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Università degli studi Roma Tre

Facoltà di Economia ''Federico Caffè''

LE ISTITUZIONI FIGLIE DEGLI ACCORDI DI BRETTON WOODS: LUCI ED OMBRE DI FMI E WB

A cura di Marco Ripà

docente: Prof. Salvatore Monni

Corso di Economia dello Sviluppo

Dicembre 2008 (Anno accademico 2008/2009)

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Premessa

Le opinioni riportate di seguito sono desunte da due testi del premio Nobel Joseph E. Stiglitz: “La globalizzazione e i suoi oppositori” e “In un mondo imperfetto”.L’autore si riferisce a temi che ha potuto trattare direttamente durante il proprio lavoro ai vertici della Banca Mondiale, all’interno del FMI e in qualità di consigliere economico dell’ex presidente Bill Clinton. L’atteggiamento critico e l’ironia pungente, che caratterizzano i suoi scritti, sono coerenti con il rumoroso addio con il quale concluse la sua esperienza nelle istituzioni che più rappresentano la governance globale; sono prese di coscienza che qualcosa di sbagliato si è insinuato all’interno di un sistema molto complesso, di cui fanno le spese principalmente i Paesi più arretrati nello sviluppo tecnologico e caratterizzati da economie più fragili. Purtroppo all’orizzonte si delineano davvero poche soluzioni tangibili e la maggior parte delle contraddizioni interne messe in luce riflettono questioni più che mai concrete e pongono interrogativi che, nella quasi totalità dei casi, non troveranno soluzione.

Cenni introduttivi e parole chiave dell’economia moderna

I Paesi più industrializzati del pianeta sono attualmente caratterizzati da un sistema politico che, almeno formalmente, viene definito “democratico”; a patto di intendere il termine in senso lato, ovvero estendendo il concetto di partecipazione dei cittadini: partecipazione non solo alla vita politica dello Stato, ma riflesso di quella serie di diritti e doveri inalienabili, che tutelano e regolano i soggetti di diritto.E’ quasi unanimemente accettata l’idea di una “terza via”, come la definisce l’ex vice presidente della Banca Mondiale J. Stiglitz, che si collochi tra liberismo (laissez-faire) e socialismo totalitario; il punto è quanto e in che misura lo Stato debba intervenire nella gestione economica, al fine di trovare il giusto compromesso tra i due concetti che sempre più prepotentemente vengono posti in evidenza dall’ampliamento dei mercati: “equità” ed “efficienza” (intesa come motore della crescita economica) 1. Se da un lato, dal punto di vista giuridico, i diritti della persona non dovrebbero essere intaccati da fattori esterni come la condizione economica, dall’altro dovrebbe anche essere sancita quella uguaglianza sostanziale in grado di garantire (almeno in astratto) una vita dignitosa a tutta la cittadinanza. L’efficienza invece si scontra con una serie di problemi concreti e si deve inevitabilmente interfacciare con quelli che sono i c.d. “fallimenti di mercato”, che potrebbero creare distorsioni allocative delle risorse (generando inefficienze) ed allontanandoci dall’utopico “ottimo paretiano” o dal più realistico “second best”, introdotto dalla letteratura economica in tempi più recenti; inoltre con la crescente “globalizzazione”

1 Georg Christoph Lichtenberg, in uno dei suoi celebri aforismi, affermò: “L’equità che noi esigiamo è il grado più sopportabile della disuguaglianza” (Osservazioni e pensieri, Keiron, 1999). Frase davvero perspicace nel sintetizzare uno dei problemi centrali dell’impegno di ciascun governo democratico per la salvaguardia dei diritti fondamentali della persona.

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(termine ambiguo del quale spesso si abusa nel linguaggio comune, ma che possiamo assimilare, da un punto di vista economico, alla sempre maggiore interdipendenza tra i mercati – scambi di merci, flussi di individui, investimenti imprenditoriali e investimenti finanziari in primis - nonché a quei processi di internazionalizzazione/polarizzazione che si estrinsecano nei numerosissimi accordi tra stati sovrani) è necessario prestare la massima attenzione al resto delle economie, strutturando politiche che ben si rapportino alle altre, senza trascurare al contempo le peculiarità di ogni singolo Paese.

FMI e World Bank: storia, insuccessi e critiche

Negli anni ’40 ebbe inizio un’ampia riflessione su come riportare ordine nelle relazioni internazionali e far riprendere i flussi di beni e capitali. I vantaggi del commercio internazionale erano ritenuti potenzialmente enormi, e quindi si pensava che occorresse operare per eliminare le restrizioni esistenti. I due piani principali di riforma vennero avanzati da White e Keynes (rispettivamente per gli Stati Uniti e per il Regno Unito) e disegnavano a grandi linee l’architettura istituzionale che avrebbe retto il nuovo ordine economico internazionale. Keynes aveva previsto l’istituzione di una Clearing Union internazionale, con sede a Londra, presso la quale le banche centrali dei Paesi avrebbero mantenuto i propri depositi. Dunque una sorta di banca delle banche, all’interno della quale si sarebbero svolte le operazioni di liquidazione dei debiti e dei crediti ufficiali. I depositi sarebbero stati ridenominati in una nuova moneta internazionale, il bancor, fissato in termini di oro, mentre il valore delle valute sarebbe stato stabilito in termini di bancor. Il piano di Keynes prevedeva inoltre controlli sui movimenti di capitale per scoraggiare flussi speculativi e per evitare indebite fuoriuscite di fondi dai Paesi. Il piano di White, invece, contemplava la creazione di un Fondo di Stabilizzazione, al quale avrebbero potuto avere accesso tutti i Paesi membri in caso di bisogno, da costituirsi attraverso contributi dei singoli Stati. La capacità di credito del fondo sarebbe stata limitata, in quanto determinata dal capitale versato. Le quote sarebbero state fissate in base a una serie di variabili (il reddito del Paese, la popolazione, la dotazione di oro). Anche White aveva previsto una moneta internazionale, la unitas, ma sarebbe servita come mera unità di conto.Il piano di White prevalse da subito, sia per la posizione dominante ricoperta dagli Usa, sia perché il piano di Keynes, basato sul credito, fu ritenuto inflazionistico. Nel luglio del 1944, con gli accordi di Bretton Woods, vennero plasmate quelle che ancora oggi sono le due principali istituzioni internazionali preposte alla tutela dello sviluppo, alla riduzione della povertà nei Paesi più arretrati e alla promozione della crescita globale: il Fondo Monetario Internazionale (FMI) e la Banca Mondiale (World Bank), all’epoca la sola IBRD; insieme alla più recente World Trade Organization (WTO) 2 , sono volti a creare un mercato integrato, tutelandolo il più possibile da inefficienze; purtroppo però, come afferma suggestivamente Stiglitz, non 2 Organizzazione mondiale sorta nel 1994 al termine dell’Uruguay Round del GATT.

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solo le più importanti di esse fallirono nel loro obiettivo originario (nel caso dell’FMI quello di promuovere la stabilità economica globale) ma addirittura non riuscirono a rispettare gli impegni presi successivamente che, già di per sé, snaturano i fini per cui queste istituzioni internazionali furono create oltre sessanta anni fa 3. Le cause possono essere molteplici e difficilmente interpretabili, ma la mancanza di trasparenza, che ha da sempre caratterizzato soprattutto l’azione dell’FMI, non aiuta ad estrapolare un quadro coerente degli errori commessi, attribuendo le eventuali responsabilità; tra l’altro le politiche portate avanti da FMI e Banca Mondiale sono diventate sempre più interconnesse, riflettendo in misura sempre maggiore la volontà della Nazione che di fatto ne tiene le redini: il “G1”, ovvero gli Stati Uniti d’America 4.

Tutto ciò ha dato luogo a politiche inique, che Stiglitz arriva a definire addirittura “ipocrite”, focalizzate su interessi particolari degli USA che, a seconda delle circostanze, decidono se far prevalere la volontà di un gruppo di Paesi o di un altro, adducendo spesso motivazioni di carattere sopranazionale, ma mirando al loro mero tornaconto: come quando spinsero alla liberalizzazione dei movimenti di capitali anche dei Paesi impreparati a questo, attuando una disastrosa deregolamentazione in mercati in balia degli speculatori; non opponendosi al contempo ai cartelli sulla produzione di alluminio e acciaio o tenendo il mercato nazionale ben protetto dalla concorrenza di quei prodotti dei quali i Paesi in via di sviluppo sono esportatori.Sotto l’accusa dell’ex chief-economist della Banca Mondiale sono anche le modalità con le quali il Fondo elargisce prestiti alle nazioni che ne fanno richiesta, la c.d. “condizionalità”, poiché spinge verso politiche fortemente restrittive che spesso, anziché permettere un rilancio delle economie in difficoltà, fanno sprofondare il Paese in profonde crisi, caratterizzate da disoccupazione altissima e povertà diffusa, la cui diretta conseguenza sono moti popolari di rivolta e conflitti interni incipienti. Dunque la dimensione sopranazionale delle politiche economiche si va ad innestare su quella locale creando spesso altre inefficienze, cui tuttavia la maggioranza dei singoli Stati non ha modo di opporsi, in virtù del loro scarso (o addirittura nullo) peso all’interno delle istituzioni che, teoricamente, trovano motivo di esistenza nella loro stessa tutela.

Obiettivi formali e “Washington Consensus”

3 Riferimento tratto dal già citato testo di Stiglitz “La globalizzazione e i suoi oppositori”.

4 Espressione molto suggestiva utilizzata da Stiglitz nel suo saggio “In un mondo imperfetto”. Ci si proietta oltre l’ottica di quelli che sono i vari G7 o G8, che periodicamente si riuniscono per tentare di decidere le linee guida di politica internazionale e si assimila il dominio USA ad un vertice di governo unilaterale; viene così messo in risalto lo scarso peso degli altri stati industrializzati raffrontandolo all’egemonia del colosso americano.

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L'Accordo Istitutivo del Fondo monetario internazionale acquisì efficacia nel 1945 e l'organizzazione nacque nel maggio 1946; Attualmente gli Stati membri sono 184. La sede del Fondo fu fissata a Washington, capitale del Paese detentore della quota di maggioranza.Gli Articles of Agreement rappresentano lo Statuto dell’FMI e hanno valenza di trattato internazionale per i Paesi che li hanno sottoscritti; gli Articles sono entrati in vigore nel dicembre 1945 con la loro ratifica da parte di 29 dei 44 Paesi partecipanti alla conferenza di Bretton Woods.

Nell'articolo 1 dell'Accordo Istitutivo gli scopi del FMI sono così definiti:

promuovere la cooperazione monetaria internazionale; facilitare l'espansione del commercio internazionale; promuovere la stabilità e l'ordine dei rapporti di cambio, evitando svalutazioni

competitive; dare fiducia agli Stati membri rendendo disponibili, con adeguate garanzie, le

risorse del Fondo per affrontare difficoltà della bilancia dei pagamenti; in relazione con i fini di cui sopra, abbreviare la durata e ridurre la misura degli

squilibri delle bilance dei pagamenti degli Stati membri.

L’esigenza della cooperazione internazionale deriva dal riconoscimento che le economie sono interdipendenti (come è ben esemplificato dalla teoria dell’effetto galleria di Hirshmann); pertanto i benefici aggregati derivanti da politiche sane sono potenzialmente elevati, ma sono anche aumentati i canali di trasmissione degli shock negativi, dunque i rischi di un contagio internazionale sono oggi molto maggiori.

La funzione di sorveglianza è la principale funzione del FMI, che si concretizza in valutazioni e raccomandazioni circa l’appropriatezza delle politiche economiche a livello nazionale e globale, affinché esse siano dirette a promuovere la stabilità monetaria e finanziaria e la crescita economica. Essa si esplica in vari modi, attraverso missioni dei tecnici del FMI nei Paesi membri così come in analisi condotte presso i centri di ricerca dell’istituzione.Analogamente il gruppo denominato Banca Mondiale, formato da IBRD, IFC, IDA, MIGA, ICSID (International Bank for Reconstruction and Development, International Finance Corporation, International Development Association, Multilateral Investment Guarantee Agency e International Centre for Settlement of Investment Disputes) si prefigge i fini di:

contribuire alla ricostruzione ed allo sviluppo dei Paesi membri, favorendo l’investimento di capitali a fini produttivi (compreso il ripristino di economie reduci da conflitti);

promuovere l’investimento privato straniero, fornendo garanzie o mediante la partecipazione a prestiti ed altri investimenti effettuati da investitori privati, integrando se necessario il tutto con finanziamenti a scopo produttivo;

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promuovere lo sviluppo bilanciato lungo periodo del commercio internazionale favorendo gli investimenti internazionali per lo sviluppo delle risorse produttive (mantenendo l’equilibrio delle bilance dei pagamenti);

organizzare i prestiti effettuati o le garanzie concesse in relazione a prestiti internazionali attraverso altri canali in modo che i progetti più utili o urgenti vengano trattati per primi;

prestare il dovuto riguardo agli effetti degli investimenti internazionali sulle condizioni degli affari nei territori dei Paesi membri e, nell’immediato dopoguerra, favorire una transizione regolare ad un’economia di pace.

Le finalità di questi due organismi si sono sempre più avvicinate ed i contorni sfumati, tanto che le politiche di FMI, WB e dagli anni ’90 WTO (erede del GATT) hanno assunto un comune orientamento neoliberista riassunto nel termine “Washington Consensus” (l’opinione prevalente a Washington). Questa espressione fu coniata nel 1990 dall’economista statunitense John Williamson, indicando con essa i suggerimenti di politica economica che venivano rivolti in un primo momento ai Paesi dell’America Latina ed in seguito agli altri PVS.

I dieci punti del decalogo, sinteticamente, sono i seguenti:

disciplina fiscale rigorosa, che eviti eccessivi disavanzi pubblici; nuovo orientamento della spesa pubblica per aumentare i rendimenti economici

e migliorare la distribuzione del reddito; riforma fiscale con allargamento della base imponibile e riduzione delle

aliquote; liberalizzazione finanziaria, tramite la graduale introduzione di tassi d’interesse

di mercato (cioè tassi d’interesse reali moderatamente positivi); puntare al raggiungimento di un tasso di cambio unico e competitivo per

aumentare la certezza negli scambi; liberalizzazione del commercio, riducendo le barriere tariffarie massime; abolizione delle barriere agli investimenti diretti esteri; privatizzazioni delle imprese statali; liberalizzazioni dei mercati (la cosiddetta “deregulation”, ovvero quel processo

per cui i governi eliminano le restrizioni agli affari al fine di incoraggiare efficienti operazioni del mercato);

tutela, senza costi eccessivi, dei diritti di proprietà.

A questa lista di raccomandazioni/prescrizioni rivolte ai PVS, l’economista Dani Rodrik, ne ha recentemente aggiunte altre dieci, cercando di mitigare lo spiccato orientamento liberista tramite l’aggiunta di qualche obiettivo volto più specificamente alla tutela dei PVS che versano in condizioni particolare indigenza (lotta alla corruzione, riduzione della povertà, reti di sicurezza sociale, ecc..). Questa versione estesa del Washington Consensus dà luogo a quella che lo Rodrik stesso definisce “Augmented Washington Consensus”.

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Il Washington Consensus (animato dalla convinzione che il modo migliore per ottenere una crescita forte e stabile è praticare sane politiche fiscali, bassa inflazione, mercati finanziari deregolamentati e libero scambio) se ha mostrato la sua efficacia in tempi normali, ha aggravato le cose quando si è tentato di estendere il tutto ad economie in caduta libera. Proprio il Washington Consensus è alla base dei movimenti di protesta “no global” che, in anni recenti, si oppongono alla globalizzazione dei mercati. In essi confluiscono idee e posizione diversificate, accomunate dal comune denominatore di combattere contro la globalizzazione incontrollata; questa posizione nelle sue motivazioni di fondo, è condivisa dallo stesso professor Stiglitz.

Oggi, il Fondo Monetario Internazionale ha certamente imparato dai propri errori e corretto il tiro. Il Washington Consensus sembra non essere più la dottrina ufficiale del Fondo, che a partire dal 1998 si è mosso con maggiore flessibilità, dando il proprio consenso a politiche fiscali espansive e a politiche monetarie meno restrittive nei Paesi in crisi. Inoltre, le riforme strutturali imposte a molti Paesi hanno contribuito a risanare situazioni che non avrebbero potuto restare sostenibili nel lungo periodo (per esempio in Thailandia e Corea), con o senza crisi asiatica; tuttavia tale crisi, estesasi alla Russia e al Brasile, ha mostrato che le risorse a disposizione del FMI non sono più sufficienti a spegnere un incendio che si propaga e ulteriore soccorso deve essere fornito dal settore privato e dai governi dei Paesi avanzati.

Efficienza senza equità, fallimento di un processo di privatizzazione troppo affrettato

Riguardo al teorizzato trade-off tra efficienza ed equità 5 si sono talvolta innescate controversie circa le politiche che l’FMI ha deciso di adottare. Questa istituzione presta molta più attenzione all’aspetto macroeconomico, piuttosto che alla risoluzione dei problemi strutturali dei Paesi in via di sviluppo ed all’aspetto più “umano”, relativo alle condizioni disagiate che le politiche restrittive proposte dal Fondo impongono a gran parte della popolazione; infatti le direttive emesse sono connotate da grande “austerità” nelle prescrizioni verso i Paesi in difficoltà. Specialmente negli ultimi decenni sono state esercitate pressioni per esasperare i ritmi di un processo di privatizzazione che invece richiedeva più pazienza ed assistenza, in virtù della fragilità di mercati che non erano in grado di sostenere, in tempi brevi, una svolta tanto radicale. In sostanza, la condotta dell’FMI (oltre a far ampliare i divari sociali ‒ favorendo spesso anche monopoli non regolamentati e corruzione, pur di affrettare le privatizzazioni -), ha altresì fallito sotto il profilo dell’efficienza; alimentando un’antipatia generale nei confronti di un fenomeno potenzialmente benefico. Una

5 Efficienza ed equità sono stati considerati termini di un grande trade-off, ovvero di un conflitto tra due obiettivi o valori per cui il perseguimento di uno comprometterebbe il raggiungimento dell’altro.

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delle conseguenze più negative delle privatizzazioni è l’aumento della disoccupazione, dato che le aziende non soggette a vincoli esterni possono tagliare liberamente i posti di lavoro seguendo ciecamente la logica dell’efficienza; mentre nei Paesi con un sistema di welfare più evoluto ci sono almeno strumenti che forniscono un indennizzo compensativo a coloro che si vedono sottrarre il posto di lavoro, nei Paesi meno sviluppati lo Stato non si fa carico di questo onere sociale e gli effetti sono ancora più tragici. Le privatizzazioni dovrebbero essere inserite in un contesto apposito, che permetta di creare al contempo nuovi posti di lavoro (agendo ad esempio sui tassi di interesse da parte delle autorità monetarie), ma se i tempi sono troppo rapidi questo non può avvenire.L’autore porta come esempio il caso del Marocco, Paese in cui la mancanza di un’analisi accurata dal punto di vista strutturale e una più attenta sorveglianza sull’evoluzione del processo avrebbe potuto evitare che la sfiducia collettiva e la speculazione di poche multinazionali, detentrici di grosse fette di mercato, soffocassero il delicato processo che era stato avviato.Un altro caso emblematico del fallimento delle privatizzazioni è quello della Russia, in cui ai già citati danni, derivanti dalla corruzione e da comportamenti spregiudicati dei nuovi proprietari, si è associato anche un calo nella fiducia verso i meccanismi di mercato e le istituzioni democratiche.Per esprimere giudizi però sarebbe necessaria un’analisi ben più accurata, bisognerebbe innanzitutto distinguere tra le varie branche di appartenenza delle aziende privatizzate e la rilevanza che tali enti hanno su soggetti terzi che sul loro patrimonio fanno affidamento; ciò è essenziale anche per poter valutare l’impatto sociale di un fallimento e per stabilire le modalità di controllo esterno e di eventuale salvataggio facendo ricorso alle casse dell’erario 6.Su questa tematica si innesta l’ampio ed acceso dibattito in materia sanitaria e quello altrettanto aperto circa i fondi pensionistici: la prevalenza dell’impronta pubblicistica o privatista è legata anche all’assetto istituzionale interno del Paese, ma rientra nelle competenze del governo statale e non ricade direttamente nella sfera di influenza delle istituzioni globali.

Istituzioni globali ed interessi particolari

6 In Italia, con la riforma del diritto societario, è stata di recente modificata la disciplina in materia di fallimento e procedure concorsuali, prestando maggiore attenzione (tramite specifiche leggi speciali) alla regolamentazione degli enti a rilevanza pubblica, diversificando la disciplina caso per caso.

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Il fenomeno della globalizzazione 7 e della “polarizzazione” dei mercati 8 è un processo che, se ben gestito, potrebbe promuovere la crescita mondiale in un contesto di rispetto reciproco in cui le istituzioni internazionali si porrebbero come garanti del libero mercato e della democrazia, all’interno di un sistema aggregato di Paesi che si aiutino l’un l’altro, cooperando attivamente e sfruttando ognuno le proprie caratteristiche, anche in conformità al proprio background ed alle proprie tradizioni. Questa però resta una pura costruzione teorica senza valide fondamenta: basta osservare come si comportano gli operatori sui mercati e gli atteggiamenti egoistici dei Paesi industrializzati verso gli altri; un esempio emblematico sono le contrastanti pressioni effettuate dagli Stati Uniti riguardo all’apertura dei mercati di beni d’esportazione: nonostante le raccomandazioni rivolte a stati che importano i prodotti esportati dagli USA, continuano a persistere le barriere (soprattutto non tariffarie) che essi stessi ergono per tutelare i propri produttori da quella che sarebbe una forte concorrenza da parte dei Paesi meno sviluppati, soprattutto riguardo a prodotti ad alta intensità di lavoro.Il problema principale è un’asimmetria sostanziale tra una governance globale (esemplificata da monumentali soggetti di diritto internazionale come lo stesso FMI, la Banca Mondiale, il WTO ecc..) la quale però non trova il suo naturale bilanciamento in un governo unitario, in grado di agire in virtù di un’economicità sopranazionale che oltrepassi gli interessi particolari dei singoli attori della globalizzazione e che possa far rispettare in modo equo quella “giustizia sociale” che è alla base di ogni moderna democrazia e che permette alle stesse categorie che creano ricchezza di esprimersi nel pieno delle proprie potenzialità. Stiglitz probabilmente ha un atteggiamento più critico verso l’FMI, rispetto a quello assunto nel valutare l’operato dell’istituzione gemella del Fondo, nata insieme ad esso per coadiuvarlo (almeno nell’immaginario di Keynes, il padre morale di questa struttura) anche perché, avendone fatto parte, al di là dell’interesse a difendere il proprio operato, ha potuto rilevare in prima persona che una lenta consapevolezza degli errori commessi in precedenza cominciava a prendere forma tra coloro che ne facevano parte. Nel trattare di un improbabile rapporto di cooperazione diretta tra le due maggiori istituzione sorte a Bretton Woods egli afferma che fu proprio l’ottusa visione del Fondo a destare sorpresa tra coloro che operavano in seno alla Banca Mondiale, atteggiamento che denotava l’assoluta mancanza di trasparenza verso la cittadinanza, considerando la popolazione addirittura alla stregua di un ostacolo al

7 Come già spiegato in precedenza, “globalizzazione” è un termine oggi molto comune, diffuso principalmente dai mass-media che, in questa accezione, ingloba una grandissima quantità di fenomeni ed elementi, tra i quali spicca l’interdipendenza tra i mercati data da un sempre maggiore disponibilità di fattori(capitale umano, merci, individui, idee). Quello che accade in una parte del mondo si ripercuote così in altre zone: è un fenomeno che ha radici in gran parte antiche, ma che negli ultimi anni si è notevolmente accresciuto.

8 E’ il reale processo cui di sta assistendo negli ultimi anni: la grandissima quantità di accordi, bilaterali o multilaterali tra Stati ha contribuito a frammentare il mondo in una serie di aree economiche ben distinte, all’interno delle quali si creano zone franche per il commercio interno e che rendono, in realtà, il sistema economico ancora più frammentato.

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perseguimento delle proprio politiche economico-sociali, in quanto ritenuta spesso riluttante e poco aperta nei confronti delle novità. Colpisce il fatto che proprio gli stessi individui costretti a subire privazioni ed a soffrire, magari dovendo rinunciare all’istruzione dei propri figli a causa della politica restrittiva impostagli da un ente esterno alla loro realtà (con sede in una metropoli statunitense) non hanno, secondo i fautori di questa linea di pensiero, diritto a ricevere spiegazioni sulle scelte e sulle teorie che sottendono questo tipo di gestione e di scelte decisionali.Questa di condotta, basata su una sorta di “segreto professionale” è peculiare dell’FMI (anche in virtù del fatto che in esso il peso dei rappresentanti della finanza è preminente) e viene molto pittorescamente sintetizzata nella descrizione dell’atrio imponente della sua sede centrale (proprio a pochi passi da quella della World Bank), struttura monumentale che si erge a tutela delle popolazioni in difficoltà 9. La critica verso questo esempio di grottesco paradosso, trova il suo naturale compendio nella messa in discussione delle stesse modalità operative della raccolta preliminare delle informazioni, di cui un’istituzione necessita per attuare politiche efficienti e mirate, modellate sul caso particolare del Paese da soccorrere e non trincerandosi dietro dogmi considerati inconfutabili che si estrinsecano sempre nella stessa serie di misure ed atti “prestampati”, che non tengono affatto conto delle peculiarità dei singoli Stati (anche se ciò, a detta di Stiglitz, viene fatto soprattutto per mancanza di rilevazioni puntuali nelle zone più periferiche e povere di questi territori, cosicché le bozze che vengono redatte sono tutte molto simili e generiche).A non essere chiare sono in realtà soprattutto le basi teoriche che hanno ispirato gli interventi compiuti dal Fondo negli ultimi decenni: spesso infatti si è assistito proprio a comportamenti antitetici rispetto a quelli suggeriti da un impianto neoclassico, mentre altre volte è sembrata essere proprio quella la teoria alla base delle scelte del FMI; inoltre, il salvataggio a tutti i costi delle economie in cui la recessione era ormai inevitabile, è stato uno dei motivi ispiratori negli anni Novanta. E’ proprio questo ad aver ferito a morte economie in crisi, l’erogazione di fondi nei confronti di Paesi già fortemente indebitati e palesemente insolventi, che ha alimentato negli stessi i già cospicui fenomeni di corruzione presenti ed a ciò si sono anche aggiunte le azioni di salvataggio verso i creditori di questi Paesi, nonostante avessero deliberatamente deciso di concedere loro prestiti essendo consci dei rischi cui si esponevano. Un altro esempio che mostra l’anteposizione di interessi particolari a quelli generali è lo scavalcamento di principi “umani” in favore delle esigenze dei soggetti più influenti: infatti sono proprio i massimi esponenti dell’alta finanza ad avere voce in capitolo all’interno del FMI ed in particolare gli interessi del Tesoro statunitense, sono preminenti 10.

Due pesi e due misure? Casi concreti

9 Il riferimento è tratto dal già menzionato testo di Stiglitz “La globalizzazione e i suoi oppositori”.

10 All’interno dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO), sono invece gli esponenti del Commercio ad avere maggior peso decisionale, attuando così, di fatto, un dualismo tra quelle che sono i due pilastri dell’economia aggregata.

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Singolare è il caso dell’Etiopia, Stato basato sul settore rurale, il quale in virtù del criterio della “condizionalità” (che ha sotteso in modo neanche troppo implicito la condotta dell’FMI) si è visto costretto ad operare una drastica restrizione della propria produzione di derrate alimentari e le pressioni del Fondo, tese a ridurre i fenomeni di corruzione e dirottamenti del denaro erogato, hanno sospinto il governo etiope ad optare per l’estinzione anticipata del debito contratto, ma è proprio allora che sono iniziate le contestazioni da parte dello stesso FMI circa la decisione dell’Etiopia; prova evidente che gli ambiti di intervento e le competenze del Fondo si sono notevolmente modificate ed accresciute rispetto a quelle attribuitegli dai suoi padri fondatori. In realtà gli interessi che vessavano il prestito erano, per l’economia nazionale, molto difficili da sostenere e la decisione dell’estinzione anticipata ne fu diretta conseguenza: la disapprovazione da parte del Fondo, che venne giustificata con la previsione di dannosi effetti restrittivi interni futuri, non appare molto convincente. Veniva, di fatto, invasa anche l’autonomia gestionale dello Stato, sorvolando sulle difficoltà con cui milioni di persone si sarebbero trovate a dover fare fronte, al fine di valorizzare un progetto esterno che non trovava più corrispettivo nella situazione specifica nel quale si inseriva. Osservando i risultati conseguiti dai Paesi che si sono sottratti alla pressante disciplina economica dettata dal Fondo, svincolandosi di fatto da molte delle sue prescrizioni e confrontandoli con l’andamento di economie che hanno “beneficiato” dei suoi aiuti, emerge come, nella maggioranza dei casi, la ripresa di questi Stati sia stata più lenta, difficoltosa e in alcuni casi addirittura si rileva che l’entità stessa della crisi sia stata più rilevante (situazioni come quelle di molti Paesi del sud-est asiatico e della Russia costituiscono la prova più immediata).Una forma esterna di tutela è comunque basilare nella prevenzione di fenomeni distorsivi e di appropriamento illecito dei prestiti, ma soprattutto è indispensabile riguardo alle dinamiche di mercato in un mondo globalizzato. Entità sopranazionali per la salvaguardia e lo sviluppo delle economie in difficoltà sono senz’altro sensate, ma sono nella realtà quasi inevitabili le spinte tese a modificare la rotta di un processo teoricamente cooperativo, che però nella pratica viene indirizzato verso gli interessi particolari di quelli che sono i protagonisti ed i membri più illustri di tali organismi.Nella struttura stessa del FMI (ma anche in quella della World Bank e del WTO, nonostante che in quest’ultimo si voti “per teste, con un unico voto per Paese rappresentato) 11 si ravvisa la mancanza di quella eguaglianza sostanziale che avrebbe dovuto animare le sue scelte: già di per sé, il fatto che gli Stati membri abbiano un peso decisionale commisurato al ruolo che svolgono nell’economia aggregata è

11 Sotto il profilo dei diritti di voto l’Organizzazione Mondiale per il Commercio si differenzia notevolmente dall’FMI e dalla Banca Mondiale, il voto di ogni singolo Paese ha uguale peso; tuttavia c’è predominanza da parte degli esponenti delle Camere di commercio al suo interno. Questo diverso assetto nelle modalità di voto è anche derivante dalla recente formazione di tale istituzione: è entrato nel pieno dei suoi poteri solo dal 1° gennaio 1995, in concomitanza con l’estinzione del GATT.

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discutibile, dal punto di vista dei puristi dei processi “democratici”, ma che addirittura questo peso sia riferito alla situazione degli anni ’40 (tranne piccole correzioni “in itinere” e tralasciando per un momento la nuova riforma che sembra in procinto di essere approvata e che potrebbe costituire il primo pilastro di una nuova transizione verso un’economia in più possibile gestita in modo più equo ed integrato) è bizzarro. In questo modo si relegano in posizioni marginali le nuove economie emergenti, un pugno di Paesi detiene la maggioranza e uno solo di essi ha diritto di veto. Emblematico è che appunto gli USA, timonieri di questo organismo, non ne abbiano seguito le direttive, soprattutto sotto il governo Clinton, quando hanno di fatto ignorato i consigli provenienti dal Fondo sul contenimento dell’inflazione e del disavanzo pubblico, anche se poi i risultati sono comunque stati positivi nel breve periodo.Un Paese in difficoltà, con scarso peso nell’economia, non si sarebbe certo comportato nello stesso modo: il mercato avrebbe potuto manifestare sfiducia nei suoi confronti, con il rischio di trovarsi abbandonato a sé stesso, se avesse rifiutato di attenersi alle direttive provenenti dal Fondo.A fronte della volontà di liberalizzare i mercati, il Fondo si preoccupa di controllare i movimenti di capitale: i prestiti concessi sono soggetti alle pressioni, esercitate dall’FMI stesso, relative alle tempistiche ed alle modalità di restituzione dell’importo (ovviamente maggiorato dei relativi interessi). Condizionando troppo il prestito concesso e fissando in modo poco equo i termini cui è sottoposto, si origina già “a monte” una disuguaglianza evidente tra i Paesi che ricevono i finanziamenti.

FMI e liberalizzazioni: i disastrosi anni Novanta

Per quanto riguarda le liberalizzazioni bisogna innanzitutto distinguere tra liberalizzazione del commercio e dei movimenti di capitali. Se da un lato il commercio internazionale, purché venga ben gestito, può apportare vantaggi a tutti gli operatori, dall’altro, per quanto riguarda i movimenti di capitali, non si può giungere ad un’analoga conclusione; ciò è stato palesemente mostrato con le politiche di deregolamentazione finanziaria messe in atto dall’FMI che hanno portato, o almeno hanno contribuito, alle catastrofiche crisi degli anni Novanta. Anche la liberalizzazione del commercio, in realtà, è osteggiata dall’opinione comune, poiché causa di disoccupazione, specie nel breve periodo; tuttavia la causa principale di questa visione del fenomeno è in gran parte dovuta all’ipocrisia che ha contraddistinto molte prese di posizioni da parte dei Paesi industrializzati: gli Stati occidentali premevano per le liberalizzazioni sui mercati dei loro beni di esportazione, ma al contempo volevano schermarsi dalla concorrenza negli altri settori da parte dei Paesi meno sviluppati; comportamenti iniqui che hanno rallentato un processo che ancora non si è compiuto, per via degli squilibri sostanziali derivanti dal potere dei Paesi più opulenti.

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La liberalizzazione sui mercati finanziari risente invece di problemi di fondo relativi alla stessa struttura del substrato che anima tale settore: la deregolamentazione è già difficilmente sostenibile e rischiosa se effettuata da Paesi con un’economia solida, figuriamoci riguardo a mercati già traballanti prima di effettuarla, come la Corea o la Thailandia . Un esempio opposto è quello fornitoci dalla Cina nella sua graduale e quasi indolore transizione verso un mercato finanziario aperto; tuttavia ciò è avvenuto in una situazione non proprio idilliaca: il Tesoro degli USA si era attivato per costringere, di fatto, la Cina ad attuare una liberalizzazione del mercato finanziario a cui non era strutturalmente preparata, asservendo la sua grande influenza agli interessi della comunità finanziaria statunitense che rappresentava. In sostanza si trattò di un vero e proprio ricatto: il Tesoro americano aveva posto come condizione, per permettere il suo ingresso nel WTO, la rapida liberalizzazione del mercato cinese, sul quale aveva fretta di accaparrarsi uno sbocco in esclusiva e in tempi rapidi; la Cina, d’altro canto, aveva impellente bisogno di entrare a far parte dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, ma del resto non poteva nemmeno gettarsi spregiudicatamente in un processo al quale non era preparata; fu così che iniziò una lunga vertenza tra i due Paesi che permise al colosso asiatico di allungare i tempi e di sfruttare quell’interludio, di cui necessitava, per preparare la sua struttura finanziaria alla liberalizzazione. Il processo riuscì a compiersi in modo relativamente tranquillo, ma fu l’ennesima conferma degli interessi che muovono le decisioni del Tesoro statunitense e di riflesso l’istituzione che più lo rappresenta: il Fondo Monetario Internazionale. Nei Paesi in via di sviluppo, la liberalizzazione forzata dei mercati finanziari condusse in tempi brevi alla recessione, tramite la crisi del fragile sistema bancario di cui erano dotati; il problema dello “sfasamento degli incentivi” si fece sentire e le industrie del settore privato potevano decidere liberamente con chi contrarre i prestiti: era il governo a doversi adeguare. Il Fondo argomentava che le sue scelte erano ispirate dal principio dogmatico in base al quale il libero mercato era più efficiente di quello regolamentato; i risultati però furono la più dolorosa delle confutazioni empiriche che potevano supporsi alla vigilia. Anche il teorizzato afflusso di capitali, che le liberalizzazioni avrebbero dovuto convogliare nei Paesi che le attuavano, è stato smentito dal caso della Cina; le liberalizzazioni non erano necessarie per attirare capitali nel mercato dell’Est asiatico: il problema era (ed è tuttora) l’eccesso di risparmio in tale regione 12. Il Giappone di inizio millennio lo dimostra: i risparmi, che hanno toccato livelli record, hanno generato deflazione ed innescato un circolo vizioso di recessione in grado di far fallire i numerosi tentativi effettuati dal governo, tramite politiche economico-monetarie spesso molto accentuate.

12 Ciò si ricollega al problema degli investimenti diretti esteri: secondo i vertici della governace internazionale (esemplificati dal Washington Consensus) assieme alle liberalizzazioni, alle privatizzazioni ed alla macrostabilità, sarebbe stato anche auspicabile attirare investimenti dall’estero. Ciò ha fornito una ricetta vincente in alcuni casi (Cina, Singapore, Malesia), ma ha il risvolto negativo di danneggiare spesso i produttori locali a causa della soffocante concorrenza delle grandi imprese straniere.

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Dopo l’esperienza traumatica degli anni Novanta, culminata con la crisi asiatica del 1997 ed i tentativi forzati di salvataggio di economie palesemente in recessione (i cui effetti sono stati solo di prolungare di alcuni mesi l’inevitabile agonia, ma al prezzo di amplificarne gli effetti - in Russia i danni sono stati enormi -), anche il Fondo ha preso atto del fatto che una deregolamentazione dissennata del mercato dei capitali era potenzialmente disastrosa ed ha modificato la sua linea d’azione.La linea guida generale dei governi dei Paesi più sviluppati sembra essere, negli ultimi anni, quella di promuovere l’istruzione e di adoperarsi per correggere i piccoli fallimenti di mercato che di volta in volta vengono messi in luce, senza però trascurare la giustizia sociale; si colloca in questa ottica la nuova posizione dell’FMI, nei confronti dei movimenti di capitali che, per l’essenza stessa dei mercati finanziari, hanno bisogno di essere regolamentati ed assistiti nella loro evoluzione. Come per il discorso delle “terze vie” cui si è accennato in apertura, le differenze e i dibattiti scaturiscono dalla misura dell’intervento della governance globale nell’economia, oltre che dal tipo di intervento che si stabilisce di attuare.

Nuovo orientamento dell’FMI

Nel 1998 gli Stati Uniti affidarono al Congresso, presieduto da Allan Meltzer, il compito di ridisegnare i ruoli di Fondo e Word Bank, ponendo al centro le strategie di riduzione della povertà, specifiche per ogni Paese (comprese le politiche di cancellazione del debito per i Paesi i PVS in maggiore difficoltà).Il Rapporto della Commissione prevedeva un ritorno dell’FMI al suo ruolo originario, concentrandosi sui prestiti a breve termine, mentre la WB avrebbe dovuto (coadiuvata dalle Banche regionali) occuparsi di sviluppo in senso lato, guidando la delicata transizione dei PVS verso una graduale liberalizzazione finanziaria. Tali suggerimenti non furono ben accolti dalle Istituzioni oggetto dello studio e soprattutto dal Tesoro USA.Di recente, per rendere il sistema finanziario internazionale più stabile si è pensato di riformare l’FMI. Il Fondo monetario internazionale sarà chiamato in futuro a rafforzare il proprio ruolo nella prevenzione delle crisi nei Paesi emergenti e a intervenire con rapidità ed efficacia in caso che la crisi assuma dimensioni sistemiche. Per far fronte a questi compiti, nel 1999 sono state create le Contingency credit lines (Ccl), linee speciali di credito che verrebbero sborsate in termini brevissimi a Paesi “virtuosi” contagiati dal collasso finanziario di Paesi meno virtuosi. Per qualificarsi come virtuosi, questi Stati devono rispondere a criteri macroeconomici e strutturali; così facendo, essi riducono la vulnerabilità delle rispettive economie a crisi finanziarie. In questo senso, le Ccl sono nel contempo uno strumento per combattere il contagio delle crisi finanziarie e uno strumento preventivo, volto a ridurre la probabilità che una crisi si produca nei Paesi emergenti.Il FMI sarà anche chiamato a giocare un ruolo di coordinamento nella valutazione dell’osservanza degli standard e codici finanziari internazionali da parte dei diversi

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Paesi, in modo da aumentare la trasparenza dei sistemi finanziari a livello nazionale e poter meglio identificare la natura e la dimensione delle difficoltà che si stanno affrontando per porvi rimedio prima che sia troppo tardi.Infine, il FMI sarà tenuto a rafforzare il suo lavoro di sorveglianza, analizzando in modo approfondito le implicazioni che le politiche macroeconomiche, le evoluzioni dei flussi di capitale e le riforme strutturali intraprese da un Paese possono avere sulla stabilità finanziaria. Questo dovrebbe consentirgli di approntare prescrizioni di politica economica più efficaci e complete, in grado di rivelarsi di estrema importanza sia nel processo di prevenzione, che in quello di gestione di una crisi finanziaria.Rimane tuttavia in sospeso un ultimo punto dolente: nonostante si sia accresciuta la potenziale efficacia dell’intervento stabilizzatore del Fondo, persistono seri dubbi sul fatto che le risorse finanziarie di cui dispone siano sufficienti per far fronte a una crisi finanziaria maggiore. Sospetti ancor più fondati tenendo conto che dalla fine della crisi asiatica, il volume di transazioni finanziarie a livello mondiale non ha cessato di accrescersi e nel contempo le innovazioni tecnologiche e finanziarie hanno reso queste transazioni più rapide e globalizzate.

Uno sguardo al futuro

La situazione internazionale non appare delle più floride, il vento di recessione che soffiava dagli Stati Uniti, ha ormai coinvolto anche l’Europa e la traslazione della crisi finanziaria all’economia reale sarà inevitabile: è proprio in questi frangenti che il ruolo delle istituzioni internazionali si fa ancor più rilevante, avendo l’arduo compito di evitare che si inneschi un processo degenerativo a catena di notevole entità. La tutela delle economie in difficoltà diventa preminente, ma allo stato attuale la fiducia della popolazione del globo nei loro confronti è ai minimi termini. Le inefficienze allocative, i fallimenti di mercato e i disequilibri strutturali tra le varie economie continueranno a persistere, dato che il mondo fenomenico non si comporta come quello in cui si collocano i modelli di Walras 13 e le ipotesi di base della teoria neoclassica, nella maggior parte dei casi concreti, non sono rispettate: gli interessi particolari dei soggetti operanti si riflettono anche su scelte economico-politiche che possono arrecare danni a Paesi terzi; però questo è un fattore intrinseco con cui ci si deve necessariamente confrontare ed utopici progetti di fratellanza universale non risolverebbero certo i problemi impellenti delle molte centinaia di milioni di individui del pianeta, costretti a sopravvivere con meno di un dollaro internazionale al giorno. Le recenti teorie del commercio internazionale tentano di focalizzare l’attenzione su nuovi elementi (ad esempio la preferenza per la varietà dei consumatori, standard qualitativi, domanda e reddito) descrivendo situazioni probabilmente più vicine a quella che è la struttura moderna dei mercati; come afferma Krugman, queste teorie

13 Un’economia è detta walrasiana se ogni interazione tra gli operatori assume la forma di scambio di beni o servizi e ciascuna merce viene scambiata all’interno di uno specifico mercato.

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considerano il commercio mondiale come “avente ad oggetto fondamentalmente beni come gli aeroplani” 14, cioè tecnologici e soggetti a potere di mercato (attualmente addirittura si tratta di un duopolio tra Boeing e Airbus 15). A fronte di questa nuova linfa che anima l’impianto analitico, ci sono scarsi segnali di cambiamento all’interno della governance, da ricordare è la proposta avanzata di recente circa una possibile modificazione delle quote dei Paesi membri dell’FMI, ma ancora si è lontani da una riforma sostanziale, soprattutto per quanto riguarda la trasparenza dei comportamenti (nonostante che formalmente questo principio venga spesso messo in rilievo). L’augurio è che si possa procedere verso un sistema integrato in cui le istituzioni internazionali prestino maggiore attenzione alle categorie sociali più in difficoltà, anteponendo l’etica alle pure logiche di mercato: coloro che fanno le spese di scelte discutibili, come le politiche fortemente restrittive imposte dal Fondo, sono persone, portatrici di speranze ed aspirazioni, che vedono prevaricare i loro diritti di cittadini del mondo (e precludere il proprio accesso alle opportunità), in virtù di obiettivi estranei e spesso occultati alla loro vista. Un notevole passo in avanti lo si è avuto con la sottoscrizione del programma MDG del 2000 (scaturito dalla solenne Dichiarazione del Millennio, approvata da 149 Paesi) promosso dalle Nazione Unite, che ha il merito di aver fissato “goals” più chiari e dettagliati su cui i “Paesi ricchi” si devono concentrare). Bisogna continuare a sperare in un cambiamento di rotta, confidando in una rapida presa di coscienza degli errori commessi dagli organismi internazionali, deputati alla protezione dei soggetti più deboli e in difficoltà, in modo che si possa intervenire attivamente per trasporre nella realtà quella serie di principi morali che giustificano l’esistenza stessa di tali istituzioni.

Bibliografia

14 Citazione tratta da Gandolfo G. “Elementi di economia internazionale”.

15 Questo è uno dei più eclatanti esempi di cooperazione internazionale. Il sostegno pubblico fornito al Consorzio Europeo Airbus, è stato giustificato con i fallimenti di mercato cui tale settore è soggetto; si è così strumentalizzato un dato oggettivo per sussidiare una delle massime espressioni di oligopolio internazionale: l’abbattimento dei costi fissi, derivanti prevalentemente da ricerca e sviluppo ha dato luogo a questa struttura di mercato, in cui l’intervento governativo, attuando politiche commerciali strategiche, ha inficiato la naturale concorrenza tra operatori esteri ed imprese nazionali (cfr. Gandolfo G. “Elementi di economia internazionale”).

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