Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Hacia un panorama del sector pblico enAmrica Latina Santiago de Chile, diciembre de 2010EnlaelaboracindeestedocumentoparticiparonlosfuncionariosdeILPESMarianelaArmijo,Eduardo Aldunate, Rosario Bello, Jessica Cuadros, Maria Victoria Espada, Ivonne Gonzalez, Ricardo Martner, Alejandra Naser, Juan Francisco Pacheco y Lucy Winchester, y los consultores Heidi Berner, Aranza Fuenzalida, Alicia Leiva, Hector Oyarce, Gerardo Ua y Alejandra Vega. La coordinacin fue realizada por Marianela Armijo y la edicin final estuvo a cargo de Ricardo Martner. ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina ndice Prefacio...................................................................................................... 5 Introduccin.............................................................................................. 7 I.Parte 1: Un panorama de las finanzas pblicas en Amrica Latina.............................................................................. 11 1.Los ingresos fiscales................................................................. 11 2.Los ingresos tributarios............................................................ 14 3.Saldos fiscales y deuda pblica................................................ 20 4.El gasto pblico........................................................................ 22 5.Cmo medir la calidad del gasto pblico?.............................. 27 6.Los marcos fiscales de mediano plazo..................................... 29 7.Los sistemas de administracin financiera............................... 34 II.Parte 2: La gestin pblica por resultados................................... 37 1.Cmo medir los resultados de la actividad gubernamental?... 38 2.Presupuesto basado en resultados, transparencia ymedicin del desempeo.......................................................... 44 3.Sistemas Nacionales de Inversin Pblica............................... 51 4.El Gobierno Electrnico........................................................... 57 III.Parte 3: La planificacin para el desarrollo................................. 65 1.Qu es la planificacin para el desarrollo?............................. 65 2.Estrategias, planes nacionales de desarrollo yagendas gubernamentales......................................................... 69 3.La planificacin para el desarrollo: lecciones aprendidas........ 75 Bibliografa.............................................................................................. 77 3 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina Prefacio Tanto el documento presentado por la CEPAL en su reciente perodo de sesiones1, como las iniciativas de planificacin en diversos pases de la regin, realzan el papel decisivo de las polticas pblicas en la reversin delasfuerzasinercialesdeladesigualdadydelaexclusinsocialen AmricaLatina.Paralograrestosobjetivos,laplanificacinparael Desarrollodebeserelprincipalinstrumentodeorientacinenla asignacinplurianualdelosgastosdelGobierno,brindando,alavez, consistencia a los objetivos de largo plazo de las polticas pblicas.Por su parte, la misin del Instituto de Planificacin Econmica y Social de Amrica Latina y el Caribe (ILPES) es apoyar a los pases en este proceso, abordando el ciclo completo de la gestin pblica, desde el diseo y formulacin, pasando por la programacin fiscal, presupuestaria ydeinversiones,hastaelseguimientoyevaluacindepolticasy programas pblicos, en los diferentes niveles institucionales de Gobierno (vaseeldiagramailustrativo):enloglobal,territorial,institucionaly programtico.

1 CEPAL (2010). La Hora de la Igualdad.Brechas por cerrar, caminos por abrir. Trigsimo tercer perodo de sesiones de la CEPAL.Brasilia, 30 de mayo a 1 de junio de 2010.. 5 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina DIAGRAMA 1 CoordinacinyFortalecimientoinstitucionalDefinicindeprioridadesDediseoDedesempeoyresultadosEvaluacinESTRATEGIA ESTRATEGIANACIONALDE NACIONALDEDESARROLLO DESARROLLOEJESDEPOLTICAS EJESDEPOLTICASINSTITUCIONAL INSTITUCIONALPROGRAMAS PROGRAMASAREASCRITICASDELAPLANIFICACINDELDESARROLLODiseodePPProgramacinInversinpublicaFiscalyPresupuestariaCoordinacinyFortalecimientoinstitucionalDefinicindeprioridadesDediseoDedesempeoyresultadosEvaluacinESTRATEGIA ESTRATEGIANACIONALDE NACIONALDEDESARROLLO DESARROLLOEJESDEPOLTICAS EJESDEPOLTICASINSTITUCIONAL INSTITUCIONALPROGRAMAS PROGRAMASAREASCRITICASDELAPLANIFICACINDELDESARROLLODiseodePPProgramacinInversinpublicaFiscalyPresupuestaria El apoyo al fortalecimiento de la institucionalidad en los pases se enfoca desde una perspectiva deplanificacinparaeldesarrollo,buscandoincidirenlacalidaddelaspolticaspblicas,loque redunda finalmente en el bienestar de los ciudadanos. En los ltimos aos, el ILPES ha brindado un apoyo sistemtico en todos los niveles de las intervenciones gubernamentales. Se ha otorgado asistencia tcnica a la elaboracin de estrategias nacionales de desarrollo, a sus planes demediano plazo y a los necesarios ejercicios asociados de consistencia macroeconmica y de presupuestacin. Asimismo, y para cerrar el ciclo, se ha puesto especial nfasis en el mbito de la evaluacin de polticas, programas e inversiones pblicas, tanto ex - ante (en su diseo) como ex - post. Enunentornofavorable,deoptimismorespectodelcrecimientofuturo,confinanzaspblicas bastantes sanas, pero al mismo tiempo con mltiples brechas por cerrar y caminos por abrir, los Estados y los pases de Amrica Latina deben abordar con decisin el proceso de construccin de prioridades de polticas para enfrentar los desafos futuros. Si este proceso poltico y tcnico es consistente y duradero, los objetivos estratgicos de mediano y largo plazo que se plasman en planes y agendas de Gobierno tendrn mayores posibilidades de materializarse, contribuyendo a la vez a la calidad de las polticas pblicas y a la credibilidaddelosGobiernos.Enestemarco,esimportanteparaelILPESanalizar,conunaprimera mirada transversal, el proceso de construccin de las visiones de pas y de las estrategias de desarrollo. AlpresentarestePanoramadelSectorPblicodeAmricaLatina,nosinteresadestacarlos desafosinterconectadosdelasfinanzas pblicas, delagestin pblicaydelaplanificacin parael desarrollo en Amrica Latina, abordando temas que son crticos para la nueva arquitectura estatal en la hora de la igualdad.La asistencia tcnica directa en los pases, los innumerables talleres de capacitacin realizados y el material desarrollado en los ltimos aos nos ha permitido preparar este panorama general del Sector Pblico yde la Planificacin para el Desarrollo, el que esperamos contribuir a la discusin sobre el papel del Estado en nuestras economas y sociedades, y a la construccin de visiones compartidas en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Jorge Mattar, Director del ILPES 6 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina Introduccin En2004,elILPESpublicelPanoramadelagestinpblica2.Enla primera parte de este documento institucional,se pasaba revista al estado delasFinanzasPblicasenAmricaLatina,desusingresospblicos, gastos, deuda pblica y composicin segn niveles de Gobierno, en una perspectiva de mediano plazo. Este esfuerzo dio lugar posteriormente a la construccin de la base de datos de finanzas pblicas de CEPALSTAT3. En su segunda parte, se pasaba revista a las innovaciones presupuestarias en la regin, especialmente en temas emergentes de la poca, como las reglas fiscales, los sistemas nacionales de inversin pblica y la gestin pblica por resultados. A6aosdeesapublicacin,parecenecesarioreincidirenel esfuerzo, ante los evidentes y positivos cambios de las finanzas pblicas de los pases de la regin, la consolidacin de algunos sistemas como los de administracin financiera, de inversin pblica y de presupuesto por resultados,yelsurgimientodenuevostemasenlagestinpblica, esencialmentevinculadosalrenacerdelaplanificacinglobalyala eclosin de iniciativas de evaluacin de los programas pblicos.Comoimpulsotambindelafecundainiciativaconjuntaconel Banco Mundial4,el ILPES presenta estepanorama del sector pblico con una base de datos asociada, SISPALC (Sistema de Indicadores del Sector Pblico para Amrica Latina y el Caribe), que adems de contenerlas estadsticas(ysusrespectivasmetadatas)queseexaminaneneste

2 Vase ILPES, Mayo de 2004. 3 Vase http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas 4 VaseelproyectoLacMic++Program,http://web.worldbank.org/wbsite/external/countries/lacext/extlacregtoppubsecgov/0, contentmdk:22163507~pagepk:34004173~pipk:34003707~thesitepk:832592,00.html7 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina documento, aspira a representar un instrumento de apoyo a algunas redes de especialistas que se han creadoenlaregin5.Elinformecoincidetambinconunapublicacinbienalparalospasesdela OCDE, que apunta a una direccin similar6.Esta ltima publicacin procura mostrar un panorama de la actividad gubernamental de sus pases miembros, separando insumos (ingresos, gastos), procesos y productos, a imagen y semejanza de una clsica funcin de produccin. Si bien es evidente que los productos del Gobierno son mltiples, complejosyamenudointangibles,estaaproximacintieneelmritodeordenarlasactividadesde Gobierno, y de otorgarle el nfasis que se merece a los procesos. En efecto, en demasiadas ocasiones el debate se centra en la dimensin cuantitativa (que es sin duda importante a la hora de medir la eficacia de las polticas pblicas) de la actividad gubernamental, omitindose la relevancia de los procesos (que es fundamental para apreciar su eficiencia operacional) y muchas veces tambin de sus impactos finales.Una manera de poner en evidencia este contraste entre insumos y resultados es comparando el nivel del gasto pblico de los pases con sus indicadores de desarrollo. Tanzi (2008) por ejemplo no detecta una correlacin entre el nivel de gasto pblico y el ndice de Desarrollo Humano (IDH) en los pases de la OCDE. Para este grupo de pases de alto ingreso per cpita, no hay una relacin positiva clara entre el gasto pblico y el bienestar. Con esta constatacin, la crisis financiera y de endeudamiento pblico en los pases desarrollados ha reflotado una vez ms la discusin sobre el papel del gasto pblico en la economa. Esta discusin no tiene paralelos en la actual coyuntura ni en la etapa de desarrollo en AmricaLatina.Losespaciosfiscalesenlareginsehanvistobeneficiadosporelaumentodelos ingresospblicosyelfuertedesendeudamientoquelosGobiernoslograronduranteelperodode bonanza (vase la primera parte de este documento).Parecede esta manera haber una relacin positiva entre el gasto pblico y el nivel de desarrollo en los pases en Amrica Latina (vase grfico 1), pero la dispersin es igualmente enorme; por ejemplo, MxicoyCostaRicatienenunIDHsimilar,peroconnivelesmuydiferentesdegastopblico.En muchos casos la produccin de bienes pblicos tiene un fuerte componente privado, al generalizarse en la regin mecanismos de asociacin y de financiamiento pblico-privado, en sectores tan importantes como la educacin, la salud, las pensiones y la infraestructura.La discusin en torno a la eficacia y a la eficiencia del gasto pblico cobra an ms importancia si el objetivo de igualdad pasa a ser prioridad en las estrategias de desarrollo. As, cuando se contrasta el nivel del gasto pblico con el coeficiente de Gini (grfico 2) las conclusiones son evidentes. Por s solo, unmayorniveldegastopbliconogarantizaniunndicededesarrollohumanoelevadonigrados satisfactorios de igualdad. El casillero vaco, definido como la ausencia de crecimiento con igualdad en Amrica Latina, no se supera con un gasto pblico expansivo; importan tanto la calidad de las polticas pblicas como la capacidad de generacin de consensos y de construccin de una nueva arquitectura estatal7. Una cantidad de otros factores inciden adems en la igualdad y el bienestar social, como se documenta en CEPAL (2010). La tarea es pues mejorar la calidad del gasto pblico en Amrica Latina. En algunos pases de la regin la conquista de espacios fiscales para reducir la pobreza y la desigualdad tiene mucho que ver con este desafo de la mejora en la calidad del gasto pblico; continuando el esfuerzo de disminucin de la carga de intereses y su consecuente liberacin de recursos; aumentando o manteniendo la inversin en capital humano; y procurando acelerar el gasto en inversin fsica, innovacin y conocimiento.Aestaexigenciadecalidadseagregaenmuchospasesunimperativodecobertura,puesla provisin de bienes pblicos esenciales es insuficiente. Ello no obsta por supuesto a la posibilidad de mejoras en su productividad. Es primordial enfatizar en este contextoel efecto macroeconmico no lineal del gasto pblico. No se trata de denostar su incremento por razones de eficiencia econmica, como tampoco de apostar por l como nico motor de desarrollo. Las estrategias de reduccin de la pobreza en los pases ms vulnerables de la regin se han enfocado demasiado en darle prioridad al gasto social,sinotorgarleeldebidonfasisaotrosaspectosdeunaestrategiamsamplia,deinversiones

5 En el marco del proyecto, se contempla prestar apoyo a las redes Redeplan y RedSnip.6 Vase Governments at a Glance, 2009, OECD 7 Vase CEPAL, la hora de la igualdad, 2010. 8 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina pblicaseninfraestructuraporejemplo,paraestimularelcrecimientocondisminucindela desigualdad.Sin duda, es de largo aliento la tarea de reorientar el gasto pblico y de aumentar la cobertura de los programas. De hecho, cada vez ms se incluyen metas fiscales en los planes gubernamentales y en lasEstrategiasNacionalesdeDesarrollo,quesuperanelhorizontedeunGobiernoyqueportanto constituyen polticas de Estado. La tarea de perfeccionar las bases de la administracin financiera del Estado es parte integrante de un pacto fiscal amplio. El uso de instrumentos explcitos de planificacin global y de un marco de gastos pblicos de mediano plazo pueden facilitar las necesarias reasignaciones entre categoras funcionales. La clave del xito para la instrumentacin de un marco plurianual es que los mecanismos institucionales permitan a quienestomanlasdecisionesequilibrarlosrecursosdisponiblesentrminosagregadosconlas prioridades del pas. Por ejemplo, el presupuesto plurianual, expresin financiera del plan de desarrollo cuando se basa en las clasificaciones econmica y funcional, constituye un poderoso instrumento de programacin,eilustralacapacidaddeordenamientodelasprioridadespblicasenunsistema democrtico.Enpasesenquesemantienenmltiplesbrechas,econmicas,deinfraestructura,de productividad, tecnolgicas, territoriales y de ingreso, entre otras, el cambio de nfasis hacia resultados de la gestin pblica, en vez de productos, es muy importante.PorelloesqueelPanoramasecentra,enprimerlugar,enunadescripcindelastendencias recientes de las finanzas pblicas en la regin: clasificaciones econmica y funcional del gasto pblico, nivelycomposicindelosingresos,balance,deudapblica,ydesusproblemasrecurrentesde medicin.Luego,ensusegundaparte,sedescribenalgunosprocesosquesehanorientadohaciala gestinporresultados,querepresentanslounapequeaparte,aunquecentral,delaactividad gubernamental:sistemasdeadministracinfinanciera,presupuesto,inversinpblica,gobierno electrnico. Finalmente, en la tercera seccin se recogen algunos indicadores de desarrollo y tambin de percepcin, que se vinculan al bienestar de los ciudadanos, y se examinan las Estrategias Nacionales de Desarrollo de 12 pases de la regin. Cambiar la preocupacin de los burcratas desde la planificacin del propio sector pblico hacia laplanificacinparaeldesarrollorepresentaunaverdaderarevolucinculturalenlaadministracin pblica. Es decir, pensar en el largo plazo versus la costumbre de ver slo el corto plazoEn el primer caso, el nfasis y los sistemas de seguimiento se centran en la organizacin del sector pblico (y sobre todo en la programacin de empresas e inversiones pblicas) en virtud de acometer ciertos objetivos, esencialmente de produccin material (recurdese que, hasta el da de hoy,en algunas Constituciones de la regin se plantea que la planificacin es obligatoria para el sector pblico e indicativa para el sector privado).La planificacin para el desarrollo, en cambio, se centra en el logro de metas muy variadas, que constituyen compromisos consensuados de Gobierno o de Estado, ms que una visin nica del progreso econmicoysocial.Enesteltimoconcepto,lagestinpblica,elpresupuestoylossistemasde inversin enfrentan metas mucho ms exigentes, explcitas pero no necesariamente mandatorias, pues slo tienen sentido en asociacin con el sector privado, la sociedad civil y el sistema poltico en general.Importa mucho la propia manera de planificar y gestionar el gasto corriente y las inversiones, pues para un mismo nivel de insumos se obtienen resultados muy dispares. 9 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina GRFICO 1 Gasto pblico total (2009) e Indice de Desarrollo Humano (2010)00.10.20.30.40.50.60.70.80.90.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0Gasto pblico en porcentaje del PIBIDHMxicoEcuadorCosta RicaNicaraguaChileParaguayArgentinaRep. DominicanaPerUruguayBrasilHondurasVenezuelaEl SalvadorBoliviaGuatemalaColombiaPanamALC Hait Fuente: elaborado en base a datos de ndice de Desarrollo Humano 2010, PNUD y datos oficiales, CEPAL. Nota:GastopblicogobiernogeneralparaBolivia,Brasil(2008),Chile,CostaRica,Nicaragua, Per. Sector pblico no financiero para datos de Argentina (2008). Cobertura de gobierno central para el resto de pases. GRFICO 2 Gasto pblico total (2009) e Indice de GINI (2008)0.000.100.200.300.400.500.600.700.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0Gasto pblico en porcentaje del PIBIndice de GINIMxicoEcuadorCosta RicaChile ParaguayArgentinaRep. DominicanaPerUruguayBrasil HondurasVenezuelaBoliviaGuatemalaPanamALC Fuente: elaborado en base a datos oficiales, CEPAL. Nota:GastopblicogobiernogeneralparaBolivia,Brasil(2008),Chile,CostaRica,Nicaragua, Per.SectorpbliconofinancieroparadatosdeArgentina(2008).Coberturadegobiernocentral para el resto de pases. ndice de GINI sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

10 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina I.Parte 1: Un panorama delas finanzas pblicas deAmrica Latina 1.Los ingresos fiscalesLosgobiernosnecesitaningresarfondosparapoderhacerfrenteasus polticas pblicas. El punto crucial es determinar qu tipo de fondos son deseables, y cul es su composicin ptima. La cantidad y calidad de los ingresos fiscales percibidos por los gobiernos tiene amplias repercusiones sobre la economa en su conjunto y sobre la propia eficiencia del gasto pblico.Enestecaptuloseexaminanlosdiferentestiposdeingresos recaudadosporlosgobiernosdeAmricaLatinayelCaribe,conuna miradadelargoaliento.Laspreguntasclavessondos;uno,anteuna estrecha base recaudatoria en 1990, han logrado los pases de la aumentar surecaudacinfiscal?Ydos,sucomposicineslaptima?Los indicadores construidos describen la evolucin y composicin de dichos ingresos en el tiempo.Elanlisisincluyediecinuevepasesparaelperiodo1990-2009, segn la informacin disponible en la base de datos CEPALSTAT, de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)8. A su vez,estabasesenutredelasestadsticaspublicadasporlasfuentes

8 Los diecinueve pases analizados son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela (Repblica Bolivariana de). 11 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina oficiales de los pases, por lo que entraa un considerable esfuerzo de recopilacin y homogeneizacin de lainformacin.Lasestadsticasdeingresosoficialesvienenexpresadasenmonedanacionalavalores corrientes. Para clasificar los ingresos fiscales y tributarios se ha utilizado como base el Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas del Fondo Monetario Internacional (FMI), teniendo en cuenta el nivel de detalle ofrecido por la informacin estadstica de cada pas. Respecto a esto, conviene sealar que, si bien todos los pases estn realizando esfuerzos por migrar de la versin 1986 a la 2001 de dicho Manual (Chile es el ms avanzado), el proceso an no se ha completado, lo que explicara la utilizacin de diferentes criterios enlavaloracindelaspartidas(porejemplo,lacontabilizacindebasecajacontradevengado).Es conveniente tener estas diferencias en consideracin a la hora de establecer comparaciones. Dado que se trata de presentar un Panorama de las Finanzas Pblicas de la regin, la cobertura de los datos es la ms amplia posible, considerando la heterogeneidad en la cantidad y calidad de los datos a niveles nacionales. En funcin de ello, los indicadores utilizados reflejarn conjuntamente la cobertura gobierno general o gobierno central, segn los casos, lo que tambin habr de tenerse en cuenta a la hora de comparar.Los indicadores que aqu se presentan tratan de reflejar, de la manera ms amplia posible, la accin fiscal de los estados de Amrica Latina y el Caribe por la va de los ingresos, tanto tributarios, como no tributarios. Adems de ofrecer detalles y tendencias a nivel nacional y regional, para su eleccin tambin se tuvo en cuenta la factibilidad depoder realizar comparaciones con otras regiones y pases del mundo, salvando las peculiaridades mencionadas anteriormente. Es por ello que los indicadores se expresan en porcentajes de Producto Interior Bruto (PIB) y como participacin sobre el total.SegnelManualdeEstadsticasdeFinanzasPblicasdelFMI,todaslastransaccionesque incrementan el patrimonio neto del gobierno general se clasifican como ingreso. El nivel de ingreso de los gobiernos es importante en cuanto determina, en parte, el nivel de gasto y, con ello, la accin del estado. Duranteelperiodo1990-2009,losingresosfiscalesenAmricaLatinaseincrementaronen promedio en 5,3 puntos, pasando del 16,0% al 21,3% en porcentaje del PIB. Tal y como se observa en el grfico 3, el crecimiento fue positivo para casi todos los pases, aunque de manera dispar. Nicaragua y Argentina vieron incrementados sus ingresos en 18,2 y 17,5 puntos del PIB, respectivamente, muy por encimadelamediadelperiodoconsiderado.Porelcontrario,RepblicaDominicanayElSalvador registraron incrementos de solamente 1,8 y 1,2 puntos del PIB, mientras que Panam vio reducidos sus ingresos en 3 puntos del PIB. El peso de los ingresos en Brasil sigue est muy por encima de la media, alcanzando el 38,6% del PIB en 2009, lo que supone casi 3,5 veces ms que lo exhibido por Guatemala.La reciente crisis mundial tambin tuvo incidencia en los ingresos fiscales de la regin. Si se analiza el periodo 1990 a 2008, el crecimiento alcanza los 6,2 puntos del PIB. Durante 2009, todos los pases,salvoParaguay,registraronmenoresingresosencasiunpuntodelPIBcomopromedio,con respecto al ao anterior. Destacan los casos de Chile y Venezuela, que vieron reducidos sus ingresos en 5,7 y 3,2 puntos del PIB, respectivamente.12 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina GRFICO 3 INGRESOS FISCALES EN PORCENTAJE DE PIB, 1990 Y 2009 0 5 10 15 20 25 30 35 40Brasil Argentina Bolivia Nicaragua Costa Rica Ecuador Chile Venezuela Amrica LatinaPerUruguay Paraguay PanamHonduras Mxico Colombia Rep. DominicanaEl Salvador HaitGuatemala 2009 1990% Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas: La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina (Sector Pblico No Financiero) y Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua y Per (Gobierno General). El dato de Brasil para 1990 corresponde a 1998 y el deRepblicaDominicanaa1995.Eldatopara2009deArgentina,Brasil,CostaRica,NicaraguayPer corresponde al ao 2008. Los gobiernos reciben diferentes tipos de ingreso por sus operaciones fiscales, entre los que se incluyen los ingresos tributarios, las contribuciones sociales y otros ingresos, tal y como se detalla en el mencionado Manuel del FMI. En algunos casos, a los ingresos procedentes de estas fuentes se les suman las donaciones recibidas del exterior. Sin embargo, a efectos del anlisis que aqu se realiza con los pases de Amrica Latina y el Caribe, el monto de ingresos tributarios incluye las contribuciones sociales y los otros ingresos se presentan desglosados en ingresos no tributarios y de capital. En el grfico 4 se presenta la estructura de los ingresos fiscales en porcentaje sobre el total para el ao 2009. Tal y como se puede observar, para algunos pases de la regin (Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hait, Repblica Dominicana y Uruguay) los ingresos tributarios, incluyendo las contribucionessociales,constituyenprcticamentelanicafuentedeingresoscorrientesdelos gobiernos. Para otros (Bolivia, Chile, Ecuador, Mxico, Per y Venezuela), los ingresos tributarios son complementadosporotrosingresosprocedentesdelasrentasderecursosnaturales(hidrocarburosy minera). La alta participacin de los ingresos no tributarios en algunos pases se debe a la propiedad del estado de recursos naturales, o a los derechos e ingresos que recibe sobre su explotacin. Panam y Paraguay son casos similares a los anteriores, donde a los ingresos tributarios se les unen otros ingresos corrientes derivados de actividades de servicios. En Honduras y Nicaragua, y en Haitenmenormedida,lasdonacioneselevanlosingresoscorrientesrespectodelostributarios. Finalmente, merece la pena destacar el dbil peso de los ingresos de capital en el total de ingresos de los pases de la regin. 13 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina GRFICO 4 ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FISCALES EN PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL, 2009 0% 20% 40% 60% 80% 100%HaitGuatemala Rep. DominicanaCosta Rica El Salvador Argentina Uruguay Colombia Peru Honduras Brasil Nicaragua Chile Amrica LatinaParaguay Ecuador Venezuela Panama Bolivia Mxico Ingresos tributarios Ingresos no tributarios Ingresos de capital Donaciones Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas:LacoberturaesGobiernoCentral,salvoparaArgentina(SectorPblicoNoFinanciero)yBolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua y Per (Gobierno General). El dato para Argentina corresponde a 2007 y para Brasil, Costa Rica y Per a 2008. 2.Los ingresos tributarios Unadelasfuncionesprincipalesdelosimpuestosesfinanciarelgastodebienesyserviciosdel gobierno.Deestamanera,laeleccindelniveldeingresostributariosimplica,enelmedioplazo, determinar el nivel del gasto pblico. La forma ms comn de medir la importancia de los impuestos es a travs del concepto de carga tributaria. La carga tributaria, medida como el total de ingresos tributarios como porcentaje de PIB, se elev en5,3puntosparaelconjuntodelareginduranteelperiodo1990-2009.Apesarestatendencia generalizada,yaquesolamenteMxicoyVenezuelavieronreducidasucargatributaria,esposible apreciar diferencias significativas entre los pases. Como se desprende del grfico 5, los aumentos de la carga tributaria han sido especialmente relevantes en Argentina (ms de quince puntos porcentuales), Bolivia y Nicaragua (en torno a trece puntos porcentuales), y Brasil, Colombia y Ecuador (entre siete y diez puntos porcentuales). Por el contrario, pases como Guatemala, Honduras y Panam apenas han elevado su carga tributaria (entre dos y tres puntos porcentuales). En el caso de Chile, la recaudacin del ao 2009 se vio especialmente afectada por la reciente crisis econmica mundial y anul en parte el crecimiento registrado desde 1990 (ms de cinco puntos porcentuales), quedando, por primera vez en el periodoanalizado,pordebajodelpromedioregional.Igualmente,hayquesealarquelosesfuerzos realizados por los pases para incrementar los ingresos tributarios durante 1990 a 2009 se dieron con independencia del nivel inicial de carga tributaria. 14 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina GRFICO 5 CARGA TRIBUTARIA (INCLUYE CONTRIBUCIONES SOCIALES)En porcentaje sobre PIB, 1990 y 2009 0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00 40.00Brasil Argentina Uruguay Bolivia Nicaragua Costa Rica Colombia Amrica LatinaEcuador Chile Panama Honduras Peru Venezuela Paraguay El Salvador Rep. DominicanaHaitGuatemala Mxico 2009 1990 Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas: La cobertura esGobierno Central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa RicayMxico,queesGobiernoGeneral.Eldatode2009paraColombiacorrespondea2007ypara Mxico a 2008. La presin impositiva para los pases de Amrica Latina y el Caribe en el ao 2009 fue del 18,3% delPIBenpromedio.Sinembargo,dadoelniveldeheterogeneidaddelaregin,dichopromedio esconde diferencias importantes entre pases, las cuales se explican, en parte, por la alta dispersin del ingreso per cpita entre ellos. De esta manera, la carga tributaria de Brasil asciende al 34,2% del PIB, casidosveceselpromedioregional.ArgentinayUruguaytambinexhibencifrassuperioresal promedio, en torno al 31% y al 25% del PIB, respectivamente9. En el extremo opuesto se encuentran Hait, Guatemala y Mxico, con presiones tributarias que rondan el 10-11% del PIB, aproximadamente lamitaddelpromediodelaregin.ElcasodeMxico,supresintributariaesinferioraloque correspondera segn su nivel de ingreso per cpita, habiendo descendido, incluso, en casi dos puntos porcentualesdelPIBduranteelperiodo1990-2009.Sinembargo,eldinamismodelosingresos petroleros no tributarios ha compensado las insuficiencias recaudatorias procedentes de los impuestos.En Amrica Latina y el Caribe, a diferencia de otras regiones desarrolladas, el grueso de la carga tributaria recae sobre la imposicin indirecta y su importancia se profundiza en el tiempo. En aquellos pasesdondelosimpuestosalconsumosonlosprincipales,lossectoresdemenoresingresospagan proporcionalmente una fraccin mayor de los impuestos que gravan los bienes de primera necesidad. Por eso,nosorprendeelhechodequelosactualessistemastributariosdelareginseanregresivos,en cuanto que la distribucin del ingreso, una vez considerada la accin de los impuestos, es peor que la primaria. As, en trminos de equidad, se puede decir que se ha priorizado la equidad horizontal (los agentes con igual potencial recaudatorio deben soportar la misma carga tributaria), por sobre la equidad vertical (los agentes deberan tener una carga tributaria proporcional a su capacidad contributiva), la que

9 Aunqueparaestospaseslacoberturadereferenciaesgobiernogeneral,lascifrasnoafectaranelclculodelpromedionila comparacinentrepases,yaque,enlamayoradelospasesconcoberturagobiernocentral,salvoColombiayUruguay,la recaudacin de los niveles inferiores de gobierno no es muy significativa. 15 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina sigue siendo una tarea pendiente en la regin. Tal y como lo sealan los grficos 6 y 7, menos de un tercio de la recaudacin corresponde a impuestos sobre la renta y otros directos. GRFICO 6 ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS EN PORCENTAJE SOBRE PIB, 1990 Y 2009 0 5 10 15 20 25 30 35Brasil 20091990Argentina 20091990Uruguay 20091990Bolivia 20091990Nicaragua 20091990Costa Rica 20091990Amrica Latina 20091990Colombia 20091990Ecuador 20091990Chile 20091990Panam 20091990Honduras 20091990Per 20091990Venezuela 20091990Paraguay 20091990El Salvador 20091990Rep. Dominicana 20091990Hait 20091990Guatemala 20091990Mxico 20091990Impuestos directos Impuestos indirectos Otros Contribuciones sociales% Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas: La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Mxico,queesGobiernoGeneral.Eldatode2009paraColombiacorrespondea2007yparaMxicoa 2008. 16 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina GRFICO 7 ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS EN PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL, 2009 0 5 10 15 20 25 30 35Brasil 20091990Argentina 20091990Uruguay 20091990Bolivia 20091990Nicaragua 20091990Costa Rica 20091990Amrica Latina 20091990Colombia 20091990Ecuador 20091990Chile 20091990Panam 20091990Honduras 20091990Per 20091990Venezuela 20091990Paraguay 20091990El Salvador 20091990Rep. Dominicana 20091990Hait 20091990Guatemala 20091990Mxico 20091990Impuestos directos Impuestos indirectos Otros Contribuciones sociales% Fuente:ILPES/CEPALsobredatosCEPALSTAT.Notas:LacoberturaesGobiernoCentral,salvopara Argentina,Bolivia,Brasil,Chile,Colombia,CostaRicayMxico,queesGobiernoGeneral.Eldatode2009 para Colombia corresponde a 2007 y para Mxico a 2008. Durante el periodo 1990-2009, la recaudacin del impuesto a la renta aument de un 2,8% a un 4,8% sobre PIB en promedio, aunque solo signific el 21,1% del total recaudado. Si bien el crecimiento fue proporcionalmente mayor en los ltimos cinco aos del periodo, el nivel impositivo sigue estando bajoencomparacinalosestndaresinternacionales. Dadoqueestetributo estconcentradoenlas personas jurdicas (sociedades), su incremento est vinculado, sobre todo, a los ingresos obtenidos por las empresas mineras y petroleras.Asimismo, llama la atencin el bajo nivel de la imposicin patrimonial, que apenas supone el 0,6% sobre PIB en promedio (3,6% sobre el total de la recaudacin), y cuyo fortalecimiento constituye uno de los desafos pendientes de la regin, particularmente, a nivel de los gobiernos subnacionales. Por otra parte, en la dcada presente se ha observado el surgimiento de otros tributos aplicados sobre bases extraordinarias, como el impuesto al dbito y crdito bancario, impuesto a las transacciones financieras y otrossimilares,quesuponencasiunpuntodelPIBenpromedio(5,5%sobrelatotalidaddela recaudacin). El impuesto al valor agregado (IVA) represent algo ms de un tercio de los ingresos tributarios en la regin y 5,1 puntos del PIB en promedio del periodo. Aunque este impuesto se adopt de forma temprana por algunos pases de la regin (Brasil a finales de los aos sesenta y Argentina y Ecuador en los setenta), su expansin ha sido relativamente reciente, cobrando una importancia decisiva y creciente como fuente de ingresos. Con todo, este impuesto presenta importantes diferencias entre los pases de la 17 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina regin en cuanto a su diseo, tanto en lo referente a la amplitud de la base gravada como en las alcuotas aplicadas. En relacin a la base, algunos pases gravan bienes y servicios de forma generalizada, otros toman como base los bienes e incluyen algunos servicios, y otros pocos solo consideran los bienes. En relacin a las alcuotas, algunos pases adoptaron tasas diferenciadas, mientras que otros establecieron una tasa nica de aplicacin general. Tambin es posible encontrar diferencias en cuanto a la magnitud de la alcuota aplicada y su evolucin en el tiempo. AlaparqueelIVAincrementabasupesoeneltotaldelacargatributaria,losimpuestosal comercio y transacciones internacionales y los impuestos especficos vieron reducida su participacin. En el primer caso, fueron los procesos de liberalizacin comercial los responsables de la menor recaudacin aduanera, con la consecuente reduccin de aranceles a las importaciones y la desaparicin de los impuestos a las exportaciones (siendo Argentina la excepcin ms notoria en esta ltima categora). En el segundo caso, se han limitado los bienes y servicios objeto de imposicin selectiva, dejando nicamente aquellos de demanda ms inelstica en trminos relativos (bebidas alcohlicas, combustibles, tabaco, etc.). As, los impuestos al comercio y a las transacciones internacionales significaron 1,6 puntos del PIB como promedio del periodo (casi un 10% del total de la recaudacin) y los selectivos algo casi dos puntos del PIB tambin como promedio (algo ms del 11% del total recaudado). LascontribucionesalaSeguridadSocialtambinsevieronafectadasenalgnmodoporlos distintos procesos de privatizacin total o parcial acaecidos en la regin. A pesar de que su participacin en la recaudacin apenas se increment un punto del PIB en promedio durante el periodo 1990-2009, algunos pases registraron incrementos en torno a tres puntos del PIB (Argentina, Brasil y Nicaragua). Con todo, en algunos pases las contribuciones sociales siguen representando entre en torno al 50% del totaldelarecaudacin(CostaRicaYPanam)yenotroscasiel30%deltotal(Argentina,Brasil, EcuadoryUruguay),porloquepuedeestimarsequecontinuarnsiendounafuenteimportantede recaudacin en el futuro. La tendencia de la carga tributaria a nivel regional se presenta en el grfico 8, mientras que los grficos9y10ofreceneldetalleporpas,expresadostantoenporcentajesobreelPIB,comoen participacin sobre el total. Si se realizase una comparacin con la presin tributaria de los pases que integran la Organizacin Econmica para la Cooperacin y el Desarrollo (OECD), podra observarse que la diferencia se explica, principalmente, por la baja carga tributaria sobre las rentas y el patrimonio de la regin, ya que el nivel de impuestos al consumo es bastante similar. 18 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina GRFICO 8 EVOLUCIN DE LA CARGA TRIBUTARIA REGIONAL En porcentaje sobre PIB, 19902009 0.02.04.06.08.010.012.014.016.018.020.019901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009Renta PropiedadGenerales sobre bs. y ss. Especficos sobre bs. y ss.Comercio y transacciones internacionales Contribuciones sociales Otros% Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas: La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Mxico, que es Gobierno General. Los datos de Colombia para 2008 y 2009 corresponden al 2007, mientras que el dato de Mxico para el 2009 corresponde al ao anterior. GRFICO 9 ESTRUCTURA DE LA CARGA TRIBUTARIA En porcentaje sobre PIB, 2009 0 5 10 15 20 25 30 35BrasilArgentinaUruguayBoliviaNicaraguaCosta RicaAmrica LatinaColombiaEcuadorChilePanamHondurasPerVenezuelaParaguayEl SalvadorRep. DominicanaHaitGuatemalaMxicoRenta PropiedadGenerales s/bs y ss. Especficos s/bs y ss.Comercio y transacciones internacionales Contribuciones socialesOtros% Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas: La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Mxico, que es Gobierno General. El dato de Colombia corresponde al 2007 y el de Mxico al 2008. GRFICO 10 ESTRUCTURA DE LA CARGA TRIBUTARIA 19 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina En porcentaje sobre el total, 2009 0% 20% 40% 60% 80% 100%BrasilArgentinaUruguayBoliviaNicaraguaCosta RicaAmrica LatinaColombiaEcuadorChilePanamHondurasPerVenezuelaParaguayEl SalvadorRep. DominicanaHaitGuatemalaMxicoRenta PropiedadGenerales s/bs y ss. Especficos s/bs y ss.Comercio y transacciones internacionales Contribuciones socialesOtros Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas: La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Mxico, que es Gobierno General. El dato de Colombia corresponde al 2007 y el de Mxico al 2008. 3.Saldos fiscales y deuda pblica Se presentan tambin indicadores de resultados primario y global y de deuda pblica, como medida de la gestin fiscal de los gobiernos , y como complemento a los indicadores de gasto fiscal que se detallan en la seccin siguiente. Dado el tradicional peso de los intereses de la deuda en las cuentas pblicas de la regin, ambos indicadores ofrecen una visin complementaria del desempeo fiscal de los gobiernos. El impacto de la crisis internacional reciente tambin afect el desempeo de las cuentas pblicas en Amrica Latina y el Caribe. La cada de la actividad tuvo repercusiones en la recaudacin fiscal y algunaseconomasexportadorasdeproductosbsicossevieronafectadas,adems,porel comportamiento de los precios de los recursos naturales. Todo ello, unido a un incremento del gasto pblicooriginadoporlasmedidasimplementadasparapaliarlosefectosdelacrisisanivelsocial, provoc la reduccin de los espacios fiscales conseguidos en el perodo 2003-2008, especialmente, en Amrica del Sur. Deestamanera,elresultadoglobal(queincluyeelpagodelosinteresesdeladeudapblica) registr un saldo negativo, situndose en 2,1 puntos del PIB como promedio de la regin, el mismo saldo alcanzado en 1990. Por su parte, el resultado primario registr un dficit de 0,4 puntos del PIB, el primero de este signo desde el ao 2003. El grfico 11 ofrece una visin cronolgica del conjunto de la regin. GRFICO 11 RESULTADO FISCAL PRIMARIO Y GLOBAL REGIONAL En porcentaje sobre PIB, 1990-2009 20 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina -4.0-3.0-2.0-1.00.01.02.03.04.019901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009Resultado primario Resultado global%

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas:LacoberturaesGobiernoCentral,salvoparaArgentina(SectorPblicoNoFinanciero)yBolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua y Per (Gobierno General). El dato de Brasil para 1990 corresponde a 1998 y el de Repblica Dominicana a 1995.El dato para 2009 de Argentina, Brasil, Costa Rica, Nicaragua y Per corresponde al ao 2008. Como podemos observar en el grfico 12, la deuda pblica ha mostrado mejoras desde la dcada del noventa, pasando de niveles prximos al 80 % del PIB10 a tasas cercanas al 30% para los aos 2008-2009. Laestructuradeladeudatambinhacambiado,desdeunmayorendeudamientoexternodurantelos ochenta y noventa, hacia un predominio de deuda interna en los ltimos aos. As, y contrariamente al pasado, la bonanza del perodo 2003-2008 se caracteriz por un fuerte y generalizado desendeudamiento, aplicndose polticas contra-cclicas, tanto discrecionales como a travs de reglas (vase Martner, 2008). Esto permiti a los pases enfrentar en mejores condiciones la crisis de 2009 y tambin es factor explicativo de la dinamizacin en 2010.

10 CEPALSTAT, cifra disponible para promedio de Amrica Latina y el Caribe para cobertura de sector pblico no financiero, para cobertura de gobierno central esta tasa es cercana al 65 % del PIB como promedio (ver grfico 13).21 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina GRFICO 12 Deuda pbl i ca totalSector Pbl i co no fi nanci ero(en porcentaje del PIB)0.020.040.060.080.0100.0120.0140.0160.0180.0200.0Argentina UruguayNicaraguaColombiaPanamEl SalvadorBrasil Bolivia MxicoCosta RicaALCR. DominicanaHaitPerGuatemalaHondurasEcuadorVenezuelaParaguayChile1990 2000 2009 Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL Lamejoradeesteindicadoresnotorio,reducindosedesdeelao2003,iniciodelboomde precios de las materias primas, de niveles de deuda cercanos al 60% del PIB como promedio para la regin, a niveles del 30% del PIB para el ao 2009. 4.El gasto pblico Enestaseccinserecopilanlosindicadoresfiscalesrelativosalgastopblico.Dadalafaltade disponibilidaddedatosenlaregin,losindicadoresidentificadosenestecaptulosepresentanen cobertura institucional de gobierno general para aquellos pases que mantienen sus cifras disponibles. En elrestoseutilizagobiernocentral.Losindicadoressepresentanenporcentajedelproductointerno bruto. Las cifras son recopiladas a partir de datos oficiales publicados en CEPALSTAT. Como se observa en el grfico 13, a partir de 1995 el gasto pblico se ha incrementado en la mayora de los pases de Amrica Latina, aumentando casi en 6 puntos porcentuales del PIB el promedio de la regin, de 19 a 25 puntos.Los pases que presentan mayores niveles de gasto pblico son aquellos queyatenianniveleselevadosenesteindicadordesdemediadosdelosnoventa,comoArgentina, Bolivia y Brasil, con tasas promedio de 26.8%, 28.6% y 38.9% del PIB respectivamente. Ecuador, que presentatasasmscercanasalpromediodelaregin,eselpasconmayorvariacinensugasto, incrementndose en 14 puntos porcentuales, y aumentando en 8 puntos slo entre el ao 2007 y 2008, como concecuencia de los paquetes de estmulos fiscales para disminuir los efectos de la crisis del 2007. 22 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina GRFICO 13 Gasto pbl i co en porcentaj e delPIB0.05.010.015.020.025.030.035.040.045.0Brasil Argentina Bolivia NicaraguaEcuadorCosta RicaVenezuelaChileALCHondurasUruguayPerPanamParaguayColombiaMxicoEl SalvadorR. DominicanaGuatemalaHait2009 1995 Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL Nota:CoberturadegobiernogeneralparaBolivia,Brasil,Chile,CostaRica,Nicaragua,yPer.Sector pbliconofinancieroparadatosdeArgentina.Coberturadegobiernocentralparaelrestodelospases. Brasil ao 1998. Con base a la clasificacin econmica, el gasto pblico programable se divide en gasto corriente y gasto de capital (ver cuadro 1). El Gasto Corriente es el principal rubro del gasto programable, y se desagregaenSueldosysalarios,Comprasdebienesyservicios,Pagodeintereses,Subsidiosy Transferencias corrientes, y otros gastos corrientes (CEPALSTAT)11. El Gasto de Capitalcomprende aquellaserogacionesquecontribuyenaampliarlainfraestructurasocialyproductiva,ascomoa incrementar el patrimonio del sector pblico. La inversin pblica se clasifica en adquisicin de activos de capital, transferencias de capital y otros gastos de capital. Como podemos observar en el grfico 14, el gasto total en la regin se estructura en un mayor porcentaje porgastoscorrientes,con un18%delPIBcomopromedio.Losgastosdecapitalsehan incrementado fuertemente, representando un 4.5% del PIB para la regin.

11La serie de datos fiscales fue estandarizada a partir de la desagregacin propuestas por el Manual de Finanzas Pblicas (MEFP) 2001 elaborado por el Fondo monetario internacional (FMI).23 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina GRFICO 14 Estructura delGasto pbl i co (2009)0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0GuatemalaHaitR. DominicanaPanamEl SalvadorPerParaguayMxicoColombiaEcuadorALCHondurasBrasil UruguayVenezuelaChileBolivia Costa RicaNicaraguaArgentina Gasto corriente Gasto de capital Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL. Si revisamos la estructura del gasto corriente (ver grfico 15), podemos observar que la mayor asignacinderecursosserealizaentransferenciasysubsidioscorrientes,conun7%delPIBcomo promedio para la regin. Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Venezuela,mantienen tasas ms altas, entre 12 y 13 % del PIB.Ello se explica por la importancia de las transferencias a los Gobiernos sub-nacionales.Estoesundatomuyrelevante,puescomosesaberesultamuchomsdifcilevaluarel impactodelastransferenciasqueelgastopblicocentralizado,tantoporlascomplejidades institucionales de los pases como por la diversidad de asignaciones presupuestarias. Tambintienenimportancia,enestastransferencias,lasasignacionesalaproteccinsocial, siendo las pensiones la categora ms relevante. 24 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina GRFICO 15 Estructura delGasto corri ente (2009)-5.00 0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00HaitGuatemalaEcuadorPanamHondurasParaguayEl SalvadorR. DominicanaCosta RicaALCBolivia UruguayNicaraguaColombiaChileMxicoBrasil VenezuelaArgentina Subsidios y transferencias corrientes Compras de bienes y serviciosPago de intereses Sueldos y salariosotros gastos Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL. Las asignaciones de recursos a travs de transferencias y subsidios siguen siendo moderadas en relacin a pases de la OCDE, cuyo gasto en transferencias se encuentra alrededor del 17% del PIB en promedio12. ParaelcasodeAmricaLatina,laclasificacinporfuncindelgastonopresentadatos estandarizadoscomolorecomiendaelMEFP2001.Lasclasificacionesexistentesenlareginson bastanteheterogneasensuconstruccin;CEPAL(2009)13harecopiladoestainformacinpara11 pases, agregando las funciones del gasto de acuerdo a sectores relacionados y las recomendaciones del MEFP2001 (ver cuadro 1).Dada la poca disponibilidad de datos el anlisis se limita al gasto social (grfico 17).

12 VaseGonzlezyMartner(2010),Delsindromedelcasillerovacoaldesarrolloinclusivo,buscandolosdeterminantesdela distribucin del ingreso en Amrica Latina, documento presentado en XXII Seminario regional de poltica fiscal, 26-29 enero, Santiago, CEPAL 13 Ver Panorama Social (2009), CEPAL 25 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina GRFICO 16 Gasto pbl i co soci alen porcentaj e delPIB0.05.010.015.020.025.030.0BrasilArgentinaUruguayCosta RicaBolivia ChileVenezuela ALC promColombiaMxicoNicaraguaHondurasEl SalvadorPanamParaguayR.DominicanaPerGuatemalaEcuador2008 1995 Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL Nota:coberturainstitucionalsectorpbliconofinancieroparaArgentina,Bolivia,Brasil,CostaRica, gobierno centralpara Chile, gobierno central presupuestario para Mxico, Nicaragua y Venezuela. GRAFICO 17 Estructura del Gasto social en porcentaje del PIB (2008)0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0R. DominicanaPerGuatemalaColombiaEl SalvadorPanamALC prom ChileMxicoParaguayUruguayArgentinaNicaraguaBrasilCosta RicaEducacin Seguridad Social Vivienda Salud Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL Nota:coberturainstitucionalsectorpbliconofinancieroparaArgentina,Bolivia,Brasil,CostaRica, gobierno centralpara Chile, gobierno central presupuestario para Mxico, Nicaragua y Venezuela. 26 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina Aunque se ha mejorado sustancialmente en los indicadores de gasto y deuda pblica, la regin an debe seguir trabajando en desligar su administracin de los ciclos econmicos, mejorar la calidad del gasto y la eficiencia en la asignacin y gestin de los recursos pblicos.5.Cmo medir la calidad del gasto pblico? Sin duda, los efectos del gasto pblico sobre el crecimiento, la pobreza y la distribucin del ingreso son difcilesdemedir.Losorganismosfinancierosinternacionaleshanrealizadoingentesesfuerzosen promoverpresupuestospro-pobres,quedanprioridadalgastosocial.Existesinembargouna preocupacin creciente en relacin a este exceso de confianza en el papel del gasto social para reducir la pobreza. Algunos estudios plantean que sera deseable un mejor balance entre lo social y otros sectores, especialmente infraestructura y desarrollo rural, para garantizar impactos positivos sobre el crecimiento econmico, una condicin necesaria para alcanzar resultados sostenibles en materia de reduccin de la pobreza.Como lo plantea el FMI la mayora de las estrategias de reduccin de la pobreza se enfoca en la composicin del gasto pblico, especialmente en las reas sociales, con mucho menor nfasis en otros aspectos de una estrategia ms amplia para estimular el crecimiento con reduccin de la pobreza14. Aunqueestasexperienciasserefierenmsbienalospasesdemenoresingresos,susconclusiones resultan vlidas tambin para lospases de ingresos medios. No resulta fcil asociar la composicin del gasto pblico a la reduccin de la pobreza, a la distribucin del ingreso y al crecimiento econmico. La discusin se vuelve ms compleja cuando se incorpora este ltimo objetivo. Los efectos del gastopbliconodependennecesariamentedelmontoderecursosutilizado,sinodelosimpactos logrados. Ms all de estas lneas generales, en realidad resulta muy difcil establecer prioridades, an cuando se establezcan metas explcitas de reduccin de la pobreza. Aunque es clara la importancia de asignar recursos a las diversas categoras de proteccin social, parece difcil hacerlo en desmedro de otras funciones, igualmente claves en el desarrollo econmico y social. Bastaunamiradaalaclasificacinfuncional(cuadro3)paradarsecuentadelatremenda dificultadparajerarquizargastossintomarencuentalasespecificidadesdecadapasysituacin. Aunque es clara la importancia de asignar recursos a las diversas categoras de proteccin social, parece difcil hacerlo en desmedro de otras categoras, igualmente claves en el desarrollo econmico y social. Como se enfatiza en CEPAL (2010), el crecimiento econmico y el empleo deben ponerse en el centro de los objetivos de la poltica pblica, lo que redunda en la reduccin de la pobreza y en general la mejora en las condiciones sociales. De lo contrario, la volatilidad del crecimiento y su relativamente baja tasa reducen el impacto de los programas sociales.

14 VerIMF Independent Evaluation Office (2004): Report on the Evaluation of poverty reduction strategy papers and the poverty reduction and growth facility.27 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina CUADRO 1 LA CLASIFICACIN FUNCIONAL DEL GASTO Clasificadores generalesProteccin social 1.Servicio pblicos generales 2.Defensa 3.Orden pblico y Seguridad 4.Asuntos Econmicos 5.Proteccin Ambiental6.Vivienda y servicios comunitarios 7.Salud 8.Recreacin, cultura y religin 9.Educacin 10.Proteccin social 1.Enfermedad y discapacidad 2.Tercera edad 3.Sobrevivencia 4.Familia y nios 5.Desempleo6.Vivienda social 7.Exclusin social 8.Otros Fuente: Naciones Unidas. Cuando se habla de calidad del gasto pblico, en trminos macroeconmicos, esnecesario definircomoeficientesaquellosgastosquetienenefectospositivossobreelcrecimientoeconmicoyel empleo. La evidencia emprica muestra que los efectos del gasto pblico varan segn su composicin, sonpositivosenrangosmoderados,ypuedentornarsenegativossiseexcedenciertoslmites(ver European Commission, 2002, para una discusin detallada de esta tipologa). Esta relacin no lineal entre gasto pblico y crecimiento vara segn el tipo de erogaciones.As, el pago de intereses siempre afectar negativamente el crecimiento y el empleo en la medida en que estos recursos podran ser destinados a usos productivos (categora 1). El consumo pblico, el pago de sueldos y salarios, las pensiones representan gastos eficientes hasta un cierto rango, pues su crecimiento excesivo puede tener efectos negativos sobre el ahorro, la inversin y el crecimiento (categora 2). Los gastos enenfermedad y discapacidad, exclusin social, vivienda, familia y nios y desempleo aumenta la eficienciamacroeconmica,enlamedidaenquefavorecelastasasdeparticipacindelamujeryla insercin laboral de personas excluidas (categora 3). Adems, cierto nivel de transferencias por desempleo ayuda a flexibilizar el mercado del trabajo y tiende a reducir la excesiva proteccin laboral. Finalmente, la educacin,laspolticasactivasenelmercadodetrabajo,lasalud,lainvestigacinydesarrolloyla formacin bruta de capital fijo son gastos positivos para el crecimiento (categora 4).Esta descomposicin es til para tres propsitos. El primero es enfatizar el carcter no lineal del gasto pblico, en sus efectos macroeconmicos. No se trata as de denostar su crecimiento por razones deeficiencia,nitampocodeapostarporlcomonicomotordedesarrollo.Esclaroque,parala inmensa mayora de los pases de la regin,el nivel de gasto pblico es inferior al ptimo, an si el nico objetivo es el crecimiento econmico. Ello no obsta por supuesto a la posibilidad de mejoras en su productividad. El segundo es proponer una diferenciacin ms ilustrativa que la econmica y la funcional. La mera distincin entre gastos corrientes y de capital, aunque muy importante, no es suficiente para la consecucin de metas sociales y de poltica econmica. En cuanto a la clasificacin funcional, la tendencia a priorizar el gasto social tambin puede ser una limitante cuando, como se discuti, se reconoce que el crecimiento y la generacin de empleos tienen un papel importante en la reduccin de la pobreza. El tercero propsito de esta clasificacin es que de ella se deriva una secuencia de mediano plazo paramejorarlacalidaddelgastopblico,enprimerlugarreduciendoelpesodelosintereses.La prioridaddebeserunatrayectoriasostenibledeladeudapblica,generandosupervitprimariosy procurando mejorar las condiciones de financiamiento interno y externo.La tarea de mejorar la calidad del gasto pblico en Amrica Latina pasa por la inversin sostenida en capital fsico, humano y en conocimiento. Quedan por delante desafos importantes, continuando el esfuerzo de disminucin de la carga de intereses y su consecuente liberacin de recursos, aumentando o 28 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina manteniendolainversinencapitalhumanoyprocurandoacelerarelgastoeninversinfsicay conocimiento. Ef icienciaCategora 2+ BCategora 4A --FCategora 1 EC DGasto / PIBCategora 3DIAGRAMA 2 ILUSTRACIN GRFICA DE LA RELACIN ENTRE EFICIENCIA Y GASTO 6.Los marcos fiscales de mediano plazo Los denominados marcos fiscales y de presupuesto de mediano plazo (MMP) permiten contar con una estimacin sobre la dinmica de los ingresos y los gastos del sector pblico,para planificar y evaluar en forma estratgica alternativas de acciones de poltica. Este instrumento puede resultar til para reducir la rigidez presupuestaria, en la medida en que permite hacer cambios sectoriales a lo largo del tiempo, con menores traumatismos y presiones especficas. Por ejemplo, un presupuesto plurianual basado en las clasificaciones econmica y funcional constituye un poderoso instrumento de programacin, expresin financieradelplandedesarrolloyqueafindecuentasilustralacapacidaddegobernabilidaddel sistema democrtico.Los marcos de mediano plazo resultan fundamentales por el rol que tienen en participar de la unin entre el diseo de las polticas, la planificacin y el presupuesto. Una poltica significa programas yaccionesquesellevarnacabomsalldeunejerciciopresupuestarioygeneralmentetendrn consecuenciassobreloscostos de aos futuros.Debido a queporlogeneral lospasescuentan con presupuestos estructurados de acuerdo a sectores (ministerios) de gasto y no de acuerdo a una estructura programtica, no es simple establecer vnculos directos entre los objetivos de poltica y la forma en que sta requiere ser financiada para lograr cumplir sus objetivos.En este contexto los marcos de gasto a mediano plazo ofrecen un instrumento de presupuesto que permite obtener mayores niveles de realismo en el diseo e implementacin de las polticas, con un lapso detiempoquepuedeirentre3y5aos,cuyoprimeraoeselpresupuestoylosaossiguientes representan proyecciones de gastos. En la prctica el establecimiento de marcos de mediano plazo es ms complicado de lo que se piensa. Hay tres aspectos fundamentales para tener mayores probabilidades de xito: Hacer una determinacin confiable del tamao de cada "presupuesto especfico" (para esto se debe sortear la incertidumbres respecto de los trminos de intercambio y de los ingresos que dependen de los precios de productos bsicos en algunos pases). 29 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina Asegurar que los planes sectoriales utilizan supuestos comunes (por ejemplo, en relacin con la inflacin y los sueldos del sector pblico), de forma que las estimaciones de costos sean comparables; y Lograr compensaciones polticas equilibradas entre los diferentes sectores e instituciones. Los pases difieren significativamente en cuanto al grado en que aplican el marco de gastos a mediano plazo. Generalmente los pases que reciben ms apoyo financiero externo tienen estimaciones msprecisasquelosqueprescindendeestaayuda.Lossistemasdeplanificacinsub-nacionales constituyenotroproblema.Enlamayoradelospases,elgobiernoestorganizadoendos,treso inclusomsniveles.Enlasestructurasdelosgobiernosfederalesesdifcilaplicarprioridades nacionales,quetienenpoderesdiscrecionalesencuantoalusodelosrecursosfinancieros.La armonizacin de los sistemas de informacin financiera entre los estados o provincias tambin puede ser un problema. Por las razones sealadas respecto de la dificultad de disear e implementar marcos de mediano plazo confiables y adecuados, es que los pases en su mayora se quedan con marcos que slo llegan a niveles ms de arriba hacia abajo que de abajo hacia arriba.En esta gama de posibilidades, los marcos pueden ser definidos e acuerdo si se trata de marcos fiscales o de marcos de presupuesto o de gasto. En el primer caso estn orientados a enmarcar las decisiones de asignacin de recursos de acuerdo a un marco macro-fiscal global (dado un contexto fiscal, proyectar el total de gastos comprometidos y el total deingresosfiscales),mientrasqueenelsegundocasosetratadeestimarunaasignacinms detalladamente del gasto total entre distintas alternativas de gasto, ya sea por funciones o sectores.15Respecto de los tipos de marcos de mediano plazo, BID (2007) hace una clasificacin, en que distingue tres grandes tipos, segn su grado de profundidad o de desagregacin de las proyecciones que requiere. De acuerdo a este criterio de clasificacin, el marco con menor nmero de proyecciones es que sepodradenominarMarcoFiscaldeMedianoPlazo(MFMP),luegoestaranlosMarcos Presupuestarios de Mediano Plazo Bsicos (MPMP) con un nmero intermedio de proyecciones y losMarcosdeGastodeMedianoPlazoAmpliadosqueademsconsideranelementosderesultados (MGMP). a)MFMP:selimitaaestablecerobjetivosdepolticafiscalypresentarunconjuntode proyeccionesymetasintegralesquecubrenaspectosmacroeconmicosyfiscales. Generalmente,lavariablecentraldeanlisisesladeudapblicarespectodelPIBy generalmente es habitual que se considere tambin la evolucin de gasto e ingresos pblicos, la inflacin. b)MPMP: incluye las proyecciones de a) y adems agrega estimaciones de gasto de mediano plazoparadiversasunidadesadministrativas.Elobjetivoesentregarprevisibilidadalas distintasunidadesenformaconsistenteconladisciplinafiscal.Lasproyeccionesque caracterizanaesteenfoquesonlasdeclasificacindegastosporfuncin,osector institucional. c)MGMP: profundiza agregando al marco del tipo b) elementos de presupuesto por programa y resultados.LosMGMPpuedenadoptardistintosgradosdedetalleensusproyeccionesde gasto, hasta llegar a replicar todas las clasificaciones de un presupuesto Alternativamente, la OCDE (2001) hace una distincin entre los marcos de mediano plazo de acuerdoasuniveldedesagregacino deprofundidad,enrelacin alasproyecciones quese deben efectuar. Es as que de lo ms agregado a lo menos desagregado, se encuentran cuatro categoras de marcos de mediano plazo:a)Marco Macroeconmico,b)Marco Fiscal,

15 En esta descripcin, a modo de introduccin, se hace referencia distinguiendo dos tipos de marcos a nivel ms general, de tipo fiscal y de tipo presupuestario. No obstante, esta desagregacin se ampla en la siguiente seccin. 30 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina c)Marco Presupuestario yd)Presupuesto Plurianual Detallado.El marco macroeconmico (MM) es el conjunto de proyecciones consistentes entre s relativas al crecimientoeconmicoysuscomponentes(consumo,inversin,etc.),lainflacin,laevolucindel empleo, entre otras variables macroeconmicas. Por su parte, el marco fiscal (MF) que est implcito en elmarcomacro,conproyeccionesdeingresosygastospblicosanivelagregado.Elmarco presupuestario(MP),porsuparte,eselqueexplicitalosnivelesdegastoafuncionesoreas estratgicas. EL que va ms lejos en el nivel de desagregacin es el presupuesto plurianual (PPA)16, que cuenta con lasestimaciones de gasto por instituciones ejecutoras de gasto y programas. La mayora de los pases cuentan con marcos ms agregados (macro o fiscales) y los menos utilizan los presupuestos plurianuales. El modelo MFMP es el que pone el acento en la restriccin de recursos desde arriba hacia abajo, mientras que el modelo de marcos de presupuesto (MPMP) o ms orientado a un PPA intentan definir las necesidades de recursos desde abajo hacia arriba, es decir, desde los sectores. La interaccin de los dos procesos permite conjugar por un lado la rigidez (desde lo macro fiscal a los gastos) y l mayor flexibilidad que proviene desde abajo hacia arriba, reorientando recursos de un sector a otro. CUADRO 2 TIPOLOGAS DE MARCOS DE MEDIANO PLAZO:PROYECCIONES CONSIDERADAS ProyeccionesconsideradasProyeccionesPIBProyeccionesdeinflacinProyeccionesgastoagregadoProyeccionesingresosagregadosProyeccionesgastoporunidadadministrativaProyeccionesgastoporfuncionProyeccionesdeingresosdesagregadosProyeccionesgastoporprogramaProyeccionesderesultadosMarcosdeMedianoPlazoBID(2007)MarcoMacro.MarcosdeMedianoPlazoOECD(2001)MarcoFiscalMarcoPresupuestarioMarcodePresupuestoPlurianualMGMPMPMPMFMP Fuente: elaboracin propia en base a BID (2007) y A y OECD (2001). Ya sean aplicados a nivel ms agregado (fiscal) o ms de detalle (presupuestos plurianuales o marcos de gasto ampliados), todos estos marcos constituyen sistemas de proyeccin y programacin de losgastoseingresos.Aunquelospasesendesarrolloaplicanestosmarcosenformarelativamente reciente, en su mayora todos han usado lo que se conoce como Programas Pblicos de Inversin (PPI), especialmente vinculados a programas de infraestructura financiados por organismos internacionales.

16 Ms antecedentes sobre los PPA en CEPAL (2007). 31 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina Losmarcosfiscalesypresupuestariostraenasociadosbeneficioscomoeldelograrordeny disciplina en lo fiscal y menores niveles de incertidumbre para quienes toman las decisiones a nivel ms microeconmico, pero es fundamental que posean un grado de realismo y flexibilidad tal que permita darles credibilidad y ser validados por los agentes a travs del tiempo. Los marcos fiscales de mediano plazosetornanmsrelevantesynecesarios,mientraslaseconomasmssensiblessonashocks externos, lo que ocurre por lo general en los casos de Amrica Latina.Engenerallospasessibiencuentanconmarcosdemedianoplazo,endistintosgradosde profundidad, prevalecen los presupuestos anuales y no hay obligaciones legales para los aos posteriores alvigentedelpresupuesto,lasproyeccionescuentanconlaflexibilidadsuficienteparaadecuary reorientar las polticas en un entorno econmico cambiante. Respecto de qu tipologa de MMP es la ms adecuada para un pas u otro, hasta ahora parece no haberevidenciaconcluyente.Enefecto,noexisterespuestarespectodesiesnecesariamente recomendable llegar al nivel ms desagregado de marco, es decir, por programas o ampliado. El tipo de MMP elegido por cada pas depender de las propias caractersticas de cada sistema y de los objetivos que se persigan a travs de la elaboracin del presupuesto. Es decir, depende si el objetivo del sistema presupuestario est ms orientado a lo macro-fiscal (alcanzar una meta de gasto o de deuda por ejemplo) o si el objetivo es influir en mayor medida en la asignacin de recursos a nivel de sectores (micro), se optar por MMP ms bien fiscales o de presupuestos plurianuales o marcos de gasto ms detallados, respectivamente. Adems, es reconocido que los marcos de presupuestos plurianuales contribuyen a la priorizacin estratgica del gasto y eficiencia y eficacia en la gestin. En este contexto, se espera que los marcos presupuestariosdemedianoplazoprovoquenreasignacionesderecursos,paraidealmentepoder reasignar fondos entre programas a futuro y dar espacio a nuevas polticas, de modo de lograr mayor eficiencia y eficacia del gasto en el mediano plazo. Se ha sealado por algunos autores que estos marcos permitenreducirelincentivoaldespilfarrodefinaldeejercicio17.Anivelgeneral,paraser implementadosconxitolosMMPdebenimplicarunaestrecharelacinenteelpresupuestoyla planificacin de mediano y largo plazo.Eldiseodeunmarcopresupuestariodemedianoplazorequieredesistemasdeinformacin macroeconmica,fiscalycontable,queseaconfiableyoportuna,ydesupuestosrealistassobrelos principales agregados macroeconmicos que intervienen en las finanzas pblicas (PIB, precios de bienes relevantes, inflacin, tipo de cambio, etc.); as como de metodologas adecuadas y consistentes para sus proyecciones. En el siguiente cuadro se presentan los resultados de la encuesta sobre Prcticas y Procedimientos Presupuestarios de la OECD (2007) sobre los pases que realizan estimaciones de gasto multianuales.La limitacin de esta informacin es que slo cubre a algunos pases latinoamericanos, por lo que no es posible extraer conclusiones certeras respecto de la evolucn de los pases en relacin a lo observado en la encuesta de 2005.No obstante lo anterior, en general, se puede apreciar a nivel global que la mayora delospasesencuestadosutilizanestimacionesatresaosyconstituyentechosdegastoanivel agregado. Adems las estimaciones son revisadas anualmente en la mayora de los casos.

17 En este sentido, frecuentemente se aprecia en algunas administraciones pblicas que a final de cada ao los sectores institucionales gastan todo el presupuesto asignado para que ste no les sea reducido a futuro, aunque su capacidad de ejecucin est limitada y muchas veces esos gastos no sean eficientes ni efectivos o incluso no se desembolsen los gastos sino hasta perodos siguientes (carry over). Por ejemplo, en Brasil actualmente en el marco de un proyecto de reforma normativa al sistema de presupuesto, algunos sectorespromueveneldiseo depresupuestosplurianuales,particularmenteparalasinversionespblicas,enquegranpartedel presupuesto total queda como restos a pagar o carry over (sobre un 60%). 32 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina CUADRO 3 UTILIZACIN DE ESTIMACIONES MUTIANUALES DE GASTO 2007 3 aos 4 aos AnualmenteCada 2 aosOtroNo son ni metas ni techosSi, son metas agregadas o techosSi, son metas o techos para cada ministerioSi, son metas o techos por lineas de gastoOtroARGENTINA X X XAUSTRALIA X 0 Bianual XAUSTRIA X X XBELGICA X XLos techos pueden operar a nivel de ministerio o de captuloBRASILCANADA X Bianualla tasa de crec. debe mantenerse, en promedio, bajo la de la economaCHILE X XCOSTA RICA X 0REP. CHECA X X X 0DINAMARCA X XOpera como techo para el presupuesto anual pero no para los siguientes aosFINLANDIA X XLos precios son indexados una vez al ao, el XFRANCIA X XTanto el Proyecto de Ley de PresupuestXALEMANIA X X XGRAN BRETAA X X XGRECIAHUNGRIA X XLas metas y techos son determinados a nivel de institucin y de linea de gastoISLANDIA X XEl plan de mediano plazo es actualizado dos o tres veces cada XIRLANDA X X XISRAEL X XA nivel de cluster el XITALIA X X XJAPON X X XLUXEMBURGO X X XMEXICO Xla informacin XHOLANDA X XNUEVA ZELANDA X X XNORUEGA X X XPERUPOLONIA X X XPORTUGAL X X XREP. ESLOVACA X X XSLOVENIA X X XCOREA DEL SUR X XESPA X X XSUECIA X X XSUIZA X X XTURQUIA X XLas metas y techos son determinados a nivel de institucin y de linea de gastoUSA Semianual XVENEZUELA X X XNdeaosquecubrenlasestimacionesmultianualesdegastoConquperiodicidadsonlasestimacionesrevisadas Las estimaciones multianuales son metas o techos Fuente:elaboracinpropiaenbaseaEncuestadePrcticasyProcedimientosPresupuestariosOECD2007.Enbasea informacin publicada y actualizada hasta el ao 2008. 33 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina 7. Los Sistemas de Administracin Financiera Un SIAF se compone de un conjunto de subsistemas que operan interrelacionados y asumen un enfoque comprehensivodelaadministracinfinanciera,constituyendounaherramientaparaellogrodeuna gestin de los recursos pblico eficaz, eficiente y transparente en un marco de solvencia fiscal. Desde esta perspectiva, el SIAF no debe ser considerado como un fin en s mismo, sino como un instrumento para el apoyo de la poltica fiscal, para la mejora de la gestin del gasto pblico y para la modernizacin del estado.As, uno de los objetivos centrales de un SIAF es la generacin de informacin que facilite la toma de decisiones. Para que ello sea posible, es necesario que la informacin generada cumpla con tres condicionesbsicas:seroportuna;relevanteyconfiable.Silainformacincumpleconestastres caractersticas bsicas acta como insumo central para la toma de decisiones relativas a la poltica fiscal yparapromoverundesarrollomassolidoysustentablesdelasiniciativasdemejoradelagestin pblica. A su vez, contar con ms y mejor informacin fortalece el monitoreo y control de la gestin presupuestaria tanto a nivel agregado como a nivel de agencias.En base a la literatura especializada, y considerando las nuevas potencialidades y funcionalidades de un SIAF, su implementacin presenta tres ventajas centrales18:i)unregistroyprocesamientodelastransaccionesfinancierasdelgobiernomsoportuna, confiableysegura.Estasituacinesconsecuenciadelaautomatizacindelmanejodela informacin en sistemas de informacin.ii) una mejor gestin de la poltica fiscal en base a informacin que permite dar cuenta de la posicinfinancieraenunmomentodeterminadoenformaoportunaapartirdela conformacin de una base de informacin precisa y continuamente actualizada.iii)laprovisindeinformacinfinanciera,nofinancieraydedesempeoquecontribuyeal mejoramiento de la eficacia y eficiencia de la gestin pblica.De este modo, contar con informacin financiera, no financiera y de desempeo comprehensiva operacomoinsumobsicoquecontribuyealfortalecimientodelaplanificacin,seguimientoy evaluacin del gasto pblico en particular y de la gestin pblica en general.En trminos generales un SIAF se compone de un conjunto de subsistemas ncleo que operan interrelacionados (Makon, 2000). En primer lugar se encuentra el subsistemadepresupuesto, el cual contiene, al igual que los otros subsistemas, un conjunto de polticas, normas, procedimientos, reglas de validacin y funcionalidades aplicables a las distintas etapas del proceso presupuestario (formulacin, ejecucin y monitoreo y evaluacin). Su rol es actuar como herramienta de apoyo a la ejecucin de programas y polticas a corto y mediano plazo, reflejados en la ley de presupuesto de cada ao. Por su parte, el subsistema de crdito pblico apoya las operaciones que realiza el Estado a fin de captar medios definanciamientoyparalocualsegeneraendeudamiento.Elsubsistemadetesoreragestionala administracindelosrecursospblicos,tantodesdeelpuntodevistadesupercepcincomolas gestiones necesarias para cancelar las obligaciones contradas por el Estado. Por su parte, el subsistema de contabilidad registra y realizar la valuacin los hechos econmicos que afectan el patrimonio de las organizaciones pblicas. Estos cuatro subsistemas conforman el ncleo central de un SIAF.Sibien en la mayor parte de los pases de Amrica Latina ya se cuenta con SIAF, a medida que losmarcos conceptuales ymetodolgicos relativos a la administracin financiera van experimentado avances,comoporejemplolasiniciativasparaimplementarPBR,ylasaplicacionesinformticas desarrollannuevasinnovacionesdesdeelpuntodevistatcnico,seabreunaimportanteventanade oportunidadparainiciarprocesosdemodernizacintendientesalamejoradesusfuncionalidadesy capacidades de procesamiento y cobertura.

18 Los puntos siguientes se desarrollan en base a Diamond y Khemani (2005), A. Schick (1998) y M. Makon (2000) . 34 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina Sin embargo, estos procesos de mejora deben considerar una serie de aspectos claves para lograr sus objetivos. La experiencia de puesta en marcha de procesos de reforma y mejoramiento de los SIAF enlosdistintospasesdelaregin,permiteestablecerunaseriedecondicionesquenodeberan soslayarse a la hora de iniciar procesos de ese tipo. En este punto es necesario tener presente que estas condicionesnogarantizanporssolasunareformaexitosadelosSIAF.Sinembargosuausencia condiciona fuertemente lasAnalizandoenparticularnuestraregin,esposiblesealarqueduranteladcadadel70 comenzaronintroducirse las primeras reformas de los sistemas de administracin financiera (como por ejemplo en Brasil y Ecuador), pero fue a partir de los aos 90 cuando en Amrica Latina se impuls masivamenteesteprocesoenpasestalescomoArgentinayParaguay.Esteprocesocontinu extendindose durante la dcada del 2000 a pases tales como Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,Honduras,Mxico,Nicaragua,PanamyVenezuela.Ellofueposiblegraciasalgran impulsoquerecibierontantolosdesarrollosconceptualesymetodolgicoscomoelavancedela tecnologa,enespeciallosavancesenlaindustriadelsoftwareydelhardware,ascomoenlas tecnologas de comunicacin, en especial con el uso masivo de internet.Sin embargo, a pesar de la importancia que revisten los SIAF en el marco de una poltica fiscal responsable y en el mejoramiento de la calidad de gasto pblico, su nivel de desarrollo en la regin es dispar, como se indica a continuacin.En forma estilizada es posible definir tres grandes generaciones de SIAF en la regin. La primera generacindeestossistemastuvocomoprincipalobjetivogenerarinformacinsobreejecucin presupuestaria en base caja y la consolidacin de los balances contables de la administracin pblica. En estos sistemas el subsistema de Tesorera tiene un rol preponderante sobre el resto de los subsistemas. A nivel de tecnologas de la informacin (TICs), estos sistemas son principalmente desarrollados en un modoclienteservidor,presentandounaseriededificultadesparalograrunaampliacobertura institucional.PorlogeneralestesistemaesadministradoporlaTesoreraGeneral.Estaprimera generacindeSIAFenlareginestabafuncionabajolaspremisasdeunagestindelasfinanzas pblicas en base caja.Una segunda generacin de sistemas, en especial los desarrollados a partir de la dcada del 90 presentanunavisinmsintegradaentrelosdistintossubsistemasqueconformanlaadministracin pblica, y en particular toma mayor relevancia el subsistema de Presupuesto, con el fin de registrar en forma oportuna los compromisos y obligaciones que asume el sector pblico. De esta forma, el SIAF apoya de mejor forma la gestin de las finanzas pblicas, brindando en formar automtica ya no solo informacinsobrelospagosycobrosefectivosdelgobierno,sinoquetambintienecomoobjetivo generarinformacinsobreloscompromisosyobligacionespresentesyfuturos,ascomogenerar informacin contable en forma automtica e integrada con el presupuesto.A su vez, en ciertos casos se incorporainformacinsobreindicadoresfsicosasociadosalaejecucinfinancieradelpresupuesto. Desde el punto de vista de las TICs, los avances en materia de software, capacidades de procesamiento de grandes volmenes de datos y la introduccin masiva de internet brinda un mejor soporte tecnolgico aestosdesarrollosincrementandosuperfomanceyposibilidadesdecoberturainstitucional.Enesta segunda generacin de SIAF son las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos, quienes asumen el liderazgo del desarrollo y administracin de estos sistemas.Por ltimo, es posible plantear el incipiente desarrollo de una tercera generacin de SIAF. Esta tercera generacin busca consolidar los avances en materia de gestin presupuestaria y contable de las anteriores, a la vez que incorpora de manera integral, a nivel conceptual, instrumentos de control de gestinyevaluacinquepromuevanunmejordesempeodelsectorpblicoenelmarcodeun Presupuesto Basado en Resultados.Esta tercera generacin realiza un uso ms intensivo de los avances tecnolgicos, en especial en cuanto a la capacidad de procesamiento y posibles nivelesde cobertura institucional.A nivel institucional, las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos continan liderando estos procesos, pero con un mayor participacin de las reas de planificacin y evaluacin de la gestin.35 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina As, considerando estas tres generaciones de SIAF en la Amrica Latina (primera generacin, SIAF, segunda generacin, SIAF 1.0,y tercera generacin,SIAF 2.0) es posible clasificar a un grupo de pases de la regin en tres grupos relacionados al nivel de desarrollo de su SIAF. El primer grupo, conformado por Uruguay y Mxico, tiene en funcionamiento sistemas de tipo SIAF. El segundo grupo, conformadoporPer,Argentina,Guatemala,Paraguay,ColombiaoperaconsistemasSIAF1.0, mientras que Chile est desarrollando un sistema SIAF 2.0. 36 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina II.Parte 2: La gestin pblicapor resultados Como se mencion, los procesos son tan o ms relevantes que los recursos disponibles para la obtencin de resultados en el mbito pblico. En el contexto de las reformas propiciadas a principios de esta dcada surgen unaseriedeiniciativaseinnovacionestendientesareformarlagestin pblica (ILPES. 2004). Entre ellas pueden mencionarse el establecimiento dereglasfiscalesydefondosdeestabilizacinyprogramacin,la planificacinestratgica,laevaluacindeprogramas,lamedicinde resultados, el gobierno electrnico.Como la eficiencia de la gestin pblica es difcil de medir, resulta untantoaventuradogenerarindicadoresorankingdepasesenel desempeo gubernamental. El BID sin embargo pudo elaborar un ndice deGestinporResultados,quepermitemedirelnivelde institucionalizacindelaGpRDaniveldeunpas,diferencindosede otros ndices que evalan la capacidad de gestionar por resultados a nivel de una entidad o agencia. Este ndice comenz a ser medido por el BID desdemediadosde2005.ElSistemadeEvaluacindivideelciclode gestinen5pilares:i)planificacinestratgica;ii)presupuestopor resultados(PpR);iii)gestinfinanciera,auditoriayadquisiciones;iv) gestindeprogramasyproyecto;v)monitoreoyevaluacin.La publicacin muestran los resultados en 18 pases de Amrica Latina19. De acuerdo a stos, la regin posee un escaso avance en materia de gestin por resultados.

19 Argentina,Belice,Colombia,CostaRica,Chile,Ecuador,ElSalvador,Guatemala,Honduras,Mxico,Nicaragua,Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Surinam, Trinidad y Tobago, y Uruguay (cuadro 53, pgina 262 del artculo de Garca-Lpez).37 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina Es claro que la implementacin de una Gestin por Resultados para el Desarrollo, y de un sistema de Planificacin para el Desarrollo, implica reformas y cambios en la mayor parte de los sistemas de gestinpblica(vaseUa,2010)20.EnestapartedelPanoramanoscentraremos,sinpretender construir indicadores por pas (excepto describindolos donde ya los haya) en relevar los avances y las dificultades en algunos de estos sistemas, como el presupuesto por resultados, los sistemas de evaluacin de la inversin pblica y el gobierno electrnico. 1.Cmo medir los resultados de la actividad gubernamental? Lamedicindelaactividadgubernamentalpretendeproporcionarinformacinsobreelusodelos recursospblicos.Lagestinpararesultados(GpR),unaapuestaparamejorarlaefectividaddel desarrollo,cambiaelejedelaspreocupacionesdelagestinpblicaycomplementalapregunta tradicional de Cuntos recursos necesitamos para producir y cuantas unidades se generan?, con la de Cules son las consecuencias en la poblacin objetivo y la ciudadana de los recursos que se gestionan?Interesa analizar la complejidad y las soluciones que se dan en la medicin de lacontribucin de las polticas y programas pblicos al logro de los Indicadores de Desarrollo. El desafo principal de la GpR y del empeo de los pases en sus planes de desarrollo est en poder articular sistemas de medicin. Tal como puede apreciarse en el diagrama 3, el mbito de preocupacin de los resultados finales o impactos tiene que ver con los efectos en la poblacin objetivo, o ciudadana, de las polticas pblicas. Enlasfasesdeproduccinrelacionadasconlosinsumos,procesosyproductos,laorganizacin pblica tiene las atribuciones, competencias y responsabilidades directas para responder las preguntas de lamedicin:cuantosrecursostengoparagenerarunvolumendeproductos,yculeslamejor combinacin de insumos para obtener determinados productos (procesos). Asimismounaentidadoprogramapblicotieneunmbitodeatribucindirectasobrelos resultadosintermedioshaciasupoblacinobjetivo,cambiandolascondicionessobrelascualesse interviene. DIAGRAMA 3 CADENA DE RESULTADOS INSUMOS PROCESOS PRODUCTOS RESULTADOS INTERMEDIOS RESULTADOS FINALES O IMPACTOS rea deinters para los usuariosy la ciudadana Congreso rea de inters para la organizacin, para la gestin interna, y tambin para mecanismos de control externo $ $ Noobstante,losresultadosfinalesoimpactos,quetienenqueverconlosresultadosdel desarrollo,enfrentanlacomplejidaddelamedicin(vaserecuadro1).Losprogramasyplanes

20 LadenominacindeGestin pararesultados delDesarrollose hapuestodemodaenlosltimosaos;vaseBID(2009). Una denominacin alternativa es la Planificacin para el Desarrollo, ms acorde con la tradicin de Amrica Latina y con los arreglos institucionales recientes en muchos pases, en que el concepto y los Ministerios de Planificacin retoman importancia en la gestin pblica. Vase la parte 3 de este Panorama. 38 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina nacionales constituyen compromisos con la ciudadana, pero para establecer metas tales como Reducir la mortalidad neonatal en un 35%, deben identificarse con claridad los factores explicativos de esta situacin, los Programas y Entidades que estarn contribuyendo a esta meta, y los costos asociados. Los Programas tienen serias deficiencias para identificar su poblacin objetivo, las coberturas y el impacto de sus propias intervenciones, por lo que difcilmente se logra determinar su contribucin a una meta de carcter nacional. RECUADRO 1 PROBLEMAS PARA MEDIR LOS IMPACTOS DE LAS POLTICAS PBLICAS Intangibilidad de los resultados Existeunaimportantereadelaaccingubernamentalrelacionadoconlaprovisindebienespblicosquese caracterizaporla"intangibilidad"desusresultados.Estosresultadosengeneralprovienendebienespblicosde carcter colectivo (defensa, seguridad ciudadana, diplomacia, actividades culturales) En estas reas muchas veces no es posibleidentificarlasvariablesniencontrarlainformacinpertinentepararealizarlasmedicionescuantitativas,loque dificulta considerablemente la evaluacin a travs de indicadores.Multiplicidad de objeti vos de las organizaciones pblicas Lasorganizacionespblicastienenobjetivosmltiplesyavecesnomuycoherentesentres.Estasituacinquetiene que ver con el incremento en las funciones y las reas de intervencin del Estado en las ltimas dcadas, especialmente en el mbitosocial y regulatorio, describe sin duda la realidad de muchas instituciones pblicas en Amrica Latina. En lospasesdesarrollados,estetemahasidoabordadoatravsdelacreacindeagenciasgubernamentales,quese hacencargodepartescadavezmsespecficasyacotadasdelaspolticaspblicasydelacontractualizacinde paquetes de servicios entre estas agencias y los ministerios del nivel central La indi visibilidad de los productos y resultados Esteproblemahacereferenciaaqueenmuchoscasos,losproductosyresultadosdelasinstitucionesyprogramas pblicos, no pueden ser analizados en trminos de contribuciones individuales o grupales. En unprimer nivel, el hecho de que los servicios sean generados mediante el trabajo conjunto de muchas personas a lo largo de una extensa cadena deproduccin,dificultalamedicindelosaportesindividualesy,porlotantoesmuydifcilhacerunjuicioobjetivo (evaluar)esosaportesindividuales.Esporestoqueenlamayoradelospasesdesarrolladossehaabandonadola opcin de evaluar desempeo individual en base a indicadores21. Transversalidad de las instituciones que gestionan los resultados: Los resultados finales medidos a travs de indicadores de impacto dependen casi siempre del accionar de ms de una institucin, por lo cual deben realizarse estudios especficos que determinen cuales son las contribuciones que cada uno de los programas puede atribuirse en trminos aproximados.Factores externos que influyen en los resultados de las polticas: Los resultados finales pueden estar afectados por factores externos no controlables (comportamiento de las variables econmicas, cambios culturales, medioambientales, etc.)por lo cual la atribucin directa del programa no siempre es comprobable. De esta manera para saber la verdadera contribucin del Programa deben hacerse estudios complejos para aislar los efectos de otras variables. Los impactos de laspolticasylosprogramasestndeterminadospormuchosfactores.Algunosestnbajocontrolyotrosno.Poresta razn los directivos de los Programas no son responsables por el logro de los impactos, sin embargo son responsables porgestionarparalosimpactosEnotraspalabraslosdirectivoscontinansiendoresponsablesporlaentregadelos productos y por el cambio en la composicin de productos de acuerdo a lo que dictan las circunstancias. Existen algunas convenciones importantes a tener en cuenta para avanzar en la medicin de los resultados de las polticas, que enumeramos en lo que sigue. a)Es clave desarrollar indicadores de resultado intermedio, que permitanvincular el corto con el mediano y largo plazo La dificultad de contar con informacin de impacto de las polticas se mitiga con la medicin de resultados intermedios, o de variables proxy que permitan conocer en plazos menores si estn cambiando las condiciones de la poblacin objetivo. En el diagrama 4 se observa el caso de varios indicadores de resultado final relacionados con indicadores intermedios. Un Programa debiera ser capaz de contar con informacin anual para monitorear la capacidad de alcanzar el resultado final. Es decir, se supone que mientras mayor sea el porcentaje de trabajadores que egresan con un estndar de aprendizaje adecuado, mayores sern las probabilidades de conseguir un empleo (considerando que no afectan otros factores externos, econmicos, etc.)

39 ILPESHacia un panorama del sector pblico en Amrica Latina DIAGRAMA 4 Resultado intermedioResultado final Porcentajedetrabajadoressincalificacinque egresanconnotaXXdeunprogramadecapacitacin tcnicaPorcentajedetrabajadoressincalificacinegresados deunprogramadecapacitacinqueconsiguenun empleo en el rea de capacitacin recibida Porcentajedeparticipantesegresadosdeprograma antidrogas con actitud crtica hacia la droga Porcentajedepersonasquenoreincidendespusde participar en programa antidrogas Porcentaje de familias pobres que inician una actividad empresarialconapoyodelProgramade emprendimientoPorcentajedefamiliascuyosingresosprovenientesde emprendimientos alcanzan $XXPorcentajededisminucindedelitosenregiones intervenidas criticasTasa de variacin de delitos a nivel pasPorcentajedepoblacinobjetivovacunadacontrala poliomielitisTasa de incidencia de la poliomielitis b)Se deben fortalecer los mecanismos de la planificacin estratgica institucional y de definicin de objetivos institucionales Para lo anterior, es fundamental que anivel institucional sedefinan correctamente los objetivos, alineados a los Planes de Desarrollo, y existan mecanismos de responsabilizacin por los mismos. La adopcin de indicadores capaces de medir impactos depender si la entidad ha podido determinarcon certeza los resultados intermedios que se esperan. En otros trminos, un buen indicador solo puede surgir de la definicin de un objetivo que exprese claramente si las variables del mismo contribuyen o no al resultado esperado.De esta manera, las mejores experiencias internacionales dan cuenta de que previo a la definicin deunindicadorydemetas,sedebeimpulsarunprocesodeformulacindeestrategias,unplan estratgico que apoye la definicin de los objetivos. c)Para medir resultados de polticas se requiere establecer impactos compartidosentre las instituciones Talcomofuecomentadoanteriormente unade las dificultade