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行业 Industry Roundup

专题

40 卢推动非边贸地区跨境人民币业务发展的思考

———以乌兰察布市为例 / 课题组

43 加强中蒙出入境携带人民币限额管理的调查与思考

/ 史惠文赵明包志忠

边贸金融

主任余文建

副主任张子君文振新陈家琰智鹏飞

委员马健张俊强吴宁锋梁毅孟和平邱书民卢永胜哈斯张翎张景辉王南平曲亮马德权顾晓明孙黎焰李镇西李雅赵文魁白津生高翱郭智君白玉国张增强杨阿麟潘学锋刘玉瀛戈岚李雪松张健李有俊左振华赵津冯守臣涂小鹿郭晓川长青金桩

主编王晓中副主编白莹

编辑出版《北方金融》编辑部

美术设计银鼠工作室

国内统一刊号CN15-1370/F国际标准刊号ISSN 2095-8501广告经营许可证内工商广字 1500004000283发行范围国内外公开发行发行单位中国人民银行呼和浩特中心支行出版日期每月中旬地址呼和浩特市新华大街52 号邮政编码010020E_mail:[email protected]印刷呼和浩特圣堂彩印有限责任公司电话（0471）6650351（0471）6650353定价15.00 元

《北方金融》编委会

Invited Commentary

03 物有所值采购理念的实践与探索 / 余文建专稿

25 能源产业发展对地区经济金融影响研究

———以锡林郭勒盟煤炭产业为例 / 杜敏

29 土地金融：“X+土地经营权 +金融”模式探讨 / 孙秀梅王建军

31 再贷款政策调整后效应分析及制度完善思考

———以呼伦贝尔为例 / 课题组

34 对银行业贷款利率定价情况的调查分析

———以内蒙古乌海市为例 / 王福俊乔文

36 包头市钢铁行业运行中的不利因素对信贷风险的影响分析

/ 郝海燕

38 对包头市个人消费贷款业务发展态势的分析 / 马朝志兰慧敏

改革发展

45 用绿色信贷支持北疆生态安全屏障建设 / 杨阿麟47 牧区现有政策对呼伦贝尔牧业发展及经济增长的影响 / 课题组

50 对农村牧区嘎查村助农金融服务点建设与可持续发展思考———以呼伦贝尔为例 / 辛玉凤

52 关于农村金融服务的创新和研究———对杭锦旗农村金融服务的调查分析 / 彭日东李春力潘良

农牧金融

08 科技型中小企业信用风险评估研究

———以辽宁省为例 / 卿固辛超群王维维

12 人民银行内部控制审计评价方法研究 / 课题组

15 为何中国频频爆发“存款失踪”案———基于金融消费者保护的视角分析郭建伟 / 曹晨涛

20 我国互联网保险发展中存在的问题及对策研究

———基于风险管理视角 / 叶颖刚

视点

56 草原生态保护背景下绿色产业催生绿色金融 / 关丽鸣史惠文绿色金融

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拾萃 Financial Facts and Fun

111 责任诠释使命发展创造辉煌--内蒙古自治区农村信用社联合社成立十周年改革发展纪实 / 海潮

112 国资委要求央企三年内亏损减少 50%

2015年 8月（总第 422期）

主管单位中国人民银行呼和浩特中心支行

主办单位内蒙古金融学会

协办单位中国银监会内蒙古监管局

中国证监会内蒙古监管局

中国保监会内蒙古监管局

国家开发银行内蒙古分行

中国农业发展银行内蒙古分行

中国工商银行内蒙古分行

中国农业银行内蒙古分行

中国银行内蒙古分行

中国建设银行内蒙古分行

交通银行内蒙古分行

中信银行呼和浩特分行

光大银行呼和浩特分行

华夏银行呼和浩特分行

民生银行呼和浩特分行

招商银行呼和浩特分行

兴业银行呼和浩特分行

浦发银行呼和浩特分行

中国邮政储蓄银行内蒙古分行

包商银行

内蒙古银行

鄂尔多斯银行

乌海银行

华融资产管理公司呼和浩特办事处

长城资产管理公司呼和浩特办事处

信达资产管理公司呼和浩特办事处

鄂尔多斯农村商业银行

内蒙古农村信用联合社

渣打银行呼和浩特分行

华宸信托有限责任公司

中国人民财产保险股份有限公司内蒙古分公司

中国人民人寿保险股份有限公司内蒙古分公司

中国人寿保险股份有限公司内蒙古分公司

平安财产保险股份有限公司内蒙古分公司

平安人寿保险股份有限公司内蒙古分公司

太平洋财产保险股份有限公司内蒙古分公司

中国大地财产保险股份有限公司内蒙古分公司

内蒙古大学

内蒙古工业大学

内蒙古财经大学

内蒙古师范大学

62 对基层人民银行养老保险基金收缴管理模式的思考 / 课题组

66 进一步深化基层人民银行内审转型的思考 / 魏中嵬

69 金融机构推进村农牧区“十个全覆盖”成效、问题及建议

———以达拉特旗地方法人金融机构为例 / 刘科刘慧敏

71 推进城乡支付结算环境一体化建设实践研究 / 课题组

工作研究

75 欠发达地区金融支持扶贫开发工作的实践与思考

———以乌兰察布市为例 / 课题组

50 呼伦贝尔市民贸民品企业优惠政策落实情况的调查与思考 / 迟松

83 包头市银行贸易融资发展现状及监管建议 / 张惠玲王卫东

86 新常态下金融支持经济再出发

———基于县域央行视角 / 兰淑玲

89 对包头市银行业金融机构业务发展现状的思考

———基于会计年报视角的分析 / 课题组

92 内蒙古金融生态环境评价分析 / 王硕

96 关于做好银企对账工作的对策建议 / 陈占有

98 县域小微企业银行融资中的制约因素及相关建议

———基于通辽市开鲁县 30户小微企业的调查 / 刘颖翟志宏

100 金融支持欠发达地区产业结构升级问题研究

———通辽市个案 / 杨茁

104 内蒙古自治区装备制造业发展情况报告 / 赵平

金融服务

106 基层央行货币发行会计核算中存在的问题及建议 / 彭日东代保劳

107 对改进商业银行反假货币工作的探究 / 王建

108 加强内控管理做好基层央行保密工作刻不容缓 / 刘英军薛淑文

109 民贸民品贷款贴息工作中出现的问题及建议

/ 包力雅侯云峰母明金

来稿摘登

60 借鉴国外先进做法对完善我国小额贷款监管的启示/ 李建军王晶马朝志

金融管理




专稿 2015.08专题

近年来，人民银行呼和浩特中心支行积极

贯彻总行集中采购工作部署，紧紧围绕物有所

值采购理念，认真学习，转变观念，努力实践，勇

于创新，初步构建了以物有所值理念为核心的

集中采购体系，为基层人民银行履职提供了强

有力的保障。

一、物有所值采购理念的核心要点

（一）以采购需求做为出发点，树立物有所

值采购理念。科学的采购需求是保证采购活动

公正、公平的前提条件。在提出采购需求时，应

尽量做到科学、合理，结合本单位工作需要、在

充分调研的基础上确定采购需求。有了好的采

购需求，再加上公正的采购程序，实现物有所值

的目标就有了双保险。也避免了因为采购需求

不科学引发质疑、投诉，进而影响正常采购工作

的开展。如果采购需求不科学，招标文件必然存

在漏洞，很可能导致善于利用招标文件漏洞的

供应商中标，而真正有实力的供应商却因歧视

性的需求标准而被淘汰，最终很难实现物有所

值的采购目标。

（二）以修改评标规则为着力点，强化物有

所值采购理念。目前采购项目评标办法和细则

更多的是注重对投标总价进行分析，很少考虑

后续成本的影响，存在一定的片面性，应当引入

全生命周期成本概念，修改评标细则，将物有所

值理念植入评标规则，把采购设备的全生命周

期成本和物有所值的理念结合起来，寻求两者

的最佳结合点。通过对采购物品或服务进行全

生命周期成本的考量，从而在采购过程中追求

物有所值暨综合利益的最大化。随着经济发展

和环境变化，产品全生命周期成本也会日渐增

加。就当前大量涌现的高科技产品而言，购买产

品后的使用成本和废弃处置成本相当高。采购

部门在选择产品时应当将其作为一个重要的因

素来考量，即在一般的产品市场上，决定竞争成

败的一个关键要素是产品全生命周期成本意义

上成本额的高低。利用全生命周期成本概念对

各项采购严格评标管理，完善评审规则，强化物

有所值。

（三）以评审专家库建设为支撑点，提升物

有所值采购理念。在集中采购工作中，需要加强

对评审专家的管理，适度扩大评审专家库内评

审专家的数量，使全体专家深入理解和领会物

有所值采购理念，评审专家要按物有所值的理

念独立评审，强化专家评审硬性约束。在细化评

审办法的同时，逐步推行电子化评审，最大限度

为专家按物有所值进行评审创造条件。建立有

效的评审专家评价监督管理体系，实行评审专

家动态退出机制。加强评审现场组织管理，严格

要求评审专家执行物有所值的原则，引入外部

监督评估机制，对评审现场实行全过程的监督，

推行评审专家打分复核制度。

（四）以采购项目评价为落脚点，完善物有

所值采购理念。开展集中采购结果评价工作，运

用科学的方法，检查验证采购项目的成功程

度，总结经验和教训，并将检查结果及时反馈

给采购部门、监管部门，是提高集中采购项目

科学化的重要措施和保证，也是完善物有所值

采购理念的需要。按照物有所值采购理念进行

采购结果评价，有利于采购项目的最优化控

制，有利于提高采购项目决策的科学性和管理

水平，有利于强化对集中采购领域权力运行的

规范与监管。

（五）以提升采购人员能力为根本点，创新

物有所值采购理念的实践与探索

淤余文建：男，中国人民银行呼和浩特中心支行党委书记、行长，国家外汇管理局内蒙古自治区分局局长。

余文建（中国人民银行呼和浩特中心支行呼和浩特 010020）

①

NORTHERNFINANCE

JOURNAL

03




物有所值采购理念。首先是提升把握大局的能

力，从思想意识上重视物有所值采购理念。推行

集中采购的目的在于它的政策性功能，因此，应

以大局意识与全局眼光来衡量采购工作。比如，

在扶持中小微企业发展上，采购人员要认真落

实《集中采购促进中小微企业发展暂行办法》，

制定措施确保采购项目预算总额的 30%专门面

向中小微企业，在支持中小微企业的采购中实

现物有所值。其次是提升依法办事的能力，在采

购工作中认真执行物有所值采购理念。集中采

购以程序性来证明采购的合法性，如果某项工

程或某件商品未经采购程序，即使其质优价廉，

也无法证明其合法性。第三是提升沟通协调能

力，让采购各方关系人支持物有所值。不断培养

完善集中采购工作人员的综合素质和业务能

力，通过实践锻炼提升他们的沟通协调水平、应

急处理水平和议价管理水平，强化集中采购工

作的执行力。总之，通过多种途径努力提升采购

人员的能力，将物有所值采购理念，全面深化到

采购工作的各个环节中去。

二、物有所值采购理念的具体探索

（一）成立一个部门，具体负责采购工作。为

贯彻落实《中国人民银行集中采购管理试行办

法》，呼和浩特中心支行于 2008年成立相对独

立的集中采购中心，专门从事集中采购业务，

2014年，为确保物有所值采购理念的实施，按

照分段式管理、制定标准化流程的需要，将科室

设置调整为采购评审科和综合履约科。采购评

审科负责了解采购需求，组织项目论证，编发采

购文件，组织供应商报名、澄清、答疑，组织采购

评审，组织开标、评标。综合履约科负责编发中

标结果公告、中标或落标通知书，起草、送审采

购合同，处理投诉、质疑，归档、整理、保管采购

资料等。经过一年多的工作实践，将采购中心科

室按采购业务分段式设置对规范操作程序有明

显的促进作用。一方面，标准化的工作规程限制

了个人操作的随意性，由于标准统一，流程详

细，职责明确，实现了办理过程、变动事项记载

完整、清晰，层层把关，道道验收，公开透明。以

竞争性谈判为例，从项目受理到结束，共分为

11个环节，每个环节都有明确的职责要求，为

集中采购工作的规范执行提供了技术标准和执

行依据。另一方面，下一环节可以对上一环节的

工作进行检验，有效增加了工作的透明度，通过

相互制约，能有效避免人为违规操作。

（二）健全两项制度，有效防范采购风险。自

总行要求分支机构开展集中采购工作以来，呼

和浩特中心支行积极贯彻落实总行集中采购工

作的各项精神，健全集中采购内部控制和内部

监督两项制度。首先健全集中采购内部控制制

度，根据总行关于成立集中采购管理委员会的

要求，成立了由会计财务、内审、集中采购中心

等十多个部门组成的集中采购管理委员会，并

确定了工作职责。制定了《呼和浩特中心支行集

中采购管理实施细则》、《呼和浩特中心支行公

开招标操作细则》等 12项采购内控制度。其次

是健全集中采购监督制度，制定了《呼和浩特中

心支行集中采购行为规范》、《呼和浩特中心支

行集中采购廉政守则》等 6项融集中采购的事

前监督、事中监督、事后监督“三位一体”的监督

制度体系。

（三）把握三项原则，科学制定采购需求。完

善的集中采购需求管理是确保高效完成集中采

购的首要环节，呼和浩特中心支行多年来加强

集中采购需求管理，在集中采购前要求需求部

门提出详细具体的采购要求，并进行严格的需

求论证。为了做到需求管理的科学完整，我们首

先注意坚持适用性原则，设计集中采购制度的

目的之一是充分发挥采购的规模优势，要想让

采购物有所值，采购需求的功能必须以适用性

为原则，以满足采购商品基本功能和必要功能

为目标，同时对采购商品的描述应以性能、功能

指标做为参数，不指定品牌型号，不带有偏向性

和歧视性的限制条款，把握好采购商品的基本

要求和特殊要求之间的平衡。其次是坚持可操

作性原则，采购需求是供应商响应采购的唯一

依据，在采购需求中做到语言清晰、要求合理和

可以响应，采购项目的技术规格、服务要求等要

经过采购的前期论证。在确定采购需求前，充分

了解市场信息，不采纳少数供应商推荐的方案

作为需求指标。采购需求要切合实际，防止不合

理过高的技术配置、造成资源的闲置和浪费，也

防止过低的技术配置不能达到实际使用功能要

求。第三是坚持预算控制原则，把采购需求置于

采购预算总额的控制下，本着节约的精神，在严

格控制采购预算的前提下，重点控制采购单价，

把控采购数量，禁止突破采购预算，在满足需求

条件的前提下，争取少花钱、多办事。

专稿 2015.08专题

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（四）规范四个环节，严格控制采购过程。采

购文件编制、开标和评标（包括谈判、询价）、履

约验收、使用回馈是集中采购执行过程中的重

要环节，呼和浩特中心支行结合工作实际，认真

制定各项制度，进一步细化和完善各操作环节，

确保了各类采购项目在各环节的规范操作。第

一是规范采购文件编制环节。采购文件编制是

供应商投标的依据，也是评审的准绳，在最大限

度满足采购人合理需求的情况下，精心编制采

购文件，让供应商尽可能提供有效、详实、完整

的资料，是确保科学、公正做出评价的基础。通

过对采购文件进行科学论证，公开答疑。对于需

求部门提出的采购需求，科学设置技术参数和

符合实际的资质门槛，组织专家进行论证。经过

论证和需求部门确认的采购文件通过互联网进

行发布，供各类供应商阅读，供应商可在规定时

间内提出询问和质疑，采购部门进行公开答疑。

同时，重视范本，源头规范，呼和浩特中心支行

制订了采购文件范本，每年都要根据政策规定

和实际工作需要，对我行的采购文件范本进行

修订。第二是规范开标和评标环节。在开标的前

一天，采购中心人员与采购需求人组织开标前

沟通会，通报采购项目进展情况和法定的开标

程序。同时，做好开标前准备，从事前的准备工

作，到开标、评标，从主持词、评标纪律，到各个

工作流程都按开评标制度严格执行。实行评委

分工负责制，评标委员会、竞争性小组和询价小

组成员均享有对供应商所投货物、工程、服务质

量的评审权和中标供应商的表决权。为了让评

委在短暂的评审时间内，全面掌握和了解各投

标供应商的详细情况，以便客观、公正地行使好

评审和表决权，我们采取评委分工负责制，并将

各自的审查情况提交评委会共同审议后，对每

家投标供应商给出一致的评分，确保评标的公

平和公正。第三是规范履约验收环节。加大验收

工作力度，从严把关督促供应商履约情况，对规

定金额以上的项目，成立由需求、采购、内审、工

会等部门组成的验收小组，对项目的完成情况

进行严格验收。对规定金额以下的项目，成立由

需求、采购部门组成的验收小组进行验收。在此

基础上，严密货款支付手续，对于货到付款的项

目，收货人收到货物并验收完毕后付款。对于工

程施工和需要安装的项目，在工程验收审计完

毕和项目安装使用后，再按合同规定进行付款。

第四是规范用户使用回馈环节。对于用户使用

中出现的问题，我们建立了问题台账，与供应商

及时联系，积极解决这些问题。每年对问题台账

进行梳理，将经常出现问题的供应商从供应商

库中除名。

（五）推行五个公开，实现采购公开透明。信

息公开是集中采购公开透明的前提和基础，呼

和浩特中心支行把增强集中采购关键环节透明

度作为工作重点，推行采购信息“五个公开”，为

“阳光采购”发挥了积极作用。第一是采购项目

公开，每年年底，中心支行都在内网上公开征求

各部门的采购计划，经过各部门申报、集中采购

管理委员会研究通过后，再由内网公开，接受中

心支行全行职工监督。第二是采购程序和操作

流程公开，中心支行集中采购中心在网站上专

设采购制度专栏，将采购程序、操作流程、岗位

职责在显要位置公开，方便大家查阅，全面监

督。第三是采购文件公开，除涉密项目以外，所

有采购项目文件都通过互联网发布，供应商对

采购文件提出的各类质询和质疑，在报名截止

后的第二天，专门组织相关人员集体研究，形成

书面答复意见。第四是报名程序和途径公开,为

方便供应商在最短时间内完成报名工作，无论

是招标项目还是非招标项目，都在采购公告中

给供应商提供了两种报名途径，一种是传统的

现场或传真递交材料报名，另外一种就是网上

报名。第五是采购结果、质疑程序、质疑要求和

电话公开。及时发布中标公告和质疑电话，在采

购文件中对质疑程序和有关要求进行专题说

明，引导供应商有理有据、有针对性地提出质

疑，充分用好法律的救助权利。

（六）采用六项指标，建立采购评价体系。采

购绩效评价是集中采购监督管理的重要方面。

实施科学的绩效评价和管理，建立集中采购评

价体系和评价程序，是提高集中采购效率、改善

集中采购形象、落实物有所值采购理念的有效

措施。呼和浩特中心支行为了对集中采购成果

进行正确的评价，引入 4E[4E是指采购的经济

性（Economy)、效率性 (Efficiency)、效益性

(Effectiveness)、公平性(Equity)]采购绩效评价体

系，从中选出适用的六项指标对采购结果进行

合理评价。第一是采购节约率指标，它是采购资

金节约额与采购预算金额的比率。第二是采购

人员效率指标，主要是指人均采购额，即当年集

专稿 2015.08专题

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中采购额与采购人员数量之比。第三是采购耗

费时间指标，即当年总的项目采购时间与项目

次数之比。第四是社会效益指标，主要考察集中

采购是否支持民族产业发展，投标企业、最终用

户对采购的满意程度如何。第五是生态效益指

标，衡量采购产品是否符合节能环保要求，是否

促进环境保护工作。第六是公平性指标，考察集

中采购是否向中小微企业倾斜，采购金额占采

购总额的比例。

三、物有所值采购理念的综合效益

（一）坚持节约资金，提高了经济效益。加强

采购资金管理，节约支出，提高资金使用效益是

推行集中采购的初衷之一，也是集中采购的基

本功能。2010～2014年，呼和浩特中心支行集中

采购项目共 357项，包括虚拟机平台、服务器、

UPS电源、防雷系统、台式电脑、笔记本电脑、打

印机、传真机等电子产品，也包括网神防火墙、

中科云系统、维保服务、网络服务、电话组网、物

业服务等软件和服务产品，还有发行保卫押运

服装、发行机具用品、办公家具、基建维修、监控

系统、财产保险等项目。5年共节约资金 3,271

万元，资金节约率平均为 34%。

（二）优先购买国货，强化了安全效益。呼和

浩特中心支行在集中采购工作中，为进一步响

应国家政策和号召，支持本国产品，从多方面认

真贯彻购买国货政策，助力保障网络安全。第一

是提高安全意识。人民银行属于重要的国家机

关，网络安全是一项长期艰巨的任务，从集中采

购工作角度来讲，每一项采购任务的实施都要

以维护国家安全、行业系统安全、网络安全、信

息安全为基础，时刻保持清醒头脑，自觉维护网

络设备和软件安全，是从事采购人员必须具有

的素质和务必长期坚持的职业操守。第二是优

先购买国货。强化对支持国货政策的学习，改变

国外品牌比国内品牌好的片面思想，将购买国

货、支持民族工业纳入单位采购制度，并严格落

实在采购业务中。第三是确保采购国产正版软

件。日常采购活动中，对于软件类购买项目，加

强与需求部门和供应商沟通，严格通过查询相

关官方网站以及密码确认等措施，积极采纳具

有自主知识产权、技术成熟、满足业务工作需要

的防火墙、防病毒等正版软件，坚决杜绝试用版

甚至是盗版产品，从源头上把好需求关，切实保

障网络安全。

（三）自觉承担责任，发挥了社会效益。积极

推行“绿色采购”，对一些拟建工程的采购，不仅

考虑产品的购买成本，还考虑产品的全生命周

期成本。在采购文件的制作时，加入一些有利于

节能环保的指标。在采购电子产品时，既考虑它

的购买成本，又考虑它的回收和销毁成本，全部

购买可回收的节能产品。同时，注意向中小微企

业和民族企业倾斜。呼和浩特中心支行逐步加

大力度向小微企业和民族企业倾斜，鼓励向残

疾人企业、妇女企业以及少数民族企业等特殊

企业购买产品和服务。中小微企业和特殊企业

合同金额占合同总金额的比率，由 2010年的

63%上升到 2014 年的 89%，其中，小微企业和

特殊企业的合同金额也由 2010年的 49%上升

到 2014年的 78%，在促进中小微企业和特殊企

业发展方面尽了应有的力量。

（四）实施阳光采购，体现了廉政效益。阳光

是最好的防腐剂。推行“事前公告、过程公开、结

果公示”的“阳光采购”工作制度，全面接受社会

公众与全行干部职工的监督，有效增强了业务

的透明度和集采公信力。在集中采购过程中，强

调做好“一个突出，一个主动，四个确保”。“一个

突出”是突出法律事务处、内审处、纪检办公室、

工会办公室等行内职能部门的独立监督、审核

作用。“一个主动”是指主动接受所有参与采购

的供应商和社会公众的监督与投诉。“四个确

保”是指确保做到五个公开（即采购进度公开、

采购程序和操作流程公开、采购文件公开、报名

程序和途径公开、采购结果公开）；确保做到全

程无死角的阳光采购；确保做到杜绝暗箱操作；

确保做到避免滥用职权与任何可能产生的腐败

行为，扎扎实实推进廉洁采购。公开透明的采购

程序和采购结果，使投标供应商可以计算出他

们参加采购活动的各项成本，从而提出最有利

的竞争价格，也可以最大限度地避免“内部交

易”和“暗箱操作”，从而增强潜在供应商的投标

信心，使每一次采购都让供应商吃上一颗“定心

丸”。廉洁高效、恪守诚信的采购工作促使供应

商积极主动地参加各项采购活动，扩大了采购

供应商的选择范围，降低了人民银行的采购成

本，树立了人民银行采购活动在供应商中廉洁

高效的采购形象，充分体现了集中采购的“廉政

效益”。

（五）全面惠及职工，增进了人文效益。呼和

专稿 2015.08专题

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浩特中心支行集中采购工作在做好服务保障的

同时，没有忘记为职工做实事、做好事。在办好

单位业务的同时，与中心支行工会部门一道，争

取将集中采购的成果惠及每一位职工。在 2014

年组建单位电话集团网的过程中，按照依法合

规的原则，向联通公司为职工个人加入集团网

方面争取了很多优惠，遵循职工自愿参加、个人

付费的原则，按照零首付、每月缴话费送手机的

方式，把自愿参加集团网的职工全部纳入集团

网，争取到了职工家庭互联网免费、家庭电话、

互联网电视免费二年等优惠，达到组建集团网

节约单位和个人电话费用、提高办公效率的目

的，实现了“双赢”的目标。2015年，按照总行集

中采购中心《汽车团购活动试点实施方案》的工

作要求，我行认真摸清团购汽车职工的底数，完

善团购汽车工作流程，及时发布团购汽车信息，

积极为团购汽车职工联系贷款，加强团购汽车

工作的组织协调，确保购车职工的信息真实完

整，较圆满地完成了职工个人团购汽车工作。

四、物有所值采购理念的实践探讨

（一）加强理论研究是实施物有所值采购理

念的重要基础。加强理论研究，为实施物有所值

采购理念打下坚实基础。更加深入的研究物有

所值采购理念的内涵、实施条件和实施路径，以

确保物有所值采购理念在人民银行集中采购工

作中的实施。物有所值、良治与效率应成为集中

采购制度的首要目标。在集中采购时，不仅仅要

考虑货物、服务和工程方案的价格，也要综合考

虑质量、投标者以往的业绩、供应方案的可靠

性、环境和社会影响等。只有在物有所值的目标

指引下，集中采购才可以突破既有采购原则的

一些藩篱，从更广、更长远的视野来执行采购，

从社会效益最大化的视角来进行评标，这样不

仅使得采购创新产品和技术方案成为可能，也

使采购决策更科学，并成为采购主体的一项主

动选择。转变集中采购观念，从集中采购一味注

重节约资金转变到物有所值上来，从单纯片面

追求经济效益转变到综合考虑社会效益来。因

此，建议进一步完善集中采购制度，将物有所值

作为集中采购的重要原则写入相关制度规定，

并健全可操作的实施细则。制定完善的集中采

购制度框架，为实施物有所值采购理念提供有

力的制度保证。

（二）培养采购文化是实施物有所值采购理

念的核心动力。采购文化是指在采购活动中形

成的采购理念、采购目的、价值观念、采购行为、

社会责任、采购形象等的总和。它是采购工作的

根本体现，是采购工作生存和发展的灵魂，是推

动采购工作发展的不竭动力。采购文化建设也

可从企业文化建设中汲取营养，设计包括物质

层、行为层、制度层和精神层等四个层次的文

化。物质层文化是指在采购过程中购买的产品

和服务，是物质文化的首要内容。行为层文化包

括采购行为的规范、采购人际关系的规范和采

购公共关系的规范。制度层文化主要包括集中

采购领导体制和采购管理制度等方面，是为实

现集中采购目标对员工的行为给与一定限制的

文化，它具有共性和强有力的行为规范的要求。

核心层的精神文化是指在采购过程中，受一定

的社会文化背景、意识形态影响而长期形成的

一种精神成果和文化观念。四个层次的文化构

成一个统一的整体，使采购文化建设为物有所

值采购理念提供强大的动力。建议人民银行开

展集中采购工作，也要培育符合人民银行需要

的采购文化。强调采购工作要理解人，尊重人，

关心人。注重人的全面发展，用愿景鼓舞人，用

精神凝聚人，用机制激励人，用环境培育人。用

采购文化激发采购人员的使命感、凝聚采购人

员的归属感、加强采购人员的责任感、赋予采购

人员的荣誉感、实现采购人员的成就感。

（三）推进队伍建设是实施物有所值采购理

念的根本保证。推进采购队伍建设，是实施物有

所值采购理念的根本保证。有效开展集中采购

工作，建设一支作风顽强、精通业务、经验丰富

的采购队伍至关重要。为此，建议总行加强集中

采购管理和工作人员的培训，注重集中采购理

论和业务的学习，不断更新知识，通过理论知识

学习，进一步提高集中采购工作能力。学会实事

求是地客观分析集中采购工作中存在的问题，

做到忠于集中采购事业，遵循集中采购工作的

要求，依法合规运作。同时，深刻领会总行提出

的集中采购工作新思路、新观点、新方法，与时

俱进，顺应集中采购工作发展的要求，当好集中

采购工作的先行者和创新能手。有较强的开拓

意识、奉献意识和敬业精神，始终保持良好的精

神状态，积极进取，勇于创新，追求卓越，才能将

集中采购事业不断推向前进。

（责任编辑：白莹）（校对：BY）

专稿 2015.08专题

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科技型中小企业信用风险评估研究———以辽宁省为例

内容摘要：基于修正 KMV模型，以辽宁省为例对中小企业信用风险进行了评估研究并构建了

信用风险等级，结果表明：修正 KMV模型计算的违约距离和违约概率能很好的区分信用风险；辽宁

省科技型中小企业的信用风险处于中等及中等偏上水平。最后，从企业、政府和金融机构等方面提出

了科技型中小企业信用风险控制的对策建议。

关键词：修正 KMV模型科技型中小企业信用风险辽宁省

中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1003-7977（2015）08-0003-05

淤基金项目：辽宁省大连市大连社科联（社科院）课题《大连市中小企业信用风险评估研究》（2012dlskyb026）于卿固（1962-）：女，汉族，四川内江人，教授，管理学硕士，大连大学经济管理学院，主要研究方向：财务会计及信用风险管理盂辛超群（1989-），男，汉族，河南商丘人，大连大学经济管理学院在读研究生，主要研究方向：财务会计榆王维维（1989-），女，汉族，安徽六安人，大连大学经济管理学院在读研究生，主要研究方向：信用风险评估

淤

一、引言

中小企业作为我国经济实体中的一支重要

力量，在新常态经济背景下将扮演着重要角色。

科技型中小企业作为其中最有发展潜力的一部

分，因其规模小、固定资产少、财务制度不健全、

抗风险能力差等特点，加之自身的高科技属性，

加重了与银行间的信息不对称问题，制约了其

融资能力，导致许多技术水准高并满足市场需

求的项目难以进行下去，影响了科技型中小企

业的规模化、产业化等正常经营发展。究其原

因，对科技型中小企业的信用风险评估不当是

其融资难的重要原因。鉴于此，本文以辽宁省科

技型中小企业为样本，采用修正的 KMV模型对

其信用风险进行评估。通过实证分析，一方面可

以显示样本企业总体的信用风险状况，为银行

等金融机构对科技型中小企业借贷融资提供参

考，另一方面对科技型中小企业加强信用风险

管理也有重要的现实意义。

二、文献综述

（一）国外文献综述。国外学者认为，对企业

的信用风险进行评估实质上是对企业未来偿还

借款能力和破产可能性的一种预判，主要侧重

于对信用评估方法模型的探讨。作为信用风险

评估的一种主流方法，Z计分模型由 Altman于

1968年在研究企业破产倒闭风险时首次提出，

该模型既可以用于商业银行对借款人信用进行

评定，也可以用企业内部控制程序、应收账款管

理等。近现代，主要有 JP摩根信用度量模型

（Credit Metrics）、麦肯锡公司的信用组合观点模

型（Credit Portfolio View）、瑞士银行金融产品开

发部的信用风险附加模型（Credit Risk＋）和

KMV公司的 KMV模型。其中 KMV模型得到了

广泛的应用和推广，Korablev（2007）选取 1996

年至 2006年欧美等国由盛转衰的企业作为样

本，研究证明了预期违约概率具有良好的预测

效果及 KMV 的有效性。 Ching-Chiang Yeh

（2012）通过采用森林算法和粗糙集理论对

KMV模型进行了修正，结果显示具有较好的预

测和分类效果。

（二）国内文献综述。国内学者对企业信用

风险评估研究起步较晚，主要是借鉴国外研究

模型，选取相应指标对中小企业信用风险进行

实证分析。霍海涛（2012）采用因子分析和问卷

调查法，结合高科技中小企业的发展特点，选取

19个指标构建了信用风险评价体系，通过实证

分析认为该指标体系是有效且可行的。邓晶、秦

涛等（2013）采用 Logistic模型对所得因子建立

预测模型，选取 2010至 2012年 81家上市公司

为样本进行了信用风险评估分析，结果表明该

模型预测准确率达 85%。陈晓红、杨志慧（2015）

卿固辛超群王维维（大连大学经济管理学院辽宁大连 116622）

于盂榆

视点 2015.08专题

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08




在考虑主客观因素的基础上，引入群体决策思

想，提出了改进模糊综合评价模型，并选取 53

家中小企业为样本进行了分析。但更多的学者

〔曾诗鸿、王芳（2013）；邹薇（2014）；刘玎琳、赵

湘莲等（2014）〕则采用 KMV模型进行实证研

究。

综上，国内外学者针对信用风险评估做了

卓有成效的研究，同时大量的实证研究表明

KMV模型适合我国中小企业信用风险评估。因

此，本文在前人研究的基础上以及基于以下考

虑选取 KMV模型进行了实证分析：其一，KMV

模型计算得出的违约距离为标准化指标，可以

对比分析不同企业同一日期及同一企业不同时

期的信用风险状况。其二，KMV模型以资本市

场数据为基础，不仅可以反映企业目前的经营

水平，而且对未来的信用风险也具有一定的预

判作用。其三，KMV模型中变量既有企业的财

务数据也有市场数据，能更加客观科学的评估

企业的信用风险水平，兼顾科学和客观性。同

时，为了更直观的展示中小企业的信用风险状

况，本文建立了信用风险等级。最后，在整合全

文的基础上提出了科技型中小企业信用风险控

制的对策建议。

三、KMV模型的理论基础与修正

（一）KMV模型的理论基础及模型。KMV

模型基于期权定价理论，将企业股权价值看作

执行一份欧式看涨期权，其中执行价格为债务

价值，在借款到期日，若企业资产价值 V高于债

务价值 X，则执行看涨期权，归还贷款本金，相

反则拒绝执行，此时违约风险成为现实。基于

BS期权模型可得出公式：

E=VN（d1）-De-rt N（d2）=f（V ,滓淄,r,D,子）其中，E 公司的股权价值，V 公司资产价

值；滓淄资产收益波动率；滓E 股权价值波动率；D违约点；r无风险利率；子债务期限；f 标准正态累积分布函数；N（）标准正态累积分布函数；d1 =

ln(V /D)+(r+滓V2

/2)*子滓V 子姨；d2=d1-滓V 子姨。

公式中的 r、D、子可在相关资料查到，只有V 和滓V两个未知，为此 KMV公司引入公司股

权价值和资产价值波动性之间的关系，滓E=

VN(d1)E 滓V =g(V,滓V ,r,D,子)，通过二元一次方程组

的建立便可得到。

KMV模型的关键计算步骤为：1. 确定公司

价值和波动率。2.计算违约距离。3.得出预期违

约概率。

违约距离 DD（Distance to Default）和违约概

率 EDF（Expected Default Frequency）定义为：

DD= V-DV滓V

EDF=N（-DD）。违约距离越大，公司

违约风险越小，即企业很可能到期归还借款，反

之违约概率大。同时，依据该模型得出的违约概

率理论值，可以跟实际违约概率进行比较，得出

差异。

（二）KMV模型参数的修正改进

1.股权价值 E的修正改进。鉴于我国资本

市场落后和 2006年股权分置改革的背景，限售

股和高管持股本质上具有非流通股性质，因此，

在计算企业股权价值时，本文将其作为非流通

股处理，具体修正为：股权价值 E=流通股股数

*股票收盘价 +非流通股数 *每股净资产。

2.违约点 D的修正。当公司的资产价值与

总负债价值相等时，一般不会产生违约事件，因

此 KMV公司将违约点定义为：违约点 D=短期

负债 +0.5*长期负债。为了得到更为合理的长

期负债系数，本文将长期负债系数分别设定为

0.5、0.75和 1，进而得到三组不同的违约点 D。

通过三组违约点和相关参数，计算出三组样本

组和违约组的违约距离并进行 T检验分析，结

果表明当系数为 0.75时能更好的区别样本组合

违约组的信用风险，且显著性水平高于给定的

0.05。因此，本文将违约点修正为：违约点 D=短

期负债 +0.75*长期负债。

3.无风险利率 r的修正。国外研究 KMV模

型时，通常将无风险利率 r定义为 10年期的国

债利率。鉴于我国通货膨胀较高，不适宜采用长

期国债作为无风险利率。因此，本文选择最近中

国人民银行公布的一年期定期存款利率作为无

风险利率，即 r=2.25%。

四、基于修正 KMV模型的实证分析

（一）样本选取。关于科技型中小企业没有

确切的定义，本文参考了科技部制定的有关规

定：1.人员总数不能超过 500人，其中科技人员

（大专以上学历）的比例不能低于 30%，直接从

事技术研究的人员比例超过员工总数的 10%。

2.主要经营范围是从事科技含量高的产品研制、

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视点 2015.08专题

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生产和后续服务。3.每年对于技术研发投入的

经费占销售额的比例不能低于 3%等。同时，鉴

于数据的可获得性，本文以深交所中小板和创

业板上的辽宁省科技型中小上市公司为例，剔

除数据不完善的上市公司共得到 20家公司，其

中 10家为信用状况良好的公司，定义为样本

组，10家为 ST公司，定义为违约组。本文所涉

及的 2013年中小上市公司的股价等数据来源

于新浪财经网、东方财富通和相关上市公司年

报，数据经 Excel 2010和 Eviews 6.0软件处理。

（二）实证结果。依据上文对修正 KMV模型

的计算方法及步骤，可得到样本组和违约组的

违约距离和违约概率，如表 1：

为了更清楚的比较样本组和违约组的违约

距离和违约概率，本文绘制了如下折线图，其中

实线代表违约组企业（*ST企业）的违约距离和

违约概率，虚线代表样本组企业（非 *ST企业）

的违约距离和违约概率。

从图 1可以看出，大部分样本组企业的违

约距离大于违约组企业的违约距离（只有一家企

业不符合），这表明样本组企业的信用风险小于

违约组企业的信用风险，即非 *ST公司的信用风

险小于 *ST公司的信用风险，这与实际情况相

符。图 2表示样本组企业的违约概率大部分都小

于违约组企业的违约概率，同样说明了非 *ST公

司的信用风险小于 *ST公司的信用风险。

为了测试违约距离和违约概率的结果是否显

著，本文对此进行了双样本均值 T检验，如下表：

其中 H表示结果是否正确，若为 1，则表示

检验的变量差异显著，反之不显著；P表示显著

差异的标准，一般小于 0.05时认为差异显著，

而小于 0.01 则是差异极显著；Ci 表示置信区

间，如果 Ci最小值大于 0，则说明差异显著。

通过上述计算，违约距离的 H=1，P=0.

0034，Ci 在区间[0.3609 1.5550]，均满足条件假

设，违约概率的 H=1，P=0.0089，Ci 在区间

[0.0109 1.021]，均满足条件假设，因此可以得出

样本组和违约组的违约距离和违约概率差异显

著，但违约距离的显著性大于违约概率显著性

的结论。

（三）信用风险等级的建立。本文参照国际

上对于信用风险违约等级的划分，构建违约距

离和信用风险等级的一种映射关系，通过信用

风险违约等级，可以更加清楚的看出企业的信

用风险具体处于什么位置。

由上表可知，DD>2.5的企业有一家：聚龙

股份，对应信用风险违约等级 AA；2<DD≤2.5

的企业有 3家：机器人、易世达、奥维通信，对应

信用风险违约等级 A；没有企业的违约距离为

1.5<DD≤2；1<DD≤1.5的企业有 5家：聚龙股

份、荣科科技、蓝英装备、大金重工、*ST集成，

表 1 违约距离和违约概率

样本组违约组

公司简称违约距离

DD违约概率

EDF公司简称

违约距离DD

违约概率EDF

机器人 2.1133 0.0173 *ST天业 0.3563 0.3608

奥克股份 0.7913 0.2144 *ST集成 1.4292 0.0765

智云股份 0.9268 0.1770 *ST东数 0.0469 0.5187

易世达 2.2519 0.0122 *ST合泰 0.9408 0.1734

聚龙股份 1.1875 0.1175 *ST普林 0.3224 0.3736

森远股份 3.1598 0.0008 *ST霞客 0.3284 0.3713

荣科科技 1.0009 0.1584 *ST常铝 0.5598 0.2878

蓝英装备 1.0116 0.1559 *ST三鑫 0.7562 0.2248

大金重工 1.0243 0.1529 *ST新民 0.4950 0.3103

奥维通信 2.1432 0.0160 *ST申科 0.8894 0.1869

图 2违约概率折线图

图 1违约距离折线图

表 2 样本组和违约组的违约距离和违约概率的 T检验

项目均值差 H 值 P值 Ci

违约距离 T检验 0.9580 1 0.0034 [0.3609 1.5550]

违约概率 T检验 0.0780 1 0.0089 [0.0109 1.021]

表 3 信用风险违约等级

违约距离 DD 企业名称等级

DD>2.5 聚龙股份 AA

2<DD≤2.5 机器人易世达奥维通信 A

1.5<DD≤2 BB

1<DD≤1.5聚龙股份荣科科技蓝英装备大金重工 *ST集成

B

0.5<DD≤1奥克股份智云股份 *ST 合泰 *ST三鑫 *ST常铝 *ST申科

CC

DD≤0.5*ST天业 *ST 东数 *ST 普林 *ST霞客 *ST新民

C




对应信用风险违约等级 B；0.5<DD≤1的企业有

6家：奥克股份、智云股份、*ST合泰、*ST三鑫、

*ST常铝、*ST 申科，对应信用风险违约等级

CC；DD≤0.5 的企业有 5 家：*ST 天业、*ST 东

数、*ST普林、*ST霞客、*ST新民，对应信用风

险违约等级 C。综述可以看出，辽宁省的科技型

中小企业的违约距离大部分都在 1以上，信用

风险处于中等水平。

五、研究结论与对策建议

（一）研究结论。基于修正的 KMV模型和双

样本 T检验，本文以辽宁省为例对科技型中小

企业信用风险进行了实证研究，结果表明：修正

的 KMV模型计算的违约距离和违约概率能很

好的区分信用风险；违约距离这一标准化指标，

适用企业信用风险的比较，KMV模型能够有效

评估我国科技型中小企业信用风险。同时依据

信用风险违约等级可看出，所选取的样本企业

中，AA级企业有 1家，A级企业有 3家，B级企

业有 4家，CC级企业有 2家，辽宁省科技型中

小企业的信用风险处于中等及中等偏上水平。

（二）对策建议。通过上文的实证研究结果，

结合科技型中小企业的特点，本文分别从企业、

政府和金融机构等方面提出几点建议，供科技

型中小企业进行信用风险控制参考：

第一，提高科技型中小企业财务管理水平。

企业应从实际情况出发，加强自身的财务管理

水平，明确好企业内部的各种财务关系，使得企

业的财务管理流程与其经营方式相适应。另外，

企业在经营管理中要明确相关人员的权利和责

任，建立监督机制，减少工作失误，提高科技型

中小企业的财务管理能力，从而改善企业的信

用风险状况。

第二，政府应加强诚信企业环境的构建。政

府首先应该努力培养科技型中小企业信用意识

和诚信文化，帮助科技型中小企业增信。其次，

政府应该完善和制定关于信用风险管理的相关

法律法规，为企业的信用风险管理提供统一标

准和办法。最后，政府设立关于信用风险的专项

资金，用于支持征信机构、中小企业信用信息数

据库和网络信息公开操作平台的建设。

第三，银行等金融机构需为科技型中小企

业“量身定做”金融产品。科技型中小企业经营

规模小，科技含量高，成长性好且无形资产居

多、固定资产较少，银行等金融机构应该针对科

技型中小企业特征，为科技型中小企业“量身定

做”金融产品，这些金融产品要满足：既能解决

中小企业融资难的问题，又能很好的控制金融

机构的信用风险。

第四，学习“融资超市”模式。融资超市是一

种新型融资方式，主要通过将银行、民间融资公

司、信托、保险等集聚在一起，向中小企业进行贷

款。与传统的融资方式相比，其优点在于融资超

市建立的电子化的对接平台，能够提高透明度，

让银行和企业进行双向选择，更加提高融资的效

率，同时也能更好地降低融资风险。融资超市利

用自身的优势，将丰富的融资资源快速地对接到

急需的中小企业中，为企业作担保，这不仅解决

了企业融资难、渠道窄等问题，也使得银行贷款

有了担保，从而大大降低了银行的贷款风险。参考文献

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behavioral scoring: forecasting financial risk of

lending to consumers [J] .International Journal of

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（责任编辑：赵琳）（校对：ZL）

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视点 2015.08专题

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一、人民银行内部控制审计的现状

人民银行内部控制审计，是指人民银行内

审部门对组织内部控制的充分性、合理性、遵循

性和有效性进行审查和评价的一系列活动。从

2008年试点至今，人民银行内部控制审计逐渐

常态化，有力地促进了内部控制和风险管理的

持续发展，提升了人民银行的履职效率。

（一）人民银行内部控制审计的发展趋势。近

年来，人民银行总行相继完善和下发了《内部控

制审计试点指导方案》、《内部控制审计操作手

册》、《内部控制审计试行办法》、《内部控制审计

方案》等一系列指导意见及方案，为内部控制审

计的顺利开展和规范操作提供了保障。按照总行

的统一部署，南宁中心支行积极探索和实践内部

控制审计，审计涵盖了单位层面内部控制和业务

专项内部控制，审计视角逐渐切入到预算财务、

资产管理、资金安全等重要风险领域。通过对内

部控制构成要素进行审查、分析、测试和评价，促

进被审计对象逐步完善内部控制管理。

（二）审计内容和方法。人民银行将内部控

制审计的内容主要分为内部控制环境、风险识

别、评估及应对、控制活动、信息与沟通、监控六

个部分，明确将充分性、合理性、遵循性和有效性

确立为内部控制评价四大标准。审计可以通过灵

活和综合运用询问谈话、问卷调查、实地考察、流

程测试、外部询证、自我评估等方法，了解被审计

对象的内部控制状况，测试风险环节控制措施的

执行情况，进而对其内部控制进行评价。

（三）存在的不足与制约。经过几年的审计

实践，各级人民银行系统对内部控制审计的内

容、方法和程序已逐步形成共识，但审计评价环

节仍有差异。一是评价方法单一，在实际工作中

更多的是采用定性评价的方式，风险识别与评

估模型、定量分析技术等工具的使用还较少，对

内部控制缺陷和控制有效性进行评价的主观性

较强。二是评价标准、方法不一致，在测试、评价

和量化操作上难度较大，由于标准不一，影响了

评价结果的可比性。三是单方面评价难以满足

管理层对内部控制审计评价全面性的要求，

2014年人民银行总行下发的内部控制审计试行

办法，将单位层面内部控制、业务层面内部控制

等情况以及六大类关键控制活动（授权审批、复

核确认、记录控制、实物保护、计划预算、信息安

全）作为审计的重点内容，如何将两个维度的审

计内容有机结合到评价结果里，是目前亟待解

决的问题。

另外，由于人民银行是我国的中央银行，在

管理体制、机构设置等诸多方面具有明显的行

政色彩，但是又有别于一般的行政管理部门，其

在货币、外汇、金银等市场中可以进行买卖操

作，具有特殊的经营职能。因此建立人民银行内

部控制审计评价体系，不能完全照搬政府部门

及公司企业的内部控制评价方法，应在借鉴过

程中兼顾人民银行自身的管理特点。

二、人民银行内部控制审计评价思路及步骤

（一）总体思路。在借鉴国内外研究成果和

先进经验的基础上，结合人民银行实际，围绕内

部控制的充分性、合理性、遵循性和有效性，将

人民银行内部控制审计评价方法研究

付一宁苏黄兵陆静陆敏（中国人民银行南宁中心支行广西南宁 530004）

内容摘要：内部控制审计评价是内部控制审计的重要组成部分，直接影响着审计的质量和效果，

如何选择恰当的方法对内部控制审计进行评价，是当前审计人员面临的重要课题。本文以人民银行地

市中支为例，探索建立内部控制审计评价体系，为不断推进人民银行内部控制审计向纵深发展提供有

益参考。

关键词：内部控制审计评价方法风险评估

中图分类号：F 文献标识码：A 文章编号：1003-7977（2015）08-0041-03




内部控制审计的内容细化分解为风险事项，再

根据风险事项所属的“控制要素”将其对应归入

二级指标中，构建完整的内部控制审计评价体

系。同时，选择对一家人民银行地市中心支行进

行实际评价，借以考察评价方法的可行性，总体

思路如图 1所示。

（二）评价步骤

1.开展风险评估。识别主要风险事项，确定

审计重点。根据风险矩阵图（图 2）风险事项发生

的可能性和影响程度的级别，对应出固有风险级

别（1—4级）。当风险级别达到 3、4级时，应密切

注意此类风险事项的控制措施的实际成效。

2.量化现场审计结果。设计“内部控制审计

评价量化评估表”和填表说明，用于记录、反映

以及量化现场审计结果。“风险评估值”由固有

风险评估级别确定，固有风险评估级别越高，风

险评估值就越低。“合规测定”由差错率决定，根

据差错率的大小确定落入的合规测定值区间，

再视审计情况取最终值。同理，“重大缺陷”先由

审计发现问题的严重程度确定取值区间，再进

一步依据实际情况得出最终值。“审计评分”为

合规测定值与重大缺陷值和的平均数。

3.构建内部控制审计评价体系。根据内部

控制审计评价目标和评价重点，结合风险事项

控制要素的属性，将风险事项逐个对应归入二

级指标中（没有控制要素属性的风险事项直接

作为二级指标），构建完整的内部控制审计评价

体系。

4.运用多因素评价法对内部控制审计情况

进行评价。多因素评价模型的基本形式为：Y =茁1X1+茁2X2+茁3X3+…+茁iX i (其中 X1为各评价指标的分值,茁i为各指标的权重)。根据评价模型的基

本形式，则一级指标充分性（ICA）、合理性

（ICR）、遵循性（ICC）和有效性（ICE）的计算公式

分别为：

ICA=茁1A 1+茁2A 2+茁3A 3+…+茁iA i （1）

ICR=茁1R1+茁2R2+茁3R3+…+茁iR i （2）

ICE=茁1C1+茁2C2+茁3C3+…+茁iCi （3）

ICE=茁1E1+茁2E2+茁3E3+…+茁iEi （4）

内部控制审计总体评价 ICW 的值为 ICA、ICR、ICC、ICE 的算数平均数，即 ICW =(ICA +ICR+ICC+ICE)/4。设定内部控制审计总体评价等级标准，根据内部控制审计总体评价值落入

的区间判定评价等级。

三、实证评价

为验证评价体系的实用性和可行性，南宁

中心支行选取辖内一家地市中心支行进行了实

质性测试。首先根据风险事项的控制要素和二

级指标的对应关系，计算二级指标的审计评分

和风险评估值。其中，二级指标包含多个风险事

项的，其审计评分和风险评估值采用算术平均

数计算得出。只包含一个风险事项的则直接使

用风险事项的审计评分和风险评估值。

根据二级指标与一级指标的隶属关系，将

二级指标固有风险评估值进行归一化处理（二

级指标的风险评估值 /所属二级指标固有风险

评估值之和）得到权重，再用二级指标的审计评

分与权重相乘即得二级指标评价值。把一级指

标所包含的二级指标的评价值相加，得出一级

指标的评价值。

由结果可知，该地市中心支行内部控制审

计一级指标评价值分别为：充分性 0.85、合理性

0.87、遵循性 0.85和有效性 0.92，则总体评价值

为（0.85+0.87+0.85+0.92）/4=0.87。对照内部控制

审计总体评价等级标准，得出该地市中心支行

的内部控制审计总体评价等级为优，内部控制

为有效。

另外，还可以进一步对各层次指标评价值

进行分类分析。在内部控制四性当中，有效性的

评价值最高，效果最明显，对内部控制整体评价

的贡献最大。而在六大类关键控制活动中，实物

保护和授权审批的控制执行情况最好。

四、总结及改进方向

（一）成效

1.坚持风险导向，突出审计重点，提高评价

针对性。“以风险导向为基础”的理念在本文研

究中得到了充分体现，将风险评估与内控审计

图 1 内部控制审计评价总体思路

识别

业务

风险

事项

针对风险事项评价控制，归入二级指标

构建内部控制审计评价体系

实证

评价

总结

建议

图 2 风险矩阵图

3 4 4

3 3 4

2 3 4

1 2 3

基本确定 4 2

较大可能 3 2

可能 2 1

较小可能 1 1

可能性

轻微 1 一般 2 严重 3 重大 4 影响程度

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评价相结合，既是对单纯进行风险评估无法了

解内控四性情况的补充，也是开展内控审计评

价的有益探索，契合了风险导向及内部控制的

现代审计理念，有助于审计人员进一步认识重

大风险、内控缺陷和风险管理的改进方向。

2.定性评价和定量分析相结合，提高内控评

价的客观性。将定性评价和定量分析进行有机

结合，较好的解决了评估对象多维度、多层次、

多风险、难量化的特征以及评估工作系统化、精

细化要求等困难，更加客观的反映了被评价对

象的内部控制状况，评价结果更具说服力。

3. 评估表和指标体系的设计兼顾了内部控

制要求和人民银行特点。评价表直观明了，能客

观反映人民银行各类重要业务和关键控制活动

的风险大小和现场审计结果，设计比较贴合实

际情况和人民银行实务。同时，指标的设置不仅

集中纳入了大量的控制活动量化评价结果，还

涵盖了内控环境、问卷调查、人员情况等定性评

价内容，克服了以往侧重“硬控制”而忽略“软控

制”的局限性，评价范围更加全面。

4. 多因素分析法的使用有助于对内控情况

的深入了解。运用多因素分析法将对内控指标

进行归类分析，有助于审计人员深入识别内控

具体控制环节的有效性，了解被评价对象的整

体内部控制管理情况的影响力，弥补了风险评

估不能分类分析的缺陷。

评价分析取得一些成效，但在实际操作中

仍一些问题有待继续研究，如：如何构建风险评

估和内部控制审计两种方法的联系，并恰当的

融合两者以形成评价指标？我们将在今后实践

中不断完善和改进。

（二）改进方向

1.继续完善评价体系，提高内部控制审计评

价的质量与效率。内部控制审计评价研究不仅

为今后内部控制审计创新、强化内部控制管理

提供有益的参考和启发，还为内部控制活动提

供依据和指引，具有重要的理论与实践意义。但

是在实际运用中遇到的诸如指标归类、评价标

准、权重计算等问题仍需要进一步去梳理和改

进。今后我们还应不断加强对评价体系的探索，

把内部控制审计评价体系建设融入到内部审计

标准化建设中，坚持以风险管理为导向，使评价

的成效从业务流程层面上升到风险控制层面，

不断提升评价的全面性和效果性。

2.拓展内部控制审计评价的深度和广度，不

断推进人民银行内部控制机制建设。人民银行

业务活动的动态性、风险性等特征决定了内部

控制审计评价体系建设将是一个长期的、持续

创新的过程。而且，内部控制审计评价是一种事

后行为，发挥的是“亡羊补牢”和“防微杜渐”的

作用，要全面实现内部控制目标，不能单纯从内

审部门和审计评价方法方面去改进。因此，在内

部控制审计评价成熟的基础上，制定操作性、可

行性强的评价操作规程，指导各级人民银行系

统对内部控制进行自我评估，将其上升为组织

日常管理手段，使内部控制审计评价不再局限

于一种方法、一个部门，逐步拓展评价的主体、

范围和运用，从根本上改进内部控制机制建设，

以契合内部控制审计评价的发展方向。

3.加大内部控制审计评价成果的转化运用，

发挥查找发现功能。本次内部控制审计评价指

标体系既涵盖了内部控制的业务内容，又突出

了人民银行风险管理的特点，不仅为今后开展

内部控制审计评价提供了有力的参考，还有助

于发现内部控制体系缺漏，内部控制环节失效，

内部控制目标偏移等问题，综合评价效应还是

比较好的。因此，我们在进行深入研究的基础

上，还应合理利用评价成果，充分发挥内部控制

审计评价的查找发现功能，不断优化内部控制

管理活动。可以考虑将评价结果纳入到对单位、

部门的考核内容中，对其进行激励和约束，提醒

各级人民银行系统充分认识内部控制管理的不

足，不断改进工作方式，促进其工作效率进一步

提高。参考文献

[1]李晓姗,王松,张飒,伍士邦.人民银行内部控制评

价体系构建与探索———基于内部控制审计实践的视角

[J].金融纵横,2013(4):88-93.

[2]张文亮.基层央行内部控制风险评估方法探究[J].

河北金融,2012(5):27-29.

[3]刘俊.我国中央银行内部控制研究[D].成都:西南

财经大学,2009.

[4]唐卫民.基于风险管理导向的人民银行内部控制

自我评估体系构建实践[J].武汉金融,2011(6):54-57.

[5]方敏.基于 COSO 框架下的内部控制评价模型及

应用研究[N].山西财政税务专科学校学报,2007-4-9(2).

[6]邓锐廷.风险导向内部审计与内部控制结合的实

践与探索[J].中国内部审计,2011(10):53-60.


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一、问题的提出

东亚是世界上储蓄率最高的地区，而中国

又更为突出。2014年，中国金融体系的储蓄存

款达到 485 261.3亿元人民币，自 2010年以来

年均增长率为 12.47%②。这不仅是经过 30多年

的经济增长后中国居民生活富裕的表征，而且

也是中国居民偏爱储蓄的结果。即使现在公众

有了诸如股票、债券、基金、外汇等各种投资理

财产品可供选择，银行存款依然是中国广大人

民的主要储蓄之一，甚或是唯一的选择。其中一

个重要的原因是，长期以来银行存款在我国被

认为是百分之百安全的投资③。改革开放前，银

行为国家所有，甚至被视同为国家机关，所以银

行存款自然有国家的信用担保而非常安全。改

革开放后，我国银行业倒闭的现象几乎没有，即

使有银行出现问题，但是储户的存款依然没有

受到任何损失。背后一个不容忽视的事实是，国

家对银行存款提供了百分之百的隐性担保或者

保险。这就是中国老百姓非常信赖银行，而银行

存款被认为绝对安全的缘由。

然而，当银行“存款失踪”频频见诸报端或

者其他新闻载体后，即使银行不倒闭，中国公众

也将不得不开始担忧自己银行存款的安全④。

表一是近年来中国银行业一些典型的“存

款失踪”大案⑤。根据此表，我们可以发现以下一

些事实。其一，发生“存款失踪”的涉事银行，包

括了中国四大国有银行，以及其他一些股份制

或者地方性银行。由此也可见，本应该让储户最

为放心而管理也最为科学严密的四大国有银

行，在涉及“存款失踪”方面，也一样难以让客户

为何中国频频爆发“存款失踪”案———基于金融消费者保护的视角分析

内容摘要：最近数年“存款失踪”频频发生，一个根本的问题是中国缺乏完善的金融消费者保

护体系。具体表现在，中国没有统一的金融消费者保护部门；缺乏统一专门的金融消费者保护法律

及制度；实践中金融消费者的权益保护力度有失偏颇。切实保护金融消费者的合法权益，中国需

要：建立专门的中国金融消费者保护局以专司金融消费者权益保护职责；制定专门统一的中国金

融消费者权益保护法律以提供可靠的法律后盾；设立金融消费者法庭，切实提高金融消费者权益

的保护力度。最终，实现金融业与金融消费者的共赢及和谐，从而实现中国金融业的长久金融稳

定，以及提升中国金融业的国际竞争力。

关键词：“存款失踪”金融消费者权益保护。


淤郭建伟，毕业于复旦大学，获经济学博士学位，现任教于江南大学金融系，副教授，研究方向为教育经济，宏观经济，国际金融与货币政策。2010～2011，获得国家留学基金委“高校青年骨干教师”项目资助公派出国，在美国约翰霍普金斯大学 (The JohnsHopkins University)从事博士后研究。曹晨涛，江南大学国贸系。作者在《世界经济》、《农业经济问题》、《经济体制改革》等重要期刊发表论文若干篇。

于详细参见：中国人民银行，2015，《中国人民银行年报 2014》，第 86页。盂事实上并非如此，尤其是伴随着中国金融业的改革开放，以及 2015年 5月 1日中国正式建立起明确的存款保险体制以后，

银行的存款将不再是百分百的无风险投资。榆 2015年上半年，中国国家电视台连续三次播放关于存款失踪的新闻：新闻 1+1，《丢失的存款！》，中央电视台，http://news.

cntv.cn/2015/01/20/VIDE1421763476486555.shtml，2015-01-20；新闻 1+1，2015，《银行柜台：为何一再发生违规操作？！》，中央电视台，http://tv.cntv.cn/video/C10586/66c1928c6bcc4aeb9e264be6c881906b，2015-05-20；焦点访谈，《被私了的案件》，中央电视台，http://news.cntv.cn/2015/06/13/VIDE1434197335581159.shtml，2015-06-13。

虞下面的存款失踪大案，并不意味着一定完全是银行体系的过错，进一步参见本文后续的分析。

郭建伟曹晨涛（江南大学浙江无锡 214122）

①


http://tv.cntv.cn/video/C10586/66c1928c6bcc4aeb9e264be6c881906b



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放心。其二，“存款失踪”，不仅包括普通的自然

人储户，而且也包括诸如东风公司、泸州老窖等

著名上市企业。或者说，无论是自然人还是公司

储户，存款安全都因“失踪”而变得扑朔迷离起

来。其三，“存款失踪”的存款，都非小数字，动辄

百万千万或者亿元人民币。这样的数字，无论是

对自然人储户还是公司客户而言，如果存款丢

失都不是一件小事情。尤其是那些涉及到众多

自然人储户的银行“存款失踪”案件，其后果与

衍生的影响不容小觑。

为什么会有那么多的“存款失踪”案爆发？

是存款人贪婪高收益而被“犯罪分子”所利用或

者诈骗①，还是中国银行体系内控深层次问题的

爆发与表象，抑或是中国金融消费者保护体系

欠缺的必然后果？“存款失踪”原因有很多方面，

有的确实是因为银行外犯罪分子参与其中②，或

者储户因贪婪高收益而参与了变相的“存款”活

动③，但是无一例外地都与银行有关。从媒体公

开报道而言，“存款失踪”出现以后，存款人往往

只能求助司法部分介入，而涉事银行也以走法

律程序为由，而回避自身问题。同时，至少从现

在公开报道以及中国金融监管当局网站公开信

息而言，所有涉事银行并没有因为“存款失踪”

而受到金融监管部门的严厉处罚。

有鉴于此，本文下面不考虑“存款失踪”后

银行该不该担责任或者承担多大责任的方面，

而仅仅从金融消费者保护的视角分析“存款失

踪”频频爆发的根源。

二、“存款失踪”的根源

“存款失踪”频频爆发的根源在于中国缺乏

一个权威、统一协调的专司金融消费者保护的

机构以及金融消费者保护的体系制度。

第一，中国缺乏统一权威的金融消费者保

护机构。随着中国经济的腾飞，金融已经成为中

国公众生活的重要组成部分。但是，普通的公众

总是处于信息的弱势一方，而金融服务与产品

提供者———银行等金融机构则处于信息强势

端。所以，为了保护金融体系的稳定、金融业的

淤高新利，2015，《所谓存款“失踪”原来是“被骗”》，银监会官方公众号“金融街 1 号”微博评论文章，http://weibo.com/u/3679344657，2015-02-04。于例如，陈露，2015，《假存单、假定期、假印鉴，连环套套走社保资金 1.4 亿》，《南方周末》，http://www.infzm.

com/content/107337，2015-01-22；郭永芳、彧金、苏曼丽，2015，《兴业银行回应“卷款 30亿”：系前员工》，《新京报》，B03版经济新闻?关注，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2015-06/10/content_581352.htm?div=-1，2015-06-10。盂例如，刘立民，2015，储户工行千万存款失踪案 6年难了，《法制周末》，http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/

6911，2015-02-03。

案发 /暴露时间地点涉及银行主要事由

2003年 9月（2015年 6月）

广东省深圳市农业银行深圳分行人民北支行河北人杨某收入货款 781万元存入该行被港商谢金来等莫名取走，杨诉农行一审二审败诉

2008年 6月至2008年 12月

江苏镇江扬中市工商银行扬中支行浙江温岭人郑云素、张菊花存入 1000万，到期发现被该行“前员工”卷走；经二审，张菊花诉扬中支行赔偿败诉

2014年初浙江省杭州市杭州联合商业银行等多家银行45位储户 9505万元人民币存款不翼而飞

2014年 7月江苏省苏州市中国银行相城支行苏州相城支行和昆山蓬朗支行

2013年 6月、7月和 2014年 1月，南京人王炎存入1.01亿，后发现不足 100元；杨东、马爱玲分别存入蓬朗支行 200与 500万，都在 29分钟后被人取走

2014年 8月河南漯河舞阳县中国建设银行舞阳支行一千多万存款被该支行副行长非法盗窃私吞，其中近 1000万元为拆迁补偿款

2014年 10月湖南省长沙市农业银行长沙迎新支行泸州老窖在该行 1.5亿元存款失踪

2014 年 12 月至2015年 3月

广西北海市兴业银行北海分行该行小企业贷款部经理苏瑜唆使 2000多客户，提供过桥贷为名，涉案金融达 30亿元人民币

2015年 1月河南省南阳市工商银行河南南阳中州支行泸州老窖在该行及其它行的 3.5亿元存款出现异常

2015年 1月湖北省武汉市中信银行、建设银行、工商银行、中国银行、广发银行、华夏银行

东风汽车 1亿元存款莫名失踪，为李志勇勾结银行内鬼转走

2015年 5月1日

2015年 5月15日

浙江省杭州市

河北省石家庄市

中国银行庆春支行

工商银行建南支行、建设银行农业银行石家庄石门支行

一名前银行员工陆某假冒银行网点工作人员，以高息为诱饵，骗走 100多名储户超过亿元巨额存款数十位储户数千万元存款失踪；范女士从 2014年 5 月至 2015 年 1 月间在建南支行陆续存入了 1080 万元；今年 5月 7日，她得知，自己千万存款只剩下了 124 元

表 1中国银行业存款“失踪”案情

资料来源：作者根据媒体公开报道整理。


http://www.infzm

http://epaper.bjnews.com.cn/html/2015-06/10/content_581352.htm?div=-1

http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/



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公平竞争，尤其是保护处于信息劣势的金融消

费者的合法权益，建立统一权威的金融消费者

保护机构已经迫在眉睫。在中国，尽管有消费者

协会，但它不是专门负责金融消费者事务。而

且，金融服务与金融产品属于技术性非常强的

专业，非泛泛与大众化的消费者协会所能担当，

更何况消费者协会缺乏足够的权威与执行力。

当然，中国金融监管的“一行三会”都有金融消

费者保护机构及职能①。可问题是，“一行三会”

的金融消费者保护，实际运行中并不是很理想。

至少从频频爆发的“存款失踪”案件而言，这样

的一个分散机构无法胜任保护金融消费者之重

任。同时，现行的金融监管体系，可能更多地会

代表金融体系发声，而对于广大金融消费者而

言则缺乏话语权。事实也如此，“存款失踪”频频

爆发后，我国分散的金融消费者保护部门，尤其

是银监会的消费者保护局并没有发挥重要作

用。无论何种原因，当“存款失踪”后，存款人往

往居于投诉无门的地位。此时，主管金融业的相

关金融消费者保护局没有主动出击。作为金融

业主管部门，对于金融业爆发的重大案件，最后

主要依赖政府的法律与司法部门，而缺乏自身

的干预参与，显然极大地不利于中国金融消费

者保护事业的发展。之所以会这样，就是因为中

国缺乏一家相对独立、统一而权威的金融消费

者保护机构。

第二，中国缺乏权威的金融消费者保护法

律体系。像“存款失踪”这样的案例爆发后，存款

人用以主张自我权利的法律法规，要么是《中国

消费者权益保护法》、《商业银行法》、《储蓄管理

条例》等法律法规，要么就是“一行三会”发布的

部门规章。就《消费者权益保护法》而言②，这是

我国消费者权益保护的一部普通法。尽管它对

消费者权益保护作了很大努力，但是对于金融

消费者权益而言，它显然力不从心。该法主要还

是针对一般性的商品与服务的权益保护，而非

专门针对金融权益保护。但是，金融业由于其自

身特殊性，权益的保护与一般商品服务有着很

大的区别。譬如，商品的消费，涉及到物品所有

权的转移问题，而金融产品的购买与金融服务

的享受，则涉及到货币金钱，本质上所有权并没

有转移。银行存款，所有权依然在存款人那里，

银行只是在存款期间拥有了使用存款去投资放

贷的权利。由此可见，我国的消费者权益保护

法，缺乏对金融消费者权益的特殊规定。就《商

业银行法》等其他法律法规而言，即使能在金融

消费者保护方面用作法律论据，但也是零零散

散，一样缺乏针对性及专门性。《商业银行法》的

第五条规定，“商业银行与客户的业务往来，应

当遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则”；而

第六条进一步规定，“商业银行应当保障存款人

的合法权益不受任何单位和个人的侵犯”。此

外，该法还专门有一章保护存款人利益，即“第

三章对存款人的保护”。但是，仔细阅读该法的

第三章，发现除了有“商业银行办理个人储蓄存

款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有

息、为存款人保密的原则”外，其他 4条款对如

何保证存款人权益几乎没有涉及。显然，依然这

样粗糙的法律条文，要切实保护存款人权益、避

免存款不丢失，非常之难。就“一行三会”的部门

规章而言，它们的权威性偏低，起不到真正保护

金融消费者权益的作用。

第三，我国司法实践中缺乏对金融消费者

权益的强有力保护。金融消费者权益的保护，既

需要法律与制度，也需要司法的严格履行。显

然，从上述“存款失踪”案例而言，很大程度上我

国的银行责任被淡化，而存款人的权益往往失

去真正的法律保护。表一提到的工商银行扬中

支行与储户张菊花案例，从案发到江苏省高级

人民法院的终审判决，长达 6年之久，最后案件

以储户张菊花败诉而终③。这起案件，二审最后

认定一审判决合理有效，即“扬中支行营业部原

淤譬如，中国人民银行总行设有金融消费者权益保护局，该局主要负责：综合研究我国金融消费者保护工作的重大问题，会同有关方面拟定金融消费者保护政策法规草案；会同有关方面研究拟定交叉性金融业务的标准规范；对交叉性金融工具风险进行监测，协调促进消费者保护相关工作；依法开展人民银行职责范围内的消费者保护具体工作；而银监会有消保局，证监会有投资者保护局，保监会有保险消费者权益保护局。于详细参见：《中华人民共和国消费者权益保护法》，1993年 10月 31日，八届人大常委会四次会议通过；2009年 8月 27日，十

一届人大常委会十次会议修正；2013年 10月 25日，十二届人大常委会五次会议修正，修正后自 2014年 3月 15日起施行。盂关于案件详细参见：刘立民，2015，储户工行千万存款失踪案 6 年难了，《法制周末》，http://www.legalweekly.cn/index.

php/Index/article/id/6911，2015-02-03；江苏省高级人民法院，2014，《张菊花诉工行扬中支行储蓄存款合同纠纷案判后答疑》，江苏法院网，http://www.jsfy.gov.cn/ajsd/msaj/2014/05/22082756608.html，2014-05-22；以及 2014年 5月 12日的《江苏省高级人民法院民事判决书》((2014)苏商终字第 0025号)


http://www.legalweekly.cn/index

http://www.jsfy.gov.cn/ajsd/msaj/2014/05/22082756608.html



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经理何卫华与张菊花之间发生民间借贷关系，

扬中支行不应承担责任”。本文这里不去细究

存款人张菊花与原工商银行扬中支行营业部

经理何卫华是否存在民间借贷关系，仅就银行

而言的法律责任提出以下观点。按照一审及二

审判决书，何卫华与张菊花发生了民间借贷关

系。但是该案一个关键问题是，何卫华在工商

银行扬中支行的营业场所，与客户张菊花发生

了民间借贷法律关系。现在根据法院意见以及

我国的金融法律与金融监管部门规章，何卫华

的行为即使不是表见代理，但他也利用了扬中

支行从事非法的金融活动。或者说扬中支行为

何卫华从事非法民间借贷活动提供了便利场

所。显然，该行违反了法律与规章制度。银行场

所应该是营业办公的地方，但不是非法活动的

场所。该行既然已经终止何卫华的劳资聘任，

却依然容许其在银行办公场所从事违法借贷

活动，由此该行违背了《商业银行法》第八条之

规定，“商业银行开展业务，应当遵守法律、行

政法规的有关规定，不得损害国家利益、社会

公共利益”。同时，根据我国《消费者权益保护

法》之第十八条规定，“经营者应当保证其提供

的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要

求”；同时该条第二款进一步规定“宾馆、商场、

餐馆、银行、机场、车站、港口、影剧院等经营场

所的经营者，应当对消费者尽到安全保障义

务”。显然，张菊花在银行的经营场所因与何卫

华发生民间借贷活动导致了巨大的损失，从而

银行没有做到消费者权益保护法第十八条的

规定义务。现在按照江苏省高级人民法院的终

审判决，张菊花民间借贷造成的损失，银行不

用承担责任。事实上，按照上述法律条文，银行

应该承担即使不是全部也应该承担相当部分

责任。因为，银行的过错———提供场所给何卫

华诱使张菊花参与了民间借贷。如果不是在扬

中支行，而何卫华又不是在银行的办公室，那

么张菊花很可能就不会把钱存入该行。显然，

法院的判决完全撇清了扬中支行的责任。这无

助于银行加强内控管理，而且也无法遏制下一

个类似这样的案例发生。事实也如此，此后频

频爆发的“存款失踪”案，恰好印证了本文上述

担忧。无论如何，就该案而言，金融监管部门应

该严格惩处该行的操作违规风险，以防微杜

渐，阻断“存款失踪”再次爆发①。此外，即使从

民法上而言，扬中支行不需要承担民事法律责

任，但其违规提供场所给何卫华，也凸现了该

行内控管理的重要漏洞。对于这样的漏洞，既

有害于金融消费者的权益保护，也有害于中国

金融业的稳定。因此，银监会等金融监管部门

完全应该对该行乃至其上级行加以重罚，并要

求其整饬内部控制。

三、建立中国的金融消费者保护体系

只有一个对消费者有着公平、高效保护的

金融体系，其长久的金融稳定才会实现。唯在此

基础上，金融服务实体经济、现代市场经济的

“神经中枢”作用才能落到实处。

（一）建立中国的金融消费者保护局。当务

之急，中国需要尽快组合现行“一行三会”的金

融消费者保护部门，而统一设置隶属于国务院

的中国金融消费者保护局 (China’s Consumer

Finance Protection Bureau, CCFPB)。设立这样一

家中央机构，不但有利于专司消费者金融保护

事项，而且也可以与现行的金融监管当局相辅

相成而又相对独立，从而更有利于实现中国金

融业的公平竞争与金融稳定。设立统一权威的

中国消费者金融保护局，可以确保以下好处。金

融消费者拥有金融消费权益保护的一站式、统

一的对口处理服务。有了统一的消费者金融保

护局，像“存款失踪”这样的事情，就可以由其介

入调查并处理，而且现行分散的消费者金融保

护模式弊端可以规避掉。集中的消费者金融保

护模式，避免了权益保护的真空地带，以及实践

中的不同消费者金融保护局的扯皮推诿现象。

消费者金融保护局可以更专业的方式处理金融

消费者权益保护问题，从而避免现行普通消费

者权益保护大众化的弊端②。金融服务业有专门

的技术性要求与特征，其消费者权益保护与普

通商品及服务权益保护不一样。设立统一的专

业化消费者金融保护局恰好可以规避上述缺

陷，而更好地保护金融产品与服务消费者。这里

淤 2015年上半年爆发的河北石家庄多家银行“存款失踪”案，存款人更是被踢皮球。详细参见：孙飞、方列、张非非、毛振华，2015，《存款频“失踪”戳中银行内控软肋》，《经济参考报》，第 05版深度，http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2015-06/17/content_6869.htm，2015-06-17。

于实行消费者金融权益保护的统一性，国际上如美国、澳大利亚、英国等国也是先例。


http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2015-06/



视点 2015.08专题

需要强调的是，中国消费者金融保护局的主要

职责应该包括但不限于以下一些：受理消费者

金融权益纠纷投诉、与金融监管当局共同调查

消费者权益受损的案件、代表金融消费者参与

涉及较大范围的消费者金融权益民事诉讼、简

易处理金融产品与服务提供者侵害金融消费者

合法权益的赔款及罚款、制定消费者金融保护

的基本原则、监督检查金融业遵从消费者保护

的情况与内控制度。此外，中国金融消费者保护

局独立设置有助于代表消费者话语权。为此，我

国需要确保中国金融消费者保护局的相对独立

性。其中重要一点，就是要确保其运营所需预算

的独立性。

（二）制定中国的金融消费者保护的专门法

律体系。鉴于金融消费者权益保护的日益重要

性，我国非常有必要把现行零散的、缺乏权威

的金融消费者保护法律与制度进行统一化、专

门花与权威化处理。从法律的层次而言，就是

要由中国最高立法机构全国人民代表大会制

定有中国特色的《金融消费者权益保护法》。由

此确保：金融消费者权益的保护具有最高的法

律权威、统一的法律、专门的法律。有了这样专

门统一的法律，那么消费者金融权益就有了坚

强的法律后盾，从而在消费者金融权益的保护

实践中有法可依、有法可据。同时，这部法律要

规定中国金融消费者保护局的设立、职责、预

算管理、融资模式及其运行模式①。单纯一部金

融消费者权益保护法还无法完全保护消费者

金融权益的方方面面。此时从法规或者制度的

层面而言，就需要国务院尤其是中国金融消费

者保护局切实制定出更加具体详实的中国金

融消费者权益保护制度。只有依赖这样一个全

面的法律及制度体系，金融消费者权益的保护

才能落实到实处。之所以强调设立专门的金融

消费者保护法律体系，是因为面对日益发展的

金融服务业，消费者权益保护需要特别的法律

制度。而且专门的法律制度也能更有效于保护

消费者金融权益，为金融消费者权益保护的行

政机构与司法部门提供可操作性的法律框架。

如果缺乏这样一个健全、权威、统一的法律制

度体系，那么就如最近几年频频爆发的“存款

失踪”案一样，消费者金融权益的保护就会缺

乏足够强有力的法律手段。

（三）设立专门的金融消费者法庭，切实公

平对待金融消费者的权益诉求。作为金融服务

业的重要对象———客户，他们的合法权益必须

要得到公正及时有效的应对及处理。只有消费

者金融权益得到了充分有效的保护，那么中国

金融体系运行的根基才能稳固，而中国的金融

稳定也才能实现及持久。否则，金融服务业的客

户将对中国金融业失去应有的信心，而信心则

是金融业健康发展的首要的前提条件。如果消

费者对金融业失去信心，那么金融业的核心职

能与服务实体经济就无从下手，甚至金融危机

也将接踵而至。因此，我国需要强化对金融消费

者权益的法律保护。有了上述法律体系，设立专

门的金融消费者法庭非常有必要。金融消费者

权益涉及到金融产品与服务，都是技术性很强

的专业领域，普通的民事法庭或者经济法庭都

难以有效应对。金融消费者法庭可以采取特别

的案件审理程序，从而最大地维护消费者的金

融权益。这种专门的法庭，将更高效、更有针对

性地处理消费者金融权益案件。此外，对于案情

简单、责任明确的消费者金融权益案件，可以直

接由中国金融消费者保护局直接处理，而无须

经过金融消费者法庭的这一环节。切实保护消

费者金融权益的一个重要方面是，绝不能为了

维护金融机构及从业者的利益，而损害消费者

的合法金融权益。这点，从本文提及的“存款失

踪”案件来说，中国金融消费者的合法权益保护

力度不够，措施不足。设立特别的金融消费者法

庭，将极大提升金融消费者保护力度。金融消费

者权益的保护力度强化后，我国金融业将更可

能步入良性发展的轨道，而中国金融业的国际

竞争力也将大大提升。

总之，只有设立专门统一的中国金融消费

者保护局、制度中国的金融消费者保护法律及

制度体系、设立特别的金融消费者法庭以强化

保护力度，那么“存款失踪”这样的案件才不会

频频发生，而金融业的长久稳定才具有了牢固

的根基。

（责任编辑：）（校对：）

淤金融消费者权益保护机构的费用来源没有统一的国际做法，例如美国的消费者金融保护局的运营费用来源于美联储的拨款；而英国金融服务审查局的运营费用则来源于对金融机构的特别费用征收。

NORTHERNFINANCE

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2015年我国十二届全国人大三次会议上，

李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联

网 +”行动计划。从而各行业掀起“互联网 +”的

浪潮，“互联网 +”是知识社会创新 2.0推动下的

互联网形态演进及其催生的互联网与传统行业

融合发展的新形态、新业态。互联网保险是保险

人或保险中介以大数据为依托，运用互联网技

术和移动通信技术实现保险销售 O2O模式转

换，始终贯穿于险种开发到合同终止一整套的

运作过程。

一、我国互联网保险发展现状及主要的商

业模式

（一）我国互联网保险发展现状及主要代表

险种

1. 我国互联网保险发展现状。早在 1997

年，中国保险信息网成立，标志着保险和互联网的

结合开始全面铺开。随后国内知名的大险企开始

如雨后春笋般组建了各自公司门户网站，由于当

时只是险种和公司形象的宣传，算不上真正意义

上的互联网保险。打破这个局限的是中国人保公

司，其在 2005年《中华人民共和国电子签名法》颁

布后，实现了国内首张电子保单合同的签售。

此后，由于电子商务的风潮袭来，互联网保

险开始逐步深入展开市场细分和各种模式演进

的阶段，并得到了较快的发展。尤其是近三年来，

电子商务颠覆传统理念，与此同时网购规模呈几

何式增长，更加激发了互联网保险市场的快速兴

起。如图 1所示，从 2006年到 2014年，互联网渠

道保费规模提升了近 100倍，2014年，互联网保

险累计实现保费收入 858.9 亿元，同比增长

195%，互联网保险保费规模大幅提升，几乎是前

八年的总和，远高于同期全国电子商务交易增

速。互联网保险占总保费收入的比例由 2013年

的 1.7%增长至 2014年的 4.2%，对全行业保费

增长的贡献率达到 18.9%，比上年提高 8.2个百

分点，成为拉动保费增长的重要因素之一。互联

网保险保费收入整体基本呈现迅猛增长态势。

2.我国当前互联网保险的品种与特点。互

联网保险发展很快品种也很多，主要涉及寿险、

财险、信用保证保险和新奇的创新险种，但是主

要以短期性的互联网保险为主，表 1介绍了国

内互联网保险的主要种类和相关的具体品种以

及品种的特点。

（二）我国互联网保险的创新方式及主要商

业模式的演进

1.我国互联网保险的创新方式。渠道创新

突破了保险代理人员的展业销售、银邮代理、中

我国互联网保险发展中存在的问题及对策研究———基于风险管理视角

叶颖刚（广西大学商学院广西南宁 530004）

①

内容摘要：伴随着“互联网 +”的浪潮，我国互联网保险又向前迈进了坚实的一步。保险营销渠道和保

险产品互联网化进程不断加速，创新新险种和销售额也不断增加。互联网保险在具有低成本、高效率、广覆

盖、针对性强等优势的同时，在信息安全、险种设计、服务质量、资产负债配置、法律规范等方面存在着诸多

风险。本文重点针对我国互联网保险发展创新中存在的问题进行分析，提出相应的风险管理应对策略。

关键词：互联网保险风险管理发展创新


图 1 2006～2014年我国互联网保险保费收入情况

注：图 1是笔者根据中国保监会网站公布的互联网保险各年经营情况相关数据经计算绘制而得。

淤叶颖刚（1990-），男，湖北孝感人，广西大学商学院 2014级保险硕士，研究方向为保险与风险管理。于 2013/06-2014/09在长安责任保险股份有限湖北分公司，从事车险理赔工作。

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视点 2015.08专题




介代理、电话销售等线下的渠道，直接通过线上

销售，不仅拓展了保险的销售渠道，而且为保险

险种的开发设计打开了发展的空间。另外，在带

给客户体验上，有很大的不同，互联网保险更强

调的是碎片化、场景化、定制化、人性化。

险种创新，大中型的保险公司为了赢得竞

争优势，着重在市场细分的基础上，开发出基于

互联网的对口的专业保险产品。例如，淘宝运费

险，铁路系统代理的短期意外伤害保险，基于在

P2P“去担保”的背景下，中国人寿财险与民安保

险联手与 P2P网贷平台“财路通”开展保险业

务，中国人寿财险对“宜信”承保“金融机构贷款

损失信用保险”。

组织创新，互联网保险公司和传统保险公

司在机构设置上有很大不同，传统的保险公司

一般分为总公司，分公司，中心支公司，支公司，

机构设置冗杂，而互联网保险公司不设分支机

构，因此在经营成本上处于领先优势。另外，运

用互联网技术与资源完成保险业务全过程，逐

渐会对保险公司去实体化去中介化。

2.我国互联网保险的商业模式的演进。

第一阶段：萌芽阶段，各大险企的官方网站

模式。2000年，大中险企（如：平安直通，泰康在

线）和一些保险中介先后组建了自己的官方网

站。在展示品牌的同时，宣传各种险种，提升企业

形象。这种基于电子商务的模式还算不上真正意

义上的互联网保险，还停留在萌芽和探索阶段。

第二阶段：过渡阶段，第三方平台和兼业、

专业代理模式。2011年保监会正式下发《保险代

理、经纪公司互联网保险业务监管办法（试

行）》，标志着中国互联网保险业务趋向规范化、

专业化。2012年以淘宝保险频道各大险企的淘

宝旗舰店和借助微信、微博、互联网金融网站

（网易理财，招财宝京东金融）推广的第三方电

商平台运作模式开始兴起，并迅速成长壮大。随

后，以铁路和航空系统、网银代销、移动、携程、

车商经营自身业务同时代销各种短期险种的兼

业代理模式开始出现。发展还在继续，然后以慧

择保险网、中民保险网、优保网等专门为各大险

企代办保险业务，类似保险专营超市的专业中

介代理模式出现。

第三阶段：稳定成熟阶段，专业互联网保险

公司模式。2013年底，中国平安、阿里巴巴、腾讯

“三马”联手设立国内第一个互联网保险公

司———众安在线财产保险公司，以众安为首，中

国人寿、太平洋、新华、太平、安邦、阳光、生命、前

海等已开办或筹办独立电商公司，标志着我国互

联网保险进入成熟期，行业竞争趋于白热化。

二、互联网保险基于 PEST分析和通用矩

阵分析的优劣特征

互联网保险的发展受制于外部的宏观环境

(PEST)如法律（Political）、经济（Economical）、社

会文化(Social)、技术 (Technological)和内部的微

观环境如市场增长率、占有率、信息安全、道德

视点 2015.08专题

注：来源于中国国内各大保险公司官网和中国保监会网站相关资料。

表 1 2014 年我国互联网保险主要种类和特点一览表

保险种类具体品种特点

财险

车险；家庭财产险；退货运费险；针对支付宝、财付通、微

博等支付工具开设的个人资金账户安全险；针对网络游

戏玩家提供的账号以及虚拟资产被盗险等。

产品具有保费低、简明易懂、审核简便、保险期限短、

保险责任简单、投保易、理赔快等特点，但同样也造成

了产品的同质性过强，易于复制，导致此类产品的网

上销售易陷入价格战。

寿险

意外险，包括综合意外险、交通工具意外险、境内外旅游

险；投资类保险，包括万能险、分红险、投连险；两全保

险，如重大疾病保险、防癌险等；年金保险，如补充养老

计划等。

投资类险种的销售规模大于保障类险种，很多第三方

平台上的主打理财产品就是万能险或者投连险，并且

风险相对较小，预期收益率较高。

信用

保证

保险

众安保险在淘宝平台推出的“众乐宝”以及聚划算平台

推出的“参聚险”，都是对淘金卖家收取相对较低的保费

替代以往的保证金，以提供信用风险淘宝保障。

随着电子商务规模的扩大和互联网金融的井喷式发

展，其创新产品不断涌现，并不断拓展业务范围。

新奇

创新

保险

爱情保险、摇号险、赏月险、高温险、航延险、世界杯险、

喝高险、奶粉险、泰康人寿的“微互助”、中国太保的“救

生圈”、阳光人寿的“摇钱术”等①。

这类险种主要以趣味、名称诙谐和新奇的视角引起客

户的青睐，但是是否具有投保利益，值得思考。

淤王燕.互联网保险发展现状与前景研究[J].河北金融,2015.2

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风险诸多因素的影响，既有独特优势也有其劣

势，我国现行各方环境为其发展提供了有利基

础，但也存在一些威胁，需要引起业界重视。

（一）基于内外部环境的互联网保险的优势

分析

1.网购规模激增，为互联网保险提供了拓

展平台。如图 2所示，在宏观环境经济上我国网

民规模呈现出逐年递增的态势，网购用户也是日

益上升，2006年我国网民规模为 1.37亿户，2014

年则达到 6.49亿户，增长了 5倍；手机网民规模

达 5.57亿人，较 2013年底增加 5672万人。2014

年网民的渗透率（即网民使用网络购物的比例）

为 55.62%；而网购用户从 0.30亿户增长至 3.61

亿户，增长了 12倍；网购消费规模从 2006年的

258亿骤增至 28000亿扩大了 108.5倍；手机在

线支付较 2013年上升 73.2%。这一方面反映出

我国人口红利在电子商务上的充分释放，“互联

网 +保险”的模式会成为大众喜闻乐见的产品呈

现形式。另一方面突出了目前网购替代线下购物

的趋势越来越明显，因此这为互联网保险的发展

提供了强力的需求支撑。

保险消费文化也在逐渐变化，人们已习惯

于“足不出户，乐享人生”的网购便捷模式，这也

正是消费方式朝 O2O的转变。虽然从个险营销

员中展业占比大，但是其份额逐年被互联网渠

道所替代，目前通过互联网渠道已达 28%（包括

专业、兼业代理网站、第三方平台、官网、手机端

的销售占比），并将持续扩增，互联网保险消费

必将日渐常态化，人们将从被动的接受者转变

为主动的参与者。

2.依靠大数据精准定价，险企业务开展透

明、高效。在技术方面，随着大数据时代的到来，

让互联网保险发展的空间越来越大。依据大数

据平台，可以充分收集顾客各方面的信息，通过

客户理赔数据收集分析，可以作为精算基础，为

该险种合理精准定价提供了前提和保障。依赖

大数据，可以收集客户的性别，年龄，消费偏好，

可以对客户进行细分，为其定制个性私人化的

保险产品①。同时互联网保险依靠高效便捷的电

子商务渠道，使保险展业效率更高，各大险种和

条款都可以按照需要随心选择，透明度很高。由

于从线下的保险营销提升到线上保险签售，大

大节约了展业成本，数据显示传统保险销售中

成本费用约占保费收入的 33%，而互联网保险

展业费用仅占 10%左右。

3.“互联网 +”混业经营明显，助推产品多样

化。在市场增长率方面，随着“互联网 +”的全面

铺开，互联网与金融、工业、交通、医疗、教育、农

业的结合，大大拓展了互联网电商平台，为“互

联网 +保险”的增长提供了源头活水。而且，随

着“互联网 +”的经营融合，混业趋势越来越明

显，特别是在“互联网 +金融”方面，互联网保险

与其混业明显。目前许多高收益理财险都是混

业的结果。另外，依靠大数据还可以使综合金融

大后台建设得到深化，与金融产品的相关性结

合程度会大幅提升，品种会更丰富，这无形中扩

大了互联网保险的市场空间，为互联网品种创

新提供了来源，助推了保险产品多样化。

（二）基于内外部环境的互联网保险的劣势

分析

1.技术风险、逆向选择和道德风险突出。在

技术方面，客户在投保时由于互联网保险在网

上销售，依赖于互联网络技术和计算机硬件系

统，而互联网是一个风险敞口的交易载体，其开

放性会和计算机操作系统的漏洞会带来很多技

术应用上的不兼容和风险放大，造成线上客户

隐私信息保障难，合法权益易遭侵犯。另外在道

德方面，互联网保险公司在承保时，由于互联网

保险载体的虚拟化，承保相关的条件不需要当

面问询，导致客户不履行如实告知义务，那么承

保的次健体标的风险就不可控。最后，在保险理

赔过程中，电子材料造假难于查证，易给保险企

业带来不必要的损失。可见，无论从保险消费者

还是保险企业角度来看，互联网保险的逆向选

择和道德风险都更难防范。

2.不良竞争更加隐蔽多样，产品同质化风

险高。在竞争结构方面，互联网保险在渠道上的

创新，在降低成本的同时，也带来了更低成本的

不正当竞争新形式。首先，因为互联网监管粗

图 2 我国网民规模及网购渗透情况

注：笔者参考数据引自：CNNIC 发布的第 35 次《中国互联网络发展报告》情况绘制而得。

淤吕莹.数据时代互联网保险发展策略浅析[J].河北金融.2014.7

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视点 2015.08专题




放，同行可以轻易利用互联网平台的开放性恶

意攻击竞争对手的官网，歪曲事实抹黑竞争对

手的保险产品和服务。其次，由于互联网信息的

可篡改性，存在着未经保监会的审批和备案的

情况下，擅自修改保单或发布新保单，乃至篡改

已经生效的保单的可能性，很大程度的损害客

户利益①。由于这些手段成本低并且极其隐蔽不

易被监管，同时在法律方面，互联网专业法律的

缺位，导致不良的恶性竞争者难以被惩处。最

后，由于互联网保险产品信息透明，为了获得好

的业绩，同行大多会相继模仿畅销的互联网保

险，造成产品同质化率非常高，也侵犯了初创者

的相关权利。

三、我国互联网保险发展创新中存在的问

题和风险

（一）相关法律不健全，存在监管风险。目前

在我国，法律严重滞后于互联网保险的发展。当

前没有专门的互联网保险的法律法规来规范网

络保险业务及监管，只有相关部分涉及互联网

保险的规定分散在《保险法》、《关于保险业改革

发展的若干意见》、《电子签名法》、《互联网保险

业务监管规定（征求意见稿）》等法律中。由此产

生了诸如网络保险合同在主体资格及身份的确

认以及合同的订立及其效力问题；第三方中介

平台法律规制问题，违规使用微博、微信、腾讯

QQ等平台进行形式新颖的销售误导难于防范；

在互联网保险过程中的逆向选择和道德风险的

防范及法律责任问题；以及网络保险支付系统

不完善、网上认证的可靠性不高等问题。

（二）产品结构单一、同质化高，存在产品设

计风险。目前互联网保险的主力险种为意外险、

车险、理财险等标准化产品，同质化较严重。首

先，渗透率最高的是短期意外险，因为这类险种

条款简单，标准化高、费率低、核保易，方便在线

上销售，同时由于这类保险难以给客户提供个

性化服务，所以客户依赖度小。其次是理财险，

高收益的保险理财产品设计虽然提高了销售

额，迎合了客户的口味，但是由于其经营成本较

高且易被同类的互联网金融理财产品替代也限

制了自身的发展。最后，对于人寿险和健康险，

需要与客户细致沟通征求客户个性化的要求，

设计出适合自己年龄和保障范围的产品，条款

复杂不易在线上推广。

由于产品场景化的开发深度不足，由互联

网经济活动场景衍生的保险需求仍有待挖掘。

另外，产品碎片化，难以满足客户需求，复合形态

的保险责任有待进一步分解。与一般商品不同，

保险产品本身就具有复杂性、长期性、无形性等

特点，这些特点都给互联网保险的网上销售带来

不确定性。同时，互联网保险领域的风险在表现

形式、损害计量上与传统保险风险有较大区别，

由于历史精算数据缺乏，因此针对特定互联网保

险风险的产品开发、精算定价难度较大。所以，当

前推出的互联网产品品种单一，存在产品同质化

的设计风险，产品创新亟待突破瓶颈。

（三）互联网技术不成熟，存在信息安全风

险。由于我国计算机技术水平相对于发达国家

较为落后，主要包括由于某种设计缺陷、容错能

力差或者兼容问题等引起的计算机系统故障、

黑客的攻击和计算机病毒的传递等，这都有可

能最终导致系统崩溃，给使用者带来巨大的损

失。例如近期携程网遭攻击全面瘫痪，这让人们

对互联网和移动客户端的安全性预期大大下

降。客户在线上所涉及的个人隐私信息和支付

信息保障难，而且由于理赔相关单证也是电子

资料，储存保护不当会让理赔无法进行，也影响

保险人对客户下一年费率拟定。这些由于互联

网的不稳定性、虚拟性和开放性带来的问题，很

大程度上影响互联网保险的发展壮大。因此加

快我国互联网技术的发展，加强网络的监管力

度刻不容缓。

（四）专业人员缺乏，存在服务质量风险。由

于渠道的创新，相关人才的引进和培训存在滞

后，导致专业经营人才缺乏。从而使创新的产品

缺乏，并使企业在经营管理、网络技术、法律法

规等方面不能适应互联网保险的要求。随着大

数据时代的突飞猛进，相关数据分析和依据大

数据的精算技术人员双双缺乏，影响互联网保

险的精确定价和丧失依据大数据分析客户的偏

好而设计出来的个性化保险产品。因此需要既

具有保险、金融、法律、统计、营销等专业知识，

并且同时具备精通互联网技术的跨界人才。

2014年，根据保监会近日公布的中国保监

会机关及各保监局共接收各类涉及保险消费者

权益的有效投诉 27902件，同比上升 30.62%。

在保险消费者投诉中，尤以互联网销售渠道投

淤唐金成，韦红鲜.中国互联网保险发展研究[J].南方金融,2014.5

视点 2015.08专题

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诉增幅最为突出，服务质量风险引起各方关注。

原因主要是为了吸纳保费很多互联网保险宣称

的高收益，从业人员不专业没有告知是预期的

收益。其次，因为相关互联网保险条款复杂，很

多客户没弄清也没有专业人员讲解匆忙投保，

发生了除外责任才明白不能赔付导致纠纷。

（五）高收益低保障理财型产品占比大，存在

资产负债配置风险。当前销售比较好的互联网

理财险大多预期收益高、实际保障低。这些收益

率高的保险产品推高了险企的资金成本，使得

保险公司不得不将这些短期资金配置到收益率

较高的中长期资产项目。这虽然在短时间内提

高了保险公司的保费收入，但由于负债端期限

短，遭遇投保人集中退保，会给保险公司带来流

动性压力，造成资产负债匹配风险。2014年，互

联网保险高收益的保险产品呈现井喷状态，例

如新华保险添金计划 1 号预期年化收益率是

7.05%，华夏保险的摇钱树 A 理财产品，达

7.1%，太平首款互联网金融产品，高达 7.5%。在

我国保险资金运用收益率普遍较低现状下，资

产负债匹配风险在互联网保险领域会更加突

出，这将给根基尚浅的互联网保险发展带来巨

大的负面效应。

（六）互联网金融、保险混业明显，存在洗钱

风险。在“互联网 +”的大背景下互联网金融与

互联网保险混业越来越明显。虽然传统的保险

渠道通过保单洗钱不常见，但是由于互联网保

险产品的特性，诸如投保易、退保自愿、缴费灵

活、可保单贷款等，这为洗钱机构提供了比较隐

蔽的渠道。对于平均保费金额较高的保险尤其

投资类保险产品，理赔或给付条件容易满足或

者退保损失小的保险产品，在相同保险期间内

保单现金价值比率高、保单质押能力高的产品，

在保险期间内可任意超额追加保费、资金可在

风险保障账户和投资账户间自由调配的产品，

其洗钱风险较高。常见洗钱形式有：团险洗钱、

犹豫期退保洗钱、地下保单洗钱等，手段分为：

趸缴期领、长险短做、提前退保等。

四、我国互联网保险发展的风险管理对策

（一）制定互联网保险法律法规，保障客户合

法权益。完善互联网保险的相关法律法规，消除

监管的漏洞。根据《保险法》、《合同法》、《电子签

名法》等法律，结合我国网络技术和电子商务发

展实际及网络保险发展进程，制定《互联网保险

法》，完善互联网保险的相关规定，规避互联网

保险发展过程中产生的风险，提升监管效率。做

到保证互联网保险合同的法律效力；明确第三

方保险网站的法律地位并依法监管；保护网络

保险中的隐私权不受侵害；加强网络保险道德

风险的防范和法律责任；明确互联网保险跨区

经营的权限；监管大额保单贷款和其他洗钱行

为，保证保险网络消费的合法性。

（二）加大保险产品创新设计，优化产品结

构。在依据互联网大数据的情况下，调查分析互

联网保险用户的需求，以客户体验为中心，提高

产品效用，不断创新互联网保险产品设计，推出

适合互联网销售的受众面广且实用性保险产

品，形成互联网销售的独特优势。应积极优化产

品结构，不断提高保障类保险比重，降低理财类

保险产品比例；尽快简化客户网上了解、购买、

理赔流程，引导消费者认识互联网保险的风险

保障核心功能，利用互联网保险产品的独特优

势吸引和开发众多潜在消费者。

（三）加快互联网安全技术升级，建立互联

网保险专用网路。互联网保险的安全性包括信

息技术安全和交易支付安全。一方面，需要行业

加快研究进程，在加快互联网安全技术升级的

同时，尽快建立互联网保险专用网络。一是实现

保险业务流程网络化，使客户足不出户即可享

受到便捷的保险服务体验。二是便于建立互联

网保险网络动态安全风险评估和监测体系，确

保投保人、被保险人的隐私信息安全。三是形成

一套科学合理、高效的信息筛选机制，使消费者

摆脱互联网海量信息的干扰。从后者来看，建议

加大监管力度，确保支付平台和保险业务依法

合规经营，严厉打击通过网络进行支付诈骗、销

售误导、销售假保单等违法行为，依法保护保险

消费者利益。

（四）加深专业人员素质培养，促进服务转

型升级。互联网金融需要培养一批年轻化、专业

化的既懂保险又懂网络金融的复合型人才。优

先招聘有专业化背景并有一定实践经验的全方

位人才，加强现有保险人员的互联网技术培训，

努力提高保险员工的业务素质，进行定期培训、

考核，普及电子商务的知识，实行岗位责任制，强

化内部管理。另外，积极引导，服务模式由“销售

导向”向“需求导向”转变。传统保险更多地是依

靠人海战术，成本高、效率低。而基于互联网技

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视点 2015.08专题




术，对客户行为分析可以准确预测消费者的购买

和服务需求。例如人保、平安、泰康等保险公司加

强新技术应用，以及通过与一些互联网公司合

作，尝试分析客户需求，使得营销更精准，这种引

导客户需求触发销售和服务的行为，也能够有效

避免销售扰民，切实改善了客户体验。

（五）加速整合线上线下资源，适时建立电

子商务信用保障体系。随着移动互联网、云计

算、大数据等信息技术的发展和应用，传统保险

中业务的前、中、后台的产品设计、数据分析、风

险控制等过程将在工作流程上发生改变，这就

要求企业用互联网的思维和工具重构企业的组

织架构与生产流程。实现线上与线下工作流程

整合，服务的全覆盖。健全我国电子商务信用体

系的保障制度。参考文献

[1]唐金成.加快发展我国网络保险业务之管见,上

海保险[J] 2010(8).

[2]王燕.互联网保险发展现状与前景研究［J］.河

北金融，2015(2).

[3]唐金成，韦红鲜.中国互联网保险发展研究［J］.

南方金融，2014(5).

[4]吕莹.大数据时代互联网保险发展策略浅析[J].

河北金融,2014(7).

[5]徐爱荣.中国保险业发展的瓶颈及对策分析[J].

上海金融学院学报,2014(1).

[6]潘炜迪.互联网保险发展的制约因素及策略[J].

产业经济，2015(5).


改革发展 2015.08行业

锡林郭勒盟(以下简称锡盟)是我国能源、原

材料资源富集区之一，同时又是目前开发程度

较低，开发潜力最大的地区之一，境内煤炭资源

丰富，全盟 11个旗县市均有分布，境内有百余

个含煤盆地。近年来，煤炭产业极大地拉动了锡

盟地区国民经济各项指标的增长，成为锡林郭

勒盟经济的支柱产业。

一、煤炭产业基本情况

截至 2014年，锡林郭勒盟预测煤炭储量

2600亿吨，探明储量 1448亿吨，居全区第二位，

褐煤总储量在全国居第一位，适合于综合技术

的应用和集约化生产。全盟分布七个产煤地区，

其中有三个重点产煤旗市。目前，西乌旗煤炭产

量占全盟比重 42.26%，锡林浩特市煤炭产量占

全盟 30.63%，东苏旗煤炭产量占全盟 8.57%。

（一）煤炭加工转化和综合利用情况。煤炭

加工转化主要集中在火电、化工和褐煤提质等

方面。

1.火电产业。截至 2014年，火电投产装机容

量 593万千瓦，到 2015年，火电装机达到 2200

万千瓦以上。

2.煤化工产业。截至 2014年，共获得自治区

能源产业发展对地区经济金融影响研究———以锡林郭勒盟煤炭产业为例

杜敏（中国人民银行锡盟中心支行锡林浩特 026000）

内容摘要：近年来，在我国能源富集地区，地方经济金融在能源经济的依托下实现飞速发展，

能源工业成为推动区域经济金融快速发展的中坚力量。但自 2012年，受煤炭外部需求减少、产能

过剩以及国际经济低迷和我国进入转型升级阶段的影响，能源需求与供给矛盾凸显，尤其是煤炭

产业首当其冲，企业经营面临困难，制约经济和金融发展。本文立足锡林郭勒盟煤炭产业发展现

状，分析煤炭产业对锡盟经济和金融的影响和关系，并提出制约煤炭产业发展的事项以及相关建

议，以促进煤炭等能源产业更好地促进地方经济金融的发展。

关键字：能源煤炭产业经济金融


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备案煤化工项目 6项，其中 5个项目已开工建

设。另外，东乌旗大化煤制甲醇等项目正在积极

开展前期工作。规划到“十二五”末，各类化工产

品产量达到 800万吨以上。

3.褐煤干燥提质。锡盟已获得自治区发改委

和盟级备案的褐煤提质项目共 20项，年处理褐煤

能力 6774万吨，其中获得自治区发改委备案的

10项，年处理褐煤能力 5307万吨；获得锡盟发改

委备案的 10项，年处理褐煤能力 1467万吨。

（二）煤炭企业生产经营情况。锡盟目前共

有 40户生产和建设的煤炭企业和项目，其中井

工矿 21个，露天矿 19个。其中，24户煤炭生产

企业中产量超千万吨的企业 3户；千万吨以下

五百万吨以上的企业 6户。到“十二五”末，规划

煤炭产量 3亿吨。现有煤炭经营资格证的煤炭

经营企业 84户，其中批发类经营企业 56户，零

售类经营企业 24户，区内零售经营企业 4户。

在经历了锡盟煤炭产业经济的黄金时期，

2012年，受煤炭外部需求减少、产能过剩、进口

煤冲击、水电等清洁能源挤压下，煤炭告别黄金

时期，步入“寒冬”。煤炭生产和投资领域的各项

经济指标持续下滑。分地区看，7个产煤地区除

锡林浩特市和阿巴嘎旗原煤产量同比分别增长

4.34%和 10.60%外，其他地区均呈现下降态势。

从企业成本看，2015年 1～4月锡盟规模以上煤

炭企业销售、管理和财务费用合计 29.41亿元，

同比下降 18.1%，其中销售费用下降 70.3%，管

理费用下降 15.2%，财务费用上涨 16.7%，而财

务费用占三项费用的 56.0%，煤炭企业生产经

营面临着巨大的困难。

二、煤炭行业分析

（一）近年煤炭市场需求变动情况。2012年

锡盟地区煤炭市场需求旺盛，煤炭企业产量

14631.63 万吨，同比增长 14.5%；实现产值

144.04亿元，同比增长 20.7%；实现销售收入

137.3亿元，同比增长 23.6%。2013年煤炭市场

需求开始下降，煤炭产量逐步下滑,产业收入不

断减少。截至 2015年 5月末煤炭企业累计生产

原煤 4155.4万吨，同比减少 756.4万吨，下降

15.7%，比 1～4月累计同比降幅扩大 0.91个百

分点；实现产值 56.5亿元，同比减少 12.83亿

元，下降 18.5%。

（二）近年煤炭价格变动情况。2013年受国

际、国内市场的影响，原煤、原油、金属矿产品价

格大幅下跌，跌幅在 10%左右。锡盟年初计划工

业增加值实现 592亿元，实际只完成 536亿元，

缺口 56亿元，其中价格因素就影响近 50亿元。

据调查 2014 年前 8 个月原煤均价总体增长

0.1%，处于连续 4个月止跌态势，且较 2013年

降幅整体上浮 8.3个百分点。以神华北电胜利

能源有限公司为例，在经历了 2011年的煤价上

升期后，吨煤平均售价(含税价)一度高达 140～

190元 /吨，2013年 2月份吨煤均价(含税)降至

近三年最低，为 98.2元 /吨,同比下降 44.23%。

截至 2014年 12月末，吨煤平均售价(含税价)为

107.38元 /吨，同比仅增长 2.27%。

（三）近年煤炭企业库存变动情况。锡盟煤

炭企业以生产褐煤为主，容易自燃，开采与销售

基本遵循随产随销方式。每户开采企业平均日库

存量在 20万吨左右，库存量变动不大。2013年库

存总量为 139万吨，同比减少 31吨；2014年 9月

末库存总量为 116万吨，同比增加 23万吨。2015

年 1～5月，煤炭企业原煤期末库存量为 2149.25

万吨，较上年增长 14.09%，库存积压较严重。

三、煤炭产业与经济发展的实证分析

近年来，锡盟煤炭产业在经济飞速发展的进

程中发挥了极其重要的作用，极大地拉动了国民

经济各项指标的增长，与当地社会经济发展有着

密不可分的关系，已经成为锡盟经济的支柱产

业。本文以锡林郭勒盟 2004年以来的年度数据

为依托,运用计量模型分别对煤炭产量与主要经

济指标 GDP和固定资产投资分别做散点图和相

关分析,结果表明,煤炭产量与主要经济指标之间

均存在较强的正的线性相关关系。从散点图来

看，煤炭产量与 GDP的线性散点分布比煤炭产

量与固定资产的线性散点分布更紧凑；线性相关

关系更强；从相关系数来看(表 2)，煤炭产量与

GDP的线性相关性更强，说明结果如下：

利用 eviews8.0 对锡盟 2004 年到 2014 年

的煤炭产量和 GDP作一元线性回归模型并进

行参数估计和拟合优度的检验:

表 1 锡盟煤炭行业经营指标情况表单位：亿元、万吨、%

时间产量同比增减同比增长产值同比增减同比增长

2012年 14631.63 2121.59 14.5% 144.04 29.82 20.7%

2013年 14113.55 -518.08 -3.54% 138.08 -5.96 -4.32%

2014年 11501.7 -2611.9 -18.5% 79.02 4.74 6.1%

2015年5月末

4155.4 -756.4 -15.4% 56.5 -12.83 -18.5%


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表 2 锡盟煤炭产量（OUTPUT）、固定资产投资(INVEST)和GDP间的相关关系

GDP 固定资产投资煤炭产量

GDP 1.000000 0.923522 0.982067

固定资产投资 0.923522 1.000000 0.888825

煤炭产量 0.982067 0.888825 1.000000


Y=139.3161+0.047X

t= (5.39) (15.63)

R2=0.964 F=244.3552

从模型来看，R2=0.964，可决系数很高，F检

验值 244.3552，明显显著。当 a=0.05时，t检验值

为 2.262，所以 X系数的 t检验显著，模型拟合

优度较好。该模型说明，在剔除价格影响的前提

下，当煤炭产量 X增加 1万吨时,国民收入将平

均增加 0.047亿元。

四、金融支持煤炭产业情况

随着锡盟煤炭产业的快速发展，金融支持

煤炭行业发展的力度不断加强，煤炭等采矿业

已经逐渐成为锡盟金融业重点支持的行业之

一。自 2006年开始，金融机构开始逐步加大对

煤炭行业的信贷投入力度，贷款投向逐年增加，

为我盟煤炭经济的发展提供了有力的保障。

目前锡盟金融机构对煤炭行业的贷款主要

分布在工、农、中、建、交五大国有控股商业银

行，占全辖银行业金融机构煤炭行业贷款总量

的 99.3%。煤炭行业贷款主要投向大型煤炭企

业。2012年锡盟四家国有商业银行发放煤炭行

业贷款余额 93.57亿元，2013年末 102.74亿元，

2014年 9月末 104亿元。其中：6户大型煤炭企

业贷款余额为 93.5 亿元，占煤炭行业贷款的

83.26%。最大单一客户内蒙古大唐国际锡林浩

特矿业有限公司贷款余额 45.2亿元，占煤炭行

业贷款的 40.24%，占全盟银行业金融机构各项

贷款的 8.41%。

就西乌旗而言，金融机构向煤炭企业的融

资形式以贷款为主，贷款的用途绝大部分用于

煤炭企业的前期基本建设，2013年末西乌旗各

项贷款余额 51亿元，其中用于煤炭及其配套工

程的贷款近 30亿元，占比 59%，主要集中于几

大国有商业银行，地方性金融机构几乎不涉及。

此外，作为资源地区外部资金也纷纷流入西乌，

例如：西乌旗平西白音华煤业有限公司，贷款总

额 2.85亿元，其中 1.8亿元是西乌旗当地农业

银行发放的，其他 1.05亿元贷款来自赤峰地区

的金融机构。

五、制约锡盟煤炭产业可持续发展的因素

分析

（一）外部因素

1.宏观经济下行压力大。煤炭产业与宏观经

济有着密不可分的关系，由于经济增长持续下

行，国内经济严重放缓，房地产市场、钢铁、电力

等重点行业不景气，带动一系列的用电大户纷

纷停产减产，直接影响煤炭需求量的下降，导致

产能过剩，大部分煤炭企业面临煤炭销路不畅，

订单大量减少，煤炭价格持续下跌，很大程度上

制约了煤炭产业经济效益。

2.价格因素制约利润增长。2013年以来，锡

盟褐煤市场持续低迷，价格出现大幅回落，1季

度末平均价格 129.6元 /吨，同比下降 19.4%，到

2014年，部分煤炭企业仍处于亏损状态。以西乌

旗为例，自 2012年起各大煤炭企业价格持续走

低，煤炭价格从原来 350～360元 /吨下滑至 260

元左右 /吨。主要原因：一是国际煤炭价格持续

走低影响国内市场。二是需求疲软导致产能过

剩，供过于求。三是相关产业价格下跌影响煤炭

生产。四是进口煤炭价低挤压国内市场空间。

3.煤炭运输问题难以满足市场需求。锡盟是

东北区域资源较富集的地区，煤炭资源占东北

地区的 1/2左右，主要销往长春、大连、赤峰、通

辽、四平、秦皇岛、承德等地。制约锡盟煤炭运输

的主要问题是铁路基础差，煤炭运输通道不畅，

交通网络稀疏，结构等级低，公路运输难以适应

大工业资源、原料、产品的长距离运输需求。特

别是锡林浩特以东地区，资源分布占全盟的

90%以上，却是全盟路网最稀疏地区，除通往霍

林河的二级公路外，基本没有出盟通道。

4.煤炭信贷结构性单一，制约煤炭经济可持

续发展。调查显示，锡盟金融机构对煤炭企业的

贷款全部以融资为主。目前锡盟金融机构对煤

炭企业发放的信贷资金基本投放于企业的基本

建设项目和一次性资源开发，信贷资金结构性

和种类仍比较单一。而对于有助于延长产业链、

提高产业附加值，以及煤炭资源深加工转化、煤

干燥等项目支持力度明显不足，这样就会使煤

炭企业风险过度集中在银行体系，银行用于煤

炭技术开发、节能减排、新能源开发等新项目的

流动性不足。

（二）内部自身发展因素

1. 煤炭产业综合机械化程度亟待提高。目

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前，锡盟已核准的 28个煤矿虽然已全部采用机

械化开采方式进行开采，但综合程度较低，机械

化程度不高。资料表明，在 15个露天煤矿中，采

用单斗—卡车—带式输送机半连续工艺采煤的

仅有 5个，所占比重为 33.3%。在 13个井工煤

矿中，采用综采采煤工艺的仅有 3个，所占比重

为 23.1%。露天煤矿和井工煤矿整体综合机械

化程度仅为 28.6%，亟待提高。

2.煤炭资源综合利用率低。锡盟虽然煤炭

资源较多，但主要用于盟内电厂和居民取暖，煤

炭加工转化项目不多。近几年，引进了多家大型

企业集团，开展了多项煤电、煤化工和褐煤干燥

等煤炭综合利用项目，但这些综合利用项目大

多正在建设或开展前期工作阶段，只有少量电

厂、化工和褐煤干燥项目投产。而利用粉煤灰中

提取氧化铝、煤转气等综合利用产业尚处于起

步阶段或研究阶段，煤炭资源综合利用水平有

待进一步提高。

3.煤炭开采存在资源浪费严重、破坏草原

生态环境现象。据测算，锡林郭勒盟每开采 1吨

煤，就要消耗 2.5吨的煤炭资源，同时约损耗与

煤炭资源共生、半生的氧化者等矿产资源达 8

吨，损耗水资源 3.6吨。但这种资源浪费并没有

引起相关部门的足够重视，煤炭开采所引起的

资源浪费现象依然严重。同时，这种对资源的过

度开采将使得今后由煤炭生产所引起的环境补

偿费用逐步增加。

六、建议

（一）提升煤炭产业层次，延伸煤炭产业发

展链条。面对当前全国煤炭产能严重过剩，市场

持续低迷的现状，煤炭生产企业依靠单一的“挖

煤卖煤”经营模式已难以生存，只有提升煤炭产

业层次，加快推动煤炭企业与煤转化项目实施

纵向联合重组，延伸煤炭产业发展链条才能更

好地发展。支持能广泛采用高新技术和先进采

煤工艺的大企业建设大型、特大型矿井，加快小

型煤矿的整改进度，整顿关闭浪费资源、不符合

安全和环保要求的小型煤矿，实现规模化、集约

化经营。

（二）加快建设特高压电网，积极化解煤炭

行业过剩产能。要加快锡盟特高压通道及与之

配套的煤电基地项目建设步伐，通过“两交一

直”特高压工程将锡盟电力送往华东、华中、华

北等用电负荷的地区,以“一带一路”为契机，加

快构建高速公路网、高速铁路网，通过口岸经济

向境外转移一批产能。从根本上改变长途运输

煤炭造成交通拥堵、环境污染、浪费高级能源的

被动局面，提高煤炭就地转化能力，促进经济可

持续发展。

（三）探索建立煤炭产业发展专项基金保障

体系。近年来，由于受资金等因素制约，煤炭资源

增储不快，煤炭产业资金需求主要靠金融机构的

贷款满足，影响项目建设进度。政府应加大资金

引导和扶持，建立煤炭产业发展专项基金、信息

平台建设基金、税收返还基金和基础设施基金，

用于支持重点区域煤炭预查、基础地质勘查等薄

弱环节，分散银行贷款风险，重点引导本土煤炭

企业投资项目，为建设蒙东地区大型煤炭基地、

保证振兴东北老工业基地资源供给夯实基础。

（四）加强企业循环生产，实现煤炭产业可

持续发展。积极发展煤炭洗选加工，优化产品结

构，提高产品质量。鼓励煤业公司通过发展下游

产业拉动煤炭主业的需求增长并实现产品形式

的就地转化，逐步实现以煤为主、煤电、煤化工

等产业多元发展，延伸产业链，提高锡盟煤炭工

业发展水平，实现效益、环保双赢。此外，走国家

鼓励的褐煤干燥提质的新兴路子切实可行，为

锡盟煤炭产业可持续发展创造便利。

（五）积极采取措施防范煤炭行业信贷资产

风险。一是金融机构应加强贷后检查频率，认真

关注自身信贷经营风险，对于贷款大户要密切

关注其生产经营管理状况，要求煤炭生产企业

在生产资金使用上严格控制贷款用途。二是建

立风险预警机制，加强风险防范意识，完善抵押

担保制度，制定风险防范预案，强化资产保全措

施，有效化解信贷终极风险。三是减少信用放

款，加大抵押担保比重，防范信贷风险。

（六）联动多方支持能源与草原共生建设。一

方面，金融机构可以探索建立开采企业生态补

偿按揭贷款业务。要屏弃掉“先污染后治理”的

老路，坚持把有效的资金投入到无限的治理煤

炭资源浪费、支持草原生态环境建设当中。另一

方面政府及相关机构应出台相关政策，比如利

用国债这一有力的筹资手段用于环境保护，积

极招商引资投资于生态项目建设，对私人从事

绿色产业的投资应给予优先提供低息贷款、延

长贷款偿还期等优惠政策。



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2014 年 11 月，中共中央办公厅、国务院

办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流

转发展农业适度规模经营的意见》，做出了

“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包

权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流

转”的相关要求。“三权分置”的要求是我国农

村土地制度改革的重大政策创新，为“农地 +

金融”创新提供了政策依据，带来了更为广阔

的发展空间。

一、“新型农业经营主体 +农户 +土地经营

权 +金融”模式

人民银行 2014年发布的《关于做好家庭农

场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》

(银发〔2014〕42号)中明确提出，“对产业化程度

高的新型农业经营主体，要开展‘新型农业经营

主体 +农户’供应链金融服务”。根据这一思路，

在土地确权的基础上，可探索土地金融在产业

链上下游间的纵向组合模式：即新型经营主体

为农户提供担保、农户以土地经营权为新型经

营主体提供反担保的方式，实现土地金融与供

应链金融有机结合。

这样的模式有几方面优势：一是承担担保

责任的新型经营主体与农户联系紧密，信息相

对对称，这样金融机构的贷前调查压力降低，可

缩短审贷周期，实现“简单、快捷、批量”优势。二

是农户的农产品往往通过新型经营主体销售，

有利于新型经营主体对农户资金进行有效的监

测与管理，可大大降低金融风险。三是农户土地

的种植结构直接对应产业需求，流转难度小，以

土地经营权作为向新型经营主体的反担保物，

具有更强的约束力，可更好地防范贷款主体的

信用风险。

二、“信用联保 +土地经营权集合 +金融”

模式

可将多个农户的土地经营权组成标的

“资产池”，凭此进行农户“联保”“互保”，与已

有的信用联保方式相结合，实现额度增信。目

前的联保大多是以三户或五户农户为单位，

采用信用联保方式，很容易出现信用风险“传

染”，形成集体连片违约。这种农业经营主体

的横向组合，可以有效盘活已逐渐失去活力

的农户传统的“联保”“互保”的信贷方式，有

利于进一步激活和释放土地经营权的担保权

能，特别是在集中连片种植区，土地流转难度

土地金融：“X+土地经营权 +金融”模式探讨

孙秀梅王建军（中国人民银行赤峰市中心支行赤峰 024000）

（中国人民银行林西县支行林西镇 025200）

内容摘要：为服务“三农”所进行的金融创新，既要与现代农业的发展相适应，也要与深化农

村改革的步伐相协调。新的时代背景下，“就土地论土地”是造成目前农村“融资难”的重要因素，

因此，金融创新需要适应改革要求和“三农”实际，需要创新组合模式，以达到金融与农业和农村

改革深度融合的发展目标。

关键词：土地经营权信用联保模式金融


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小，区域内的农户生产联系密切、相互熟悉，

联保主体之间的约束力大，具有较强的可行

性和可操作性。

这样的模式有几方面优势：一是将传统的

产业“龙头”与“龙尾”关系进一步发展成为“新

型经营主体 +农户”的金融联动机制，带动更多

的中小农户参与到现代农业中来，另一方面将

各主体间的生产、经济、组织、社会等联系有机

组合起来，转化提升为金融联系，以此获得金融

支持，促进产业化水平的提高。

三、“物权 +土地经营权 +金融”模式

探索各类型农村物权与土地经营权之间的

组合以助推土地金融的有效发展。当前，受限于

农业设施等物权（确权）登记工作的滞后，许多

地方的创新试点单纯“就土地论土地”，忽略了

实际田间设施投入，以“裸地”核定贷款额度，这

就脱离了产业与生产实际。以设施大棚为例，如

果土地与地上设施“合二为一”，以“物权 +土地

经营权”方式进行抵押，一方面可有效提升抵押

额度，解决资金“瓶颈”，同时设施农业高产高效

的特点，也能使信贷资金能有效的规避风险。再

如，目前，很多地区的创新试点已经从土地经营

权“单权抵押”延伸到经营权、宅基地使用权、林

权“三权抵押”，还有林权、草场权等各类型农村

物权不断进入担保抵押品范畴，“多权合一”的

组合创新时机已经相对成熟。

四、“品牌 +土地经营权 +金融”模式

2015年中央一号文件明确提出了“推进农

村一二三产业融合发展，延长农业产业链、提高

农业附加值，立足资源优势，以市场需求为导

向，大力发展特色种养业、农产品加工业、农村

服务业，扶持发展一村一品、一乡(县)一业，壮大

县域经济，带动农民就业致富”的要求。就此，涉

农金融机构要承担起社会责任，以国家政策要

求为导向，以符合国家产业政策为基本前提，将

“品牌”的概念引入到信贷领域中来，将从事地

方特色、优质产品生产的农户作为信贷市场准

入的一项重要指标，重点给予关注。从实际情况

看，地方优质、特色产业大多具备较好的市场前

景，形成了规模效益，具有效益高、风险性小的

特点，再加之土地经营权抵押，在既能有效规避

信贷风险的同时，又能达到做大做强地方品牌

的双重目标。

五、“财政 +土地经营权 +金融”模式

把土地经营权与涉农补贴、农业综合开

发、扶贫开发等涉农政策进行组合。以扶贫开

发为例，近年来，产业扶贫已成为促进落后地

区发展的重要政策抓手。在赤峰市林西县，蔬

菜设施大棚每亩建设成本为 10000元左右，政

策补贴 2000元，有的乡镇还额外匹配补贴资

金；马铃薯贮藏窖的单窖建设成本为 20000元

左右，政策补贴 4000元，各类补贴额度已达到

建设成本的 20%以上。此外，蔬菜大棚流转收

益可达 2000元以上，贮藏窖（100吨）流转收益

可达 4000元 /年，促农增收效果明显。然而，

在这样的补贴力度下，仍有部分中低收入者，

特别是贫困农户难以承担个人自筹部分，需要

金融机构支持。在此情况下，可探索“涉农（扶

贫）补贴 +土地经营权 +金融”模式，既可解决

低收入农户的缺口资金需求，提高扶贫精准

性，又能体现金融机构盈利原则，可产生良好

的经济效益和社会效益。

六、“保险 +土地经营权 +金融”模式

该模式注重发挥保险的基础保障作用。农

业是弱势产业，抗风险能力差，这也是阻碍农村

金融创新的主要因素之一。保险既是防范农业

自然风险的重要工具，也是构筑农村社会安全

网的重要机制，对农村金融将起到重要的支撑

作用。因此，探索“土地经营权 +保险”组合模

式，发挥“金融 +保险”协同作用，在为农业发展

融资保驾护航的同时，又可帮助农户有效防范

自然风险、市场风险、社会风险等，从而达到规

避信贷风险的工作目标。

随着农村土地制度改革的不断深入，土地

金融创新也需要逐步深化，因此，需要因地制

宜，结合不同地区的经济发展特点，以支持“三

农”经济发展为指针，以防范信贷风险为基础，

以支农惠农为出发点，积极探索对土地经营权

进行灵活重组的方式方法，开发有针对性的土

地金融信贷产品，以缓解目前农村“融资难”问

题，支持农村经济的健康快速发展。



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呼伦贝尔市地处内蒙古自治区东北部，为

较为偏远落后的民族地区，下辖 14个旗市区，

其中 3个农业旗、4个牧业旗，农（牧）业资金需

求量巨大。

一、369号文下发后，再贷款使用中存在的

问题

（一）利率上限限定的设置抑制了部分地方

法人金融机构的申贷积极性，加剧了农（牧）民

贷款难问题，未能达到预期的“惠民强民”政策

目标。“396号”规定：地方法人金融机构在使用

再贷款资金发放支农、支小贷款时，加点幅度一

般可在实际支付的各期限档次利率上加 3个百

分点，最高分别不得超过 5个百分点和 4个百

分点。同时在借用再贷款期间，其所发放的涉农

和小微企业贷款增量分别高于借用的支农、支

小再贷款额度的 1.5倍。带来的影响：一是利息

收入的减少影响到地方法人金融机构的申贷积

极性，造成可贷资金减少，加剧企业和个人贷款

难问题。以一年期贷款为例，在新规发布前，地

方法人金融机构使用再贷款发放的一年期贷款

利率与其运用自有资金发放的贷款利率一致，

一般为 12%～14%。新规施行后，使用再贷款发

放的一年期支农贷款利率最高不得超过 8.1%

（贫困地区不得超过 7.1%），假如一个地区申请

1亿元支农再贷款，按现行利率测算，一年将至

少减少利息收入 400万元～600万元，从追逐利

润最大化原则出发，地方法人金融机构纷纷采

取减少再贷款借入、增加系统内调剂的方式来

规避利差减少带来的损失。若因系统内调剂不

足，有可能会造成可贷资金减少，加剧了农（牧）

民贷款难问题，这点在一些贫困地区表现尤其

突出。以呼伦贝尔阿荣旗农村信用社为例，往年

该社借用再贷款规模维持在 3～5亿元之间，今

年因政策调整因素，目前尚未提出贷款申请，因

此造成的 2.6亿元的信贷需求缺口，除少部分通

过系统调剂解决外，其余只能是压缩信贷规模。

二是增量配比的要求给部分原有支农比例较高

的地方法人金融机构的贷款增量需求设置了障

碍。呼伦贝尔下辖大部分旗市均为农牧区，以农

村信用社为主的地方法人金融机构成为当地支

农支牧主力军，部分涉农占比高的地方法人金

融机构的涉农贷款目前已达其全部贷款的 90%

～95%以上，若按此增量要求，无法取得更多的

再贷款支持。呼伦贝尔辖内陈巴尔虎旗，旗内金

融机构较少，信用社是信贷支持主体力量(贷款

总量占当地全部贷款的 47%)，而近几年涉农贷

再贷款政策调整后效应分析及制度完善思考———以呼伦贝尔为例

中国人民银行呼伦贝尔市中心支行课题组（中国人民银行呼伦贝尔市中心支行海拉尔 018000）

内容摘要：2014年 12月，人民银行下发《中国人民银行关于完善信贷政策支持再贷款管理支

持扩大“三农”、小微企业信贷投放的通知》（银发〔2014〕396号）文件（以下简称 396号），对再贷款的

利率、发放条件、监测管理等进行调整和明确。为了解政策调整对地方法人金融机构运营的影响，笔

者就公布以来，地方法人金融机构在实施过程中存在的问题进行深入调研，结合“三农”和“小微”企

业发展对金融的新要求，提出了完善再贷款制度和相关政策的建议。

关键词：再贷款制度政策


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31




款占比占其全部贷款的比重均达 90%以上，按

现今的增量配比要求，根本无法得到更多的再

贷款支持，无形中加大了地方法人金融机构的

筹资难度。

（二）发放贷款条件的限定遏制了部分地方

法人金融机构的正常贷款需求，有可能加大贷

款供需矛盾。“396号”对贷款发放条件进行了

限定，借款单位取得再贷款支持的条件为资本

充足率同比提高或不低于 10%，不良贷款比例

同比下降或不高于 3%。对偏远、民族地区自身

资金实力较弱且历史包袱沉重的地方法人金

融机构来说，有可能因不良贷款比重过高，无

法申请到再贷款。以呼伦贝尔莫旗为例，作为

全国四个少数民族自治旗之一，其辖区土地面

积 1553.3万亩，其中耕地面积 800多万亩，为

呼伦贝尔市主要粮食产区。2014年，因国家取

消大豆收储政策及进口粮食价格低的冲击，粮

食销售“有价无市”，引发的贷款回收难使得莫

旗信用社不良贷款猛增，带来的直接影响就是

2015年无法再得到新的再贷款支持，以前年

度的再贷款也将逐步收回。由于民族习俗使

然，当地居民很少有储蓄的习惯，加上地区偏

远，企事业单位较少，组织存款难度较大。以往

年度，再贷款在支持其扩大信贷规模方面发挥

了重要作用，今年，一方面要集中资金归还即

将到期的再贷款，另一方面仅凭自有资金无法

满足春耕资金需求，给今年的备春耕生产带来

了严重影响。据统计，截至 3月末，该社投放备

春耕资金 1.6亿元，与去年同期相比减少投放

7000万元。

（三）台帐式封闭管理可操作性不强，给基

层人行的具体实施带来困难。“396号”要求发

放再贷款的人民银行中心支行或支行要加强对

地方法人金融机构使用再贷款的考核监测。地

方法人金融机构建立再贷款使用台账，按季报

送人民银行中心支行及支行，人民银行按季对

地方法人金融机构使用再贷款情况进行现场和

非现场检查。但在实际工作中，这种封闭式管理

弊端较多：一是基层人行管理力量不足，无法对

再贷款台账进行全面管理。地方法人金融机构

点多面广，大的旗县 20多个基层机构，少的也

有 10个左右，而基层人行金融管理部门一般只

有 2～4人，除了再贷款管理职能外，还有统计、

调研、监测等职能，如全面检查一次，至少需要

半月左右，在现有的人力情况下，根本无法完

成，即使开展检查，也往往流于形式。二是资金

运作的混合性，无法做到真正封闭管理。再贷款

资金通过人行→地方法人金融机构→法人金融

机构分支机构层层下拨，其管理权限也是层层

下放。在实际资金运作过程中，很难分清哪笔贷

款是用再贷款发放的，哪笔贷款是用自营资金

发放的，专项资金“封闭运作”实际上是“封而不

闭”。三是地方法人金融机构普遍存在不良贷款

置换现象，将造成再贷款资金大量沉淀。按规定

要求，地方法人金融机构通过对贷款的逐笔登

记来反映再贷款资金的用途，而在实际操作中，

法人金融机构或多或少会将一些不良贷款转化

为使用再贷款资金发放的贷款，长此以往有可

能以再贷款台账为依据，以贷款形成呆账为借

口，给再贷款的回收造成一定的难度，影响到再

贷款资金安全。

（四）再贷款宣传不到位，引发贷款者对同

种贷款不同利率的误解。部分地方法人金融机

构对再贷款的认识错位，借用再贷款却视同自

有资金管理，任意提高利率。“396号”发布后，

主观上不能扭转对再贷款的错误认识，不愿主

动向企业和个人做宣传引导，导致使用再贷款

发放贷款利率与使用自有资金发放贷款利率不

一致，引发借款者对利率差别的误解。

二、提升再贷款政策效应建议

（一）加强再贷款政策效应宣传，引导地方

法人金融机构正确认识和对待再贷款。一是要

加大惠民金融政策的宣传力度和窗口指导，提

高地方法人金融机构对再贷款的认识。地方法

人金融机构要加强对《中国人民银行关于完善

信贷政策支持再贷款管理支持扩大“三农”、小

微企业信贷投放的通知》等相关政策的学习，进

一步明确再贷款是国家为加大支农支小信贷扶

持力度，促进农民增收、地方法人金融机构增

效、支持地方法人金融机构进一步改善金融服

务、增加信贷投放的一项特殊政策，杜绝把再贷

款当作“救济款”“扶贫款”的错误观念。二是积

极开展信用乡、镇、村及信用户建设，通过信用

乡、镇、村、户的评定，对信用好的乡镇村户实行


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优惠利率，并在贷款额度上给予适当倾斜。以此

既解决了同种贷款不同利率引发的矛盾，同时

也促进了企业和个人信用意识的提高，发挥出

再贷款的正向激励作用。

（二）适度拓宽再贷款利率浮动区间，充分

调动地方法人金融机构和农牧民、小微企业使

用再贷款的积极性。利率的确定要在降低农牧

民和小微企业利息负担的基础上兼顾地方法人

金融机构。要本着惠顾农牧民及企业的原则，明

确地方法人金融机构向农牧民和小微企业发放

再贷款的浮动幅度。同时根据不同地区地方法

人金融机构的生存特点，给予地方法人一个较

优惠的盈利空间。如，对地方法人金融机构，可

以现行的再贷款基准利率为依据，明确 1～3倍

的利率浮动区间。在此范围内，指导其按不同的

贷款额度和具体用途，制定具体的有差别的浮

动幅度。如对传统的种植业、子女助学等的再贷

款利率可不上浮，对因从事特种养殖业、农副产

品加工、储运业等新型经营项目的，由地方法人

金融机构根据贷款主体的资信情况、项目经营

特点等自主选择贷款利率。通过以上调整，既考

虑到不同贷款用途的不同风险程度，又能够充

分发挥再贷款惠民扶持作用，从而使再贷款取

得支持经济发展和促进地方法人金融机构增盈

的双重效益。

（三）建议改台账管理为专户管理。为强化

人民银行对再贷款资金的监测管理，建议改台

账管理为专户管理。具体操作如下：人行发放再

贷款时，将资金全额存入贷款单位在人行开立

的专户，未经人行批准不可动用。需要动用资金

发放贷款时，必须根据已审核的拟发放的贷款

笔数及种类、金额、利率水平等相关资料编制再

贷款资金需求审批表，报人行再贷款主管部门

审批，经人行审查同意后，方可发放。这样既节

省了人力成本，又从源头上制止了用款单位“专

款他用”的可能。

（四）放宽再贷款发放条件，在防范资金风

险的同时适当考虑到地方法人金融机构形成

风险的成因。建议在发放再贷款时，充分考虑

到地方法人金融机构不良贷款的成因，对因不

可抗拒力造成的短期性的不良率上升，应在综

合考虑其以往资金运营、风险监管指标完成、

未来贷款回收可能性的基础上，适当放宽再贷

款发放条件，特别是对民族、贫困地区的地方

法人金融机构，应给予更优惠的贷款发放条

件，以满足其扩大信贷支持的需要，实现再贷

款支持信贷服务、促进地方法人金融机构增盈

的目的。

（五）加快信用体系建设步伐，出台与再贷

款相配套的优惠和辅助政策。一是加快两个信

用体系建设工作步伐。地方法人金融机构要主

动参与到两个信用体系建设中来，积极开展个

人及企业信息采集工作，通过收集和积累历

史数据，实现对客户信息的连续、系统分析预

测，为贷款定价提供有效支撑。人民银行也要

充分发挥两个信用体系建设推动者作用，积

极促进社会各阶层参与到信用体系建设中

来，多方位收集企业及个人信息，为金融以档

定级（信用等级）、依级放贷提供准确信息，确

实保护好金融企业和企业、个人的合法权益。

二是建立财政贴息和保证基金制度。各地政

府应根据国家规定，参照国际通例，对涉农和

小微企业贷款给予一定比例的财政贴息，对

地方法人金融机构发放的支农支小再贷款的

贷款利息收入采取适当减免营业税的形式给

予鼓励，同时从财政收入中拨出部分专款建

立贷款风险保险基金，对高风险项目进行担

保。完善贷款风险补偿机制，对由于自然风险

和市场风险等原因形成的小微企业贷款、农

牧业贷款损失给予一定的补偿，对小微企业

和农牧户贷款实行贴息。三是建立农村信息

技术服务体系。地方政府要充分发挥行政管

理和服务职能，通过新闻媒体、乡村墙报、农

牧户技术培训等渠道，加强信息、技术服务，

及时传递市场信息，适时指导企业及农牧户

从市场的长远需求出发，因地制宜进行产品

调整，大力发展特色产业，支持农副产品加工

和有市场的养殖业发展，为企业和农牧民提

供多种配套服务，提高产品的附加值，最大程

度地弱化市场风险，避免短期行为。

课题组组长：姜子申

课题组成员：张本明何秀梅王立群

执笔人：何秀梅王立群


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一、金融机构总体情况

内蒙古乌海市是成功列入首批国家低碳工

业园区试点地区之一，现有银行业金融机构 14

家，机构网点总数 136个，从业人员 2803人。截

至 2014年末，乌海市银行业资产总额 807.98

亿元，同比增长 10.09%；负债总额 777.24亿元，

同比增长 10.54%；各项存款余额 601.41亿元，

同比增长 2.3%，增速位列自治区第 11位；各项

贷款余额 540.09亿元，同比增长 13.71%，贷款

增速及增额列居自治区第七位、第八位，贷款余

额在生产总值的比重达已到 90%，远高于历年

的水平。截至 2015年 6月末，乌海市金融机构

各项存款余额 650.21亿元，比年初增长 8.11%；

各项贷款余额 586.99亿元，比年初增长 8.68%，

贷款稳步增加。调查显示，在当前利率市场化不

断加速的趋势下，银行业存贷利差收益缩小、吸

储能力减弱、产品定价能力降低，中小银行同业

之间竞争进一步加剧，以及与国有大型银行竞

争更加困难是当前乌海市中小银行业金融机构

面临的主要问题。因此，加强利率风险管理，提

高创新水平和存贷款产品开发能力，加速转型、

增加中间业务收入，谋求新的利润增长点，以缓

解利率市场化带来的压力已是银行业十分紧迫

的任务。

二、贷款利率自主定价情况

（一）贷款利率定价原则以基准利率加点浮

动为主。调查显示，目前乌海市 14家银行业金

融机构中，贷款利率定价基本遵循基准利率加

点浮动的原则，但不同类型金融机构在贷款定

价模式、定价权限等方面有所区别。其中：有 11

家采取基准利率加点浮动的贷款定价方式，占

比为 78.57%，如建行采取一年期以内（含）及固

定利率对公贷款及新发生三年期（含）内中小微

企业、个人消费经营类（国家助学贷款和下岗失

业人员小额担保贷款产品除外）固定、浮动利率

贷款，采用基础利率加点定价方式；1家采取差

别利率的贷款定价方式，占比为 7.14%；1家采

取差别利率和基准利率加点浮动相结合的贷款

定价方式；另外，有 4家采取其他利率定价方

式，占比为 28.57%，如村镇银行采用按信贷产

品进行利率加点定价方式，农商行采用有无抵

押及抵押率高低，进行利率加点定价方式，邮政

储蓄银行则采用以客户信用评级为基准，按照

一定比例浮动确定贷款利率。

（二）利率定价实行两级管理组织体系模式。

据调查，政策性银行、国有商业银行、股份制银

行、邮储银行采用一级法人授权管理办法，内蒙

古省会分行在总行的授权范围内，按照“集中管

理、逐级授权、分类定价、适时调整、动态监控”

的原则对贷款定价进行管理。各盟市分行严格

按照各自授权管理办法和规定的浮动利率标

准，在上报贷款时将贷款利率作为贷款审批的

重要内容一并上报，由上级行或在本级行权限

内，按规定确定单笔贷款的利率定价。地方法人

等中小银行在贷款定价管理组织上基本与国有

商业银行相同，信贷部门负责辖内的利率定价

组织管理，在贷款利率浮动运行体系上主要依

据本行评定的资信等级、风险程度和期限长短

对银行业贷款利率定价情况的调查分析———以内蒙古乌海市为例

王福俊乔文（中国人民银行乌海支行海渤湾 015000）

内容摘要:利率是调控宏观经济的主要货币政策工具之一,2014年以来，人民银行进一步推动了利

率市场化改革的进程，显示了通过利率调控投资的明显意图和利率市场化改革的决心。本文以内蒙古西

部资源型城市乌海市为例，通过对地区利率市场化运行情况的专题调查，进一步探讨和研究资源型城市

金融机构如何在利率市场化的条件下，充分利用好利率政策，取得更大的利润空间，增强竞争能力。

关键词：贷款利率自主定价建议



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等确定并具体监督管理各自分支机构执行利率

定价情况。

三、利率自主定价中存在的问题

（一）基层贷款利率集约化管理以及利率定

价模式的局限性。当前，现有的贷款定价基本是

授权管理加行政级别的模式，银行级别越高，权

限越大，而基层行贷款利率浮动权限小，缺乏自

主和灵活性，而且逐级审批延长资金使用周期

和增加贷款成本，不利于调动基层行利率定价

的积极性。另外，基层行还没有形成一整套包括

定价原则、定价程序、定价要素和价格战略等完

善的贷款定价管理办法。

（二）金融机构不够重视信贷业务流程中定

价环节。据调查数据显示，各银行近 90%的营

业收益来自稳定客户贷款的利息和手续费，存、

贷款利率差是金融机构创造利润的主要渠道，

在这种情况下，金融机构缺乏对信贷业务流程

中执行浮动利率所必须的数据积累和整理，同

时，长期的利差使金融机构确定贷款利率执行

标准时，大多参照企业规模、现状和贷款额度执

行。在具体办理信贷业务过程中，只判定最终利

差的多少，不重视业务流程中的定价环节。

（三）利率管理人员素质与利率市场化定价

有差距。缺乏专门的利率管理人才，通过利率杠

杆提高经营效益，就需要运用先进的管理手段、

高素质的管理人员和管理队伍。随着利率市场

化步伐的加快，利率对经济变数的敏感性大大

增强。而目前基层金融机构没有健全的信息搜

集、汇总、分析和缺少懂核算、业务精通、信息丰

富操作性强的利率管理人才，难以适应利率市

场化下各行的定价竞争形势，造成人员素质与

利率市场化定价不匹配、有差距的情况。

（四）国家政策和市场环境因素对利率定价

影响大。客户群体趋同、信贷营销范围有限，导

致贷款定价被动。乌海市是以煤炭、冶金、化工、

建材等传统产业为主导产业，近年来，包括国有

商业银行在内的金融机构的信贷营销向部分大

客户、优质客户倾斜的趋势相当明显。在与国有

商业银行的竞争过程中，由于缺乏竞争优势，从

某种程度上说，地方性金融机构是以放松贷款

利率的定价权保持着竞争力；而这部分客户又

以保证在该行有稳定的存款为贷款利率定价的

“砝码”，影响利率价格的合理制定。

（五）金融机构利率缺乏定量分析的水平和

能力。利率市场化是一个银行自主定价的竞争

性金融市场，利率浮动区间的增大带来了利率

波动增大，信用风险增加。同时，存贷款的利率

差异又带来期权性风险增加，客户存贷款搬家

可能会成为常态，流动性风险加剧，而且一旦银

行对行业、企业、经济金融运行分析判断失误，

或内部利率定价环节出现漏洞出现经营成本上

升、不良资产增加、甚至出现大额损失等问题也

不可避免。

四、完善金融机构利率定价机制的政策建议

（一）人民银行应有效发挥利率定价机制督

导作用。人民银行要加大窗口指导力度，定期监

测银行机构利率定价水平是否和企业、居民的

实际承受能力相符，指导各中小银行通过优化

信贷结构和资源的配置来建立合理的贷款利率

定价水平。同时，人民银行要加大利率检查监

督，确保地区利率定价合理，防止出现同业定价

不良竞争等现象的产生。

（二）金融机构要增强利率自主定价能力。在

存款利率确定上，商业银行应深入分析资金的

供需状况和资金成本，根据期限结构确定合理

的存款利率，减少揽存成本。在贷款利率确定

上，银行应参考经济金融运行情况，综合考虑风

险补偿、费用分摊、利率优惠、提前还款以及违

约概率等因素来确定贷款利率，减少利率与风

险不匹配造成的损失。

（三）国有银行要适当下放利率定价权提升

竞争力。目前，国有商业银行总行和一级分行要

适当下放利率定价权，使二级分行以下机构也

能按照产业需求和市场规律进行有效的利率定

价，从而发挥出利率自主定价的激励作用。

（四）建立利率定价体系和与利率风险相关

的责权制度。金融机构要加强对利率走势的预

测和分析，建立合理的产品定价体系。要配备专

门的利率管理人员，开发金融衍生产品交易等

新产品规避利率风险，增强利率管理能力，建立

商业银行利率风险规避工具的应用体系。

（五）应加大对非利息收入业务拓展，提高

经营利润回报率。金融机构应加快业务创新，积

极探索和发展受利率波动影响较小的新业务，

培育新的利润增长点。同时，大力拓展中间业务

和表外业务，提高非利差业务利润比例，减少利

率市场化对银行整体业务的影响程度。

（责任编辑：王志鹏）（校对：ZP）


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一、钢铁行业经济运行基本情况

（一）产量。钢铁行业主要产品产量同比增

加，主要代表性钢材产品产量下降明显，个别

产品增长迅猛。据包头市统计局数据，1季度，

全市生铁、粗钢和钢材累计产量分别为 327.72

万吨、303.19万吨和 327.45万吨，同比分别增

长 31.9%、24%和 17.7%；铁道用钢材、无缝钢

管、冷轧薄宽钢带、线材（盘条）累计产量分别

为 23.05 万吨、28.15 万吨、19.64 万吨和 30.39

万吨，同比分别下降 19.5%、22.7%、41%和

29.3%；中厚宽钢带累计产量为 104.64 万吨，

同比增长 278%。

（二）收入利润。钢铁行业实现工业总值、主

营业务收入同比下降，亏损明显。1季度，规模以

上钢铁企业实现工业总产值 233.95亿元，同比

下降 2.16%；实现主营业务收入 211.36亿元，同

比下降 7.36%；利润亏损 1484万元，同比下降

95.92%。受产量下降和降价大于降本的影响，今

年初以来，钢铁企业提高经济效益难度进一步

加大，主营业务亏损大幅增加。

（三）进出口。钢材出口同比下降，进口基本

持平。1季度，包头市出口钢材贸易总值 0.78亿

美元，主要以钢铁板材和棒材为主。以代表性企

业包钢集团为例，1季度公司出口板材、长材、管

材、型材等钢材 35.63万吨，同比下降 5.01%，实

现出口贸易值 0.62亿美元，同比下降 72.03%；

由于前期的设备进口已基本结束，1季度基本保

持着每个月 2000万美元左右的铁矿石进口，与

去年同期基本持平。

（四）库存。钢材库存比年初下降，其中原材

料、库存商品下降明显。以代表性企业包钢集团

为例，1 季度存货 266.24 亿元，其中原材料

59.84亿元，库存商品 48.70亿元，较年初分别下

降 0.89%、35.92%和 59.45%。钢材库存持续回

落，显示钢企去库存化意愿增加。

（五）价格。市场竞争激烈，钢材价格继续下

行。今年初以来，国内钢材市场需求不旺，市场

竞争激烈，1季度钢材价格总体上呈下行走势。

截止 3月末，线材、螺纹钢、中板、热轧板、冷轧

板价格分别较上年末下降 7.98%、6.49%、

12.36%、13.32%、12.90%。

二、当前钢铁行业运行中存在的不利因素

（一）下游用钢行业增速回落，钢材需求下

降。1季度，全市限额以上固定资产投资同比增

长 15.4%，比上年同期回落 2.8个百分点，其中

房地产开发投资同比增长 -36.2%，比上年同期

回落 112.1个百分点；全市规模以上工业增加值

同比增长 8.1%，比上年同期增速回落 2.9个百

包头市钢铁行业运行中的不利因素对信贷风险的影响分析

郝海燕（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

内容摘要：2015年以来，世界经济复苏缓慢，国内经济发展继续承受下行压力。受需求下降影响，

国内钢材市场供大于求矛盾突出，价格竞争及产品同质化竞争日趋激烈，原材料价格下行空间有限，

环保压力有所加大。整体来看，钢铁行业面临的形势不容乐观，行业信贷风险需要关注。

关键词：钢铁行业发展现状信贷风险


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分点。从总体情况看，地区经济下行压力仍然较

大。从全国来看，在主要用钢行业中，汽车制造

业、电气机械和器材制造业、铁路船舶航空航天

和其他运输设备制造业增速较上年同期均有所

回落，导致钢材需求下降。

（二）同质化竞争日趋激烈，逐步向高端产

品蔓延。受需求增速放缓影响，钢材市场竞争愈

发激烈。前些年，在向高端品种要效益的转型发

展思路下，国内钢企均大规模投资建设板带材

生产线，由于消费增速放缓，板带材市场的竞争

日益加剧，同质化竞争进一步向高端产品蔓延。

如铁道用钢材、无缝钢管、冷轧薄宽钢带累计产

量同比分别下降 19.5%、22.7%、和 41%。这种竞

争使市场供应远大于需求，导致钢材的价格，企

业盈利能力严重下降。

（三）国内铁矿山企业负担重，影响企业经

营。受供给增加、需求减弱影响，去年以来进口

铁矿石价格出现大幅下跌，由去年初的 133.1

美元 /吨下降到今年 4月 10日的 46.8元 /吨，

累计降幅达 86.3美元 /吨。由于铁矿石价格下

降，国内矿山企业经营出现困难，特别是包钢自

有矿山联合企业原料优势逐渐消失。由于国内

铁矿山税费负担重，不仅造成自有矿山停产、减

产，甚至成为了企业经营发展的负担。

（四）原材料价格持续下降，但下行空间有

限。钢铁行业的原材料主要是铁矿石和焦炭，

2014年以来，铁矿石、焦炭等原燃材料价格持

续走低，原材料价格的下降使钢铁企业的生产

成本也随之减少，给企业提高经济效益带来了

一定空间。今年初以来，铁矿石、焦炭等价格降

幅明显减小，4月下旬，进口铁矿石价格快速反

弹，焦炭价格基本止跌趋稳，进一步大幅下降的

可能减少。

（五）环境制约更加严厉，企业生产经营压

力加大。新环保法和新的钢铁行业系列标准自

1月 1日起全面实施，不仅增加了考核指标，更

是大幅收紧了排放量。为此，钢铁企业一方面会

大幅增加环保投资，另一方面运行成本也会大

幅提高。面对严峻环保要求，企业生产经营压力

进一步加大。

（六）资金链紧张风险。近年来，受银行严控

钢铁企业的贷款规模影响，许多钢铁企业面临

着不予增量、续贷困难等问题。目前，钢铁企业

资金链普遍紧张。以包头市代表性钢铁企业包

钢为例，1季度末，银行借款同比下降 18.83%。

其中：短期借款下降 13.69%，长期借款下降

28.36%。银行借款减少存在一部分企业主动减

少借款的情况，但也存在企业由于资金链紧张

而不得通过其他渠道筹措资金的情况，企业财

务负担进一步加重。截至 1季度末，包钢集团财

务费用较上年同期增长 43.33%。

（七）环保风险。新颁布的《中华人民共和国

环境保护法》于 2015年 1月 1日开始实施。根

据钢铁工业实际投资情况，要达到国家新排放标

准，初步估算吨钢环保投资需增加 13%，吨钢运

营费用约增加 200元，较实施前增加 40%左右。

新环保法的实施将督促企业加大环保投入，促进

企业技术创新，但也大幅提高企业运行成本。

三、建议

随着重点工程的开工建设，对钢材的需求

会有所上升，部分钢材品种价格会有小幅反弹。

但是，由于需求增幅有限，同质化竞争激烈，钢

材价格仍然会在低位，企业经济效益很难在短

期内有大的提升。因此，建议金融机构要严格信

贷管理制度，积极防范信贷风险，对现有贷款认

真开展风险的排查，提高钢铁业的信贷风险释

放能力。对新发放贷款要坚持“审慎介入，关注

重点企业节能环保资金需求”，考虑到政府将加

大基础设施建设的审批和投资力度，建议银行

重点关注与基建（如高铁）项目有合作的钢铁生

产和贸易企业。



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对包头市个人消费贷款业务发展态势的分析

马朝志兰慧敏（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

内容摘要：6月份“消费金融公司试点扩至全国”政策的出台，点燃了消费金融公司蓬勃发展的热

情，而工商银行高调成立的个人信用消费金融中心，也引发了银行、互联网企业、P2P公司等多路机构

争夺消费金融市场的“战争”，越来越多的机构开始进入消费金融领域。本文通过对包头市个人消费信

贷业务发展态势的分析，揭示了包头市消费信贷业务中存在的问题，对提出了一些有益的建议。

关键词：包头市消费信贷发展态势分析


一、包头市消费品市场及个人消费信贷运行的

总体情况

（一）居民消费价格总体平稳，消费品市场稳中

趋缓。1～5月份，居民消费价格总体平稳，全市居民

消费价格总水平较上年同期上涨 0.1%。八大类商品

和服务项目价格呈“三升四降一平”的格局，其中家

庭设备用品及维修服务价格上涨 1.1%，食品及衣着

价格分别上涨 0.3%和 1.2%，烟酒价格上涨 0.1%，交

通和通信价格下降 1.0%，居住价格下降 0.4%，医疗

保健和个人用品价格下降 0.2%，娱乐教育文化用品

及服务上涨 0.1%。食品中，粮食价格上涨 2.8%，鲜蛋

类价格下降 0.5%，鲜瓜果上涨 4.2%，牛肉和羊肉价

格分别下降 4.5%和 6.3%，猪肉价格下降 3.7%，鲜菜

价格下降 3.4%。

受网购分流影响，2015年 1～5月份，社会消费

品零售总额实现 483.8 亿元，同比增长 6.3%，增幅较

1～4 月份提高 0.1 个百分点。低于国家、自治区 4.1

和 0.7个百分点。在全市社会消费品零售总额中，限

额以上批发零售贸易及住宿餐饮企业累计实现零售

额 158.5 亿元，较上年同期下降 0.1%。目前，包头市

从事网上销售的贸易企业数量少、规模小，市民主要

从外地的电商网络购物，对我市传统实体店冲击较

大，网络分流严重。1～5月我市贸易企业仅有 4家实

现网络零售，但总量不足 2000万元。

（二）个人消费贷款连续三年上保持在 10%以上

的增幅。从 2013年 6月至 2015年 6月末，包头市个

人消费贷款同比增长 19.35%、19.13%和 11.21%，数

据显示包头市个人消费贷款连续三年保持在 10%以

上的增幅。截止 2015年 6月包头市个人消费贷款余

额 458.5 亿元，比年初增加 13.24亿元。

二、包头市个人消费贷款持续增长的原因

（一）居民收入增长，市民敢于“借钱花”。一季

度，全市城镇常住居民人均可支配收入 10079 元，实

际增长 7.6%；全市农村牧区常住居民人均可支配收

入 4752 元，实际增长 8.8%，实际增速比城镇居民高

出 1.2 个百分点。居民收入的增加使得市民心里有

底，敢于向银行申请消费贷款，以改善生活质量。

（二）春节以来股市异常火爆，带动居民消费需

求增加。春节以来上证综指连创 7年新高，一些居民

的财产性收入也有所增加，从而使不少市民的消费

需求被激发出来，从银行借钱不用担心偿还能力不

足。还有，目前多数个人消费贷款年利率在 6%～9%

之间，很多股民认为，在牛市的背景下，能轻松赚到

超过个人消费贷款的利率的收益，就会通过消费贷

款增加资金量。

（三）银行加大了对消费信贷市场的产品创新。

今年以来，随着监管层接连释放房贷宽松政策利好，

政府相关部门大力发展汽车、旅游、购物、信息服务、

文化娱乐等消费金融产业。全市银行业金融机构紧

追市场，加大个人消费类贷款的投放力度。如：中信

银行面向工薪阶层推出无抵押个人消费信用贷款

“信金宝”,以及用房产抵押的“房抵贷”业务，对于装

修、购车、旅游等生活消费，最高贷款金额可达 30 万

元。兴业银行推出的“个人消费贷”，主要用于本人及

家庭的消费支出，借款人只需要提供房产证、身份

证、户口本、结婚证等证明就能快速办理，月利率

5.35%～5.8%，最长三年，最高 50 万。建行主推的信

用卡装修贷款等。


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（四）消费贷款可以为银行规避风险。相对其他

贷款，消费贷款具有风险小，抵押物充足的特点，个

人贷款审批快，风险也相对可控。银行加大对个人消

费贷款的资源倾斜，是一种规避风险的业务选择。由

于经济不景气，很多银行为了日后的坏账率考虑，主

动收缩了对企业的贷款。个人消费贷款虽然单体的

资金量不大，但可以通过多发展客户扩容，一方面可

以控制风险，另一方面也可以完成贷款指标。

（五）房地产的逐步回暖，也带动了个人消费贷

款的增加。今年 3 月起，一系列楼市新政的密集出

台，给房地产市场营造了一个相对宽松的政策环境，

对楼市起到带动作用。虽然包头市作为二、三线城

市，受到政策调控的影响稍有滞后，但购房者的市场

预期在逐渐发生转变，特别是进入 5 月份，全市新建

商品房销售同比增长达六成以上，环比增长达四成

以上，新建商品房销售市场回暖。1～5 月，包头市新

建商品房累计销售 12855套、面积 131.7 万平方米、

金额 79 亿元，同比分别增长 34.3%、23.9%、35%；其

中新建商品住房累计销售 8638 套、面积 97 万平方

米、金额 47.3 亿元，同比分别增长 25.9%、22.5%和

19.9%。截止 6 月底，我市个人住房贷款余额 306.03

亿元，同比增加 7.5亿元，增长 2.52%。

二、目前消费贷款发展中存在的一些问题

（一）个人消费信贷业务城乡之间发展不平衡。

长期以来，由于农村经济相对落后于城市，加上商品

流通渠道不畅等因素，商业银行都把个人消费信贷

业务的重点放在了城市，而忽视了全国广大农村这

块消费信贷市场。今年前一季度包头市农牧民人均

可支配收入 4752元，实际增长 8.8%。农村经济发展

呈强劲上升势头，农牧民顺应市场经济的社会潮流，

开始追求都市化消费趋向，这样就出现了城市与农

村发展的不平衡，造成了农民急需更新换代生活消

费用品，而没有消费市场的环境和条件，形成求贷无

门。主要体现在包头市农商行、农村信用社、村镇银

行等农村金融机构个人消费贷款占比过低。2015年

6月末，包头市农商行、农村信用社、村镇银行个人消

费贷款余额 16.7 亿元，占包头市个人消费贷款的

3.65%。

（二）要防止一部分个人消费贷款进入股市。虽然

银监会明确规定，消费贷款不得进入楼市和证券市

场，但只要贷款批下来，银行就很少去监控资金的使

用情况。由于股市的不确定性，一旦个人消费贷款进

入股市，很容易引起个人消费类贷款不良率的上升。

（三）个人住房贷款潜在风险不容忽视。个人住

房贷款和其它贷款业务一样，同样存在着一定的风

险。由于这项业务期限长，不确定性大，风险都在数

年后才显现出来。目前在经历了一轮房地产寒流之

后，房地产市场处于贬值趋势之下，在房屋价格高位

成交的自住性客户可能会因为房屋贬值而带来相应

还贷压力增大。投资性、投机性个人住房贷款客户是

在房屋价格走高时将房屋卖出来偿还银行贷款，获

取差价。一旦在高位被套，房屋在短期内难以以成本

价格卖出，就会产生严重的资金短缺问题，进而违约

势必导致房贷风险。

三、政策建议

（一）大力发展农村消费信贷。一方面农村金融

机构要提高对消费信贷业务的重视程度，刺激其开

展消费信贷业务的积极性，以农民的切实需求为出

发点，推出真正为农民所需的消费信贷产品；另一方

面，加大宣传，引导农村地区的居民树立理性的消费

观念，使消费信贷业务在广大农村地区得到长足的

发展。

（二）加强个人消费贷款贷款的审核与监督力

度。金融机构不能为了追求业务的迅速发展和市场

份额的扩大，而降低在个人消费贷款的审核，不能降

低了准入条件。金融机构要对贷款人的个人信息准

确把握，防止一些借款人以消费贷款名义获得贷款

后，转移用途。

（三）加强存量房贷的监控力度和风险准备金提

取力度。对于已发放贷款中，重新审视认为风险等级

相对较高的客户，银行应该安排多人次进行严格跟

踪监控，做好贷后检查，及时发现风险，先期采取措

施。为增强银行在未来时间内房地产市场的不确定

性下的抗风险能力，银行可以根据房地产市场的调

整力度适当增加风险准备金的提取比例。

（四）确立正确的市场营销策略，逐步推出多种

新型个人消费信贷业务品种。一个充满生机和活力

的银行，必须有一个纵观全局、高瞻远瞩的大市场营

销策略。就商业银行而言，在制定新产品策略上，要

做到人无我有、人有我优、人优我廉、人廉我变。在新

产品开发上，要充分开展市场调研，充分了解消费信

息，制定出不同产品和服务的消费信贷营销措施来

满足不同客户的消费需求。

（五）制定灵活的个人消费信贷业务的还款策

略，满足不同承受能力的消费者。开展个人消费信贷

业务要考虑居民的实际承受能力，在执行国家政策

的同时，在允许浮动利息的范围内，对低收入阶层人

员实行优惠政策，通过制定灵活多样的还贷方式，以

适应不同阶层的消费者的需求。


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卢推动非边贸地区跨境人民币业务发展的思考———以乌兰察布市为例

内容摘要：为推进人民币国际化进程，规避企业出口的汇率风险，我国于 2009年 4月推出跨境

贸易人民币结算试点。乌兰察布市从 2010年 6月开展跨境人民币结算业务以来，结合上级行会议

精神和要求，积极开展政策宣传、业务培训和监测分析，推动跨境人民币业务发展。本文结合乌兰察

布市近几年跨境人民币结算业务开展情况，探讨非边贸地区跨境人民币业务发展思路。

关键词：跨境人民币非边贸地区业务发展

中图分类号：F832.63 文献标识码：A 文章编号：1003-7977（2015）08-0044-03

中国人民银行乌兰察布市中心支行课题组（中国人民银行乌兰察布市中心支行集宁 012000）

一、乌兰察布地区跨境人民币业务取得的

成效

（一）近几年业务开展基本情况。自 2010年

6月内蒙古自治区被列为跨境人民币结算业务

的试点地区以来，乌兰察布市中心支行积极与

地方政府有关部门协调，为辖内具有进出口资

格的企业积极争取进入试点企业名单，第一批

上报了 4 家符合条件的出口试点企业，但在

2011年总行第一批名单中未通过审批。由于没

有试点企业，乌兰察布市跨境人民币结算业务

起步晚，发展缓慢，直到 2011年 8月才开办第

一笔跨境人民币结算业务。2011年共发生 27

笔业务，收付金额 196.57万元，其中：跨境人民

币收入 26笔、金额 38.03万元，主要是结算个

人生活费；跨境人民币支出 1笔、金额 31万元，

付款属性亦为个人。有 1家企业被激活，为私有

合伙的批发行业，信息主报告行为中国农业银

行二连浩特分行。2012年 2月，六部委发布了

《关于出口货物贸易人民币结算企业管理有关

问题的通知》后，除重点监管企业外，其余具有

进出口经营资格的企业均可依法按照《跨境贸

易人民币结算试点管理办法》开展出口货物贸

易人民币结算，乌兰察布市的跨境人民币业务

开始迅猛发展，当年实现跨境人民币累计收付

11034.86 万元的业务成果，比 2011 年增长

158.93%，其中跨境人民币业务收入 5303.84万

元，业务支出 5731.02万元。2013年跨境人民币

收付累计实现 4265.13 万元，比 2012 年下降

158.75%，其中跨境人民币累计收入 2451.18万

元，支出 1813.95万元；2014年全市跨境人民币

结算业务突破 10 亿元大关，其中支出业务 4

笔、金额 2437.3万元，收入业务 70笔、金额

97539.7万元。2015年在全市经济下行、进出口

经营艰难情况下，1～4月全市累计实现跨境人

民币业务 3395.56 万元，比去年同期增长

15.99%，其中，支出业务 1笔、金额 219.2万元，

收入业务 17笔、金额 3176.35万元。

（二）跨境人民币收付业务特点

1.出口贸易产品品种逐渐增多，贸易地区

增加。乌兰察布市 2011年 8月开始办理第一笔

业务，贸易项目由开始的货物贸易、经常转移发

展到现在，有服务贸易、旅游、收益、对外直接投

资、外国对华投资、其他投资、负债等项目，贸易

产品主要以出口石材、一般货物贸易、个人消费

为主，出口地区以蒙古、俄罗斯联邦、香港为主，

占贸易总额的 84%，还有阿联酋、澳大利亚、台

湾等地区。（附图 1）

2.以贸易出口收入为主，结算业务收入远

边贸金融 2015.08行业

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大于支出。2011～2015年 4月乌兰察布市跨境

人民币收入 208笔，金额 108636.63万元，其中

货物贸易收入 72382.8 万元，占收入总额的

66.63%，跨境人民币支出 24笔，金额 10232.48

万元，结算业务收入远远高于支出总额。

3.参与银行不断增加，以国有商业银行为

主。目前乌兰察布市政策性银行、国有银行、城市

商业银行等银行业金融机构均已接入人民币跨

境收付信息管理系统，已发生业务的机构有工、

农、中、建、内蒙古等 5家银行，国有商业银行占

跨境人民币结算业务的主导地位。（附图 2）

（三）推进跨境人民币业务的主要措施

1.认真贯彻落实上级行会议精神，加强跨

境人民币业务宣传。2010年以来，乌兰察布市

中心支行高度重视跨境人民币业务的推广，专

门向市政府分管副市长做了专题汇报，组织召

开了由市政府副市长、各银行业金融机构、保险

公司和证券营业机构参加的“货币政策与金融

管理工作通报会”。每年除在 3.15开展跨境人

民币业务宣传外，还通过制作宣传海报、宣传背

景墙、利用宣传橱窗等多种方式加大宣传；组织

各金融机构、市财政局、商务局、国税局等部门

召开跨境人民币业务启动联席会议。通过各种

宣传活动，为全市开展跨境人民币业务营造了

良好的舆论氛围，对推进乌兰察布市跨境人民

币业务的发展起到了积极作用。

2.加强日常监测工作，确保数据报送的及

时性和准确性。人民银行每日对跨境人民币业

务收付信息系统进行数据核查，每月按时上报

数据核查信息表，对商业银行报送系统存在的

问题进行提示并要求整改反馈；为商业银行开

展日常业务指导，解决业务难题。同时，积极搜

集相关信息，对跨境人民币业务出现的新情况

新问题及时反馈上级行。

3.开展跨境人民币结算知识培训，提高人

员专业素质。为深入推进跨境人民币业务发

展，加强新政策的宣传和满足业务的开展需

求，乌兰察布市中心支行每年组织专人对各

商业银行和开展外汇业务的 50 多家企业开

展跨境人民币结算相关政策解读和业务培

训。经过培训，不仅增强了银行和企业对跨境

人民币业务的熟知度，而且提高了银行和企

业的业务操作水平，推进乌兰察布市跨境人

民币业务的发展。

4.强化对跨境人民币业务时效性、超前性

和预测性的调查研究。人民银行不断加大信

息调研工作力度，及时反映全市跨境人民币

业务政策执行情况及存在的问题，提出有关

政策建议，更好地发挥基层行调研信息为跨

境人民币业务管理决策与地方涉外经济发展

服务的作用。

5.开展业务专项检查，促进全市跨境人民

币业务的健康发展。为全面了解掌握银行业金

融机构办理跨境人民币业务操作情况，强化金

融机构风险意识。人民银行结合非现场监测情

况，建立跨境业务现场专项检查制度，充分利用

RCPMIS信息系统提供的基础数据，进行跟踪检

查，将检查与政策宣传、业务辅导相结合，达到

了以专项检查促业务规范发展的目的。

二、目前我市跨境人民币业务发展存在的

主要问题

（一）出口贸易产品品种单一，贸易对象少。

乌兰察布市贸易产品主要以出口石材、羊绒制

品、建筑材料、个人消费、捐赠款为主，产品品种

单一，多为初级加工产品，缺少高附加值产品；

出口地区主要是香港、俄罗斯联邦、蒙古国。

（二）开办跨境贸易人民币结算业务的企业

少。自 2010年开展跨境人民币业务以来，乌兰

图 1 2011～2015年 4月全市跨境人民币交易地区分布图

图 2 2011～2015年 4月全市人民币跨境业务机构分布图

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察布市办理跨境人民币结算业务的企业只有 17

家，而且金额小，结算总额占全区跨境结算总额

的 1.05%，在对外贸易中所占比例微不足道。

（三）金融机构对跨境人民币业务政策了解

不深，企业对跨境贸易人民币业务认识不够。跨

境贸易人民币结算业务是一个新生事物，工作

难度大、政策性强，需要决策和协调的内容多。

金融机构经办人员对跨境贸易人民币业务政策

理解不深，业务操作不熟悉；部分企业由于对政

策了解不够，觉得操作程序复杂，并已习惯用美

元、欧元等外币结算，不愿意尝试跨境贸易人民

币结算。

（四）没有对外边境口岸。由于乌兰察布市

没有对外边境口岸，对俄罗斯、蒙古、香港等

可进行跨境贸易人民币结算的国家贸易额度

较小。

三、推进跨境人民币业务规范发展的思路

（一）继续加强日常监测，全力开展跨境人

民币业务现场检查。充分利用 RCPMIS系统，主

动开展跨境人民币业务非现场监测和风险排

查，跟踪监测风险点，对异常和可疑业务进行风

险提示，持续跟踪，督促商业银行及时堵塞漏

洞，有效防范各类风险。对银行、企业报送数据、

报表和备案材料等开展非现场检查，充分发挥

人民币跨境收付信息管理系统的风险防范功

能，利用系统做好常规监测和异常监测。适时开

展现场检查。督促商业银行做好贸易投资真实

性审核工作，严防非法资金流出流入，确保业务

稳健发展。

（二）加大跨境人民币宣传力度，逐步扩大

跨境人民币资本输出。落实金融支持企业“走出

去”战略，实现辖内企业、银行和人民币一起“走

出去”。支持企业使用人民币“走出去”开展绿地

投资、并购投资等业务，配合“一带一路”建设，

鼓励使用人民币对外贷款和投资，研究优化境

外项目人民币贷款管理，推动银行业金融机构

加大境外项目人民币贷款的投放力度。支持和

鼓励商业银行为企业“走出去”提供“一揽子”的

跨境人民币金融服务方案。人民银行加强对支

行、商业银行和企业等的政策宣传和培训，借

助具有民族特色、地域特色的贸易、投资交易

会等平台，开展跨境人民币业务五周年宣传活

动，集中展现我市五年来取得的积极进展和显

著成效，广泛宣传跨境人民币业务政策，使商

业银行、企业和个人充分了解跨境人民币结算

各项政策，切实享受到跨境人民币结算带来的

好处。

（三）加强业务培训，提高数据准确性。加大

对金融机构相关业务人员的培训力度，建立培

训制度，每年定期或不定期的对业务人员进行

培训，使相关人员熟悉政策内涵、明确政策界限

和操作程序，提高业务素质、执行政策能力和工

作效率。加强制度建设，基础性工作有新特色。

加强对国内外经济形势和主要经济体货币政策

动向的监测分析和调查研究。围绕跨境人民币

业务政策及 RCPMIS 系统使用等内容开展培

训，提高金融机构跨境业务人员的政策把握能

力和系统操作能力。

（四）开展调查研究，提高业务执行力。加大

信息调研工作力度，及时反映辖区跨境人民币

业务政策执行情况及存在的问题，并提出有关

政策建议。探索适合地区发展特点的跨境人民

币业务管理方法和手段，更好地发挥调研信息

为跨境人民币业务管理决策与地方涉外经济发

展服务的作用。

（五）进一步加强与相关部门的合作和协调。

跨境贸易人民币结算业务的推进，需要相关

部门的共同合作和协调，需要建立完善的联

合工作机制，相关涉外部门和金融部门平时

要多沟通，多交流。人民银行要督促辖区内商

业银行正确履行审核贸易真实性的义务，利

用 RCPMIS 做好事后监测分析；加强对海外

人民币市场数据的监测、分析、研究；加强与

商务、海关等相关部门的沟通协调，做好信息

共享工作，增强监管合力。积极帮助企业解决

在开展跨境贸易人民结算业务中存在的问

题，为推进跨境贸易人民币结算业务创造良

好条件。

课题组组长：孙美忠

课题组成员：杨静林尚英姿

执笔人：尚英姿



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二连浩特口岸是中蒙及中俄贸易的陆路口岸之一，

又是对蒙古国开放的最大陆路口岸，在我国对蒙贸易交

往中占有显著地位，边境贸易额占中蒙两国贸易 90%以

上，中蒙边境贸易的快速发展，人民币在中蒙两国边境

贸易结算中发挥着越来越重要的作用，并成为贸易结算

中的主要货币种类，使人民币现钞在蒙古国流通范围逐

渐扩大。但现行的人民银行规定个人出入境最高 2万

元，已不能满足中蒙双方客户需求，偏低的出入境人员

携带人民币在一定程度上，对口岸贸易经济发展造成了

一定的影响，不利于边岸边境贸易的快速发展，同时也

不利于对人民币跨境流通的管理。

一、基本情况

（一）人民币流入、流出情况

1.人民币现钞流入方式：一是旅游贸易购物流入；二

是边贸支付回流现钞；三是中蒙客商私自携带现钞入境。

这三种回流途径主要是中蒙客商携带流入，回流渠道相

对单一。随着中蒙贸易的快速发展，边境贸易额的逐年增

加，人民币现钞对蒙古国跨境流动的数量也逐年增大。

2. 人民币现钞对蒙古国跨境流出个人携带主要方

式：一是通过海关正常携带出境。携出的人民币多用于

牧区收购绒毛、皮张、消费等畜产品,现钞交易方便灵活,

但由于我国人民币现钞出入境实施限额管理且标准偏

低,客观上制约了人民币现钞通过正常渠道携带出境。因

此,通过海关正常渠道流出的所占份额很少。二是客商非

法携带出境。长期以来，受经济金融等多种因素影响,个

人携带人民币现钞跨境流出主要以私自携带方式为主。

据调查显示 2012～2014年二连口岸出入境人员分

别 210.73万人、202.44万人、191.02万人，同期占比 -1.

68%、-3.94%；-5.64%；个人携带金额 421.46亿元、404.88

亿元、382.04亿元；占比 37.59%、-40.34%、-5.64%，其中：

出境人员分别 108.10万人、102.12万人、98.50 万人；携

带金额 216.2亿元、204.24亿元、197亿元；入境人员分别

102.63万人、100.32万人、92.52万人；个人入境携带金额

205.26亿元、200.64亿元、185.04亿元。

2012～2014 年人民币流出流入分别为 421.46 亿

元、404.87亿元、382.04亿元，其中：流出为 211.12亿

元、202.75亿元、197亿元；流入 210.34亿元、202.12亿

元、185.04亿元。净流出 0.78 亿元、0.63亿元、11.96亿

元。据统计，2002～2014年蒙方商业银行从二连浩特市

商业银行累计调运人民币现钞 791笔、金额 203.32亿元,

（2014年对蒙提钞 80笔、金额 25.28亿元,比同期减少 22

笔、金额下降 22.71%）。

（二）交易需求情况。一是双边贸易额逐年增加，人

民币结算量占比同步提高。人民币结算便利了边境贸

易，在促进边境贸易发展的同时，为我国其他口岸地区

与临国开展人民币结算开了一个较好的先例。2014年，

边境贸易中人民币结算量为 293.87亿元，人民币结算

量占总结算量的 86.38%，其中本地人民币结算约占

70%。人民币结算量和占比的同步提高，极大地便利了

边境贸易，对中蒙两国边境贸易的发展起到了积极的推

动作用。二是蒙古国中央银行鼓励商业银行经营人民币

业务。近几年蒙古国央行曾直接向我国央行提出调运大

额人民币现钞的意向，有意促进人民币现钞在蒙古国的

流通。三是人民币在蒙古国大多数交易中用以计价结

算，成为当地居民最乐于接受的货币。蒙古国是一个非

外汇管制国家，它的国际收支不平衡，目前平抑贸易逆

差的主要手段，是靠出口矿物和原产品以及发展旅游业

来增加收入，人民币对美元的升值引发人们更愿意用储

蓄人民币的办法进行理财。受汇率幅度影响蒙古一些中

国厂矿、企业、加工业、投资商喜欢个人携带人民币，便

加强中蒙出入境携带人民币限额管理的调查与思考

史惠文赵明包志忠（1中国人民银行锡林郭勒盟中心支行锡林浩特 026000）

（2、3中国人民银行二连浩特市支行二连浩特 011100）

1 2 3

内容摘要：本文通过多次调查结果显示人民币现额已不适应中蒙经济的发展需求，人民币

的升值、蒙图贬值等相关原因。本文进一步限制了双边经贸合作扩大,二连人行组织相关人员对

中蒙出入境限额存在的问题进行分析，进行提出相关政策及建议。

关键词：中蒙人民币限额管理分析



NORTHERNFINANCE

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43




于结算。蒙古国居民在人民币升值预期中更愿意储存人

民币，以求保值和增值。四是双方账户行关系虽有一定

发展，但结算品种单一、速度慢、费用高，导致人民币现

钞结算量提升。

二、存在的问题

（一）人民币现钞在境外存在滞留现象，相关服务不

到位。根据人民币监测调查显示在蒙古国的人民币且有

不断增加的趋势。滞留境外的人民币存量，必然产生对

人民币业务的需求，如人民币兑换、存贷款、汇款和投资

等业务。如果这些业务的大部分不是由银行来经营而是

地下钱庄等非法的地下通道把持，就会增加人民币在境

外的交易成本。而且沉淀人民币就可能因为境内外利差

和汇率变动的原因突然集中回流，这样就会对口岸地区

经济金融构成冲击，影响当地的社会稳定。

（二）现钞体外循环，现金管理难度增加。长期以来

受两国边民、客商和边贸公司偏好现金交易的影响，地

下钱庄交易活跃，大量现金增游离于银行监管体系之

外，极易引发贪污腐败经济犯罪和洗钱等违法犯罪行

为。因汇款及结算速度慢、相关费用高、信息不对称、语

言文字障碍及对蒙人民币结算处理环节多等因素影响，

导致以人民币现钞结算的数量增加，尽管中蒙边境贸易

人民币已经介入结算，但受经商时效性的影响，客商更

愿意选择用携带现金进行结算。

（三）贸易客户渐少。由于受国际大环境的影响，中

蒙贸易不景气，再加上蒙古客商手里没钱，到我国做贸易

的商户相对减少。只有一些蒙古散客做口岸小额贸易。

（四）人民币现钞在境外滞留，出境的人民币、蒙古

商业银行提现无法正常回流。靠入境人员携带，且有不

断增加的趋势，如人民币兑换、存贷款、汇款和投资等业

务。如果这些业务的大部分不是由银行来经营而是地下

钱庄等非法的地下通道把持，就会增加人民币在境外的

交易成本。大量人民币现钞体外循环，增加了口岸地区

现金管理工作难度。长期以来受两国边民、客商和边贸

公司偏好现金交易的影响，地下钱庄交易活跃，大量现

金增游离于银行监管体系之外，极易引发贪污腐败经济

犯罪和洗钱等违法犯罪行为。

三、相关政策及建议

（一）建立完善的监测体系。中蒙双方中央银行、商

业银行、商务部、旅游局、海关等部门要各司其职、通力

配合，积极推进建立完善人民币现钞跨境流动监测体

系。积极开展人民币现钞在蒙古国流通情况的监测工

作。一是中央银行协调海关、边检部门对进出境人员携

带人民币 2万元提高到最高 10万元，有利于口岸经济

的合作发展。使滞留在蒙古国的人民币正常回流。二是

中央银行通过官方渠道与蒙古国协商设立跨境监测点，

建立双边统计信息共享平台。三是积极利用与蒙古国商

业银行的协作与代理关系，及时对人民币跨境流动情况

进行监测，及时了解和掌握人民币现钞在跨境流动、兑

换、蒙古国使用渠道等多方面的信息，不断增强监管与

疏导能力，避免境外人民币集中流入对口岸地区金融机

构产生影响，确保口岸地区金融安全。

（二）加强中蒙两国间的金融合作和部门间的协调。

一是中央银行与商业银行之间的合作，应建立畅通的信

息渠道。中蒙双方金融机构应建立联席会议机制，定期

召开联席会议，及时了解和掌握一定时期内人民币现钞

供应中存在的问题，及时采取措施，确保蒙古国人民币

现钞调运的需要，促进双方金融合作与经贸关系的进一

步发展。二是中央银行与海关之间的合作，应放宽人民

币现钞出入境携带限额管理。目前我国居民个人携带人

民币现钞出境限额偏低，不能满足边境贸易交往的实际

需要，超限额携带居民因担心海关扣罚，不如实申报或

私自携带出境现象较多，一定程度上影响到准确估算民

间人民币现钞出入境流通使用情况。建议总行协调海关

总署，协调两国海关人民币出入境限额管理政策，放宽

人民币现钞出入境限额管理，为居民如实申报提供良好

的制度环境，促进人民币在周边国家良性循环流通。

（三）制定相关的管理办法，规范人民币出入境管

理。一是尽快完善人民币现钞押运出入境许可证制度，

规范人民币现钞押运出入境管理，防止安全隐患的发

生。由于人民币现钞押运出境量逐年增加，建议人民银

行总行协调有关部委尽快出台人民币现钞押运出入境

管理办法，从申请—批准—实施—信息反馈，建立一套

严格的制度办法，一方面有利于人民银行及时准确监测

人民币现钞押运出入境情况，更好地促进边境贸易发

展；另一方面有利于消除安全隐患，避免责任不清而产

生国际纠纷。二是解决境外人民币回流的问题。除了继

续允许在边境贸易中使用人民币结算以外，还可以进一

步允许我国与周边国家或地区在一般贸易中使用人民

币结算。三是随着境外人民币使用范围和规模的扩大，

存款和贷款势必自发地发生。可以考虑允许经过授权的

蒙方银行参与内地人民币同业拆借，实现银行之间人民

币短期资金的跨境借贷。

（四）加强现金管理，杜绝安全隐患。加强对游离于

银行监管体系之外人民币现钞的管理力度，使其纳入银

行管理体系之中。加强两国银行之间的合作，制定严格

的管理制度，形成一套科学的管理体系，使在银行体外

循环的人民币现钞纳入银行体系的管理之中，杜绝利用

人民币汇率升值进行炒作谋利者的违法行为，同时防止

安全隐患的发生。

（五）积极推进人民币区域化和国际化进程。首先应

充分利用人民币现钞在蒙古国等周边国家已有的流通

强势，积极推动人民币现钞在周边国家的流通，使人民

币在周边国家成为真正意义上的外汇，这必将加快人民

币区域化和国际化进程。其次我国银行应该及早进入蒙

古国金融市场，加强与蒙古银行的合作，通过在蒙古国

设立分支机构，不断扩大中蒙两国银行间的业务往来，

增加银行结算种类。



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内蒙古自治区作为资源富集区和生态脆弱

区，贯彻落实习近平总书记考察内蒙古时的重

要讲话精神和自治区“8337”发展思路，统筹协

调好经济发展与环境保护二者之间的关系，深

入推进生态文明建设，是当前和今后一个时期

全区一项重要工作，事关祖国北疆生态安全稳

定大局和自治区各族人民福祉。近年来，全区农

村信用社把发展绿色信贷作为履行企业社会责

任的重要切入点和有力抓手，持续改进和加强

相关金融服务工作，在建设祖国北方重要生态

安全屏障中发挥了积极作用，树立了良好社会

形象。

一、绿色信贷—“五大基地”建设的助推器

“五大基地”清晰勾勒出内蒙古自治区产业

结构调整的宏伟蓝图，是“8337”思路对自治区

经济建设的重要发展定位。支持“五大基地”建

设就是支持自治区产业转型升级和北疆生态环

境保护。

“8337”发展思路提出后，自治区农村信用

联社紧密结合区情社情，及时研究制定了《内蒙

古农村信用社贯彻落实自治区“8337”发展思路

实施意见》（简称《意见》），重点就全区农村信用

社围绕自治区“五大基地”建设，做好信贷服务

工作进行了安排部署。按照《意见》要求，两年多

来，全区农村信用社采取了一系列重大举措。

（一）牢固确立“有所为有所不为”的资金营

运原则。严格执行“有保有压、有扶有控、区别对

待”信贷政策，精准把握信贷投向，着力调整优

化信贷结构，不断将信贷资金向“五大基地”建

设领域倾斜，着力提升信贷政策与地区产业政

策的契合度，大力支持自治区产业结构调整和

经济发展方式转变。

（二）制定实施绿色信贷发展战略。认真贯

彻落实银监会《绿色信贷指引》，划定信贷涉足

行业“红线”，设定贷款投放“禁区”，发挥信贷资

金导向激励作用，推动自治区经济绿色发展、低

碳发展和循环发展。认真做好草原旅游业金融

服务工作，推动自治区“无烟工业”发展。持续增

加“牧家乐”信贷投放，鼓励农牧民参与草原生

态旅游资源开发。加大旅游景区金融基础设施

建设力度，增设营业网点和自助金融服务机具，

提高旅游业和旅游景点金融服务便利性。

（三）全面加强信贷资产精细化管理。严格

实行“一压缩三严禁”，坚决退出国家限控行业

和领域，盘活存量，用好增量，持续增加涉农贷

款投放。建立“黑名单”企业禁入制度，对高耗

能、高污染和环评不达标企业实行“一票否决”，

严禁提供任何形式的新增授信支持，已发放贷

款的，逐步压降贷款规模。

截至 2015年 6月末，全区农村信用社贷款

总量 2323亿元，其中农牧业贷款余额 1521亿

元，占比达到 65.5%，分别较 2012年末增加 573

亿元和提高 2.5个百分点；涉农贷款增量、增速

连续 3年实现“两个不低于”目标；累计投放用

于支持自治区“五大基地”建设贷款 142亿元，

余额达到 68亿元；累计投放各类旅游业贷款

5.9亿元，在各类景区景点增设物理网点 78个，

布放各类自助机具 667台（部）；淘汰不符合“绿

色信贷”授信条件客户 2.6万户，退出信贷规模

近 40亿元。

二、绿色信贷—支持草原生态保护打造碧

水蓝天

大力实施支持自治区草原生态保护和建

设、促进牧民增收信贷工程。为使草原禁牧休牧

用绿色信贷支持北疆生态安全屏障建设

淤杨阿麟：男，内蒙古自治区农村信用社联合社理事长。

杨阿麟（内蒙古自治区农村信用社联合社呼和浩特 010040）

①

农牧金融 2015.08行业

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轮牧制度得到有效贯彻落实，降低畜牧业对天

然草场的依赖程度，自治区农村信用联社在先

行试点、取得经验的基础上，在北部省际大通道

两侧和黄河沿岸重点牧业旗县全面实行涉农涉

牧贷款优惠政策，一是根据草牧业贷款特征，研

发特色信贷产品，做好专项信贷服务。二是在风

险可控前提下，充分尊重融资主体意愿，优化信

贷业务操作流程，简化办贷手续，提高服务效

能。三是适度提高单户贷款授信额度，扩大有效

担保品范围，灵活确定还款方式，努力破解草牧

业发展融资难题。四是对自有资金不足的牧业

旗县农村信用社，通过采取内部调剂资金和协

调人民银行支农再贷款方式，给予资金支持。五

是在河套地区开展延长贷款期限、降低贷款利

率试点工作。

支持自治区草原生态保护和建设、促进牧

民增收信贷工程的实施，有效提升了牧民收入

多元化程度和草原科学合理利用水平，推进了

自治区传统畜牧业向现代畜牧业转变，并从一

定程度上，扩大了草原生态保护补助奖励机制

政策效应。

工程实施以来，自治区农村信用联社通过

内部资金服务平台已累计为牧业旗县农村信用

社调剂支农支牧信贷资金 18.5亿元，累计为 33

个牧业旗县农村信用社协调人民银行支农再贷

款 140亿元；全区农村信用社累计投放用于支

持自治区草原生态保护和建设、促进牧民增收

信贷工程贷款 412亿元，工程总体推进顺利，生

态效益、社会效益和经济效益已经开始显现。

三、绿色信贷—实施富民惠农惠牧金融创

新工程

创新信贷产品和服务方式，着力满足草原

生态保护建设领域日益多元化的信贷资金需

求。一是成功推出“草牧兴”系列信贷产品，推动

自治区现代草牧业发展。二是积极开办林权和

草牧场承包经营权抵押贷款业务，激活牧区财

产金融功能，充分调动农牧民植树种草、保护生

态积极性。三是完成全区农村信用社信贷管理

系统二期改造升级，充分发挥科技信息对业务

发展的支撑作用，有效提升信贷服务效率和风

险管控能力。

截至 6月末，全区农村信用社累计投放“草

牧兴”贷款 213亿元，余额达到 97亿元；林权和

草牧场经营权抵押贷款 30.8亿元，惠及农牧民

2.5万户。

四、绿色信贷—现代生态草业发展的金融

引擎

发展现代生态草业，对把内蒙古建成绿色

农畜产品生产加工输出基地、体现草原文化独

具北疆特色的旅游观光休闲度假基地和我国北

方重要的生态安全屏障均具有重要意义。近两

年来，自治区农村信用联社引导全区农村信用

社持续改进信贷服务工作，为自治区现代生态

草业发展提供了有力资金支持。

一是加大对各类新型草业经营主体信贷扶

持力度。按照“宜户则户、宜场则场、宜社则社”

原则，灵活确定承贷主体,支持家庭牧场和各类

牧民专业合作社发展。注重发挥龙头企业示范

引领作用，对草产业龙头企业，重点给予信贷资

金扶持。大力支持现代草业示范区和人工饲草

料基地建设。二是支持节水灌溉草业发展。注重

发挥信贷资金调节激励作用，持续增加草场小

型水利设施建设和灌溉设备购置信贷资金投

入，推动人工牧草节水灌溉技术推广应用。三是

不断扩大草业机械贷款规模。鼓励牧民和草生

产加工企业投资购置现代化牧草机械设备，提

高草业机械化水平。

截至 6月末，全区农村信用社累计投放草

产业贷款 22.5亿元，其中草业机械贷款 5.6亿

元，支持优质牧草生产基地 35个、各类草业经

营主体 1.2万个，其中自治区级以上农牧业产业

化龙头企业 35个。在信用社信贷资金扶持下，

一批草业企业发展成为有效促进当地牧业增

效、牧民增收和草原增绿的重要力量。

作为由自治区政府直接管理的地方性金融

企业,支持自治区生态文明建设，构筑北疆生态

安全屏障，既是农村信用社义不容辞的责任，更

符合农村信用社根本利益和长远发展利益，是当

前乃至今后一个时期全区农村信用社一项重要

战略任务。全区农村信用社将继续坚持以服务

“三农三牧”为己任，切实发挥好“农村金融主力

军”、“党和政府联系农牧民最好的金融纽带”两

个职能作用，同时继续坚持在服务自治区生态文

明建设方面深耕细作、尽职履责，为把祖国北疆

这道风景线打造得更加亮丽做出新的贡献。

（责任编辑：）（校对：WY）


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一、呼伦贝尔牧区经济发展及牧业运行情况

截至 2014年末，呼伦贝尔牧业地区生产总

值完成 310亿元，同比增长 6.48%。其中，第一

产业增加值完成 31亿元，同比增长 5.21%；第

二产业增加值完成 214亿元，同比增长 6.23%；

第三产业增加值完成 65 亿元，同比增长

7.97%。年度牲畜存栏达 147.3万头（只），其中，

大畜 19.98万头，小畜 127.11万只。肉类总产量

2.16万吨，牛奶产量 7.59万吨，乳制品平均价格

为 25000元 /吨，肉制品平均价格为 70000元 /

吨。2014 年城镇常住居民人均可支配收入

19795元，农村牧区常住居民人均可支配收入

15570元。

二、现有扶持政策实施情况及实施效果

（一）“两权”抵押贷款。党的十八届三中全

会对深化农村经济概况做出了重要部署，其中

鼓励银行业金融机构积极探索开展农村土地承

包经营权和宅基地使用权（以下简称“两权”）抵

押贷款业务。从 2009年至今，呼伦贝尔牧区金

融机构在当地政府及人民银行的大力支持下，

积极探索“两权”抵押贷款新模式，帮助牧区发

展现代产业经济、促进适度规模经营。以新左旗

为例，为解决当地牧民贷款缺乏有效抵押物的

问题，结合当地的实际情况，2009年度，开始在

当地推广“草场证抵押”贷款模式。通过向草牧

场经营户发放以草牧场使用权作为抵押担保发

放的人民币贷款，来解决牧民大额贷款抵押物

不足的困难，促进牧民增收。至 2014年末，已有

包括从事草牧场经营的牧户、牧户个体工商户、

牧民专业合作社和其他牧民经济组织等多类组

织和人群在内的牧业经营户，通过该种贷款方

式取得了再生产资金，为保护草原生态建设提

供了有力的信贷资金支持。

（二）《草原畜牧业转型升级三年行动规划

（2014—2016年）》为鼓励支持牧区新型经营主

体发展，促进牧区产业转型升级，2014年，国家

出台《草原畜牧业转型升级三年行动规划

（2014—2016年）》。为认真贯彻落实规划要求，

呼伦贝尔牧业地区人民银行配合地方政府，通

过窗口指导作用，引导地方金融机构加大对合

作社发展的扶植力度，积极支持牧区新型经营

主体扩大生产。以新右旗为例，2014年初，新右

旗人民银行在地方政府的支持下，充分发挥窗

口指导作用，引导地方金融机构加大对合作社

生产的信贷支持力度，至年末，累计投放合作社

贷款 3500万元，各类合作组织由最初的 2家发

展到 102家、并扶持出国宏生态家庭牧场、克尔

伦苏木芒来牧民养羊专业合作社等 2家市级龙

头企业，当年实现农牧业增加值 4.8亿元，合作

化经营对农牧民增收的带动作用进一步增强。

牧区现有政策对呼伦贝尔牧业发展及经济增长的影响

中国人民银行呼伦贝尔中心支行调查统计科课题组（中国人民银行呼伦贝尔中心支行海拉尔 018000）

内容摘要：近年来，党中央和国务院为支持边远地区牧业经济发展，帮助广大牧民改善生产生

活条件，出台了一系列优惠扶持政策。为了解呼伦贝尔辖区现有牧业优惠政策对地区牧业发展的

影响，呼伦贝尔市中心支行组织专人对呼伦贝尔市牧业地区经济发展、牧业生产经营情况及现有

扶持政策实施情况等进行了调研，并就下步政策的实施提出了可行性建议。

关键词：牧区政策经济增长影响



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（三）支农再贷款政策。支农再贷款政策在

抑制利率过高增长，支持牧业转型和牧民生产

发展中始终发挥着重要作用。特别是 396号文

件下发后，对利率上限进行了限定，使牧民的融

资成本大幅下降。以一笔一年期 10万元贷款为

例，按新利率计算，一年可节省 1600元的利息

支出，有效缓解了牧民贷款贵的难题。

（四）扶贫贴息贷款政策。扶贫贴息贷款是

国家的一项扶贫政策，主要面对贫困地区、贫困

农村以及其他地区的贫困家庭及个人发放。至

2014年 12月末，呼伦贝尔牧业地区共发放扶贫

贴息贷款 19567万元，覆盖面达到 100％，为贫

困牧民解决生产生活难题提供了助力，对改善

牧区民生做出了较为明显的贡献。

（五）增设新型支牧金融机构。近几年，村镇

银行、小贷公司、融资担保公司、保险公司等多

种新型金融机构纷纷落户牧区，且均以“服务

三农、服务县域”为定位，为解决牧区金融竞争

不充分、金融服务不到位、金融空白区域多的

问题做出了突出贡献，特别是专营服务牧区的

村镇银行，更是为改善牧区金融服务环境树立

了良好的典范。以鄂温克旗村镇银行为例，该

机构推出的“塔拉四宝”农牧民贷款、“呼斯楞”

牧民客户成长计划、奶牛保险、肉羊保险等金

融产品，有效解决了牧民“贷款难、金额小、期

限短、担保方式不足”的问题。同时，保险公司、

融资担保公司的逐步进入，健全了牧区金融担

保体系，解决了牧区银行融资风险承受能力不

足的问题。

（六）草原生态保护补助奖励机制。2010年

10月，国务院做出决定，在全国 8个主要草原牧

区实施草原生态保护补助奖励机制，中央财政

每年将投入 134亿元，主要用于草原禁牧补助、

草畜平衡奖励、牧草良种补助和牧户生产性补

助等。这是继退牧还草工程和京津风沙源治理

工程之后，国家做出的又一保护草原生态的重

大战略决策，标志着草原保护建设进入了一个

新的发展时期。一是实施禁牧补助。对生存环境

非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原，实

行禁牧封育。每标准亩补助 6元，标准亩折算系

数 1.59,每亩补贴为 9.54元；二是实施草畜平衡

奖励。对禁牧区域以外的可利用草原，在核定合

理载畜量的基础上，中央财政对未超载放牧的

牧民给予奖励。每标准亩补助 1.5元，标准亩折

算系数 1.59,每亩补贴为 2.385元；三是落实对

牧民的生产性补贴政策。其中，实施牧草良种补

贴，优良多年生牧草按亩补贴 70元；牧民燃油

补贴，按户补贴 300元。

三、牧区现有政策对当地牧业发展及地区

经济的影响

（一）对牧业发展方面。近几年，呼伦尔辖区

的畜产品一直处于卖方市场，市场供不应求的

问题长时间存在，而草原传统畜牧业生产方式

是以“家庭”为单位的散养模式，草原畜载量承

受能力有限，牧民想要扩大经营，受到生产方式

和生产资金不足的限制，后续能力有限。上述措

施的出台，一是把产业化发展作为农牧业增效

和农牧民增收的重要途径来抓，在生产模式上

为本地牧业发展提供了更加“专业化、集约化、

规模化”的形式，解决了传统牧业发展模式的瓶

颈；二是各类新型支农金融机构的成立，为牧区

发展提供了充足的资金，奠定了牧区扩大生产

规模的基础。特别是政府和金融共同扶持的一

批专业合作组织，加快了构建现代农牧业经营

体系的步伐，促进了农牧民用规模化、集约化、

机械化、标准化、产业化、生态化的理念发展现

代农牧业。三是在政策扶持上，《草原畜牧业转

型升级三年行动规划》的深入实施，“看得见、摸

得着、能量化、能考核”，使农牧业基础设施建设

力度持续夯实。四是各类贴息、补贴、利率优惠

有效减轻了牧民生产、生活负担，对改善牧民生

活水平，提高生产生态环境，起到了极大的促进

作用。

（二）对地方经济增长方面。近几年来。呼伦

贝尔注重结构调整，提升发展质量。产业结构作

为经济工作的重中之重，不断地调整和优化，围

绕“五大基地”建设，加快推进资源转化增值，实

现三次产业健康协调发展。其中农牧业在提质

增效上大力发展，对地区经济的贡献度上不断

提高。截至 2014年末，牧业地区生产总值完成

310.19 亿万元，在全市占比 20.36%，较上年增

加 0.16个百分点。可以看出，经济的发展离不开

现有各项金融政策、财政政策、产业成长的支持

和推动。

（三）对改善牧民生活水平方面。呼伦贝尔

市牧区“地广人稀”的地理特点，致使牧区金融

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机构经营成本相对较高，牧区金融机构向牧民

融资时多数采取高利率的模式来弥补成本，且

部分牧区由于金融竞争不充分、信贷资源稀缺

导致垄断金融机构的融资利率高居不下。同

时，受到国际畜产品的冲击，本地畜牧业市场

价格持续走低，牧民生产收入水平受到严峻考

验。地方政府认真落实各项惠农惠牧政策，鼓

励和支持草场承包经营权依法有序流转，引导

有条件的牧民转产就业，从事旅游、餐饮、商贸

等行业，不断增加农牧民经营性、劳务性收入。

在增收渠道上，充分挖掘农牧业内部的增收潜

力，坚持把发展草业作为调整产业结构、加快

农牧业发展的着力点来抓，因地制宜地推广多

种形式的利益联结模式，实现饲草生产与畜牧

养殖的有效对接，让农牧民从产业化经营中得

到更多实惠。

四、基于当前情况，对下一步政策的制定及

实施的建议

（一）基础设施建设方面。建议政府继续政

策倾斜牧业基础设施建设和草原生态建设相结

合。草原生态重建是一项长期的基础设施建设

工程，地方政府的高度重视是取得良好成效的

关键。首先，要由政府统一协调，制定区域绿色

草原生态重建规划，明确政府、司法、银行和有

关部门职责，统筹草原生态重建的全局性工作；

其次，将绿色草原生态重建工作的评估纳入地

方政府的工作业绩考核范围，落实有奖有罚的

责任制，构建改善绿色金融的长效机制；再次，

地方政府和金融机构形成合力，共同向上级政

府、人民银行和银监部门争取地区性的差别政

策，如调整存贷比例和备付金比例，扩大授信额

度等，有效增加商业银行支持地方经济建设和

自身发展的可用资金。

（二）牧业生产经营方面。一是继续落实国

家关于县域金融机构涉农贷款余额增量奖励制

度和新型农村金融机构定向费用补贴政策,调

动金融机构增发涉农涉牧贷款的积极性。二是

建立农牧业贷款风险补偿机制，由财政设立农

牧业贷款风险补偿基金，对自然风险和市场风

险等原因形成的涉农涉牧小微企业和农牧户贷

款损失给予一定的补偿。三是政策引导畜牧产

品价格合理区间波动，避免大起大落牧民遭受

损失。

（三）牧民生活水平方面。草原生态保护补

奖政策作为一项国家扶持草原地区的重要政

策，金融服务应积极跟进，拓宽促进补奖政策落

实的信贷支持的金融机构范围，增加金融配套

信贷支持额度。一是重点支持转移进城从事二、

三产业和创业人员的信贷支持力度，促进转移

人口转得出、稳得住。二是重点支持与补奖政策

配套的后续产业发展，促进农牧民创业、再就

业，促进农牧民增收。三是引导牧民进行健康合

理的消费，转变消费观念。

（四）金融支持方面。一是扩大和完善牧区

金融服务，拓宽支农支牧服务领域，大力支持

农牧业产业化龙头企业和种养、加工、流通等

涉农涉牧现代化中小企业的发展。建立担保机

构和金融机构的合作机制，加大对畜牧业产业

化龙头企业的贷款担保支持。二是牧区金融应

从风险分担、担保金比例等方面给予担保公司

相应优惠政策，开辟畜牧业担保绿色通道。三

是加大金融支付机具在农村牧区的布设力度，

提高农村牧区金融服务水平，为牧业产业化升

级提供现代化的金融服务。四是牧区政府应积

极发挥导向作用，推出财政贴息、政府担保金

等风险补偿措施，从而降低牧民融资成本，保

持牧区法人金融机构支持牧区经济发展的动

力和积极性，搭建“政府、龙头企业、金融机构、

牧民”共同发展的平台，实现“银、政、企业”三

方共赢的局面。五是牧区金融机构要根据畜牧

业转型升级的要求，对于畜牧业转型升级贷款

客户的资金需求给予倾斜，研发适用其生产特

点的新型金融产品，切实满足养殖大户、家庭

牧场、牧民专业合作社、畜牧业产业化龙头企

业的资金需求。同时，要结合草原禁牧补助、草

原平衡奖励等补贴，开展“企业 +牧民合作社 +

牧户”的牧业产业链融资业务。六是牧区保险

公司应积极开拓畜牧业保险业务，提高畜牧业

发展的服务水平，进一步扩大牧业保险范围，

发展多形式、多险种的畜牧业保险业务，通过

研发创新将牧区牛羊等大型牲畜纳入到财产

保险范围内。

课题组组长：姜子申

课题组成员：何秀梅郗晓晨何友贵

田林苏海涛


NORTHERNFINANCE

JOURNAL

49




农村金融服务点首次把“普惠金融”引入行政村，

不仅有效填补银行金融机构撤离镇村留下的服务“真

空”，更把金融服务真正延伸到农民的家门口，真正让

当地农民享受到“不出村、无风险、高效率”的现代金

融服务，解决金融服务群众“最后一公里”问题。经过

多年努力，2014年，呼伦贝尔市助农取款服务已经实

现全市行政村的覆盖，提前一年完成内蒙古自治区

2014-2015 年两年重点推进的金融惠民工程任务目

标。但是，当前助农取款服务点业务面临着交易量偏

小、交易限额偏低、业务种类单一、激励机制不健全、

投入产出不平衡等问题，可持续发展面临挑战。以下

结合呼伦贝尔实际，就农村牧区嘎查村助农服务点建

设中存在的问题进行分析。

一、基本情况

（一）行政区划设置情况。呼伦贝尔市地处内蒙古

东北部，是全国最大的地级市，东西 630公里，南北

700公里，总面积 25.3万平方公里。现辖 14个旗市

区，135个镇乡苏木街道办事处，824个嘎查村，全市

总人口 266.39万人，农牧业人口 88.97万人，城镇人

口 177.42万人，各占总人口的 33.40%和 66.60%，比例

为 1∶1.99。现有的农、林、牧三大地形单元和经济类

型区域，人均占有土地 142.65亩，地区经济发展不平

衡，农村地区偏远落后、牧业地区地广人稀。

（二）金融机构覆盖情况。呼伦贝尔市共有银行业

金融机构 12类，在各旗市分布金融机构网点 247个，

其中农村信用社占 60%，邮政储蓄银行占 23%，包括

农业银行的其他银行占 17%。这些金融机构网点有

61%设在苏木乡镇，其中农村信用社占 68%，其余的

主要为邮政储蓄银行和农业银行网点。由此在苏木乡

镇一级形成了以农村信用社为主体，农业银行和邮政

储蓄银行为补充的金融服务格局。据测算，每 1个金

融网点覆盖大约 1600平方公里地域面积。

二、存在问题

（一）服务点服务范围和功能较单一。助农金融服

务点作为最贴近农牧民的一项金融惠农制度安排，其

贴近农牧民、服务农牧民的功能和优势尚待进一步开

发。一是业务范围有限。目前的助农金融服务点，仅开

展了取款、查询、转账、缴费等基础金融服务，业务比

较单一，离国家普惠金融发展目标和要求还存在着较

大距离。农牧区居民的贷款、金融消费维权、假币认

定、残币兑换依旧需要到金融机构网点办理；反洗钱、

金融知识宣传、信用村征信建设仍然不能依托服务点

展开；助农金融服务点尚不能办理存款业务，农村牧

区就近存款的问题尤显突出。二是取款上限过低。当

前，每张借记卡在助农取款站点当日累计最高取款限

额为 1000元人民币(含)，超过这一限额就无法使用该

项服务，随着经济的发展，农民面临子女上学、房屋装

修、婚丧嫁娶、购买农药、化肥、种子、机具等多种大额

需求，区区千元的取现额度显然过低，不能满足他们

的实际需要。这一规定已难以满足农村经济长足发展

后的群众支付需求。

（二）农牧民现金结算习惯较难改变。农村地区在

经济、文化发展方面长期落后于城市的发展，农牧民

对现代金融服务的认知度远低于城市居民，农民收

入低、价格承受能力弱、现金交易意识强等困难比较

突出。一是农牧民长期的现金结算习惯，对非现金支

付手段适应尚需一个过程。农牧民喜好传统的现金

交易，对信用卡等非现金支付工具认知度偏低。农村

居民收入水平、文化程度较低导致农村的企业和个

人对非现金支付工具尤其是信用支付工具使用都较

为谨慎，对银行卡的资金安全心存疑虑，认为现金结

算风险远低于非现金支付工具，传统的现金偏好短

时期内难以转变；二是农牧民收入水平较低，对价格

敏感度高，而非现金结算一般均需收取费用（目前仅

指跨行），相对于较低的消费水平，农牧民承受着单

笔相对较高的结算费用，阻碍了农牧民对其的接受

和认可。边远地区农牧民收入较低，农村牧区使用银

行卡等非现金支付工具与城市相比没有任何优惠政

策，在一定程度上影响了非现金支付工具在农村牧

区的推广运用。

对农村牧区嘎查村助农金融服务点建设与可持续发展思考———以呼伦贝尔为例

辛玉凤（中国人民银行呼伦贝尔市中心支行海拉尔 018000）


NORTHERNFINANCE

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50




（三）惠农金融服务配套扶持政策不足。金融机构

在农村地区提供基础金融服务，尤其是银行卡助农取

款服务，金融机构以及服务点特约商户均面临着投入

产出不平衡的困境，迫切需要政策扶持，引导金融机

构在农村巩固和扩大服务供给，带动农村商户的参与

积极性。一是农村金融扶持政策仍需进一步强化。单

纯从商业角度考量，金融机构开办农村金融综合服务

点的收益微薄甚至几乎没有，承办金融机构建设站

点、印制各种宣传资料、组织开展宣传以及培训等都

需要一定的资金，金融服务点普遍业务规模小，交易

量少，作为金融机构不得不考虑经营成本，持续的投

入与微薄的收益之间的缺口可能导致服务的供给不

足。二是商户的积极性需鼓励。农村牧区地区大部分

商户规模较小、利润率较低,提供助农金融服务虽然

在一定程度上提高了商誉、获得了银行金融便利，但

更多反映在助农服务工作量的增加以及现金保管和

假币支付等风险，一定程度上影响了服务点特约商户

的积极性。

（四）传统宣传机制低效无序情况普遍。一是宣传

频率低，覆盖人群少。传统的金融机构不具有进行农

村金融知识普及的主动性。即使进行农村金融知识普

及，也多在周边地区进行，下乡进户的宣传频率少，宣

传范围很受限，许多农户难以了解关乎切身利益的金

融信息和政策。二是宣传形式单一，宣传渠道少。目前

宣传金融知识方式主要是发放宣传单、张贴横幅标语、

举办知识讲座及设立临时咨询点，这些宣传形式单一，

过于死板，容易降低人群获取知识的积极性。并且存在

持续时间短、受众面小的问题。三是缺乏长期宣传，临

时宣传多。宣传大多集中于“宣传周”、“宣传月”进行突

击性的金融宣传，常年性有计划的工作则进行的比较

少。宣传过程中，重视了金融知识的灌输，并没有区分

人群、了解金融知识的掌握程度。缺少对宣传效果的把

控，宣传工作缺乏系统性，未形成人民银行、金融机构、

服务点特约商户、农牧民之间的有效联结机制。

三、对策建议

（一）丰富拓展助农服务点功能。通过农村金融服

务点，将现有助农取款金融服务点、反假货币工作站、

残损人民币兑换店等农金服务机构整合优化，择优扩

容改造、提质升级，加载新功能，不仅具有取、转、查、

缴功能，还要统筹将农村支付环境建设、农村信用体

系建设、人民币流通、金融消费权益保护、金融知识宣

传等工作纳入进来，打造多功能集于一体的惠民便民

金融综合服务平台，实现各类服务功能的叠加，积极

延伸农村金融服务网络，增强服务点对农牧民的吸引

力，提升服务点业务量，提高机具设备使用率，提高收

单机构对农牧区的粘合度和品牌效益。

（二）完善各项惠农金融服务政策。一是财政继续

对金融机构农牧区基础设施投入实施政策补贴，支持

金融机构加大对农牧区基础设施投入。对于金融服务

点建设初期，可以采取国家政策扶持为主与金融机构

投入为辅的方式，由财政酌情补贴，增强金融机构开

设服务点的积极性。二是适当给予服务点商户补贴。

各主办金融机构在综合测算服务点日常成本的基础

上，并根据运营情况，给予补贴、收费减免、信贷支持、

利率优惠等鼓励措施。政府可以考虑对服务点商户给

予一定的税费减免和政策扶持。三是制定完善银行金

融机构参与的激励机制。引导涉农财政资金账户开

立、惠农政策资金发放等业务向服务点主办金融机构

集中，实现各种涉农补贴资金开户、发放同行、同卡，

为农牧区居民提供便利服务的同时，确保金融机构的

商业可持续。

（三）多方协调统筹推进服务点建设。一是政府主

导。农村金融综合服务点点多、面广、线长、覆盖人群

大，社会影响面大，需要多方力量的配合与支持。政

府、财政、人民银行要统筹研究综合服务点在性质定

位、标识设计、信用环境等方面遇到的政策、法律瓶

颈，及时破解推广建设难题。二是银行主导。银行金融

机构根据各自的业务和资源优势，按照金融服务点建

设标准和要求，紧密结合当地服务需求特点，创新服

务内容和金融产品，因地制宜采取多样化的服务措

施。并逐步实现统一审核，统一登记编号，按相应规格

标准制作牌匾并挂牌。三是村组织支持。村一级组织

要积极为农村金融服务点的建设点提供环境，并主动

维护农村金融服务点经营场所安全，协助银行开展现

金保管和自助设备的防护工作。充分发挥人缘和地缘

优势，协助配合银行金融机构开展“信用村”、“信用

户”评定和建设，夯实农村金融服务环境。

（四）建立多渠道的宣传培训长效机制。一是要提

高宣传频率，引导涉农金融机构应该担负更多的责任

和使命，对服务点收单机构下乡进户的宣传活动次

数、频率、覆盖人群、宣传效果进行合理规划，提升宣

传范围和效果。二是要建立长期宣传机制。以村委会

或金融服务点为长期宣传的入口，及时有效的进行金

融知识普及。另外，可以对服务点商户或村官进行培

训，使之承担宣传任务，深入群众进行知识普及。三是

多角度多途径普及宣传。可以利用手机与网络等新型

通信工具，与手机、网络运营商进行合作宣传，向手机

用户以短信、手机报等形式发送金融知识，或建立网

络平台进行金融知识的宣传。突破宣传形式、时间、地

点、内容的局限，扩大宣传受众、提升宣传效果。四是

加强对嘎查村金融知识普及工作效果的了解，定期对

宣传工作涉及的农牧民进行回访与考察，建立反馈机

制，及时调整宣传工作重点。将弹性的宣传要求转变

为严格的考核制度，保证达到金融知识普及工作的预

期效果。

（责任编辑：袁井香）（校对：JX）


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关于农村金融服务的创新和研究———对杭锦旗农村金融服务的调查分析

内容摘要：农村金融是以农村为特定服务区域、以农民为主要服务对象、以服务“三农”经济为基

本宗旨的金融部门，其职能效果发挥与服务水平，直接影响农村经济的发展。但是，现行的农村金融体

制安排与金融市场竞争结果表现出，在服务新农村的过程中功能与作用难以得到充分有效的发挥。

如何进一步发挥金融对“三农”的支持作用是摆在金融部门的一个重要课题。本文通过对鄂尔多斯市

杭锦旗农村金融服务情况的调查，就如何加强和改进农村金融服务提出了可行的措施和建议。

关键词：农村金融金融服务民间借贷

中图分类号：F832.4. 文献标识码：A 文章编号：1003-7977（2015）07-0066-02

一、基本情况

杭锦旗总面积 1.89万平方公里，全辖 1个

苏木 5 个镇，76 个行政村嘎查，435 个自然村

落，常住人口 113600人，乡村户数 25017户，乡

村人口数 72870人。全旗共设金融机构银行业

网点数 41个,设立金融机构有 9家，其中新型农

村金融机构有 5家。

（一）农村金融组织体系层次分明，共同参

与、竞争有序的农村金融市场业已形成。经过近

年来的农村金融体系改革，目前已形成了政策

性金融、商业性金融与合作金融分工协作、民间

融资为补充的农村金融格局。特别是从 2013年

12月份，农业银行正式开展“金融扶贫富民工

程”以来，中国农业银行杭锦旗支行与杭锦旗政

府相关部门紧密配合，积极探索符合杭锦旗实

际情况的工程推进方式，创新推出了“金穗富农

贷”和“金穗强农贷”扶贫金融产品，突出农牧户

个人信贷资金的支持。杭锦大众村镇银行创新

推出了“锦如意”授信卡业务,这种便捷的贷款方

式即解决了农牧户春耕备耕资金紧缺问题，同

时灵活的还款方式又减轻了农牧民的利息负

担。农业发展银行积极支持农业产业化龙头企

业、农资企业发展等等。彻底改变了农村信用社

单打独斗的局面，丰富了农村金融市场，形成了

公平竞争、合理有序的农村金融市场格局，极大

地满足了农村经济中不同经济主体的金融需

求。截至 2015年 5月末，杭锦旗农村信用社存

款 14.08亿元，农业银行存款 10.77亿元，村镇

银行存款 4.59亿元，农发行存款 0.19亿元，在

全辖存款的市场占比分别为 47.51％、36.35％、

15.49％、0.64％；农村信用社贷款 10.48亿元，农

业银行贷款 2.48亿元，村镇银行贷款 4.99亿

元，农发行贷款 8.89亿元，在全辖贷款的市场占

比分别为 39.04％、9.24％、18.59％、33.12％。

（二）积极推进农户联保贷款，较好地满足

了农业生产资金需求。杭锦旗地区积极实践科

学发展观，结合当地的实际情况，继续推行农户

联保贷款，采取“信用嘎查村 +农户 +联保贷

款”模式，为信用嘎查村的农牧民开辟“绿色通

道”，将当地农牧民按五人一组进行分配，推出

“五户联保”贷款，扶持种养殖大户，以及农民购

买种子、肥料、地膜等。2015年 5月末，杭锦旗

农户联保贷款余额 24290万元，今年累计发放

14375万元，累计全旗 6个苏木镇的 4290户农

牧户受益。

（三）大力推行现代草原畜牧业示范户贷款

建设，解决农村牧区青年创业融资难的实际。杭

锦旗针对政府大力推行现代草原畜牧业示范户

彭日东李春力潘良（1中国人民银行鄂尔多斯市中心支行东胜 017000）

（2、3中国人民银行杭锦旗支行锡尼镇 017400）

1 2 3


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建设，农村牧区青年创业群体集中，创业融资难

的实际，采取“现代草原畜牧业示范户 +农村牧

区青年信用示范户 +创业贷款”模式，2011年

人民银行、旗团委和农村信用社三方联合，在全

旗范围内开展了农村牧区青年信用示范户贷款

工作，主要以小额、联保贷款为主，着力解决农

村牧区青年创业过程中的资金困难，树立一批

讲诚信、守信用的青年示范户，实现自己勤劳致

富和带领当地农牧民脱贫致富。截至 2015年 5

月末，杭锦旗青年信用示范户贷款余额 21万

元，受益农牧户 6户。

（四）积极开展农村金融产品与金融服务创

新，提升农村金融服务水平。自 2012年杭锦旗

地区创新推出的农村金融产品—“领头雁”贷款

以来。近年来，杭锦旗农业银行、大众银行也以

多方式开展支农惠农业务。一是积极发展农民

工银行卡业务，为农民提供更为便捷的银行结

算服务。二是积极开展网上银行业务，满足农村

经济中一些经济主体的金融服务需求。三是中

国农业银行杭锦旗支行创新推出了“金穗富农

贷”和“金穗强农贷”扶贫金融产品，突出农牧户

个人信贷资金的支持。金融扶贫项目的实施，扩

大了扶贫资金效应，有效地缓解了贫困农牧户

发展产业资金短缺的问题，扶贫资金变无偿为

有偿，充分调动了贫困群众脱贫奔小康的积极

性。截至 2015年 5月末，中国农业银行杭锦旗

支行已累计发放了“金穗富农贷”8665万元，每

户信贷额度在 5万至 120万，利率为在基准利

率基础上仅上浮 40%，贷款期限 1年至 3年，直

接受益农牧户 1151户。四是杭锦大众村镇银行

创新推出了“锦如意”授信卡业务，全力支持农

村经济发展。“锦如意”授信卡是集存款、贷款、

结算于一身的金融工具，是专门针对农户、个体

工商户开发设计的金融产品。办理此卡的客户

在与杭锦大众村镇银行签订的授信业务期限和

批准的授信额度内，借款金额以银行电子记录

明细为准，从提款后开始计息，以实际使用贷款

数量计算，资金闲置时将款项打入本卡归还贷

款，还款后不再产生利息。在授信期限内再次提

取贷款时不需要重新签订授信贷款合同等相关

借款资料，客户自己可随时再次提取贷款。灵

活、方便、快捷，什么时间用，什么时候还，用多

用少都由持卡人自己决定。这种便捷的贷款方

式即解决了农牧户春耕备耕资金紧缺问题，同

时灵活的还款方式又减轻了农牧民的利息负

担。截至 2015年 5月末，杭锦旗“锦如意”授信

卡贷款余额 7765万元，1547户农牧户受益，每

户贷款 1～10万元。

二、调查中发现的问题

（一）农村地区金融服务手段落后，服务品

种单一，支付结算渠道不畅。目前，在杭锦旗共

有金融机构网点 43个，农村地区网点有 20个，

占比 46.5%。其中银行业机构网点有 41个。近

年来，随着金融改革的不断深入，由于受各种因

素影响，目前杭锦旗农村地区的电子结算网络

远远落后于城市，给办理金融业务带来诸多不

便，造成大部分银行卡常年闲置。支付系统上线

对解决农村结算问题不明显，只在联社营业部

接入大、小额支付系统，而未改善偏远农村结算

现状，特别村一级由于缺乏金融业网点，当地居

民和企业难以享受到便捷的服务。无法满足农

村地区对银行汇票、银行卡等支付工具的需求，

资金汇划实时支付以及银行承兑汇票等金融服

务欠缺。现农村地区网点，一般只能办理存款，

汇兑，代收税费、代付粮食直补资金等业务，农

民和农村企业需求最大的贷款业务无法在村一

级办理，更难以获得其他金融服务。各项业务产

品开展不足，农村地区各类主体对金融业机构

的存款、贷款、结算三大传统业务需求最为强

烈。现存、贷、汇业务基本覆盖县乡两级，但目前

农村支付结算方式创新工作严重滞后，结算种

类和方式都过于单一，现金支付仍是农村地区

的主要支付方式。基层农村金融产品匮乏，除存

贷汇以外的金融业务覆盖率较低，县及县以下

地区对住房和汽车等生活贷款、助学贷款、银行

汇票、承兑汇票、银行卡等业务的需求也较大，

但能够提供上述服务的农村金融业网点不足。

（二）生产和消费信贷服务渠道增多，信贷

管理体制与农村经济的弱质性不相适应。一是

农村信用社作为农村金融服务的主体，积极探

索各类支农途径，通过强化信用村镇、农户信用

档案建设，不断扩大农户评级授信服务覆盖面，

信贷业务急速增长，其农村金融主体地位得到

增强。2015年 5月末，全旗农信社各项存款余

额 14.08亿元；贷款余额达到 10.48亿元，其中

“涉农”贷款为 9.44亿元，占各项贷款总额的

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90.08%。但由于历史、体制、经营管理等综合因

素影响，其信贷管理体制存在明显缺陷。首先，

农村信用社主要通过小额信贷和联保贷款的形

式开展信贷业务，信贷投放贷款额度偏低，期限

偏短，已经无法满足农村规模化生产经营，以及

涉农中小企业经营发展的资金需要。二是农业

银行以市场化改革为契机，重新面向“三农”市

场定位，创新推出了“金穗富农贷”和“金穗强农

贷”扶贫金融产品，但是地区信用风险较高，牵

制金融扶贫力度。受整体经济运行下行情况和

鄂尔多斯民间债务危机影响，杭锦旗地区金融

机构不良贷款余额、不良贷款率出现“双升”走

势。农牧业产业的经济效益下滑，导致农牧民收

入和农牧企业收益减少，还款能力也会下降。农

民在实际工作中想通过“金穗富农贷”和“金穗强

农贷”扶贫金融产品取得贷款比较难。这对于服

务“三农”的信贷支持作用极为有限。这样加大了

金融扶贫贷款的资金安全管理难度，也影响了

“金融扶贫富民工程”推进效果。三是地方扶贫办

推荐扶贫龙头企业客户质量不高，导致“金穗强

农贷”推进缓慢、也不能充分发挥企业在扶贫开

发工作积极作用。四是农业发展银行介入支农领

域增加了支农力量，随着粮棉油等农产品购销主

体日益多元化，逐步开展商业性业务试点，也与

商业银行业务同质，政策职能正在流失。而亟待

发展的农业基础设施建设、生态环境建设、扶贫

开发等政策性贷款需求，得不到政策性金融服务

的支持。而且农业发展银行贷款的特点是期限

长、利率低。这在一定程度上缓减了农牧区资金

应用的矛盾。但是农业发展银行的贷款品种单

一，从而限制了对“三农”的支持。

（三）农村民间借贷投向具有一定的趋利性、

盲目性，潜在风险大。随着农业产业化进程加

快，农村居民、民营及私营企业主的市场意识也

发生了巨大变化，生产经营以及各种开支、消费

促成对资金的旺盛需求。受基层金融机构严格

的信贷政策及日趋复杂的信贷程序影响，以及

农户小额信用贷款金额太小的限制，在一定程

度上使灵活、多样、快捷的民间融资得到了很大

发展。虽然民间融资对正规金融支持农村经济

发展起到了拾遗补缺的作用，但由于它是自发

产生的，缺乏专业指导和监管，基本上处于无序

状态，容易诱发和引起债务纠纷，增加社会不安

定因素，甚至会影响农村金融稳定。

据调查，全旗各地不同程度存在民间借贷现

象，借贷主体不仅仅局限于城乡居民，而且发展

到个体工商户、中小企业以及私营企业，民间借

贷利率较高增加了农牧民的负担。虽然在一定程

度上缓解了农民贷款难的问题，同时也加大了农

民的负担和农村金融风险，扰乱了正常的金融秩

序。民间借贷投向具有一定的趋利性、盲目性，资

金流向与国家经济政策、产业政策不能配套，使

国家宏观经济政策落实效果不佳。但民间借贷正

演变成一种较普遍的金融行为，其手续简便，期

限灵活的资金供求方面的自然默契使其空前活

跃。大量事实证明，一味通过行政手段抑制或禁

止非正式金融，并不可能彻底堵住农村民间资本

自由借贷行为，反而错失了利用市场机制改善农

村金融供给不足矛盾的机会。

（四）杭锦旗尚未开展土地承包经营权、农房

财产权流转和抵押贷款工作和草场、林权抵押

贷款等新型农村抵押贷款。对辖内各金融机构

来说，“两权”抵押贷款是新的信贷产品。此次调

查中，辖内各金融机构均表示，在整体经济运行

下行，辖内不良贷款出现“双升”情况下，暂不开

展“两权”抵押贷款工作。此外，目前杭锦旗土地

草牧场、林权确权换证和农村集体土地确权登

记发证工作还在推进阶段，地方政府也尚未建

立农村土地流转交易平台和建立风险补偿机

制、抵押处置变现机制，还没有明确土地承包经

营权的抵押登记机关，支持土地承包经营权抵

押的司法解释、优惠政策等鼓励土地承包经营

权抵押的政策文件还未出台。这些配套措施的

缺位，一定程度上抑制了各金融机构开展“两

权”抵押贷款的积极性。

三、政策建议

（一）明确市场定位，不断提高农村金融服

务水平。一是农业发展银行应在体现国家扶持

意向和扶持力度方面发挥政策性功能，拓展服

务领域，增加对“三农”的政策性金融供给，重点

支持农业和农村基础设施建设、扶贫开发和农

业综合开发、有产业依托的小城镇基础设施建

设等。二是农业银行要积极调整发展战略，充分

发挥其资金、结算以及服务手段的比较优势，以

大力推广“金融扶贫富民工程”及农户小额贷款

业务重点，加大对农户的信贷支持；以“公司 +

NORTHERNFINANCE

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基地 +农户”作为重点，支持农业产业化龙头企

业、个体私营企业、乡村工商业等。三是充分发

挥农村信用社农村金融主力军作用，进一步深

化农村信用社改革，完善治理结构和运行机制，

加大在农村地区的金融基础设施建设，改善结

算环境，努力提高自身金融服务水平。四是村镇

银行要“锦如意”授信卡业务，积极探索对“三

农”的信贷服务，全力支持农村经济发展。五是

人民银行要充分发挥法定存款准备金率、支农

再贷款等货币政策工具的导向性作用，引导农

村信用社增加支农资金投入，更好地支持社会

主义新农村建设。

（二）建立和完善多层次的农村金融体系。目

前，国家已经放宽农村地区金融机构准入条件，

允许建立符合本地区实际的农村资金互助社、

小额贷款公司等新型金融机构，以解决农村地

区金融服务不足的问题。地方政府要抓住政策

机遇，探索建立符合本地实际的农村新型金融

机构，形成多元竞争主体，激发金融支农活力。

同时，在不断完善现有的农村金融体系的基础

上，借鉴其他小额贷款公司服务“三农”的成功

经验，引导现有的小额贷款公司和农村资金互

助社等新型金融组织，加大向“三农”的服务力

度，激活农村金融市场，解决农村金融服务瓶颈

问题，推动农村金融服务向纵深发展。

（三）加快农村金融产品和服务方式创新步

伐。近年来，杭锦旗人民银行积极组织和引导涉

农金融机构加大农村金融产品和服务方式创新

力度，并取得了初步成效。但新时期开展农村金

融产品和服务方式创新是一项系统工程，仅靠

人民银行的推动和金融机构努力是不够的，必

须自上而下建立政府主导、全社会参与、市场化

和政策扶持相结合的农村金融产品和服务方式

创新体系。发展多元化农村金融机构，鼓励民间

资本进入农村金融服务领域，支持商业银行到

本县域设立村镇银行。

（四）强化和改进农村信贷管理，完善农业

信贷投入机制。农村信用社作为“农民自己的银

行”，要从农村实际出发，适应农村经济多元化、

多层次发展的信贷需要，调整支农贷款投向，不

断提高信贷管理水平，减少贷款的审批环节，提

高贷款审批、发放效率。同时，加大农村金融政

策支持力度，持续增加农村信贷投入，确保银行

业金融机构涉农贷款增速高于全部贷款增速。

（五）构筑良好的农村金融生态环境，为新

农村建设创造宽松和谐的融资氛围。一是要建

立起政府主导、横向联动和金融服务“三位一

体”农村金融生态环境建设机制，不断优化农村

金融生态环境，形成资金向农村聚集的“洼地效

应”，促进区域农村经济发展。二是大力推进农

村信用体系建设，完善农用信用评价机制，继续

深入开展农户小额信用贷款业务，加大对养殖

大户、农民专业合作社、县域小型微型企业的信

贷投放力度。三是要把农村信用工程建设与社

会主义新农村建设有机地结合起来，在农村广

泛开展诚信教育，宣传普及金融知识，净化农村

信用环境，大力营造“守信光荣，失信可耻”的社

会氛围，促进农村金融经济和谐健康发展。

（六）多种财政政策相互配合，加大资金支

持力度，促进农村保障机制的进一步完善。培

育、发展农村担保机构。一是设法增加现有担保

公司的资金来源,形成政府资金、法人资金和自

然人资金的多元资本结构, 提高其资金实力和

担保能力; 二是开展农民创业担保基金试点,培

育农民的企业家精神,鼓励农民创业;三是财政

对涉农担保公司予以贴息、补偿,对其担保损失

给予适当贴补,以增强其抗风险能力;四是开办

财政贴息小额担保贷款，这既可降低金融支农

信贷风险, 又可提高财政资金和金融资金的支

农效率。财政支农为先导,金融支农为主力。一

方面,财政支农资金在满足社会、经济效益的前

提下, 率先进入需要资金支持的涉农领域或项

目,引导金融资金进入农村市场。另一方面,财政

资金总是有限的, 往往不足以支撑一个社会经

济效益良好的较大项目, 所以必须有金融资金

的配合才能把支农项目做起来。考虑到财政支

农资金规模的有限性尤其是无偿性, 在整合财

政支农资金与金融支农资金时, 应以金融机构

为主角、政府部门为配角,确保金融机构在支农

整合中的核心地位, 使金融机构在政府部门的

配合、监督下放手开展支农项目的审查、资金发

放和回收等日常管理工作; 政府部门应搞好项

目初选,并与金融机构商定具体的支农项目、投

资预算、财政扶持的额度与方式（补贴、担保或

补偿）。


NORTHERNFINANCE

JOURNAL

55




一、草原生态保护的背景意义

（一）生态文明建设的意义。近年来党中央、

国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一

系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重

大进展和积极成效。但总体上看我国生态文明建

设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，

环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源

环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持

续发展的重大瓶颈。加快推进生态文明建设是加

快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内

在要求，是坚持以人为本、促进社会和谐的必然

选择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大

复兴中国梦的时代抉择，是积极应对气候变化、

维护全球生态安全的重大举措。

（二）草原生态保护是生态文明建设的重要

内容。生态文明建设坚持把绿色发展、循环发

展、低碳发展作为基本途径。经济社会发展必须

建立在资源得到高效循环利用、生态环境受到

严格保护的基础上，与生态文明建设相协调，形

成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、

生产方式。生态文明建设的持续推进，给边疆少

数民族地区的生态环境保护建设和绿色产业和

谐发展提出了挑战，也创造了机遇。锡盟是以畜

牧业为基础产业，逐步向工业化转轨的资源发

展地区，有着占内蒙古自治区草原面积四分之

一的锡林郭勒大草原，草原生态保护是生态文

明建设重要的内容。自 20世纪 70年代以来，由

于受自然灾害和气候等因素的影响，锡林郭勒

盟草原退化沙化严重，天然植被逐渐稀疏。牧草

覆盖度由 35.5％降到 23.1％，平均高度由 40.9

厘米降到 22.2厘米，平均亩产量由 32.9公斤减

少到 21.24公斤。退化沙化草场占可利用草场

的面积由 1984年的 48.6%扩展到 64%；浑善达

克沙地流动沙丘面积由 1960年的 172平方公

里增加到 2970平方公里，平均每年增加 70平

方公里。面临严峻的形势，国家和自治区将锡盟

列入了生态治理的重点地区，在相继实施的京

津风沙源治理、生态移民、退耕还林、禁牧舍饲

等生态建设工程中给予了重点支持，锡盟开始

大规模的草原生态建设。依托国家京津风沙源

治理工程，2002年锡盟启动实施了以“围封禁

牧、收缩转移、集约经营”为主要内容的围封转

移战略，着力实现“一转双赢”目标，并从 2011

年在全盟范围内实施草原生态保护补奖制度。

2014年锡盟倾力构筑北疆生态屏障。切实加强

生态环境保护建设，积极开展生态红线划定工

作，探索实行生态环境“负债清单”制度，推进和

谐矿区建设试点，重视大气污染防治，实施草原

生态补助奖励机制。2014年锡盟初步将 91%的

土地面积划入保护范围，从源头上保护好草原

生态。经过一系列的措施的落实，锡盟草原生态

环境得到了有效改善。但由于经济的过快增长，

草原生态保护背景下绿色产业催生绿色金融

关丽鸣史惠文（中国人民银行锡林郭勒盟中心支行锡林浩特 026000）

内容摘要：目前，绿色金融的理念已经被广泛接受，生态文明建设背景绿色行业催生绿色金

融，发展绿色金融促进绿色产业发展。本文结合草原生态保护背景下锡盟地区绿色行业的发展现

状，探索不发达地区创新绿色金融支持绿色产业的有效途径。

关键词：金融服务绿色产业绿色金融


绿色金融 2015.08行业

NORTHERNFINANCE

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传统产业、落后淘汰产业对资源的过度依赖，经

济发展与生态环境保护矛盾的日益显现，迫切

需要传统产业向绿色产业转轨。

二、锡盟绿色产业发展现状和形势

（一）清洁能源工业。锡盟煤炭、风能、太阳

能等能源资源富集，地域辽阔，环境容量大，已

规划开发的部分矿区具有煤水组合条件好、坑

口电厂发电成本低、向东北和华北地区输电距

离近的优势，是国家规划建设的现代化大型煤

电外送基地、内蒙古建设“保障首都、服务华北、

面向全国”的清洁能源输出基地。目前已形成

1.5亿吨 /年煤炭产能，火电装机 622万千瓦，

风电并网装机 330万千瓦，光伏发电建成投产

40万千瓦。2014年全盟共发电 385亿度，电力

生产已成为锡盟经济发展的支柱产业。近年来

凭借资源优势以及良好的电力生产基础，全盟

各项煤电项目快速上马。锡盟至山东济南、锡盟

至江苏泰州两条特高压输电工程已列入国家大

气污染防治行动计划 12条重点输电工程，2014

年锡盟至山东交流特高压输电工程开工建设；

2015年国家能源批复了配套火电项目建设规划

实施方案，自治区发改委核准了神华胜利电厂

2*66万千瓦组项目，7个总装机 862万千瓦的

坑口电厂即将全面开工。但锡盟经济的增长对

资源的依赖偏重，工业以“原字号”产品和初级

产品为主，存在产业规模较小、结构单一、层次

较低的发展困局，总体上处在产业链的中低端，

产业竞争力和可持续发展能力较弱。突破资源

性经济发展的瓶颈，应在“做实做好”现有工业

的基础上，加速推进新型工业化进程，通过延长

产业链条推动工业产业结构优化升级。高起点

高标准建设大型节水燃煤电站，改变粗放型资

源开发模式，最大限度推动煤炭资源转化增值。

推动对风能太阳能的高效利用，引进超临界压

缩空气储能、石墨烯电池等高新技术项目，加快

清洁能源输出基地建设步伐。大力发展清洁耗

电载能工业，尽快形成煤—电—化、煤—电—

冶、煤—电—建材三大循环经济产业链条，促进

产业延伸升级，提高资源综合利用率。随着锡盟

煤电基地项目的启动建设和投产运行，提高煤

炭就地转化能力，建设循环生产园区，变输煤为

输电，提高煤炭资源的综合利用利益，实现绿色

发展和循环发展将逐步成为现实。

（二）绿色畜牧业。在锡林郭勒 20.3万平方

公里的草原上，有着 18万平方公里的优质天然

草场，具有发展现代畜牧业的基础条件，是国家

和自治区重要的绿色畜产品输出基地。羊是锡

林郭勒大草原的最主要畜种之一，牲畜饲养规

模连续八年稳定在 1200万头(只)以上，占主要

畜种的 90%左右。近年来锡盟紧紧抓住自治区

“8337”发展思路关于“建成绿色农畜产品生产

加工输出基地”的有利机遇，以提升产业化水

平、突出规模化发展、推进标准化生产、实施品

牌化战略为重点，加快推动传统畜牧业向现代

化畜牧业转变。发展措施一是建立羊肉全产业

链可追溯体系。为保护和培育好“锡林郭勒羊

肉”品牌，实现锡林郭勒羊肉优质优价，锡盟于

2013年开展锡林郭勒羊肉全产业链追溯体系建

设试点工作。2014年追溯体系将盟内 7个旗市

15家企业列入试点范围，为 3900余户牧民的

64.3万只羔羊建立了可追溯档案。试点加工企

业屠宰收购追溯耳标羊 39.1万余只，生产追溯

产品 72万余件，生产总量达 1211吨。二是建立

新型农牧业社会化服务体系。锡盟着力培育龙

头企业、农牧民专业合作组织和农牧业行业协

会等农牧业品牌经营主体，引导企业与农牧户

之间建立稳定的产销合同和服务契约，实现小

生产与大市场的有效对接。三是加快绿色畜产

品产业化加工园区建设。重点打造锡市、东乌、

东苏三大绿色农畜产品加工产业园建设，加工

能力占到全盟的 70%以上。走出一条“以生鲜为

主、制品为辅、副产物综合利用”具有锡盟特色

的全面发展的产业化道路。同时加大招商引资

力度，把引进、培育产业化龙头企业作为重头

戏。四是加大创新研发力度，促进转型升级。加

强与中国肉类食品综合研究中心的合作，深度

开发利用现有资源，对羊尾脂、羊脂油进行精深

加工，提高产品附加值。开发一套羊肉制品工业

化生产的先进工艺流程，实现机械化生产。五是

以建设与保护并举，生态与开发共进为原则，注

重长远规划，高起点、高标准地打造北方绿色生

态屏障和亮丽风景线。草原生态总体恶化趋势

得到遏制，局部治理效果明显。

（三）生态农业。目前锡盟地区农业发展仍

处在基础薄弱、粗放经营、靠天吃饭的状况，集

约化程度不高，种植结构单一，产业化、规模化

程度较低，科技的附加值偏低。一是种植结构单

一。2014年锡盟农作物种植面积 380万亩。其

NORTHERNFINANCE

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57




中，粮食作物种植面积 234.3万亩，同比增长

0.8%；油料播种面积 35.56 万亩，同比增长

6.0%；蔬菜播种面积 35.56 万亩，同比增长

2.8%；全年粮食总产量 36.0万吨，减少 1.8%；油

料产量 2.01万吨，增长 3.7%；蔬菜产量 102.97

万吨，增长 11.1%。二是农牧业基础设施建设薄

弱。2013年末全盟农牧业机械总动力 133.45万

千瓦，比上年增长 6.4%；2014年实际机播面积

351.60万亩，同比增长 1.9%；农区共种植水浇

地面积 70.51万亩，温室面积 1.32万亩，分别占

全盟种植面积的 18.6%和 0.35%；机电井数量

73070 眼，同比增长 3.0%，本年新增配套井

2147眼，同比减少 95.8%；全年农村牧区用电量

10588万千瓦时，同比增长 30.2%；化肥施用量

（按折纯）18904吨，同比增长 15.8%。三是农业

产业化经营水平较低。2014年末锡盟盟级以上

龙头企业达 71家，其中国家级 3家，其销售收

入占全盟百万元以上加工企业销售收入的 8%。

全盟年销售收入百万元以上的农畜产品加工企

业 205家，实现销售收入 121.4亿元，完成增加

值 47.2亿元，同比增长 14.3%和 14.1%。截至

2014年末，锡盟超亿元的农牧业龙头加工企业

户数只占锡盟全部超亿元龙头加工企业户数的

16%。四是农牧民收入持续增长速度有待提高。

2014 年全盟农牧民人均可支配收入达 11306

元，同比增长 12.5%。

目前锡盟生态农业发展正处初级阶段，在

摸索中先试点，逐步走适应锡盟农业发展实际

的生态经济发展道路。一是生态农业经济理念

初步建立，但未形成政策化和常规化。二是试点

发展按生态农业经济的原则逐步形成集群化、

园区化和产业化，但整体推广发展未及时跟进。

三是发展生态农业经济的科技支持、资金支持

不足。

（四）战略性新兴产业。一是新能源产业。锡

盟风能可利用资源量超过 1.5亿千瓦，占全区

总量的三分之一，太阳能可利用资源总量达

2.09×1017千卡，占全区总量的六分之一，新能

源可开发量非常可观。近年来，锡盟重点开发南

部、西部和灰腾梁地区风电及太阳能资源，形成

了一定的规模。截至 2014年末，风电并网投产

装机容量达到 250万千瓦，2014年发电量达到

40亿度。2015年将重点建设二连浩特跨境煤炭

物流园光伏供电项目、多伦聚光光伏发电项目，

争取在光伏发电项目建设上取得突破。目前，锡

盟还在积极推进二连浩特重点开发开放试验区

内配套的风光火电分布式智能化局域电网示范

项目。二是生物科技产业。锡盟依托丰富的中蒙

药材和动物脏器资源，充分发挥蒙医研究机构

作用，利用现代生物工程和高效提取技术，积极

发展骨血、脏器精深加工，对农畜产品加工关键

技术研发力度显著加强，以生物制药、新型药物

制剂等为重点的生物医药产业取得了积极进

展。2014年生产肠衣 180万把，原料粉 5吨，颐

宁多肽 5 吨；2015年锡盟将加快建设太旗、多

伦中草药种植加工基地，加快推进同仁堂综合

性中药材加工产业基地项目，形成一定的生产

规模，力争引进建设更多的生物制药项目。三是

新一代信息产业。2012年锡盟行署与北京市政

府共同签署了《京锡共建战略性新兴产业体系

的合作协议》，双方将共同推动以云计算产业为

核心的等新一代信息产业体系建设，项目总投

资超过 2500亿元，其中在锡盟投资 1500亿元，

项目的建设实施将对锡盟未来经济发展产生极

其重要的影响。目前先期重点推进 40万台服务

器验证项目，加快推进 20亿颗集成电路封装测

试、10万台服务器机柜、120万片 12英寸集成

电路硅片等项目，以及与电子信息和数字电视

产业相关的液晶电视生产基地建设、1000万片

2～4英寸蓝宝石衬底等项目，尽快推动新一代

信息产业建设取得实质性进展。

三、绿色产业催生绿色金融

（一）绿色产业的兴起为绿色金融的发展提

供了机遇和空间。在生态文明建设背景下，绿色

产业的快速发展将成为实体经济增长的新引

擎。一方面由于市场前景广阔，竞争还不充分，

绿色产业处于一片广阔的天地之中；另一方面

大部分绿色产业缺乏成熟的技术和管理经验，

经营风险高、投资回报周期长，需要更多的融资

支持和金融服务。绿色产业将拓宽金融机构的

金融产品外延和金融服务范围，为金融机构开

辟金融创新的全新领域和巨大发展空间。在资

产业务方面，商业银行可以适应客户发展变化

的融资需求，不断创新信贷产品，为客户提供流

动资金融资、设备融资等多样化的融资服务。在

中间业务方面，商业银行可利用自己的信息优

势，为绿色产业提供咨询顾问服务和理财产品。

商业银行也可为符合条件的节能环保企业或项

NORTHERNFINANCE

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目发行企业债券、公司债券、短期融资券、中期

票据、资产支持票据等多种金融工具筹资，参与

和节能减排相关的产业基金和投资基金的托管

业务。商业银行支持绿色产业，既为自身带来了

新的收入增长点和重大的发展机遇，同时也将

促进金融产品结构、金融服务品种结构等发生

重要变化，推动金融发展迈上新台阶。

（二）绿色金融为绿色产业的做大做强发挥积

极的促进作用。发展绿色经济、循环经济，通过

经济发展方式的转型和产业结构的调整，实现

环境效益和经济效益的协调发展，已成为我国

目前的主要任务和途径。而绿色产业的发展强

大离不开金融的支持，绿色信贷、绿色保险、绿

色证券的积极介入，将对绿色产业的发展起促

进作用。绿色金融支持的目标一是帮助和促使

产业降低能耗，节约资源，将生态环境要素纳入

金融业的核算和决策之中，扭转企业污染环境、

浪费资源的粗放经营模式，避免陷入先污染后

治理、再污染再治理的恶性循环。二是金融业应

密切关注环保产业、生态产业等“无眼前利益”

产业的发展，注重人类的长远利益，以未来的良

好生态经济效益和环境反哺金融业，促成金融

与生态的良性循环。

四、绿色金融支持绿色产业发展的有效途径

（一）政策层面引导，为绿色金融营造合理

的、可持续的发展环境。一是完善法律法规。加

快制定《绿色金融法》，为指导绿色金融发展的

思想、原则及制度进行明确，使绿色金融发展有

法可依。二是构建完善的绿色金融制度。地方部

门应在我国立法框架之内，寻求当地金融发展

特点相适应，可行性强，有效推动当地绿色金融

发展的规章及政策。建立政府主导、人民银行指

导、银监部门监管、其他金融机构配合、企业参

与的绿色金融发展的全面规划，完善绿色金融

考评制度，出台绿色金融项目认证规则，保障制

度的落实与执行。三是完善绿色金融政策环境，

对金融机构制定差别化的监管和激励政策，比

如鼓励金融机构发行专项用于绿色金融的金融

债，允许符合条件的绿色金融贷款不纳入存贷

比考核，给予符合条件的绿色金融融资更高的

不良贷款容忍度和更宽松的呆坏账核销政策

等。四是加强绿色金融政策、环保政策、财税政

策之间的配套与衔接，如降低金融机构办理绿

色金融业务的营业税率以及相关所得税税率，

允许绿色金融贷款拨备税前列支，为商业银行

投放的绿色金融项目贷款进行贴息等。五是地

方政府建立绿色发展基金或担保公司，与金融

机构合作，共同为中小企业的节能减排、环境保

护项目提供融资支持。

（二）创新与实用并举，建立统一、规范的绿

色金融市场。绿色金融的内涵应从单纯的对环

境保护治理设施的贷款转变为既提供绿色信

贷，又提供绿色证券，还提供绿色保险的多元化

服务格局。应积极推进政府和社会资本合作，建

立统一、规范的绿色金融市场。除政府财政投资

外，大部分投资需要社会资本参与，建议尽快建

立国家级绿色银行，同时鼓励现有银行成立绿

色事业部、推动成立绿色产业基金、发展绿色债

券市场。应当建立有利于绿色金融创新的工作

机制，在有效控制风险和商业可持续的前提下，

推动绿色金融流程、产品和服务创新。

（三）授信与服务并重，助推绿色产业转型

升级。金融机构应当从战略高度推进绿色信贷，

加大对绿色经济、低碳经济、循环经济的支持，

防范环境和社会风险，提升自身的环境和社会

表现，并以此优化信贷结构，提高服务水平，促

进发展方式转变。根据国家环保法律法规、产业

政策、行业准入政策等规定，建立并不断完善环

境和社会风险管理的政策、制度和流程，明确绿

色信贷的支持方向和重点领域，对国家重点调

控的限制类以及有重大环境和社会风险的行业

制定专门的授信指引，实行有差别、动态的授信

政策，实施风险敞口管理制度。并在评估论证的

前提下，开启绿色通道，加大授信力度，同时应

积极提供现金、结算、汇兑、理财等全方位金融

服务，助力绿色产业转型升级。

（四）效益和责任兼顾，促进绿色产业新增

长。随着经济发展和环境保护矛盾的日益显现，

绿色产业已成为引导产业升级，加快结构调整

的重要动力。金融部门应主动履行社会责任，积

极支持绿色经济、循环经济、生态经济。重视自

身的环境和社会表现，建立相关制度，加强绿色

信贷理念宣传教育，提高集约化管理水平。应运

用财政和税收等手段，对开展绿色金融业务的

金融机构给予一定的补贴政策，鼓励金融机构

提高自身的环境责任意识，增强开展绿色金融

业务的积极性。


NORTHERNFINANCE

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近年来，在我国小额贷款公司监管乏力、金融服务

潜在风险较大的情况下，无论是在发展中国家还是发达

国家，小额贷款公司的发展态势一直是良好的。为了促

进小额贷款公司的发展，研究学习国外先进的监管方式

方法，对于建立和完备我们自己的法律监管制度意义非

比寻常。

一、我国小额贷款公司监管现状

目前对小额贷款公司起规范和指导作用的各种政

策法规主要来自银监会和央行下发的文件、各地方政府

自行出台的地方性政策法规和小额贷款公司协会制定

的行业自律性规章、小额贷款公司自行制定的各种内部

规章制度。由于我国的小额贷款公司“只贷不存”，所以

监管机构对其不需要进行审慎性监管，而是采取备案登

记管理，小额贷款公司只要定期将贷款发生额、贷款余

额、客户户数、平均单户贷款余额、前十位最高贷款户、

贷款利率分布等主要信息，报监管机构备案即可。我国

对小额贷款公司的监管没有一个统一的法律和确定的

监管主体，造成了监管上的诸多问题，主要表现在以下

几个方面：

（一）对小额贷款公司的性质界定模糊。《关于小额

贷款公司试点的指导意见》将小额贷款公司的性质描述

为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸

收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份

有限公司”，由此可见，小额贷款公司在发起人和组织形

式上和一般的公司相类似，但是贷款业务又是一般的公

司所不能经营的业务。《指导意见》忽略了小额贷款公司

的金融机构的属性，使其不需要申请金融许可证就可以

经营部分金融业务，这对整个金融市场的稳定和发展具

有不利的影响，同时对确定监管的法律和监管的主体也

造成了困难。

（二）对小额贷款公司监管的法律体系不完善。目前

我国的小额贷款公司并不是金融机构，所以《中华人

民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业

监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《贷款

通则》等法律规范对于我国的小额贷款公司来说并不

适用，而银监会和人民银行出台的对小额贷款公司起

规范和指导作用的政策法规没有上升到严格的法律

层面，最高的只是金融规章和规范性的文件，在实践

中对小额贷款公司活动的规范只是通过决定、通知和

意见等形式进行的，这不利于小额贷款公司长期稳定

的发展。

（三）对小额贷款公司的监管存在着多头管理。小额

贷款公司大多由政府指定金融办组织并牵头当地发展

改革委员会、农业委员会、经济委员会、公安局、工商局

等机构负责对小额贷款公司进行监督管理。但在是否存

在非法集资方面，银监会和公安部门负有监管的职责，人

民银行则负责对小额贷款公司的利率、资金流向等进行

跟踪监管。多头管理容易产生形式化，造成监管的虚拟

化，同时小额贷款公司面对多头管理，疲于应付，这不利

于小额贷款公司的健康发展。

（四）利率监管演变成利率限制。小额贷款公司的操

作成本较高，其贷款利率的水平必须足以覆盖其资金成

本、运营成本和可以预见的信贷损失，并能产生一定的

利润和收入，这样才能保证小额贷款公司可持续性地发

展，这也是我国小额贷款公司必须实行较高利率的原

因。但是贷款利率上限又必须遵循最高人民法院有关规

定，即不得超过人民银行公布的同期同档次贷款基准利

率的四倍，超出此限度的，超出部分的利息不予保护。这

就意味着我国的小额贷款公司不能根据其经营成本的

科学计算来自由拟定利率，从而可能导致收入无法弥补

成本，出现亏损并最终垮掉的后果，严重影响了小额贷

款公司的可持续发展能力。

借鉴国外先进做法对完善我国小额贷款监管的启示

李建军王晶马朝志（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

内容摘要：近年来，我国小额贷款公司发展态势良好，但在监管方面仍存在许多问题，需要进一步

研究解决，本文通过对国外先进监管方式的分析总结，为我国小额贷款公司监管工作的发展提出建议。

关键词：国外先做法我国小额贷款监管启示


金融管理 2015.08行业

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金融管理 2015.08行业

二、国外先进做法借鉴

（一）孟加拉国。一是对小额贷款公司的监管有审慎

性监管和非审慎性监管两种。采取这两种不同的监管模

式，区别在于该小额贷款公司是否吸收公众存款。对于

不吸收公众存款的小额贷款公司，基于其造成外部危害

的可能性较小，出于节约监管资源的考虑，对其实施非

审慎性监督措施。而对于吸收公众存款的小额贷款公

司，本着保护储户利益的原则，一旦运营失败极有可能

造成金融秩序的不稳定，甚至会引发社会动乱，对其则

采取的是审慎性监管的措施。总得来说，审慎性监管较

非审慎性监管更为严格。孟加拉国在小额贷款公司的监

管框架制定的时候，遵从对不吸收存款的小额贷款公司

实施非审慎性监管措施，鼓励它在较为宽松的政策环境

下自由发展，通过相关规则的制定来进行引导，给予其

宽松的良好的外部政策环境，促使其通过完善内部控制

实现可持续性发展，事实证明是正确的选择。二是通过

法律来确定专门的监管机构，这种方式具有高度的权威

性。孟加拉国通过制定《乡村银行法》，确定了独立的监

管机构，这样做可以避免多部门联合监管所造成的职责

不明晰，任务不明确，从而更便于实施自上而下行之有

效的监管措施。同时在准入程序、资金来源、以及利率等

方面也做了较为详细的规定。

（二）印度尼西亚。一是在监管主体方面，不同的金

融机构分属于不同的监管机构。其中，由中央银行负责

对包括人民银行信贷部在内的商业银行、乡村银行进行

审批，发放经营许可证，进行日常的监管；由地方政府负

责对乡村的信贷基金会监管；由国家中小企业合作部负

责对农村信用合作社进行监管。而印尼的财政部则负责

对农村地区信贷点、典当行的监管。二是在准入标准上，

不同的地区制定不同的标准。注册资金是小额贷款公司

进入金融领域的“最低门槛”，是支撑起提供金融服务所

需的基础设施必须满足的最低要求。注册资金的数额要

求越高，则进入金融领域的小额贷款公司数量则越少，

反之，数量越多。小额贷款公司的数量越多，监管机构的

监管负担也随之不断加重。经济水平不同的地区，对小

额贷款公司的数量需求不同。用注册资金的高低，作为

一种调控标准，从而决定进入该地区的小额贷款公司数

量，在印尼是一种普遍且大有裨益的方法。在首都雅加

达，小额贷款机构的最低注册资本为 22.4万美元；在各

省会城市则降为 11.2万美元；在剩余的区域，则为 5.6

万美元。三是在关系人贷款方面，虽然各国对关系人的

界定有着细微的差别，但总体来说都是与小额贷款公司

有着紧密关系的人，其范围一般包括：董事、监事、管理

人员、信贷业务人员及其近亲属。由于关系人这种紧密

关系的存在，发放贷款时很可能在贯彻相关业务规则的

时候出现不严格的情况，给安全经营留下了极大的隐

患。印度尼西亚对关系人放贷的监管方面，采取的做法

是直接禁止。

（三）美国。一是在监管法律方面，美国法律体系有

着显著的完整性和系统性。在整体的监管体系之下，对

小额信贷的监管又形成了独立的监管体系。商业性的小

额信贷由《统一信贷法》、《诚实信贷法》等法律来调整。

而对于扶贫性的小额信贷则由《农业信贷法》、《农业贷

款法》等法律来进行规制，强制其向营业范围内的低收

入人群发放贷款。此外，对小额信贷业务进行监管时，通

常是通过制定单行法律，而非专门制定《小额信贷法》。

二是严格限制小额信贷的利率。这是由于小额信贷自身

的特点所造成的。额度小、数量多、风险大、成本高，这就

决定了小额信贷要想完成赢利运营，利率水平必须要高

于传统的信贷产品。美国为了防止高利率造成的负面影

响，对小额信贷的利率上限也进行了严格的管理。

三、对我国小额贷款公司法律监管的启示

（一）宽松的外部政策环境是小额贷款公司发展的

前提。《小额贷款公司管理暂行规定》第二十三条规定：

“小额贷款公司发放贷款应坚持小额、分散的原则，提

高贷款覆盖面，防止贷款过度集中，贷款公司对同一借

款人的贷款余额不得超过资本净额的 10%”。当前我

国政府还特别强调，小额贷款公司须按照“小额、分散”

的原则发放贷款，70％资金应发放给贷款余额不超过

50万元的小额借款人，其余 30％资金的单户贷款余额

不得超过资本金的 5%，小额贷款公司不得向其股东

发放贷款。依照这一规定，小额贷款公司的贷款发放被

限制在一定的范围内，主要是中低收入群体，这样不能

够促进小额贷款公司贷款规模的扩大，这一系列保守

的放贷限制压缩了小额贷款公司的盈利空间，在不能

足够盈利的情况下，小额贷款公司的发展与扩大成为

空谈，更不要说控制、规避贷款风险。

（二）专门的法律政策是小额贷款公司发展的基石。

凡是小额贷款发展较好的国家，在小额贷款公司法律监

管方面无不拥有专门的法律政策。用立法的方式将小额

贷款公司的准入制度、实施细则等方面的规定上升到法

律的高度，同时明晰法律责任，对一些重要的事项和原则

加以明确，形成独立的与其他金融机构有区别的监管框

架。一方面小额贷款公司在运营的过程中，会自觉地遵守

法律，实现自律；另一方面也有利于监管机构对小额贷款

公司进行管理时有法可依，实施有效的法律监管措施。

（三）明确的监管主体是小额贷款公司发展的保障。

监管主体的混乱不仅会造成监管状态的真空，众多监管

主体的相互推诿更会在一定程度滋生小额贷款公司的

经营风险。因此，从各国的发展经验来看，不论是采取不

同类型的小额贷款机构由不同的监管机构来进行监管

的方式，例如印度尼西亚，还是采取按照小额贷款公司

的准入、运营、退出等阶段分属于不同的监管机构负责

监督管理的方式。不论是纵向的还是横向的，明确的监

管主体无疑是保障。


NORTHERNFINANCE

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61




删掉8

行

一、基层人民银行养老保险基金收缴管理

现状

人民银行养老保险统筹基金由总行统一管

理,基金结算实行分级管理、逐级划拨，各级统筹

机构负责组织、管理和监督辖内养老保险基金

筹集、支付等各项业务管理工作。截至 2014年

末，乌兰察布市中支辖区共有 11个参保单位，

参加基本养老保险的在职职工 472人，退休职

工 131人，基本养老保险覆盖率达 100%。养老

保险缴费基数是以上年度的工资总额为依据进

行核定，按单位 13%、个人 4%的缴费比例提取。

但实际运作中，单位统筹和个人账户混账运行，

养老金支付模式基本为现收现付制，即由统筹

单位在职一代供养退休的上一代，在职一代由

单位和下一代供养。随着职工抚养率的逐年增

大，这种管理模式将会加重基金支付的负担，支

付压力也会逐年增大，出现收不抵支现象，甚至

挤占单位行政经费。以乌兰察布中支为例：从辖

区近五年养老统筹基金的情况看（见下表 1），养

老保险统筹基金收入略大于支出，但退休人员

养老金每年以 12.65% 、17.01% 、25.01% 和

54.47%的速度递增，基金支出压力逐年加大，缺

口逐步扩大。

当前中支平均 3.6个在职职工供养一个退

休人员，按未来 5年计算，（以目前进人速度计

算）到 2018年底，平均 2.8个在职职工供养一个

退休人员，加之在职职工的调动、辞职等，今后

新增人数将不及离退休人员的增长，无疑养老

基金缺口将会不断增大。

二、目前养老保险基金管理中存在的主要

问题及原因

（一）在职参保人员老龄化问题日益突出，养

老保险基金收支潜在压力加大，抚养比不断下

降。基层人民银行职工老龄化是当前社会老龄

化问题缩影，是当前面临的不可回避的现实问

题。一是从 2014年末人事统计报表来看，中支

41 岁以上职工占比 85.59%，45 岁以上占比

61.65%，在职参保职工老龄化越来越突出。按

2014年中支缴费和支付标准，在职人员人均年

缴费 1.29万元，退休人员人均退休费支出 3.78

万元，抚养比为 27.75%，如果以 2014年人员

数、缴费标准、退休费支付标准为基数，按照职

工年龄进行未来 15年趋势预测，就会更加直观

对基层人民银行养老保险基金收缴管理模式的思考


内容摘要：1994年，人民银行建立了系统职工基本养老保险制度，实行总行、分行、省会中心

支行和地市中心支行“四级”管理模式。经过近 20多年的运作，养老保险统筹切实保障了离退休人

员基本生活水平，对稳定职工队伍、增强组织凝聚力也起到了积极作用。但人民银行系统养老保

险统筹与杜会保障基金一样，面临在职参保人员老龄化，离退休人员的不断增多和离退休费支付

不断扩大的严峻挑战，本文以处于养老保险统筹系统基层的乌兰察布市中心支行为例，对养老保

险基金管理模式进行分析探讨，提出对策建议。

关键词：养老保险基金收缴管理


表 1人民银行乌兰察布中支近五年养老统筹收支情况（单位：万元）

年份 2011 2012 2013 2014 2015

基金收入 415.54 533.34 565.17 611.30 631.55

养老金支出 396.40 44.65 463.84 495.73 613.20

工作研究 2015.08行业

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地反映出未来养老统筹基金收缴工作面临的严

峻形势（见下图 1）。

根据乌兰察布中支人事信息库人员信息预

测，退休人员从 2015年至 2030年将会增加 395

名，平均每年增加退休人员 25人。而在职人员，

2006年至 2015年乌兰察布市中支共招录大学

生 34人，这些招录进的大学生又有一大部分是

外省市的，工作一两年后又陆续调走，从 2006

年至 2015年累计已调走 17人。这样计算下来，

中支平均每年增加不到 2人，每年新入行人员

远远比不上退休人员数量多。二是近年来随着

用工的灵活性，上级行以派遣或聘用制的形式

增加基层行工作人员，但这部分人员是直接参

加社会保险，不涉及系统养老保险。同时，基层

行原有合同制用工人员也在增加，合同制用工

人员也是直接参加社会保险。但每年合同制用

工人员工资包括在每年上级行下达的工资计划

总额中，合同制用工人员工资水平每年随着社

会平均工资的增长而增长，每年约为180万元左

右，占用工资总额的合同制人员工资与系统养

老保险基金无法匹配，形成养老基金隐性减少。

三是当前人民银行严格控制进人指标,在职人员

老龄化问题比较突出,新老更替断层严重，退休

人员与在职职工的比率呈逐年上升趋势，形成

了养老保险征缴基数增量和养老金支出增量差

额不断扩大的矛盾，导致养老金支出压力势必

增加，依这样的信息数据预测到 2030年抚养比

将达到 365.22%。同时,随着生活、医疗水平的提

高,退休人员的平均预期寿命变长，这样就使在

职参保人员的缴费压力就越来越大,基金支出远

远超出基金收入,基金缺口也会不断增大。四是

如果在职职工按总行文件规定的条件提前退

休，就意味着提前结束缴费，提前领取养老金，

这将造成养老金加倍支出。2015年，中支人均缴

纳养老保险基金 13510 元，人均养老金支出

38226元，如果有 1名在职职工提前退休，则一

年就会影响 51736元的养老统筹基金积累，提前

退休政策对养老保险基金的冲击也是不容忽视

的一个重要方面。

（二）受基金制度性缺口约束，人民银行系

统养老保险统筹的渠道和层次单一，难以应对

多样化的养老需求。一是人民银行系统在实行

行业统筹初期，实行的是以利润留成为特征的

企业财务制度，具备实施系统统筹的坚实后盾。

实行财务预算制度后，基层行经费日趋紧张，基

金来源仅仅依靠职工单位和个人缴费，逐层上

划，统一管理，基金收缴渠道单一，现收现付制

下的基金积累较少。二是由于近几年基层行经

费逐年缩减，经费紧张，由于有时连最基本的保

工资、保运转目标都难以实现，辖区支行时有统

筹基金收缴不及时，基金的收缴与支出不时出

现短时间错位现象，一定程度影响了养老保险

统筹基金按时足额收缴。从 2011年至今，中支

和各旗县区支行人员工资大多只能发放到 6月

份左右，虽然经过各支行的积极努力和多方筹

措，中支每年都能够按要求足额提取和上缴了

保险基金，但财务状况如果不加以改善，这将给

养老保险统筹基金能否继续按时足额提取和上

划缴带来了严重问题和困难。三是上级行没有

及时建立相应的补充养老保险制度，无法为养

老保险统筹提供强有力的经济后盾，基金缺口

风险加大，后续保障薄弱。四是人民银行缴费基

数是以上一年工资总额为依据，近年来，职工工

资增长幅度相对缓慢，在一定程度上制约了统

筹基金的收缴。因此，目前人民银行在养老保险

体系中这种单一模式的行业统筹，基金的收缴

缺乏资金保障，随着系统退休人员的逐年增加，

只实行基本养老保险缴费已不足以支付日益增

加的退休金。

（三）人民银行系统养老金计算方法和缴费

比例缺乏有效的调整机制，缴费费率偏低，基金

收支缺口不断加大。一是人民银行基本离退休

费的计算是以基本工资为核算基础，离退休津

补贴以其行政职级或技术职务为主要依据，养

老金核算没有体现缴费年限和缴费金额的差

别，一定程度上加重统筹基金支出负担。从近年

来看，各地市中支依据总行要求对离退休人员

的津补贴按当地政府出台政策进行了三个阶段

测算并规范，规范后的津补贴支出增幅较大，部

分收不抵支地市中支不得不向省会中心支行申

图 1 2015～2030年平均在职人数与退休人数对比

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63




请基金补助。虽然目前乌兰察布市中支辖区每月

仍能有 10万元左右结余上缴，但按每年退休人

员测算，从 2017年往后 15年内将以平均每年

26人退休的速度进入高峰期，收支缺口将越来

越大。二是从系统养老保险统筹基金积累现状来

看，目前系统在职参保人员工资增长缓慢，养老

金缴费比例低，单位缴费率和个人缴费率没有根

据经济的发展和工资的增长作相应调整，仍在执

行 1998年的 17%（13%和 4%），低于地方养老保

险的缴费率 28%（20%和 8%）的水平，缴费费率

与社会一般缴费率相差 11个百分点，人民银行

系统保险统筹基金积累增长速度缓慢。

（四）系统养老保险统筹基金和个人账户实

行混账管理，个人账户难以做实,影响统筹基金

的实际积累。人民银行系统养老保险统筹建立

是以企业养老保险统筹为背景设立的行业统

筹，实行统筹基金与个人账户相结合的管理模

式。这种“统账结合”的基本养老保险运行模式，

尽管建立了个人账户，但由于统筹基金与个人

账是合并管理运营的，现收现支。当期征收的养

老保险基金包括个人账户基金被用于支付当期

离退休人员的养老金，由于没有基金积累，出现

了统筹保险基金的代际转移，即用现在在职职

工缴纳的养老保险费，支付已离退休人员的养

老金。在收不抵支的情况下，支付缺口大的统筹

单位统筹占用基金暂时收缴大的单位。究其原

因，主要是从人民银行养老保险统筹系统建立

之初所形成两种隐性基金债务，一是人民银行

实施系统统筹之前就已经离退休的职工，他们

既没有个人缴费，单位也未进行补缴，离退休金

却一直从养老基金中列支。二是还有一部分离

退休职工，单位和个人虽然也缴纳过养老保险，

但缴费年限长短不一，尚未达到 15年最低缴费

年限，单位和个人均未进行补缴。目前这两类离

退休人员成为统筹基金开支的主力军，造成的

直接后果就是寅吃卯粮，加剧了统筹支付压力。

以乌兰察布市中支为例，115名离退休人员中就

有 23人是在人民银行系统统筹建立前办理的

退休手续，有 7人仅仅只缴了几个月养老金，加

上后来逐年陆续退休，他们没有任何或几乎没

有统筹积累，即使有部分积累也远远维持不了

他们自身的开支，但他们的退休金仍要从当期

统筹基金中足额支出，这种寅吃卯粮现象一方

面促使保险基金缺口越来越大，另一方面导致了

两个账户合并运行管理上的混乱，为了确保养老

金发放，统筹基金透支个人账户，使个人账户仅

成为一种记账的手段，统筹基金严重挤占个人账

户基金，个人账户变成有名无实的空帐，打印给

职工的个人账户对账单成了一纸“白条”。这种现

收现付制下个人账户的空账运行，个人账户积累

根本无法实现，做实个人账户面临实际困难，更

难以实现个人账户增值收益功能。

（五）人员流动基金转移不畅问题，一定程

度上妨碍系统统筹基金的有效管理。随着经济

金融形势的发展，当前人力资源交流整合力度

加大，基层行除系统上下内部人员交流外，机构

整合、辞职、买断工龄、招聘考入地方政府机构

商业银行人员增加，造成了人员相互流动时，其

个人账户基金无法与社会保险基金衔接，一定

程度上妨碍了统筹基金管理和正常基金转移业

务的办理。一是 2003年银监会从民银行分离

后，中心支行辖区 75人划入银监局，10多年来

这部分人员的个人账户一直在封存，但每年末

均需按当年总行公布利率进行利息计算，进行

报表统计。二是招聘考入地方公务员人员，由于

公务员没有进行养老保险，中断缴费后的这部

分人员的个人账户仍滞留在系统养老保险系统

中，年终进行计息。三是招聘进入各商业银行人

员，在 2014年 6月总行出台《关于分支行调出

人行系统人员养老保险关系转移的通知》前，已

随调入单位直接参加社会养老保险，目前虽然

可以转移，但存在重叠转移账户问题，这部分人

员个人账户仍暂存于人民银行系统养老保险

中。因此这些调动转移历史人员个人账户的存

在一定程度上对养老保险系统造成混乱，沉淀

于系统“历史人员”过多，对年终预决算的正常

开展常常造成不必要的干扰，影响系统养老保

险统筹的有效管理。

三、建议

（一）增加和稳定在职参保人员职数，谨慎

实施提前退休政策，逐步缓解职工老龄化矛盾。

一是按照当前总行的人事政策，新增行员的增

速远远比不上退休人员的增速，增加进人速度，

尽可能弥补基层行人员断层困境。基层行每年

应扩大招收大学毕业生比例和职数，在一定程

度上不仅能有效缓解基层行人员知识结构、年

龄结构和人员紧缺状况，而且通过增加人员加

大基金缴费基数，缩小抚养比，弥补基金缺口。


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二是在力所能及的条件下适当考虑增加在职人

员的工资待遇和部分优秀人才的职务职级待

遇，增加职工队伍的稳定性，进而增加基金收

入。三是可以考虑适度控制提前退休人数，或者

对养老金的支付比例作适当调整。例如，对提前

退休的人员，应按正常退休人员工资、津补贴的

一定比例支付养老金。对未达到最低缴费年限

的应进行补缴，以降低提前退休对养老保险基

金的影响。四是退休年龄是影响养老保险基金

负担水平的一个基本因素，在国家政策允许范

围内适当延迟退休年龄，不但能增加一部分人

员的缴费年限而且可以缩短其平均享受养老金

年限，降低养老保险基金负担。

（二）提高缴费费率，实现统筹账户与个人

账户分账管理，做实个人账户并稳定增加积累。

一是提高单位和个人的缴费比例是扩大基金积

累的重要途径。目前社会保险缴费费率已经达

到了 28%，其中单位缴费费率为 20%，个人缴费

费率为 8%，而人民银行系统的缴费费率只为

17%，其中单位缴费费率为 13%，个人缴费费率

为 4%，单位缴费和个人缴费费率都比社会缴费

费率低。要尽快将缴费比例达到社会养老保险

水平，即单位缴费费率提高到 20%，个人缴费费

率提高到 8%，通过逐步提高缴费比例，为下一

步参加社会大统筹奠定基础，能与社会统筹良

好接续，切实维护职工个人利益。二是改进和完

善系统养老保险制度，对以前年度未达到上述

缴费费率的，上级行要积极向财政部门争取，可

采取逐年拨补、分步到位的方式进行，以保证基

金个人账户积累稳步提升，逐步实现统筹账户与

个人账户分账管理，互不透支，各自增加积累，逐

步做实个人账户，并通过市场化运作等多种手

段，使养老统筹资金达到保值增值目的，如购买

国债等，合理利用现有养老保险统筹资金，在盘

活存量上下功夫，加大基本养老保险金收入。

（三）改革养老金计发办法，实行与个人账

户相结合的养老金计发办法，建立缴费与养老

金待遇挂钩的制度体系。养老金的计发要与缴

费的多少相衔接，体现出权力与义务相统一的

原则，体现出激励机制，个人账户积累的越多，

以后享受的退休待遇就越高。一是建立缴费与

养老金待遇挂钩的制度体系，改革现行养老金

计发办法，坚持差别待遇原则，使在职参保人员

退休后的养老金待遇水平应与在职时的工龄、

职务、地区挂钩外，还应与个人账户进行挂钩，

按一定比例计付，做到养老金待遇既能为在职

工参保人员退休后提供生活保障，又能起到一

定的激励作用。二是依据人民银行特点，可以参

照地方事业单位改革，实行“老人老办法，新人

新办法，中人过渡办法”，对已经退休的“老人”

做到保障待遇，近期内即将退休的“中人”实行

待遇补差，短时间内平衡过渡，对年轻的“新人”

直接执行新办法，建立起一种与地方养老金计

发办法相衔接，又符合人民银行特点的养老金

计发办法势在必行。

（四）建立多层次养老保障体系，增加补充医

疗性行业救助机制，实现人民银行系统养老保

险体系的可持续发展。人民银行行业保险体系

应借鉴社会养老保险“三支柱”模式，为职工适

当增加补充医疗补贴，结合人民银行在职参保

人员保险需求，建立“基本养老保险十行业年金

+个人储蓄性养老保险 +行业救助”的养老保

障体系模式，满足职工多样化养老保险需求。一

是基本养老保险在养老保障体系中仍占主要地

位，是一种强制性的、统账结合、部分积累的保

险制度。二是行业年金是采用个人账户方式进

行管理，实行基金完全积累，具有长期性、稳定

性、累积性的特点，实行自愿和有条件原则。三

是个人储蓄性养老保险是通过职工个人购买商

业保险公司的养老保险产品等方式实现，弥补

系统养老保险供给的不足。四是单位内部增加

补充医疗，实现行业救助，由工会部门管理，职

工缴纳一定的费用参加行业救助基金，适当减

少职工面临生活中的重大变故的负担，为系统

内在职人员建立一个多层次的养老保险安全

网，不断完善系统养老保险体系，实现系统多体

系可持续发展目标。

（五）以事业单位实施社会养老统筹为契机，

加入社会统筹体系，从根本上解决系统统筹的

不足。人民银行实行行业系统统筹，目前已经暴

露出了较多弊端，未来养老保险产业的发展趋

势是实行养老金并轨制，机关事业单位的养老

金模式定位为社会养老保险加职业年金为模式

的财政拨款形式，通过改革机关事业单位的养

老金保险制度，实行养老保险基金社会统筹。人

民银行系统养老保险要以事业单位有社会养老

金改革为契机，通过不断完善与社会养老保险

的衔接办法，发展行业年金、职业年金和商业保

险等模式，待条件成熟后参加到社会养老保险

体系中，从根本上解除目前人民银行系统养老

保险的后顾之忧，切实保障职工养老权益。

课题主持人：刘慧敏

课题组成员：沙丽华李淑琴袁志翔

执笔人：沙丽华

（责任编辑：李连俊）（校对：LJ）

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近年来，人民银行基层行按照总行内审工

作转型 3年规划的总体要求，在审计理念、审计

项目实践和审计成果转化等方面进行大胆尝试

和积极探索，使内审转型成效凸显。从目前基层

人民银行内部审计现状来看，随着内审转型以

及转型的重点方向、核心内容引导，内审工作突

破单一“查错纠弊”的常规思维，确立了“风险导

向、控制驱动、关注绩效、服务治理、增加价值”

的转型目标，但在内审转型的力度或转型重点

方面还需进一步深化，亟待研究和解决。

一、目前基层人民银行深化内审转型的基

础保障

（一）多年来的内部审计工作实践，为人民

银行基层行内审工作转型积累了经验。一是我

国内部审计协会颁布了《内部审计具体准则第

16号———风险管理审计》，风险管理审计作为

先进的审计理念和审计内容正式引入我国内部

审计领域。中国内部审计协会在“2006-2010年

五年工作规划”中提出：内部审计事业发展的总

体目标是，推进内部审计工作基本实现从真实

性、合规性为导向的财务审计为主，向以真实

性、合规性为导向的财务审计和以内控和风险

管理为导向的管理审计并重的全面转型，内部

审计参与内控和风险管理已经成为内部审计发

展的趋势，这种变化为人民银行内部审计工作

转型指明了方向。二是全面推进内部控制体系

建设，人民银行基层行按照《中国人民银行分支

机构内部风险控制指引》的要求，积极组织开展

风险评估工作，完善内部风险控制措施，为实现

全面风险管理搭建了工作平台，为风险管理审

计的开展打下基础。三是及时引入风险导向审

计方法。内审部门通过风险检测等手段及时掌

握风险控制关键点，初步建立风险导向审计模

式，充分识别固有风险，评估控制风险，对明确

检查的重点，确定审计计划，分配审计资源等具

有重要意义。四是积极探索开展内控和风险管

理审计。不再简单的按照业务部门类别开展审

计，而是引入了风险管理的要求，更多考虑不同

业务类别与不同的风险程度，初步具备了管理审

计的雏形。五是领导重视，转型与发展思想得以

初步确立。适时提出了当前推动内审转型关键是

做好“三个加强、三个转变”，即加强内部审计理

论学习和研究，实现工作理念的转变；加强内审

工作的组织治理，实现内审工作管理模式的转

变；加强内审干部队伍培训工作，实现内审干部

队伍整体素质和技能的转变，为人民银行内部审

计工作转型与发展提出新的思路。

（二）随着基层人民银行领导干部履职审计、

离任审计、内部控制审计、绩效审计以及各类专

项审计的有效开展，为内部审计工作转型进行

了有益探索。近年来，人民银行总行相继出台了

《中国人民银行内审工作制度》、《中国人民银行

内审操作程序》、《中国人民银行领导干部履行

职责审计办法（试行）》、《中国人民银行领导干

进一步深化基层人民银行内审转型的思考

魏中嵬（中国人民银行赤峰市中心支行赤峰 024000）

内容提要：本文通过阐述人民银行基层行内审转型的现状及相关情况，分析内审转型工作

中存在的问题，提出相应的建议。

关键词：内部管理内审转型建议


NORTHERNFINANCE

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66






部离任审计制度》、《中国人民银行分支机构内

部控制指引》等制度和办法，基层行运用其广泛

开展了各类审计，通过检查审计对象在履行内

控管理、业务管理职责，传达贯彻国家金融法律

法规、方针政策和上级行规章制度及决定等方

面的情况，从合规性、充分性、有效性、适宜性等

方面对审计对象履行职责情况进行总体评价，

衡量审计对象能否在职责规定的范围内依法依

规办事、规范操作行为，促使审计对象不断提高

工作质量、行政能力和管理水平。从目的、内容

和方式等方面来看，人民银行各类审计在一定

程度上已具备了“管理性”审计的特点，为传统

内部审计向以内控和风险管理为导向的管理审

计转型积累了经验和方法。

（三）日益广泛运用的信息技术为人民银行

内审转型提供了技术支持。人民银行信息化建

设的规模不断扩大，内部审计工作也从手工处

理逐步向计算机处理过渡，各种工具软件的应

用，改进和提高了内审工作，推动了审计理论、

审计环境、审计手段的变化，为内部审计工作转

型提供了技术支持。审计项目基础工作利用

Word、ExceL 等软件工具按照现场工作流程完

成内审通知书、调阅清单、工作底稿、事实确认

书、内审初步意见书、内审报告、内审结论和处

理决定以及整改通知书等文档的起草、编号、打

印归档等业务处理，实现审计管理现代化。电子

文档信息交流方面，通过电子邮件系统、公文传

输系统实现了办公自动化，依托人民银行内联

网，建立了内审综合管理系统，计算机辅助审计

系统等，为人民银行强化风险控制、规范管理，

提供了一个技术操作平台，实现了对风险管理

的事前预防、事后监督的有效结合。

（四）内审部门经多年建设已能承担人民银

行内部审计工作转型任务。人民银行内审部门

自上到下建立了比较健全的组织体系。一是基

层行实行以行长为主管领导，副行长为协管领

导的内审工作领导体制，进一步提高了内审工

作地位，优化了内审工作环境。二是内审部门经

多年的整章建制工作构建了比较完整的内部审

计制度体系，制定的《中国人民银行内审工作制

度》《中国人民银行内审操作程序》等制度办法

为审计人员开展各项审计提供了较好的操作规

范。三是内审人员努力提高综合素质，坚持“上

审下”的同时，加大同级监督力度，开展了全面

审计、离任审计和对主要业务的专项审计，在履

职审计、信息技术审计摸索出成熟的经验，积极

探索开展内部控制审计、绩效审计和风险管理

审计，走出了一套比较适合人民银行特色的内

部审计道路。

二、影响内审工作转型的突出问题

（一）对内审转型理念认识不到位，理解有

偏差。其表现为：一是由于受多年的传统的审计

模式影响，内审人员对内审转型新理念理解不

深，对内审转型认识有偏差。审计理念更新较

慢，知识结构老化滞后，二是审计的重心依旧局

限于差错纠弊，堵塞漏洞的合规性审计上，更多

停留于业务操作上风险而忽视了管理上的潜在

风险。服务意识不够，与审计对象相互缺少有效

沟通。与审计中监督与服务并重的观念相差甚

远。三是对新时期内部审计是向“管理＋效益”

的审计模式方面转变的方法掌握不够，导致对

内审转型概念模糊，不能将先进的、现代的审计

方法和审计理念充分运用到审计实践中。四是

部分内审人员对监督与服务的关系认识不足，

审计过程中只注重了内审的监督作用，而忽略

了内审服务于央行风险管理、内部控制和治理

的职能，未能从服务的视角帮助被审计单位进

行风险提示和完善内部控制，加强综合管理。

（二）审计的方法与评价手段相对滞后，与现

阶段人民银行业务发展进程不适应。一是现场

审计的审计方法仍以手工操作为主，没有专门

的处理审计事务的系统软件，也无法从相关业

务处理系统端口取得数据。比如，审计面对中央

银行会计核算数据集中系统（ACS）上线运行；国

库会计数据集中系统（TCBS）的上线运行以及各

支库对财税库银横向联网、集中支付、票据影像

系统、外汇管理系统、货币发行管理系统应用软

件上线运行等重点业务工作，减少了纸制凭证

和登记簿的数量。即常常缺少评价计算机系统

测试数据真实性的先进手段，存在就数据审数

据的现象。二是基层行对计算机辅助审计系统

推广应用不够，在某种程度上也限制了对信息

系统的全面深入审计。三是评价手段滞后或执

行的标准不一致，导致对业务运行风险控制监

督评价不够。审计评价标准以查出问题定性为

主，审计评价简单，着重点准度把握欠佳。以安

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全管理审计为例，在实际操作过程中，风险点类

别的划分没有统一的标准，内审人员现场审计

水平和主观性的差异，难免掺杂了诸多人为主

观因素，没有将审计目标定位在发现和揭示被

审计对象的主要风险上，评价缺乏客观性。对人

民银行业务运行风险控制监督评价不够，特别

是还没有对各级行贯彻实施货币政策效果的有

效性、可行性进行分析、监督和评价。

（三）内审专业信息技术人才缺乏，“远航”能

力较差。就基层行内审部门而言，缺乏懂业务、

精信息技术的复合型内审人才。内部审计是一

项政策性强、涉及面广的专业工作，内审人员在

全面掌握专业知识、法律知识、审计理论的基础

上，还要掌握计算机知识和操作技能。而基层行

内审人员对信息技术知识或业务知识面较窄，

信息技术审计能力不足，适应新形势下内部审

计工作转型的需要欠缺。一是专业多元化的复

合型人才还较少。随着电子化办公速度的加快，

业务系统板块不断增加，信息技术的不断推广，

我们必将进入“高速信息”时代，审计人员如果

停留在不懂计算机技术，面临着“有门进不去、

有账看不了”的尴尬局面，严重制约着内审转型

质量。二是内审人员的专业化水平较低。受年

龄、内审专业水平等因素的影响，目前人民银行

基层行内审人员取得执业资格（CIA）的人数微

乎其微或无，尚不具备更高的审计知识和审计

技能，一定程度上影响内审转型的效率。三是专

业性、技术性人员不足，掌握先进审计理论知识

和信息化审计技术的人员还不多，专业多元化

的复合型人才还较少。特别是计算机、法律、外

汇管理等专业性、技术性强的人员比较缺乏。

三、进一步深化内审转型的对策及建议

（一）转变观念，提高认识，明确内部审计工

作转型的主力方向，推动内审全面转型。思想是

行动的先导，内审转型首先要实现思想转型和审

计理念的更新。推进内部审计转型进一步深化，

需要改变现存的不合理和不适应。一是更新传统

观念，树立风险意识、服务意识，将风险导向的理

念和方法，贯穿于审计工作的全过程，真正做到

“风险引导审计，审计关注风险”，确立和强化

“风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理、增加

价值”的转型目标新理念。二是增加整体观念，积

极探索并充分发挥内审在央行治理结构中职能

和作用。从内部审计的层面上发现问题、分析问

题，寻求解决问题的方法和途径。三是增强内审

咨询职能，加强学习，自觉把内审咨询职能融入、

贯彻到内审转型工作实践中，并以此为引领自觉

的适应内审转型的要求。四是要由重检查纠错、

轻评价治理，向检查与评价、纠错与治理并重转

变。五是加强转型宣传，引导无论是领导层、内审

部门还是业务部门都要深刻认识内审转型的重

要性，自觉适应转型，积极推动转型。

（二）提高审计队伍素质势在必行。面对目

前金融改革发展的新形势，要加强学习，深入开

展创建学习型组织活动，要重视对新的法律法

规、政策以及新的业务知识的学习、理解和应

用。一是要认真学习、深刻认识、准确把握审计

工作转型的基本内涵、原则要求和重要意义。二

是提高工作能力。要通过加强学习培训，加快知

识更新，优化专业结构，提高内审人员的整体素

质。要树立工作学习化，学习工作化的理念，逐

步提高解决审计工作中出现的新情况、新问题

的能力。三是提高综合素质。合理配备审计力

量，发挥整体优势。在开展审计项目中，尤其是

在现场审计中，要关注热点，关注风险和绩效，

找准重点，努力提高审计质量。四是吸引优秀人

才加入审计队伍，新入行的高学历内审人员纳

入人才库培养，促进其尽快成才，成为内审的骨

干力量，优化知识结构、加强业务创新，建立一

支符合内审转型要求的审计队伍。五是增加内

审人才库人员参加培训和参与上级行审计项目

的机会，促进其业务水平的提高，并以此带动其

他内审人员业务水平的提升。

（三）改进审计手段，合理运用信息系统。随

着金融科技不断更新，系统运用软件不断增加，

给内审人员提出更高的要求，这就需要内审人

员认清形势，进一步掌握新技术以适应新的挑

战。一是要求审计人员规范审计程序，改进审计

方法，同时规避审计风险。二是采取现代审计手

段开展审计工作，扩大计算机辅助审计的应用

和审计范围，把办公自动化作为审计信息化建

设的推动平台，将内审综合管理系统应用作为

审计信息化建设的突破口，不断提高信息传输

速度和审计质量与效率，推动人民银行基层行

内审转型进一步深化。



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为了全面了解达拉特旗金融机构对农村牧区基

本公共服务“十个全覆盖”工程支持情况，选取辖内

地方法人金融机构进行典型调研，调查显示地方法

人金融机构多措并举，取得了显著成效。

一、支持“十个全覆盖”基本情况

（一）给予农户贷款支持情况。达拉特旗地方法

人金融机构在支持“十个全覆盖”中主要支持“农牧

区危房改造工程”。达旗联社拟对全辖 5165 户农牧

民发放小额农户信用贷款，贷款期限最高不超过 2

年期，利率为一年以内执行 7.4928%，一年以上五年

以下执行 8.05%；达拉特国开村镇银行拟对 200 户农

牧民发放小额农户贷款，期限为 2年期，年利率为

11%左右，切实解决了农牧民危房改造的资金问题。

（二）“助农金融服务点”全覆盖工程建设情况。

为进一步提升达拉特旗农村牧区金融服务水平，从

2014 年 9 月开始，达旗联社投入 30 余万元通过“网

点———助农金融服务商户”相对接的方式，在 2014

年底完成 65 个行政村“助农金融服务点”的建设工

作，完成率达到 50%，覆盖农牧民 7.7 万人，同时，为

了进一步完善农村牧区支付结算基础设施，POS 机

具、保险柜、点钞机等设备，覆盖面达到 51%，为“助

农金融服务”业务发展营造出了良好的硬件环境，进

一步提升了农牧民用卡意识。2015 年达旗联社将再

投入 30万元，在本年第二季完成余下 65 个行政村

“助农金融服务点”的建设工作，届时全旗 130 个行

政村将全部实现农村金融服务“村村通”，覆盖农牧

民 7.69 万人。“助农金融服务点”全覆盖工程的实施，

方便了广大农牧民的生产生活有效提升了农村牧区

金融服务水平。截止 2015年三月末累计完成取款业

务 831 笔，金额 67.12 万元；转账业务 363 笔，金额

232.13 万元；缴费业务 4601 笔，金额 33.15 万元；查

询业务 826笔。

二、取得的成效

（一）“助农金融服务点”取得成效。“助农金融服

务点”工作的有效开展，使农牧民用卡意识明显增

强，农牧民可足不出户就能查询到各种涉农补贴资

金，办理转账业务，预交话费等业务，有效节省了往

返乡镇苏木或城镇银行网点取钱的时间和交通费

用，使广大农牧民享受到了便捷的现代支付结算业

务，优化了金融生态环境。

（二）金融服务基础设施取得成效。达旗联社共

42个网点，分布在全旗 8 个镇、苏木，其中城区 28 网

点、农区 14 网点，基本实现全旗农区网点全覆盖，且

42个网点均开通大小额现代化支付系统、农信银系

统等一系列现代化支付系统，能够为农牧民群众办

理各类村存、取、转账业务、贷款等业务。ATM自助设

备共计 28 台，其中城区 19 台、农区 9 台，农区主要

分布在各镇、苏木政府所在地人口居住密集的区域。

助农金融服务终端共计布设 66 台，覆盖范围为全旗

130个行政村的 66个，使广大农村牧区群众足不出

户便可享受方便快捷的金融服务。

（三）现代金融产品在农村牧区应用取得成效。达

旗联社从 2009 年开始布设 ATM 自助取款设备和

助农金融服务终端，同时上线网上银行业务和手

金融机构推进村农牧区“十个全覆盖”成效、

问题及建议———以达拉特旗地方法人金融机构为例

刘科刘慧敏（中国人民银行鄂尔多斯市中心支行东胜 017000）

（中国人民银行达拉特旗支行树林召 014300）

内容摘要：2014年，达拉特旗坚持因地制宜原则，分类施策，科学规划，统筹推进“十个全覆盖”各

项工程建设，农村牧区人居环境得到明显改善。达拉特旗将 2015年确定为“十个全覆盖”工程建设攻

坚年，将继续坚持规划先行，科学调配资源，合理摆布项目，多方筹集资金，统筹推进“六位一体”。

关键词：十个全覆盖金融服务农村牧区改进


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机银行业务，从电子银行自助服务的角度讲，填补

了农村牧区无电子银行自助服务渠道的空白。2015

年 1-3 月份达旗联社 ATM 机交易笔数达到 48.71

万笔，交易额达到 71474 万元；网上银行交易笔数

8500 笔，交易金额 29416.35 万元；手机银行交易笔

数 7520 笔，交易金融 10229 万元；助农金融服务终

端交易笔数 2371 笔，交易金额 71.37 万元，农村牧

区群众对于电子银行自助服务业务有着比较大的

需求，不断优化升级电子银行自助服务的功能和

操作流程，以期吸引更多的群众使用电子银行自

助服务。

（四）推进农村牧区信用体系建设取得成效。为推

动农村信用体系建设，达旗联社制定了农户小额信

用贷款评定标准，并确定了授信额度。一次办理，农

户可随用随取、随有随还、循环使用，方便快捷。截至

2015年 3 月末，全辖已开展农户信用档案建设的农

村金融网点 22 个，已建立农户信用档案 27562 户、

已评定信用农户 27562户，为推动辖区农村信用建

设起到了很好的作用。并于 2014 年 4 月，正式接入

国家金融信息基础数据库。同时，达旗联社通过电

视、报纸、户外 LED、发放传单等方式进行征信宣传，

有效拓展宣传范围，让不同阶层的社会民众对农村

信用体系有一个系统的、全面的、客观的认知。截至

目前已评定 42 个农村青年示范户，农牧区房屋、土

地使用权、林权抵押和质押等还未开展。

三、存在的问题

（一）支持“农牧区危房改造工程”中的大部分农

户为年龄在 50 周岁以上的老人，虽然在利率和期限

上给予一定的优惠，但单靠农作物的耕种收入不足

以偿还贷款，可能形成一定的信贷风险。

（二）“助农金融服务点”建设工程推进过程中仍

然存在部分现实问题：一是部分行政村人口不足，助

农商户无法选择。由于城镇化进程加速，部分行政村

人员迁移严重，部分村常住人口仅剩余十几户，且附

近无商店等经营性机构来保证“助农金融服务点”的

正常运行，不适合建设“助农金融服务点”；二是部分

偏远村 POS机数据卡信号不佳。由于“助农金融服务

点”布设往往在偏远地区，这些地区存在各类通讯基

础设施不完善的情况，这就造成 POS机在交易时经

常提示通讯失败，交易无法完成。

（三）广大农牧户对信用体系还不了解，信用村镇

创建存在问题。一是一些地方和部门工作不实 ,创建

工作流于形式，有的镇只有极少数符合信用村条件

的行政村，只建几个联保小组 ,镇、村两级创建组织机

构形同虚设。二是宣传力度有待加强。个别乡镇没有

及时地把创建信用村、信用户的条件及好处向农民

宣传清楚，社会诚信氛围不浓，有的农户如今还不知

道信用村和信用户应具备的条件。三是评定程序不

规范，突出体现在农户信用评定上。一些信用评定小

组流于形式 , 增大了信用评定工作的随意性和片面

性，导致信用评定过程中出现了信息失真和走过场

现象。影响了评定工作的严肃性。

（四）农牧区房屋、土地使用权、林权抵押存在的

问题：一是登记机构不明确。据调查，我旗虽有部分

农牧民持林权证，但政府未成立相关的抵押登记机

构，无法进行抵押登记。二是林权无法变现。按照现

有的林权政策，即时办理了林权抵押，但对信贷资

金的及时回收也造成一定的难度，因林木不许砍

伐，无法变现，形成信贷风险。三是有林权证的土地

多为向集体承包的土地，林权转移时还需集体土地

使用权的村民同意，成本高、手续繁琐，最终林权难

以取得。

四、建议

（一）制定相关措施，确保危房改造资金能够足

额及时到位，为银行发放信贷资金支持提供必要的

前提条件。同时，建立政府住房抵押贷款担保制度，

有效降低金融机构面临的由于借款人违约带来的风

险，并且给予银行一些税收、风险补偿方面的特殊政

策，解决银行后顾之忧，使银行承担的风险与收益相

匹配。

（二）提升服务点的服务水平，各涉农金融机构

要积极吸纳文化水平较高的人员加入助农取款服务

行列，建立能够满足助农取款服务需要的专业化服

务队伍，通过熟练的业务技能及时解决交易中发生

的各种纠纷和问题，以便给农民群众提供高效的服

务；同时，加大服务建设力度，建立有效的客户投诉

受理渠道和完善的故障处理机制等服务保障措施，

在每个服务点主动公布投诉电话，督促服务点给农

民群众提供高效、优质的服务。

（三）通过加强诚信宣传教育,不断提高农牧户的

信用意识 , 广泛开展农户信用档案建设和信用评级，

积极改善农村牧区支付服务环境 ,通过改善支付结算

环境 ,不断增强交易双方的信用度 ,构建诚信机制 ,培

育农村牧区诚信文化。除此之外，要营造良好的法制

环境 ,通过完善“守信受益、失信惩戒”的信用约束机

制 ,加大对逃废金融债务的处罚力度 ,净化农村牧区

信用环境。

（四）积极探索林权贷款担保模式。一是实行林

户贷款联保制度，在贷款行开立贷款互保金专户，林

农之间相互担保，把贷款风险降到最低点。二是采取

政府扶持、市场运作的方式，加快组建林业担保公

司，推动设立林业投资担保基金，解决仅凭林权担保

而保障不足的问题。



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自 2010 年内蒙古自治区开展改善农村支付环

境试点工作五年来，赤峰市农牧区支付结算环境进

一步改善。特别是 2014 年 3 月自治区实施嘎查村

“助农金融服务点”全覆盖工程，人民银行赤峰市中

心支行全面落实上级行和自治区金融办工作部署，

“以服务三农、注重质量、拓展功能、促进应用”为宗

旨，充分发挥基层央行组织引领作用，引导和支持辖

区涉农银行业金融机构切实加强“助农金融服务点”

建设，努力促进城乡均衡发展，畅通农牧区支付结算

渠道，取得良好效果。

一、助农金融服务点建设概况

赤峰市下辖 12 个旗县区，153 个乡镇，2092行政

村，79个农牧林场。截止 2015年 6月末达到 2307个

助农金融服务点，包括行政村和农牧林场，全面覆盖了

行政村和 33个较大的农牧林场。

二、推进助农金融服务点建设的主要做法

（一）健全组织机构，制定实施方案。市县两级人

民银行高度重视助农金融服务点建设工作，将其列

入重要议事日程，统筹安排、认真组织、积极推动。成

立“助农金融服务点”建设工作领导小组，负责此项

工作的协调组织和集中管理。制定具体的工作方案，

做到主题突出、措施明确、责任落实，要求属地涉农

金融机构统一思想、提高认识、认真贯彻落实，从而

确保了助农金融服务点建设工作的规范有序开展。

（二）坚持以点带面，注重发挥示范作用。人民银

行赤峰市中心支行会同赤峰市金融办多次组织召开

协调会议，了解涉农银行业金融机构金融机具布放

情况，进行全面的调查摸底。在各旗县区分别选取 1

至 3个重点村设立助农金融服务示范点，优先布放

助农机具，建立操作流程和登记管理制度，先行开办

助农支付业务。组织拟建服务点候选商户进行现场

观摩，较好地发挥了助农金融服务示范点以点带面

的作用。

（三）健全督查机制，促进建设任务落实。由分管

领导带队，深入农村牧区对助农金融服务点建设任

务落实情况开展实地检查，详细了解农牧民群众支付

服务需求，全面掌握整体情况，及时发现服务点日常

运行和维护管理上存在的问题，分析原因，认真进行

梳理和总结归纳，并在辖区范围内定期通报，便利了

工作交流，促进了各地工作整体跟进和建设管理任务

的同步落实。

（四）调动各方力量，加强助农业务宣传。充分利

用涉农金融机构点多面广、贴近农牧民群众的优势，

借助大学生村官金融联络员和金融知识广播下乡平

台，以及各地特色民族节日、金融知识科普周宣传等

重大活动，开展深层次、多角度、全方位的宣传推介，

大力宣传加强助农金融服务、改善农牧区支付环境

的重大意义，宣传非现金支付方式方便、快捷和低成

本的优势，增强各方支持和参与助农金融服务点建

设的积极性和主动性。辖区巴林右旗制作了蒙、汉双

语助农取款宣传手册，增设了蒙古语支付结算服务

窗口，并在助农金融服务点统一安装了印有助农取

推进城乡支付结算环境一体化建设实践研究

中国人民银行赤峰中心支行课题组（中国人民银行赤峰中心支行赤峰 024000）

内容摘要：城乡经济的发展和环境的变化，使得农村支付结算服务供给与需求间的矛盾、城

乡支付环境一体化等被高度关注。为落实党中央、国务院提出的建设社会主义新农村、统筹城乡

发展战略方针，作为支付系统的建设者、组织者，人民银行把推动加强农牧区支付服务基础设施

建设、改善农牧区支付结算服务作为一项重要工作来抓，为改变农村目前存在的二元结构，进一

步做好基层与三农相关的农牧区金融支付服务工作，建设助农金融服务点，方便农牧区百姓，助

推城乡支付结算环境均衡发展，本文结合赤峰市实际，提出肤浅建议。

关键词：支付结算城乡支付环境一体化建设政策


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款服务业务知识的灯箱，收到明显效果。

赤峰中支积极组织，在辖区涉农金融机构各级

营业网点内放置宣传资料，通过悬挂条幅、张贴海

报、发放宣传资料；利用金融机构网点营业厅大屏幕

电视播放支付结算政策法规、业务知识以及支付工

具、支付系统等知识，LED 显示屏滚动显示宣传标

语；辖区部分支行组织辖区出动宣传车到农村的集

市上，采取散发传单、张贴标语、展出图版等形式进

行宣传，工作人员进行现场解答群众的提问；同时邀

请当地主流新闻媒体参与，全过程跟踪报道，营造了

浓郁的宣传氛围。

（五）开展技能培训，提升经办人员素质。助农金

融培训以支付设施、金融机具的功能、特点、使用方法

和风险防范知识为重点，采取集中授课和现场操作演

示等方式，以浅显易懂的语言，开展面对面的专业辅

导；协调组织金融机构对部分涉农行政村的助农金融

服务点商户代表及村委会主任召开了座谈会，并现场

培训了助农金融服务业务知识和反假币知识，重点对

业务量较少的助农金融服务点进行培训。

（六）出台奖励措施，加强政策扶持。为调动商户

积极性，吸引农牧民办理助农金融服务业务，市县两

级人民银行积极引导涉农银行业金融机构出台优惠

政策，对有信贷需求的商户给予贷款额度和利率上

的优惠。根据服务点交易量情况，对商户给予适当补

贴，报销一定数额电话通讯费用；在建点初期为办理

取现、查询、汇划和缴费业务的群众发放实用物品，

进一步增强了助农金融服务业务的亲和力，提高了

农牧区群众对助农服务业务的关注度。

（七）加强沟通交流，提高对助农服务点认知度。

辖区各涉农银行业金融机构加强与群众的互动交

流；争取地方政府对助农金融服务工作的支持，广大

农牧民在家门口“存取款不出村，消费结算能用卡”。

（八）助农金融服务基础设施发展较快。一是充

分发挥农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行以及村

镇银行“四驾马车”的主导作用，按照互利合作的原

则，有针对性地发展特约商户，扩大了特约商户的覆

盖面；并率先在辖区范围内开办了“金穗支付通”和

“邮政商易通”转账电话业务，解决了农牧民朋友查

询难、转账难的实际问题。二是利用“千乡万村市场

和乡镇连锁超市”网络选择商户。选择专业市场或规

模较大的涉农企业，辖区敖汉、宁城等涉农旗县，农

业银行在小额贷款授信村为农户安装转账电话和

POS 机，开办“村村通”转账电话业务，在辖区范围内

率先实现了通过转账电话办理小额现金取款业务，

助农取款工作成效显著。三是助农金融服务点的建

立节省了农民办理业务的费用和时间。邮储银行开

通了用存折办理小额取款业务功能后，农牧民办理

小额取款业务、小额借款还款业务更加方便快捷。四

是积极在农牧区布放先进助农金融机具。截止 2014

年末，赤峰市金融机构在县以下农牧区发行银行卡

396.14 万张，同比增加 30.65 万张，增长 7.74%；全市

推广集信贷、理财、支付为一体的“富民一卡通”业

务，共计发卡 94617张。布放 ATM 机 616个，同比增

加 211 个，增长 34.26% ；同时还建设其他支付终端

4403台。布放 POS机 2138个，同比增加 1236 个，增

长 57.82%；签约特约商户 5358 户，同比增加 2203

户，增长 41.12%；五是 2013 年全面推进银行卡助农

取款工程。赤峰中支组织督促金融机构在辖区 12个

旗县区设立了银行卡助农取款服务点 1653个。

（九）开办流动银行，填补金融服务空白。克什克

腾旗的 7家 POS流动服务点辐射面积达 2万平方公

里，覆盖 128个行政村、39271户农牧户。通过一年多

的运行，各项业务开展顺利，较好的支持了当地经济

发展。

三、取得成效

（一）赤峰市助农金融服务点的建设带动了业务

发展迅速，实现了网点建设和业务量的双突破，在全

区处于领先地位。根据银联内蒙古分公司数据显示，

在全区助农金融服务点建设中，赤峰市建设网点名

列第一，交易笔数名列第二，交易金额名列第五。截

至 2014年末，赤峰市办理查询业务笔数 65276 笔，

取款业务 55625 笔、金额 3444.07 万元，转账业务笔

数 9985 笔、金额 4152.27 万元，覆盖率达到 94.87%，

活动率达到 72.58%，赤峰市林西、阿旗、宁城、松山

区、元宝山、敖汉等 7 个旗县机具活动率在全自治区

排名居于前 20 名。

（二）助农金融补贴的开展使得涉农银行业机构

之间的竞争引向了基层，也激发了银行业金融机构

的热情、给农村支付结算末梢注入了活力。经过近两

年的推广，赤峰市 2092个行政村已经做到了 100%

全覆盖。（从银联统计结果看出，实际上远高于这个

数字，原因是赤峰市 2013 年全面推进银行卡助农取

款工程，赤峰中支组织督促金融机构在辖区 12 个旗

县区设立了银行卡助农取款服务点 1653 个，在 2014

年具备条件的已经转为了助农金融服务点；同时赤

峰邮政储蓄网点在没有享受一个村一个网点助农补

贴的情况下，自己也建立了 380 多个助农金融服务

点。据反映是在发达地区如果不开展这项工作，已经

影响到农村金融中农信社、邮政储蓄两机构在农村

金融业务市场的份额。

（三）助农金融服务区域和范围逐步扩大，惠及

397.12万人。赤峰市没有村级金融机构的自然村由

2011年的 1877个降到目前的 0 个，助农金融服务网

点延伸至最基层的农村商户，助农金融服务区域和


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72





范围逐步扩大，农牧区支付环境进一步改善。

（四）助农金融机具补贴金额在全区位于第一位。

2014年二季度上报的 90个助农金融服务点的补贴资

金 18万元已经由上级行直接划转到具体经办金融机

构。2015年赤峰市申请 2217个网点补贴 443.4万元，

其中：纯行政村助农金融服务点 2184个、补贴 436.8

万元，33个农牧林场补贴 6.60万元，正在申报中。

（五）跨行银行卡刷卡交易量迅速提升，交易额增

长迅速。据银联统计，全区银行卡产业发展速度连续

几年位居全国前列，赤峰市累计银行卡跨行交易笔

数达到 475.38 万笔，占全区市场份额的 7.01%；交易

金额 110.49 亿元，占全区市场份额的 4.54%；上述四

项主要指标均列全区第四位，紧随呼、包、鄂金三角地

区之后。

四、存在的问题

（一）政策支持高度不够，难以形成政策活力。在

农村地区，政府机构是最具影响力的主体，是改善农

村环境的重要参与主体。目前在改善农村支付环境

建设中，政策配套和工作机制不完善，财政支持力度

不够，在推进城县支付环境一体化建设中，仅仅依靠

银行和金融办的力量难以形成长效机制，缺乏后劲，

迫切需要出台相关支持政策，宏观上形成 10个全覆

盖政策层面高度，既达到 10+1 惠民全覆盖工程，改

变一个部门推动向各级政府来共同推动。

（二）农村助农金融服务推动的长效机制，应进一

步完善。助农金融服务点的推动在基层仅仅是个别

部门的工作，没有列入十个全覆盖工程之内，地方政

府相关部门联动相对较少，推动层次尚有待于提高，

仍需形成由政策政府机构支持的长效机制。

（三）建设城乡支付结算大环境，在基层偏远地区

仍需加强。在支付结算环境建设过程中，城乡共同、

均衡发展，在基层农村还有许多工作需要开展。

（四）助农金融服务业务检查辅导，助农金融服务

风险防控和宣传应进一步延伸。

1.调查发现，银行机构对助农金融服务点的管理

欠缺，个别银行机构对助农金融服务点存在“重布

放，轻管理”的现象，如不定期巡视、指导和督促，导致

个别网点业务低下。

2.助农金融服务点风险防控任重道远。尽管助农

金融服务点较银行卡取款服务点多了点钞机、验钞

仪、保险柜，但是 POS 机风险防控仍然是重中之重，

由于选取的网点经营的开放性，使得客户信息被不

法分子窃取信息的可能仍然存在，一旦出现风险将

会影响其它助农金融服务业务的开展。

（五）已经建立的助农服务点仍需完善

1.赤峰市的助农服务点交易笔数和交易金额偏

低，仍然有提高的空间。从银联统计的跨行业务量

看，虽然通过数据可以看出助农金融服务点各项业务

在总体上呈现快速增长的趋势，但是对于赤峰市助农

服务点数量，与赤峰市的年平均交易笔数和平均交易

金额来说偏低，仍有发展空间。

2. 助农金融服务点代理商户主观服务意识不

强。助农金融服务点代理商户主观服务意识不强。代

理商户担心在服务过程中发生资金纠纷；代理商户嫌

麻烦，怕影响自身生意；代理商户为熟人服务，不好意

思收取办理相关业务的手续费，认为无利可图。

3.助农金融服务点没有建立退出机制。目前由于

一村一家银行设立网点，在助农业务上没有竞争（只

是在上报了增建计划后，才允许一村最多设立二个

网点）；加上有的商户还经营其他业务，存在不能全天

候及时开展助农服务的现象，以上现象直接影响助农

金融服务点业务量的提升。

4. 助农金融服务点跨行银行卡业务受理不畅。

调查发现，助农金融服务点对他行银行卡业务办理

极少，特别是政府财政资金对农牧民的各类补贴，农

牧民很少就近在跨行助农金融服务点办理小额现金

支取，而仍习惯选择原储蓄卡、存折发放银行网点办

理业务。也存在有的银行为防止农牧民将补贴资金

转存或到助农金融服务点支取，会有意通过储蓄存

折方式发放，人为限制了农牧民在助农金融服务点

办理小额现金支取。

五、相关建议

（一）强化与政府部门联系，求得政策支持，形成

政策活力，列入政府相关各部门议事日程，把助农金

融服务点建设提升到“10个惠民全覆盖工程”的高

度，例如“10+1”惠民工程。使改善农村支付环境建设

的政策配套和工作机制完善，在推进旗县支付环境一

体化建设中，宏观上形成 10个全覆盖政策层面高度。

（二）从政府层面推动，完善助农金融服务点推动

的长效机制。形成由各级政府支持的惠民工程、把该

工作列入“10个全覆盖工程”列入地方各级政府考核

的内容，形成助农金融服务多部门参与、地方政府相

关部门整体联动、高层次推动的惠民政策，使这一惠

民工程切实走远，把它建设好、管理好、开展好，切实

方便基层农牧民百姓。

（三）推动城乡支付服务环境均衡发展需要社会

各界关注，务求整体效果。支持和鼓励银行业金融机

构、支付机构参与农村支付服务市场建设，完善农村

支付结算体系，加大电子支付基础设施建设，规范银

行卡的使用。

（四）统筹规划、做到城乡共同发展、均衡发展，建

设城乡支付结算大环境。

1.加强农牧区金融生态硬件环境建设。一是引导

农牧民接受并使用银行卡，逐步实现每户一卡、每人

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一卡，推动银行卡在农村牧区的普及。二是进一步提

高助农金融服务点的硬件设施配备标准，尽快在助

农金融服务点配备银行卡、储蓄折通用终端设备，消

除农牧民享受基础金融服务的障碍。三是加大 ATM、

POS、特约商户以及银行卡在农村的推广力度，以提

高银行卡在农牧区的使用率和交易量。

2.强化农牧区金融生态软件环境建设。一是继续

加强开展宣传培训工作，提高业务量。对农牧民开展

宣传普及金融业务常识，增强农牧民信用和风险防

范意识，联合所在地村委会共同开展助农金融服务

宣传周、宣传月活动，提高农牧民的认知度，使助农

金融服务深入民心；二是积极引导助农金融服务点

办理 POS 收单、便民缴费、转账等服务业务，推动农

畜产品交易刷卡结算，推广农牧区非现金结算；三是

加强对助农金融服务点代理商户的培训，提升代理

商户主动服务意识。同时，强化县域支付结算人员培

训、加大对农民和农村经济组织的宣传力度，提高金

融机构机具布放积极性和农牧民使用意识，促进农

村金融机具应用知识的普及。

（五）改善农村支付环境，加强非现金支付结算

供给。对于推广银行卡、银行票据等非现金结算业

务，采取优惠政策鼓励专业化的收单机构到农村地

区开拓市场，提高 POS机具在农村市场的布放率，通

过政府与市场力量的结合，共同促进农村地区非现

金支付工具受理环境的深入改善。

（六）应继续夯实农牧区金融支付环境基础，促进

现代化支付网络在农牧区的延伸，推动多样化支付

结算渠道。便利农牧民生产生活，达到银行卡特色服

务实现乡镇全覆盖，推动财政惠农惠牧“一卡通”发

行工作，扩大农机种子、化肥粮食、畜牧业等农副产

品购销中推广使用银行卡等非现金支付工具试点范

围，提高非现金交易比例。

（七）完善银行卡业务，提高银行卡使用效率。深

入研究银行卡业务的优势，有条件的乡镇布放自动

设备，实现 24 小时办理业务，方便农牧户操作；采取

有效的措施，克服交通不便因素，加快基层机构银行

卡网络联网建设，促进银行卡在农村牧区快速发展，

提高银行卡整体服务水平；建立银行网络及硬件的

风险防范机制。在增加 ATM 和 POS 机数量的同时，

加强安全设施的建设，确保持卡人用卡的安全，真正

做到惠农卡让百姓得实惠。

（八）强化部门联合，开展助农金融服务点业务

规范检查。

1.建议收单机构改善跨行结算硬件设施和软件

环境，不留跨行结算死角，切实普惠于民；助农金融

服务点建设完成后，既要把关注的重点放在业务开

展及风险防范上，也要对商户基本信息中的地址变

迁、营业状况，联系方式等情况及时动态更新，加强

管理。

2.建议组成地方政府金融办、人民银行、金融机

构联合检查组对该项业务进行规范检查，对业务开

展率极低的服务点及时分析原因，积极采取普惠长

效措施深入落实。

3.强化风险管理，确保助农金融服务点资金和财

产安全。各收单机构和商户针对助农服务点选取的

网点经营的开放性，注意对机具的保护，强化对客户

信息和 POS 机具的管理，加强监控，督促商户切实防

范各类风险。

（九）进一步完善助农金融服务工作

1.建立助农金融服务点退出机制。建议上级行完

善其管理办法，对存在客观原因确实不能发挥当地

助农金融服务的收单商户，取消服务点资格。注重发

展优质代理商户，加强定期回访，及时撤并调整存在

安全隐患或无交易的助农金融服务点，将撤回设施

投向金融服务空白村。

2.建议向助农代理商户提供优惠政策支持。一是

在收取手续费上，建议相关的金融办、收单机构彻底

解决商户千分之四手续费的问题，在收费上免收目

前应该由商户承担的千分之四的手续费，实施涉农

机构的商户零手续费办理助农业务；二是建议涉农

银行机构在信贷政策范围内，积极为助农金融服务

点代理商户提供优惠的信贷政策支持，充分调动其

办理助农金融服务业务的积极性。

（十）进一步做好农村金融支付服务工作，使城乡

支付环境均衡发展，方便农村百姓，助推赤峰市整体

支付结算环境健康发展，力促城乡支付环境一体化。

1.改变农村金融机构网点仍然过少、农村支付结

算工具种类少、支付结算方式单一、基础设施相对薄

弱、农民普遍不习惯使用银行卡等新兴支付手段，对

银行卡认识严重不足的问题。

2.改变农村支付明显的“二元”结构特征。改变银

行机构投资支付基础设施和机具布放动力不足，农

村对非现金支付工具的认知度较低，农村日常金融

支付偏好使用现金、存折的习惯等不容易改变的“二

元”结构，及与“三农”经济发展不相适应，农村地区

结算工具单一、支付结算服务手段陈旧、非现金支付

工具应用比重低的问题和现金结算占比大的问题。

在便民服务、拉动赤峰市经济中发挥积极作用，为赤

峰市经济、金融的健康发展提供有力支撑，助推赤峰

市经济快速发展。

课题组组长：静大祝

课题组成员：王劲波张玉峰王建新

执笔人：王建新

（责任编辑：李彤）（校对：LT）


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作为内蒙古自治区主要的贫困地区和国家燕

山—太行山集中连片特困地区的覆盖区域，乌兰

察布市的 11个旗县市区中有 8个国贫旗县、2个

区贫旗县，全自治区近 1/5的贫困人口集中我市。

近几年来，人民银行乌兰察布市中心支行认真贯

彻落实国家稳健的货币政策、普惠金融政策和扶

贫专项支持政策，紧紧围绕区域特色经济和主导

产业实际，引导各金融机构加大工作力度，积极履

行社会责任，通过创新信贷产品和服务方式，利用

扶贫资金杠杆增加信贷投入，完善农村牧区金融

基础设施建设，改善地区金融环境，支持扶贫攻坚

目标的实现，推动贫困地区可持续发展，取得了一

定成效。但金融支持扶贫开发工作也还存在一些

问题，需要政府、金融、贫困地区和人口多方面协

作，破解难题。

一、乌兰察布市金融扶贫的主要模式

（一）从货币政策落实和金融基础服务层面支

持扶贫开发工作。人民银行乌兰察布市中心支行

认真贯彻落实国家七部委《关于全面做好扶贫开

发金融服务工作的指导意见》，以货币政策工具

应用和信贷政策创新为切入点，积极支持和引导

金融机构扩大和改善对贫困县的金融服务。一是

适当提高贫困地区支农再贷款额度。进一步加大

对贫困县支农再贷款支持力度，并根据当地农牧

业生产周期，合理确定支农再贷款借用期限，尽

可能实现支农再贷款的借用期限与当地农业生

产周期有效衔接，充分发挥支农再贷款支持贫困

地区经济发展的引导作用。2015年共向 6家村镇

银行累计发放支农再贷款 2.27亿元，其中跨年度

支农再贷款 0.77亿元，占比 33.9%。二是执行更

加优惠的支农再贷款利率。按照《中国人民银行

货币政策司关于发挥支农再贷款激励作用，引导

贫困地区农村金融机构扩大涉农信贷投放的通

知》，对贫困县内的农村信用社和村镇银行新增

支农再贷款全部实行降 1 个百分点的利率优惠

政策，有效引导贫困区法人金融机构增加信贷投

放。三是执行差别存款准备金率政策。对吸收当

地存款主要用于当地贷款的农村合作金融机构、

农村信用社票据考核兑付后续考核合格的金融

机构，存款准备金率执行较同类金融机构正常标

准低 1个百分点的政策。近年来，贫困县内的 10

家农村信用联社一直执行比一般农村信用社低 1

个百分点的存款准备金率，对 5 家在贫困区内设

立的村镇银行存款准备金率比照当地农村信用

社执行，增加了地方法人金融机构可用资金。四

是执行信贷规划倾斜政策。在测算贫困地区内地

方法人金融机构信贷规划时，合理设置差别准备

金动态调整公式相关参数，适当给予倾斜，支持

贫困区内地方法人金融机构增加信贷投放。2015

年，中心支行先后两次申请增加地方法人金融机

欠发达地区金融支持扶贫开发工作的实践与思考———以乌兰察布市为例


内容摘要：乌兰察布市是内蒙古自治区主要的贫困地区和国家燕山—太行山集中连片特困地

区的覆盖区域，金融支持扶贫开发工作任务艰巨。近几年来，乌兰察布市金融系统做了大量有益的

探索和尝试，也取得了一些成效，但也存在一些问题亟待解决。本文从乌兰察布市金融支持扶贫开

发工作实践的角度出发，探索破解金融扶贫的有效途径。

关键词：金融支持扶贫开发实践思考


金融服务 2015.08行业

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构信贷规划，地方人金融机构全年信贷规划 31.3

亿元，较 2014年信贷规划多增 0.4亿元。五是“民

贸民品”优惠利率贷款贴息政策惠及更多企业。

进一步扩大民贸民品贴息政策的影响力，帮助民

贸民品企业用好、用足政策。联合市民委组织辖

区金融机构筛选、推荐并认定 31家民族贸易企

业。2015年一季度累计发放“民贸民品”优惠利率

贷款 2000万元，余额达到 10378万元，一季度为

辖区 4家民品企业贴息 73.36万元。通过贴息，减

轻了企业的利息负担，一定程度上缓解了企业的

经营压力。六是继续推进下岗失业人员小额担保

贷款和助学贷款业务。2015年一季度末，下岗失

业人员小额贷款担保基金余额达到 5065 万元，

下岗失业人员小额担保贷款余额 18043万元，累

计支持 4070 名下岗失业人员创业就业；助学贷

款业务稳步推进，余额达到 7536万元。七是推进

助农金融服务全覆盖工程。2012年开始，乌兰察

布市开展在金融服务盲点地区设置“助农取款服

务点”工作，经过 3年多的建设和推进，全市已经

累计布放助农金融服务终端机具 1455 台，其中，

农村信用联社布放机具 785台、农业银行布放机

具 594台，邮政储蓄银行布放机具 56台，银联商

务布放机具 20台，申请落实财政补贴资金 82.2

万元。各类终端机具累计办理余额查询 48837

次，办理助农取款 33081笔、2977.6万元，仅 2015

年一季度就办理助农转账、汇款 1557笔、196.54

万元，办理银行卡直接消费 1420 笔、77.85 万元，

办理手机话费充值 11436 笔、35.64 万元，极大地

方便了偏远村镇的农牧民金融需求。八是推进小

微企业和农村信用体系建设。制订《乌兰察布市

社会信用体系建设实施方案》和《乌兰察布市推

进小微企业和农村信用体系建设试验区工作方

案》，以化德县服装园区为小微企业信用体系试

验区建设试点、察右中旗铁杀盖镇为农村信用体

系建设试点，推进信用园区、信用村镇和信用户

建设，有效改善了辖区信用环境。

（二）从金融服务实体经济层面积极探索创新

金融扶贫模式

1.开展“金融扶贫富民工程”。2013年 11月，

内蒙古自治区扶贫办和内蒙古农业银行签订《金

融扶贫富民工程战略合作框架协议》，在全区 38

个国贫县和 19个区贫县实施“金融扶贫富民工

程”，涵盖乌兰察布市的所有县域。乌兰察布市成

立了全市金融扶贫富民工程领导小组，市政府印

发了《乌兰察布市金融扶贫富民工程指导意见》，

计划自 2013年签订协议起，农业银行连续 5年在

乌兰察布市 10个贫困旗县开展“金穗富农贷和强

农贷”业务。“富农贷”扶持农牧户从事农、林、牧、

渔等农业生产经营，单户贷款金额起点 1000元，

最高额度 5万元（含），年贴息率 5%；“强农贷”扶

持农牧业产业化龙头企业，贷款最高额度 5000万

元，年贴息率 3%。农业银行按合同约定向贷户正

常收取贷款利息，扶贫资金按年向贷户补贴利息。

贴息资金项目经旗县扶贫办汇总核对，经旗县财

政局审核后，联合上报市扶贫和财政部门审核审

定。自治区扶贫办、财政厅根据盟市扶贫、财政部

门上报的申请报告，在规定额度内下达资金。贷款

贴息直接到项目单位农行账户，补贴到农牧户惠

农卡。到目前，市政府共向国贫县和区贫县投入风

险补偿资金 1.8亿元（2013年 9000万元，2014年

9000万元），在农业银行作为抵押金贷款额放大

10倍可发放贷款 18亿元。农业银行为缩短审批流

程，向 8家支行转授了 5万元以下农户小额贷款

（富农贷）的审批权限。截至 2015年 3月末农行乌

兰察布分行累计投放富民工程贷款 12.06亿元，全

区排名第三。其中，累放“富农贷”10.16亿元，覆盖

1.82万户农牧民；累放“强农贷”1.88亿元，支持企

业 19户。

2.通过银行贷款放大使用“三到村三到户”项

目资金。为发挥扶贫资金杠杆作用，改变过去“撒

胡椒面”式的扶贫资金使用方式，乌兰察布市在 6

个旗县市（察右前旗、卓资县、凉城县、商都县、集

宁区和丰镇市）开展通过银行贷款放大使用“三到

村三到户”项目资金试点工作，对列入乌兰察布市

2014～2017年扶贫攻坚“三到村三到户”项目规划

的贫困嘎查村将专项扶贫资金以该村预计贷款需

求总量的 1/10额度，存入合作银行作为担保和风

险补偿金，由合作银行按照存入资金的 10倍向该

嘎查村农牧民提供贷款。单户贷款额度一般控制

在 5万元以下（包括 5 万元），贷款利率控制在基

准利率 1.4倍以内。银行根据信贷条件和信用状

况对农牧户给予一定额度的授信，农牧户可循环

使用信贷资金。截至 2015年 5月，全市累计发放

此类贷款 5500万元。其中察右前旗与中国银行合

作，累计放贷 2743万元；卓资县与村镇银行合作，

抵押扶贫资金 300 万元，放贷 2700 万元；凉城县

与农村信用联社合作，商都县与邮政储蓄银行合

作，集宁区和丰镇市分别与中国银行合作，贷款审


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核和发放正在进行中。

3.重点推进燕山—太行山集中连片特困地区金

融扶贫。燕山—太行山集中连片特困地区涉及内

蒙古自治区乌兰察布市化德、商都、兴和 3 个县，

片区总人口 84.7万人，占全市总人口的 29.9%。乌

兰察布市政府编制《燕山 -太行山片区内蒙古自

治区乌兰察布市区域发展与扶贫攻坚实施规划

（2011—2020年）》，人民银行制定了《乌兰察布市

金融支持连片特困地区扶贫开发工作方案

（2015—2017年）》，组织金融机构针对集中连片特

困地区特点，因地制宜，量身定做金融产品，支持

贫困地区脱贫致富。如中国银行为化德县服装企

业设计了新的融资产品———“羊驼绒通宝”，将 5～

7户企业打捆，批量发放贷款，企业之间互相联保，

合作社内部抵押，企业按申请贷款额度的 10%缴

纳风险保证金。2014年共为 35户企业发放贷款

2535万元。建设银行推出“助保贷”业务，向无法提

供足额有效抵押物或担保的小微企业，由企业缴

纳一定比例的助保金，加上政府提供的风险补偿

资金，共同作为增信手段。2014年共为化德县 9户

企业发放贷款 3060万元，重点扶持了服装、石材、

萤石粉加工，电器销售，供热管道改造，家具木材

加工制造，粮食收购和物流配送等行业。化德包商

村镇银行推出“德絮贷”产品，采取每月结利、到期

还清的还款方式，解决企业资金回笼慢的问题，累

计为 15户企业发放贷款 1872万元。包商银行兴

和支行推出“保时节、商赢宝、抵好贷、诚信利 +利

A款、保商赢”等金融产品，还款方式、担保方式灵

活，为当地小微企业提供便捷、高效的信贷业务支

持，贷款余额达到 10410万元。

4.推广“中和农信小额信贷”项目。与中国扶贫

基金会签订《关于合作开展小额信贷扶贫项目试

点的协议》，由中和农信小额信贷有限责任公司出

资组建农户自立服务社，通过公司投资和自治区、

市、县三级财政配套，为每个旗县初期投资 3000

万元，共注入扶贫信贷资金 3亿元，享受与“金融

扶贫富民工程”同等的贴息政策，2014年末累计发

放贷款 1.98亿元。

5.探索“互助资金试点”项目。目前，全市已在

191个嘎查村建立了扶贫互助社，投入财政专项

扶贫资金 3690 万元，今后还将进一步扩大试点

村范围，通过群众自治的形式开展金融信贷服

务。同时将互助资金作为市本级配套委托各旗县

市设立的中和农信小额信贷农户自立服务社代

管，但这部分资金仍用于该村互助社社员，中和

农信小额信贷农户自立服务社负责向旗县市扶

贫主管部门定期报表，及时反映这部分资金的使

用管理情况。

6.金融机构创新发展扶贫信贷产品。如中国银

行与内蒙古自治区扶贫开发办公室、内蒙古社会

扶贫工作促进会签订《内蒙古惠农小额担保贷款

扶贫项目战略合作协议》，创设“福农卡”，以分期

形式向享受乌兰察布市委、市政府“三到村三到

户”项目扶贫资金试点村农牧户、专业合作社提供

用于个人种植业、畜牧业、农业机械购置、涉农产

业链经营的信贷资金支持，目前累计授信达 4000

多万元；开发“益农贷—马铃薯种植贷”授信产品，

已累计授信 3.6亿元、发放贷款 400笔，支持马铃

薯种植面积 20万亩。邮政储蓄银行重点发展马铃

薯互惠担保基金项目贷款，与工商联合作，以马铃

薯互惠担保基金管理为总担保，以土地承包合同

作为质押，并签订联保合同，为工商联下属种植业

协会的 30户农户成员累计发放贷款 3980 万元，

降低了项目运行的风险；同时，邮储银行开发了马

铃薯、冷凉蔬菜加工、乳业、种猪养殖等龙头企业

的流动资金贷款产品，积极支持地方再就业工程，

获得了内蒙古扶贫促进会“惠农小额担保贷款”独

家试点资格，在察右中旗、凉城两个试点支行发放

惠农小额担保贷款 404笔，金额达到 2766万元。

包商银行打造特色“圈链”金融服务，将服务对象

组合在一起，为其提供结算、咨询、授信等多项金

融产品与服务，并采取由专业合作社或龙头企业

推荐客户、存入一定比例保证金提供全额连带责

任担保的方式，充分满足农户的金融需求，培育壮

大“绿金”业务链，陆续推出“金豆宝”、“红参宝”、

“农丰宝”、“农具宝”、“农联宝”“新农村创富”等信

贷新产品。农村信用联社则围绕现代农牧业、社区

金融、小微企业、小城镇建设等，积极打造具有地

域特色、功能齐全的金融服务产品，如“草牧兴”、

“创业兴”、“福运兴”、“共赢通”、“农易兴”、“商富

兴”、“商赢通”、“信用循环贷”、“薪易贷”、“商赢

通”等贷款品种，同时积极探索开发林权、草场、土

地“三权”抵押贷款产品，全力推广“富民一卡通”

支农贷款服务，按照“一次授信、循环使用、随用随

贷、余额控制”原则，有效解决农民“贷款难、贷款

贵、贷款慢”问题。

二、金融支持扶贫开发工作中存在的问题

（一）地方政府要求加大支持力度与银行强调




防范风险的矛盾普遍存在。一是部分旗县扶贫部

门、基层乡镇村把关作用发挥不够好，推荐没有还

款能力的企业或农户个体作为贷款对象；二是“金

融扶贫富民工程”政策宣传不到位，农牧户没有了

解金融扶贫商业化运作的实质内涵，简单认为是

“扶贫”资金发放，降低了银行还款预期，增加了还

款风险；三是由于历史和自然环境原因，农村牧区

劳动力人口流失严重，在整村推进过程中，符合贷

款条件农牧户少，一定程度影响到贷款投放。

（二）抵押担保难问题仍然掣肘。部分生产经

营好，规模化的种养殖企业、合作社和大户，不能

提供符合银行信贷政策抵押担保物，如农村牧区

草场、林权、土地承包经营权、农机具、机电井、喷

微灌等设施和动物资产，由于缺乏合规的价值评

估和登记部门，无法设定抵押，并且林权、土地承

包经营权抵押贷款推广难，中央、人总行虽然有文

件、指导意见，但各家商业银行总行无具体的落实

文件、规定等，基层金融机构难以执行。

（三）不良贷款增加，影响对扶贫开发的支持

信心。由于农村信用环境较差，农户信用观念淡

薄，部分扶贫项目存在盲目性，产能低下、经营管

理不善，造成大量扶贫贷款沉淀为不良贷款，较高

的不良率，使银行望而却步。截至 2015年 4月末，

全市银行业金融机构不良贷款余额 36.39 亿元，

比年初增加 8.85亿元；不良贷款率 6.95%，比年初

上升 0.38个百分点。其中地方法人金融机构不良

贷款余额为 21.78亿元，占全市银行业金融机构

不良贷款余额 59.85%，不良贷款率为 11.66%，远

高于监管标准。

（四）融资渠道单一，银行难当全责。乌兰察布

市 10个贫困县没有上市公司，资本市场严重滞

后，大量中小企业自身经济增长能力弱，内部管

理水平低，没有完整的会计财务报表，无法达到

直接融资渠道条件。从金融机构方面考虑，对于

贫困区的奶牛养殖、羊绒絮片等生产企业大多采

用联保方式，这些授信占用经济资本较高，总体

收益偏低甚至无收益，金融机构对其支持心有余

而力不足。

（五）涉农保险业务品种少，覆盖面不足。农业

作为弱势产业，抗御灾害的能力较低，加之农业保

险产品的市场价格明显高于农民的承受能力，尽

管农民对农业保险的需要广泛，但是由于保险公

司的产品供给与农民的需求不相匹配，导致长期

以来农业保险市场的不景气，业务难拓展。目前，

乌兰察布市只有人保财险、中华联、安华农险公司

开展农业保险，2015年一季度末全市涉农保险收

入 468.85万元，仅占全市保险收入的 0.98%。

（六）国有商业银行大量资金上存，“抽血”效应

危害严重。截至 2015年一季度末，全市 10个贫困

旗县（不包括集宁）四大国有商业银行和邮政储蓄

银行存款余额 189.18 亿元，贷款余额 114.91 亿

元，存贷比仅 60.74％，按存贷比 75%计算，多达

27亿元的资金外流，严重削弱了贫困地区金融扶

贫的资金实力。

（七）各国有商业银行贷款授权限制导致贷款

审批链条长。为了降低贷款风险，国有商业银行

普遍实行高度集中的信贷授权管理模式，贷款的

审批权集中在地市级分行甚至省会分行，一笔贷

款需要逐级上报，层层审批，从申请到获得贷款

少则一个月，多则半年，往往错过了企业最佳用

款期。

（八）金融基础设施建设不完善。贫困县内金

融机构数量少，营业网点均集中在县域，多数乡镇

只有农村信用社一家金融机构，且网点规模小，自

助服务设备配备不足，影响营业效率和服务质量，

给农村居民办理金融业务造成很大不便。

三、推进金融支持扶贫开发工作的思路和建议

（一）加大政策扶持力度，推进各项金融扶贫

措施的落实。一是人民银行要加大对贫困地区货

币政策支持力度。在支农再贷款、年度信贷规划、

存款准备金率方面给予贫困地区法人金融机构政

策倾斜，适当放宽条件。合理设置差别准备金动态

调整公式相关参数，支持贫困地区法人金融机构

增加信贷投放。继续完善再贴现业务管理，支持贫

困地区农村企业尤其是农村中小企业获得融资。

进一步完善民族贸易和民族特需商品贷款管理制

度，继续对民族贸易和民族特需商品生产贷款实

行优惠利率和贴息补贴。二是银监部门要对贫困

地区实施差异化监管政策。督促金融机构优化贫

困地区金融机构网点布局，向社区、乡镇延伸服务

网点，加大在空白乡镇规划设置物理网点的工作

力度，实行现有银行机构网点服务升级。探索开展

定时服务的简易服务网点设置，开展流动服务车、

背包银行等流动服务，提高金融服务覆盖面。适当

提高贫困地区金融机构不良贷款率的容忍度，提

高金融机构不良贷款核销效率。三是财政部门要

加大财税政策扶持力度。加强贫困地区金融政策

与财政政策协调配合，有效整合各类财政资金，促


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进形成多元化、多层次、多渠道的投融资体系，充

分发挥财政政策对金融业务的支持和引导作用。

落实财政贴息政策，以及农户贷款税收优惠、涉农

贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴等政

策，降低贫困地区金融机构经营成本。设立扶贫贷

款风险补偿基金和担保墓金，建立健全风险分散

和补偿机制，有效分担贫困地区金融风险。四是各

金融机构要在坚持商业可持续和风险可控原则

下，加大系统内信贷资源调剂力度，根据贫困地区

需求适时调整信贷结构和投放节奏，各有侧重、发

挥优势，创新符合地域特色的信贷产品，增加对贫

困地区的信贷投放。要从授信审查、资金调度、绩

效考核等方面对贫困地区给予优先支持，适当放

宽基层机构特别是贫困地区基层机构信贷审批权

限，将信贷资源向贫困地区倾斜。

（二）围绕贫困县域特色经济和主导产业，加大

重点项目和重点领域金融支持力度。要结合“十个

全覆盖”工程实施，积极探索开发适合贫困地区现

代农牧业发展特点的贷款专项产品和服务模式，

大力支持贫困地区基础设施建设，加大贫困地区

道路交通、饮水安全、电力保障、危房改造、农田水

利、信息网络等基础设施建设的金融支持力度，积

极支持贫困地区新农村和小城镇建设，增强贫困

地区经济社会发展后劲。要推动县域经济发展和

产业结构升级，积极支持地区特色农业、农副产品

加工、旅游、民族文化产业等特色优势产业，特别

是要重点支持农副产品加工龙头企业，发挥带动

效应，不断完善承接产业转移和新兴产业发展的

配套金融服务，促进贫困地区产业协调发展。要促

进就业创业和贫困户脱贫致富，积极支持贫困农

户、农村青年致富带头人、大学生村官、妇女、进城

务工人员、返乡农民工、残疾人等群体就业创业，

加大对劳动密集型企业、小型微型企业及服务业

以及农民合作社的信贷支持，扩大就业渠道，促进

共同致富。

（三）借助地方互联互通惠民工程，进一步改

善农村牧区支付环境。结合地方政府“互联互通工

程”的实施，加快推进贫困地区支付服务基础设施

建设，逐步扩展和延伸支付清算网络的辐射范围，

畅通结算渠道，构建城乡一体的支付结算网络。借

助社会保障一卡通的推广应用，大力推广非现金

支付工具，优化银行卡受理环境，稳步推进网上支

付、移动支付等新型电子支付方式。进一步深化银

行卡助农取款和农牧民银行卡特色服务，对已布

设机具的地区，尽快实现扩容和升级改造，增加服

务功能，切实满足贫困地区农牧民各项支农补贴

发放、小额取现、转账、余额查询、刷卡消费以及社

会保险申报、缴费、生存认证等基本服务需求，力

争实现行政、嘎查村助农金融服务全覆盖，做到

“取现不出户、消费不出村”，并逐步实现全市农村

牧区“户户有银行卡、村村有 POS机、乡乡有 ATM

机”的工作目标。

（四）深入推进社会信用体系建设，增强贷款

的可获得性。大力推进贫困地区小微企业和农村

信用体系建设工作，深入开展小微企业产业园信

用园区和农村牧区“信用户”、“信用村”、“信用乡

（镇）”以及“农村青年信用示范户”创建活动，提高

贫困地区各类经济主体的信用意识，营造良好地

区信用环境。通过信用信息采集、信用等级评定等

工作，对信用良好的企业和农户实行信贷支持“四

优一简”，及贷款优先、利率优惠、额度优惠、期限

优惠、手续简化，并探索深化互助联保、村民担保

委员会、农民合作社互保等担保方式，增加企业和

农户贷款可获得性，解决小微企业和农户融资难、

融资贵问题。

（五）加大保险业对扶贫的支持力度，提高农

村经济抗风险能力。进一步扩大政策性保险覆盖

面，积极发展农村牧区保险市场，构建贫困地区风

险保障体系。鼓励发展特色农牧业保险、扶贫小额

保险，扩大特色种养业险种。创新农业保险险种，

提高保险服务质量，保障投保农牧民的合法权益。

鼓励保险机构在贫困地区设立基层服务网点，进

一步提高贫困地区保险业务覆盖的密度和业务发

展的深度。积极探索发展涉农涉牧信贷保证保险，

提高金融机构放贷积极性。

（六）建立金融知识普及长效机制。结合“金融

惠民工程”、“送金融知识下乡”，对贫困地区基层

干部进行农村金融改革、小额信贷、农业保险、资

本市场及合作经济等方面知识的多种形式宣传培

训，提高其运用金融杠杆发展贫困地区经济的意

识和能力。开展对城镇居民和农牧民金融基础知

识、信用文化知识、人民币反假知识、支付结算工

具使用等知识的普及教育和宣传，提高金融意识

和诚信意识。

课题组组长：何平

课题组成员：孙美宗杨静林曹学敏

执笔人：曹学敏

（责任编辑：白莹）（校对：WY）




呼伦贝尔市民贸民品企业优惠政策落实情况的调查与思考

迟松（中国人民银行呼伦贝尔市中心支行海拉尔 021008）

内容摘要：国家出台实施的流动资金贷款利率优惠、技改贷款贴息、免征增值税等一系列民贸民品

企业优惠政策，对支持民族地区企业发展、保证民族生活必需品和特需商品的正常供应起到了明显的促

进作用。但与此同时，实际落实中暴露出的一些问题严重影响了优惠政策的实施效果。因此，应从扫清政

策壁垒、完善支持体系、增强企业实力等方面着手扩大优惠政策受益面，支持民贸民品企业发展壮大。

关键词：民贸民品优惠政策制约因素

中图分类号：F832.0 文献标识码：A 文章编号：1003-7977（2015）08-0100-04

为支持民族贸易和民族特需商品的生产和供

应，国家出台实施了企业流动资金贷款利率优惠、

免征增值税、技改贷款贴息等一系列优惠政策。优

惠政策的实施有力支持了民族地区民贸民品企业

的发展，保证民族生活必需品和特需商品的正常供

应，并带动了民族群众脱贫致富。但同时，受政策内

容、企业自身、外部环境等因素制约，民贸民品企业

优惠政策落实中还有一些亟待解决的问题。

一、民贸民品企业优惠政策的由来及发展

我国的民贸民品工作，始于建国初期人民解

放军进军大西北、大西南时期，并于 20世纪 60年

代逐步形成了以“价格补贴、补充企业自有流动资

金和提高企业利润留成比例”为主要内容的民贸

“三项照顾”政策。改革开放后，随着市场经济体制

的建立和完善，以“三项照顾”为基础的民贸优惠

政策，逐渐失去继续执行的体制基础。为使民贸优

惠政策不断适应我国改革开放和市场经济体制的

新形势，国务院下发《关于“九五”期间民族贸易和

民族用品生产有关问题的批复》（国函〔1997〕47

号），明确我国“九五”期间对民族贸易和民族用品

生产企业实行流动资金贷款利率优惠、技术改造

贷款贴息和税收优惠政策，称之为“新的三项照

顾”政策。经国务院批准，“十五”期间继续执行民

贸“新的三项照顾政策”，“十一五”期间打破县域

企业和所有制限制，个体私营企业开始享受政策，

“十二五”期间进一步扩大资金规模和政策范围，

支持民贸民品企业发展。

二、呼伦贝尔市民贸民品企业基本情况

呼伦贝尔市是一个多民族聚居地区，境内有

41个少数民族，少数民族人口 52.01万人，占全市

总人口的 19.56%。内蒙古自治区 3个少数民族自

治旗和全区 19个民族乡中的 14个都在该市，国

务院特殊扶持的 28个人口较少民族，内蒙古自治

区仅有的 4个均在该市聚居。

呼伦贝尔市一直以来都是少数民族用品的主

要生产地和集散地，市内民贸民品企业除了要满

足当地少数民族群众的生产生活需要，还担负着

为东北三省乃至全国各地少数民族群众提供特需

用品的重要任务。目前，列入全国民族特需商品定

点生产企业名录的有 6家，占全区定点生产企业

的 5%；现有 7个民族贸易县，占全区民族贸易县

的 12.28%；在自治区民委备案的民贸企业 119家,

占全区 21.5%，所生产商品在国家民委《少数民族

特需用品目录》十类商品中，除边销茶外，其它均

有涵盖。2014 年，该市民贸民品企业生产总值

608259万元，约占地区生产总值的 4%，其中：民贸

421821万元，民品 186438万元。

三、优惠政策落实情况

（一）贷款利率优惠政策。政策规定由中国人

民银行核定的金融机构对民贸企业贷款实行比正

常的一年期流动资金贷款利率低 2.88个百分点的

优惠利率政策。范围限于民族贸易旗（县）内的民


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族贸易企业和民族用品定点生产企业所需要的流

动资金贷款。

2014年，该市流动资金贷款优惠利率政策受

益企业 12家，同比增加 8家；贷款发生额 14002

万元，同比增长 154.33%；年末贷款余额 13202万

元，同比增长 101.87%；享受贴息 304.27万元，同

比增长 106.82%；承贷金融机构 10家，同比增加 5

家。政策范围涵盖清真食品、文体用品、工艺美术

品、生产工具、药品等 5大类、90余个品种。

（二）技改贷款贴息政策。政策规定对民族贸

易网点建设和民族特需商品定点生产企业技术改

造予以支持。国家贴息每年安排 10亿元，由中央

财政和省级财政各负担一半。2011-2014年，该市

民贸民品企业共获得技术改造项目 75万元，以奖

代补项目 190万元。

（三）税收优惠政策。政策规定对民族贸易旗

（县）的民族贸易企业和供销社企业销售货物，按

实际缴纳增值税税额先征后返 50%，对旗县以下

（不含旗县）的民族贸易企业和基层供销社销售货

物免征增值税。根据《财政部、国家税务总局关于继

续执行边销茶增值税政策的通知》（财税〔2011〕89

号）规定，自 2011年 1月 1日起至 2015年 12月

31日，仅对边销茶生产企业销售自产的边销茶及

经销企业销售的边销茶免征增值税。目前，该市没

有符合此条件的企业。

四、优惠政策落实中的问题

（一）政策方面

1.政策覆盖面窄，扶持范围有限。目前，该市

14个旗（市、区）有 7个被列入国家民族贸易县名

单，未在名单中的扎兰屯市、阿荣旗、额尔古纳市

三地有 9个民族乡受制于《民贸贸易和民族特许

商品生产贷款贴息管理暂行办法》规定的“实行优

惠利率的民族贸易贷款仅限于民族贸易县内相关

企业”，无法享受利率优惠政策；海拉尔区作为呼

伦贝尔市民族用品的主要集散地，有大量民族贸

易和民族用品生产企业，因不属于民贸县也无法

享受利率优惠政策。2014年末，该市 125家民贸

民品企业中享受贴息政策企业 12家，仅占全市民

贸民品企业的 9.6%，还不到一成，比通辽市低

42.78个百分点，比全区低 11.91个百分点。

2. 贴息核批程序繁琐，资金到位时间晚。

2013年以前，民贸民品企业贷款优惠利率贴息资

金划拨方式是由人民银行审核并下拨，程序简便，

资金每季末之前即可及时到位。2013年以后贴息

资金划拨方式改变为：每季度结息后由企业申请，

人民银行当地分支机构审核，逐级报请人民银行

省会中支，省会中支审核后送省级财政复核，省级

财政复核后再向承贷金融机构拨付贴息资金。多

部门核批方式使划拨程序十分复杂，贴息资金到

位时间也出现了延迟五个月以上的现象。如，2014

年 1季度的贴息资金当年 9月份到账，2014年后

3个季度的贴息资到 2015年 3月末仍未到账。

3.基准利率政策严重过时，不符合市场需要。

财政部、国家民委、中国人民银行出台的《民族贸

易贴息管理暂行办法》规定，民贸民品贷款合同利

率为一年期贷款基准利率基础上优惠 2.88个百

分点，即：优惠后的合同利率为 2.22%。这么低的

利率既无法通过金融机构风险管理系统的审核，

又需要金融机构以手工报送的方式，逐笔逐级审

核批准。因审批层级多、时间长，导致部分急需用

款的民贸民品企业选择了用时较短的上浮利率贷

款。如呼伦贝尔市中荣食品有限公司，向农业银行

申请的 1年期 1900万元贷款就执行了 6.8%的上

浮利率。

4.承贷银行限制，不利于企业融资。目前，呼

伦贝尔市优惠利率承贷机构仅限于农发行、国有商

业银行、招商银行、城商行和农村信用社，在浦发、

村镇、邮储等银行贷款的企业不能享受优惠利率政

策。如，浦发银行呼伦贝尔分行为某民品生产企业

发放的 6000万元，1年期基准利率贷款，因浦发银

行不是民贸民品承贷银行行而未能获得贴息。

（二）企业方面

1.企业规模偏小，结构不尽合理。该市大部分

民贸民品企业发展仍处在初级积累阶段，起点低、

规模小、产品种类单一，对民俗文化产品市场研究

开发不够，缺少文化主题突出的民俗产品，综合竞

争力不强。部分企业仍以“门店式”、“作坊式”、“家

庭式”业态经营，因受规模限制难以得到国家产业

优惠政策扶持。

2.经营管理落后，达不到贷款条件。目前，该

市民贸民品企业普遍存在着生产资金短缺、资金

流动周期长的困难。但因企业内部管理不健全，没

有建立规范的财务制度，财务报表真实性、准确性

难以达到银行信贷要求。还有一些企业因缺少抵

押担保或抵（质）押物达不到银行条件，无法享受

贷款利率优惠政策。据调查，该市列入民贸民品企

业名单的 125家企业中只有 43家、占 34.4%的企

业获得贷款。

3.生产成本上涨，发展动力减弱。由于原材

料、运力、能源、工资、地租等普涨，企业生产成本




上涨较快，利润空间缩小，企业内在的分配、积累、

调动资金扩大再生产的作用相应减弱。加之，熟练

工人不足，受季节用工、员工流动影响，企业的产

能效率得不到发挥，影响了民贸民品企业产品品

质的提升。

（三）外部环境方面

1.政策宣传力度不够，企业知晓率低。调查问

卷显示，企业主要依靠金融部门信贷咨询了解优

惠政策，通过民委渠道获得信息的不到 10%。还有

部分企业不了解如何申请优惠利率贷款，政府的

宣传力度不够，银行的宣传积极性不高，从而导致

政策执行的效果并不理想。

2.服务体系滞后，发展环境不优。民贸民品优

惠利率贷款执行基准利率、收益低，在没有任何激

励措施的情况下，承贷银行缺乏主动发放贷款的

积极性。担保机构没有为民贸民品企业贷款提供

专门、有优惠措施的担保。据调查，在信贷产品方

面，该市没有一家承贷银行针对民贸民品企业特

点创新和设计相关的信贷产品，降低信贷门槛、简

化信贷程序；在主动提供金融服务方面，没有一家

承贷银行设立专门为民贸民品企业提供金融服务

的机构和岗位；利率上，仅有 30.23%的贷款企业

能获得基准利率。

五、政策建议

（一）加大扶持力度，推动产业转型升级。建议

市政府出台《支持民贸民品企业加快发展的实施

意见》和《呼伦贝尔市民贸民品产业发展规划》，整

合民族政策和产业政策，发挥民族自治地方的自

治权利，采取综合性扶持政策，明确民贸民品企业

发展指标体系，鼓励企业深层开发市场、扩大生产

规模和产品研发能力，加强内部管理，强化产品技

术开发、市场开发与营销，提高产品质量，挖掘整

理民族服饰、民族食品、民族医药、民族用品和民

俗文化产品体系，形成区域、规模、特色优势明显

的民贸民品企业集群。制定地方扶持政策，营造鼓

励发展氛围。在广泛宣传贯彻落实国家民贸民品

产业扶持政策的同时，制定全市民贸民品企业发

展的扶持政策，给予资金、土地、税收、设施配套等

方面的具体优惠，使一些符合条件的小微企业得

以扶助、成长壮大。

（二）扫清政策壁垒，扩大优惠利率政策覆盖

面。一是积极争取将扎兰屯、阿荣旗、额尔古纳、海

拉尔等地区纳入国家民族贸易县名单，将更多的企

业列入全国民族特需品定点生产企业名单。二是取

消“优惠贷款利率一律不得上浮”的规定，放开利率

限制，对民贸民品企业贷款利率按照实际执行利率

基础上优惠 2.88%的标准予以补贴。三是放开承贷

银行范围限制，所有银行业金融机构均可办理优惠

利率贷款，让民贸民品企业有更多的金融服务选择

权。四是取消目前的直接补贴法，采用先收后返补

贴法，在贷款合同中利率执行基准利率，利差补贴

到帐后，由承贷银行返还给贷款企业。

（三）完善政策体系，优化企业融资环境。一是

建议修改《呼伦贝尔市金融工作考评奖励办法》，

加入民贸民品优惠利率贷款激励奖惩相关内容，

对信贷支持民贸民品企业力度较大的金融机构给

予奖励，解决优惠利率贷款“贷多贷少一个样，贷

与不贷一个样”等问题，引导银行业金融机构积极

主动地支持民贸民品企业发展。二是建立呼伦贝

尔市民贸民品发展基金，充分发挥市担保公司的

功能，对产品有销路、有盈利、有贷款需求的民贸

民品企业打包担保，并适当降低担保费用，解决民

贸民品企业抵押物缺乏问题。三是优化贷款流程。

对经担保公司打包担保的民贸民品企业贷款要向

我市有承贷资格的银行业金融机构统一招标，将

执行基准利率、简化贷款程序、缩短办理时间等作

为招标主要内容，以解决民贸民品企业贷款难、享

受优惠利率难等问题。

（四)挖掘企业潜力，扩大政策享受面。整合民

族产业，建立全市民贸民品产业协会（商会）或联

盟，形成合力，争取政策支持。按照“选强择优、进

大退小、能进则进”的原则，对全市民贸民品企业

进行较大调整，把规模大、实力强，贷款额度大的

企业纳入民贸民品企业名单，使全市民品企业享

受优惠资金的额度大幅上升。积极引导民贸民品

企业抓住机遇，用足优惠政策，加强内部管理、产

品技术开发、市场开发与营销，大胆引进人才，提

高产品质量，研发特色产品，提高核心竞争力。

（五）加强组织协调，突出民族优势。建立由民

委、财政、国税、人行等部门为成员单位的民贸民

品企业联席会议机制，形成“政府全面主导、民委部

门主抓、相关部门配合、企业积极参与”的良性工作

机制。定期组织民品企业、商业银行、人民银行、财

政局等相关部门召开联席会议，民贸品企业通过这

个平台主动向民委、财政、国税、人行等相关部门通

报信息，让银行、民委等相关部门了解企业经营动

态；民委、人民银行等部门可通过这个平台进一步

宣传解释各项政策；各与会单位通过交流信息，协

助解决企业困难，为企业的发展提升优质服务。

（责任编辑：王志鹏）（校对：LJ）


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一、包头地区贸易融资发展现状及特点

贸易融资基于银行的信用，是银行对进口商或

出口商提供的、与进出口贸易结算相关的短期融资

或信用便利。贸易融资的基本方式主要包括出口押

汇、福费廷、出口保理、进口押汇、海外代付等。

包头市现有外汇指定银行 14家，其中中、工、

农、建、交、包商、招商、中信、华夏、光大等 10家开

办了国际贸易融资业务，且主要集中在老牌的中

国银行、工商银行及建设银行。

货物贸易外汇监测系统显示：截至 2015年 3

月末，包头市货物贸易名录企业 344家，其中：特大

型企业 1家———包钢集团国际经济贸易有限公司；

大型企业 4家，分别是内蒙古北方重型汽车股份有

限公司（以下简称北方股份）、内蒙古包钢钢联股份

有限公司、包头华鼎铜业发展有限公司（以下简称

华鼎铜业）、内蒙古浩通能源股份有限公司；其他为

中、小、微型及新建档企业。

2013年一季度至 2015年一季度，包头市货物

贸易收付汇总额 575940.86万美元，贸易融资签约

总额 145616.72万美元，贸易融资签约总额占收付

汇总额的比例为 25.28%，亦即约 1/4的收付汇办

理了融资业务。截至 2015年一季度末，贸易融资

余额 17049.94万美元。

（一）融资方式较为单一，融资对象较为集中

1.从融资方式看，仍然以简单传统的开证、押

汇、海外代付等为主，仅开证一项即占到贸易融资

总额的一半以上。

2013年一季度至 2015年一季度，包头市海外

代付、远期信用证、国内外汇贷款贸易融资签约额

分别为 11596.90 万美元、77339.44 万美元、

56680.38万美元，占贸易融资签约总额的比例分

别为 7.96%、53.12%、38.92%。

截至 2015年一季度末，海外代付余额、远期

信用证余额、国内外汇贷款贸易融资期末余额分

别为 34.09万美元、9163.94万美元、7851.91万美

元，占贸易融资总余额的比例分别为 0.20%、

53.75%、46.05%。与签约额占比结构相同，一半以

上的贸易融资集中于远期信用证。

全市贸易融资组合局限于进口信用证到期叙

作海外代付，偶或再叙作押汇，组合形式也是较为

单一，且规模有限。

2.从融资对象看，一半以上的贸易融资集中

在少数优质的特大型及大型进出口企业。仅占全

市名录企业数量 1.45%的大型及以上规模企业，

由于其业务发展稳定，资产质量与信誉优良，行

业竞争力相对较强，一直是各家银行热衷的融资

对象。2013年一季度至 2015年一季度，其贸易融

资签约额累计 76006.98万美元，占全市贸易融资

签约总额的 52.20%。

（二）收付汇总额、贸易融资签约额及余额全

面下滑

1.近年来，主要受到国际国内经济下行压力

的影响，全市货物贸易进出口与收付汇整体呈现

较为温和下行走势。

包头市银行贸易融资发展现状及监管建议

张惠玲王卫东（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

内容摘要：近年来，国际贸易融资作为一种围绕国际贸易结算的各个环节开展的资金和信用

融通活动，既能缓解进出口企业融资难、规避风险、节约成本，又能有力推动银行的业务拓展，对银

企双方都有着积极的影响。与此同时，企业资金流与货物流的时间错配，也成为地区货物流与资金

流偏离的主要因素，应引起高度关注。本文通过对包头地区贸易融资发展现状及特点的分析，提出

了一些粗浅的建议，希望可以更加规范贸易融资业务的监管。

关键词：贸易融资发展现状监管建议





以 2015年一季度为例，全市货物贸易收付汇

总额 55092.93万美元，同比下降 31.02%。其中：收

汇、付汇分别为 35309.71万美元、19783.22万美

元，同比分别下降 19.61%、44.96%。

2.进出口企业自身贸易结算量的下滑，对依托

贸易结算叙作的进出口贸易融资业务也产生了直

接的负面影响。

近年来，受制于企业对外贸易的短暂复苏与

温和下行，银行贸易融资也呈现与收付汇规模正

相关走势。加之人民币融资的多渠道放宽，政策性

银行的低息借款，财务公司的低成本借贷，上市、

发债等新型投行业务的快速发展，都在一定程度

上对贸易融资的发展产生一定的限制作用，银行

贸易融资业务发展乏力。

2014年一季度是全市贸易收付汇规模、贸易

融资签约额、余额的最高点，收付汇规模、融资签

约额在此之前呈现W上行走势，之后是一路下

跌，而融资余额呈典型倒 V字形走势，上升与下跌

较为明显。

以 2015年一季度为例，全市贸易融资签约

额、季末余额分别为 12624.21万美元、17049.94万

美元，同比分别下降 53.16%、55.45%，主要基于贸

易融资占比最大的远期信用证签约额及余额下

降，其降幅分别占居签约发生额、余额降幅的

82.87%、50.36%。

二、包头市贸易融资的优势及对银企业务拓

展的影响

（一）贸易融资的优势

1.价格方面。由于外币的贸易融资参考价格

多数采用 LIBOR加点的报价形式，融资成本比起

国内同期限的贷款利率要低很多，如果采用海外

代付的模式进行融资，价格还会更低，对企业财务

成本的控制有着很好的作用。

2.合理套利方面。由于外汇市场的波动性，特

别是从去年开始，主要世界货币美元和欧元的大

幅波动，给叙作贸易融资企业的成本核算出了很

大的一个难题。如果对外汇市场预判的比较准确，

对于贸易融资的选择时机把握比较好，即可利用

汇率的波动来很好地节约财务成本。反之，如果没

有进行判断或判断不准确，则很有可能会加重企

业财务负担。

目前包头地区贸易融资业务主要有两种套利

模式。一是转口贸易 +远期信用证实现资金循环

套利。包头市转口贸易多以贵金属类产品为标的，

企业喜好开立人民币远期信用证，采取“即收远

付”的方式进行结算，这样在付汇以前较长时间内

企业可自由支配该笔资金。此外，转口贸易多涉及

到关联交易，境内企业以全额保证金质押的方式开

立远期信用证，并将该信用证交予境外关联企业在

境外银行贴现，贴现资金交予另一关联企业以转口

贸易款名义汇入，由于转口贸易的真实性难以判

断，此种模式涉嫌反复套取境内外银行利差。

以华鼎铜业公司为例，其主要从事铜精矿的

进口与转口贸易，业务特点是每单货物的价值都

比较高，大约在 2～3亿元人民币。企业充分利用

国际市场资金成本较低的优势，开立远期信用证，

有效降低企业融资成本，同时伴随付汇业务可配

合银行做一些理财，增加银行和企业的收益。

二是进口信用证 +海外代付实现资金套利。

进口企业采用信用证结算方式，信用证到期后，

企业叙作海外代付，并存入全额保证金，享受保

证金利息收益并支付海外代付利息，企业从中

赚取利差收益。在这种模式中，企业和银行可以

实现“双赢”：一是企业实现低成本融资的同时

可赚取存贷款利差收益，在人民币升值背景下，

借贸易融资产品还可实现汇差收益。二是境内

开证行可赚取向企业提供融资和从海外行获得

资金之间的利差收益。

以北方股份公司 2012年办理的 1笔远期信

用证和贸易融资（海外代付 +押汇）组合为例：

2012年 8月公司在国内某一银行开立 89天远期

信用证，金额 2122332.80英镑，2012年 9月 20日

见单承兑，付款日期为 2012年 12月 18日（当日

英镑牌价 10.14），公司通过银行先做 6个月的海

外代付，成本为 6 个月 LIBOR+170BP，到期日

2013年 6月 17日，到期后公司叙作 6个月的押

汇，成本为 12个月 LIBOR+165BP，到期日 2013年

12月 13日（当日英镑牌价 9.96），贸易融资利息支

出 52053.38英镑。成本核算此笔综合收益约人民

币 114.54 万元，其中：利差收益约人民币

（2122332.8*6%-52053.38)*10.14=763406元（当时

基准年利率 6.0%），汇差收益约人民币

2122332.80*（10.14-9.96）=382020元。企业一是利

用 2013年汇率单边上升走势，通过贸易融资低成

本进行信用证与海外代付的叠加组合，利差和汇

差为企业节省相当大的财务费用；二是合理利用

当前 LIBOR低利率成本优势，延长外汇资金使用

时间，还能优化财务报表，尽可能享受贸易融资的

好处。2014年至今人民币兑美元即期市场汇率呈

现出典型的一波三折，企业应对汇率双边波动，尽


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量向银行申请短期外债指标开立远期信用证，归

还贸易融资款项，且不再新增，规避汇率风险。

（二）对银行、企业业务拓展的影响。贸易融资

业务对银行、企业的外汇业务来说起着举足轻重

的作用，从宏观意义上来说，一家银行贸易融资业

务数量和质量的好坏，代表着这家银行和客户之

间的关系是否密切，也代表着这家银行的资金实

力和声誉。

从银行效益角度来说，贸易融资可以为银行

带来很好的利息收入，保证金存款等实际效益。

从企业的角度讲，可以利用较低的融资成本来

延长付款期限，从而增强其再生产能力，开源节流。

以包商银行为其区外 S企业办理的贸易融资

业务为例，企业在该行获得了 10亿元综合授信额

度用于内保外贷业务，其中 40%的保证金为该行

带来了可观的保证金存款和利息收入，其余 60%

的敞口由 S企业购买了该行承诺回购的资产管理

计划，既为企业带来了高于保证金存款的收入，又

降低了企业的融资成本，同时 S企业在境外的交

易对手也获得了低成本的融资，可谓是一个多方

共赢的业务。在国际结算与贸易融资业务中，包商

银行关注的已经不仅仅是财务指标和担保方式，

而是关注企业贸易背景的真实性、稳定性和自偿

性，以及交易对象和合作伙伴的资信状况，而不再

局限于客户自身的信用。

三、包头市贸易融资发展中存在的问题及政

策建议

（一）存在问题

1.造成资金流与货物流的时间错配，加大监

管难度。贸易融资业务可以有效地帮助企业实现

出口货款的及时回笼以及进口货款的延迟支付,

但企业与银行在利益驱动下,利用汇差和利差进

行套利的倾向越来越明显，特别是在人民币汇率

单边升值时，进口项下企业通过不同贸易融资产

品叠加拉长了资金流与货物流的时间间隔，加之

企业贸易融资报告意识的缺失，容易造成外汇监

测指标的异常，加大外汇局监管的难度。

2013年一季度至 2015年一季度，包头市信

用证、海外代付贸易融资报告金额分别为

13263.89万美元、4705.02万美元，分别仅占其签

约额的 17.15%、40.57%，而且企业信用证及海外

代付签约期限多在 90天以上，若两种产品组合，

则从信用证签发至海外代付到期付款，至少是半

年的时间，势必导致货物流与资金流的大进与大

出、严重不匹配，加之企业贸易融资报告的意识

不强，更加剧了企业及地区贸易监测指标的异常

与失真。

2.利用虚构贸易背景进行融资套利，增加银

行风险。在贸易融资业务中，特别是通过关联企业

之间的转口贸易，不排除有虚构贸易背景的现象。

企业利用虚构的贸易背景实现境外融资资金在境

内的循环套利，异常跨境资金循环往复流出和流

入，不仅给国际收支平衡造成一定冲击，同时也增

加了银行资金偿付风险。

（二）政策建议

1.强化对银行、企业贸易融资业务的政策指

导。一是建议外汇管理部门加强对辖区外汇指定

银行、涉外企业的政策宣传、业务培训、窗口指导

和风险警示；二是强化企业对贸易融资的主动报

告意识，以及违规后将对其进行降级、移交甚至处

罚的重视，确保企业货物贸易资金流与货物流在

同一核查期的基本匹配。

2. 强化对外汇指定银行贸易融资业务的监

管。一是引导银行合理控制贸易融资风险，充分

考虑企业违约时，银行所需承担的偿债风险。最

有效的防范措施就是按照展业三原则，了解你的

客户及客户的客户资产配置与信用评级，了解你

的业务，利用贸易融资等组合产品策略，为客户

制定贸易融资服务方案，帮助客户减少汇率损

失，节约财务成本。二是建议将银行的国内外汇

贷款—贸易融资各业务种类的明细数据接入货

物贸易外汇监测系统，以便外汇局更加及时准确

地对贸易融资数据的统计、分析与监测。三是建

议银行探索创建有别于大型企业的授信管理模

式，将融资对象从主要依托少数优质大企业，拓

展至交易渠道可靠、履约记录良好、货物流与资

金流较为稳定的中小型涉外企业。

3. 依靠科技手段，由政府搭建电子公共平

台。一是针对提单、仓单登记等相关业务环节建

立数据库。凭借政府的信用，建立各个当事人之

间的信任关系，降低欺诈风险，有利于贸易融资

的平稳发展。二是建议出台并深入推进贸易融资

证券化的相关制度，将贸易融资逐渐资本化。一

方面可以将商业银行的贸易资产通过资本市场

的运作实现资金的回笼，提高银行的流动性；另

一方面，可以通过资本市场筹措银行从事中长期

贸易融资的稳定资金。三是围绕国家“一路一带”

政策，继续拓宽跨境贸易人民币结算渠道，逐步

实现人民币结算国际化，规避汇率风险。





一、树立新常态思维，调整、转变、创新，实

现金融业质的飞跃

（一）金融业应树立新常态的经营思维，以突

破求发展。根据国家发展战略, 比如，“一带一

路”、“互联网 +”行动计划、中国制造 2025、国

有企业混合所有制改造等的产业政策、货币政

策、市场和客户的需求，确定差异化的发展目

标。在经营战略、公司治理风险偏好、业务结构

等方面不断地调整、完善经营理念和发展模

式，客观评估自身资本实力和管理能力，保持

适当的增长速度。新常态更多的是一种模式的

变化。银行的经营模式将在未来发生比较大的

转变，特别是随着大数据互联网业务的发展，E

金融、E银行将会成为未来银行发展的重要新

趋势。新常态下，需要金融业适应“大众创业、

万众创新”的资金需求热情及“互联网 +”带来

的行业冲击，以全新的产品开发理念来创新经

营模式，更好地为实体经济服务。目前，辖区银

行业对农牧业及小微企业尝试开办以大型农

机具、林权、草场权、牛羊活体动物为抵押物的

信贷业务；开办草牧场承包经营权抵押贷款、

农牧民住房财产权抵押贷款业务；开办了以预

期收入和库存商品为质押物的企业流动资金

贷款，拓宽了小微贷款的范围，极大地推动了

社会薄弱环节的发展。

（二）县域央行应树立新常态的导向思维，注

重前瞻性。要适应新常态，必须实现宏观调控思

路和方式的创新，基层央行要积极把握和主动

适应经济发展新常态，灵活运用货币政策工具、

支付工具、征信体系等服务手段，支持互联网金

融、电子商务等新型金融服务发展，使金融发展

成果更多地惠及人民群众。主动适应、积极引导

金融顺应经济发展趋势，促进经济金融的有效

融合。以支农再贷款为抓手，助推弱势群体贷款

的发放和引导辖区融资成本降低。通过协助政

府出台金融支持经济发展的指导意见及组织、

举办各类政银企座谈会、对接会、经济金融形势

分析会、汇报会；加大与发改委、经信委、农业局

等经济主管部门的配合；对金融机构采取定向

降准、增量奖励、政策导向效果评估、综合评价、

约谈指导等多种措施，促进货币政策、产业政策

和财政政策的有效对接，畅通实体经济融资渠

道。截至目前，由人行牵头辖区举办对接会 5

次，分析会 12次，约谈指导金融机构 8次。2015

年人行积极争取发放了 1.65亿元支农再贷款，

支持金融机构继续扩大“三农”和小微企业信贷

投放。明确金融机构借用央行再贷款发放贷款

的数量和利率量化标准，同时，做好金融机构利

率市场化的引导工作。辖区涉农贷款利率大幅

下降 3个多点。

（三）银行业应树立调整、优化的发展思维,

以创新谋发展。伴随着城市建设转型升级、县域

新常态下金融支持经济再出发———基于县域央行视角

兰淑玲（中国人民银行锡林郭勒盟苏尼特左旗支行满都拉图镇 011300）

内容提要:新常态业已成为中国经济的主要特征，经济发展模式转换，经济结构转型升级，金融

支持必须作出相应的部署。本文从县域央行的视角对县域金融业的应对进行了分析，提出了建议。

关键词:新常态金融经济



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产业结构升级调整、产业链条延伸，金融资源配

置也需要进一步优化、调整。金融管理部门要切

实引导金融资源向现代农业、新型城镇化、民族

文化产业等重点领域配置。长期以来，畜牧业一

直是东苏旗的基础产业，全年投入畜牧业新增

贷款保持在 50%左右，其中一半以上投入到购

饲草料、修筑棚圈等基础建设方面。近年，金融

机构加强与金融办等部门的联动，围绕东苏旗

构建现代产业体系的实际，以县域工业园区建

设为切入点，把服务转型升级和现代农牧业发

展放在更加重要的位置。将支持重点转移到专

业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业

经营主体；支持农产品加工、研发等附加值较高

的农牧业产业化龙头企业发展壮大；支持新型

农牧业社会化服务体系建设，推动农牧业更有

力地转变发展方式，加快构建现代农业产业体

系。截至 2015年 5月末，辖区新型经营主体贷

款、现代农牧业转型升级贷款、牧业基础建设贷

款、民族旅游产品开发贷款、家庭旅游业等新兴

社会化服务业贷款，同比新增或大幅增长，产业

结构调整雏形已现，产业内上下游资金分布更

加合理，金融资源分布优化。辖区金融机构深入

大型肉食品企业调研，研究其加入新三板直接

融资的可行性及必要性，提出 5年内力争加入

新三板的目标。

（四）全社会要树立金融法制思维，实现金

融法制化发展。经济社会法制先行，新常态下

必须树立用法制提升服务与管理水平，用法制

手段和方式解决难题的法制思维。近几年，人

民银行协同各金融机构整合各种宣传资源，综

合运用各种平台，加强金融知识普及和金融法

制教育，拓宽金融宣传领域的深度和广度，切

实加强金融法制薄弱环节建设，积极开展金融

知识进农村、进校园、进社区、进企业等活动。

并且在社会信用体系建设、设置金融消费者权

益保护投诉电话，组织开展综合检查、专项检

查，规范金融市场秩序，确保辖区金融稳定等

方面做了很多工作。举办宣传活动 80余次，发

放宣传单（品）40670 份，接受咨询 7680 人

（次）,受理维权电话 6起,为符合查询条件的企

业及个人免费提供了 400余份信用记录报告。

征信系统覆盖面加大，诚信建设逐步深化，金

融市场主体规范发展，全民金融法制意识和维

权能力逐步提升。

（五）金融业应树立大众思维，推动普惠金

融发展。新常态下，银行业应把握好追求经济利

益最大化和履行社会责任的关系，通过改善金

融服务，降低融资成本，切实担负起金融扶贫开

发的重任。一是坚持普惠金融方向，开发产品、

创新流程，为薄弱环节和弱势群体提供价格合

理、使用便捷的金融服务。二是强化信贷服务创

新，着力缓解融资难融资贵问题，切实让弱势群

体和小微企业共享金融发展成果。三是以助农

取款服务点为依托，不断扩大电子金融产品的

推广，提升服务质量和效果，让广大牧民切实享

受到现代化金融服务的成果。四是加大民生领

域信贷支持。完善和落实扶持就业创业的优惠

政策，深入推进助学和少数民族民贸民品企业

等金融服务。辖区发放妇女创业贷款 1100万

元，发放小额担保贷款 960万元。

（六）金融监管部门要树立底线思维，防范

系统性金融风险。新常态下，银行需要控制好

成本，也需要控制好风险，在经济下行的大环

境下，各种金融风险有所增加，行业经营风险

向银行转移倾向加大，小微企业，弱势群体贷

款不良率必将上升。所以，金融监管部门要高

度重视经济增速放缓可能引发的金融风险，密

切监测重点金融机构经营状况以及重点行业、

重点企业的风险，高度关注改革进程中的苗头

性问题，做好应对预案，及时化解和处置风险。

密切关注辖区金融机构隐患，强化风险监测和

预警工作，有效防范地方法人金融机构风险。

把握好不发生系统性金融风险的底线，切实维

护辖区金融安全与稳定。目前，辖区法人金融

机构不良贷款率有所上升，需要高度警觉，加

强监测，密切关注。

二、县域金融运行中存在的问题

一是金融债权保护难、执行难等问题没有

根本解决，企业和个人违背诚信原则逃废银行

债务的行为时有发生。二是县域金融资源有限，

信贷成本居高不下。县域大银行存款由基层行

向上级行集中，金融资源外流，农牧民贷款主

要依赖农村信用社，资金成本相对较高。三是

金融创新受制于配套机制不完善。县域土地确




权、登记流转备案和档案管理制度还没有完全

落实到位，尚未形成有效的抵押物和流转市

场，农牧业信贷创新配套措施不完善,阻碍了农

牧业资金低成本的转向。四是直接融资缺乏内

生性及外作用力的推动。西部地区通过股票、

债券等直接融资方式进行融资的企业数量很

有限。目前，西部县域企业大多达不到上市或

者发行企业债券的条件，直接融资发展缓慢。

政府在培育企业上市、发行企业债券、票据等

方面的作用有待加强。五是牧民对新型金融电

子工具认知度低。嘎查牧民点多面广，金融知

识、电子知识相对匮乏。乡镇苏木金融机构网

点不足，以网络化、电子化为依托的普惠金融

发展缓慢。截止 2014年末，全旗设有 11个银

行业金融机构网点，其中 31个基层嘎查只有 3

家农村信用社，巴彦淖尔信用社辐射 14个嘎

查，1600户牧民；查干敖包辐射 10个嘎查，830

户牧民；白音乌拉信用社辐射 11个嘎查，939

户牧民。由于农牧区金融基础设施建设成本和

金融服务成本高、金融生态环境脆弱，普惠金

融建设有待进一步加强。

三、建议

（一）适应新常态，加强与政府的协作，促进

经济金融有效融合。近几年，金融政策与财政政

策合作双赢的趋势较好，例如，涉农贷款税收优

惠，存款增量本地贷奖励，妇女创业贷款、下岗

失业者贷款、民族民贸企业贷款等财政予以贴

息，都收到了良好的效果。基层央行要助推金融

机构保持这种良好的合作势头，同时注重发挥

好在监测、分析和研判经济金融形势等方面的

优势，切实发挥信贷政策导向作用，促进金融资

源优化，为经济结构调整提供有效支撑。

（二）加强银行服务实体经济的质量和效果。

银行业要调整客户结构，明确重点支持对象。

要加快金融服务方式的创新，实行差异化策

略，可以根据不同类型企业和企业不同发展阶

段的特点，开发不同的金融产品。对较大企业

要更多地提供与资本市场和债权市场融资相

关的金融服务。注重对企业提供综合性金融服

务，追求收入的多样性，实现综合收益率的提

高。要把握金融服务实体经济的本质要求，合

理保持增量，充分盘活存量，为经济转型升级

提供针对性强、附加值高的金融服务，实现与

经济的共生共荣。

（三）加强法制建设，优化金融生态。从正向

激励和逆向惩戒两方面推动，形成重诺言守信

用的良好氛围。综合应用司法、行政、经济、舆论

等多种手段，全面清理拖欠的金融债务，严厉打

击恶意逃废金融债务行为，提高金融债权案件

的审结率和执行结案率。进一步完善社会征信

体系建设。

（四）加强直接融资工具的宣传、对接。培育

多种融资方式，孕育直接融资企业。政府应加

强培育优质企业和推动企业上市，帮助企业增

强直接融资能力。加大政策扶持力度，引导多

元化投资兴办农业龙头企业。积极鼓励龙头企

业运用市场机制，通过收购、兼并、控股等方

式，使一批龙头企业特别是上规模的龙头企业

做大做强。邀请证券公司人员与各企业面对面

的座谈，向企业介绍“新三板”推出的意义及上

市对公司的积极影响，提高企业上市意识。金

融部门就有关辖区企业上市的可行性做出调

查，并积极向地方政府汇报，借助行政力加以

推动。

（五）完善法律法规，加强电子虚拟网点建

设，构建普惠金融体系。完善相关法律法规，消

除制度障碍，构建“全覆盖、低成本、可持续”的

普惠金融体系。支持小型和区域性金融机构发

展，积极引进内蒙古银行、包商银行在本地开

办分支机构或开展驻点服务，满足草根经济体

金融需求。鼓励互联网金融创新，扩大金融服

务的覆盖面和渗透率。借助于金融助农取款嘎

查（村）全覆盖工程，大力推广电子金融，合理

布放 ATM机，POS机，推广手机银行、信用卡无

卡业务等。加强牧民使用电子机具和新型银行

产品的培训。例如：自助存取款机具、金融自助

式便捷机具的使用；电子银行、手机银行等新

型电子服务端的下载、使用等培训，不断提高

农牧民对新型便捷式电子产品的认知度和使

用效率，有效提升金融电子产品的影响力和实

施效果，为以网络化、电子化为依托的普惠金

融发展奠定基础，真正打通农牧区金融服务

“最后一公里”。

（责任编辑：赵勇）（校对：ZY）


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图 1 包头市银行业金融机构 2014年资产增量及增速比较图

根据研究需要，本文将包头市银行业金融机

构分为政策性银行、国有商业银行、全国性股份制

商业银行、城市股份制商业银行、农村商业银行、

联社、村镇银行七类进行研究。

一、财务状况总量分析

（一）资产

1.资产总量继续保持增长势头，但增速减缓。

截至 2014年底，包头市银行业金融机构资产总额

2789.30 亿元，比年初增加 144.43 亿元，增速

5.46%,同比下降 2.92个百分点，远低于全国银行

业金融机构 13.9%的平均增长速度②。

2. 国有商业银行资产规模继续保持较大优

势。包头市银行业金融机构资产规模均在亿元以

上，其中，国有商业银行由于机构网点、市场信誉、

资金实力、业务开展范围及业务量等都明显处于

优势，因此资产规模，均在百亿元以上；全国性股

份制商业银行大部分集中在 30亿元 ~90亿元之

间；2013年成立的商业银行（如鄂尔多斯银行、九

原立农村镇银行、东河金谷村镇银行）和部分农村

信用联社资产实力相对薄弱。同比去年，百亿元规

模金融机构有所增加，由去年的 6家增加为今年

的 8家。

3. 全国性股份制商业银行资产总额增量较

大，农村商业银行和村镇银行资产增速较快。从增

量看，全国性股份制商业银行资产总量增长较快，

为 80.14亿元，远高于其他六类银行。从增速看，农

村商业银行和村镇银行处于较快发展阶段，2014

年资产增长率均达 20%以上。国有商业银行资产

总额继 2013年以来，仍然出现负增长。

（二）负债。负债总额继续保持增长势头。其

中，全国性股份制商业银行增长额相对要高，农村

商业银行增速较快。

截至 2014年底，包头市银行业金融机构负债

总额 2732.59亿元，较去年增长 5.49%，同比下降

6.56个百分点，远低于全国银行业金融机构 13.3%

的平均增长速度。2014年，全国性股份制商业银行

增长额明显高于其他类型银行，具体到各银行情

况，除兴业银行包头分行出现小幅下降外，其余 7

家全国性股份制商业银行均实现了正增长。

在负债增长率方面，包头农村商业银行于

2014年 5月 9日成立后，业务范围扩大，业务品种

增多，业务量迅速增长，2014年比 2013年负债增

长率达 26.19%。村镇银行由于总体规模较小，因

对包头市银行业金融机构业务发展现状的思考———基于会计年报视角的分析

中国人民银行包头市中心支行课题组（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

内容摘要：经济环境影响金融发展导向，2014年包头市金融业规模继续发展，银行业增速逐步

回落，盈利水平有所下降。截至 2014年底，包头市共有 27家银行业金融机构①，604个银行营业网

点。本文基于 2014年银行业金融机构会计报表视角，通过分类、列举、对比分析等方法，分析包头市

银行业金融机构的资产、负债、经营总体情况以及银行传统的存贷款业务发展现状，从而得到关于

包头市银行业发展的一些启示，与业内人士共同商榷。

关键词：金融机构业务发展分析与思考


淤 27家银行业金融机构包括包商银行，由于包商银行在包头设立总行，总行汇总数包括全国省市设立的分支机构，为了便于统计包头市的实际情况，在对包头市银行业金融机构涉及各类数据进行分析时，用到包商银行包头分行的数据。

于涉及全国银行业金融机构的数据均来源于中国银行业监督管理委员会网站对外公布的数据。




此增量小，但近年来增速较快。国有商业银行负债

出现了负增加，如图 2所示。

（三）所有者权益。所有者权益总额继续保持

增长势头，但增速减缓。截至 2014年底，包头市银

行业金融机构所有者权益总额 56.13亿元，比年初

增加 1.69亿元，增速 3.10%，同比下降近八个百分

点。七类银行业金融机构中，城市股份制商业银行

降幅较为明显，其中，包商银行包头分行的所有者

权益全部划归总行，内蒙古银行包头分行 2014年

利润出现负数，且数额较大，导致所有者权益为负

数。国有商业银行除农行正增长外，其余三家银行

均出现负增长。其他类型银行的所有者权益总额

均显现不同程度的增长，如图 3所示。

二、存贷款分析

（一）存款。存款出现小幅下降，国有商业银行

存款市场占有率较高，农村商业银行、联社和村镇

银行存款增速较快。截至 2014年底，包头市银行

业金融机构存款为 2099.40亿元，同比减少 20.46

亿元，减幅 0.97%，从全国金融机构看，2014年存

款实现正增长，增速为 14.1%。

包头市银行业金融机构中，政策性银行、国有

商业银行、城市商业银行、村镇银行的存款市场占

有率 2014年同比有所下降，全国性股份制商业银

行、农村商业银行、联社的存款市场占有率出现小

幅上升。尽管 2014年国有商业银行存款市场占有

率继 2013年，继续显现下降，但由于网点相对较

多，公众认知度高等原因，在吸收存款方面仍明显

处于优势地位，市场占有率仍然较高，中行、农行、

工行和建行四家银行的吸收存款总和占市场近五

成左右。

（二）贷款。贷款总量继续保持增长态势，国有

商业银行贷款总量较高，农村商业银行和村镇银

行贷款增速较快。

截至 2014年底，包头市银行业金融机构贷款

总额为 1575.59亿元，比去年增加 89.94亿元，增

速 6.05%，同比下降 4.54个百分点，低于 2014 年

全国金融机构 9.1%的增长速度。从 2013年、2014

年两年数据显示，国有商业银行贷款总额仍处于

绝对优势，尽管 2014年贷款增长率不高、贷款市

场占有率稍有下降，但仍达到 50.19%。但从增加

率看，农村商业银行、联社和村镇银行贷款增幅达

20%以上。

三、经营状况分析

（一）利润总额①。利润总额同比下降，盈利水

平有所降低，国有商业银行、农村商业银行和联社

利润总额降幅较为明显，政策性银行、全国性股份

制商业银行、城市商业银行和村镇银行利润总额

呈现不同程度的增长。

截至 2014年底，包头市银行业金融机构税前

利润总额为 46.97亿元，比去年减少 2.23亿元，减

幅 4.53%。政策性银行和村镇银行增幅较大，增长

率在 20%以上，其中，6家村镇银行中，高新银通、

昆都仑蒙银和九原立农三家银行增长率为正数，

其余三家为负增长。联社利润总额减少幅度最大，

达 59.06%。

（二）税前资产利润率②。包头市银行业金融机

构普遍税前资产利润率为正数，资产运用产生一

定的效益，政策性银行和全国性股份制商业银行

产生效益要高于其他类型金融机构。

2014年，包头市银行业金融机构除光大银行

包头分行和东河金谷农商行税前资产利润率为负

数外，其余 25家银行业金融机构税前资产利润率

均为正数，平均税前资产利润率为 1.73%。其中，

除政策性银行外，全国性股份制商业银行普遍高

于其他类型银行。

（二）利息收入与利息支出。利息收入仍然是

银行业金融机构目前收入的重要来源，但利差收

入同比有所下降。截至 2014年底，包头市银行业

金融机构利息收入总额为 131.36亿元，比去年增

加 8.51 亿元，增幅 6.93%，占营业收入总额的

84.53%；利息支出总额为 50.23亿元，比去年增加

12.01亿元，增幅 31.43%；利差同比减少 3.50亿

元，减幅 4.14%。

四、主要结论及建议

（一）包头市银行业金融机构发展与地方经济

发展息息相关，整体增长呈放缓态势。2014年，中

国宏观经济面临增长速度换挡期、结构调整阵痛

图 2 包头市银行业金融机构 2014年负债增幅比较图

图 3 包头市银行业金融机构 2014年所有者权益增减变动图


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淤包头辖内商业银行大多为各商业银行的分支机构，缴纳所得税情况不一，为加强数据可比性，在分析时采用税前利润，即报表中的“利润总额”进行比较分析。于包头辖内商业银行大多为各商业银行的分支机构，缴纳所得税情况不一，为加强数据可比性，采用税前资产利润率进行比

较，税前资产利润率 =利润总额 /资产平均余额。

期、前期政策刺激消化期“三期叠加”，包头市主动

适应新常态，认真贯彻落实习近平总书记系列重要

讲话精神和自治区“8337”发展思路，使得全市经济

社会发展既有量的扩大，也有质的提升，各项经济

指标均有一定增长。但经济发展仍然面临如经济结

构调整、产业转型升级压力持续增大，城市城乡二

元结构等一些困难和突出问题。包头市银行业金融

机构面对复杂的经济环境，总体发展受到一定影

响，尽管资产规模、负债规模、贷款总量均实现了一

定的增长，但同比 2013年增速放缓，且增长速度远

低于全国平均水平。此外，包头市银行业金融机构

2014年存款总量、盈利能力均有所下降。

（二）国有商业银行应寻求新发展，谋求新出

路，探索规模经济优势，减缓或扭转业务发展的不

利局面。包头市国有商业银行在资产规模、吸收存

款、发放贷款等总量指标上均占据优势，但占据优

势的资产规模并未形成范围经济和规模经济优

势。2014年，中、农、工、建四家国有商业银行资产

总量是其他 23家银行资产的 0.83倍，存款总量是

其他 23家银行的 0.86倍，贷款总量是其他 23家

银行的 1.01倍，但税前资产利润率并不是最高的，

低于政策性银行、全国股份制银行、城市商业银

行，排在第四位。

纵向分析，国有商业银行资产增长率继 2013

年后，2014年仍为负增长，四家国有商业银行资

产总量占全市银行业金融机构资产总量之比自

2012年以来持续走低，由 2012年的 52.94%降至

2014年的 45.45%。从存贷款业务看，国有商业银

行贷款增长速度减缓，存款出现负增长，在金融机

构竞争日益激烈的大环境下，存贷款市场份额逐

年下降，存款市场份额占比由 2012年的 51.42%

降至 2014 年的 46.16%，贷款市场份额占比由

2012年的 52.45%降至 2014年的 50.19%。

探究原因，一是银行业是规模经济显著的行

业，中等规模的银行平均成本最低，效率最高，而

国有商业银行居于绝对垄断，具有高度寡占型特

点。二是国有商业银行缺乏完善的法人治理结构和

灵活的经营机制。三是国有商业银行存款来源较

多，倾向于中长期贷款，一定程度上影响了流动性。

四是国有商业银行管理层次和机构繁多，决策程序

复杂，某种程序上影响了决策的效率。五是在经营

管理上，国有商业银行主张群体本位，激励效应不

明显，职工缺乏创新和个性。基于以上原因，国有商

业银行应积极转变，探索革新，尽管在短期或今后

很长一段时期内，总量绝对优势仍然存在，但增长

率的弱势效应应该在当前得到关注。

（三）村镇银行发展的背后折射出人民银行的

政策支持力度，高速发展的同时要高度关注业务

潜在风险。自 2006年 12月中国银行业监督管理

委员会公布了《关于调整放宽农村地区银行业金

融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的

若干意见》后，村镇银行犹如雨后春笋般在全国各

地纷纷成立。包头辖区目前开立 6家村镇银行，业

务发展迅速，在 2014年复杂的经济金融宏观环境

下，村镇银行资产总量、负债总量和吸收存款的增

长速度仍达 20%以上，贷款增长 58.4%。2014年人

民银行包头市中心支行向村镇银行分别发放支小

再贷款 5000万元和支农再贷款 27000万元，共计

32000万元，分别占 2014年村镇银行负债增长量

的 56.87%、贷款增长量的 38.99%，说明人民银行

对村镇银行的发展贡献率占比很高，政策扶持力

度很大，村镇银行通过向人民银行争取的低息再

贷款发放给广大农户赚取利差，2014年利息收入

实现 46.31%的增长，税前资产利润率也超过国有

商业银行、城市商业银行、农商行和联社，在七类

银行中位列第三。

应格外注意业务发展偏离轨道，即村镇银行

成立的初衷是服务“三农”，但在市场经济条件下，

作为“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”

的独立法人，必然会把实现利润最大化作为追求

目标，监管部门要切实履行监管职责，最大限度的

避免信贷资金“农转非”现象。

（四）农村商业银行作为农村信用社转型的一

种趋势选择，在包头地区实践效果明显。包头地区

截至 2014年底仅有一家农村商业银行———包头

农村商业银行。包头农村商业银行于 2014年 5月

9日正式成立，作为包头首家农村商业银行，2014

年各项业务得到长足发展。包头农村商业银行前

身为包头市郊区农村信用联社，2012年 8月，郊区

农村信用社由过去的两级法人机构改制为股份制

联社；2013年 12月经中国银监会批准，开始筹建

农商银行；2014年 5月 8日正式获得内蒙古银监

局的开业批复，成功改制为农村商业银行。

农村信用社改制组建为农村商业银行，是贯




对于内蒙古地区，其金融业保持了良好的发

展态势，但金融生态环境仍很复杂，会受到经济、

政策、信用、文化等很多因素的影响。所以对内蒙

古地区进行金融生态环境评价十分必要。

一、金融生态环境评价指标构建

合理的选择评价指标才能对内蒙古地区的

金融生态环境进行正确的评价。目前有许多评价

体系，综合内蒙古地区的特点和收集数据的局限

性，本文主要从政府对经济的主导、经济运行情

况、政府信用三个方面对内蒙古金融生态环境进

行评价。

一是政府干预。政府主要采取的手段就是有

效调节财政收支，而政府支出主要的指标就是政

府消费。本文主要从这两个指标来评价政府对金

融生态环境的影响。二是经济运行情况。经济稳

定与否也会对金融行业的发展快慢产生影响，而

其最直接的体现在物价水平上，这里可以用消费

者物价指数来代表。全社会固定资产投资也反应

了一个地区经济发展的趋势与稳定程度，主要是

对固定资产投资的规模进行考察。另外本文还对

金融产业率和金融机构存贷款比率进行研究，对

金融市场进行进一步评价。三是信用是保障金融

健康发展的基础，而一个地区的政府信用最为重

要。其主要表现在对各行业的支持力度和社会保

障能力，政府的社会保障支出具有稳定社会秩

序、安定金融环境的作用，所以这里也不能忽视，

内蒙古金融生态环境评价分析

王硕（内蒙古财经大学研究生处呼和浩特 015000）

内容摘要：良好的金融生态环境决定着一个地区社会经济生活的和谐与统一。近年来内蒙古

政府逐步意识到金融生态环境的重要性。因此要想使内蒙古地区经济快速的发展，必须加快该地区

的金融发展，进而为我区经济的发展奠定坚实的基础。本文通过指标构建进行内蒙古地区金融生态

环境的评价，并结合我区实际情况，给出相应的政策建议。

关键词：金融生态环境指标构建政策建议


彻落实《国务院关于进一步深化农村信用社改革

意见》的重要举措。包头农商银行充分发挥股份制

商业银行决策快捷、自主经营能力强以及营业网

点遍布城乡的优势，健全内部控制机制、丰富金融

产品、创新经营管理模式、实施人才培养战略、完

善金融服务体系，立足三农、服务小微企业，各项

业务得到长足发展。2014年业务增长迅猛，资产

增速、负债增速、存款增速位列榜首，分别达到

24.74%、26.19%、23.30%，超过了其他类型银行业

金融机构；贷款增速达 28.54%，位列村镇银行之

后排第二。

（五）会计核算和年报信息披露方式、内容、详

细程度等的差异，影响银行业信息的有用性和可

比性，建议监管部门对银行业金融机构的信息披

露问题进行严格规范。在对包头市 27家银行业金

融机构进行报表分析时发现，各行的会计科目不

尽相同、会计科目核算的内容各有差别、信息披露

的详细程度存在差异，如有的银行将贷款核算计

入“发放贷款和垫款”科目，有的银行资产按流动

资产和长期资产划分，贷款分别计入“短期贷款”、

“中长期贷款”；有的银行将计提的各类减值准备

计入主表中反映，有的银行只列示净值等。这些在

一定程度上影响了信息的有用性以及投资者对信

息的理解，不利于银行间进行有效比较，影响银行

业信息的透明度，因此，监管部门有必要对信息披

露进行严格的规范，从而提高信息的有用性、可比

性和透明度，进而有利于强化金融市场的约束银

行的经营管理，更好的服务于中国金融体系的完

善与发展。

课题组组长：王勇军

执笔人：刘捷兰慧敏



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表 1 内蒙古金融生态环境评价指标体系

一级指标二级指标三级指标指标含义

政府对经济的主导

政府干预财政收支比财政支出 /财政收入

政府消费财政支出主体

经济运行情况

经济总量 GDP 国内生产总值

经济稳定性

居民消费价格指数

消费品按当期价格计算的价值 /消费品按基期价格计算的价值 *100%

全社会固定资产投资

固定资产投资规模

金融市场状况

金融从业率金融就业人员 / 总就业人员

金融机构存贷款比率

金融机构贷款 / 金融机构存款

政府信用社会保障体系

社会保障支出

政府提供基本生活保障的支出

具体指标见表 1。

二、模型构建及分析过程

本文运用因子分析法对内蒙古金融生态环

境进行评价。由于收集的数据之间一般存在很强

的相关性，从而会使测量结果不准确。而因子分

析法是一种把某些具有复杂相关关系的变量归

为几个综合因子的多变量统计方法，使这些综合

指标并不相关，这样我们就称其为公共因子。

（一）数据选取。本文通过 2000～2013年的

《中国统计年鉴》、《内蒙古统计年鉴》及《内蒙古

金融运行报告》进行数据整理，选取财政收支比

（X1）、政府消费（X2）、GDP(X3)、居民消费价格指

数(X4)、全社会固定资产投资（X5）、金融从业率

(X6)、金融机构存贷款比率 (X7)、社会保障支出

(X8)8个指标为研究对象，具体数据见表 2。

运用以上指标来建立模型和进行数据分析。

在因子分析过程中，希望能够提取因子，使其总

方差贡献率都可以达到 80%以上，然后以每个因

子的方差贡献率乘以该因子的得分的和来构造

综合得分函数，公式如下：

Y=α1F1+α2F2+……+α8F8

其中，Y为内蒙古金融生态环境评价综合得

分，α是因子的方差贡献率，F为因子得分。

（二）数据标准化处理。数据标准化的主要功

能就是消除变量间的量纲关系，从而使数据具有

可比性。对初始数据进行标准化处理，标准化处

理的方式如下：设 Xi为本文所选取的原始指标

数据，指标 Xi～N（μ，δ2），用 X 来代替均值 μ，

用 S来代替标准差 δ，其公式如为：ZXi=Xi-X

S。

（三）分析过程

1.变量相关性分析。表 3中给出了各个标准

化后的数据的相关系数，一般情况下，如果大多

数变量之间具有高度相关性，就表明必须要进行

因子分析。相关系数相对高的变量，一般会构成

同一个主成分。从下表可以清楚的看到，大部分

变量之间具有高度的相关关系，因此非常有必要

进行因子分析。

2.KMO检验和 Bartlett检验。KMO是检验变

量间的相关性是否足够小的统计量。其判断准则

是：在 0.9 到 1 之间表示非常好，在 0.8 到 0.9 之

间表示可奖励的，在 0.7到 0.8之间表示还好，在

0.6 到 0.7 之间表示中等，在 0.5 到 0.6 之间表示

年财政收支比

政府消费（亿元）

GDP（亿元）

居民消费价格指数

(以上为 100)

全社会固定资产投资（亿元）

金融从业率（%）

金融机构存贷款比率

社会保障支出（亿元）

2000 2.359 237.55 1539.117 105.3 430.42 0.735 1.056 820.2

2001 2.862 293.37 1713.813 106.2 496.43 0.722 0.981 979.0

2002 3.110 341.19 1940.937 113.9 715.09 0.711 0.951 1158.8

2003 2.895 409.43 2388.380 104.7 1209.44 0.739 0.920 1345.4

2004 2.530 529.42 3041.070 110.7 1808.91 0.696 0.869 1558.1

2005 2.193 611.77 3905.028 110.2 2687.84 0.677 0.785 1817.6

2006 1.979 745.30 4944.246 113.4 3406.35 0.671 0.794 2123.9

2007 1.297 937.56 6423.178 118.1 4404.75 0.662 0.761 5447.2

2008 1.314 1243.16 8496.195 109.1 5604.67 0.674 0.714 6804.3

2009 1.397 1622.27 9740.253 115.0 7535.15 0.690 0.751 7606.7

2010 1.312 1894.81 11672.000 111.1 8971.63 0.733 0.770 9130.6

2011 1.322 2241.14 14359.883 114.3 10899.79 0.724 0.806 11109.4

2012 1.372 2466.89 15880.580 111.6 13112.01 0.724 0.829 12541.8

2013 1.385 2567.10 16832.380 103.2 15520.72 0.685 0.851 488.2

数据来源：2000—2013年内蒙古统计年鉴中国统计年鉴

表 2 原始指标数据




年 F1 F2

2000 -0.86235604 1.49523266

2001 -0.98811427 1.04167883

2002 -1.16231892 0.11778941

2003 -0.76159961 1.29275896

2004 -0.84203424 -0.16448284

2005 -0.69410264 -0.74087802

2006 -0.59369267 -1.08872016

2007 -0.23724454 -1.85327792

2008 0.26345843 -0.90850574

2009 0.49833332 -0.9291412

2010 1.05651247 0.27259313

2011 1.34162373 0.07981731

2012 1.66110395 0.50783864

2013 1.32041881 0.877299

表 5 标准化数据主成分得分

标准化指标 ZX1 ZX2 ZX3 ZX4 ZX5 ZX6 ZX7 ZX8ZX1 1 -0.812 -0.823 -0.338 -0.787 0.335 0.754 -0.721

ZX2 -0.812 1 0.998 0.102 0.991 0 -0.515 0.704ZX3 -0.823 0.998 1 0.094 0.993 -0.031 -0.521 0.693ZX4 -0.338 0.102 0.094 1 0.032 -0.39 -0.536 0.495ZX5 -0.787 0.991 0.993 0.032 1 -0.041 -0.474 0.614ZX6 0.335 0 -0.031 -0.39 -0.041 1 0.607 0.146ZX7 0.754 -0.515 -0.521 -0.536 -0.474 0.607 1 -0.567ZX8 -0.721 0.704 0.693 0.495 0.614 0.146 -0.567 1

表 3 变量相关性分析表

表 4 成分得分矩阵表

成份

1 2Zscore（X1）Zscore（X2）Zscore（X3）Zscore（X4）Zscore（X5）Zscore（X6）Zscore（X7）Zscore（X8）

-.159.245.243

-.069.243.118

-.037.167

.126

.103

.096-.396

.116

.441

.342-.031

不好，0.5以下表示不能接受。Bartlett检验是假

设变量矩阵是单位阵，以此来对比实际相关矩阵

与单位阵的差异性。若差异性大，则拒绝单位阵

假设，则认为原变量间的相关性显著，需要进行

因子分析，否则不用作因子分析。结果显示

KMO 的取值 0.644>0.6，表示可以进行因子分

析。Bartlett球形检验用于检测相关阵是不是为

单位阵。该检验统计量服从 X2 分布，该统计检

验量的 sig值为 0.000<0.05，说明数据属于正态

分布，适合因子分析。

3.共同度分析。共同度分析的目的是反映因

子分析的效果是否显著，提取公因子后，大多数

变量贡献率都达到 80%以上，只有三个因子在

65%～80%之间，说明变量空间转化为因子空间

时保留了较多的信息。由此可知提取的这几个

公因子能够很好的解释各变量，所以证明因子分

析的效果有效的。

4.因子提取和因子旋转。对因子进行提取和

旋转，可以得到解释的总方差表，结果表明，初始

特征值所显示的前两个特征值大于 1，所以

SPSS 选择了前两个主成分。提取平方和载入得

出第一旋转主成分的特征根为 4.840，解释了总

变异的 60.498%，第二旋转主成分的特征根为

1.775，解释了总变异的 22.182%，前两个主成分

的累积方差为 82.679%，由此可见，选前两个主

成分已经可以代替原始的变量。旋转

平方和载入则是旋转后的因子，通过旋转前后对

比，因子的提取情况差别并不大。

5.旋转成分矩阵。通过对旋转成分矩阵的数

据检验可以看出，财政收支比（X1）、政府消费

（X2）、GDP(X3)、全社会固定资产投资（X5）、社会

保障支出(X8)在第一主成分上载荷比较大，亦即

与第一主成分的相关系数较高；居民消费价格指

数 (X4)、金融从业率 (X6)、金融机构存贷款比率

(X7)在第二主成分上载荷比较大，亦即与第二主

成分的相关系数较高。因此可将第一主成分（F1）

命名为政府干预、经济总量、社会保障体系的综

合指标，将第二主成分（F2）命名为经济稳定性和

金融市场状况的综合指标。

6.计算因子得分。表 4给出了成分得分系数

矩阵：

据此可以直接写出各公因子的表达式：

F1=-0.159X1+0.245X2+0.243X3-0.069X4+

0.243X5+0.118X6-0.037X7+0.167X8

F2=0.126X1+0.103X2+0.096X3-0.396X4+

0.116X5+0.441X6+0.342X7-0.031X8

将标准化的数据代入上面计算第一主成分

（F1）、第二主成分（F2）得分的式子，得到结果如

表 5所示。


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表 6内蒙古 2000年到 2013年金融生态环境评价结果

年 F1 F2 Z

2000 -0.86235604 1.49523266 -19.00356484

2001 -0.98811427 1.04167883 -36.6724173

2002 -1.16231892 0.11778941 -67.70516533

2003 -0.76159961 1.29275896 -17.39927396

2004 -0.84203424 -0.16448284 -54.58994581

2005 -0.69410264 -0.74087802 -58.42597775

2006 -0.59369267 -1.08872016 -60.06720974

2007 -0.23724454 -1.85327792 -55.462231

2008 0.26345843 -0.90850574 -4.213766227

2009 0.49833332 -0.9291412 9.537959095

2010 1.05651247 0.27259313 69.96355222

2011 1.34162373 0.07981731 82.93605999

2012 1.66110395 0.50783864 111.7583435

2013 1.32041881 0.877299 99.34294359

7.综合评价。根据上述所计算的第一主成分

得分和第二主成分得分，令 r1 为第一主成分方

差贡献率，r2为第二主成分方差贡献率，按照下

式计算综合得分 Z。由表 10 可知，r1=60.498 ，

r2=22.182。

Z= r1* F1+ r2*F2

计算出的结果 Z即为内蒙古 2000年到 2013

年金融生态环境评价结果，结果如表 6所示：

通过以上分析，由表 6 的情况可以得出：内

蒙古的金融生态环境从 2000 年到 2013 年基本

呈现一个逐渐上升的趋势。尤其是在 2009 年，

内蒙古的金融生态环境有着突破性的提高，其

综合评分从 2008 年的 -4.213766227 上升到

2009 年的 9.537959095，由负数转变为正数，这

是质的改变。

由因子方差贡献率的分析结果可以知道因

子 F1即政府干预、经济总量、社会保障体系三方

面对其金融生态环境的提升起着决定性的作用。

虽然内蒙古地区整体水平逐年提高，但结合

内蒙古地区实际情况，以上三方面仍然存在很多

的问题：首先政府方面，仍然不能合理协调各个

金融领域和部门的相互配合。政府支出的挤出效

应，使很多金融投资者失去热情。其次经济方面，

经济结构矛盾仍很复杂，经济的增长太过依赖于

国民需求。另外信用制度方面，一方面法规缺失，

目前信用担保业只是依据国务院有关部门的制

度，缺乏法律效力。另一方面监管欠缺，现在还没

有实现对信用担保业的日常监管。

三、政策建议

（一）合理发挥地方政府主导作用。地方政府

对金融业的支持力度应该加大，根据我区产业的

特性和对金融需求的特点，合理支持特色产业。

首先我区政府应当制定金融生态环境建设的具

体规划，划分政府和金融机构的职责；其次要把

政府工作人员的业绩归入金融生态环境的评价

体系中；除此之外，地方政府应该实施地区性差

别政策，比如实施有差别的存贷额度、授信比率

和存款准备金政策等。

（二）加快经济发展。推进经济结构调整是加

快转变经济发展的主要方式，而产业结构调整

又是经济结构调整的核心内容。所以应该合理

的调整产业的分布和重视民营企业的发展。内

蒙古自治区工商联主办的“2014 内蒙古民营企

业 100 强”发布会，通过对民营企业 100 强的分

析，可以看出我区民营企业整体保持了稳步发

展的状态，也说明了内蒙古地区已经开始重视

对民营企业的发展。但这仅仅是个开始，所以我

区必须加大对民营企业扶持力度。在今后的一

段时期，政府必须全面落实自治区“8337”发展

思路，进一步加大支持力度，努力实现非公有制

经济发展的新突破。

（三）改善信用环境。信用环境是促进地方金

融健康发展的重要因素。一个地区的信用环境好

坏会直接影响到吸引投资的能力，从而进一步对

该地区的经济及金融产生影响。所以必须完善信

用评级制度，实现为每一个经济参与者建立一份

信用档案，并且有专门机构对其进行存储，使交

易者能够快速真实的了解相互的实际状况，从而

防范信用风险，以保证金融业的稳定发展。另外

还要加强对群众的信用教育。群众是经济发展的

基础，只有从根本上提高信用意识，才能更好地

形成社会诚信环境，进而形成一个良好的金融生

态环境。参考文献

［1］刘赫.吉林省金融生态环境评价及完善研究，东

北师范大学，2012.

［2］赵振宇.金融生态环境建设问题研究[J].学习与

探索,2009（4）.

［3］邢勃.论金融生态环境评价指标体系建设[J].河

南社会科学，2008（4）.

［4］苏宁.优化金融环境.改善金融生态[N].金融时

报.2005.

［5］毛泓.安徽省城市金融生态环境的研究[J].安徽

工业大学学报，2007（6）.





银企对账是会计结算工作的重要组成部分，

是核对银行与企业账面资金是否相符的会计管理

方法和手段。通过对账可以发现不符账项或未达

账项，及时分析查找原因，确认银行和企业之间资

金流转情况，提高银行会计核算质量，确保银行与

单位客户资金安全，防范和遏制经济案件的发生。

但实际工作中，银企对账工作还存在一些问题和

不足，亟待改进和提高。本文结合建设银行存款类

账户银企对账情况，谈几点想法。

一、银企对账工作的基本情况

近年来，建设银行严格落实人民银行、银监会

等部门颁布的账户管理和支付结算管理制度，加

强单位客户对账管理，不断完善内部对账工作流

程，改进和创新对账方式，提供更加安全、方便、快

捷的对账服务，逐步提升客户体验，得到了广大客

户的高度认可和一致好评。

建设银行单位存款客户采取集中对账，由二

级分行职能部门集中办理，改变了以往传统的银

企对账模式。单位客户对账按对账方式分为纸质

对账和电子对账两种方式。对账频率实行重点账

户按季对账，小额账户以外的非重点账户，按半年

组织对账，全部账户年末办理一次全面对账。按对

账方式不同发起并完成对账，采取纸质对账方式

的，按季度由一级分行从业务系统卸载全辖客户

对账数据信息后提交所在地受托方邮政公司，经

拆分后转发至客户所在二级分行当地邮政公司统

一打印银行对账单，再由投递员上门送交客户，客

户现场核对并签章确认，然后由邮政公司返回二

级分行职能部门。二级分行收到邮政公司返回的

对账单，逐一与电子印鉴库核对后通过扫描影像

上传一级分行再次审核确认。采取电子对账方式

的，由客户在对账期间登录电子对账平台主动完

成银企对账。近几年，季度重点账户、年度全部账

户对账率均达到 100%，电子对账签约率已达到

42%, 有效地防范了银企双方存款资金案件风险，

保障了银行与单位客户资金安全。

二、银企对账中存在的主要问题和不足

（一）开户银行方面。一是电子印鉴库建库质

量有待改进。电子印鉴库是核对工作的基础保障。

存在入库电子印鉴模糊或缺欠，新开户单位印鉴

未及时扫描入库等情形，形成印章核对不符或无

法与纸质对账单签章比对的问题。二是对账单上

传扫描影像失误。扫描上传影像是一级分行二次

核实的依据。存在扫描模糊不清无法辨认、影像残

缺破损、倒立侧立等，造成验印不符重发对账单。

三是对账信息确认不及时。对账完成后未及时勾

选业务系统客户对账标识选项，造成对账统计信

息不准确，增加后续排查时间及工作量。四是客户

信息不完整。新客户开户时未能全面、准确、完整

录入客户应有信息。老客户相关信息变更后未及

时通知银行修改，特别是单位地址、联系人及联系

方式等重要信息，造成银行对账单投递地址信息

错误，无法快速联系客户。五是电子对账应用率偏

低。电子对账具有方便、快捷、成本低等优势。但客

户普遍认知和接受程度不高，客户体验效果未充

分显现，需进一步加大宣传推广力度。

（二）单位客户方面。一是客户信息不准确。客

户地址信息有误或已变更，未及时通知银行进行

修改，按对账单地址找不到客户，造成纸质对账单

无法投递。二是企业人员流动的影响。异地客户或

季节性经营企业，企业主要负责人及财务人员流

动性较大，客户联系困难，不能及时取得纸质对账

回单。三是小额账户客户对账不积极。小额账户业

务量较少且资金流转额较小，常年账户余额在 1

万元以下，大部分为个体工商户及其他验资类账

户，这类客户其财务管理不健全，没有专业财务人

员，配合银行对账不积极主动。四是电子对账方式

未发挥优势。签约电子对账客户不能及时按约定

对账频率在对账期间登录电子渠道平台对账，需

银行反复多次催促才能完成对账，其效率优势未

关于做好银企对账工作的对策建议

陈占有（中国建设银行股份有限公司兴安分行乌兰浩特 137400）


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得到充分发挥。同时客户对电子对账方式还未完

全认知，签约客户数量还有较大扩展空间。五是客

户对账认识有待提高。有些客户不能充分认识银

企对账的重要性和必要性，不但对账不主动，资金

核对过程也不够认真，时有签章错误或签章模糊

无法辨认等情形，无形加大了银行对账的工作量，

给银行对账人员增添了较大压力，严重地影响了

银行对账工作进度。

（三）受托方邮政公司方面。一是投递员责任

心不强。受托方邮政公司投递员更换较频繁，有的

责任心不强，未尽职查找和联系客户，便以联系不

上或找不到为由退回纸质对账单，造成银行二次

对账，影响了对账进度和效率。二是对账单流转时

间偏长。邮政公司收到银行对账信息后有时不能

及时集中打印对账单，投递分发环节延误等，占用

了部分对账时间，使后期与客户见面签单时间缩

短。同时不能够及时将已完成对账单返给银行，影

响银行整体对账进度。

三、做好银企对账工作的对策建议

（一）做好客户信息维护工作，确保对账单发

出成功率。要加强客户信息管理，通过各种合法途

径采集和取得客户真实信息，特别是客户地址、联

系人及联系方式等重要信息，及时做好业务系统

更新与维护，保持客户信息动态管理。在季度对账

单生成前做好客户地址准确性排查与验证，避免

发生因地址维护错误导致未生成对账单以及无法

投递的现象。在对账期间，应随时查询是否存在未

生成对账单，及时修改错误信息，参与对账，做到

对账不留死角，确保对账单发出的成功率。

（二）加强电子印鉴库管理，确保印鉴信息完

整、准确。应加强电子印鉴库管理，老客户初始化

建库时存在印章不符合规定的，要通过对账发现，

及时更换重建。新开立账户留印和建库时注意仔

细核对印模的清晰度和完整度，保持入库印模质

量。每期对账前，认真核对电子印鉴库信息与前台

印鉴卡是否一致，做到前台印鉴变更信息与后台

电子印鉴库信息的及时同步。对账过程中发生验

印不符后，应及时查明不符原因，核对在用印鉴卡

与电子印鉴库中预留印鉴的一致性。如为银行原

因，及时重建正确印鉴库，如为客户自行变更印

鉴，应提示客户前来办理预留印鉴变更相关手续，

保持客户印鉴在库在用的完整状态，提高验印审

核通过率。

（三）加大电子对账推广力度，发挥电子平台

优势作用。要充分认识电子对账的优势和发展方

向，加强电子对账的签约工作。充分利用企业网银

及对公自助设备电子对账方式，尤其是目前使用

银行企业网银的活跃客户，应作为推广重点，加大

力度进行宣传，力争实现电子对账签约账户数量

快速增长。电子对账的特点更适用于一般账户和

小额账户等非重点账户，要重点账户和非重点账

户齐抓，存量账户和新增账户并重。对于新增客

户，客户经理要充分介绍企业网银对账及对公自

助设备自助对账功能，在签约企业网银及账单自

助服务系统的同时，一并签约电子对账，充分发挥

电子对账低成本、高效率、高安全性的优势。在操

作流程规范性方面，做好柜员指导工作，节省对账

成本，提高对账效率，提升客户体验，实现推广数

量和质量双优，进一步提升非纸质对账技防能力。

（四）认真做好对账基础管理工作，提升对账

效率。要逐步完善内部对账流程，既要保证岗位分

离与制衡，又要体现各环节紧密协作配合。认真做

好对账单回收、登记、整理、验印及扫描上传等基

础工作，保证衔接有序，传递沟通顺畅。要及时确

认对账信息，做好业务系统录入和勾选，为对账信

息统计提供准确数据支撑，便于筛选未完成对账

客户信息，做好统筹安排，推进对账进度，提升对

账效率。

（五）加强银企对账引导与宣传，提升客户主

动意识和积极性。对账工作是银企双方共同的责

任与义务，要积极主动与客户沟通交流，做好政策

解释和宣传，让客户充分认识对账工作对于银企

双方的重要性和必要性。转变客户坐、等、靠等被

动接受对账的理念，提高其主动意识，增强参与对

账的积极性。同时指导客户对账注意事项，提升一

次对账通过率，减少反复对账而增加的工作量，提

高对账进度。

（六）加强与合作邮政公司的有效沟通，提高投

递效率。在对账单委外投递的情况下，邮政公司是

中间重要环节，直接影响着对账整体进度的推进

和回收效率。要具体明确受托方邮政公司的权利

与义务，监督履约情况，保证合约义务得到充分履

行。要建立常态化联系沟通机制，快速处理解决对

账问题，保证投递、回收、送达等环节及时顺畅。邮

政公司人员非银行专业人员，对银行业务不熟悉，

容易造成效率低下和风险隐患，要加强投递员银

行对账业务的指导，使其掌握基本常识，引导投递

技巧，告知取得客户签章确认基本要求，减少不必

要疏漏造成对账时间的浪费，提高投递效率。





一、小微企业银行融资满足率低是不争的事实

据对 30 户小微企业调查显示，80%的小微企业

表示金融机构贷款门槛高而无法获取贷款，根据问

卷调查反映，小微企业获得贷款难度比大型、中型企

业分别高出 23.36 个和 17.85 个百分点。经测算，至

2014 年 12月末，辖内小微企业向金融机构申请贷款

客户需求满足率、信贷额度满足率为 65%、46%，分

别较大、中型企业贷款客户需求满足率、信贷额度满

足率低 19个百分点、12个百分点，受惠面仍较低。调

查显示，60%以上的金融机构表示小微型企业贷款审

批条件总体上并未放宽。如农行开鲁县支行按照上

级行对小微企业考核比例要求，于 2014年前 3 个月

须发放 5笔、金额 100 万元的小微企业贷款任务数，

但由于相应的信贷门槛未放松，截至 3月末，未能发

放出一笔贷款。

二、小微企业银行融资的制约因素

（一）小微企业抵御风险能力弱，融资成本高

1.经营规模小，抵押物缺失。所调查的 30户小微

企业，注册资金在 50万元以下的占 75%，财务弹性

小，较易受到宏观调控形势、行业周期、单一客户订单

影响，在经济下行、市场衰退期很容易陷入危机。另外，

大多数小微企业设备陈旧，甚至靠租赁厂房或设备进

行生产经营，难以提供符合银行条件的抵押资产。

2.数量众多，稳定性差。截至 2014年 12 月末，开

鲁县在册的小微企业有 1490 家左右，占开鲁县企业

总数的 93%以上。这么众多的小微企业一方面为金

融机构提供了良好的客户基础，但另一方面也为金融

机构的经营管理、风险防控提出了重大的挑战。一是

小微企业稳定性差。所调查的 30户小微企业中，主导

产品平均 2.6个，企业平均经营期限只有 3.5年。二是

小微企业管理不规范。大部分小微企业以家族式经营

管理模式为主，其经营风格受企业主的影响明显，多

数企业未建立现代企业内部治理结构或有名无实，大

量经营决策根据企业主的主观判断作出，缺乏足够的

客观性。三是小微企业的财务制度不健全，多数企业

存在业务收支都是实收实付，缺乏必要的第三方监

督，报表数据反映信息不准确，而银行方面由于小微

企业征信平台构建不完善，难以得到全面完整的信

用、财务信息，对小微企业信贷资金使用监督困难，影

响了金融机构对小微企业的资金投入。

3.小微企业融资成本高，盈利空间受到挤压。一

是贷款利息多增。调查 30户样本企业，金融机构依

据企业资信等级、融资方式和贷款期限等因素对小

微企业贷款基本上在基准利率的基础上上浮 30%～

80%，而同期大、中型企业一般上浮不超过 30%，甚

至执行基准利率。比如，工商银行对开鲁县华美粮食

县域小微企业银行融资中的制约因素及相关建议———基于通辽市开鲁县 30户小微企业的调查

刘颖翟志宏（中国人民银行通辽市中心支行通辽 028000）

（中国人民银行开鲁县支行通辽 028400）

内容摘要：2013年 8月 8日《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》中指出加快

丰富和创新小微企业金融服务方式，以缓解小微企业融资困境。开鲁县金融机构积极围绕国家的政

策指引加大小微企业的信贷投放力度，促进了小微企业的迅猛发展，给当地经济注入无限活力。据统

计，截止 2014年 12月末，小微企业对开鲁县 GDP的贡献率达到 42.8%，较 2013年提高 5.6个百分

点。同时开鲁县小微企业新增贷款占比持续提高，信贷受惠面有所扩大，截至 2014年 12月末，开鲁

县金融机构小微企业贷款余额 16.02亿元，占各项贷款余额的 29.68%，较 2013年提高 8.2个百分点；

小微企业贷款户数达到 104户，占开鲁县新增贷款户数的 98.03％，较 2013年提高 15.7个百分点。本

文对 30户小微企业的调查发现，仍然存在诸多因素制约了小微企业银行融资，由此提出拓宽小微企

业银行融资的相关建议。

关键词：小微企业银行融资制约因素



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购销有限责任公司有限公司发放 700 万元额度贷

款，贷款利率上浮 80%。二是财务费用多增。目前，小

微企业获取金融机构贷款大部分须向担保机构、评

估机构出具证明，而中介机构收费主要包括担保费、

资产评估费等 10 余种。除担保费外，担保公司还要

求企业留存贷款额的一定比例作为保证金，这实际

上减少了企业的可用资金，变相提高了企业的融资

成本。如，以小微企业申请 1 笔 100 万元贷款为例，

若以担保公司等中介机构担保，需支付验资费、审计

费、担保费、司法公证费等费用共 7 万元；若以房产

为抵押，需支付抵押评估费、验资费、抵押财产保险

费、抵押登记费、抵押印花税、他项权利转让费、司法

公证费、抵押房产配图费等费用共 5万元。

（二）金融机构针对小微企业的信贷产品少、服务

理念弱

1.小微企业经营规模大小不一，需求差异化成度

高，缺少适应小微企业客户的信贷产品。小微企业经

营比较活跃，但经营规模大小不一，融资需求也呈多

样化。而目前的主流信贷产品多源于中型企业金融

服务模式，虽然前几年金融机构对企业信贷流程和

产品进行了改造，但离小微企业客户的需求仍有距

离，调查 30 户样本企业中有 29%的企业就反映了缺

乏专门针对小微企业特点的信贷产品的意见。

2. 信贷均衡投放节奏与小微企业季节性资金需

求错配，影响了小微企业正常的生产经营。目前，金

融机构按月控制信贷规模的情况下，月度贷款投放

根据申请、审批顺序排队，对当月规定额度以外的贷

款申请实行强行切割，延缓到下月再进行审批，造成

金融机构放款速度跟不上小微企业需求变化，影响

企业及时用款。35%的小微型企业表示金融机构信

贷均衡投放与其资金需求不同步，导致其不能获取

贷款。尽管目前银行在简化小微企业信贷审批流程

上取得一些进展，但与小微型企业“短、快、灵”的资

金需求相比，贷款手续仍相对复杂。如开鲁县森洋木

业有限责任公司向开鲁县农村信用社申请 300 万元

木材加工贷款，因受信贷规模限制，贷款审批花费了

近 2个多月，影响了企业正常的生产资金需求。

3.小微企业金融服务队伍建设需加强。一是小微

企业客户经理队伍人员不足，目前仅有农业银行配

备了专职企业客户经理，其它金融机构还是由信贷

员兼管企业贷款，企业客户经理只有几人，而 2014

年 12 月末开鲁县农业银行的小微企业贷款 8.53 亿

元 ,占全部贷款的 15.81%,很显然小微企业客户经理

配备明显不足；二是企业客户经理的业务素质有待

提高，随着社会的不断发展，新技术的推广运用，新

项目不断产生，新企业不断上马，这给信贷人员的贷

前调查、分析提出了新的理论及要求，要求信贷人员

既要懂市场分析、又要会财务分析；既要掌握企业的

经营概况，又要预测企业的市场行情。而一部分信贷

人员由于方方面面的原因，综合素质离要求还有一

定的距离。

（三）信用担保体制作用有限影响了小微企业的

融资。小微企业贷款难，首先难在担保上。无数小微

企业寄予了厚望的担保体系自身被诸多难点所困

扰，信用担保业相关的法律法规建设滞后，担保机构

规模小、缺乏风险分散与补偿机制，担保机构内部业

务操作程序不完善，风险管控制度不健全，再加上与

之相对应的小微企业信用制度没有建立起来。虽然

开鲁县目前已经建立了 2 家融资性担保机构，一定

程度上缓解了小微企业融资困难，但担保资金规模

与小微企业实际贷款担保需求还存在较大的差距。

如 2014年 6月，通辽市通兴粮油贸易有限公司到开

鲁县农村信用社办理一笔 100万元的贷款 ,由于其抵

押物不足 ,只能寻求担保公司担保融资 ,但担保公司

要求该公司找 10 个自然人给予保证，加剧了该企业

的融资困难，制约金融机构对小微企业的信贷投入。

三、拓宽小微企业银行融资的相关建议

（一）转变思想观念，提高对支持小微企业发展

的认识。政府部门深刻认识小微企业对县域经济的

提振作用，千方百计引导扶持小微企业。金融机构应

把支持小微企业发展促进县域经济与服务“三农”紧

密地联系在起来，认真贯彻落实有关政策要求，加强

对小微企业的金融服务，提高支持力度，促进小微企

业稳步发展。

（二）推进金融组织体系建设，专门建立小微企

业融资平台。一是引导中小金融机构增加服务网点，

向辖内县域和乡镇延伸，探索建立专门对小微企业

提供贷款政策性机构或者地方性金融机构，鼓励民

间资本参与设立村镇银行、贷款公司的股份制金融

机构，进一步丰富对小微企业提供贷款的金融机构

体系。二是主动探索小微企业贷款的品种创新，根据

小微企业规模小、总量小的特点，在现有贷款品种的

基础上，积极开发适合小微企业需求的金融服务产

品。为满足不同层次小微企业金融需求，加大小微企

业信用贷款产品以及小微企业仓单质押贷款产品推

进力度。逐步建立起小微企业融资的多品种、多方

式、多结构的立体化融资平台，为小微企业提供更好

的金融服务。三是加强小微企业客户经理队伍建设，

进一步充实小微企业信贷人员。建议金融机构在内

部配备专职小微企业信贷员，以适应小微企业业务

发展。同时做好小微企业客户经理的业务培训，提高

小微企业信贷人员业务素质和管理水平，为小微企

业提供高效优质的服务。四是由人民银行牵头开展

各种形式的小微企业与金融机构的融资合作，加强




银企沟通，推动金融机构与担保机构建立互利合作、

风险分担机制。

（三）建立多方位的担保体系。一是建立以政府

为主体的信用担保体系。由各级政府财政出资，设立

具有法人资格的、不以赢利为主要目的独立的担保

机构，实行市场化公开运作，接受政府监督。二是成

立商业性担保体系。以法人、自然人为主出资，按公

司法要求组建，具有独立法人资格，实行商业化运

作，坚持按市场原则为小微企业提供融资担保业务。

三是组建互助型担保体系。小微企业根据自愿的原

则，自发组建担保机构，以自我出资，自我服务，独立

法人，自担风险，不以盈利为主要目的，中小企业按

规定缴纳一定会费，就可以获得数倍于入会费的担

保贷款额度。

（四）政府应实施政策倾斜，加大对小微企业扶

持力度。一是在国家层面创建专业的投资公司或设

立风险创业基金，以克服间接融资过分强调资金使

用安全性的缺陷。在投资制度安排上让风险资本管

理企业，从发展战略、财务、营销策略等方面促使小

微企业尽快成长起来，以便能以较高价格退出所投

资企业，实现高额回报；同时，完善资本市场，安排风

险资本及时退出，形成风险资本融资的良性循环。二

是依法运用财政扶持手段，确保财政对小微企业投

入逐年增加，对小微企业专项资金做出明确规定。完

善财政资金使用方式，变分散使用为集中使用，提高

财政资金使用效应。发挥财政资金引导作用，充分运

用税收优惠、缓征或先征后返等方式对小微企业进

行间接扶持。三是注重政府扶持资金使用效率。在限

定国家小企业专项扶持基金使用范围，作出最低杠

杆比例要求的同时，要求各地方政府在申请专项扶

持资金时应对资金使用效益做出必要的证明或说

明，并对如何使用的中央的专项扶持资金要作出详

细说明。

（责任编辑：王岩）（校对：WY）

一、欠发达地区金融与产业结构升级相关性

分析

经济发展不只是经济规模在量上的扩张与国

民收入的提高，还包含产业结构为适应经济的可

持续发展而做出的不断调整和升级，产业结构通

常以第一、二、三产值占 GDP的比重来衡量。产业

结构升级（产业结构高级化），是经济发展重点或

产业结构重心由第一产业向第二产业和第三产业

逐次转移的过程，标志着经济发展水平的高低和

发展的阶段、方向。产业结构演进一般遵循主导产

业从低加工度、低附加值、低技术含量的劳动密集

型产业，逐步向高加工度、高附加值和高技术含量

的资金和技术密集型产业不断升级。

通辽市是蒙东地区重要的商贸流通中心、交

通中心、农畜产品生产加工中心和能源原材料中

心。依托当地资源优势，培育出煤电铝、玉米生物

科技、农畜产品加工、高技术煤化工、装备制造、镍

铬合金、现代蒙药、新能源和新材料等支柱产业，

其经济发展处于工业化发展中期阶段，三次产业

结构由 2007 年的 20.84∶45.66∶33.5 调整至

金融支持欠发达地区产业结构升级问题研究———通辽市个案

杨茁（中国人民银民银行通辽市中心支行通辽 028000）

内容摘要：经济的持续快速增长，很大程度依赖于产业结构的优化升级，而金融是产业结构优

化升级的重要支撑，本文以通辽市为个案，通过对欠发达地区金融支持产业结构升级的相关性问题

进行分析，探索金融支持欠发达地区产业结构升级的途径，通过加强对重点领域和行业的金融支持，

化解产能过剩矛盾，推动产业结构调整，以此促进经济结构转型，促进地区经济持续快速发展。

关键词：金融支持产业结构研究



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图 1 2007～2013年分行业贷款趋势图（单位：亿元）

资料来源：产业贷款来自于通辽市分行业贷款（2007～2013年）整理。

图 2 2007～2013年通辽市第一、第二、第三产业产值趋势图

（单位：亿元）

数据来源：通辽市第一、第二、第三产业产值来自于通辽市统计年鉴（2007～2013年）整理。

2013年的 14.2∶62.0∶23.8。通辽市第二产业增长

最快，是拉动经济增长的主导力量。

通过对 2007～2013年分行业贷款进行分析，

第一产业贷款总体呈下降趋势，第二产业贷款增

长动力减弱，第三产业贷款总体上升，且增长态势

超过了第二产业。详见图 1：

2007～2013年，通辽市第一产业产值增长缓

慢，第三产业产值增长稍高于第一产业产值，第二

产业产值增长呈现上升趋势，详见图 2。

产业资源正常、高效的流动与银行信贷资金

合理配置有着密切关系，信贷规模与产业结构升

级调整的进程呈正方向变动。为进一步验证通辽

市单位新增信贷投入带来三次产业产值增加情

况，本文选取 1990～2013年各年度新增贷款作为

解释变量，三次产业产值作为被解释变量，其中：

以 XDK表示新增贷款，以 YCH表示第一产业，以

ECH表示第二产业，以 SCH表示第三产业。通过

Eviews5.0软件作最小二乘回归，回归结果如下：

YCH=26.30 + 2.37XDK

(3.8646) (13.5595)

R-squared=0.8931，Adjusted R-squared=0.8883，

F-statistic=183.8593，Durbin-Watson=1.7417

ECH=-108.56 + 12.26XDK

( -3.0666) (13.4871)



SCH=-5.26 + 4.73XDK

( -0.4209) (14.7429)



通过回归方程可以看出，每新增 1亿元贷款

带来的第一产业产值最小，为 2.37亿元，每新增 1

亿元贷款带来的第三产业增加值次之，为 4.73亿

元，相同贷款带来增加值最多的是第二产业，为

12.26亿元，这也与通辽市实际情况相符。通辽市

第一产业基础薄弱，获信贷支持能力有限。大量信

贷资金向第三产业倾斜，第三产业对经济的拉动

作用不足，信贷资金投入第三产业越多，所造成的

有效需求缺口越大，产业结构的升级调整受到阻

碍。因此，应加强对重点领域和行业的金融支持，

化解产能过剩矛盾，推动产业结构调整，以此促进

经济结构转型。

二、金融支持欠发达地区产业结构升级中存

在的问题

（一）通辽市信贷资金大量向传统产业及“两高

一资”产业倾斜，与产业结构升级和经济结构调整

不相适应。通辽市第二产业贷款余额达 220.54亿

元，较 2007年增长 63.71%。第二产业成为经济发

展的主要动力，贡献率达 62.00%，高于全区 8 个

百分点。通辽市第二产业中传统优势产业所占的

比重大，通辽市地处“玉米黄金带”，是国家重要的

玉米生产基地，玉米生物加工产业成为支柱产业，

但产业链条短，产品附加值低。吉林玉米深加工产

品已发展到 300多种，而通辽市仅 60多种；吉林

玉米深加工能力超过了 1200万吨，而通辽市转化

能力仅 560万吨，氨基酸、甘露糖等高级产品规模

小，未能带动整个产业实现转型升级。通辽市企业

大多未建立技术研发机构，企业的技术装备比较

落后、技术创新能力不强，截至 2013年末，科学研

究和技术服务业贷款余额仅为 0.5亿元，仅占贷款

总额的 0.07%，且第二产业支柱产业具有“高耗

能、高污染、资源消耗大”特征，信贷资源集中分布

在“两高一资”特征比较明显的制造业、电力、燃气

及水的生产和供应业，占 80.69%。

第三产业贷款 263.22亿元，较 2007年上涨

160.64%。第三产业具有关联度高、带动力强、影响

面广的产业特性，但通辽市第三产业产品结构单

一、项目建设与周边地区差异不大，配套设施缺

乏，对相关产业未起到辐射带动作用。第三产业贡

献率仅为 23.80%，较 2007年下降了 9.7个百分

点。“高投入、低产出”是由于现代服务业具有重知

识产权和技术含量、轻固定资产的特点，且一般期

限短、额度小，缺少可用于抵押担保的资产、审批

手续繁杂，传统金融模式不能适应现代服务业的

融资需求。信贷资金主要投向交通运输、仓储、邮

政业、住宿餐饮等传统服务业，占 81.55%，国民经




济发展所亟需的现代服务业，如：高新技术、文化

产业、电子商务、信息网络、物流配送等现代服务

方式信贷比重偏低。

（二）“三农”、“中小企业”等关系国计民生的

行业和重点领域获得贷款难，产业化融资渠道不

畅。

1.信贷资金对第一产业的支持作用较弱。通

辽市第一产业仍处于粗放经营阶段，农业生产主

要依靠大量劳动力，第一产业从业人员占

52.05%，对技术和设备的依赖程度较低，农业生产

效益低，第一产业贡献率为 14.20%。金融机构涉

农贷款余额为 435.29亿元，占各项贷款总额的

61.92%（涉农贷款比例低于全国平均水平 6.28个

百分点）。

（1）金融机构投放涉农贷款积极性相对较

低。主要是由于：一是农业产业化生产周期长、抗

风险能力弱、农产品加工附加值低，欠发达地区

农业风险补偿机制不健全，通辽市开办农业保险

业务的机构仅 3家，影响了金融机构涉农贷款发

放的积极性。二是培育出示范性强、辐射面广、带

动力大的农牧民专业合作社的数量少。通辽市现

有农牧民专业合作组织有 32446户，在工商部门

登记的农民专业合作社仅占 10%，且大多经营规

模小、经济效益较低，省区级以上的的农民专业

合作社示范社仅有 7个，农牧民人均纯收入仅

8501元。

（2）支持第一产业金融主体薄弱。一是农业发

展银行业务面窄，政策性金融功能发挥不充分。通

辽市农发行主要负责粮棉油收购、粮食仓储设施

的资金提供，农业发展急需的其他贷款业务基本

没有涉足，与辖内绝大多数贫困农户没有业务联

系，不能满足农业生产对信贷资金的有效需求。二

是通辽市国有商业银行撤并乡镇级分支机构，分

流精简员工，其贷款向优质客户、大客户倾斜的同

时，逐渐远离了通辽市农村中小客户，且各乡镇没

有惠农卡网点，农牧民办理业务极不便利。作为已

经进行商业化改革的农业银行，考虑自身赢利目

标的实现，不愿再承担促进农村经济发展的政策

性职能，对农村经济的支持作用日渐减弱。三是通

辽市农村合作金融机构基于服务“三农”的定位，

主要以小额农户信用贷款、农户联保贷款和农村

个体工商户贷款为主，从贷款期限和额度上无法

满足第一产业对金融服务多样化、多层次的需求。

四是通辽市邮政储蓄银行农户贷款方式仅限于农

户联保和农户保证贷款，且贷款期限短、额度低。

2.第三产业中包含大量中小企业，小企业贷款

难、融资成本高问题比较突出。2013年末，通辽市

金融机构小微企业贷款余额 115.17亿元, 仅占全

部贷款的 16.38%。辖内金融机构对微小企业贷款

利率上浮幅度达最低达 30%以上，对一些国家限

制的产业如：电解铝、风电设备、火电项目等执行

基准利率甚至是基准利率下浮 5%的利率，加剧了

关系国计民生产业旺盛的资金需求，不利于产业

结构的进一步调整。

（三）融资渠道单一，直接融资业务发展缓慢。

通辽市非银行业金融机构数量少、资金实力弱。截

至 2013年末，通辽市仅有证券营业部 2家，辖内证

券机构资产总额仅为 10775.10万元，证券机构业

务单一，仅限于证券经纪业务，证券经营机构无论

在经营范围、承销能力，还是在业务素质、服务水平

方面都十分落后。通辽市金融市场不发达，直接融

资水平低。目前通辽地区在沪深两市上市的公司仅

1家，总市值 106.4亿元，直接融资占全市融资总量

的比例不足 2%。

（四）管理体制创新不足，信贷产品开发缓慢，

难以满足产业化升级所需要的资金需求。欠发达

地区金融创新能力不足，目前国有商业银行实行

总分行制，贷款规模、授信额度均受上级行限制，

贷款管理办法和使用科目过多过细，基层行实施

操作难度大。产业化信贷产品同质化现象严重，难

以对新兴产业灵活、多样化的金融服务需求做出全

面、及时、有针对性的反应。商业银行的逐利性使得

资金趋向成熟、有良好现金流的产业或项目中，而

发展前景良好、处于起步阶段的新兴产业或项目资

金匮乏。地方法人金融机构历史包袱沉重、经营不

规范、人员素质相对较低，难以承担产业化升级所

需的资金需求。

三、相关的对策建议

（一）应充分发挥金融的资金形成和导向功

能，促进信贷资金的优化配置和产业结构的调整

升级。

1.合理运用信贷政策工具。充分发挥再贴现、

利率、再贷款等货币政策工具的作用，引导信贷资

金加大对有市场发展前景的战略性新兴产业、服

务业、传统产业改造升级以及绿色环保等领域的

资金支持力度。规范和发展票据市场信用业务，以

此推动产业结构升级；积极稳妥的推进利率市场

化进程，根据资金松紧程度和贷款的风险程度来

确定产业结构自主定价利率的浮动范围，开拓产

业资本来源渠道，有效提高产业结构升级调整的


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能力；灵活利用再贷款业务的优先支持和倾斜性

的优势，培育新的产业增长点。

2.推进金融产品和服务方式创新。一是开发

符合家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙

头企业等新型农村经营主体的金融产品，如：可

开展农用机械设备、林权、农村土地承包经营权

和宅基地使用权等财产抵押、质押品的金融服

务。二是支持金融机构向小微企业提供融资、结

算、理财、咨询等综合性金融服务。三是推出适合

中小企业特点的准入门槛较低、周期较短、业务

办理灵活的融资产品。如：设立绿色产业投资基

金，通过对绿色产业进行股权结构优化和专业化

管理，通过赎回、上市或转让的方式，实现风险共

担、利益共享；开办中小企业集合债，把优质中小

企业“捆绑”一起，提高企业信用级别，降低中小

企业融资成本。四是探索开展知识产权质押、股

权质押、版权质押、商标专用权质押等方式为技

术密集型产业提供更多的融资方式。

（二）发展直接融资，拓宽产业升级融资渠道

1.组建多层次的资本市场体系，满足不同层

次的产业结构调整需要。积极发展债券市场，优

化融资渠道，鼓励有条件的企业发行公司债、企

业债、集合债及短期融资券，以直接融资方式向

企业注入资金，拓展产业结构优化升级所需的资

金渠道。

2.扩大资本市场总体规模，发挥其对产业结

构调整升级筹资的功能。鼓励有条件的地方法人

金融机构加入全国银行间同业拆借市场，帮助符

合国家产业政策的企业申请上市，吸引民营资本、

战略投资者等向企业注入资金，扩大产业结构优

化升级所需的资金规模。

（三）建立信贷风险补偿机制，增强风险管控

能力

1.发展融资性担保机构，增强融资增信功能。

可由地方政府、金融机构、企业共同出资设立融资

性担保机构，金融机构要积极与中小企业信用担

保机构建立业务协作关系，双方按“利益共享，风

险共担”原则合理确立风险分担比例。担保公司成

立后，对资信好的担保公司其担保基金与可担保

贷款配比可放大到 5～6倍。凡是经过信用担保公

司承保的贷款，协作金融机构应简化评审程序，建

立绿色通道，加快信贷发放进度，适当减少贷款利

率上浮幅度。

2.完善融资担保体系，加强对无形资产的评

估能力。发展知识产权质押融资担保，可通过再

担保、联合担保、担保与保险相结合的方式多渠

道分散信贷风险，鼓励商业银行对战略性新兴产

业融资。

（四）相关部门应密切配合，为信贷支持产业

结构升级创造有利条件。一是充分发挥政府职能，

协调有关职能部门对中小企业的抵押、登记、评估

等事项规范操作，减免部分收费项目，避免重复收

费，切实减轻企业负担。二是监控信贷资金流向，

做好贷前审查、评估、发放、回收等环节，加强贷款

的事前、事中和事后的监督和管理，保证银行信贷

资金的安全。三是提高信贷资产的质量，加大清收

不良贷款和欠息力度，回收资金以支持优势产业

发展，促进产业结构优化升级。四是金融机构应按

照产业导向政策发放贷款，按照“有保有压、区别

对待”原则，限制落后产能企业信贷投向，有效发

挥资金资源配置和结构调整作用。

（五）结合实际制定产业规划，促进传统产业

优化升级

1.发展并壮大战略性新兴产业。推进风力、光

伏、风光互补和生物质发电项目；加快太阳能、生

物质能源的开发利用；构建现代蒙药、生物制药的

自主创新、生产制造、流通服务体系；培育有色金

属合金等新材料项目，发展新材料优势产业。

2.着力推进支柱产业多元化，突出产业集群

的优势作用。加强第一产业基础地位，调整提高第

二产业，振兴支柱产业，积极发展第三产业。一是

依托当地传统的农业资源优势延伸产业链条，培

育经营规模大、带动能力强、品牌效益好的示范合

作社，发展和壮大农牧民专业合作组织，使之成为

现代农业经营组织，由单纯的种养业、农产品销售

逐步向第二、三产业转移。提高农业产业化水平，

发展绿色有机高效农业和农产品深加工行业，促

进产品创新，提高农产品附加值。二是在工业发展

方面，建成一批具有地方特色的产业集聚区，促进

产业延伸升级。推动玉米生物资源的精深高效、循

环利用，进一步发展玉米生物科技产业；加快发展

精深加工、科技创新产业，重点推进市场潜力大、

竞争力强的煤制乙二醇、芳烃、天然气、褐煤清洁

高效利用等项目建设。大力发展风电设备制造、汽

车模具及零部件、矿山机械、农业机械等装备制造

产业。三是在服务业方面，修建旅游区周边设施、

娱乐设施和文化遗迹，发展特色旅游产业，如：休

闲旅游村屯和城郊采摘园，进一步挖掘旅游业的

文化内涵。

（责任编辑：）（校对：WY）




一、内蒙古自治区装备制造业发展的总体

情况

2014年，内蒙古自治区按照《内蒙古自治

区现代装备制造产业发展规划（2013—2020）》

确定的发展目标和发展重点，立足资源、区位和

产业基础的实际，出台了一些列政策措施，加大

了扶持力度，现代装备制造产业基地建设成效

显著。2014 年，全区装备制造业完成投资

5546.92亿元，同比增长 16%，占工业固定资产

投资的 47%。规模以上装备制造业实现增加值

同比增长 16.1%，较上年提高 6.6个百分点。发

展呈现以下特点：一是特色专业园区建设突飞

猛进。包头市产业园区已形成重车装备、新能源

装备、铁等六大主导产业，成为自治区第一个产

值超千亿元装备制造园区。鄂尔多斯市产业园

区形成了以汽车及零部件生产、煤矿机械制造、

新能源设备生产和电子信息为主导的产业集聚

区，二是生产制造水平不断提高。内蒙古北方重

工业集团和内蒙古第一机械集团等装备制造龙

头企业，已初步实现了工艺参数设计由“经验摸

索”到“数值模拟仿真”的历史性跨越。三是部分

新产品新技术处于国内领先。北重集团自主研

制生产的 P92钢管，结束了我国百万千瓦以上

火电机组关键材料长期依赖进口的历史；一机

集团制出国内首台 280千瓦永磁同步节能电动

机，高速动车组大型铝合金枕梁和抗侧滚扭杆

总成系列产品，打破了国外的技术垄断。四是一

批重点项目为装备制造业注入新活力。2013—

2017年，自治区重点建设的装备制造项目 72

个，其中 2014年新建、续建项目 30个，总投资

530.9亿元。内蒙古自治区装备制造业也存在一

些问题。

二、内蒙古自治区发展装备制造业的具体

做法

近年来，为促进内蒙古自治区装备制造业

快速发展，我区着重采取了以下工作。一是强化

政策扶持引导。内蒙古自治区在推动装备制造

业发展的过程中，不断强化对装备制造业的政

策扶持和引导，认真研究制定中长期发展规划，

协调落实重大政策措施，为促进装备制造业发

展创造了良好条件。2013年以来，内蒙古自治

区先后制定出台了《内蒙古自治区现代装备制

造产业发展规划（2013—2020）》（内政办发

〔2013〕86号）、《内蒙古自治区人民政府关于进

一步支持现代装备制造业加快发展的若干意

见》（内政发〔2014〕59号），《内蒙古自治区装备

制造业发展专项资金管理办法》（内财工〔2014〕

887号），《内蒙古自治区首台（套）重大技术装

备认定管理暂行办法》等政策文件，在财税金

融、技术创新、市场推广、发展环境、土地使用和

资源配置等方面加大了支持力度，引导全区装

备制造企业加快调整优化产业结构，推动产业

多元、产业延伸、产业升级。二是加大资金扶持

力度。设立了装备制造业发展专项资金，每年财

政拿出 6000万元专项扶持装备工业发展。2014

年，完成了装备制造业发展专项资金项目的申

报和评审确定工作，共支持 14个装备制造项

目、11个农牧业机械制造项目。三是积极推进

重点项目建设。积极推进汽车及配套产业、工程

机械、化工机械、电力配套设备基地以及重点项

目建设。瑞隆汽车动力有限公司 5万台变速箱

和 35万台发动机制造项目、阿拉善盟空天电子

科技公司飞艇基地建设项目以及中航黎明锦化

机煤化工配套设备等一批先进的装备制造项目

已陆续建成投产对推动全区装备制造业快速发

展起到了重要作用。四是开展定向招商、合作对

接，推进重点行业快速发展。按照《内蒙古自治

区现代装备制造产业发展规划（2013—2020）》

内蒙古自治区装备制造业发展情况报告

赵平（中国人民银行呼和浩特中心支行呼和浩特 010020）


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确定的发展目标和发展重点，深入开展到调查

研究，强化对重点行业规划引导，依托自治区能

源、化工、有色大基地建设带动形成的大项目、

大市场，积极联合区外大企业集团，大力推动和

发展煤化工设备、电力配套设备等制造产业，取

得了一定成果。一机集团、北重集团、包钢集团

已经与北京航天长征化学工程股份有限公司、

北京京城机电控股有限责任公司电力三大主机

企业、大连金州重型机器有限公司达成合作意

向，并开展了协作配套业务。

三、内蒙古自治区金融支持装备制造业情况

2014年，内蒙古自治区装备制造业中长期

贷款余额 25.06亿元，同比下降 3％，较年初下

降 0.96亿元，同比少降 5.92亿元。近年来，全区

共有 5家金融机构针对装备制造业开展了包融

通、保兑仓业务、银链宝业务等 7种金融产品和

服务创新。2014年末，此类创新业务贷款余额

20.3亿元，惠及 41家企业。

四、内蒙古自治区装备制造业存在的问题

近年来，内蒙古自治区在装备制造业方面

做了很多努力，也取得了一定成效，但仍然存在

一些不容忽视的问题。一是产业规模偏小。2014

年，规模以上装备制造业产值占全部规模以上

工业企业产值的比重仅为%，规模以上装备制

造业企业仅有家，仅占全区规模以上工业企业

总量的%。二是创新能力较弱。自主品牌、自主

知识产权与先进省区相比偏少，装备工业高精

尖产品少，高端装备制造、智能装备制造在内蒙

古自主求尚属空白。三是配套能力不强。大企业

对中小企业的拉动带动作用不明显，尚未完全

形成以大型企业为龙头，以中小企业为配套的

装备制造业发展格局。四是产业集群发展不足。

内蒙古自治区装备制造业缺乏相互协调、纵向

成规模的产业链条，存在地域分割、资源浪费、

重复建设等制约产业发展的诸多问题，生产集

中度较低，协作配套较差，产业集聚程度不高。

五、内蒙古自治区装备制造业前景展望

2013～2020年，是内蒙古自治区现代装备

制造产业可大有作为的重要战略机遇期。一是

国家实施新一轮西部大开发和振兴东北等老工

业基地战略，国务院出台《关于进一步促进内蒙

古经济社会又好又快发展的若干意见》，自治区

党委、政府为加快全区工业经济发展，先后出台

和正在研究制定的促进全区工业经济健康发展

的政策规定，为加快我区现代装备制造产业发

展提供了良好的政策环境。二是内蒙古自治区

经济社会发展已进入加快经济结构调整、扩大

工业经济总量、加快转变发展方式的新阶段，运

用现代技术装备改造和提升煤炭、电力、化工、

农畜产品加工等传统产业，为装备制造业带来

了难得的发展机遇。三是内蒙古自治区交通运

输设备制造、工程机械、化工机械、煤炭机械、农

牧业机械制造以及大型风电设备制造已具备一

定的产业基础，为大力发展现代装备制造业提

供了有力支撑。四是内蒙古自治区横跨中国西

北、华北、东北三个经济区，是环渤海经济圈的

腹地，是西部大开发、振兴东北老工业基地的重

点地区之一，是两大欧亚大陆桥的“桥头堡”，利

用内蒙古自治区独特的区位优势，积极开拓俄

蒙及其它国家和地区的市场，将为全区现代装

备制造产业提供广阔的发展空间。


装备制造业发展迅速。装备制造业是

内蒙古自治区六大特色支柱产业之一，

2012 年，自治区党委政府明确提出，把内

蒙古建成我国现代装备制造等新型产业基

地，2013～2017年，安排重点建设 72个装

备制造业项目，涵盖了汽车制造及零部件、

工程机械、化工设备、煤矿机械、轨道交通

设备、农牧业机械、新能源设备制造、电力

设备、通用飞机制造、电子信息设备制造等

领域，总投资超过 2100亿元。2014年，全区

装备制造业完成投资 5546.92亿元，同比增

长 16%，占工业固定资产投资的 47%。规模

以上装备制造业实现增加值同比增长

16.1%，较上年提高 6.6个百分点。内蒙古自

治区装备制造业产业规模逐步扩大，产品

结构逐步优化，技术装备水平逐步提高，一

些产品处于行业先进水平。但也存在产业

规模偏小、创新能力较弱、配套能力不强、

产业集群发展不足等问题。2014年末，装

备制造业中长期贷款余额 25.06 亿元，直

接融资 163.8亿元，直接融资、间接融资比

重由上年的 1∶1.4变为 1∶6.54。

专栏




一、货币发行会计核算中存在的问题及影响

（一）账务处理差错问题。发行会计核算最基本的就

是账务处理，由于账务处理流程复杂、数量众多，很容易

出现记账错误。记账错误一般有以下四种情况。

1.版别。目前，办理业务常用的版别分为 5套、5套

新包装、05版、05版新包装、4套五个版别。其中：最常用

的 1元以上的有 5套、5套新包装、05版和 05版新包装

四个版别，在办理出入库业务时，这四个版别很容易出

现记载错误。特别是人总行为优化库存券别结构，要求

出入库统一登记为 5套新包装、05版和 05版新包装，以

区分以前统称为 5套的纸币。自从实行这项规定后，旗

（县）支行在这方面出现的差错较多。

2.券别。在发行基金出入库时，很容易出现券别选择

错误的情况。发行基金分为 100元、50元、20元、10元、5

元、1元、5角、1 角、硬 1 元、硬 5 角、硬 1 角共 11种券

别，而 5元以上又分为已清分完整券、未清分完整券、原

封新券，这些券别在出入库时很容易出错，容易出现已

清分、未清分、原封新券混淆的情况。

3.金额。在办理出入库业务时，发行会计根据金融机

构开具的支票办理出入库业务，有时金融机构提款券别

较多，或者书写不规范，容易导致会计人员误看、误记

账，发生出库金额与支票金额不符的现象。在办理入库

业务时，发行会计核算根据金融机构交款单进行核对并

打印入库凭证。在实际操作中，由于发行会计和库务管

理人员办公场所较远，存在信息沟通不便的现象，如果

会计或库务管理人员一方记账错误，就会导致无法即时

更改等问题，只能进行冲正处理。

4.完整券与残损券混淆。在办理发行基金出入库业

务时，库务管理人员错把金融机构交存的完整券记为残

损券或将残损券错记为完整券的现象时有发生。

发生上述四种问题后，又不能及时发现，会导致账

面余额与发行基金实物不符、与会计账务不平的现象，

从而影响总行的核算工作，对发行基金的管理造成很大

困难。

（二）重复操作问题。在办理发行基金出入库业务

时，由于受其他因素的干扰，会出现 1笔业务重复操作

两次的现象。这种错误操作一旦记账只能冲正，有时系

统冲正不顺利，给发行工作造成很多不便。

（三）会计凭证传递问题。办理日常业务，发行会计

与库务管理人员、会计部门业务人员之间频繁发生发行

基金出入库凭证、现金支票、现金交款单的传递。调拨出

入库业务时，发行会计与库务管理人员之间传递发行基

金调拨命令、调拨凭证、调拨介绍信等，众多凭证在反复

传递中很容易丢失，如果出现会计凭证丢失，会造成国

家机密的泄露，给发行基金的安全带来隐患。

（四）操作系统风险问题。目前运行的发行会计核算

系统自 2005年上线以来，发行基金账务处理就依靠计

算机在线上进行。这种智能核算方式在提高工作效率、

降低业务差错的同时，也存在操作系统的风险。如果会

计核算系统一旦感染病毒，会导致系统瘫痪，操作无法

进行，影响发行基金正常出入库，直接导致金融机构无

法及时办理出入库业务，容易引发暂时性现金供应不

足，影响民众的现金使用。同时，给发行会计核算工作甚

至全国的货币发行工作带来极大风险。

（五）印章凭证保管问题。印章、凭证是发行会计人

员在办理发行业务必备的物品，必须由两名工作人员专

门分别保管、使用，但实际操作中，由于基层发行工作人

员数量有限，存在发行名章和凭证由发行会计一人保管

和使用的现象，这种不符合规定的保管和使用方式，存

在隐性的不安全因素，会给发行基金带来风险。

二、几点建议

（一）优化系统结构。应对货币发行会计子系统进行

优化，简化其版别、券别，对于发行库不常用的发行基金

版别、券别，设置冻结该券别、版别项目，对交存 5元以

上完整券和残损券通过功能设定，只选择 05版，如果业

务过程中选择 5套，则系统无法通过，从源头上规避差

错事故的发生。

（二）合理配备足够人员。一是根据基层发行会计核

算业务的实际，配备两名固定发行会计人员，将印章、凭

证按照规定进行保管、使用。现场由两名会计人员交叉

复核出入库账务，避免差错发生，做到少冲账或不冲账，

如果出现冲账情况，建议会计人员使用正确的操作方法

进行更正。二是确定传递人员。根据发行会计和库务管

理人员工作场所较远的实际，建议配备专职的传递人

员，传递日常业务凭证、调拨命令等，并落实到人，杜绝

凭证丢失、确保安全，从而保证基层发行会计核算质量。

（三）专人维护确保系统安全。对于安装业务操作系

统的计算机实行专机专用制度，并进行专人管理、定期

维护，确保计算机安全。此外，建议为基层发行会计专门

配备 1台备用计算机，在常用机出现故障后，及时启用

备用计算机进行日常操作，避免系统风险的发生。

（四）建议在制定货币发行业务会计核算办法时，应

明确各类凭证的签章人员和印鉴的使用规定，使货币发

行业务会计核算办法更具有可操作性。

（五）发行库其他库务管理人员应加强工作责任心，

基层行要强化管库员业务训练，提高作业水平，杜绝因

基层央行货币发行会计核算中存在的问题及建议

彭日东代保劳（中国人民银行鄂尔多斯市中心支行东胜 017000）

（中国人民银行鄂托克前旗支行敖勒召其镇 016200）

来稿摘登 2015.08行业

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出入库业务重复操作造成错账、冲账发生，减轻基层发

行会计的工作量，共同提高发行会计的核算质量。


对改进商业银行反假货币工作的探究

王建（中国人民银行包头市中心支行包头 014030）

近年来，随着反假货币工作体系的逐渐完善以及城

乡反假货币宣传网络布局的形成，反假货币工作已逐渐

步入了规范化、制度化轨道，制贩假币犯罪活动得到了

有效遏制。但是随着经济发展的变化，科技日新月异，假

币犯罪分子也在不断地变换假币制贩手段，制造的假币

也更加逼真，使金融机构及民众在识别和鉴别上增加了

一定的难度，反假形势不容乐观。近期我们通过日常检

查和调研，发现商业银行反假货币工作存在认识不够、

工作力度不强，不能很好地适应目前反假货币工作，亟

需改进和提高。

一、基本情况

随着包头经济的快速发展，金融机构每月平均现金

收入、支出均达到 300多亿元，现金流量的增大，给假币

犯罪分子制造贩卖假币有了可乘之机。近三年来，假币

收缴量 2012年为 15448张，金额 139.73万元;2013年为

22413张，金额为 201.2万元;2014 年为 16716 张，金额

146.3万元。尤其 2012年，较上年增长 45%和 44%，是包

头地区历史上收缴假人民币较多的年份，假币蔓延趋势

有所抬头，打假形势不容乐观。包头中支根据上级行的

要求，经过三年的努力，共构建 30个城市社区反假货币

工作站、31个农村反假货币宣传站，608 个农村牧区反

假货币宣传点，义务宣传员 652名，网络覆盖面已达到

全市旗县乡镇、（苏木）、村（嘎查）的 100%，为深入开展

反假货币宣传和打击假币犯罪活动建立了长效机制。

二、存在问题

（一）内控制度管理直接影响反假工作的有效开展。

反假人民币工作是一项长期而艰巨的系统工程，工作性

质直接影响着金融环境和社会秩序。商业银行作为反假

货币联席会议成员之一，有责任和义务把反假货币工作

列入其内控制度管理范围之内，但是一些商业银行的领

导对反假人民币存有消极心理，他们忙于存、贷、汇等金

融主要业务，未充分重视反假人民币工作。通过调查发现

商业银行 50%没有把此项工作列入内控制度管理之内。

（二）主动宣传意识差，依赖思想严重。各商业银行

推选出的 30名反假货币义务宣传员均兼职，存在顾此

失彼的现象。商业银行反假货币宣传只是按照人民银行

的要求在营业场所悬挂《假币收缴、鉴定管理办法》、宣

传画、摆放举报电话牌，义务宣传员平时只能忙于业务

工作，对于反假货币宣传工作只是流于形式。每年 6月

份举办的反假货币宣传月，也只是人民银行牵头安排，

制定宣传高潮日，商业银行在高潮日只能进行应付性地

反假货币宣传，持续的时间不长，效果一般。

（三）反假意愿不高，热情不足。一些商业银行的工

作人员对反假人民币热情不高，不愿开展这项工作。因

为他们的工效改革与储户息息相关，他们认为反假人民

币会“影响”自己的存款业务，如果在工作中发现或收缴

了客户的假币，就得罪了客户，就可能失去一部分储源，

影响季度或月末工资奖金。因此发现假币有一部分人睁

一眼，闭一眼，不积极收缴，有的甚至还替假币持有者出

主意、逃避检查和收缴。

（四）临柜人员反假技能肤浅、专业技术水平有待提

高。由于新业务的不断扩充，追求效益、追求利润、上级

行考核压力的加大，一些商业银行营业网点的一线工作

人员对反假人民币的知识掌握不多，在一定程度上降低

了货币鉴定的标准性和规范性，也制约着反假货币工作

的深入开展。商业银行柜员频繁流动与轮岗、使人工鉴

别、识假反假技能难以持续提高。调查中发现邮政储蓄

银行包头分行有 70%是新招员工，新招员工上岗后一、

二年就因工资低离岗或轮岗，迫使银行每年继续招聘新

员工，造成柜员的不稳定性。反假货币工作是一项需要

对钞币实物有长期的感性认识，对真假币特征的观感和

手感有长期经验积累的技术工作，新上岗的柜员只能快

速掌握反假知识并不能快速提高反假技能，因此商业银

行人工鉴别水平难以持继提升，部分临柜人员全靠点验

钞机识别。

（五）城、乡网点人员素质差别大，收缴程序不规范。

近年来，随着反假货币宣传工作的深入开展，人民银行

加大了对商业银行柜台假币收缴规范性的检查力度，城

市商业银行反假货币工作有了较大的提高。但是基层网

点受信息、人员素质参差不齐等条件因素影响，组织的

反假培训、宣传大多流于形式，且宣传方式单调、缺乏创

新，不能持久、经常地开展宣传活动，很难将相关知识和

技能传达到千家万户和农牧民身边。临柜人员发现假币

以后不按规定程序实行双人当面收缴办理，登记《假币

收缴凭证》填写要素不全，不规范，对假币与真币区别讲

解不到位现象，造成与客户纠纷时有发生。

（六）社会、文化环境影响，结算手段落后。现金流量

大，为假币流通提供了便利条件，当前我国现金使用率

居高不下，特别是在偏远的农村牧区，结算渠道单一，农

牧民对非现金结算消费不能很好接受，广大百姓对现金

以外的结算方式认识不多，从心理上不愿接受和使用现




保密工作是基层人民银行内控机制建设和运行管

理的一个重要组成部分，与支付结算、国库核算、货币发

行及货币信贷等业务一样，是案件风险防控的重点区域

和重点岗位之一。作为基层人民银行，切实加强保密工

作，严把思想防线、技术防线、监督防线，防范各类失泄

密案件的发生至关重要。但是在当前，基层央行保密工

作存在的一些问题不容忽视，笔者结合工作实践，谈谈

对基层央行保密工作的几点认识与思考。

一、当前基层人民银行保密工作存在的主要问题

（一）干部职工保密意识淡薄，保密工作不彻底。保

密工作涉及人民银行各项业务的方方面面，是国家安全

利益的生命线。但是在实际工作中，部分基层人民银行

干部职工对保密工作认知度不高，或者片面地认为保密

工作就是“三密”文件，而忽略了保密要害部门、涉密计

算机、互联网计算机、涉密移动存储介质、光盘、政务信

息等方面的保密工作，对保密工作的重要性没有引起足

够的重视，对自己所肩负的保密责任认识不清，保密意

识淡薄普遍存在于一线工作当中，致使保密工作没有得

到有效落实，保密安全隐患和风险，成为失泄密案件发

生的漏洞所在，因此，必须从根源上预防和规避失泄密

事件的发生。

（二）保密管理规章制度执行不力，保密工作不到

位。近年来，随着失泄密案件率的上升，各基层人民银行

陆续制定和完善了各项保密工作规章制度，构建了一个

科学完备、务实管用的保密法规制度体系，对加强保密

工作管理人员的约束力和自制力，提升保密工作水平发

挥了重要的作用。但是在一些基层人民银行，由于受人

员素质、管理水平等多种主、客观因素的影响和制约，没

金以外的其他结算方式，愿意频繁使用现金进行结算，

错误认为现金交易最方便、最安全、最直接，这种社会环

境和旧观念给假币犯罪分子提供可乘之机。

三、对策及建议

（一）加强领导、改变观念，把反假货币工作列入内

控管理范围之内。改变商业银行发展的惯性思维方式，

加强领导，强化商业银行一线临柜人员识假、反假意

识，将反假货币管理工作列入内控管理制度之内。现金

收付、现金结算等现金交易，均要通过银行窗口来实

现，柜台作为打假、反假的前沿阵地，首先要抓好柜台

人员日常反假业务培训，把此项工作列入内控制度学

习之内，使临柜人员熟练掌握反假知识，慧眼识假币，

并在办理业务时，把人民币防伪知识传授予客户，将反

假宣传融入到日常工作中，要将每一天都作为“3.15”

来服务于广大客户。其次要在营业场所配备冠字号码

查询功能的 A类点验钞机和存取款机，提示顾客打印

现钞冠字号码凭条，让客户存取款放心，建立和谐、诚

信的金融环境。

（二）变被动为主动，摆脱依赖思想，深入开展反假

货币宣传。商业银行作为反假货币联席会议重要成员单

位之一，有责任承担起反假货币宣传的重任，不应总依

赖人民银行，把此项工作做为重要工作来抓。在揽储的

同时，有针对性地开展反假知识服务，把反假货币知识

送到企业、社区、学校、超市等群众聚集区域，成为公众

的可信赖“良友银行”。各家商业银行要加大社会宣传力

度，利用每年当地政府开展的各种大型商业活动为契

机，实施开展以反假为题材的文艺表演和宣传，提高反

假宣传的效果，达到寓教娱乐的目的。

（三）加强岗前培训，注重提高反假技能。商业银行

在安排培训计划时应把反假培训融入其中，培养一支业

务素质高、反假技能高的全能型队伍。具体做法：新招临

柜人员在上岗前培训，并参加人民银行组织的反假货币

上岗资格证考试，取得人民银行颁发的《反假货币上岗

资格证书》后，才能上岗的考核机制，在实际工作中提高

反假技能。

（四）加强反假工作监管力度，规范假币收缴程序。

各家商业银上级主管部门要建立专职反假检查队伍，可

一并对网点业务检查的同时进行反假专项检查，可谓一

举两得。对临柜人员不按照《中国人民银行假币收缴、鉴

定管理办法》进行规范收缴假币的进行通报和处罚，以

警示其他员工，规范柜台假币收缴行为。

（五）建立奖励制度，激发员工反假热情。各家商业

银行要建立反假货币工作的考核制度，要对反假工作做

得好的人员给予一定的奖励，激励临柜人员的反假热

情，增强临柜人员工作责任心，鼓励柜台积极开展反假

货币宣传工作。同时人民银行也要加大对各家商业银行

的明察暗访工作，实地检查制度的执行情况，定期进行

通报。

（六）大力推广非现金结算工具、减少现金使用率。

鼓励客户使用转账工具，培养刷卡消费的理念，大力推

广应用新型银行卡结算工具，提高金融机构服务水平，

创造严谨、便利、快捷的刷卡消费、结算环境，严格落

实现金管理制度，从而减少现金使用率，减少假币流

通机会。


加强内控管理做好基层央行保密工作

刻不容缓

刘英军薛淑文（中国人民银行阿巴嘎旗支行别力古台镇 011400）


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近年来，国家民委和人民银行总行积极推动民族

地区金融优惠政策的落实，有效开展民族贸易和民族

特需品生产贷款贴息工作。但在政策执行和落实过程

中，出现的诸如贷款贴息资金到位不及时、贷款利率不

符合要求、贷款贴息申报程序、手续繁杂等问题应给予

关注。

民贸民品贷款贴息工作中出现的问题及建议

包力雅侯云峰母明金（中国人民银行锡林郭勒盟中心支行锡林浩特 026000）

有将保密工作纳入法制化、制度化和规范化程序和轨道

上来，使保密管理的各项规章制度形同虚设，没有在实

际工作中彻底实施和执行，极易导致失泄密案件的发

生。主要表现:一是保密责任制落实不到位。责任主体划

定不够明确，保密职责承担力度不够，工作流程细化不

严，量化考核指标不明晰等。二是涉密载体或涉密移动

存储介质保密管理不到位。对涉密文件资料从制作、收

发、复制、传递、使用、保存和销毁等未能实行严格的全

过程管控，对各类涉密移动存储介质未能实行严格的安

全技术防护，对作废的移动存储介质未能进行严格的不

可逆转性销毁等。三是对涉密网络管理不到位。对“严禁

在互联网计算机上起草、制作、存储、传达国家秘密、工

作秘密及文件资料”的管理规定执行不够严格等等。此

外，保密台账管理薄弱、保密工作台账不健全、不完整；

涉密文件低密高定、有密不定、无保密期限；密钥更换环

节疏漏等，均是保密工作的“大忌”，其潜在的风险隐患

是发生失泄密案件的导火索，必须引起高度重视，而且

必须长期不懈、持之以恒地抓好抓实这方面的工作，确

保保密工作万无一失。

（三）保密安全监督检查力度不大，效果不显著。部

分基层人民银行受思想意识、认知程度等多方面因素

的影响和制约，对保密风险自查工作缺乏足够的认识

和重视，使自查工作往往流于形式，没有真正通过风险

自查来发现问题和隐患、发现漏洞和风险，并及时予以

整改。或者对风险自查工作不彻底、不全面，往往只注

重“三密”文件的保密自查，忽视对涉密载体、涉密网

络、非涉密网络等各个方面的风险自查，使安全隐患长

期隐藏或被屏蔽、一旦发生失泄密，后果不堪设想，危

害也十分巨大。

（四）保密法规宣传教育滞后，保密业务人员素质不

高。受人员、条件等多方面的限制，大部分基层人民银行

未能深入有效地开展保密法规教育，使得干部职工的保

密知识薄弱，保密法治意识不强；同时对干部职工的保

密宣传培训不够深化、细化，干部职工特别是涉密人员

的保密思想意识淡薄，对保密要害部门工作人员上岗资

格审查和岗前培训达不到相关要求，这些对提高保密工

作质量、促进保密工作更好发展产生不良影响。

二、对策及建议

（一）加强保密管理，提高干部职工的保密意识。作

为基层人民银行要从实际出发，采取多种措施，全方位、

全范围地抓好保密工作，使干部职工充分认识保密工作

的重要性、必要性和失泄密的危害性及其严重后果，提

高保密意识和维护国家秘密安全的自觉性。要从组织领

导、制度建设、人员管理、涉密文件、涉密载体、涉密网络

及计算机等方方面面入手，始终如一地抓好涉密管理工

作，不松懈、不走形式，使保密管理工作真正落实到位，

使上级行提出的“100%的人员讲保密、100%的岗位讲保

密和 100%的时间讲保密”在基层人民银行真正得到有

效落实和执行。

（二）加强制度建设工作，促进保密工作措施的有效

落实。要建立健全保密制度，使各项保密工作有章可循，

同时要根据地区实际、业务发展等，不断修订完善保密

管理制度，实现本地化和使用化，真正发挥各项规章制

度应有的作用。

（三）强化监督检查力度，提高风险防范能力。基层

人民银行要加大监督检查力度，通过风险自查来发现问

题、发现隐患，做到未雨绸缪、防患于未然。要建立上级

检查与自我检查相结合、经常检查和集中检查相结合、

全面检查和专项检查相结合的综合检查体系，全面彻

底、认认真真地开展风险自查工作，针对检查中发现的

问题，要认真剖析原因，制定整改方案，及时进行整改，

使风险自查真正取得实效。要建立自查工作的长效机

制，通过以查促建、以查促管、以查促改，有效提高保密

工作水平。

（四）加强保密法律法规的宣传教育，提升保密人员

素质。要采取多种方式、运用多种形式组织干部职工

深入开展保密法规教育，特别是认真学习《中华人民

共和国保守国家秘密法实施条例》，确保各项保密管

理要求入脑、入心，使干部职工克服和摈弃麻痹思想

和侥幸心理，将保密二字放在第一位，全面提高干部

职工的保密法制意识。同时要有的放矢地开展保密宣

传培训，结合基层人民银行实际和业务特点，把保密

知识教育、操作技能培训与日常工作有机结合起来，

特别是对新录用人员必须把保密教育培训作为必修

内容之一，进行纪律教育和警示教育，掌握必要的保

密法律知识、保密技术防范要求和知识，将保密承诺

和职责时时刻刻铭记在心，自觉履行保密责任和义

务，确保保密工作不出纰漏。





一、贴息工作中出现的问题

（一）贴息资金到位不及时。2014年锡盟全辖区民

贸民品企业贷款贴息累计应贴 994.92万元,到 2015年 6

月 30 日实到位贴息资金 438.9 万元，到位率只有

44.11%。而且贴息资金不是按季分别到位，如盟内某旗

县 2014年 2、3、4三个季度的贴息资金，于 2015年一季

度末才到位，且到位率只有 35.9%。按照内蒙古自治区

财政厅、民族事务委员会、中国人民银行呼和浩特中心

支行《关于进一步做好民族贸易和民族特需商品生产贷

款贴息工作的通知》（内财金〔2013〕412号）规定，贷款贴

息资金是按季申报,按季贴息,同时还明确规定“自治区

财政厅在接到人民银行呼和浩特中心支行及盟市财政

部门报送的贴息审核资料后，进行认真复核，并于 5个

工作日内向各盟市财政部门拨付贴息资金。各盟市财政

部门接到贴息资金文件后 5个工作日内及时足额拨付

到各金融机构。”贴息资金不能及时足额到位直接影响

了金融机构的及时收息，挫伤了金融机构投放民族贸易

和民族特需商品生产贷款的积极性，影响了国家扶助民

族贸易和民族特需商品生产企业优惠利率政策的实施

效果。

（二）贷款合同利率的新规定难以落实。《中国人民

银行呼和浩特中心支行等三部门关于进一步加强民族

贸易和民族特需品生产贷款贴息管理的通知》（蒙银发

〔2014〕199号）规定，“从 2014年 2季度开始，凡纳入民

贸民品优惠利率贴息范围的流动资金贷款，实行比一年

期贷款基准利率低 2.88个百分点的优惠政策,即贷款合

同利率为一年期贷款基准利率减 2.88个百分点。”以

2015年 6月 28日新调整后实行的一年期贷款基准利率

4.85%为例，减去 2.88 个百分点后，合同利率只有

1.97%，较一年期存款基准利率还低 0.03个百分点，对于

金融机构而言，贷款录入系统不能接收过低利率的录

入，同时有些金融机构的上级部门对贷款利率实行的是

授权管理定价制，上级部门不授权下级机构无法在贷款

管理系统中对贷款利率自行进行调整操作，签订贷款合

同时就困难重重；并且执行贷款基准利率过低，不能满

足金融机构经营利润、资金成本及风险覆盖的要求，影

响金融机构年度目标的综合考核，更不能激发金融机构

主动发放民贸民品企业贷款的热情。

（三）金融机构利率上浮与部分民贸民品企业享受

贷款贴息优惠政策相背。贴息贷款要求贷款利率为基

准利率才能够享受贴息政策，而较多金融机构的贷款

利率实行上浮。调查显示，锡盟全辖区 103家民贸民品

企业中，仅有 15家企业能够贷到基准利率贷款，35家

企业有贷款但利率上浮，12 家企业计划申请贷款，而

利率同样需要上浮。高利率门槛使得部分符合民贸民

品贷款利息补贴优惠政策的企业感到“享受优惠利率

贷款难”，使国家支持民贸民品企业发展的一项优惠政

策出现执行难和难执行的状况。同时，由于宣传工作的

滞后和受宣传方式的制约，一些民贸民品企业不了解

国家优惠利率贷款政策，也影响了优惠政策的落实执

行效果。

（四）政策调整一定程度上不利于简化企业申报贷

款贴息程序。政策调整前由人民银行审核并下拨贴息资

金，由人民银行会计、货币信贷和营业部三个部门负责

整个流程，程序简便，贴息资金每季末后 10多日内即可

及时到位。依据新的文件要求，每季度结息后由企业申

请，人民银行当地分支机构审核，报请人民银行省会中

支，省会中支审核后送省级财政复核，省级财政复核后再

逐级拨付下级财政，再向承贷金融机构支付贴息资金，各

部门审批使程序趋于繁杂化，部门间缺乏相应的制度约

束，办事效率不高，一定程度上也制约了优惠利率贷款政

策的有效推进。

二、政策建议

（一）细化操作程序，切实为民贸民品企业着想。对

符合条件的申办企业应秉承简化程序、有效支持的方

针，负责审批的各相关部门应积极沟通与协调，提高为

企业办事的效率。同时，财政的利差补贴应及时足额，一

定要按照规定的时限及时划转至商业银行，避免资金在

途时间过长，阻滞国家好政策推行的效果，影响企业申

请贷款和商业银行提供贷款的积极性。

（二）建立专项基金，保证贴息资金的及时足额划

拨。建议设立专项基金，每年年初做出预算，专项基金专

款专用，并制定出台相应的管理办法，规范基金划转的

时限，如发生不能及时转账或挪用等问题，采取相应的

措施，避免因无法按期及时足额补贴利息而影响国家政

策执行的效果，挫伤金融机构贷款的积极性。

（三）放活利率管制，建立和完善优惠贷款利率定价

机制。一是国有商业银行应适当下放贷款利率定价自主

权，制定符合民族地区的利率定价政策，达到银企双赢

的效果。二是建议上级部门应尽快修订相关条款，取消

对民贸民品企业贷款执行基准利率的规定，可效仿支持

其他弱势群体贷款贴息政策的办法，允许有一定的上浮

区间或采取 2.88个百分点定率按企业贷款额度由人民

银行等部门审核直补民贸民品企业的补贴办法，最终达

到支持民族地区经济发展的目的。

（四）实施民贸民品企业认定和核准备案制。一是将

民族用品定点生产企业的认定和核准权下放到省级民

委，向国家民委备案。二是将民族贸易旗县的民贸企业

的认定和核准权下放到旗县级民委，向地、市民委备案。

三是实行动态调整机制，即对在五年期内的某一年没有

发生贷款业务的民贸民品企业，实行动态调整，让有贷

款需求的其他备选企业加入进来，最大程度的使民贸民

品企业享受到国家的扶持贴息优惠政策。



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责任诠释使命发展创造辉煌———内蒙古自治区农村信用社联合社成立十周年改革发展纪实

2015.08资讯

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十年，对世界变化是长河一瞬，

对社会进步是过眼云烟，但对内蒙古

农村信用社来说，却是改革发展史上

最难忘的记忆。2005 年 8月 20 日,内

蒙古自治区农村信用社联合社（以下

简称“自治区联社”）正式挂牌成立，

至今已整整十年。

这十年，是内蒙古农村信用社得

到中央和自治区党委、政府机遇垂

青、倍加呵护、倾力扶持的十年；是没

有现成发展模式可借鉴，不断自我变

革、探索实践的十年；是顽强打拼、奋

勇前进、破茧成蝶、崛起蜕变的十年；

是改革力度最大、业务发展最快、经

营效益最好、广大股东和员工得实惠

最多的十年。

十年风雨路，一路奋进歌。十年

来，自治区联社勇于承担使命 , 带领

全区农村信用社广大员工，经受了挑

战与考验 ,亲历了付出与收获 ,见证了

光荣与梦想。今天，时值自治区联社

成立十周年之际，让我们共同回眸内

蒙古农村信用社的改革发展之路。

描绘发展蓝图共谱发展乐章

自治区联社的成立，结束了过去

旗县农村合作金融机构单兵作战的

局面。统一规划走什么样的路，朝着

什么样的目标前进，成为最为迫切、

最为首要的问题。2006 年以来，自治

区联社先后制定了三个改革发展规

划纲要，引领全区农村信用社步入健

康发展轨道。

2005～2014 年，全区农村信用社

资产、存款、贷款、利润分别以年均

22%、25%、27%、52%的速度增长。到

2015 年 7 月末，全区农村信用社资

产、存款、贷款、ATM 机、金牛卡发卡

量均居全区银行业金融机构第一位。

资产总额达到 3898 亿元，是 2005 年

的 6.1 倍；存款、贷款余额达到 2900

亿元、2348 亿元 , 分别是 2005 年的

7.4 倍和 9.5 倍；2015 年前 7 个月实

现利润 17 亿元，是 2005年的 8.5 倍；

ATM 机、金牛卡分别达到 3093 台、

2439万张。十年累计实现收入 1521

亿元，累计上缴税金 154 亿元。

牢记历史使命助推地方经济

十年担当，自治区联社勇挑支农

重任。自治区联社成立以来，指导全区

农村信用社义不容辞地承担起服务

“三农三牧”、推动地方经济发展的光

荣使命。先后制定出台支持新农村新

牧区建设实施意见、信贷“1234”工程

实施指导意见等，全面推进支持草原

生态保护和建设、促进牧民增收工程，

支持草原生态保护和建设工程模式被

中国银行业协会授予“2011年度中国

银行业最佳社会责任实践案例”。

不断推出信贷新产品和服务新

模式，到 2012年末，共研发 7 大系列

43个信贷类产品，其中“草牧兴”系列

贷款产品，被中国银行业协会评为服

务小微企业与“三农”十佳特优金融

产品。

积极支持民生工程，实施了青年

能人兴业计划小额贷款、返乡务工妇

女微贷款等项目；开办财政补贴农牧

民资金“一卡通”，累计代理发放农牧

业补贴资金 1130多亿元；组织开展

扶贫开发金融服务工作，全力扶持贫

困地区群众脱贫致富。

配合自治区“十个全覆盖”工程，

全面开展便民金融服务“春雷行动”，

加大助农金融服务点建设和便民自助

终端布设力度，努力打通城乡居民金

融服务“最后一公里”。到 2015年 7月

末，共建立助农金融服务点 11379

个，覆盖全区行政嘎查村的 99%。

十年来，全区农村信用社累计投

放各项贷款 13789亿元，其中发放农

牧业贷款 8177 亿元，中小微企业贷

款 4654 亿元，各类就业创业贷款

291亿元，助学贷款 1.8亿元。农村信

用社用占全区金融机构 14%的资金，

提供了占全区金融市场 90%的农牧户

贷款、1/3 的个私经济贷款、2/3 的下

岗再就业贷款，60%以上的生源地助

学贷款，实现了自身经济效益和社会

效益的双赢。

构建信息网络提升综合实力

自治区联社成立前，全区农村信

用社科技信息手段极为落后。面对与

商业银行在信息化建设方面日益扩

大的差距，自治区联社全面启动了核

心业务系统建设工程，2007 年末，全

区 2310 个网点成功上线。农村信用

社核心业务系统成为内蒙古覆盖城

乡最大的金融网络。

核心业务系统建设完成后，加大

财务管理、信贷管理等系统研发力度，

使应用系统达到 52个。此后相继推出

“惠农一卡通”、“富民一卡通”、福农卡

等特色银行卡品种，广泛布设自助设

备，极大方便了农牧民。在全国农村信

用社 60 年历程暨金融服务产品博览

会上，“富民一卡通”荣获“最佳金融营

销产品创新奖”。

目前, 内蒙古农村信用社三级四

层的信息化网络架构，覆盖了全区

12 个盟市，一个联结城乡、汇通天下

的现代化金融服务信息系统，彻底结

束了多年来农村信用社手工操作办

理业务、单机运行的历史。

坚持以人为本实施人才兴社

短短十年，内蒙古农村信用社发

展势头令人刮目相看。事业的开拓，

靠的是一支特别能吃苦、能奉献、敢

拼搏、敢打硬仗的队伍。

自治区联社成立后，将班子调整

和结构优化作为首要任务加以推进。

2006年以来，共调整配备旗县农村合

作金融机构高管人员 1436 人，面向

社会公开选聘高管人员 20 余名，使

旗县农村合作金融机构领导班子结

构得到优化。

指导全区农村信用社进一步优

□ 海潮




2015.08资讯

NORTHERNFINANCE

JOURNAL

112

7月 8日，据《经济参考报》消

息，为贯彻稳增长和促改革要求，国

资委继前期部署中央企业开展增收

节支工作后，近日印发《关于中央企

业开展亏损企业专项治理工作的通

知》，要求央企力争用 3 年左右时间

使亏损企业亏损额减少 50%，亏损面

显著下降。

国家财政部最新数据显示，今年

1～5 月，中央企业实现营业总收入

为 106631.1亿元，同比下降 7.4%，实

现利润 6831.6亿元，同比下降 5%。

据悉，央企半数资产集中在能

源、基础原材料领域，效益下滑幅度

较大，虽然经济效益降幅持续收窄，

但实现上半年目标仍存在较大缺口。

投融资情况不乐观和宏观数据

不景气也为央企经营困难蒙上阴

影。今年前 5 个月央企累计完成固

定资产投资同比下降 4.3%，降幅比

去年扩大 0.6 个百分点；融资成本快

速增长，1-5 月累计利息支出 2474

亿元，同比增长 9.6%。多家研究机构

预计，二季度 GDP 同比增速将会继

续回落。

据悉，央企经营困难已在一定

程度上影响了薪酬。6 月 2日，国资

委下发《关于进一步做好中央企业

增收节支工作有关事项的通知》，其

中规定：严格落实工资总额和效益

挂钩机制，企业工资总额增幅不得

超过效益增幅，效益下降的企业工

资总额必须下降。

据南方周末网早前报道，针对

中央企业负责人薪酬改革方案于 1

月正式实施，改革后央企负责人薪

酬由基本年薪、绩效年薪、任期激励

收入三部分构成，其薪酬水平将不

超过央企在岗职工平均工资的 7 到

8倍，最高降幅可达百万。

对此，中石化称对管理层进行降

薪，但不触及一线员工。而神华集团

则承认，今年按工资总额 10%下调员

工收入，以渡经营难关。此前也传出

建行已开始实施全体员工 5321降薪

计划，即：高管降薪 50%，中层干部降

薪 30%，处长降薪 20%，员工降薪 10%。

对此，中国企业改革与发展研究

会副会长李锦对中国新闻网表示，对

央企而言，这次央企降薪直接原因是

经营上暂时的困难，过去，央企人的

收入与业绩关联性差，甚至无关联，

这种情况在今后会越来越少。薪酬多

少，必须看业绩好坏：不能“旱涝保

收”，更不能“穷庙富方丈”。

评：企业的盈利与亏损靠部委一

句话就能解决的，不知道我们的市

场经济还能做些什么。

化人力资源结构，十年来，公开招聘

各类专业人才 5000 多人，选拔储备

高校毕业生 1500 名；面向国内及海

外高等院校招聘 55 名应届硕士研究

生和 1044 名蒙汉双语柜员；招聘录

用客服代表 25人。

为提升员工整体素质，自治区联

社专门成立了培训教育中心，建设了

培训教育基地，构建起上下统筹、分

层分类的培训教育实施体系。十年

来，共举办各类培训班 311 期，培训

人员 24.7万人次。

全面防控风险保障健康发展

十年来，自治区联社坚持治标和

治本相结合，在机制建设、稽核审计等

方面做了大量工作，初步构建起了贯

穿经营管理全过程的风险防控机制。

先后制定管理制度 200 多项，涵

盖了业务经营等各个方面。累计下发

200 多期风险提示书和业务发展建议

书，分析揭示或提示重大风险和关键

风险点。成立了盟市稽查办事处，认

真落实干部交流、亲属回避、岗位轮

换、强制休假和离任审计制度，全面

推行员工经济联保责任制，试行员工

轻微违规积分和奖励积分管理，实施

营业网点整体轮岗工作，建立了横向

到边、纵向到底的监督制约机制。

深化产权改革激发内部活力

自治区联社成立以后，充分发挥

职能作用，通过出台产权制度改革指

导意见、实施领导干部包片负责制和

加强组织协调工作等措施，有力地推

动了产权制度改革深入开展。到

2015 年 7 月末，全区共有农商行 21

家、农合行 3家、统一法人社 69家。

从 2011年开始，指导旗县农村

合作金融机构科学确定股本总额和

股权价格，合理设置股权结构，积极

稳妥推进股权改造和产权改革工作。

截至 2015 年 7 月末，全区农村信用

社股金总额达到 150 亿元，是 2005

年的 6.8倍，其中投资股占比 99.9%。

加强党的建设凝聚发展力量

自治区联社成立以来，坚持“党

要管党、从严治党”的方针，把党的建

设与经营管理紧密联系在一起，使党

的政治核心作用落到了实处。

完成了全区农村信用社党的组织

关系垂直管理，深入开展“创先争优”、

党的群众路线教育和“三严三实”等主

题实践活动，全面加强党的思想、组

织、作风和制度建设。到 2015年 7月

末，全系统党员人数已由 2005 年的

7863人增加到 12011人；党组织数量

由 2005年的 966个增加到 245个。

积极开展形式多样的企业文化

活动，大力开展文明规范服务工作，

46 个网点被评为自治区级文明服务

窗口，在全区银行业中名列前茅。

管理寓于服务搭建共赢平台

自治区联社成立以来，经过几年

的探索，将重管理向为基层提供优质

服务转变，重点帮助旗县机构解决办

不了、办不好、难以办的事情。先后协

调兑付 16.27 亿元专项票据，落实了

6427万元中央财政保值储蓄补贴。协

调自治区发改委、国土厅、建设厅、地

税局，明确了抵债资产接收、处置过程

中的费用减免问题和税收优惠政策的

操作办法，协调财政厅设立了金融机

具购置布放补贴专项资金，全区共有

64 家旗县农村合作金融机构获得补

贴资金 1580万元。协调自治区高院先

后 4次下发依法帮助农村信用社清收

不良贷款的相关文件，等等。

十年改革，十年跨越。内蒙古农

村信用社走出了一条规模、质量、效

益协调发展，改革、发展相得益彰的

科学道路。如今的内蒙古农村信用社

已成为自治区规模最大、人员机构最

多、服务覆盖面最广的地方性金融机

构，是名副其实的支持“三农三牧”金

融主力军，助推内蒙古经济社会发展

的重要力量。


国资委要求央企三年内亏损减少 50%




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