）表示，美「中」關係是現今全球最重要的雙邊關係，未來此

關係將被陸印關係取代。這兩個鄰國合則兩利，爭則兩傷。92

兩國高層也

深知此道理，近年來不斷努力改善雙邊關係，但因為有上述的歷史困境、

88 Malini Goyal, “How China beats India hollow in trade and dominates Indian homes, markets and economy” (July 16, 2017), visited date: Feb. 16, 2018, 《The Economic Times》, https://economictimes.indiatimes.com/news/economy/foreign-trade/china-dominates-indian-homes-markets-and-economy-as-trade-deficit-widens/articleshow/59611452.cms.

89 王曉文，「陸印關係的現實困境：原因及前景分析」（2014年 5月 22日），2017年 12月 26日下載，《中國社會科學網》，http://www.cssn.cn/zzx/wztj_zzx/201405/t20140521_1179937.shtml。

90 劉紅，「印度所為嚴重影響陸印經貿合作水平」（2017年 8月 24日），2017年 12月 26日下載，《中國債券信息網》，http://www.chinabond.com.cn/cb/cn/xwgg/cjxw/cjyw/gnxw/20170824/148062288.shtml。

91 楊芙宜，「兩國緊張情勢波及經貿 //印度對中國 93項產品祭反傾銷稅」。92 Kishore Mahbubani, “Two giants with an opportunity for partnership” (March 18, 2015), visited

date: Dec. 26, 2017, 《Financial Times》, https://www.ft.com/content/72ca1615-8b55-34de-9c12-138ed0785cb0.

115


邊界爭端、修昔底德陷阱、經貿等問題橫亙在兩國之間，使兩國未能成為

真正相互信任的鄰邦。93

而且陸印關係不僅是單純的雙邊關係，而且還有

美國及日本的介入，使兩國關係更為複雜。對於陸印關係的未來發展，有

樂觀及悲觀兩派見解，謹概述如下：

一、樂觀派

陳牧民教授稱，基本上，大陸學者對陸印關係較為樂觀。認為邊境問

題在短期內雖無法解決，但只要印度改變對大陸的成見，不要宣揚大陸威

脅論，兩國還是有很大的合作空間。94

復旦大學國際問題研究院教授張貴

洪表示，陸印關係雖遇到一些挫折，包括亞行貸款事件、印度領導人訪問

邊界爭議地區、印度在邊界增兵、達賴訪問達旺、貿易投資摩擦等事態。

儘管兩國關係的上空有幾朵烏雲，但正因為有許多共同或相似之處，陸印

關係的天空還是「以晴為主」。隨著兩國經濟的持續快速增長、社會不斷

進步，與政治相對穩定，陸印在地區與國際事務中的作用日益突出。95

大陸「社會科學院世界歷史研究所」研究員孟慶龍表示，兩國未來關

係會朝正向發展，其論點基於以下幾項因素：1. 邊界問題的影響在減弱：

因邊境形勢趨於平和、對歷史問題的認識分歧減少及共識增加、在邊界問

題上不斷增進互信及有效管控分歧；2. 處理南亞地區關係更加冷靜務實：

隨著陸印關係的明顯改善，印度對大陸發展與南亞國家的關係反應漸趨冷

靜，在處理與這些國家的關係時更加務實；3. 域外因素對陸印關係的影響

趨弱：20 世紀 50 年代以來，英國、美國、蘇聯等國曾經先後對陸印關係

產生影響。隨著陸印關係正常化、兩國國力的提升，及國際局勢的變化，

這些因素的影響力愈來愈小；4. 兩國間共同利益遠大於分歧：陸印雙邊

貿易額在 2015 年達到 700 億美元，且兩國在地區與國際的利益遠大於分

93 張敏秋主編，陸印關係研究（1947-2003），頁 2。94 陳牧民，解讀印度：不確定的崛起強權，頁 157。95 張貴洪，「陸印關係的確定性和不確定性」，南亞研究季刊（四川），第 1期（2010年），頁

42-43。

116


歧，其前景應當是雙贏而非零和。96

二、悲觀派

大陸中南財經政法大學副教授劉新華對印度洋的戰略利益競爭問題進

行研究後表示，在印度洋地區，雙方都處於互不信任的狀態，而且印度對

大陸的不信任，遠甚於大陸對印度的不信任。印度為了遏制大陸在印度洋

的勢力發展而採取的措施，可能會加劇大陸對印度的不信任，使雙方陷入

更加難以解決的「安全困境」。97

大陸學者韋宗友教授稱，「印太戰略」

的提出，對於印太地區地緣戰略環境的影響，不但弊大於利，且將對陸印

關係造成消極的影響。鑒於大陸對於海外能源、資源與商業通道的高度依

賴，使印太海域對大陸發展日益重要，大陸有必要大力發展海軍，捍衛其

海洋權益。98

旅美歷史學者黎蝸藤博士稱，在洞朗對峙事件期間，印度民間掀起

「抵制陸貨」運動，而大陸民間本來就對印度人民諸多嘲諷，此事過後

更變本加厲。作為世界首屈一指的兩個人口大國，就算政府間表面的溫情

脈脈，只要人心不通，人民間的敵視也會阻礙兩國友好關係，更何况陸

印的戰略目標互相衝突。經過洞朗事件，陸印關係已經過了「不能回頭

的點」，未來發展令人擔憂。99

美國《經濟學人》（The Economist）早在

2005 年 3 月 3 日就刊載名為《對手與夥伴》的文章，認為「強鄰必是對

手」，由於陸印間的「歷史積怨與現代嫉妒」，注定兩國只能是競爭對手，

不可能成為合作夥伴。100

旅澳洲的大陸學者袁勁東副教授表示，陸印要進一步改善關係，

必須先克服 4 個 T 的障礙：威脅論（Threat Perceptions）、領土糾紛

96 孟慶龍，「論陸印關係發展與亞洲未來前景」（2016年 8月），2017年 12月 26日下載，《中國世界史研究網》，http://iwh.cssn.cn/xzgd/xzgd_zh/201709/t20170927_3654289.shtml。

97 劉新華，「論陸印關係中的印度洋問題」，太平洋學報（北京），第 18卷第 l期（2010年 1月），頁 57。

98 韋宗友，「美國在印太地區的戰略調整及其地緣戰略影響」，頁 153-155。99 黎蝸藤，「洞朗對峙雖結束陸印關係難恢復」（2017年 8月 31日），2018年 1月 24日下載，《明報》，https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20170831/s00012/1504114900718。

100 “Rivals and partners, Are India and China coming together?” 《The Economist》.

117


（Territorial Disputes）、陸印美三角關係（Triangular of China-India-

US）、陸印巴三角關係（Triangular of China-India-Pakistan）。迄今此等問

題尚未解決，現今表面的和諧，與兩國領導人刻意維護有關。101

許多學

者對陸印關係的前景普遍持現實主義觀點，認為隨著大陸經濟的發展，勢

必在印度洋地區尋求自己的軍事存在，必然與印度的利益發生衝突。印度

學界對大陸在印度洋地區的活動普遍抱著防範心理，認為大陸在戰略上圍

堵印度，挑戰其勢力範圍。102

根據英國廣播公司國際臺（BBC World Service）委託民調公司

GlobeScan/PPC，於 2016 年 12 月至 2017 年 4 月進行的各國友好民調顯

示，印度人對大陸的「積極評價」減少，而「消極評價」達到 60%，這是

有紀錄以來，印度人對大陸最不友好的一次民調。103

另外，根據美國民

調機構「皮尤研究中心」（Pew Research Center）於 2016 年 9 月所發布

的民調顯示，只有 26% 的大陸受訪者對印度持正面態度。104

可見兩國人

民間的好感度均不高，此也會影響兩國關係的發展。

印度尼赫魯大學國際研究學院東亞研究所教授阿恰亞（Alka

Acharya）以金字塔來描述兩國的關係，在最上層的兩國領導者及高層官

員間，因為互動頻繁，故關係最為密切，彼此的誤解也最少；在中層的學

術界、智庫、商界間，保持一定程度的交往，雖然不如最上層交往暢通，

但是維持某種程度的交流；而在最基層的人民間則少有交往，對彼此的了

解最少，最容易產生誤解。她認為除非這種上層熱絡，但下層缺乏接觸的

結構能夠翻轉過來，否則兩國不可能真正走向和解。105

101 陳牧民，解讀印度：不確定的崛起強權，頁 157。102 陶亮，「印度的印度洋戰略與陸印關係發展」，南亞研究季刊（四川），第 3期（2011年），頁 53。103 「友好民調：哪國人對中國印象最好、最差？中國人又如何看？」（2017年 7月 7日），2018年 1月 24日下載，《The News Lens》，https://hk.thenewslens.com/article/72947。

104 「中國人喜歡韓國勝過日本？美國皮尤研究中心公布最新民調，中日間有多討厭彼此」（2016年 9月 27日），2018年 1月 24日下載，《風傳媒》，http://www.storm.mg/lifestyle/170652。

105 陳牧民，解讀印度：不確定的崛起強權，頁 157。

118


陸、結論

美國為了應付大陸勢力的日漸擴張，早在小布希總統時代就重視印

度，在經營與印度的關係也頗具成效。106

歐巴馬政府明確地將南亞次大

陸納入其亞太政策，積極鼓勵印度參與東亞事務，並將東南亞的軍事部署

與印度洋的安全形勢聯結起來，故川普的「印太戰略」其實是歐巴馬「亞

太再平衡戰略」的延伸與拓展。107

只是因為川普不喜歡沿用前政府的事

物，故將「亞太再平衡戰略」改名，將舊有的政策重新包裝，可說是換湯

不換藥。《聯合報》社論評論稱，從戰略層面來看，美國根本從沒有離開

過亞洲，美國圍堵大陸的戰略也沒有改變。在川普新亞洲政策的圖像中，

大陸仍是美國亟欲抗衡的對象，只是換個名稱罷了。108

「印太戰略」主要目的是美國、日本與澳洲拉攏印度，聯手制衡大陸

的「一帶一路」，以利維持美國的世界霸權地位。美日澳之所以拉攏印度，

乃是因為印度位於大陸的後方，又控制能源運輸通道印度洋，地理位置重

要，希望印度能為其固守該區域，牽制大陸的軍力。故此戰略的提出，實

與前述印度與大陸間過去的戰爭、邊界、達賴喇嘛等恩怨，現在的區域霸

權競爭及經貿失衡的問題有關。美國欲運用印度與大陸間的諸多矛盾，並

利用印度對大陸勢力擴張的恐懼心理，牢牢的將印度綁在同一艘船上。

大陸媒體及學者對於「印太戰略」能否有效推行，幾乎都抱持負面的

態度。《中評社》認為，「印太」迄今只是一個概念，未形成一個完整的戰

略體系。而且，川普退出「跨太平洋夥伴關系協定」（TPP）後，「印太」

的經濟支柱已變得虛幻。109

另外，大陸重要智庫「當代世界研究中心」

106 賴怡中，「歐巴馬時代的美國 –亞太關係展望」，台灣國際研究季刊（臺北），第 5卷第 1期（2009年春季號），頁 52。

107 「印度對美國未來亞洲政策的戰略警覺」（2017年 12月 22日），2018年 2月 22日下載，《新華網》，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.xinhuanet.com/globe/2017-12/22/c_136817495.htm。

108 「川普新亞洲政策的真與偽」（2017年 11月 7日），2018年 2月 22日下載，《聯合報》，https://udn.com/news/story/11321/2802064。

109 中評社社評，「美國借『印太』戰略牽制中國」。

119


研究員趙明昊表示，美國「印太戰略」致力於打造遏制大陸的「小圈子」

將注定失敗，因為西太平洋及印度洋沿岸國家，都不希望自己成為大國地

緣戰略博弈的棋子。110

該戰略能否成功的一項重要因素，為印度是否為可靠的盟邦？印度雖

然有意願對抗大陸，卻是心有餘而力不足。印度近年經濟有所成長，也向

外購置許多先進武器，然而與大陸的軍力相比，仍有很大的差距。為了增

強印度的軍力，美日紛紛提供印度先進武器或資源。例如：美國前國務卿

提勒森（Rex W. Tillerson）於 2017 年 10 月 25 日訪問印度時稱，美國

願意為印度的軍事現代化提供最好的技術，包括向印度出售 F-16 與 F-18

戰機。此顯示美國正在南亞營造地緣戰略優勢，拉近與印度的經濟與軍

事聯繫，應對大陸在印度洋地區擴張影響力。時任美國國防部長馬提斯

於 2018 年 9 月下旬訪印，簽署國防科技合作協議，強化美印戰略夥伴關

係，並同意向印度出售航艦彈射器系統。111

美國援助印度的作為符合芝加哥大學國際關係學者米爾斯海默（John

J. Mearsheimer）所提「攻勢現實主義」（Offensive Realism）中，有關受

到威脅國家所採取的「建立均勢」策略。受威脅國可採取三個措施來構築

均勢工程：第一，通過外交管道向侵略者發出清晰的信號，表明他們堅定

地履行均勢原則，即使採取戰爭手段也在所不惜，此目的在向侵略者發出

警告不得超越紅線；第二，他們可尋求相互建立防禦同盟，彼此幫助遏止

潛在對手，此方法稱為「外部均衡」（External Balancing）；第三，他們

調動額外的資源以對抗侵略者，如增加國防支出，此為自助性質的「內部

均衡」（Internal Balancing）。112

不論是歐巴馬政府時期的「亞太再平衡戰略」，或是現任川普政府的

「印太戰略」，其本質都是要對抗正在崛起的新興強權大陸。後者與前者

110 趙明昊，「美國『印太』戰略：舊酒瓶裝舊酒？」（2017年 11月 20日），2018年 2月 22日下載，《新京報》，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2017-11/20/content_702296.htm?div=0。

111 曾復生，「美布局『印太戰略』牽制中國」（2017年 10月 31日），2018年 2月 21日下載，《旺報》，http://www.chinatimes.com/newspapers/20171031000977-260310。

112 過子庸，國際關係概論（台北：五南出版社，2012年），頁 127-128。

120


最大的不同之處，在於明確地將印度納入對抗大陸的行列。未來不論川

普總統是否會連任，美國為了維護世界霸權的地位，「拉印抗陸」的戰略

是不會改變。朱文祥大使表示，「印度－太平洋區域」攸關美國 21 世紀

安全及經濟長期發展的國家雙重利益，113

不容美國棄守。由美國將「太平

洋司令部」更名為「印太司令部」（United States Indo-Pacific Command,

USINDOPACOM）之舉，就可知道印度洋在美國戰略思維中的重要性已

增強。

「印太戰略」既然是「拉印抗陸」的戰略，故該戰略是否能夠成功

的關鍵在於，印度的立場是否夠堅定。根據上述的分析顯示，從過去到

現，印度與大陸之間都存在著嚴重的矛盾，而成為美國拉攏的對象。印度

也希望能夠獲得美國的協助，對抗大陸的威脅。但是，印度是否願意擔任

「印太戰略」中對抗大陸的最前線，則有待觀察。因為一向主張獨立自

主外交政策及奉行現世主義的印度，不一定會照著美國老大哥的劇本走。

例如：在洞朗事件未滿一週年，2018 年 4 月，莫迪就赴武漢與習近平會

晤。45 天後，兩人又在青島舉行的「上海合作組織」高峰會中見面，簽

署若干合作案。

由目前觀之，印度是希望與大陸維持著「鬥而不破」的局面，從中

求取最大的利益，而非「徹底撕破臉」並完全靠向美國。例如：印度官方

智庫「發展中國家研究與資訊系統研究機構」（Research and Information

System for Developing Countries, RIS）總監查圖維帝（Sachin

Chaturvedi）就表示，「陸印應該多溝通，培養更好的雙邊關係，不要再

受到西方強權的左右！」他並抱怨稱：「陸印關係長期受到西方強權干

預，因為西方不希望陸印兩大強國成為朋友，總是從中挑起鬥爭。」114

前述的方天賜副主任表示，從近期的跡象觀之，印度對於「印太

戰略」的看法似與美國漸行漸遠。如 2017 年 11 月的美日印澳四方安全

113 朱文祥，「印度 -太平洋區域安全現況及未來展望」，頁 29。114 林讓均，「拚經濟更拚外交莫迪真能讓印度稱霸世界？」（2018年 8月 6），2018年 12月 23日下載，《遠見雜誌》，https://www.gvm.com.tw/article.html?id=45355。

121


對話，並未發表共同文件，而是各自發表聲明，可見他們對該戰略未達

共識。2018 年 4 月，印度拒絕讓澳洲加入美印日海軍演習，讓四國軍演

的構想落空。同年 6 月，莫迪總理在第 16 屆「香格里拉對話」發表演講

時，強調印度追求「自由、開放、包容」的印太區域。並闡述印度未將印

太區域視為一種戰略或有限成員的俱樂部，也不針對任何第三國。此顯

示，對於如何面對大陸的問題上，印度與美國不同調。未來「印太戰略」

恐有「三缺一」的危機，對此戰略的發展投下巨大的陰影。115

115 方天賜，「印太戰略缺一角我還能緊抱？」（2018年 11月 30），2018年 12月 23日下載，《聯合報》，https://udn.com/news/story/11321/3509918。

122


析論中國大陸武警改革

之意涵與發展

摘要

武警部隊改革牽涉中共黨、政、軍權力運行，影響層面廣，格外引人注

目。武警改革的戰略意涵在於強化中共中央軍委集中統一領導；理順武警部

隊軍、警、民關係；藉改革進行反腐肅貪及剷除舊勢力；防範中央機構或地

方政府不當使用武警部隊。改革的重要內容包括武警在領導體制上不再歸屬

國務院，而由中央軍委集中領導；在部隊編成上係依「軍是軍、警是警、民

是民」原則調整力量結構，突出軍事屬性，剝離不必要的社會管理職能。在

未來發展方面，武警應會在維護國家政治安全和社會穩定、海上維權執法、

防衛作戰三大主要任務驅動下，朝組織結構、實戰化訓練、創新管理、修訂

法規、人才培育及軍民融合等方向建設與發展。

關鍵詞：�武警改革、統一領導、反腐、海上維權

The Implication and Development of China PAPF’s Reform

謝游麟（Hsieh, Yu-Lin）陸軍專科學校兼任助理教授

國防大學國防科學研究所博士

123

析論中國大陸武警改革之意涵與發展專　　題

壹、前言

近年來，中國大陸 ( 以下簡稱大陸 ) 領導人習近平積極「深化國防和

軍隊改革」，企圖實現其「中國夢」、「強軍夢」的時代要求。改革內容可

由中共中央軍事委員會 ( 以下簡稱中央軍委 ) 於 2016 年 1 月 1 日所頒布

之《關於深化國防和軍隊改革的意見》，一窺全貌。內容主要包括領導管

理體制、聯合作戰指揮體制、軍隊規模結構、部隊編成、新型軍事人才培

養、政策制度、軍民融合發展、軍事法治體系、及武裝警察部隊指揮管

理體制和力量結構等方面的改革。1 這些改革工作在「軍委管總、戰區主

戰、軍種主建」原則下，漸次展開、層層推進，就在解放軍「脖子以上」

的組織改革陸續完成後，武警部隊的改革也於 2016 年 3 月起拉開帷幕。

武警部隊是大陸武裝力量的重要組成部分，有「第二武裝」之稱，長期以

來它以警察形象包裝著軍事本質，成為控制人民的最主要武裝力量。2 另

外，隨著大陸加快改革開放腳步，武警部隊在內部維穩、反恐應變、災害

救援、經濟建設等任務中的角色亦日益吃重，成為國家安全、安定不可或

缺的一股武裝力量，武警部隊的改革及未來發展將備受矚目，值得關注。

貳、武警部隊之沿革與任務

大陸武警部隊的前身是 1949 年 8 月成立的「中國人民公安中央縱

隊」，隸屬中央公安部建制領導，擔負中央機關首長和北京市的警衛任務。

之後，經過三十餘年的變革，其番號、任務、組織編裝、領導體制等都經

過多次的異動、調整；直至 1982 年 6 月，大陸決定將解放軍擔負地方的

內衛任務及其執勤部隊移交給公安部門，並與公安部門原來實行義務兵役

制的警衛、邊防、消防警察，統一組建成「中國人民武裝警察部隊」（簡稱

「武警部隊」或「武警」），隸屬公安部門。隔年的 4月，武警總部在北京

1 新華社，「中央軍委關於深化國防和軍隊改革的意見」，解放軍報 (北京 )，2016年 1月 2日，第 2版。

2 邱伯浩，「中共武警角色之研析」，青年日報，2006年 1月 8日，第 3版。

124


正式宣布成立，各省、市、自治區也先後成立武警總隊，地級市成立了武

警支隊，縣成立武警大隊或中隊，開創歷史新頁。此時，武警部隊的領導

體制簡稱為「一統二分」，即由國務院、中央軍委統一領導，各地公安機關

分級管理、指揮。3 武警總隊成立後，武警組織力量結構仍不斷地增加，

1985年增加水電、交通、黃金部隊，1988年增加了森林部隊。

1995 年大陸國務院、中央軍委印發《關於調整中國人民武裝警察部

隊領導管理體制的決定》( 以下簡稱《決定》)。《決定》中指出「武警部

隊屬於國務院編制序列，由國務院、中央軍委雙重領導，實行統一領導管

理與分級指揮相結合的體制。」此時武警部隊的領導體制由原來的「一統

二分」改為「兩統一分」，即由國務院、中央軍委統一領導、統一管理與

各級公安機關分級指揮相結合的體制。4 中央軍委主要負責武警部隊的組

織編制、幹部管理、指揮、訓練、政治工作等；國務院主要負責武警部隊

日常任務賦予、經費及物資支援等。1996 年 10 月，中央軍委先後將共軍

陸軍部隊的 14 個乙種步兵師轉隸武警部隊序列，編為武警內衛部隊 14 個

機動師，直屬武警總部領導管理，執行機動作戰任務。同年 12 月，中央

軍委決定將武警部隊總部由副大軍區級升格為正大軍區級，主官為上將

銜，使武警司令員的級別與當時的七大軍區司令員同級別。

此時武警部隊迅速發展，規模越來越大，然對於武警部隊之地位、任

務、領導體制等法律相關規定，則始終散見於大陸國家的相關法規之中，

如《兵役法》、《警察法》、《戒嚴法》、《國防法》等。到了 2009 年 8 月大

陸通過《中華人民共和國人民武裝警察法》( 以下簡稱《武警法》)，對武

警部隊的性質、領導指揮體制、職責範圍、義務和權利及保障措施才作明

確規定，此乃第一部專門涉及武警部隊的立法。5 在任務上，《武警法》

第二條規定：武警部隊是國家武裝力量的組成部分，擔負國家賦予的安全

3 徐平，「中國人民武裝警察部隊，歷史上有過哪些體制調整？」，中國國防報 (北京 )，2018年 1月 4日，第 4版。

4 徐平，「中國人民武裝警察部隊，歷史上有過哪些體制調整？」。5 郭崇武，「中共《人民武裝警察法》簡析」，展望與探索 (臺北 )，第 8卷第 2 期 (2010年 2月 )，頁 98。

125


保衛任務以及防衛作戰、搶險救災、反恐怖、參加國家經濟建設等任務；

在領導體制上，第三條規定：武警部隊由國務院、中央軍事委員會實行統

一領導與分級指揮相結合的體制。在組織編裝上，武警部隊由內衛部隊、

專業警種部隊和公安現役部隊三大部分組成：「內衛部隊」包括省級總隊

和機動師，「專業警種部隊」包括黃金、森林、水電、交通部隊，「公安現

役部隊」包括邊防、消防、警衛部隊等。6 由於武警部隊編制複雜、任務

多樣化且遍布各地，被稱為「軍、警、民」複合結構。7

2014 年 3 月，中央軍委成立「深化國防和軍隊改革」小組，積極推

動軍隊改革，並於 2016 年 1 月頒布《關於深化國防和軍隊改革的意見》，

其中也包括武警部隊改革，主要改革方向：「加強中央軍委對武裝力量

的集中統一領導，調整武警部隊指揮管理體制，優化力量結構和部隊編

成。」同年 3 月，武警部隊機關已由之前的三大部：司令部、政治部、

後勤部，改為四部委：參謀部、政治工作部、後勤部、紀律檢查委員會

(2017 年增加裝備部 )，這與中央軍委四總部的改革來源於同一邏輯。8

2017 年 10 月中共召開「十九大」，習近平於會中再次強調要「深化武警

部隊改革，建設現代化武裝警察部隊。」同年 12 月 27 日，中共中央印發

《中共中央關於調整中國人民武裝警察部隊領導指揮體制的決定》，決定

自 2018 年 1 月 1 日零時起，武警部隊由中共黨中央、中央軍委集中統一

領導，實行中央軍委－武警部隊－部隊領導指揮體制，並明確規定武警部

隊歸中央軍委建制，不再列國務院序列。9 同年 1 月 10 日習近平向武警

部隊授旗，這是武警部隊自 1983 年 4 月 5 日正式成立以來，首次擁有自

己的專屬旗幟。習近平在授旗時致訓詞，他說：「按照多能一體、有效維

6 見中共 2013年國防白皮書：《中國武裝力量的多樣化運用》-二、武裝力量建設與發展。7 鍾鳴九，「武警改革將陸續有來」(2017年 12月 29日 )，《明報新聞網》，2018年 1月 28日下載，https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20171229/s00013/1514484077396。

8 中央軍委於軍改前的四總部分別為總參謀部、總政治部、總後勤部及總裝備部；軍改後調整為聯合參謀部、政治工作部、後勤保障部、裝備發展部等 15個職能部門。

9 王仁宏，「中共中央決定調整中國人民武裝警察部隊領導指揮體制」，人民日報 (北京 )，2018年 1月 4日，第 1版。

126


穩的戰略要求，加快融入全軍聯合作戰體系，加快構建軍地協調聯動新格

局，加大改革創新，提高品質效益，努力建設一支強大的現代化武裝警察

部隊。」10

由此可看出，雖然「武警」這個舊有名稱還存在，但其「軍」

( 武 ) 的一面已被凸顯，而其「警」的一面則將逐漸被淡化。

參、大陸改革武警部隊之戰略意涵

大陸國家安全的武裝力量包括解放軍、武警部隊及民兵，其中武警部

隊的功能與角色則是介於解放軍與民兵之間，但又與國務院公安系統 ( 公

安部、公安廳局等 ) 相當接近。在此複雜的領導體制、角色功能、編裝特

性等因素下，導致武警部隊在指揮、管理及實際運作等方面的問題逐漸浮

出，甚至危及國家安全、經濟建設及武警形象等，補救之道唯有「改革」

一途。改革的戰略意涵如下：

一、強化中央軍委集中統一領導

長期以來，武警部隊由中央軍委及國務院雙重領導，其中中央軍委對

武警部隊的領導，主要透過「四總部」( 現為 15 個職能部門 )、武警總部

直接領導內衛部隊；國務院則透過相關職能部門的部 ( 局 ) 長兼任黃金、

水電、交通、森林四大指揮部的「第一政委」。另在與公安相關業務方

面，武警總部接受公安部的領導和指揮，總隊及其以下武警部隊接受同級

公安部門的領導。武警部隊長期在如此複雜的領導體制下運行，其戰略考

量可能有三： 11

( 一 ) 有利於武警按照解放軍的條例、條令來建設部隊，

以提高其執勤和處置突發事件的能力，並藉此減輕解放軍的非戰鬥任務；

( 二 ) 便於地方政府在處置突發事件時，能有效地調動和使用部隊；( 三 )

可藉軍、警分離來建立民主進步假象：例如，於 1989 年六四天安門事件

後，大陸因出動正規軍鎮壓百姓而受到國際譴責，從此就將維穩相關的任

10 王士彬，「習近平向武警部隊授旗並致訓詞」，解放軍報 (北京 )，2018年 1月 11日，第 1版。11 編輯部，「中共人民武裝警察部隊組織、職掌與功能」，展望與探索 (臺北 )，第 2卷第 12期

(2004年 12月 )，頁 112。

127


務轉為武警部隊執行。

儘管如此，在此雙重領導體制下仍存在著相當大的灰色地帶，不僅無

法得其利，反而有相互掣肘之弊，使得武警部隊建設的決策制定和實施過

程，周期更長、程序更複雜、運行更艱難。12

尤其武警部隊受中央軍委和

國務院的雙重領導，使得地方政府對武警部隊擁有指揮、調動的權力，導

致大陸中央對這一準軍事力量的控制力受到影響。另外，大陸武警部隊從

組建開始，就已明確定性為國家武裝力量的組成部分，其後因形勢改變、

任務調整及組成力量的變化，多次調整領導管理體制，但武警部隊的武

裝力量屬性始終沒變。13

對於武裝力量的領導，大陸《憲法》第 93 條規

定：「中央軍事委員會領導全國武裝力量」、「中央軍事委員會實行主席負

責制」。因此，就法律層面而言，中央軍委對武警部隊統一領導指揮，不

過是落實其《憲法》規定罷了。

二、理順軍、警、民關係

理順軍、警、民關係應是從組織管理的角度出發。在武警部隊「軍、

警、民」複合結構中的內衛部隊是其最主要、最傳統的組成部分。主要包

括 1982 年組建時原共軍擔負內衛執勤任務的部隊，加上 1996 年轉隸序

列的 14 個陸軍步兵師，這些部隊的官兵被視為現役軍人，無疑是武警部

隊中「軍」的部分。其中，各省、市、縣所設置的武警總隊、支隊、大隊

( 或中隊 ) 在編制上與陸軍部隊相仿，14 個武警機動師則更是直接保留了

原陸軍系統的師、團架構。這些部隊主要負責城市武裝巡邏任務和處置各

種突發事件、打擊恐怖主義，並於戰時參與後方作戰。因此，內衛部隊在

裝備水準上雖較共軍陸軍「輕型化」，但要比一般的警察部隊強大許多，

訓練要求上也與一般軍隊無異。若相較於內衛部隊，武警的邊防、消防、

警衛部隊則屬於「警」的部分。由於工作性質關係，他們並不需要強大武

12 林永富，「武警部隊由中央軍委統一領導」(2018年 2月 4日 )，《中時電子報》，2018年 1月31日下載，http://www.chinatimes.com/newspapers/20180204000045-260301。

13 人民日報評論員，「確保黨對武警部隊絕對領導的重大政治決定」，人民日報 (北京 )，2017年 12月 28日，第 1版。

128


裝和繁重的軍事訓練，其工作內容也更接近人民警察。尤其在「兩統一

分」體制下，這些部隊實際上歸大陸各級公安部門領導，若有官兵犯罪，

則由地方公安機關管轄，與一般人民警察相差無幾。至於武警部隊14中的

水電、黃金、交通、森林四個專業部隊，長期負責國家經濟建設，甚至還

有掛集團公司牌子，其任務性質與武警部隊的初衷相去甚遠，且曾一度受

國務院相關部委領導過，從各種意義上來看都更加接近於「民」的組織類

型。15

如此複雜的編制型態，給武警部隊的日常運作和管理帶來了不少困

擾，也讓武警部隊在相當長的時間裡成為一個事事都要管的「雜務」機

構。例如，大陸致力於城鄉發展，經常在地方上進行征地「強拆」建築物

的工作。在作業時，經常在強拆人員的隊伍中發現武警「維持秩序」的身

影，武警淪為拆遷的工具，此舉引起民眾質疑武警參與強拆的合法性。16

民眾模糊的認知不僅有損於武警部隊整體形象，對於武警部隊執行任務也

帶來負面影響，既不利於其警民業務的進一步開展，也無益於內衛職能的

進一步加強。因此，理順軍、警、民的關係自然是武警部隊改革的首要工

作之一。

三、藉改革進行反腐肅貪及剷除舊勢力

近年來，大陸武警部隊腐敗叢生眾人皆知，其中我國學者林穎佑長期

觀察武警部隊內部腐敗現象，主要原因在相較於軍隊，武警部隊地方性

強，與黨政機關、地方政府、社會團體及人民群眾關係複雜，常有利益交

換的關係和機會，容易陷入貪贓枉法、為所欲為、不當勾結、濫用權力及

14 蔣晨銳，「武警改革對標美國國民警衛隊？看了他們的 F22 方知任重道遠」(2017 年11 月 14 日 )，《澎湃網》，2018 年 2 月 1 日下載，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1864827。

15 歐錫富，「中共啟動武警改革」(2018年 1月 31日 )，《yahoo 論壇》，2018年 2月 3日下載，https://tw.news.yahoo.com/%E3%80%90yahoo%E8%9D%A9-094124640.html。

16 王優銀，「2018，武警以後不得參與強拆！」(2018年 1月 4日 )，《澎湃網》，2018年 2月 3日下載，http://www.dianyue.me/archives/754/429v18bnch6drowi/。

129


不當指揮等情事。17

另外，亦有報導指出大陸武警部隊之所以成為貪腐重

災區，是因其「軍民不分」的機制所導致。尤其武警部隊長期在地方經營

稅收、資金流動、土地等經濟實體方面擁有特權和超然地位，造成武警部

隊在經濟上墮落腐敗，甚至涉及政治博弈等。18

例如，自 2015 年以來武警部隊就有多位的高級官員因貪腐等遭逮

捕、撤職、罷免或被調查，包括武警原司令員王建平、副司令員牛志忠、

政委許耀元；武警交通指揮部原司令員劉占琪、副司令員瞿木田、總工程

師繆貴榮；武警福建總隊原司令員楊海、江蘇總隊原司令員于鐵民、河北

總隊原司令員李志堅、武警工程大學原校長沈濤等；19

在 2017 年 6 月亦

有詹海觀等十九位武警將軍因腐敗同時被免職，其中大都是地方總隊的主

官。20

武警官員腐敗程度之深，範圍之廣，層級之高，令外界瞠目結舌，

腐敗導致武警內部需要大的變革，始能撥亂反正。尤其藉著一輪又一輪的

反腐行動，習近平對武警部隊人事進行大調整和清洗，除可掃除前朝 ( 江

澤民時期 ) 的層層勢力，並藉此扶植培養「習家軍」，進一步鞏固自己的

執政地位。

另外，習近平亦發布新修訂之《軍隊審計條例》，自 2017 年 1 月 1 日

起實行。該條例顯示武警部隊審計機構全部被撤銷，由中央軍委審計署統

一負責，尤其內容提及：「對武警部隊所有單位和各級領導幹部的審計，

按照對軍隊單位和領導幹部審計的規定執行」。21

其中中央軍委審計署負

責對武警的審計，就是中央軍委要加強對武警控制，並建立嚴密的監督體

系，企圖從法制層面的改革防範貪腐情事發生。

17 林穎佑，「大陸觀察—近期中共武警部隊的調整」(2017年 10月 17日 )，《觀策站》，2018年2月 4日下載，http://www.viewpointtaiwan.com/columnist/260301。

18 狄源德，「武警貪腐源於制度有利斂財與政治博弈」(2017年 2月 1日 )，《看中國》，2018年2月 4日下載，https://www.secretchina.com/news/b5/2017/02/01/811972.html。

19 謝合，「武警被一鍋端張德江難阻習改革武警」，新紀元 (香港 )，第 506期 (2016年 11月 )，頁 87。

20 韓梅，「武警高層再爆腐敗案港媒：十九個將軍同時被免職」(2017年 6月 18日 )，《希望之聲》，2018年 2月 5日下載，http://www.soundofhope.org/b5/2017/06/18/n888920.html。

21 徐葉青，「中央軍委主席習近平簽署命令新修訂的《軍隊審計條例》發佈」，解放軍報 (北京 )，2016年 12月 22日，第 1版。

130


四、防範不當使用武警部隊

隨著大陸國家改革的推進，對於地方政府治理能力的要求也愈來愈

高。然武警部隊長期受地方指揮領導，容易形成利益共同體，為濫用警

力埋下伏筆。尤其過去二十多年來，在面對維穩、土地糾紛、建築物拆遷

等社會治理問題時，普遍存在大陸地方政府處理不當，引發民怨爆發的情

況。特別是地方政府官員經常調動武警參與此類社會治理事務，造成民眾

恐慌情緒，亦嚴重打擊武警部隊形象。22

例如，2009 年 6 月 17 日湖北省

石首市發生「6.17」事件，該事件僅為一名廚師從飯店墜樓身亡，就有上

萬民眾參加抗議。儘管該省委書記、省長親赴處置該事件，並調動湖北武

警總隊兩千多名武警鎮壓，卻引發民眾不滿，場面失控，進而發生警民激

烈衝突，持續近八十多個小時。經事後檢討，石首市委書記和公安局長因

處置不當、無法服眾，雙雙被免職。23

尤有甚者，大陸有些中央、地方官員長期濫用武警部隊，不僅用於維

穩，也用於實現個人野心，衍生不少「政治安全」問題。例如，2012 年 2

月 6 日，當時的重慶市副市長王立軍剛被重慶市委書記薄熙來免除公安局

長職務，遂私自前往美國駐成都總領事館滯留，薄熙來調動市屬武警部隊

赴成都，包圍總領事館欲帶回王立軍，一度引發美「中」外交糾紛，此舉

亦引發外界對武警管轄權的議論。另外，前中共中央政治局前委員周永康

憑藉着其中央政法委 ( 中共中央政法委員會的簡稱 ) 書記的身分，透過公

安部門間接控制着數量龐大的武警部隊，及鉅額的「維穩」預算。24

外傳

周永康於 2012 年 3 月 19 日為了搶奪薄熙來案的關鍵證人富商徐明，大規

模調動北京地區附近的武警，並包圍了新華門和天安門。時任中共領導人

22 王雅，「觀察站：武警易主本質上是一場杯酒釋兵權」(2017年 12月 28日 )，《多維新聞網》，2018 年 2 月 6 日下載，http://news.dwnews.com/china/big5/news/2017-12-28/60032282.html。

23 昝愛宗，「政府公信喪失殆盡—評石首事件」(2009年 7月 6日 )，《澎湃網》，2018年 2月 8日下載，http://www.epochtimes.com/b5/9/7/6/n2580405.htm。

24 「中央政法委」是中共黨中央領導和管理政法工作的職能部門，並管轄公安部、法院、檢察院、國安部等單位。見邵健，「中共中央政法委員會評介」，展望與探索 (臺北 )，第 1卷第 3期 (2003年 3月 )，頁 84-85。

131


胡錦濤則急調 38 集團軍入京包圍中央政法委大樓，雙方一度發生對峙，

最終武警部隊繳械，媒體稱此事件為「3.19 政變」。為預防這些類似事件

再度發生，習近平大肆改革武警部隊，將武警這把「槍桿子」重新收回到

軍委主席手中，防範野心家利用這支部隊陰謀造反，以確保「政治安全」。

肆、改革內容及未來發展方向

自 2018 年元旦起，大陸武警部隊在領導體制上不再歸屬國務院，而

由中央軍委集中領導，武警部隊機關也已經由原三大部改為四部一委，基

本上「脖子以上」的組織改革已完成，「脖子以下」的改革漸次展開。武

警部隊的建設發展將納入大陸武裝力量體系整體設計、整體運行，在政策

制度、組織結構、人員管理及實際運作等層面，勢必不同於以往。

一、改革內容

( 一 ) 通過改革過渡期間相關的法律

2017 年 11 月 4 日大陸第 12 屆全國人民代表大會常務委員會第 30 次

會議，通過《關於中國人民武裝警察部隊改革期間暫時調整適用相關法律

規定的決定》( 以下簡稱《暫時決定》)。《暫時決定》主要內容是為了確

保武警部隊改革期間於法有據、穩妥推進，暫時調整適用《國防法》、《武

警法》中有關人民武裝警察部隊領導指揮體制、職能任務、警銜制度、保

障體制、部隊部署和兵力調動使用的規定等五項。25

其中武警新的「職能

任務」主要擔負執勤、處突、反恐怖、「海上維權」、搶險救援、防衞作戰

等任務；「警銜制度」係依據武警部隊領導指揮體制改革和軍官軍銜制度

改革情況，調整改革武警部隊警銜的設置、授予、晉升和批准許可權等規

定；「部隊部署和兵力調動的使用」則特別強調由中央軍委作出規定。

( 二 ) 確立武警是軍隊唯一角色

25 新華社，「全國人民代表大會常務委員會關於中國人民武裝警察部隊改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定」，解放軍報 (北京 )，2017年 11月 5日，第 3版。

132


按照「軍是軍、警是警、民是民」原則，中共調整武警部隊指揮管理

體制和部隊編成，尤其聚焦「能打勝仗」的核心任務能力，將剝離不必要

的社會管理職能，退出與戰鬥力生成相悖離的商業領域，不再出現過去執

法環境中軍、警、民不分的問題。26

現任武警司令員王寧就指出：「今後

留在武警部隊中的警種，都是姓軍的，那些公安任務的部隊、生產建設

的部隊將不再隸屬於新武警部隊。」27

對此，2018 年 3 月 21 日，大陸中央

印發的《深化黨和國家機構改革方案》( 以下簡稱《方案》) 則有相關具

體的規劃。主要內容如次：「國務院部門領導管理的現役力量全部退出武

警，將國家海洋局領導管理的海警隊伍轉隸武警部隊，將武警部隊擔負民

事屬性任務的黃金、森林、水電部隊整體移交國家相關職能部門並改編為

非現役專業隊伍，同時撤收武警部隊海關執勤兵力，澈底理順武警部隊領

導管理和指揮使用關係。」28《方案》中對於武警部隊中的各類部隊之歸屬

亦作了規定，詳如表 1，其中 6 個移交單位將於 2018 年底前完成移交。

2018 年 6 月 22 日，大陸全國人民代表大會常務委員會通過《中國海

警局行使海上維權執法職權的決定》，海警隊伍整體劃歸武警部隊領導指

揮，調整組建「中國人民武裝警察部隊海警總隊」，稱「中國海警局」，並

於同年 7 月 1 日生效，統一履行海上維權執法職責。29

26 王強，「武警部隊調整改革的深遠意義」(2018年 1月 2日 )，《環球時報網》，2018年 2月 9日下載，http://opinion.huanqiu.com/hqpl/2018-01/11488528.html。

27 社論，「武警改革保國家政治安全」，澳門日報 (澳門 )，2018年 1月 6日，第 1版。28 新華社，「中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》」，解放軍報 (北京 )，2018年 3月 21日，第 1版。

29 焦國慶，「關於中國海警局行使海上維權執法職權的決定」(2018年 6月 22日 )，《新華網》，2018 年 12 月 6 日下載，http://www.mod.gov.cn/big5/topnews/2018-06/22/content_4817507.htm。

133


表 1　改革後武警各類部隊之歸屬

部隊歸屬單位

內衛續留武警，並成為武警部隊的主體。

黃金移交國家自然資源部，承擔國家多金屬礦產資源勘查等任務。

森林移交國家應急管理部，承擔森林滅火等應急救援任務。

水電移交國務院國有資產監督管理委員會管理，承擔水利工程建設等任務。

交通續留武警，併入內衛部隊。

邊防移交公安機關，現役編制全部轉為人民警察編制。

消防移交國家應急管理部，承擔滅火救援和其他應急救援工作。

警衛移交公安機關，現役編制全部轉為人民警察編制。

資料來源：1. 新華社，「中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》」，解放軍報 ( 北京 )，

2018 年 3 月 21 日，第 1 版。

　　　　　2. 武藝，「武警部隊八大警種已經成為歷史」(2018 年 3 月 15 日 )，《搜狐網》，2018

年 4 月 16 日下載，http：//www.sohu.com/a/225646688_600506。

( 三 ) 國務院不能再插手武警事務

在中央軍委一元領導下，大陸國務院原有領導管理武警部隊的相關

職能也相應取消。對於武警高級領導幹部的任命、經費運用都歸中央軍

委管理，與國務院沒有交集，且公安單位的領導將不再擔任武警各級部

隊的第一政委。另外，以往省政府可以動用 1,000 人的武警部隊執行地

方任務，改革後各省政府不再擁有對武警部隊的兵力指揮、調動權力。

若中央和國家機關有關部門、地方各級黨委和政府有需要，需先向中央

軍委申報兵力，再由中央軍委對武警下達指揮命令，這些單位與中央軍

委間為協調關係。

( 四 ) 精簡武警部隊人數

134


究竟武警部隊有多少員額一直是外界所好奇，由於不同的資料來源，

對武警總人數評估也有所不同，如「維基百科」提供的數字估計達 150

萬，《2006 年中國的國防白皮書》提供的數字 66 萬人，其他文獻的評估

則介於兩者之間，然以「百萬武警」居多。此次武警部隊改革，經媒體報

導其規模將由 80 萬人減少到 40 萬人，大部分的消防等專業部隊將被剝

離，同時藉精簡機構，推動部隊由數量規模型向質量效能型轉變。30

例

如，武警部隊已經將其所屬的 14 個機動師全部裁撤，31

並將所屬的 56 個

團改為「機動支隊」，編入武警駐各省、市、自治區內衛總隊和新成立的

2 個機動總隊 ( 武警第一機動總隊、武警第二機動總隊 )，其中機動總隊

轄若干機動、特戰、交通、工兵防化及直升機支隊。改革至今，武警部隊

的編制已由內衛總隊、機動總隊、海警總隊、院校和科研機構等單位組

成，目前正在進行整編工作。32

( 五 ) 建設與任務相符之後勤保障體系

為了滿足擔負執勤、處突、反恐怖、海上維權、搶險救災和防衛作戰

「六位一體」的任務需求，武警部隊確定了以「五個轉變」為核心的現代

化後勤保障體系建設方向： 1. 由「生活型後勤向實戰型後勤」轉變，依照

打仗要求建立相關的後勤保障；2. 由「開發型後勤向服務型後勤」轉變，

把保障重心聚焦到基層、邊遠艱苦地區等部隊；3. 由「鬆散型後勤向體系

型後勤」轉變，重塑後勤力量體系，縱向構建武警總部、總隊、支隊和中

隊四級貫通的保障體制，橫向完善國家、地方、企業、市場與部隊自我保

障的「五位一體」格局；4. 由「傳統型後勤向信息型後勤」轉變，積極發

展互聯網後勤、大數據後勤、雲端後勤、物聯網後勤，並引進電子商務管

理等手段；5. 由「粗放型後勤向高效型後勤」轉變，實現精準決策、精

30 謝宗典，「武警改革強化中央軍委統一領導」，文匯報 (香港 )，2017年 11月 23日，第 19版。31 裁撤的 14個機動師包括第 2師、第 7師、第 38師、第 41師、第 63師、第 81師、第 93師、第 114師、第 117師、第 120師、第 126師、第 128師、第 181師、第 187師。

32 丁楊，「國防部︰武警部隊改革正在按計劃有序推進」(2018年 10月 25日 )，《國防部網》，2018年 12月 7日下載，http://www.mod.gov.cn/big5/info/2018-10/25/content_4827785.htm。

135


細管理、精確保障，提高後勤建設的品質效益。33

另外，武警於 2017 年

10 月新成立「裝備部」，來整體規劃武警部隊的武器裝備研發和具體的使

用，武警裝備將朝「系統配套、訓戰結合、平戰兼容」的方向發展，涵蓋

執勤、處突、維穩、反恐、防衛作戰等領域。34

二、未來發展方向

( 一 ) 確立未來五年之工作重點

2018 年 2 月 3 日武警司令員王寧在武警第三次黨代表大會中表示，

武警從現在到本世紀中葉的建設將區分三階段：第一個階段，從現在到

2020 年底前；第二個階段，從 2020 年到 2035 年；第三個階段，從 2035

年到本世紀中葉。同時也確立了今後 5 年的發展藍圖和 8 項工作任務，包

括：1. 構建精幹高效的新型指揮體系；2. 加強和創新軍事管理；3. 加快

建設現代武警力量體系；4. 全面提高實戰化軍事訓練水準；5. 強化實施人

才戰略工程；6. 以任務為牽引推進科技創新；7. 整體重塑法規制度體系；

8. 推進軍民融合深度發展。35

由此觀之，武警未來將從其力量結構、訓

練、管理、法制、創新、人才培育及軍民融合等方向建設與發展。

其中對於武警部隊力量體系發展方面，王寧於 2018年 5月舉行的「武

警新型力量建設研究和部署」會議中則具體表示，將以特戰力量為反恐尖

刀，以空中力量為高效支援，以海上力量為維權主力，以工兵（交通）防

化力量為救援主體，以綜合集成網路信息系統為支撐的新型力量體系。36

( 二 ) 發展「海上維權」新任務

2016 年 3 月，武警部隊政委孫思敬提出關於修訂《武警法》的議

33 張東波，「武警部隊致力現代化後勤保障體系建設」(2016年 11月 15日 )，《人民網》，2018年 2月 13日下載，http://military.people.com.cn/n1/2016/1115/c1011-28860758.html。

34 謝宗典，「武警改革強化中央軍委統一領導」，文匯報 (香港 )，2017年 11月 23日，第 19版。35 張建利，「武警部隊第三次黨代會開幕：將著力抓好 8項工作」(2018年 2月 15日 )，《新浪網》，2018 年 2 月 18 日下載，http://news.sina.com.cn/c/nd/2018-02-03/doc-ifyreyvz8810848.shtml。

36 李岩，「改革時間表公布，武警部隊今後怎麼建、如何用？」(2018年 7月 2日 )，《新浪網》，2018 年 12 月 6 日下載，http://news.sina.com.cn/c/2018-07-02/doc-ihespqry3510796.shtml。

136


案，在其所列舉的五大修訂理由中的第四項 -「適應武警部隊職能任務拓

展的需要」指出：「武警部隊任務範圍不斷拓展，境外救援、海上維權、

境外反恐等任務缺少明確具體的法律依據。」37

其中武警擔任「海上維權」

任務似乎是首次出現，直至 2017 年 11 月所通過的《暫時決定》中，「海

上維權」就正式納入武警部隊的職能任務。另外，2018 年 3 月《方案》

中將國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸

武警部隊，意謂著大陸海上維權執法力量的整合與統一。至於武警部隊爾

後在「海上維權」上的執行方式、人員組成、裝備發展及與共軍海軍的任

務區分等議題，則有待後續觀察。

( 三 ) 加強「防衛作戰」能力

武警軍旗下半部有三條橄欖綠色橫條，寓意著武警部隊擔負維護國家

政治安全和社會穩定、海上維權執法、防衛作戰三類主要任務及力量構

成。38

另外，從大陸《武警法》、2013 年《中國武裝力量的多樣化運用》

白皮書及 2017 年 11 月通過的《暫時決定》等法規中，可以看出對武警

部隊任務的表述，亦均包含「防衛作戰」任務，意謂著加重了武警部隊在

大陸武裝力量的角色。就大陸武裝力量的運用而言，解放軍主要負責對外

作戰，武警部隊主要負責對內「維穩」，尤其在涉及大陸國家安全或領土

主權完整時，如果適當出動代表「對內」的武警部隊，39

將會更加靈活及

避免爭議。40

因此，除了持續強化「維穩」等專業職能外，提升「防衛作

戰」能力，並與其它武裝力量的聯合作戰體系接軌，應是武警部隊未來發

展的重要方向之一。

37 歐陽浩，「修訂《中華人民共和國人民武裝員警法》」，解放軍報 (北京 )，2016年 3月 8日，第 6版。

38 莊立人，「武警部隊十天迎三大變」(2017年 1月 11日 )，《搜狐網》，2018年 2月 21日下載，http://www.sohu.com/a/215927254_137462。

39 對中共「領土主權完整」概念而言，南海、東海領土糾紛及臺獨、疆獨等問題上應是所謂的「對內」。

40 王新，「大軍改背景下中國武警的旗幟怎麼扛？」(2018年 2月 15日 )，《搜狐網》，2018年 2月 1日下載，http://news.dwnews.com/china/big5/news/2018-02-14/60041010.html。

137


伍、結語

自中共 1949 年建政以來，就不斷強調「槍桿子裡面出政權」口號，

誰掌握槍桿子誰就能掌握最高權力，這也是中共歷代領導人掌握政權的歷

史經驗法則，尤其是掌握解放軍、武警部隊這兩把槍桿子。習近平藉「深

化國防和軍隊改革」逐步掌握軍權，他自解放軍領導管理體制、聯合作戰

指揮體制、軍隊規模結構等改革陸續完成後，接續對武警部隊領導體制等

進行改革。尤其武警長期以來受國務院及中央軍委雙重領導，其改革牽

涉中共黨、政、軍權力運行，影響層面廣，格外引人注目。武警改革的戰

略意涵在於強化中央軍委集中統一領導，利於國家武裝力量整體建設和運

用；理順武警部隊軍、警、民關係，避免出現過去執法環境中軍、警、民

不分的問題；藉改革進行反腐肅貪及剷除舊勢力，以進一步鞏固習近平政

治權力；防範中央機構或地方政府不當使用武警部隊，甚至於濫權，造成

政治不安或民怨。

在改革的重要內容方面，大陸武警部隊在領導體制上不再歸屬國務

院，而由中央軍委集中領導，同時武警部隊機關也由原司令部、政治部、

後勤部改為參謀部、政治工作部、後勤部、裝備部、紀律檢查委員會等

「四部一委」；在部隊編成上係依「軍是軍、警是警、民是民」原則調整

力量結構，剝離不必要的社會管理職能，藉此突出軍事屬性，並持續精簡

武警部隊人數及建設與任務相符之後勤保障體系。在未來發展方面，武警

應會在維護國家政治安全和社會穩定、海上維權執法、防衛作戰三大主要

任務驅動下，朝優化組織結構、實戰化訓練、創新管理、修訂法規、人才

培育及軍民融合等方向建設與發展。

綜觀大陸武警之改革，依法統一領導、職能分類分流、精簡部隊規

模、回歸專業本務等，持平而論，此改革內涵確實符合組織領導管理的精

神。若能在主、客觀條件配合下，不僅有利於武警部隊的建設發展，亦可

提升大陸武裝力量整體水平與運用彈性。屆時除了陸軍、海軍、空軍、火

箭軍、戰略支援部隊外，武警部隊將被視為大陸軍隊的「第六大軍種」，

138


其未來的改革與發展值得持續關注。另就政治層面而言，武警領導體制改

革後，其角色定位更加清晰，「陰謀家」的濫權與部隊的腐敗現象預期將

可獲得改善。而將武警指揮權收歸中央軍委，也意謂著習近平集權又更上

層樓，也為今後「連任」和權力接續提供資產。儘管如此，習近平把武警

指揮權收歸中央軍委以後，各級地方政府在遇到較大規模的群眾事件時，

就無法輕易地調動武警部隊，需透過層層報備申請，是否會因此影響維穩

的執行成效，亦值得後續觀察。

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