osce의 군사적 신뢰구축조치(csbm) 검토 -정책적...

<국문초록>

본고는 2018년 한반도 정세가 진전됨에 따라, 한반도에서 군사 분야 신뢰구축 필요성에 대한 논의가 점증하고 있는 상황에 주목하였다. 특히 군사적 신뢰구축은 우리정부 목표인 평화체제 구축의 중요 요소이기도 하다는 점에서 보다 정책적 차원에서 해당 문제에 접근할 필요가 있다. 이와 관련, 본고는 오늘날 군사적 신뢰구축조치를 비교적 안정적으로 실시하고 있는 것으로 평가되는 OSCE에 주목, OSCE의 관련 대표적 조치라고 할 수 있는 ‘비엔나 문서’와 ‘행동 규범’ 문서의 내용 및 실행 메커니즘을 살펴보았다. 또한 OSCE가 어떠한 조직과 협의체를 통해 신뢰구축조치를 실행하고 있는지도 검토해보았다. 검토 결과, 비엔나 문서에 기초, OSCE 한 회원국의 특정 군사행동에 대해 타회원국들이 제한적인 사찰(inspection)을 연례적으로 실시하는 등 OSCE 역내에서는 현장의 신뢰구축조치가 실시되고 있음을 알 수 있었다.

또한 OSCE 행동규범 문서는 무력의 민주적 통제와 같은 국가내(intra-state)

차원의 다양한 원칙을 제공하고 있다. 또한 OSCE는 양 문서에 대한 회원국 이행 상황을 연단위로 평가하는 정기 메커니즘도 구비하고 있다. 이러한 OSCE의 군사적 신뢰구축조치는 회원국간 상설 협의체인 안보협력포럼(FSC)

과 사무국 갈등방지센터(CPC) 주관으로 실행되고 협의되고 있다. OSCE의 군사적 신뢰구축조치 실행 사례는 관련 조치를 반복적으로 실행하는 것이 중요하며, 또한 군사적 신뢰구축조치도 군사분야와 직접 관련된 부분을 넘어 폭넓게 접근할 수도 있다는 것을 보여준다. 또한 신뢰구축조치에 대한 정기적 평가 메커니즘의 유효성에도 주목할 필요가 있다는 함의를 준다.

OSCE의 군사적 신뢰구축조치(CSBM) 검토

-정책적 합의

신 동 민*1)

* 외교부, 서기관([email protected])

통합유럽연구 제9권 2호

DOI https://doi.org/10.32625/KJEI.2018.17.203

204 제9권 2집(통권 제17호, 2018년 9월)

주제어: 유럽안보협력기구, OSCE, 군사적 신뢰구축조치(CSBM), 비엔나 문서, 행동 규범

차 례I. 서론

1. 들어가며

2. 기존연구 경향 및 연구 주안점

II. 신뢰구축조치의 개념

III. OSCE의 CSBM : 비엔나 문서와 행동규범

1. 2011 비엔나 문서와 피드백 메커니즘

2. 행동규범 문서와 피드백 메커니즘

IV. OSCE CSBM 실행 관련 협의체 및 조직

V. 한반도 및 동북아에의 함의

VI. 결론

I. 서론

1. 들어가며

2018년 2월 북한의 평창 동계올림픽 참가를 계기로 최소한 외견상 한반도 정세가 과거 10여년과는 다른 측면에서 전개되는 모습을 보이고 있다. 북한 핵문제 해결의 가시적 성과가 아직 충분히 확인되었다고 할 수 있는 것은 아니지만, 4월 남북정상회담, 6월 역사상 최초의 북미정상회담, 9월 또 한 차례의 남북정상회담이 예정되어 있는 등 한반도 문제의 진전 가능성이 높아지고 있는 것이다.1) 우리정부도 한반도 평화정착을 위해 각별한 노력을 기울이고 있는 것처럼 보인다. 이러한 맥락 속에서 남북간, 또는 한반도에서 군사 분야에서의 신뢰구축 필요성도 비중 있게 논의되고 있다.

예컨대 2018년 남북정상회담 ‘판문점 선언’ 제 2조에서 남북은 “한반도에

1) 남북 관계 현안 등 최근 정세 상황은 본고의 초고 제출시점인 2018년 8월 27일을 기준으로 작성되었음을 밝혀둔다. 또한 본고의 내용은 전적으로 저자 개인의 연구이자 견해임을 밝혀둔다.

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서 첨예한 군사적 긴장상태를 완화하고 전쟁 위험을 실질적으로 해소하기 위하여 공동으로 노력해 나갈 것”이라고 천명하면서, “쌍방 사이에 제기되는 군사적 문제를 지체 없이 협의 해결하기 위하여 군사당국자회담을 자주 개최”하기로 합의하였다. 그리고 항구적 평화체제 구축을 목표로 한 3조에서도 “남과 북은 군사적 긴장이 해소되고 서로의 군사적 신뢰가 실질적으로 구축되는 데 따라 단계적으로 군축을 실현해 나가기로 하였다”고 언급하였다. 이에 따라 실제 남북 장성급 군사회담이 6월과 7월 두 차례 개최되어 판문점 공동경비구역(JSA) 비무장화, 서해상 상호 적대행위 중지 문제 등을 협의하였고, 8월 동해지구 군통신선이 복구되기도 했다. 사실 과거에도 남북간 군사분야 신뢰구축 시도는 있어왔다. 예컨대 남북 장성급 군사회담은 2004년 최초 이후 2007년까지 7차례 개최되었으며, 멀게는 남북간 군비통제 논의 원년을 1990년 남북 고위급회담 개최 및 남북기본합의서 채택 시점으로 보는 견해도 있다.2)

한편, 군사적 신뢰구축은 한반도만의 의제는 아니다. 국제정치 측면에서 실제 갈등과 무력분쟁이 있는 곳을 중심으로 이론과 실제 측면에서 군사적 신뢰구축은 논의되고 추진되어왔다. 보다 조직적인 신뢰구축조치(Confidence

Building Measures: CBMs)3) 추진 시발점이 된 것으로 평가받는 유럽안보협력회의(Conference on Security and Cooperation in Europe: CSCE)가 대표적인 예이다.4) 유럽안보협력기구(Organization for Security and Cooperation in Europe:

OSCE)의 전신인 CSCE에서 1975년 헬싱키 최종합의서(Helsinki Final Act) 논의 과정에서 신뢰구축조치를 협의하고 관련 문서를 채택5)한 이래, 국제정치

2) 김재철, 「한반도 평화체제 구축에 따른 군비통제 추진방향」, 『한국 동북아논총』 48권(2008), 268쪽.

3) 한편, 신뢰구축조치와 관련, CBM, CSBM(Confidence and Security Building Measures) 등 다양한 개념이 통용되고 있다. 일부에서는 CBM과 CSBM을 신뢰구축조치로 통칭하기도 하나, 본고에서는 양자를 구분하여 접근한다. 또한 CSBM을 군사적 신뢰구축조치로, 또는 신뢰안보구축조치로 언급하기도 하는데, 본고에서는 CSBM을 ‘군사적 신뢰구축조치’로 지칭하기로 한다. CBM 및 CSBM 개념과 관련해서는 본고 II장에서 보다 상세히 논의한다.

4) OSCE, “History and Background of Confidence and Security Building Measures (CSBMs) in the OSCE” https://www.osce.org/fsc/40035. (검색일자: 2018. 8.. 1).

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상황에 따라 정체되기도 하였지만 OSCE 회원국들은 군사적 신뢰구축 문제를 비교적 지속적으로 논의해왔으며, 이를 바탕으로 오늘날에도 OSCE는 제도화된 신뢰구축조치를 실행하고 있다.

2. 기존연구 경향 및 연구 주안점

이러한 측면에서, 이른바 ‘살아있는 사례’로서, 정책적으로도 OSCE의 사례를 한국에 적용해보려는 논의도 있어왔다. 예컨대 2007년 당시 송민순 외교부 장관은 제4차 제주평화포럼에서 “유럽은 유럽안보협력회의를 통해 정치·경제·군사·안보·문화·인적교류 등 다양한 분야에 걸쳐 대화와 협력을 꾸준히 추진함으로써 지역안정과 통합의 기초를 마련할 수 있었으며, OSCE가 장기간에 걸친 신뢰구축조치를 통해 안보 협력의 토대를 마련할 수 있었다는 점에서, 무엇보다도 신뢰구축을 통해 평화의 싹을 키워 나가는 것이 필요하다”고 언급하기도 했다.6)

국내 학계에서도 OSCE의 군사적 신뢰구축조치에 대한 연구도 일부 진행되었는데, 그 주요 연구 경향은 다음과 같다.7) 우선 헬싱키 최종의정서 채택 과정 및 그 이후, 1986년 스톡홀름 협약 및 1990년 비엔나 문서 채택 등으로 이어지는 CSCE-OSCE의 신뢰안보구축조치 발전 과정을 통시적으로 살펴본 연구다.8) 또한 OSCE의 대표적 군사적 신뢰구축조치로 평가받는 비엔나 문

5) 군사분야 신뢰구축조치 관련, 「안보 및 군축의 제측면과 관련한 문서(Document on confidence-building measures and certain aspects of security and disarmament)」가 헬싱키 최종의정서의 한 부분을 이루고 있다.

6) 송민순, 「제4차 제주평화포럼 오찬사」, 2007년 6월 22일.7) OSCE의 신뢰구축조치는 유럽 및 NATO 국가들에게는 현안이기도 하다는 점에

서 관련 연구는 지속적으로 추가되고 있다. 예컨대 2018년 4월 NATO 국방대학은 그간 OSCE 역내 안보현안 발생 국면에서의 비엔나 문서의 역할과 한계를 살펴보면서, 특히 2014년 우크라이나 사태이후 러시아의 동 문서에 대한 입장을 분석한 연구를 소개하기도 했다. Oliver Schmitt (2018). “The Vienna Document and the Russian challenge to the European Security Architecture”, in B. Heuser, T. Heier, & G. Lasconjarias, Eds., Military Exercises: Political Messaging and Strategic Impact (Rome, 2018), pp.269-284.

8) 서보혁, 「군비통제의 기원과 진화」, 박경서, 서보혁 편, 『헬싱키 프로세스와


서의 내용을 보다 상세하게 살펴보고 분석한 연구도 있다.9) 또는 OSCE의 형성 및 발전과정을 전반적으로 설명하면서 OSCE의 신뢰구축 관련 활동 및 성과를 일부 소개한 연구도 있다.10) 혹은 OSCE에 초점을 두기보다는 군비통제 및 한반도에서의 추진전략을 논의하면서 OSCE를 하나의 성공사례로서 분석한 연구도 있다.11) 예컨대 김재철 등은 한반도에서의 운용적 군비통제 추진 참고사례로 다자안보 협의체로서 OSCE의 특성 및 비엔나 문서 등을 검토하기도 하였다.12)

본고는 상기 기존연구는 다음과 같은 한계가 있다고 본다. 우선 OSCE의 군사적 신뢰구축조치를 다룬 연구는 대부분 헬싱키 프로세스나 1990년 비엔나 문서의 성안 과정 및 그 내용을 다루고 있다. OSCE의 신뢰구축조치는 오늘날에도 현장에서 실행되고 있는 조치인데, 이 점에 접근하고 있지는 못한 것이다. 즉, 기존연구는 OSCE의 발전과정은 설명하지만 ‘오늘의’ OSCE는 충분히 다루고 있지 않다고 말할 수 있다. 또한 OSCE 및 그 회원국이 어떠한 조직과 메커니즘을 통해 신뢰구축조치를 어떠한 방식으로 실행하고 있는지를 설명한 연구는 부족하다. 이는 중요한데, 우리정부가 실제 정책 수단이자 목표로서, 한반도 정세 진전 상황에 따라, 혹은 이를 추동하는 동력으로 군사적 신뢰구축 문제에 접근하고자 하는 듯 보이고 있기 때문이다. 군사적 신뢰구축은 우리정부가 한반도 문제의 해법으로 추진하고 있는 평화체제의 중요 요소이기도 하다.13)

이 점에서 본고는 보다 실질적인(in practice) 차원에서 OSCE의 군사분야 동북아 안보협력』 (서울: 한국학술정보 2012), 147-180쪽.

9) 이상철, 「CSCE를 통한 유럽 군비통제의 교훈」, 『한반도 군비통제』, 8집(1992).

10) 이승근, 「유럽 다자주의와 동북아 안보: 동북아 다자주의를 위한 OSCE의 시준점을 중심으로」, 『유럽연구』 13호(2001), 273-300쪽.

11) 한용섭, 「군비통제와 한반도 평화체제 수립: 선순환 관계를 위한 제언」, 『한국과 국제정치』 22권 1호(2006), 167-198쪽.

12) 김재철, 김태성, 윤진영, 「남북한의 평화공존을 위한 운용적 군비통제 추진전략: 유럽 CSCE와 중동 시나이 협정 사례를 중심으로」, 『한국동북아논총』 82권(2017), 153-172쪽.

13) 외교부, 「한반도 평화체제」 http://www.mofa.go.kr/www/wpge/m_3982/contents. do. (검색일자: 2018. 8. 1).

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신뢰구축조치를 살펴볼 필요가 있다고 판단하였다. 현재 OSCE가 군사적 신뢰조치에 관련해서 어떠한 중점을 가지고 어떠한 것을 어떻게 실행하고 있는지 논의해보겠다는 것이다.14) 이러한 연구목적을 달성하기 위해 본고는 우선 OSCE가 신뢰구축조치 개념을 어떻게 설정하고 있는지 살펴보고,

OSCE가 문서화하여 현재 실행되고 있는 대표적 군사적 신뢰구축조치라고 할 수 있는, ‘비엔나 문서(Vienna Document)’와 ‘안보의 정치 군사적 측면에 관한 행동규범(Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security, 이하 행동규범)’의 내용 및 관련 실행 메커니즘을 분석해보고자 한다. 이어 OSCE가 어떠한 조직과 협의체를 통해 해당 신뢰구축조치를 실행하고 있는지 살펴볼 것이다. 해당 논의를 바탕으로 OSCE의 군사적 신뢰구축조치가 한반도 및 남북간에 유사한 조치를 구상하고 실행하는데 있어 주는 함의를 간략히 제시하고자 한다. 본고는 검토의 현장감을 높인다는 차원에서 OSCE에서 발간한 자료를 주로 참조하였다. 또한 OSCE 사무국 직원 및 회원국의 OSCE 신뢰구축조치 실행 관련 인사 등과의 면담 등도 실행하였음을 밝혀둔다. 연구를 통해 본고는 첫째, OSCE 및 OSCE의 군사적 신뢰구축 조치 관련 논의를 최신화하고 둘째, OSCE에 대한 논의를 보다 실질적인 것으로 전개하면서,

셋째, 이를 바탕으로 OSCE와 우리문제와의 연관성을 모색해보는데 기여할 수 있을 것으로 기대한다.

14) 이러한 점에서 본고는 OSCE의 군사적 신뢰구축조치와 그 실행메커니즘을 기술(description)하는 보고서적 성격을 띠고 있다. 즉 기본적으로 가설을 설정하고 이를 검증하는 학술논문의 전형적 성격에서는 다소 벗어나 있기는 하다. 그러나 본고의 목적이, OSCE에 대한 이해를 제고하고, 이를 바탕으로 한반도에서의 군사적 신뢰구축조치에 대한 함의와 아이디어를 제공하는 것에 있다는 점에서, OSCE의 군사적 신뢰구축조치를 기술적으로 검토해보는 것은 본고의 목적 달성에 기여할 수 있는 접근법이 될 것으로 판단하였다.


II. 신뢰구축조치의 개념

OSCE의 군사적 신뢰구축조치를 논의하기 이전에 우선은 OSCE가 해당 개념을 어떻게 정의하고 있는지 살펴볼 필요가 있다. OSCE는 신뢰구축조치의 일반적 정의는 없다고 하면서도, 동 조치를 “국가간 혹은 국가내 두 개 이상 주체 사이에서의 갈등 발생이나 고조 가능성을 억제하고, 영속적인 분쟁해결 방안을 모색하기 위해 투명성(transparency) 및 신뢰(trust and

confidence)를 증진하는 방식으로 취해지는 행동이나 과정(actions or process)”

으로 규정한다.15) OSCE는 신뢰구축조치가 정보 부재 상황을 극복하고, 상대방 행동이나 의사를 오독하거나 오해하는 것을 방지하면서, 상호 신뢰를 촉진하는 수단(tool)으로, 정치, 경제, 환경, 사회, 문화 등 다양한 영역에서 실시될 수 있다고 본다.16) OSCE는 신뢰구축조치가 갈등 자체를 해결하지는 못하나, 이해당사자간의 관계나 행동 양태에 변형을 일으켜 갈등 맥락을 해결 맥락으로 전환하는 역할을 한다고 보며, 이 점에서 신뢰구축조치가 목적이라기보다는 평화라는 더 큰 목표를 위한 투자(investment in the broader

objective of peace)로서 바라볼 필요가 있다고 언급한다.

한편, 본고가 주목하는 군사적 신뢰구축조치(CSBM)는 신뢰구축조치(CBM)

와 어떠한 관계에 있는가? OSCE 사무국은 신뢰구축조치가 본격적으로 추진된 1960~1970년대 해당 조치의 주 목적은 냉전기에 악화되는 재래식 및 핵 군비경쟁 상황 속에서 국가간 갈등, 불신을 완화하는데 있었으며, 자연히 CSCE의 논의를 포함, 신뢰구축조치는 상대방의 기습 공격 능력 통제와 같은 군사분야에 초점을 두고 있었다고 설명한다.17) 이 점에서 군사적 신뢰구축조치는 보다 포괄적인 신뢰구축조치 개념 속에 있으면서 그 핵심을 이룬다고 할 수 있을 것이다. 한편, 한용섭(2006) 등은 1975년 헬싱키 최종합의서에도 비록 군사적 신뢰구축 요소가 포함되어 있기도 하나, 보다 구체적인 군사

15) OSCE, OSCE Guide on Non-military Confidence-Building Measures (Vienna, 2012), p.9.

16) Ibid. pp.10-11.17) Ibid. p.14.

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적 신뢰구축조치가 협의되고 합의된 것은 1984~1986년간 진행된, 통상 유럽군축회의(CDE)로 불린 ‘유럽의 신뢰안보구축조치 및 군축회의’라고 할 수 있다고 하면서, 이 때 논의되고 합의된 내용을 헬싱키 최종합의서와 구분, 전자는 군사적 신뢰안보구축조치(CSBM)로, 후자는 신뢰구축조치(CBM)로 언급한다고 설명한다.18)

그러면서도 OSCE는 신뢰구축조치와 군사적 신뢰구축초지가 독립적인 개념은 아니라고 본다. 특히 최근 기술의 발전, 경제 및 민간 분야의 확대는 비군사 부분에서의 신뢰구축 활동이 군사부분의 신뢰구축을 촉진하는 기제로 작동하는데 기여하고 있다고 설명한다. 이른바, 신뢰구축조치를 구상하고 실행하는데 있어서도 민군(pol-mil)간 협력의 중요성이 배가되고 있는 것이다.

이 점에서 본고는 군사적 신뢰구축조치를 단순히 군사 당국의, 당국간 조치에만 국한해서 규정하기보다는, 보다 포괄적인 시각에서 군사나 군비 등 무력 관련 사항과 관계된 제 분야의 신뢰구축 행동이나 과정으로 규정하는 것이 적절하다고 본다. 이철기(2006) 역시도 군사적 신뢰구축을 “군사활동의 투명성과 예측가능성을 높여 우발적인 무력충돌과 선제공격을 방지하기 위한 군사적 조치”로 정의19)하고 있는데, 군사활동의 투명성은 단순히 군 차원 뿐만 아니라 군과 관련된 정치·외교영역과도 상호작용하며 증진될 수 있다는 점에서, 군사적 신뢰구축의 개념을 넓게 바라보는 것이 적절할 것으로 보인다.

18) 실제 1986년 채택된 소위 ‘스톡홀름 문서’의 공식 명칭은 「Document of the Stockholm Conference on Confidence- and Security-Building Measures and Disarmament in Europe」으로, 그 명칭내에 CSBM이 포함되어 있다.

19) 이철기, “남북한 군사적 신뢰구축과 평화정착방안”, 시민과 함께하는 통일아카데미 발표문 (2006년 4월 24일).


III. OSCE의 CSBM : 비엔나 문서와 행동규범

그렇다면 OSCE는 어떠한 군사적 신뢰구축조치를 실행하고 있는가?

OSCE의 특성은 관련 조치를 회원국간 합의를 통해 문서화하고, 그 문서를 기초로 관련 조치를 반복적으로 실행하면서, 이를 회원국 상호간에 정치적으로 평가하는 메커니즘을 갖추고 있다는 것에 있다. 특히 문서화 과정은 중요한데, 이는 문서화를 통해 해당 신뢰구축조치에 구속력을 부여하고, 관련 조치를 제도화하며, 회원국의 충실한 이행여부를 판단하는 근거를 마련할 수 있기 때문이다.

OSCE 회원국 및 사무국은 신뢰안보구축조치 관련 대표적인 합의 문서로 ‘비엔나 문서(Vienna Document)’와 ‘안보의 정치 군사적 측면에 관한 행동규범(Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security, 이하 행동규범)’을 꼽는다.20) 최초 1990년 채택, 현재까지 4차례 개정(1992, 1994, 1999, 2011)된 비엔나 문서와 1994년 채택된 행동규범 문서는 모두 회원국 행동에 대한 정치적 구속력(politically binding)을 갖는다.

1. 2011 비엔나 문서와 피드백 메커니즘

OSCE 스스로 OSCE 지역에서 가장 중요한 신뢰안보구축조치로 평가하는 비엔나 문서는 헬싱키 최종의정서에 기초하여 발전되었다.21) 비엔나 문서는 우랄산맥 서쪽 유럽지역과 중앙아시아 회원국을 적용 지역(zone of

application)으로 하며, 회원국간 군사활동의 개방성과 투명성(openness and

transparency)을 증진하기 위해 회원국이 실행해야 하는 일련의 군사적 신뢰구축조치를 포괄하고 있다.22) 비엔나 문서상 조치는 기본적으로 연례적으로 20) OSCE, “History and Background of CSBMs in the OSCE”; Andrej Benedejci,

“Activities of the OSCE Forum for Security Co-operation from June 2017 to June 2018”, presented at 2018 Annual Security Review Conference.

21) OSCE, “Ensuring Military Transparency: the Vienna Document” https://www.osce. org/fsc/74528. (검색일자: 2018. 8. 1).

22) US Department of State, “Overview of Vienna Document 2011” https://www.state.

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실행, 반복된다.

예컨대 비엔나 문서에 기초하여 OSCE 56개 회원국23)은 상호간 군사정보 및 국방계획을 연례적으로 교환24) (2011 비엔나 문서 1장 및 2장, 이하 동 문서)하고, 여타 회원국이 안보 우려를 표명한 일방 회원국의 비정상 군사 활동에 대해 해당 회원국은 위협 감소(risk reduction) 차원에서 협의하여야 한다(3장). 연례적으로 교환하는 군사정보는 탱크, 장갑차, 야포 보유 숫자 및 이들 장비의 배치, 병력 편제 및 배치 상황, 21일 이상 동원(activation)된 병력 관련 정보 등이다. 또한 최소 9,000명 이상, 250대 이상의 탱크가 참가하는 군사 활동에 대해 여타 회원국에 최소한 42일전에 사전 통보하여야 하며(5장),

13,000여명 이상 또는 300여대 이상 탱크가 참가하는 군사활동에 대해 다른 회원국의 참관단을 초청하여야 한다(6장), 이어 자국의 연간 군사계획을 공유하여야 하며(7장), 일방 회원국은 타 회원국의 요청에 근거, 자국 군사시설에 대해 연간 최소 3회 이상의 타 회원국의 사찰(inspection)을 받아야 한다(9

장).

이러한 2011 비엔나 문서의 주요 내용에서 볼 수 있듯이 비엔나 문서의 특성은 검증(verification)이나 사찰 조치가 포함되고, 그것이 연 단위로 실제 회원국간 실행되고 있는, 실제 ‘현장(field)’의 군사적 신뢰구축조치라는 점이다. 즉, 문서 행위나 소위 토크쇼(talk-show) 차원에 그치지 않는다는 것이다.

또한 실제 회원국들은 안보사안이 발생했을 때 비엔나 문서에 근거해 OSCE

의장단 및 여타 회원국의 행동을 촉구하기도 한다. 예컨대 2014년 3월 소위 크림위기(Crimean Crisis) 발생시, 우크라이나는 비엔나 문서 3장을 원용하면서 비정상적인 군사활동에 대한 대응 차원에서 OSCE 회원국을 자발적으로 초청하기도 하였다.25)

gov/t/avc/cca/c43837.html. (검색일자: 2018. 8. 1).23) 57개 OSCE 회원국 중 몽골은 비엔나 문서 적용 범위 밖에 있음.24) 한편, 비엔나 문서의 군사정보 교환과 유사하게, OSCE는 1994년 「군사정보의

지구적 교환(Global Exchange of Military Information: GEMI)」 이라는 문서도 별도 채택하였다.

25) OSCE, “Factsheet on OSCE engagement with Ukraine” https://www.osce.org/home/ 125575. (검색일자: 2018. 8. 1).


<표-1 2011 비엔나 문서 목차>26)

26) OSCE, “2011 Vienna Document” 문서에서 직접 인용; 본고에서는 비엔나 문서에 로마자에 해당하는 목차는 ‘장’으로 표기했음을 밝혀둔다. 행동규범 문서의 로마자 해당 목차는 ‘조’로 표기하였다.

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전술하였듯이 비엔나 문서의 주요 내용 및 발전 과정을 상세히 소개한 연구가 있기는 하다. 그러나 비엔나 문서의 이러한 ‘살아있는 측면’을 다룬 연구가 국내에 많지는 않다. 따라서 본고는 비엔나 문서의 현장 조치라고 할 수 있는 동 문서 9장 ‘준수와 검증(complication and verification)’에 기초한 회원국간 사찰이 어떠한 절차로 실행되고 있는지 살펴보고자 한다.27)

사찰 절차는 일방 회원국이 타 회원국의 영토상에서 특정 군사행동(any

notifiable activities)이 발견되는 특정영역(specified area)에 대해 방문을 요청하는 것으로 시작된다. 대부분 36시간이나 5일 이전에 외교당국간 공한 등을 통해 사찰을 요청하며, 요청을 받은 국가는 24시간 이내 특별한 사정(force

majeure)이 없는 한 이를 수락해야 한다. 한 회원국은 연간 최소 3회까지 타 회원국의 사찰을 받아야 한다. 사찰단은 사찰을 요청한 회원국 요원 3인 및 제 3 회원국의 요원을 포함, 대부분 4인으로 구성되며, 사찰은 접수국에 사찰단이 도착한 후 48시간 동안 진행된다. 사찰은 대부분 특정지역 내 군 부대장의 환영 행사로 시작하며, 해당 부대장은 지역내 군부대의 주둔지, 임무,

지휘체계, 병력 및 주요장비, 주요활동, 훈련지 및 훈련 종류 등을 브리핑해야 한다. 사찰단은 현장에서 즉석으로 특정 시설 방문 등을 요청할 수도 있으나, 접수국이 이를 수용해야 할 의무는 없다. 사찰 종료 후 사찰단은 보고서를 작성하며, 이를 추후 OSCE 회원국에 회람한다. 회원국 상호 사찰은 실제로 활발히 이루어지고 있는데, 예컨대 2014년 11월부터 2015년 11월간 97

회의 사찰 방문이 실시되었다.28)

다만, 비엔나 문서 1장에 기초한 정보교환 및 사찰 대상은 대부분 재래식 무기에 국한되어 미사일 등 중장거리 투사 수단에 대한 정보는 포함하지 않으며, 사찰 역시도 사찰관들의 현장에서의 즉각적인 추가 요구에 대해서는 접수국이 거부할 수 있는 등 한계가 있다. 또한 5장의 통보 훈련 대상을 우회한 방식의 병력집결 등도 행해지고 있는데, 이러한 점들은 비엔나 문서의

27) 해당 내용은 비엔나 문서에 근거, 여타 회원국에 대한 사찰 업무를 담당하고 있는 오스트리아 검증센터 담당자(현역 군인) 인터뷰에 기초함 (인터뷰 실시: 2018년 5월).

28) OSCE FSC, “Chairperson’s Progress Report to the 22nd Meeting of the Ministerial Council”, 2015 December.


개선(update) 필요사항으로 지속적으로 제기되고 있다.29)

회원국 대부분은 이러한 사찰 활동을 전담하는 부서를 자국 국방부 예하에 둔다. 예컨대 오스트리아의 경우는 국방부 소속 군비통제 및 국제안정조치 실행 사무소(Office for the Implementation of Arms control and International

Stablisation Measures)에서 비엔나 문서 사찰관 파견 및 타국 사찰단 접수 업무를 주관하는데, OSCE는 각국의 이러한 조직을 검증센터(Verification Centre)

라고 통칭한다. OSCE 비엔나 문서의 강점은 정기적으로 회원국이 사찰 결과를 상호 공유하고 이를 정치적으로 평가하는 기회가 구비되어 있다는 것이다. 연단위로 개최되는 연례실행평가회의(AIAM: Annual Implementation

Assessment Meeting)가 바로 그것이다. 제28차 연례실행평가회의에서는 2016

년 3월 양일간 개최되었는데, 비엔나 문서의 각 조별로 회원국들의 이행현황, 개선점 등을 보고하고 이를 논의하였다. 예컨대, 비엔나 문서 2장 국방계획 부분과 관련, 2015년에는 46개국이 이를 제출하였는데, 이는 2014년에 비해 3개국이 감소했다는 점과 일부 회원국은 자국 의회의 국방 예산 분류기준과 예산 회기 등이 상이하여 국방계획을 표준화하여 제출하기가 어렵다는 의견 제시 등이 있었던 것이다.30) 연례평가회의에는 비엔나 소재 각국 OSCE 대표부 인사 및 OSCE 회원국의 외교·군사당국자가 참석한다.

또한 상기 언급한 회원국 검증센터장간 회의(Heads of Verification Centres

Meeting)도 매년 말 개최되어 각국의 비엔나 문서 실행 현황을 논의하고 있다. 검증센터장간 회의 결과는 비엔나 문서 연례 실행평가회의에 보고된다.

검증센터장 회의는 비엔나 문서의 이행상황 협의 이외에도 정기적으로 회원국 군인사간의 접촉 기회를 제공한다는 점에서 상호간 네트워크 형성에 기여, 무형의 신뢰구축의 수단이 된다는 평가도 있다.31)

29) 통보대상 우회 사례로 종종 지적되는 것이 러시아의 즉각훈련(snap-exercise) 문제다. Nato, “How can the OSCE help to reduce the risk of hazardous military incidents?” https://www.nato.int/docu/review/2016/also-in-2016/osce-help-reduce-risk-military –incidents/en/index.htm. (검색일자: 2018. 8. 1).

30) OSCE FSC, “Consolidated Summary of the 26th Annual Implementation Assessment Meeting”, pp.19-24.

31) 오스트리아 검증센터 담당자(현역 군인) 인터뷰 (인터뷰 실시: 2018년 5월).

216 제9권 2집(통권 제17호, 2018년 9월)

2. 행동규범 문서와 피드백 메커니즘

비엔나 문서와 더불어 OSCE의 대표적 군사적 신뢰구축조치 문서로 평가받는 것이 행동규범이다. OSCE 안보협력포럼(Forum for Security Cooperation:

FSC)에서 협의되어 1994년 부다페스트 정상회의에서 채택된 행동규범 문서는 무력 불사용과 관련한 헬싱키 최종의정서의 여러 원칙들을 구체화하였다.32) 예컨대 행동규범 전문(preamble)에서 헬싱키 최종의정서의 지도원칙(guiding principle)과 공통 가치(common value)의 유효성을 확인하면서, 1조에서는 OSCE 회원국간 안보의 불가분성, 주권 평등, 무력 불사용 등 이른바 ‘메타(meta)’ 차원의 행동 준칙을 재확인하고 있다. 제7조와 8조에서는 회원국들이 지켜야할 보다 구체적인 내용을 제시하고 있는데, 주로 국가간 관계(inter-state)보다는 국가내에서의(intra-state) 무력통제 준칙이 언급되고 있다.

예컨대 군과 정보기관, 경찰 등에 대한 민주적 통제(democratic political

control), 국방예산의 합법적인 승인(legislative approval), 무력 관련 기관에서의 인권 존중 등이 그러한 것이다.33)

한편, 9조에 의거, 회원국들은 자국의 행동규범 이행 현황을 보고한다. 실제 1999년부터 회원국들은 OSCE 사무국이 제공하는 동 규범 이행 상황을 점검하는 질문지(questionnaire)에 대해 매년 답변을 제출하고 있으며, OSCE

는 이를 2008년부터 공개하고 있다. 예컨대 오스트리아는 2018년 A4 용지 60

페이지 정도 분량의 행동규범 이행현황을 제출하였는데, 문항은 크게 국가간 요소, 국가내 요소, 민간분야 공개수준 3개 영역으로 9개 대문항 및 30여개 소문항으로 구성되었다.34)

32) OSCE, “The Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security: a Sleeping Revolution” https://www.osce.org/fsc/104195. (검색일자: 2018. 8. 1).

33) 행동규범 원문은 “Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security” https://www.osce.org/fsc/41355. (검색일자: 2018. 8. 1) 참조.

34) Republic Of Austria, “Exchange of Information on the OSCE Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security” https://www.osce.org/forum-for-security- cooperation/380290?download=true. (검색일자: 2018. 8. 1).


<2018년 오스트리아 제출 행동규범 관련 문항> 카테고리 상세 문항

국가간 요소Inter State elements

o Account of measures to prevent and combat terrorism o Stationing of armed forces on foreign territoryo Implementation of other international commitments related to

the Code of Conduct

국가내 요소Intra-State elements

o National planning and decision-making processo Existing structures and processes o Procedures related to different forces personnel o Implementation of other political norms, principles, decisions

and international humanitarian law 정보 공개

Public access and contact information

o Public access o Contact information

더불어 행동규범도 비엔나문서와 유사하게 각국의 이행상황 및 개선 방안 등이 연례적으로 협의되는, 연례실행평가회의(Annual Implementation

Discussions)라는 평가 메커니즘을 갖추고 있다.35) 또한 독일, 스위스, 오스트리아 및 OSCE 사무국 주도로 아웃리치 차원에서 행동규범 관련 워크샵 등을 개최하고 있다. 예컨대 2015년에서는 세르비아에서, 2017년에서는 미국에서 관련 회의가 개최되기도 하였다.36)

물론 행동규범은 비엔나 문서에 비해 실제 군사력을 다루고 있다기 보다는 규범적(normative) 요소와 관련되기 때문에 실제 군사적 조치로서의 중요성은 비교적 적다는 평가도 있다. 그러나 구유고사태가 보여주듯이 국가 내에서 무력이 통제되지 않는 상황은 한 국가내에서의 군부의 권력 강화 및

35) 예컨대 2018년의 경우 ‘Sharing of views on the implementation of the Code of Conduct in the context of the existing political and military situation’, ‘Evaluation discussion on the implementation and effectiveness of the Code including the 2018 annual exchange of information pursuant to the Questionnaire’ 두 가지 의제를 주제로 회의가 개최되었다.

36) Ministry of Defense of Serbia, “Workshop on the implementation of ‘Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security’ opened” http://www.mod.gov.rs/ eng/8816/otvorena-radionica-o-primeni-kodeksa-postupanja-u-politicko-vojnim-aspektima-bezbednosti-8816. (검색일자: 2018. 8. 1).

218 제9권 2집(통권 제17호, 2018년 9월)

시민에 대한 과도한 통제를 낳고 이는 곧 지역과 국제정세 안보상황에 대한 부정적 영향으로 직결될 수 있으므로, 국가간 및 국가내 무력 운용 및 사용 등의 규범 등을 천명하고 정기적으로 확인하는 행동규범은 신뢰구축조치에 있어 혁신적(innovative) 성격을 띠고 있다는 의견도 있다.37) 특히 OSCE 역내에는 서유럽, 중유럽, 발칸지역 및 중앙아시아 등 비교적 다양한 국내정치체제가 상존하는 상황에서 행동규범 문서는 이와 관련한 역내 균일한 기준을 제시하고 있다는 점에서 그 가치가 평가되기도 한다.

IV. OSCE CSBM 실행 관련 협의체 및 조직

그렇다면 이러한 OSCE의 군사적 신뢰구축조치는 OSCE의 어떠한 협의체 및 조직에서 주관하여 논의하고 실행하고 있는가? OSCE는 국가 주권이 회원국(participating state)으로 참여하고 있는, 지역안보협력 ‘기구(organisation)’이다. 이는 곧 OSCE 활동 주체를 파악하기 위해서는 ‘회원국’ 측면과 사무국 등 OSCE ‘조직’ 측면을 살펴볼 필요가 있다는 것을 의미한다.

우선 회원국간 협의체 중 OSCE의 군사적 신뢰구축조치와 직접 관련된 것은 안보협력포럼(FSC: Forum for Security Cooperation)이다. 상설이사회(Permanent Council: PC)와 더불어 상설협의체로서 OSCE 협의메커니즘의 기초를 구성하는 안보협력포럼은, 1992년 CSCE 헬싱키 정상회의에서 설립이 합의되었다.38) 안보협력포럼은 상설이사회와 함께 비엔나에서 매주 개최되는 것을 원칙으로 한다. 다만, 상설이사회가 회원국의 OSCE 대표가 참석하37) 다만 인터뷰에 응한 A.Lambert는 행동규범의 내용은 신뢰구축조치로서는 거의

유일하기 때문에 혁명적(revolutionary) 속성을 지니고 있지만, 아직 그 실행과 확대에 대해 우려를 가진 국가들이 있기 때문에 그 혁명이 아직은 ‘잠자고 있다(sleeping)’고 언급하였다. OSCE, “The Code of Conduct Sleeping Revolution” https://www.osce.org/fsc/104195. (검색일자: 2018. 8. 1).

38) 안보협력포럼, 상설이사회를 포함, OSCE의 전반적인 협의메커니즘과 조직 구성 및 그 기능에 대한 설명은 신동민, 「유럽안보협력기구(OSCE) 협의 메커니즘 검토: 동북아다자안보협력 추진에의 함의」, 『통합유럽연구』 9권 1호(2018), 217-243쪽.


여 전반적인 정치사항을 논의하고 결정하는 회의체라면, 안보협력포럼에는 주로 회원국 무관(military attache)이 참석하고 포럼에서의 논의도 정치-군사(politico-military) 문제에 집중된다. 이렇듯 안보협력포럼은 군비통제나 군사적 신뢰구축조치 관련 사항을 그 위임 범위로 한다.39)

실제 비엔나 문서나 행동규범 문서도 안보협력포럼과 밀접한 관계를 맺고 있는데, 상기 언급하였듯이 두 문서는 안보협력포럼에서 협의되고 결정되었다. 또한 비엔나 문서의 여러 조항에서도 회원국간 협의가 필요할 경우 관련 논의가 이루어지는 주된 메커니즘을 안보협력포럼으로 규정하고 있다.

또한 비엔나 문서의 개선 문제(update)도 안보협력포럼에서의 주관하는 것으로 합의되었는데, 실제 안보협력포럼 회원국들은 워킹그룹을 운영하면서 관련 협의를 진행하고 있다.40)

또한 안보협력포럼에서는 역내 안보사안에 대해 회원국 인사 및 관련 전문가가 참여하여 상호 의견을 교환하는 ‘안보 대화(security dialogue)’ 세션이 개최되는데, 예컨대 2018년 상반기에는 군사정보 투명성의 중요성 (875차 안보협력포럼), 비세그라드 그룹 국가간 군사협력(884차), 군사적 신뢰구축조치와 군비통제(887차), 수출 통제와 소형무기(SALW: Small Arms and Light

Weapons) 불능화(888차) 등의 주제가 논의되었다. 군사적 신뢰구축조치 범위에 회원국간의 소통이나 정보 및 의견 공유까지 포함한다면, 이러한 안보협력포럼의 기능도 회원국간 신뢰증진에 기여하고 있다고 할 수 있을 것이다.

한편 OSCE 사무국 조직 중 OSCE의 군사적 신뢰구축조치 논의와 실행을 주관하는 곳은 갈등방지센터(Conflict Prevention Centre: CPC)다. 1990년 파리헌장(Charter of Paris for a New Europe)에 기초해 설립된 갈등방지센터는 회원국의 군사적 신뢰구축조치 실행 및 관련 현장 활동을 지원하면서, 회원국간 정치적 대화를 증진시키는 역할을 한다.41) 갈등방지센터는 크게 정책부

39) US Department of State, “Forum for Security Cooperation” https://2001-2009.state. gov/t/ac/rls/fs/2003/16793.htm. (검색일자: 2018. 8. 1).

40) OSCE, “2011 Vienna Document”, 151항 41) Jan Kantorczyk and Walter Schweizer, “The OSCE Forum for Security Co-operation

(FSC): Stocktaking and Outlook”, Institute For Peace Research & Security Policy At The Univ. Of Hamburg ed. OSCE Yearbook 2008 (2009, Baden-Baden) pp.283-4.;

220 제9권 2집(통권 제17호, 2018년 9월)

서(PSS: Policy Support Service)와 현장부서(OS: Operations Service)로 구성되어 있는데, 정책부서는 OSCE 역내를 4개 지역으로 나누어 담당하며, 현장부서에는 분석팀(Planning and Analysis Team), 중재지원팀(Mediation Support Team),

상황실(Situation and Communication Room), 평가지원팀(Evaluation Support

Unit) 및 안보협력포럼 지원팀(FSC Support Section)이 있다. 특히 안보협력포럼 지원팀은 안보협력포럼 의장단을 사무국 차원에서 보좌하면서, 포럼의 원활한 운영을 돕는다. 또한 회원국들의 비엔나 문서나 행동규범 이행을 실무적으로 지원하는데, 예컨대 양 문서상 회원국들이 제출해야하는 자료들을 접수하고 관리하며, 관련 보고서도 작성한다.42)

또한 갈등방지센터는 OSCE 회원국간 통신네트워크(communication

network)를 운영하고 있는데, OSCE 회원국의 외교·국방 당국이 상호 연결된 동 네트워크를 통해 회원국들은 정기적으로 군사 정보 등을 교환한다. 비엔나 문서 상에서도 사찰 결과 통보 등 문서에 의해 합의된 사항에 대한 의사소통을 이 통신네트워크를 통해 실시하도록 규정되어 있다.43) 24시간 가동하는 통신네트워크는 사실상 OSCE 역내의 핫라인(hot-line) 역할을 하도록 구상되었던 것이다.44)

한편, 갈등방지센터는 중재활동팀을 중심으로 OSCE가 활동하고 있는 15

여개 현장 활동(field operations)도 지원하고 있다. 예컨대 우크라이나 특별감시단(SMM: Special Monitoring Mission), 구코보(Gukovo), 도네츠크(Donetsk) 지역 검문소 등에 대한 회원국 활동 및 연락관 등을 파견하고 있는 것이다. 또한 갈등방지센터는 이러한 경험을 바탕으로 분쟁 대응이나 중재활동과 관련한 자료를 발간하고 관련 협의도 주관하고 있다.45) 아울러, OSCE는 기타 여

OSCE, “The OSCE Conflict Prevention Centre” https://www.osce.org/cpc/13717? download=true. (검색일자: 2018. 8. 1).

42) Ibid. 43) OSCE, “2011 Vienna Document”, 153항. 44) Zdzislaw Lachowski, Confidence and Security Building Measures in the New Europe

(Oxford, 2004), pp.81-84. 45) 예컨대 CPC는 분쟁주기(Conflict Cycle) 개념 및 OSCE의 그간의 중재 활동 등

성과를 담는 등, OSCE 중재활동의 가이드북이라고 할 수 있는 OSCE CPC, Mediation and Dialogue Facilitation in the OSCE (Vienna, 2014) 등을 발간하기도


러 연례 회의체 등을 운영하면서 회원국간 군사, 안보 사항을 논의하기도 하는데, 이러한 회의체들도 회원국간의 신뢰구축에 증진하는 창구가 되고 있다고 말할 수 있다. 예컨대 OSCE에서는 매년 연례안보평가회의(Annual

Security Review Conference)를 개최하여 세계 및 역내 안보사안에 대해 회원국간 의견을 교환하는데, 2018년의 경우 우크라이나 사태 관련 OSCE 역내 안보 확보, OSCE 역내 갈등 및 위기 상황, OSCE 갈등주기 개념: 교훈과 향후 과제, 재래식 군비통제와 신뢰구축, 이주(migration) 문제, 초국가위협(transnational threat) 등 광범위한 주제에 대해 3일간 회의가 개최되었다.

V. 한반도 및 동북아에의 함의

OSCE의 군사적 신뢰구축조치 사례는 남북, 한반도 및 나아가 동북아에서 군사적 신뢰구축조치를 추진하고자 하는 우리정부에게 어떠한 함의를 제공하는가? 물론 OSCE와 한국의 사례는 시공간적으로 많은 차이가 있으며 군사적 신뢰구축조치 추진 및 그 필요성에 대한 관련국들의 이해 및 인식수준도 OSCE 지역과 동북아 지역이 상이하다는 점 등에서 양자를 사회과학적 시각에서 비교하기 위해서는 보다 엄밀한 분석 작업을 필요로 할 것이다. 그러나 우리정부가 군사적 신뢰구축조치를 추진하고자 하는 의지가 있으며,

현 단계의 남북 및 한반도에서의 군사적 신뢰구축조치가 초기단계에 있다는 점은, 오히려 ‘새로운 안’을 구상해본다는 차원에서 OSCE 사례에서 일정 수준의 ‘아이디어’를 얻을 수 있는 여지가 있다.

물론 OSCE의 군사적 신뢰구축조치의 무력 통제 수준이 제한적이며, 실제 OSCE 역내 분쟁을 억제하는데 한계를 드러냈다는 것은 부인할 수 없는 사실이다. 또한 1990년대의 분위기와는 달리 비엔나 문서의 실효성을 높이기 위한 논의(update)가 정체되어 있는데, 슈미트는 이는 서방과 러시아가 각각 상대를 의식하여 미온적 태도를 보이고 있기 때문이라고 지적한다.46) 사실

하였다. 46) Schmitt, “The Vienna Document and the Russian Challenge”, pp.277-280.

222 제9권 2집(통권 제17호, 2018년 9월)

동 문서 채택직후 1990년대 초반 러시아는 비엔나 문서가 유효성이 있다고 판단, 동 문서의 실효성을 높이기 위한 많은 의견을 제시하기도 했다.47) 그러나 서방이 이를 러시아가 북대서양조약기구(NATO)의 군사 정보를 획득하기 위한 수단으로 보고 이를 거절했으며, 러시아도 2010년대 들어 비엔나 문서를 서방이 러시아를 제어하기 위한 수단으로 인식하면서 추가적인 군사적 신뢰구축과 역행하는 방향으로 행동하고 있다는 것이다. 실제 2014년 우크라이나 사태 발생시 러시아는 국경 지역에서의 자국의 대규모 병력집결을 동 문서 대상이 아니라는 이유를 들어 실행하지 않기도 했다.

그러나 이러한 한계에도 불구하고, OSCE의 군사적 신뢰구축조치와 일련의 메커니즘은 제한된 범위 내에서는 안정적으로 작동하고 있다. 신뢰구축조치의 폭과 수준이 확대되고 있지는 못하지만, 일단 수립된 범위내에서는 정기적으로 작동하고 있다는 것이다. 예컨대 오스트리아 검증센터의 담당관은 2014년 우크라이나 사태가 발생했을 때에도, 비엔나 문서상의 검증조치는 반복되어온 것이기 때문에 이를 중단하는 것을 상상하지는 못했다고 언급하기도 했다.48) 이러한 연유에서 한계가 있다고 하더라도 역내 57개국을 포괄하여 수십년간 실시되어왔으며, 오늘날에도 현장에서 작동하고 있는 OSCE

의 군사적 신뢰구축조치의 가치 자체를 폄하할 필요는 없어 보인다. 그렇다면 OSCE는 어떠한 함의를 제시하는가?

첫째, OSCE의 사례는 신뢰구축조치가 반복적으로 실시되는 것이 중요하다는 점을 보여준다. 국가들이 ‘자력구제(self-help)’를 추구한다는 국제정치 현실주의(realism)의 관점에서 바라보지 않더라도, 다른 영역보다 안보영역에서의 국가간 협력의 관성은 낮다고 할 수 있다. 즉 군사적 신뢰구축활동은 하는 것이 익숙하지 않은 것을 해보는 것이기 때문에, 그것을 반복적으로 실

47) 한편, 슈미트는 한 서방 외교관의 언급을 인용하여 냉전 종식후 비엔나 문서 등 신뢰구축조치를 추진한 기저에는 서방이 러시아를 ‘사회화(socialize)’ 하기 위한 의도가 있었다고 분석한다. Schmitt, “The Vienna Document and the Russian Challenge”, p.277.

48) 오스트리아 검증센터 담당자(현역 군인) 인터뷰(2018년 5월). 이 점에서 동 담당자는 군사적 신뢰구축에 호의적 환경이 조성되었을 때 가급적 많은 내용과 구체적 실행 방안을 합의하는 것이 필요하다고 언급하였다.


시하여 일상화(habitual)해나가는 것이 중요하다는 것이다. 특히 이렇게 하나의 신뢰구축 메커니즘이 정착되면, 그것이 비록 낮은 수준이라도 하더라도,

정세 진전에 따라 신뢰구축 활동이 다른 영역으로 확산되는 기초가 될 수 있다. OSCE 사무국 신뢰구축조치 담당 직원도 헬싱키 최종의정서부터 지속되어온 OSCE 역내 신뢰구축노력이, 90년대 초반 냉전종식 시기, 회원국간 군비통제가 소위 ‘평화분담금(peace dividends)’ 상호 이득을 얻을 수 있다는 공감대가 형성되었던 특별한 시기를 거치면서, 관련 조치 및 조직의 확대로 연결될 수 있었다고 언급하였다.49) 다시 말하면, 현안 위주의 단일 사안에 해당하는 신뢰구축조치에 집중하는 것도 상황에 따라 중요할 수 있지만, 반복적이고 정기적으로 신뢰구축조치를 추진하는 것을 통해 회원국들이 해당 조치를 논의하고 실시하는 것을 일상적으로 인식할 수 있는, 신뢰구축조치 추진의 저변을 조성할 필요가 있다는 것이다. 이 점에서 OSCE 비엔나 문서의 검증 및 사찰 조치를 단기간에 상호 실시하기는 어렵겠지만, 남북이나 주변국간 비엔나 문서 1,2장에 해당하는, 낮은 수준의 정보 공개 및 이에 대한 정기적 평가메커니즘을 구비해보는 것은 신뢰구축조치의 기초적 ‘패턴’을 만들어본다는 점에서 그 유의미성이 있어 보인다.

둘째, 이 점에서 군사적 신뢰구축조치를 협의하고 담당하는 상설 메커니즘과 조직이 구비될 필요가 있다. 신뢰구축조치와 관련해서, OSCE 회원국은 현안의 유무와 관계없이 안보협력포럼을 기본 메커니즘으로 매주 만난다.

또한 사무국도 갈등방지센터를 기초로 상시적으로 신뢰구축조치를 다루는 조직을 갖추고 있다. 이러한 정기적인 메커니즘은 상호소통 창구가 될 뿐만 아니라 기존 신뢰구축조치를 점검하고 새로운 장치를 고안해보는 계기를 마련해줄 수 있다. 또한 협력의 폭과 수준 뿐만 아니라 협력 자체가 남북간 정세변화에 영향을 크게 받는 그간의 남북 관계를 감안할 때, 상설 메커니즘과 조직을 구비한다는 것은 보다 안정적인 신뢰구축 채널을 유지하는데 도움이 될 것이다.

셋째, 현안에만 집중하기보다는 다양한 주제의 군사적 신뢰구축조치를 고려해볼 필요가 있다. 신뢰구축조치의 성격에서 살펴보았듯이, 능력과 의도49) OSCE 사무국 직원 인터뷰 (2018년 5월).

224 제9권 2집(통권 제17호, 2018년 9월)

(capabilities and intention) 변수라는 측면에서 신뢰구축조치의 목표는 능력적으로는 상대방의 공격 역량을 감축하고 제어하는 것에 있겠지만, 의도적인 측면에서는 상호간의 오인이나 오해를 제거, 안보 딜레마(security dilemma)의 발생을 억제하는데 있다고 할 수 있다. 따라서 현재 남북한처럼 상호 위협인식이 높은 관계에서는 능력적 측면에서의 신뢰구축이 현 단계에서 어려울 수 있으므로, 의도를 서로 투명하게 보여주거나 혹은 상대방의 인식을 유도하는 수단들도 신뢰구축조치로 추진해보는 것을 고려할 수 있다. 예컨대 OSCE 비엔나 문서 2장처럼 개념적 차원에서 상호 국방교리(doctrine), 위협인식(threat perception) 등을 토론해보거나 국방 당국간, 혹은 국방-민간 1.5트랙 차원에서 OSCE의 여러 회의체처럼 남북간, 지역 및 테러나 국제범죄 등 소위 초국가이슈 등에 대한 상호 시각을 정기적으로 나누어보는 것이다. 또한 남북 및 역내 국가간 군-민간의 관계의 상이성이 크다는 점에서 OSCE의 행동규범처럼 무력과 관련된 국가내(intra-state) 주제를 논의해보고 관련 기준을 수립해보는 것도 투명성을 증진시킨다는 점에서 유의미할 수 있을 것이다.

특히 군 전력 현안과 관련한 사안은 정세변화에 따른 민감성이 커서 상황에 따라 협력이 중단될 수도 있지만, 이러한 개념적 차원의 신뢰구축조치는 비교적 민감성이 덜하다는 측면에서 비교적 호흡이 긴 조치로서 활용할 수 있을 것이다.

넷째, 실행중인 신뢰구축조치에 대한 정기적인 피드백 및 평가 메커니즘의 구비 필요성이다. 상기 살펴본 것처럼, 비엔나 문서 및 행동규범 문서 관련, OSCE 회원국들은 서로의 이행상황에 대해 연례적으로 상호 평가하는 메커니즘을 구비하고 있다. 이를 통해 군사적인 조치를 외교-정치적으로도 평가하게 되는데, 이는 군사적 신뢰구축 논의가 기술적인 영역에 국한되게 되는 것을 막고, 해당 조치가 정치적 맥락과 소통하면서 작동할 수 있도록 도울 수 있다. 또한 관련 조치를 불성실하게 실행하는 국가에 대한 압력(peer-pressure) 기제로도 작용하면서, 해당 신뢰구축조치 실행의 반복성도 강화될 수 있는 것이다.


VI. 결론

본고는 2018년 한반도 정세 진전에 따라, 남북간, 또는 한반도에서 군사 분야에서의 신뢰구축 필요성이 논의되고 있는 상황에 주목하였다. 특히 군사적 신뢰구축은 우리정부가 목표하고 있는 평화체제 구축의 중요 요소이기도 한 바, 보다 정책적 차원에서 해당 문제에 접근할 필요가 있는 측면이 있다. 이와 관련, 본고는 오늘날 안정적인 군사적 신뢰구축조치를 실시하고 있는 것으로 평가되는 OSCE에 주목, 관련 OSCE의 대표적 조치라고 할 수 있는 비엔나 문서와 행동 규범 문서의 내용 및 실행 메커니즘을 살펴보았다.

또한 OSCE가 어떠한 조직과 협의체를 통해 신뢰구축조치를 실행하고 있는지도 검토해보았다.

검토 결과, OSCE의 회원국들은 회원국이 제기하는 특정 군사행동에 대해 회원국간 사찰을 실시하고 있는 등 OSCE 역내에서는 문서상에 그치지 않고 현장에서의 신뢰구축조치가 실시되고 있음을 알 수 있었다. 사찰은 일방 회원국의 요청, 타방 회원국의 접수, 사찰 실시까지 일련의 절차가 확립되어있는 등 안정적으로 작동하고 있는데, 예컨대 2015년 연간 92회의 사찰이 실시되기도 했다. 또한 OSCE는 행동규범 문서라는, 보다 규범적 차원의 내용을 담고 있으면서도 회원국 국가 내에서의 무력의 민주적 통제와 관련한 원칙을 제공하는 군사적 신뢰구축조치 관련 문서도 구비하고 있다. 양 문서에 대한 회원국의 이행 상황은 연단위로 개최되는 연례실행평가회의에 보고되며 회원국간 상호 평가되고 있다. 또한 이러한 OSCE의 군사적 신뢰구축조치는 회원국간 상설 협의체인 안보협력포럼과 사무국 조직인 갈등방지센터 주관으로 실행되고 협의되고 있다.

물론 OSCE와 유럽, 그리고 한반도와 동북아의 사례는 그 상이성이 크지만, OSCE가 신뢰구축조치를 비교적 성공적으로 실시하고 있는 지역기구로 평가받는다는 점에서 관련 조치를 구상하고 실행하는데 있어 한반도에서의 군사적 신뢰구축 추진과 관련해 일정 수준의 정책적 함의를 제공할 수 있다.

이는 신뢰구축조치가 반복적으로 실시되어 관련 국가가 이를 일상적으로 받아들이게 만드는 것이 중요하다는 점이며, 이를 위해 군사적 신뢰구축조치

226 제9권 2집(통권 제17호, 2018년 9월)

를 협의하고 담당하는 상설 메커니즘과 조직이 구비될 필요가 있다는 점이다. 또한 OSCE의 행동규범 문서처럼, 신뢰구축조치를 폭넓고 다양하게 구상해볼 필요도 있다. 또한 실행중인 신뢰구축조치에 대한 정규적인 피드백 및 평가 메커니즘이 갖춰질 필요가 있는데, 이는 관련국의 이행을 자극하는 압력기제로 작동하는 동시에 해당조치 실행의 반복성을 배가시켜줄 수 있기 때문이다.


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오스트리아 검증센터 담당자 인터뷰 (2018년 5월).

OSCE 사무국 직원 인터뷰 (2018년 5월).

230 제9권 2집(통권 제17호, 2018년 9월)

<Abstract>

A Review of the OSCE’s Confidence and Security Building

Measures : Policy Implication

Dong-Min Shin*

50)

The motive of this article comes from the recent progress of the North-South

Korean relations, which opens the possibility to discuss confidence and security

building measures(CSBMs) over the Korean Peninsula.

Against this background, this article focuses on the Organisation for Security and

Cooperation in Europe(OSCE) which has implemented CSBMs in a consistent

manner. In particular, this article studies the “Vienna Document” and the “Code of

Conduct” of the OSCE, as of the representative CSBMs of this organisation. In

addition, this article examines the consultation mechanism and secretariat of the

OSCE responsible for the implementation and review of the CSBMs within the

OSCE region.

The review demonstrates that the participating states conduct the CSBMs in the

field such as mutual inspections on the notifiable activities in the specified area, as

of the established practices based on “Vienna Document”. “Code of Conduct” is a

comparatively normative document and provides a series of principles related to

intra-state matters such as democratic control of the armed forces. The

implementation of the two documents are also reinforced by annual review

mechanism for examining the implementation level of each participating states. In

addition, Forum for Security Cooperation(FSC), a regular consultation mechanism

* Secretary, Ministry of the Foreign Affairs of the Republic of Korea ([email protected])


among the participating states, and Conflict Prevention Centre(CPC) of the OSCE

secretariat are the main organs to plan and discuss the CSBMs within the OSCE.

The study of the OSCE’s implementation of the CSBM gives implications to design

and plan effective and sustainable CSBMs over the Korean Peninsula.

Key words: Organisation for Security and Cooperation in Europe, OSCE, CSBM,

Vienna Document, Code of Conduct

원고접수일: 2018. 8. 26. 심사마감일: 2018. 9. 10.게재확정일: 2018. 9. 14.

osce의 군사적 신뢰구축조치(csbm) 검토 -정책적...

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