民進黨的兩岸政策調整— 「中國政策委員會」的來龍去脈 ·...

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時　評

董立文（Tung, Li-Wen）中央警察大學公共安全系副教授

民進黨的兩岸政策調整—「中國政策委員會」的來龍去脈

The Adjustment of the DPP’s Cross-Strait Policy: Ins and Outs of Creating the “China Policy Committee”

　　民進黨成立「中國政策委員會」作為整合兩岸政策的黨內平臺，是過去5年發展累積的結果，是不斷摸索與挫折、反省與改革、堅持與創新的成果。無

論如何，當民進黨內各種力量的領導人願意面對面的坐下來討論，當民進黨內

青壯代願意在這個平臺進行辯論、以及民進黨藉由這個平臺與臺灣民間社會、

中國大陸及國際社會進行對話與溝通，那麼，作為臺灣百分之四十六的民意代

表，民進黨「中國政策委員會」的結論與決定，勢將影響未來兩岸關係的走

向，牽動東亞局勢的演變。

　　本文將從問題的緣起、迷思與事實、反省與出發、未來展望4部分，分析民

進黨成立「中國政策委員會」的背景因素、時機考量與組織功能，核心的焦點

仍在民進黨如何認知所謂的「兩岸政策調整」？出發點是什麼？目標是什麼？

當然，本文觀點屬於個人意見，藉由歷史回顧與評估未來，提供一些研究上的

淺見。

壹、背景因素

　　2008年總統大選民進黨慘敗後，其狀況就像謝長廷所說的「形同廢墟」，

在蔡英文接任黨主席的前兩年，能把一個眾人唾罵、黨內大多數菁英被捲入司

法調查、黨部負債金援斷絕、人心消沉組織渙散的政黨給穩定下來，已經算是


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第11卷第6期　中華民國102年6月

一項政治奇蹟。事實上，一方面民進黨內風雨飄搖、百廢待舉；另一方面，國

共之間的兩岸關係則快步前進、一日千里。

　　政黨輪替後，馬政府以開放為主軸的大陸政策，使兩岸關係進入大陸國臺

辦前主任王毅所說的「大合作、大交流、大發展」的時代，光是2008年與2009年兩岸就簽定了12項協議，對比過去20年兩岸關係只有4項協議，其速度不可

謂不驚人。那兩年，民進黨根本沒有能力反對或阻礙兩岸關係的進展，甚至民

進黨的意見不受社會重視而被邊緣化。其實，直到現在，行政權完全掌握在馬

政府手裡，國會又是國民黨占多數，說藍綠內耗或民進黨破壞兩岸關係，是欲

加之罪何患無辭，實際的情況是，民進黨在財政、組織、行動與文宣等各個方

面，都無暇顧及兩岸關係。

　　2008年年底，民進黨中常會已經討論並通過「恢復設置中國事務部」一

案，但因當時黨中央正在裁減組織與精簡人事，沒有多餘的經費支持恢復設置

「中國事務部」，結果，通過歸通過，但實際上是擱置此提案。2009年年初，

中常會再通過於黨中央設置臨時的任務編組「中國事務小組」，作為處理與因

應日益複雜的兩岸關係事務的專責組織，然而一樣面臨要錢沒錢、要人沒人的

窘境。那兩年，民進黨唯一被廣為人知的代表作是「圍堵抗議陳雲林」，結

果，民進黨被打成「暴力黨」、主席則被抹黑為「暴力小英」，民進黨的虛弱

無力由此可見一斑。

　　2010年是一個轉折，兩岸商簽ECFA與五都選舉使民進黨的主張與意見，第

一次有機會相對公平的向外界較完整的表達，當然，集中在ECFA的「雙英辯」

以及藍、綠整年的選舉攻防，「ECFA雙英辯」早被特定媒體斷定輸贏，結果還

是對民進黨不利；至於五都選舉攻防，蔡英文一句「不要在ECFA的問題上糾纏

下去」，主動從兩岸議題轉向國內議題的攻防，五都選舉結果平分秋色，民進

黨沒有敗、國民黨沒有贏。

　　然而，「ECFA雙英辯」刺激了民進黨的覺醒，隨著2012年總統大選年的來

臨，民進黨開始百花齊放，首先是2011年1月10日謝長廷提出「憲法共識」、1月11日呂秀蓮提出「九六共識」、2月17日蘇貞昌提出「臺灣共識」、2月23日

蔡英文為民進黨智庫揭牌時，提出以臺灣價值為核心，兩岸必須維持「和而不

同、和而求同」的關係。4月，民進黨黨內總統候選人提名辯論，許信良提出開

放政策。直到蔡英文成為民進黨總統候選人的正式提名人後，藍綠對決正式開

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時　評

打。

　　總統競選期間，兩黨的兩岸政策都出現一種矛盾的調和現象，一方面為了

勝選的考量，候選人會傾向「加碼」選舉支票，不計後果動員一切力量以求勝

選，這叫「選舉語言」；另一方面，競選期間所提出來的政見與主張，不但會

影響選民的投票取向，甚至成為選後人民驗證政見兌現的標準，這叫「競選承

諾」。「選舉語言」與「競選承諾」同時存在，但是民主政治的原理告訴我

們，選民是不可也不會被欺騙的，既使是「選舉語言」也會被轉變成「競選承

諾」，不只是候選人對選民的承諾，也是候選人對自己的承諾。對於總統競選

期間兩黨在兩岸政策上的攻防過程，屬於另一種議題脈絡，限於篇幅，本文將

直接進入選後民進黨的發展過程。

　　當2012年總統選舉結束後的第一天，《聯合報》與《中國時報》頭條新聞

標題，就把這場選舉輸贏定義為「九二共識通過公投」，從這一刻起，民進黨

敗選等同於「民進黨要調整兩岸政策」，「民進黨要調整兩岸政策」就成為民

進黨的「原罪」、「天命」或「夢魘」，但是，這是事實嗎？或是，這樣的認

知對臺灣有利嗎？對民進黨乃至於對國民黨有利嗎？

　　無論如何，2012年敗選後，民進黨的「中國政策」辯論就已經開始，雖

然沒有辯論的固定場所、辯論的形式與規則，甚至沒有辯論的裁判與結論，但

是，辯論實質性的產生在眾多民進黨人的發言裡，散見在各個報章雜誌與媒體

等場所，時間則延續到現在尚未停止，擺在民進黨眼前最重要的問題，不是要

不要辯論，而是如何把這些不同的主張與意見整合出共識，來完成一個團結的

民進黨，套句中共的話，如何統一思想、共同行動，這才是民進黨最大的挑

戰。

　　假如，2011年民進黨在兩岸政策開始百花齊放代表辯論的開始，那麼，在

某種程度上，2012年至2013年蔡英文的敗選檢討、蘇貞昌競選黨主席的兩岸政

策主張與當選後的實踐，及謝長廷的「憲法共識」推廣行動，都可以看作是民

進黨大辯論成果的一環，差別只在於如何認知民進黨「中國政策」辯論的實質

與意涵，而不要被1998年的那場大辯論的形式所侷限，畢竟時空條件與環境已

經大不相同。


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貳、迷思與事實

　　蔡英文的敗選檢討該怎麼寫，是一個高難度的問題。尤其在兩岸政策這一

塊，假如把敗選原因都歸咎於兩岸政策，這麼作無疑的是把一場大選失敗的原

因簡單的歸納在兩岸因素，接受「九二共識通過公投」以及「民進黨要調整兩

岸政策」等後續一連串的觀點，進而壓縮未來接任黨主席的個人揮灑的空間，

蔡英文要為敗選負責而離開民進黨，她所考慮的是未來民進黨成長與茁壯的空

間，更重要的是黨內的多數意見是，不是敗在沒有接受「九二共識」，而是敗

在沒有處理好「九二共識」問題。

　　的確，「兩岸關係是民進黨的罩門」最後是指民進黨黨內需要進行「中國

政策」大辯論，需要進行政策大調整。但是，黨內各方力量的認知不同，演變

成包括戰略、黨綱、決議、組織、人事與政策都被捲入，都需要辯論與調整。

於是，檢討或辯論「中國政策」的實質，是民進黨從頭到腳的自我否定。更荒

謬的是，民進黨辯論或調整結果的成敗，恐怕要由中共來論斷，因為，如果大

家都認為中共不能接受民進黨，是民進黨要調整「中國政策」的原因，那麼，

中共就變成衡量民進黨調整的裁判了。

　　民進黨需要檢討，但也不能忘記自己的成績與成就，2012的總統大選，

民進黨成功地將兩岸關係拉回臺灣本位，民進黨維持臺灣獨立自主的戰略目標

其實是成功的，例如馬提和平協議卻加碼到「十項保證」，馬在選前說「臺灣

前途由兩千三百萬人決定」，可見民進黨雖輸了戰役，卻贏了戰略。民進黨敗

選，固然是有短期因應策略上的問題，但長期戰略沒有問題。其實，民進黨是

在質疑自己為什麼沒能創造出奇蹟，也許最該檢討的是，選前認為會贏的立論

基礎何來？

　　一個基本事實是，2008到2012年民進黨從「廢墟」到站穩腳跟，每一次的

選舉無論結果是輸是贏，民進黨的得票支持率都是穩步上升，這種上升的曲線

都是在沒有承認「九二共識」的條件下完成的。

　　仔細追究，第一個迷思「兩岸關係是民進黨的罩門」，是在2008年總統選

舉敗選後才出現的說法，它成為公眾的刻板印象，2012年敗選後又成為流行語

言，這句話在不同的時候與場合，具有不同的意涵，本文歸納如下：

一、指民進黨執政8年時的鎖國政策，包括反共及仇共。

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二、指的是民進黨執政時的冒進、申張主權的政策，例如公投外交，文化臺獨

等。

三、指2008年後，民進黨不接受中華民國與「九二共識」。

四、指2008年後，民進黨內需要進行「中國政策」大辯論，但黨內共識無法一

致，表示民進黨的黨綱、戰略、人事都需要調整。

　　簡單的說，「兩岸關係是民進黨的罩門」在政治上被簡單的操作為民進黨

臺獨、鎖國、反「中」及拒「中」4個標籤，但這些不完全是事實，在更多的情

況下是被扭曲、抹黑與渲染。

　　第二個迷思，兩岸關係是否成為總統大選的勝負關鍵？回顧過去5次的總統

大選：1996年李登輝的優勢來自飛彈危機；2000年是國民黨的分裂；2004年是

得力於民進黨執政優勢及牽手護臺灣的行動；2008年扁家弊案讓馬英九得利；

2012年馬總統的執政優勢、中共的言語恫嚇與介入，以及民進黨還沒有得到人

民信任等等。由上述歷史可知，兩岸因素不是決定大選的關鍵因素，因為臺灣

選民的投票行為相當複雜，這次選舉出現3種投票型態：棄保效應、含淚含血含

恨投票和賭爛票等，這與經典政治學理論大相矛盾。兩岸關係跟投票行為的關

係，目前還欠缺系統性與連續民調來證明。

　　相反的證據顯示，馬總統在選前30天，主打強烈的臺灣認同，這包括吃臺

灣米、喝臺灣水，生為臺灣人、死為臺灣鬼等等，到最後還是強調臺灣認同，

假如兩岸關係是決勝關鍵，又如何解釋馬英九強調臺灣的主體性？此外，假如

2008與2012的選舉等同於「九二共識通過公投」，那麼，2012的選舉馬總統失

去140萬張選票，是否代表選民否決「九二共識」？

　　第三個迷思，民進黨調整兩岸政策的目的是什麼？或是說出發點是什麼？

通俗的答案叫做「為了突破最後一哩路」，也就是說是為了勝選考量，如此把

兩岸關係與臺灣的未來放在選舉輸贏的脈絡下來思考，對臺灣的整體利益而

言，是好是壞？這是一個值得深思的問題，簡單的說，當在野的民進黨都接受

了「一中架構」而與中共形成某種的「××共識」，那時，中共會不會直接向

執政黨要求統一？或是國民黨面對民進黨在統獨光譜的巨變，會做出什麼樣的

反應？最後，中間選民會不會只因為民進黨接受某種的「××共識」，就把選

票都投給民進黨？而原來支持民進黨理念的選民仍會含淚含血的支持民進黨？

這些問題都不是簡單的答案可以回答，民進黨最好的狀況是臺灣整體利益與勝


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選可以兼顧，次佳的方案是在臺灣整體利益與勝選之間尋求平衡點，下策是只

求勝選不顧臺灣整體利益。

　　當然，民進黨競選期間在兩岸政策上的缺失也很明顯，主要表現在前後不

一、上下矛盾與左右衝突這3個方面，前後不一主要指的是對ECFA的態度前面

是反對到底後來則轉向為「概括承受」、上下矛盾指的是黨中央與綠營地方執

政縣市對兩岸經貿交流態度的矛盾、左右衝突指的是黨內各派系、各立法委員

各吹各的調，這3大缺失都指向一個共同的結論，即民進黨需要整合與共識。

沒有民進黨的共識，不能說服臺灣人民，無法與中共談判，更別想與國民黨競

爭。結論可以歸結到蔡英文所留下來的一句話：「民進黨必須加強處理中國問

題的能量、能力，才會得到社會的信賴。」

參、反省與出發

　　蘇貞昌參選民進黨主席時所提出的兩岸政策主張，就是民進黨「中國政

策」辯論的階段性成果，這包括恢復中國事務部、成立「中國政策委員會」、

舉辦「中國事務研討會」與恢復駐美代表及新增駐日代表，其著眼點在於民進

黨的整合與共識、瞭解「中國」與從世界走向「中國」。這是非常務實的出發

點，民進黨對兩岸政策的調整必須穩步緩進，先從可操之在我的部分做起。

　　民進黨不是一個封閉型的政黨，眾所周知，民進黨平時是「一人一把號，

各吹各的調」；戰時則團結一致，共同對外。民進黨黨內對兩岸政策的看法，

已經有基本的共識，簡單的歸納，民進黨各派系重疊性很高，都認為民進黨必

須堅持自己的核心價值，在兩岸關係上態度要轉變、做法要調整，在實際政策

上，也不再是為反對而反對，也不意識形態化，而是就事論事，提出具體想

法，例如，中資入臺、陸生健保等問題，都提出自己的政策版本。從這些可以

看到，態度和做法都在轉變，當然，不同的意見則集中在達到目標有不同的方

法與策略。

　　至於「中國政策委員會」要如何組織、何時召開與討論什麼，才能發揮維

持民主政黨的傳統、完成黨的整合與共識、與大陸及國際對話這3大功能，進而

達到維護臺灣整體利益、得到國際社會的認同與獲得臺灣人民的支持這3大目

標。此處，蘇貞昌主席在籌備的過程中就著眼於整合，把黨內各派系的人士、

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時　評

社會專家學者，甚至是國民黨籍的學者都延攬到諮詢會議中，海納百川、廣開

言路，如同蘇主席所說的，「中國事務委員會」成立後五個多月來，積極進行

籌備工作，期間召開5次會議，諮詢委員開會17次，參與的前朝政務官與學者逾

200次。

　　關於時機的問題，為什麼在今年5月才召開第一次會議，除了邀請黨內各派

系領導人參與需要時間之外，另外一個考量是東亞局勢的急遽變化，這包括美

國、大陸、日本與韓國都在選舉總統或更換領導人，一個新的東亞時代正在來

臨，至少要等到新的美國對華政策與中共對臺政策輪廓浮現後，民進黨才能戰

略性與針對性的預擬因應方案。因此，每一個參與諮詢會議的人，都被要求先

檢討過去10年東亞局勢、大陸與臺灣的內部及兩岸關係的歷史教訓為何，以及

評估未來10年有何發展與變化，再來提出建議與方案。

　　在討論的過程中，浮現的第一個議題是「臺灣的中國議程」是什麼？眾所

周知，在中共「十八大」政治報告中，中共所設定的未來兩岸關係政治協商議

程是：一、安排國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關係，二、建立兩岸軍事

安全互信機制，三、達成兩岸和平協議；而馬政府則主張未來4年兩岸關係最重

要的3件事是：第一、擴大並深化兩岸交流，第二、兩岸兩會互設辦事機構，

第三、全面檢討修正《兩岸人民關係條例》。這是中共與馬政府為未來兩岸關

係所設定的議程，這些議程符合臺灣人民的需要嗎？能夠因應未來東亞的局勢

及大陸與臺灣內部情勢的變化嗎？答案顯然是不行，因此，民進黨必須重起爐

灶，另做規劃，這些討論的成果完全結晶在第一次「中國政策委員會」會議的

引言報告中。

　　第一次會議，臺大國發所教授陳明通以諮詢委員會政治組召集人身分，綜

整各組諮詢委員的集體智慧，在會中以「臺灣的中國議程」為題進行引言報

告。這份引言報告總計二萬七千餘字，分別從政治、經濟、社會、安全等面

向，提出13項臺灣面對大陸必須認真思考的課題。報告認為，「主權、安全、

人權與賺錢」，是目前臺灣人民最為關切的價值追求，也就是臺灣人的「臺灣

夢」；不過，由於「臺灣夢」與對岸設定的「中國夢」幾乎是矛盾衝突的，為

了「臺灣夢」不受到「中國夢」的折騰，必須有一套完整的戰略與具體推動策

略以玆因應。

　　報告除指出臺灣民眾對「我是臺灣人，我的國家不是中華人民共和國」已


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有高度共識，超過八成民眾無意於兩岸統一外，並根據近幾年的經驗顯示，確

保主權、分配公平、和諧兩岸、順暢交流是臺灣人民偏好的策略優先順序。民

進黨在確保主權、分配公平較受到臺灣人民的支持，國民黨則在和諧兩岸、順

暢交流較獲肯定；但任何負責任的政黨都不能偏好或偏廢某一方，什麼才是最

佳的策略組合（portfolio），實有賴「中國事務委員會」的集體智慧。

　　在社會議題部分，報告特別從公民社會的角度出發，指出過去幾年的兩岸

談判，馬政府處處屈就中共的遊戲規則，兩岸關係在國共「九二共識」的默契

下，持續「去人權化」，造成臺灣工資成長停滯外，隨著臺灣人民經商、求

學、定居在大陸的數量愈來愈多，滋生的議題繁多而複雜，臺灣政府部門究竟

要如何保障人民的基本權利，必須嚴肅面對。

　　此外，對於臺灣如何累積兩岸公民社會的能量，突破北京所設定的五大統

戰平臺（博鰲論壇、國共論壇、海峽論壇、紫金山論壇、和平論壇），讓兩岸

交流能為更多庶民大眾服務，而非侷限在為少數政治與企業菁英的利益服務？

在兩岸經貿中如何降低大陸的支點優勢（ leverage）？如何增加自由選擇的空

間？如何避免進一步被「香港化」？在安全上如何謹慎因應大陸軍力擴張，但

不尋求與大陸對抗？如何在更高的人類進步價值前提下，重新思考臺灣的存

在，對世界、人類有所貢獻，且不與大陸陷入零和的外交賽局？報告指這些都

是臺灣面對大陸必須認真思考的問題。

肆、未來展望

　　民進黨的「中國政策委員會」採取委員制與共識決，從一開始就認定兩岸

關係不能拿來當做個人、派系甚至某一政黨的利益服務，如此才能最好的維護

臺灣整體利益與穩定兩岸關系的發展，這是它設置召集人不設主席的意涵。海

納百川、廣開言路、謀求共識，原本是執政黨的責任，近年臺灣社會內部分歧

日益尖銳、信心渙散民怨日深，作為一個負責任的政黨，除了批評與指責外，

還必須為臺灣的未來籌謀出路提供選擇，「中國政策委員會」從一開始就不單

是為了民進黨的勝選而尋求解套方案，而是認真嚴肅的思考臺灣要走到哪裡、

該怎麼走？「中國政策委員會」的理想性也許陳義過高，然而蘇貞昌主席既然

願意領導大家往這條路走，那麼至少，這是一件值得祝福的事情。

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時　評

　　當然，民進黨的「中國政策委員會」的本義還是在處理民進黨如何面對大

陸的問題，因此，「中國政策委員會」不能唱獨腳戲，必須在不犧牲核心價值

的條件下，努力與北京尋求交集點。事實上臺海的和平、穩定與繁榮是雙方共

同的目標，問題在於雙方要不要擱置爭議、求同存異而已。目前的現狀是，北

京要求民進黨先要如何如何，中共才可能如何如何，民進黨完全了解與尊重北

京的立場與原則，但盼望北京能夠了解與尊重民進黨的立場與原則，最合理的

狀況是雙方不預設前提進行對話與溝通，不要把自己的立場與原則強加於對方

身上，才是有誠意與平等的溝通，就此而言，民進黨有足夠的耐心等待北京。

　　事實上，2008年政黨輪替後，大陸國臺辦隨即成立新的「政黨局」，作為

對民進黨工作的專責機構，但是，當時定性兩岸關係進入「大合作、大交流、

大發展」的時代，因此，中共對臺政策主要的精力仍放在國、共論壇，主要的

打交道對象仍是馬政府。直到2010年的五都選舉結束，確認民進黨在2008年

敗選後，不但沒有崩潰反而逐漸站穩腳跟，在臺灣中南部縣市穩定執政，在中

北部縣市鞏固基本盤，並可能有機會重返中央，於是中共制定「向南移、向下

沉、向綠傾」的工作方針，換言之，對民進黨做工作成為中共對臺政策的重要

議程。

　　中共對臺工作新重視民進黨的考慮有3：一、民進黨消滅不了，其堅強存

在的結果阻礙了中共的統一計畫，使得中共無法以國、共兩黨談判的模式解決

「臺灣問題」；二、未來臺灣選舉有可能發生第三次政黨輪替，中共要做好民

進黨重返執政的規劃與準備；三、在兩岸談判中，馬政府與國民黨常常以民進

黨為藉口牽制共產黨，讓中共不勝其煩，決定自己與民進黨打交道，中共不想

成為被國民黨綁架的對象，而想跟美國一樣，成為藍、綠的槓桿。

　　假如，上述的分析是對的，民進黨與共產黨得對話與溝通符合雙方的需要

與利益，而「中國政策委員會」又是往兩岸互利雙贏的方向邁進，那麼民進黨

與共產黨相互表達善意是必要的，目前，雙方溝通如何向對方表達善意是最重

要的事情。


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