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Dilogo y concertacin poltica en Amrica

Latina: Los alcances de las propuestas

regionales

Elsa LlenderrozasProfesora e Investigadora de Relaciones Internacionales en la Carrera

de Ciencia Poltica de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Argentina).

Ha publicado libros y artculos en revistas especializadas. Su trabajo ms reciente es el libro Argentina, Brasil y

Chile en la misin de paz en Hait (2011)e-mail: [email protected]

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alesEl momento de Amrica Latina

Cada vez con ms frecuencia se observa en los medios acadmicos, periodsticos y polticos, la idea del comienzo de una etapa de excepcionalidad para la regin latinoamericana. No son pocas las voces que subrayan el surgimiento de nuevas oportunidades para los pases latinoamericanos y se entusiasman con afirmar que es el momento de Amrica Latina. Si bien slo el tiempo podr verificar la validez de estas afirmaciones, se vuelve necesario repasar algunos elementos de contexto y tendencias que pueden fundamentar ese optimismo.

Los sucesos ms recientes de la poltica y la economa mundiales comenzaron a dibujar un nuevo tablero estratgico. El eje geopoltico est rotando hacia la regin de Asia Pacfico y el antiguo pilar del Atlntico Norte est declinando, inmerso en la crisis econmica ms aguda desde la posguerra.

El bloque regional ms institucionalizado, la Unin Europea, sufre una profunda crisis econmica y poltica. La eurozona se ve jaqueada por una mayora de economas deficitarias y endeudadas. Las deudas de los pases menos desarrollados de Europa transitan el riesgoso camino del default y las tasas de desempleo se mantienen en niveles socialmente insostenibles. El liderazgo poltico se muestra dbil para afrontar con decisin salidas alternativas a la crisis. Frente a este escenario, Alemania y Francia conforman el binomio poltico, que concentra las propuestas y las decisiones en el espacio comunitario.

Del otro lado del Atlntico, los Estados Unidos buscan evitar la ca-da en recesin al tiempo que intentan estimular la economa para reducir el desempleo. China y el resto de la regin asitica, se man-tienen por ahora como motor de la economa mundial, aunque se avizora la desaceleracin del crecimiento econmico con el seguro impacto en el resto de la estructura econmica mundial.

Los levantamientos populares en los pases rabes y las manifesta-ciones de protesta por las condiciones econmicas y laborales de los pases desarrollados, aumentaron el escenario de turbulencias polti-cas y sociales alrededor del mundo, cruzando indistintamente regio-nes geogrficas y niveles de desarrollo.

El sistema poltico internacional est en transicin, y aunque los Estados Unidos continan siendo la gran superpotencia militar y econmica, el ascenso creciente de China y la constelacin de pases emergentes permiten vislumbrar un camino hacia una reconstruccin multipolar. A diferencia de estas tendencias, en Amrica Latina,


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s especialmente Sudamrica, las tasas de crecimiento econmico continuaron estables desde comienzos del ao 2009, recuperndose rpidamente del impacto de la crisis econmica mundial, iniciada en Estados Unidos y transmitida a los mercados financieros del mundo industrializado. Los precios de las materias primas, los alimentos y los recursos energticos se mantuvieron en alza, generando unos de los perodos de bonanza ms sostenidos en la regin.

An ms, segn el informe Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2012, de la Cepal y la OCDE, la regin ha mantenido un ritmo de crecimiento sostenido desde el ao 2000, la crisis en Estados Unidos y en Europa tuvo un impacto relativamente reducido y los niveles de pobreza descendieron, aunque no as la desigualdad. La proyeccin es positiva ya que se infiere que la regin continuar creciendo en el ao 2012, en un promedio de 4%, casi el doble del estimado para las economas centrales. La deuda pblica redujo su incidencia en el Producto Bruto Interno y en promedio la regin pas de tener un dficit de 2,4% del PBI a un supervit de 0,4%.

Esta es una descripcin general del conjunto, donde existen a la vez experiencias positivas y negativas. Como seala Dante Caputo los promedios sirven no tanto para entender cmo le va a cada uno, sino cul es la tendencia del conjunto. Si sta es buena y a uno le va mal, los problemas, probablemente, no estn afuera sino adentro1. En el informe tambin se muestran diferencias adentro de Amrica Latina. En Sudamrica los datos son ms positivos que en Mxico y Amrica Central, economas ms dependientes de la suerte norteamericana. En nuestra subregin, la situacin econmica de crecimiento, cada de pobreza y supervit es comn a todos los pases. Sin embargo, segn el informe, los peligros de que este proceso de bonanza se agote estn presentes. Uno de los factores determinantes que ayud a la rpida recuperacin fue el comercio de la regin con China que se triplic entre 2000 y 2009. China ya es el primer comprador para Brasil y Chile (cuando en 2000 era el nmero 12) y el segundo comprador para Argentina y Per. El comercio con las economas emergentes en particular China es un importante factor explicativo de la resistencia de la regin frente a la crisis. Si existe algo parecido a un blindaje, este es asitico y fundamentalmente chino, por dos razones fundamentales: porque ayud a expandir nuestras exportaciones y porque se ha mantenido fuera de la crisis de Europa y Estados Unidos. Adems, la demanda de China e India elev los precios de las exportaciones sudamericanas con los consecuentes beneficios para la regin.

Este cuadro, sin embargo, plantea lmites a futuro, porque si bien se espera que China contine siendo un motor importante del crecimiento mundial, una desaceleracin de su actividad econmica


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alestendra efectos significativos en los precios y el volumen de las

exportaciones as como en las finanzas pblicas de los pases sudamericanos. Los pases que no aprovecharon la bonanza para acelerar reformas estructurales que afectan el desarrollo, habrn perdido nuevamente la oportunidad. Como seala Caputo toda Sudamrica muestra resultados positivos en la primera dcada del siglo XXI y ningn pas gest una poltica excepcional para alcanzarlos. En cambio, lo que s nos diferenciar es la manera en que usemos los recursos y la paz social de estos aos para introducir cambios que nos hagan menos dependientes del crecimiento chino, de la desaceleracin estadounidense o la incertidumbre europea.

Otro dato novedoso de este escenario es que ninguno de los desempeos econmicos positivos de los pases sudamericanos puede asociarse a los procesos de integracin regional en curso. La bonanza econmica no es resultado de la regionalizacin ni de los procesos asociativos en desarrollo. Al menos en la esfera comercial, los vientos de cola llegaron de fuera de la regin, alentando nuevos lazos econmicos y asociaciones estratgicas. En sentido contrario al de otros momentos histricos, los acuerdos regionales no impulsaron el crecimiento econmico sino que fueron consecuencia de otra fase de autoafirmacin regional de sentido autonomista. Del mismo modo, las relaciones polticas ms intensas se vieron fortalecidas por economas saneadas y la autopercepcin de esa excepcionalidad de la regin, ya sea por la capacidad de recuperacin frente a la crisis como la existencia de una nueva etapa de estabilidad poltica y cooperacin regional. Si bien persiste la retrica de la dada integracin-desarrollo, el impulso asociativo tiene carcter defensivo y aspira fundamentalmente a lograr poder regional de negociacin internacional.

Las nuevas iniciativas de integracin reflejan liderazgos polticos y proyectos ideolgicos diferentes. Las propuestas centradas en la integracin econmica pierden terreno, a medida que se incorporan objetivos diversos y se construye una agenda multidimensional. En los ltimos diez aos han surgido distintas propuestas que aspiran a la convergencia de los bloques preexistentes, pero que han generado la superposicin de procesos regionales en una construccin de mltiples niveles. Particularmente se destacan: la Comunidad Sudamericana de Naciones, constituida en 2004 y luego denominada Unin de Naciones del Sur (UNASUR); la Alianza Bolivariana para los pueblos de Nuestra Amrica-Tratado de Comercio los Pueblos (ALBA-TCP) creada en 2004 y la Comunidad de Estados de Latinoamericanos y Caribeos (CELAC), propuesta en febrero de 2010. Esta ltima ha sido creada oficialmente en la Cumbre de Caracas del 2 de diciembre de 2011, que reuni a los 33 jefes de Estado y de Gobierno de


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s Amrica Latina y el Caribe. Es la iniciativa regional ms inclusiva ya que agrupar a todos los estados americanos, con la excepcin de los Estados Unidos y Canad. De algn modo aspira a transformar el antiguo Grupo de Ro y a su vez, incorporar a los estados miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM). El cuadro de mecanismos regionales ms relevantes se completa con la persistencia del Mercosur, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Sistema de Integracin Centroamericano (SICA).

UNASUR y el Consejo de Defensa SudamericanoLa construccin de UNASUR tuvo como punto de partida la iniciativa del presidente brasileo Fernando Henrique Cardoso de convocar a la primera Cumbre Sudamericanas en el ao 2000. La propuesta inicial se ajust a la dinmica de la diplomacia de cumbres, que al igual que el Grupo Ro, las Cumbres Iberoamericanas y las Cumbres de las Amricas, dominaba a la regin desde fines de los aos ochenta y principios de los noventa. Temas como comercio, energa, salud, justicia, educacin, desarrollo, pobreza, fueron incluidos en innumerables encuentros internacionales. Prcticamente todas las reas se incorporaron en las sucesivas reuniones regionales, aunque esta modalidad de multilateralismo de dilogo, mostr escasos avances en agendas concretas. Inicialmente, la propuesta se limit a la regin sudamericana, dejando fuera no slo a la superpotencia regional, sino tambin a otros pases latinoamericanos y caribeos. El proceso liderado por Brasil y apoyado por el resto de los pases sudamericanos, decant en la creacin de la Unin de Naciones del Sur (UNASUR). Segn su tratado constitutivo de 2008, se trata de una propuesta de convergencia entre el MERCOSUR y la CAN, a lo que se suma la incorporacin de Chile, Guyana y Surinam, pases que permanecan fuera de estos bloques regionales.

En cuanto a su naturaleza, UNASUR no es fcilmente asimilable a ninguno de los conceptos aplicados hasta ahora en los procesos de regionalizacin, como ser: rea de libre comercio, unin aduanera, mercado comn, unin monetaria. Toda esta terminologa ha sido utilizada en casos muy variados y en distintas fases hacia la integracin econmica. UNASUR, por el contrario, se aleja de esas iniciativas de carcter centralmente econmico, para ser parte de una nueva fase de multilateralismo, alentada por un contexto de mayor autonoma y activismo regional. En su marco normativo se define como un espacio de integracin pero se asemeja ms a un mecanismo de cooperacin poltica. Esto no deja de ser relevante, ya que debe diferenciarse entre integracin y coordinacin de polticas,


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alesen tanto las necesidades institucionales y los alcances son distintos

para cada una de ellas.2

La integracin econmica no es la nica meta prioritaria y qued subsumida en un conjunto ms amplio de objetivos polticos, culturales y sociales. En sentido contrario a las tentativas de integracin del pasado, UNASUR se ha propuesto resolver una de las mayores falencias de la regin: la escasa interconexin fsica. Al mismo tiempo ha abordado reas ms sensibles que el comercio, como son la defensa y la seguridad,3 mediante la creacin del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS campos donde no se haban observado avances importantes en el mbito sudamericano ms all de algunos acuerdos parciales alcanzados en el bloque andino4 y otros en el cono sur.5

En cuanto a su configuracin geogrfica, la construccin de UNASUR ha respondido ms a la interpretacin geopoltica brasilea de una Sudamrica como espacio propio y diferenciado del resto de Amrica Latina,6 que a las visiones presentes en otros pases, como Chile, Colombia, Per o incluso Venezuela, cuyas proyecciones estratgicas incluyen el rea del Pacfico o el Caribe, segn el caso. En este sentido, el Acuerdo del Pacfico y el ALBA-TCPL expresan intereses de diversificacin de inserciones internacionales que no se agotan en el mbito sudamericano.

En el ao 2008, al mismo tiempo que se aprobaba el tratado constitutivo de UNASUR, el gobierno brasileo lanz la propuesta de creacin del CDS, como un rgano orientado a la creacin de una identidad de defensa sudamericana y a la coordinacin de polticas de defensa. Al igual que la institucin marco, el CDS se concibi centralmente como un mecanismo de concertacin de polticas de defensa en sentido amplio, que abarca objetivos referidos a elaboracin estratgica; formacin y educacin militares; participacin en misiones de paz; gastos de defensa y desarrollo de industria de la defensa, entre otros.

Desde sus inicios se dej en claro que el CDS no constituye un sistema de defensa colectiva, ni una alianza militar, aunque esto pueda estar en los planes inmediatos de Venezuela7 y en los objetivos de largo plazo de Brasil.8 Este punto clave fue explicado por el Ministro de Defensa brasileo Nelson Jobim, en una larga gira regional que incluy primero al gobierno de los Estados Unidos y luego al conjunto de los pases sudamericanos. Dejado de lado ese objetivo controversial, y para sorpresa de muchos analistas y polticos, la propuesta recibi rpidamente la aprobacin regional, dando inicio a un proceso incipiente de institucionalizacin. No slo se aprob el estatuto del CDS sino tambin se consensuaron


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s sucesivos planes de trabajo que asignaron tareas y responsabilidades a distintos pases, como un modo de distribuir compensaciones simblicas. La creacin del Centro de Estudios Estratgicos en mayo de 2011, con sede en Buenos Aires y con representacin de todos los estados sudamericanos, fue recibida con entusiasmo por los sectores militares y civiles asociados al rea de defensa. A pesar de no ser el nico mbito que inici actividades, comenz a ocupar un lugar destacado dentro del contexto de UNASUR.

Sin embargo, en este rgano se proyectan las mismas limitaciones y dificultades que en UNASUR, aunque sobre materias de ms difcil negociacin, dado que corresponde a la rbita de cuestiones, principios y normas ms estrechamente asociados a la soberana, o de la alta poltica, para usar un trmino, un tanto anticuado, de la jerga de las relaciones internacionales y de la integracin regional.

Ambas estructuras institucionales plantean dudas en cuanto a los objetivos. Al mismo tiempo se observa una ampliacin de la agenda y una prdida de foco, lo que tiende a generar expectativas demasiado altas, frente a las cuales los resultados siempre pueden parecer escasos. Tanto la UNASUR como el CDS enfrentan las mismas dificultades para resolver el viejo dilema del nivel de institucionalizacin adecuado para las experiencias de integracin regional en Amrica Latina. Sin caer en los extremos de las excesivas estructuras burocrticas, UNASUR mantiene, hasta el momento, bajo nivel de institucionalizacin, configurndose como un multilateralismo pro tmpore, sin una secretara permanente con poder efectivo y con recursos materiales propios, que preserve alguna dosis de supranacionalidad y que permita crear una memoria institucional (Legler, 2010). Todos ellos son elementos necesarios para dar vigor y garantizar cierta dinmica propia al proceso, en momentos en los que pueda decaer el impulso originado en la voluntad poltica de los liderazgos regionales.

Desde otra perspectiva, el CDS abandona el enfoque gradualista para incluir una diversidad de propuestas ambiciosas, algunas de las cuales los propios gobiernos no cumplen habitualmente hacia dentro de sus estructuras estatales, como las referidas a transparencia y accountability de los procesos de elaboracin, planificacin y ejecucin de los gastos de defensa. De modo que una lectura desapasionada del proceso debera advertir del riesgo del exceso de voluntarismo y de una retrica demasiado optimista que se aleje progresivamente de la realidad.

Tambin en trminos analticos deberamos evaluar el proceso de construccin de la UNASUR y particularmente del CDS, diferenciando


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alessi la meta es la integracin o la estabilidad regional. Esta distincin

es pertinente en la medida que los instrumentos que se necesitan para alcanzar una u otra tambin son diferentes. Si el objetivo es la primera, sera positivo recordar las recomendaciones del mtodo Monnet, entendido como pequeos pasos que tengan efectos importantes. (Monnet, 1962) En cambio, si las metas se limitan al plano de la estabilidad regional, el CDS tiene oportunidades para fortalecer compromisos que garanticen a la regin como una zona de paz; el respeto a la soberana e integridad territorial de los estados; garantas de inviolabilidad de la soberana territorial, area, martima; as como prevenir intrusiones en espacios de otros estados y evitar el uso y la amenaza del uso de la fuerza. En definitiva, puede constituirse en un rgano que ayude a consolidar principios que se crean parte de la identidad regional y eran considerados un activo histrico del rea sudamericana, (Holsti, 1996; Kacowicz, 2005) pero que sucesos recientes pusieron en cuestin.

Otro campo relevante donde UNASUR y el CDS pueden cumplir una funcin destacada, es en la prevencin de conflictos y no slo en la gestin de crisis cuando stas ya se produjeron. Sobre este punto, UNASUR ha recibido reconocimiento y visibilidad, principalmente por sus intervenciones exitosas en la crisis boliviana y en la tensin entre Colombia y Venezuela, aunque tambin logr capitalizar prcticas y procedimientos ya ensayados en crisis anteriores por otros mecanismos como el Grupo Ro. Por el momento, el CDS est avanzando en el plano de la construccin de confianza, a travs del diseo de medidas que permitan aumentar el entendimiento recproco entre las partes, algo que se haba afectado con las sucesivas crisis andinas. La direccin en curso apunta a la construccin de un rgimen internacional que logre reducir los costos de transaccin en temas de defensa y seguridad, a la vez que aumente la informacin y limite la incertidumbre sobre los intereses de los estados de la regin (Keohane, 2009).

Una forma de evaluar los avances en el rea de defensa es analizar si la existencia de UNASUR y la formacin del CDS, han modificado las expectativas, las motivaciones y los intereses estatales, en aspectos como la percepcin de amenazas, el gasto militar o la adquisicin de armamentos. Otra aproximacin posible es verificar si los estados estn internalizando al CDS como espacio comn ineludible para las decisiones referidas a sus estrategias de defensa. En definitiva, se trata de examinar si UNASUR, y en particular el CDS, estn modificando las preferencias de los estados y de las sociedades de la regin en temas de la agenda de defensa, que es el tipo de efectos que generan las instituciones regionales a las que se les reconoce relevancia y poder efectivo. Esto plantea un parmetro ms exigente, pero a la vez permitira superar una visin simplista que evala el progreso


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s del bloque slo a partir de la realizacin de cumbres y la creacin de rganos regionales.

El rol de Brasil en el proceso asociativo: Poltica exterior y de defensa

En tanto iniciativas brasileas, no puede analizarse la UNASUR ni el CDS, sin considerar las perspectivas de Brasil en su poltica exterior y de defensa hacia la regin. El modelo econmico y la diplomacia de Brasilia estn transitando por uno de los momentos de ms prestigio y reconocimiento internacional de las ltimas tres dcadas. Su poltica exterior aspira al ascenso en el sistema poltico mundial, para alcanzar un mayor protagonismo como potencia emergente y constituirse en un actor ineludible en los espacios multilaterales ms relevantes y decisivos. La meta es garantizar su posicionamiento en un mundo crecientemente multipolar, pero donde continan la incertidumbre y las posibilidades de conflicto. En este sentido, Brasil pretende ascender al primer plano mundial pero sin ejercer hegemona o dominacin en la regin, apoyndose en su tradicin pacfica, de compromiso con las solucin pacfica de los conflictos, que considera a la guerra como un recurso costoso en trminos de desarrollo. Esta poltica se torn ms efectiva desde la presidencia de Fernando Henrique Cardoso pero cosech mayores logros durante el gobierno de Lula da Silva.

El debate analtico sobre su status como potencia regional o como potencia media de aspiraciones globales todava no ha concluido. Siguiendo a Nolte (2008, p.26) una potencia regional es un estado que:

- forma parte de una regin bien demarcada geogrficamente, que se auto-percibe polticamente como tal (base regional).

- tiene la pretensin de liderazgo en la regin (voluntad).

- influye en la delimitacin geopoltica y la construccin poltica de la regin, pudiendo excluir a otros (poder de exclusin).

- tiene recursos materiales, institucionales e ideolgicos para proyectar poder en la regin (recursos).

- est interconectado econmica, poltica y culturalmente en la regin (insercin regional).

- ejerce efectivamente gran influencia en los asuntos regionales (actividades e impacto).


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ales- ejerce esa influencia en parte mediante estructuras de governan-

za regional.

- define y articula un inters regional.

- procura un bien colectivo comn para la regin.

- define la agenda de seguridad regional.

- su liderazgo es reconocido o respetado por otros pases en la regin y fuera de ella, especialmente otras potencias regionales (aceptacin).

- est insertado en foros interregionales y globales, donde de-fiende sus propios intereses pero tambin, al menos de manera incipiente, representa los intereses regionales.

Brasil no rene todava todas estas caractersticas, ni puede asegurarse que cumpla con estos requisitos en el futuro. Pero an suponiendo que progrese en esa direccin, no est claro qu tipo de liderazgo adoptar en la regin sudamericana (Soares Lima, 2008). Sin embargo, su diplomacia proactiva y de alto perfil, est marcando el ritmo en la regin y tiene impacto en espacios multilaterales de significacin.

A diferencia del pasado, Sudamrica se ha convertido en un mbito de prioridad para el despliegue diplomtico brasileo. En un mundo multipolar en transicin Brasil busca una presencia junto con toda Amrica del Sur, respetando la heterogeneidad del continente y las asimetras que tenemos en la regin (Garca, 2011). Como posicin estratgica del actual gobierno, se apunta a consolidar la relacin Argentina-Brasil en tanto ncleo del Mercosur y ste como un elemento dinmico de UNASUR.

En sentido contrario de lo que suele creerse en la regin, las lites polticas, econmicas e intelectuales brasileas no coinciden plenamente en los instrumentos de proyeccin estratgica, ni en los espacios de insercin internacional que el pas debera priorizar. A pesar de la centralidad que ocupa Itamaraty en la formulacin de la poltica exterior, sectores con perspectivas diferentes influenciaron las orientaciones externas durante las presidencias de Cardoso y Lula (Gomes Saraiva 2009; Soares Lima, 2008).

El fuerte activismo diplomtico indica que el alcance estratgico de Brasil no se agota en el continente sudamericano. Itamaraty se ha esforzado por demostrar que la diversificacin a travs de alianzas sur-sur, como IBSA (India, Brasil, Sudfrica) o BRIC (Brasil, Rusia, India y China) no remplaza las alianzas tradiciones con Estados Unidos y Europa, sino que las redefine de un modo compatible con sus actuales aspiraciones externas (Garca, 2011).


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s Si bien Sudamrica es una prioridad para la construccin de su poder internacional, la actuacin brasilea en esta regin ha generado algunas resistencias. La confrontacin por el proceso de nacionalizacin de los hidrocarburos en Bolivia, la renegociacin del contrato de Itaip con Paraguay, o el enfrentamiento con Venezuela por la defensa de los proyectos de tecnologa de los biocombustibles son algunos ejemplos de ello (Gomes Saraiva, 2009).

Tambin las nuevas orientaciones de su poltica de defensa comenzaron a plantear interrogantes a nivel regional. En diciembre de 2008, Brasil aprob la Estrategia Nacional de Defensa (END) con el objetivo de definir directrices para la transformacin del sistema de defensa y la elaboracin de una poltica de mediano y largo plazo. Era la primera vez, desde la vuelta a la democracia, que se formulaba un documento de carcter estratgico para esta rea. All se plantea que el propsito general de esta estrategia no es simplemente modernizar ni adaptar el modelo de defensa a nuevas necesidades, sino dar un salto cualitativo que permita acompaar en el campo tecnolgico-militar el status internacional de Brasil. De manera que para entender mejor sus alcances y lmites, la END debe ser contextualizada, porque no constituye una poltica aislada del resto de las aspiraciones brasileas y est relacionada con dos procesos simultneos. Primero, que la poltica de defensa, como instrumento, acompaa el desarrollo de la poltica exterior, que segn se mencion, es ms proactiva y diversificada y busca alcanzar una posicin destacada para Brasil en la nueva estructura poltica internacional.

El segundo se trata de un proceso de estabilidad y crecimiento sostenido de la economa, que ha transformado a Brasil en una potencia emergente de gran visibilidad internacional en espacios como BRICS, IBSA o G20. A su vez, como resultado de esa expansin econmica, se produjo la reduccin gradual de la extrema pobreza y la incorporacin de los sectores ms empobrecidos a la clase media, aunque conservando altos niveles de desigualdad. Este crecimiento econmico ser fundamental para proveer los recursos materiales y la legitimidad necesarios para continuar con una estrategia de defensa de mediano y largo plazo.

Los objetivos principales de esta nueva END pueden resumirse en cuatro puntos:

1. Transformar las fuerzas armadas y todo el sistema de defensa, a la luz de los principios que sustentan la insercin estratgica de Bra-sil en el mundo, de manera que el modelo de defensa est en ar-mona con sus objetivos internacionales. No se trata simplemente de una adaptacin o modernizacin, sino de producir una trans-


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alesformacin ms profunda de las capacidades militares para corre-

gir el desajuste que Brasil tiene respecto a su peso internacional. Como potencia emergente, busca modificar su perfil militar rela-tivamente bajo porque esto crea un desequilibrio creciente entre sus medios estratgicos y su envergadura global. En el presente, su protagonismo internacional no est acompaado de un poder militar acorde que lo respalde y este debe corresponderse con la posicin que ocupa en la estructura poltica mundial. De manera ms clara, Brasil quiere alcanzar las capacidades de defensa nece-sarias para decir no, cuando tenga que decir no. (Estrategia Nacio-nal de Defensa de Brasil, 2008).

2. Garantizar el dominio nacional de la tecnologa ciberntica, espacial y nuclear para reducir la dependencia de insumos y tecnologa de otros pases. Al mismo tiempo se trata de reducir, en la medida que sea posible, el recurso a crditos internacionales para financiar grandes proyectos. En definitiva, se busca profundizar capacidades tecnolgicas autnomas, que permitan aumentar la independencia de Brasil.

3. Legitimar a la poltica de defensa como poltica de desarrollo. Se plantea a ambas estrategias como inseparables. La industria de defensa debe ser interpretada como una estrategia de desarrollo. Al igual que la poltica exterior, tambin la defensa debe concebirse como un instrumento para el desarrollo, principal meta estratgica brasilea y elemento de su identidad internacional (Lafer, 2002).

4. Elaborar una poltica de defensa frente a la incertidumbre. Las amenazas no estn claramente determinadas. Brasil debe prepararse para enfrentar fuerzas hostiles o amenazantes, sean estados, u otros actores, como organizaciones criminales. Si Brasil quiere ocupar un lugar relevante en el mundo, necesita estar preparado para defenderse de posibles agresiones y amenazas. La estrategia de defensa est construida a partir de la definicin de capacidades y no de la determinacin de amenazas especficas. En otras palabras, no debe organizarse la defensa frente a amenazas o enemigos determinados, sino en funcin de capacidades para cumplir las tareas necesarias, fundamentalmente defender el territorio brasileo y sus riquezas.

Aunque su planteo resulte atractivo, la END presenta limitaciones y vulnerabilidades. Primero, depende de la estabilidad econmica de Brasil y del consenso domstico que respalde la reasignacin de recursos pblicos para la defensa (para la adquisicin de sistemas, proyectos de industria de defensa, etc.) en lugar de educacin, salud, programas de asistencia social. Su realizacin requiere que el estado garantice la capacidad de inversin y la compra del material militar fabricado en el pas. De manera que se necesita una inversin


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s pblica previsible y continuada para fortalecer la cadena productiva de defensa, ofrecer condiciones de competitividad y garantizar la sustentabilidad financiera.

Segundo, la END depende de la capacidad poltica de legitimar a la defensa como un nuevo pilar para el desarrollo. Para ello, Brasilia necesita persuadir a las elites empresarias del sector privado, de las oportunidades de mercado de la produccin de la defensa y tambin de la necesidad de resguardar las riquezas del pas. Esta tarea no est asegurada. Como lo expresa el Ministro de Defensa brasileo, Celso Amorim, hay tres escenarios posibles del modelo de defensa para el ao 2030: el primero es un escenario positivo donde Brasil alcanza un alto consenso sobre la gran estrategia nacional de defensa, logra una plena capacidad disuasoria frente a amenazas externas y la poltica de defensa ampla la capacidad de negociacin de la poltica exterior. En ese contexto favorable, la industria de defensa puede florecer y consolidarse. Un segundo escenario intermedio, donde no se logra pleno consenso sino solo apoyo a algunas directrices de la estrategia nacional, la capacidad disuasoria es limitada pero suficiente para dificultar la coaccin militar y la poltica de defensa aumenta moderadamente la capacidad de negociacin externa. En ese contexto, la industria de defensa crece pero no se encuentra totalmente consolidada. El tercer escenario es uno negativo que el Ministro considera improbable donde no se logra consenso sobre la gran estrategia, no se consigue capacidad disuasoria suficiente para dificultar las tentativas de coaccin militar ni se fortalece la capacidad negociadora externa. Bajo estas circunstancias, la industria militar solo logra desarrollar nichos aislados. En la visin del Ministro Amorim, el escenario positivo es medianamente plausible y su concrecin depende de las capacidades estatales y de sectores privados trabajando en conjunto,9 una sinergia que se adapta a las cualidades del modelo de desarrollo brasileo.

Uno de los imperativos ineludibles es analizar las derivaciones de esta estrategia nacional de defensa y su poltica externa en el proceso asociativo regional. Los lineamientos estratgicos hacia la regin sudamericana se muestran cada vez ms cooperativos, e incluyen las aspiraciones explcitas de constituir una comunidad de seguridad (Deuscht, 1957) en el entorno geogrfico inmediato, eliminando la guerra como forma de resolucin de los diferendos entre los pases que la componen. En su visin, este objetivo no requiere de mecanismos altamente institucionalizados sino que se logra a partir del fortalecimiento de relaciones polticas intensas que sirvan ellas mismas como elemento de disuasin. Las orientaciones de Brasil hacia el espacio de integracin en Sudamrica implican una institucionalizacin mnima, cumpliendo a la vez con restricciones


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alesconstitucionales para las formas de supranacionalidad. En este

sentido, los trminos ms apropiados para definir el alcance de la actuacin brasilea son el de cooperacin regional, iniciativas de asociacin y proyectos conjuntos de industria de la defensa, pero sin constituir esquemas que impliquen delegacin o cesin de atributos de soberana.

Segn la perspectiva brasilea, la cooperacin regional en la industria militar implica aprovechar las ventajas de un mercado ampliado y de economas de escala, horizontes necesarios para consolidar un desarrollo industrial eficiente. Los proyectos pueden incluir a pases co-participantes, pero stos no sern necesariamente de la regin, sino que podrn ser extrarregionales, si las capacidades tecnolgicas o financieras lo requieran. An as, en todos los casos, la estrategia de Brasil impone como principio, la obligacin de las otras partes de garantizar la transferencia del conocimiento y el dominio nacional de la tecnologa aplicada. El estado brasileo est dispuesto a invertir de manera sostenida, a comprar a las empresas del sector privado y a estimularlas a travs de excepciones tributarias que las vuelvan competitivas frente a los productos importados. Esta estrategia implica la reasignacin de recursos hacia el desarrollo tecnolgico militar y el uso de fondos que podran distribuirse a reas sociales. Las inversiones y asignaciones presupuestarias sumadas a diferentes ventajas impositivas para el sector privado, significan importantes compromisos de largo plazo que resultarn onerosos para el estado brasileo. En consecuencia, el resto de los pases de la regin no debera exigir ni esperar actitudes demasiado altruistas de parte de Brasilia. Como pauta de comportamiento podra tomarse el ejemplo de los planes de desarrollo de infraestructura regional que han recibido fondos del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Brasil (Bandes). Esta entidad tiene la particularidad de financiar a empresas brasileas, por lo que establece como requisito para apoyar emprendimientos en otras naciones, que exista participacin de una empresa de Brasil en la ejecucin de las obras y que se prioricen los productos de su industria nacional.

El desempeo regional y la proyeccin global de Brasil provocan distintas interpretaciones en los pases sudamericanos. De manera simplificada pueden resumirse en dos las percepciones regionales sobre el liderazgo brasileo y sus intereses en defensa. No significa que no existan otras, pero estas posturas, planteadas de manera simplista y sin matices, apuntan a estimular el anlisis y la reflexin poltica. Segn la primera, Brasil busca aumentar su poder militar para convertirse en una potencia mundial, ya que no puede ser un protagonista del nuevo orden multipolar si no es respaldado por recursos estratgicos de defensa. En este sentido, es posible que


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s se produzcan cambios en sus actitudes hacia la regin, porque cuando los estados ascienden a un lugar destacado de la poltica mundial, consiguen reconocimiento y prestigio, se comportan de manera diferente, como lo hacen las grandes potencias. Brasil, como cualquier otro estado y en tanto actor internacional, puede cambiar sus intereses, sus expectativas y sus preferencias. Ha aumentado significativamente su gasto de defensa, aspira a desarrollar capacidades militares para incrementar su posicin de poder y esto es una seal inequvoca del cambio en sus proyecciones estratgicas. Las visiones ms extremas suman evaluaciones pesimistas sobre los efectos en el desequilibrio militar regional y predicen el dominio de la tecnologa nuclear para uso militar. Brasil es el nico miembro del BRIC (Brasil, Rusia, India y China) que no posee armas nucleares, lo que disminuye su capacidad negociadora, y es posible que a futuro se apreste a corregir esa debilidad.

La segunda percepcin es de naturaleza ms optimista y plantea un horizonte de relaciones regionales cooperativas. Reconoce las aspiraciones brasileas para el liderazgo regional y mundial, tanto como el aumento sostenido del gasto en defensa. Las adquisiciones militares y los lineamientos de la END se interpretan como un proceso necesario de actualizacin, luego de dcadas de recortes en el gasto de defensa y de equipamientos al borde de la obsolescencia. Sin embargo, estas circunstancias no deben generar incertidumbre en los pases sudamericanos. Brasil no cambiar sus intereses ni sus preferencias debido a que tiene una larga tradicin pacfica demostrada a lo largo de su historia. La identidad de defensa brasilea se basa en la solucin pacfica de los conflictos. Su meta es construir una comunidad de seguridad y renunciar a comportarse como un hegemn regional o a ejercer alguna forma de dominacin sobre sus vecinos. La consolidacin de Sudamrica como una zona de paz es una condicin necesaria para alcanzar el status de potencia global.

Estas interpretaciones reconocen races en las corrientes tericas del campo acadmico, donde no tienen mayores efectos que el debate intelectual y la bsqueda por confirmar la validez de una teora sobre otras. Pero en el plano de las decisiones polticas estatales, la opcin de adoptar una u otra de estas lecturas tiene enormes implicancias a futuro. Nada permite predecir con precisin que curso tomarn los hechos o qu trayectoria seguir la poltica regional, lo que en definitiva corresponde al terreno de la corroboracin histrica. Pero si Brasil pretende consolidar su proyecto regional deber trabajar intensamente para desalentar las primeras interpretaciones e incentivar las segundas. De lo contrario sus aspiraciones podrn generar resistencias y rechazos.


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alesComentarios finales

La proliferacin de foros regionales en Amrica Latina abre una ventana de oportunidades pero a la vez plantea nuevos desafos. Todas las iniciativas han sido apoyadas por los gobiernos de la regin, sin importar orientaciones ideolgicas o modelos de insercin internacional. Sin embargo, la superposicin de funciones y objetivos, as como la prdida de visin estratgica caracterizan esta nueva etapa. Nuevos y viejos mecanismos asociativos coexisten y suscitan competencia por la obtencin de recursos (humanos, materiales, tiempo de los presidentes, etc) que siempre resultan escasos. La idea de convergencia de bloques no logra ocultar la preocupacin por la consolidacin de iniciativas como Mercosur o la Comunidad Andina de Nacionales. Si la CELAC o la UNASUR tienen como meta coordinar polticas, concertar posiciones o sumar poder regional para influir en las negociaciones internacionales, entonces los bloques subregionales irn perdiendo relevancia paulatinamente. Ninguna propuesta diplomtica buscar llevar el sello de un bloque subregional si puede conseguirlo de un mecanismo regional de representacin de intereses sudamericanos o latinoamericanos en conjunto.

En cuanto al tipo y el nivel de institucionalizacin, UNASUR no parece ser el resultado de ninguna reflexin sobre las razones que hicieron fracasar los procesos anteriores de integracin. Lo que emerge de manera ms clara, como se mencion, es el rechazo a los esquemas basados exclusivamente en el plano comercial y el desarrollo de un recorrido distinto, invirtindose las prioridades polticas al comenzar por la agenda de defensa. Estos rasgos novedosos sin duda colocan a UNASUR dentro de la nueva etapa pos-liberal de los procesos multilaterales y de integracin regional.10 Se configura como una experiencia ms institucionalizada que otros mecanismos de dilogo y concertacin de polticas pero dirigida a una agenda ms extensa. Entre los desafos se plantean la necesidad de superar el funcionamiento pro tmpore para alcanzar alguna forma de institucionalidad mnima pero efectiva, con una agenda concreta de objetivos y de plazos viables. La seleccin de reas temticas prioritarias tambin pone en juego el xito del proceso, de all la necesidad de evitar la concentracin en campos como defensa, seguridad y salud pblica, que tienen ms propensin al encapsulamiento o autoenquistamiento y a neutralizar los efectos indirectos que profundicen la integracin. (Schmitter, 1969; Haas, 1972). La prdida de centralidad de los objetivos comerciales tiene tambin efectos colaterales. Colombia, Per, Mxico y Chile, insatisfechos por la falta de atencin de estos temas, apuestan a la consolidacin de la Alianza del Pacfico, como un bloque orientado a negociaciones con las economas asiticas, y que actualmente representa ms de la mitad del comercio exterior latinoamericano.


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s La creacin de UNASUR ha despertado reacciones dismiles. Miradas diferentes expresan desde el optimismo ms entusiasta hasta el pesimismo ms crtico. Como va intermedia se ubican anlisis que evalan positivamente la creacin de un espacio regional sudamericano de agenda amplia, incluyendo a las cuestiones de defensa y seguridad, pero a la vez advierten sobre los viejos y nuevos obstculos que se plantean en los procesos de cooperacin poltica multilateral.

El rol de Brasil y sus implicancias en el proceso asociativo tambin estn en el centro del debate. Teniendo en cuenta que es la economa ms grande de Sudamrica, algunos sectores le exigen un papel activo, y un compromiso mayor con las necesidades de la regin, convirtindose en un paymaster. (Gomes Saraiva, 2009) Para otros, el comportamiento brasileo en el espacio sudamericano, requiere un contra-balance y la reconstruccin de un equilibrio de poder. Por el momento, Brasil ha sido el impulsor de las propuestas regionales que han prosperado y los otros intentos de liderazgo no han sido suficientes para crear alternativas viables. Cumple con algunos de los requisitos para consolidarse como potencia regional mientras despliega de manera exitosa una diplomacia asertiva de insercin global. Sus directrices estratgicas de defensa son, a la vez, de naturaleza autonomista y cooperativa. Sin embargo, no se vislumbran perspectivas de que avance hacia formas ms institucionalizadas de integracin, que impliquen ceder o compartir soberana.

Todos estos procesos estn configurando una nueva etapa en la poltica regional acompaada de una fase de crecimiento econmico y relativo bienestar. Sin embargo, la regin deber sortear algunos obstculos antes de darse por asegurada su estabilidad. Hasta ahora Amrica Latina ha recibido pocas ondas expansivas de la crisis financiera internacional, la amenaza de recesin incluido el freno de la economa china y la inestabilidad europea. An queda pendiente comprobar cunto ha mejorado la capacidad institucional regional, la coordinacin de polticas y el aprendizaje de las crisis pasadas, cuando esas turbulencias aumenten y pongan en jaque a las economas latinoamericanas. En este sentido, no hay indicios suficientes para anticipar un resultado u otro. As, como sucede en la historia una y otra vez, sobre estas cuestiones vuelve a reinar la incertidumbre en la regin.

Notas1. Dante Caputo. Sudamrica y su futuro. http://www.perfil.com/

ediciones/2011/11/edicion_630/contenidos/noticia_0016.html

2. Segn Haas (1971) por integracin se entiende aquellos procesos en los cuales los estados nacionales se mezclan, confunden y fu-


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alessionan con sus vecinos de modo tal que pierden ciertos atributos

fcticos de la soberana, a la vez que adquieren nuevas tcnicas para resolver sus conflictos mutuos (Haas, 1971, pg. 6). Malamud & Schmitter (2006) aaden que para ello los estados crean insti-tuciones comunes permanentes, capaces de tomar decisiones vin-culantes para todos los miembros que otros elementos -como el mayor flujo comercial, el contacto entre las elites, la facilitacin de las comunicaciones de las personas, la invencin de smbolos que representan una identidad comn pueden tornar ms probable la integracin, pero no la reemplazan.

3. Un anlisis sobre la relevancia diferente de los temas y agendas de la integracin puede verse Haas, E. (1972)

4. Pueden mencionarse: la Carta Andina para la Paz y la Seguridad, Limitacin y Control de los gastos destinados a la defensa externa; La Poltica de Seguridad Comn Andina y la Declaracin de Zona de Paz Andina, acuerdos que, sin embargo, no lograron evitar los conflic-tos Colombia-Ecuador, Venezuela-Colombia, que se produjeron en el ltimo lustro.

5. La Declaracin del Mercosur como Zona de Paz, y los acuerdos entre Argentina y Chile sobre el Mecanismo de Homologacin de Gastos de Defensa.

6. Unasur est integrada por los doce pases sudamericanos: Argen-tina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Per, Surinam, Uruguay y Venezuela.

7. Recurdese las reiteradas propuestas del presidente Chvez de crear una Organizacin del Tratado del Atlntico Sur (OTAS) y la firma de un acuerdo de defensa colectiva en el marco de ALBA-TCP.

8. Vase el documento Proyecto Brasil en tres tiempos: 2007, 2015 y 2022. Cuadernos NAE 6. Cenarios Prospectivos. Secretaria de Asun-tos Estratgicos. Brasil. 2006

9. Amorim, C. Discurso del Ministro de Defensa O Livro Branco De Defesa Nacional E A Transformao Da Defesa No Brasil: Desafios E Oportunidades Para A Indstria De Defesa realizado en San Pablo, 30 de agosto de 2011. Ver https://www.defesa.gov.br/index.php/pronunciamentos-discursos/2454563-30082011-defesa-discurso-do-ministro-da-defesa-celso-amorim-no-6o-seminario-do-livro-branco-de-defesa-nacional-realizado-em-sao-paulo.html. Visitado 10-11-2001.

10. Una discusin sobre estas cuestiones pueden verse en Funda-cin Canadiense Para Las Amricas. Focal (2010); Sanahuja Perales (2009).


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s Bibliografa

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