行政法

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n4 告戒之法律性質─行政處分

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一、觀念通知說5

早期實務見解認為，若為實現已確定行政處分之接續執行行為，不得認為係

獨立之行政處分。故主管機關所為告戒行為係實施行政處分之觀念通知，屬

行政法上之事實行為，並非行政處分。對此接續執行行為不得聲請行政法院

裁定停止執行（訴願法第93條第3項、行政訴訟法第116條第3項本文）。

二、行政處分說6

晚近實務見解則認為，告戒係實現已確定行政處分之執行行為，而對外直

接發生法律效果之另一行政處分。惟相對人如有爭議，應走行政執行法之

聲明異議程序，不得逕提起訴願及行政訴訟。

三、小結

採行政處分說，蓋告戒通常會具體告知一定數額、作為義務、期限、執行

方法等，為行政機關就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之單方

行政行為，應認係行政處分。

例如行政機關以令函命相對人自行拆除建築物部分，係課予相對人一定作為

義務，屬行政處分，且該處分係課相對人以負擔，其性質為侵益處分。

最高行政法院107年7月份第1次庭長法官聯席會議

? A縣政府認定B所有之甲房屋為程序違建，乃於民國93年2月9日以違章建築

補辦手續通知單（下稱補辦通知單）請B於文到30日內依建築法令規定檢齊

文件申請補辦建造執照，逾期未補辦，依違章建築處理辦法第5條規定，將

5 整理自最高行政法院89年度裁字第1091號、92年度裁字第1772號、94年度裁字第1350號裁定。

6 整理自最高行政法院91年度裁字第507號、96年度裁字第1292號裁定。

5-9告戒之法律性質─行政處分

Chapter 5 行政執行

通知工程隊拆除。B逾期未補辦，A縣政府又於93年3月15日以違章建築拆

除通知單（下稱拆除通知單）通知B應執行拆除係屬違章建築之甲房屋。B

對拆除通知單不服，循經訴願程序後，向行政法院提起撤銷訴訟。問：上

開拆除通知單是否為行政處分？

! 決議

1. 內政部依建築法第97條之2授權訂定之違章建築處理辦法第5條、第6

條⋯⋯直轄市、縣（市）主管建築機關對於符合拆除要件的違章建築，

自應作成行政處分，課予違建人拆除之作為義務，於違建人未履行時，

逕為強制執行。

2. 本件補辦通知單僅係確認B所有之甲房屋為程序違建及通知其補辦建造

執照，並未命B拆除其所有之甲房屋，尚難以此作為執行拆除之名義。

3. 而拆除通知單⋯⋯其內容既係認定B逾期未補辦申請建造執照手續，

構成拆除要件，並表示「依違章建築處理辦法第5條規定應執行拆除」

係屬違章建築之甲房屋，即含有命B自行拆除，否則逕為強制執行之

意思，自應認該拆除通知單屬於確認及下命性質之行政處分。

實例演練 ．108檢事官、調查局

甲縣政府認定乙所有之房屋為程序違建，以違章建築補辦手續通知單（下稱

A函）載明：「臺端違反建築法第25條規定，擅自建造建築物，請於收到本

通知後30日內，依建築法令規定，檢齊文件申請補辦建造執照，逾期未補辦

申領建造執照手續或申請執照不合規定，依違章建築處理辦法第5條規定，

將通知工程隊拆除。」乙逾期未補辦，甲縣政府以違章建築拆除通知單（下

稱B函）通知乙：「臺端之違章建築逾期未補辦申請申領建造執照手續，依

違章建築處理辦法第5條規定應執行拆除。」乙不服A函及B函，有何行政救

濟途徑？（25分）

行政法

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參考法條

建築法第25條：

建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執

照，不得擅自建造或使用或拆除。......違章建築處理辦法第5條直轄市、縣

（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘

查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人

於收到通知後三十日內，依建築法第三十條之規定補行申請執照。違建人之

申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建

築機關應拆除之。

題型分析

本題為最高行政法院107年7月決議之問題改編，涉及違章建築拆除各

程序的函令的性質問題。違章建築的認定到拆除，分別會收到以下三張

單據：違章建築補辦手續通知單、違章建築拆除通知書、違章建築拆

除時間通知書。第一張認定你的建築是違章建築，並要求你重新補辦程

序；第二張在要求補辦後仍成就不合法時收到，內容在於再次認定該建

築屬於違建，而且要加以拆除；第三張則是明確告訴你拆除的時間。

本案中A函就是違章建築補辦手續通知單，B函就是違章建築拆除通知

單。A函是行政處分沒有爭議，因為其具有「認定違章建築」的法律效

果。至於B函的性質為何，實務過去有爭議，不過在最高行政法院107

年7月決議認定屬於行政處分。

在救濟上，A函是一般的行政處分，所以可以透過撤銷訴願、訴訟救

濟。至於B函除了是行政處分之外，還有另一個身分，它是行政執行中

的「執行處分」。既然是行政執行的處分，就可以先透過行政執行法第

9條的聲明異議救濟，異議未果，再透過撤銷訴訟來救濟。

答題大綱

1 乙得對A函循序提起撤銷訴願、撤銷訴訟

1. 行政處分之法效性

2. 撤銷訴願與訴願機關（訴願法第1條第1項、第4條第3款）、撤

銷訴訟（行政訴訟法第4條第1項）

5-11告戒之法律性質─行政處分

Chapter 5 行政執行

3. 涵攝A函係行政處分（最高行政法院107年7月決議）、救濟途

徑

2 乙得對B函循序聲明異議，並提撤銷訴訟

1. 告戒之法律性質？

⑴ 觀念通知說

⑵ 行政處分說

⑶ 本文採後說

2. 涵攝B函係行政處分（最高行政法院107年7月決議）

3. 聲明異議（行政執行法第9條第1項）、聲明異議後仍得依法提

起行政訴訟（最高行政法院97年12月決議）。惟具有行政處分

性質之執行應否先踐行訴願程序？

⑴ 肯定說

⑵ 否定說

⑶ 本文採後說，聲明異議為相當訴願程序（最高行政法院107

年4月決議）

4. 涵攝不服B函之救濟途徑

參考擬答

1 乙得對A函循序提起撤銷訴願、撤銷訴訟

1. 行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定，對外直

接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項參

照）。所謂「對外直接發生法律效果」，指行政機關所為公法上

具體事件之決定之相對人或利害關係人，因該公法上單方行政行

為而確認、設定、變更或消滅其公法上或私法上之權利義務者。

2. 人民對於違法之行政處分，致損害其權利或利益者，得提起訴

願；不服縣政府之行政處分者，向中央主管機關提起訴願（訴願

法第1條第1項、第4條第3款參照）。經提起訴願而不服其決定，

得向行政法院提起撤銷訴訟（行政訴訟法第4條第1項參照）。

行政法

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3.本件A函認定乙之房屋是違章建築並要求重新補辦程序，具有「確

認違章建築並通知補辦」之法律效果，係甲縣政府就公法上具體

事件對外直接發生法律效果之單方行政行為，係行政處分（最高

行政法院107年7月決議參照）。若乙不服甲縣政府之A函，得循

序向內政部提撤銷訴願，向行政法院提撤銷訴訟。

2 乙得對B函循序聲明異議，並提撤銷訴訟

1. 人民依行政處分負有行為不行為義務，經於處分書或另以書面限

定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關執行之（行政執

行法第27條第1項參照）。可知執行機關在執行前，須先經過告

戒程序，惟告戒之法律性質為何，甚有爭議，分述如下：

⑴ 觀念通知說：此說認為，若為實現已確定行政處分之接續執行

行為，不得認為係獨立之行政處分。故主管機關所為告戒行為

係實施行政處分之觀念通知，屬事實行為，並非行政處分。

⑵ 行政處分說：此說認為，告戒係實現已確定行政處分之執行行

為，而對外直接發生法律效果之另一行政處分。

⑶ 本文採後說，蓋告戒通常會具體告知一定數額、作為義務、期

限、執行方法等，為行政機關就公法上具體事件所為對外直接

發生法律效果之單方行政行為，應認係行政處分。

2. 本件B函內容既係認定乙逾期未補辦申請建造執照手續，構成拆除

要件，並表示「依違章建築處理辦法第5條規定應執行拆除」，即

含有命乙自行拆除，否則逕為強制執行之意思，自應認B函屬於確

認及下命性質之行政處分（最高行政法院107年7月決議參照）。

5-13告戒之法律性質─行政處分

Chapter 5 行政執行

3.義務人對執行命令，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議

（行政執行法第9條第1項參照）。又行政執行法第9條並無禁止

義務人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，是

義務人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提

起行政訴訟（最高行政法院97年12月決議參照）。惟具有行政處

分性質之執行行為應否先踐行訴願程序？亦即聲明異議為訴願先

行程序或相當訴願程序？分述如下：

⑴ 肯定說認為，具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，可

知聲明異議乃提起訴願之先行程序。

⑵ 否定說認為，行政執行依其性質貴在迅速，如果對具行政處分

性質之執行命令提起撤銷訴訟，必須經聲明異議及訴願程序後

始得為之，則其救濟程序反更加繁複，顯不合理。故對具行政

處分性質之執行命令不服，經聲明異議程序，應認相當於已踐

行訴願程序，聲明異議人可直接提起撤銷訴訟。

⑶ 本文採後說，蓋法律所規定之行政內部自我省察程序，是否解

釋為相當於訴願程序，並不以該行政內部自我省察程序之程

序規定須如同訴願程序規定為必要，仍應視事件性質而定。聲

明異議已有由處分機關之上級機關進行行政內部自我省察之功

能，故立法者應無將行政執行法第9條所規定之聲明異議作為訴

願前置程序之意（最高行政法院107年4月決議參照）。

4. 本件B函係具有行政處分性質之執行行為，若乙不服B函，依上開

說明，得循序向甲縣政府聲明異議，向行政法院提起撤銷訴訟。

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實例演練 ．106司特四等執行員

甲正在興建新屋之工地遭他人亂倒垃圾，甲卻收到當地環保機關公函要求：

第一為甲須繳納一定之金額；第二為命甲在文到10日內將垃圾清除完畢；第

三為若甲不依限清除，將由主管機關僱工代為清除，費用由甲負擔。試問此

公函三項內容之法律性質為何？甲若不服，應如何提起救濟？（25分）

題型分析

本題問題意識明確，但注意題目第一句說甲之工地遭他人亂倒垃圾，有個

狀態責任要先處理。第一小題要考生判斷公函三項內容之法律性質，請分

別開標並寫出三項內容所涉之相關考點，第一項為罰鍰，第二項在考裁罰

性不利處分之認定，務必寫出立法理由！第三項在考告戒之法律性質，此

部分可參照107年7月決議之意旨。

答題大綱

1 公函三項內容之法律性質分別為罰鍰、單純不利處分、告戒處分

1. 狀態責任之概念＋涵攝

2. 公函第一項內容係罰鍰

3. 公函第二項內容之法律性質

⑴ 裁罰性不利處分之認定

⑵ 涵攝

4. 本件公函第三項內容之法律性質

⑴ 告戒之法律性質（107年7月決議意旨）

⑵ 涵攝

參考擬答

1 公函三項內容之法律性質分別為罰鍰、單純不利處分、告戒處分

1.狀態責任之概念

所謂狀態責任者，係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之

所有人、管理人、使用人對物的狀態最為明瞭把握而能排除危害

者，故若其有違反狀態即應負責。甲為工地所有人或使用人，依

5-15告戒之法律性質─行政處分

Chapter 5 行政執行

相關規定就該物具有維持某種狀態之義務，只要該物出現了不符

所應維持之狀態時，即構成狀態責任義務之違反，合先敘明。

2.本件公函第一項內容為甲須繳納一定之金額，係對於甲過去違反

狀態責任義務所為之制裁，性質上應係罰鍰。

3.本件公函第二項內容之法律性質

⑴ 裁罰性與單純不利處分之區分涉及裁罰性之認定，行政罰法第2

條立法理由採負面表列之方式界定，排除了命除去違法狀態或

停止違法行為者、保全處分；學說有認為若不利處分與行政法

上義務在內容上有高度重疊性，則無裁罰性，反之不利益類型

溢出行政法義務內涵、不具關聯性，推定為裁罰性不利處分。

⑵ 本件公函第二項內容為命甲限期將垃圾清除完畢，依上開立法

理由及學說見解，應係命除去違法狀態之單純不利處分，該不

利處分與行政法上義務在內容上有高度重疊性，並非行政罰。

4.本件公函第三項內容之法律性質

⑴ 經告戒限期履行，逾期仍不履行者，由執行機關執行之（行執

法第27條第1項參照）。此告戒之法律性質為何，甚有疑義。有

認為其僅單純告知要求人民履行義務，而屬觀念通知；另有認

為已產生限期履行之規制作用，應屬行政處分。本文採後說，

蓋告戒通常會具體告知一定數額、期限、執行方法等，已非單

純之觀念通知（最高行政法院107年7月決議意旨參照）。

⑵ 本件公函第三項內容為若甲不依限清除，將由主管機關僱工代

為清除，費用由甲負擔，係告戒甲將採代履行之執行方法，已

生規制效力，應認係行政處分。