우정사업본부의 성과주의 예산제도 도입방안 · 의 성과관리제도를...

우정사업본부의 성과주의 산제도 도입방안

논단 55


김범 ․이상열

우정․경 연구센터 연구원․포스코경 연구소 책임연구원

성과주의 산제도는 산을 성과목표에 따라 배정하고 활용함으로써 재정운 의 투명성과 효율성을 향상시키

는 제도이다. 우정사업본부가 효과 으로 성과주의 산제도를 도입할 수 있기 해서는 기존의 운 인 다양한

성과평가제도의 략목표, 성과목표 성과지표와 연 성 있게 설계되어야 한다. 따라서 본고에서는 우정사업

본부의 기존 성과평가제도를 다각 으로 검토한 후 성과 리제도(BSC)의 자원( 산)배분 단계로 성과주의

산제도를 통합하는 방향을 제시해 보고자 한다.

Ⅰ. 서 론

정부조직에서의 성과 리의 요성은 어느 나라를 막론하고 요한 문제임에 틀림없다. 국,

뉴질랜드, 호주 캐나다를 포함한 선진 연방국가에서는 1980년 반부터 성과 리의

요성을 인식하고 정부조직 차원의 성과 리에 심을 기울이기 시작하 다. 우리나라도 선진국

의 성과 리제도를 벤치마킹하여 기획 산처를 심으로 성과주의 산제도에 의한 성과 리

가 우리나라에도 용가능한지를 알아보기 해 1999년부터 앙정부 책임운 기 을 상

으로 용가능성을 검토해 왔다. 2002년도 재 22개 부처가 선행부처로 선정되어 성과주의

산제도 도입이 정되어 있으며, 우정사업본부도 2005 회계연도부터 성과주의 산제도를 도입

하기 하여 비하고 있다.

본 고에서는 일반행정부처의 성과 리를 해 개발된 성과주의 산제도(performance based

budgeting)를 실제 경 활동을 수행하고 있는 우정사업본부에 효과 으로 용하기 한 방법

을 검토해 보고자 한다. 아울러, 재 우정사업본부에서 채택하고 있는 우정사업 경 평가( 서

평가)제도 우정사업본부장 평가제도 그리고 성과 리제도(Balanced Scorecard)를 개

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으로 검토해 보고 성과주의 산제도와 이들 기존 성과평가제도와의 통합가능성을 검토해 보고

자 한다.

[그림 1] 우정사업본부의 성과주의 산제도 도입계획

Ⅱ. 성과주의 산제도 개념 체계

1. 정부조직에서의 성과 리의 개념

정부조직에 있어서 성과란 각 조직 그 구성원이 서비스의 생산 제공을 해 수행한 업

무, 정책 활동 등의 황 는 정도를 의미한다. 그리고 성과 리란 각 조직(기 )들이 수행

한 성과를 평가하여 성과정보를 도출하고 그 정보를 국정 리의 기 인 자료로 재활용함을

의미한다.

그러나, 공공부문은 민간조직과는 달리 시장에 한 노출이 어 성과를 단하는 지표를 마

련하기가 어렵다는 한계를 갖는다. 그래서 정부조직에 있어서의 성과에 한 논의는 생산성

(productivity)이라는 개념으로 범 하게 이루어져 왔다.

기존의 논의된 생산성 개념은 업무수행과정 결과와 련하여 다양한 측면을 포 하고 있

다. 즉, 투입(input), 과정(throughput), 산출(output), 결과(outcome 혹은 impact) 등이 생산

성을 구성하는 개념들이다. 실직자 책정책이라는 업무수행과정을 로 들어 투입－활동량/과

정－산출－결과의 계를 설명하면 다음 [그림 2]와 같다.

2003년 2004년 2005년 2006년∙1999년 이후 성과주의 산제도 시범실시

경험이 있는 부처를 상으로 성과 리제도

시행이 합한 기 을 선행부처로 선정∙선행부처는 년에 착수하여 연차 으로

상사업 확

∙ 년에 주요 재정사업 기 30% 이상(사업수 기 )의 사업에 한 목표체계 설정

지표 개발완료

(2005년)성과계획서

작성/선행부처 잔여

사업에 한

성과목표－지표개발


작성


작성/(2005년)

성과보고서

작성


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자료: 한국행정연구원(1999), 결과 심의 성과측정 성과 리체제에 한 연구, p.11

[그림 2] 실직자 책정책 업무수행과정

실직자를 한 책정책은 산과 인력을 투입하여 실직자 등록을 받아 실업수당을 지 하고

재취업을 한 훈련 직업알선을 제공함으로써 단기 으로는 실업자의 생활을 안정시키고, 장

기 으로는 재취업을 이룩하는 것으로 구성된다. 즉, 실업자를 한 정책의 경우 본 업무를 해

배정된 인력과 산이 투입에 해당하며, 실직자등록 수, 실업수당 격심사, 실업수당 지 ,

공공근로사업 조성, 취업훈련제공, 재취업 알선 등은 업무수행량 혹은 활동량에 해당하고, 실업

수당 수혜자, 1인당 수혜액, 공공근로사업 수혜자, 직업훈련 이수자, 그리고 취업상담 제공건수

등은 업무수행에 따른 산출(완성된 서비스량)에 해당되며, 끝으로 실업수당 지 에 따른 생활

안정 정도와 재취업 규모내지는 재취업율은 실직자를 한 정책이 의도하고 있는 궁극 인 결

과(효과) 는 향에 해당하는 것이다.

업무수행과정을 구성하는 이들 요소들은 그 자체만으로도 어느 정도의 성과를 제시해 수

있지만 부분의 학자들은 투입이나 활동량/과정의 지표를 성과지표로 주로 사용해 왔다. 그러

나 최근 들어서는 투입, 활동량/과정지표 뿐만 아니라 산출, 결과( 향) 등 이들 요소에 기 한

상 계를 통해 성과를 나타내고 있다. 즉, 산출 비 투입을 효율성(efficiency)이라는 성과로

표 하고 결과( 향)는 산출의 규모와 산출의 결과 등에 기 하여 효과성(effective) 이라는 개

념으로 표 하고 있다.

[그림 2]가 제시하고 있는 바와 같이 효율성의 개념은 성과를 측정 악하는 경우 그 측정

이 용이하다는 장 을 가지고 있지만, 정부조직은 공공활동에 한 산출물보다는 그 산출물이

투입(Input)

과정/활동(Activity/Process)

산출(Output)

결과(Outcome)

∙ 산∙인력

∙실직자 등록 수∙실직수당 격심사∙실업수당 지

∙공공근로사업 조성∙취업훈련 제공

∙실질수당 수혜자∙공공근로사업 건수 혹은

참가인원

∙배출 훈련생∙취업상담건수 등

∙재취업률

∙재취업규모∙실직자

생활안정 등

효율성(Efficiency) 공공부문의 성과 효과성(Effectiveness)

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생산, 제공되어 사회 혹은 일반시민에게 미치고자 하는 향(결과)에 더 심을 갖기 때문에

공공분야의 이러한 특성을 감안하여 생산성 는 성과개념을 정의할 때 효율성 외에도 산출을

통해 이룩되는 최종 향 는 결과측면을 나타내는 효과성 개념을 사용한다. 효과성은 “기 의

활동 혹은 서비스를 통해 행정기 이 의도한 목 에 한 실 정도 는 조직활동의 결과물인

산출이 목표로 제시한 상태를 실질 으로 성취한 정도를 의미하는 것”으로 이는 주로 결과,

향 내지는 업무수행의 질 측면을 반 하고 있다. 따라서, 정부조직을 상으로 하는 성과 리

의 정의는 “정부부처 등 행정기 을 비롯한 공공기 부서의 사업과 활동에 한 성과에

해 투입이나 산출에 의한 성과뿐만 아니라, 활동을 통해 성취된 목 의 달성정도, 즉 효과 내지

는 향 등 결과측면에서 측정하고, 이들 성과정보에 기 하여 리 운 하는 것”을 의미한

다고 정의할 수 있다.1)

2. 성과주의 산제도의 개념

성과주의 산제도(performance-based budgeting)란 에서 언 한 성과를 리하기 하

여 정부의 산을 기능, 활동, 사업계획에 근거를 두고 정부계획의 비용(지출)과 효과간에 계

를 명시하는 제도로서, 정부조직별로 혹은 사업활동별로 정부가 제공하는 재화나 서비스에 한

목표를 세우고 이에 한 구체 인 실행계획을 수립한 후, 이러한 계획의 실행과정과 결과에

한 성과를 측정하고 보고하며, 측정된 성과정보를 평가하고 산과 연계하는 제도이다. 결국, 성

과주의 산제도는 기존의 품목별로 산체계를 편성하는 투입 신의 산체계가 아니라 기능,

사업, 활동별로 산을 편성하여 산집행결과 어떠한 산출물(output)과 결과(outcome)를 냈

는지를 측정하고 그 결과를 다음년도의 계획과 산에 반 할 뿐만 아니라 인센티 를 결정하

는 근거가 되도록 하는 결과 심의 산체계라고 할 수 있다.

성과주의 산의 도입목 을 살펴보면, 첫째, 내부 인 정부조직의 리능력의 향상 지속

인 개선을 통하여 효율 인 정부부문의 개 을 추진하며, 둘째, 산운용의 자율권을 하부조

직의 정부경 자에게 임하여 부서 혹은 사업단 의 리자에게 성과에 한 책임성(account-

1) 김순기․정순여(2000), “정부조직의 성과 리: 균형성과표와 성과주의 산제도의 연계”, 서강 학교 경 논총

제13－2집, p.4


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ability)을 확고히 한 후 기존의 경직 인 산운용에서 탈피하여 탄력 인 산운용을 유도함

으로써 산지출의 효율성을 확보할 수 있도록 하며, 마지막으로 성과주의 산제도의 도입을

통하여 정부재정지출이 방 해지려는 경향을 억제하려는 목 을 가지고 있다.

성과주의 산제도가 도입되기 이 의 품목별 산제도는 투입(input) 심의 산제도로서

산비목별 통제 주로 편성, 운 함으로써 산사용의 리 통제에 효과 이며, 산편성

운 이 간단하다는 장 이 있으나, 산항목의 지출로 행정기 이 무슨 사업을 추진했는지,

지출의 효과는 어떤지 분석이 곤란하여 재정운 의 비효율성, 재정운 의 경직성 산과

계획의 연계성 결여 등이 문제 으로 지 되고 있다.

이에 반하여 성과주의 산제도는 투입요소 심이 아니라 성과(performance)를 심으로

산을 운용하는 제도로서 산을 항목별(line-item)이 아닌 기능, 사업 활동별로 편성하여 투

입보다도 성과에 이 맞추어지도록 산을 편성하므로 과거의 문제 들을 해결할 수 있는

장 을 가지고 있다.2)

3. 성과주의 산제도의 구성요소

1) 성과주의 산제도의 구조

성과주의 산제도는 정부지출의 성과 는 결과보고에서부터 성과와 산의 직 연계에

이르기까지 매우 포 인 개념이며, 정부기 의 성과가 체계 으로 리되기 해서는 각 부처

는 산요구시 성과계획서를, 당해 회계연도가 끝나면 성과보고서를 작성하여야 하고, 성과계획

서와 성과보고서는 일반(외부)에 공개되며, 성과결과는 산편성의 분석지표로 활용될 수 있도

록 하는 피드백 과정을 거치게 된다.

성과주의 산제도를 도입하기 해서는 우선 상기 이 궁극 으로 존재하는 이유와 조직

의 모습이 장기 으로 어떠해야 하는가에 한 비 (vision)을 설정해야 한다. 이러한 비 을

바탕으로 략목표가 설정되고 보다 구체 인 성과목표로 성과목표체계가 구성된다.

이어서, 성과목표별로 목표달성을 한 산이 배정되며 이의 성과를 측정하기 한 성과지표

를 개발하여 성과계획서를 작성하게 된다. 배정된 산은 설정된 목표를 하여 집행되며 회계

2) 이세구(2003), “서울시 성과주의 산제도”, 정보통신정책연구원 세미나 자료 참조

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연도가 종료된 후 성과를 측정하여 성과보고서에 기록하게 된다. 성과보고서는 차차년도의 산

수립을 한 근거자료가 되며 지속 인 피드백 기능을 수행하게 된다.

[그림 3] 성과주의 산제도의 기본구조

2) 성과목표체계 설정

성과주의 산제도상 성과목표체계는 크게 략목표와 성과목표로 구성되어 있다. 략목표

(strategic goal)란 기 의 목표, 가치, 기능 등을 포함하는 기 임무 수행을 해 장기 으로

추진하는 정책을 의미하며 주요 재정사업이 있는 실(국)당 1개 수 으로 설정한다. 를

들자면 우정사업본부 우편사업단의 경우 ‘우편물류사업의 경쟁력 강화’라는 목표를 략목표로

설정할 수 있을 것이다.

성과목표(performance goal)는 략목표의 하 개념으로 주요 재정사업( 는 사업군)을 통

해 달성하려는 복수의 구체 인 목표로서 략목표보다는 구체 으로 정의되며, 임무의 분석

는 사업의 검토로부터 목표를 도출하게 된다. 를 들어, 융사업단의 경우 ‘우체국 융의 내실

화’라는 략목표 아래 ‘우체국 수익성 증 ’ 혹은 ‘우체국 융 시설개선 운 효율화’ 같

은 성과목표들을 설정할 수 있을 것이다.

그러나, 실 으로 품목별 산제도 하에서 세세항별로 분류되어 있는 산체계로는 특정한

성과목표를 한 산을 분리할 수 없기 때문에 성과주의 산제도를 도입하는 경우 기존의 주

요사업별 산분류방식을 면 개편하여 성과목표별 산배정 방식으로 변경하여야 한다.

∘각 부처별 미션

략목표, 성과

목표설정

∘사업별 성과지표

측정방법

설정

∘ 산편성, 집행에

성과목표 평가

결과 반∘각 부처에 산상

자율성 부여

∘측정결과 외부

공개 피드백

피드백(feedback)

기 임무설정

( 략계획서)사업별 목표

(성과계획서) 산운성과측정

(성과보고서)


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3) 성과지표 개념 유형

성과지표(performance indicator)란 성과목표의 달성 여부를 별하기 한 척도로서 성과지

표는 투입, 과정, 산출, 결과지표의 유형으로 구성된다. 성과지표에 의해 객 이고 정확하게

성과의 달성수 을 측정할 수 없는 경우에는 성과주의 산제도의 목 을 달성할 수 없기 때문

에 성과지표는 성과 리제도의 가장 요한 요소라고 할 수 있다.

좋은 성과지표가 되기 해서는 목표와의 연 성, 왜곡 유인지양, 인과 계 악 가능성, 명확

성, 시의성, 신뢰성, 비교가능성 검증가능성의 특성을 갖추고 있어야 한다.

이러한 성과지표는 앞의 [그림 2]에서처럼 네가지의 업무수행과정 각 단계를 측정하기 하

여 네가지 유형으로 분류될 수 있다.

(1) 투입(input)지표

필요한 재원 인력이 계획 로 집행되었는지 평가하는 지표로서 산집행율 사업계획에

따른 인력, 재원 물자의 지원여부를 평가하는 것으로 사업의 최종산출을 한 간투입물의

목표달성에 한 평가를 보여 다. 이러한 투입지표는 산집행과 사업추진 과정상의 문제 을

발견하는 것이 목 이다.

(2) 과정(process/activity)지표

사업추진을 단계 으로 나 어, 각 단계의 목표달성 여부를 평가하는 지표이다. 사업의 최종

산출을 회계연도말까지 얻을 수 없는 경우나 사업의 최종완료까지 사업의 효과가 나타나지 않

는 경우로서 사업추진의 간 검이 목 이다. 를 들자면, 수년에 걸쳐서 우편집 국을 건설

하는 경우 완공되어 네트워크로 기능할 때까지는 건축에 한 성과는 나타나지 않는다. 이러한

경우 우편집 국 건설공정률 등을 활용하여 완성시까지 산의 성과를 평가할 수 있다.

(3) 산출(output)지표

사업의 목표한 최종산출을 달성했는지를 평가하는 지표로서, 최종산출물은 사업의 궁극 인

목표를 달성하기 한 수단으로서 산 인력 등의 투입에 비례하여 목표한 최종산출이 이루

어졌는가를 평가하는 것이 목 이다. 를 들자면, 우표실에서 기념우표를 발행하거나 우표 시

회를 개최하는 경우 발행된 우표의 종과 수 그리고 우표 시회 개최 회수가 산출지표가 될 수

있다.

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(4) 결과(outcome)지표

사업의 최종산출을 통해서 궁극 으로 얻으려는 성과의 달성여부에 한 평가를 수행하는 지

표로서 성과주의 산제도의 목 상 가장 바람직한 성격의 지표이다. 그러나 결과지표는 그 효

과를 측정하기가 어려운 측면이 많고, 물질 인 산출이 없는 경우 사업의 결과와 산출이 동일한

경우가 많다. 이러한 결과지표의 로서는 우편집 국 건설 운 의 측정을 한 지표로서

(가)정시소통률 향상과 (나)고객만족도 제고를 사용하는 경우를 들 수 있다.3)

의 네가지 지표는 각각 계량 (정량 ) 혹은 비계량 (정성 )으로 측정될 수 있다. 성과주

의 산제도의 취지상 계량 지표를 활용하는 것이 바람직하나 정부정책의 결과를 계량화하는

데 한계가 있으므로 비계량 방법을 보완 으로 사용할 수 있다.

4) 성과계획서와 성과보고서

성과계획서(performance plan)란 해당기 의 임무를 바탕으로 사업추진방향( 략목

표)을 제시하고 주요 재정사업을 통해 당해 회계연도 동안 달성하고자 하는 성과목표와 이를

측정하기 한 성과지표 산(기 )을 체계 으로 기술한 것을 의미한다.

성과계획서에는 성과계획 체계도와 략－성과목표 성과지표와 검증방법이 포함되어 있어

야 한다.

성과보고서(performance report)는 해당기 이 성과계획서에서 제시한 당해 회계연도 성과

목표 달성정도를 체계 으로 기술한 것을 의미한다. 성과보고서에는 성과계획서에서 설정된 성

과목표와 지표 그리고 성과가 포함되어야 하며 미달한 분야가 있는 경우에는 미달 사유와 향후

추진계획을 포함하여야 한다.4)

Ⅲ. 우정사업본부의 기존 성과평가제도 검토

경 성과에 한 평가는 경 리의 순환과정인 ‘계획(plan)－실행(do)－통제(see)’에서 통

제에 해당하는 부분으로 경 활동의 기본이 되는 활동이다. 성과평가는 경 활동으로 창출된 기

업가치에 해 체계 으로 측정하고 그에 따라 공정한 보상과 승진 등의 인센티 를 제공함으

3) (가)정시소통율 향상과 (나)고객만족 제고 모두 결과지표로서 볼 수 있다.

4) 2장의 반 인 내용은 기획 산처(2003), “성과 리제도 업무편람”을 주로 참조하여 작성하 음.


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로서 조직구성원들에게 동기부여를 하는 기능을 하고 있으므로 지속 으로 개선되어야 하며,

한 경 자는 성과평가를 통해서 조직구성원들에게 조직의 비 과 략을 달할 수 있는 커뮤

니 이션을 수행할 수 있다.

우정사업본부는 정보통신부의 독립조직과 기업으로서의 성격을 동시에 보유하고 있어 재에

도 다양한 종류의 성과평가제도가 도입, 운 되고 있다. 본 에서는 재 운 인 성과평가제

도를 검토해 보고, 성과주의 산제도와 비교분석해 보고자 한다.

1. 우정사업본부장 평가제도

정보통신부는 격한 우정사업의 환경변화에 응하고자 2000년 7월 우정사업을 총 하는 조

직으로 우정사업본부를 출범시켰다. 사업형태의 독립조직으로 분리된 우정사업본부는 본부장을

개방형 직 로 하여 외부 문가를 채용하도록 하 으며, 우정사업평가 원회를 두어 본부장의

실 을 평가하고 그에 따른 보상을 하도록 제도화하 다.

이러한 배경하에서 우정사업본부 출범시 본부장 채용계약서상에 명시된 성과목표평가서에 따

라 경 성과를 평가하기 하여 장기성장, 수익성. 경 신, 고객가치, 공익목표 등 성과목표와

평가방법 가 치를 기 로 계량지표 비계량지표를 개발하여 왔다.

우정사업본부장 평가목표와 성과지표를 살펴보면 다음 <표 1>과 같다.

이러한 우정사업본부장 평가지표는 품질경 을 한 말콤볼드리지 평가기 을 바탕으로 우정

사업본부에 맞게 개발되었다. 평가지표의 성격에 따라 과정형지표( 로세스)와 성과형지표(결

과)로 구분할 수 있으며, 과정( 로세스)은 개선시스템(PDMA)5)에서 리되는가로 평가

하며, 성과(결과)지표는 정량 성과로 평가된다. 한, 일과성이거나 세부 인 지표는 지양하

도록 하 다.

로세스 의 평가는 재의 경 시스템을 평가함으로서 미래의 수익을 측한다는 미래

지향 의 평가이나 시스템의 평가는 다소 추상 이고 주 일 수 있다는 단 이 있다. 반

면 성과결과의 평가는 과거의 실 을 평가함으로서 재의 경쟁력을 평가한다는 으로 다소

과거 지향 이나 비교 구체 이고 객 이라는 장 이 있다.6)

5) ‘Plan-Do-Check-Act'의 process를 의미함

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<표 1> 우정사업본부장 평가지표 체계

단 목표 성과측정기 평가 상 평가방법 업무비

1. 장기성장목표

가. 우정사업의 경 비 창출

발 략계획 수립․시행

◦경 이념 비

◦사업별 경 계획 계획

달성을 한 로세스

◦내부 리제도의 효율 운

비계량 20

나. 우정시설 확충 화 계량 5

다. 자상거래의 확 추진

사이버 공간을 활용한 우정

서비스 개발

◦우체국 역할 확 노력

◦ 자 융서비스 확충 노력비계량 5

2. 수익성 목표 가. 우정사업 경 수지 개선◦우편사업이익

◦ 융사업이익 계량 25

3. 경 신 목표

가. 우정사업 조직 인력의

효율화

◦우편 1인당 매출액

◦ 융 1인당 매출액계량 15

나. 경 정보시스템의 구축◦경 정보시스템의 구축

운비계량 2

다. 업무개선 서비스 신

◦우편업무 로세스 개선

신규서비스 개발

◦ 융업무 로세스 개선

신규서비스 개발

◦내부 경 효율화 노력

비계량 3

4. 고객가치목표

가. 우정사업만족도 계량 15

나. 우편소통품질 향상 노력도◦보통우편의 송달기 이행률

◦빠른우편의 송달기 이행률계량 5

5. 공익 목표

가. 보편 서비스 제공체제 유지 ◦보편 서비스 제공체제 유지 비계량 2

나. 국 융의 역할 강화 ◦국 융의 역할 강화 비계량 2

다. 민간기업과의 업무 제휴

우편 산업의 육성․지원

◦민간기업과의 업무제휴

우편산업의 육성․지원비계량 1

6) 윤석훤 외 4인(2001), “2002년도 우정사업 경 실 평가지표 개발”, 정보통신정책연구원, 참조


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2. 우정사업 소속기 경 평가 제도

우정사업 소속기 경 평가는 1998년부터 시행되어 오고 있으며, 첫째, 업 서의 경 활성

화 재정자립 구 , 둘째, 국민의 요구수 에 부응한 선진 우정서비스 제공 그리고 셋째, 단

조직의 자율 경 능력 제고를 목 으로 하여, 매년 지속 으로 경 환경의 변화와 성과평가

수행과정에서의 문제 을 발굴 보완하여 재 안정 으로 운 되고 있는 우정사업본부의

추 인 성과평가 시스템이다.

<표 2> 우정사업 소속기 경 평가－ 역총 국 기7)

지표구분 지표명 평가방법 평가내용

수익성

부문

우편사업

수익성

지표

수 합성산식=(우편수익율/기 치) × 100

우편수익율=우편수익/우편사업비

실 합성 산식=(당기우편수익율/ 기우편수익율) × 100

융사업

수익성

지표

수 합성

산식=( 융수익율/기 치) × 100

수익율= 융수익/ 융사업비

보험수익율=수입보험료/지 보험

실 합성 산식=(당기 융수익율/ 기 융수익율) × 100

생산성

부문

융활동

생산성

지표

수 합성산식=( 융생산성/기 치) × 100

융생산성= , 체평잔고, 보유계약고/ 융직원수

실 합성 산식=(당기 융생산성/ 기 융생산성) × 100

목표 달성

부문목표달성지표 목표달성도

산식=목표달성+목표배정증가율+1인당 매출실

우편=우편세입, 우편 략상품세입

= 연평잔, 요구불

체=자동이체 수납건수

보험=보험 리사 육성, 보험 리사 정 화

보험신계약고, 보험신계약월액보험료

고객가치

부문

고객가치

부분지표

계량

비계량

고객만족도

우편소통 품질경

종합경

부문

종합경

부문지표

계량

비계량

경 효율성

고정자산생산성(EVA)

7) 체신청의 경우 목표달성부문을 육성사업부문으로 체하 고, 특수업무취 서의 경우 기본골격은 유사하나 특

성을 반 하여 생산성과 효율성 주의 성과평가지표체계를 가지고 있다.

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이 평가시스템은 경 단 별 경 성과의 질 단과 분석진단, 구체 이고 실용 인 경 개

선자료의 획득, 계획 리능력의 향상과 평가모형의 보완발 그리고 내부 경쟁 진 인센

티 근거로 활용하는데 을 두고 있다.

본 우정사업 소속기 경 평가제도는 체신청과 역총 국 소속국이 갖는 경 상의 차이

를 충분히 반 하기 하여 3단계로 나 어서 평가를 수행하고 있다. 3단계 평가체계란 책임경

단 별로 체신청 평가의 경우는 본부에서 담당, 역총 국 평가는 해당 체신청에서 담당, 소

속 서 평가는 역총 국에서 담당하는 구조로 되어 있다.

평가체제 3원화에 따라 발생하는 평가의 공정성 문제와 련하여 체신청 평가는 1차 으로

역총 국 평가결과를 충분히 반 하도록 하 다.8)

3. 성과 리제도(Balanced Scorecard)

1) 성과 리제도의 의의

성과 리제도(Balanced Scorecard: 이하 BSC)는 기업의 비 과 략에 한 이해를 바탕으

로 조직의 사업목표를 명확히 수립하고, 내부 커뮤니 이션을 통해, 개인, 조직 부서의 활동

목표가 회사의 략과 일치될 수 있도록 구성하여 리함으로써 조직 역량을 략달성에 집

시킬 수 있도록 하는 략구 성과측정의 도구이다.

성과 리제도는 기업의 비 과 략을 면 히 분석하여 재무 , 고객 , 내부 로세스

그리고 학습과 성장 등 네 가지 에서 기업의 비 내지 목표를 달성하는데 결정

향을 미치는 성공요소(Critical Success Factor: CSF)와 그 성과를 측정할 수 있는 핵심성과

지표(Key Performance Indicator: KPI)를 추출하고 이들의 인과 계를 밝힘으로써 특정

역이 체 인 목표에 미치는 향을 악하고 문제가 발생하 을 경우 이를 쉽게 발견하여 개선

할 수 있도록 하는 도구이다. 다시 말하면, 조직의 성과가 발생하게 되는 과정을 도표화(mapp-

ing)하여 조직구성원들이 자신의 업무가 어떻게 조직의 략 성과에 기여하는가를 손쉽게

악할 수 있는 략지도(strategic map)라고 할 수 있다.

성과 리제도를 도입한 기업은 미래성장을 한 핵심역량의 축 상황을 모니터링( 리)하면

8) 최 범 외 2인(2002), “우정사업 소속기 경 평가 제도개선 연구”, 정보통신정책연구원, 참조


논단 67

서, 재의 성과를 나타내는 재무 정보를 동시에 추 하여 경 에 활용할 수 있는 이 을

릴 수 있다. 따라서 략경 도구로서 성과 리제도(BSC)의 강 은 단순한 CSF나 KPI의 단

순한 집합이 아니라 략달성을 한 인과 계를 잘 표 하여 으로써 략달성의 거리를

제공하고 최고경 층부터 말단직원에 이르기까지 략 이니셔티 에 한 커뮤니 이션을

활성화 하여 조직자체가 략에 집 할 수 있도록 지원해 다.

특히, 개별 KPI간 인과 계는 최종 으로 재무 성과로 연결되며, 각 KPI의 개선이 어떻게

재무 인 경 성과의 개선으로 귀결되는지를 설명함으로써 안정 업이익의 확보를 원하는

기업에게 어떻게 해야 목표를 달성할 수 있는지를 제시하는 역할을 한다.

[그림 4] 성과 리제도(BSC)의 개념 구성

성과 리제도는 선행지표(성과동인, leading indicator)와 후행지표(lagging indicator)가

히 결합된 형태로 제시되므로, 문제 발생시 어느 부분에 어떠한 조치를 취할 것인지를 단하

기가 용이하다. 성과 리제도에 의한 성과 리를 통해서 구성원의 행동과 업무 로세스를 개선

할 수 있으며, 학습도구로도 활용할 수 있다.

우정사업본부 출범과 함께 성과 리제도(BSC) 도입을 추진하여 2002년 11월에 시스템 구축

을 완료하 으며, 우정사업본부의 핵심성공요인(CSF)의 략지도(strategic map)는 다음의

조직은 무엇을 지향해야 하는가?

어떻게 목표에 도달할 것인가?

사업의 략 목표는 무엇인가?

략 목표를 달성하기 하여

무엇을 할 것인가?

업무성과를 어떻게 측정할

것인가?

Vision

략

략목표(Strategy Objective)

핵심성공요소(Critical Successful Factor)

재무 고객로세스 학습과

성장

핵심성과지표

(Key Performance Indicator)

재무 고객로세스 학습과

성장

우정정보 55 (2003 겨울)

68

[그림 5]와 같이 표 되고 있다.9)

[그림 5] 우정사업본부의 핵심성공요소(CSF)

Ⅳ. 성과주의 산제도와 기존 성과평가제도의 연계방안

1. 성과주의 산제도와 기존성과평가제도의 비교

본 고에서는 성과주의 산제도를 심으로 우정사업본부의 각종 성과평가제도를 종합 으로

검토하고자 한다. 참여정부의 재정개 의 주요수단인 성과주의 산제도를 도입하기 해서는

기존의 성과평가제도의 취지와 부합하며 조직의 비 략목표에 한 일 성을 유지하는

것이 요하다.

뿐만 아니라, 에서 살펴본 바와 같이 각각의 성과평가제도는 고유의 목 에 따라 각기 다른

기능을 수행하고 있으므로 목 에 따라 동일한 목표나 성과라도 다른 지표를 통하여 측정하기

9) 이동은(2001), “우정사업본부의 균형잡힌 성과 리(BSC)", 우정정보, 참조.

재 무 안정 인 이익 확보

건 한 재무구조

고 객

내부 로세스

학습과 성장

자산활용 극 화마진 확

시장 유율 확 우수고객 확보

고객기반 확고객만족도 제고

신속․정확․안 한 서비스 업/마 강화

업무효율 제고

조직/인력운용 효율화운송망 체계개선

IT인 라

수 제고

책임경

체제 확립

새로운

기업문화 확립

핵심인력

확보/유지


논단 69

때문에 비교분석을 통하여 각 제도의 연계 통합가능성을 살펴볼 수 있다.

성과주의 산제도와 기존의 운용 인 4가지 평가제도를 비교하면 아래 <표 3>과 같다.

<표 3> 성과주의 산제도와 타 평가제도의 비교

제 도 목 주요내용 운 방식 상

성과주의

산제도

－ 산설정 집행의

효율성 평가 목

－재정사업의 목표와

성과지표를 설정하고

지표에 의한 평가

결과를 재정운 에

반

－실, 국 단 별 1개 략목표

와 하부단 별로 3～4개의

성과 목표를 설정하고 해당

성과지표 개발

－주요 산사업을 각 성과

목표별로 재분류하여 익년

성과 계획서 직 년도에

성과 보고서 작성

－성과계획서상 지표별

로 성과달성여부를 평

가하여 성과보고서를

제출

－성과달성여부에 따라서

산배분 과정에 향

을 미침

우정사업본부

산

우정사업

본부장

평가제도

－우정사업본부장 성과

평가 목

－개방형인 우정사업

본부장과 성과계약을

체결하여 우정사업의

책임경 체제 확립

－장기성장, 수익성, 경 신,

고객가치, 공익목표 등

5가지 목표설정

－과정형( 로세스) 지표와

성과형(결과) 지표의 조합

－계량/비계량 성과지표

를 평가하여 100

만 으로 평가한 후

수에 따라 5단계로

나 어 성과에 따라

보상

우정사업본부

본부장

우정사업

소속기

평가제도

－개인, 조직, 부서의

활동결과에 한 보상

(인센티 )과 학습을

통해 조직구성원으로

하여 목표 달성을

해 합한 행동을

하도록 유도

－일정 기간동안의 성과에

한 정 는 부정

평가와 결과에 따른 보상

제도

－비 는 사업목표와 련

있는 평가지표(수익성 부문

등 5개 부문)

－지표별로 수 합성,

실 개선도, 목표

달성도에 따라 평가

－유사군별 상 평가

－평가에 따른 성과

차등지

우정사업본부

산하 역총 국,

체신청 등

직할 서

성과 리

(BSC)제도

－조직의 비 략이

체계 으로 실행되도록

략실행을 리하고

의사소통 할 수 있는

도구 제공

－Vision에 따라 략 목표

이니셔티 를 설정하고

재무, 고객, 로세스, 학습

성장 으로 분류

－핵심성공요소(CSF 17개)와

주요 성과지표(KPI, 39개)의

도입

－핵심성공요소(CSF) 간의

인과 계 Strategic Map

－KPI별로 사 에 설정

된 목표에 비한

성과의 측정 검

－ERP에 기반하여 지속

인 성과지표의 변화

추이 찰가능

－ 략에 한 지속 인

피드백 가능

우정사업본부

(향후 하부

조직별로 BSC

확 가능)

우정정보 55 (2003 겨울)

70

2. 성과주의 산제도와 타 평가제도의 구조 계

앞 장에서 살펴본 바와 같이 재 우정사업본부에는 다양한 평가제도가 존재하고 있다. 평가

란 조직의 구성원들을 바람직한 방향으로 행동하도록 하는 방향타 역할을 수행하기 때문에 타

당성 일 성이 있어야 한다. 즉, 여러 가지 평가제도가 한 조직구성원에게 동시에 다른 동기

유발을 일으킨다면 구성원들은 큰 혼란에 빠지게 된다. 따라서, 다양한 성과평가시스템은 비

략을 심으로 효과 으로 정렬(alignment)되어야 한다.

[그림 6] 우정사업본부 성과평가제도의 구조 분석

[그림 6]과 같이 산배분 로세스는 성과 리제도(BSC)를 운 하는데 하나의 단계로 볼

수 있다. 비 (vision)에 따라 략 이니셔티 (initiative)를 설정하고 CSF와 KPI를 개발한

후 성과달성에 필요한 자원을 배분해야하는데 이때 산은 가장 요한 자원이 된다.

이 경우 이니셔티 를 성과목표로 삼아 산을 도입한다면 앞 단계에서의 차는 [그림 3]에

서 보는 성과주의 산제도와 유사하게 된다. 한, 마지막 단계에서, 성과평가 보상을 하

여 성과보고서를 작성하며 이를 피드백하며 성과 리제도를 운 하는 것은 성과주의 산제도

와 유사한 이 많다. 따라서 우정사업본부와 같이 수익을 주로 사업을 개하고 있는 정부기

재경평가제도(운 )

BSCProcess

(구축 )

ERP 정보시스템

우정사업본부장평가제도

우정사업 소속기경 평가제도

평가 보상에

Feedback

Vision설정략목표

성과목표설정

산배분로세스

CSFKPI설정

성과측정데이터수집

성과평가 보상

BSC는 성과 리(Monitoring)에

성과주의 산제도는조직의 목 을 달성하기

한 략 성과목표에한 산배분 로세스

사 자원 리(Enterprise Resource Planning) 등통합경 정보시스템 구축 정보지원


논단 71

은 성과주의 산제도를 별도로 운 하는 것보다 성과 리제도의 산자원을 분배하는 하나

의 로세스로 이해하는 것이 바람직하다.

아울러, 우정사업본부장 우정사업 소속기 경 평가는 성격상 성과평가와 이에 수반되는

보상을 제공하는 시스템으로 조직 구성원의 “활동 결과”에 한 정 , 부정 학습을 시킴으

로써 바람직한 행동을 강화하려는 것으로, 정 인 활동 결과(성과)를 내면 한 보상이 주

어질 것이란 학습효과를 기 하는 것이다. 결국, 성과평가는 특정한 기간의 마지막에 수행되므

로 기간 에 효과 인 리 모니터링을 한 지표가 필요하게 되며, 이러한 역할은 성과

리제도(BSC)가 수행하게 된다.

뿐만 아니라, 성과 리 평가제도는 다양한 형태의 계량 비계량 지표를 통하여 운 되기

때문에, 사 으로 경 평가시스템이 체계 으로 갖추어져 있어야 활용이 가능하다. 우정사업

본부의 경우 최근 사 자원 리(ERP)를 도입하 으므로, 성과평가를 한 정보를 지원할

수 있는 기반을 갖추었다고 할 수 있다.

Ⅴ. 우정사업본부의 성과주의 산제도 도입시 고려사항

우정사업본부가 효과 으로 성과주의 산제도를 도입하기 해서는 제Ⅳ장에서 제시한 로

재 운용 인 성과 리제도(BSC)의 산배분과정으로 통합하는 것이 바람직하다. 이는 우정

사업본부가 정부부처로서 존속하는 한 산당국(기획 산처)으로부터 산편성 집행에

한 감독을 받으며 동시에 효과 으로 사업을 수행해야 하는 상반된 요구를 만족시켜야 하기 때

문이다.

한, 우정사업본부는 비즈니스를 하는 조직으로서의 상호 하게 연결된 가치사슬구조

(value delivery chain)를 가지고 일반 행정부처와는 상이한 성과체계 평가시스템을 보유할

수 밖에 없기 때문이다.

이러한 환경 하에서 성과주의 산제도를 효과 으로 도입하기 해서는 아래의 조건들을 도

입 에 면 히 검토하여 사업부서로서 특성과 상에 합하게 커스터마이징하는 작업이 필요

하다.

우정정보 55 (2003 겨울)

72

1. 효과 인 략목표 성과목표의 설정

성과 리제도(BSC)와 마찬가지로 성과주의 산제도도 조직의 미션 략목표로부터 Top-

Down 방식으로 근하여야 한다. 따라서 첫 번째 단계인 조직의 략목표 성과목표의 설정이

가장 요하다. 재 우정사업본부는 우정사업합리화 기본계획(2003～2005년도)에 따라 경

략 추진과제를 첫째, 우편물류 사업경쟁력 강화 둘째, 우체국 융의 내실화 셋째, e-business기

업으로의 도약 마지막으로 경 신을 한 사업역량 강화를 설정해 놓고 있다. 이러한 목표는

우정사업본부 체의 목표는 될 수 있으나 하부 조직으로 세분화 하는데 있어 다소간의 복과

모호성이 존재한다. 따라서 성과주의 산제도를 효과 으로 도입하기 해서는 각 실국단 조

직별로 략목표를 설정할 수 있도록 역할에 한 명확한 재정의가 필요하다. 한 이러한 략

개념의 재정립을 통하여 성과목표 성과지표의 체계 인 개발에 토 가 된다.

2. 성과목표에 따른 핵심 평가지표의 선택

성과주의 산제도가 과거에 외국에서 도입되었다가 실패한 가장 요한 이유는 바로 행정기

의 성과를 계량화하여 객 으로 측정하기가 어려웠기 때문이다.10) 그러나 우정사업본부는

사업을 수행하고 있어 주가 등 몇 가지 지표를 제외하고는 수익성, 생산성 효율성을 비교

수월하게 측정할 수 있는 장 이 있다.

특히, 성과지표를 개발하는데 있어 성과주의 산제도는 투입, 과정, 산출, 결과라는 네가지

을 제시하고 있으며, 이러한 은 성과 리제도(BSC)의 4가지 차원인 재무 , 고객

, 내부 로세스 학습과 성장 과 유사한 을 보이고 있다. 왜냐하면, 종업원의

학습과 성장능력을 바탕으로 한 산(자원)이 투입되면 내부 로세스라는 과정을 통하여

우정서비스를 이용하는 고객에게 달(산출)되면 이러한 가치 달과정이 효율 으로 이루어진

다면 궁극 으로 우정사업본부의 매출액과 이익이라는 재무성과로 연결될 것이기 때문이다.

결과 으로 성과주의 산제도의 성과지표는 처음부터 새롭게 개발할 것이 아니라, 기존의 성

과 리제도(BSC)의 KPI를 주요 산사업에 합하게 조정하여 사용하는 것이 기존제도와의

10) Haoran Lu(1998), “Performance Budgeting Resuscitated Why is it still Inviable?", Journal of public bud-

geting, accounting and financial management, p.1


논단 73

일 성을 해치지 않는다는 을 기억하여야 한다. 만약 성과 리지표로서 부족한 부분이 있다면

타 성과평가제도의 기존 지표들을 참고하는 것도 고려해 볼만하다.

3. 성과목표와 산간의 인과 계

일반정부부처나 지방자치단체의 경우 산의 방만한 사용을 방하고 산사용에 한 성과

의미를 명확히 하기 하여 성과주의 산제도는 분명히 유용한 제도이다.

이러한 경우 산배정과 실제성과 사이의 명확한 인과 계(cause-effect relationship)가 존

재하여야 하는데, 시장에서 경쟁하고 있는 우정사업본부의 성과는 단순한 산의 집행으로 결정

되는 것이 아니라 조직의 모든 역량(capability)을 동원하는 경우에도 달성가능성을 장담하기

어렵다. 왜냐하면, 아무리 산을 많이 투입한다고 하더라도 외부환경요인 때문에 목표를 달성

하지 못할 수 있고 상되었던 기간 내에 성과가 가시 으로 나타나지 않을 수 있기 때문이다.

따라서, 단순히 산배정을 성과 주로 통제한다고 하면, 조직의 장기 인 성장가능성과 해당

산집행기 (공무원)의 통제 불가능한 부분에 해서도 책임을 져야하는 모순이 발생할 가능성

이 있다.

한 우정사업본부는 가치사슬(value chain)상 다양한 활동들이 집 으로 상호 연결되어

있으므로 특정한 활동의 성과를 조직 체의 성과와 연동시키기에는 한계가 있다. 즉, 특정한 부

문의 산투입 증가로 개선된 성과가 다른 부문의 비효율로 인하여 상쇄되는 경우도 발생할 수

있다는 것이다. 따라서 산배분이 체 우정사업본부의 비 하에서 략 으로 배분될 필요가

있으며, 행 주요 개별 산사업별로 성과를 측정하는 것은 무의미하며 실 으로 측정한계를

지닐 수 밖에 없다.

그리고, 성과와 인과 계를 갖는 자원(resource)개념에는 인력 산 그리고 조직역량 등

다양한 개념이 포함된다. 따라서 단순히 산만이 성과의 핵심변수가 아닌 경우가 많이 발생하

게 된다. 한, 성과목표를 달성하기 하여 반드시 산배정이 필요한 것은 아니다. 때로는

산지원 없이도 기존의 자원을 략 으로 재배치하여 목 을 달성할 수도 있다.

우정정보 55 (2003 겨울)

74

4. 우정사업본부의 성과주의 산제도 도입방향

앞서 언 한 로 산은 성과를 달성하기 한 최소한의 자원이고 산 외에도 조직 내 우수

인력의 투입 효율 인 내부 로세스 그리고 최고경 자의 의지 등 경 성과에 향을 미칠

수 있는 요인은 다양하다. 이러한 어려움에도 불구하고 우정사업본부에 가장 합한 성과주의

산제도는 어떤 방향이어야 하는가? 이러한 질문에 한 답은 다음과 같다.

앞서 제시한 로 우정사업본부는 조직특성상 행정조직이라기 보다는 민간기업에 가깝다고

할 수 있으므로 원래 일반 정부부처에 합하게 개발된 성과주의 산모델을 우정사업본부에

그 로 도입하는 것은 상당히 무리일 것으로 단된다.

첫 번째 안은 기존의 성과 리제도(BSC)와 성과주의 산제도를 통합하는 것이다. 략목

표 성과목표를 명확히 하고( 략목표와 성과목표 체계는 성과 리제도(BSC)와 동일하게

설정함) 이에 따른 성과평가지표를 가 성과 리제도(BSC)상의 KPI를 바탕으로 개발하여

추가 인 지표개발로 인한 혼란을 최소화하여야 한다. 한, 기존의 세세항 단 의 산체계를

재분류하여 성과 리제도(BSC)의 략목표 주요성공요인(CSF)을 성과목표를 기 으로

산을 배분하면 핵심성과지표(KPI)를 산의 성과지표로 활용할 수 있으므로, 지표의 일 성을

높이는데 도움이 될 것으로 단된다. 이러한 경우 성과계획서 작성과 성과보고서 작성시 피드

백하는 경우에도 산이 성과를 창출하는데 유일한 요소는 아니며, 시장상황의 변과 같은 환

경변화가 경 성과에 미치는 향을 종합 으로 고려하여 평가하는 것이 반드시 필요하다.

두 번째 안은 완 한 부처자율편성(Top-Down)방식을 도입하는 것이다. 우정사업본부와

같이 체조직의 성과가 명확히 정의되는 조직의 경우 성과에 따라 즉, 매출액 이익규모에

따라 산을 배정할 수 있을 것이다. 이 경우 정부는 민간에서의 은행 혹은 투자자로서의 역할

을 수행할 수 있다. 즉, 산당국은 우정사업본부에서 산지원을 하는 경우 한 체거래

이자율을 용함으로서 융기 과 같은 견제 통제권을 행사할 수 있을 것이므로 우정사업

본부장의 책임경 체제를 보다 강화하면서도 한정된 산자원을 효율 으로 사용할 수 있다. 이

러한 경우 우정사업본부장은 본부내의 산운 과 인사권에 한 권한을 폭 임받아 보다

책임감 있고 효과 으로 시장에 응할 수 있을 것이다. 재 우정사업본부는 통신사업특별회계

(우정부문)와 우체국보험특별회계로서 일반회계와 분리되어 운 되고 있고 기업회계방식으로

도 회계처리를 하고 있는 만큼 련법령의 개선과 산당국의 의지가 있다면 검토해 볼만한


논단 75

안으로 생각된다.

Ⅵ. 결 론

본 고에서는 우정사업본부의 성과주의 산제도 도입방향에 한 반 인 검토를 수행하

다. 먼 성과주의 산제도의 개요 체계를 살펴보고 우정사업본부에서 운용하고 있는 기존

성과평가제도와의 비교분석을 수행하 다. 성과주의 산제도는 원래 재정사업의 목표와 성과

지표를 설정하고 지표에 의한 평가결과를 재정운 에 반 하는 제도로서 일반 행정부처에 합

하게 설계되어 있는 모델이다. 따라서 시장에서 사업을 수행하고 있는 우정사업본부에 도입하기

해서는 상당한 커스터마이징이 필요하다. 한 재 우정사업본부는 우정사업본부장 평가제

도 우정사업 소속기 경 평가 그리고 성과 리제도(BSC) 등 다양한 성과평가제도를 운용

이다. 성과주의 산제도도 성과평가제도의 일부로서 다른 제도와 일 성을 유지하는 것이

요하며, 장기 으로도 여타 성과평가제도가 성과 리제도(BSC)를 심으로 일 성있게 통합

되어야 한다.

우정사업본부에 성과주의 산제도가 도입되기 해서는 첫째, 효과 인 략목표 성과목

표를 설정하는 문제 둘째, 성과목표에 따른 핵심 평가지표를 선택하는 문제 셋째, 성과목표와

산간의 인과 계의 부족문제를 해결하여야 하며, 효과 인 운용을 해서는 성과 리제도

(BSC) 로세스 의 한 부분( 산배분)으로 도입하여 기존제도와 통합하는 것이 바람직하다.

궁극 으로는 기업활동의 특성을 반 한 부처자율편성 방식으로 이행을 통하여 제한된 산

의 효율 인 활용과 우정사업본부장의 책임경 체제 구축을 달성할 수 있을 것으로 생각된다.

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우정사업본부의 성과주의 예산제도 도입방안 · 의 성과관리제도를...

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