여성의 공공부문 참여와 부패수준 - kipe.re.kr—¬성의 공공부문 참여와...

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이 연구에서는 우리나라 여성의 공공부문 참여가 차 확 되고 있는 상황에서 이러한 경향이 공공부문의 부패수 에 어떠한 향을 주는지 인과 계를 규명하고, 정책 함의를 도출하고자 한다. 이러한 연구목표를 달성하기 한 본 연구의 문제의식과 연구 질문은 다음과 같다. 여성의 공공부문 참여가 공공조직의 부패수 에 어떤 향을 주는가? 여성의 공공부문 참여는 부패의 수 을 낮추는데 도움을 주는가? 본 연구는 여성의 사회참여에 선행되는 공공부문에의 참여와 공공조직의 부패수 간 계를 실증 으로 분석함으로써 첫째, 여성의 사회참여를 뒷받침하는 하나의 새로운 기반을 제시하며, 둘째, 부패에 한 국내연구의 다양화에 기여하며, 마지막으로 보다 구체으로는 부패수 에 향을 주는 하나의 변수를 제시하여 정부부처의 부패수 에 한 설명력을 높이고자 한다.

여성의 공공부문 참여와 부패수준

77

陳鍾淳：미국 American

University에서 행정학 박

사학 (Ph.D)를 취득하고,

명지 학교 행정학과 조

교수로 있다. 최근의 연

구 심분야는 균형인사

정책, 공무원 교육훈련,

역량평가, 행정부패와 정

부제도 등이다. 주요 논

문으로는 “공무원 역량

평가의 효과성 제고방안

에 한 연구”(2009), “정

부의 규모와 부패수 에

한 연구”(2009), “고

공무원단제도의 운 성

과 평가모형과 발 방

안”(2008), “공무원 교육

훈련에서 정책사례교육”

(2007) 등이 있으며,

서로는 ｢공무원의 역할

연구｣(2009)가 있다

([email protected]).

여성의 공공부문 참여와 부패수

진 종 순

주제어: 부패, 청렴도, 여성, 공공부문참여, 사회참여

한국행정연구 ㆍ 2009년 가을호(제18권 제3호)

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Ⅰ. 서론

무엇이 한 사회의 부패수 에 향을 주는가? 지 까지 1인당 국민소득(GNP), 시민참여, 총인구, 국

토면 , 기업규모, 기업의 업이익규모, 분권화, 인종의 다양성, 민 화(privatization), 경쟁 인 정치

정당의 존재, 여성의 공공부문 참여율과 같은 다양한 요인이 부패수 에 향을 다고 주장되어왔다

(Ades & Di Tella, 1999; Dollar, Fisman & Gatti, 2001; Mauro, 1995; Shleifer & Vishny, 1993; Meier

& Holbrook, 1992; Clarke & Xu, 2002). 그런데 이 가운데 가장 주목해야 할 변수가 바로 ‘여성의 공공

부문 참여율’ 혹은 ‘여성의 노동참여율’이다(Azfar, Knack & Lee, 1999: 34; Dollar, Fisman & Gatti,

2001). 만약 남성과 비교하여 여성이 개인의 이익보다 공익을 더 고려하는 특성을 갖는다면, 여성의 공

공부문 참여는 정부 부패의 수 을 낮출 수 있다는 것이다(Dollar, Fisman & Gatti, 2001: 427).

세계 인 경향에 발맞춰 우리나라에서도 양성평등제도, 균형인사정책 등의 이름으로 여성의 공공부

문과 사회참여가 강조되어 왔으며, 재 어도 공무원의 신규채용에 있어 어느 정도 양성평등이 달성

되었다고 평가되고 있다.1) 한 여성의 공공부문을 포함한 사회참여 경향은 앞으로도 계속될 것이다.

지 까지 부분의 연구는 표 료제(representative bureaucracy)에서 주장하는 사회 인 형평성의

제고와 고 여성노동력의 노동시장 참여로 인한 국가경쟁력의 강화 등의 측면에서 여성의 공공부문

참여문제에 근하고 있다. 하지만 여성의 사회참여가 부패의 통제에 실제로 도움이 된다면, 여성의 공

공부문 참여는 하나의 정당성과 경험 인 기반을 갖게 될 것이다.

이 연구에서는 우리나라 여성의 공공부문 참여가 갈수록 확 되고 있는 상황에서 이러한 경향이 공

공부문의 부패수 에 어떠한 향을 주는지 인과 계를 규명하고, 정책 함의를 도출하고자 한다. 이

러한 논거에 의한 본 연구의 문제의식과 연구질문은 다음과 같다. 여성의 공공부문 참여가 공공조직의

부패수 에 어떤 향을 주는가? 여성의 공공부문 참여는 부패의 수 을 낮추는데 도움을 주는가? 이

러한 연구 질문에 바탕을 둔 본 연구의 가정은 다음과 같다.

연구가정: “여성의 더 높은(낮은) 공공부문 참여는 더 낮은(높은) 공공조직의 부패수 과 연 될 것

이다.”

1) 다음의 <표 1>은 1998년 이후 연도별 일반직 여성공무원의 신규채용비율을 보여 다. 해마다 여성 신규채용자의 비율은 높아졌으며, 2008년에는 약 47%에 이른다.

구분 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

체 3,176 3,178 4,846 3,596 4,222 3,305 4,592 3,988 8,353 7,314 6,755

여성 586 554 1,202 994 1,305 1,136 1,613 1,586 3,225 3,308 3,196

비율 18.5 17.4 24.8 27.6 30.9 34.4 35.1 39.8 38.6 45.2 47.3* 출처: 행정안 부 2008년 인사통계.

<표 1> 일반직 공무원 연도별 신규채용 황 여성비율(단 : 명, %)


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본 연구는 여성의 사회참여, 특히 사회참여에 선행되는 공공부문에의 참여와 공공조직의 부패수

간 인과 계를 실증 으로 분석함으로써 첫째, 여성의 사회참여를 뒷받침하는 하나의 새로운 기반을

마련하며, 둘째, 부패에 한 국내연구의 다양화에 기여하며, 마지막으로 보다 구체 으로는 부패수

에 향을 주는 하나의 변수를 제시하여 정부부처의 부패수 에 한 설명력을 높이고자하는 목 을

갖고 있다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 여성의 공공부문 참여

여성의 공공부문 참여는 크게 두 가지 의의를 갖고 있다. 첫째, 여성의 공공부문참여로 사회 인 형

평성을 제고할 수 있다. 여성의 고용기회 확 를 한 극 조치(affirmative action)는 타고난 특성

에 따라 분류된 집단에 의한 인사정책으로, 인사정책의 기본 원칙인 실 주의(merit system)를

훼손한다는 비 을 받는다(Peterson, 1994: 96). 실 주의는 동일한 능력과 자질을 가진 사람에게는 동

일한 기회를 주어야 한다는 원칙에 기반을 두며, 인사행정의 기 이 개인이 지니고 있는 능력･ 성･자격･실 임을 의미한다(박동서, 1994: 79-81; Nigro & Nigro, 2006).

따라서 여성참여확 를 한 극 조치, 표 료제(representative bureaucracy)와 실 주의는 갈

등 계에 놓여있다고 할 수 있다. 실 주의는 사회 연고나 계 에 바탕을 둔 엽 주의(spoils

system)와 정실주의(patronage system)를 체함으로써 법 앞에 차 평등을 보장하 으나, 결과

으로 엽 주의와 정실주의를 능력에 근거한 새로운 계 제도로 체하 다는 비 을 받고 있다(강정

인, 1991: 7-8). 만일 실 이나 능력에 의해서만 승진･임용 등의 인사가 이루어진다면 오랜 사회 차

별이나 장애로 고통을 받고 있는 소수 민족과 인종, 여성, 장애인 등은 사회참여의 기회를 상실하여 결

과 으로 경제 ･사회 으로 최하 층에 처하게 될 것이다. 양성평등제도, 균형인사정책은 이러한 문

제를 해결하기 해 실 주의의 소극 ･ 립 태도를 뛰어넘어 소수집단의 사회참여를 극 으로

유도하고 사회 인 형평성을 증진하기 한 정책이다.

둘째, 여성의 공공부문참여는 국가 경쟁력을 향상시키는데 도움이 된다. 산업화 시 에 비하여 지식

정보화 시 에 여성은 보다 경쟁력을 갖는데, 여성은 디자인 경 , 디자인 행정, 터치, 센스, 감성경

등에 있어 비교우 를 한다. 하나의 모범고용주로서 정부가 경쟁력을 향상시키기 해 여성인력을

히 활용하는 사례를 보여 다면, 여성의 사회참여는 확산될 수 있다. 여성인력의 활용은 선진국

진입에 있어서도 필수 인 요소 하나로 강조되고 있다(곽선화, 2007: 2). 스 스 국제경 개발원

(International Institute for Management Development: IMD)에서 매년 발간되는 세계경쟁력연감


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(World Competitiveness Yearbook)의 평가항목 가운데 하나인 기업효율성 지표에는 여성인력의 활용

에 한 지표도 포함된다. 여성의 경제활동 참여율 증가, 남녀 간의 임 격차 축소, 취업기회에 있어서

형평성 실 은 국가경쟁력을 높이는 요한 요인으로 인식되고 있다(곽선화, 2007에서 재인용).

2. 부패

부패에 한 연구에서 처음 부딪치는 어려움은 부패의 정의가 쉽지 않다는 이다. 이러한 이유로

지 까지 연구자마다 다양한 정의를 주장해왔다. Key(1937: 5-6)는 부패를 ‘정부의 권력과 자원에

한 통제의 남용’이라고 정의하며, Nye(1967: 419)는 ‘개인의 인 혹은 지 의 획득 때문에 공공역

할의 공식 임무로부터 벗어난 행 ’라고 주장한다. Klaveren(1970: 38-40)은 세 가지 측면에서 부패

를 악하는데, 첫째, 공무원이 국민으로부터 과외의 소득을 얻기 하여 자신의 권 (authority)를 남

용하는 것이다. 둘째, 독 의 조건이 충족되면 독 자는 자신의 이익을 극 화하는 교환곡선인 부패행

를 선택하게 된다. 마지막으로, 공공자 (public treasury)이 존재하는 경우에 공무원은 조직 으로

사익을 극 화하는 집단 인 행 를 보인다. Shleifer & Vishny(1993: 599)는 부패를 ‘개인의 이득을

한 공무원의 정부재산의 매’라고 정의내리며, Kaufmann, Kraay & Zoido-Lobaton(1999: 8),

Huther & Shah(2000)는 ‘개인 인 이득을 얻기 한 공공권력의 사용’이라고 정의한다. Thompson

(1993: 369)은 부패의 세 가지 요소로 공무원의 감추어진 획득(gain), 국민 개인의 때때로 감추어진 이

익(benefit) 획득, 그리고 획득과 이익간의 계를 제시하기도 한다(진종순･장지원, 2008에서 재인용).

Klitgaard(1988: 3), Nas, Price & Weber(1986: 107), Meier & Holbrook(1992: 136) 등 다수의 연구자

들은 경험 인 분석을 해 보다 세 하고 여러 사회에 용가능한 정의가 필요하다고 주장한다. 따라

서 부패는 ‘정치인과 료의 불법 인 지 추구행 (illegal rent seeking behavior by politicians and

bureaucrats)’로 경제 인 정의가 사용되기도 한다(진종순, 2005). 모든 지 추구행 가 부패는 아니다.

하지만 요한 것은 모든 부패는 지 추구행 의 기제(mechanism)를 가지고 있다는 이다. 그러므로

지 추구행 의 정의는 부패를 이해하는 데 도움을 수 있다. 지 추구행 는 특정한 편익(special

benefits)을 한 로비를 의미한다. 어떤 행 의 실 가능한 순편익(net benefits)이 순비용(net costs)

을 상회할 때, 합리 인 개인은 자연 으로 부패에 연루되게 된다(Meier & Holbrook, 1992: 138;

Huther & Shah, 2000: 2; Klitgaard, 1988: 22). 지 추구사회에서 뿐만 아니라 경쟁시장에서도 사람들

은 독 지 (monopoly rents)를 획득하기 하여 경쟁한다(Klitgaard, 1988: 41). 하지만 하나의 합게

임(zero-sum game)인 지 획득을 한 경쟁은 결과 으로 큰 사회 비용을 가져온다(Hutchcroft,

1997: 649). 지 추구행 는 사회의 생산성을 증가시키지 않고, 경우에 따라서는 생산성을 감소시키는

행 를 통해 지 인 특권을 획득하고자 한다(Tullock, 1967; 진종순 2005에서 재인용).2)

마지막으로, ｢국민권익 원회의 설치와 운 에 한 법률｣ 제2조에 의하면, 부패행 는 다음과 같이


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정의된다. 첫째, ‘공직자가 직무와 련하여 그 지 는 권한을 남용하거나 법령을 반하여 자기

는 제3자의 이익을 도모하는 행 ’, 둘째, ‘공공기 의 산사용, 공공기 재산의 취득･ 리･처분 는

공공기 을 당사자로 하는 계약의 체결 그 이행에 있어서 법령에 반하여 공공기 에 하여 재산

상 손해를 가하는 행 ’ 그리고 ‘이상에 규정된 행 나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행 ’를

부패로 규정하고 있다. 본 연구에서 사용된 부패는 ‘청렴도’로 측정되며, 행정의 고객인 민원인과 공직

자의 입장에서 인지하는 ‘공직자가 부패행 를 하지 않고 투명하고 책임 있게 업무를 처리한 정도’를

의미한다(국민권익 원회, 2009. 3).

3. 여성의 공공부문참여와 부패수준 간의 관계

선진국에서는 여성의 사회참여, 공공부문참여와 부패수 간의 계에 한 경험 인 연구가 소수

이긴 하지만 어느 정도 진행되어 왔다. 연구들에 따르면, 여성은 ‘뇌물을 공유하는 남성의 오래된 네트

워크’에 잘 여하지 않는다고 주장된다(Azfar, Knack & Lee, 1999: 31). Peters & Welch(1978)는 동일

한 수 의 부패에 해 남성이 여성보다 더 한 태도를 보인다고 증명하 으며, Azfar, Knack &

Lee(1999: 27)는 상공분야와 정치에서 여성의 역할을 증가시키는 정책이 사회 인 형평성뿐만 아니라

부패의 감소에도 도움을 다는 사실을 발견하 다. 한 Dollar, Fisman & Gatti(2001)는 여성 국회의

원의 비율이 높을수록 부패의 수 이 낮아진다고 경험 으로 증명하 다. 이러한 연구와 함께, 남성과

는 상이한 여성의 사회 인 태도에 한 연구들도 부패에 한 연구들과 유사한 결과를 보여주고 있다

(Dollar, Fisman & Gatti, 2001: 423). Eagly & Crowley(1986)는 여성이 남을 돕는 태도를 표출할 가능

성이 높다고 보여주었으며, Goertzel(1983)은 여성이 사회이슈에 바탕을 두고 선거권을 행사하고, Ones

& Viswesvaran(1998)은 여성이 정직성 테스트(integrity tests)에 남성보다 상 으로 높은 수를 얻

음을 증명하 다. 한 Glover, Bumpus, Logan & Ciesla(1997), Reiss & Mitra(1998)는 여성이 윤리

인 태도를 보일 가능성이 높음을 증명하 고, Eckel & Grossman(1998)은 여성이 경제 인 결정을 해

야 할 때 보다 한 태도를 보임을 보여 다(Dollar, Fisman & Gatti, 2001: 423). 이와 같은 에서

Shelley(2001: 223)는 멕시코에서 부패행 를 이기 해 주차 반 단속업무에 여성이 고용된 결과,

부정 으로 발행된 주차티켓의 수가 감소되었고 재정수입이 증가되었다고 제시하기도 하 다. 다음으

로, 진종순(2005)의 127개 국가에 한 비교연구에 의하면, 선진국의 경우 여성의 노동참여도(female

labor force)가 높을수록 부패수 이 낮은 것으로 분석되었다.

우리나라에 한 연구는 한국행정연구원에서 2004, 2005년도에 실시한 부패인식도 조사에 바탕을

2) 지 추구행 (rent seeking behavior)는 기업가가 인 보상이나 개인 인 연계를 이용하여 특혜를 얻고자할 때 이루어진다. 지 추구행 가 합법 ( 를 들어,

미국이나 캐나다의 로비)인지 불법 ( 를 들어, 부패, 뇌물, 도)인지는 사회여건에 달려있다(Klitgaard, 1988: 3). 즉, 일반국민의 정서와 인식(general perception)이

사회에서 어떤 행 가 부패인지를 결정하는 것이다. 부패는 한 특정사회에서 용인되지 않는 불법 인 지 추구행 이다(진종순, 2005에서 재인용).


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둔 진종순･서성아(2007)의 연구가 있는데, 이에 의하면 여성이 남성보다 부패행 에 연루될 가능성이

낮은 것으로 분석되었다.3) 여성의 공공부문 참여와 부패수 간의 인과 계에 한 연구는 아니지만,

부분의 부패인식에 한 설문조사에서는 남성과 여성의 부패에 한 인식도를 나 어 조사하고 있

다. 이 가운데 박 국(1996)의 연구도 여성이 남성보다 료부패에 해 좀 더 부정 시각을 갖고 있

다고 분석한다. 즉 부동산 투기, 올바른 시민의식 결여, 공무원 매수 등 우리사회의 병리 상에 해서

여성이 더 부정 으로 인지하고 있는 것으로 조사되었다.4) 이와 같은 논의에 의한 본 연구의 가정은

다음과 같다.

가정: “여성의 더 높은(낮은) 공공부문 참여(여성공무원 인원)는 더 낮은(높은) 공공조직의 부패수

과 연 될 것이다.”

4. 부패수준에 영향을 주는 다른 요인

1) 부처의 규모

재까지 국가의 규모와 부패수 과의 계에 한 여러 연구가 진행되어왔는데, 체로 사회 혹은

조직의 규모가 커질수록 부패수 이 높아지는 것으로 주장된다.5) Azfar, Knack & Lee(1999),

Langbein & Bess(2002) 등의 연구자는 제도(institution)나 사회자본(social capital)이 갖는 규모의 비

경제(diseconomies of scale)를 용하여 국가의 규모가 사회의 부패수 에 미치는 향을 설명하고 있

다. Pearce(2001)는 부정행 의 가능성은 사회범 가 확장되고 사회가 복잡해짐에 따라 높아진다고 주

장한다. Hardin(1982)의 n-수 죄수딜 마(n-person prisoner’s dilemma)도 한 큰 공동체 내에서 집단

행동이 형성되기 어려움을 보여 다. Treisman(2000)도 주로 규모의 국가인 연방제 국가에서 높은

수 의 부패가 존재함을 경험 으로 증명하 다. 사회구성원이 큰 규모의 공동체에 속할 때, 상호

할 기회가 어들게 되어 결과 으로 사회자본을 형성하기 한 제도 인 네트워크가 형성되기 어렵

다. 이 경우, 사회구성원은 부패행 에 연루될 경우에 발가능성이 낮다고 인식하게 되어, 부패행 에

연루될 여지가 커지게 된다(진종순, 2005에서 재인용).

3) 본 연구자는 여성의 사회참여 혹은 공공부문 참여와 부패 간의 계를 설명하는 다른 국내문헌을 탐색해보았으나, 재까지 발견할 수 없었다. 이는 여성의 사회

참여가 강조되고 있는 시 에서 어쩌면 여성의 사회참여에 한 이론 기반이 부족한 실을 반 한다고도 하겠다.

4) 우리나라의 국민 응답자의 인구학 특성이 여성, 40 이하, 고학력자, 공무원 집단, 소득자, 소도시 혹은 농･어 지역 출신자, 불교 혹은 종교를 갖지 않

은 법주에 속할수록 미약한 차이지만 부정 견해를 더 많이 갖고 있었다.

5) 실제 사례로는 부분의 연구자들이 싱가포르나 홍콩의 작은 규모가 부패의 통제에 정 인 향을 주었다고 인정하고 있다.


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2) 규제의 수

정부규제(government regulation)는 바람직한 경제사회질서를 유지하기 해 정부가 법률과 제도의

형태로 사회구성원의 재산권을 확정, 배분하는 주요한 방법이다.6) 그러므로 정부규제의 과정에서 경제

지 (rent)가 창출되므로, 항상 일종의 지 추구행 (rent seeking behavior)인 부패가 발생하게 된

다. 정부규제는 특수이익집단에 한 특권부여(Tullock, 1967), 동종 산업내 경쟁자의 제거(Becker,

1974), 재산권의 불법사용을 묵인하고 복잡한 규제 차를 면제하는 등의 형태로 부패와 연결된다(김일

･조 모, 1999). 정부규제와 부패를 련시켜 부패는 ‘번문욕례의 선별 면제’(Bozeman, 1993) 혹은

‘재량 미집행(discretionary nonenforcement)’(Posner, 1992)으로 정의되기도 한다(김일 ･조 모,

1999에서 재인용).

불합리하고 비 실 인 규제는 부패의 가장 큰 원인이 된다(최병선･사공 호, 1996). 즉 무 많은

규제 (checking points) 혹은 번문욕례(red tape)는 부패의 원인이 될 수 있다(Krueger & Duncan,

1993; 김태윤, 1998). 행정서비스 고객의 입장에서는 많은 규제 을 지나기 해 요구되는 시간･비용을

피하기 해, 그리고 규제 을 신속히 통과하기 해 비용(speed money)을 지불할 동기가 커지게 된

다. 한편으로, 과도한 규제는 행정서비스의 불확실성을 증가시킴과 동시에 공무원의 재량권을 확 시

키며, 다른 한편으로, 복잡한 규제로 인해 증가된 불확실성을 회피하기 해 고객이 재량권을 가진 공

무원에게 근하여 부패행 를 지를 가능성이 높아진다. 결론 으로, 과도한 규제가 아닌 최소한의

합리 ･능률 인(streamlined) 규제가 부패를 통제하기 한 최선의 수단이다.7)

Ⅲ. 공공부문의 여성참여현황

우리나라는 1987년 ｢남녀고용평등법｣이 제정되면서 여성공무원의 임용확 를 한 실질 인 계기

가 처음으로 마련되었다(<표 2> 참조). 이후 1995년 제정된 ｢여성발 기본법｣에 따라 여성들을 정책

결정과정에 포함시켜 여성의 시각과 을 반 하기 해 1996년부터 ｢여성공무원채용목표제｣가 도입

되었다.8) ｢여성공무원채용목표제｣는 공무원 채용시험의 여성합격자가 선발 정인원의 일정 비율 미만

일 경우 선발 정인원을 과하여 여성을 합격시키는 것을 내용으로 하고 있는데, 5-7 을 상으로

여성합격자 비율 10%를 목표로 2002년까지 한시 으로 도입되었다.

6) 부분의 경제 규제(economic regulations)는 시장경쟁을 제약하게 된다(최병선･사공 호, 1996: 3).

7) 홍콩의 염정공서(Independent Commission Against Corruption: ICAC)는 하나의 좋은 사례이다. ICAC의 주요한 임무의 하나는 불필요한 규제를 없애고, 정부기 을

단순화하는 것이었다. 결과 으로, 이러한 략은 ICAC의 성공에 큰 기여를 하 다(Klitgaard, 1988: 111; 진종순･장지원, 2008에서 재인용).

8) ｢여성발 기본법｣의 제6조에는 “국가 지방자치단체는 여성의 참여가 히 부진한 분야에 하여 합리 인 범 안에서 그 참여를 진하기 하여 계법

령이 정하는 바에 따라 잠정 인 우 조치를 취할 수 있다”는 잠정 우 조치 조항이 신설되었다(배득종･김 미, 2002).


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｢여성공무원채용목표제｣의 용기간이 만료된 이후 도입된 ｢양성평등채용목표제｣는 공무원 임용시

남성이나 여성 합격자 비율이 30% 이하일 때 합격선 범 내에서 해당 성의 응시자를 추가 합격시키

는 제도로 2012년까지 시행될 정이다.9) 이 제도가 용되는 직 은 5･7･9 공채시험으로 ｢여성공

무원채용목표제｣가 10명 이상을 채용하는 직렬을 상으로만 용했던 것과 달리 모집단 5명 이상

을 채용하는 모든 임용시험에 용되고 있다. 이 제도로 인해 그동안 여성의 진출이 어려웠던 과학기

술직 분야에 여성 진입이 확 되었으며, 최근 여성합격자 비율이 격히 증가되고 있는 일부 직종의

성비 불균형 해소에도 큰 도움이 되고 있다(박천오 외, 2007: 215).

연도 주요 여성인사제도

1948

1987

1993

1994

1995

1999

2002

2003

2005

2007

2008

헌법제정시 “여성근로자 특별보호” 명시

｢남녀고용평등법｣ 제정

｢여성공무원 리지침｣ 제정

육아휴직･가사휴직제도 도입

｢여성공무원 채용목표제｣ 도입(’96~’02)

군가산 제도 헌결정으로 폐지

｢여성 리자 임용확 5개년 계획｣ 수립･시행(’02~’06)

｢양성평등채용목표제｣ 도입(’03~’07)

부분공무원제･업무 행공무원제･ 체인력뱅크제 도입

｢2차 여성 리자 임용확 5개년 계획｣ 수립･시행(’07~’11)

｢양성평등채용목표제｣ 연장('08~'12)

* 출처: 행정안 부(2009) 내부자료.

<표 2> 우리나라 여성인사제도 연

체공무원 여성공무원의 비율은 2004년부터 2008년까지 꾸 히 증가하여 2008년 재 체공무

원의 40%를 과하고 있다(<표 3> 참조).

<표 3> 체공무원 여성 황

구 분전체 공무원 여성 공무원 여성 비율

인원수 전년대비 인원수 전년대비 비율 전년대비

2004년 915,689 +23,740 324,576 +21,746 35.4% +1.4%P

2005년 915,221 -468 348,710 +24,134 38.1% +2.7%P

2006년 940,397 +25,176 365,178 +16,468 38.8% +0.7%P

2007년 963,132 +22,735 385,759 +20,581 40.1% +1.3%P

2008년 968,836 +5,704 395,464 +9,705 40.8% +0.7%P

* 체공무원: 행정부(국가･지방), 입법, 사법, 헌법기 의 공무원을 포함함.

9) 당 2003년부터 2007년까지 한시 으로 도입하 지만 다시 그 효력을 2012년까지 5년 더 연장하 다.


85

유엔개발계획(United Nations Development Programme: UNDP)에서는 인간개발보고서(Human

Development Report: HDR)를 매년 발표하고 있다. 이 가운데 정치, 경제 분야의 여성참여 수 을 지

표화한 여성권한 임척도(Gender Empowerment Measure: GEM)의 우리나라의 순 는 2004년부터

2008년까지 꾸 히 상승하고 있다.

<표 4> 우리나라의 GEM 순 변화(2004-2008)

년도 순위/대상 점수여성의원

비율(%): 1/3

여성행정

관리직(%):1/6

여성전문

기술직(%):1/6

남 녀

소득비: 1/3

2004 68/78 0.377 5.9 5 34 0.46

2005 59/80 0.479 13.0 6 39 0.48

2006 53/75 0.502 13.4 7 38 0.46

2007 64/93 0.510 13.4 8 39 0.40

2008 68/108 0.540 13.7 8 40 0.52

* 출처: UNDP Human Development Report(2004-2008).

Ⅳ. 여성참여가 부패수준에 주는 영향분석

여성의 참여가 공공조직의 부패수 에 주는 향을 분석하기 한 이 연구의 연구방법은 크게 인터

뷰와 설문조사를 활용한 질 인 분석과 2차 자료의 회귀분석에 의한 계량 인 분석으로 구성된다.

1. 인터뷰와 설문조사의 분석결과

본 연구에서는 여성의 공공부문 참여가 정부조직의 부패수 에 주는 향에 한 심층인터뷰(FGI)

를 시도하 다. 인터뷰 상자를 선정함에 있어 남녀 인사담당자, 최고 리자, 리자, 실무자 등을

인터뷰 상으로 선정함으로써 보다 표성 있는 조사결과를 획득하고자 하 다.10) 인터뷰는 주로

10) 본 연구에서는 단속, 검, 수사업무 등으로 인해 부패행 에 민감한 소방, 검찰공무원을 인터뷰 상으로 하 다. 인터뷰 상자의 개요는 다음 <표 5>와 같다.

<표 5> 인터뷰 상자의 개요

상기 (일시) 상자

소방방재청(2009. 4. 10)

○ 인사담당자 1명○ 고 직(소방서장 1명) ○ 리자 (소방령 여 1명)○ 실무 ( 업근무 여 1명)

경찰청(2009. 4. 15)

○ 인사담당자 1명○ 고 직(총경이상 여 1명)○ 간 리자(경정~경 여 1명)○ 실무 (경사이하 장근무 여 1명)


86

2009년 4월 10-15일 사이에 이루어졌는데, 응답자들은 여성의 공공부문 참여가 부패의 통제에 매우

정 인 향을 주는 것으로 응답하 다. 인터뷰 결과를 정리하면 다음과 같은데, 우선 강남구와 진구

소방서의 경우, 여성소방 을 건물 검업무에 투입함으로서 큰 효과를 거두었다고 한다.

소방공무원들은 큰 뇌물을 받는 것은 아니지만, 건물주로부터 5-10만 원가량의 수고비(?)를 받는 것이 하나의 행으로 이

루어지고 있었다. 이러한 돈으로 출장비를 신한다는 것이다. 그런데 아무래도 부유한 지역의 경우에는 이 액수가 커지는

경우가 많았으며, 소방공무원들이 뇌물의 유혹에 빠지기 쉽다는 문제 이 있었다. 따라서 강남구와 진구가 각각 청렴도

최하 를 차지해왔다. 이 상황에서 여성소방 을 소방 검 업무에 투입한 결과, 다음 년도에 이들 구는 청렴도 최우수 기

으로 선정되었다. 그 이유는 여성이 섬세하고 규정을 수하며 타 이 없다는 을 들 수 있다. 즉 유흥업소 검을 할 경

우 소방법에 따라 꼼꼼한 검수를 시행한다는 것이다(○○소방서 소방서장 인터뷰, 2009. 4. 10).

여성공무원의 경우에는 뇌물에 하여 상 으로 심한 거부감을 보이며, 이러한 행 가 주변의 남

성공무원에게도 향을 다는 주장도 있었다.

여성공무원의 경우 뇌물 등에 있어 분명한 거 의사를 표시한다. 여성 선임자와 남성 하 직원이 검을 나가도 마찬가지

이다. 여성공무원의 비율이 높아짐에 따라 청렴도가 높아진다는 말은 실 으로도 타당성이 있는 얘기이다(○○소방서 여

성 소방령 인터뷰, 2009. 4. 10).

한 여성이 품수수행 에 연루되지 않는 이유는 여성이 남성의 ‘술자리 문화’에 익숙하지 않으며,

규정을 엄수하는 특성에 기인한다는 주장이 있었다.

강력이나 마약 분야의 수사는 여성들이 약한 분야이지만 치 성, 공정성은 여성 검사들에게 더 강 이 있다(검찰공무원 인

터뷰, 2009. 4. 15).

민원업무에서 여성공무원의 친 로 분 기가 순화된다. 섬세한 면과 청렴문제에서 정 이다. 서울시 청렴도 부분 1 를

차지하 다. 여성은 술자리를 생각하지 않는다. 타 하지 않고 규정 로 행동한다. 그래서 청렴도가 우수하고 부드러운 말

투로 분 기를 순화시킨다(○○소방서 인사담당자 인터뷰, 2009. 4. 10).

다음으로 본 연구에서는 여성과 남성공무원의 청렴도와 련된 특성 차이를 악하기 한 설문조

사를 실시하 다. 설문조사 기간은 2009년 4월 8-20일까지 으며, 설문조사 방식은 행정안 부 조

하에 각 해당기 인사담당자에게 할당된 설문지를 송부한 후, 인사담당자가 표본에 해당되는 남녀공

무원에게 설문지를 배포･회수하는 방식을 활용하 다.11) 설문지는 11개 앙행정기 에서 근무하는

11) 선정된 기 별로 여성공무원 수를 고려하여 표본 수를 할당한 이후에 직 별 정원을 고려하여 비례층화표본추출을 하고, 설문 상 공무원을 무작 로 선정하


87

일반직 공무원을 상으로 한 450부와 경찰청, 소방방재청, 외교통상부, 검찰청에서 근무하는 특정직

공무원인 경찰, 소방, 외무, 검사를 상으로 한 650부가 배포되었다. 일반직과 특정직 공무원별로 선정

된 기 과 표본수는 다음의 <표 6>과 같다.

기 관 명

일반직(450부)

기획재정부(40), 교육과학기술부(50), 행정안 부(50), 여성부(30),

보건복지가족부(50), 환경부(40), 통일부(30)

통계청(50), 특허청(40), 식품의약품안 청(50)

법제처(20)

특정직(650부) 경찰청(200), 소방방재청(150), 외교통상부(150), 검찰청(150)

<표 6> 설문조사 상기 과 표본수

측정을 한 척도는 남성이 훨씬 높음(1 ), 남성이 높은 편(2 ), 남녀 같음(3 ), 여성이 높은 편

(4 ), 여성이 훨씬 높음(5 )의 Likert type의 5 척도로 구성되었다. 설문응답자 가운데 여성이

46.6%, 남성이 53.4%로 남성이 비율이 약간 높다.12) 설문조사결과를 보면, ‘원칙과 규정의 수’의 경

우에 평균값은 3.39로 여성이 높은 것으로 평가되었으며, 여성은 평균 3.62, 남성은 평균 3.20으로 성별

에 따른 평균차이가 있다. ‘공과 사의 구분’의 경우에 평균값은 3.03으로 여성이 약간 높다고 할 수 있

으며, 여성은 평균 3.23, 남성은 평균 2.87로 성별에 따른 평균차이가 있다. 청렴도와 가장 련이 높은

문항인 ‘부당한 품수수를 하지 않음’의 경우에 평균값은 3.59로 나타났으며, 여성은 평균 3.88, 남성은

평균 3.34로 성별에 따른 평균값의 유의한 차이를 보인다(<표 7> 참조).

는 단계별 표본추출기법을 활용하 다. 부처 별 표본 수 배당은 여성공무원의 인원이 500명 이상인 조직은 50개(남성 25, 여성 25), 100명 이상 500명 미만인 조

직은 40개(남성 20, 여성 20), 50명 이상 100명 미만인 조직은 30개(남성 15, 여성 15), 50명 미만인 조직은 20개(남성 10명, 여성 10명)의 표본을 배당하 다. 부처

별 인사담당자는 해당 기 에 배당한 체 표본 수의 1/10을 배당하 다.

12) 설문응답자의 인구통계학 특성은 다음과 같다. 연령별로는 20 가 14.4%, 30 가 41.0%, 40 가 34.5%, 50 가 10.1%로 30 가 가장 많았으며 그 뒤로 40 가

다수를 이루었다. 직 별로는 고 공무원이 6.3%, 4 이 8.2%, 4.5 이 3.4%, 5 이 31.8%, 6 이 26.1%, 7 이 18.7%, 8 이 2.4%, 9 이 1.3, 기타 1.8%로 5 이

가장 많고 5 과 6 이 체의 57.9%를 차지하고 있다. 43.1%를 차지하고 있다.


88

설문내용전체평균

(표준편차)성별

평균

(표준편차)t-값 유의확률

원칙과 규정의

수3.39(0.76)

여성 3.62(0.74)-7.52 .000

남성 3.20(0.72)

공과 사의 구분 3.03(0.84)여성 3.23(0.80)

-5.67 .000남성 2.87(0.82)

부당한 품수수를

하지 않음3.59(0.75)

여성 3.88(0.78)-9.93 .000

남성 3.34(0.63)

<표 7> 여성과 남성공무원의 청렴도와 련된 특성 차이

* N = 1,000

결과 으로, 설문조사결과는 남녀 간에 청렴도와 련된 특성의 차이가 존재함을 보여 다. 특히 ‘원

칙과 규정의 수’와 ‘부당한 품수수를 하지 않음’에 있어서는 여성이 남성보다 높은 평가를 받았다.

이들 항목에서는 남성의 경우에도 여성이 남성보다 상 으로 높은 것으로 응답하 다. 이는 앞서의

인터뷰의 결과와 동일하며, 여성의 경우에는 원칙을 지킴으로서 청렴도에 있어 상 인 장 을 갖는

것으로 본 연구의 가설을 뒷받침한다고 주장할 수 있다.

2. 계량적인 분석

이 연구에서는 여성의 공공부문 참여가 부패수 에 주는 향을 회귀분석을 통해 증명하 다. 본 분

석에서는 2004년부터 2007년까지 4년간의 패 자료(panel data)를 분석하여 내 타당성을 높이고자 하

다.13) 종속변수인 ‘부패수 ’을 측정하기 해서는 국민권익 원회에서 매년 발간되는 ‘공공기 청

렴도’ 측정결과가 활용된다. 국민권익 원회에서 조사되는 공공기 청렴도지수는 국제투명성기구

(Transparency International)의 부패인식지수(Corruption Perception Index) 등 과거의 부패측정지수

와는 달리 우리나라의 부처와 기 별로 청렴도가 측정된다는 큰 장 을 갖고 있다. 이를 활용하면, 부

패의 원인과 결과에 한 보다 구체 이고 실증 연구와 분석이 가능한 것이다.

공공기 청렴도는 해당 연도 내에 공공기 의 민･ 기 업무를 경험한 국민(민원인/공직자)이

고객의 입장에서 경험･인식한 공공기 의 청렴도를 측정하는 외부( 민･ 기 )청렴도와 소속직원을

상으로 조사한 내부청렴도를 종합한 지표이다(국민권익 원회, 2008).14) 본 연구에서는 외부청렴도

13) 국민권익 원회에서는 2002년부터 매년 부처･기 별 청렴도 조사를 실시하고 있다.

14) 설문조사는 한국갤럽과 한국리서치에 의해 화조사로 실시되었다. 2004년(9.22-12.29)의 경우에 313개 기 , 1,324개 업무, 75,317명을 상으로 조사되었으며, 2005

년(8.25-10.27)의 경우에는 325개 기 , 1,330개 업무, 86,892명을 상으로 조사되었다. 2006년(8.28-11.3)의 경우에는 304개 기 , 1,369개 업무, 89,941명을 상으로

조사되었고, 마지막으로 2007년(10.1-11.29)에는 333개 기 , 1,347개 업무, 90,272명을 상으로 조사되었다(국민권익 원회, 2009.3).


89

와 내부청렴도 가운데, 부패가 실 으로 발생하고 있는 정도를 측정하는 외부청렴도의 세부지수를

활용한다.

독립변수인 ‘여성의 공공부문 참여도’는 행정안 부의 부처별 여성임용 황 자료의 ‘여성공무원 비

율’이 활용되며, 통제변수인 ‘부처의 규모’는 기획재정부에서 매년 발간되는 ‘세출 산내역’의 산규모

와 통계청의 ‘부처별 인력규모’가, ‘정부규제의 수 ’은 규제개 원회의 ‘부처별 규제등록건수’와 국가

청렴 원회의 세 가지 앙행정기 구분(총 ･조정, 조성･지원, 단속･규제)이 더미변수로 활용된다.

총 ･조정기 은 인사･ 산･조직 등 정책 정부업무에 한 총 ･조정기능을 수행하는 기 을 의미

하며, 조성･지원기 은 국민생활에 필요한 경제･사회기반을 조성하거나, 민간 부문에 한 인 ･물

자원 리를 수행하는 기 을 뜻한다. 마지막으로, 단속･규제기 은 국민의 경제･사회 활동을 제

한하거나 각종 의무 부과기능을 수행하는 기 이다(국민권익 원회, 2008).

본 분석을 해서 39개 앙행정기 이 표본으로 선정되었으나, 자료의 미비로 인해 30개 기 과 패

자료의 표본 수는 109개가 사용된다. 청렴도(1 에서 10 사이에 분포하며, 10 에 가까울수록 청렴

도가 높음을 의미)는 최소값 6.70 (해양경찰청)에서 최 값 9.87 (법제처) 사이에 분포하며, 평균값은

9.27 이다. 규제건수는 최소값 0건(청소년 원회, 조달청)에서 최 값 867건(건설교통부) 사이에 존재

하며, 평균값은 205.32건이다. 총인원은 최소값 44명(청소년 원회)에서 최 값 22,349명(법무부) 사이

에 분포하며, 평균값은 2,492.97명이다. 여성비율은 최소값 3.3%( 융감독 원회)에서 최 값 60.4%(보

건복지부) 사이에 분포하며, 평균값은 21.06%이다. 마지막으로, 산규모는 최소값 9,408백만원( 앙인

사 원회)에서 최 값 30,500,000백만원(교육부) 사이에 존재하며, 평균값은 4,240,289백만 원이다. <표

8>의 요약통계는 각 변수들의 최소값, 최 값, 평균, 그리고 표 편차를 보여 다.

<표 8> 요약통계

구분 최소값 최대값 평균 표준편차

청렴도 6.70 9.87 9.27 0.52

규제건수 0 867 205.32 228.33

총인원(명) 44 22,349 2,492.97 4,402.43

여성비율(%) 3.3 60.4 21.06 13.50

산규모(백만원) 9,408 30,500,000 4,240,289 7,030,539

더미변수로 활용되는 국가청렴 원회의 총 조정, 조성지원, 단속규제의 세 가지 앙행정기 구분

과 해당기 들은 다음의 <표 9>와 같다.


90

<표 9> 앙행정기 구분(39개)

구분 정부 부처명

총 조정 국무총리실, 법제처, 기획재정부, 행정안 부, 여성부,

조성지원

방송통신 원회, 국가보훈처, 교육과학기술부, 외교통상부, 통일부, 국방부, 문화체육 부, 농림수산식

품부, 지식경제부, 보건복지가족부, 국토해양부, 조달청, 통계청, 방 사업청, 소방방재청, 문화재청, 농

진흥청, 산림청, 소기업청, 기상청, 행정 심복합도시건설청

단속규제공정거래 원회, 융 원회, 법무부, 환경부, 노동부, 국세청, 세청, 검찰청, 병무청, 경찰청, 특허

청, 식품의약품안 청, 해양경찰청

* 출처: 국민권익 원회. 2008. 12; 부처/ 원회: 21개 기 , 청: 18개 기

본 분석에서 모수추정량(parameter estimates)은 고정효과항(fixed effects terms)을 더한 일반화최

소제곱(generalized least squares: GLS)이 사용된다. 고정효과는 변수가 생략될 때 나타날 수 있는 추

정량의 편 (bias)가능성을 낮춘다. 본 분석에서는 고정효과항과 패 자료를 사용함으로써, 분산추정

량(variance estimates)의 표본수와 내 타당성(internally valid)을 증가시켰다(Langbein & Bess, 2002:

442). 한, 고정효과 더미변수(dummy variable)가 개별단 (unit)의 측정되지 못한 특성을 통제하기

해 사용되었다(Langbein & Bess, 2002: 442). 본 분석에서는 사용된 고정효과항(fixed effects)이 임의

효과항(random effects) 보다 내 타당성이 높은지 검증하기 하여 하우스만 검증(Hausman test)을

시도하 다. 하우스만 검증의 결과, p 값이 통계 으로 유의하 으므로(0.000), 본 연구에서는 고정효과

항을 사용하기로 한다. 다음으로, 확률항(stochastic terms)의 자기상 (autocorrelation)과 이분산성

(heteroscedasticity)으로 나타날 수 있는 문제를 해결하기 하여 패 내의 1차 자기상 (first-order

autocorrelation)과 패 간의 이분산성(heteroscedasticity)이 통제되었다.

분석에 의하면, 여성비율의 추정 값이 통계 으로 유의하고 기 되는 부호를 나타내 본 연구의 가정

과 동일한 결과를 보여 다. 여성의 공공부문 참여율이 높을수록 행정의 고객인 민원인과 공직자의 입

장에서 공직자가 부패행 를 하지 않고 투명하고 책임 있게 업무를 처리한다고 인지하는 정도가 높아

지는 것으로 분석되었다. 즉, 부처에서 여성비율이 높을수록 청렴도가 높아지는 것으로 나타났다. 따라

서 여성의 더 높은(낮은) 공공부문 참여는 더 낮은(높은) 공공조직의 부패수 과 연 된다는 본 연구

의 가정은 검증되었다.

다음으로 통제변수에 한 분석결과를 살펴보면, 본 연구의 이론 인 기 와 동일한 결과를 보여

다. 첫째, 총 ･조정부처 혹은 조성･지원부처의 추정값이 청렴도를 높이는 것으로 나타났다. 즉, 단속

이나 규제기능이 아닌 총 ･조정부처 혹은 조성･지원부처일 경우, 부패수 이 낮아지는 것으로 분석되

었다. 둘째, 규제건수의 추정값이 청렴도를 낮추는 것으로 나타났다. 즉, 정부부처의 규제건수가 많을

수록, 부패수 이 높아지는 것으로 분석되었다. 셋째, 산규모의 추정값이 청렴도를 낮추는 것으로 나

타났다. 산규모가 클수록, 부패수 이 높아지는 것으로 분석되었다. 마지막으로, 총인원의 경우에는


91

통계 으로 유의하게 분석되지 않았다(<표 10> 참조).

<표 10> 청렴도에 한 GLS분석결과

종속변수： 청렴도

독립변수 계수 표준오차 유의확률

총 ･조정(더미변수) 0.645 0.106 0.000

조성･지원(더미변수) 0.470 0.073 0.000

규제건수 -0.001 0.001 0.026

산규모 -0.001 0.001 0.001

총인원 0.001 0.001 0.069

여성비율 0.007 0.002 0.000

상수 8.874 0.097 0.000

부처의 가변수 포함됨

Wald의 카이제곱 79.00

카이제곱확률 0.000

N 109

* 참고: 패 내의 1차 자기상 (first-order autocorrelation)과 패 간의 이분산성(heteroscedasticity)이 통제됨.

Ⅴ. 결론

이 연구에서는 우리나라 여성의 공공부문 참여가 갈수록 확 되고 있는 상황에서 이러한 경향이 공

공부문의 부패수 에 어떠한 향을 주는지 인과 계를 규명함으로서, 앞으로 어떠한 변화를 가져올지

측하고자 하 다. 본 연구의 질 분석(인터뷰, 설문조사)과 계량 분석결과(제2차 자료의 GLS분

석)에 의하면, 여성의 공공부문 참여는 부패의 수 을 낮추는데 향을 을 알 수 있었다. 인터뷰에서

는 여성의 공직참여로 부패수 을 낮추는 사례들이 제시되었으며, 남녀의 특성차이에 한 설문조사에

의하면, 여성은 보다 청렴도에 민감한 특성과 성향을 갖고 있음을 알 수 있었다. 한 여성의 공공부문

참여가 정부부처의 부패수 을 낮출 것이라는 본 연구의 가정은 GLS분석에 의해 증명되었다.

이러한 결과는 Azfar, Knack & Lee(1999), Fisman & Gatti(2001), Peters & Welch(1978), 진종순

(2005) 등의 외국사례와 국제비교연구의 결과와 일치한다. 한 한국행정연구원의 공직부패실태에

한 설문조사(2004, 2005년) 자료를 활용한 진종순･서성아(2007)의 연구에서 남성일수록 품을 제공할

가능성이 커지는 것으로 추정된 연구결과와 유사한 결과이다.

본 연구의 분석결과에 의하면, 다음과 같은 주장을 할 수 있다. 첫째, 이 연구의 결과는 부패에 한

국내연구의 다양화에 기여할 수 있을 것이다. 여성의 사회참여와 공공부문 참여가 부패수 에 주는


92

향에 한 연구는 아직 국내에서 시도되지 않았으며, 이 연구는 부패의 새로운 경험 원인을 규명함

으로써 부패연구의 이론 기반을 공고히 하는데 도움이 될 것이다. 한 본 연구에서 시도되었던 여

성의 공공부문 참여율과 함께 다른 사회분야(노동, 민간기업, 사회복기기 등)에의 참여가 부패수 에

주는 향에 한 다양한 후속연구가 시도될 수 있을 것이다.

둘째, 이 연구를 통해 여성의 사회참여를 뒷받침하는 하나의 기반이 제시될 수 있을 것이다. 지

까지 우리나라에서 여성의 사회참여를 뒷받침하는 이론은 표 료제가 가장 일반 이며, 재 한 걸

음 더 나아가 지식경제사회에서 여성의 사회참여가 국가경쟁력에 도움이 된다는 주장이 제기되고 있

다. 본 연구는 여성의 공공부문 참여가 부패수 에 주는 향을 경험 으로 규명함으로써 여성의 사회

참여를 경험 ･이론 으로 뒷받침하는 하나의 계기가 될 것이다.

마지막으로, 이 연구를 통해 정부부처나 기 수 에서 부패수 의 차이를 설명하는 새로운 변수를

제시할 수 있을 것이다. 본 연구에서도 증명되었듯이 일반 으로 부처나 기 의 부패수 을 설명하는

변수로는 산규모, 인력규모, 규제건수, 부처의 성격 등이 제시될 수 있다. 이 연구는 이에 덧붙여 여

성공무원 비율이라는 새로운 변수가 갖는 향력을 경험 으로 증명함으로써 부처의 부패수 에 한

설명력을 높일 수 있을 것이다.


93

● 참고문헌 ●

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