• 연구과제명 : 사회적일자리 창출사업의 실태와 정책적 효과• 연구기간 : 2008. 02 ~ 2008. 12• 연구수행자

연구책임자

공동연구자

윤정향

노대명

이시균

황광훈

한국고용정보원 부연구위원

한국보건사회연구원 연구위원

한국고용정보원 부연구위원

한국고용정보원 연구원

i

❚차 례❚

요 약 ······················································································································· viii

I. 서 론 ········································································································· (윤정향) … 1

1. 연구의 필요성과 목적 ···················································································· 1

2. 연구방법과 구성 ···························································································· 3

II. 이론적 배경 ····························································································· (윤정향) … 5

1. 사회적일자리 창출사업을 이해하는 시각 ······················································ 5

2. 사회적일자리 사업의 경과 및 추이 ······························································· 16

III. 각국의 사회적 기업 지원정책과 고용창출 효과 ···································· (노대명) … 23

1. 문제제기 ········································································································ 23

2. 사회적 기업 개념의 다의성 ··········································································· 24

3. 사회적 기업의 다양한 발전경로 ···································································· 28

4. 사회적 기업의 제도화 ··················································································· 32

5. 사회적 기업의 고용 규모 ··············································································· 38

6. 사회적 기업의 고용창출 성과 ······································································· 43

7. 소결 : 한국 사회적 기업 육성정책에 대한 시사점 ········································· 53

IV. 사회적일자리 창출사업의 현황 및 추이 ·································· (이시균 ․ 황광훈) … 561. 참여자 특성별 연도별 실태 ··········································································· 56

2. 참여기관 특성에 따른 연도별 실태 ······························································· 66

3. 참여자의 인적 속성 실태 ··············································································· 73

4. 사회적일자리 창출사업 참여기관의 실태 ····················································· 83

5. 분석결과의 요약 ···························································································· 89

ii

V. 사회적일자리 참여자의 참여 지속성 및 노동이동 실태 ······················· (이시균) … 91

1. 참여자의 지속성 실태와 결정요인 분석 ······················································· 92

2. 참여경험자의 노동이동 분석 ······································································· 111

3. 요약 및 소결 ································································································ 124

VI. 사회적일자리 창출사업 참여업체의 ‘지속가능성’ 분석 ········· (윤정향 ․ 황광훈) … 1261. ‘조직’ 안팎에서 부딪치는 곤경 ···································································· 127

2. 서비스의 품질, 틈새시장의 경쟁 ································································· 136

3. 일자리 창출의 불안정성과 잠재성 ······························································ 143

4. 소결 : 정책적 개선점 ··················································································· 148

VII. 요약 및 정책적 제언 ··········································································· (윤정향) … 154

1. 요약 및 함의 ································································································ 154

2. 정책적 제언 ································································································· 158

참고문헌 ················································································································ 161

iii

❚표차례❚

사회적 기업 조직형태와 전체 임금노동자 대비 비중 ·························· 7

연도별 사업유형의 변화 및 특징 ······················································· 17

정부의 사회적일자리 사업 예산과 인원 실적 ···································· 19

연도별 사업분야별 선정사업장 수 ···················································· 19

연도별 사업유형별 선정인원 수 ························································ 20

미국과 유럽 사회적 기업의 특징 비교 ··············································· 29

사회적경제 조직들의 형태별 법적 지위 인정여부 ···························· 34

유럽 주요 국가의 사회적 기업 관련 법률 ·········································· 35

유럽 각국의 사회적 기업 지원정책의 주요 내용 및 성격 ·················· 37

유럽 각국 제3섹터의 고용 규모 ························································ 38

제3섹터 재원의 구성, 1995 ······························································· 38

유럽 각국의 전체 근로자 중 사회적경제부문의 근로자(2002-2003년) · 39

유럽연합의 협동조합, 공제조합 및 시민단체의 유급근로자 수

(2002-2003년) ··················································································· 40

스페인 경제에 있어 사회적기업의 고용성장 ····································· 42

유럽 각국의 사회적경제 부문 고용증감율 ········································ 43

사회적 서비스 제공과 국가재정지원 정도에 따른 사회적 기업 모델 · 45

프랑스 사회적 경제 기업들의 주요 사업영역 및 사업특성 ··············· 46

이태리 제3섹터 조직들의 수입(Funding) 구조 ································ 47

CIC의 목적에 따른 참여 종사업종 ···················································· 49

CIC의 지역별 기업규모 및 종사자 수 ··············································· 49

CIC가 제공하는 서비스에 대한 업종별 지불방식의 구성 ················· 51

iv

성별 연도별 참여자 현황 ··································································· 57

연령별 연도별 참가자 현황 ······························································· 58

학력별 연도별 참여자 현황 ······························································· 58

참여자 전공별 연도별 현황 ······························································· 59

지역별 연도별 참여자 현황 ······························································· 60

참여자 산업별 연도별 현황 ······························································· 61

연도별 참여자의 참여기관 현황 ························································ 62

참여자 유형별 연도별 현황 ······························································· 63

참여자의 참여희망사업 분야의 연도별 추이 ···································· 64

참여기관의 참여사업 유형에 따른 연도별 현황 ······························· 67

참여기관의 지역별 연도별 현황 ······················································· 68

참여기관의 산업별 연도별 현황 ······················································· 69

참여기관의 규모별 연도별 현황 ······················································· 70

참여업체의 모집분야의 연도별 현황 ················································ 71

참여자의 성별 속성과 지역별 분포 현황 ·········································· 73

참여자의 연령별 속성과 지역별 분포 현황 ······································ 74

참여자의 학력별 속성과 지역별 분포 현황 ······································· 75

참여자 유형에 따른 지역별 분포 현황 ·············································· 75

참여자의 성별-참여기관 현황 ··························································· 76

참여자의 연령별-참여기관의 현황 ··················································· 76

참여자 학력에 따른 참여기관의 현황 ··············································· 77

참여자 유형별 참여기관의 현황 ······················································· 78

참가사업유형별 성별 참여자 현황 ··················································· 79

참가사업유형별 연령별 참여자 현황 ··············································· 80

참가사업유형별 학력별 참여자 현황 ··············································· 81

참가사업유형별 참여자유형별 참여자 현황 ···································· 82

회사연령과 참여기관 규모별 실태 ··················································· 83

지역별 참여기관 규모별 실태 ·························································· 84

v

지역에 따른 참여사업유형 실태 ························································ 85

참여업체 업종에 따른 참여사업유형 실태 ········································ 85

회사연령과 참여사업유형 실태 ························································· 86

종업원 규모와 참여사업유형 실태 ····················································· 87

기업연계형 사업의 사업규모, 기업지원금 규모, 정부지원금 현황 ···· 88

사회적기업 사업의 사업규모, 기업지원금, 정부지원금 현황 ············ 88

사회적일자리창출사업 참여자의 성별 참여지속성 ···························· 92

사회적일자리창출사업 참여자의 연령별 참여지속성 ······················· 94

사회적일자리창출사업 참여자의 학력별 참여지속성 ······················· 95

사회적일자리창출사업 참여자의 지역별 참여지속성 ······················· 96

사회적일자리창출사업 참여자의 모집분야별 참여지속성 ················ 97

사회적일자리창출사업 참여자의 산업별 참여지속성 ······················· 97

사회적일자리창출사업 참여자의 사업체 규모별 참여지속성 ············ 98

사회적일자리창출사업 참여자의 참여기관별 참여지속성 ················ 99

사회적일자리창출사업 참여자의 참여자유형별 참여지속성 ··········· 101

사회적일자리창출사업 참여자의 참여사업유형별 참여지속성 ······· 102

사회적일자리창출사업 참여자의 참여사업유형별 참여지속성

(2003-2006년) ················································································· 104

사회적일자리 참여지속성에 미치는 효과 I (네가티브이항모형) ···· 105

사회적일자리 참여지속성에 미치는 효과 II (네가티브이항모형) ··· 107

사회적일자리 참여지속성에 미치는 효과 III (네가티브이항모형) · 108

사회적일자리 참여지속성에 미치는 효과 Ⅳ (네가티브이항모형) ·· 110

사회적일자리 참여자 중 성별 재취업 현황 ····································· 111

사회적일자리 참여자 중 연령별 재취업 현황 ································· 112

사회적일자리 참여자 중 학력별 재취업 현황 ································· 112

사회적일자리 참여자 중 지역별 재취업 현황 ································· 113

사회적일자리 참여자 중 모집분야별 재취업 현황 ·························· 114

vi

사회적일자리 참여자 중 산업별 재고용 현황 ·································· 114

사회적일자리 참여자 중 사업체 규모별 재고용 현황 ······················ 115

사회적일자리 참여자 중 참여기관별 재고용 현황 ·························· 116

사회적일자리 참여자 중 참여자 유형별 재취업 현황 ······················ 116

사회적일자리 참여자 중 참가사업유형별 재취업 현황 ··················· 117

사회적일자리 참여자 중 참가사업유형별 재취업 현황 : 2003-2006년 ·· 118

사회적일자리 참여자 중 재취업에 미치는 효과 I (프라빗 모형) ····· 119

사회적일자리 참여자 중 재취업에 미치는 효과 II (프라빗 모형) ··· 121

사회적일자리 참여자 중 재취업에 미치는 효과 III (프라빗 모형) ·· 122

사회적일자리 참여자 중 재취업에 미치는 효과 IV (프라빗 모형) ·· 123

vii

❚그림차례❚

[그림 Ⅲ-1] 이태리 사회적 협동조합의 기관 및 고용추이(1994~2005) ············· 41

[그림 Ⅲ-2] 영국 사회적 기업의 등록추이(2005년 8월~2008년 4월) ················· 42

[그림 Ⅲ-3] CIC의 규모별 참여인력의 유형과 분포 ·········································· 50

[그림 Ⅲ-4] CIC 총매출의 유형별 분포 ····························································· 51

viii

요 약

1. 연구목적과 연구방법

● 연구목적

- 공공 일자리 창출 정책이 노동시장에 끼치는 영향을 알아보기 위해, 노동부

가 실시하고 있는 사회적일자리 창출사업의 정책적 효과를 분석

● 양적 연구방법과 질적 연구방법 사용

- 양적 연구를 위해 2003년부터 2008년 8월 31일까지 사회적일자리 창출사업

원자료 활용.

- 실태 분석 및 고용보험 원자료와 연계하여 사회적일자리 참여 경험자들

의 노동이동 및 재취업 효과 분석

- 질적 연구를 통해, 사회적일자리 참여기관의 실무자와 집단면접을 실시하

여 정량적 분석에서 얻기 어려운 노동시장 영향들을 도출하고자 함.

⇒ 수도권 지역의 사업 담당자 5인과 세 차례의 심층 면접 추진

2. 각 장별 요약 및 함의

● 사회적일자리 창출사업의 성격규정에 관한 이론적인 흐름들을 검토

● 국가와 비영리조직의 혼합적인 서비스 공여방식. 국가가 시장 메커니즘을 활

용하여 서비스를 공여하면서 감독과 관리역할을 재강화하는 양상

● 서구유럽을 중심으로 사회적기업과 이들이 고용창출에 끼치는 효과를 비

교 검토하여 한국은 잠재적인 성장의 여지가 많다는 함의 도출

ix

- 서구유럽의 사회적 기업 성장은 복지체제의 변화과정에서, 복지축소 전략

과 밀접한 관련이 있지만 한국은 복지확대 전략에서 추진

- 고용창출 효과와 관련하여 유럽은 상대적으로 저임금의 일자리로 기존

일자리를 대체하는 결과를 초래하였지만, 한국은 서비스 공급이 수요에

크게 미치지 못한다는 점에서 신규 고용창출 잠재력이 큰 나라. 제한적

이나마 양질의 일자리 창출 가능성도 큼.

- 일자리 창출전략과 비영리민간부문의 동반성장의 문제에서 국가마다

상이한 긴장 관계가 있음. 우리나라도 유급노동 확대를 통한 고용창출

과 자원봉사 활용을 통한 비용절감 목적을 잘 조화시킬 필요.

● 2003년부터 2008년 8월까지 노동부의 사회적일자리 창출사업의 전반적인 현

황을 참여자, 참여기관으로 나누어 살펴봄

- 전체 구직신청자 43,437명 중 여성(79.2%)이 남성(20.8%)에 비해 높은 참

여율을 보임.

- 연령별로는 장년층에 해당하는 40-49세의 참여율(28.6%)이 가장 높았고

30-39세층(23.7%)이 뒤를 잇고 있음. 연도별로 보면 40대 이상 연령층의

참여비중이 점차 높아지는 추세를 보임.

- 학력별로 보면 고졸이 전체의 37.6%로 가장 많았지만, 전문대졸 이상의

학력도 38%로 높게 나타남. 연도별 추이를 보면 고학력자 비중은 점차

감소하는 추세를 보인 반면 저학력자의 비중이 높아지는 것으로 나타남.

- 지역별로 보면 서울 ․ 경인지역이 높은 비율을 보였고, 참여자 집단을 유형별로 나누었을 때는 ‘일반인’으로 분류되는 집단이 48.6%로 절반 가까이

참여.

- 참여자들이 희망하는 사업분야는 대분류 기준에서는 사회복지 분야가 가

장 많았고 세부적으로는 가정봉사원 파견, 아동 ․ 청소년 ․ 노인 ․ 장애인 상담 및 복지 관련 분야, 재활용 관련 사업(환경분야)으로 나타남. 이른바

여성 편중적인 사업분야가 많다는 것도 확인.

- 참여자의 산업분포를 살펴보면 보건 및 사회복지사업에 참여한 비중이

65.0%로 압도적으로 컸지만 점차 비중이 낮아지는 추세를 보임. 반면 기

타공공수리 및 개인서비스업을 비롯하여 제조업, 교육서비스업 등의 비중

은 높아지는 것으로 나타나 타산업으로도 점진적으로 확대되고 있음.

x

● 전체적으로 참여자의 인적속성을 살펴보면 노동시장 취약계층의 참여가 두

드러지고 있는 것으로 나타났으며, 기간이 경과하면서 취약계층의 참여가 더

욱 확대되는 것으로 나타나 사회적 일자리가 이들 취약계층에 일자리를 제

공하고 있는 것으로 확인

● 참여자들이 근로하는 참여업체는 전체 응답자(37,591명) 중 88.6%가 ‘비영리

단체’로 나타남

- 참가사업유형별로 보면 수익형 성격에 해당하는 자립지향형사업에 참여하

는 비중과 비수익형 성격에 참여하는 비중이 엇비슷하게 나타났지만 최근

에는 수익형 성격이 확산되는 양상.

- 수익형사업과 비수익형 혹은 공익형사업에 참여했던 인적속성을 살펴보면

거의 비슷한 인적구성을 가지고 있는 것으로 나타났지만, 수익형사업의 참

여자 보다 비수익성사업이나 공익형사업 참여자의 학력수준이 다소 높게

나타남.

● 참여기관의 특성을 분석한 결과에 따르면, 참여를 신청한 3,062개 업체들은

서울 ․ 경인지역에 40% 가량 분포되어 있어 사회적일자리 사업이 수도권에 집중되고 있음이 확인

- 참여기관의 종업원 규모를 보면 30인 미만 사업장이 85% 가량으로 대부

분 소규모 영세업체임.

- 참여 업체의 주요 업종을 보면 보건 ․ 사회복지 사업이 70% 정도로 가장 많고, 기타공공수리 및 개인서비스업 17% 정도, 교육서비스업 4% 순으로

나타남.

- 모집사업 분야를 보면, 전체 사업이 가정봉사원, 상담 ․ 복지 관련 사업, 재활용 사업 등으로 편중되어 있는 것으로 나타남.

- 참여사업유형은 비수익형 사업이 가장 높았지만 최근에는 수익형 사업으

로 분류되는 비중이 높았음

- 기업연계형사업과 사회적 기업의 정부지원 현황을 보면 기업연계형사업에

정부지원 규모가 비교적 높게 나타났고 사회적 기업에 대한 지원은 대부

분 5억 미만 수준인 것으로 나타남.

● 사회적일자리 창출사업 참여자의 참여지속성과 노동이동 실태를 분석

- 이를 통해 누가 사회적일자리 창출사업에 지속적으로 참여하는지, 재고용

xi

비율이 높은지를 파악하였고, 어떤 참여기관에서 속했는지에 따른 지속성

과 노동이동 실태도 분석

● 사회적일자리 창출사업 참여자의 인적속성별로 참여지속성과 관련한 분석결

과를 보면 다음과 같음

- 남성 보다는 여성이 지속적으로 참여할 가능성이 높은 것으로 나타남. 그

러나 그 차이는 3.0%로 그리 크지는 않았음.

- 연령이 높을수록 사회적일자리에 지속적으로 참여할 가능성이 높았음. 청

년층은 30세~54세 이하 중장년층 보다 사회적일자리에 지속적으로 참여할

가능성이 낮은 것으로 나타난 반면, 55세 고령자층은 중장년층 보다 지속

적으로 참여할 가능성이 높은 것으로 나타남. 청년층은 장년층 보다 6.7%

정도 참여 가능성이 낮았고, 고령자층은 중장년층 보다 4.1% 참여 가능성

이 높았음.

- 학력별로 보면 전문대 졸업자와 고졸이하 학력자간 참여 지속성은 별 차

이가 없는 것으로 나타난 반면 대졸이상 학력자는 전문대 졸업자 보다 참

여 지속가능성이 1.7% 정도 낮은 것으로 나타남.

● 참여기관의 성격별로 사회적일자리의 참여 지속 가능성을 살펴봄.

- 실업극복지원단체와 공공근로 민간위탁단체나 지방관서 등 인정단체의 경우

에 비영리단체로 분류된 기관 보다 지속적으로 참여할 가능성이 높았지만

자활후견기관은 비영리단체 보다 지속적으로 참여 가능성이 낮게 나타남.

- 결과적으로 자활후견기관이 다른 참여기관 보다는 사회적 일자리 사업에

지속적으로 참여하지 못하는 것으로 확인됨. 비영리단체나 실업극복지원단

체가 비교적 사회적일자리에 지속적으로 참여할 가능성이 높은 기관으로

판단됨.

● 비수익형사업과 수익형사업 간에 참여지속 가능성이 별 다른 차이가 없는

것으로 나타남.

- 2007년 이후 사회적일자리가 수익형사업 위주로 전환되면서 전 기간을 대

상으로 한 분석에서는 수익형사업에서의 지속성이 높은 것으로 나타났지

만 수익형사업과 비수익형사업이 공존했던 2006년까지의 자료만으로 분석

하면 두 유형간 차이는 없었음.

● 참가자 유형별 참가 지속성을 분석한 결과를 보면 일반인으로 분류된 참여

자 유형이 장기실업자와 고령자 보다 지속가능성이 높았고 장애인 보다는

낮았음. 그 외 일반인과 다른 유형들 간에는 별 차이가 없었음.

xii

- 이러한 결과는 대체로 참가자들이 민간부문에서 일자리를 찾기 힘든 비슷

한 수준의 취약계층임을 의미함.

● 사회적일자리 창출 사업 참여 경험자의 인적속성별 노동이동 실태분석 결과

를 요약하면 다음과 같음

- 전체적으로 2003년부터 2007년까지 사회적일자리에 참여했던 경험자 중에

서 고용보험 사업장에 재고용된 비율은 28.9%로 확인.

- 성별로 살펴보면 사회적일자리사업에 참여한 경험자 중 남성이 재고용된

비율은 28.2%이고 여성은 29.1%임. 재고용결정요인 분석결과를 보면 여성

이 남성보다 다소 재고용 확률이 다소 높았으나 큰 차이를 보이지 않았

음. 이러한 결과는 사회적일자리에 참여한 사람들에서 성별로 노동력의

질 차이가 크지 않음을 반영한 것임.

- 연령이 낮을수록, 학력수준이 높을수록 재고용확률이 높아지는 것으로 나

타남. 이것은 인적자본투자 수준이 높은 노동력의 경우 사회적일자리에 머

무르지 않고 다른 민간부문으로 이동하고 있는 것으로 해석됨. 20대의 경

우 재고용 비율은 38.2%였고 30대의 재고용 비율은 32.7%로 다른 연령층

에 비해 높게 나타남.

- 학력별로 살펴보면 초졸이하 참가경험자의 재고용 비율은 22.1%, 중졸이

하 23.3%, 고졸이하 27.2%, 전문대졸업자의 재고용 비율은 36.5%로 가장

높았음. 대졸이하 학력자의 재고용 비율은 31.5%였고 대학원 졸업 이상은

30.4%로 나타남. 재고용 결정요인 분석결과도 동일한 결과가 나타남.

● 참여기관별로 참여경험자의 재고용확률을 살펴보면 비영리단체에 참여했던

경우 보다는 자활후견기관에 참여한 경험자의 재고용확률이 높았음

- 참여경험자 비중이 매우 적은 공공근로민간위탁단체의 경우를 제외하면

자활후견기관에 속했던 참여경험자의 재고용 비율이 43.8%로 가장 높게

나타남.

- 그 외 다른 기관에서의 재고용 비율은 27.5%에서 29.1%로 엇비슷한 재고

용 비율을 보임.

● 참가경험자 중 참여사업 유형에 따른 재고용확률을 보면 비수익형 사업유형

에 참여했던 경험자와 수익형 사업유형에 참여했던 경험자 간에 재고용확률

의 차이는 없었음.

- 수익형사업과 비수익형사업 간에 참여경험자의 재고용에 별 다른 영향을

미치지 못하고 있는 것을 확인할 수 있음. 수익형사업에 해당하는 자립지

xiii

향형사업이 56.6%로 가장 높았고 비수익형사업이 53.6%를 차지하여 자립

지향형사업이 비수익형사업 보다 다소 높게 나타남.

- 반면 공익형사업은 48.4%, 수익형사업 중 초기 수익형사업은 41.0%, 자체

수익형사업은 47.2%, 민간자원동원형사업은 41.9%로 공익형사업의 재고용

비율이 높게 나타남.

- 그러나 재고용결정요인 분석결과를 보면 비수익형 사업유형에 참여했던

경험자와 수익형 사업유형에 참가했던 경험자 간에 재고용확률 차이는 없

는 것으로 나타남.

● 실업자에 해당하는 청년실업자는 재고용확률이 높았지만 다른 유형은 커다

란 차이를 보이지 않았음

- 청년실업자의 재고용확률은 42.5%로 높게 나타났지만 다른 유형은 30%대

의 재고용확률을 보였음.

- 재고용 결정요인 분석결과를 보면 청년실업자는 일반인보다 재고용 확률

이 높게 나타났고, 고령자 등은 재고용 확률이 낮았으며, 기초생활보호대

상자 ․ 여성가장 ․ 장애인은 일반인과 비슷한 재고용확률을 보였음.● 전체적으로 사회적일자리는 취약계층이 주로 지속적으로 참여

- 비교적 인적자본 수준이 높은 참여자는 사회적일자리에 머무르지 않고 이

동하고 있는 것으로 파악됨.

- 비영리단체와 같은 시민사회단체에서 일했던 참여자가 지속적으로 참여하

려는 경향이 큰 것으로 나타났으며, 수익형사업과 비수익형사업간의 지속

성과 노동이동의 차이는 발견하지 못함.

● 참여기관의 사회적 참여 지속성에 영향을 끼치는 요인 분석

● 추출된 요인들 : 조직 자체의 곤란 요인, 조직의 생산물을 둘러싼 요인, 노

동시장 영향 요인

- 조직자체로서 느끼는 어려움에는 수익성 지향의 평가방식, 서비스 이용자

를 수익창출 대상으로 인식하는 데서 오는 도덕적 혼란, 정부지원에 수반

되는 규제로 인해 기관의 자율성 약화.

- 서비스와 관련된 어려움에는 업종에 따라 서비스의 전문성 판별기준이 다

르지만 명확한 기준이 없다는 것과 더불어 사회적으로 돌봄노동에 대한

인식인 낮다는 것임.

xiv

⇒ 사회적일자리 사업이 가격결정의 선도적 역할을 하여 부문시장의 질을

개선하는데 기여하고 있음. 적극적으로 강화해야 할 부분임.

- 일자리 창출과 관련하여, 매년 일정규모의 일자리가 조성되지만 저임금 단

기 일자리여서 참여주체들 모두 불안정성에 대한 불만이 높음.

⇒ 고령자, 중장년층 이상의 (경력단절) 여성들의 노동시장 진입을 이끌었

고, 이들이 노동을 통해 성장하고 도약할 수 있는 계기가 되고 있다는

점에서 강한 긍정성이 있음.

⇒ 비공식 부문으로 남아 있던 돌봄서비스를 제도화함으로써 무분별하게

난립하고 있는 비공식부문과 민간 알선업체를 선도하고 혁신할 수 있

는 잠재적 영향력이 풍부.

3. 정책적 제언

● 경제침체로 인한 고용부진이 지속되는 상황에서 민간고용을 잠식하지 않으

면서도 취약계층에게 일자리를 지속적으로 제공하는 정책이 될 수 있을 것

으로 판단

● 참여기관이 안정적으로 사회적일자리사업을 지속하는 경우에 참여자의 지속

적 참여도 가능한 것으로 나타남.

- 수익성 중심의 성과평가 보다는 기관의 사회적 기여도 등의 다각적 평가

척도를 개발하여 보다 풍부한 평가방식을 갖출 필요.

- 사회적일자리 사업이 지역을 거점으로 지역주민의 사회서비스 욕구와 지

역사회 개발을 성장의 중요 단계로 상정하고 있다는 점에서, 노동부가 주

도적으로 부처 간 협력과 조정방안 마련.

- 지원 기간 연장과 단계적인 지원축소 방안 마련.

- 업종 및 지역적 특수성을 고려하여 관리 및 감독방식, 지원방식의 유연성

을 접목하는 노력 요망.

- 사회적일자리 참여업체 간의 과도한 경쟁은 지양.

I. 서 론 • 1

I. 서 론

1. 연구의 필요성과 목적

많은 국가들이 일자리 창출 ․ 지원 사업을 추진하면서 공공 영역에 시장시스템을 일부 혹은 전면적으로 도입하고 있다. 1980년대 신자유주의 정부들이 대거 등장하

면서 국가가 정책을 추진 ․ 집행하는데 있어 민간부문의 역할이 줄곧 강조되어 왔지만, 일자리 부족 문제에 직면하던 1990년대 초반부터 세계적으로 전개되어 온 양

상은 민간부문 내에서의 지형 변화를 보여주면서 더욱 확대 추세에 있다. 복지책임

의 지역분권화, 자발적 협의체가 결합된 적극적 시민사회 육성의 중요성 부각

(Giddens, 1998), 자유민주주의의 위기(crisis of liberal democracy)로부터 자발주의

복원(Brown, et al, 2000; 56-57), 정치제도로부터의 소외, 시민권 붕괴, 사회적 자본

약화와 시민사회 담론의 부활(Cohen & Arato, 1992; 황보람, 2007) 등 다양한 해석

이 장을 이루고 있다(Fyfe & Milligan, 2003).

민간부문의 지형 변화는 정부와 민간 모두가 유도한 부분이다. 정부는 주도적으

로 특정 영역의 노동시장을 창출하면서 그 시장을 통해 재화와 서비스를 생산하고

전달하는 체계를 구축해오고 있다. 다른 한 축은 정부의 노력을 추동한 세력으로

비영리 민간부문 중에서도 공공의 이익을 위한 활동에 참여하면서, 독립적이며, 이

윤배분에 치중하지 않는 조직된 자발적 기구들(voluntary organizations)이다. 이들

은 일자리 창출과 지역사회 주민의 삶의 질 향상이 결합되는 지점을 공식화하고

확대하기 위해 정부의 적극적인 개입을 요구해왔다.

전 세계적으로 정부와 민간이 각각의 이해관계 속에서 여러 유형의 일자리 사업

들을 만들어내고 있다. 이 사업들이 어떻게 도입되고 진행되고 있으며 향후 전망은

어떠한지를 분석하는 관점은 거시적인 규범적 ․ 철학적 담론에서부터 미시적인 정책효과까지 다차원적이면서 광범위하다. 사회적경제(social economy), 사회투자 전

략(social investment strategy), 시민권, 시장실패에 따른 정부개입의 효과, 국가와

시민사회의 관계, 혼합경제(mixed economy) 혹은 복지다원주의 등 정치이론, 시민

권론, 국가론, 사회운동론, 신제도주의 관점까지 최근 일련의 공적 고용서비스를

2 • 사회적일자리 창출사업의 실태와 정책적 효과

다루는 이론적 자원들은 풍부하다.

우리나라도 유사한 양상들이 활발히 전개되고 있다. 노동부의 사회적일자리 창

출사업, 보건복지부의 자활사업과 바우처사업 등을 대표로 정부 각 부처에서 실시

하는 일자리창출사업 방식의 공공고용서비스(Public Employment Service)는 방법,

재원, 전달체계의 차이에도 불구하고 궁극적으로는 사회성원의 재통합

(reintegration)을 목표로 한다는 점에서 많은 공통점을 지닌다. 즉 이 사업들은 취

업취약계층, 장 ․ 단기 실직자, 비경제활동인구가 노동시장에 진입하여 노동의 대가로 수입을 얻으면서 ‘노동자’로서의 지위를 획득하도록 하며, 동시에 근로나 납세

의 의무를 이행하면서 그에 상응하는 보장성 혜택을 받아 사회 성원으로서 확고하

게 자리매김하도록 권리를 부여하고, 끝으로 서비스가 절실하게 필요하지만 구매

능력이 없거나 제공기관이 없어 서비스를 받지 못했던 사람들에게 사회가 서비스

를 제공함으로서 구성원들 사이의 정서적 유대를 높여 공동체 의식을 확산하는 데

기여한다는 취지를 갖고 있다. 이런 점에서 정부와 민간이 공동으로 참여하는 공공

고용지원서비스는 노동시장 통합, 시민으로서의 통합, 그리고 사회성원 간의 통합

을 명시적인 목표로 한다.

이 연구는 정부의 일자리 창출 정책 중 하나로서 노동부가 실시하고 있는 사회

적일자리 창출사업의 실태와 정책효과를 분석한다. 노동부의 사회적일자리 창출사

업과 사회적 기업에 관한 최근 논의들을 보면 거시적 ․ 미시적으로 이 사업이 노동시장에 어떤 영향을, 어떻게 끼치며 그 성과는 무엇인지에 관한 실증 연구는 미흡

한 편이다. 그 원인을 살펴보면, 거시분석의 경우 소규모의 사회적일자리 창출사업

으로 전체 노동시장 효과의 분석적 함의를 거의 도출하기 어렵다는 데 있다. 비교

적 간단하게 살펴볼 수 있는 방법인 산업연관표를 이용한 분석조차도 그 규모가

작아 그다지 유용하지 않기 때문이다. 뿐만 아니라 이 사업의 주 목표대상이 취업

취약계층이므로 일반 노동시장의 특성을 보여주거나 노동시장에 끼치는 파급효과

도 제한적일 수 있다는 점에서 연구자의 관심을 집중시키지 못한 것도 있으리라

짐작된다. 그렇지만 미시적 수준의 양적 분석이 부족했던 이유는 낮은 자료접근성

에 기인한다. 그 외 추가적으로 서구처럼 협동조합이나 자치기구와 같은 비영리 민

간조직이 자생성을 가지고 뿌리내릴 만큼 시민사회의 지반이 튼튼하지 못한 것도

효과에 대한 사전적 기대를 갖기 어렵게 한다.

양적 연구가 아니더라도 최근에는 이 분야에서 정책효과와 관련한 꾸준한 연구

물들이 쏟아지고 있어 일자리 창출정책으로서 이 사업에 대한 평가가 활발하게 공

론화되고 있다. 데이터의 구조적 제약으로 인해 이 연도 거시적 분석은 차후로 보

류하기로 하고 미시적인 노동시장의 영향들을 도출하는데 집중하기로 한다. 특히

I. 서 론 • 3

이 연구가 주목하는 바는 사회적일자리 창출사업이 ‘고용주로서의 마지막 보루

(Cowling & Mitchell, 2002)’로서 국가 개입에 의한 고용정책의 절실성과 사회서비

스의 보편적 확대를 위한 견인차로서의 잠재력을 내재하고 있다는 점이다.

2. 연구방법과 구성

이 연구는 사회적일자리 창출사업의 실태와 정책효과를 분석하기 위해 양적 연

구방법과 질적 연구방법을 사용하였다. 양적 분석을 위해 사용한 자료는 한국고용

정보원에서 관리하는 노동부의 사회적일자리 창출사업 원자료이다. 2003년 사회적

일자리 사업 데이터를 구축한 시점부터 2008년 08월 31일 시점까지를 기준으로,

2008년 10월 3일 추출한 자료를 사용하였다. 이 자료는 사회적일자리 창출사업의

실태뿐만 아니라 고용보험 자료와 연계하여 참여자들의 노동이동과 재취업 효과를

분석하는데 사용할 것이다. 행정자료의 특성상 사회적 일자리 참여자와 참여기관

의 주요 정보의 누락 및 측정오차가 발생할 소지가 있으나 참여자와 참여기관에

관한 전수자료로서 활용가치는 풍부하다고 할 수 있다.

질적 연구로는 사회적일자리 창출사업에 참여한 경험이 있는 사회적일자리 참여

기관의 현장 실무자를 중심으로 집단면접(group interview) 방법을 사용하였다. 이

러한 방법을 선택한 이유는 노동시장 효과라는 것이 수치화된 자료로는 설명되지

않는다 하더라도 사업이 진행되는 현장에서 생생하게 확인되는 성과들이 있을 것

으로 판단되기 때문이다. 이 사업이 전체 노동시장에서 차지하는 비중이 작다는 점

을 상기하면 집단면접과 같은 질적 방법을 통해 실태를 분석하는 것도 효과적인

방법 중 하나이다.

집단면접을 위해 선정한 업종은 돌봄서비스와 교육서비스이다. 돌봄서비스는 사

회적일자리 창출사업 내에서 최다 규모이면서 사업의 목표를 잘 드러내는 대표 업

종이다. 교육서비스를 포함시킨 이유는 돌봄서비스만큼 여성노동력이 과밀화되어

있는 업종이지만, 돌봄서비스와 크게 다르지 않으면서도 비교 가능한 차이점들을

드러낼 수 있다는 점에서 고려되었다. 면접을 위해 9개의 기관을 선정하였으나 최

종적으로 참여한 기관은 5개 기관이었으며, 참여한 기관들은 각각 가사, 간병, 양

육, 교육 사업에 참여하는 단체들이다. 이 중에는 사회적기업으로 전환하거나 전환

을 준비하는 단체들이 포함되어 있어 사회적일자리 창출사업의 변화 지점들을 살

펴보는데 유용할 것으로 판단된다. 면접은 각 기관의 현장 실무자들과 진행하였는

4 • 사회적일자리 창출사업의 실태와 정책적 효과

데 반구조화된 질문지를 참고로 하면서 자유로운 의견개진 방식으로 2008년 11

월~12월 한 달 동안 총 3회에 걸쳐 진행되었다.

이 연구는 다음과 같이 구성된다.

1장 서론에 이어 2장에서는 1절에서 사회적일자리 창출사업을 이해하는 대표적

인 이론적 시각들을 제시한다. 우선, 정치 ․ 사회학적 접근을 통해 사회적일자리 창출사업이 어떤 노동 ․ 사회정책적 의미를 지니고 있는지 검토한다. 또한 공공부문과 민간부문의 책임과 역할이 최근 어떻게 달라지고 있는지를 살펴본다. 끝으로 공공

고용서비스 평가의 개괄적인 내용과 유념할 요소들을 설명한다. 2절에서는 노동부

가 지난 5년여 동안 진행해왔던 사회적일자리 창출사업의 개요와 특징 및 전반적

인 현황을 제시한다.

3장에서는 서구 각국의 사회적기업 설립과 지원정책의 고용창출 효과를 분석한

다. 서구의 사회적기업 논의는 우리나라에서 공공고용지원서비스가 아래로부터 추

동되어 자리매김하는데 상당한 영향을 주었다. 서구 각국도 제도적, 정치사회적 맥

락에 따라 여러 변화들이 모색되고 있으므로, 최근의 흐름을 분석하는 것은 향후

사회적일자리 창출사업과 사회적기업의 방향 모색에 이론적 ․ 실천적으로 많은 함의를 줄 수 있을 것으로 판단된다.

4장에서는 사회적일자리 창출사업이 시작된 2003년부터 2008년 자료추출 시점

까지의 실태를 기술적으로 살펴본다. 연도별, 참여자, 참여기관, 사업유형별로 비교

적 자세히 살펴본다.

5장은 사회적 일자리 창출사업 참여자의 노동이동 실태를 분석하고자 한다. 사회

적 일자리 참여자 중에서 누가 반복적으로 참여하는지 파악하여 민간고용을 대체하

는 효과가 있는지, 아니면 취약계층의 일자리 창출에 기여하는지를 파악해 보고자

한다. 또한 사회적 일자리를 경험한 참여자가 어느 정도로 향후 다른 노동시장에 재

진입하는지, 누가 재취업 확률이 높은지를 노동이동 분석을 통해 파악해 볼 것이다.

6장은 돌봄서비스와 교육서비스 영역에서 사회적일자리 창출사업에 참여하고 있

는 비영리 민간단체들의 현장 실무자들과 실시한 집단면접을 토대로, 참여기관의

사업지속성을 저해하는 요인과 이 사업이 노동시장에 끼치는 영향력을 도출하면서

쟁점들을 짚어볼 것이다.

7장에서는 사회적일자리 창출사업의 전반적인 특성, 문제점, 그리고 노동시장의

영향들을 정리하면서 정책적 개선 방안들을 제시한다.

II. 이론적 배경 • 5

Ⅱ. 이론적 배경

1. 사회적일자리 창출사업을 이해하는 시각

1) 복지혼합 지형의 변화 : 사회적경제, 사회투자전략

복지혼합(welfare mix) 혹은 혼합경제(Mixed Economy)는 한편에서는 1970년대

후반 국가의 일괄적인 복지공급을 두고 신자유주의자들이 ‘정부실패’를 비판하면

서 복지국가의 재정부담을 완화하고 공공복지의 경직성을 해소하자는 논리로, 다

른 한편에서는 복지국가가 복지 사각지대를 낳는 것에 대해 시민사회가 비판하면

서 그 대안으로 등장한 것이다. 개념상으로 복지혼합은 국가가 전담하던 복지서비

스를 국가, 시장, 공동체(가족, 지역사회)로 제공 주체를 다변화하여 서비스를 생산

․ 전달 ․ 공여하는 방식을 통칭한다. 역사적으로 복지혼합은 재정이전, 서비스 공급체계 이전, 서비스프로그램 이전 등 정부의 책임영역을 민간으로 이양하는 ‘민영화

(privatization)’의 대표방식으로 이해되어왔다.

정부실패(government failure)의 대안으로 부상했던 ‘민영화’ 정책들이 기대만큼

의 성과를 발휘하지 못해 결국 국가와 시장 둘 다 효과적이고 저렴한 서비스 제공

에 성공하지 못했다는 평가를 받음에 따라, 정책실패(policy failure)를 줄이기 위한

절충방식(OECD, 2000; Bacchiega & Borzaga, 2001)으로서 ‘혼합되고 개방적인 시

스템(Kramer, 2004)으로서의 ‘복지혼합’에 주목하고 있다. 게다가 20세기 말부터

서구 선진자본주의 국가를 필두로, 서비스 제공은 정부의 정치적 정당성을 인정받

기 위한 전략 차원에 국한되지 않고 경제발전의 주력 산업으로 기대를 모으고 있

다. 이런 가운데 서비스 산업의 복합적 특성이 공공-민간의 협조를 더욱 필요로 함

으로써, 국가와 시장의 서비스 공급 책임은 어느 일방이 도맡을 차원을 넘어 훨씬

복잡한 국면에 놓여 있다.

기존에는 조직, 프로그램, 재원 중 정부가 지니고 있던 총량의 일정 몫을 민간(특

히 시장)에 내주는 수준에 가까웠다면, 지금은 조직, 전달체계, 재원, 대상을 조건

에 따라 어떻게 유연하고 다양하게 결합할 것인가가 중요해진 것이다. 이러한 양상

6 • 사회적일자리 창출사업의 실태와 정책적 효과

이 두드러진 데는 몇 가지 이유가 있겠으나 무엇보다 한 국가의 주요 정책들이 전

국단위이든 지역단위이든 경제부흥과 고용 활성화라는 당면한 과제를 피해가기 어

렵기 때문이다. 그렇다고 정부와 민간이 서로 간에 힘의 관계를 배제한 채 상호우

호적인 파트너십을 형성한다는 것을 의미하지는 않는다. 예를 들어 ‘주체’만을 살

펴보면 크게는 정부와 민간의 영향력에 따라 어느 한 쪽의 속성이 강한 복지혼합

인 것처럼 보이겠지만 작은 단위로 접근하면 영리부문-비영리 민간부문-비정부 공

공부문-정부, 정부에서도 중앙정부와 지방정부, 비시장 내에서도 시민사회단체, 노

동조합, 사회복지 기관 등 각 조직형태에 따라 분담내용, 그리고 이용자를 위한 서

비스 전달방식도 특성화될 것이므로 힘의 관계는 다양한 외양을 띌 것이며 정책적

효과도 달라지게 마련이다. 전 세계적으로 이러한 흐름을 주도하는 실체가 사회적

경제이다.

한국의 ‘사회적일자리’의 제도적 모방이 되었던 ‘사회적경제(social economy)’는 여

러 개념과 혼용되고 있다. 유사개념으로 제3섹터, 비영리부문(non-profit sector), 연대경

제(solidarity economy), 대안경제(alternative economy), 비수익부문(non-lucrative

sector), 자발적 부문(voluntary sector)으로 불리면서 특정 영역을 대변하는 것으로 불리

기도 하지만 대체로 국가와 시장에 중첩되어 어느 한쪽으로 완전히 포섭되지 않는 영역

에서 도출되었다. ‘사회적경제’가 프랑스에 어원을 두며 유럽의 장구한 역사 속에서 등

장했던 민간조직 형태에서 출발한 유럽식 개념이라면, ‘비영리부문’은 미국의 비영리

민간단체라는 조직적 특성에서 성장한 개념이며, 자발적 부문은 영국식 전통에 뿌리를

두고 있다. 최근에는 ‘사회적경제’가 EU 차원에서 수용되는 등 비교적 광범위하게 사용

되고 있다(Defourny, Favreau & Laville, 2001; Defourny, 2001; Borzaga, Gui &

Povinelli, 2001; Moulaert & Ailenei, 2005).

드프루니(Defourny, 2001)는 사회적경제를 법적 ․ 제도적 접근과 규범적 접근으로 구분하여 이해하도록 했는데, 전자는 협동조합(기업), 결사체, 협의체 등 조직유형

에 관한 구분이고, 후자는 사회적경제의 정체성 규정과 관련하여 자생성, 자립성,

독립성, 민주성 원리를 갖추었는지 여부를 가리는 기준이다.1) 사회적경제는 동기

와 조직형태가 광범위한데(Laville, 1994; Godbout, 2000), 노대명(2007)은 사회적경

제가 취하는 형태의 비전형성을 두고 사회적경제란 특정 시공간에서 다양한 행위

주체 간의 힘 관계를 통해 ‘발명되는 것’이라고 말하면서, 한국의 사회적경제는 시

장의 힘에 소멸될 수도 있고, 정부 지원금에 예속될 수도 있으며, 대안적 패러다임

의 토대를 구축할 수도 있는 기로에 서 있다고 평가하고 있다. 이러한 진단은 한국

1) 자세한 내용은 윤정향(2007) 참조.

II. 이론적 배경 • 7

의 현실에서 사회적경제가 국가와 시장이 ‘방치한’ 영역에서 성장하였고, 실직빈곤

층의 취업을 촉진하는 노동통합기업을 통해 외연을 확대할 수 있기 때문이기도 하

지만, 사회적경제 조직 중에는 외환위기 이후 정부의 단기 일자리 창출 프로그램

지원을 경험하면서 성장한 조직도 적지 않기 때문이다.

사회적 기업 조직형태와 전체 임금노동자 대비 비중

국가 협동조합상호공제

조합민간단체

사회적경제

총 고용인원(A)

전체 임금

노동자(B)A/B(%)

벨기에 17,047 12,864 249,700 279,611 3,505,908 8.0

프랑스 439,720 110,100 1,435,330 1,985,150 22,725,763 8.7

아일랜드 35,992 650 118,664 155,306 1,460,230 10.6

이탈리아 837,024 499,389 1,336,413 17,725,710 7.5

포르투갈 51,000 159,950 210,950 3,807,255 5.5

스페인 488,606 3,548 380,060 872,214 14,708,984 5.9

스웨덴 99,500 11,000 95,197 205,697 4,138,561 5.0

오스트리아 62,145 8,000 190,000 260,145 3,292,572 7.9

덴마크 39,107 1,000 120,657 160,764 2,599,789 6.2

핀란드 95,000 5,405 74,992 175,397 2,074,993 8.5

독일   466,900 150,000 1,414,937 2,031,837 35,103,987 5.8네덜란드 110,710 661,400 772,110 7,200,519 10.7

영국 190,458 47,818 1,473,000 1,711,276 24,568,280 7.0

체코 90,874 147 74,200 165,221 3,997,309 4.1

헝가리 42,787 32,882 75,669 3,323,441 2.3

폴란드 469,179 60,000 529,179 8,682,597 6.1

* 주 : 유럽 경제사회위원회 조사.

* 출처 : 노동부, 2008, “사회적기업현황 및 육성대책”.

사회적경제로 창출되는 노동력이 전체 노동력 규모에서 차지하는 비중은 실제로

낮은 편이다. 에 제시된 바와 같이 선진국의 사례를 보더라도 사회적경

제가 비교적 잘 발달되어 있는 국가가 10% 이내에 머물러 있다. 그럼에도 불구하

고 사회적경제는 비영리 민간부문이 주도하여 자발적 노동을 통해 시장을 형성한

다는 시각에서 일자리 사업을 이해하기 때문에 통계수치로 표현되는 의미보다 더

큰 함의를 제공하고 있다. 즉 현대사회는 한 사회의 문화적 특수성이나 호혜적 정

신에서 싹튼 사회적 가치를 토대로 하여 시장가치로만 평가하기 어렵거나, 혹은 현

재의 시장가치로는 낮게 평가되더라도 장기적으로는 높은 부가가치를 기대해 볼

수 있는 무수한 일자리들이 존재한다. 비록 기능론적 시각일지라도 이러한 일자리

8 • 사회적일자리 창출사업의 실태와 정책적 효과

들이 사회를 유지하고 변화 ․ 발전시키는데 필수요소라는 인식을 제고하는 데 있어 사회적경제는 매우 유용한 실천들이다.

사회적경제는 시장, 비시장, 그리고 비화폐적 경제의 혼합으로서, 시장에 제한되지

않으면서 동시에 사회적 재분배와 호혜성을 규범적 원리로 배태하고 있지만, 최근

전 세계적으로 그것의 발전형태를 보면 시장의 원리를 매우 적극적으로 접목하려는

양상으로 전개되고 있다. 대표적 방식이 사회적 기업(social enterprise)인데 우리나라

의 사회적 일자리 창출사업도 사회적 기업으로 전환하는 방향을 세우고 있다.

드프루니는 사회적기업의 자격 기준(Defourny, 2006)을 ① 지속적인 재화생산

및 용역판매활동 ② 높은 수준의 자율성(공적 보조금을 받더라도 외부기관의 관리

를 직간접적으로 받지 않으며 자체입장을 취할 권리와 활동종료 권리를 가짐) ③

상당 수준의 경제적 리스크 ④ 재정적 ․ 비재정적 자원, 자원봉사자와 유급직원의 결합 가능. 유급직원의 수는 최소화 ⑤ 공동체에 혜택을 제공하고자 하는 명시적

목표(지역수준에서의 사회적 책임) ⑥ 공동체 또는 뚜렷이 정의된 목표를 공유하

는 그룹 등의 멤버들로 구성 ⑦ 분담금 액수와 비례하지 않는 의사결정권 ⑧ 활동

에 영향을 받는 여러 관계자의 참석 ⑨ 제한적 이익분배 9가지로 제시하였지만 이

기준들은 개별 국가적 상황과 사회적기업이 처한 내외적 조건에 따라 유동적으로

적용된다고 밝히고 있다. 실제로 우리나라도 2007년 7월부터 적용된 사회적기업육

성법(제2조)에 따르면 “‘사회적기업’이란 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를

제공하여 지역주민의 삶의 질을 높이는 등의 사회적 목적을 추구하면서 재화 및

서비스의 생산 ․ 판매 등 영업활동을 수행하는 기업으로 인증받은 자를 말한다”고 명기하면서 복잡한 인증조건을 만들어두고 있다.

한편, 우리나라 일자리 창출사업의 주 대상인 사회서비스 산업에는 의료전문직

처럼 고숙련 고부가가치 업종이 있는가 하면 가사서비스처럼 저숙련 저부가가치

업종에 이르기까지 업종들 사이의 편차가 크게 존재한다. 이런 사회서비스 부문을

정부의 전략적 성장산업으로 유도하기 위해 해당부문 확대의 당위를 설파했던 대

표적 논의가 사회투자전략(social investment strategy)이다.

사회투자전략은 고용없는 성장, 저출산 ․ 고령화사회, 서비스산업으로의 구조 변화 등 변화된 경제 ․ 사회 환경에 적응하기 위한 새로운 복지전략으로 등장하였는데(Perkins, et al., 2004; Esping-Andersen, 2002; 김연명, 2007; 김영순, 2007), 한국에

서는 새로운 사회적 위험에 대한 대응이라는 기능적 필요성과 영국식 제 3의 길

혹은 그 변종을 대안적 복지모델로 차용하려는 태도가 혼재되어 논의가 전개되고

있다. 김영순(2007)은 두 경로를 기존의 복지국가의 평등과 분배를 지지하는 입장

II. 이론적 배경 • 9

(사회투자전략)과 기존의 복지국가를 신자유주의적 경제기조 하에 경쟁과 효율정

책으로 대체하는 입장(사회투자국가)으로 구분하면서 전자와 같은 기능적 필요에

따른 유입에 대해서는 불필요한 담론으로, 후자에 대해서는 경계하고 우려해야 할

정치적 입장으로 규정하고 있다.

현재 추진 중이거나 검토대상에 올라있는 일자리 창출 정책과 관련하여 사회투

자 논의를 적용하는 입장은 저출산 ․ 고령화 사회와 일자리 부족문제를 대표적인 새로운 사회적 위험으로 규정하고 노동력 공급을 통한 고용률 향상 전략을 정책으로

제시하고 있다. 특히 노동력은 ‘비용’이 아니라 ‘자원’이라는 인식하에 사람에 대한

투자를 강조하므로 인적자본의 사회적 육성을 중시한다(Lister, 2003; 임채원,

2006). 역설되는 정책 유형에는 근로연계복지와 적극적 노동시장정책을 포괄하는

활성화정책(activation policy), 아동교육 및 돌봄노동 관련 프로그램, 개인계좌 설정

을 통한 물적 자산 형성 지원책이 있다. 김연명은 사회투자전략을 한국에 적용하는

데 있어 정책대상의 대부분이 기술과 학력수준이 취약한 가구일 가능성이 높기 때

문에 시장을 통해 제공되는 일자리의 지속적 확보에 한계를 가지며 따라서 공공부

문에서 제공하는 사회적일자리가 필요하다고 제시한다(김연명, 2007).

사회적경제가 자생적 노동을 기반으로 시장을 형성하고 일자리를 만들어내면서

‘사회적’ 시장 확대를 명확히 하고 있다는 점에서, 규모와 무관하게 일자리 창출에

대한 구체적인 상이 정립되어 있는 반면, 사회투자 논의는 노동시장에 끼칠 영향에

대해서는 구체적으로 설명하지 않은 채 경제에 끼치는 긍정적 효과에 집중한다. 예

를 들면 정부가 교육과 돌봄서비스에 지출을 늘린다 해도 이 서비스가 어떤 노동

시장 형태에서 제공되는지가 논의되지 않는다면 투자를 통한 사회서비스의 보편화

는 경제성장을 위해 가능한 신속하고 경제합리적인 방식으로 구축될 가능성이 높

은데, 이것이 과연 사회투자를 통해 전체 사회성원의 현재와 미래의 복지가 구성되

는 바람직한 방법이 될 수 있는지에 대해서는 문제가 될 수 있다. 뿐만 아니라 노

동시장은 경제 변화의 독립변수이자 종속변수이므로 사회투자 논의와 경제성장의

윈윈(win-win)목표가 달성되려면 노동시장이 어떤 구조이고 어떤 논의가 이루어지

고 있는 지에 대해 엄밀한 진단 하에서 사회투자 논의가 배치될 필요가 있는 것이

다. 서비스 부문에 대한 투자, 여성 일자리 창출, 적극적 노동시장 정책과 탈빈곤

정책의 결합 등의 테제를 제시하고 있지만 이는 노동시장 진단에서 엄밀성을 결여

하고 있다. 그렇기 때문에 노동시장의 양극화로 인해 저임금과 고용불안이라는 악

화된 노동조건에 처하는 근로자들의 문제에 대한 해법들이 요구되고 있는 상황을

사회투자 논의에서는 중요하게 다루지 않고 정부가 사회서비스 부문 재정을 대폭

10 • 사회적일자리 창출사업의 실태와 정책적 효과

늘린다면 일자리가 창출된다는 단계까지만 노동시장 관련 논의를 멈추고 있다. 사

회적 투자는 미래 세대에 대한 지원과 동시에 미래 세대를 위한 현 세대의 지원이

라는 점에서, ‘일자리 창출’이 ‘일자리 질’이라는 주제를 전제하고 다루어질 필요가

있다. 사회투자 논의가 노동시장의 현재 지형을 유념하지 않는다는 점은 국가와 시

장의 넓어진 접합 영역에서 시장의 장악력이 더 커지도록 일조하는 것이며, 일자리

창출효과를 ‘단기 일자리 창출’로 용인하여 현 세대의 노동복지를 간과하는 우를

범하게 된다.

개념적 혼란을 피하기 위해 복지혼합을 담론적 수준, 제도적 수준, 방법론적 수

준으로 구분한다면, 복지국가 위기 이후 등장한 공공부문과 민간부문의 역할 분담

을 요구하는 모든 정책과 프로그램들은 제도적 수준에서의 복지혼합에 해당한다2).

그런 점에서 사회적경제, 사회투자전략, 사회투자국가는 복지혼합(welfare mix)의

한 형태이다. 반면 사회투자국가는 시장의 효율과 경제성장 하에서의 복지유지를

강조하기 때문에, 신자유주의 이념으로부터 구체화되었던 민영화 논리를 크게 벗

어나지 못한다는 점에서 담론적 수준에서도 복지혼합과 좀 더 친밀성을 지닌다. 사

회투자국가 논의가 영국이나 캐나다와 같이 자유주의 시장체제 국가에서 급성장한

점도 이를 뒷받침한다. 방법론적 차원에서는 복지혼합의 ‘유용성’을 크래머

(Kramer, 2004)의 주장에서 엿볼 수 있다. 첫째, 복지혼합은 다원주의적 시각이므

로 국가가 재정조달과 서비스전달의 단일한 행위자라는 가정을 교정할 수 있게 해

준다. 둘째, 서비스 산업이나 서비스 영역으로 진입하는 신규 노동력의 존재를 강

조하는 데 사용할 수 있다. 셋째, 특히 휴먼서비스와 관련하여, 공적 서비스 전달에

관한 표준을 설정하고, 규제 ․ 감시 ․ 평가를 책임질 때, 정부가 사회정책의 선택과 범위로서 관심을 기울이게 하도록 기여한다. 넷째, 여러 조직형태가 지니고 있는

잠재력과 한계, 가족 ․ 이웃 ․ 자원활동가라는 비공식적 요소들을 포함한 커뮤니티 환경에서 서로 어떻게 융화될 수 있는지 이해하는 데 기여한다. 다섯째, 동종 산업

에서 다양한 유형의 조직들 간에 발생하는 역할과 책임의 변화를 국제 비교할 수

있다. 끝으로 여섯째, 정부, 비영리조직, 영리기업, 비공식섹터 사이에 존재하는 여

러 양상의 기능적 책임성에 대한 구조적 한계와 잠재력, 장단점에 대한 논의를 촉

발할 수 있다.

2) 물론 사회적경제 내에서도 이념적 스펙트럼을 구분하기도 한다. 이에 따르면 국가와 시장으로부터의 해방적 관점(Gorz, 1999; Lipietz, 1992, 2002; Everling, 1997), 국가와 시장의 보완적 관점(Defourny, Favreau & Laville, 2001; Defourny, 2001; Borzaga, Gui & Povinelli, 2001), 끝으로 사회적경제는 신자유주의 동원전략의 하나라는 비관적 관점(Ascoli & Ranci, 2002l Browne, 2000)도 있다.

II. 이론적 배경 • 11

그렇다면 기존의 복지혼합과 최근의 여러 명칭으로 불리면서 발전된 복지혼합은

어떤 점에서 차이가 있는가? 전술했듯이 서비스 제공을 둘러싼 노동시장 환경과

경제적 여건이 어려워지면서 복지혼합이 달라지고 있다고 했는데 그 내용을 세 가

지 정도로 살펴볼 수 있다. 우선, 기존의 복지혼합이 공공과 민간의 이분법적 시각

에 입각하여 민간 영리부문과 비영리부문 ‘공식’기구에 집중되어 있었던 것과 다르

게, 최근 복지혼합은 민간의 영세하지만 ‘자발적 부문(voluntary sector)’에게 공식

적 사회기구로서의 역할을 부여하면서 그에 따른 동기부여와 책임을 지운다는 점

에서 차이가 있다.

둘째, 이 과정에서 ‘비공식부문(informal sector)’에 묻혀 있거나 아직 조직으로

형성되지 못한 모임체 성격의 조직들을 적극 육성하여 사회적으로 요구되는 서비

스를 생산, 전달하는 기구로서 성장할 수 있도록 기회를 부여하고, 자립할 수 있도

록 차별적 권한강화(empowerment) 프로그램을 제공한다는 점이다.

끝으로, 정부와 참여기관 간에 맺는 위탁계약(compact out) 방식이 경쟁체제와

노동시장 유연화 흐름 속에서 민간부문 전 영역으로 확산되고 있다는 점이다

(Borland, 1994; Rimmer, 1994; Fyfe & Milligan: 2003). 용역계약 방식의 확대와

관련하여 Fyfe & Milligan(2003)은 1980년대 대처 정부가 비용절감과 소비자의 선

택권 강화를 위해 서비스 책임을 민간 조직으로 이전한 것과 달리, (노동당 정부

이후 자리잡은) 자발주의(voluntarism)에서 새롭게 발견된 ‘책임’은, 국가가 계약을

통한 압력을 체계화하면서 역으로 국가의 권한이 보다 강화되고 있다고 평가하고

있다. 그래서 이들이 ‘준공공(quasi-public) 조직’, 혹은 ‘그림자국가(shadow-state)

조직’으로 불린다고 한다. 실제로 국가의 관리 및 통제권한이 강화되었는지 여부는

개별 국가의 상황에 따라 매우 다를 수 있다. 다만 분명한 점은 국가의 권한이 강

화되었든, 시장의 권한이 여전히 지배적이든 간에, 복지혼합이라는 표현에서도 드

러나듯이 새롭게 주목받는 서비스영역에 시장 메커니즘이 적극 차용된다는 것이

다. 이런 점에서 국가의 권한강화도 새롭게 해석할 수 있는데 즉 시장 메커니즘을

대신하여 공공성을 높이려는 것이라기 보다 효율적이고 효과적으로 시장의 거래방

식을 공공영역 안으로 끌어오려는 방식이라는 점에서, 국가의 권한 강화를 복지국

가 시기의 공공성 회복의 가능성으로 해석할 수 있을 지 여부는 좀 더 시간이 필요

할 것으로 생각된다.

본 연구는 이처럼 최근 새로운 형태로 주목받는 복지혼합의 양상을 잠정적으로

‘복지혼합의 지형 변화’로 규정하고자 한다. 기존의 복지혼합을 국가의 역할이 시

장으로 이양되는 체계로 정리한다면, 최근에는 국가가 비시장영역이던 부분에 시

12 • 사회적일자리 창출사업의 실태와 정책적 효과

장 원리를 도입하여 시장화 하도록 유도함으로써 시장을 주도적으로 창출하고, 민

간의 자발적 부문이 이 방식을 수용하도록 다양한 규제수단을 도입하는 게 특징이

라는 점에서 차이를 확인할 수 있다고 판단된다. 그렇지만 바로 이 지점에서, 자생

성을 갖추고 공공성을 추구해왔던 비영리 민간부문들이 조직 정체성을 놓고 여러

경로를 모색해야 하는 선택의 기로에 서 있다.

2) 일자리 지원 ․ 창출서비스 정책과 노동시장 효과신고전학파 경제학에서 노동시장은 대표적인 탐색시장(search markets)에 해당한

다. 노동시장은 특성상 대단히 이질적이므로 수요와 공급이 만날 때 문제가 발생하

게 되는데, 결원수(vacancies)와 실직구직자수가 마찰적 최저수준(frictional

minimum)을 넘어서는 지점에서 불일치가 일어난다고 보고, 정부는 이러한 마찰을

최소화하기 위해 정책적으로 개입한다(Walwei, 1996). 노동시장의 수급조절을 지

원하는 정부의 대표적인 노동시장 개입이 바로 공공고용서비스(Public Employment

Service) 정책이며, 일자리 지원 및 창출서비스는 그 중 하나이다. 그리고 일반적으

로 일자리 지원 및 창출서비스는 실직자(중장기)를 대상으로 노동시장 진입을 돕기

위한 과도기적 지원을 의미하는데 직업훈련, 실업급여, 취업알선상담, 나아가 공공

일자리 참여 등의 서비스들이 단기적이지만 복합적으로 제공된다.

앞 절에서 설명된 바와 같이 대다수 국가들은 공공고용서비스를 시장의 요구에

더 친화적으로 반응하도록 하기 위해 경쟁력 구축 및 꾸준한 분권화를 추진해오고

있다. 일례로 1994년 국제사회보장협회 조사에 따르면 20개 OECD 회원국 중 7개

국가만이 공공고용서비스의 독점적 형태를 유지하고 있었을 만큼 민간부문의 참여

는 보편화되어 있었다(Walwei, 1996).3) 이 구조하에서 정부는 민간부문 사이의 경

쟁을 유도할 뿐만 아니라 정부 자신도 민간부문과 경쟁을 한다. 주로 사용하고 있

는 시장메커니즘 방식은 사용자부담금(user charges), 위탁계약(contracting out), 바

3) Walwei에 따르면 정부와 민간의 고용서비스 역할분담은 독점형(monopoly system), 공조형(coexistence system), 순수시장형(pure market system)으로 구분할 수 있다. 독점형은 다시 민간고용서비스를 금지하고 공공고용서비스의 강력한 지위를 유지하는 엄격한 독점형(strict monopoly)과 민간고용서비스(Private Employment Service, PRES)를 특정 직종집단이나 활동에 일부 예외적으로 허용하는 완화된 독점형(moderate monopoly)으로 나누어진다. 공조형은 정부와 민간의 역할이 비교적 독립적인 형태로 진행되면서 정부가 최소한의 관리를 하는 규제된 공조형과 일반 회사처럼

상업적으로 등록하고 당국에 신고하면 되는 비규제형이 있다. 공조형에서 정부는 품질기준, 공여자격, 그리고 모니터링을 통해 소비자를 보호한다1). 순수시장형은 모든 종류의 고용조정 서비스를 시장이 제공하는 형태를 말하는데, 그렇다고 하여 모든 공적 개입의 부재를 의미하는 것은 아니다.

II. 이론적 배경 • 13

우처(vouchers), 자산형성지원(creation of property rights) 등을 대표로 매우 다양하

다(Lacasse, 1992).

정부는 일자리 창출(지원)사업을 진행하면서 일자리 맞춤주선자(match-maker)와

시장형성자(market-maker) 역할을 동시에 수행한다. 말하자면 고용서비스를 통해

노동력 판매자와 노동력 구매자의 거래환경을 조성하는 맞춤주선자 역할을 하는

한편, 정부가 구매하고 판매할 상품에 대한 가격 체결 장치도 결정하는 시장형성자

(market-maker)로서 기능한다. 시장형성자로서의 역할은 공공부문 일자리 창출 정

책이 정부가 짊어져야 할 ‘고용주로서의 마지막 보루(employer of the last resort)’

라는 사회적 책임에서 비롯한다고 할 수 있다. 특히 사회서비스 일자리 창출과 관

련지어 이 문제는 중요하다. 기존의 일자리지원 서비스가 공급자 변화에 초점을 두

고 전개된 것이라면, 노동부의 사회적일자리 창출사업은 공급자와 수요자의 동시

창출에 초점을 두고 있어 방법이나 형태가 그리 단순하지 않다. 순수하게 주류 경

제학적 시각에서만 보면, 어떤 일자리의 법적 형태는 중요하지 않은 문제일 수 있

다. 즉 사회적경제든 다른 기업형태든 일자리 배분은 주어진 수준에서 최적화 되도

록 하는 것이며, 생산이 어떤 형태로 수행되는지는 중요한 문제가 안 될 수도 있다

(Westlund, 2003). 그렇지만 사회적 관점에서 보면, 일자리와 생산은 그 자체가 목

적이 될 수 있다. 창출된 사회적일자리와 이를 통해 제공되는 서비스는 사회 구성

원들의 “양질의 삶”을 일구는 요소이자 전제조건에 해당하기 때문이다. 그렇기 때

문에 정부의 일자리 창출정책의 효과를 확인하는 데는 만들어진 일자리 개수만을

가지고 판단할 것이 아니라 사회 ․ 경제 영역 전반에 끼치는 파장을 고려하여 종합적인 효과를 분석할 필요가 있다.

정부의 정책적 개입 효과는 크게 성과평가(performance evaluation), 미시영향 평

가, 거시영향 평가로 나누어볼 수 있다(Walwei, 1996). 첫째, 성과평가는 정책 집행

결과 획득되는 시장의 몫(market shares)으로서, 이윤률(혹은 매출액, 매출액 변동,

이윤률 변동 등) 대비 신규 일자리수, 실질적 고용과 잠재적 고용 수, 기대고용

(desired employment)의 변화(종결 및 퇴직대체를 포함한) 등을 주요 평가지표로 사

용한다. 그렇지만 성과평가의 경우 얼마나 많은 사람들이 고용서비스를 받고 고용

되는지를 같은 시점에서 서비스를 받지 않고도 유사한 일자리를 찾을 수 있는지와

비교하여 판단을 하기 어렵다는 한계가 있다. 이런 문제점을 보완토록 하는 것이

미시영향(microimpacts) 평가이다. 둘째, 미시영향평가는 고용서비스를 받지 않았을

상황을 가정하여 사용자에게 일어날 수 있는 것에 대해 분석하여 서비스 효과를

평가하는 것이다. 이 평가방법은 구직성과, 결원(vacancies)기간, 채용된 종업원의

14 • 사회적일자리 창출사업의 실태와 정책적 효과

생산성과 고용기간, 채용비용 대비 고용서비스의 역할 평가를 내용으로 한다. 공공

고용서비스의 미시효과를 분석할 때 특히 노동시장 제도나 노동자 특성과 같은 외

부요인들을 통제하는 게 중요하다. 셋째, 거시영향(macroimpacts) 평가가 있다. 이

는 고용서비스의 활동이 총고용 향상과 총실업 감소를 유도하는지 여부에 관심을

두고 분석하는 것이다. 정부의 고용서비스가 노동시장의 심각한 불균형을 수정할

수는 없다고 해도, 보다 빠른 일자리 매칭은 효율적인 고용서비스를 통해 달성 가

능하다. 유용한 일자리가 대량으로 신속하게 실업 구직자로 채워진다면 이론적으

로 평균실직기간은 감소할 수 있으며, 고용서비스는 고용과 실업에 대한 효율적인

정책으로 효과를 평가받을 수 있다. 그렇다 하더라도 시장메커니즘을 적극 수용하

면서 효율성을 강조할 경우, 신청자를 선별할 때 취업 가능성이 높은 구직자에게

집중될 수 있으므로 취업조건이 취약하여 실업자로 장기간 남아 있는 사람들에게

일자리를 배치하기가 더욱 어려워지는 역효과도 예상할 수 있다.

공공고용서비스가 노동시장에 끼치는 영향과 관련하여 사중손실효과(deadweight

loss effect, windfall effect), 대체효과(substitution effect), 전치효과(displacement effect)

가 수반되는지 여부를 살펴보는 게 관건이다(Walwei, 1996; Cahuc & Zylberberg,

2001).4)

먼저, 사중손실효과는 공공고용서비스의 영향이 그 서비스를 제공받지 않았던

경우와 결국에는 별로 다르지 않다는 것을 의미한다. 고용주와 구직자들이 공공고

용서비스를 통해 서로를 찾는 만큼이나 빠르게 다른 수단에 의해서도 비슷한 노동

자나 직업을 찾을 때 발생하는 효과이다. 즉 반드시 공공고용서비스가 아니어도 구

직자들이 일자리를 찾거나 구인자들이 결원일자리를 채울 수 있을 때 공공고용서

비스가 제공된다면 이는 과하게 제공된 서비스로서 그 가치가 사라져버리는 역효

과를 낳는 것이 된다. 일자리 창출과 관련되어서는 노동자를 채용하여 보조금을 받

는 기업이 굳이 보조금을 받지 않아도 노동자를 채용할 경우 발생한다. 이때 보조

금은 기업에게는 “횡재(windfall)”이지만 정책효과로 보면 손실이다.

둘째, 대체효과는 공공고용서비스를 통해 창출된 일자리가 목표대상으로 선정되

지 않은 구직자나 공공고용서비스에 등록되지 않은 기업으로까지 영향력을 끼치는

것을 의미한다. 예를 들어, 어떤 기업에서는 정부 지원을 받기 위해 보조금 적용대

상이 안 되는 “고령”노동자를 채용하는 대신 “청년 보조금 대상자”를 채용할 수 있

는데 이로 인해 고령노동자는 일자리를 상실한다. 그래서 대체효과가 크다면 실패

4) 그 외 납세효과(tax effects)도 있다. 납세효과는 공공고용서비스의 재원마련을 위해 필요한 세금이 결국 모든 행위자들의 결정에 영향을 끼쳐 나타나는 효과를 의미한다.

II. 이론적 배경 • 15

한 정책이거나 효과가 낮은 정책이 된다.

셋째, 일자리 지원 서비스에서 전치효과는 공공고용서비스가 민간기관에서처럼

매칭서비스를 위해 기존 공급자 대신 다른 공급자를 끌어들일 때 일어나며, 일자리

창출과 관련해서는 공공고용서비스에 의해 창출된 일자리가 그 조치가 적용되지

않는 (예를 들면 민간부문) 일자리를 파괴할 때 일어나는 효과를 말한다. 보조금을

받은 노동자를 채용하는 기업들은, 이런 노동자를 사용할 수 없는 기업들의 비용을

늘리고 노동력을 감소시키는 대신, 자신들의 생산성과 시장몫을 증가시키게 된다.

정부는 이처럼 의도하지 않은 정책적 효과들을 되도록이면 줄일 수 있을 때 일

자리 창출 ․ 지원서비스가 노동시장에 끼치는 긍정적 효과를 높일 수 있다. 그런데 이 효과들은 시장에 대한 불완전한 정보 및 높은 관리비용 차원에서 정부가 개별

주체에 대한 규제를 완벽하게 할 수 없다는 점에서 불가피하게 발생하게 마련이다.

일각에서는 우리나라의 사회적일자리 사업에 대해서도 시장일자리의 대체효과와

전치효과를 제기하기도 한다.

복지혼합의 지형 변화는 국가가 공공부문에 시장 메커니즘을 적극 도입함으로써

의도하지 않은 부작용을 증폭시킬 가능성에서 자유롭지 못하다. 물론 복지혼합의

세부 계획을 어떻게 설계하느냐에 따라 달라질 수 있다. 예를 들면 정부가 적용하

고 있는 시장규제 방식이 아닌 새로운 형태의 사회적 규제방식을 민간의 자발적

부문과 합의하에 도입하고 개선한다면 고용서비스는 매우 다른 모습의 효과를 보

여줄 수도 있다. 실제로 외국의 연구를 보더라도 정부의 시장메커니즘의 접목에 대

한 평가는 엇갈리는 반응을 보인다. 대표적으로 널리 확산되어 있는 위탁계약은 서

비스생산자와 서비스구매자를 분리하는 데는 성공했을지라도(OECD, 1994), 일자

리 창출기관과 서비스 생산기관이 시장적 요소를 기준으로 통합되고 있기에 서비

스 전달과정 및 서비스 품질과 관련하여 새로운 문제가 발생할 수 있다(Davies,

2008). 예컨대 서비스가 인적자본 특수성이 많이 요구되는 것이라면 외주화를 통해

비용절감과 서비스 품질 개선을 동시에 이룬다는 게 현실적으로 가능하지 않기 때

문이다(Borland, 1994).5)

한편, 우리나라의 경우 정부의 일자리 창출(지원)사업의 거시 노동시장 효과에

대한 연구는 거의 없다. 외환위기 직후 공공근로사업과 자활사업을 제외한 일자리

창출 사업이라는 부재했던 것이나 다름없기 때문이다. 정영호 등(2005)은 사회적

5) 거시적 차원에서 제기되는 비판은, 고용정책이 노동시장 수요차원에서 고용기회 축소의 문제를 고려하지 않은 채, 공급차원의 고용창출을 도모하는 방식은 총 노동시장 수요수준을 향상시키지 않는다는 부정적 평가도 있다(Cowling & Mitchell, 2002).

16 • 사회적일자리 창출사업의 실태와 정책적 효과

일자리사업이나 사회적 기업의 경제적 파급효과를 연구한 결과, 생산유발효과는

사회복지사업에서, 부가가치유발효과는 기타사업서비스에서(사회복지사업과 개인

서비스업과 큰 차이 없음), 취업유발인원은 개인서비스에서 최고값을 보였다. 배기

형 등(2006)은 한국은행이 발표하는 산업연관표(2000년) 상에서 공공행정 및 국방,

교육, 보건을 사회서비스 분야로 선택하여 정부의 일자리 지원 사업의 경제적 효과

를 분석하였다. 분석결과 정부 일자리지원사업의 수요변화가 타 산업에 크게 영향

을 끼치지 못할 뿐만 아니라 경제여건에 대해서도 상대적으로 민감하게 반응하지

못한다고 분석하면서 자료의 한계도 지적하고 있다.

2. 사회적일자리 사업의 경과 및 추이

1) 사업 경과

2008년 10월 공지된 노동부의 사회적일자리 창출사업 사업지침에 따르면, 사회

적일자리 창출사업을 ‘수익성 등으로 인해 시장에서 충분히 공급되지 못하는 사회

서비스분야에서 비영리단체 등을 통해 일자리를 창출하는 사업’으로 정의하면서도,

수익을 창출하거나 파트너십을 형성하여 자립을 지향하는 모델(노동부, 2008d)로

설명함으로써 상충적인 요소를 담고 있다. 이는 2008년 1월에 공지된 기존의 취약

계층 일자리 지원사업이라는 목표에서 벗어나 “비영리단체의 시장화를 통한 사회

서비스 제공”으로 한층 기울어진 모습으로 비춰진다. 지난 1월에 공지된 사회적일

자리 창출사업의 용어 정의는 “지역에 기반한 고용정책 수단으로 정부의 재정과

민간의 자원을 결합하여 취업취약계층 등에게 사회적�