ความเหลื่อมล ้าด้านการคลังท้องถ่ินของเทศบาลในเขตปริมณฑล

โดย นางสาวธิดารัตน์ สืบญาต ิ

วิทยานิพนธ์นี เป็นส่วนหนึ่งของการศึกษาตามหลักสูตรปริญญาปรัชญาดุษฎีบัณฑติ สาขาวชิาการจัดการ

บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร ปีการศึกษา 2557

ลิขสิทธิ์ของบณัฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลยัศิลปากร

สำนกัหอ

สมุดกลาง

ความเหลื่อมล า้ด้านการคลังท้องถิ่นของเทศบาลในเขตปริมณฑล

โดย นางสาวธิดารัตน์ สืบญาต ิ

วิทยานิพนธ์นี เป็นส่วนหนึ่งของการศึกษาตามหลักสูตรปริญญาปรัชญาดุษฎีบัณฑติ สาขาวชิาการจัดการ

บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร ปีการศึกษา 2557

ลิขสิทธิ์ของบณัฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลยัศิลปากร

สำนกัหอ

สมุดกลาง

THE LOCAL FISCAL DISPARITY OF MUNICIPALITIES IN METROPOLITAN AREAS

By Miss Thidarat Suebyart

A Thesis Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree Doctor of Philosophy Program in Management

Program of management Graduate School, Silpakorn University

Academic Year 2014 Copyright of Graduate School, Silpakorn University

สำนกัหอ

สมุดกลาง

บณัฑิตวทิยาลยั มหาวทิยาลยัศิลปากร อนุมติัใหว้ทิยานิพนธ์เร่ือง “ ความเหล่ือมล ้าดา้นการคลงัทอ้งถ่ินของเทศบาลในเขตปริมณฑล ” เสนอโดย นางสาวธิดารัตน์ สืบญาติ เป็นส่วนหน่ึงของการศึกษาตามหลกัสูตรปริญญาปรัชญาดุษฎีบณัฑิต สาขาวชิาการจดัการ

……........................................................... (รองศาสตราจารย ์ดร.ปานใจ ธารทศันวงศ)์

คณบดีบณัฑิตวทิยาลยั วนัท่ี..........เดือน.................... พ.ศ...........

อาจารยท่ี์ปรึกษาวทิยานิพนธ์ 1. รองศาสตราจารยพ์รชยั เทพปัญญา 2. รองศาสตราจารยอ์ษัฎางค ์ ปาณิกบุตร

คณะกรรมการตรวจสอบวทิยานิพนธ์ .................................................... ประธานกรรมการ (รองศาสตราจารย ์ดร.พิทกัษ ์ ศิริวงศ)์ ............/......................../.............. .................................................... กรรมการ .................................................... กรรมการ (ศาสตราจารย ์ดร.ธีรภทัร์ เสรีรังสรรค ์ ) (รองศาสตราจารย ์ดร.นรินทร์ สังขรั์กษา) ............/......................../.............. ............/......................../.............. .................................................... กรรมการ .................................................... กรรมการ (รองศาสตราจารยพ์รชยั เทพปัญญา) (รองศาสตราจารย ์อษัฎางค ์ ปาณิกบุตร ) ............/......................../.............. ............/......................../..............

สำนกัหอ

สมุดกลาง

ง

3110102395440: สาขาวิชาการจัดการ ค าส าคัญ: ความเหลื่อมล้ าทางการคลัง/การคลังท้องถิ่น/ความไม่เท่าเทียมกัน ธิดารัตน์ สืบญาติ: ความเหลื่อมล้ าด้านการคลังท้องถิ่นของเทศบาลในเขตปริมณฑล. อาจารย์ที่ปรึกษาวิทยานิพนธ์: รศ. พรชัย เทพปัญญา และ รศ. อัษฎางค์ ปาณิกบุตร. 310 หน้า.

การวิจัยครั้งนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อ 1) ศึกษาถึงบริบทด้านการคลังท้องถิ่นของเทศบาลในเขตปริมณฑล 2) ศึกษาถึงความเหลื่อมล้ าด้านการคลังท้องถิ่นของเทศบาลในเขตปริมณฑล และ 3) ศึกษาแนวทางและมาตรการทางการคลังในการลดความความเหลื่อมล้ าระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพ่ือให้เกิดความเสมอภาคในการก าหนดนโยบายสาธารณะต่อไป เป็นการวิจัยแบบผสมผสานวิธี ร่วมกับพหุกรณีศึกษา เก็บรวบรวมข้อมูลโดยใช้การวิจัยเชิงคุณภาพแบบอุปนัยและเชิงปริมาณ โดยแบ่งเป็น 3 ขั้นตอน ประกอบด้วย ขั้นตอนที่ 1 ศึกษาถึงบริบทด้านการคลังท้องถิ่นของเทศบาลในเขตปริมณฑล ผู้ให้ข้อมูลหลัก จ านวน 25 คน โดยการสัมภาษณ์เชิงลึก ขั้นตอนที่ 2 ศึกษาถึงความเหลื่อมล้ าด้านการคลังท้องถิ่นของเทศบาลในเขตปริมณฑล ผู้ให้ข้อมูลหลัก ประกอบด้วย ผู้เชี่ยวชาญด้านการคลังท้องถิ่น จ านวน 8 คน โดยการจัดสนทนากลุ่ม ขั้นตอนที่ 3 ศึกษาแนวทางและมาตรการทางการคลังในการลดความความเหลื่อมล้ าระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้ให้ข้อมูลหลัก จ านวน 22 คนโดยใช้เทคนิคเดลฟาย เครื่องมือที่ใช้ในการเก็บรวบรวมข้อมูลคือ การสัมภาษณ์เชิงลึก การสนทนากลุ่ม และเทคนิคเดลฟาย

ผลการวิจัยพบว่า 1) เทศบาลทั้ง 6 แห่ง มีความแตกต่างในเรื่องพื้นที่ ประชากร รายได้ รายจ่าย แผน

ยุทธศาสตร์และแนวทางการพัฒนา 2) ความเหลื่อมล้ าด้านการคลังท้องถิ่นของเทศบาลในเขตปริมณฑล เทศบาลโดยรวมมี

รายได้น้อย โดยเฉพาะรายได้ที่จัดหาได้เอง ขีดความสามารถในการจัดเก็บภาษีมีข้อจ ากัด อ านาจในการจัดเก็บภาษีและรายได้ของเทศบาลไม่เป็นระบบ ความสามารถในการเสียภาษีแต่ละแห่งแตกต่างกันมาก วิธีการจัดสรรเงินให้เทศบาลใช้วิธีแบ่งทีละชิ้น และเงินอุดหนุนมีลักษณะเป็นเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ซึ่งขาดความเป็นอิสระในการด าเนินงาน

3) แนวทางเพื่อสร้างประสิทธิภาพในการจัดการของเทศบาล ประกอบด้วย ควรปรับปรุงเงินอุดหนุนให้แก่เทศบาล เพื่อให้เป็นระบบที่สร้างความเท่าเทียมในทางการคลัง ควรส่งเสริมให้เทศบาลพัฒนาด้านรายได้ รายจ่าย สร้างจิตส านึกและปลูกฝังความเป็นพลเมือง เพื่อลดปัญหาการหลบเลี่ยงการจ่ายภาษี ส่วนมาตรการทางคลังในการลดความเหลื่อมล้ าระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยแบ่งเป็นด้านการกระจายอ านาจ ด้านรายได้ในการจัดเก็บภาษีและค่าธรรมเนียม ด้านรายได้จากภาษีแบ่งหรือภาษีฐานร่วม และด้านเงินอุดหนุน

สาขาวิชาการจัดการ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยศิลปากร ลายมือช่ือนักศึกษา........................................ ปีการศึกษา 2557 ลายมือช่ืออาจารย์ที่ปรึกษาวิทยานิพนธ์ 1. ........................................ 2. ......................................

สำนกัหอ

สมุดกลาง

จ

54604902: MAJOR: MANAGEMENT KEY WORD: FISCAL DISPARITY / LOCAL FINANCE / INEQUALITY THIDARAT SUEBYART: THE LOCAL FISCAL DISPARITY OF MUNICIPALITIES IN METROPOLITAN AREAS. THESIS ADVISORS: ASSOC. PROF. PORNCHAI DHEBPANYA AND ASSOC. PROF. ASDANG PANIKABUTR. 310 pp. The objectives of this research are: 1) to study the context of local finance in metropolitan municipalities. 2) to study the local fiscal disparity of metropolitan in municipalities 3) to study the fiscal method and measurement to reduce inequity of local government that leads to equity in defining public policies. This research is a mixed method with multi-cases done in qualitative approach by collecting inductive data, and in quantitative approach as well. It is divided into 3 procedures: The first procedure was studied the context of local finance in metropolitan municipalities by conducting in-depth interviews with 25 officials. The second procedure was studied local fiscal disparity of municipalities in the metropolitan areas based on focus group discussion of 8 officials. The third procedure was studied fiscal method and measurement to reduce inequity done in Delphi technique with 22 financial experts. The research instruments are in-depth interview, focus group discussion and Delphi technique. The result of this research revealed that the 6 municipalities are different in area, population, revenue, expenditure, and strategy development plan. The local fiscal disparity of municipalities in metropolitan areas indicates that most municipalities earn small incomes especially from local levied taxes. The capability of collecting tax is limited. The authority of tax collection and revenue are non-systematic as well. The tax-paying potential of each area is also dramatically different. The budget is allocated piece by piece while the grant-in-aid is given by case, which indicates the lack of independence. Finally, to enable efficiency in municipality management, the grant-in-aid should be improved in order to create financial equity. The improvement of revenue and expenditure of municipalities should be supported, as well as encouraging civil society to reduce the tax avoidance of citizen. Financial methods to reduce inequity in local government are decentralization, revenue from local levied taxes, revenue from shared taxes and grant-in-aid.

Program of Management Graduate School, Silpakorn University

Student's signature ........................................ Academic Year 2014

Thesis Advisors' signature 1. ........................................ 2. .............................................

สำนกัหอ

สมุดกลาง

ฉ

กิตติกรรมประกาศ

วิทยานิพนธ์ฉบับนี้ ส าเร็จลุล่วงสมบูรณ์ได้ตามวัตถุประสงค์เพราะได้รับความอนุเคราะห์จากบุคคลส าคัญหลายฝ่ายดังต่อไปนี ้

ขอกราบขอบพระคุณบุพการี บุคคลส าคัญและผู้มีพระคุณที่สุดในชีวิต คุณพ่อและคุณแม่ ผู้เป็นต้นแบบที่ดีในการด าเนินชีวิตที่ต้องต่อสู้และอดทนในทุกๆ เรื่องที่ผ่านเข้ามาในชีวิตของลูก

ขอกราบขอบพระคุณ ประธานดุษฎีนิพนธ์ รองศาสตราจารย์ ดร.พิทักษ์ ศิริวงศ์ และคณะกรรมการสอบดุษฎีนิพนธ์ ประกอบด้วย กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ศาสตราจารย์ ดร.ธีรภัทร์ เสรีรังสรรค์ และรองศาสตราจารย์ ดร.นรินทร์ สังข์รักษา อาจา รย์ที่ปรึกษาวิทยานิพนธ์ รองศาสตราจารย์ พรชัย เทพปัญญา และรองศาสตราจารย์ อัษฎางค์ ปาณิกบุตร ที่กรุณาให้ค าปรึกษา ค าชี้แนะ ความช่วยเหลือ ตลอดจนเป็นก าลังใจที่ส าคัญที่น าไปสู่ความส าเร็จของการศึกษาครั้งนี้ รวมทั้ง รองศาสตราจารย์ ตระกูล มีชัย และศาสตราจารย์ ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ ในการให้ค าแนะน าในการท าวิจัยเป็นอย่างดี

ขอกราบขอบพระคุณผู้ให้ข้อมูลในการท าวิจัยในครั้งนี้ ได้แก่ รองอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้อ านวยการส่วนนโยบายการคลังและพัฒนารายได้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ผู้อ านวยการส่วนการกระจายอ านาจด้านการเงินการคลัง ส านักงานคณะกรรมการ การกระจายอ านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นายกเทศมนตรีเทศบาลนครนนทบุรี นายกเทศมนตรีเทศบาลนครรังสิต นายกเทศมนตรีเทศบาลเมืองบางศรีเมือง นายกเทศมนตรีเทศบาลเมืองปู่เจ้าสมิงพราย นายกเทศมนตรีเทศบาลต าบลบางปู นายกเทศมนตรีเทศบาลต าบลหนองเสือ ผู้อ านวยการกองคลังเทศบาลนครนนทบุรี ผู้อ านวยการกองคลังเทศบาลนครรังสิต ผู้อ านวยการ กองคลังเทศบาลเมืองบางศรีเมือง ผู้อ านวยการกองคลังเทศบาลเมืองปู่เจ้าสมิงพราย ผู้อ านวยการกองคลังเทศบาลต าบลบางปู ผู้อ านวยการกองคลังเทศบาลต าบลหนองเสือ ปลัดเทศบาลนครนนทบุรี ปลัดเทศบาลนครรังสิต ปลัดเทศบาลเมืองบางศรีเมือง ปลัดเทศบาลเมืองปู่ เจ้าสมิงพราย ปลัดเทศบาลต าบลบางปู ปลัดเทศบาลต าบลหนองเสือ ที่สละเวลาในการให้ข้อมูลอันเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง

ขอขอบคุณส าหรับความช่วยเหลือของปิยมิตรทั้งมวล ตั้งแต่ในระหว่างการศึกษาจนกระทั่งวิทยานิพนธ์ฉบับนี้ส าเร็จเรียบร้อย

สำนกัหอ

สมุดกลาง

ช

สารบัญ หน้า

บทคัดย่อภาษาไทย.............................................................................................................. ........ ง บทคัดย่อภาษาอังกฤษ........................................................................................................... ...... จ กิตติกรรมประกาศ............................................................................................... ........................ ฉ สารบัญตาราง.................................................................................................................. ............. ฌ สารบัญภาพ...................................................................... ............................................................ ญ สารบัญแผนภูมิ............................................................................................................................. ฐ บทที่ 1 บทน า................................................................................................................................. 1 ความเป็นมาและความส าคัญของปัญหา.................................................................. 1 วัตถุประสงค์ของการวิจัย......................................................................................... 8 ค าถามการวิจัย......................................................................................................... 8 ขอบเขตของการวิจัย................................................................................................ 8 นิยามศัพท์เฉพาะ..................................................................................................... 10 ประโยชน์ที่ได้รับ....................................................... ............................................... 11 2 วรรณกรรมที่เก่ียวข้อง........................................................................................................ 12 แนวคิดและทฤษฎีเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นและการกระจายอ านาจ……….. 12 แนวคิดการกระจายอ านาจทางการคลังและการบริหารการคลังท้องถิ่น……………… 34 แนวคิดเก่ียวกับการกระจายความเป็นธรรมและความเหลื่อมล้ า.……………………….. 59 งานวิจัยที่เกี่ยวข้อง………………………………………………………………………………………. 63 กรอบแนวคิดในการวิจัย……………………………………………………………………………….. 72 3 วิธีด าเนินการวิจัย................................................................................................................. 73 วิธีที่ใช้ในการวิจัย...………………………………………………………………………………………. 73 การเลือกพื้นที่………………………………………………………………………………………………. 73 วิธีการและขั้นตอนในการด าเนินการวิจัย…………………………………………………………. 77 เครื่องมือที่ใช้ในการเก็บรวบรวมข้อมูล……………………………………………………………. 79 วิธีวิเคราะห์ข้อมูล…………………………………………………………………………………………. 79 เทคนิคเดลฟาย.......................................................................................................... 80 4 ผลการวิเคราะห์ข้อมูล.......................................................................................................... 84 ตอนที่ 1 ข้อมูลพ้ืนฐานด้านการคลังท้องถิ่นของเทศบาลในเขตปริมณฑล…………….. 84 ตอนที่ 2 ความเหลื่อมล้ าด้านการคลังท้องถิ่นของเทศบาลในเขตปริมณฑล………….. 112 ตอนที่ 3 แนวทางและมาตรการทางการคลังในการลดความเหลื่อมล้ า ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น…………………………………………………… 132

สำนกัหอ

สมุดกลาง

ซ

หน้า บทที่ 5 สรุป อภิปรายผล และข้อเสนอแนะ.................................................................................... . 164 ผลการวิจัย............................................................................................................... . 164 อภิปรายผล.............................................................................................................. . 172 ข้อเสนอแนะ............................................................................................................ . 193 รายการอ้างอิง............................................................................................................................. ... 198 ภาคผนวก ...................................................................................................... ................................. 205 ภาคผนวก ก ภาพการสัมภาษณ์ผู้บริหารเทศบาลต่างๆ ในจังหวัดสมุทรปราการ นนทบุรี ปทุมธานี.........................................................……………………………. 206 ภาคผนวก ข ภาพการจัดสนทนากลุ่ม เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2558 ณ สถาบันพระปกเกล้า……………………………………………………………………….. 237 ภาคผนวก ค รายชื่อผู้เข้าร่วมสนทนากลุ่ม………………………………………………………………... 245 ภาคผนวก ง รายชื่อผู้ให้ข้อมูลหลัก………………………………………………………………………….. 247 ภาคผนวก จ รายชื่อผู้เชี่ยวชาญตรวจเครื่องมือ ICO…………………………………………………… 254 ภาคผนวก ฉ รายชื่อผู้เชี่ยวชาญในการเก็บแบบสอบถามเดลฟาย………………………………… 256 ภาคผนวก ช แบบสัมภาษณ์และแบบสอบถาม..………………………………………………………… 260 ภาคผนวก ซ ค าตอบของผู้ทรงคุณวุฒิเกี่ยวกับความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญกับ มาตรการการลดความเลื่อมล้ าด้านการคลังท้องถิ่นของเทศบาลใน เขตปริมณฑล…………………………………………………………………………………….. 273 ภาคผนวก ฎ แผนพัฒนาเทศบาลทั้ง 6 แห่ง..……………………………………………………………. 279 ภาคผนวก ฏ จดหมายเชิญเป็นผู้ตรวจเครื่องมือวิจัย และขอทดลองเครื่องมือวิจัย..………. 287 ประวัติผู้วิจัย................................................................................................................................... 297

สำนกัหอ

สมุดกลาง

ฌ

สารบัญตาราง ตารางท่ี หน้า

1 สัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคของรายได้จ าแนกตามภาคและเขตพ้ืนที่ ระหว่างปี พ.ศ.2531-2556…………………………………………………………………… 4 2 รายได้ของเทศบาลในเขตปริมณฑล พ.ศ. 2556………………………………………………… 6 3 รายได้รวมของจังหวัดในเขตปริมณฑล พ.ศ.2555-2556…………………………………….. 9 4 ดัชนีชี้วัดส าหรับการวิเคราะห์สภาพคล่องทางการเงิน............................................... 50 5 ดัชนีชี้วัดส าหรับการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางงบประมาณ......................................... 51 6 ดัชนีชี้วัดส าหรับการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการเงินในระยะยาว………………………… 52 7 ดัชนีชี้วัดส าหรับการวิเคราะห์ความเพียงพอในการให้บริการ……………………………….. 54 8 การสังเคราะห์สรุปแนวคิดทฤษฎีในการวิจัย.............................................................. 62 9 สรุปเครื่องมือที่ใช้ในการเก็บรวบรวมข้อมูล……………………………………………………….. 79

10 รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2555……………………………………………… 113 11 รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2556……………………………………………… 114 12 สถิติรายได้ของเทศบาล จ าแนกเป็น 3 หมวด ปี พ.ศ.2556………………………………….. 115 13 ค่าสถิติเปอร์เซนไทล์และสถิติวัดความเหลื่อมล้ า จ าแนกตามแหล่งรายได้

ของเทศบาลทั้ง 6 แห่ง ในปี พ.ศ.2556…………………………………………………….. 116 14 สรุปค่ามัธยฐานและค่าพิสัยควอไทล์ความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญกับมาตรการ

ทางการคลังในการลดความเหลื่อมล้ า รอบท่ี 1………………………………………….. 133 15 สรุปค่ามัธยฐานและค่าพิสัยควอไทล์ความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญกับมาตรการ

ทางการคลังในการลดความเหลื่อมล้ า รอบท่ี 2………………………………………….. 140 16 สรุปค่ามัธยฐานและค่าพิสัยควอไทล์ความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญกับมาตรการ

ทางการคลังในการลดความเหลื่อมล้ า รอบท่ี 3………………………………………….. 148 17 แสดงความก้าวหน้าในการถ่ายโอนภารกิจ..................................................................... 183

สำนกัหอ

สมุดกลาง

ญ

สารบัญภาพ ภาพที่ หน้า

1 แผนที่จังหวัดนนทบุรี..................................................................... ............................. 74 2 แผนที่จังหวัดปทุมธานี................................................................... ............................. 75 3 แผนที่จังหวัดสมุทรปราการ........................................................... ............................. 76 4 การสัมภาษณ์นายธีรพล ชุนเจริญ นายกเทศมนตรีเทศบาลต าบลบางปู เมื่อวันที่ 27 มีนาคม พ.ศ.2557 เวลา 10.36 น............................................................. 208 5 การสัมภาษณ์นายอ านาจ สาลีฉันท์ รองปลัดเทศบาลต าบลบางปู เมื่อวันที่ 2 เมษายน พ.ศ.2557 เวลา 14.55 น............................................................. 209 6 การสัมภาษณ์นางเหง็กหงษ์ ลีสะ รองปลัดเทศบาลต าบลบางปู เมื่อวันที่ 2 เมษายน พ.ศ.2557 เวลา 9.59 น................................................................ 210 7 การสัมภาษณ์นางฐิติรัตน์ จันทร์เฉลียว รองปลัดเทศบาลต าบลบางปู เมื่อวันที่ 2 เมษายน พ.ศ.2557 เวลา 16.05 น.............................................................. 211 8 การสัมภาษณ์นางสาววรรณา ยิ้มเผือก ผู้อ านวยการกองคลัง เทศบาลต าบลบางปู เมื่อวันที่ 27 มีนาคม พ.ศ.2557 เวลา 13.30 น......................................................... 212 9 การสัมภาษณ์นายสรรเกียรติ กุลเจริญ นายกเทศมนตรีเทศบาลเมืองปู่เจ้าสมิงพราย เมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม พ.ศ.2557 เวลา 11.00 น........................................... 213

10 การสัมภาษณ์นายอภิชัจ ฉายงาม ปลัดเทศบาลเมืองปู่เจ้าสมิงพราย เมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม พ.ศ.2557 เวลา 9.40 น............................................................ 214 11 การสัมภาษณ์นายเชิดเกียรติ ทาทอง รองปลัดเทศบาลเมืองปู่เจ้าสมิงพราย เมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม พ.ศ.2557 เวลา 10.30 น...................................................... 215 12 การสัมภาษณ์นายสุรศักย์ อัยราคม รองปลัดเทศบาลเมืองปู่เจ้าสมิงพราย เมื่อวันที่ 3

มิถุนายน พ.ศ.2557 เวลา 9.06 น.................................................................. 216 13 การสัมภาษณ์นางสาวอุไร พุฒิแก้ว ผู้อ านวยการกองคลัง เทศบาลเมืองปู่เจ้า สมิงพราย เมื่อวันที่ 3 มิถุนายน พ.ศ.2557 เวลา 10.48 น............................. 217 14 การสัมภาษณ์นายสมนึก ธนเดชากุล นายกเทศมนตรีเทศบาลนครนนทบุรี เมื่อวันที่ 12 พฤษภาคม พ.ศ.2557 เวลา 11.00 น......................................... 219 15 การสัมภาษณ์นายเปี่ยมศักดิ์ ตันนิรัตร์ ปลัดเทศบาลนครนนทบุรี เมื่อวันที่ 12 มิถุนายน พ.ศ.2557 เวลา 14.53 น........................................................... 220 16 การสัมภาษณ์นางสาวปิยะรัตน์ ลิ่วลักษณียนาวิน รองปลัดเทศบาลนครนนทบุรี เมื่อวันที่ 12 พฤษภาคม พ.ศ.2557 เวลา 14.00 น......................................... 221 17 การสัมภาษณ์นายปพณ ฉายแสง ผู้อ านวยการกองคลัง เทศบาลนครนนทบุรี เมื่อวันที่ 12 พฤษภาคม พ.ศ.2557 เวลา 15.00 น......................................... 222 18 การสัมภาษณ์นางสาวสุกัญญา สุขการณ์ รองปลัดเทศบาล เทศบาลเมืองบางศรีเมือง เมื่อวันที่ 12 กันยายน พ.ศ.2557 เวลา 10.44 น............................................ 223

สำนกัหอ

สมุดกลาง

ฎ

ภาพที่ หน้า 19 การสัมภาษณ์นางหทัยทิพย์ ชมชื่น ผู้อ านวยการกองคลัง เทศบาลเมืองบางศรีเมือง เมื่อวันที่ 12 กันยายน พ.ศ.2557 เวลา 9.33 น.............................................. 224 20 การสัมภาษณ์นายธีรวุฒิ กลิ่นสุขุม นายกเทศมนตรีเทศบาลนครรังสิต เมื่อวันที่ 23 มิถุนายน พ.ศ.2557 เวลา 14.00 น........................................................... 226 21 การสัมภาษณ์นายทวีศักดิ์ วิจิตรวงศ์วาน ปลัดเทศบาลนครรังสิต เมื่อวันที่ 23 มิถุนายน พ.ศ.2557 เวลา 8.45 น................................................................... 227 22 การสัมภาษณ์นางสาวสุกัญญา สุขการณ์ รองปลัดเทศบาลนครรังสิต เมื่อวันที่ 23 มิถุนายน พ.ศ.2557 เวลา 12.47 น................................................................ 228 23 การสัมภาษณ์นางสาวชฎารัตน์ กุศล ผู้อ านวยการส านักการคลัง เทศบาลนครรังสิต เมื่อวันที่ 23 มิถุนายน พ.ศ.2557 เวลา 10.00 น............................................ 229 24 การสัมภาษณ์นายสุรศักดิ์ สังกรแก้ว นายกเทศมนตรี เทศบาลต าบลหนองเสือ เมื่อวันที่ 11 กันยายน พ.ศ.2557 เวลา 9.40 น.............................................. 230

25 การสัมภาษณ์นายสมเกียรติ ศรีสังข์สุข รองนายกเทศมนตรี เทศบาลต าบล หนองเสือ เมื่อวันที่ 11 กันยายน พ.ศ.2557 เวลา 14.00 น........................... 231

26 การสัมภาษณ์นางสาวสายหยุด เจริญยิ่ง ผู้อ านวยการกองคลัง เทศบาลต าบล หนองเสือ เมื่อวันที่ 11 กันยายน พ.ศ.2557 เวลา 13.04 น........................... 232 27 การสัมภาษณ์นายดุษฎี สุวัฒวิตยากร ผู้อ านวยการส านักบริหารการคลังท้องถิ่น กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อวันที่ 11 พฤษภาคม พ.ศ.2557 เวลา 14.41 น................................................................................................. 234 28 การสัมภาษณ์นายวีระชัย ชมสาคร อดีตผู้อ านวยการส่วนการกระจายอ านาจ ด้านการเงินการคลัง ส านักงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อวันที่ 27 พฤศจิกายน พ.ศ.2557 เวลา 10.03 น................................................................................................. 236 29 การจัดสนทนากลุ่ม เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2558 เวลา 13.00-15.00 น. ณ สถาบันพระปกเกล้า โดยมี รองศาสตราจารย์ พรชัย เทพปัญญา เป็นผู้ด าเนินรายการ........................................................................................ 238 30 การจัดสนทนากลุ่ม เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2558 เวลา 13.00-15.00 น. ณ สถาบันพระปกเกล้า โดยมี รองศาสตราจารย์ พรชัย เทพปัญญา เป็นผู้ด าเนินรายการ (ต่อ)................................................................ ................ 239 31 การจัดสนทนากลุ่ม เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2558 เวลา 13.00-15.00 น. ณ สถาบันพระปกเกล้า โดยมี รองศาสตราจารย์ พรชัย เทพปัญญา เป็นผู้ด าเนินรายการ (ต่อ)................................................................ ................ 240 32 การจัดสนทนากลุ่ม เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2558 เวลา 13.00-15.00 น. ณ สถาบันพระปกเกล้า โดยมี รองศาสตราจารย์ พรชัย เทพปัญญา เป็นผู้ด าเนินรายการ (ต่อ)................................................................ ................ 241

สำนกัหอ

สมุดกลาง

ฏ

ภาพที่ หน้า 33 การจัดสนทนากลุ่ม เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2558 เวลา 13.00-15.00 น. ณ สถาบันพระปกเกล้า โดยมี รองศาสตราจารย์ พรชัย เทพปัญญา เป็นผู้ด าเนินรายการ (ต่อ)................................................................ ................ 242 34 การจัดสนทนากลุ่ม เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2558 เวลา 13.00-15.00 น. ณ สถาบันพระปกเกล้า โดยมี รองศาสตราจารย์ พรชัย เทพปัญญา เป็นผู้ด าเนินรายการ (ต่อ)................................................................ ................ 243 35 การจัดสนทนากลุ่ม เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2558 เวลา 13.00-15.00 น. ณ สถาบันพระปกเกล้า โดยมี รองศาสตราจารย์ พรชัย เทพปัญญา เป็นผู้ด าเนินรายการ (ต่อ)................................................................ ................ 244

สำนกัหอ

สมุดกลาง

ฐ

สารบัญแผนภูมิ แผนภูมิที ่ หน้า

1 การบริหารการคลังท้องถิ่น............................................................................. .............. 24 2 กรอบแนวคิดในการวิจัย……………………………………………………………………………………. 72 3 สรุปขั้นตอนการด าเนินงานวิจัย..................................................................... ............... 78 4 สรุปขั้นตอนในการด าเนินการวิจัย................................................................................ 83 5 สรุปบริบทของเทศบาล........................................................................... ...................... 112 6 สรุปความเหลื่อมล้ าด้านการคลังท้องถิ่นของเทศบาลในเขตปริมณฑล......................... 132 7 สรุปเดลฟาย รอบที่ 1......................................................................................... .......... 140 8 สรุปเดลฟาย รอบที่ 2........................................................................................ ........... 147 9 สรุปเดลฟาย รอบที่ 3........................................................................................ ........... 154 10 สรุปมาตรการทางการคลังในการลดความเหลื่อมล้ าระหว่างองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น......................................................................................................…………. 163

สำนกัหอ

สมุดกลาง

1

บทที่ 1

บทน า

ความเป็นมาและความส าคญัของปัญหา การปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยเป็นรากฐานที่ส าคัญต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และรูปแบบการปกครองที่รัฐบาลกลางกระจายอ านาจให้ท้องถิ่นปกครองตนเอง ซึ่งอยู่ในรูปแบบเชิงโครงสร้างการปกครองในแบบรัฐเดี่ยว (นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ, 2556: 27) โดยได้น ารูปแบบดังกล่าวมาใช้ตั้งแต่ในสมัยรัชกาลที่ 5 เริ่มจากการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินขึ้นใหม่ทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค โดยในส่วนกลางได้มีการจัดโครงสร้างการบริหารตามหน้าที่ (function) ในรูปกระทรวง และในส่วนภูมิภาคได้ปรับปรุงกลไกการบริหารราชการให้สามารถกระชับอ านาจการปกครองสู่ศูนย์กลางและแผ่ขยายพระราชอ านาจของส่วนกลางครอบคลุมหัวเมืองและประเทศราช โดยน าเอาระบบเทศาภิบาลมาใช้ ซึ่งเป็นรากฐานส าคัญของการบริหารราชการส่วนภูมิภาคในทุกวันนี้ (โกวิทย์ พวงงาม, 2548) แต่การปกครองท้องถิ่นนั้นเป็นการจัดตั้งหน่วยการปกครองท้องถิ่นโดยรัฐไม่ได้ค านึงถึงชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในชุมชนที่อาศัยอย่างแท้จริง ท าให้ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างทั่วถึง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 และ พ.ศ.2550 ถือเป็นจุดเริ่มต้นที่ส าคัญของการกระจายอ านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายหลังการปฏิรูปทางการเมืองตั้งแต่ปี พ.ศ.2540 เป็นต้นมา โดยได้บัญญัติถึงความส าคัญของการกระจายอ านาจการปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในมาตรา 78 และมาตรา 282 ถึงมาตรา 290 ซึ่งเป็นที่มาของการตราพระราชบัญญัติก าหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอ านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 โดยสรุปกฎหมายทั้งสองฉบับมีเจตนารมณ์ที่จะส่งเสริมความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการก าหนดนโยบาย การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น และการบริหารการเงินการคลัง ตามหลักการปกครองตนเองและหลักความต้องการของประชาชนภายใต้กรอบของกฎหมาย จัดแบ่งภารกิจในการจัดบริการสาธารณะระหว่างรัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จัดสรรทรัพยากรทางการเงินการคลังและบุคลากรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และจัดตั้งคณะกรรมการการกระจายอ านาจเพื่อส่งเสริมและติดตามประเมินผลการกระจายอ านาจ หลักการส าคัญของการกระจายอ านาจตามกฎหมายข้างต้นมี 3 ประการ (ราชกิจจานุเบกษา, 2550) ได้แก่ หลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการก าหนดนโยบาย การบริหารงานบุคคล และการบริหารการเงินการคลังของตนเองภายใต้กรอบของกฎหมายและภายใต้หลักความเป็นรัฐเดี่ยวในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข หลักการจัดความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยก าหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับผิดชอบการจัดบริการสาธารณะระดับชุมชน ราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาครับผิดชอบการด าเนินภารกิจของรัฐในระดับประเทศและในระดับภูมิภาค และให้ค าปรึกษา สนับสนุน และก ากับดูแลการปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงเท่าที่จ าเป็น และหลักประสิทธิภาพในการบริหาร

สำนกัหอ

สมุดกลาง

2 จัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ (ประหยัด) และประสิทธิผล (ส าเร็จตามเป้าหมาย) มีคุณภาพมาตรฐาน บริหารงานอย่างโปร่งใสและตรวจสอบได้ เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมในการตัดสินใจและการตรวจสอบผลการปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ หลักการกระจายอ านาจทั้งสามประการข้างต้นเป็นกรอบแนวคิดที่ส าคัญในการถ่ายโอนภารกิจของรัฐให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และยังเป็นแนวทางในการเตรียมการให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อรองรับการกระจายอ านาจ เช่น การเพิ่มศักยภาพทางการคลังท้องถิ่นโดยการก าหนดสัดส่วนของรายได้ที่รัฐบาลจะต้องจัดสรรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะต้องไม่ต่ ากว่าร้อยละ 35 ของรายได้ของรัฐบาลภายในปีงบประมาณ 2549 การถ่ายโอนบุคลากรและการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น การพัฒนาขีดความสามารถในการปฏิบัติงานของผู้บริหารและพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการปรับปรุงกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องเพื่อสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถปฏิบัติงานได้อย่างเต็มความสามารถ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นองค์กรที่อยู่ใกล้ชิดกับประชาชนในการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในการบริการสาธารณะด้านต่างๆ ซึ่งประชาชนจะได้รับทั่วถึงนั้นย่อมขึ้นอยู่กับสมรรถนะทางการคลังหรือฐานะทางการคลังของแต่ละท้องถิ่นนั้นเป็นส าคัญในการหารายได้เพื่อพัฒนาท้องถิ่นของตนเองได้อย่างทั่วถึง อีกทั้งการกระจายอ านาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความส าคัญอย่างมากในการบริหารกิจการสาธารณะ โดยเฉพาะเงินซึ่งถือว่าเป็นปัจจัยที่ส าคัญในการบริหารงาน ดังนั้นแล้วการกระจายอ านาจทางการคลังย่อมมีความส าคัญอย่างมากในการบริหารประเทศ และจากสภาพปัญหาของสังคมในยุคปัจจุบันที่ความเจริญของบ้านเมืองและจ านวนประชากรมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้น การกระจายความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจนั้นถือว่าเป็นหน้าที่ที่ส าคัญของรัฐบาล ซึ่งมีบทบาทในการจัดสรรทรัพยากรที่ส าคัญให้ตรงกับความต้องการของประชาชน อันเนื่องจากการกระจายอ านาจทางการคลังให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเรื่องที่ส าคัญต่อการจัดสรรทรัพยากรให้กับชุมชนในท้องถิ่น โดยในอดีตนั้นระบบการคลังของประเทศไทย ถูกรวมอ านาจการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลาง การจัดเก็บภาษีส่วนใหญ่รัฐบาลกลางเป็นผู้มีอ านาจในการจัดเก็บ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอ านาจในการจัดเก็บภาษีบางส่วนเท่านั้น และต้องรองบประมาณสนับสนุนจากรัฐบาลส่วนกลางในการใช้จ่าย หรือการบริหารท้องถิ่นเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ (เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม, 2552: 707) เพื่อสร้างความมีส่วนร่วมของคนในท้องถิ่นในการจัดสรรทรัพยากร เกิดกระบวนการสร้างประชาธิปไตยเพื่อให้คนในท้องถิ่นได้รู้สึกตื่นตัว มีความสนใจการเมืองเพิ่มมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นในด้านการมีส่วนร่วมทางการเมืองในการตรวจสอบการท างานของรัฐบาล และกิจกรรมที่รัฐบาลกลางด าเนินการบริหารจัดการ โดยได้ถ่ายโอนอ านาจให้กับหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่นด าเนินการแทนรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นการถ่ายโอนทรัพยากรในการบริหารจัดการ บุคคล และงบประมาณ เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน (วีรชัย ชมสาคร, 2554: 137) และการท าให้ประชาชนมีการกระจายรายได้อย่างเสมอภาคเท่าเทียมกัน โดยหน้าที่ที่ส าคัญอีกอย่างหนึ่ง ได้แก่ การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เนื่องจากระบบเศรษฐกิจเป็นกลไกในการขับเคลื่อนให้ประเทศมีความก้าวหน้าในการพัฒนา

สำนกัหอ

สมุดกลาง

3 ประเทศไทยใช้นโยบายแนวทางเสรีนิยมเป็นหลัก โดยเน้นการขยายตัวของเศรษฐกิจภายใต้ การขับเคลื่อนโดยภาคเอกชน อย่างไรก็ตาม ข้อจ ากัดที่สุดของแนวทางเสรีนิยมนี้ คือ กลไกตลาดไม่มีหน้าที่ด้านการกระจายรายได้ จึงต้องอาศัยภาครัฐ ทั้งนี้ เครื่องมือที่ส าคัญที่สุดของรัฐบาลในการดูแลให้การกระจายรายได้มีความเท่าเทียมกัน คือ การเลือกใช้นโยบายการคลังเพื่อวัตถุประสงค์ในการลดความไม่เสมอภาคของการกระจายรายได้ อย่างไรก็ตาม ในการศึกษาถึงผลกระทบของการกระจายรายได้ของไทยตั้งแต่ในอดีตที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันกลับพบว่ายังมีความเหลื่อมล้ าของรายได้ในระบบเศรษฐกิจอยู่มาก (ปัณณ์ อนันอภิบุตร, มปป.) ส านักงานคณะกรรมการการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2558) ได้รายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมล้ าในประเทศไทย พบว่า สถานการณ์ความยากจนในประเทศไทยจะดีขึ้นอย่างต่อเนื่องตลอดช่วงปี พ.ศ.2531-2556 แต่สถานการณ์ความเหลื่อมล้ าทางรายได้กลับเป็นไปในทิศทางตรงกันข้าม กล่าวคือ ปัญหาความเหลื่อมล้ าทางรายได้ในประเทศไทยไม่ได้ลดลงแม้แต่น้อย จากค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค ซึ่งแสดงดังปรากฏในตารางที่ 1 พบว่าประเทศไทยยังคงมีปัญหาความเหลื่อมล้ าทางรายได้ในระดับค่อนข้างสูง โดยมีค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคเท่ากับ 0.487 ในปี พ.ศ.2531 ก่อนที่จะมีค่าเพิ่มขึ้นอยู่ระหว่าง 0.507 – 0.536 ในช่วงปี พ.ศ.2533 – 2545 จากนั้นได้ลดลงเหลือ 0.493 ในปี พ.ศ.2547 และเพิ่มขึ้นเป็น 0.514 ในปี พ.ศ.2549 หลังจากนั้นค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคของประเทศมีค่าลดลงเท่ากับ 0.499 0.49 0.484 และ 0.485 ในปี พ.ศ.2550 2552 2554 และ 2556 ตามล าดับ แต่เมื่อพิจารณาในระดับภูมิภาค พบว่าการเปลี่ยนแปลงของสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคของทุกภูมิภาคเป็นไปในลักษณะเดียวกันกับในระดับประเทศ นั่นคือ อยู่ในระดับค่อนข้างสูงและเพิ่มขึ้นเล็กน้อย โดยในระดับภูมิภาค ปัญหาความเหลื่อมล้ าทางรายได้ในภาคใต้มีความรุนแรงมากที่สุด เนื่องจากมีค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคในปี พ.ศ.2556 สูงถึง 0.443 ตามมาด้วยภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคเหนือ และภาคกลาง ซึ่งมีค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคเท่ากับ 0.442 0.433 และ 0.397 ตามล าดับ อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาจากการเปลี่ยนแปลงของค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค กรุงเทพมหานครยังถือว่ามีปัญหาความเหลื่อมล้ าทางรายได้มากที่สุด เนื่องจากค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคเพิ่มขึ้นจาก 0.388 ในปี พ.ศ.2531 เป็น 0.451 ในปี พ.ศ.2556 ซึ่งเป็นการเพิ่มขึ้นมากที่สุด และเมื่อพิจารณาตามเขตพื้นที่ พบว่าปัญหาความเหลื่อมล้ าทางรายได้ในเขตเมืองมีความรุนแรงมากกว่าเขตชนบท เนื่องจากสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคในเขตเมืองเพิ่มขึ้นจาก 0.434 ในปี พ.ศ.2531 เป็น 0.452 ในปี พ.ศ.2556 ในขณะที่ค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคในเขตชนบทเพิ่มขึ้นจาก 0.439 ในปี พ.ศ.2531 เป็น 0.445 ในปี พ.ศ.2556

สำนกัหอ

สมุดกลาง

4 ตารางที่ 1 สัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาคของรายได้จ าแนกตามภาคและเขตพื้นที่ ระหว่างปี พ.ศ.

2531-2556

ปี ทั่วประเทศ

กรุงเทพฯ ภาคกลาง

ภาค เหนือ

ภาค อีสาน

ภาคใต ้ เขตเมือง

เขตชนบท

2531 0.487 0.388 0.435 0.439 0.454 0.463 0.434 0.439 2533 0.515 0.420 0.480 0.468 0.434 0.469 0.478 0.447 2535 0.536 0.457 0.462 0.476 0.471 0.481 0.494 0.439 2537 0.520 0.405 0.461 0.468 0.472 0.498 0.473 0.457 2539 0.513 0.401 0.468 0.458 0.470 0.470 0.479 0.440 2541 0.507 0.415 0.443 0.462 0.460 0.491 0.465 0.450 2543 0.522 0.417 0.448 0.470 0.484 0.476 0.471 0.468 2545 0.508 0.438 0.440 0.470 0.471 0.464 0.472 0.447 2547 0.493 0.422 0.432 0.482 0.454 0.447 0.459 0.445 2549 0.514 0.457 0.440 0.488 0.508 0.477 0.479 0.478 2550 0.499 0.468 0.418 0.474 0.483 0.464 0.471 0.456 2552 0.490 0.470 0.412 0.452 0.486 0.478 0.474 0.442 2554 0.484 0.514 0.395 0.441 0.464 0.462 0.485 0.426 2556 0.465 0.451 0.397 0.433 0.442 0.443 0.452 0.445

ที่มา : ส านักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, รายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมล้ าในประเทศไทย ปี 2556, พิมพ์ครั้งที่ 1, (กรุงเทพฯ: คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาต,ิ 2557), 2-3.

การกระจายความเป็นธรรม หรือความเหลื่อมล้ าทางรายได้ หมายถึง การที่รายได้รวมของประเทศถูกจัดสรรไปยังประชาชนกลุ่มต่างๆ ในประเทศอย่างไม่เป็นธรรม นั้นคือ การที่รายได้ไปกระจุกตัวอยู่ที่ประชาชนเพียงบางกลุ่ม หรือประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเท่านั้น ส่วนใหญ่แล้วมักเป็นกลุ่มผู้ที่มีรายได้สูง (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2546) ซึ่งเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่นิยมใช้ในการวัดความเหลื่อมล้ า คือ สัมประสิทธิ์จินี่ (GINI Coefficient) หรือสัมประสิทธิ์การกระจายรายได้ซึ่งเป็นตัวชี้วัดความไม่เท่าเทียม ค่าสัมประสิทธิ์จินี่เป็นค่าที่ค านวณจากพื้นที่ระหว่างเส้น Lorenz Curve กับเส้นการกระจายรายได้สมบูรณ์ หารด้วยพื้นที่ใต้เส้นทแยงมุมทั้งหมด ค่าสัมประสิทธิ์จินี่จะมีค่าต้ังแต่ 0 ถึง 1 โดยหากมีค่าเข้าใกล้ 0 หมายความว่า ทุกคนมีรายได้เท่าเทียมกันอย่างสมบูรณ์ ในทางตรงกันข้ามหากค่าที่ได้มีค่าเข้าใกล้ 1 มากเท่าไร หมายความว่า มีความไม่เท่าเทียมหรือมีความเหลื่อมล้ าเกิดขึ้นในสังคม ปัญหาความเหลื่อมล้ าทางรายได้ในประเทศไทยยังคงมีปัญหาในระดับที่ค่อนข้างสูง ลักษณะดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าแม้ประเทศไทยจะมีรายได้ประชาชาติมวลรวมต่อบุคคลในระดับที่สูงขึ้น แต่รายได้ที่เพิ่มขึ้นนั้นกลับไม่ได้ถูกจัดสรรให้แก่ประชาชนทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียมกัน จึงอาจกล่าวได้ว่า ภาครัฐต้องท าการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ าทางรายได้อย่าง

สำนกัหอ

สมุดกลาง

5 จริงจังมากกว่าที่เป็นอยู่ เพื่อขจัดปัญหาให้หมดไปจากประเทศโดยสมบูรณ์ ทั้งนี้ ปัญหาความเหลื่อมล้ าทางรายได้จะเป็นแรงกดดันที่ท าให้ปัญหาทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น โดยจะท าให้กลุ่มคนที่มีรายได้ต่ าได้รับความเดือดร้อนทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม แม้ว่าคนกลุ่มนี้จะมีรายได้สูงกว่าเส้นความยากจนและไม่ถือเป็นคนจนก็ตาม ตัวอย่างเช่น ระดับราคาสินค้าโดยทั่วไปจะสูงขึ้นตามระดับการบริโภคของกลุ่มคนที่มีรายได้สูง โดยเป็นระดับราคาที่สูงเกินไปส าหรับคนที่มีรายได้ต่ า และการเกิดปัญหาบริโภคนิยมในกลุ่มคนที่มีรายได้ต่ า ซึ่งเกิดจากการเลียนแบบกลุ่มคนที่มีรายได้สูง ท าให้เกิดปัญหาหนี้สินในกลุ่มที่มีรายได้ต่ า เป็นต้น (ศุภเจตน์ จันทร์สาส์น, 2552: 69-87) ซึ่งแนวทางหลักในการแก้ปัญหาอยู่ที่การเพิ่มโอกาสและศักยภาพของคนจน ตลอดจนการส่งเสริมนโยบายและระบบบริหารจัดการภาครัฐที่เหมาะสม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความสามารถในการบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ และ มีความสามารถรับใช้ประชาชนในการอ านวยความสะดวกและความผาสุกให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นได้มากน้ัน ย่อมขึ้นอยู่กับการมีรายได้เพียงพอแก่การท านุบ ารุงท้องถิ่นมากน้อยเพียงใด หากหน่วยการปกครองท้องถิ่นมีรายได้น้อยและฐานะทางการคลังไม่ดีแล้ว จะต้องพึ่งพาหรือขอรับการช่วยเหลือทางการเงินจากรัฐบาลอยู่ตลอดเวลา ย่อมส่งผลให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นถูกควบคุมจากรัฐบาลส่วนกลางมากขึ้นตามจ านวนเงินที่ได้รับการอุดหนุน จากการที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นถูกควบคุมจากรัฐบาลส่วนกลางมากขึ้น ย่อมท าให้สิทธิหรืออ านาจทางการปกครองตนเองมีน้อยลงและขาดความคิดริเริ่มที่จะปรับปรุงท้องถิ่นของตนเองให้มีความเจริญก้าวหน้า โดยรายได้ของหน่วยงานการปกครองท้องถิ่น ถือว่าเป็นเครื่องมือที่มีความส าคัญมากต่อการบริหารการคลังเพื่อการบริหารงานท้องถิ่น หน่วยการปกครองท้องถิ่นมีหน้าที่ซึ่งบังคับให้กระท าและหน้าที่ให้เลือกกระท า เพื่อสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้เพื่อความสุขสบายและความผาสุกของประชาชน ดังนั้นการบริหารงานเพื่อความเจริญของท้องถิ่น จึงขึ้นอยู่กับรายได้ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นเป็นส าคัญ ซึ่งระบอบการปกครองท้องถิ่นในปัจจุบัน ได้มีการก าหนดให้การกระจายอ านาจทางการคลัง เพื่อให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นมีอิสระทางการคลังได้ และก าหนดให้รัฐบาลต้องจัดสรรรายได้ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น การคลังท้องถิ่นย่อมมีความสัมพันธ์กับการคลังส่วนกลาง โดยรัฐบาลส่วนกลางมักควบคุมดูแล เพื่อป้องกันมิให้การบริหารงานของท้องถิ่นเกิดความเสียหาย ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อประเทศชาติเป็นส่วนรวม และที่ส าคัญรัฐบาลกลางต้องคอยช่วยเหลือสนับสนุนให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นสามารถด าเนินกิจการเพื่อประโยชน์แก่ท้องถิ่นให้มากที่สุด (ปรมินทร์ กองพล, 2547: 33-34) ขณะที่ความก้าวหน้าในสังคมมักตามมาด้วยความไม่เสมอภาคเท่าเทียมกันทางสังคมเสมอ ไม่ว่าจะเป็นด้านภาษีอากร กล่าวคือ ระบบภาษีอากรของประเทศไทยเป็นแบบถดถอย (Regressive Tax) ได้แก่ ฐานภาษีมีเป็นจ านวนมาก แต่รัฐบาลสามารถจัดเก็บภาษีได้จ านวนน้อย ส่งผลต่อรายรับของประเทศในการน างบประมาณมาใช้ในการบริหารงาน ซึ่งรัฐบาลควรเลือกใช้นโยบายด้านภาษีอากรและควรจัดเก็บภาษีอากรแบบอัตราก้าวหน้า (Progressive Tax) เพื่อท าให้ประชาชนได้รับความเสมอภาคเท่าเทียมกันในสังคมได้เพิ่มมากขึ้น ในงานวิจัยนี้ได้เลือกศึกษาเทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลต าบล โดยศึกษาเฉพาะเทศบาลที่มีรายได้สูงที่สุด และเทศบาลที่มีรายได้ต่ าที่สุด ดังตารางที่ 2 ดังนี ้

สำนกัหอ

สมุดกลาง

6 ตารางที่ 2 รายได้ของเทศบาลในเขตปริมณฑล พ.ศ. 2556

เทศบาล จัดเก็บภาษีเอง (ล้านบาท)

รัฐจัดสรร (ล้านบาท)

เงินอุดหนุน (ล้านบาท)

รายได้รวม (ล้านบาท)

เทศบาลนครนนทบุรี 424.88 (19.18)

1,184.02 (53.45)

606.49 (27.38)

2,215.39 (100.00)

เทศบาลนครรงัสิต 180.97 (26.11)

366.34 (52.85)

145.86 (21.04)

693.17 (100.00)

เทศบาลเมืองปู่เจ้าสมิงพราย 107.33 (17.14)

365.79 (58.42)

153.01 (24.44)

626.13 (100.00)

เทศบาลเมืองบางศรีเมือง 20.18 (9.61)

129.94 (61.86)

59.93 (28.53)

210.05 (100.00)

เทศบาลต าบลบางปู 166.51 (19.53)

485.97 (57.01)

199.92 (23.45)

852.40 (100.00)

เทศบาลต าบลหนองเสือ 1.95 (6.10)

17.39 (54.43)

12.61 (39.47)

31.95 (100.00)

ที่มา : องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, รายได้ของเทศบาลในเขตปริมณฑล พ.ศ. 2556, (กรุงเทพฯ: องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, 2557).

จากตารางที่ 2 จะเห็นได้ว่ารายได้ที่เทศบาลจัดเก็บภาษีเองมีสัดส่วนระหว่างร้อยละ 6.10 – 26.11 ต่อรายได้รวม โดยเทศบาลนครรังสิตมีสัดส่วนที่สูงที่สุดคือ ร้อยละ 26.11 ส่วนเทศบาลต าบลหนองเสือมีสัดส่วนต่ าที่สุดคือ ร้อยละ 6.10 ในส่วนรายได้ที่รัฐจัดสรรให้นั้นมีสัดส่วนระหว่างร้อยละ 52.85 – 61.86 ต่อรายได้รวม ซึ่งเทศบาลเมืองบางศรีเมืองมีสัดส่วนที่สูงที่สุดคือ ร้อยละ 61.86 เทศบาลนครรังสิตมีสัดส่วนต่ าที่สุดคือ ร้อยละ 52.85 และรายได้เงินอุดหนุนมีสัดส่วนระหว่างร้อยละ 21.04 – 39.47 ต่อรายได้รวม โดยที่เทศบาลต าบลหนองเสือมีสัดส่วนสูงที่สุดคือ ร้อยละ 39.47 และเทศบาลนครรังสิตมีสัดส่วนต่ าที่สุดคือ ร้อยละ 21.04 ทั้งนี้อาจเป็นเพราะว่าเทศบาลแต่ละแห่งมีสภาพภูมิประเทศ ประชากร ตลอดจนเศรษฐกิจและสังคมที่แตกต่างกัน จึงเกิดการกระจ�