191

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

תקציר הרשויות המקומיות רשאיות, באישור שר הפנים ובמקרים מסוימים

איגם שר האוצר, ללוות כספים ולקבל אשראי. ההלוואות והאשר שמקבלות הרשויות יכולים להיות לטווח קצר )להלן - הלוואות לטווח

ארוך לטווח או קצר1קצר( לטווח הלוואות מלוות(. - )להלן המקומית הרשות של שוטפת פעילות לממן כלל בדרך מיועדות לאיזון מלוות מטרות: לכמה מיועדים המלוות הרגיל. בתקציב לאיזון מלוות - )להלן המקומית הרשות של השוטף התקציב המקומית הרשות של המצטבר הגירעון לכיסוי מלוות תקציבי(; )להלן - מלוות לכיסוי גירעון(; מלוות להקמה ולפיתוח של תשתיות ומיזמים )להלן - מלוות לפיתוח(; מלוות למיחזור הלוואות קיימות שנטלה הרשות המקומית )להלן - מלוות למיחזור( ומלוות אחרים

למטרות מיוחדות. זמניים של הרשות לסוגיהם עשויים לפתור קשיים כספיים המלוות

, להקטין את2המקומית, לאזן אותה ולמנוע גירעון בתקציב השוטףהמצטבר אחרים.3גירעונה ולגורמים לספקים התחייבויות ולכסות

נעשה מהתקציב השוטף של הרשויות4אולם מאחר שפירעון המלוות המקומיות, נטילת מלוות באופן לא מבוקר ופירעונם ללא התחשבות ביכולתן הכספית עלולים להביא להידרדרותן הכספית ולפגוע במתןליתרת קיימת משמעות זמן נקודת בכל לפיכך שירותים לתושבים. המלוות שעל כל רשות מקומית להחזיר בשנים הבאות )להלן - עומס

המלוות של הרשות או עומס המלוות(.

בינואר1 בנוהל אשראי שפרסם משרד הפנים לזמן קצר" הוגדר "אשראי כ"אשראי לתקופה הקצרה משנה". המונח "אשראי לזמן ארוך" הוגדר2010

בנוהל כ"אשראי לתקופה שעולה על שנה". לחוק יסודות התקציב כ"עודף הוצאות על44 "גירעון שוטף" הוגדר בסעיף 2

בדוח השנתי המבוקר האחרון של שהופיע כפי בתקציב השוטף, הכנסות הרשות המקומית".

לחוק יסודות התקציב כ"עודף התחייבויות44 "גירעון מצטבר" הוגדר בסעיף 3על נכסים כפי שמופיע בדוח השנתי המבוקר האחרון של הרשות המקומית".

פירעון מלוות: יתרת המלוות של הרשות המקומית שמועד פירעונם חל בתוך4 תקופה שאינה עולה על שנה, כמו שהופיעה בדוח השנתי המבוקר האחרון

של הרשות המקומית.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 192

אישר לרשויות2009-2012מנתוני משרד הפנים עולה כי בשנים מיליארד ש"ח6.65 בסכום כולל של כ-5המקומיות היתרים למלוות

מיליוני ש"ח; מלוות4,362לפי החלוקה הזאת: מלוות לפיתוח - מיליוני781.9 מיליוני ש"ח; מלוות לכיסוי גירעון - 821.7למיחזור -

מיליוני ש"ח; אשראי תקציבי279.1ש"ח; מלוות לאיזון תקציבי - 53.1 מיליוני ש"ח; אשראי תקציבי )כיסוי גירעון( - 143.5)ביוב( -

- ומלוות אחרים26.8מיליוני ש"ח; אשראי ספקים מיליוני ש"ח מיליוני ש"ח.179.7

עוד עולה מהנתונים כי עומס המלוות הכולל של הרשויות המקומיות מיליוני ש"ח, ושיעור13,845 עמד על כ-2011בישראל לסוף שנת

בישראל לסוף6עומס המלוות הרשויות המקומיות לכלל הממוצע ל-2011 הגיע המצרפי29.2% החוב המקומיות7. הרשויות של

מיליוני ש"ח, ושיעור החוב17,796 עמד על כ-2011בישראל לסוף .43.3% הממוצע שלהן הגיע ל-8המצרפי

פעולות הביקורתאוקטובר פברואר 2012בחודשים עד מבקר2013 משרד בדק

הרשויות ידי על ארוך לזמן הלוואות נטילת נושא את המדינה היבטיו השונים. הבדיקה בחנה את פעולות משרדי המקומיות על ואת הפיקוח והאוצר לאסדרת המלוות לרשויות המקומיות הפנים והבקרה שלהם על השימוש בכספי המלוות. משרד מבקר המדינה בדק את טיפול הרשויות המקומיות בקבלת המלוות לסוגיהם ואת השפעת עומס המלוות ופירעון המלוות השוטף על מצבן הכספי ועלאגף - )להלן ופיתוח לתקציב באגף נעשתה הבדיקה התנהלותן. וברשויות הפנים במשרד מקומי לשלטון במינהל התקציבים(

ובשתי10, בשלוש מועצות מקומית9המקומיות האלה: בעשר עיריות - באגף11מועצות אזוריות . בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר

התקציבים של המשרד ובאגף החשב הכללי - ובמחוזות משרד הפנים- צפון, חיפה ותל אביב.

על פי סעיף 5 ב)א( לחוק יסודות התקציב, הרשויות המקומיות נדרשות45 גם מסוימים ובמקרים מלוות לקבל כדי הפנים משרד בחתימת להיתרים

בחתימת משרד האוצר )להלן - היתרים למלוות או היתרים(. היחס בין עומס המלוות של הרשות המקומית ובין הכנסותיה בתקציב השוטף6

בשנה מסוימת.לשנה7 שלה המלוות ועומס המקומית הרשות של המצטבר הגירעון סך

לגירעון המצטבר בתקציב הרגיל של הרשות זה התייחסנו מסוימת. בדוח המקומית בלבד )לא כולל גירעון מצטבר בתב"רים(.

היחס בין החוב המצרפי ובין הכנסות הרשות המקומית לאותה שנה.8 אופקים, בית שאן, בני ברק, בת ים, הוד השרון, חדרה, טבריה, נתניה, ערד9

ורחובות. אזור, בנימינה-גבעת עדה ומבשרת ציון.10 הגלבוע והגליל התחתון.11

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

193נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

עיקרי הממצאיםשיטתי באופן מסחריים מבנקים מלוות נטלו מקומיות רשויות וביכולתן הכספי במצבן להתחשב בלי לעתים גבוהים, ובסכומים במלוות הצורך על הפנים משרד פיקוח המלוות. את לפרוע לסוגיהם, אישורם על ידו והשימוש בהם בהתאם לייעודם לא היהרשויות של הכספי מצבן את שיפרה לא המלוות נטילת מספק. מקומיות לטווח ארוך ואף הרעה אותו, שכן היא לא דרבנה אותן להתייעלות כספית, השיתה עליהן נטל כספי כבד, הנציחה את תלותן

במלוות ולמעשה - "משכנה" את עתידן למען ההווה.

אסדרת המלוות לרשויות המקומיות ם י ר ת הי ן ת מ ל ר צ ו הא ו ם י נ פ ה י ד ר ש מ ת כ מ ס ה

ת ו ו ל מ : משרד הפנים ומשרד האוצר לא הצליחו במשך זמן רבל להסכים על גיבוש נוהל הסמכה חדש במקום הנוהל הקיים משנת

כדי לקבוע אמות מידה עדכניות לבחינה ולאישור של היתרים1990 הסכימו משרדי הפנים2011למלוות לרשויות המקומיות. רק במאי

חדש נוהל הסמכה ושר האוצר12והאוצר על הפנים שאישרו שר . נוהל ההסמכה החדש2013 ותוקפו נקבע עד דצמבר 2012במרץ

משרד למחוזות הועבר לא הפנים, מנכ"ל משרד בחוזר עוגן לא הפנים ולא הופץ לרשויות המקומיות.

המקומיות,2010-2011בשנים לרשויות הפנים משרד אישר , היתרים למלוות לאיזון1990בהתאם לנוהל ההסמכה הישן משנת

מיליוני ש"ח. זאת בניגוד לעמדת משרד האוצר177בהיקף של כ- שלפיה מלוות לאיזון תקציבי לא ייבחנו כלל לצורך אישורם, והדיוןנוהל הסדרת עד יידחה המקומיות הרשויות של הבקשות ביתר

הסמכה חדש מוסכם. לעיריית בני ברק מלווה לאיזון2012משרד הפנים אישר באוקטובר

והעירייה12תקציבי בסך מיליון ש"ח, הנפיק לה היתר בהתאם, נטלה את המלווה אף על פי שמשרד האוצר לא חתם על ההיתר.

ת ו ו ל מ ה ר ו ש י א ב ם י נ פ ה ד ר ש מ ת ו ב ר ו : משרד הפניםמע פעל במשך שנים רבות ללא נוהל שהסדיר את תהליך אישור המלוות

הוציא אגף התקציבים נוהל2010לרשויות המקומיות, ורק בשנת יכלו לא והן המקומיות, לרשויות הופץ לא הנוהל בעניין. פנימי

להיעזר בו לפני שהחליטו לבקש מלווה.ואת הדרישות לבחינת הנוהל אינו כולל את שלבי אישור המלווה השפעתו על מצבה הכספי של הרשות המקומית ועל יכולת הפירעון שלה. כמו כן הוא אינו כולל את בדיקת כושר ההחזר של הרשות

נוהל בחינת היתרי אשראי לרשויות המקומיות מ-12 שנחתם על ידי29.5.11 מנהל המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים וסגן הממונה על התקציבים

במשרד האוצר.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 194

ומקורות המימון לפירעון המלווה, את השפעת עומס המלוות ופירעוןהחוב שיעור ואת לתושביה נותנת שהיא השירותים על המלוות

המצרפי שלה. אישר משרד הפנים למועצות המקומיות משהד,2010-2012בשנים

מג'ד אל-כרום וג'וליס מלוות לכיסוי גירעון אף על פי ששיעור החובשנת בסוף הגיע שלהן ל-2011המצרפי ו-243.7%, 336.9%

בהתאמה.143.6% משרד הפנים לא הסתייע בחוות דעת מקצועיות ובהמלצות המחוזות לנחיצות המלוות ולזכאות להם לפני שאישר אותם. נוצר מצב שבו הנהלת המחוז והדרג המקצועי במחוז לא שותפו בתהליך הבדיקה

והאישור של המלוות. להנחיה בניגוד הפנים, למשרד מדווחות אינן הרשויות המקומיות שהוציא, על מימוש ההיתר ועל לקיחת המלווה בתוך חודשיים מיום קבלתו. המשרד מצדו אינו מפקח על ביצוע ההנחיה, אינו עוקבהרשויות בודק אם השימוש שעושות ואינו ההיתרים, מימוש אחר

המקומיות בכספי המלוות הוא בהתאם לייעוד שנקבע בהיתרים.ן ו ז י א ה י ק נ מע ב ו ש י ח ל ע ת ו ו ל מ ה ס מ ו ע ת ע פ הש

ת ו י מ ו מק ה ת ו י ו ש : חישוב מרכיב השיפוי בגין פירעון המלוותלר שלהן ובשל כך13של כמה רשויות מקומיות הגדיל את מענק המודל

את סכום מענק האיזון שהוקצה להן )למשל בעיריות אופקים, ביתוערד(. מרכיב השיפוי בגין פירעון המלוות )ותשלומי פנסיה( שאן לגביהן שחושב המודל מענק את הפך אחרות מקומיות לרשויות משלילי לחיובי, ולכן הן היו זכאיות למענק איזון בשל השיפוי )למשל

עיריות בני ברק ובת ים(. ייעודו של מענק האיזון לרשויות המקומיות הוא להשלים פערים בין הוצאותיהן להכנסותיהן השוטפות כדי לאפשר את תפקודן התקין.השיפוי חישוב לצורך המלוות פירעון בסכום כלל הפנים משרד במענק האיזון גם מלוות שנלקחו לפיתוח שמטרתם מימון פרויקטים עתידיים ותשתיות ביישובים. ראוי שמשרד הפנים יבדוק מחדש את

סוגיית השיפוי בגין מלוות לפיתוח.ת ו ש ר ה ל ש ם י י פ ס כ ה ת ו ח ו ד ב ת ו ו ל מ ה ם ו ש י ר

ת מי ו ק מ המקומיותה הרשויות שקיבלו מלוות ההכנסה, בצד : כהכנסה לאיזון מלוות - בפועל קבלתם עם כהכנסות נרשמים המלוות ויתר המקומית הרשות של )השוטף( הרגיל בתקציב כהכנסות בתקציב הבלתי רגיל. עומס המלוות של הרשות אינו נכלל

במאזן הרשות ומוצג רק כנספח למאזן. בצד ההוצאה, פירעון המלוות של הרשות המקומית לסוגיהם נזקף כהוצאה בתקציב הרגיל - לרבות מלוות לכיסוי גירעון ומלוות לפיתוחלכן כהכנסות בתקציב הבלתי רגיל. מצב זה מציג שנרשמו קודם

משרד הפנים מחלק את מענק האיזון לרשויות המקומיות לפי נוסחה כללית13שקבעה ועדה ציבורית )ועדת גדיש( ואישרה הממשלה.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

195נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

המקומית הרשות של ההוצאות גדלות שבה סבירה בלתי תמונה בתקציבה הרגיל על חשבון התקציב הבלתי רגיל.

ומלוות לביוב בנספח למאזן מוצגת חלוקה למלוות למים, מלוות "אחרים", ולא ניתן ביטוי להרכב עומס המלוות של הרשות לפי כל

סוגי המלוות שנטלה.

ייעוד המלוות והשימוש בהם על ידי הרשויות המקומיות י ב י צ ק ת ן ו ז י א ל ת ו ו ל : משרד הפנים פעל לאישור המלוותמ

בנוהל המלוות למדיניות שקבע בניגוד לרשויות המקומיות לאיזון וללא הלימה בין סיווג הרשות המקומית לזכאותה. המשרד לא קבע אמות מידה ליישום מדיניותו בנוגע למלוות לאיזון, כמו סכום הגירעוןשחריגה מרביים מלוות ופירעון המלוות עומס ושיעורו, המצטבר

מהם לא תאפשר לקבל את המלווה. משרד הפנים אישר לרשויות מקומיות במצב של איתנות פיננסית - עיריית נהרייה והמועצות האזוריות גדרות ומרחבים - מלוות לאיזון

בניגוד למדיניות שקבע. משרד הפנים אישר לרשויות מקומיות שהיו במסגרת תכנית הבראהגירעון. לכיסוי נוסף על מלוות לאיזון או תכנית התייעלות מלוות אישור זה הוא בניגוד למדיניות המשרד שלפיה מלוות לאיזון יינתנו רק במקרים של אירועים חד-פעמיים או במקרים שהרשות המקומית זקוקה להלוואת גישור מובהקת. כך למשל עיריות אופקים, בני ברק

וחדרה קיבלו מלוות לאיזון נוסף על מלוות לכיסוי גירעון. 2010עיריית חדרה רשמה בדוחות הכספיים המבוקרים שלה לשנת

כ- לאיזון7.5הכנסה שוטפת בסכום של בגין מלווה מיליוני ש"ח הכנסה בסך2011, ובדוחות לשנת 2012שאושר לה רק בפברואר

זכאית5 ואינה לה אושר לאיזון שטרם מלווה בגין מיליוני ש"ח לקבלו. הרישום השגוי הציג את דוחותיה הכספיים של העירייה באופן

לא נאות. מיליוני ש"ח ובשנים14 מענק בסך 2006עיריית ערד קיבלה בשנת

אושרו לה מלוות לאיזון בסכום כולל של 2007-2012 מיליוני25 ש"ח, עקב כישלון משרד הפנים במימוש הסדר וביישום ההמלצות של ועדת חקירת גבולות, שלפיהן חלק מהכנסות הארנונה הכלליתיועברו אליה מהמועצה רותם מישור המשתלמת מאזור התעשייה

האזורית תמר. מלווה לאיזון בסך2011משרד הפנים אישר לעיריית בת ים בשנת

בבעלותה69 מקרקעין למכור אי-הצלחתה עקב ש"ח מיליוני פי על אף המקרקעין, למכירת שפרסמה מכרזים שני במסגרת שהמהלך תלוי במצב שוק המקרקעין ובתנודות בו. פירעון המלווה

הטיל נטל כספי כבד על העירייה.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 196

ן ו ע ר י ג י ו ס י כ ל ת ו ו ל : רשויות מקומיות שהיו בתכנית הבראהמ או התייעלות - טבריה, שדרות וג'סר אל-זרקא - קיבלו לאורך השנים מלוות לכיסוי גירעון באופן שוטף. מלוות אלה לא השיגו את ייעודם, מצבן הכספי של הרשויות האלה לא הוטב, ותכניות ההבראה לא

השיגו את מטרתן.בשנת קיבלה טבריה בסך 2009עיריית מלווה ש"ח6 מיליוני

תכנית לנפגעי כספי פיצוי תשלום - וחד-פעמית מוגדרת למטרה בנייה של מיזם. העירייה השתמשה בכספי המלווה בניגוד למטרהשל ותוך הטעיה סמכות ללא הפנים, משרד אותו אישר שלשמה

המשרד והבנק המלווה.ח ו ת י פ ל ת ו ו ל : משרד הפנים אישר לרשויות מקומיות מלוותמ

המלוות: בנוהל לאישורם בתנאים שקבע עמדו לפיתוח אף שלא מיליוני ש"ח שאושרו לעיריית רחובות כמלווה להקמת בניין15מתוך

משרדים חדש בן חמש קומות על קרקע בבעלותה, בסמוך למתחם מיליוני ש"ח הושקעו במיזם4.7העירייה הקיים )להלן - המיזם(, כ-

מיליוני ש"ח3.3שבנייתו הופסקה בשל אומדן שגוי של עלויות, כ- אמורה שהייתה עבודות למימון הכלכלית לחברה כמקדמה ניתנו

מיליוני ש"ח הועברה7לבצע במיזם, ויתרת המלווה בסכום של כ- לכיסוי גירעונה המצטבר של העירייה.

)כ- לפיתוח מלווה כספי במרבית השתמשה חדרה 13.4עיריית הופיעו15מיליוני ש"ח מתוך מיליוני ש"ח( למימון מיזמים שלא

ברשימה שצורפה להיתר.ת ו ו ל מ ר ו ז ח רשויות מקומיות21 מיחזרו 2009-2012: בשנים מי

798.9בלבד מלוות שנלקחו בריביות גבוהות בהיקף כולל של כ- הרשויות המקומיות שהיו בסוף שנת76מיליוני ש"ח. רק עשר מבין

בתהליכי הבראה או התייעלות פעלו באותן שנים למיחזור2011 מלוות שנטלו. רשויות מקומיות מיחזרו רק חלק מהמלוות הישנים שנטלו, ויכלו לחסוך עלויות נוספות ולהקטין עוד את פירעון המלוות שלהן אילו ביצעו מיחזור נוסף בהיקף ניכר. כך למשל עיריות הוד

השרון ונתניה והמועצות המקומיות אזור ומבשרת ציון.

סיכום והמלצות הממצאים שהועלו בדוח מצביעים על ליקויים בפעולות משרד הפניםוכן ובבקרה שלו על השימוש בכספיהם ובפיקוח לאישור המלוות ליקויים בשימוש של הרשויות המקומיות בכספי המלוות. אלו הנציחו את תלותן במלוות ויצרו מציאות שבה, לא זו בלבד שמצבן הכספי של רשויות מקומיות לא השתפר, אלא שנטל ההתחייבות העתידי שלהן גדל, ולמעשה הן "משכנו" את עתידן למען ההווה. לפיכך, עלפעולות סדרת לנקוט המקומיות והרשויות והאוצר הפנים משרדי

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

197נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

תקציבי, לאיזון במלוות ובעיקר המלוות, בכלי השימוש לצמצום במטרה לתקן את המצב שנוצר, כמפורט להלן:

כגוף הפנים, משרד על המלוות, של הגדול הכספי היקפם נוכח מידה ואמות נהלים האוצר משרד עם במשותף לקבוע מאסדר, מפורטים בנוגע להגשת בקשות למלוות, לאישור המלוות ולשימוש

בהם לפי ייעודם, תוך הקפדה על יישומם. על משרדי הפנים והאוצר ליישם במשותף את נוהל ההסמכה החדש

ולפעול לפיו.2012שאושר במרץ של התקין לתפקודן הפנים משרד מחוזות של חשיבותם נוכח היתר מתן שלפני מקום יש עליהן, ולפיקוח המקומיות הרשויות את ויקבל המחוזות על בממונים הפנים משרד יסתייע למלוות גם המלוות ואישור ההיתר נחיצות בדיקת לצורך התייחסותם

לעיריות.של המלוות עומס השפעת השלכות את לבחון הפנים משרד על האיזון המשולמים מענקי סכום על ופירעונם הרשויות המקומיות שינטרלו מידה אמות לקבוע מקום יש אם לבחון ובהתאם להן,

השפעה זו. הצגת המלוות שנטלה הרשות המקומית ורישומם כהכנסה בתקציבה הרגיל והבלתי רגיל מצד אחד, ואי-רישום המלוות לזמן ארוך כסעיף מאזני מצד שני, עלולים להציג באופן מטעה את מצבה הכספי של הרשות המקומית ולייפות אותו. על משרד הפנים לבחון את הרישוםהרשויות של הכספיים בדוחותיהן המלוות עומס של ההצגה ואת

המקומיות על מנת למנוע הצגה מטעה של הנתונים. על משרד הפנים לאשר לרשויות המקומיות מלוות לאיזון תקציבי באופן מושכל, להשתמש בכלי עזר זה מעט ככל האפשר, ולמנועלמחויבותן כתחליף תקציבי לאיזון מלוות המקומיות מהרשויות

לאיזון באמצעות התייעלות כספית.לרשויות גירעון לכיסוי מלוות מאישור להימנע הפנים משרד על המקומיות אם הן לא עמדו ביעדי תכניות ההבראה שחתמו עליהןתלותן במלוות מנציח את זה הכספי. מצב ולא שיפרו את מצבן ובמענקים להמשך תפקודן מבלי שיהיה להן תמריץ אמתי להתייעל.

על משרד הפנים להקפיד כי במועד הבקשה לאישור המלוות לפיתוח יצרפו הרשויות המקומיות תכנית פיתוח שנתית מפורטת של המיזמים המתוכננים ומקורות המימון המתוכננים שלהם. מן הראוי שהמשרד יוסיף בהיתר הנחיה המחייבת את הרשות המקומית לקבל את אישורו

המפורש לשינוי בייעוד כספי המלווה לפיתוח. נוכח השימוש הנרחב שעושות הרשויות המקומיות במלוות והיקפם הגבוה מאוד, עליהן לפעול תוך ניהול תקין ולעמוד ביעדי התקציב המאושר כדי להפחית את הצורך במלוות ואת נטל ההחזר שלהם,

ובכך לשפר את רווחת התושבים.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 198

♦

מבוא בדיני העיריות, המועצות המקומיות והאזוריות נקבע כי כל רשות מקומית תפעל לפי תקציב שנתי מאושר המחייב את הרשות. התקציב הוא המסגרת הכספית והכלכלית לפעילותה של הרשות המקומית וכלי לניהולה על פיהפעולות לכל המימון מקורות על היתר בין ומצביע ויעדים, מטרות והכנסות ועל סדרי עדיפויות. הרשות המקומית המתוכננות, על הוצאות לכיסוי הכנסה למקורות לדאוג ואמורה תקציבה, לניהול אחראית

הוצאותיה, על מתן שירותים לתושביה ועל ביצוע יתר תפקידיה.מתן ולאפשר להכנסותיה הרשות הוצאות בין הפער את לצמצם כדי שירותים לתושבים וביצוע עבודות פיתוח, מקצה משרד הפנים מדי שנה

. כמו כן הרשויות המקומיות14לחלק מהרשויות המקומיות מענקים שוטפיםללוות האוצר, שר גם מסוימים ובמקרים הפנים שר באישור רשאיות, יכולים הרשויות שמקבלות והאשראי ההלוואות אשראי. ולקבל כספים

)להלן -15להיות לטווח קצר )להלן - הלוואות לטווח קצר( או לטווח ארוךמלוות(.

הלוואות לטווח קצר מיועדות בדרך כלל לממן פעילות שוטפת של הרשות המקומית בתקציבה הרגיל. המלוות מיועדים לכמה מטרות: מלוות לאיזוןהמקומית הרשות של השוטף התקציב )להלן - מלוות לאיזון תקציבי(; מלוות לכיסוי הגירעון המצטבר של הרשותשל ולפיתוח להקמה מלוות גירעון(; לכיסוי מלוות - )להלן המקומית תשתיות ומיזמים )להלן - מלוות לפיתוח(; מלוות למיחזור הלוואות קיימות שנטלה הרשות המקומית )להלן - מלוות למיחזור( ומלוות אחרים למטרותלמדד הצמדה של אשראי בתנאי להילקח יכולים המלוות מיוחדות.

הפריים מריבית הנגזר ריבית בשיעור או קבוע ריבית שיעור 16בתוספת

במועד קבלתם.יסודות התקציב, התשמ"ה- )להלן -1985דיני הרשויות המקומיות, חוק

הוראות שמטרתן מכילים הפנים משרד והנחיות התקציב(, יסודות חוק נכסים ולשעבד אשראי ליטול המקומית הרשות סמכות את להגביל

פי סעיף ]נוסח חדש[201והכנסות תמורתו. על העיריות )א( לפקודת בפרק (,2011)דצמבר 2011קובץ דוחות ביקורת לשנת מבקר המדינה, 14

"מענק שר הפנים ומענקים מיוחדים לרשויות מקומיות".הפנים15 בנוהל אשראי שפרסם משרד הוגדר לזמן קצר" המונח "אשראי

לזמן2010בינואר "אשראי המונח משנה". הקצרה לתקופה כ"אשראי ארוך" הוגדר בנוהל כ"אשראי לתקופה שעולה על שנה".

(: ריבית שקובעים הבנקים כריבית בסיסית לחישובPrime Rate ריבית הפריים )16 בעסקאות עם לקוחותיהם. ריבית הפריים בפועל נקבעת כנגזרת של הריבית שקובע הבנק המרכזי, בנק ישראל, ומשמשת בסיס להשוואה בקביעת שיעורסיום הביקורת, פברואר כולו. במועד הריבית של הלוואות במגזר הפיננסי

בשיעור 2013 הייתה ישראל בנק ריבית הייתה1.75%, הפריים וריבית .3.25%בשיעור

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

199נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

)להלן - פקודת העיריות( "רשאית עיריה מכוח צו של השר ]שר הפנים[, אך לא באופן אחר, ובהתאם לתנאים שנקבעו בצו - ללוות כספים מכל אדם לכל מטרה שתאושר על ידי השר, ולמשכן למלווה ארנונות או הכנסה אחרת של העירייה להבטחת תשלום הקרן והריבית של אותה הלוואה".

)א( לפקודת המועצות המקומיות ]נוסח חדש[ )להלן - פקודת13בסעיף אלא לא תהא רשאית, כי מועצה מקומית נקבע המועצות המקומיות( באישורו של הממונה על המחוז, ללוות כסף מכל אדם למטרה שאישרשל אחרת הכנסה או ארנונות למלווה לשעבד או ולמשכן הממונה, סעיף פי על ההלוואה. של והריבית הקרן תשלום להבטחת המועצה

להיתרים45 נדרשות המקומיות הרשויות התקציב, יסודות לחוק ב)א( בחתימת משרד הפנים כדי לקבל מלוות ובמקרים מסוימים גם בחתימת

.17משרד האוצר )להלן - היתרים למלוות או היתרים(בשנים כי עולה הפנים משרד לרשויות2009-2012מנתוני אישר

מיליארד ש"ח. להלן6.65המקומיות היתרים למלוות בסכום כולל של כ- הרשויות המקומיות שקיבלו למלוות ההיתרים סוגי את תרשים המתאר

לפי חלקם היחסי )באחוזים(:2009-2012בשנים

המלוות לסוגיהם עשויים לפתור קשיים זמניים של הרשות המקומית, לאזן 19, להקטין את גירעונה המצטבר18אותה ולמנוע גירעון בתקציבה השוטף

על פי סעיף 17 )ג( לחוק יסודות התקציב: "היתר יכול שיהיה כללי, לסוג46 אשראי, לסוג של לווים, של רשויות מקומיות... או ללווה מסוים... בהיתר

ייקבע סכום האשראי המרבי וניתן להתנותו בתנאים". לחוק יסודות התקציב: "עודף הוצאות על44 "גירעון שוטף" מוגדר בסעיף 18

בדוח השנתי המבוקר האחרון של שהופיע כפי בתקציב השוטף, הכנסות הרשות המקומית".

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 200

המלוות פירעון אחרים. ולגורמים לספקים התחייבויותיה את 20ולכסות

נעשה מהתקציב השוטף של הרשויות המקומיות, ולכן נטילת מלוות באופןלהביא עלולים הכספית ביכולתן התחשבות ללא ופירעונם מבוקר לא להידרדרותן הכספית ולפגוע במתן השירותים לתושבים. לפיכך בכל נקודת זמן קיימת חשיבות רבה ליתרת המלוות שעל הרשות המקומית להחזירהמלוות( עומס או הרשות של המלוות עומס - )להלן הבאות בשנים

עומס המלוות שלה עומס המלוות21ולשיעור הפנים, נתוני משרד לפי . שנת בישראל בסוף כ-2011הכולל של הרשויות המקומיות עמד על

שנת 13,845 בסוף ש"ח; מיליוני על 2010 . להלן22 מיליוני ש"ח14,458 על כ-2009 מיליוני ש"ח, ובסוף 14,041כ-

בשנים המקומיות הרשויות של הכולל המלוות עומס המתאר תרשים )במיליוני ש"ח(:2008-2011

לחוק יסודות התקציב: "עודף התחייבויות44 "גירעון מצטבר" מוגדר בסעיף 19על נכסים כפי שמופיע בדוח השנתי המבוקר האחרון של הרשות המקומית".

פירעון מלוות: יתרת המלוות של הרשות המקומית שמועד פירעונם חל בתוך20 תקופה שאינה עולה על שנה, כמו שהופיעה בדוח השנתי המבוקר האחרון

של הרשות המקומית.שיעור עומס המלוות: היחס בין עומס המלוות של הרשות המקומית לשנה21

ובין הכנסותיה בתקציב השוטף של אותה שנה. סעיף (4ב)א()45מסוימת לחוק יסודות התקציב מציין מדד דומה של "יתרת האשראי שקיבלה הרשותהרשות של האחרון המבוקר השנתי בדוח שהופיעה כפי המקומית, המקומית הכנסות הרשות משיעור אחוזים חמישים על עולה המקומית... בתקציב השוטף המפורטות באותו דוח למעט הכנסות כאמור לכיסוי הגירעוןבמשרד מקומי לשלטון המינהל בחוזר המקומית". הרשות של המצטבר

- הקלות בחובת דיווח2011 בנושא "רשויות איתנות לשנת 2.1.12הפנים מ-למשרד הפנים" מצוין שיעור עומס המלוות מתוך תקציב הרשות המקומית.

-2009 מתוך דוחות נתונים כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנים 22 שפרסם משרד הפנים.2011

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

201נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

בישראל לסוף שיעור עומס המלוות הממוצע לכלל הרשויות המקומיות ל-2011 הגיע הרשויות29.2% התפלגות את מציג להלן התרשים .

המקומיות לפי שיעור עומס המלוות:

מדד שבעזרתו אפשר להעריך את איתנותה הפיננסית של הרשות המקומית ואת יכולתה לפרוע את המלוות שקיבלה ולעמוד בהחזר התחייבויות אחרות

ועומס המלוות של הרשות המקומית לשנה23הוא חיבור הגירעון המצטבר מסוימת )להלן - החוב המצרפי(, וחישוב היחס ביניהם ובין הכנסות הרשות המקומית לאותה שנה )להלן - שיעור החוב המצרפי(. מניתוח נתוני משרד

2011הפנים עולה כי החוב המצרפי של הרשויות המקומיות בישראל לסוף מיליוני ש"ח בקירוב, ושיעור החוב המצרפי הממוצע17,796עמד על כ-

ל- הגיע הרשויות43.3%שלהן התפלגות את מתאר להלן התרשים . המקומיות לפי שיעור החוב המצרפי שלהן:

הרשות23 של הרגיל בתקציב המצטבר הגירעון בחשבון הובא זה בדוח המקומית בלבד )לא כולל גירעון מצטבר בתב"רים(.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 202

בדק משרד מבקר המדינה2013 עד פברואר 2012בחודשים אוקטובר את נושא נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות על היבטיו השונים. הבדיקה כללה את בחינת פעולות משרדי הפנים והאוצר לאסדרת תחום המלוות לרשויות המקומיות ואת הפיקוח והבקרה שלהם על השימוש בכספי המלוות. משרד מבקר המדינה בדק את טיפול הרשויות המקומיותהמלוות ופירעון המלוות עומס השפעת ואת לסוגיהם המלוות בקבלת השוטף על מצבן הכספי ועל התנהלותן. הבדיקה נעשתה באגף לתקציב ופיתוח )להלן - אגף התקציבים( במינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים

עיריות בעשר האלה: המקומיות מקומית24וברשויות מועצות בשלוש ,25

. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף26ובשתי מועצות אזוריות התקציבים במשרד )להלן - אגף התקציבים באוצר( ובאגף החשב הכללי -

ובמחוזות משרד הפנים - צפון, חיפה ותל אביב-יפו.

אופקים, בית שאן, בני ברק, בת ים, הוד השרון, חדרה, טבריה, נתניה, ערד24 ורחובות. אלה ראשי העיריות שכיהנו במועד הביקורת: אופקים - מר צביקה גרינגולד, ראש הוועדה הממונה; בית שאן - מר ז'קי לוי; בני ברק - מר יעקב אשר; בת ים - מר שלמה לחיאני; הוד השרון - מר חי אדיב; חדרה - מר חיים אביטן; טבריה - מר זוהר עובד; נתניה - גב' מרים פיירברג איכר; ערד - גב'

טלי פלוסקוב; רחובות - מר רחמים מלול. אזור, בנימינה-גבעת עדה ומבשרת ציון. ראשי המועצות המקומיות שכיהנו 25

מר אריה פכטר; בנימינה-גבעת עדה - מר אוריבמועד הביקורת הם: אזור -דיסטניק; מבשרת ציון - מר אריה שמם.

הגלבוע והגליל התחתון. ראשי המועצות האזוריות שכיהנו במועד הביקורת:26הגלבוע - מר דני עטר; הגליל התחתון - מר מוטי דותן.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

203נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

אסדרת המלוות לרשויות המקומיות

הסמכת משרדי הפנים והאוצר למתן היתרים למלוותיסודות התקציב עוסק ב"הגבלות על לקיחת אשראי בידי ו' לחוק פרק

200527ב לחוק שתוקן בשנת 45רשויות מקומיות וגופים נתמכים". סעיף

לנטילת וקבע את התנאים סיווג את הרשויות המקומיות לשתי קבוצות מלוות על ידי כל אחת מהקבוצות כדלקמן: הרשויות המקומיות המקיימות

"לא יקבלו אשראי, במישרין או28אחד מהתנאים המפורטים בסעיף )א( בעקיפין, מתאגיד בנקאי או מאדם אחר שעיסוקו, כולו או מקצתו, במתן

)ב(" שבו נקבע: "מי ששר הפנים46אשראי ... אלא על פי היתר לפי סעיף לרשות אשראי לקבלת היתר לתת רשאי לכך, הסמיכו האוצר ושר

)ד( סעיף בתנאי העומדות המקומיות הרשויות חייבות29מקומית"; יהיו או רכישה, שיפוץ ל"תכנון, הקמה, מיועדים בהיתר רק למלוות שאינם הרחבה של תשתית מבנה ציבור ושטחים ציבוריים או רכישה והצטיידות של מערכות מיחשוב לצרכי גבייה, תיכנון, פיקוח ובקרה", למלוות לכיסוי גירעון

.30ולמלוות למטרות נוספות שיקבעו שרי האוצר והפניםהפנים משרד מנכ"ל אשראי31בחוזר באמצעות ל"מימון כללים נקבעו

ברשויות המקומיות" )להלן - חוזר המנכ"ל(. בדברי ההסבר לכללים צוין:חייבת מלווה, לקבל המעוניינת מקומית רשות החוק, הוראות פי "על

לאשרו במליאת מועצת הרשות ולקבל למלווה את אישור משרד הפנים. נמצא כי לגבי חלק ממקורות המימון הרשויות המקומיות עוקפות את "תהליך האישורים והן מקבלות אשראי/מלווה ללא האישור המתחייב

)ההדגשה אינה במקור(. חתמו שרי הפנים והאוצר דאז על "הודעה בדבר הסמכה1990בשנת .1

יסודות התקציב, התשמ"ה- - ההסמכה הישנה(.1985לפי חוק " )להלן כתב הממונה על התקציבים במשרד האוצר דאז )להלן -2009בנובמבר

הממונה על התקציבים באוצר( למנכ"ל משרד הפנים דאז בעניין "נוהלרשימת כי וציין מקומיות", לרשויות אשראי היתרי הרשויות22אישור

המקומיות שנקבעה בהסמכה הישנה, שלגביהן נדרשת גם חתימתו של אגף , וכיום מצבן של1990התקציבים באוצר, שיקפה את תמונת המצב בשנת

רשויות אלו שונה בתכלית. הממונה על התקציבים באוצר המליץ במכתבו שאנשי המקצוע בשני המשרדים יסדירו את המבחנים לאישור היתרי אשראי

.11.4.05( מ-2 תיקון התשס"ה )מס' 27שיעור גירעון שוטף הגבוה מ-28 ,12.5%, שיעור גירעון מצטבר הגבוה מ-5%

, פירעון50%תכנית הבראה בתוקף לרשויות המקומיות, עומס מלוות גבוה מ- ותנאים נוספים שיקבעו שרי האוצר והפנים באישור ועדת8%מלוות גבוה מ-

הכספים של הכנסת.יותר מהתנאים המפורטים29 רשויות מקומיות שלא מתקיים לגביהן אחד או

( בסעיף קטן )א(, וכן רשויות מקומיות שמתקיים בהן6( עד )1בפסקאות )האמור בסעיף קטן )ג(.

יהיו חייבות בהיתרים30 זה כך למשל רשויות מקומיות העונות לתנאי סעיף למלוות לאיזון.

. 4.9.05 מ-7/2005 חוזר מנכ"ל מס' 31

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 204

הם יאושרו בהתאם לנוהל מסודר ומוסכם ובמידת2010כך שהחל משנת המשרדים נציגי החלו המכתב בעקבות השרים. הסמכת תתוקן הצורך להגדיר נוהל חדש ואמות מידה עדכניות לבחינת היתרי אשראי )להלן -

נוהל הסמכה חדש(.כתב אגף התקציבים באוצר לאגף התקציבים במשרד2010בפברואר

הפנים כי מאחר שטרם מוצו הדיונים בין משרד הפנים ובין משרד האוצריתקיים הסדר זמני1.4.10לגיבוש נוהל הסמכה חדש מוסכם, עד תאריך

שבמסגרתו יפעלו המשרדים בהתאם לקריטריונים שלהלן )להלן - ההסדר של הרשויות המקומיות העומדות ביעדים של2010הזמני(: היתרים לשנת

לבחינה יועברו שנקבעה מתקרה הנמוכים מצרפי וחוב מצטבר גירעון יוכיחו32ולאישור של שר האוצר ייבחנו רק אם ; היתרים למיחזור מלוות

הרשויות המקומיות כי המיחזור כדאי מהבחינה הכלכלית; בקשות לכיסויתכנית של הדרך באבני שעמדו ברשויות רק ייבחנו מצטבר גירעון

או ההתייעלות33ההבראה ; היתרי אשראי לאיזון תקציבי לא ייבחנו כלל34 לצורך אישורם, והדיון ביתר הבקשות של הרשויות המקומיות "ידחה עד להסדרת הנוהל המוסכם". עוד נקבע במכתב כי ההסדר הזמני "יתקיים עד

וממועד זה יבחנו היתרי האשראי רק על בסיס הנוהל1.4.10לתאריך ה- והקריטריונים החדשים".

הבדיקה העלתה כי לא הושגה הסכמה בין משרד הפנים למשרד האוצר)אפריל שנקבע במועד חדש הסמכה נוהל הפנים2010על ומשרד ,)

הישנה בהסמכה פי המתווה שנקבע על מלוות לאישור לפעול המשיך בניגוד לקריטריונים שקבע משרד1990ששיקף את תמונת המצב בשנת

אישר משרד הפנים2010-2011האוצר בהסדר הזמני. נמצא כי בשנים מיליוני ש"ח. רק177בהתאם להסמכה הישנה מלוות לאיזון בהיקף של כ-

אישרו משרדי הפנים והאוצר נוהל הסמכה חדש )להלן(.2012במרץ )להלן -2013משרד הפנים מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו ממאי

תשובת משרד הפנים( כי הוא "לא עיכב את גיבוש נוהל העבודה החדש וכל עיכוב שנוצר נבע כתוצאה מחילוקי הדעות שנתגלו בין המשרדים. היות ועדשינוי נותר ללא נוהל העבודה החדש תוקפו של הנוהל הקודם לגיבוש

המשיך משרד הפנים לפעול לפיו".

על פי ההסדר הזמני היתרים למלוות יועברו גם לבחינה ולאישור של שר32 האוצר בין היתר במקרים האלה: בקשות להיתרים לפיתוח ייבחנו רק לגבירשויות מקומיות שלאחר לקיחת המלווה יעמוד גירעונן המצטבר על פחות מ-

, ולרשויות נטולות מענק ייבחנו בקשות רק לגבי רשויות שסך החוב17.5% מסך ההכנסות שלהן ושיעור גירעונן80%המצרפי שלהן יעמוד על פחות מ-

. 20%המצטבר יעמוד על פחות מ- (,2009)מרץ 2008דוח על הביקורת בשלטון המקומי מבקר המדינה, 33

בפרק "תכניות ההבראה ברשויות המקומיות - תכנון ויישום". תכנית התייעלות, להבדיל מתכנית הבראה, אינה כוללת מתן מענקים אלא34

רק אישור למלוות תוך עמידה באבני הדרך של התכנית.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

205נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

משרד מבקר המדינה סבור כי היה הכרח לגבש נוהל הסמכה שנה. העיכוב בגיבוש הנוהל הנציח מצב20חדש לאחר יותר מ-

שהשתנה זה מכבר, והתעלם מצרכים חיוניים שנוצרו הן במשקשאישור צריך היה המקומיות. הרשויות במצב והן הישראלי

מיליוני ש"ח שניתנו בשנים177המלוות לאיזון בהיקף של כ- משרדי2010-2011 דעת ועל העכשווי לזמן בהתאם ייבחן

האוצר והפנים במשותף, ולשם כך היה עליהם להגיע במהירותלהסכמות מתאימות.

הסכימו משרדי הפנים והאוצר על נוהל2011הועלה כי רק במאי .2 , ותוקפו2012, שר הפנים ושר האוצר אישרו אותו במרץ 35הסמכה חדש

. בנוהל ההסמכה החדש נקבע כי שרי הפנים2013נקבע עד סוף שנת והאוצר מסמיכים את המנהל הכללי של משרד הפנים או את הממונה על המחוז לתת היתר למלוות למעט במקרים שבהם הרשות המקומית, על פי מצבה הכספי והתנהלותה, לא הייתה אמורה לקבל אישור למלווה ולכךמלווה כל לקבלתו: באוצר על התקציבים גם חתימת הממונה נדרשת לאיזון; מלווה לכיסוי גירעון לרשות מקומית שאינה במסגרת תכנית הבראהשגירעונה מקומית לרשות לפיתוח ומלווה תקפה; התייעלות תכנית או השוטף בתקציב השנתי בכל אחת משתי שנות התקציב שקדמו למועד

.2%36הגשת הבקשה להיתר היה גבוה מ- הבדיקה העלתה כי נוהל ההסמכה החדש לא עוגן בחוזר מנכ"ל משרד

הפנים, לא הועבר למחוזות משרד הפנים ולא הופץ לרשויות המקומיות.

כי עליו לעגן את משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים הנוהל את להעביר מנכ"ל, בחוזר החדש ההסמכה נוהל את להאחיד ובכך המקומיות לרשויות להפיצו למחוזותיו,

פעולות הגורמים המעורבים באישור המלוות ובנטילתם.

ויפעל משרד הפנים מסר בתשובתו כי הוא מקבל את הערות הביקורת לפרסום הנוהל.

באוקטובר .3 כי העלתה הפנים2012הבדיקה משרד מנכ"ל חתם מיליוני ש"ח. נמצא כי12לעיריית בני ברק על היתר למלווה לאיזון בסך

הממונה על התקציבים באוצר לא חתם על ההיתר אף על פי שחתימת משרד האוצר היא תנאי לאישור המלווה לפי נוהל ההסמכה החדש. עוד

את המלווה2012העלתה הבדיקה כי עיריית בני ברק נטלה באוקטובר מיליוני ש"ח אף על פי שלא אושר על ידי משרד האוצר, והחלה12בסך

לפרוע אותו בדצמבר באותה שנה. מבדיקת רישומי משרד הפנים עולה כי

נוהל בחינת היתרי אשראי לרשויות המקומיות מ-35 שנחתם על ידי29.5.11 מנהל המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים וסגן הממונה על התקציבים

במשרד האוצר. נוהל ההסמכה מציין מקרה נוסף הנוגע לאישור הלוואות לטווח קצר ומחייב36

גם את אישור הממונה על התקציבים. כאמור הדוח הנוכחי עוסק בעומסהמלוות )הלוואות לטווח ארוך( של הרשויות המקומיות.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 206

המלווה האמור לא מופיע ברשימת ההיתרים למלוות שאושרו וניתנו בשנהזו.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על שאישר לעירייתבנוהל שנקבעו לתנאים בניגוד לאיזון המלווה את ברק בני ההסמכה, ללא אישור משרד האוצר, והנפיק לה היתר בהתאם.

על משרד הפנים למנוע מקרים דומים בעתיד.

בתשובתו ציין משרד הפנים כי הוא יודע שכל עוד אין על ההיתר את שתיהחתימות הנדרשות - של משרדי הפנים והאוצר - "ההיתר אינו בתוקף".

כי2013באי כוחה של עיריית בני ברק ענו למשרד מבקר המדינה ביוני אוקטובר ההיתר, קבלת לנוהל2012במועד מודעת הייתה לא היא ,

חתימת את והן הפנים משרד חתימת את הן ההסמכה החדש המחייב משרד האוצר. העירייה הוסיפה כי גם אם היה עליה לקבל את ההיתר בחתימת מנכ"ל משרד הפנים והממונה על התקציבים באוצר יחד, "הרי שלכל היותר מדובר היה בטעות בתום לב ובהיסח הדעת שהעירייה לאלכך שחסרה ליבה הייתה שמה "אילו העירייה: ציינה עוד כך". פעלה

חתימת הממונה על התקציבים הייתה ממתינה לה".

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הפנים והאוצר להקפידמיטבי פעולה שיתוף תוך החדש, ההסמכה נוהל תנאי על ביניהם, במתן היתרים למלוות. בחינת בקשות להיתר למלוותהרשויות פעולות על חיוני ובקרה פיקוח כלי הם ואישורן

המקומיות ועל מצבן הכספי.

מעורבות משרד הפנים באישור המלוות החוק מקנה למשרד הפנים סמכות להתערב בניהולן ובביצוען של פעולותלפעולות הנוגעים בעניינים מאסדר גוף ולשמש המקומיות הרשויות

. מינהל השלטון המקומי הוא הגורם המקצועי במשרד37מסוימות שלהן הפנים המופקד על פעולתו של השלטון המקומי בארץ, והוא אחראי לאגף התקציבים המטפל בין היתר בבקשות למלוות שמגישות הרשויות המקומיות

ובבדיקת זכאותן למלוות על פי כללים ואמות מידה.

מבקר המדינה, 37 (, בפרק2006)דוחות על הביקורת השלטון המקומי .37-83"יחסי גומלין בין הרשויות המקומיות ובין משרד הפנים", עמ'

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

207נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

נוהל לאישור המלוות )אשראי( תפקידם של הנהלים בארגון הוא לגבש מדיניות אחידה לטיפול בנושא.1

מסוים, לשמור על הסדר בתהליכי עבודה מקובלים, ולייעל את התהליכים כדי שיושגו מטרות הארגון בקלות. כאשר לארגון סמכויות אסדרה, פיקוח ובקרה, הנהלים אמורים להבטיח שוויון ואחידות, להבנות את שיקול הדעת,

הכין2010לקבוע אמות מידה ולמנוע שיקולים זרים ושרירות. רק בינואר אחידה מדיניות "לגבש שמטרתו פנימי מלוות נוהל התקציבים אגף להקצאת אשראי )הלוואות לזמן ארוך ולזמן קצר( לרשויות המקומיות על

. לא נמצאו אסמכתאות לנוהל מלוות לפני מועד זה.38ידי משרד הפנים"

פעלו במשך ומחוזותיו הפנים משרד כי עולה לעיל מהאמור המלוות אישור תהליך את שהסדיר נוהל ללא רבות שנים

לרשויות המקומיות. לדעת משרד מבקר המדינה, לצורך מימוש הסמכויות שהוענקולרשויות המלוות בנושא לטיפול הנוגע בכל הפנים למשרד המקומיות - בין היתר סוגיית הזכאות למלוות, הטיפול בנטילתם והפיקוח על השימוש בהם - היה ראוי שיוכן נוהל מלוות שישמש

.39את אגף התקציבים במשרד הפנים ואת מחוזותיו

עוד העלתה הבדיקה כי נוהל המלוות, ששימש כאמור מעין "נוהל פנימי" של אגף התקציבים, לא הופץ לרשויות המקומיות, והן לא יכלו להיעזר בו

כגורם מנחה לפני שהחליטו להעביר את הבקשות להיתרים למלווה. משרד הפנים מסר בתשובתו כי "הוא פועל ע"פ נוהל עבודה פנימי המסדיר

את הליך האישור של הלוואות לרשויות המקומיות".

לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום להפיץ לאלתר את נוהל המלוות לכל הרשויות המקומיות, כדי שבאמצעותו הן יבחנו את הצורך במלוות, יסדירו את נטילתם ויבקשו אישורים עבורם, תוךהפנים למשרד יאפשר הנוהל הפיננסית. איתנותן על שמירה ולמחוזותיו לתת פומבי למדיניותו ולפעול בשקיפות, והוא ישמש

כלי עזר וגורם מנחה לרשויות המקומיות.

ומתנה את.2 הייעוד של כל מלווה, בין היתר את נוהל המלוות כולל אישור המלוות לסוגיהם בשיעור הגירעון המצטבר של הרשות המקומית, בעומס המלוות, בפירעון המלוות ובחתירה לאיזון תקציבי )להלן - התנאיםשבהם במקרים מתייחס, ואינו כללי הנוהל כי עלה המלווה(. לקבלת מתקיימים התנאים לקבלת המלווה, לשלבי אישור המלווה; להשפעתו עללוח לפי הפירעון שלה יכולת ועל מצבה הכספי של הרשות המקומית

.21.1.10 נוהל אשראי שפרסם אגף התקציבים במינהל לשלטון מקומי ב-38לשישה39 בישראל המקומי השלטון את לתחום החליטה ישראל ממשלת

מחוזות ואזור מינהלי אחד. בראש כל מחוז משמש ממונה על המחוז מטעם משרד הפנים, והוא מוציא לפועל, עם צוות עובדי המחוז, את מדיניות המשרדסמכויות המחוז על לממונה מחוז. באותו המקומיות הרשויות בתחומי

המוענקות לו על פי חוק.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 208

שנקבע בהסכם ההלוואה; לבחינת מקורות חלופיים למלווה;40הסילוקין לסך ההלוואה מסך תקציב הרשות המקומית; לבדיקת כושר ההחזר שלה ומקורות המימון לפירעון המלווה עד תום תקופת הפירעון, וכן להשפעתנותנת השירותים שהרשות המקומית על ופירעון המלוות עומס המלוות

לתושביה.

לקבוע הפנים משרד על היה המדינה, מבקר משרד לדעת ומפורטים ברורים מידה ואמות כללים שלו המלוות בנוהל לבחינת נחיצות כל מלווה שביקשה הרשות המקומית, להגשת הבקשה למלווה ולתהליך אישורו. בין היתר על הנוהל לכלול נתונים על השפעת פירעון המלווה על מצבה הכספי של הרשותמקורות בחינת ועל לפירעונו המימון מקורות על המקומית,

חלופיים.

היא מקומית רשות של להלוואה "בקשה בתשובתו: ציין הפנים משרד לגבש ההחלטה ניתן פיו ורק על לגופו אותו לבחון מקרה פרטני שיש הסופית באשר לאישור או אי אישור ההלוואה המבוקשת. לכן במקרה זה

נוהל אישור מפורט אינו מתאים ולא יאפשר למשרד לפעול כראוי".

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי יש לקבוע כללים ואמות מידה ברורים ומפורטים לאישור מלוות לסוגיהם במסגרת נוהל המלוות. זאת כדי לאפשר למשרד הפנים ולמחוזותיו לבחון בקשות של רשויות מקומיות למלוות ולהמליץ על אישורם באופןענייני ויעיל, תוך שמירה על שוויון ואחידות ובהתאם לנחיצותם.

בנוהל המלוות נקבע: "מסגרת האשראי לטווח ארוך ]עומס המלוות[.3 ".41 מסך ההכנסה השנתית של הרשות70%ברשות מקומית לא תעלה על

לאשר האפשרות קיימת מקומי לשלטון "למינהל בנוהל: נקבע עוד בהתאם וזאת לעיל הכללים הקבועים עפ"י חריג שלא באופן הלוואות והתנהלות פיננסי חוסן שיוצר, התקציבי עומס הצפויה, ההחזר ליכולת

הכספית והכללית של הרשות המקומית".עומס המלוות שיעור את המלוות בנוהל כלל הפנים משרד כי הועלה באמות המידה לאישור המלווה, אך לא הביא בחשבון את שיעור החובאיתנותה על המצביע מהותי כנתון המקומית הרשות של המצרפי הפיננסית, על הכדאיות בלקיחת מלוות נוספים ועל יכולתה לעמוד בפירעון

מלוות2012המלוות. כך למשל המועצה המקומית משהד קיבלה בשנת מיליוני ש"ח לתקופת פירעון של עשר שנים בהצמדה14לכיסוי גירעון בסך

, אף על פי ששיעור החוב המצרפי שלה6.75%למדד בתוספת ריבית של מיליוני ש"ח; המועצה92.7 והסתכם ב-336.9% ל-2011הגיע בסוף שנת

מלוות לכיסוי גירעון2011-2012המקומית מג'ד אל-כרום קיבלה בשנים הנפרעת40 הלוואה של ההחזר שלבי את המציגה טבלה סילוקין: לוח

בתשלומים לשיעורין. את הטבלה מחשבים על פי הסכם ההלוואה, כך שבסיוםתקופת ההלוואה יוחזרו במלואם הקרן והריבית.

"לפני מענקים לכיסוי גירעון והנחות ארנונה, מחושב על פי הדוח השנתי41 האחרון".

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

209נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

מיליוני ש"ח לתקופת פירעון של עשר שנים, אף על פי ששיעור3בסך שנת בסוף הגיע שלה המצרפי ל-2011החוב והסתכם 243.7%

מיליוני ש"ח; המועצה המקומית ג'וליס קיבלה בכל אחת מהשנים118.1ב- מיליוני ש"ח1.5 מיליוני ש"ח, 2.5 מלוות לכיסוי גירעון בסך 2010-2012

ומיליון ש"ח בהתאמה, אף על פי ששיעור החוב המצרפי שלה הגיע בסוף מיליוני ש"ח.30.4 והסתכם ב-143.6% ל-2011שנת

נתון הוא לדעת משרד מבקר המדינה, שיעור החוב המצרפי מהותי המצביע על איתנותה הפיננסית של הרשות המקומית ועלשמשרד הראוי מן בפירעונם. ולעמוד מלוות לקחת יכולתה

הפנים יכלול נתון זה באמות המידה לאישור המלוות.

כלל "נבחנים לאשראי במסגרת בקשה כי הפנים משרד ציין בתשובתו הנתונים הכספיים של הרשות המקומית". עוד ציין המשרד: "רשויות אשרנכללות הדוח, שהציג הרשויות כדוגמת גבוה, מצטבר גירעון להן יש לכיסוי במסגרת תכנית של הבראה אשר בה מעמידים לרשות מענקים

גירעון והלוואות שמיועדים להקטנת הגירעון המצטבר". במאי המדינה מבקר למשרד בתשובתו מסר באוצר התקציבים אגף

: "אין זה נכון לבנות תכנית הבראה על מענקים בלבד לצורך כיסוי2013 הגירעון הנצבר, הן מהסיבות התקציביות )הלוואות אינן נספרות לגירעון בתקציב(, והן מכיון שהדבר יהווה תמריץ לרשויות להיכנס לגירעון ויסיר את

אחריות הרשות מגירעונה הנצבר".

משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר כי ראוי שמשרד הפנים יכלול את שיעור החוב המצרפי באמות המידה לאישור המלוות, לרבותלרשויות הבראה תכנית במסגרת גירעון לכיסוי מלוות אישור בעלות שיעור חוב מצרפי גבוה מאוד. זאת בשל מצבן הכספיבספק יכולת ההחזר שלהן המוטלת אלו, רשויות של הרעוע

וההכבדה הנוספת על עומס המלוות, הגבוה ממילא.

תפקיד מרכזי בנוגע לרשויות המקומיות, והם42למחוזות משרד הפנים.4 מעורבים בפעילותן הכספית השוטפת ובבקרה עליה. בראש כל מחוז מכהן

. 43ממונה על המחוז מטעם המשרד, ומתחתיו מכהנים כמה ממוני רשויותאזוריות( )מועצות המקומיות המועצות וצו המקומיות המועצות פקודת קובעים כי מועצה מקומית ומועצה אזורית המבקשות ללוות כסף זקוקות לאישורו של הממונה על המחוז וכי סמכות דומה לא הוקנתה לממונה עלכי בנוהל ההסמכה החדש הסמיכו שרי המחוז בפקודת העיריות. נמצא

פי פקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-42 על , החליטה ממשלת1948 ואזור מינהלי ישראל לתחום את השלטון המקומי בישראל לשישה מחוזות אחד: מחוז ירושלים, מחוז צפון, מחוז חיפה, מחוז המרכז, מחוז תל אביב

ומחוז הדרום ואזור מינהלי יהודה ושומרון. כל ממונה רשויות משמש כרפרנט מטעם המחוז לגבי כמה רשויות מקומיות43

שבתחומי המחוז ונמצא בקשר שוטף עם הרשויות שבטיפולו.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 210

האוצר והפנים את מנכ"ל משרד הפנים או את הממונה על המחוז להתירמלוות לרשות המקומית.

הבדיקה העלתה כי אגף התקציבים במשרד הפנים אישר למועצות)א(מקצועית דעת חוות ללא למלוות היתרים אזוריות ומועצות מקומיות מהמחוזות, או מהממונים על התקציבים במחוזות, ללא המלצתם לנחיצות

אישר משרד הפנים2010המלווה וללא המלצה לאישורו. כך למשל ביוני בסך תקציבי לאיזון למלווה היתר יעקב זכרון המקומית 2.4למועצה

במאי כי עלה ש"ח. למנהל2010מיליוני ישירות המועצה ראש פנה המינהל לשלטון מקומי בבקשה לאישור המלווה, ובאותו מועד השיב מנהללא נמצאו לאיזון תקציבי. כי הוא מאשר את הבקשה למלווה המינהל אסמכתאות לשיתוף מחוז חיפה בבדיקת נחיצות המלווה והשפעת לקיחתו

ביוני המלווה; למתן להמלצתו ולא המקומית הרשות אישר2012על 4.3משרד הפנים למועצה האזורית גלבוע היתר למלווה לכיסוי גירעון בסך

מיליוני ש"ח כ"מקדמה ע"ח תכנית הבראה". עלה כי המלווה אושר בדיון ממאי באותה שנה שבו השתתפו בין היתר מנכ"ל המשרד, מנהלת אגףנמצאו לא האזורית. המועצה ונציגי הצפון מחוז נציגי התקציבים, המלווה נחיצות בבדיקת המשרד של הצפון מחוז לשיתוף אסמכתאות

והשפעת לקיחתו על הרשות המקומית ולא להמלצתו למתן המלווה.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי במקרים האמוריםהמחוזות של המקצועית הדעת בחוות להסתייע עליו היה

ובהמלצתם לאישור המלווה.

נמצא כי משרד הפנים אישר גם לכמה עיריות היתרים למלוות ללא)ב(בדצמבר אישורם: בתהליך המחוזות הפנים2011שיתוף משרד אישר

מיליוני ש"ח. בהיתר3לעיריית נהרייה היתר למלווה לאיזון תקציבי בסך צוין כי הוא ניתן בהתאם לסיכום דיון עם מנכ"ל משרד הפנים מנובמבר

3. בסיכום הדיון צוין כי המנכ"ל מאשר את ההלוואה לאיזון בסך 2011 ". לא2012מיליוני ש"ח, וכי "על הרשות להגיש מתווה לאיזון תקציב בשנת

נמצאו אסמכתאות לשיתוף המחוז בבדיקת נחיצות המלווה ובהמלצה אם אישר משרד הפנים לעיריית מעלות מלווה לכיסוי2011לאשרו; בדצמבר

מיליוני ש"ח. בהיתר צוין: "ההלוואה מיועדת כמקדמה ע"ח1.6גירעון בסך בהתאם לבקשת המנכ"ל". לא נמצאו2011-2013תכנית הבראה לשנים

אסמכתאות לשיתוף המחוז בבדיקת נחיצות המלווה ובהמלצה אם לאשרו.בהשתתפות2010עוד עלה כי בדיון בלשכת מנכ"ל משרד הפנים ביולי

מנכ"ל המשרד, הממונה על מחוז תל אביב ונציגי עיריית בני ברק אושר מיליוני ש"ח עד סוף22לעירייה מתווה של מלוות לאיזון בסכום כולל של

נחיצות2012שנת בבדיקת למעורבות המחוז נמצאו אסמכתאות לא . המלווה והשפעת לקיחתו על העירייה, ולא להמלצת המחוז למתן המלווה.

התקיים דיון נוסף בלשכת המנכ"ל בהשתתפות נציגי עיריית2011בדצמבר מיליוני6 ב-2012בני ברק, ובו אושר לה להגדיל את המלווה לאיזון לשנת

בהיקף2013-2014ש"ח נוספים וכן מלוות לאיזון תקציבי נוספים לשנים ו-10של מיליוני ש"ח מיליוני ש"ח בהתאמה. בסיכום הדיון נכתב בין8

היתר: "לאחר שהעירייה הציגה את תכניותיה ומשרד הפנים התרשם כי הינן בעלות השפעה חיובית ארוכת טווח... הוחלט לקבל את בקשת הרשות".

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

211נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

לא נמצאו אסמכתאות לשיתוף המחוז בבדיקת נחיצות המלווה והשפעתלהגדלת המלווה, למתן להמלצתו או המקומית, הרשות על לקיחתו

לשנת התקציבי האיזון נוספות2012הלוואת להלוואות אישור ולמתן .2013-2014בשנים

כי מתווה ההלוואות לשלוש44הממונה על מחוז תל אביב מסרה בתשובתה שנים לעיריית בני ברק אושר עקרונית בדיון אצל מנכ"ל המשרד, אך עםזאת "בכל שנה נבחנה בקשת עיריית בני ברק לאשראי לפני מתן ההיתר".

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותם של מחוזות משרד הפנים לתפקודן התקין של הרשויות המקומיות ולפיקוח עליהן,הפנים משרד יסתייע למלוות היתר מתן שלפני מקום יש ואישור ההיתר נחיצות בדיקת לצורך המחוזות על בממונים

המלוות גם לעיריות.

הבדיקה העלתה כי לא נקבעה חלוקת סמכויות בין אגף התקציבים)ג(ובין מחוזותיו, במקרים שבהם הממונה על המחוז רשאי במשרד הפנים

לאשר מלווה לרשות המקומית ללא צורך בחתימת מנכ"ל המשרד.

מחוזות משרד כי המעורבות של סבור מבקר המדינה משרד המקומיות הרשויות של השוטפת הכספית בפעילותן הפנים ובבקרה עליה, לרבות העיריות, יכולה לתרום לתהליך הבדיקהיחלק הפנים שמשרד הראוי מן ולאישורם. למלוות לזכאות סמכויות בין אגף התקציבים ובין מחוזות המשרד, ויקבע נהליםולתהליך ואמות מידה בכל הנוגע לבקשות למלוות, לבדיקתן אישורן. כללים אלו יסייעו בקבלת החלטות המתבססות על מידע מהימן, בייעול שלבי העבודה ובאיתור חסמים באישור המלוות,

ואף יתרמו לשקיפות התהליך.

הפנים משתתפים משרד מחוזות "ככלל, בתשובתו: מסר הפנים משרד בהליך אישור המלוות לרשויות מקומיות וכן בדיונים שנערכים עם הרשויות ובהן עולות בקשות למלוות". עוד מסר המשרד כי על פי נוהל העבודה שנקבע עם מנכ"ל המשרד "על אף האמור בהסמכה" מלוות מאושרים

"אך ורק על ידי מנכ"ל המשרד". הממונה על מחוז המרכז ציינה בתשובתה כי המחוז רואה חשיבות בשיתופו בעת מתן מלוות לרשויות המקומיות "על רקע יכולתו לפקח מקרוב יותר"; הממונה על מחוז הצפון ציין בתשובתו: "המחוז בדרך כלל אינו מעורב" בהליך אישור המלוות והוא מאשר תקציבים רגילים ובלתי רגילים "בכפוףכי המחוז עוד מסר הממונה על מחוז הצפון לאישור מנכ"ל המשרד". למעורבות יש מקום "אכן כי והוא סבור הביקורת מאמץ את המלצות בכפוף כמובן להקצאת - והענקת סמכויות לממונה המחוז יותר רחבה

משאבים נוספים למחוז".

תשובות הממונים על מחוזות תל אביב, מרכז, דרום, חיפה ומחוז צפון נכללו44ונמסרו למשרד מבקר המדינה כחלק מתשובת משרד הפנים.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 212

והדרג המחוז הנהלת שבו מצב המדינה מבקר משרד לדעת המקצועי במחוז אינם שותפים לתהליך אישור הבקשה למלווה אינו רצוי, וזאת נוכח ההיכרות הקרובה של המחוז עם הרשויות שבתחומו. יש מקום שבשלב מקדמי יבחנו המחוזות כל בקשה למלווה כדי לגבש חוות דעת בנוגע לנחיצותו, לכושר ההחזר של הרשות המקומית ולהשפעת פירעונו על השירותים שהיא נותנת, וימליצו לאגף התקציבים ולהנהלת המשרד אם לאשר היתר על

פי נוהל ההסמכה החדש.

פיקוח על מימוש המלוות ומעקב אחריוואת סוג המלווה למלווה שאישר את בהיתר לפרט נוהג משרד הפנים ולבקשת ההיתר לתנאי בהתאם שאושר שהמלווה להבטיח כדי ייעודו. אחר לעקוב הפנים משרד על לה, שיועד למטרה ישמש אכן הרשות השימוש שעושה הרשות המקומית במלווה ולפקח עליו. הבסיס לבקרה יעילה הוא דיווח שוטף ועדכני של הרשויות המקומיות למשרד הפנים על מימוש ההיתר ונטילת המלווה, על השימוש במלווה בהתאם לייעוד שנקבעשל החשבונות הנהלת במערך מתאימים בסעיפים רישומו ועל בהיתר

הרשות. משרד הפנים מנהל קובץ ממוחשב של היתרי המלוות שהנפיק לרשויות המקומיות )להלן - קובץ המלוות(. בקובץ מפורטים בין היתר סכום המלווה

שאושר, ייעודו, מועד אישורו, תקופת הפירעון ושיעור הריבית. בהיתרים למלוות שמוציא משרד הפנים לרשויות המקומיות מודגש כי.1

על הרשות המקומית "לדווח בכתב על היקף המימוש, באם ההלוואה לא מומשה או מומשה חלקית, בתוך חודשיים מיום קבלת ההיתר. אי דיווח

כמבוקש לא יאפשר קבלת היתר חלופי". הבדיקה העלתה כי הרשויות המקומיות אינן מדווחות למשרד הפנים בפרק הזמן שנקבע על מימוש ההיתר ועל לקיחת המלווה, והמשרד אינו מפקחההיתרים. מימוש אחר עוקב אינו וממילא שהוציא, ההנחיה ביצוע על נמצא כי אף על פי שכמה רשויות לא מימשו את ההיתרים ולא לקחו את המלווה, ההיתרים עדיין רשומים בקובץ המלוות. כך למשל המשרד אישר

לעיריית אופקים היתר למלווה שמטרתו מיחזור הלוואות בסכום2009ביוני ש"ח. נמצא כי העירייה לא מימשה את ההיתר ולא לקחה6,303,290של

לעיריית ערד היתר למלווה2009את המלווה; משרד הפנים אישר במאי של בסכום מימשה את500,000לפיתוח לא העירייה כי נמצא ש"ח.

,2013ההיתר ולא לקחה את המלווה. במועד סיום הביקורת, פברואר נתוני ההיתרים האמורים רשומים בקובץ המלוות.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

213נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

על שלא וערד אופקים לעיריות העיר המדינה מבקר משרד ההיתרים על מיום קבלת חודשיים הפנים תוך למשרד דיווחו ועל שלא נטלו את המלווה שאושר אי-מימושם של ההיתרים

להן. על העיריות להקפיד לדווח כמו שנקבע בתנאי ההיתר.

כי בנספחים2013עיריית אופקים ענתה למשרד מבקר המדינה באפריל לדוחות הכספיים הרבעוניים שלה המוגשים למשרד הפנים נכללים נתונים

בידי משרד הפניםבדבר היקפי המלוות שנטלה. לפיכך סבורה העירייה כי " קיימים נתונים מעודכנים בזמן אמת בדבר כל מלווה המתקבל בקופתה של

" )ההדגשה במקור(.הרשות

משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אופקים כי דרישת משרדלנטילת ההיתר קבלת מיום חודשיים בתוך לו לדווח הפנים יעילים ובקרה פיקוח לצורכי נועדה מימושו, על המלווה באמצעות קובץ המלוות שהוא מנהל. בקובץ זה מפורטים, ביןתקופת אישורו, מועד ייעודו, שאושר, המלווה סכום היתר, הרבעוני הכספי בדיווח אין לפיכך הריבית. ושיעור הפירעון אמת ובזמן מספק מענה הפנים למשרד מגישה שהעירייה

לדרישה האמורה של המשרד, המופיעה בהיתר עצמו.

: "להבא הרשות2013עיריית ערד ענתה למשרד מבקר המדינה במאי באופן תמומש או ההלוואה תמומש ולא במידה הפנים למשרד תדווח

חלקי".

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי עליו להנחות את הרשויות המקומיות לגבי החובה לדווח לו על מימוש מלא אומיום חודשיים תוך שקיבלו ההיתרים לפי המלוות של חלקי נתונים עדכני ואמין, שיכיל את סכום המלוות קבלתם. מאגר שאושרו ומומשו על ידי הרשויות המקומיות ואת עומס המלוות שלהן, הוא בסיס למדיניות ולהתנהלות יעילות של משרד הפנים

מול הרשויות המקומיות.

משרד הפנים מסר בתשובתו: "עבור הנתונים הכספיים על היקפי המלוות והפירעונות של הרשויות המקומיות יש למשרד מערכת דיווחים נפרדת - מערכת הדוחות הכספיים - הכוללת נתונים מהדוחות הרבעוניים ומהדוחות

המבוקרים של הרשויות המקומיות".

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי בהתאם לקביעתומימוש על לו לדווח המקומיות הרשויות על לאכוף עליו די בנתונים ההיתרים למלוות שאישר בפרק הזמן שקבע. אין הכספיים בדוחות המוצגים המלוות היקפי על הכספיים התקופתיים והשנתיים של הרשויות המקומיות לצורך פיקוח על

מימוש ההיתרים ונטילת המלוות.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 214

אם השימוש שעושות.2 בודק אינו הפנים כי משרד הבדיקה העלתה הרשויות המקומיות בכספי המלוות הוא בהתאם לייעוד שנקבע בהיתרים.המלוות בכספי המקומיות הרשויות השתמשו ובקרה פיקוח בהיעדר שקיבלו לא לייעודם, ובמקרים מסוימים ההשקעה הכספית ירדה לטמיון

)ראו להלן בפרק "מלוות לכיסוי גירעון"(.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי שימוש במלוות לא בהתאם לייעודם פוגע בקידום ובמימוש המטרות שבגינן אושרו, ואינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על משרד הפניםלוודא כדי אותו ולבקר בכספי המלוות לעקוב אחר השימוש

שהכספים ישמשו לייעוד שנקבע בהיתרים.

שאושרו לסוגיהם המלוות של הניכרים הכספיים ההיקפים לרשויות המקומיות מחייבים את משרד הפנים, כגוף מאסדר, בניהול מובנה ומוסדר המבוסס בין היתר על נהלים ואמות מידההמלוות לאישור למלוות, בקשות להגשת שיתייחסו מפורטים ולשימוש בהם לפי ייעודם, תוך הקפדה ומעקב אחר מימושם. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לקבוע את סדרי עבודתו בנוגע לאסדרת תחום המלוות, לרבות תהליך אישורם ומעקב אחר ביצועם, ולאפשר למחוזות המשרד להיות פעילים

בתהליך אישורם.

מעורבות משרד האוצר במתן אשראי מתקציב המדינה)מלווה תקציבי(

מהבדיקה במשרד הפנים ומשרד האוצר עלה כי הבנקים לא הסכימו לתת- )להלן במיוחד קשה היה הכספי שמצבן המקומיות לרשויות אשראי

מאוגוסט פנימי במסמך אשראי(. מסורבות אגף2009רשויות ציין "נותרו רשויות ללא מקורות אשראי כלל בהיקף11התקציבים באוצר:

החליט משרד האוצר2011 מלש"ח". הועלה כי בדצמבר 184אשראי של לרשויות מסורבות אשראי כדי במימון המדינה להעניק מלוות תקציביים

הוחלט201145למנוע את קריסתן. בסיכום דיון במשרד האוצר בדצמבר יהיה כשיעור הריבית הכי גבוה בין היתר כי שיעור הריבית למלוות אלה

מ-45 דיון סיכום הכללי6.12.11 החשב באגף תפקידים בעלי בהשתתפות ובאגף התקציבים במשרד הפנים שכותרתו "שיעור ריבית בהלוואות תקציביות

לרשויות מקומיות בתכניות הבראה".

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

215נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

לרשויות בהבראה, בחצי שנה הקודמת לתאריך מתן46שנותן בנק דקסיהההלוואה הנבדקת, בתוספת מרווח של אחוז.

העניקה המדינה מלוות תקציביים לעשר רשויות2013הועלה כי עד ינואר . המלוות ניתנו לעשר47 מיליוני ש"ח68.1מסורבות אשראי בהיקף של כ-

לשנה.6.75%שנים בצמוד למדד המחירים לצרכן בתוספת ריבית של ועומס גירעון מצטבר, חוב מצרפי כי רשויות אלה הגיעו לשיעורי נמצא מלוות גבוהים מהממוצע במידה רבה. כך למשל שיעור הגירעון המצטבר

, שיעור עומס המלוות43.9% עמד על כ-2011של עיריית בית שאן לשנת כ- ושיעור החוב המצרפי לאותה שנה על כ-41.4%שלה על ,85.3%;

עמד2011שיעור הגירעון המצטבר של המועצה המקומית סאג'ור לשנת כ- כ-94.9%על על עומס המלוות שלה שיעור ושיעור החוב42.3%, ,

; שיעור הגירעון המצטבר של המועצה המקומית145.6%המצרפי על כ-עמד על כ-2011משהד לשנת , שיעור עומס המלוות על כ-290.2%

.336.9% ושיעור החוב המצרפי על כ-46.7%

לנוכח מצבן הכספי החמור של לדעת משרד מבקר המדינה, הפוגעים הנזילות קשיי ובייחוד אשראי מסורבות רשויות בתפקודן היומיומי ובמתן השירותים הבסיסיים לתושביהן, עולה הצורך שמשרדי הפנים והאוצר יבחנו בעבודת מטה את עלויות המימון של רשויות אלה, כדי למנוע הכבדה נוספת על עומסמתקציבן המלוות פירעון ועל ממילא הגבוה שלהן המלוות

השוטף.

השפעת עומס המלוות על חישוב מענקי האיזון לרשויותהמקומיות

המקומיות. לרשויות המיועדים מענקים סוגי כמה מקצה הפנים משרד להשלים האיזון שמטרתו מענק הוא לרשויות המועבר העיקרי המענק פערים בין הוצאות הרשות המקומית ובין הכנסותיה, ולאפשר לכל הרשויות להעניק לתושביהן שירותים בסיסיים, שאת חלקם הן מחויבות לספק על פי

הסתכם מענק האיזון שהוקצה לרשויות המקומיות בכ-2011חוק. בשנת מיליוני ש"ח.2,750 בכ-2012 מיליוני ש"ח ובשנת 2,725

בנק דקסיה ישראל )נודע בעבר בשם "אוצר השלטון המקומי"( נותן בעיקר46 שימש הבנק כ"צינור" של1953אשראי למגזר הציבורי. מאז הקמתו בשנת

ממשלת ישראל להעברת כספים לרשויות המקומיות, ובין היתר הוא מעניקלרשויות המקומיות. בשנים היה אחראי הבנק למתן2009-2012אשראי

מיליארדי ש"ח )כ-2.4מלוות לרשויות המקומיות בסכום של כ- מכלל36% המלוות שניתנו באותן שנים(. בנק דקסיה אינו גוף מבוקר כמשמעותו בחוק

.1958מבקר המדינה, התשי"ח- ; חצור19,176 הרשויות שקיבלו מלוות תקציביים )באלפי ש"ח(: בית שאן - 47

- - 5,720הגלילית - 10,100; שדרות ג'סר א-זרקא -3,590; סאג'ור ; ; ג'וליס -900; עספייא - 6,180; בסמת טבעון - 14,000; משהד - 6,400.1,000 ודאליית אל-כרמל - 1,000

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 216

משרד הפנים מחלק את מענק האיזון לרשויות המקומיות על פי נוסחה ואישרה הממשלה )להלן -48כללית שקבעה הוועדה הציבורית ועדת גדיש

. לפי49מענק מודל(, ועל פי מענק האיזון שקיבלו הרשויות בשנה הקודמתובין ההוצאה בין ההפרש הוא המקומית לרשות מודל מענק הנוסחה כפול מספר תושביה לנפש של הרשות המקומית הנורמטיבית ההכנסה

בתוספת שיפוי בגין הוצאותיה לתשלומי פנסיה ולפירעון מלוות. התבקשה מליאת המועצה המקומית כפר יונה2012הועלה כי בדצמבר

עולה כי50 מיליוני ש"ח. מפרוטוקול הישיבה10לאשר מלווה לפיתוח בסך בין היתר: וציין נחיצות המלווה, רואה החשבון של המועצה הסביר את "ככל שעומס המלוות גדול יותר כך יגדל מענק האיזון שנקבל בעוד שנה

ולכן חשוב לקחת הלוואה זו ולהמשיך לשפר את התשתיות ביישוב". המועצה המקומית כפר יונה ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי

כי כיוון שעומס המלוות שלה לשנת 2013 היה נמוך והסתכם בכ-2012 בלבד, החליטה ליטול מלוות לפיתוח היישוב "כאשר חלק מפירעון22%

הלוואות אלו מוחזר דרך מענק האיזון", ובלי חשש שהמלווה יפגע באיזוןהתקציב הרגיל וברווחת התושבים.

פירעון המלוות של הרשות המקומית הוא מרכיב המשפיע על סכום מענק המודל שלה ומגדיל את סכום מענק האיזון שיוקצה

לה באותה שנה.

הבדיקה העלתה כי פירעון המלוות של כמה רשויות מקומיות הגדיל.1 את מענק המודל שלהן ובכך את סכום מענק האיזון שהוקצה להן. כךבית שאן עיריית האיזון של לחישוב מענק פירעון המלוות למשל סכום

12.5 מיליוני ש"ח, והוא הגדיל את מענק המודל מ-6.22 היה 2012בשנת ל- לחישוב מענק18.72מיליוני ש"ח מיליון ש"ח; סכום פירעון המלוות

מיליוני ש"ח, והוא הגדיל את4.25האיזון של עיריית ערד לאותה שנה היה מיליוני ש"ח ל-18.45מענק המודל מ- מיליוני ש"ח; סכום פירעון22.7

4.84 היה 2011המלוות לחישוב מענק האיזון של עיריית אופקים לשנת 26.04 מיליוני ש"ח ל-21.2מיליוני ש"ח, והוא הגדיל את מענק המודל מ-

מיליוני ש"ח בשנה זו. עוד העלתה הבדיקה כי מרכיב השיפוי בגין פירעון מלוות )ותשלומי פנסיה(לגביהן שחושב המודל מענק את הפך המקומיות מהרשויות לאחדות חישוב מענק כך למשל איזון. זכו לקבל מענק הן וכך לחיובי, משלילי

ללא עלויות פירעון מלוות ופנסיה2012המודל של עיריית בני ברק לשנת 30.7- מיליוני ש"ח. השיפוי בגין פירעון המלוות הגיע ל-1.42היה שלילי -

מיליוני ש"ח, הפך את מענק המודל לחיובי, ולפיכך הייתה העירייה זכאית למענק איזון לשנה זו וקיבלה אותו בפועל; חישוב מענק המודל של עיריית

מינה שר הפנים ועדה בראשות מר יעקב גדיש ז"ל שתבחן את2000 בשנת 48 אמות המידה להקצאת מענק האיזון לרשויות המקומיות ותמליץ אם לשפרן.

את המלצותיה לשר הפנים בשנת בידי2001הוועדה הגישה אומצו והן , .2003הממשלה בשנת

רשויות מקומיות נטולות מענק איזון.43 היו 2012 בשנת 49.20.12.12 מ-96 פרוטוקול ישיבת מליאת המועצה מס' 50

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

217נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

- מיליוני28.3 ללא עלויות פירעון מלוות ופנסיה הגיע ל-2012בת ים לשנת מיליוני ש"ח, ועם השיפוי17.35ש"ח. השיפוי בגין פירעון המלוות הגיע ל-

מיליוני ש"ח הפך מענק המודל לחיובי,49.7בגין תשלומי פנסיה בסך מיליוני ש"ח לשנה זו.33.9והעירייה קיבלה מענק איזון בסך

ים מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי כי2013עיריית בת מטרת מענק האיזון היא "להשלים פערים" בין הכנסות הרשות המקומיתשאת בסיסיים" "שירותים לתושביה להעניק לה ולאפשר להוצאותיה, חלקם היא מחויבת "לספק על פי חוק". "העובדה כי נוסחת גדיש העניקה

מיליון ש"ח אשר זיכה אותה במענק בפועל של50לעיר... מענק מודל של מיליון ש"ח מלמדת על כשל מהותי בתחום מענקי האיזון".33

משרד הפנים מסר בתשובתו כי מענק האיזון נועד לסייע לרשות המקומיתכן "ועל המלוות פירעון על ההוצאה לרבות הוצאותיה, עם להתמודד בחישוב מענק האיזון נלקחת גם הוצאה זו בחשבון". עוד מסר המשרד כי השיפוי במענק האיזון בגין ההוצאה של הרשות המקומית לפירעון המלוות

"באופן מלא אלא רק בשיעורים שבין מוכר ל-6%אינו ]מעומס16% המלוות של הרשות[ בהתאם לאשכול החברתי כלכלי של הרשות".

של זכאותן על המלוות פירעון של השיפוי השפעת לאור הפנים שמשרד ראוי איזון, מענק לקבל המקומיות הרשויות יבדוק אם רשויות מקומיות משתמשות בשיפוי כתמריץ לקבל מלוות נוספים שעלולים להגדיל את חובותיהן, ובמקרים אלה

לפעול להקשחת אמות המידה לאישור המלוות.

הועלה כי משרד הפנים כולל בחישוב סך פירעון המלוות לצורך השיפוי.2הרשויות את שיפה הפנים משרד דהיינו לפיתוח. שנלקחו מלוות גם המקומיות באמצעות מענק האיזון גם על מלוות שמימנו פרויקטים עתידיים

ותשתיות ביישובים.

לעזור מטרתם תקציבי לאיזון ומלוות גירעון לכיסוי מלוות לרשויות המקומיות לשפר את מצבן במסגרת תכנית הבראה, להקטין חובות עבר ולאזן את תקציבן השוטף לעתים כדי למנוע את קריסתן, ואילו מלוות לפיתוח נלקחים ככלל כאשר מצבה של הרשות המקומית מאוזן יחסית ומשמשים למימון השקעות עתידיות. לפיכך העיר משרד מבקר המדינה למשרד הפנים כי עליו לבחון אם ראוי שסכומי מלוות הפיתוח יהיו חלק מפירעון

המלוות שיובא בחשבון כשיפוי לצורך קביעת מענק האיזון.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 218

מהאמור לעיל עולה כי עומס המלוות ופירעונם השנתי השוטף משפיעים על קביעת הזכאות למענק האיזון ועל סכום המענק.חישוב מענק האיזון לרשויות המקומיות למעשה מעודד אופן אותן לקחת מלוות, לרבות מלוות לאיזון תקציבי, מלוות לכיסוי גירעון ומלוות פיתוח, בניגוד למטרת משרד הפנים לצמצם אתפעילות הרשויות המקומיות. ואת השפעתו על עומס המלוות הרשויות של השימוש את להגביל מנסה אחת" "יד בעוד "היד הכספית, בהתנהלותן פגיעה ולמנוע במלוות המקומיות האיזון מענק חישוב דרך לקיחתם על אותן משפה השנייה" עומס את ולהגדיל מלוות לקחת אותן ממריצה ולמעשה

המלוות. על משרד הפנים לבחון את השלכות השפעת עומס המלוות שלופירעונם השנתי השוטף על סכום מענקי הרשויות המקומיות האיזון המשולמים להן, ובהתאם לכך לבחון אם יש מקום לקבוע

אמות מידה שינטרלו השפעה זו.

אגף התקציבים באוצר ציין בתשובתו כי לדעתו "קיימת בעייתיות" באופןהמלוות בעומס שגידול כיוון המקומיות לרשויות האיזון מענק חישוב פנה לעיל האמור ונוכח המענק, סכום על משפיעים השנתי ופירעונם

למשרד הפנים על מנת לבחון מחדש את ההסדר הקיים.

רישום המלוות בדוחות הכספיים של הרשות המקומית כללי הרישום והדיווח הכספי של הרשויות המקומיות בישראל מבוססים על

התשמ"ח- חשבונות(, )הנהלת המקומיות הרשויות נתוני1988תקנות . . לפי שיטה זו51הנהלת החשבונות נרשמים ב"שיטת המזומנים המתוקנת"

הדוחות הכספיים של הרשות המקומית נרשמים בשונה מכללי חשבונותמשנת הפנים משרד מנכ"ל בחוזר מהותיים. בנושאים 2008מקובלים

( צוין כי אופן הרישום יוצר עיוותים רבים2008)להלן - חוזר המנכ"ל משנת .52בהצגת תוצאות פעילותה של הרשות המקומית, לרבות בתחום המלוות

הנהוגה החליטה ממשלת הרישום בשיטת את העיוותים מנת לתקן על לשנות את שיטת הדיווח הכספי ברשויות המקומיות.1997ישראל בשנת

שר הפנים דאז מינה לשם כך ועדה בראשות פרופ' אמיר ברנע שהגישהביולי המלצותיה המדידה1998את את לשנות המליצה הוועדה .

החשבונאית והדיווח הכספי ברשויות המקומיות ולעבור לרישום מלא על בסיס מצטבר. בין היתר המליצה הוועדה לבטל את רישום המלוות כהכנסה ולתת ביטוי בדוח הכספי של הרשות לעומס המלוות כהתחייבות. בחוזר

לתקנות קובעת כי רישום נתוני הנהלת החשבונות ייעשה ב"שיטת8 תקנה 51 המזומנים המתוקנת". בשיטת רישום מיוחדת זו מרבית ההכנסות על בסיס

מזומן ואילו ההוצאות נרשמות על בסיס מצטבר. .14.1.08 מ-1/2008 חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 52

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

219נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

משנת משנת 2008המנכ"ל "החל נקבע: הרשויות2009 כל יעברו המקומיות לרישום על בסיס צבירה מלא".

נמצא כי עד מועד הביקורת לא השתנו שיטת הרישום והדיווח הכספי.1בנושא המלוות. מלוות שקיבלו הרשויות לרבות של הרשויות המקומיות המקומיות נרשמים כהכנסות עם קבלתם בפועל - מלוות לאיזון כהכנסהכהכנסות המלוות ויתר המקומית הרשות של )השוטף( הרגיל בתקציב בתקציב הבלתי רגיל. עוד נמצא כי מאזן הרשות המקומית אינו כולל את עומס המלוות לזמן ארוך שחייבת הרשות, שכן המלוות נרשמו כהכנסות

בזמן קבלתם. עומס המלוות לתאריך המאזן מוצג רק כנספח לו.

וחשבונאית מהותית בעיה יש המדינה, מבקר משרד לדעת ברישום ובהצגה של המלוות שנטלה הרשות המקומית כהכנסהמהתחייבויות וחלק לזמן ארוך הלוואות הם המלוות שוטפת. הרשות המקומית לצדדים שלישיים. רישום המלוות שהתקבלוהמלוות לעומס ביטוי והיעדר אחד, מצד שוטפת כהכנסה כהתחייבות לזמן ארוך מצד שני, עלולים להציג באופן שגוי את

מצבה הכספי של הרשות המקומית ואף לייפות אותו.

משרד הפנים ציין בתשובתו: "נושא הרישום החשבונאי של עומס המלוות נבחן במסגרת ועדה ציבורית שהוקמה ]על ידי משרד הפנים[ לבחינת אופןיוגשו הדיווח החשבונאי ברשויות המקומיות", והוסיף כי המלצות הוועדה

בקרוב. כאמור פירעון המלוות של הרשות המקומית לסוגיהם נזקף כהוצאה.2

בתקציב הרגיל, לרבות מלוות לכיסוי גירעון ומלוות לפיתוח שנרשמו קודםלכן כהכנסות בתקציב הבלתי רגיל.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שפירעון המלוות - כמו מלוות לכיסוי גירעון ומלוות לפיתוח - שנרשמו כהכנסה בתקציבבתקציב כהוצאה ביטוי לידי יבואו קבלתם, עם רגיל הבלתי הבלתי רגיל של הרשות המקומית ולא בתקציבה השוטף. מצב הדברים האמור מציג תמונה בלתי סבירה שבה גדלות הוצאות הרשות המקומית בתקציבה הרגיל על חשבון התקציב הבלתי

רגיל.

עוד עלה כי בנספח למאזן הרשות - "מצב חשבון המלוות לפירעון".3המקומית הרשות של המלוות עומס מצוין - המלוות( נספח - )להלן בחלוקה למלוות למים, מלוות לביוב ומלוות "אחרים", וכן סיכום כולל של

עומס המלוות.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 220

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שבנספח המלוות יינתן ביטוי להרכב עומס המלוות של הרשות המקומית לפי כל סוגי- "אחרים" מלוות בהצגת להסתפק אין שנטלה. המלוות הכוללים בין היתר מלוות לאיזון, מלוות לכיסוי גירעון ומלוות

לפיתוח - מפני שלכל סוג מלווה הייעוד והמאפיינים שלו.

הממונה על מחוז חיפה ציין כי משרד הפנים מודע "לחיסרון הגלום" בשיטתהשיטה. שינוי את מקדם המשרד ולפיכך הנוכחית, החשבונאי הרישום נוספים כנתונים מופיעים המלוות עומס סכומי כי וציין הוסיף הממונה ומפורטים בדוחות הכספיים של כל רשות מקומית "בצורה שקופה וברורה

למקבלי ההחלטות".

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הפנים יביא אתבוועדה הציבורית לדיון זה והערותיה בפרק ממצאי הביקורת שהוקמה לבחון את אופן הדיווח החשבונאי ברשויות המקומיות.

שנה20פעולות משרד הפנים בתחום המלוות התבססו יותר מ- על נוהל הסמכה ישן, ללא נהלים ואמות מידה לניהול, וללאהביקורת במלוות. ממצאי על השימוש ובקרה פיקוח מעקב, יסודי בתפיסת משרד הפנים והליקויים שהועלו מחייבים שינוי המעקב המלוות, מתן האישור, מרכיבי לאסדרת הנוגע בכל והדיווח רישומם וכן המקורי לייעודם במלוות השימוש אחר

עליהם בדוחות הכספיים של הרשות המקומית.

ייעוד המלוות והשימוש בהם על ידי הרשויותהמקומיות

עבור הרשויות המקומיות משמשים המלוות כמקור מימון להשגת יעדים של התייעלות פיננסית ותפעולית, וכן לפרויקטים של פיתוח התורמים לצמיחהאת התועלת תפיק מנת שהרשות המקומית על הכלכלית של הרשות. לייעודו, יהיה בהם להקפיד שהשימוש עליה המרבית מהמלוות שנטלה להכנסותיה בהתאם יהיו המלוות ופירעון המלוות שעומס לדאוג ועליה

ובהתחשב בהן ולא יפגעו בהתנהלותה השוטפת ובמצבה הכספי.לפי קבוצות לחמש המקומיות הרשויות את לסווג נוהג הפנים משרד פרמטרים של איתנות פיננסית כגון גירעון שוטף, גירעון מצטבר, חוב מצרפי

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

221נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

או רשויות שקיבלו53ועמידה בהתחייבויות )להלן - סטטוס(: רשויות איתנות את פרס שר הפנים לניהול תקין; רשויות בסטטוס "תקין"; רשויות בסטטוסהתייעלות בתכנית הנמצאות רשויות הכספית"; בהתנהלותן "קשיים של

שנת בסוף בהבראה. היו 2011ורשויות בסטטוס95 מקומיות רשויות רשויות בסטטוס תקין; שש רשויות בסטטוס של78איתנות או פרס שר;

ו- התייעלות בתכנית היו רשויות תשע הכספית; בהתנהלותן 67קשיים .54רשויות נמצאו בתהליך של תכנית הבראה תקפה

משרד מבקר המדינה בדק את השימוש שעשו הרשויות המקומיות במלוות לסוגיהם בהתאם להיתרים שקיבלו ממשרד הפנים מול המטרות שהם יועדו להן. כמו כן נבדקה השפעת נטילת המלוות על עומס המלוות של הרשויות

המקומיות ועל התנהלותן הכספית. להלן הממצאים:

מלוות לאיזון תקציבילאיזון מיועדים לאיזון( מלוות - זה בפרק )להלן תקציבי לאיזון מלוות הכנסותיה בין הפער בשל המקומית הרשות של השוטף התקציב להוצאותיה. בנוהל המלוות צוין: "מדיניות משרד הפנים היא שלא לאשריינתן במקרים של הלוואות איזון למעט במקרים חריגים בלבד. )האישור גישור להלוואת זקוקה שהרשות במקרים או פעמיים חד אירועים שתכליתו המקומית לרשות ומידי זמני בסיוע מדובר לפיכך מובהקת(". קצרת טווח: הקטנה או מניעת הגירעון השוטף של הרשות על מנת שתוכל להמשיך ולהתנהל באופן סביר, על חשבון הכבדת עומס המלוות ופירעון

המלוות השנתי לשנים הבאות.ל-2009-2012נמצא כי משרד הפנים אישר בשנים רשויות מקומיות29

מיליוני ש"ח לפי החלוקה שלהלן:279.1מלוות לאיזון בסכום כולל של - 2009שנת מיליון ש"ח ל-75.7 - 2010 רשויות; שנת 19 מיליוני72.1

רשויות; שנת 17ש"ח ל- 2011 - מיליוני ש"ח ל-104.8 רשויות ושנת10 רשויות מקומיות.6 מיליון ש"ח ל-26.5 - 2012

הבדיקה העלתה כי משרד הפנים אישר מלוות לאיזון לרשויות מקומיות בניגוד למדיניות שקבע בנוהל המלוות. עוד עלה כי המשרד לא קבע אמות מידה ליישום מדיניותו בנוגע למלוות לאיזון כמו שקבע לסוגי מלוות אחרים כגון סוג הרשויות הזכאיות למלוות אלו, שיעורי הגירעון המצטבר שלהן ועומס המלוות ופירעון מלוות מרביים שחריגה מהם לא תאפשר לקבל את המלווה. במצב האמור הרשויות המקומיות קיבלו אישור ונטלו מלוות לאיזוןהמקורי לייעודם ובניגוד בלבד(, חריגים במקרים )ולא תדיר באופן

ולמדיניות משרד הפנים. להלן הפרטים: רשויות איתנות: רשויות מקומיות שמקיימות רשימת תנאים מצטברים בנוגע53

זמן. רשימת התנאים מוגדרת במסמך ולהתנהלותן הכספית לאורך למצבן המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים בנושא "רשויות2.1.12שפרסם ב-

- הקלות בחובת דיווח למשרד הפנים".2011איתנות לשנת מתוך סיכום דיון בלשכת מנכ"ל משרד הפנים מ-54 בנושא "סיכום13.6.12

".2011שנת

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 222

מלוות לאיזון שקיבלו רשויות במצב של איתנות פיננסית הבדיקה העלתה כי רשויות מקומיות במצב של איתנות פיננסית, שסווגו

מלוות לאיזון2009-2012כ"איתנות" או בסטטוס "תקין", נטלו בשנים מסך המלוות לאיזון שאושרו64% מיליון ש"ח )כ-178.5בסכום כולל של

לרשויות המקומיות באותן שנים(, ואחדות מהן עשו זאת כמה פעמים ולאבאופן חריג. להלן דוגמאות:

ת ו דר ג ת י ר ו ז הא ה צ ע ו מ : המועצה האזורית גדרות סיימה אתה באיזון תקציבי ולא היה לה גירעון מצטבר בתקציבה2010-2011השנים

הסתכם ב-2011הרגיל. עומס המלוות לסוף מיליוני ש"ח, שיעור26.0 , ושיעור פירעון המלוות על78.2%עומס המלוות לאותה שנה עמד על

. משרד הפנים סיווג את הרשות בסטטוס תקין.19.5% נמצא כי אף על פי שהמועצה האזורית גדרות הייתה במצב כספי תקין ולאושיעור ועל אף עומס המלוות הגבוה הגיעה לגירעון שוטף או מצטבר, בשנים קיבלה היא שלה, החריג המלוות פירעון

אישור למלוות לאיזון בסך 2009-2010 מיליון ש"ח לתקופת פירעון2.7 באפריל 15של להלן: הפירוט לפי שנה בסך2009 למלווה אישור

בספטמבר 750,000 ש"ח; 2009 - ש"ח 750,000 מיליון ש"ח.1.2 - 2010ובאפריל

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האיזון בתקציבה השוטף של המועצה האזורית גדרות וסיווגה כרשות מקומית תקינה, ונוכח עומס המלוות הגבוה ושיעור פירעון המלוות החריג שלה לסוף

את2011 לדחות שלו, מדדיו לפי הפנים, משרד על היה , בקשתה ולא לאשר לה את המלוות לאיזון במועדים האמורים.

משרד הפנים ציין: "למועצה האזורית גדרות מאפיינים חריגים של עומסעם להתמודד למועצה לסייע מנת ועל גבוהים, מלוות ופירעון מלוות "הוצאות חריגות אלו" אישר המשרד למועצה האזורית את המלוות לאיזון".מיוני המועצה האזורית גדרות מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה

לא נלקחו הלוואות נוספות לאיזון התקציב".2011: "החל משנת 2013 שיעור עומס המלוות של המועצה31.3.12עוד ציינה המועצה כי לתאריך

ל- ל-64%קטן המלוות פירעון ושיעור המועצה12.5% מסרה עוד . מיליון ש"ח1.2 ש"ח מתוך המלווה לאיזון בסך 300,000האזורית כי רק בשנת שימשה2010שנלקח "והיתרה תקציבה, לאיזון בפועל שימשו

לכיסוי גרעון סופי בתב"ר".

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי כיוון שסיווג את המועצה האזורית גדרות כרשות מקומית במצב תקין ולמועצה לא היה גירעון מצטבר, היה עליו להנחותה להקטין את עומס

המלוות ופירעון המלוות שלה לא באמצעות מלוות לאיזון.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

223נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד הפנים כי כמו שעולהבכספי שעשתה השימוש גדרות, האזורית המועצה מתשובת

מצביע שייתכן ואישור המלווה לא2010המלווה לאיזון לשנת היה חיוני ואף הכביד על עומס המלוות שלה שהיה גבוה ממילא.

ם י ב ח ר מ ת י ר ו ז הא ה צ ע ו מ : משרד הפנים סיווג את המועצהההגירעון המצטבר של המועצה האזורית מרחבים בסטטוס תקין. שיעור

ל-2011לשנת הגיע המלוות 12.6% עומס ושיעור מיליון ש"ח באותה92.16 מתוך הכנסות התקציב שהסתכמו ב-26.9%ל-

שנה.בשנים כי העלתה למועצה2009-2011הבדיקה הפנים משרד אישר

מיליון ש"ח לתקופות פירעון של 10.5מלוות לאיזון בסכום כולל של 15 - מלווה בסכום 2009שנה לפי הפירוט להלן: במרץ מיליון ש"ח; 3.5

וביוני בסכום 2010בפברואר - שני מלוות כל אחד;1.75 מיליון ש"ח - 2011בפברואר וביולי 1.5מלווה בסכום מיליון ש"ח - מלווה2011

מיליון ש"ח.2בסכום

בין משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי אין הלימה סבר אם לאיזון. למלוות לזכאותה המקומית הרשות סיווג שאישור המלוות לאיזון באופן שיטתי ובהיקפים כספיים גדוליםלהמשך תקציבה, לאיזון חיוני מרחבים האזורית למועצה אמור היה לא בהתחייבויותיה, ולעמידה התקינה פעילותה

לסווגה כרשות בסטטוס תקין.

סכום של כי עלה לאיזון שאושרו1.75עוד מתוך המלוות מיליון ש"ח יועדו כתחליף להכנסות מארנונה שמשרד2010למועצה האזורית בשנת

עוד החוב. לגביית הגישה תביעה משפטית והיא למועצה חייב הביטחון בינואר כי כתב הממונה על מחוז הדרום בפועל לממונה2011נמצא

תקציבים במשרד הפנים: "בישיבה שהתקיימה בלשכת שר הפנים בתאריךינואר 13 כי2011 הסכמה והייתה המועצה של הכספי מצבה נדון

המועצה לא תוכל לאזן את התקציב ללא הגדלת מענק ואישור הלוואה לאיזון". עוד הוסיף הממונה על מחוז הדרום במכתבו כי העירייה מתקשה לעמוד בהתחייבויותיה, בין היתר בתשלום משכורות לעובדים, ולכן זקוקה

למלווה לאיזון בדחיפות. הממונה על מחוז הדרום ציין בתשובתו כי המועצה האזורית מרחבים ניהלה בעבר משא ומתן עם משרד הביטחון בעניין סכום תשלום הארנונה שללא המו"מ "כאשר לדבריו המועצה. בתחומי שנמצאים צה"ל מחנות לאיזון הלוואה לבקש המועצה נאלצה סבירים זמנים בלוחות הסתיים התקציב בהתבסס על כך שבסופו של דבר המו"מ עם משרד הביטחון יביא לתוצאות חיוביות". עוד מסר הממונה על מחוז הדרום כי במהלך חודש

על2012דצמבר בהחלטה הביטחון משרד מול ומתן המשא הסתיים מיליון ש"ח.6.5הגדלת תשלום הארנונה השנתית בסדרי גודל של כ-

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 224

כי נזקקה למלוות לאיזון2013המועצה האזורית מרחבים ענתה במאי תקציבי עקב אי-קבלת הפרשי שומות ארנונה עבור מחנות הצבא שבתחום שיפוטה, וכן כדי לעמוד בתשלומי פנסיה תקציבית לעובדים שפרשו. עוד

חתמה על הסכם עם משרד הביטחון לקבלת2012ציינה כי רק בסוף ל-2006הפרשי שומות הארנונה, כאמור, לתקופה שבין , וכי "אין2012

ספק שתשלום הארנונה כחוק ובמועד החוקי היה מייתר את הצורך בנטילתהלוואות איזון התקציב".

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי שימוש במלוותמארנונה להכנסות כתחליף היתר בין - שיטתי באופן לאיזון משכורות לתשלום בהתחייבויות עמידה ולמען בעתיד שייגבו ופנסיה - הוא פתרון לטווח הקצר ואינו טיפול הולם לאורך זמן.

ה י י ר ה נ ת י י ר י : משרד הפנים סיווג את עיריית נהרייה בסטטוס תקין.עבשנת הגיע העירייה המצטבר של ל-2010הגירעון ש"ח35.7 מיליוני

ל-2011, ובשנת 12.5%ושיעורו כ- מיליוני ש"ח ו-38.4 בהתאמה.13% הגיע ל-2011שיעור עומס המלוות לסוף מתוך הכנסות התקציב39%

מיליוני ש"ח.304.95בסך בשנים קיבלה העירייה כי העלתה לאיזון2009-2011הבדיקה מלוות

מיליון ש"ח לתקופות פירעון של 14בסכום כולל של שנה כדלקמן:15 5 - 2010 מיליון ש"ח; בדצמבר 6 אושר מלווה לאיזון בסך 2009בדצמבר

מיליון ש"ח.3 - 2011מיליון ש"ח ובדצמבר

הרשות סיווג בין הלימה אין המדינה, מבקר משרד לדעת המקומית לזכאותה למלוות לאיזון. סיווג עיריית נהרייה כרשות בסטטוס תקין מצד אחד, ואישור המלוות לאיזון באופן שיטתי ובהיקפים כספיים גדולים מצד שני, אינם עולים בקנה אחד עם

המדיניות שקבע משרד הפנים.

2010 מיליון ש"ח שקיבלה העירייה בשנת 5נמצא כי המלווה לאיזון בסך למנהל המינהל לשלטון2010אושר על סמך מכתב ששלחה בפברואר

הולכת להיות2010מקומי, ובו צוין בין היתר כי המלווה נחוץ שכן "שנת שנה קשה מבחינת הכנסות העירייה על רקע המצב הכלכלי במשק ולאור זה שהעירייה הפריטה את שירותיה בכוח אדם, בגינון, בתברואה ובחלק מהתחזוקה", וכן כי היא משקיעה מאמצים לגביית חובות מהתושבים. עוד

2011 מיליון ש"ח שקיבלה העירייה בשנת 3נמצא כי המלווה לאיזון בסך דיון שהתקיים בנובמבר בסיכום בהשתתפות מנכ"ל משרד2011אושר

הפנים ונציגי העירייה, ובו צוין כי על העירייה להגיש מתווה לאיזון תקציבה.2012בשנת

כי הסיבות לנטילת המלוות לאיזון היו2013עיריית נהרייה ענתה במאי הוצאות לפיתוח תשתיות בשכונות חדשות שהכנסות הארנונה מהן יתקבלוהקשישים באוכלוסיית לטיפול הוצאות שייבנו, המבנים אכלוס לאחר ההולכת וגדלה ו"הוצאות שכר משמעותיות" לתשלום פנסיה תקציבית. עוד מסרה העירייה כי היא "נוקטת בהליכים רבים של התייעלות ואינה נשענת

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

225נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

על הלוואות לאיזון לשוטף", וכי סכומי המלוות לאיזון שקיבלה היו נמוכים ביחס לכלל הוצאותיה בתקציב הרגיל. עוד ציינה העירייה כי תקציבה לשנת

אינו כולל מלוות לאיזון.2013

לדעת משרד מבקר המדינה, ייעודם של מלוות לאיזון אינו לממן את פעילותה השוטפת של העירייה לאורך זמן ואת הוצאותיה

לפיתוח.

מלוות לאיזון לרשויות בהבראהיינתנו מלוות לאיזון במקרים של כאמור בהתאם למדיניות משרד הפנים אירועים חד-פעמיים או במקרים שהרשות המקומית זקוקה להלוואת גישור מובהקת. לרשויות הנמצאות במסגרת תכנית הבראה או תכנית התייעלות מאשר המשרד מלוות לכיסוי גירעון שמטרתם הקטנת הגירעון המצטברלרשות מלוות מסגרת כוללת הבראה תכנית המקומית. הרשות של ההבראה תכנית ביעדי לעמידה בהתחייבות מותנה שאישורם המקומית

)ראו להלן בפרק "מלוות לכיסוי גירעון"(. הבדיקה העלתה כי הרשויות המקומיות שהיו במסגרת תכנית הבראה או תכנית התייעלות וקיבלו מלוות לכיסוי גירעון, קיבלו גם מלוות לאיזון באופן שוטף כך שמחד גיסא המשרד דרש מהן להתייעל ולהקטין את הוצאותיהן במסגרת אותן תכניות, ומאידך גיסא אישר להן באותו זמן מלוות לאיזון

שהגדילו את פירעון המלוות השנתי שלהן. להלן דוגמאות:ם י ק פ ו א ת י י ר י הבראהע תכנית על חתמה העירייה כי הועלה :

. בשנה זו הסתכם גירעונה המצטבר של העירייה2011אחרונה בספטמבר (. עוד עלה כי גירעונה השוטף של המועצה17.7% מיליוני ש"ח )22.3ב-

ו-2011לשנים מיליוני ש"ח וב-14.04 הסתכם ב-2012 מיליוני ש"ח4.3 )עד 2012בהתאמה, ובשנת מיליוני ש"ח. עומס המלוות2.77( ב-30.9

הסתכם בכ-2012של העירייה לסוף שנת מיליון ש"ח, ושיעור עומס35 עמד על2010. פירעון המלוות לסוף 32.3% הגיע ל-2011המלוות לסוף

מיליוני ש"ח.7.57בשנים כי העלתה לעיריית2009-2010הבדיקה הפנים משרד אישר

מיליון2 מיליון ש"ח כדלקמן: 9.7אופקים מלוות לאיזון בסכום כולל של 2009 מיליון ש"ח במרץ 4.7 שנים; 15 לפירעון תוך 2009ש"ח בפברואר

שנים ו-12לפירעון תוך מיליון ש"ח בנובמבר 3 לפירעון תוך 2010 12 שנים. נמצא כי באותן השנים אישר משרד הפנים לעירייה גם מלוות לכיסוי

אישר מלוות2011-2012 מיליון ש"ח, ובשנים 9.2גירעון בסכום כולל של מיליון ש"ח במסגרת תכנית ההבראה.2.6נוספים לכיסוי גירעון בסכום של

בהיקף 2009עוד העלתה הבדיקה כי המלוות לאיזון לשנת מיליון6.7 ש"ח אושרו לאחר פגישה בין מנכ"ל משרד הפנים לנציגי העירייה בינואר

. בפגישה טען נציג העירייה: "ההוצאה לנפש בעירייה היא מהנמוכות2009כי המלווה לאיזון יצוין ולכן כל מה שהוכנס לתקציב הוא הכרח". שיש

מיליון ש"ח אושר על סמך המלצת הממונה על מחוז3 בסך 2010לשנת

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 226

"כדי נחוץ המלווה כי בנימוק העירייה, נציגי עם ישיבה לאחר הדרום לאפשר פעילות מוניציפלית סבירה".

משרד מבקר המדינה העיר לעיריית אופקים כי עליה לממן את פעילותה השוטפת לאורך זמן על ידי הגדלת מקורות ההכנסה

שלה וצמצום בהוצאותיה ולא להסתמך על מלוות לאיזון.

עיריית אופקים ענתה כי היא "מקבלת באופן עקרוני את עמדת המבקר כיוהסתמכות עליהן עליה להימנע ככל הניתן מנטילה של הלוואות לאיזון כמקור הכנסה". עם זאת ציינה כי נטלה מלוות לאיזון רק במצב של "חוסרשונות". התייעלויות לביצוע שהשקיעה "למאמצים קשר וללא ברירה" משנה המענקים במסגרת התכופים "השינויים וציינה: הוסיפה העירייה אינם מאפשרים לרשויות לנהל את תקציבן באופן עקבי, אחראי לשנה

ויציב ולכן נדרשות הרשויות להלוואות איזון". הממונה על מחוז הדרום ענה: "עיריית אופקים נמצאת בתכנית הבראה

[", והוסיף:2011מתמשכת ששודרגה מספר פעמים ]לאחרונה בספטמבר "ההלוואות שנלקחו ע"י עיריית אופקים אושרו במסגרת תכנית ההבראהאיזון להשיג ההבראה, תכנית ליעדי בהתאם המשרד, בכוונת כאשר

תקציבי".

המקומיות לרשויות לאשר אין המדינה, מבקר משרד לדעת מלוות לאיזון כמרכיב במסגרת תכנית הבראה.

ק ר ב י נ ב ת י י ר י על תכנית2008: הועלה כי העירייה חתמה בשנת ע הסתכם2011(. עוד עלה כי בסוף שנת 2011הבראה לארבע שנים )עד

ב- העירייה של המצטבר הגירעון102.7גירעונה ושיעור ש"ח מיליוני 207.2. עומס המלוות שלה לאותה שנה הסתכם ב-12%המצטבר הגיע ל-

לסוף עומס המלוות ושיעור ל-2011מיליוני ש"ח, הגיע מתוך24.2% מיליוני ש"ח.856.8הכנסות התקציב הרגיל בסך בשנים כי העלתה לכיסוי2009-2012הבדיקה מלוות העירייה קיבלה

מיליון ש"ח. בדיון בלשכת מנכ"ל משרד105גירעון בהיקף גבוה של כ- בהשתתפות נציגי משרד הפנים, נציג מחוז תל אביב2010הפנים ביולי

מיליון22ונציגי העירייה אושרו לעירייה גם הלוואות לאיזון בסכום כולל של מיליון ש"ח6 ו-2010-2011 מיליון ש"ח לכל אחת מהשנים 8ש"ח כלהלן:

התקיים דיון נוסף במשרד הפנים, ובו אושר2011. בדצמבר 2012לשנת מיליון ש"ח נוספים, וכן6 ב-2012לעירייה להגדיל את מלוות האיזון לשנת

מיליון ש"ח10 בהיקף של 2013-2014אושרו מלוות נוספים לאיזון לשנים נטלה העירייה2012. עוד נמצא כי באוקטובר 55 מיליון ש"ח בהתאמה8ו-

מיליון ש"ח על פי היתר שהנפיק משרד הפנים12את המלווה לאיזון בסך באוגוסט באותה שנה, אולם המלווה לא אושר בידי משרד האוצר לפי נוהל

ההסמכה החדש )ראו לעיל(.

לשנים 55 לעירייה לאיזון שאושרו כל המלוות ידה2009-2012 על נלקחו בפועל.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

227נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

משרד מבקר המדינה העיר לעיריית בני ברק כי מלוות לאיזוןולצמצום שלה ההכנסה מקורות להגדלת תחליף אינם

בהוצאותיה.

עיריית בני ברק ענתה כי עמדה ב"אופן מופתי" בכל יעדי תכנית ההבראה שבמסגרתה נקטה "צעדי התייעלות מרחיקי לכת". עוד מסרה העירייה כי המלוות לאיזון שאושרו לה "התקבלו מטעמים ראויים של שיפור השירותים

לתושבים" והיא עשתה בהם שימוש ראוי.

28יצוין כי המלוות לאיזון שקיבלה עיריית בני ברק בסכום של בשנים ש"ח מיליוני

אושרו לה שלא בהתאם למדיניות ולאמות המידה2010-2012ונוסף על מלוות לכיסוי שקבע משרד הפנים לאישורם בנוהל

מיליוני ש"ח באותן שנים.105גירעון בסך משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי יש טעם לפגם בכך שאישר לעיריות אופקים ובני ברק מלוות לאיזון, בזמן שחתמו על תכנית הבראה והתחייבו לעמוד באבני הדרך שנקבעו בה.שנקבעו הדרך באבני די שלא חשש מעורר כאמור אישור

בתכניות ההבראה כדי לשפר את מצבן של עיריות אלה.

משרד הפנים מסר בתשובתו כי לאורך שנים רבות הייתה עיריית בני ברקהביאו אשר רבים והפחתות "צמצומים שכללו הבראה בתהליכי מצויה ליישום צעדי כיוון שהעירייה פעלה להקטנת רמת השירותים לתושבים". ההבראה וההתייעלות שעליהם התחייבה במסגרת תכנית ההבראה, היא פנתה בבקשה כי "יתאפשר לה להגדיל את רמת השירותים לתושביה עלבהכנסותיה הצפוי הגידול במסגרת בעתיד יפרעו אשר הלוואות חשבון

[,2מארנונה". לפיכך כיוון שתושבי הרשות מדורגים באשכול חברתי נמוך ]מצא המשרד לנכון להיענות לבקשת הרשות.

הממונה על מחוז תל אביב ציינה כי אישור הלוואות לאיזון והלוואות לכיסויההבראה תכנית של הדרך מאבני חלק היה ברק בני לעיריית גירעון

שנקבעה לרשות.

פי על כי הפנים למשרד ומעיר חוזר המדינה מבקר משרד מדיניותו שנקבעה בנוהל המלוות יינתן אישור מלוות לאיזון על ידו במקרים חריגים בלבד - אירועים חד-פעמיים או כשהרשות המקומית זקוקה להלוואת גישור מובהקת - ולא כמרכיב נוסף בתכנית ההבראה שנקבעה לרשות המקומית. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד הפנים כי כמו שעלה מתשובתו ומהדיון

בלשכת מנכ"ל משרד הפנים, אישור מתווה המלוות2010ביולי השירותים רמת את לשפר נועד ברק בני לעיריית לאיזון משרד מדיניות עם אחד בקנה עולה שאינו ייעוד לתושבים,

הפנים, כאמור.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 228

ה דר ח ת י י ר י : בטבלה שלהלן מוצגים הנתונים הכספיים של עירייתע )במיליוני ש"ח(:2010-2012חדרה לשנים

1לוח )הנתונים2010-2012הנתונים הכספיים של עיריית חדרה לשנים

במיליוני ש"ח(

20102011המדד/שנת התקציב עד ספטמבר

20123.255.077.37סך הגירעון השוטף

88.291.291.9סך הגירעון המצטבר

שיעור הגירעון מצטבר20.6

%20.3

%185.8185.3סך עומס המלוות באלפי ש"ח

שיעור עומס המלוות43.5

%40.3

%לשנים המבוקרים הכספיים הדוחות כספי2010-2011המקור: ודוח

.30.9.12רבעוני ליום

חתמה עיריית חדרה על תכנית הבראה, וביולי2007הועלה כי בספטמבר חתמה על תכנית התייעלות חדשה. נמצא כי בשנים 2011 2009-2012

מיליון ש"ח נוסף על17.5אושרו לעירייה מלוות לאיזון בסכום כולל של של בסכום גירעון לכיסוי כי16.2מלוות מיליון ש"ח. הבדיקה העלתה

משרד הפנים אישר לעיריית חדרה חלק מסכומי המלוות לאיזון אף על פיידו לאישורם. עוד העלתה הבדיקה כי שלא עמדה בתנאים שנקבעו על המלוות לאיזון שנטלה העירייה במהלך השנים והמלוות לכיסוי גירעון לאתכניות ביעדי מלאה ולעמידה תקציבי איזון של למצב אותה הביאו

ההבראה וההתייעלות. להלן הפרטים:חדרה.1 עיריית על המדינה מבקר 5דוח ההבראה6 לתכנית התייחס

, וציין כי במסגרת התכנית אישר משרד הפנים לעירייה2007מספטמבר מיליוני ש"ח נוסף על34 מלוות לאיזון בסכום של כ-2007-2009בשנים

מלוות לכיסוי גירעון. עוד צוין כי מאחר שהעירייה לא עמדה ביעדי תכניתמלוות נוספים לאיזון2009ההבראה, אישר לה משרד הפנים באוגוסט

2010 מיליוני ש"ח; שנת 10 - 2009 כדלקמן: שנת 2012במתווה יורד עד מיליוני2.5 - 2012 מיליוני ש"ח ושנת 5 - 2011 מיליוני ש"ח; שנת 7.5-

ש"ח. עוד צוין בדוח מבקר המדינה האמור כי משרד הפנים קבע שהמלווה לשנת

בסך 2009 מיליוני ש"ח יאושר בשתי "פעימות": אישור מידי למלווה10 משנת 56 ההבראה תכנית ביעדי חדרה עיריית של לעמידתה בנוגע 2007

יועצים ראו מבקר ניהול כוח האדם בעירייה והעסקת והתנהלותה בתחומי המקומי המדינה, בשלטון הביקורת על (,2011)דצמבר 2010דוח

. 535בפרק "עיריית חדרה - ניהול כוח אדם והעסקת יועצים", עמ'

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

229נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

מיליוני ש"ח נוספים בכפוף לביטול חריגות4 מיליוני ש"ח ואישור ל-6בסך השכר בעירייה. למרות האמור לעיל צוין בדוח מבקר המדינה על עיריית

מיליוני ש"ח בלי שביטלה4חדרה כי משרד הפנים אישר את המלווה בסך את חריגות השכר כנדרש.

כתב הממונה על התקציבים2010הבדיקה הנוכחית העלתה כי באפריל 2009באוצר למנכ"ל משרד הפנים כי הוא מאשר את מלווה האיזון לשנת

מיליוני ש"ח "בתנאי שבשלושת החודשים הקרובים תיחתם תכנית4בסך ההתייעלות עם משרד הפנים )בתיאום עם משרד האוצר(". נמצא כי תכנית

. למרות2011ההתייעלות לא נחתמה בפרק הזמן האמור, אלא רק ביולי נטלה הרשות המקומית את המלווה האמור.2010זאת באפריל

משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשרד הפנים על שאישר מיליוני ש"ח לעיריית חדרה, מבלי שזו4את המלווה לאיזון בסך

חתמה על תכנית ההתייעלות, ובניגוד לעמדת משרד האוצר.

עוד העלתה הבדיקה כי בשל אי-חתימה על תכנית ההתייעלות עיכבו.2 משרד הפנים ומשרד האוצר את אישור המלווה לאיזון לעיריית חדרה לשנת

( ואת המלווה2010 מיליוני ש"ח )להלן - המלווה לשנת 7.5 בסך 2010בסך 2011לאיזון לשנת מיליוני ש"ח )להלן - המלווה לשנת 5 2011.)

בהשתתפות נציגי העירייה ונציגי2011הועלה כי בדיון שהתקיים באפריל .2010-2011משרד הפנים, חזרה העירייה על בקשתה למלוות לשנים

ביקש מנכ"ל משרד הפנים מסגן הממונה על2012עוד הועלה כי בינואר .2010-2011התקציבים באוצר לאשר לעיריית חדרה את המלוות לשנים

במכתבו ציין: "תקציב הרשות מתאזן, מדי שנה, בזכות הגידול בהכנסות, הצמצום בהוצאות והלוואות האיזון", והוסיף: "נכון להיום עומדת הרשותסגן )גישור(". האיזון להלוואות זכאית כן ועל ההתייעלות תכנית ביעדי

: "נוכח העובדה שמדובר2012הממונה על התקציבים השיב בפברואר , שנה בה טרם סוכם בין המשרדים על הסמכה2010בהיתר אשראי לשנת

ולפנים משורת הדין" לחתום על חדשה", בכוונתו להמליץ "באופן חריג מיליוני ש"ח.7.5ההיתר למלווה לאיזון לעירייה בסך

נמצא כי משרד הפנים והממונה על התקציבים באוצר אישרו את המלווה אף על פי שהרשות המקומית לא חתמה על תכנית התייעלות2010לשנת

מיליון ש"ח3.25 בגירעון שוטף של 2010בשנה האמורה וסיימה את שנת מיליוני ש"ח, בניגוד להתחייבותה5.07 בגירעון שוטף של 2011ואת שנת

לסיימה באיזון לפי תכנית ההתייעלות שנחתמה ביולי אותה שנה."נוכח בקשת משרד הפנים מיום ציין בתשובתו: אגף התקציבים באוצר

הנובעת מהתחייבות משרד הפנים כלפי הרשות, הוסכם באופן13.1.2012ובמסגרת הסדר מיוחד לאשר לעיריית חדרה את ההלוואה לשנת חריג

מעבר2010 הלוואות לרשות יאושרו לא כי ברור היה כאשר בלבד, להלוואה זו".

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 230

משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי בשל מצבה הכספיחדרה עיריית של ואי-חתימתה על תכנית ההתייעלות, לא היה מקום לאשר את

לשנת לאיזון הסמכה2010המלווה על אי-חתימה כן כמו . חדשה אינה נסיבה מקלה לאישור המלווה כאמור.

במאי .3 כי נמצא על2012עוד חדרה לעיריית הפנים משרד חתם מיליוני ש"ח, ובו ציין כי האישור ניתן5 בסך 2011ההיתר למלווה לשנת

". עלה כי על אף2011"בגין עמידה ביעדי תכנית ההבראה לרבעון ד' אישור משרד הפנים לא חתם משרד האוצר על ההיתר, ולכן במועד סיום

, המלווה לא אושר )בעניין זה ראו להלן(.2013הביקורת, פברואר

להמשיך כי עליה חדרה לעיריית העיר משרד מבקר המדינה ולפעול בהתאם למלוא התחייבויותיה במסגרת תכנית ההבראה, לפעול להגדלת מקורות ההכנסה שלה ולצמצם את הוצאותיה, ולא להסתמך על מלוות לאיזון שהם פתרונות לטווח קצר ואינם

תחליף ליציבות פיננסית לאורך זמן.

כי העירייה עמדה ביעדי תכנית2013באי כוחה של עיריית חדרה ענו ביוני והחל משנה זו אפשר לראות הפחתה ניכרת של2007ההבראה משנת

גירעונות העירייה וגידול בהכנסותיה. עוד מסרה העירייה כי "עמדה בתנאים לאישור המלוות לאיזון" וכי אישור לכך התקבל מבודק חיצוני מטעם משרד

הפנים בכל רבעון.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים על שאישר לעיריית חדרה את המלוות לאיזון בנימוקים שאינם עולים בקנה אחד עם המדיניות שקבע בנוהל המלוות, ובניגוד לכללי מינהל תקין. בכךפתרונות על להסתמך חדרה לעיריית הפנים משרד אפשר ששיפרו את מצבה הכספי לטווח קצר, אולם הטילו עליה נטל

נוסף לטווח הארוך והגדילו את עומס המלוות שלה.

עיריית חדרה - רישום שגוי בדוחות הכספיים-57)ב( לתקנות הרשויות המקומיות )הנהלת חשבונות(8בתקנה )להלן

התקנות( נקבע: "תקבולים ממשרדי ממשלה, רשויות מקומיות, או גופים ציבוריים המיועדים לתקציב הרגיל של אותה שנה, יירשמו כתקבול כאשר

ל- עד בפועל נתקבל אם הגיע קבלתם לאחר שנת30מועד באפריל )ג( לתקנות נקבע: "על אף האמור בפסקה א רואה8התקציב". בתקנה

יהיה רשאי לקבוע לרשות מקומית שתקבולים מסוימים החשבון לעיריות יירשמו על בסיס מצטבר".

.1988 תקנות הרשויות המקומיות )הנהלת חשבונות(, התשמ"ח-57

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

231נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

הבדיקה העלתה כי עיריית חדרה רשמה בדוחות הכספיים המבוקרים.1 מיליוני ש"ח בתקציבה הרגיל7,42 הכנסה שוטפת בסך 2010שלה לשנת

7.5, אף על פי שההיתר למלווה, בסך 2010שמקורה במלווה לשנת והכסף התקבל בפועל במרץ2012מיליוני ש"ח, אושר לה רק בפברואר

. לפיכך דיווחה2010, כשנה וחצי לאחר הכנת הדוח הכספי לשנת 2012על הכנסה שוטפת שלא קיבלה מבלי שקמה לה2010העירייה בשנת

הזכות להכנסה זו, ובכך הקטינה את הגירעון השוטף והגירעון המצטברלעומת הגירעון האמתי בפועל.

משרד מבקר המדינה העיר לעיריית חדרה כי כל עוד לא נחתם ההיתר למלווה על ידי משרד האוצר ובכך ניתן לו תוקף, לא

כתקבול המגיע לה,2010יכלה לדווח על כספי המלווה לשנת כל שכן לרשמו כהכנסה בשנה השוטפת. משרד מבקר המדינהלמלווה בשנת זכאית הייתה גם אם כי לעירייה והעיר הוסיף

בשנת 2010 בפועל קבלתו נוכח לפעול2012, יכלה לא )ב( לתקנות הנהלת החשבונות ולרשום את8בהתאם לתקנה

.2010ההכנסה בשנת

אישר משרד הפנים לעיריית חדרה את המלווה2012כאמור במאי .2 מיליוני ש"ח אך משרד האוצר לא חתם על ההיתר,5 בסך 2011לשנת

פברואר הביקורת, סיום לא2013ובמועד והמלווה אושר טרם הוא , הכספיים בדוחות כי הבדיקה העלתה לעיל האמור למרות התקבל.

היא כללה בתקציבה הרגיל הכנסה2011המבוקרים של העירייה לשנת מיליון ש"ח מהמלווה לשנת 5בסך . כלומר העירייה דיווחה בשנת2011

על הכנסה שוטפת שלא קיבלה מבלי שקמה לה הזכות להכנסה זו,2011דיווח מוטעה על הכנסותיה באותה שנה, על תוצאות פעילותה והציגה

בתקציב השוטף ועל סכום גירעונה המצטבר.

משרד מבקר המדינה העיר לעיריית חדרה על שרשמה כהכנסהזכאית ולכן לא הייתה שוטפת מלווה לאיזון שטרם אושר לה והמצטבר השוטף גירעונה את הקטין השגוי הרישום לקבלו. בדוחותיה הכספיים, והציג את תוצאות פעילותה הכספית באופן

לא נאות.

עיריית חדרה ענתה כי עמדה בתנאים לקבלת כל המלוות לאיזון שהוזכרו בדוח הביקורת ובנסיבות האלה המלוות היו "חלק מתקציבה של העיריה". העירייה הוסיפה כי משרד האוצר עיכב את מתן ההיתרים למלוות בשל מחלוקת עקרונית בינו ובין משרד הפנים על הסדרת אמות מידה למתן מלוות לאיזון, אולם סברה כי הייתה רשאית להסתמך על האישור העקרוני

למתווה המלוות לאיזון לעירייה.2009של משרד הפנים מאוגוסט )להלן2013עיריית חדרה הוסיפה וציינה בתשובתה ובתשובה נוספת מיוני

- התשובה הנוספת( כי הסתמכה על אישור בכתב ממשרד הפנים שניתן לההאישור משנת 2008בשנת - )להלן בדוחות הכספיים2008 לרשום )

בסיס על המשרד ידי על שאושרו לאיזון ממלוות הכנסה שנה לאותה

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 232

כל הצדדים כאל התייחסו זה "לאישור בכתב העירייה לטענת מצטבר. סיכום עקרוני בכתב אשר הוארך מעת לעת בעל פה ובהתנהגות ופעלו על

פיו" בנוגע למלוות לאיזון שהתקבלו בשנים לאחר מכן.

היתרי עוד כי כל לעיריית חדרה משרד מבקר המדינה מעיר המלוות לאיזון לא אושרו ולא נחתמו כנדרש גם על ידי משרדלה אסור היה בפועל, התקבלו לא המלוות וכספי האוצר להסתמך על האישור העקרוני של משרד הפנים למתווה המלוות לעירייה, לראות במלוות הכנסה ולהציגם כך בדוחות הכספיים

על בסיס כלשהו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לעיריית חדרה כי הסתמכותה

מעוררת תמיהה כיוון שהיה חד-פעמי,2008על האישור משנת וצוין בו כי אם המלוות לא30.6.08היה בתוקף עד בלבד,

, "יש לבטל את הרישום בחצי השני של השנה".בפועליתקבלו

בתשובתה הנוספת הודיעה העירייה כי בעקבות הביקורת עצרה את עריכת , ופנתה אל הממונה על המחוז כדי "לקבל2012הדוחות הכספיים לשנת

הנחיות" לתיקון הרישום בספריה.הכנסות1בתקנה .3 בגין "חייבים הוגדרו חשבונות הנהלת לתקנות

מתוקצבות שטרם נגבו" כ"כספים שהרשות המקומית על פי דין או הסכםמגופים או אחרות מקומיות מרשויות ממשלה, ממשרדי לקבל צריכה

ציבוריים, נזקפו להכנסות התקציב הרגיל אך טרם התקבלו". בסעיף2011הבדיקה העלתה כי עיריית חדרה כללה בביאור למאזן לשנת

נגבו" מלוות לאיזון בסך מיליוני ש"ח7.42"הכנסות מתוקצבות שטרם .2011 מיליון ש"ח לשנת 12.5 ו-2010לשנת

על חדרה לעיריית בחומרה העיר המדינה מבקר משרד לשנים לאיזון המלוות את הציגה למאזן -2010שבביאורים

כ"הכנסות מתוקצבות שטרם נגבו". משרד מבקר המדינה2011 מדגיש כי כל עוד לא אושרו ההיתרים למלוות אלה לא הייתהמההכנסות חלק להחשיבם יכולה היא ואין לקבלם זכאית

המתוקצבות המגיעות לה.

עוד העלתה הבדיקה כי חוות דעת של רואי החשבון מטעם משרד.4לשנת העירייה של הכספיים הדוחות את שביקרו הייתה2011הפנים

בין היתר בשל הכנסות ממלוות האיזון שטרם התקבלו, אולם58מסויגת משרד הפנים לא הורה לעיריית חדרה לתקן את הדוחות כנדרש.

חוות דעת מסויגת - עקב סטייה מהותית מהנחיות הרישום המחייבות את58 הרשויות המקומיות.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

233נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

משרד מבקר המדינה העיר בחומרה למשרד הפנים כי אין דילשנת חדרה עיריית של הכספיים בדוחות הסתייגות ברישום

. חובתו של משרד הפנים הייתה, מיד כשהבחין ברישום2011כאמור. הדוחות את לתקן חדרה, מעיריית לדרוש השגוי על כמאסדר תפקידו את כהלכה מילא לא כן באי-עשייתו

הרשויות המקומיות.

כי ממצאי הדוח השנתי של עיריית חדרה משרד הפנים מסר בתשובתו המקובלים2011לשנת החשבונאות מכללי "סטתה שהעירייה הצביעו

ומהנחיות הממונה על החשבונות". עוד נמסר כי האגף לביקורת ברשויות המקומיות והממונה על החשבונות במשרד הפנים "העביר לראש הרשות את הדוחות הסופיים בצירוף מכתב הנחיות לטיפול בליקויים, תוך מתן דגש על כך, כי האגף רואה בחומרה רבה את חוות דעתו המסויגת של רואה החשבון לדוחות הכספיים, דבר המחייב את העירייה לפעול כדי למנוע את

קיומם של הגורמים לחוות דעת זו". הממונה על מחוז חיפה מסר כי הוא מתכוון להנחות את העירייה לתקןהצגתם באמצעות שהתגלו החשבונאיים הליקויים את בספריה ברישום

לשנת הכספיים בדוחות סיום2012מחדש למועד פורסמו )שטרם הביקורת(.

מלוות לאיזון למועצה המקומית מיתר משרד הפנים סיווג את הרשות כמועצה המאופיינת ב"קשיים בהתנהלותה

-2010הכספית". הועלה כי שיעור הגירעון המצטבר של המועצה לשנים 39.7% בהתאמה, ושיעור עומס המלוות הגיע ל-11% ו-5.7% היה 2011

בסך 37.8%ו- הרגיל בתקציב ההכנסות מתוך ו-36.57 ש"ח מיליוני מיליוני ש"ח בהתאמה.40.31

אישר משרד הפנים למועצה המקומית2009-2012עוד הועלה כי בשנים -2009 מיליוני ש"ח לפי הפירוט שלהלן: בשנים 5מלוות לאיזון בהיקף של

שני2011 מיליוני ש"ח בכל שנה, בשנת 0.5 שני מלוות לאיזון בסך 2010מלווה נוסף בסך מיליון2012מלוות בסך מיליון ש"ח כל אחד, ובשנת

ש"ח. , היא פנתה2010נמצא כי בנוגע לשני המלוות שקיבלה המועצה בשנת

וביקשה לאשר לה מלווה2010בכתב במאי למינהל השלטון המקומי, מכרזים פרסום בהוצאותיה עקב עלייה בנימוק של שנה לאותה לאיזון גידול חדשים לתחזוקת היישוב, התרחבות היישוב בשתי שכונות נוספות, בהוצאות השכר עקב חתימת הסכמי שכר במשק, גידול בהוצאות להסעת תלמידים וגידול בהוצאות הטיפול בביוב. בהתאם לבקשת המועצה אישר

שני היתרים למלוות לאיזון בסך 2010לה משרד הפנים באוגוסט 0.5 מיליוני ש"ח כל אחד.

עוד נמצא כי הממונה על מחוז הדרום המליץ לאגף התקציבים לאשר את , ונימק זאת בין היתר בהפחתת מענק האיזון2011המלוות למועצה לשנת

ובדחיית במשק, שכר הסכמי עקב השכר בהוצאות בעלייה למועצה,

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 234

תנאי כי ציין בארנונה. הממונה חריגה להעלאה המועצה של בקשתה הוא שבעתיד לא יאושרו מלוות לאיזון2011לאישור המלוות לאיזון לשנת

2012למועצה. על אף האמור לעיל אישר משרד הפנים למועצה בשנת מלווה נוסף לאיזון בסך מיליון ש"ח.

בנושא "סיכום שנת2012בסיכום דיון בלשכת מנכ"ל משרד הפנים מיוני טיפול2011 המצריכה "רשות היא מיתר המקומית המועצה כי צוין "

מיוחד" מפני שמסתמנים קשיים בהתנהלותה הכספית הנוכחית והעתידית. בין היתר נכתב באותו סיכום דיון: "יבוצע מעקב אחר ההתנהלות הכספיתבשנת גם לאיזון התקציב השוטף בהלוואה הצורך לרבות הרשות, של

מיליון ש"ח".2 בהיקף 2012-2009הממונה על מחוז הדרום מסר בתשובתו כי בכל אחת מהשנים

מיליוני1.5-2 היו למועצה המקומית מיתר הוצאות בהיקף כספי של 2011אבל התקציב בהצעת כיסוי להם היה "שלא ש"ח אי-ביצועם היה פוגע בשירותים הניתנים ע"י המועצה לתושביה", וכי נתונים אלו היו הבסיס לשיקול הדעת באישור המלוות לאיזון. עוד הוסיף הממונה על המחוז כי המחוז בחן מקרוב את ההתנהלות הכספית של המועצה,

הודיע שלא יוכל להמליץ ולאשר מלוות לאיזון לשנים2011וכבר בשנת הבאות, "בלי לראות מהלך שיבסס את מקורות ההכנסה העצמיות לאיזון

תקציב המועצה". המועצה המקומית מיתר מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי

כי נטלה את המלוות לאיזון בהתאם לאישור משרד הפנים נוכח2013 "הקיצוץ החד והפתאומי במענקי האיזון של הרשות". עוד מסרה המועצה

ידי משרד2013-2015כי הכינה תכנית התייעלות לשנים שאושרה על הפנים, ובמסגרת אבני הדרך שנקבעו לתכנית "המועצה לא תיטול מלוות

".2015לאיזון וצפויה להגיע לאיזון תקציבי בשנת

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי אין הלימה ביןורואה טעם לאיזון, למלוות לזכאותה סיווג הרשות המקומית לפגם בכך שאישר למועצה המקומית מיתר מלוות לאיזון אף על פי שהוגדרה על ידו כמאופיינת ב"קשיים בהתנהלותה הכספית". מצבה הכספי של המועצה חייב את משרד הפנים לכפות עליה בתקופה זו להתייעל כדי לשפר את מצבה הכספי ולא לאפשר לה להסתמך על פתרונות לטווח קצר, העשויים להציג תמונת

מצב לא ריאלית לגבי מצבה התקציבי. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה המקומית מיתר כי מלוותולשיפור התנהלותה הפיננסית לאיזון אינם תחליף להתייעלות ולצמצום שלה ההכנסה מקורות להגדלת זמן, לאורך

בהוצאותיה.

מלוות לאיזון לעיריית ערד כתחליף להכנסות מארנונה . הגירעון המצטבר של2011עיריית ערד נמצאת בתכנית התייעלות משנת

לשנת ב-2011העירייה הסתכם הגירעון45.6 שיעור ש"ח, מיליוני

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

235נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

, ושיעור עומס המלוות עמד על11.8%המצטבר שלה לאותה שנה הגיע ל-בסך 34.2% מהכנסות לאיזון133.29 הגיעה העירייה ש"ח. מיליוני

.2010-2011תקציבי שוטף בשנים משנת החל כי העלתה שנה2005הבדיקה מדי ערד עיריית קיבלה

מענקים ואושרו לה מלוות לאיזון שאפשרו לה לאזן את תקציבה השוטף ומנעו את הגדלת הגירעון המצטבר. נמצא כי המענקים והמלוות אושרוהארנונה מהכנסות חלק שלפיו הסדר, לאי-מימוש כתחליף לעירייה

)להלן - מישור רותם(59הכללית המשתלמת מאזור התעשייה מישור רותםיועברו אליה.

חתם שר הפנים דאז על "הסדר כולל לשינוי2004הועלה כי באוקטובר גובלות רשויות מקומיות ולשיתוף גבולות שיפוט המועצה האזורית תמר

. בהסדר נקבע בין היתר שהמועצה האזורית תמר תעביר60בהכנסותיה" מיליוני ש"ח מתוך הכנסותיה3, 2005לעיריית ערד מדי שנה, החל משנת

השנתיות מארנונה כללית המשתלמת לה ממישור רותם. נמצא כי עיריית ערד תקפה את ההסדר שנקבע לפיו לא יועברו שטחים

לבג"ץ כך בשל ועתרה שיפוטה, לתחום האזורית המועצה .61משטחי כי שר הפנים דאז החליט להיעתר לבקשת הדיון בבג"ץ נמסר במהלך ולהעביר לתחומה שטחים מניבי ארנונה מתחומה של המועצה העירייה ועדת - )להלן גבולות חקירת ועדת להקים הורה וכי תמר, האזורית ותצביע עליהם, תוך ואפשר להעבירם הגבולות( שתדון בשטחים שראוי מישור יחול רק על שטחי ועדת הגבולות הבהרה שתחום סמכותה של

רותם. המליצה ועדת הגבולות לא לשנות את הגבולות,2007עלה כי בנובמבר

מההכנסות ממישור רותם יועברו לעיריית ערד. שר38%אלא לקבוע כי 2008 ובאוקטובר 2008האוצר דאז וממלא מקום שר הפנים אישרו ביולי

את המלצות הוועדה.יישם את המלצות ועדת הגבולות הבדיקה העלתה כי משרד הפנים לא להכנסות כתחליף כי נמצא רותם. ממישור ההכנסות חלוקת בעניין הארנונה שעיריית ערד הייתה אמורה לקבל אישר לה משרד הפנים בשנת

מענק חד-פעמי בסך 2006 ובשנים 13.98 מיליוני ש"ח, 2007-2012 מיליוני ש"ח למטרת "חלף24אישר לה מלוות לאיזון בסכום כולל של

הכנסות מישור רותם". הגיעה העירייה להסדר עם המועצה2011עוד העלתה הבדיקה כי בשנת

80% ואילך תקבל ממנה מדי שנה 2013האזורית תמר שלפיו החל משנת 4מהכנסות הארנונה של כל מפעל חדש שיוקם במישור רותם ולא פחות מ-

מיליוני ש"ח לשנה. נמצא כי ההסדר האמור הועבר לאישור משרד הפנים , טרם אישר2013, אך עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2011בנובמבר

אזור התעשייה מישור רותם נמצא מדרום לערד ומזרחית לדימונה, בשטח59 מפעלי ממוקמים התעשייה באזור תמר. האזורית המועצה של שיפוטה שמן ופצלי פוספטים לחציבת נרחבים שטחים בו ויש כימית, תעשייה נרחבים שעשויים בו שטחים יש כן כמו למפעלים. גלם חומרי המשמשים

לשמש לכריית חול, ומהווים את עתודת החול של המדינה..24.10.04 ההסדר נחתם ב-60, )פורסם בפדאור(.עיריית ערד נ' ראש הממשלה 11511/04 בג"ץ 61

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 236

מינה מנכ"ל משרד הפנים "ועדת2012המשרד את ההסדר. יצוין כי במאי באזור הכנסות מניבי מאזורים הכנסות ולחלוקת גבולות לשינוי חקירה הדרום" שתעסוק בין היתר בחלוקת ההכנסות ממישור רותם. עלה כי עד

טרם הגישה הוועדה את מסקנותיה.2013מרץ פנתה עיריית ערד לשר הפנים בבקשה לקבל את2011עוד עלה כי ביוני

. במכתבה פירטה העירייה את מצבה הכספי2011מענק שר הפנים לשנת וההסדר עם המועצה האזורית ועדת הגבולות אי-מימוש המלצות לאור

לא קיבלה העירייה כל מענק וכל שנה אושרה2007תמר, וטענה: "משנת מיליון ש"ח. נכון להיום, הרשות לקחה הלוואה4לה הלוואה בסך של

מיליוני ש"ח. פירעון המלוות של הרשות הוא כ-16בסכום כולל של 7.5 אותן הרשות1.6מיליוני ש"ח לשנה מזה כ- בגין הלוואות, מיליוני ש"ח

רותם. מישור הכנסות חלוקת בדבר עד קבלת החלטה לקחת נאלצת הסכום נלקח בתקציב הרשות, וחיוני לקבל מענק בסכום זה כדי לאפשר

לעירייה המשך תפקוד תקין בשנה זו".

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על שלא יישם אתממישור הארנונה הכנסות לחלוקת הגבולות ועדת המלצות רותם לעיריית ערד, שאושרו על ידו ועל ידי משרד האוצר עוד

ההסדר משנת 2008בשנת את אישר ועל שלא בין2011, עיריית ערד למועצה האזורית תמר. לא זו בלבד שהדבר מנע מהעירייה להגדיל את מקורות ההכנסה שלה שהגיעו לה לפי המלצות הוועדה, אלא שהמשרד נאלץ לאשר לה באופן תדירולמנוע השוטף תקציבה איזון על לשמור כדי לאיזון מלוות

קשיים בהתנהלותה הכספית. מימון פירעון המלוות לאיזון שלקחה עיריית ערד פגע בתזריםנטל כבד על התחייבויותיה העתידיות. והטיל הכספים השוטף לפיכך ביקשה העירייה מענק נוסף מהמשרד כדי לאפשר את תפקודה התקין. על משרד הפנים לחדול לאשר מלוות לאיזון לעיריית ערד כתחליף להכנסות מארנונה, ולמצוא פתרון אחר לאיזון תקציבה ולצמצום גירעונה המצטבר עד קבלת החלטה

סופית בעניין חלוקת ההכנסות ממישור רותם. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את השימוש שעשה משרדכתחליף לאיזון במלוות שיטתי ובאופן שנים במשך הפנים להכנסות מארנונה שהגיעו לעיריית ערד במקום לדאוג לפתרוןהשימוש מארנונה. ההכנסות חלוקת בעניין למחלוקת קבע במלוות לאיזון שאישר המשרד עומד בניגוד לייעודם ולמדיניות המשרד שלפיה "האישור יינתן במקרים של אירועים חד פעמיים

או במקרים שהרשות זקוקה להלוואת גישור מובהקת".

הממונה על מחוז דרום ציין בתשובתו: "ברור מאליו שחלף הכנסות עצמיות או חלוקת הכנסות אזורית באמצעות מתן הלוואות לאיזון אינו מהלך נכון ורצוי ולכן המשרד פועל לקידום הקמת מספר ועדות שמתפקידן לבחון את

סוגיית חלוקת ההכנסות מאתרים מניבי ארנונה בתחום מחוז הדרום".

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

237נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

עיריית בת ים - מלווה לאיזון במקום מכירת מקרקעין מנתוניה הכספיים של עיריית בת ים עולה כי סך הכנסותיה הסתכמו בשנים

ב-2010-2011 ו-649.13 מיליוני ש"ח מיליוני ש"ח בהתאמה,666.88 (14.6% מיליוני ש"ח )94.56וסך הגירעון המצטבר הסתכם בשנים אלה ב-

מיליוני ש"ח )94.13ו- סיווג משרד2011( בהתאמה. בסוף שנת 14.1% הפנים את העירייה בסטטוס "תקין".

הכינה העירייה "תכנית רב שנתית לעצמאות העיר2010הועלה כי בשנת שנים לאיזון תקציבי10בת ים" שייעודה "להביא את העיר בת ים בתוך

ללא תלות במענקי איזון". בתכנית ציינה העירייה בין היתר: "העיר מתנהלתמחסור עצמיות, בהכנסות מחסור יומיומית, מצוקה המשקף בתקציב

מיליוני ש"ח60בתקציבי פיתוח וחוסר תקציבי מובנה בתקציב הרגיל של כ- מהתקציב השנתי", והוסיפה שמצב זה "מוביל להידרדרות10%המהווה כ-

ל- להגיע כי הגירעון השוטף צפוי צוין 105ולא לפיתוח עצמאות". עוד .2011מיליוני ש"ח החל משנת

לאזן את פי בקשתה, ים, על אישר לעיריית בת כי משרד הפנים עלה מקרקעין מכירת באמצעות השוטף בשנים 62תקציבה .2009-2012

שברשותה ממקרקעין חלקים למכירת מכרזים כמה העירייה פרסמה בגוש 27בחלקה , מכרה לסירוגין חלקים מאותם מקרקעין, ואת7121

כ- כולל של בסכום לאיזון תקציבה150התמורה מיליוני ש"ח העבירה השוטף מדי שנה.

ביקשה עיריית בת2011הבדיקה העלתה כי באחד המכרזים שפורסם ביוני מ"ר )להלן - המגרש( -3,260ים למכור חלק במקרקעין - מגרש ששטחו

כדי להשתמש בתמורה לאיזון תקציבה השוטף לאותה שנה )להלן - המכרז מיליוני ש"ח. נמצא כי79הראשון(. שמאי מקרקעין העריך את המגרש בכ-

חוזר מכרז שנה אותה של בנובמבר העירייה פרסמה מציעים בהיעדר למכירת אותו מגרש )להלן - המכרז החוזר(, ושווי המגרש במכרז החוזר

מיליון ש"ח. גם למכרז זה לא היו70.48הוערך על ידי שמאי מקרקעין ב-מציעים.

, עוד לפני פרסום המכרז החוזר, כתב ראש2011נמצא כי בספטמבר ים למנכ"ל משרד הפנים כי הוא מבקש "הלוואת גישור בגין עיריית בת מימוש הקרקע" מפני שלא היו מציעים במכרז הראשון. עוד נמצא כי בדיון

בהשתתפות ראש העירייה2011בלשכת מנכ"ל משרד הפנים בנובמבר מיליוני ש"ח לצורך "הלוואת גישור69אושרה בקשה למלווה לאיזון בסך

עד שהשוק יתייצב", במקום התמורה ממכירת המגרש, וזאת לפני פקיעתידי המועד להגשת הצעות במכרז החוזר. ההיתר למלווה נחתם גם על

לחמש שנים בריבית צמודת פריים של2011משרד האוצר ואושר בדצמבר עד

לשנה לכל היותר.0.5%פלוס

פי סעיף 62 "התמורה שנתקבלה188על נקבע: שבו )ג( לפקודת העיריות ממכירת מקרקעין של העיריה תשמש אך ורק לקניית מקרקעין; ואולם רשאי שר הפנים, אם ראה שטובת הציבור דורשת זאת, להתיר עשיית שימוש אחר

בתמורה".

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 238

הבדיקה העלתה כי למימוש המלווה לאיזון האמור נטלה עיריית בת ים שלוש הלוואות נפרדות משלושה בנקים מסחריים שהסתכמו2012בשנת

מיליוני ש"ח - לפי הפירוט להלן: הלוואה בסך69לסכום הנקוב בהיתר - בסך 24 הלוואה שנים; לארבע נלקחה ש"ח מיליוני ש"ח25 מיליוני

בשל אי-יכולתה2013נלקחה לשנה והוארכה בשנה נוספת עד דצמבר בסך והלוואה שנה; לאחר אותה לפרוע העירייה ש"ח20של מיליוני

באמצעות תקבולים ממכירת מקרקעין.2013נפרעה בינואר 173.3בשל נטילת המלווה החריג גדל עומס המלוות של עיריית בת ים מ-

ב- ש"ח 2010מיליוני מיליוני ש"ח בשנת 240.7(, ל-26.7%) 2011( כי עד36.1% (. נמצא

פברואר הביקורת, סיום התקבלו2013מועד ולא המגרש נמכר לא , תקבולים האמורים לשמש לפירעון המלווה לאיזון.

כתב ממונה רשויות במחוז תל אביב של משרד2013הועלה כי בינואר הפנים לממונה על המחוז בנוגע למתווה הסיוע לעיריית בת ים: "קיימים ]לדעתו[ בוודאות צעדי התייעלות אפשריים שניתן ליישם בעירייה ולהפחית

את בקשתכם ל]מכירת[ מקרקעין".

לדעת משרד מבקר המדינה, פעולותיה של עיריית בת ים לאיזון תקציבה השוטף בשנים האחרונות באמצעות השימוש השיטתי

מיליוני ש"ח69במכירת מקרקעין, והמלווה לאיזון בסכום של כתחליף למכירת המקרקעין כאמור, אינם פתרון אמתי וארוך טווח לבעיות התזרים שלה והם לא ימנעו את הידרדרותה למצב

שבו תחויב בתכנית הבראה או התייעלות.

כי לדעתה "השימוש במכירת מקרקעין ים מסרה בתשובתה בת עיריית ולקיחת מלווה לאיזון כתחליף למכירה, אינם מהווים פתרון אמתי וארוך טווח לבעיית העיר בת ים". אולם מאחר שהעירייה מצויה ב"כשל תקציביברמה מוניציפליים שירותים לתושביה להעניק באפשרותה ואין מובנה" בבעיותיה המדינה של טיפול ובהיעדר העצמיים, ממקורותיה סבירה המובנות, היא רואה את התמורה ממכירת מקרקעין כ"חריג ראוי" לאיזון תקציבה השוטף, ולדעתה טובת הציבור דורשת את התמורה ויש לראותה

כ"פתרון זמני". מסרה העירייה כי לאחר פרסום שני מכרזים2013בתשובה נוספת מיוני

נוספים למכירת המגרש, עלה בידה למכור את המקרקעין )למעט שמונה מיליוני ש"ח.53.2יחידות קרקע שנותרו למכירה( בסכום כולל של כ-

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים ולמשרד האוצר על מיליוני69שאישרו לעיריית בת ים מלווה לאיזון בסכום חריג של

ש"ח כתחליף לתקבולים ממכירת מקרקעין ועל השימוש השיטתיוהחוזר במכירת מקרקעין לאיזון התקציב השוטף של העירייה.

במקורות מובנה חוסר ים בת "לעיריית בתשובתו: מסר הפנים משרד לפיכך אתו". להתמודד יכולים אינם והתייעלות הבראה שצעדי הכנסה

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

239נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

המשרד מצא לנכון לסייע לעירייה "במסגרת תכנית רב שנתית" ולאפשרלה "להשתמש במקורות הכנסה אלו כמקורות הכנסה בתקציב הרגיל".

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי סיווג את עיריית בת ים בסטטוס "תקין" בעוד שהיא נמצאת בחוסר מובנה של

מקורות הכנסה.

הממונה על מחוז תל אביב מסרה בתשובתה: "בשל הצעות מחיר נמוכות במכרז למכירת מקרקעין והעובדה כי העירייה נאלצה לצאת למכרז חדש התעכב הליך מכירת הקרקע אשר היה אמור לאזן את תקציב העירייה,ממכירת כספים לקבלת עד גישור הלוואת לרשות אושרה ומשכך המקרקעין. ללא הלוואת הגישור הרשות הייתה מסיימת בגירעון תקציבי לאותה שנה". עוד מסרה הממונה על המחוז כי לפי תכנית ההתייעלות

ולפי תכנית כלכלית שהוכנה על ידי הרשות2010לעיריית בת ים משנת עסקאות מכירת המקרקעין כדרך2014המקומית, "סוכם כי החל משנת

לאיזון תקציב יופחתו בהדרגה".

המשך כי הפנים למשרד המדינה מבקר משרד מעיר עוד ים בת עיריית של השוטף תקציבה לאיזון במתווה השימוש

2009-2012באמצעות מכירת מקרקעין, אשר הסתכמה בשנים מיליוני ש"ח, עלול להביא בעתיד הקרוב למצב דומה150בכ-

שבו תידרש שוב למלוות לאיזון בסכומים גבוהים.

משרד הפנים ציין בתשובתו כי בהתאם למדיניותו הוא ממעט לתת לרשויות מקומיות היתרים למלוות לאיזון, ולראיה היקפי המלוות מסוג זה שאושרו

השנים בשיעור 2009-2012במהלך היו המלוות4% כל מסך בלבד שאושרו לרשויות המקומיות באותן שנים.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 240

הרשות של בעיותיה את לפתור מיועדים אינם לאיזון מלוות אמורים אלא הכספית, התנהלותה את לשפר או המקומית או חריגים דחופים, במקרים הצלה" "קרש להיות חד-פעמיים. בפועל אישר משרד הפנים מלוות לאיזון לרשויותלייעודם המקורי ולא חד-פעמי בניגוד המקומיות באופן תדיר ולמדיניותו, ולא קבע אמות מידה ליישום מדיניותו בנוגע למלוות אלו. המשרד אישר מלוות לאיזון לרשויות המקומיות הנמצאות בתכנית הבראה נוסף על מלוות לכיסוי גירעון, ויצר מצב שבוולצמצם להתייעל אלו מקומיות מרשויות דרשה ימין" "יד "יד ואילו המצטבר, גירעונן את להפחית כדי בהוצאותיהן את להגדיל שאפשרו לאיזון מלוות להן אישרה שמאל" כן כמו התחייבויות עתידיות. חשבון על השוטפות הוצאותיהן אישור המלוות לאיזון באופן תדיר לרשויות בהבראה מצד אחד,יצר שני, מצד פיננסית איתנות של במצב שסווגו ולרשויות למלוות לזכאותה המקומית הרשות סיווג בין הלימה היעדר

לאיזון.

מלוות לכיסוי גירעון מלוות לכיסוי גירעון ניתנים בעיקר לרשויות הנמצאות בתכנית הבראה או התייעלות שאישר משרד הפנים והם מיועדים לאפשר, לפי מתווה שנקבעוהחוב המצרפי הגירעון המצטבר באותן תכניות, הפחתה הדרגתית של שלהן כדי לייצב את מצבן הכספי ולמנוע הידרדרות נוספת. משרד הפנים קבע בנוהל המלוות שלו כי אפשר לייעד מלוות לכיסוי גירעון גם לרשויות מאוזנות שאינן נדרשות לתכנית הבראה או התייעלות ומבקשות להקטין את

הגירעון המצטבר שלהן. אישר משרד הפנים לרשויות מקומיות מלוות2009-2012עלה כי בשנים

מיליון ש"ח לפי החלוקה שלהלן:835לכיסוי גירעון בסכום כולל של כ- מיליון ש"ח; רשויות בקשיים220.2רשויות שסווגו כאיתנות או במצב תקין -

- הכספית - 11.4בהתנהלותן בהתייעלות רשויות ש"ח; מיליון מיליון ש"ח.499.1 מיליון ש"ח ורשויות בהבראה - כ-104.2כ-

הבדיקה העלתה כי הרשויות המקומיות שהיו בתכניות הבראה או התייעלותגירעון באופן שוטף. אולם לכיסוי לאורך השנים קיבלו במסגרתן מלוות הגירעון - ייעודם את השיגו לא ההבראה, בתכנית כמרכיב המלוות, החוב המצרפי יוצא וכפועל רשויות, אותן ועומס המלוות של המצטבר שלהן, לא השתנו מהותית ובחלק מהמקרים אף גדלו. מצבן הכספי של הרשויות לא הוטב, ובחלק מהן אף הורע, ולמעשה תכניות ההבראה לא

השיגו את מטרתן. להלן דוגמאות:ה י ר ב ט ת י י ר י על תכנית2012: עיריית טבריה חתמה בספטמבר ע

התייעלות שנועדה "להביא את הרשות לאיזון התקציב השוטף החל משנת מלוות לכיסוי2009-2012 ואילך". הועלה כי העירייה קיבלה בשנים 2014

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

241נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

מיליון ש"ח כדי להקטין את גירעונה המצטבר33.5גירעון בסכום כולל של ולשפר את מצבה הכספי. יצוין כי באותן שנים קיבלה העירייה גם מענקי

מיליוני ש"ח.44איזון בסכום כולל של כ--2009בטבלה להלן מוצגים הנתונים הכספיים של עיריית טבריה לשנים

)הנתונים במיליוני ש"ח(: 2012

2לוח )הנתונים2009-2012הנתונים הכספיים של עיריית טבריה לשנים

במיליוני ש"ח(

200920102011נתון/שנה יוני

2012

68.8הגירעון המצטבר91.8

5128.

37130.86

עומס המלוות76.0

875.670.3

576.6

סך החוב המצרפי144.

88167.

45198.

72207.4651%65%80%שיעור החוב המצרפי

מלוות שניטלו לכיסוי הגירעון במהלך14.06.0013.5השנה

מנתוניה הכספיים של עיריית טבריה עולה כי סך הגירעון המצטבר שלה מיליוני ש"ח בסוף128,37 ל-2009 מיליוני ש"ח בסוף שנת 68.8גדל מ-ול-2011 - עלייה של כ-2012 מיליוני ש"ח באמצע שנת 130,86 90%.

בסוף80% ל-2009 בסוף 51%עוד עולה כי שיעור החוב המצרפי עלה מ-2011.

ת ו ר ד ש ת י י ר י 2009-2011: הועלה כי עיריית שדרות קיבלה בשנים ע מיליון ש"ח. יצוין כי באותן שנים26.2מלוות לכיסוי גירעון בסכום כולל של

כ- של כולל בסכום איזון מענקי גם העירייה ש"ח.84קיבלה מיליוני חתמה העירייה על תכנית הבראה.2011בדצמבר

-2009בטבלה להלן מוצגים הנתונים הכספיים של עיריית שדרות לשנים )הנתונים במיליוני ש"ח(:2011

3לוח )הנתונים2009-2011הנתונים הכספיים של עיריית שדרות לשנים

במיליוני ש"ח(

200920102011נתון/שנה30.6748.0468.37הגירעון המצטבר

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 242

29.6233.6740.0עומס המלוות60.2981.71108.37סך החוב המצרפי

42.6%59%79%שיעור החוב המצרפי6.078.010.2מלוות שניטלו לכיסוי גירעון במהלך השנה

גירעון, לכיסוי המלוות אף שעל עולה העירייה של הכספיים מנתוניה שהיקפם היה גבוה ביחס להכנסות הרשות המקומית, מצבה הכספי הורע

מדי שנה.א ק ר ז - ל א ר ס ' ג ת מי ו ק מ ה ה צ ע ו מ המועצהה כי הועלה :

ג'סר אל-זרקא גירעון כדלקמן: בשנת63המקומית לכיסוי קיבלה מלוות 2009 - מיליוני ש"ח; בשנת 3 2010 - מיליוני ש"ח ובשנת 5.3 2012-

מיליוני ש"ח. יצוין כי באותן שנים קיבלה המועצה המקומית גם מענקי6.4 מיליוני ש"ח.46איזון בסכום כולל של כ-

ג'סר המקומית המועצה של הכספיים הנתונים מוצגים להלן בטבלה )הנתונים במיליוני ש"ח(:2009-2011אל-זרקא לשנים

4לוח הנתונים הכספיים של המועצה המקומית ג'סר אל-זרקא לשנים

2009-2011 )הנתונים במיליוני ש"ח(

200920102011נתון/שנה24.3925.6638.17הגירעון המצטבר

19.523.020.8עומס המלוות43.8948.6658.97סך החוב המצרפי

89%98%109%שיעור החוב המצרפי3.05.30מלוות שניטלו לכיסוי גירעון במהלך השנה

כי בשנים עולה 2009-2011מנתוניה הכספיים של המועצה המקומית הורע מצבה הכספי: הגירעון המצטבר ועומס המלוות שלה עלו, ושיעור

על שעמד המצרפי בסוף 89%החוב הגיע 2009 .2011 בסוף שנת 109%ל-

פוזרה המועצה, והרשות המקומית מנוהלת על ידי ועדה קרואה2012 במאי 63שבראשה עומד ראש המועצה הנבחר.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

243נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי נתוניהן הכספייםג'סר המקומית המועצה ושל ושדרות טבריה עיריות של היתר בין אל-זרקא מלמדים על אי-הצלחת הפעולות שנועדו להקטין את גירעונן המצטבר. אף על פי שהרשויות המקומיות האמורות קיבלו מענקי איזון בסכומים גבוהים במקביל למלוות לכיסוי גירעון לא השתפר מצבן הכספי ואף הורע. על משרדליישומם. ולפעול חלופיים פתרונות לבחון והרשויות הפנים לתושבים הבסיסיים השירותים במתן פוגעת המצב הנצחת

וביוזמות לפיתוח לרווחת התושבים.

משרד הפנים מסר בתשובתו כי החליט למנות לעיריית טבריה חשב מלווה ,ו"נכון להיום2012עוד לפני שחתמה על תכנית ההתייעלות בספטמבר

הרשות עומדת ביעדי התכנית". הממונה על מחוז חיפה ציין בתשובתו כי המועצה המקומית ג'סר אל-זרקא

וכי "ע"פ נתוני2012-2013 על תכנית הבראה לשנים 2012חתמה בשנת ומעקב ביצוע תכנית ההבראה הרשות שיפרה את מצבה2012רבעון ד'

משמעותית, עמדה ברוב יעדי התכנית לרבעון הנ"ל וצמצמה את הגירעון".38%הנצבר ב-

ולמועצה ושדרות משרד מבקר המדינה העיר לעיריות טבריה גירעון לכיסוי במלוות די אין כי אל-זרקא ג'סר המקומית מצבן כי להטמיע האלה המקומיות הרשויות על ובמענקים. הכספי קשה ולכן עליהן לפעול ככל יכולתן כדי לעמוד ביעדי

תכנית ההבראה ולשפר את מצבן הכספי.

ביוני המדינה מבקר למשרד בתשובתה מסרה טבריה :2013עיריית "התנהלותה של הרשות והיערכותה להתנהלות תקציבית מאוזנת קשורה למקורות ממשלתיים ומקורות עצמיים וכל שינוי משמעותי מאותם מקורות גורמים לרשות חוסר איזון וממקורות שאין להם חלופות כך שרק צמצוםהגירעון וכיסוי לאיזון תקציבי יגרום התייעלות לתכנית והליכה בהוצאות המצטבר )שנים קודמות( כאחד". עוד מסרה העירייה כי משרד הפנים דחה את בקשתה להיכלל בתכנית הבראה שבמסגרתה תמומן מחצית מגירעונה המצטבר על ידי מענקים, ולכן חתמה על תכנית ההתייעלות המבוססת על

,2012מלוות. עוד ציינה העירייה: "מינוי חשב מלווה לרשות, בחודש מרץ ]אותה שנה[ בחודש ספטמבר תכנית ההתייעלות על עם החתימה יחד

מהווים צעד חשוב להבראת הרשות והתנהלותה התקינה".

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 244

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי במקרים שפורטו לעיל, המלוות לכיסוי גירעון, שהסתכמו בעשרות מיליוני ש"ח, לא השיגו את ייעודם - סיוע לרשויות המקומיות במסגרת תכנית כוללת ואבני דרך לצמצום הדרגתי של הגירעון ולשיפור מצבןומתבטא הורע, הכספי. מצבן של כמה מהרשויות האלה אף בעלייה בסכום הגירעון המצטבר ושיעורו, בעומס המלוות ובסךהמקומיות הרשויות עידוד ועוד: זאת שלהן. המצרפי החוב להסתייע במלוות שוטפים לכיסוי גירעון, אם הן לא עמדו ביעדי תכניות ההבראה שחתמו עליהן ולא שיפרו את מצבן הכספי,ולמעשה מנציח את תלותן במלוות מכביד על עומס המלוות, אמתי תמריץ להן שיהיה מבלי תפקודן להמשך ובמענקים

להתייעל.

עיריית טבריה - שימוש במלווה שלא בהתאם למטרה הבדיקה העלתה כי עיריית טבריה השתמשה במלווה לכיסוי גירעון בסכום

מיליוני ש"ח שקיבלה בשנת 6של למטרה אחרת מזו שאישר לה2009 משרד הפנים ובכך פעלה שלא כדין וללא סמכות. להלן הפרטים:

דנה ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז צפון )להלן -2009בינואר ל- שנגרמה בפגיעה הערר( בניין18ועדת להקמת תכנית בגין עוררים

קומות ו-21מגורים בן דירות בעיר75 )להלן - פרויקט מרום גינוסר(.64 ועדת הערר החליטה באותו מועד כי על הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה

כ- של בסכום העוררים את לפצות )בדצמבר6.5טבריה ש"ח מיליוני (. הוועדה המקומית הגישה ערעור על החלטות ועדת הערר לבית2009

דחה בית המשפט2009המשפט לעניינים מינהליים בנצרת, ובאוקטובר .65את הערעור והותיר את הפיצוי הכספי על כנו

פנתה עיריית טבריה לבנק דקסיה בבקשה לקבל2010עלה כי בינואר מיליוני ש"ח למימון הפיצויים שנפסקו6.5הלוואה לזמן ארוך בסכום של

לטובת העוררים. באותו החודש אישר משרד הפנים מלווה לכיסוי גירעון מיליוני ש"ח, וציין בהיתר: "ההלוואה מיועדת לתשלום פסק6בסכום של

.2010דין בגין פרויקט 'מרום גנוסר'". העירייה נטלה את המלווה במרץ

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי המלווה שאושר לעיריית טבריה לא יועד לכיסוי גירעונה המצטבר אלא למטרהולכן לא היה נכון לסווגו כמלווה לכיסוי מוגדרת וחד-פעמית,

גירעון אלא להגדירו בהתאם למטרה שנועד לה.

הבדיקה העלתה כי עיריית טבריה השתמשה בכספי המלווה לכיסוי חובותיה לספקים, לקבלנים ולנותני שירותים אחרים, ולא בהתאם למטרה שלשמה אישר משרד הפנים את המלווה - מימון הפיצוי שנפסק לעוררים בפרויקט

)באיחוד דיון(.259/08 ו-27/07, 26/07, 226/04 עררים מס' 64עמנ 65 נצרת(106/09, עמנ 105/09 )מינהליים נ' הוועדה, ואח' עבדי

, )פורסם בפדאור(.המקומית לתכנון ובנייה טבריה

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

245נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

מרום גינוסר. עוד העלתה הבדיקה כי כיוון שהעירייה לא שילמה לעורריםתיק בהוצאה2011את הסכום שנקבע בפסק הדין, נפתח נגדה בינואר

9.4 עמד חובה של העירייה לעוררים על כ-2012לפועל. נמצא כי ביוני יותר מהסכום המקורי שנפסק. עוד נמצא כי באותו50%מיליוני ש"ח - כ-

החודש שילמה העירייה מיליון ש"ח במזומן בגין החוב, והיתרה בסכום שלמיליוני נפרסה ל-8.4כ- תשלומים חודשיים בסך 48 ש"ח כל175,000

אחד.

על טבריה לעיריית בחומרה העיר המדינה מבקר משרד מיליוני ש"ח, בניגוד לייעודו6שהשתמשה בכספי המלווה בסך

המפורש לתשלום פיצויים לעוררים על פי פסק הדין של ביתללא העירייה כן פעלה מינהליים. בעשותה לעניינים המשפט סמכות ותוך הטעיה של משרד הפנים והבנק. התנהלותה הבלתי אחראית של העירייה הסבה לה נזק כספי כבד, ובעטייה טפח

יוני ועד בכ-2012סכום החוב לעוררים ממועד פסק הדין 3 מהחוב(. 50%מיליוני ש"ח נוספים )כ-

עיריית טבריה מסרה בתשובתה כי בעת אישור המלווה וקבלת הכספים הייתה בהליכים משפטיים ולכן לא שילמה את החוב שהחליטו עליו ועדת הערר ובית המשפט לעניינים מנהליים, וכי "אישור היתר להלוואה ייעודיתנזק כבד". עוד מסרה לעירייה ובמהלך הבירור המשפטי הסב כדי תוך העירייה כי הייתה צריכה "למצות עד תום את ההליך המשפטי..." ובסיומו

"לפעול מיידית לתשלום החוב שנפסק כנגדה". משרד הפנים מסר בתשובתו כי עיריית טבריה השתמשה בכספי המלווה "ללא רשות על מנת לממן תשלום לספקים להם הייתה חייבת כספים" וכיולכן "הגילוי לגבי שימוש זו הרשות התנהלה ללא חשב מלווה בתקופה

בתקציב היה בדיעבד".

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לתת את הדעתכל את לחייב ולשקול טבריה, עיריית של התנהלותה על האחראים למקרה באופן אישי. כמו כן עליו לבקר את השימוש

במלוות ולפקח עליו כדי שמקרים כאלה לא יישנו.

מלוות לפיתוחכמו המקומיות ברשויות חד-פעמיים לפרויקטים מיועדים לפיתוח מלוות הקמת מיזמים מניבים ופרויקטים לתשתיות. בנוהל המלוות נקבע כי יינתןבחינת אפשרות כדאיות כלכלית בהקמת הפרויקט "תוך לפיתוח מלווה והפעלתו". היקף המלוות לפיתוח הוא חלק הארי מהמלוות שאישר משרד

אושרו מלוות לפיתוח בהיקף של כ-2009-2012הפנים: בשנים 4,266 מסך המלוות שאושרו לרשויות המקומיות(.64%מיליוני ש"ח )כ-

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 246

הבדיקה העלתה כי משרד הפנים אישר לרשויות מקומיות מלוות לפיתוח לא לפי הכללים שקבע. עוד נמצא כי בהיעדר פיקוח של משרד הפנים עלמהן אחדות להן, שאושרו במלוות המקומיות הרשויות שעשו השימוש

השתמשו בכספי המלוות לא לייעודם. להלן פירוט הממצאים:

מלוות שלא בהתאם לכלליםוהן מאוזנות לרשויות הן יינתנו לפיתוח מלוות כי נקבע בנוהל המלוות

, עד70%לרשויות בהבראה שיקיימו את התנאים האלה: עומס המלוות עד גירעון שוטף במשך שנתיים שקדמו לקבלת המלווה ופירעון מלוות עד2%.35%. לרשות בהבראה נוסף התנאי של גירעון מצטבר קטן מ-8%

הבדיקה העלתה כי משרד הפנים אישר לרשויות מקומיות מלוות לפיתוחגם אם לא עמדו בתנאים שקבע לאישורם בנוהל המלוות. להלן דוגמאות:

ה ד ע ת ע ב ג - ה נ י מ י נ ב ת מי ו ק מ ה ה צ ע ו מ 2012: בנובמבר ה מיליוני ש"ח1.3אישר משרד הפנים למועצה המקומית מלווה לפיתוח בסך

היה למועצה גירעון2011 שנים. נמצא כי בשנת 15לתקופת פירעון של מתקציבה לאותה שנה שעמד על5.5% מיליוני ש"ח, כ-3.77שוטף בסך

מיליוני ש"ח.68כ-

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על שאישר למועצה מלווה לפיתוח, אף2012המקומית בנימינה-גבעת עדה בשנת

הגיע הגירעון השוטף שלה ליותר מ-2011על פי שבשנת 2% מתקציבה, בניגוד לכללים שקבע בנוהל המלוות.

2013בתשובת בא כוחה של המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה ממאי נמסר כי התנאים שנקבעו בנוהל המלוות מחמירים מאלו שנקבעו בחוק יסודות התקציב, ובכל מקרה זהו נוהל פנימי של משרד הפנים שלא הומצא

למועצה והיא איננה יכולה להתייחס אליו.ן ו ת ח הת ל י ל ג ה ת י ר ו ז א ה ה צ ע ו מ כי שיעור עומסה : הועלה

לשנים האזורית המועצה של היה 2010-2011המלוות ו-101.3% היה 87.5% פירעון המלוות שלה ושיעור בהתאמה, ו-13.2% 14.3%

בהתאמה. נתונים אלו גבוהים בהרבה מהכללים שנקבעו בנוהל המלוות.פנתה המועצה האזורית לממונה על2012הבדיקה העלתה כי בינואר

מחוז הצפון של משרד הפנים בבקשה ראשונית לקבל מלווה לפיתוח מבנקשל בסכום כבישים10דקסיה תשתיות "שיקום למטרת ש"ח מיליוני

נוספות בתחום המועצה". בהמשך לבקשתה הסבירה המועצה ועבודות האיזון התקציבי שלה. יישמר יילקח המלווה אם גם כי הפנים למשרד הועלה כי ממונה רשויות של משרד הפנים השיב בין היתר למועצה: "פירעון

מש"ח עשוי להכניס את המועצה לגירעון משום10ההלוואה בגובה של שהעודף המצטייר/הקיים אינו יספיק בשלב זה לגובה ההחזר הצפוי", ולכן הוא ממליץ "להסתפק בשלב זה במימוש חלק מהפרויקטים ו/או להביא

למימוש הפרויקטים בתקצוב נמוך יותר".

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

247נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

נמצא כי על אף תשובת ממונה רשויות של משרד הפנים למועצה האזוריתאת המלווה המבוקש. במכתבו מחוז הצפון לאשר המליץ הממונה על

לאגף התקציבים במשרד הפנים ציין: "עומס המלוות ירד2012מאפריל בלבד כיום", וכי הוא76% לרמה של 2011 ויותר בשנת 100%מרמה של

במאי אושר ההיתר המלווה. אישור על שאגף2012ממליץ לאחר ולנתוני המחוז להמלצת "בהמשך הוא האישור כי בו ציין התקציבים

הרשות".

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על שאפשר למועצה האזורית הגליל התחתון להגיע לעומס המלוות ולפירעון מלוות חריגים בכל קנה מידה ובניגוד לנהלים שקבע, ועל שאישר אתופירעון המלוות עומס שיעור את שהגדיל לפיתוח המלווה

המלוות השנתי של המועצה הגבוהים ממילא. משרד מבקר המדינה העיר למועצה האזורית הגליל התחתון כיופירעון המלוות היו במצב האמור שבו שיעורי עומס המלוות מנטילת להימנע עליה היה להפחיתם, ונעשה מאמץ גבוהים

מיליוני ש"ח שהגדיל שוב את עומס10המלווה לפיתוח בסך והשית עליה נטל עתידי כבד שעלול ופירעון המלוות המלוות המיזמים שפיתוח ראוי היה לתושביה. שירותים במתן לפגוע המבוקשים יהיה ממומן מהכנסותיה העצמיות של המועצה כמו

שהעיר רפרנט משרד הפנים.

כי המלצת המחוז2013המועצה האזורית הגליל התחתון ענתה במאי בשנת לפיתוח עומס המלוות שלה2012למלווה שיעור על התבססה

, והוסיפה שניהלה במקביל משא ומתן לפירעון76% 2012שהיה בשנת ביוב וקיבלה "תגבור מענק", ואלו הורידו את שיעור מוקדם של מלוות

.72%עומס המלוות ל-

הועלה כי2013בבדיקה נוספת של משרד מבקר המדינה מיולי עומס המלוות של המועצה האזורית הגליל התחתון לסוף שנת

עמד על כ-2012 מיליוני ש"ח ושיעור עומס המלוות נותר64 .80%גבוה יחסית והגיע לכ-

עיריית רחובות - הקמת אגף חדש למבנה העירייההחלה עיריית רחובות לתכנן הקמת בניין משרדים חדש בן2005בשנת

חמש קומות על קרקע בבעלותה, בסמוך למתחם העירייה הקיים )להלן - המיזם(, ולהעתיק אליו חלק מאגפיה שמוקמו במבנים ששכרה בסכום של

דולר לשנה. אומדן המיזם הוערך באוקטובר 588,000כ- בכ-2006 15 מיליוני ש"ח.

מיליוני15הועלה כי העירייה ביקשה ממשרד הפנים מלווה לפיתוח בסך כתבה העירייה לממונה על תקציבי2007ש"ח למימון המיזם. בפברואר

פיתוח במשרד הפנים: "בהמשך לדיון במחוז ובמשרד הפנים... אבקשכם

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 248

בסך הלוואה העירייה15לאשר ובכך העירייה, מבנה להקמת מיליון תחסוך כספי שכ"ד ותגדיל את הכנסות הארנונה". נמצא כי ההיתר למלווה

, וכי העירייה נטלה את המלווה ביוני2007אושר באותו החודש, פברואר והחלה במיזם.200766

הפסיקה העירייה את בניית המיזם, לאחר2010הבדיקה העלתה כי ביולי כ- בלבד בהשקעה של יסודות המבנה והקמת מיליוני ש"ח4.7חפירה

וכ- נוספים ששולמו כמקדמה לחברה הכלכלית3.3בבנייה מיליוני ש"ח בפברואר במיזם. עתידיות עבודות למחוז2011למימון העירייה כתבה

המרכז של משרד הפנים כי במהלך העבודה התברר ש"אומדן העבודות יהיה גבוה משמעותית מהתחזית ולאור זאת הופסקה העבודה". נמצא כי

, הוערכה עלות המיזם2010לפי אומדן מעודכן שחישבה העירייה בינואר מיליוני ש"ח בקירוב.25ב-

עוד העלתה הבדיקה כי העירייה ביקשה להשתמש ביתרת כספי המלווה מיליוני ש"ח - לשיפוץ מבנה אחר בבעלותה ולהעביר אליו6.9שלא נוצלו -

את אגף הרווחה, אולם משרד הפנים הנחה אותה להסב את היתרה לכיסויהגירעון המצטבר שלה.

כ- כי עלה לעיל במיזם4.7מהאמור הושקעו ש"ח מיליוני 3.3שבנייתו הופסקה בשל אומדן שגוי של עלויות המיזם, כ-

ניתנו כמקדמה לחברה הכלכלית למימון עבודות מיליוני ש"ח כ- ויתרת המלווה בסכום של 7שהייתה אמורה לבצע במיזם,

גירעונה לכיסוי והועברו לייעודם שלא הוסבו ש"ח מיליוני המצטבר של העירייה. עוד עולה כי לפני שאושר המלווה לא

בחן משרד הפנים את אומדן עלויות המיזם וסבירותן.

מסרה עיריית רחובות כי משהתברר לה האומדן2013בתשובתה ממאי המעודכן של עלות המיזם, החליטה להפסיקו מאחר שכספי קרנות הפיתוח

בכ- במיזם להגדיל את ההשקעה לה עוד13לא אפשרו מיליוני ש"ח. 4.7מסרה העירייה כי עלויות המיזם עד הפסקת העבודות הסתכמו בכ-

שכ- מאחר ש"ח לחברה3.35מיליוני כמקדמה שהועברו ש"ח מיליוני ציינה העירייה עוד לעירייה בתשלומים. מוחזרים למיזם לפיתוח רחובות יזם למכירת הקרקע שעליה היה אמור לקום כי סיכמה עם בתשובתה

מיליוני ש"ח.6המיזם, לרבות זכויות הבנייה בו, על כ-

משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית רחובות כי התנהלותה בכלציבור כספי בזבזה והפסקתו המיזם עלות להערכת הקשור

מיליוני ש"ח מכספי המלווה שקיבלה לשם כך,4.7בסכום של ונטילתו הגדילה את עומס המלוות ואת הפירעון השנתי השוטף

שלה.

תנאי המלווה שנלקח היו תקופת פירעון של 66 שנה בהצמדה למדד +15 .5.15%ריבית בשיעור

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

249נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי היה עליו לוודא כי אומדן עלויות המיזם שהוצג לו סביר ועומד במבחן המציאות. משלא עשה כן, ונוכח התנהלותה של עיריית רחובות בהערכתיעקוב, היה שמשרד הפנים מן הראוי ובביצועו, עלות המיזם באמצעות הכלים העומדים לרשותו, אחר מיזמים מסוג זה ואחר

ההוצאות הכספיות לאורך כל שלבי הביצוע.

הממונה על מחוז המרכז ציינה בתשובתה: "כבר כיום יש במחוז מערכתבקרה על הרשויות המקומיות ובקרוב הנושא גם ימוחשב".

עיריית חדרה - שימוש במלווה פיתוח למטרות שלא אושרו 15 אישר משרד הפנים לעיריית חדרה מלווה לפיתוח בסך 2010בפברואר

מיזמים שפורטו ברשימה שצורפה לבקשה להיתר25מיליוני ש"ח למימון ואושרה קודם לכן על ידי המחוז )להלן - רשימת המיזמים(. נמצא כי משרד

באוגוסט צירף את חתימתו להיתר רק , לאחר שהעירייה2011האוצר על תכנית התייעלות ופירעון המלווה המבוקש נכלל2011חתמה ביולי

במסגרת התקציב שאושר לפי התכנית. מיליוני ש"ח בלבד מכספי1.6הבדיקה העלתה כי העירייה השתמשה בכ-

שהופיע ברשימת המיזמים - סלילת רחוב )תב"רהמלווה למימון מיזם אחד מיליוני ש"ח -13.4 כ-(. עוד העלתה הבדיקה כי ביתרת המלווה -276מס'

מימנה העירייה מיזמים שלא הופיעו ברשימה שצורפה להיתר.

משרד מבקר המדינה העיר לעיריית חדרה כי היה עליה לייעדרשימת לפי הפרויקטים למימון לפיתוח המלווה כספי את המלווה, אישור לצורך הפנים למשרד שהעבירה המיזמים בייעוד לשינוי המשרד אישור את לבקש עליה היה ולחלופין כספי המלווה לפרויקטים אחרים, ולפעול רק משהתקבל אישורבניגוד כן, פעלה העירייה לו. משלא עשתה ובהתאם מפורש

לכללי מינהל תקין.

עיריית חדרה ענתה כי משרד הפנים אישר את המלווה לפיתוח כשנתייםשאלו "לאחר אחרים למיזמים הופנו והכספים הבקשה, הגשת לאחר שנכללו בבקשה המקורית - הושלמו". העירייה הוסיפה כי היא מקבלת אתפרוייקטים מעודכנת כאשר רשימת להעביר נכון "היה הביקורת שלפיה

התקציב בושש להגיע". הממונה על מחוז חיפה מסר בתשובתו: "מימוש היתר האשראי לפיתוח נעשה באמצעות תקציבים בלתי רגילים )תב"רים( אשר להם נדרש אישור הממונה על המחוז. במסגרת הליך בדיקה ואישור התב"רים ע"י המחוז,שהוגדרו הפרויקטים מול אל ההלוואה כספי לייעוד בדיקה מתקיימת

מראש".

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 250

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי עליו לפקח על השימוש שעושות הרשויות המקומיות בכספי המלוות לפיתוח כדיהראוי מן ידיעתו. בלא אחרים ליעדים בהם שימוש למנוע הרשויות את המחייבת הנחיה בהיתרים יוסיף הפנים שמשרד כספי בייעוד שינוי של במקרה אישורו את לקבל המקומיות

המלוות.

המלוות לפיתוח נועדו למימון מיזמי תשתית בתחומה של הרשות המקומית ולהקמת מיזמים מניבים היוצרים לה מקורות הכנסההרשויות כי להקפיד הפנים משרד על כך בשל עתידיים. המקומיות יצרפו לבקשה לאישור המלוות תכנית פיתוח שנתית מפורטת של המיזמים המתוכננים ומקורות המימון המתוכננים שלהם, לרבות סכום המימון באמצעות מלוות, שתכלול בין היתר את שלבי המיזמים המתוכננים, זמן ביצועם, העלויות הצפויות והערכות כדאיות. על סמך תכניות הפיתוח שיוגשו לו על משרד הפנים להעריך את כדאיות המיזמים, סיכויי השלמתם ונחיצות

המלוות למימונם.

מיחזור מלוות מיחזור מלוות הוא פריסה מחדש של עומס המלוות באמצעות שער ריביתהמלווה פירעון תקופת והארכת האשראי תיק מרכיבי גיוון יותר, נמוך שמוחזר לפי צורכי הרשות המקומית והמשא ומתן שניהלה עם הבנקים. לפיכך מעוניינות הרשויות המקומיות, בייחוד אלו הנמצאות בקשיים, לנסות למחזר מלוות, להקל על פירעון המלוות העתידי שלהן, הכרוך בתשלום ריבית ובהפרשי הצמדה לבנקים בשל קבלת האשראי ופריסתו לזמן רב,

אפשרה67ולחסוך עלויות. הירידה החדה בשיעורי הריבית בשנים האחרונות

פירעון המלוות כרוך בתשלום ריבית והפרשי הצמדה לבנקים בשל קבלת67 האשראי ופריסתו לתקופה ארוכה. שער הריבית יכול להיקבע בהתאם לתנאי השוק במועד קבלת המלווה או על בסיס ריבית הפריים המשתנה מדי חודשששער ככל ככלל ישראל. בנק שקובע הבסיסית הריבית לשער בהתאם יותר כך הריבית על המלוות גבוהה יותר הריבית שקובע בנק ישראל גבוה בממוצע ירד ישראל בנק שקבע הריבית שער מתייקרת. פירעונם ועלות בשנים נמוכה רמה על והתייצב התשעים, שנות מאמצע ניכר בשיעור

- בין2000; בשנת 17% היה השער 1995האחרונות. כך למשל בפברואר ל-8% - בין 2010; בשנת 10% ל-1.25% ובשנת 2% עמד שער2012

. כך בהתאמה ירדו שיעורי ריבית הפריים2%-2.75%הריבית הבסיסית על ושיעורי הריבית שגבו הבנקים על נטילת הלוואות.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

251נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

לרשויות המקומיות לשקול מיחזור מלוות שנטלו במהלך השנים בשיעוריריבית גבוהים )להלן - מלוות ישנים( במלוות בשיעורי ריבית נמוכים יותר.

מיחזור המלוות וקבלת תנאי אשראי משופרים כרוכים בדרך כלל בתשלוםעמלת - )להלן הישנים המלוות של מוקדם פירעון בגין לבנקים קנס

בסעיף המוקדם(. מוקדם(,3הפירעון פרעון )עמלות הבנקאות לצו )להלן - הצו(, נקבע: "תאגיד בנקאי רשאי להתנות פירעון2002התשס"ב-

לצו מפרט את המקרים שבהם תופחת8מוקדם בתשלום עמלות". סעיף עמלת הפירעון המוקדם בהתאם לפרק הזמן שעבר מלקיחת ההלוואה הישנה )העומדת למיחזור(. יצוין כי סכום עמלת הפירעון המוקדם מושפע

גם ממשא ומתן עצמאי שמנהלות הרשויות המקומיות עם הבנקים. רשויות מקומיות בלבד21 מיחזרו 2009-2012הבדיקה העלתה כי בשנים

מיליוני ש"ח. עוד נמצא כי רק 798.9מלוות ישנים בהיקף כולל של 10 הרשויות המקומיות שהיו בסוף שנת 76מבין בתהליכי הבראה או2011

התייעלות מיחזרו באותן שנים מלוות. עוד העלתה הבדיקה כי רשויות מקומיות מיחזרו חלק מהמלוות הישניםולהקטין עוד את פירעון המלוות נוספות יכלו לחסוך עלויות בלבד, אך

שלהן אילו ביצעו מיחזור נוסף בהיקף ניכר. להלן כמה דוגמאות:ה י נ ת נ ת י י ר י הסתכם2011: עומס המלוות של עיריית נתניה לשנת ע

73.74 מיליוני ש"ח בקרוב, ופירעון המלוות השנתי שלה הסתכם ב-462ב-גירעונה ושיעור תקציבי, באיזון העירייה סיימה זו בשנה ש"ח. מיליוני

.3.3%המצטבר עמד על בדקה עיריית נתניה אפשרות למיחזור2011הבדיקה העלתה כי בשנת

מיליוני ש"ח שנלקחו בשנים63שמונה מלוות ישנים בסכום כולל של כ- מכמה בנקים מסחריים. המלוות נלקחו בתנאי הצמדה למדד1998-2003

, ומועד סיום פירעונם חל7.25% ל-5.9%בתוספת ריבית בשיעור שנע בין .2013-2019בשנים

נתניה בעיריית הכלכלית המחלקה כי בנובמבר 68נמצא הכינה 2011 תחשיב ראשוני למיחזור המלוות הישנים, ובסיכום פגישה בנושא שהתקיימהנוכחי בחלוקה צוין: "הוצג סטטוס הלוואות בהשתתפות גזברית העירייה להלוואות המומלצות למיחזור ואלו שאינן מומלצות למיחזור. תחת המלצה

שנה15זו ובהנחה כי ההלוואות ימוחזרו להלוואות חדשות לתקופה של אזי יגדל התזרים השוטף בשנת 5.5%בריבית בכ-2012 מליון ש"ח7.6

בשל הקטנת סכום הפירעון הצפוי. בחינה זו אינה משקללת את עמלתמדצמבר נוסף בתחשיב לדרוש". הבנקים שצפויים המוקדם הפירעון באותה שנה )להלן - התחשיב הנוסף( נאמדה עמלת הפירעון המוקדם של

מיליוני ש"ח בסך הכול, לפני משא8.4המלוות המועמדים למיחזור בכ- ומתן עם הבנקים להפחתתה.

מהנתונים שהוצגו לעיל עולה כי מיחזור המלוות האמורים )בסכום של כ-מיליוני ש"ח( ל-63 שנה היה מקטין את פירעון המלוות השוטף של15

מיליוני ש"ח בשנת 7.6עיריית נתניה בכ- ובכ-2012 מיליוני ש"ח בכל6 מהשנים עמלת2013-2016אחת של מידית חד-פעמית הוצאה מול ,

מיליוני ש"ח.8.4הפירעון המוקדם בסך כ- המחלקה כפופה לאגף הגזברות.68

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 252

, לא מיחזרה עיריית2013הבדיקה העלתה כי עד מועד הביקורת, פברואר נתניה את המלוות הישנים. מנהלת אגף הגזברות בעירייה הסבירה כי בשנת

לא היה עודף תקציבי שוטף שאפשר את תשלום עמלת הפירעון2011 המוקדם, והעירייה לא תקצבה את הסכום האמור. עוד הוסיפה כי בשנת

מיחזור המלוות הישנים לא עלה על סדר היום.2012 כי שקלה מיחזור2013עיריית נתניה ענתה למשרד מבקר המדינה במאי

ופירעון מוקדם של כמה מלוות, אך לאחר שבדקה "עלה כי פעולה זו אינה כדאית כלכלית, אלא במצב של מצוקה פיננסית קשה". בעניין התחשיב ציינה העירייה כי מיחזור המלוות הישנים היה אכן מקטין את פירעון המלוות

, אך לפי2013-2016 מיליוני ש"ח בכל אחת מהשנים 6השוטף שלה בכ- היה חל גידול בפירעון המלוות לכל2018-2026התחשיב הנוסף "בשנים

מיליוני ש"ח מידי שנה" ולכן המיחזור שנבחן6אחת מהשנים בסך של כ- אינו כדאי.

על שהצביעו החישובים לאור המדינה, מבקר משרד לדעת -2013הקטנת פירעון המלוות השנתי של עיריית נתניה בשנים

ישראל הפחית את שיעורי הריבית במשק2016 וכיוון שבנק על הריבית שיעורי על השפיע ובכך האחרונים בחודשים ההלוואות למיניהן, ראוי שהעירייה תשקול מחדש את כדאיות

מיחזור המלוות בהתאם לשינויים בריבית במשק.

ן ו ר ש ה ד ו ה ת י י ר י : הועלה כי עיריית הוד השרון מיחזרה בשניםעו-2007 כ-2010 ישנים בהיקף של מלוות בספטמבר83 מיליוני ש"ח. נותרו לעירייה מלוות ישנים נוספים לפירעון בסכום של יותר מ-2012 70

מיליוני ש"ח( בריבית גבוהה,120מיליוני ש"ח )מתוך עומס מלוות של כ- מיליוני ש"ח,9.97ובהם יתרת קרן משוערכת של ארבעה מלוות, בסך

בתנאי הצמדה למדד בתוספת שיעור ריבית 1999-2001שנלקחו בשנים כ- בשנים 7%של הוא פירעונם סיום ומועד קרן;2014-2017, יתרת

כ- של בסכום אחרים, מלוות שלושה של ש"ח,7.76משוערכת מיליון בתנאי הצמדה למדד בתוספת שיעור ריבית2002-2005שנלקחו בשנים

כ- בשנים 6%של הוא פירעונם סיום ומועד קרן2017-2020, יתרת ; מיליון ש"ח, שנלקחו38.61 מלוות אחרים, בסכום של כ-17משוערכת של

בתנאי הצמדה למדד בתוספת שיעור ריבית של כ-2005-2006בשנים .2020-2021, ומועד סיום פירעונם הוא בשנים 5.5%

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריביות השוק הנמוכות כיום בהשוואה לשערי הריבית שבהן נלקחו המלוות המוזכרים לעיל, על עיריית הוד השרון לבחון אילו מלוות אפשר וכדאי למחזר

ולחשב את השפעת המיחזור על פירעון המלוות השנתי שלה.

כי היא מקבלת את הערת הביקורת,2013עיריית הוד השרון ענתה במאי מוחזרו לא שעדיין המלוות יתר את למחזר כדאי אם בודקת ובהתאם

בהתחשב בתשלום עמלת הפירעון המוקדם שלהם.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

253נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

ר ו ז א ת י מ ו מק ה ה צ ע ו מ בשנתה מיחזרה המקומית המועצה : מיליוני ש"ח. נמצא כי בסוף שנת19.5 מלוות ישנים בסכום של כ-2009בכ-2012 המועצה של המלוות עומס הסתכם ו-22 ש"ח, מיליוני 4.5

גבוהות בריביות ישנים שנלקחו מלוות יתרות של היו מיליוני ש"ח מהם ש"ח בתנאי הצמדה למדד בתוספת שיעור ריבית900,000יחסית כלהלן:

למועד סיום הפירעון בשנת 5.6%של מיליוני ש"ח שנלקחו3.6; 2020 5% בתנאי הצמדה למדד בתוספת שיעור ריבית של 2004-2006בשנים

.2023-2026למועד סיום הפירעון בשנים

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריביות השוק הנמוכות כיום בהשוואה לשערי הריבית שבהן נלקחו המלוות המוזכרים לעיל,ואפשר כדאי מלוות לבחון אילו אזור על המועצה המקומית למחזר, ולחשב את השפעת המיחזור על פירעון המלוות השנתי

שלה.

המועצה המקומית אזור ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מאפרילכי בעקבות הביקורת פנתה במרץ 2013 לבנק דקסיה לקבלת2013

הצעה למיחזור מלוות שטרם מוחזרו, ומהצעת הבנק עלה כי באפשרותהביוני שלה. השנתי המלוות בפירעון המועצה2013לחסוך הודיעה

המקומית למשרד מבקר המדינה כי החשב הכללי באוצר אישר לה לבצעפירעון מוקדם של המלוות המיועדים למיחזור כדי שתוכל לבצע את ההליך.

ן ו י צ ת ר ש ב מ ת י מ ו מק ה ה צ ע ו מ : עומס המלוות של המועצההמיליוני ש"ח, ומהם יתרת מלוות ישנים43.87 הסתכם ב-2012לנובמבר

יותר מ- והיה כדאי25של ריבית גבוהים, מיליוני ש"ח שנלקחו בשיעורי יתרת קרן משוערכת של חמישה לבחון אם אפשר למחזרם. כך למשל

2005-2009 מיליון ש"ח, שנלקחו בשנים 10.74מלוות לכיסוי גירעון בסך , ומועד סיום6% ל-5.1%בתנאי הצמדה למדד בתוספת שיעור ריבית שבין

, וארבעה מלוות נוספים לכיסוי גירעון2015-2023פירעונם הוא בשנים של בשנים 13.84ביתרה שנלקחו ש"ח, מיליוני בתנאי2006-2008

ל-5.39%הצמדה למדד בתוספת שיעור ריבית שבין , ומועד סיום5.7% .2022-2026פירעונם הוא בשנים

הועלה כי החשב המלווה שמינה משרד הפנים למועצה המקומית בדק , אפשרות לחיסכון בהחזרי הלוואות שלקחה המועצה2012בתחילת שנת

לשם כיסוי גירעון נצבר ולמימון פעילותה השוטפת. עוד הועלה כי החשבאולם הלוואות, למיחזור אפשרות מסחריים בנקים בשני בדק המלווה במועצת זה בעניין לאשר את ההחלטה בשל קשיים קודם לא הנושא

הרשות.

משרד מבקר המדינה מעיר למועצה המקומית מבשרת ציון כי עליה לקדם את תהליך בחינת האפשרות למיחזור המלוות שבו החל החשב המלווה נוכח ריביות השוק הנמוכות כיום בהשוואה לשערי הריבית שלפיהן נלקחו המלוות שלעיל, ובכך להקטין את

פירעון המלוות השנתי שלה.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

2013דוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 254

את להנחות הפנים משרד על המדינה מבקר משרד לדעת הרשויות המקומיות לבחון מיחזור מלוות ישנים בריבית גבוהה ולתת להן כלים מקצועיים למיחזור יעיל, כדי להקטין את פירעוןהראוי מן השוטפות. בהוצאותיהן ולחסוך שלהן המלוות

שההנחיות יעוגנו בחוזר מנכ"ל, ומשרד הפנים יאכוף אותן.

סיכום

הממצאים שהועלו בדוח מצביעים על ליקויים בפעולות משרדהשימוש על שלו ובבקרה ובפיקוח המלוות לאישור הפנים ליקויים בשימוש של הרשויות המקומיות בכספי וכן בכספיהם מלוות. אלו הנציחו את תלותן במלוות ויצרו מציאות שבה, לא זו בלבד שמצבן הכספי של רשויות מקומיות לא השתפר, אלא שנטל ההתחייבות העתידי שלהן גדל, ולמעשה הן "משכנו" את עתידן למען ההווה. לפיכך, על משרדי הפנים והאוצר והרשויות המקומיות לנקוט סדרת פעולות לצמצום השימוש בכלי המלוות, ובעיקר במלוות לאיזון תקציבי, במטרה לתקן את המצב שנוצר,

כמפורט להלן: נוכח היקפם הכספי הגדול של המלוות, על משרד הפנים, כגוף מאסדר, לקבוע במשותף עם משרד האוצר נהלים ואמות מידההמלוות לאישור למלוות, בקשות להגשת בנוגע מפורטים

ולשימוש בהם לפי ייעודם, תוך הקפדה על יישומם. על משרדי הפנים והאוצר ליישם במשותף את נוהל ההסמכה

ולפעול לפיו.2012החדש שאושר במרץ נוכח חשיבותם של מחוזות משרד הפנים לתפקודן התקין של הרשויות המקומיות ולפיקוח עליהן, יש מקום שלפני מתן היתר למלוות יסתייע משרד הפנים בממונים על המחוזות ויקבל אתגם המלוות ואישור ההיתר נחיצות בדיקת לצורך התייחסותם

לעיריות. על משרד הפנים לבחון את השלכות השפעת עומס המלוות של הרשויות המקומיות ופירעונם על סכום מענקי האיזון המשולמים להן, ובהתאם לבחון אם יש מקום לקבוע אמות מידה שינטרלו

השפעה זו.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום:

255נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות

כהכנסה ורישומם המקומית הרשות שנטלה המלוות הצגת המלוות ואי-רישום אחד, מצד רגיל והבלתי הרגיל בתקציבה לזמן ארוך כסעיף מאזני מצד שני, עלולים להציג באופן מטעה את מצבה הכספי של הרשות המקומית ולייפות אותו. על משרדהמלוות עומס של ההצגה ואת הרישום את לבחון הפנים למנוע מנת על המקומיות הרשויות של הכספיים בדוחותיהן

הצגה מטעה של הנתונים.לאיזון מלוות המקומיות לרשויות לאשר הפנים משרד על ככל מעט זה עזר בכלי להשתמש מושכל, באופן תקציבי תקציבי לאיזון מלוות המקומיות מהרשויות ולמנוע האפשר,

כתחליף למחויבותן לאיזון באמצעות התייעלות כספית. על משרד הפנים להימנע מאישור מלוות לכיסוי גירעון לרשויותשחתמו ההבראה תכניות ביעדי עמדו לא הן אם המקומיות עליהן ולא שיפרו את מצבן הכספי. מצב זה מנציח את תלותןתמריץ להן שיהיה מבלי תפקודן להמשך ובמענקים במלוות

אמתי להתייעל. על משרד הפנים להקפיד כי במועד הבקשה לאישור המלוות לפיתוח יצרפו הרשויות המקומיות תכנית פיתוח שנתית מפורטת של המיזמים המתוכננים ומקורות המימון המתוכננים שלהם. מןהרשות את המחייבת הנחיה בהיתר יוסיף שהמשרד הראוי כספי בייעוד לשינוי המפורש אישורו את לקבל המקומית

המלווה לפיתוח.במלוות המקומיות הרשויות שעושות הנרחב השימוש נוכח ולעמוד ניהול תקין תוך לפעול עליהן הגבוה מאוד, והיקפם ביעדי התקציב המאושר כדי להפחית את הצורך במלוות ואת

נטל ההחזר שלהם, ובכך לשפר את רווחת התושבים.

נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיותשם הדוח:2013דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת מסגרת הפרסום:

2013התשע"ד-שנת פרסום: