[1]

ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ

ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ ΑΠΟ ΤΟ 1990 ΕΩΣ

ΣΗΜΕΡΑ

ΚΥΠΡΙΖΟΓΛΟΥ ΦΙΛΙΩ

ΜΑΙΟΣ 2016

[2]

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η κινητικότητα των ανθρώπων στην εποχή της νεωτερικότητας, ανέκαθεν ήταν αντικείμενο

«πολιτικοποίησης1». Στις περιόδους μεγάλων μαζικών μετακινήσεων, οι μετανάστες ήταν

υπόδειγμα νεωτερικού ανθρώπου που εξέφραζαν την πολιτική πεποίθηση του

φιλελευθερισμού, ότι το άτομο πρέπει να είναι ελεύθερο να πράξει αυτό που ποθεί, να

ακολουθήσει τον αυθορμητισμό του, ελπίζοντας ότι τα προκύπτοντα αντιθετικά συμφέροντα

θα συνδιαλλαχτούν μεταξύ τους και θα εξισορροπηθούν από τις δυνάμεις της αγοράς.

Στα τέλη του 19ου αιώνα αναδύεται η άλλη όψη του μετανάστη ως υπερβολικά ελεύθερου,

και κατά συνέπεια επικίνδυνου, περιθωριακού και ξένου. Όσο μειώνεται η πίστη στις

δυνάμεις της αγοράς και ανέρχεται ο παρεμβατισμός στην οικονομία τόσο μεγαλώνουν και οι

φωνές κατά των μεταναστών2. Στην Γαλλία εφαρμόστηκαν συμβόλαια εργασίας και διμερείς

συμφωνίες, στην Μ. Βρετανία του 1960 ο Enoch Powell εγείρει, με επιλεκτικό τρόπο3, φωνές

κατά των μεταναστών από χώρες της Κοινοπολιτείας, οι οποίες οδηγούν στο κλείσιμο των

συνόρων μετά την πετρελαϊκή κρίση του 1973 και σιγοκαίνε μέχρι σήμερα την

μεταναστευτική πολιτική του firm but fair(αυστηρό αλλά δίκαιο), όπως περιέγραψε

χαρακτηριστικά η Θάτσερ το σύστημα των αυστηρών ελέγχων στα σύνορα και των καλών

φυλετικών σχέσεων (race relations) στο εσωτερικό.4

1 Nancy L. Green (2004), Οι δρόμοι της μετανάστευσης: σύγχρονες θεωρητικές προσεγγίσεις, Αθήνα: Σαββάλας, σελ. 57-66. 2 Μαρούκης, Θάνος (2010), Οικονομική μετανάστευση στην Ελλάδα : Αγορά εργασίας και κοινωνική ένταξη , επιμέλεια σειράς Ιορδάνης Ψημμένος. - 1η έκδ. - Αθήνα : Παπαζήσης. 3 Κάνει ένα σαφή διαχωρισμό ανάμεσα σε καταρτισμένους και ανειδίκευτους μετανάστες και αντίστοιχα καλεί Ινδούς γιατρούς να στελεχώσουν το Σύστημα Εθνικής Υγείας( NHS) και εξαπολύσει

΄μύδρους΄ κατά μεταναστών από τις χώρες της Καραϊβικής και της Νοτιοανατολικής Ασίας. Ο Enoch Powell (1912 – 1998) ήταν Βρετανός πολιτικός, κλασικός φιλόλογος, ποιητής και συγγραφέας. Κατά τη διάρκεια του Δευτέρου Παγκοσμίου Πολέμου, υπηρέτησε στον βρετανικό

στρατό φτάνοντας μέχρι το βαθμό του ταξιάρχου στα 30 του. Για 24 χρόνια ήταν βουλευτής των Συντηρητικών, έχοντας διατελέσει και υπουργός Οικονομικών το 1957 και Υγείας το 1960. Έμεινε περισσότερο γνωστός για τον μνημειώδη λόγο του «Ποταμοί Αίματος» ('Rivers of Blood') από την Αινιάδα του Βιργιλίου, τον οποίον εκφώνησε στις 20 Απριλίου 1968, στο Birmingham, στην πόλη

που γεννήθηκε. Ήταν η εποχή που το Εργατικό κόμμα ετοιμαζόταν να ψηφίσει τον νόμο των λεγομένων «Φυλετικών σχέσεων» (Race Relations Bil l). Το Συντηρητικό κόμμα αντιτίθεται στον νόμο και συγκαλεί Κεντρική Επιτροπή στο Birmingham. Ο Enoch Powell πηγαίνει εκεί και προκαλεί σεισμό, καθώς προειδοποιεί ότι η μετανάστευση θα προκαλέσει ολική μεταμόρφωση της Βρετανίας, οι

Άγγλοι θα ζήσουν σε πόλεις-γκέτο, περικυκλωμένοι από τους μετανάστες, προσθέτοντας ότι ήδη υπάρχουν περιοχές όπου οι λευκοί Άγγλοι είναι μειονότητα. Ζήτησε να κλείσουν τα σύνορα στους μετανάστες και να υπάρξουν απελάσεις, αλλιώς θα υπάρξουν «ποταμοί αίματος» στην Βρετανία σε

λίγες δεκαετίες. 4 Αν και οι εξελίξεις μετά από τις βομβιστικές ενέργειες της 7 ης Ιουλίου του 2004 στο Λονδίνο είχαν αλλάξει άρδην το σκηνικό των καλών φυλετικών σχέσεων στο εσωτερικό της Αγγλίας και η αυστηρότητα των ελέγχων στα κανάλια εισόδου των μεταναστών στο Ηνωμένο Βασίλειο είχε

μετακυλήσει στο εσωτερικό της βρετανικής οικονομίας και κοινωνίας. Η στρατηγική της απέλασης που κυριαρχούσε στην Ελλάδα την δεκαετία του 1990 νομιμοποιήθηκε σε αυξανόμενη κλίμακα στην Βρετανία μέσα από την επέκταση του ορισμού του παράνομα εισερχόμενου πληθυσμού ακόμα και

[3]

Η Ελλάδα τις τελευταίες δεκαετίες κινείται στο ίδιο πνεύμα και συχνά με παρεμφερή

ρητορική με τις παραδοσιακές χώρες υποδοχής μετανάστευσης στο ζήτημα της διαχείρισης

της τελευταίας. Οι φόβοι του τύπου «θα μας πάρουν τις δουλειές, είναι εγκληματίες, θα μας

υπερσκελίσουν αριθμητικά, μας ρίχνουν τους μισθούς» που ακούγονται στα ΜΜΕ, την κύρια

αυτή πλατφόρμα διεξαγωγής της δημόσιας συζήτησης, δείχνουν ένα κοινό παρονομαστή

αντιδράσεων στην μετανάστευση που απευθύνεται σε πολίτες εκτός της ΕΕ, των ΗΠΑ και

άλλων χωρών που εντάσσονται παραδοσιακά στην λίστα των ανεπτυγμένων χωρών. Η

αποικιοκρατική κληρονομιά της επέκτασης του καπιταλισμού αποδεικνύεται πολύ μεγάλη για

να μην στοιχειώνει την αναδιάρθρωσή του.

Υπό αυτό το πλαίσιο η κινητικότητα των ανθρώπων χωρίζεται μεταξύ των προνομιούχων

φυσικών και νομικών προσώπων του διεθνούς καταμερισμού της εργασίας που αναζητούν

την αύξηση της ευημερίας τους και των στερημένων από ευκαιρίες για δουλειά ή και ζωή

ανθρώπων που φεύγουν από τον τόπο τους με μοναδική αποσκευή την ελπίδα.

Το φαινόμενο της μετανάστευσης στην Ελλάδα εμφανίζει διάφορες ιδιαιτερότητες σε σχέση

με το παγκόσμιο φαινόμενο- απόρροια των γεωγραφικών, κοινωνικών και ιστορικών

ιδιαιτεροτήτων που χαρακτηρίζουν την χώρα. Η Ελλάδα εντάσσεται στην κατηγορία εκείνων

των χωρών όπου, μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του 1970, υπήρξαν χώρες προέλευσης

μεταναστών, για να εξελιχθούν σε χώρες υποδοχής μεταναστών, από τα μέσα της δεκαετίας

του 1980 και έπειτα. Ταυτόχρονα όμως και μέσα στις συνθήκες της κρίσης, καταγράφεται μια

έντονη τάση «διαφυγής εγκεφάλων», δηλαδή μετανάστευσης μορφωμένου, υψηλά

ειδικευμένου εργατικού δυναμικού, προς τις χώρες της Δυτικής Ευρώπης και ιδιαίτερα τη

Γερμανία.

Η παρούσα κατάσταση που βιώνουμε σήμερα, με την υποδοχή τεράστιου όγκου

μεταναστευτικών ρευμάτων, είναι συνέχεια αντίστοιχων σε πυκνότητα και ένταση ρεύμα ́

των που διήλθαν από τον ελληνικό χώρο, κατά τα μέσο-βυζαντινά χρόνια ή κατά την

διάρκεια της Τουρκοκρατίας. Τάσεις που επιμένουν στη μακρά ιστορική διάρκεια, διότι

αυτές οι πτυχές είναι που παραλείπονται από τη σχετική δημόσια συζήτηση του φαινομένου.

Το παρόν κείμενο επιχειρεί να αναδείξει την θεσμική δομή στην ελληνική δημόσια διοίκηση,

η οποία αποτελεί την κεντρική αρτηρία που τροφοδοτεί την πολιτική που ακολουθείται σε

ζητήματα μεταναστευτικής και προσφυγικής χάραξης στην πορεία ενός άβατου δρόμου. Η

μεταναστευτική πολιτική της Ελλάδας, μέσα από τους διαμορφωτές της από το 1990 μέχρι

σε κατηγορίες που έχουν νόμιμα εισέλθει στην χώρα ή και σε αναγνωρισμένους

πρόσφυγες.(Voimmer, B. (2008), Clandestino UK country report, Άρθρο προσβάσιμο από το http://cladestino.eliamep.gr), http://www.eliamep.gr/en/category/migration/clandestino-undocumented-migration/ ημερομηνία τελευταίας πρόσβασης, 07/05/2008 .

[4]

σήμερα, είναι μια διαδρομή που συναρτήθηκε με τις πολιτικές παγώσεις και την εξουσία

πίσω από αυτές5. Ταυτόχρονα οι εξελίξεις στην Αφρική, στην Ασία και στην Μέση Ανατολή,

τοποθέτησαν την Ελλάδα, λόγο της γεωγραφικής αλλά και γεωπολιτικής της θέσης σε

πρωτόγνωρα επίπεδα πολυπλοκότητας, εγείροντας το ζήτημα της μετανάστευσης, ως χώρα

υποδοχής μέσα σε μια περίοδο τεράστιας οικονομικής ύφεσης.

Η εισδοχή μεταναστευτικών ροών, ως τομέας διαχείρισης και εφαρμογής της δημόσιας

πολιτικής από τις χώρες υποδοχής παρουσιάζει ασταθή και αβέβαιο χαρακτήρα. Οι

ενδιαφερόμενοι κοινωνικοί και πολιτικοί φορείς μεταβάλλονται συχνά και γρήγορα. Επίσης

εξελίσσονται ραγδαία τα στοιχεία του φαινομένου(αριθμός μεταναστών, προέλευση,

κατεύθυνση, στρατηγικές εισόδου στην χώρα υποδοχής) και αντίστοιχα αλλάζουν οι στόχοι

της μεταναστευτικής πολιτικής.

Το εν λόγω κείμενο εγείρει ερωτήματα σχετικά με τους τρόπους διαχείρισης της

μεταναστευτικής πολιτικής μέσα σε μια εποχή με δυσεπίλυτα οικονομικά, κοινωνικά και

πολιτικά προβλήματα που έχουν επακόλουθο, τις ορδές ανθρώπων που έχουν πλέον

κατακλύσει πολλά μέρη της Ελλάδας, αλλά και την πολιτική του «τείχους» που αποφάσισε

να σηκώσει η Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι επιπτώσεις των πολιτικών που ακολουθήθηκαν οδηγούν

σε έναν λαβύρινθο χωρίς να μπορεί κανείς να εντοπίσει το μίτο της Αριάδνης.

ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΡΥΘΜΙΣΗΣ ΤΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

Οι τάσεις της μετανάστευσης στην Ελλάδα άρχισαν να υποτιμούνται στα μέσα της

δεκαετίας του 1970. Στην πραγματικότητα, η Εθνική Στατιστική Υπηρεσία της Ελλάδας

σταμάτησε τη συλλογή δεδομένων σχετικά με τη μετανάστευση από την Ελλάδα το 19776.

Όπως μπορείτε να δείτε στον πίνακα 1, η καθαρή μετανάστευση άρχισε να δείχνει θετικούς

αριθμούς στη δεκαετία του 1970, αλλά, μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 1990, η κύρια

εισροή ήταν μετανάστες παλινοστήσεως.

5 Εγχειρίδιο σχετικά με την ένταξη - Europa.eu http://europa.eu/pol/index_el.htm τελευταία πρόσβαση 9/3/2016 6 Lianos, T. (2003), Σύγχρονη μετανάστευση στην Ελλάδα: Οικονομική ή διερεύνηση (Contemporary migration in Greece: Economic enlargement), Athens, KEPE

[5]

Table 1.1: Net Migration in Greece during the post-war period

Period Greek Citizens Net Migration Foreign Citizens Total

1951-1960 224.450 24.165 200.285

1961-1970 406.169 37.832 368.337

1971-1980 164.552 78.856 243.408

1981-1990 251.190 4.148 247.042

1991-2000 52.746 629.817 682.563

Source: National Statistical Service of Greece, cit. in Kathimerini, English edition, 18-19

January 2003, available at http://www.migrantsingreece.org/files/STAT_8.bmp

https://www.google.gr/search?q=http://www.migrantsingreece.org/files/STAT_8.bmp&ie=utf

-8&oe=utf-8&client=firefox-b&gfe_rd=cr&ei=KQQuV_OHOsTS8Aer3Z7IBA&gws_rd=cr

Ωστόσο, η μετανάστευση προς την Ελλάδα δεν είναι τόσο ένα πρόσφατο φαινόμενο, όπως

πολλοί άνθρωποι μπορεί να πιστεύουν. Για παράδειγμα, οι μετανάστες από το Πακιστάν

εμφανίστηκαν για πρώτη φορά στην ελληνική αγορά εργασίας, μετά από μια διμερή

συμφωνία ανάμεσα στην Ελλάδα και το Πακιστάν κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 19707.

Παρ 'όλα αυτά, στο τέλος της δεκαετίας του 1980 και κυρίως στις αρχές της δεκαετίας του

1990, το μέγεθος της μεταναστευτικής εισροής στην Ελλάδα αυξήθηκε εκθετικά και μάλλον

απροσδόκητα. Οι περισσότεροι από τους μετανάστες προέρχονταν από γειτονικές χώρες

όπως η Αλβανία και η Βουλγαρία, αλλά ο αριθμός των συν-Παλιννοστούντων από χώρες της

πρώην Σοβιετικής Ένωσης, ήταν επίσης σημαντικές. Κατά συνέπεια, οι μεταναστευτικές

κινήσεις προς την Ελλάδα μπορεί να συνδέονται, σε μεγάλο βαθμό, με την κατάρρευση των

σοσιαλιστικών καθεστώτων στην Ανατολική Ευρώπη και τη Βαλκανική Χερσόνησο.

Η Ελλάδα δεν είχε νομικό πλαίσιο για τον έλεγχο και τη διαχείριση των μεταναστευτικών

εισροών μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 1990. Ο πρώτος νόμος που επιχειρεί να ρυθμίσει

τα θέματα αυτά ψηφίστηκε το 1991 και επικεντρώθηκε κυρίως σε αυστηρότερους ελέγχους

σε παραμεθόριες περιοχές, ενώ κάνει τη νομική είσοδο και το διακανονισμό των αλλοδαπών

που στοχεύουν να εργαστούν στην Ελλάδα σχεδόν αδύνατη. Παρά τη σοβαρότητα του νόμου

για την ελληνική μετανάστευση, η οποία, μεταξύ άλλων, απαγορεύει κάθε επαφή μεταξύ

παράνομων αλλοδαπών και δημόσιων υπηρεσιών - η εισροή συνεχίζεται. Ο μεγάλος αριθμός

των παράνομων μεταναστών που διαμένουν και εργάζονται στη χώρα (που εκτιμάται σε μισό

7 Tonchev, Plamen (ed.) (2007), Ασιάτες Μετανάστες στην Ελλάδα: Προέλευση στην Ελλάδα: Προέλευση Παρόν και Προοπτικές (Asian Migrants in Greece: Origin, Present and Perspectives),

Institute of International Economic Relations., Department of Asian Studies, January 2007 http://www.idec.gr/iier/new/asian_migrants_en.pdf -τελευταία ημερομηνία πρόσβασης 07/05/2016.

[6]

εκατομμύριο στα μέσα της δεκαετίας του 1990), οδήγησε στο πρώτο πρόγραμμα

νομιμοποίησης, το οποίο ψηφίστηκε το 1997 και υλοποιήθηκε το 1998. Περισσότεροι από

370.000 άνθρωποι συμμετείχαν στην πρώτη φάση του προγράμματος νομιμοποίησης του

1998.

Η πρώτη ολοκληρωμένη νομοθεσία για τη μετανάστευση ψηφίστηκε το 2001, με δύο

βασικούς στόχους, την ενδιάμεση διαχείριση του φαινομένου (συμπεριλαμβανομένου του

ελέγχου των συνόρων, την έκδοση και την ανανέωση των αδειών παραμονής και εργασίας,

καθώς και τα θέματα της πολιτογράφησης των ξένων κατοίκων) και την εφαρμογή ενός νέου

προγράμματος νομιμοποίησης. 360.000 άνθρωποι ζήτησαν να νομιμοποιηθούν κατά τη

διάρκεια αυτού του προγράμματος. Το 2005, ένας νέος νόμος ψηφίστηκε στο Κοινοβούλιο ο

οποίος απλοποίησε την έκδοση και ανανέωση των αδειών διαμονής (άδειες εργασίας

καταργήθηκαν) και εισήγαγε ένα σημαντικά μικρότερο πρόγραμμα νομιμοποίησης (με

περίπου 200.000 αιτούντες). Ο νέος νόμος προέβλεπε την ενσωμάτωση των ευρωπαϊκών

οδηγιών για την οικογενειακή επανένωση και το καθεστώς των επί μακρόν διαμενόντων στην

εθνική νομοθεσία. Τέλος, δεδομένου ότι οι προηγούμενοι νόμοι εξακολουθούν να υποφέρουν

από σημαντικές ελλείψεις, έγιναν τροποποιήσεις μέχρι σήμερα, με στόχο την απλοποίηση

των διαδικασιών.

Οι φορείς που διαχειρίστηκαν από τις αρχές του 1990 έως σήμερα το μεταναστευτικό ζήτημα

αποτέλεσαν την τροχοπέδη για ένα ολοκληρωμένο ισότιμο και δίκαιο τρόπο αντιμετώπισης

των μεταναστευτικών ροών8. Οι εμπλεκόμενες υπηρεσίες, οι δημόσιοι φορείς, οι φορείς

τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού καθώς και οι ΜΚΟ, δεν κατόρθωσαν

στο παρελθόν να φανούν συνεπείς και αποτελεσματικοί. Οι δυσκολίες που κλήθηκαν να

ξεπεράσουν δίχως να υπάρχει ένα βαθύτερο θεσμικό θεμέλιο, δεν αποδέσμευσαν τις

κατάλληλες θεσμικές συνθήκες για μια αρμονική συνεργασία9.

Η χάραξη και η υποταγή στην σχεδίαση της κυβερνητικής πολιτικής η οποία ακολουθήθηκε

από όλους τους εμπλεκόμενους κρατικούς φορείς που άγγιζαν την μεταναστευτική πολιτική,

άλλοτε σε επίπεδο συλλογικό και άλλοτε ως προσωπική πρωτοβουλία κάποιών ατόμων που

8 Hammar (1985), distinguishes between a) regulation of flows of immigration and controls of al iens, and b) immigration policy, which handles matters of settlement and integration. As Southern European countries have mostly been concerned by the former, I use the term immigration policy

loosely, to discuss both controls of immigrant flows and some preliminary integration efforts. 9 Lazaridis, Gabriella, and Joanna Poyago-Theotoky. “Undocumented Migrants in Greece: Issues of Regularization.” International Migration 37, no. 4 (1999): 715-40.

[7]

είχαν στενές σχέσεις με κυβερνητικά κλιμάκια δεν κατόρθωσαν να αντιμετωπίσουν τα

προβλήματα με τον καλύτερο και σύννομο τρόπο10.

Η μετανάστευση θεωρείται από πολλούς κοινωνικούς και πολιτικούς επιστήμονες ως ένα από

τα σημαντικότερα φαινόμενα του 21ου αιώνα που συνδέονται άμεσα με το κοινωνικό

πρόσωπο μιας χώρας. Εκτός από τις άμεσες επιπτώσεις του μεγέθους και της κατασκευής στο

δημογραφικό κομμάτι, τόσο στην χώρα προέλευσης, όσο και στην χώρα υποδοχής, υπάρχουν

πολλές και σημαντικές επιπτώσεις των μεταναστευτικών ροών(θετικές και αρνητικές),

(βραχυπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες), που χρήζουν ιδιαίτερης προσοχής.

Η δυσχερής διαχείριση του μεταναστευτικού φαινομένου στη χώρα μας σχετίζεται με την

οικονομικίστικη και πολιτική του θεώρηση. Όταν η συζήτηση ανάγεται σε επίπεδο

δικαιωμάτων είναι φανερή η «θεσμική αμηχανία» του κράτους και η εθελοτυφλία του

κοινωνικού σώματος. Και αυτό διότι η υπέρβαση των επάλληλων βραχέων οριζόντων

εποχικής και αποσπασματικής σχέσης με τους μετανάστες και η χάραξη μακροπρόθεσμων

λύσεων προϋποθέτει μια βασική παραδοχή: η εγκατάσταση των αλλοδαπών εργαζομένων και

των οικογενειών τους στη χώρα μας δεν είναι ένα προσωρινό πρόβλημα, είναι μια μόνιμη

σύνθετη πραγματικότητα11.

ΟΡΙΟΘΕΤΗΣΗ- ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΘΕΣΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ

Παραδοσιακά, οι πολιτικές διαχείρισης του μεταναστευτικού φαινομένου, τόσο στις χώρες

αποστολής όσο και στις χώρες υποδοχής μεταναστών, αποφασίζονταν με όρους οικονομικούς

περί άντλησης της υπεραξίας και απείχαν από οποιαδήποτε λογική διασφάλισης των

ανθρωπίνων δικαιωμάτων των μεταναστών. Όπως επισημαίνει η Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ

για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα, «όσο η μετανάστευση θα εκλαμβάνεται μόνο με

οικονομικούς όρους, οι μετανάστες θα θεωρούνται ‘εμπορικά προϊόντα’ και όχι άτομα που

δικαιούνται στην πλήρη απόλαυση των δικαιωμάτων τους»12.

Η κατάσταση αυτή απελευθέρωνε πολυάριθμα περιθώρια αυθαιρεσίας, διακριτικής

αντιμετώπισης των μεταναστών και ανάπτυξης ξενοφοβικών στάσεων και συμπεριφορών. Τα

σχέδια που επέφεραν την νομιμότητα στις αρχές του 2000 ελάττωσαν σ’ ένα βαθμό την

οξύτητα τέτοιων συμπεριφορών, ενώ για τους νόμιμους μετανάστες, πολίτες τρίτων χωρών, η

10 Χ. Βαρουξή & Χ. Στρατουδάκη(2015), Χρ. Βαρουξή - Χ. Στρατουδάκη, (2015), "Δημόσια Διοίκηση και

ένταξη των Μεταναστών στην Ελλάδα", στο Ν. Γ. Γεωργαράκης - Ν. Δεμερτζής (επιμ.), Το Πολιτικό Πορτραίτο της Ελλάδας: Κρίση και Αποδόμηση του Πολιτικού, Αθήνα: Gutenberg & EKKE. 11 Βλ. σχετικά Λ.Βεντούρα, (2004), «Εθνικισμός, ρατσισμός και μετανάστευση στη σύγχρονη Ελλάδα» στο Μ.Παύλου & Δ.Χριστόπουλος (επιμ.) Η Ελλάδα της μετανάστευσης. Κοινωνική συμμετοχή,

δικαιώματα και ιδιότητα του πολίτη, Αθήνα, Κριτική & ΚΕΜΟ, σ.174 -204. 12 UNHCHR, Migration and Development: a Human Rights Approach, σ. 4 www.unhchr.ch τελευταία πρόσβαση12/3/2016

[8]

συνάντηση με το κράτος και τις υπηρεσίες του –κεντρικές και αποκεντρωμένες– κατέστη

λιγότερο τραυματική. Ωστόσο, η σχέση αυτή ήταν πάντα εξαιρετικά γραφειοκρατική,

χρονοβόρα και περίπλοκη. Τα ευρωπαϊκά προγράμματα που τέθηκαν σε ισχύ στη διάρκεια

της δεκαετίας περιέλαβαν τους μετανάστες στις ομάδες-στόχο είτε αυτοτελώς είτε μαζί με

άλλες ομάδες οι οποίες υφίστανται τον κοινωνικό αποκλεισμό13.

Το ελληνικό θεσμικό πλαίσιο της μεταναστευτικής πολιτικής επιδεικνύει μια διαδρομή άμεσα

συναφή με την ιστορική, πολιτική συγκυρία και την εθνική κοινωνική πραγματικότητα της

μετανάστευσης. Η ιδιαιτερότητα της εν λόγω νομοθεσίας έγκειται στο γεγονός ότι η εξέλιξη

της επηρεάστηκε συχνά από έκτακτες ή εξαιρετικές κοινωνικές συνθήκες και από τις

επείγουσες ανάγκες διαχείρισης των μεταναστευτικών ρευμάτων. Σε όλη την διάρκεια του

φαινομένου η ελληνική νομοθεσία χαρακτηρίζεται από αντιφατικές κανονιστικές επιλογές,

και από την αδυναμία της να συμβάλει σε ένα οργανικό σχεδιασμό της μεταναστευτικής

πολιτικής.

Η ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

Η επιβολή του Διεθνούς Οικονομικού Ελέγχου το 1897 και η γενικότερα κακή οικονομική

κατάσταση της χώρας, η οποία χειροτέρεψε με τους Βαλκανικούς Πολέμους και τον Α'

Παγκόσμιο Πόλεμο που ακολούθησε, οδήγησαν ένα μεγάλο αριθμό Ελλήνων στη

μετανάστευση. Υπολογίζεται πως στην εικοσαετία 1900-1920 περίπου το 8% του συνολικού

πληθυσμού της χώρας μετανάστευσε στο εξωτερικό, κυρίως στις Ηνωμένες Πολιτείες

Αμερικής (Η.Π.Α.) και την Αυστραλία. Μετά το Β' Παγκόσμιο Πόλεμο παρατηρήθηκε

δεύτερο κύμα μετανάστευσης, είτε για πολιτικούς (ηττημένοι κομμουνιστές του Εμφυλίου

που κατέφυγαν στις σοσιαλιστικές χώρες της ανατολικής Ευρώπης) είτε για οικονομικούς

(Έλληνες, ειδικά από τη βόρεια Ελλάδα, που οδηγήθηκαν κυρίως σε χώρες της Ευρώπης

όπως η Γερμανία, το Βέλγιο, η Σουηδία, αλλά και στον Καναδά και την Αυστραλία) λόγους.

Η αποδημία αυτή διακόπηκε σχεδόν εντελώς στα μέσα προς τέλη της δεκαετίας του 1970

όταν, μετά την πετρελαϊκή κρίση, οι χώρες της βόρειας Ευρώπης υιοθέτησαν περισσότερο

περιοριστικές πολιτικές μετανάστευσης14

Όσον αφορά τις σημαντικότερες μεταναστευτικές εισροές, από μια σύντομη ιστορική

αναδρομή από τις αρχές του 20ου αιώνα προκύπτει ότι αυτές αφορούν κυρίως την υποδοχή

μεταναστών από τα Βαλκάνια, λόγω των Βαλκανικών πολέμων, και προσφύγων από τη

13 Χ. Βαρουξή & Χ. Στρατουδάκη(2015), Χρ. Βαρουξή - Χ. Στρατουδάκη, (2015), "Δημόσια Διοίκηση και ένταξη των Μεταναστών στην Ελλάδα", στο Ν. Γ. Γεωργαράκης - Ν. Δεμερτζής (επιμ.), Το Πολιτικό

Πορτραίτο της Ελλάδας: Κρίση και Αποδόμηση του Πολιτικού, Αθήνα: Gutenberg & EKKE 14 Τριανταφυλλίδου Α. και Γρώπα Ρ. (2009), Η μετανάστευση στην Ενωμένη Ευρώπη, Αθήνα: Εκδόσεις Κριτική

[9]

Μικρά Ασία. Οι περισσότεροι πρόσφυγες ήταν ελληνικής καταγωγής και ενσωματώθηκαν

σχετικά γρήγορα στην κοινωνία υποδοχής, ασκώντας θετική επίδραση στην οικονομία και το

εμπόριο της Ελλάδας. Ωστόσο, η περιορισμένη οικονομική ανάπτυξη της χώρας λειτούργησε

ανασταλτικά για την προσέλκυση οικονομικών μεταναστών.

Οι γεωπολιτικές μεταβολές του 1989 μετέτρεψαν γρήγορα την Ελλάδα σε χώρα υποδοχής

μεταναστών από την κεντρική και ανατολική Ευρώπη και την πρώην Σοβιετική Ένωση. Η

κατακόρυφη και ξαφνική αύξηση της εισροής μεταναστών ήταν ένα φαινόμενο που βρήκε

απροετοίμαστους τόσο την κυβέρνηση όσο και τους Έλληνες πολίτες. Η κατάσταση που

προέκυψε χαρακτηρίζεται από μια συγκεχυμένη, διοικητικά και πολιτικά, μεταναστευτική

πολιτική της χώρας και από ένα σημαντικό ποσοστό μη κανονικών μεταναστών, που

εργάζονται ανεπίσημα σε όλους τους τομείς της ελληνικής οικονομίας.

Ξεκινώντας με εισροές από ομοεθνείς από την πρώην Σοβιετική Ένωση ήδη κατά τη διάρκεια

της Perestrojka στη δεκαετία του 1980, η Ελλάδα βίωσε η μαζική μετανάστευση από την

περιοχή των Βαλκανίων (Αλβανία κυρίως), αλλά και από την ευρύτερη Κεντρική και

Ανατολική περιφέρεια Ευρώπης (Ουκρανία, Ρωσία, τη Γεωργία, Η Βουλγαρία, η Ρουμανία, η

Πολωνία μεταξύ άλλων) κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1990. Ενώ δεν υπήρχε πλέον η

μαζική μετανάστευση κατά τη διάρκεια αυτής της δεκαετίας, εισροές συνέχισαν όχι μόνο από

τις χώρες που αναφέρονται παραπάνω, αλλά και από πιο μακρινές χώρες που βρίσκονται στη

νοτιοανατολική Ασία (Μπαγκλαντές και το Πακιστάν) και την υποσαχάρια Αφρική. Οι

Ελληνικές κυβερνήσεις και η ελληνική κοινή γνώμη ήταν απροετοίμαστοι να αντιμετωπίσουν

αυτές τις ροές και χρειάστηκαν δέκα χρόνια για να ξεκινήσει η ελληνική μεταναστευτική

πολιτική να παίρνει μορφή.

Η Ελλάδα, λοιπόν, από παραδοσιακή χώρα αποστολής μεταναστών μετατράπηκε ξαφνικά σε

χώρα υποδοχής. Τις δύο τελευταίες δεκαετίες η Ελλάδα δέχτηκε μεταναστευτικές εισροές

από: α) παλιννοστούντες ομογενείς, κυρίως Έλληνες Ποντίους από τις πρώην Σοβιετικές

Δημοκρατίες (Γεωργία, Καζακστάν, Ρωσία και Αρμενία), β) Έλληνες ομογενείς αλβανικής

υπηκοότητας (Βορειοηπειρώτες), γ) οικονομικούς μετανάστες από χώρες εκτός Ε.Ε., οι

οποίοι δεν εντάσσονται στις δύο προηγούμενες κατηγορίες (τέτοια παραδείγματα αποτελούν

οι Αλβανοί, οι Γεωργιανοί, οι Φιλιππινέζοι και οι Πακιστανοί) και δ) ένα συγκριτικά

μικρότερο αριθμό Ελλήνων αποδήμων, που επέστρεψαν από τη βόρεια Ευρώπη, τις Η.Π.Α.,

τον Καναδά και την Αυστραλία.

Η ελληνική μεταναστευτική εμπειρία, µε την μετατροπή της Ελλάδας σε χώρα υποδοχής

µμεταναστών, ξεκινάει µε τις σημαντικές γεωπολιτικές αλλαγές στην Κεντρική και

Ανατολική Ευρώπη. Η αρχική περίοδος της ανησυχίας και του σοκ του οποίου διήλθε η

ελληνική κοινωνία, δίνει σταδιακά τη θέση της σε μια περίοδο διερεύνησης του

[10]

μεταναστευτικού φαινομένου και διαμόρφωσης ενός βασικού πυρήνα εργαλείων διαχείρισης

του µμεταναστευτικού ρεύματος15.

Οι Παπαδοπούλου και Μπαγκαβός (2003) ορίζουν την μεταναστευτική πολιτική ως «το

σύνολο των μέτρων και των υιοθετημένων κοινωνικών πρακτικών» που αρθρώνονται πάνω

σε δύο άξονες: Ο πρώτος άξονας αναφέρεται στη ρύθμιση και τον έλεγχο της εισόδου, της

διαμονής και της απασχόλησης των υπηκόων άλλης χώρας. Ο δεύτερος άξονας αναφέρεται

στους ήδη εγκατεστημένους μετανάστες και στις πολιτικές που έχουν να κάνουν µε την

ένταξή τους στη χώρα υποδοχής. Τέτοιες πολιτικές είναι οι πολιτικές απασχόλησης, η

εκπαιδευτική πολιτική, η στεγαστική πολιτική, η κοινωνική ασφάλιση και η υγεία. Συνεπώς,

η πολιτική για τη μετανάστευση αποτελεί μέρος της συνολικής πολιτικής για την κοινωνία,

την οικονομία και την κοινωνική συνοχή16. Υπό αυτή την έννοια η μετανάστευση αποτελεί

κρίσιμο πεδίο ανάπτυξης και άσκησης δημόσιας πολιτικής που αφορά στη διασφάλιση της

κοινωνικής συνοχής και της οικονομικής ανάπτυξης και προϋποθέτει το σχεδιασμό και την

εφαρμογή μιας ολοκληρωμένης και αποτελεσματικής πολιτικής17.

Το ζήτημα της ποσοτικής εκτίμησης του αριθμού των ανθρώπων που διασχίζουν τα ελληνικά

σύνορα µε ή χωρίς χαρτιά αποτελεί κεντρικό ζήτημα που απασχολεί τη συζήτηση για την

µμετανάστευση στην Ελλάδα και συνδέεται µε συγκεκριμένες στάσεις απέναντι στο

μεταναστευτικό φαινόμενο.18

15 Ψαθάς Παναγιώτης (2010)- Διπλωματική Εργασία, «Τοπική αυτοδιοίκηση και μετανάστευση. το πρόβλημα της υπερ- συγκέντρωσης αλλοδαπών τρίτων χωρών στο κέντρο της Αθήνας. Ανάλυση του προβλήματος, διαμόρφωση προτάσεων για πολιτικές. προτάσεις για τη συνάρθρωση τοπικών και

υπερτοπικων πολίτικων»σελ13-18 ΕΚΔΔΑ. 16 Παπαδοπούλου ∆.(2006), Μορφές κοινωνικής ένταξης και κοινωνικής ενσωμάτωσης των μεταναστών. Το παράδειγμα της Περιφέρειας Αττικής, στο Μπαγκαβός Χ.-Παπαδοπούλου ∆.

(επιμέλεια), Μετανάστευση και ένταξη των µμεταναστών στην ελληνική κοινωνία, Εκδ. Gutenberg, Αθήνα. 17 Γεωργαράκης Ν.(2009), Η μεταναστευτική πολιτική: Στάσεις και αντιστάσεις στην ελληνική διοίκηση, στο Όψεις μετανάστευσης και μεταναστευτικής πολιτικής στην Ελλάδα σήμερα, Αθήνα

ΕΚΚΕ. 18 Βαΐου Ντ.(2006), Μετανάστριες και μετανάστες στην Αθήνα: Επιβίωση στα «Κενά» και «Είσοδος» στην Πόλη, στο Περιοδικό Γεωγραφίες τ.11, Αθήνα.

[11]

ΜΕΡΟΣ Α

Η ΕΘΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΣ

1. ΠΡΩΤΟΙ ΝΟΜΟΙ ΤΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ: Ν. 3275/1925 &Ν. 4310/1929

Μέχρι και το πρώτο ήμισυ του 1992 ίσχυαν στην Ελλάδα σχετικά με θέματα εισόδου,

εγκαταστάσεως και κινήσεως αλλοδαπών διάφορες διατάξεις, οι οποίες ανάγονταν σε χρόνο

πριν το 1930. Ο Ν. 4310/29 «περί εγκαταστάσεως και κινήσεως αλλοδαπών εν Ελλάδι,

αστυνομικού ελέγχου, διαβατηρίων και απελάσεων και εκτοπίσεων» είχε ως στόχο κυρίως να

ρυθμίσει τον ερχομό των μικρασιατικών προσφύγων στην Ελλάδα19, καθώς και την

προσέλευση περίπου ενός εκατομμυρίου μη γηγενών κατά τη διάρκεια των Βαλκανικών

Πολέμων20. Η πολιτική που ακολούθησε η Ελλάδα απέναντι στα διαφορετικά

μεταναστευτικά ρεύματα εκφράζεται ξεκάθαρα στο άρθρο 8 του νόμου, σύμφωνα με το

οποίο «Ομογενείς εγκατεστημένοι εν Ελλάδι και ισχυριζόμενοι ότι δεν είναι Έλληνες υπήκοοι

αλλά αλλοδαποί, υποχρεούνται όπως εντός τεσσάρων μηνών από της συμπληρώσεως διετίας εν

Ελλάδι, εφοδιασθώσι δια πιστοποιητικού αναγνωρίσεως της ξένης των ιθαγένεια εκδιδομένου

παρά του Υπουργείου των Εξωτερικών, εις ο δέον να υποβάλλωσιν εγκαίρως προς τούτο τα

έγγραφα εφ ’ ων στηρίζουσι την ξένην ιθαγένειαν. Μετά την παρέλευσιν της ως άνω τετραμήνου

προθεσμίας ... και εφόσον δεν εφοδιάσθησαν δια του ως άνω πιστοποιητικού, οι ομογενείς

ούτοι θεωρούνται ως Έλληνες πολίται».

Έτσι, ο νόμος περί των αλλοδαπών του 1929 ίσχυε για όσους κατάφεραν να αποδείξουν ότι

δεν είναι Έλληνες. Ο ίδιος νόμος με τις τροποποιήσεις που ακολούθησαν (με τον Ν.448/1968

και τον Ν. 1346/1983) ίσχυσε και για τους μετανάστες που κατέφθασαν τα επόμενα χρόνια

έως την έναρξη ισχύος του 1975/91. Σύμφωνα με το νόμο αυτό, η έκδοση άδειας εργασίας

ακολουθούσε μετά από αίτηση του εργοδότη στην αρμόδια Νομαρχία για τη μετάκληση

αλλοδαπού, η οποία σε συνεργασία με τον ΟΑΕΔ μελετούσε την ύπαρξη αναγκαιότητας για

αλλοδαπό εργαζόμενο. Υπό την προϋπόθεση ότι η θέση δεν μπορούσε να καλυφθεί από

ημεδαπό εργατικό δυναμικό, έδινε την έγκριση για άδεια εργασίας που μεταβιβαζόταν στη

Διεύθυνση Κρατικής Ασφάλειας μετά τη θετική γνώμη της οποίας ο αλλοδαπός μπορούσε να

λάβει θεώρηση εισόδου από την Ελληνική Προξενική αρχή στη χώρα του. Με την είσοδό του

στην Ελλάδα ο αλλοδαπός παρουσιαζόταν στο Κέντρο Αλλοδαπών του τόπου διαμονής του,

19 Λαμπριανίδης, Λ., Λυμπεράκη, Α (2001), Αλβανοί μετανάστες στη Θεσσαλονίκη Διαδρομές

ευημερίας και παραδρομές δημόσιας εικόνας, σελ. 37-55 Παρατηρητής, Θεσσαλονίκη. 20 Εμκε- Πουλοπούλου, Η.( 1986), Προβλήματα Μετανάστευσης - Παλιννόστησης, σελ. 37-55 ΙΜΕΟ/ΈΔΗΜ, Αθήνα

[12]

λάμβανε την άδεια παραμονής και την άδεια εργασίας από τη Νομαρχία όπου είχε υποβληθεί

η αίτηση του εργοδότη. Στην άδεια εργασίας αναφερόταν η ειδικότητα του εργαζόμενου, ο

τόπος και η διάρκεια εργασίας, καθώς και το όνομα του εργοδότη21. Ο εργαζόμενος δεν είχε

τη δυνατότητα να αλλάξει εργοδότη που σημαίνει ότι η άδεια εργασίας και παραμονής του

ήταν άμεσα συνδεδεμένη με τον εργοδότη. Σε περίπτωση αλλαγής εργοδότη ο μετανάστης

καθίστατο παράνομος. Τα προβλήματα που δημιούργησε ο νόμος έμεναν καθ' όλη τη

διάρκεια της ισχύος του στην αφάνεια.

Εκτός από τον Ν. 4310/1929 που ρύθμιζε το καθεστώς των αλλοδαπών στην Ελλάδα για

πλέον από 60 χρόνια, το Ελληνικό Σύνταγμα του 1975 κατοχύρωνε εξίσου με τους Έλληνες

και στους αλλοδαπούς πολίτες μια σειρά από δικαιώματα που αφορούσαν στους τομείς των

θεμελιωδών ελευθεριών και δικαιωμάτων. Συγκεκριμένα την ελευθερία ανάπτυξης της

προσωπικότητας (άρθ.5), την προσωπική ελευθερία (άρθ. 6), το δικαίωμα στην παροχή

δικαστικής προστασίας (άρθ. 7, 8, 20), το δικαίωμα στο οικιακό άσυλο (άρθ.9), το δικαίωμα

της αναφοράς στις αρχές (άρθ. 10), τη θρησκευτική ελευθερία (άρθ. 12), την ελευθερία

έκφρασης (άρθ. 14), το απόρρητο της αλληλογραφίας (άρθ. 15) καθώς και την προστασίας

της εργασίας (άρθ. 22). Δικαιώματα όπως της ισότητας, το δικαίωμα του συνέρχεσθαι και

συνεταιρίζεσθαι, τη δωρεάν εκπαίδευση κ.ά. προβλέπονταν ρητά μόνο για Έλληνες πολίτες.

Εκτός των δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται στο Σύνταγμα της Ελλάδας, η Ελλάδα ήταν

υποχρεωμένη να λαμβάνει υπόψη της και να εφαρμόζει και τις διεθνείς συμβάσεις τις οποίες

είχε υπογράψει (με τη συμμετοχή της στους διάφορους οργανισμούς, OHE, Συμβούλιο της

Ευρώπης, ΕΟΚ, ΟΑΣΕ, κ.ά), όπως την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα

του 1951 που κυρώθηκε από την Ελλάδα το 1953 και το 1974, μετά την επανασύνδεσή της με

το Συμβούλιο της Ευρώπης, καθώς και μια σειρά από συμβάσεις που εγκρίθηκαν στα πλαίσιο

του OHE για τα ανθρώπινα δικαιώματα. Σημειωτέο, η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα

Ανθρώπινα Δικαιώματα δεν κάνει διάκριση ανάμεσα σε πολίτες και μη. Η δε Διεθνής

Σύμβαση για τα Δικαιώματα των Μεταναστών του Διεθνούς Οργανισμού Εργασίας δεν έχει

κυρωθεί από την Ελλάδα «C143 Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention,

197522». Στο διάστημα όμως αυτό, τουλάχιστον έως τη δεκαετία του ’90, ελάχιστα

ασχολείται κανείς με τα δικαιώματα των μεταναστών, ή και την εφαρμογή των ισχυουσών

ρυθμίσεων στους μετανάστες που βρίσκονται στην Ελλάδα.

21 Εμκε - Πουλοπούλου, Η.(1990), Μετανάστες και Πρόσφυγες στην Ελλάδα 1970 - 1990, σελ. 105,εκλογή, Αθήνα 22http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB :12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312288 C143 - Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention, 1975 (No. 143)

Convention concerning Migration s in Abusive Conditions and the Promotion of Equality of Opportunity and Treatment of Migrant Workers (Entry into force: 09 Dec 1978) τελευταία πρόσβαση 08/05/2016

[13]

2. Ο ΝΟΜΟΣ 1975/1991

Στη νέα κατάσταση που δημιουργείται στην Ελλάδα, στις αρχές της δεκαετίας του ’90, η

Ελλάδα ως κράτος μέλος και πύλη εισόδου της ΕΟΚ είναι υποχρεωμένη να λάβει υπόψη της,

τις φοβίες και τους προβληματισμούς που αναπτύχθηκαν στα κράτη μέλη, με την εκτός

ελέγχου είσοδο παράνομων μεταναστών και οδήγησαν στη Συμφωνία του Σένγκεν και τη

Συνθήκη του Δουβλίνου, παρότι η χώρα το 1990 συμμετέχει μόνο ως παρατηρητής23.

Ο επόμενος νόμος 1975/1991 «αστυνομικός έλεγχος των μεθοριακών διαβάσεων, είσοδος,

παραμονή, εργασία, απελάσεις αλλοδαπών και διαδικασία αναγνώρισης αλλοδαπών

προσφύγων», ο οποίος τέθηκε σε ισχύ το 1992, στην ουσία αποτελεί μια πρώτη προσπάθεια

διατύπωσης μεταναστευτικής πολιτικής. Ωστόσο, ο υπερβολικά μεγάλος αριθμός υπηρεσιών

(υπουργεία, αστυνομικές υπηρεσίες, ΟΑΕΔ κα) που εμπλέκει, καθιστά τον έλεγχο και τον

χειρισμό της εισόδου και της παραμονής αλλοδαπών, μια πραγματικά δύσκολη κατάσταση.

Πράγματι, στο συγκεκριμένο νόμο προβλέπονται μια σειρά από ιδιαίτερα περίπλοκες και

χρονοβόρες διαδικασίες τόσο για την απόκτηση της προσωρινής άδειας, όσο και για την

άδεια παραμονής, καθώς κάθε μια από αυτές αποτελεί μια ατέλειωτη σειρά από

δικαιολογητικά, τα οποία εμπλέκουν πολλές υπηρεσίες.

Δεν μεταβάλλει δραστικά τις προϋποθέσεις για παραμονή εργασίας, συνεχίζει να θέτει

ανώτατο όριο στον αριθμό των αδειών, προβλέπει τη δημιουργία και άλλων θέσεων στις

αστυνομικές δυνάμεις προκειμένου να εξασφαλισθεί καλύτερος έλεγχος των συνόρων.

Κάνει πιο αυστηρές τις διατάξεις για απέλαση, υπεισέρχεται με περισσότερη λεπτομέρεια στη

διαδικασία αναγνώρισης προσφύγων, επιβάλλει πρόστιμα σε εκείνους που υποθάλπουν,

μετακινούν ή μισθώνουν παράνομους ξένους, απαγορεύει σε αλλοδαπούς που δεν έχουν στην

κατοχή τους κατάλληλα έγγραφα να καταφεύγουν σε δημόσιες υπηρεσίες. Γενικά ο νόμος

εκφράζει τις πιέσεις που αισθάνεται η ελληνική κοινωνία από τον αυξανόμενο αριθμό των

μεταναστών και των αιτούντων άσυλο και συμμορφώνεται με την εκφρασμένη άποψη ότι:

«τα εξωτερικά σύνορα των κρατών-μελών πρέπει να ελέγχονται αποτελεσματικά, προκειμένου

να επιτύχουν οι πολιτικές ενσωμάτωσής τους24»

Με τις διατάξεις του επιχειρείται η αντιμετώπιση, ενός υπαρκτού πλέον κοινωνικού

ζητήματος, που εκφράζεται με την αύξηση του προστίμου για τους εργοδότες και

23 Σταυρινούδη Αθηνά (2007), Πολίτικες Κοινωνικής Ένταξης Των Οικονομικών Μεταναστών Στην Ελλάδα Και Στην Ευρώπη .Διδακτορική Διατριβή, Παντειο Πανεπιστήμιο Κοινωνικών Και Πολίτικων

Επιστημων Τμήμα Κοινωνιολογίας. 24 Πετρινιώτη Ξ. (1993), «Η Μετανάστευση προς την Ελλάδα, Μια πρώτη καταγραφή, ταξινόμηση και ανάλυση»,σελ.101 Οδυσσέας, Αθήνα.

[14]

αλλοδαπούς, με απελάσεις και στην ουσία με την απαγόρευση της περαιτέρω εισόδου

αλλοδαπών εργαζόμενων στην χώρα25

Η νέα κατάσταση στην Ελλάδα που ήδη δημιουργούνταν με γρήγορους ρυθμούς και οι

εξελίξεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο οδήγησαν στην αναγκαιότητα εκσυγχρονισμού του

νομοθετικού πλαισίου για τους μετανάστες στην Ελλάδα, ο οποίος όμως όπως θα δούμε στη

συνέχεια, προσανατολίστηκε αποκλειστικά στην οχύρωση των συνόρων της χώρας και την

καταπολέμηση της λαθρομετανάστευσης. Ο Νόμος 1975/1991 για την «είσοδο - έξοδο,

παραμονή, εργασία, απέλαση αλλοδαπών, διαδικασία αναγνώρισης αλλοδαπών προσφύγων

και άλλες διατάξεις» είχε στόχο τον επακριβή καθορισμό του τρόπου και της διαδικασίας

εισόδου, παραμονής και εργασίας των αλλοδαπών για την παρακολούθηση και τον έλεγχο

του ρυθμού εισόδου αλλοδαπών, με γνώμονα το εθνικό συμφέρον και την πάταξη των

κυκλωμάτων παραμονής και διακίνησης αυτών26.

Τη βασική ευθύνη για τα θέματα που αφορούσε ο νόμος ανέλαβε το Υπουργείο Δημόσιας

Τάξης, ενώ προβλεπόταν και η συνεργασία με το Υπουργείο Εργασίας, το Υπουργείο

Εσωτερικών, το Υπουργείο Εξωτερικών και Δικαιοσύνης, καθώς και μεταξύ άλλων

Οργανισμών, όπως ο ΟΑΕΔ και οι ΟΤΑ. Για τη λειτουργία του νόμου εκδόθηκαν διάφορες

υπουργικές αποφάσεις, όπως η Υ.Α. 4803/13/8-α, για τους όρους και τη διαδικασία για τη

χορήγηση, ανανέωση και ανάκληση των αδειών εργασίας σε αλλοδαπούς καθώς και την

επιβολή χρηματικής εγγύησης για έξοδα επαναπατρισμού σε βάρος των καλούντων

αλλοδαπούς, η Υ.Α. 4803/13/13α για τον τρόπο επιβολής, είσπραξης, διαχείρισης και

αναπροσαρμογής του προστίμου που επιβάλλεται στους εργοδότες και τους αλλοδαπούς για

παραβιάσεις της νομοθεσίας περί αλλοδαπών, η Υ.Α. 4803/13/4κγ σχετικά με τα κριτήρια και

τη διαδικασία εγγραφής και διαγραφής αλλοδαπών από τον κατάλογο ανεπιθύμητων

αλλοδαπών, η Υ.Α. 4803/13/7α για τον καθορισμό των λεπτομερειών σχετικά με την

εκτέλεση αποφάσεων απέλασης. Τέλος, αξίζει να αναφερθεί ο Ν. 1419/84, ο οποίος

προέβλεπε τον ποινικό κολασμό πράξεων και ενεργειών που αποσκοπούσαν σε φυλετικές

διακρίσεις, όπως και ο Ν. 1941/91 που διευκόλυνε την άμεση απέλαση αλλοδαπού μετά από

την ποινική του καταδίκη.27

25 Καψάλης Α. (Μάρτιος2004), Ο νόμος 3386/2005: Το νέο θεσμικό πλαίσιο για τη μετανάστευση, Ενημέρωση, τεύχος 104, Ινστιτούτο Εργασίας ΓΣΕΕ. 26 http://www.synigoros.gr/resources/docs/01-n1975.pdf N. 1975/1991: Είσοδος - έξοδος,

παραμονή, εργασία, απέλαση αλλοδαπών, διαδικασία αναγνώρισης αλλοδαπών, προσφύγων και άλλες διατάξεις. Εφημερίς της Κυβερνήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας, ΦΕΚ 184Α/ 04.12.1991 τελευταία πρόσβαση 08/05/2016 27 Καρύδης, Β. (1994), Το θεσμικό πλαίσιο για τους αλλοδαπούς στην Ευρωπαϊκή Ένωση και στην

Ελλάδα, στο: Κόντης A. et al, (1994): Ανάλυση και καταγραφή των υπαρχόντων στοιχείων για τη μετανάστευση και την παραμονή στην Ελλάδα αλλοδαπού εργατικού δυναμικού , Αθήνα, σσ. 148 - 177 (αδημοσίευτη μελέτη)

[15]

Για την καταπολέμηση της λαθρομετανάστευσης, ο νόμος 1975/91 προέβλεπε τη

συγκρότηση ειδικών αστυνομικών ομάδων για τη φύλαξη των χερσαίων συνόρων της χώρας

και τη δημιουργία άλλων μικρότερων, για την επιτήρηση των παράκτιων περιοχών και των

θαλάσσιων περιοχών της χώρας, ενώ αυστηρές ποινικές και διοικητικές κυρώσεις

προβλεπόταν για όλους που με τον ένα ή τον άλλο τρόπο βοηθούσαν αλλοδαπούς να

εισέλθουν παράνομα στη χώρα. Για την πάταξη της παράνομης απασχόλησης υπηκόων

τρίτων χωρών προβλέπονταν χρηματική ποινή και φυλάκιση για τον εργοδότη και τον

αλλοδαπό, ενώ με απόφαση του Υπουργείου Εργασίας συγκροτήθηκε Επιτροπή Ελέγχου, η

οποία όμως όπως φάνηκε με τα αποτελέσματα των επερχόμενων ετών δε λειτούργησε ή δε

λειτούργησε ικανοποιητικά28.

Για την είσοδο αλλοδαπού στην Ελλάδα, με στόχο την απασχόληση ο νόμος προέβλεπε

αίτηση άδειας εισόδου του αλλοδαπού πριν την είσοδό του στη χώρα. Μόνο σε περίπτωση

προέγκρισης για άδεια εργασίας, ο αλλοδαπός μπορούσε να λάβει άδεια παραμονής,

διάρκειας ενός έτους για συγκεκριμένο εργοδότη, η οποία θα μπορούσε να ανανεώνεται ανά

χρόνο, με ανώτατο όριο παραμονής τα πέντε έτη (Ν. 1975/91, άρθ. 13, 1), ενώ η αίτηση για

την έκδοση ή ανανέωση της άδειας εργασίας έπρεπε να υποβληθεί από κοινού με τον

εργοδότη (Ν. 1975/91, άρθ. 23, 3, 4). Όσον αφορά δε στην παράταση της άδειας παραμονής

και εργασίας του μετανάστη πέραν της πενταετίας θα έπρεπε να υποβληθεί αίτηση από τον

ενδιαφερόμενο στην αρμόδια αστυνομική αρχή δύο μήνες πριν τη λήξη της τελευταίας άδειας

παραμονής. Προϋπόθεση όμως για την επιτυχία της αίτησης ήταν η επιθυμία του εργοδότη

που δείχνει τη μακρόχρονη και θεσμοθετημένη εξάρτηση του μετανάστη από τον εργοδότη.

Μετά την πάροδο της πενταετίας με συνεχή παραμονή και εργασία, η άδεια θα μπορούσε

πλέον να είναι διετούς διάρκειας.

Ο νόμος αναγνώριζε την είσοδο αλλοδαπού για εξαρτημένη εργασία ή για την άσκηση

ελεύθερου επαγγέλματος. Η άδεια εργασίας ήταν συνδεδεμένη με το είδος της απασχόλησης,

συγκεκριμένο εργοδότη και τόπο εργασίας, ενώ κάθε αλλαγή εργοδότη ή και του τόπου

διαμονής απαιτούσε την έγκριση του Υπουργείου Εργασίας, ειδάλλως αποτελούσε λόγος για

ανάκληση της άδειας εργασίας (Ν. 1975/91, άρθ. 21, 1). Το αυτό ίσχυε και σε περίπτωση

αλλαγής τόπου κατοικίας, εργασίας ή είδους απασχόλησης. Η μη συμμόρφωση του

μετανάστη προς αυτές τις διατάξεις, δηλαδή μεταβολή χωρίς προέγκριση, προέβλεπε την

ανάκληση της άδειας εργασίας και την απέλαση. Σε περίπτωση λήξης της άδειας παραμονής

του ή με την απόρριψη της αίτησης για παραμονή ή ανανέωση (Ν. 1975/91, άρθ. 18, 3, 5), ο

αλλοδαπός είχε την υποχρέωση να αναχωρήσει αμέσως. Ο δε μετανάστης που θα απουσίαζε

28 Χλέπας Ν., Σπυράκος Δ.(1999) Ο νόμος 1975/1991 περί αλλοδαπών και το Σύνταγμα, σελ.37 Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή.

[16]

από την Ελλάδα για περισσότερο από δύο μήνες, έχανε την άδεια παραμονής του (Ν.

1975/91, άρθ. 18, παρ. 1).

Ο ανώτατος αριθμός αδειών για εξαρτημένη εργασία σε μετανάστες κατά υπηκοότητα,

επάγγελμα, και χρονική διάρκεια για όλες τις περιοχές της χώρας οριζόταν ετησίως με κοινή

Υπουργική Απόφαση των Υπουργών Εξωτερικών, Εργασίας και Δημόσιας Τάξης, μετά από

προτάσεις από τον ΟΑΕΔ, τα συνδικαλιστικά όργανα των εργαζομένων και των εργοδοτών.

Η χορήγηση άδειας παραμονής αόριστης διάρκειας μπορούσε να χορηγηθεί σε αλλοδαπό που

θα αποδείκνυε 15 χρόνια συνολικής παραμονής στην Ελλάδα και 10 χρόνια κοινωνικής

ασφάλισης (Ν. 1975/91, άρθ. 13, 4)29. Αυτό αποδεικνύει ότι παρά την παρέλευση μεγάλου

χρονικού διαστήματος παραμονής και εργασίας στην Ελλάδα, ο νομοθέτης δεν αναγνώριζε

τη χορήγηση αορίστου χρόνου παραμονής ως δικαίωμα. Η αναγνώριση ως δικαίωμα

χορήγησης άδειας παραμονής αορίστου χρόνου έγινε στην Ελλάδα μόνο για τους Ελβετούς

μέσω μιας ειδικής ρύθμισης. Εάν και πόσοι οικονομικοί μετανάστες απέκτησαν με αυτό το

πλαίσιο άδεια παραμονής αορίστου χρόνου, παραμένει έως σήμερα άγνωστο, ενώ συχνά

συναντάται ακόμη, μετανάστες με 20 χρόνια παραμονής στην Ελλάδα να βρίσκονται στο ίδιο

αβέβαιο καθεστώς, όπως και αυτοί που εισήλθαν στη χώρα τα τελευταία χρόνια30.

Ένα θετικό σημείο του νόμου είναι ότι για πρώτη φορά προβλέπεται το δικαίωμα για

οικογενειακή συνένωση που αφορούσε όμως μόνο το ή τη σύζυγο και ανύπαντρα τέκνα κάτω

των 18 ετών. Για τους γονείς θα έπρεπε ο ενδιαφερόμενος να αποδείξει ότι διέμεναν μαζί με

τον αλλοδαπό αιτούντα και συντηρούνταν από αυτόν πριν τη μετανάστευση και υπό την

προϋπόθεση, ότι ο αλλοδαπός διέμενε στην Ελλάδα περισσότερο από πέντε χρόνια. Η ειδική

άδεια παραμονής των μελών οικογένειας ήταν άμεσα συνδεδεμένη με την άδεια παραμονής

του ατόμου που τους προσκάλεσε (Ν. 1975/91, άρθ. 14, 2, 3). Η διαδικασία που έπρεπε να

ακολουθηθεί καθώς και οι προϋποθέσεις που έπρεπε να πληροί ο ενδιαφερόμενος

μετανάστης παρουσιάζονται στο προεδρικό διάταγμα 5/9850 (Π.Δ. 5/98 )που μας επιτρέπει

το συμπέρασμα ότι μέχρι το 1998 κανείς αλλοδαπός υπήκοος τρίτων χωρών δεν μπορούσε να

αιτήσει οικογενειακή επανένωση.31

ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ

Σε γενικές γραμμές η μετανάστευση αντιμετωπίσθηκε ως ποινικό αδίκημα και έτσι εκτός από

τον εργοδότη διώκεται και ο παρανόμως απασχολούμενος. Οι «χωρίς χαρτιά» αλλοδαποί δεν

μπορούν να έχουν πρόσβαση στο δημόσιο τομέα και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου και

ιδιωτικού δικαίου, εκτός από την ιατροφαρμακευτική περίθαλψη σε καταστάσεις ανάγκης.

29 Βρέλλης, Σπ. (2002) Δίκαιο Αλλοδαπών, σελ. 49 Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 30 Οπ. π . 50-51 Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα

[17]

Ακόμη και αν είχαν καταβάλλει για χρόνια ασφαλιστικές εισφορές δεν θεμελίωναν

αντίστοιχα δικαιώματα. Εντούτοις οι μετανάστες δεν διώχθηκαν για την είσοδό τους στην

Ελλάδα ούτε και για την παράνομη εργασία τους αλλά και ούτε και επιβλήθηκαν πρόστιμα ή

κυρώσεις στους εργοδότες τους32.

Στην πορεία το περιεχόμενο του νόμου κρίνεται εκ των πραγμάτων αναποτελεσματικό καθώς

δεν μπόρεσε να ελέγξει τη λαθρομετανάστευση και να μειώσει τον αριθμό των παρανόμως

διαβιούντων μεταναστών στη χώρα σε συνδυασμό με το ότι η αγορά εργασίας αξιοποιούσε

την εργασία μεταναστών. ‘Έτσι το 1996 η ειδική επιτροπή που συστάθηκε με το ν.2423/96

για την πρόβλεψη των ορών εισόδου και εργασίας μεταναστών στην Ελλάδα, πρότεινε δυο

σχέδια Προεδρικών Διαταγμάτων που θα ίσχυαν παράλληλα με τον νόμο και στόχευαν στην

προσωρινή μονιμοποίηση των μεταναστών.

Στα χρόνια που ακολούθησαν, εκατοντάδες χιλιάδες μετανάστες που ήρθαν στην Ελλάδα

χωρίς έγγραφα, ή άδεια33. Διέσχιζαν τα βόρεια ορεινά σύνορα μεταξύ Αλβανίας ή

Βουλγαρίας διάβαιναν στην Ελλάδα με τα πόδια τη νύχτα ή εκφορτώνονταν με μικρές

λέμβους στα ελληνικά νησιά του Αιγαίου ή την Κρήτη (συνήθως με τη «βοήθεια» των

ανθρώπινων δικτύων λαθρεμπορίου)34.

Κάποιοι έφταναν στα ελληνικά αεροδρόμια με τουριστικές θεωρήσεις που είχαν εκπνεύσει

και άλλοι διέσχιζαν τα βόρεια ελληνικά σύνορα με το λεωφορείο, προσποιούμενοι ότι

ταξιδεύαν για αναψυχή. Χρειάστηκαν περισσότερα από πέντε χρόνια για την ελληνική

κυβέρνηση να συνειδητοποιήσει ότι οι μετανάστες ήταν εκεί για να μείνουν και δεν θα

μπορούσαν να διαχειρίζονται το νέο φαινόμενο μόνο μέσω αυστηρότερων ελέγχων των

συνόρων και των επιχειρήσεων μαζικής μετακίνησης. Ενώ μια κοινοβουλευτική επιτροπή

32 Λαφαζάνη Δ. (2001), Νέα μετανάστευση προς την Ελλάδα κατά την τελευταία εικοσαετία .Όψεις

ενός πρώτου απολογισμού, (2003), Λαμπριανίδης Λ., Λυμπεράκη Α., Αλβανοί Μετανάστες στη Θεσσαλονίκη, Διαδρομές ευημερίας και παραδρομές δημόσιας εικόνας, σελ. 10 Παρατηρητής Θεσσαλονίκη. 33 According to SOPEMI (1999), in 1997 there were 74.500 legal migrants in Greece, of whom 6% were

Albanians, 8% Bulgarians and 17% Russians (Romanians, Egyptians, Ukrainians and citizens from former Yugoslavia accounted for approx. 4% each). During the same period, several researchers estimated that there were approx. 400,000 undocumented immigrants l iving and working in Greece (R. Fakiolas, Recent eff orts to regularize undocumented immigrants, WP/97/40/EN, European

Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin, 1997; T.P. Lianos, A.H. Sarris, and L.T. Katseli, Il legal Immigration and Local Labour Markets: Th e Case of Northern Greece, 34/3 International Migration (1996) 449–484; P.H. Linardos Rylmond, ελληνική κοινωνία και η νέα

μετανάστευση (Greek society and new migration), in Tetradia politikou dialogou, ereunas kai kritikis, 1995, 36–37, p. 61–71; A. Triandafyllidou and A. Mikrakis, Greece: A Ghost wanders through the Capital, in B. Baumgartl and A. Favell (Eds.), Th e New Xenophobia in Europe, London: Kluwer International Law, 1995, pp. 165–179). 34 Triandafyllidou A. (2009), European Journal of Migration and Law 11 159–177. Greek Immigration Policy at the Turn of the 21st Century. Lack of Political Will or Purposeful Mismanagement? Anna Triandafyllidou ELIAMEP and Democritus University of The race, Greece.

[18]

συστάθηκε για να συζητήσουν ένα σχέδιο νόμου μετανάστευσης, τα συμβαλλόμενα μέρη δεν

είχαν την πολιτική βούληση να το μεταφέρουν προς τα εμπρός και μετά από τρία χρόνια των

τυπικών και άτυπων συνομιλιών (1993-1996), η Επιτροπή διαλύθηκε χωρίς νομική

αιτιολόγηση.

Στα τέλη του 1997, δύο προεδρικά διατάγματα εκδόθηκαν για την εισαγωγή του

προγράμματος νομιμοποίησης στην Ελλάδα. Αξίζει να σημειωθεί ότι οι γειτονικές χώρες της

Νότιας Ευρώπης, όπως η Ισπανία και η Ιταλία αντιμετώπιζαν παρόμοια μεγάλες και

απρόβλεπτες ροές, είχαν ήδη θέσει σε εφαρμογή την «αμνηστία», ιδιαίτερα στην Ιταλία, όπου

υπήρξε μεγάλος αριθμός των μεταναστών χωρίς έγγραφα.

Η Ελλάδα καθυστέρησε τις πολιτικές νομιμοποίησης διότι αφενός, ήταν παραδοσιακά μια

χώρα που είχε εμπειρία μόνο στην αποδημία παρά τη μεταναστευτική πολιτική, αφετέρου

ήταν μια χώρα με ισχυρή εθνική ταυτότητα που βασιζόταν σε έναν εθνικό και πολιτιστικό

χαρακτήρα35

Η Μετανάστευση θεωρούταν όχι μόνο παράγοντας οικονομικής αναταραχής, αλλά και

απειλή για την πολιτιστική και εθνική καθαρότητα και την αυθεντικότητα του έθνους. Τα

πολιτικά κόμματα και οι υπόλοιποι κοινωνικοί φορείς, όπως τα συνδικάτα, απέτυχαν σε αυτή

την πρώιμη περίοδο να κατανοήσουν, ότι η μετανάστευση δεν ήταν απλά ένα φαινόμενο στην

Ελλάδα, αλλά μάλλον μια νέα πραγματικότητα σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ήπειρο, και δεν

ήταν ένα φαινόμενο που θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί μόνο με περιοριστικά μέτρα. Τα

αυστηρότερα μέτρα, ήταν μια αφελής πεποίθηση των πολιτικών που πίστευαν ότι οι

ταχύτερες και απλούστερες διαδικασίες της απέλασης θα μπορούσαν να λύσουν το

πρόβλημα.

Στα μέσα της δεκαετίας του 1990 μαζικές εκτοπίσεις Αλβανών πολιτών(βλέπε πίνακα2)36,

έγιναν ένα σημαντικό εργαλείο μεταναστευτικής πολιτικής για την ελληνική κυβέρνηση υπό

την ηγεσία του Σοσιαλιστικού Κόμματος. Το χρησιμοποιήσαν τόσο ως μέσο για την

αποτροπή εισόδου των παράνομων μεταναστών, όσο και για να εξωθήσουνε όσους είχαν

παραμείνει στη χώρα να φύγουν. Ο φόβος της σύλληψης και της απέλασης, κυριολεκτικά εν

μία νυκτί, ήταν ένα μέσο για να ασκηθεί πίεση στην αλβανική κυβέρνηση. Οι έλεγχοι

εκτελούνταν συνήθως σε δημόσιους χώρους, πιο συχνά από ό, τι σε περιοχές όπου ήταν

γνωστό ότι οι παράνομοι μετανάστες συγκεντρώνονταν για την εύρεση απασχόλησης. Υπό

35 Triandafyllidou, 2001, author please provide details. 36 Baldwin- Edwards, M& R. Fakiolas (1998), Greece: The contours of a fragment policy response, South European Society and Politics3 (3): 186-204

[19]

δημόσια θέα οι άνθρωποι φορτώθηκαν σε λεωφορεία και κατευθύνθηκαν προς την Αλβανία,

χωρίς πολλές φορές έχουν τη δυνατότητα, ακόμη, και να ειδοποιήσουν τους συγγενείς τους.

Από την άλλη πλευρά, η έλλειψη μιας πιο μακροπρόθεσμης και ρεαλιστικής προοπτικής για

την ανάπτυξη της ελληνικής μεταναστευτικής πολιτικής κατά το χρόνο, θα πρέπει να

εξεταστεί επίσης σε σχέση με το ευρύτερο γεωπολιτικό πλαίσιο της εν λόγω περιόδου. Η

Ελλάδα αντιμετώπιζε στις αρχές της δεκαετίας του 1990 μια νέα πραγματικότητα της

πολιτικής αστάθειας και πολέμου στη βαλκανική γειτονιά της. Ενώ οι εθνοτικές αντιδράσεις

κλιμακώθηκαν στον πόλεμο της πρώην Γιουγκοσλαβίας, η Ελλάδα εξέφρασε την ανησυχία

ότι η αστάθεια θα έρθει πιο κοντά στα σύνορά της, κυρίως μέσω του λεγόμενου

«Μακεδονικού ζητήματος» και των αναμενόμενων αξιώσεων της Πρώην Γιουγκοσλαβικής

Δημοκρατίας της Μακεδονίας με το Ελληνικό έδαφος και εθνική κουλτούρα.

Τη δεκαετία του 1990 η Ελλάδα χαρακτηρίστηκε από την άνοδο ενός αμυντικού τύπου του

εθνικισμού που ώθησε τους πολιτικούς τόσο της Αριστεράς όσο και της Δεξιάς37, και τους

ψηφοφόρους τους, να «υπερασπιστούν» το έθνος από την αντίληψη των εσωτερικών και

εξωτερικών «εχθρών «περιλαμβάνοντας και τους πολίτες της Αλβανίας οι οποίοι

εγκαταστάθηκαν ως παράνομοι οικονομικοί μετανάστες στη χώρα.

Οι ελληνικές κυβερνήσεις ανησυχούσαν ιδιαίτερα για τα ζητήματα σταθερότητας του

πολιτικού αλλά και του εθνικού άξονα, με ότι διαδραματιζόταν στα Βαλκάνια και ως εκ

τούτου ο φόβος ότι θα υπήρχε μεγάλης κλίμακας οικονομική μετανάστευση από τις

γειτονικές χώρες έθεσε άμεση απειλή για την εθνική συνοχή και την πολιτική σταθερότητα (

συμπεριλαμβανομένης της σταθερότητας των συνόρων) της χώρας.

Οι ανησυχίες, παρέχουν έναν τρόπο κατανόησης, γιατί η παράνομη μετανάστευση πήρε λίγο

χρόνο για να έρθει στην πολιτική ατζέντα των ελληνικών φορέων χάραξης πολιτικής,

ανεξαρτήτως του σοσιαλιστικού ή συντηρητικού υπόβαθρό τους.

Table 2 Major expulsions from Greece according to nationality (in thousands)

Nationality 1991 1992 1993 1994 1995

Albanian 84.3 277.0 221.0 216.5 241.2

Bulgarian - 4 1.0 0.8 1.4

Iraqi 2 3 11.5 1.8 3.9

Pakistani - 3 1.5 1.6 1.8

Romanian 5 2. 2 2.2 2.0 0.4

37 A. Triandafyllidou, A. Mikrakis and M. Calloni,( 1997), New Greek Nationalism, Sociological Research Online, 2, 1, at: www.socresonline.org.uk/2/1/7.htm τελευταία ημερομηνία πρόσβασης 09/05/2016.

[20]

Turkish – 1 4 0.6 2.3

Bangladeshi – – – 0.4 0.5

Total Total 86.0 282.0 239.0 225.0 250.4

Source: Baldwin – Edwards and Fakiolas, 1998: 197

Έως τα μέσα της δεκαετίας του 1990 τα συνδικάτα ήταν επίσης προβληματισμένα με το

φαινόμενο. Oι εκπρόσωποι των συνδικαλιστικών οργανώσεων είχαν παρέμβει σε μια

επιδρομή της αστυνομίας για να αποτρέψουν την απέλαση παράνομα εργαζόμενου, Ελληνο –

Αλβανικής υπηκοότητας, αλλά δεν ανέλαβαν δράση υπέρ των «άλλων» Αλβανών

εργαζομένων. Ομοίως, τα Συνδικάτα της Αθήνας αγωνίζονταν για τα δικαιώματα των

Ελλήνων από την πρώην Σοβιετική Ένωση και όχι για τα δικαιώματα των «άλλων»

μεταναστών που είχαν θεωρηθεί ως παράνομος ανταγωνισμός , επειδή εργάζονταν για

χαμηλότερους μισθούς38.

Οι παραπάνω πολιτικές επιλογές απελάσεων και συλλήψεων, κόστισαν στην Ελλάδα αλλά

και στην ΕΕ, ένα σημαντικό ποσό χρημάτων, επιφέροντας μια πραγματικότητα στην

μεταναστευτική πολιτική η οποία δεν έφερνε αποτελέσματα και έλεγχο του μεταναστευτικού

φαινομένου. Εκτός του ότι ήταν μη ανθρώπινα, καθοδήγησαν την κοινή γνώμη να πιστέψει

ότι η μετανάστευση ήταν έγκλημα και ο μετανάστης κοινός εγκληματίας.39

3. ΠΙΕΣΕΙΣ ΝΟΜΙΜΟΠΟΙΗΣΗΣ

Απέναντι στα φαινόμενα της εκμετάλλευσης των μεταναστών, του παράνομου πλουτισμού

πολλών εργοδοτών, της έντονης αστυνόμευσης, των συχνών επιχειρήσεων «σκούπα» και του

έντονου πλέον και σε καθημερινή βάση ρατσιστικού λόγου από τα MME, η Ελληνική

κοινωνία δεν έμεινε αδιάφορη. Άλλωστε και τα πολιτικά κόμματα, ΠΑΣΟΚ, ΚΚΕ και

Συνασπισμός, στη συζήτηση που έγινε στη Βουλή, με την ψήφιση του νομοσχεδίου για τη

38 See also T. Lianos, Il legal Migrants to Greece and their Choice of Destination, 39(2) International Migration (2001) 3–28. 39 See also M. Pavlou, Th e smugglers of fear. Racist discourse and immigrants in the press of a would be metropolis, in A. Marvakis, D. Parsanoglou and M. Pavlou (Eds.) Μετανάστες στην Ελλάδα

(Immigrants in Greece), Athens: Ell inika Grammata, 2001, pp. 127–162Y. Panousis, Media, television ‘enemies’ and migration, in X. Kontiadis and Th . Papatheodorou (Eds.) The reform of migration policy, Athens: Papazisis, 2007, pp. 203–229.

[21]

μετανάστευση το 1991, είχαν ταχθεί υπέρ της νομιμοποίησης, της κατοχύρωσης των

δικαιωμάτων των μεταναστών και της κοινωνικής ένταξής τους. Είχαν τονίσει επίσης την

αναγκαιότητα καταπολέμησης του ρατσισμού στην ελληνική κοινωνία με νομοθετικές και

κοινωνικές πρωτοβουλίες ενάντια στο ρατσισμό και την ξενοφοβία. Κάνοντας έντονη κριτική

στο σχέδιο νόμου για την ξενοφοβική φιλοσοφία που το διέπνεε, εντοπίζοντας μεγάλες

ελλείψεις και προβλέποντας ότι ο προτεινόμενος νόμος θα δημιουργήσει ακόμα περισσότερα

προβλήματα στην ελληνική κοινωνία, τα συγκεκριμένα κόμματα είχαν καταθέσει

συγκεκριμένες προτάσεις για το σχηματισμό μιας νέας μεταναστευτικής πολιτικής που θα

αντιμετωπίζει τα προβλήματα που δημιουργήθηκαν που ήταν ήδη πολύ καλά γνωστά στους

Έλληνες πολιτικούς (Πρακτικά Βουλής, 1991)40.

Πιο άμεση αποδεικνύεται η κινητοποίηση του συνδικαλιστικού κινήματος στην Ελλάδα. Το

ΕΚΑ στο Απολογιστικό του Συνέδριο, τον Ιούλιο του 1991, έδινε μια σαφή εικόνα τόσο για

την αριθμητική παρουσία των ξένων εργατών στην Ελλάδα ανά χώρα προέλευσης όσο και

για την κατάσταση διαβίωσης στην οποία βρίσκονταν οι μετανάστες, ως «αντικείμενο της πιο

αισχρής υπερ-εκμετάλλευσης», «περιθωριοποιημένοι και αδύναμος φοβισμένοι μακριά απ’

τα συνδικάτα». Στο ίδιο πλαίσιο τόνιζε ότι «το Συνδικαλιστικό Κίνημα της Ελλάδας και η

Εργατική Τάξη με σαφήνεια διατυπώνει ότι οι αλλοδαποί εργάτες αποτελούν αναπόσπαστο

κομμάτι της Εργατικής Τάξης της Χώρας μας και επομένως πρέπει νομοθετικά και πρακτικά

να έχουν τα ίδια δικαιώματα και υποχρεώσεις με τους άλλους εργαζόμενους» (ΕΚΑ, 1991).

Στην ψήφιση δε του νόμου 1975/91 είχε παρέμβει με συγκεκριμένες προτάσεις, για τη

νομιμοποίηση των «οικονομικών προσφύγων41», τη διασφάλιση με ίσους όρους των

εργατικών και ασφαλιστικών δικαιωμάτων τους, την καταπολέμηση της μαύρης εργασίας και

των κυκλωμάτων εκμετάλλευσης το δικαίωμα στο συνδικαλισμό, καθώς και προτάσεις για

την ένταξη των μεταναστών στην ελληνική κοινωνία42. Μετά την ψήφιση του νόμου όπου οι

προτάσεις του δεν εισακούστηκαν, έως σήμερα το συνδικαλιστικό κίνημα συνεχίζει τη

δραστηριοποίησή του με ανακοινώσεις, συνεντεύξεις τύπου, έρευνες μελέτες για τους

μετανάστες, ημερίδες και συνέδρια, διάλογο με τους μετανάστες, αλλά και προσφέροντας

άμεση βοήθεια και πληροφόρηση σε κάθε είδους προβλήματα που αντιμετωπίζουν οι

40http://www.hellenicparliament.gr/Praktika/SynedriaseisOlomeleias?search=on&SessionPeriod=fce8

d36a-f7fe-492a-8807-101f760cf7a0 τελευταία πρόσβαση 09/05/2016 41 Η ορολογία «οικονομικοί πρόσφυγες» χρησιμοποιούνταν έως τα μέσα της δεκαετίας του ’90, διάστημα κατά το οποίο δεν είχε ακόμη διευκρινιστεί για πολλούς μετανάστες από τις πρώην Ανατολικές χώρες εάν είναι πρόσφυγες ή καθαρά οικονομικοί μετανάστες. 42 ΕΚΑ-ΕΙΝΑΠ, 1993: Ξένοι Εργάτες. Συνέντευξη Τύπου 13.07.1993- Καψάλης Απόστολος, «Ο Ν. 2910/2001 και η απασχόληση των μεταναστών», Επιθεώρηση Εργασιακών Σχέσεων, τεύχος 28 Οκτώβριος 2002, σελ. 39-52 .

[22]

μετανάστες μέσα από τα Κέντρα Ενημέρωσης Μεταναστών που δημιουργήθηκαν στα

Εργατικά Κέντρα.

Η ΓΣΕΕ, κυρίως μέσω του Ινστιτούτου Εργασίας (INE) έκανε γνωστές τις θέσεις του

συνδικαλιστικού κινήματος για τους μετανάστες στην Ελλάδα, πιέζοντας για την υλοποίηση

ενός προγράμματος νομιμοποίησης και την κατοχύρωση των δικαιωμάτων των μεταναστών

στην ελληνική αγορά εργασίας και την κοινωνία.43 Επίσης σημαντική ήταν η συμβολή τους

στην ευαισθητοποίηση της ελληνικής κοινωνίας απέναντι στα φαινόμενα της ξενοφοβίας και

του ρατσισμού. Ιδιαίτερα σημαντική υπήρξε η συμβολή του στην οργάνωση των συλλόγων

των μεταναστών στους οποίους προσφέρει τη δυνατότητα συστέγασης, όπως π.χ. στην

KASAPI στη δεκαετία του ’90 και στην Ένωση Παλαιστινίων Εργαζομένων. Ο στόχος της

προσφοράς αυτής ήταν διττός. Να πετύχει παράλληλα με την ανάπτυξη του αισθήματος του

«συνανείκειν» στους εργαζόμενους μετανάστες στο πλαίσιο του κινήματος, και την

ενδυνάμωση των Συλλόγων τους για να δημιουργήσουν τους δικούς τους ανεξάρτητους

χώρους.

Ιδιαίτερα σημαντική υπήρξε και η συμβολή των Μη Κυβερνητικών Οργανώσεων (ΜΚΟ), οι

οποίες σε μία άκρως κρίσιμη περίοδο για τους μετανάστες στην Ελλάδα παρείχαν κάθε

δυνατή βοήθεια (ηθική, υλική, νομική, ψυχολογική) στα άτομα που απευθύνονταν σε αυτές.

Οι ΜΚΟ δραστηριοποιήθηκαν επίσης στην ενημέρωση, την ευαισθητοποίηση και την

κινητοποίηση του ελληνικού λαού σε θέματα που αφορούν τη μετανάστευση (μετανάστες

πρόσφυγες, κοινωνική ένταξη) και την καταπολέμηση του ρατσισμού, πιέζοντας για την

αναγνώριση των δικαιωμάτων των μεταναστών και την ομαλή ένταξή τους στην ελληνική

κοινωνία.

Θα πρέπει να τονίσουμε ότι η συνεισφορά του επιστημονικού κόσμου τόσο στη γνώση και

την κατανόηση της νέας κατάστασης στη χώρα, σε σχέση με την κατάσταση των

μεταναστών, στην αλλαγή κλίματος στην ελληνική κοινωνία και την πολιτική υπήρξε

ιδιαίτερα σημαντική. Άμεσα και πολύπλευρα επικρίθηκε ο νόμος 1975/91, ιδιαίτερα για τις

διατάξεις που αφορούσαν στους πρόσφυγες που στην ουσία ήταν η προσαρμογή της Ελλάδας

στις διατάξεις της Συμφωνίας του Σένγκεν, 44αλλά και για το άρθρο 4 του νόμου που

χρησιμοποιήθηκε από τις αρχές της πολιτείας για τη μαζική απέλαση των λαθρομεταναστών

43 Σταυρινούδη, Α. (1994), Οργανώσεις που ασχολούνται με τους μετανάστες και τους πρόσφυγες

στην Ελλάδα, στο: Κόντης, A. et al, 1994: Ανάλυση και καταγραφή των υπαρχόντων στοιχείων για τη μετανάστευση και την παραμονή στην Ελλάδα αλλοδαπού εργατικού δυναμικού, Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων , Αθήνα, σελ. 391-396. 44 Καρύδης, Β.(1994), Το θεσμικό πλαίσιο για τους αλλοδαπούς στην Ευρωπαϊκή Ένωση και στην

Ελλάδα, στο: Κόντης A. et al, 1994: Ανάλυση και καταγραφή των υπαρχόντων στοιχείων για τη μετανάστευση και την παραμονή στην Ελλάδα αλλοδαπού εργατικού δυναμικού, Αθήνα, σελ. 148 - 177 (αδημοσίευτη μελέτη).

[23]

χωρίς να παρέχει εγγύηση για την προστασία του θιγόμενου από την αυθαιρεσία των

αστυνομικών οργάνων, ούτε δικονομική προστασία. Σε σχέση με τους λαθρομετανάστες

επικρίθηκε, γιατί προέβλεπε την άμεση απέλασή τους, καθώς και λόγω της ποινικοποίησης

των πράξεων που σχετίζονταν με τη λαθρομετανάστευση, όπως π.χ. η παράνομη είσοδος και

έξοδος από τη χώρα (Ν. 1975/91, άρθ. 4, 3). Ιδιαίτερα έντονα επικρίθηκε για το άρθρο 31, το

οποίο για λόγους αποτροπής θέσπιζε την αρχή ότι ουδεμία σχέση μπορεί να έχει ο

λαθρομετανάστης με οποιαδήποτε δημόσια υπηρεσία, ενώ απαγόρευε στις υπηρεσίες του

ΠίΑ να εξετάζουν αίτημα αλλοδαπού χωρίς άδεια παραμονής, ακόμη και εάν ο εργοδότης

κατέβαλε στο Ίδρυμα τις αναλογούσες εισφορές, όπως άλλωστε υποχρεωτικά προβλεπόταν

σύμφωνα με τον ασφαλιστικό νόμο 1846/1951, άρθ.26.5245

Οι έρευνες - μελέτες για τους μετανάστες στην Ελλάδα που πληθαίνουν μεταξύ 1990 και

1997 καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι η χαμηλότερη αμοιβή των μεταναστών σε σχέση με

το ημεδαπό εργατικό δυναμικό οφείλεται στο παράνομο καθεστώς παραμονής και

απασχόλησής τους, το οποίο τους καθιστά ιδιαίτερα ευάλωτους στην εκμετάλλευση

Η μεταναστευτική πολιτική και η πολιτική ενσωμάτωσης μεταναστών συνδέεται και με την

αναγκαιότητα της διατήρησης της «ανοικτής κοινωνίας» και η Ελλάδα, παρά τις ανεπάρκειες

που διαπιστώνονται46είναι ανοικτή κοινωνία. Σύμφωνα δε με τον Κόντη,47 στη διατήρηση της

ανοικτής κοινωνίας συμβάλλουν λόγοι εθνικός οικονομικοί, δημογραφικοί και πολιτισμικοί,

οι οποίοι «συνηγορούν υπέρ της εισόδου, διαμονής και ενσωμάτωσης στην Ελλάδα τόσο

Ελλήνων της διασποράς όσο και ενός αριθμού αλλοδαπών συμβατού με τη δυνατότητα

ομαλής ένταξής τους στην κοινωνικοοικονομική ζωή της χώρας».

Βλέπουμε λοιπόν ότι και ο επιστημονικός κόσμος όχι μόνο επέκρινε τις ρυθμίσεις και την

εφαρμογή του νόμου, αλλά μέσα από διάφορες έρευνες μελέτες για τη νέα μετανάστευση

στην Ελλάδα ανέδειξε τα θετικά στοιχεία της παρουσίας των μεταναστών, αντέκρουσε

επιχειρήματα που οδηγούσαν στην αρνητική εικόνα των μεταναστών και ανέδειξε τα

αρνητικά για την ελληνική κοινωνία που απορρέουν από τη μη νομιμοποίηση του νομικού

καθεστώτος τους.

Η κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ αποφασίζει το 1997 να υλοποιήσει το πρώτο πρόγραμμα

νομιμοποίησης μεταναστών, με τα δύο Προεδρικά Διατάγματα (358/97 και 359/97), για το

45 Σπυράκος, Δ. (1992), Η ποινική διάσταση της λαθρομετανάστευσης, στο: Χλέπας, Ν./ Σπυράκος, Δ., 1992: Ο Νόμος 1975/1991 περί Αλλοδαπών και το Σύνταγμα, Σάκκουλας, Αθήνα, Κομοτηνή, σελ. 41-60 46 Δημητράκος, Δ., 2005: Είναι η Ελλάδα ανοιχτή κοινωνία; στο: ΒΗΜΑ, 16/01/2005

http://www.tovima.gr/opinions/article/?aid=163646 τελευταία ημερομηνία πρόσβασης 09/05/2016 47 Κόντης, A., (1998) Ημεδαπό και αλλοδαπό εργατικό δυναμικό στην ελληνική αγορά εργασίας, στο: Ίδρυμα Σάκη Καράγιωργα, 1998: Κοινωνικές ανισότητες και κοινωνικός αποκλεισμός Αθήνα, σελ. 461

[24]

οποίο είχε εκφράσει την πολιτική βούληση ως Αξιωματική Αντιπολίτευση το 1991. Το βήμα

αυτό αποτέλεσε σημαντική τομή στην έως τότε κατασταλτική μεταναστευτική πολιτική και

στη μετάβαση για μια αντιμετώπιση των μεταναστών με ανθρωπιστικά κριτήρια. Φορέας

εφαρμογής των Προεδρικών Διαταγμάτων ορίστηκε ο ΟΑΕΔ .

4. ΤΟ ΠΡΩΤΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΝΟΜΙΜΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΟΥ 1997

ΕΦΑΡΜΟΓΗ 1998 (Π.Δ 358 & 359/1997)

Μέχρι το ελληνικό κράτος να υιοθετήσει τα προεδρικά διατάγματα 358 και 359 με τα οποία

αρχίζει η διαδικασία νομιμοποίησης των μέχρι τότε μη νόμιμων αλλοδαπών μεσολαβούν έξι

χρόνια. Το πρώτο πρόγραμμα νομιμοποίησης προέβλεπε, κατ' αρχήν, την απογραφή και, σε

δεύτερο στάδιο, τη «μερική» νομιμοποίηση τους. Η πρώτη φάση (απογραφή) που

εγκαινιάζεται με το προεδρικό διάταγμα 358/1997, στόχευε στην «απογραφή των αλλοδαπών

που διαμένουν παράνομα στην Ελλάδα και που εργάζονται, ή ψάχνουν για εργασία», μέσω

των αιτήσεων που κατατίθενται στον ΟΑΕΔ.

Κατά την διάρκεια της φάσης αυτής 370.000 παράνομοι αλλοδαποί καταθέτουν αίτηση για

προσωρινή άδεια παραμονής (λευκή κάρτα, ισχύος τριών μηνών), από τους οποίους οι

213.000 λαμβάνουν την προσωρινή άδεια παραμονής και συνεχίζουν την διαδικασία

νομιμοποίησης τους, περνώντας στην δεύτερη φάση. Σε αυτήν, είχαν τη δυνατότητα, με την

συμπλήρωση των απαιτούμενων ημερών εργασίας ( συνήθως με τον προαπαιτούμενο αριθμό

ενσήμων) να αποκτήσουν την «πράσινη κάρτα48», η ισχύ της οποίας ανάλογα με την

περίπτωση κυμαίνονταν από ένα έως τρία χρόνια. Με αυτήν την διαδικασία, μόνο το 40%

των αλλοδαπών που συμμετείχαν στο πρώτο πρόγραμμα νομιμοποίησης νομιμοποιούνται (με

την απόκτηση μόνο λευκής, ή λευκής και στη συνέχεια πράσινης κάρτας49). Επομένως το

60% των αλλοδαπών που συμμετείχαν στη διαδικασία παραμέναν σε καθεστώς παρανομίας.

48 Σύμφωνα, επίσης, µε το προ ισχύσαν νομοθετικό καθεστώς και ειδικότερα µε τις διατάξεις του π.δ.

358/1997, οι αλλοδαποί, οι οποίοι διέμεναν στην χώρα είχαν υποχρέωση να καταγραφούν στα μητρώα του Ο.Α.Ε.∆, ώστε να τους χορηγηθεί Κάρτα Προσωρινής Άδειας Παραμονής («λευκή κάρτα») του άρθρου 2 παρ. 3 του προαναφερόμενου προεδρικού διατάγματος. Μετά την υποβολή νεότερης αίτησης των αιτούντων αλλοδαπών χορηγούνταν σε αυτούς βεβαίωση, η οποία τους έδινε

δικαίωμα για παραμονή και εργασία στη χώρα μέχρι να τους χορηγηθεί η Κάρτα Παραμονής Περιορισμένης Χρονικής ∆διάρκειας («πράσινη κάρτα»)του άρθρου 2 του π.δ. 359/1997.

[25]

Μόνο 212.860 παράνομοι μετανάστες κατάφεραν να υποβάλουν αίτηση για πράσινη κάρτα.

Ο κύριος λόγος για αυτό ήταν ότι ενώ το πρόγραμμα ήταν φιλόδοξο στη σύλληψή του και

όχι ανοιχτό στις συνθήκες που επικρατούσαν, συναντήθηκε με ανυπέρβλητα οργανωτικές και

πρακτικές δυσκολίες.50 Οι κρατικές υπηρεσίες που ήταν υπεύθυνες για τη διαχείριση του

προγράμματος ήταν σχεδόν ανέτοιμες να λάβουν και να επεξεργαστούν τις εκατοντάδες

χιλιάδες των αιτήσεων. Οι κρατικές υπηρεσίες που ήταν υπεύθυνες για τη διαχείριση του

προγράμματος ήταν σχεδόν ανέτοιμες να λάβουν και να επεξεργαστούν τις εκατοντάδες

χιλιάδες των αιτήσεων. Επιπλέον, η απόδειξη της νόμιμης απασχόλησης για έναν ελάχιστο

αριθμό ημερών ήταν ένα σημαντικό προαπαιτούμενο και η απροθυμία πολλών εργοδοτών να

καταβάλλουν εισφορές κοινωνικής ασφάλισης κατέστησε αδύνατον για πολλούς αιτούντες

αυτή την απαίτηση. Ως αποτέλεσμα, ένας σημαντικός αριθμός αιτήσεων ήταν ανεπιτυχείς στο

να περάσει στο δεύτερη, αλλά αναγκαία φάση της εφαρμογής της Πράσινης Κάρτας και παρά

τις επανειλημμένες παρατάσεις των προθεσμιών, κατέρρευσε51.

Παρά το γεγονός ότι αυτό το πρόγραμμα ήταν κακοσχεδιασμένο και έτυχε κακής

διαχείρισης, άνοιξε την πόρτα για την ανάπτυξη μιας ολοκληρωμένης μεταναστευτικής

πολιτικής στην Ελλάδα, δεδομένου ότι υπήρξε μια άμεση Επίσημη παραδοχή ότι οι

μετανάστες ήταν εκεί για να μείνουν και ότι οι ελληνικές αρχές χρειάζονταν πλέον να το

αποδεχθούνε.

50 A. Triandafyllidou / European Journal of Migration and Law 11 (2009) 159 –177. Greek Immigration Policy at the Turn of the 21st Century. Lack of Political Will or Purposeful Mismanagement? Anna Triandafyllidou ELIAMEP and Democritus Universi ty of The race, Greece 51 The main weaknesses of the programme had to do with the inability of the Greek hospitals to examine thousands of applicants so that these last would receive the ‘good health’ certificates necessary for their applications. Also, the Ministry of Justice was unable to issue in such a short time criminal record certificates to the thousands of applicants. On top of this, the Employment Institute

(OAED) responsible for managing the programme suffered from staff shortages. The temporary personnel eventually hired did not have the necessary training to perform their tasks efficiently and transparently. The whole process suffered from severe ideological and ethnic bias (and sometimes

outright corruption) that conditioned decisions on the eligibility of applicants (C. Mpagavos and D. Papadopoulou, Μεταναστευτικές τάσεις και Ευρωπαϊκή μεταναστευτική πολιτική (Migratory trends and European migration policy) ΙΝΕ, Employment Institute GSEE ADEDY, 2003, Athens Study Nr. 15; I. Psimmenos and K. Kassimati, The Greek case: Immigration Control Pathways: Organisational Culture

and Work Values of Greek Welfare Officers, IAPASIS Project Report, KEKMOKOP, Panteion University, Athens, July 2002, available at: http://www.eui.eu/RSCAS/Research/IAPASIS/Reports.shtm l, τελευταία ημερομηνία πρόσβασης 09/05/2016.

[26]

5. ΑΡΧΕΣ ΤΟΥ 21ου ΑΙΩΝΑ. ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ

ΕΝΗΛΙΚΙΩΣΗ

Καθ’ όλη τη διάρκεια της δεκαετίας του ’90 οι αυστηροί έλεγχοι στα εξωτερικά σύνορα και

στο εσωτερικό της χώρας συνεχίστηκαν, αποτέλεσμα των οποίων ήταν η απέλαση ή

Επαναπροώθηση περίπου 2 εκατ. αλλοδαπών υπηκόων τρίτων χωρών.

Η κυβέρνηση, λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι πολλοί οικονομικοί μετανάστες δεν είχαν

συμμετάσχει στο πρώτο πρόγραμμα νομιμοποίησης καθώς και τις νέες εισόδους παράνομων

μεταναστών, αλλά και την αναγκαιότητα ευθυγράμμισης του νομοθετικού πλαισίου με τους

κανονισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οδηγήθηκε στο σχεδιασμό ενός νέου νομοθετήματος

για τους μετανάστες στην Ελλάδα. Η νέα πολιτική νομιμοποίησης προβλέφθηκε στο πρώτο

Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Κοινωνική Ενσωμάτωση στο πλαίσιο του Στόχου 3: Δράσεις

για τους πλέον ευάλωτους όπου τονίζεται ότι «η νομιμοποίηση αυτή θα βοηθήσει στην ομαλή

ένταξή τους στην ελληνική κοινωνία, προβλέποντας ευνοϊκές ρυθμίσεις για θέματα

εκπαίδευσης, νοσηλείας, ρατσισμού και ξενοφοβίας κλπ.52», αφού μέσω αυτής δίνεται η

δυνατότητα της αποτροπής φαινομένων αποκλεισμού από πολλές κοινωνικές

δραστηριότητες. Με τον τρόπο αυτό η πολιτεία αναγνωρίζει πλέον επισήμως ότι η

πρωτοβουλία νομιμοποίησης αποτελεί «προαπαιτούμενο για την υλοποίηση όλων σχεδόν των

υπολοίπων μέτρων αποτροπής κοινωνικών προβλημάτων»

6. Ο ΝΟΜΟΣ 2910/200153

Ο νόμος 2910/2001 «είσοδος και παραμονή αλλοδαπών στην ελληνική επικράτεια- κτήση της

ελληνικής ιθαγένειας με πολιτογράφηση και άλλες διατάξεις» ανοίγει το δρόμο για το

Δεύτερο Πρόγραμμα Νομιμοποίησης και αποτελεί σταθμό στη θεσμοθέτησης μιας

νομοθεσίας για την μετανάστευση. Βασικά σημεία του νόμου είναι τα εξής:

1. Ανατίθεται στο Υπουργείο Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης ο

συντονισμός της μεταναστευτικής πολιτικής.

2. Σε κάθε περιφερειακή διεύθυνση αλλοδαπών και μετανάστευσης συνίσταται τριμελής

Επιτροπή μετανάστευσης που γνωμοδοτεί κατόπιν συνεντεύξεων με τον ενδιαφερόμενο, για

την χορήγηση ή ανανέωση της άδειας παραμονής.

52 Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, 2001α: Εθνικό Σχέδιο για την Κοινωνική Ενσωμάτωση 2001 - 2003, σε συνεργασία με τα Υπουργεία Υγείας και Πρόνοιας, Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, Εθνικής Οικονομίας

και Οικονομικών, Αθήνα σελ. 39 53 Θ. Παπαθεοδώρου (2015), Νομικό Καθεστώς Αλλοδαπών. Ελληνική και Ευρωπαϊκή Νομοθεσία.. Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη σελ. 62-66

[27]

3. Το άρθρο 19 καθορίζει την διαδικασία χορήγησης άδειας για την παροχή εξαρτημένης

εργασίας σε αλλοδαπό. Η χορήγηση άδειας εργασίας αποτελεί προϋπόθεση για την άδεια

εισόδου και την άδεια παραμονής. Γι' αυτό τον λόγο, η ισχύς της σύμβασης καθίσταται

ανίσχυρη εάν δεν δοθεί άδεια εισόδου και παραμονής μετά την παροχή της άδειας εργασίας.

Ωστόσο, ο νόμος 2910 αποδεικνύει την σύγχυση που διατηρείται μεταξύ μεταναστευτικής

και αντί-εγκληματικής/ ποινικής πολιτικής, δυο διαστάσεις που αποτελούν, στην ουσία, τις

δυο όψεις του ίδιου νομίσματος. Τα άρθρα του νόμου 2910 (άρθρα 19 μέχρι 24, που αφορούν

τις απαιτούμενες προϋποθέσεις για την απόκτηση της άδειας εργασίας και παραμονής για

τους μελλοντικούς μετανάστες ) συνδυάζονται με τα Προεδρικά Διατάγματα του 1997

(άρθρα 65-66, τα οποία διακηρύσσουν τη διεξαγωγή ενός δεύτερου προγράμματος

απογραφής και Νομιμοποίησης, μια δεύτερη ευκαιρία νομιμοποίησης για τους αλλοδαπούς

που διαμένουν ήδη στην Ελλάδα, υπό παράνομο καθεστώς)54.

Επιπλέον, εκτός της προαναγγελίας του προγράμματος νομιμοποίησης, ο νόμος 2910 εισάγει

μια νέα σειρά μέτρων όπως είναι: α) η αποσαφήνιση των ορισμών (διάκριση

μετανάστη/πρόσφυγα), β) η ίδρυση των πρώτων αρμόδιων φορέων/υπηρεσιών

αποκλειστικά για θέματα μετανάστευσης, γ) η καθιέρωση εισόδου των αλλοδαπών

εργαζομένων, ύστερα από υποβολή αίτησης στο ελληνικό προξενείο της χώρας τους και

δ) η μείωση της ελάχιστης διάρκειας παραμονής ως προϋπόθεση για την απόκτηση της

άδειας αόριστης διάρκειας, σε συνδυασμό με τη συνδρομή του ΟΑΕΔ. Επίσης, θεσπίζει

μια σειρά από δικαιώματα, όπως η πρόσβαση όλων των αλλοδαπών παιδιών στην

εκπαίδευση, τα ίσα εργασιακά και ασφαλιστικά δικαιώματα μεταξύ Ελλήνων και αλλοδαπών

τρίτων χωρών, η διευκόλυνση στις διαδικασίες οικογενειακής επανένωσης κτλ. Τέλος,

ξενοφοβικές ή ρατσιστικές συμπεριφορές/πράξεις θεωρούνται για πρώτη φορά ποινικά

αδικήματα55.

Ο νέος νόμος ορίζει α) τις προϋποθέσεις εισόδου και παραμονής για την παροχή εξαρτημένης

εργασίας για όλους όσους επιθυμούν να εισέλθουν στη χώρα με σκοπό την απασχόληση

αφορά τους μελλοντικούς μετανάστες σε μια προσπάθεια ρύθμισης των μεταναστευτικών

εισροών και β) τους όρους για τη νομιμοποίηση ή κανονικοποίηση παράνομων ή ημι-

παράνομων μεταναστών που ζουν στην Ελλάδα, προσδιορίζοντας επακριβώς το διάστημα

54 See J. Cavounidis, Migration in Southern Europe and the Case of Greece, 40(1) International Migration (2002) 45–69; T. Lianos, Il legal Migrants to Greece and their Choice of Destination, 39 (2)

International Migration (2001) 3–28. 55 Παπασιώπη- Πασιά (2004)Το νομικό καθεστώς των αλλοδαπών εργαζόμενων τρίτων χωρών, ΕΕθυρΔ, 1998, σελ.37

[28]

κατά το οποίο αυτοί θα έπρεπε αποδεδειγμένα να βρίσκονται στην Ελλάδα (β’ πρόγραμμα

νομιμοποίησης)56.

Με την έναρξη ισχύος του νόμου (2 Ιουνίου 2001), αρμόδιος φορέας για τη λήψη των

δικαιολογητικών για τη χορήγηση άδειας παραμονής ορίζεται ο δήμος ή η κοινότητα (Ν.

2910/2001, άρθ. 8). Ο δήμος ή κοινότητα υποχρεούται να παραλάβει τα δικαιολογητικά

(αίτηση, αντίγραφο διαβατηρίου ή άλλου ταξιδιωτικού εγγράφου με τη θεώρηση εισόδου και

τα λοιπά δικαιολογητικά που προβλέπονται από το νόμο), να εξετάσει την πληρότητα των

δικαιολογητικών και να τα διαβιβάσει μαζί με την αίτηση στην αρμόδια κατά περίπτωση

υπηρεσία αλλοδαπών και μετανάστευσης που συστήνεται σε κάθε Περιφέρεια (Ν. 2910/2001,

άρθ. 8, παρ. 3-5, άρθ. 9, παρ. 1)57.

Η άδεια παραμονής χορηγείται με απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας, ύστερα

από γνώμη της Επιτροπής Μετανάστευσης (Ν. 2910/2001, άρθ.8, παρ. 7) που συστήνεται σε

κάθε περιφερειακή διεύθυνση αλλοδαπών και μετανάστευσης. Η Επιτροπή αποτελείται από

δύο υπαλλήλους της υπηρεσίας αλλοδαπών και μετανάστευσης, εκ των οποίων ο ένας είναι ο

προϊστάμενος και έναν εκπρόσωπο της αστυνομικής αρχής. Τα μέλη της (τακτικά και

αναπληρωματικά και ο γραμματέας με τον αναπληρωτή του) ορίζονται με απόφαση του

Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας. Με όμοια απόφαση ορίζεται ως πρόεδρος της

Επιτροπής ο προϊστάμενος της υπηρεσίας αλλοδαπών και μετανάστευσης καθώς και ο

εισηγητής, χωρίς δικαίωμα ψήφου, με τον αναπληρωτή του, από τους υπαλλήλους της Δ/νσης

αλλοδαπών και μετανάστευσης (Ν. 2910/2001, άρθ. 9, παρ. 1)58.

Η Επιτροπή Μετανάστευσης59 διατυπώνει γνώμη για τη χορήγηση ή την ανανέωση άδειας

παραμονής του αλλοδαπού. Για να σχηματίσει γνώμη, λαμβάνει υπόψη τα προβλεπόμενα

σχετικά από τις διατάξεις του νόμου στοιχεία καθώς και την προσωπικότητα του αλλοδαπού

(άρθ.9, παρ.2), δηλαδή καλεί τον αλλοδαπό για συνέντευξη. Η κλήση του αλλοδαπού για

συνέντευξη γίνεται με απόδειξη (Ν. 2910/2001, άρθ. 8, παρ. 5, 6). Όπως φαίνεται η

γνωμοδότηση της Επιτροπής Μετανάστευσης δεν είναι δεσμευτική. Με την τροποποίηση του

νόμου με τον ν. 3013/2002, ο ρόλος της περιορίζεται ακόμη περισσότερο σε περιπτώσεις,

56 Παπαθεοδώρου(2005), Δημόσια Ασφάλεια και αντεγληματική πολιτική, Νομική Βιβλιοθήκη, β΄ Έκδοση σελ. 50- 430. 57 Ρόμπολης Σ.(2005), Οικονομία, Αγορά Εργασίας και Μετανάστευση στην Ελλάδα, στο Α. Καψάλης, Λινάρδος Π.- Ρυλμόν (επιμ.), Μεταναστευτική πολιτική και δικαιώματα των μεταναστών, ΙΝΕ/ΑΔΕΔΥ, σελ. 29-100. 58 https://nomoi.info/%CE%A6%CE%95%CE%9A-%CE%91-91-2001-%CF%83%CE%B5%CE%BB-1.html

τελευταία πρόσβαση 09/05/2016 59https://www.eforologia.gr/lawbank/document.aspx?digest=9357DE56BC5160F4.231DE18648&version=2001/05/02 τελευταία πρόσβαση 09/05/2016

[29]

όπου η συνέντευξη κρίνεται αναγκαία. Η δε αναγκαιότητα εκτιμάται από τον Γενικό

Γραμματέα της Περιφέρειας, ο οποίος εκδίδει την άδεια παραμονής.

Σύμφωνα με τα άρθρα 19-24 του Ν. 2910/01, η είσοδος μεταναστών, με σκοπό την παροχή

εξαρτημένης εργασίας επιτρέπεται μόνο εάν πρόκειται για συγκεκριμένη απασχόληση σε

συγκεκριμένο εργοδότη και εφόσον έχει χορηγηθεί άδεια εργασίας από το Νομάρχη. Η

διαδικασία που προβλέπεται έχει ως εξής: Ο εργοδότης, ο οποίος έχει ανάγκη από

εργαζόμενους απευθύνεται στον ΟΑΕΔ, ο οποίος καταρτίζει κάθε χρόνο έκθεση, με

αναφορές σε ανάγκες εργατικού δυναμικού στην ελληνική επικράτεια και σε θέσεις εργασίας

που θα μπορούσαν να καλυφθούν από αλλοδαπούς ανά περιφέρεια. Με βάση την έκθεση του

ΟΑΕΔ, οι τρεις Υπουργοί, Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, Εσωτερικών Δημόσιας

Διοίκησης και Αποκέντρωσης και ο Υπουργός Εξωτερικών, καθορίζουν με κοινή απόφαση

τον ετήσιο ανώτατο αριθμό αδειών εργασίας για τους μελλοντικούς μετανάστες και τη

μεταβιβάζουν στα Γραφεία Ευρέσεως Εργασίας που θα λειτουργήσουν στο εξωτερικό και

στα προξενεία και τις αρμόδιες υπηρεσίες εργασίας των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων60.

Τα γραφεία αυτά προσκαλούν από τα MME του εξωτερικού τους ενδιαφερομένους και

καταρτίζουν ονομαστικές καταστάσεις, τις οποίες αποστέλλουν στον ΟΑΕΔ και στις

Υπηρεσίες Εργασίας. Εφόσον η κενή θέση εργασίας δεν έχει καλυφθεί από ημεδαπό ή

κάποιον από τις ομάδες προτεραιότητας (υπήκοοι ΕΕ, πρόσφυγες), ο εργοδότης δύναται να

διαλέξει από τον κατάλογο ένα όνομα και να υποβάλλει αίτηση στο Νομάρχη, για τη

χορήγηση άδειας εργασίας για τον ή τους μετανάστη/ες που επέλεξε. Ο εργοδότης, μαζί με

την αίτηση, υποβάλλει και βεβαίωση ότι θα προσλάβει τους συγκεκριμένους μετανάστες και

ότι αναλαμβάνει τις δαπάνες διαβίωσής τους έως ότου λάβουν την άδεια παραμονής ή σε

αντίθετη περίπτωση έως ότου αποχωρήσουν από τη χώρα. Με την αίτηση προσκομίζεται και

εγγυητική επιστολή τραπέζης με το ποσό που είναι ίσο τουλάχιστον με τις τριμηνιαίες

αποδοχές ανειδίκευτου εργάτη και του ποσού που απαιτείται για τις δαπάνες

επαναπροώθησης ή απέλασης του μετανάστη στη χώρα προέλευσης.

Η άδεια εργασίας χορηγείται μετά από σύμφωνη γνώμη της αστυνομικής αρχής του νομού

για την περίοδο ενός έτους. Με την τροποποίηση του νόμου με τον Ν. 3013/2002, άρθ 19, 8

προβλέπεται ότι, εάν η σύμβαση ισχύει για διάστημα μικρότερου του ενός έτους, η άδεια

εργασίας χορηγείται για ένα έτος. Η χορήγηση άδειας εργασίας δε σημαίνει αυτόματα και

δικαίωμα εισόδου για τον αλλοδαπό που περιμένει στη χώρα του. Ακολουθεί μια

60https://www.eforologia.gr/lawbank/document.aspx?digest=9357DE56BC5160F4.1D031AEA53&vers

ion=2001/05/02 ΝΟΜΟΣ ΥΠ΄ ΑΡΙΘ. 2910 Είσοδος και παραμονή αλλοδαπών στην Ελληνική Επικράτεια. Κτήση της ελληνικής ιθαγένειας με πολιτογράφηση και άλλες διατάξεις. Τελευταία πρόσβαση 09/05/2016

[30]

απερίγραπτα γραφειοκρατική και χρονοβόρα διαδικασία έως ότου ο αλλοδαπός λάβει τη

θεώρηση εισόδου για την Ελλάδα που θα του επιτρέψει να αρχίσει μια άλλη επίσης

γραφειοκρατική και χρονοβόρα διαδικασία για τη χορήγηση άδειας παραμονής, η οποία

εκδίδεται με απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας μετά από γνώμη της

Επιτροπής Μετανάστευσης. Η διαδικασία αυτή για παροχή άδειας εισόδου, παραμονής και

εργασίας για νέους μετανάστες έχει κριθεί από πολλούς επιστήμονες ως μη εφικτή, άκρως

γραφειοκρατική, χρονοβόρα με υψηλό κόστος και άκρως αβέβαιη για τον ενδιαφερόμενο

μετανάστη. Η διαδικασία αφορά τους μελλοντικούς μετανάστες από τρίτες χώρες61.

Για τη χορήγηση και ανανέωση της άδειας παραμονής αρμόδιος φορέας ορίζεται η

Περιφέρεια (Ν. 2910/2001, άρθ.8), ενώ ο δήμος ή η κοινότητα λειτουργούν μόνο ως

μεσολαβητής για την παραλαβή και εξέταση της πληρότητας των δικαιολογητικών, τα οποία

μετά διαβιβάζονται στην αρμόδια Υπηρεσία Αλλοδαπών και Μετανάστευσης.

Η άδεια εργασίας χορηγείται από το Νομάρχη, μετά από σύμφωνη γνώμη της αστυνομικής

αρχής του Νομού, για θέματα που αφορούν τη δημόσια τάξη και την ασφάλεια και

ανανεώνεται κάθε φορά για ένα έτος μετά από αίτηση στο Νομάρχη, και εφόσον υπάρχει

σύμβαση εργασίας και ο μετανάστης έχει εκπληρώσει τις ασφαλιστικές και φορολογικές του

δηλώσεις (Ν. 2910/2001, άρθ. 19). Η άδεια παραμονής είναι στενά συνδεδεμένη με την άδεια

εργασίας. Σύμφωνα με το νόμο η άδεια παραμονής χορηγείται και ανανεώνεται για όσο

διάστημα ισχύει η άδεια εργασίας. Στην πράξη όμως παρατηρείται πολύ συχνά, οι

μετανάστες να είναι κάτοχοι άδειας εργασίας, όχι όμως και άδειας παραμονής για την οποία

συνήθως κατέχουν μόνο τη βεβαίωση κατάθεσης των δικαιολογητικών. Μετά την πάροδο έξι

ετών, η άδεια παραμονής εκδίδεται για δύο χρόνια με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών.

Μετά από παραμονή δέκα ετών είναι δυνατή η έκδοση άδειας παραμονής αορίστου διάρκειας

(Ν. 2910/2001, άρθ.22, 2). Η απόφαση για τη χορήγηση ή όχι παραμονής αορίστου

διάρκειας, μετά την έλευση δεκαετίας δεν αποτελεί δικαίωμα του μετανάστη, αλλά

διακριτική ευχέρεια του Υπουργού, όπως διευκρινίζεται στον Οδηγό του μετανάστη που

εξέδωσε το Υπουργείο σε διάφορες γλώσσες (Υπουργείο Εσωτερικών, χ.χ: 11). Σύμφωνα με

τον Ν. 3013/2002, άρθ. 19, παρ. 8 το ίδιο ισχύει και για την άδεια εργασίας.

Η διαδικασία χορήγησης και ανανέωσης άδειας παραμονής και εργασίας όπως ορίζεται και

εφαρμόζεται φαίνεται να είναι ιδιαίτερα χρονοβόρα, αναποτελεσματική και με μεγάλο

κόστος συνδεδεμένη. Παρατηρούμε ότι σε αντίθεση με τα προϊσχύοντα προεδρικά

διατάγματα στον Ν. 2910, η άδεια παραμονής διαχωρίζεται από την άδεια εργασίας, η δε

61 Χατζή Χ. (2003) Ο αλλοδαπός ως υποκείμενο δικαιωμάτων στην ελληνική έννομη τάξη , στο Μ. Παύλου, Δ. Χριστόπουλος Η Ελλάδα της μετανάστευσης, ΚΕΜΟ, Κριτική σελ. 233.

[31]

διάρκεια ισχύος τους περιορίζεται. Σε αντίθεση με το Π. Δ. 359/97 που προέβλεπε τη

χορήγηση κάρτας παραμονής και εργασίας διάρκειας έως και 2 έτη, με ανανέωση έως και 5

έτη, ο Ν. 2910 προβλέπει ετήσια ανανέωση για τα πέντε πρώτα χρόνια και μόλις από τον

έκτο χρόνο τη χορήγηση άδειας παραμονής για δύο χρόνια, ενώ η διάρκεια ισχύος της κάρτας

εργασίας παραμένει ετήσια. Η θετική αλλαγή φαίνεται να είναι η δυνατότητα, όχι όμως ως

δικαίωμα, απόκτησης άδειας παραμονής αορίστου διάρκειας μετά από παρέλευση δέκα ετών

στη χώρα62.

Η αναγκαιότητα δημιουργίας ενός φορέα που θα παραλαμβάνει, θα εξετάζει την πληρότητα

και θα εκδίδει την άδεια είναι πασιφανής. Ο φορέας αυτός θα πρέπει να παρέχει ενιαία κάρτα

παραμονής και εργασίας που θα σφραγίζεται ανάλογα με την περίπτωση, εάν ο αϊτών έχει τις

απαραίτητες προϋποθέσεις ή όχι με βαθμιαία αύξηση ισχύος ανάλογα με το χρόνο

παραμονής. Συγκεκριμένα μετά το δεύτερο έτος θα μπορούσε να παρέχεται πενταετής άδεια

παραμονής και εργασίας με τη λήξη της οποίας ο μετανάστης να έχει δικαίωμα για κάρτα

αορίστου χρόνου63.

Η οικογενειακή συνένωση επιτρέπεται στον οικονομικό μετανάστη μετά από δύο χρόνια

παραμονής και εργασίας στην Ελλάδα και εφόσον αυτός καλύπτει ορισμένες προϋποθέσεις.

Στο νομοσχέδιο που δόθηκε προς σχολιασμό στις ΜΚΟ, σε σχέση με την οικογενειακή

επανένωση προ βλεπόταν ως προϋπόθεση τρία χρόνια νόμιμης διαμονής του μετανάστη στη

χώρα (Σχέδιο Νόμου 2910, άρθ. 27, παρ. 1). Παρότι τονίστηκε από τις ΜΚΟ και τους

ανεξάρτητους φορείς (π.χ. ΕΕΔΑ, 2000) ότι αυτό αντιβαίνει της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για

το Νομικό Καθεστώς των Μεταναστών Εργαζομένων (1977, ΣΕΣ No. 93, άρθρ. 12, παρ. 1),

το οποίο προβλέπει προθεσμία αναμονής για την πραγματοποίηση της οικογενειακής

επανένωσης ένα χρόνο, η προθεσμία ορίστηκε τελικά από το νόμο στα δύο χρόνια. Θα πρέπει

δε να σημειώσουμε ότι και η οδηγία της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την οικογενειακή

επανένωση (Οδηγία 2003/86/ΕΚ) που κατατέθηκε το 1999 και βρισκόταν ήδη στη διαδικασία

έγκρισης και εγκρίθηκε στη διάρκεια της Ελληνικής Προεδρίας, προβλέπει ως απαραίτητο

χρόνο διαμονής τον ένα χρόνο. Πέραν αυτού στην Οδηγία ορίζεται ποιοι μπορούν να

δικαιούνται την οικογενειακή επανένωση, ενώ τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να θεσπίσουν

τις σχετικές διατάξεις64.

62 Παπαδοπούλου Δ., Μπάγκαβος Χρ.(2003) Μεταναστευτικές Τάσεις και Ευρωπαϊκή Μεταναστευτική Πολιτική, ΙΝΕ\ΓΣΕΕ-ΑΔΕΔΥ, Μελέτες15, σελ. 101 63 Σταυρινούδη Αθηνά.(2007) Πολίτικες Κοινωνικής Ένταξης Των Οικονομικών Μεταναστών Στην Ελλάδα Και Στην Ευρώπη .Διδακτορική Διατριβή, ΠΑΝΤΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΚΑΙ

ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΚΟΙΝΩΝΙΟΛΟΓΙΑΣ. 64 Για μια αναλυτική κριτική παρουσίαση του Νόμου 2910/2001 βλ. μελέτη – πρόταση του Κέντρου Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου στο ΙΜΕΠΟ, Νομικές, Θεσμικές και Διοικητικές διαστάσεις του

[32]

Η Ελλάδα όρισε ως μέλη οικογένειας αλλοδαπού που μπορούν να αιτήσουν την οικογενειακή

επανένωση τον ή τη σύζυγο και τα τέκνα που είναι κάτω των 18 ετών και ανύπαντρα. Για τα

τέκνα που είναι του ή της συζύγου, για να γίνει η οικογενειακή συνένωση θα πρέπει εκτός

της παραπάνω προϋπόθεσης, ο αϊτών να έχει τη γονική μέριμνα. Ο αλλοδαπός θα πρέπει να

υποβάλλει στο δήμο ή την κοινότητα του τόπου όπου κατοικεί αίτηση που θα συνοδεύεται με

αντίγραφο της άδειας παραμονής του σε ισχύ, αντίγραφο εκκαθαριστικού σημειώματος με το

οποίο θα διαπιστώνεται ότι διαθέτει εισόδημα σταθερό και ικανό να καλύψει τις ανάγκες της

οικογένειάς του, πιστοποιητικό της οικογενειακής του κατάστασης, ώστε να διαπιστώνεται ο

οικογενειακός δεσμός, καθώς και δήλωση ότι τα μέλη της οικογένειάς του θα κατοικήσουν

μαζί του, ενώ το κατάλυμα που διαθέτει θα πρέπει να κρίνεται κατάλληλο. Τα μέλη για τα

οποία αιτείται η οικογενειακή επανένωση θα πρέπει να βρίσκονται εκτός Ευρωπαϊκής

Ένωσης και θα πρέπει να καταθέσουν πιστοποιητικό υγείας που θα πιστοποιεί ότι δεν

πάσχουν από νόσημα επικίνδυνο για τη δημόσια υγεία, όπως άλλωστε προβλέπεται και από

την κοινοτική Οδηγία και αποτελεί μαζί με το λόγο δημόσιας τάξης και εσωτερικής

ασφάλειας, αιτία, σύμφωνα με την οποία τα κράτη μέλη μπορούν να αρνηθούν την αίτηση

ή/και να την αφαιρέσουν.

Το ιδιαίτερο πρόβλημα που διαπιστώνεται ακόμα και στους μακροχρόνια διαμένοντες στην

Ελλάδα μετανάστες συνδέεται με την πρακτική ανανέωσης της κάρτας παραμονής και

εργασίας. Ενώ πολλοί από τους μετανάστες που βρίσκονται για χρόνια στην Ελλάδα και στην

ουσία καλύπτουν τις προϋποθέσεις για οικογενειακή επανένωση, λαμβάνοντας υπόψη την

αβεβαιότητα της παραμονής τους με την έγκριση κάθε φορά στενού χρονικού διαστήματος

ισχύος των καρτών καθώς και τις συνεχείς αλλαγές στις προϋποθέσεις ανανέωσης, να μην

αποφασίζουν να μπουν σε αυτή τη διαδικασία.

Θετικό σημείο του νόμου είναι ότι δίνει το δικαίωμα στα μέλη της οικογένειας του

αλλοδαπού να εργάζονται (Ν. 2910/2001, άρθ. 31). Η άδεια παραμονής των μελών της

οικογένειας που έχουν προσκληθεί είναι όμως συνδεδεμένη με την τύχη της άδειας

παραμονής του ατόμου που έχει ζητήσει την είσοδο και την εγκατάσταση στη χώρα μελών

της οικογένειάς του (Ν. 2910/2001, άρθ. 28-30) που σημαίνει ότι σε περίπτωση που για

κάποιο λόγο δεν ανανεωθεί η κάρτα παραμονής του δικαιούχου μετανάστη, βρίσκεται κατ’

αρχάς και η οικογένειά του μετέωρη, εκτός και εάν έχουν αποκτήσει αυτοτελή άδεια

παραμονής για κάποιον από τους λόγους που προβλέπει ο νόμος, το οποίο όμως δε φαίνεται

να είναι (εύκολα) εφικτό.

καθεστώτος εισόδου και Παραμονής των μεταναστών σ την Ελλάδα. Προκλήσεις και Προοπτικές βελτίωσης, Αθήνα, 2004, www.imepo.gr

[33]

Ένα ιδιαίτερα θετικό στοιχείο του ελληνικού νόμου είναι ότι ο νόμος έδειξε ιδιαίτερη

φροντίδα για τα παιδιά των μεταναστών σε παράνομο ή ημιπαράνομο καθεστώς. Η ρύθμιση

του νόμου προβλέπει τη φοίτηση σε όλες τις βαθμίδες της εκπαίδευσης. Μάλιστα για τα

παιδιά του δημοτικού επιτρέπει την εγγραφή στα σχολεία ακόμη και στην περίπτωση που το

νομικό καθεστώς των γονιών τους δεν έχει ακόμη ρυθμιστεί (Ν. 2910/2001, άρθ. 40). Η

ρύθμιση αυτή αποτελεί καινοτομία και προσπάθεια εξανθρωπισμού της πολιτικής και

εναρμονίζεται με τη Διεθνή Σύμβαση για τα Δικαιώματα του Παιδιού που υιοθετήθηκε

ομόφωνα από τη Γενική Συνέλευση του OHE στις 20 Νοεμβρίου 1989, τέθηκε σε ισχύ το

1990 και επικύρωσε η Ελλάδα στις 02.12.1992 (Ν. 2101/92). Ο Έλληνας Συνήγορος του

Παιδιού λειτουργεί από τον Ιούλιο του 2003. Θα πρέπει όμως να σημειώσουμε ότι με τη

ρύθμιση αυτή δημιουργείται μια παράδοξη κατάσταση για την οικογένεια, αφού μέσα από

την παρακολούθηση της ελληνικής παιδείας προωθείται η ένταξη των παιδιών στην ελληνική

κοινωνία, ενώ οι γονείς μπορεί να βρίσκονται για χρόνια σε παράνομο ή αβέβαιο καθεστώς,

το οποίο θα μπορούσε να έχει δυσμενείς επιπτώσεις στην ελεύθερη ανάπτυξη της

προσωπικότητας του παιδιού65.

Βέβαια ο νόμος προέβλεπε και τη νομιμοποίηση ή κανονικοποίηση ενός μέρους των

παράνομων ή ημιπαράνομων μεταναστών66. Συγκεκριμένα, το άρθρο 66 του νόμου όριζε

τους δικαιούχους της λεγάμενης «δεύτερης ευκαιρίας» οι οποίοι για να συμμετέχουν στο

πρόγραμμα θα έπρεπε με κάποιο τρόπο να είχαν συμμετάσχει σε κάποια από τις διαδικασίες

του προϊσχύοντος δικαίου ή να διαμένουν αποδεδειγμένα στη χώρα επί ένα έτος μέχρι την

έναρξη ισχύος του νόμου, δηλαδή ένα έτος πριν την 2 Ιουνίου 2001. Με αυτές τις διατάξεις, ο

νόμος επιθυμούσε στην ουσία να ρυθμίσει τις εκκρεμείς αιτήσεις για την άδεια παραμονής

και να τακτοποιήσει την κατάσταση εκείνων των αλλοδαπών που είχαν συμμετάσχει σε

κάποια από τις διαδικασίες των Π.Δ. 358 ή/και 359. Δηλαδή αφορούσε τους μετανάστες που

υπήρξαν κάτοχοι κάρτας παραμονής περιορισμένης χρονικής διάρκειας και είχε λήξει χωρίς

να έχει υποβληθεί αίτηση για ανανέωσή της ή η αίτηση είχε απορριφθεί ή ήταν κάτοχοι

λευκής κάρτας ή άδειας παραμονής που είχε λήξει χωρίς να έχει υποβληθεί αίτηση

ανανέωσης και συνεχίζουν να διαμένουν στη χώρα ή βρίσκονται αποδεδειγμένα στη χώρα

τον τελευταίο χρόνο πριν την έναρξη ισχύος του νόμου. Η νομιμοποίηση επομένως αφορά

μόνο στους μετανάστες που ανήκουν στην τελευταία κατηγορία.

Όπως το πρώτο πρόγραμμα νομιμοποίησης έτσι και αυτή τη φορά η διαδικασία

ολοκληρώθηκε σε δύο φάσεις. Έτσι στην πρώτη φάση (έως την 2 Αυγούστου 2001)

65 https://nomoi.info/%CE%A6%CE%95%CE%9A-%CE%91-91-2001-%CF%83%CE%B5%CE%BB-1.html

τελευταία πρόσβαση 09/05/2016 66https://www.eforologia.gr/lawbank/document.aspx?digest=9357DE56BC5160F4.231DE18648&version=2001/05/02 τελευταία πρόσβαση 09/05/2016

[34]

καταγράφθηκαν στις αρμόδιες υπηρεσίες (δήμοι και κοινότητες) περίπου 340.000 αλλοδαποί,

στους οποίους θα χορηγούνταν προσωρινή άδεια παραμονής διάρκειας έξι μηνών και μόνο

εφόσον αργότερα προσκόμιζαν αποδεικτικό ασφαλιστικής κάλυψης, αντίγραφο ποινικού

μητρώου και 250 ένσημα θα λάμβαναν άδεια παραμονής διάρκειας ενός έτους.67

Σε γενικές γραμμές αναγνωρίζεται η αλλαγή του status της χώρας ως προς τη μετανάστευση,

περιγράφονται τα πραγματικά κίνητρα που ωθούν τα άτομα προς μετακίνηση(κακή

οικονομική κατάσταση, χαμηλό βιοτικό επίπεδο, πολεμικές συρράξεις, ανελεύθερα

καθεστώτα κ. α.)και αναγνωρίζεται η ανεπάρκεια των προηγουμένων ρυθμίσεων στις οποίες

αποδίδονται αποκλειστικά οι ευθύνες για το μείζον θέμα, της παράνομης εισόδου και

παραμονής στη χώρα, αλλοδαπών68.

ΚΡΙΤΙΚΗ ΕΠΙΣΚΟΠΙΣΗ

Η σοσιαλιστική κυβέρνηση υποστήριξε το νομοσχέδιο με το επιχείρημα ότι είχε εγκαινιάσει

μια νέα εποχή στη διαχείριση της μετανάστευσης στην Ελλάδα. Η τότε υπουργός

Εσωτερικών Βάσω Παπανδρέου, σε μια σύντομη δήλωση της στην τηλεόραση, με την

ευκαιρία της ψηφοφορίας του νόμου στο Κοινοβούλιο σημείωσε ότι οι μετανάστες ήταν

καλοδεχούμενοι εφ 'όσον είχαν θέσεις εργασίας. Αν ήταν άνεργοι θα έπρεπε να

αποχωρήσουν. Ήταν η δικαιολογία που πρόβαλλε η κυβέρνηση για τη μικρή διάρκεια των

αδειών, καθώς και για την η απουσία μιας μακράς προοπτικής ένταξης των μεταναστών69.

Ο Νόμος 2910/2001 ψηφίστηκε ως μέσο για την καταπολέμηση της παράνομης

μετανάστευσης, ως τρόπος για να καλυφθούν οι ανάγκες της ελληνικής αγοράς εργασίας και

η συνολική προστασία της ελληνικής κοινωνίας από μια απορυθμισμένη κατάσταση της

μαζικής παράτυπης μετανάστευσης. Ήταν, επίσης, η ανταπάντηση στις διεθνείς και κυρίως

στην την ΕΕ υποχρεώσεις που έφερε η Ελλάδα για την αναγνώριση του διεθνή χαρακτήρα

του φαινομένου της μετανάστευσης.

Όπως αναφέρει η Mavrodi70 όμως, ο νόμος καταβάλλει στην πραγματικότητα ελάχιστη

ενατένιση στη νομοθεσία της ΕΕ όσον αφορά την μετανάστευση και μάλλον επικεντρώθηκε

σε ένα κοντόφθαλμο άξονα ρύθμιση της μετανάστευσης μέσω περιορισμών της νόμιμης

67 Fakiolas, R. (2003) Regularizing undocumented immigrants in Greece: procedures and effects, in: Journal of Ethnic and Migration Studies, Voi. 29, No. 3, pp. 535-561 68http://www.areiospagos.gr/nomologia/apofaseis_DISPLAY.asp?cd=QS03WTNCRELONFSHE45B9KZOXHMRW9&apof=741_2010&lang=EN τελευταία πρόσβαση 09/05/2016 69 Triandafyllidou A. (2009) European Journal of Migration and Law 11 159–177. Greek Immigration Policy at the Turn of the 21st Century. Lack of Political Will or Purposeful Mismanagement?

Anna Triandafyllidou ELIAMEP and Democritus Universi ty of The race, Greece 70 Mavrodi G. (2005) ‘Europeanizing’ national immigration policy. The case of Greece, Arbeitspapiere No. 8, Bielefeld: Centre on Migration, Citizenship and Development.

[35]

μετανάστευσης . Οι μετανάστες θεωρήθηκαν από τους σοσιαλιστές και από τους

συντηρητικούς προσωρινό και περιττό εργατικό δυναμικό. Δεν αποτέλεσε καμία έκπληξη,

δεδομένου ότι κανένα από τα ελληνικά κόμματα δεν είχε τις ψήφους για να κερδίσει στην

εκστρατεία υπέρ ή κατά των μεταναστών. Επίσης οι μετανάστες δεν ήταν ψηφοφόροι και

υπήρξε και επηρεασμός από την αρνητική κοινή γνώμη για το αν θα πρέπει η κυβέρνηση να

ασχολείται με την υιοθέτηση ενός μακροπρόθεσμου σχεδίου για τη μετανάστευση71.

Δεν υπήρχε ισχυρή αντίσταση από την πλευρά των τοπικών επιτροπών ώστε να κατανοήσουν

τη μετανάστευση ως ένα μακροπρόθεσμο φαινόμενο και να μπορέσουν να αναγνωρίσουν

την ανάγκη για την ενσωμάτωση των μεταναστών, όχι μόνο όσον αφορούσε την αγορά

εργασίας αγορά, αλλά και την κοινωνία και την επί ίσοις όροις επιβίωση. Πράγματι, τα δύο

κύρια κόμματα είχαν σε μεγάλο βαθμό σε συμφωνήσει σε αυτή την κοντόφθαλμη

μεταναστευτική πολιτική, φαινομενικά αγνοούσαν την σοβαρότητα του φαινομένου.72

Σε αντίθεση με την εμπειρία των άλλων χωρών της νότιας Ευρώπης, σημαντικών εθνικών

θεσμών, όπως η Εκκλησία, δεν ήταν ιδιαίτερα δραστήρια στον τομέα της μετανάστευσης.

Ήταν πραγματικά αρκετά εκπληκτικό ότι η Ελληνική Εκκλησία δεν είχε καν προσπαθήσει να

προσελκύσει τον σημαντικό αριθμό των ομοεθνών και άλλων μεταναστών από την Αλβανία,

τη Βουλγαρία, τη Ρουμανία και τη Ρωσία, που είναι Χριστιανοί Ορθόδοξοι. Η εξήγηση

μπορεί να βρίσκεται στη στενή σχέση μεταξύ της ελληνικής εθνότητας και της ορθόδοξης

χριστιανικής θρησκείας η οποία εμπόδιζε την Ελληνική Εκκλησία από το να έχει μια

Οικουμενική κλίση για την αντιμετώπιση ζητημάτων που αμφισβητούν την εθνική

ομοιογένεια.

Ο Νόμος 2910/2001 είχε διττό σκοπό. Πρώτον, περιλάμβανε ένα δεύτερο πρόγραμμα

νομιμοποίησης που αποσκοπούσε την προσέλκυση όλων των αιτούντων, οι οποίοι δεν ήταν

σε θέση να ωφεληθούν από την «αμνηστία» του 1998, καθώς και των χιλιάδων νέων

μεταναστών που είχαν, εν τω μεταξύ, φτάσει στην Ελλάδα. Δεύτερον, ο νέος νόμος

δημιούργησε το αναγκαίο πλαίσιο πολιτικής για την αντιμετώπιση της μετανάστευσης σε

μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη βάση. Θα εξέταζε όχι μόνο τα ζητήματα που σχετίζονταν

με τον έλεγχο των συνόρων, αλλά και τα κανάλια της νόμιμης εισόδου στην Ελλάδα για την

απασχόληση, την οικογενειακή επανένωση, την επιστροφή στη χώρα καταγωγής τους (για

71 Triandafyllidou Α., and Mikrakis, A. Greece (1995) A Ghost wanders through the Capital, in B. Baumgartl and A. Favell (Eds.), The New Xenophobia in Europe, London: Kluwer International Law, pp.

165–79. 72 Triandafyllidou, A. (2005), Ελληνική Μεταναστευτική Πολιτική: Προβλήματα και Κατευθύνσεις (The Greek Migratory Policy: Problems and Directions), ELIAMEP Policy Texts, Nr. 6.

[36]

Έλληνες του εξωτερικού), καθώς επίσης και τον σχεδιασμό των αιτούντων άσυλο. Επίσης,

έθετε τις προϋποθέσεις για την πολιτογράφηση των αλλοδαπών που διαμένουν στη χώρα.

Οι 362.000 μετανάστες ετοιμάζονταν για την απόκτηση νομικού καθεστώτος, στο πλαίσιο

του νέου προγράμματος. Ακόμη και αν η φάση της υλοποίησης είχε προγραμματιστεί πιο

προσεκτικά, οργανωτικά ζητήματα προέκυψαν γρήγορα. Στη μητροπολιτική περιοχή της

Αθήνας ειδικότερα, οι τέσσερις ειδικές επιτροπές μετανάστευσης που είχαν συσταθεί από την

περιφερειακή κυβέρνηση ώστε να λαμβάνουν και να επεξεργάζονται τις αιτήσεις δεν ήταν σε

θέση να αντιμετωπίσουν το τεράστιο φόρτο εργασίας.

Μετά από επανειλημμένες συστάσεις από συνδικαλιστικές οργανώσεις και τις ΜΚΟ, και την

ο νόμος αναθεωρήθηκε. Παρ 'όλα αυτά, οι άδειες παραμονής και εργασίας συνέχισαν να

εκδίδονται μόνο για περιόδους ενός έτους. Ως εκ τούτου, από τη στιγμή που ένας μετανάστης

ολοκλήρωνε με την έκδοση των χαρτιά του, αυτός / αυτή έπρεπε να ξεκινήσει ξανά από την

αρχή για να το ανανεώσει. Εκτός από τη δυσκίνητη φύση της διαδικασίας, τα έξοδα (σε

χρήμα αλλά και σε χρόνο που δαπανάται αναμονής) που σχετίζονται με αυτή τη διαδικασία

ανανέωσης οι μετανάστες αποτελούσαν ένα ακόμη εμπόδιο73.

Κατά συνέπεια κρίθηκε απαραίτητη η δυνατότητα παράτασης υποβολής δικαιολογητικών

για άδειες παραμονής και η πολιτεία τη χορηγεί με το έκτο μέρος του ν. 3013/2002, που κάνει

αναφέρεται στις προϋποθέσεις χορήγησης αδειών παραμονής. Επίσης προβλέπει την ίδρυση

του Ινστιτούτου Μεταναστευτικής Πολιτικής(ΙΜΕΠΟ), για να συμβουλεύει την κυβέρνηση

σχετικά με τα προγράμματα ένταξης μεταναστών.

7. ΙΣΗ ΜΕΤΑΧΕΙΡΙΣΗ ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΥΠΗΚΟΟΥΣ ΤΩΝ ΝΕΩΝ ΧΩΡΩΝ-

ΜΕΛΩΝ ΤΗΣ ΕΕ ΜΕ 12 ΜΗΝΗ ΝΟΜΙΜΗ ΔΙΑΜΟΝΗ ΣΤΗΝ ΧΩΡΑ.

Σύμφωνα με τους όρους της εγκυκλίου 37/10014/04 του Υπουργείου Δικαιοσύνης, οι

υπήκοοι των οχτώ νέων ευρωπαϊκών χωρών-μελών θα τυγχάνουν ίσης μεταχείρισης με τους

υπηκόους της ΕΕ των 15, με την προϋπόθεση ότι διαθέτουν στοιχεία που αποδεικνύουν την

δωδεκάμηνη νόμιμη παραμονή και εργασία τους στη χώρα. Όσοι αδυνατούν να

προσκομίσουν τα απαιτούμενα αποδεικτικά, συνεχίζουν να αντιμετωπίζονται όπως όλοι οι

υπήκοοι τρίτων χωρών: δεν προστατεύονται από απελάσεις και οφείλουν να ανανεώνουν τις

άδειες εργασίας και παραμονής τους. Περίπου 40.000 με 50.000 υπήκοοι των νέων χωρών

ζουν και εργάζονται νόμιμα στην Ελλάδα, αλλά δεν είναι σαφές πόσοι από αυτούς μπορούν

να αποδείξουν την δωδεκάμηνη παρουσία τους.

73 See special report for law 2910/2001, submitted to the Minister of Interior in December 2001, http:// www.synigoros.gr/porismata.htm#. Τελευταία πρόσβαση 09/05/2016

[37]

8. Ν. 3274/2004 ΚΑΙ Η ΕΓΚΥΚΛΙΟΣ 37/10014/04

Η πιο σημαντική ρύθμιση που επέρχεται με το νόμο αυτό αφορά στην τακτοποίηση tου

καθεστώτος παραμονής των νεαρών, ενηλικιωθέντων στη χώρα, αλλοδαπών, οι οποίοι κατά

την ημερομηνία ισχύος του ν. 2190 (2/6/91), ήταν κάτω των 21 ετών. Η κατηγορία αυτή για

διάφορους λόγους αλλά κυρίως λόγω των εσφαλμένων ενεργειών της διοίκησης, δεν

μπορούσε να νομιμοποιήσει την παραμονή στη χώρα. Με τις διατάξεις του άρθρου. 34,

δίνεται η δυνατότητα σε αυτούς τους αλλοδαπούς, να πάρουν αυτοτελή άδεια παραμονής.

Όσοι δε, έχουν υπερβεί το 21ο έτος της ηλικίας τους και σπουδάζουν, να πάρουν άδεια

παραμονής για σπουδές. Τέλος εφόσον πληρούν τις προϋποθέσεις να πάρουν άδεια διαμονής

για έναν από τους λόγους που προβλέπονται στο ν. 2190/01 (π.χ. εξαρτημένη εργασία πλην

του άρθρου. 37)74.

Έτσι διασφαλίζεται η διαμονή των ατόμων αυτής της κατηγορίας στη χώρα μας χωρίς να

αναγκάζονται να εξέρχονται από αυτήν, προκειμένου να πάρουν τη σχετική θεώρηση

εισόδου, σύμφωνα με τις διαδικασίες εισόδου που αφορούν τους νεοεισερχόμενους

αλλοδαπούς. Δίνεται επίσης τρίμηνη προθεσμία υποβολής αιτήσεων, από την έναρξη ισχύος

του νόμου , ενώ για το ενδιάμεσο χρονικό διάστημα, τα άτομα της κατηγορίας αυτής

θεωρούνται, αυτοδίκαια, ως νόμιμα διαμένοντα στη χώρα.

Ως προς το ζήτημα της οικογενειακής επανένωσης με τη νέα νομοθετική ρύθμιση επιτρέπεται

στους αλλοδαπούς, που έχουν άδεια διαμονής σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 2190/01, να

συνοδεύονται από τα μέλη της οικογενείας τους, στα οποία χορηγούνται ατομικές άδειες

διαμονής για όσο διάστημα ισχύει και η άδεια του κύριου κατόχου. Σχετικά με το καθεστώς

διαμονής των αλλοδαπών ζευγαριών που βρίσκονται σε διάσταση είτε είναι και οι δύο

αλλοδαποί είτε ο ένας, εκδόθηκε σχετική εγκύκλιος η υπ. αριθμ. 42/28.7.2004, σύμφωνα με

την οποία δεν γίνεται ανάκληση της άδειας διαμονής η οποία είχε εκδοθεί για λόγους

οικογενειακής συνένωσης, εάν δεν έχει εκδοθεί η απόφαση του διαζυγίου, διότι τυπικά δεν

έχει λήξει η ισχύς του γάμου. Μετά την απόφαση του διαζυγίου χορηγείται αυτοτελής άδεια

διαμονής για έναν από τους λόγους που προβλέπονται στο ν. 2190/01.

Η προαναφερόμενη εγκύκλιος αν και αφορά στους συζύγους Ελλήνων ή πολιτών της ΕΕ,

πρακτικά έχει επεκταθεί και για τα ζευγάρια των αλλοδαπών τρίτων .

Ρυθμίζονται επίσης ζητήματα αδειών διαμονής νεαρών αλλοδαπών λόγω σπουδών.

Συγκεκριμένα δίνεται η δυνατότητα σε όσους είχαν πάρει άδεια εισόδου για σπουδές ή

επαγγελματική κατάρτιση μετά την 1.7.2002 και μέχρι την 19/10/2002, ημερομηνία

74 ΚαψάληςΑ., Λινάρδος- Ρυλμόν Π.(2005) Μεταναστευτική Πολιτική και Δικαιώματα των Μεταναστών , ΙΝΕ ΓΣΕΕ - ΑΔΕΔΥ, Μελέτες 15 σελ.96.

[38]

δημοσίευσης του ν. 3274, και δεν είχαν υποβάλει αίτηση για χορήγηση άδειας διαμονής, να

το πράξουν, εφόσον βεβαίως πληρούν τις προβλεπόμενες προϋποθέσεις. Επίσης δίνεται η

δυνατότητα στους σπουδαστές ή φοιτητές , για μια μόνο αλλαγή , του εκπαιδευτικού

ιδρύματος ή του προγράμματος σπουδών και πάντα μέσα στο ίδιο χρονικό διάστημα με αυτό

των αρχικών σπουδών75.

ΚΡΙΤΙΚΗ ΕΠΙΣΚΟΠΙΣΗ

Είναι προφανές ότι, η παραπάνω διαδικασία είναι χρονοβόρα και δαπανηρή (για το ελληνικό

κράτος, τις αρχές, το προξενείο, τους Έλληνες εργοδότες και τους ξένους εργάτες).

Επιπλέον, ο συντονισμός της όλης διαδικασίας ήταν, ανέφικτος επειδή βασίστηκε σε μια

σειρά παραδοχών (ότι όλα τα βήματα πρόκειται να πραγματοποιηθούν σωστά και σε

σύντομο χρονικό διάστημα) που δεν ήταν ρεαλιστικό. Ο νόμος τόνισε το νόμιμο χαρακτήρα

της διαδικασίας και αγνόησε την ουσία: τις ανάγκες της τοπικής αγοράς εργασίας, καθώς και

τη σημασία να καλυφθούν οι κενές θέσεις σε σύντομο χρονικό διάστημα, καθώς επίσης και

το γεγονός ότι πολλοί μετανάστες, πιέζονταν από τη φτώχεια την πολιτική καταπίεση με

αποτέλεσμα να θα προσπαθήσουν να μεταναστεύσουν παράνομα

9. ΓΙΑ ΙΣΗ ΜΕΤΑΧΕΙΡΙΣΗ ΣΤΗΝ ΕΡΓΑΣΙΑ, ΣΤΗΝ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ ΚΑΙ ΣΤΗΝ

ΠΑΡΟΧΗ ΑΓΑΘΩΝ ΚΑΙ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ (25/01/2005)

ΝΟΜΟΣ 3304/2005

Ο νόμος 3304/2005 ενσωματώνει στην ελληνική νομοθεσία τις ευρωπαϊκές οδηγίες 43/2000

και 78/2000, και τέθηκε σε εφαρμογή από το Φεβρουάριο του 2005. Σύμφωνα με το άρθρο

16 του νόμου: «όποιος παραβιάζει την κατά τον παρόντα νόμο απαγόρευση της διακριτικής

μεταχείρισης για λόγους εθνοτικής ή φυλετικής καταγωγής ή θρησκευτικών ή άλλων

πεποιθήσεων, αναπηρίας, ηλικίας ή γενετήσιου προσανατολισμού, κατά την συναλλακτική

διάθεση αγαθών ή προσφορά υπηρεσιών στο κοινό, τιμωρείται με φυλάκιση 6 μηνών μέχρι 3

ετών και με χρηματική ποινή 1.000 έως 5.000 ευρώ».

Το άρθρο 19, σχετικά με τους «φορείς προώθησης της αρχής της ίσης μεταχείρισης» ορίζει

ως φορέα προώθησης της αρχής της ίσης μεταχείρισης (στις περιπτώσεις που αυτή

παραβιάζεται από δημόσιες υπηρεσίες) το Συνήγορο του Πολίτη και ως φορέα προώθησης

της αρχής της ίσης μεταχείρισης (στις περιπτώσεις που αυτή παραβιάζεται από φυσικά ή

νομικά πρόσωπα) την Επιτροπή Ισης Μεταχείρισης, της οποίας η σύσταση ορίζεται στον ίδιο

75 Οπ.π. σελ.98.

[39]

νόμο (άρθρο 21). Τέλος, «στον τομέα απασχόλησης και εργασίας, φορέας προώθησης της

αρχής της ίσης μεταχείρισης στις περιπτώσεις που αυτή παραβιάζεται από φυσικά ή νομικά

πρόσωπα ορίζεται το Σώμα Επιθεώρησης Εργασίας».

Βασικές καινοτομίες του ν. 3386/2005 προς την κατεύθυνση της θωράκισης των

δικαιωμάτων των μεταναστών ήταν μεταξύ άλλων76:

1) Δημιουργία Διυπουργικού Οργάνου για τον συντονισμό της μεταναστευτικής

πολιτικής για την εγγύτερη παρακολούθηση των θεμάτων αυτών, ιδίως ενόψει του

γεγονότος ότι άπτονται της προστασίας των Δικαιωμάτων του ανθρώπου.

2) Ενοποίηση της άδειας διαμονής και της άδειας εργασίας σε μια πράξη, η οποία

εκδίδεται από το Γενικό Γραμματέα της οικείας Περιφέρειας, προς αποφυγή της

επιβάρυνσης των υπηκόων τρίτων χωρών.

3) Απλούστευση της διαδικασίας υποβολής της αίτησης για την χορήγηση άδειας

διαμονής. Επισημαίνεται ότι το ύψος του ποσού του σχετικού παράβολου παραμένει

στα επίπεδα του 2001, χωρίς καμία αναπροσαρμογή.

4) Πρόβλεψη, για πρώτη φορά, βασικών αρχών ως προς την απόκτηση του καθεστώτος

του επί μακρόν διαμένοντος υπηκόου τρίτης χώρας στην Ελλάδα.

5) Θεσμοθέτηση, για πρώτη φορά, πολιτικής για την κοινωνική ένταξη των

αλλοδαπών, με την εφαρμογή ολοκληρωμένου προγράμματος δράσης για το σκοπό

αυτό, σε συνεργασία με όλα τα συναρμόδια Υπουργεία και με σεβασμό προς τις

εθνικές, θρησκευτικές και πολιτισμικές τους ιδιαιτερότητες.

6) Χορήγηση τρίτης ευκαιρίας νομιμοποίησης στους αλλοδαπούς, είτε αυτοί είχαν

κάποτε αποκτήσει άδεια διαμονής, αλλά για κάποιο λόγο δεν την ανανέωσαν είτε

είναι παράνομοι μετανάστες, εφόσον αυτοί αποδείξουν την παρουσία τους στην

Ελλάδα έως 31.12.2004 με τους τρόπους που προβλέπει η παρ. 11 του άρθρου 91

του ν. 3386/2005.Παρατάθηκε έως 28/12/2006. Το ίδιο ίσχυε και για τις άδεις που

έληγαν 1//1/2006 και έως 28/2/2006.

7) Καθιέρωση σαφών προϋποθέσεων για την διευκόλυνση της οικογενειακής

επανένωσης, η οποία άλλωστε, τοποθετείται στο γενικότερο πλαίσιο της κοινωνικής

ένταξης των μεταναστών.

8) Διευκόλυνση της άσκησης ανεξάρτητης οικονομικής δραστηριότητας των υπηκόων

τρίτων χωρών

9) Μέριμνα, στο πλαίσιο των ανωτέρω διαδικασιών, για την αποφυγή εκμετάλλευσης

του μετανάστη, ιδίως με την διασφάλιση της ίδιας πρόσβασης σε όλες τις σχετικές

76 Χαλιάπα Α.(2009), Η Ενσωμάτωση των μεταναστών στην Ελλάδα. Η προβληματική της Δεύτερης Γενιάς. Διδακτορική Διατριβή , Χαροκόπειο Πανεπιστήμιο σελ. 199 -2013.

[40]

πληροφορίες( όλα τα έντυπα και οι συναφείς οδηγίες υπάρχουν μεταφρασμένα σε 8

γλώσσες κλπ.), καθώς και με την καθιέρωση αντικειμενικών και αδιάβλητων

κριτηρίων νομιμοποίησης των παρανόμων.

10) Ειδική πρόνοια για τα θύματα εμπορίας ανθρώπων (Trafficking), ιδίως δε αν αυτά

είναι ανήλικα.

11) Τα ανήλικα τέκνα υπηκόων τρίτων χωρών υπάγονται στην υποχρεωτική σχολική

φοίτηση, όπως και οι ημεδαποί, ενώ λαμβάνεται πρόνοια για τη διευκόλυνση της

εγγραφής τους, ακόμη και με ελλιπή δικαιολογητικά, στα δημόσια σχολεία.

12) Σε περίπτωση απέλασης παρέχεται το δικαίωμα προσφυγής ενώπιον του Υπουργού

Δημοσίας Τάξης, καθώς και πλήρης δικαστική προστασία, με την υποβολή

αντιρρήσεων ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου, σύμφωνα με τον Κώδικα

Διοικητικής Δικονομίας. Παράλληλα απαγορεύεται η απέλαση, εφόσον ο

αλλοδαπός:

I. Είναι ανήλικος και οι γονείς του διαμένουν μόνιμα στην Ελλάδα.

II. Είναι γονέας ημεδαπού ανήλικου και έχει την επιμέλεια ή έχει υποχρέωση

διατροφής, την οποία εκπληρώνει.

III. Έχει υπερβεί το 80ο έτος της ηλικίας του.

IV. Έχει αναγνωρισθεί ως πρόσφυγας ή έχει ζητήσει παροχή ασύλου.

V. Είναι ανήλικος, στον οποίο έχουν επιβληθεί αναμορφωτικά μέτρα με

απόφαση του Δικαστηρίου Ανηλίκων.

VI. Πρόκειται για έγκυο γυναίκα, κατά τη διάρκεια της κύησης και για έξι

μήνες μετά τον τοκετό.

VII. Αποσαφήνιση των προϋποθέσεων χορήγησης άδειας διαμονής για

ανθρωπιστικούς λόγους, ώστε να αποφεύγονται καταστρατηγήσεις και

παράνομες μεθοδεύσεις. Η άδεια αυτή είναι ετήσια, με δυνατότητα

ανανέωσης, απαλλάσσεται από την υποχρέωσή καταβολής παράβολου και

επιτρέπει στον μετανάστη να έχει πρόσβαση στην αγορά εργασίας.

10. ΠΔ 131/2006 ΚΑΙ 150/2006

Πρόκειται για την εναρμόνιση της ελληνικής νομοθεσίας με την ευρωπαϊκή οδηγία

2003/109/CE και αφορά στο καθεστώς των επί μακρόν διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών

καθώς και στο δικαίωμα της οικογενειακής επανένωσης. Η οδηγία προβλέπει μια σειρά

δικαιωμάτων στους αλλοδαπούς τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στη χώρα υποδοχής

κατά πέντε συνεχή έτη , μεταξύ των οποίων διατυπώνεται και το δικαίωμα στην άδεια

παραμονής και εργασίας ισχύος πέντε χρόνων. Οι δύο αυτές κοινοτικές οδηγίες υιοθετήθηκαν

από την ΕΕ. Προκειμένου να αντιμετωπιστούν, έστω εκ των υστέρων, τα κοινωνικά

[41]

προβλήματα τα οποία δημιουργήθηκαν την τελευταία δεκαετία στις περισσότερες από τις

χώρες - μέλη, εξαιτίας κυρίως των μεταναστευτικών πολιτικών που ακολουθήθηκαν.

Κεντρική φιλοσοφία των οδηγιών αυτών, αποτελεί η ουσιαστικά εύκολη υπαγωγή όσο το

δυνατόν μεγαλύτερου αριθμού αλλοδαπών σε μια διαδικασία κοινωνικής ένταξης, με

απώτερο σκοπό την ομαλή συμβίωση μεταναστών και γηγενών77 (Καψάλης, 2004).

11. Ν. 3536/2007

Ο νόμος 3536 του 2007 «Ειδικές ρυθμίσεις θεμάτων μεταναστευτικής πολιτικής και λοιπών

ζητημάτων αρμοδιότητας Υπουργείου Εσωτερικών Δημόσιας Διοίκησης και

Αποκέντρωσης», τροποποιεί και συμπληρώνει τις διατάξεις του προγενέστερου νόμου

3386/05, με κύριο στόχο τη μείωση των προβλημάτων της γραφειοκρατίας, προς

διευκόλυνση των υπηκόων των τρίτων χωρών. Ειδικότερα με τις διατάξεις του άρθρου. 10

ρυθμίζονται θέματα σχετικά με τις άδειες διαμονής για λόγους σπουδών. Συγκεκριμένα με τις

διατάξεις της παρ. 1 του άρθρου 10 αντικαθίστανται οι διατάξεις της παρ. 3 του άρθρου. 28

και της παρ. 1 του άρθρου. 29 του ν. 3386/05 και οι υπήκοοι τρίτων χωρών που έχουν γίνει

δεκτοί για λόγους οικογενειακής επανένωσης έχουν τη δυνατότητα να μεταβάλουν την άδεια

διαμονής τους για σπουδές , μετά την ολοκλήρωση των οποίων μπορούν να παραμείνουν στη

χώρα και να μεταβάλουν την άδεια διαμονής τους για όποιο λόγο επιθυμούν. Κατά ́αυτόν τον

τρόπο αίρεται η υποχρέωση της εκ νέου εφοδιασμού με ειδική θεώρηση εισόδου, εφόσον

πρόκειται για σπουδές, μετά το πέρας των οποίων μπορούν να γίνουν δεκτοί για

μεταπτυχιακές σπουδές σε ελληνικό εκπαιδευτικό ίδρυμα.

Επίσης προβλέπεται άδεια διαμονής για την απόκτηση της ιατρικής ειδικότητας μετά το

πέρας των σπουδών, με την προϋπόθεση ότι έχουν γίνει δεκτοί σε νοσηλευτικό ίδρυμα,

καθώς και άδεια διαμονής για πρακτική άσκηση των αλλοδαπών που φοιτούν στην ανώτατη

εκπαίδευση , στο αντικείμενο των σπουδών τους(Εγκύκλιος ΥΠΕΣΔΔΑ, 56931/1.6.07).

Συγκεκριμένα προβλέπονται και τα εξής78:

• Σύσταση εθνικής επιτροπής για την κοινωνική ένταξη των μεταναστών

• Απλοποίηση των διαδικασιών νομιμοποίησης

77 Καψάλης Α. (Μάρτιος2004), Ο νόμος 3386/2005: Το νέο θεσμικό πλαίσιο για τη μετανάστευση,

Ενημέρωση, τεύχος104, Εκδ. Ινστιτούτο Εργασίας ΓΣΕΕ 78 ΡομπόληςΣ. (2007), Η Μετανάστευση από και προς την Ελλάδα, Απολογισμοί και Προοπτικές, Επίκεντρο, Θεσσαλονίκη σελ. 120-123

[42]

• Ορισμός των δικαιωμάτων διαμονής και καθορισμός προϋποθέσεων χορήγησης αδειών

διαμονής

• Ρυθμίσεις που αφορούν στην άσκηση οικονομικής δραστηριότητας των μεταναστών

• Κατάργηση της υποχρεωτικής εξέτασης για την επάρκεια της ελληνικής γλώσσας και των

στοιχείων της ελληνικής ιστορίας και πολιτισμού από την Επιτροπή μετανάστευσης, από τις

προϋποθέσεις απόκτησης της ιδιότητας των επί μακρόν διαμενόντων μεταναστών

Με το νόμο αυτό γίνεται ακόμη μία προσπάθεια εκ μέρους της ελληνικής πολιτείας να

ρυθμιστούν ζητήματα που διευκολύνουν την πρόσβαση των μεταναστών δεύτερης γενιάς στο

εκπαιδευτικό σύστημα και ειδικότερα την πρόσβασή τους στην ανώτατη βαθμίδα του.

ΚΡΙΤΙΚΗ ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ

Οι πολιτικές ελίτ είχαν κάνει βήματα προς την αναγνώριση μιας θετικής κατεύθυνσης προς

την αναγνώριση79των μεταναστών στην ελληνική κοινωνία και την οικονομία. Κοιτάζοντας

τις εκλογικές πλατφόρμες και τις υπόλοιπες πρωτοβουλίες για την ενσωμάτωση πληθυσμών,

αναδύεται εκεί στη μέση αυτής της δεκαετίας, μια ευθυγράμμιση των κομμάτων κατά μήκος

της δεξιάς και της αριστεράς πλευράς του άξονα όσον αφορά τη μεταναστευτική πολιτική.

Το Σοσιαλιστικό Κόμμα (μεταξύ 1993 και 2004), και το κόμμα της αντιπολίτευσης από το

2004 με 40,5% της εθνικής ψηφοφορίας το 2007), το Ελληνικό Κομμουνιστικό Κόμμα

Ελλάδας (η οποία έλαβε 8% στις εκλογές του 2007) και ο Συνασπισμός της Δημοκρατικής

Αριστεράς (5% στις εκλογές του 2007) είχαν όλα υποβάλει στα προγράμματα του κόμματός

τους, μια σειρά προληπτικών μέτρων σχετικά με τη νομιμοποίηση των παράνομων

μεταναστών, την προστασία των δικαιωμάτων όλων των μεταναστών εργαζομένων, την

πολιτογράφηση της δεύτερης γενιάς και γενικότερα μια προσέγγιση που ευνοεί την

ενσωμάτωση των μεταναστών στη βάση της ισότητας των δικαιωμάτων και των

υποχρεώσεων με τους Έλληνες.

Σε αντίθεση με αυτές τις απόψεις, η άκρα δεξιά πτέρυγα του ΛΑΟΣ (περίπου 3% στις

τελευταίες εκλογές του 2007με εκλεγμένο μέλος στο Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου το 2004

είχε υιοθετήσει μια εθνικιστική και ξενοφοβική θέα σχετικά με το ζήτημα υποστηρίζοντας

ότι η Ελλάδα βρίσκεται υπό απειλή λόγω του δημογραφικού προβλήματος και την

79 For instance, Minister of Interior P. Pavlopoulos made a related declaration when he announced the most recent migration Act in January 2007 and the Prime Minister C. Karamanlis in his speech

during the celebration of the Epiphany on 7 January 2008 noted that ‘we appreciate the presence and work of those people who have come from foreign countries to l ive in our society and contribute to it’. The message was broadcasted on television live that morning.

[43]

ανεξέλεγκτη είσοδο των αλλοδαπών στη χώρα, ιδιαίτερα των πολιτών από τις γειτονικές

χώρες, που φέρεται να αμφισβητήσει την εδαφική ακεραιότητα του έθνους. Την ίδια στιγμή η

κυβερνητικές συζητήσεις για τη μετανάστευση επικεντρώνονται στον αγώνα εναντίον της

παράνομης μετανάστευσης, μερικές φορές ακόμη και παραβλέποντας τους πραγματικούς

αριθμούς των συλληφθέντων μεταναστών.80

Η κυβέρνηση ακολουθεί έτσι μια διττή στρατηγική. Από τη μια θέτει σκόπιμα στην

δημοσιότητα την ελληνική έκδοση στα τουρκικά σύνορα και την έλλειψη συνεργασίας με

την Τουρκία. Έρχεται εν μέρει ως απάντηση στις επικρίσεις από τα άλλα κράτη μέλη και την

Ευρώπη σχετικά με την παραβίαση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων των παράτυπων

μεταναστών και των αιτούντων άσυλο στα σύνορα και στα κοντινά αστυνομικά

κρατητήρια81. Από την άλλη πλευρά, η κυβέρνηση παρουσιάζει μια ρεαλιστική ad hoc

προσέγγιση για τη διαχείριση της μετανάστευσης και της αγοράς εργασίας στο εσωτερικό της

χώρας.

Ακολούθησαν οι 3731/2008,3772/2009 και σχετικά πρόσφατα οι Ν3900/2010 και Ν

3907/2011.

12. Ν 4251/2014 ΚΩΔΙΚΑΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΕΝΤΑΞΗΣ ΚΑΙ

ΛΟΙΠΕΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ

Η τελευταία νομοθετική πρωτοβουλία του εθνικού νομοθέτη για την βελτίωση του

νομοθετικού μεταναστευτικού πλαισίου είναι ο Μεταναστευτικός Κώδικας που ψηφίστηκε με

τον νόμο 4251/201482. «Κώδικάς Μετανάστευσης και Κοινωνικής Ένταξης και άλλες

Διατάξεις. Με το νομοθετικό γίνεται μια ουσιαστική προσπάθεια να ενσωματωθούν σε ενιαίο

κείμενο όλες οι νομοθετικές ρυθμίσεις, τα προεδρικά διατάγματα και οι κανονιστικές πράξεις

80 The Greek Minister of Interior Prokopis Pavlopoulos was stating in the Greek Parliament on 3 June 2008: ‘We had 112,000 il legal migrants in 2007. We have no cooperation from Turkey. I will accuse

[Turkey] on Thursday [5 June 2008] when I go to Luxembourg [for the Justice and Home Aff airs summit of EU Ministers] (. . .) forgive me for the tone. Do not consider it hypocritical or emotional. It is the anxiety that I feel every night when they release all the slave ships at the coasts of Greece, without any control from Turkey, all these people that we have to take care of with respect to their

rights and their l ife’. In this statement it appears that Greece received 112,000 irregular migrants in 2007. Th e number actually refers to irregular migrants detected in Greece in 2007 of whom nearly half were detected in the interior. From those actually detected on the border, 35,000 were detected

in the Greek-Turkish border, and of those 35,000, less than 15,000 were arrested in the Aegean Sea. However, as the statement and apparently the speech in Parliament goes, the 112,000 people figure is directly related to the arrival of irregular migrants (and asylum seekers) on the coasts of the Greek islands in the Aegean. 81 Pro Asyl, ‘The truth may be bitter but it must be told’. The Situation of Refugees in the Aegean and the Practices of the Greek Coast Guard, Frankfurt a. M. and Athens 2007 82 ΦΕΚ Α΄80/1.4.2014

[44]

που εκδόθηκαν κατά καιρούς και είναι σε ισχύ, σχετικά με το μεταναστευτικό εθνικό

πλαίσιο.

Θέτοντας ταυτόχρονα εθνικές προτεραιότητες, οι οποίες συγκρούονται γύρω από τον έλεγχο

της αγοράς εργασίας, την υποβοήθηση των επενδυτικών προσπαθειών για την ανάπτυξη της

οικονομίας, τη βελτίωση των παρεχόμενων διοικητικών υπηρεσιών, τη διασφάλιση της

διαμονής και των δικαιωμάτων των πολιτών των τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στην

Ελλάδα και την προώθηση της ένταξης τους στην ελληνική κοινωνία με σεβασμό σε

δικαιώματα και υποχρεώσεις και με ιδιαίτερη μέριμνα για όσους έχουν ισχυρούς δεσμούς με

τη χώρα και ιδίως τη δεύτερη γενιά.

Το ισχύον θεσμικό πλαίσιο στηρίζεται πλέον στο Μεταναστευτικό Κώδικα (Ν 4251/2014), ο

οποίος αποτελεί τη μετέλιξη του Ν 3386/2005,83 όπως αυτός τροποποιήθηκε από τους

Ν3448/2006, Ν3536/2007, Ν 3613/2007, Ν 3731/2008, Ν 3772/2009, Ν 3801/2009,

ενσωματώνοντας το ευρωπαϊκό νομοθετικό κεκτημένο. Το εν λόγω νομοθετικό πλαίσιο

φιλοδοξεί- κατά την πρόθεση του νομοθέτη- να παράσχει τα μέτρα άσκησης μιας νέας,

ευέλικτης πολιτικής εστιάζοντας το ενδιαφέρον του στο τρίπτυχο: Νομιμότητα, Ασφάλεια

Δικαιωμάτων, Κοινωνική Ένταξη. Εντούτοις, από την πολιτική επιχειρηματολογία του

νομοθέτη στην πρακτική εφαρμογή της νομοθεσίας διαφαίνονται, τόσο τα προβλήματα του

θεσμικού πλαισίου, όσο και οι πραγματικές κατευθύνσεις της νέας μεταναστευτικής

πολιτικής.

Η είσοδος στο ελληνικό έδαφος και η έξοδος από αυτό, γίνεται καταρχήν μόνο από τις

ελεγχόμενες μεθοριακές διαβάσεις.84 Η είσοδος και η έξοδος εκτός των ανωτέρω μεθοριακών

διαβάσεων επιτρέπεται κατά περίπτωση, για εξαιρετικούς λόγους, με απόφαση του Υπουργού

Δημόσιας Τάξης και Προστασίας του Πολίτη, που καθορίζει και τον τρόπο διενέργειας του

ελέγχου. Υπήκοος τρίτης χώρας , ο οποίος εισέρχεσαι στο ελληνικό έδαφος υποχρεούται να

διαθέτει διαβατήριο ή άλλο ταξιδιωτικό έγγραφο που αναγνωρίζεται από διεθνείς συμβάσεις

και θεώρηση εισόδου (visa)85.

Ο νομοθέτης, όπως μας εξηγεί η αιτιολογική έκθεση, παρεμβαίνει με τον εν λόγω Κώδικα

κατά τρόπο ουσιαστικό, οι δε παρεμβάσεις κινούνται σε 4 άξονες:

I. Ο πρώτος άξονας αναφέρεται στην απλοποίηση των διαδικασιών, με στόχο την

μείωση του λειτουργικού και διοικητικού φόρτου και κόστους, την καλύτερη

83 Παπαθεωδόρου Θ. (ΠοινΔικ 10/2015, 1185), Το νέο θεσμικό πλαίσιο για τους μετανάστες: μεταξύ

νομιμότητας, αυστηρότητάς και ελέγχου. Σελ. 69 84 Άρθρα 4 παρ. 1 και 5 παρ. 3 εδ α΄Ν 3386/2005 (ήδη 3 παρ.1 εδ. α και β ΚΜΚΕ), σε συνδυασμό. 85 Άρθρο 6 παρ. 1 και 2 Ν 3386/2005( ήδη 5 παρ.1 και 2 ΚΜΚΕ), σε συνδυασμό.

[45]

εξυπηρέτηση των συναλλασσόμενων και την διευκόλυνση υπηρεσιών. Ουσιαστικά

εξειδικεύεται και θεσπίζεται μια ενιαία διαδικασία έκδοσης της ενιαίας άδειας

διαμονής με βασικό στόχο την διαφάνεια και την αποτελεσματικότητα,

εξασφαλίζοντας παράλληλα την ζητούμενη ασφάλεια δικαίου στους

ενδιαφερόμενους86. Αυτό επιτυγχάνεται με την λειτουργία των υπηρεσιών μιας

στάσης για την αδειοδότηση της διαμονής, με τη μείωση των τύπων αδειών διαμονής

από 50 σε 20, με την αύξηση της διάρκειας της τακτικής άδειας διαμονής από ετήσια

σε διετή (αρχική άδεια) και από διετή σε τριετή(ανανέωση), με αποσαφήνιση των

διαδικασιών επίδοσης των διοικητικών αποφάσεων, με την καθιέρωση ειδικής

διαδικασίας εκτίμησης των λόγων δημόσιας τάξης και ασφάλειας εντός

συγκεκριμένης προθεσμίας κ.α.

II. Ο δεύτερος άξονας περιλαμβάνει την επανεξέταση των όρων πρόσβασης στην αγορά

εργασίας και την καλλιέργεια φιλικού κλίματος για επενδύσεις από πολίτες τρίτων

χωρών. Αποτελεσματικότερος και συνολικότερος έλεγχος της αγοράς εργασίας σε

συνάρτηση με τις σημερινές συνθήκες και τις πραγματικές ανάγκες επιμέρους

κλάδων αλλά και ευρύτερα της εθνικής οικονομίας, αλλά και η υποβοήθηση του

επενδυτικού ενδιαφέροντος φυσικών και νομικών προσώπων με έδρα στο εξωτερικό.

Ταυτόχρονα, υιοθετούνται ειδικές και ευνοϊκού χαρακτήρα ρυθμίσεις ταχείας

διεκπεραίωσης (fast track) για την είσοδο και διαμονή πολιτών τρίτων χωρών στο

πλαίσιο πραγματοποίησης ξένων επενδύσεων, ενώ επιχειρείται και η τόνωση της

εγχώριας κτηματαγοράς με τις ρυθμίσεις για τη χορήγηση άδειας διαμονής σε πολίτες

τρίτων χώρων που αποκτούν ακίνητα στην Ελλάδα ύψους τουλάχιστον 250.000

ευρώ.

III. Ο τρίτος άξονας αφορά στη μεταβολή των όρων και των προϋποθέσεων πρόσβασης

σε μακροχρόνιους τίτλους διαμονής, με στόχο την προώθηση της άδειας διαμονής

του επί μακρόν διαμένοντας, έναντι των αδειών διαμονής δεκαετούς διάρκειας. Μια

άδεια διαμονής, η οποία, πέραν των αυξημένων δικαιωμάτων και της ίσης

μεταχείρισης σε σειρά πεδίων της κοινωνικής και οικονομικής ζωής που συνεπάγεται

για τους κατόχους της και τον ενταξιακό της προσανατολισμό, παρέχει σε αυτούς και

τη δυνατότητα να κάνουν χρήση, εφόσον το επιθυμούν, του δικαιώματος της

κινητικότητας για να μεταβούν σε άλλα κράτη- μέλη της ΕΕ. Ο στόχος αυτός

επιτυγχάνεται πρώτον με τη διατήρηση μεν της άδειας δεκαετούς διαρκείας για

όσους μακροχρόνια διαμένοντες(10ετια νόμιμης διαμονής, κατά την τελευταία

δωδεκαετία στην χώρα) δεν επιθυμούν ή αδυνατούν να αξιοποιήσουν τις προβλέψεις

86 Βλ. σχετικά στην αιτιολογική έκθεση του νόμου 4332/2015.

[46]

για την άδεια επί μακρόν διαμένοντας, αλλά με την κατάργηση της αυτοδίκαιης

ανανέωσης. Επίσης, με την καθιέρωση τεκμήριών πλήρωσης των όρων ένταξης από

πολίτες τρίτων χωρών που έχουν αναπτύξει ισχυρούς δεσμούς με την Ελλάδα και την

Ελληνική κοινωνία, όπως λ.χ. η οικογενειακή σχέση με Έλληνα πολίτη για διάστημα

μεγαλύτερο των πέντε ετών και γενικότερα η μακρόχρονη συνεχής νόμιμη διαμονή

στην χώρα. Τέλος, στην επίτευξη του ως άνω στόχου συμβάλει και η μεταβολή προς

το ευνοϊκότερο των εισοδηματικών κριτηρίων για την απόκτηση του καθεστώτος του

επί μακρόν διαμένοντος. Επίσης, με τις διατάξεις του Ν4332/2015 και την

ενσωμάτωση της οδηγίας 2011/98/ΕΕ κατοχυρώνεται η ίση μεταχείριση των

ημεδαπών πολιτών και πολιτών τρίτων χωρών που δεν έχουν ακόμη υπαχθεί στο

καθεστώς των επί μακρόν διαμενόντων, αλλά έγιναν δεκτοί στο κράτος μέλος είτε

για να εργαστούν, είτε για άλλη αιτία όπως π.χ. για οικογενειακή επανένωση και

στην συνέχεια τους δόθηκε πρόσβαση στην αγορά εργασίας. Ενσωματώνεται το

άρθρο 15 της Οδηγίας και παρέχεται ίση μεταχείριση με τους ημεδαπούς, όσον

αφορά στους όρους απασχόλησης, στις συνθήκες εργασίας, στους όρους αμοιβής και

απόλυσης, του ωραρίου εργασίας, του δικαιώματος στην απεργία και στην ανάληψη

συνδικαλιστικής δράσης, στην εκπαίδευση και στην επαγγελματική κατάρτιση, στην

αναγνώριση διπλωμάτων επαγγελματικών προσόντων, στις διατάξεις της εθνικής

νομοθεσίας σχετικά με τους κλάδους κοινωνικής ασφάλειας και στα φορολογικά

πλεονεκτήματα87. Τέλος, ειδικές διατάξεις προβλέπονται για όσους αιτούνται διεθνή

προστασία από το ελληνικό κράτος, υπό την μορφή της αναγνώρισης αυτών ως

προσφύγων ή την παροχή επικουρικής προστασίας.88Τα πρόσωπα αυτά, εξαιρούνται

καταρχήν του πεδίου εφαρμογής του Ν 3386/200589, εκτός αν ορίζεται διαφορετικά

σε επί μέρους διατάξεις αυτού, και υπόκεινται σε ειδικές ευνοϊκότερες ρυθμίσεις.90

IV. Ο τέταρτος άξονας αφορά στη διασφάλιση της νομιμότητας της διαμονής της

«δεύτερης γενιάς». Η διασφάλιση της νομιμότητας της διαμονής για τη «δεύτερη

γενιά» αντιμετωπίζεται ως ζήτημα που, πέραν των γενικών επισημάνσεων που

87 Η ενσωμάτωση γίνεται με το άρθρο 7 παρ. 5 του Ν 4332/2015, με το οποίο προστίθεται στο Ν 4251/2014 νέο άρθρο 21Β 88 Οδηγία 2004/83ΕΚ( ΠΔ 96/2008) και ήδη οδηγία 2011/95/ΕΕ (ΠΔ 141/2013) 89 Ε. Πουλαράκης(2014), Η προσωρινή δικαστική προστασία του αλλοδαπού από την πράξη της διοικητικής απέλασης. Ενημερωμένο με τον Ν 42518/2014 κώδικα μετανάστευσης και κοινωνικής

Ένταξης. Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη. 90 Όσον αφορά στη χώρα μας η σχετική διαδικασία διέπεται από το πρόσφατο ΠΔ 113/2013. Με το εν λόγω προεδρικό διάταγμα επιχειρείται η καθιέρωση ενιαίας διαδικασίας αναγνώρισης σε αλλοδαπούς και ανιθαγενείς του καθεστώτος του πρόσφυγα ή δικαιούχου επικουρικής προστασίας

σε συμμόρφωση προς την οδηγία 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου» σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα.

[47]

αφορούν το σύνολο των μακροχρόνια διαμενόντων αλλοδαπών, έχει ιδιαίτερα

χαρακτηριστικά και χρήζει ειδικής και ευνοϊκότερης αντιμετώπισης, και αυτό γιατί η

«δεύτερη γενιά» έχει ελάχιστη επαφή με την χώρα προσέλευσης των γονέων της,

αντιμετωπίζει την Ελλάδα ως πατρίδα ή εν πάση περίπτωση ως χώρα την οποία θα

ζήσει αυτή και τα παιδιά της, ενώ η κοινωνική της ένταξη έχει εν τοις πράαγμασι

επιτευχθεί σε σημαντικό βαθμό91.

13. ΑΔΕΙΑ ΔΙΑΜΟΝΗΣ ΓΙΑ ΕΞΑΙΡΕΤΙΚΟΥΣ ΚΑΙ ΑΝΘΡΩΠΙΣΤΙΚΟΥΣ ΛΟΓΟΥΣ

Ο νόμος συνδέει άμεσα την άδεια διαμονής που χορηγείται στους αλλοδαπούς υπηκόους

τρίτων χωρών με συγκεκριμένο λόγο παρουσίας τους στην Ελλάδα( Εργασία, Σπουδές,

ασθένεια, ανθρωπιστικοί λόγοι κ.α.).92 Σύμφωνα με το άρθρο 19 Ν 4951/2014 όπως

τροποποιήθηκε και ισχύει με το άρθρο 8 του Ν 4332/2015 είναι δυνατή η χορήγηση άδειας

διαμονής για εξαιρετικούς λόγους, ετήσιας διάρκειας, σε πολίτες τρίτων χωρών, οι οποίοι

διαμένουν στην Ελλάδα και αποδεικνύουν ότι έχουν αναπτύξει ισχυρούς δεσμούς με την

χώρα. Η εν λόγω άδεια μπορεί να ανανεώνεται για έναν από τους λόγους που προβλέπονται

από την κείμενη νομοθεσία. Για τη διαπίστωση της συνδρομής ισχυρών δεσμών με τη χώρα

συνεκτιμώνται ιδίως: (α) η πολύ καλή γνώση της ελληνικής γλώσσας, (β) η φοίτηση σε

ελληνικό σχολείο πρωτοβάθμιας ή δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης, του αιτούντος ή των τέκνων

τους, (γ) το διάστημα διαμονής στην Ελλάδα και κυρίως της νόμιμης, (δ) ο συγγενικός

δεσμός του με Έλληνα πολίτη ή ομογενή. Αρμόδια υπηρεσία για την υποβολή των παραπάνω

αιτήσεων είναι η Διεύθυνση Μεταναστευτικής Πολιτικής του Υπουργείου Εσωτερικών.

14. ΧΑΡΑΞΗ ΕΘΝΙΚΗΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

Δύο στοιχεία χαρακτηρίζουν την εθνική χάραξη πολιτικής την περίοδο 2013-2014.Το πρώτο

είναι η υιοθέτηση της Εθνικής Στρατηγικής για την ένταξη των πολιτών τρίτων χωρών από το

Υπουργείο Εσωτερικών (24.3.2013). Σύμφωνα με το εν λόγω κείμενο, ελλείψεις σε εργατικό

δυναμικό και επομένως ανάγκες σε υπηκόους τρίτων χωρών για να καλυφθούν οι θέσεις

μέσω της διαδικασίας της μετάκλησης δεν υπάρχουν. Κατά συνέπεια, έμφαση δίνεται στην

ένταξη αυτών που βρίσκονται στην χώρα.

Η δεύτερη σημαντική εξέλιξη αφορά την υιοθέτηση του Κώδικα Μετανάστευσης και

Κοινωνικής Ένταξης (Ν 4251/2014- ΦΕΚ 80 Α )́, ο οποίος κωδικοποιεί σε ένα ενιαίο κείμενο

όλη την προ υπάρχουσα μεταναστευτική νομοθεσία και παρεμβαίνει στο υφιστάμενο θεσμικό

πλαίσιο, ώστε να καταστεί περισσότερο λειτουργικό και περισσότερο συμβατό με την

91 Δετσαρίδης Χ.Π. (2015),, Ο Κώδικας Μετανάστευσης & ο Κώδικάς Ιθαγένειας. Ενημέρωση με τον Ν 4332/2015 (ΦΕΚ Α΄76/9.7.2015). Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη. 92 Πρβλ. άρθρο 9 παρ. 2 Ν3386/2005

[48]

κοινωνικό-οικονομική κατάσταση της χώρας. Στόχος της νέας διαδικασίας είναι ο

αποτελεσματικότερος και συνολικότερος έλεγχος της αγοράς εργασίας σε συνάρτηση με τις

σημερινές συνθήκες και τις πραγματικές ανάγκες επιμέρους κλάδων αλλά και ευρύτερα της

εθνικής οικονομίας. Οι παραπάνω στόχοι επιτυγχάνονται με την υιοθέτηση ενός

περισσότερου συνεκτικού και ευέλικτου συστήματος μετακλήσεων εργαζομένων το οποίο

σχεδιάζεται σε κεντρικό επίπεδο και επιτρέπει στις αρμόδιες εθνικές αρχές να ελέγχουν τη

ροή εισόδου νέων μετακαλούμενων εργαζόμενων σύμφωνα με τις ανάγκες της αγοράς

εργασίας και ευρύτερα της οικονομίας. Επί πλέον, επειδή η αγορά εργασίας είναι ήδη πλήρης

σε αλλοδαπό (και κυρίως ανειδίκευτο) εργατικό δυναμικό, καθώς 4 στους 10 αλλοδαπούς

είναι άνεργοι, η ρύθμιση του άρθρου 11αποσκοπεί σε μια εκτίμηση του αριθμού των νόμιμων

μεταναστών που χρειάζεται η ελληνική οικονομία, των κλάδων και του χρονικού

διαστήματος για το οποίο θα υπάρχει αυτή η ανάγκη. Τέλος, με την νέα ρύθμιση για τον

καθορισμό όγκου εισδοχής για εργασία, η συγκεκριμένη διαδικασία αποκτά έντονα

χαρακτηριστικά κοινωνικής και πολιτικής διαβούλευσης, καθώς για πρώτη φορά εμπλέκονται

οι κοινωνικοί εταίροι μέσω της οικονομικής και κοινωνικής Επιτροπής. Το προσδοκώμενο

αποτέλεσμα της νέας διαδικασίας καθορισμού του όγκου εισδοχής για εργασία είναι η

εκτίμηση των πραγματικών αναγκών σε εθνικό επίπεδο μέσω μιας πληρέστερης/βελτιωμένης

διαδικασίας, η οποία μπορεί να αποδώσει μια συνολική εικόνα των αναγκών εργασίας για

αλλοδαπό εργατικό δυναμικό. Επίσης, μέσω της πρόβλεψης καθορισμού όγκων εισδοχής ανά

διετία, η ρύθμιση αυτή θα συμβάλλει στον καλύτερο προγραμματισμό των επιχειρήσεων,

μέσω της δυνατότητας δημιουργίας «δεξαμενής», η οποία θα παρέχει στους εργοδότες

(φυσικά ή νομικά πρόσωπα) την δυνατότητα αξιοποίησης του εργαλείου της μετάκλησης σε

πραγματικό χρόνο στη βάση πραγματικών αναγκών.

Ο στρατηγικός σχεδιασμός, με βάση τα δεδομένα που προκύπτουν από την επεξεργασία των

στοιχείων για τις ανάγκες της αγοράς εργασίας στο επίπεδο των Περιφερειών της χώρας, έχει

ως στόχο τον έλεγχο και την διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, κυρίως στους τομείς της

γεωργίας, της κτηνοτροφίας και της αλιείας. Όσον αφορά την απασχόληση υψηλής

εξειδίκευσης(μπλε κάρτα), με βάση τα δεδομένα από την έρευνα της αγοράς εργασίας σε

Περιφερειακό επίπεδο, δεν προέκυψε η ανάγκη για μετάκληση πολιτών τρίτων χωρών για την

κάλυψη θέσεων εργασίας σε τέτοιου είδους ειδικότητες.

Το ελληνικό σχέδιο δράσης για το άσυλο και τη διαχείριση της μετανάστευσης και η Εθνική

στρατηγική για την ένταξη πολιτών τρίτων χωρών της 23/4/2013 είναι τα μόνα εργαλεία

πολιτικής που έχουν διαμορφωθεί τα τελευταία χρόνια για τη διαχείριση της μετανάστευσης93.

93European Migration Network, Ευρωπαϊκή Επιτροπή –Υπουργείο Εσωτερικών (2015), Ινστιτούτο Διεθνών σχέσεων, ΕΜΝ ΕΣΤΙΑΣΜΕΝΗ ΜΕΛΕΤΗ 2015, Γενική Διεύθυνση Μεταναστευτικής πολιτικής.

[49]

Ωστόσο κανένα από τα δύο δεν αναφέρεται στη διαχείριση της οικονομικής μετανάστευσης.

Το πρώτο εστιάζει αποκλειστικά στην καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης χωρίς

να εξετάζεται το ζήτημα των ελλείψεων της ελληνικής αγοράς εργασίας που καλύπτονται

μέσω εισδοχής πολιτών τρίτων χωρών, ενώ το δεύτερο αφορά την ένταξη των μεταναστών.

Σύμφωνα με ορισμένους μελετητές, γενικά χαρακτηριστικά του μοντέλου της

μεταναστευτικής πολιτικής στην Ελλάδα είναι η προσωρινότητα της παραμονής του

αλλοδαπού, η αντιμετώπιση αυτού ως εργάτη και όχι ως πολίτη και μάλιστα με προσφορά

θέσεων εργασίας κοινωνικά ανεπιθύμητων, η αδιαφορία για την ανάπτυξη δικτύων

κοινωνικής προστασίας, η έμφαση στην κατασταλτική πολιτική, η πρωτοκαθεδρία των

φορέων του επίσημου κοινωνικού προβλήματος και βέβαια η αναπαραγωγή και διατήρηση

της παράνομης μετανάστευσης.94

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

Το αρχικό μεταγενέστερο ελληνικό βήμα στην θέσπιση νομοθετήματος για τους αλλοδαπούς

στην Ελλάδα (ν. 1975/91), ήταν ένας αγώνας του Έλληνα νομοθέτη να διαμορφώσει το

θεσμικό πλαίσιο για τους αλλοδαπούς σύμφωνα με τις κατευθύνσεις που είχαν χαράξει οι

διακρατικές συμφωνίες των κρατών μελών και τα διακυβερνητικά όργανα της Ευρωπαϊκής

Ένωσης, για τον περιορισμό του προσφυγικού και μεταναστευτικού ρεύματος. Το ζήτημα

ασφάλειας των εξωτερικών συνόρων υπερισχύει και υπό την σκοπιά των Ευρωπαϊκών

εξελίξεων σε αλληλεξάρτηση με τη δημιουργία της εσωτερικής αγοράς.

Ο νόμος όμως δεν απήλλαξε τις δυσκολίες που είχαν γεννηθεί στον Ελλαδικό χώρο από τις

προγενέστερες διαρρυθμίσεις, αλλά ούτε επίλυσε ουσιαστικά τη νεότερη κατάσταση που

παράχθηκε στην Ελλάδα με την είσοδο σημαντικού αριθμού μεταναστών οι οποίοι δεν είχαν

τις θέσμιες απαιτήσεις εισόδου και παραμονής.

Επαναλαμβανόμενα μαρτυρείται ότι ο νόμος 1975/91 ήταν διάθλαση της μη επαρκείας σε

προγενέστερη εμπειρία της Ελλάδας και κατά συνέπεια έλλειψη γνώσης σε ζητήματα που

συνδέονταν άμεσα ή έμμεσα με τη μετακίνηση και τους μετανάστες. Στην πρώτη

εκσυγχρονιστική νομοθετική προσπάθεια στις αρχές της δεκαετίας του ’90, η πολιτεία

επέλεξε μια καθαρά πολιτική άμυνας του εθνικού κράτους και ασφάλειας απέναντι στους

νεοεισερχόμενους, εξαιρώντας μόνο όσους δεν μπόρεσαν να αποδείξουν ότι είχαν σε κάποιο

βαθμό ελληνικό αίμα. Έτσι στην περίπτωση των πολιτών τρίτων χωρών που δεν έχουν

94 Γεωργούλας Στρ. (2003), « Το νομικό πλαίσιο της μεταναστευτικής πολιτικής στη Ελλάδα στον

Εικοστό αιώνα- μια ιστορική, κριτική οπτική», στο Κασιμάτη Κ., Πολιτικές μετανάστευσης κι στρατηγικές ένταξης. Η περίπτωση των Αλβανών και Πολωνών μεταναστών, Αθήνα, Gutenberg σ.σ.91-119.

[50]

κάποια συγγένεια με την ελληνικότητα, η είσοδός τους στην ελληνική επικράτεια βαφτίζεται

εγκληματικότητα. Σαφώς, το αστυνομικό πνεύμα που διακρίνει το νόμο 1975/91 συνδέεται

άμεσα με την ιδεολογία της «Ευρώπης Οχυρό» ως αποτέλεσμα της Συμφωνίας του Σένγκεν,

αλλά σίγουρα δεν είναι μόνο επακόλουθο της συγκεκριμένης ιδεολογίας, αλλά και της

τοποθέτησης της Ελλάδας για την ιθαγένεια που αντανακλάται άλλωστε και στις ρυθμίσεις

για την πολιτογράφηση.

Σε αναλογία δε με την κατάσταση των νόμιμων μεταναστών το «εκσυγχρονιστικό

νομοθέτημα» του 1991 όχι μόνο δεν μετέβαλε τις διατάξεις του προηγούμενου νόμου, αλλά

τις ενίσχυσε επιπλέον. Ο έλεγχος του μετανάστη γινόταν ασφυκτικότερος, αφού υποχρέωνε

όσους φιλοξενούσαν αλλοδαπούς να ενημερώνουν τις αρχές (Ν. 1975/91, άρθ. 30). Από την

άλλη η καινοτομία που εντάχθηκε, με τη δυνατότητα παροχής άδειας παραμονής αόριστης

διάρκειας μετά από 15 χρόνια συνολικής νόμιμης παραμονής, ήταν συναφής με την

προϋπόθεση κοινωνικής ασφάλισης, σε κύριο φορέα κοινωνικής ασφάλισης για 10 χρόνια,

ενώ διαπιστώνεται και μεγάλη καθυστέρηση στην έκδοση του προεδρικού διατάγματος για

την οικογενειακή συνένωση. Σύμφωνα με τα ανωτέρω διαβλέπουμε ότι το νομοθέτημα δε

σκόπευε να αντιμετωπίσει καμία από τις δυσκολίες που είχαν προκύψει τα προηγούμενα

χρόνια στους μετανάστες σχετικά με το νομικό καθεστώς τους αλλά ούτε και να προωθήσει

την ένταξη των ήδη μακροχρόνια διαβιούντων μεταναστών στη χώρα. Επιπλέον, παρά την

αυστηρότητά του δε ανέκοψε τη ρεύση της παράτυπης μετανάστευσης που φανερώνει ότι δεν

κατάφερε να ανταποκριθεί ούτε στην βασική επιδίωξή του.

Γίνεται κατανοητό ότι η συγκεκριμένη μεταναστευτική πολιτική χαρακτηρίζει η απουσία

στοιχειωδών μέτρων για την εξασφάλιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Η αναγκαιότητα για

ένα νέο νόμο, προσαρμοσμένο στην πραγματικότητα ότι η Ελλάδα είναι πλέον χώρα

υποδοχής είναι πασιφανής.

Η έλλειψη πολιτικής βούλησης και η σκόπιμη κακοδιαχείριση του μεταναστευτικού

ζητήματος ήταν εμφανής από την αρχική προσπάθεια έως σήμερα με την εκδήλωση σχεδόν

ανεξέλεγκτων δυνάμεων, με το κράτος και την εκάστοτε κυβέρνηση, να μην διαθέτει καμία

πολιτική διαχείρισης του φαινομένου και ως εκ τούτου να τρέχει πίσω από τα γεγονότα

αποδεχόμενο στην πράξη παγιωμένες καταστάσεις.

Απόρροια των παραπάνω, είναι ότι οι συνέπειες της μετανάστευσης στην χώρα μας και

αφήνονται να λειτουργούν δίχως καμία ουσιαστική παρέμβαση. Όλες οι πολιτικές που

εφαρμόστηκαν πάνω στο μεταναστευτικό ζήτημα είχαν χαρακτήρα προσχηματικό, δίνοντας

μάλιστα την αίσθηση ότι περισσότερο χρησιμοποίησαν το φαινόμενο για να επιτελέσουν

[51]

άλλους σκοπούς και λειτουργίες95. Απόδειξη , η σχεδόν μηδαμινή αποτελεσματικότητα των

δομών ένταξης/ενσωμάτωσης/αντιμετώπισης του φαινομένου, που χτίστηκαν με την

αξιοποίηση κατά κύριο λόγο ευρωπαϊκών πόρων. Μπορεί κανείς να παρατηρήσει ότι οι

φορείς και οι σχετιζόμενοι με το μεταναστευτικό ζήτημα , δημιουργήθηκαν για να

συντηρήσουν την γραφειοκρατία της πρόνοιας και των ΜΚΟ, και όχι να αντιμετωπίσουν το

ζήτημα, το οποίο εν τω μεταξύ είχε επιτελέσει σοβαρότατους μετασχηματισμούς στην

ελληνική κοινωνία.96

Το γεγονός ότι η ελληνική πολιτεία δεν γνώριζε και δεν γνωρίζει τον ακριβή αριθμό των

ανθρώπων που βρίσκονται παράτυπα στην Ελλάδα, κυρίως λόγω του γεγονότος ότι δεν

λειτούργησε ποτέ σοβαρά στην χώρα ένα μηχανισμός ελέγχου και καταγραφής. Η ομολογία

της Υπουργού Μετανάστευσης, Τασίας Χριστοφιλοπούλου, ότι οι πρόσφυγες που

διασώζονται μετά την βύθιση των σκαφών από τους δουλέμπορους» χάνονται» μετά τις

πρώτες καταγραφές, αποτύπωσε την διαχρονική πραγματικότητα της κρατικής

μεταναστευτικής πολιτικής.

ΜΕΡΟΣ 2

ΦΟΡΕΙΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

Επί δεκαετίες το Ελληνικό κράτος είχε αποδυθεί σε μια συστηματική πολιτική εθνοποίησης

των διαφόρων εθνοτικών και πολιτισμικών ομάδων μέσα στα πλαίσια του ενιαίου ελληνικού

κράτους, αντίληψη που δεν είναι βέβαια η ίδια με την πολιτική διαμόρφωσης ενός κράτους

πολιτών. Η εθνοτική καταγωγή διαχώριζε ξεκάθαρα στον ελληνικό πολιτικό λόγο το καθεστώς

μεταξύ μεταναστών ξένων και μεταναστών ελληνικής καταγωγής. Ενώ ο αριθμός των

μεταναστών από χώρες εκτός της ΕΕ συνεχώς αυξάνεται, η μεταναστευτική πολιτική της

Ελλάδας τοποθετείται έντονα εν όψει της αναγκαιότητας του σχεδιασμού και της εφαρμογής

ενός θεσμικού νομικού πλαισίου αποδοχής της πολιτισμικής ετερότητας.

95 Ρακκαάς Γ.(2015), Οι ιδιαιτερότητες του μεταναστευτικού ζητήματος στην Ελλάδα, στο

Καράμπελας Γ. Παγκοσμιοποίηση και μετανάστευση. Η Ελλάδα ανάμεσα στο μεταναστευτικό και τη δημογραφική κατάρρευση, Ενναλακτικές Εκδόσεις-Σειρά 33 σελ. 90-99 96 Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα, είναι το Ινστιτούτο Μεταναστευτικής Πολιτικής, το οποίο

κατέρρευσε εν μέσω δημοσιοποίησης σκανδάλων και γενικής κατακραυγής. Ενδεικτικά κατά την περίοδο 2008-2009 ο φορέας αυτός είχε απορροφήσει 6,5 εκ. Ευρώ, τα οποία δαπανήθηκαν σε ταξίδια και συμμετοχές σε διεθνείς συναντήσεις, ενώ δεν εκπόνησε ούτε μια εισηγητική έκθεση προς το αρμόδιο Υπουργείο. Βλ. Τα Νέα, 14/5/2010 Ο Ραγκούσης Κλείνει το Ινστιτούτο της Χλιδής»

http://www.tanea.gr/Search/?words=%CE%A1%CE%B1%CE%B3%CE%BA%CE%BF%CF%85%CF%83%CE%B7%CF%82&area=0&author=&cid=-1&so=2&pt=4&fperiod=14/05/2010&tPeriod=15/05/2010 τελευταία πρόσβαση 09/05/2016

[52]

Το ελληνικό κράτος, στοχεύοντας να υπάρξει θεσμοθέτηση, οριοθέτηση και ιεράρχηση των

όσον αφορά την ένταξης των μεταναστών υιοθέτησε την «Εθνική Στρατηγική για την ένταξη

των πολιτών τρίτων χωρών» και τον «Κώδικα Μετανάστευσης και Κοινωνικής Ένταξης»97.

1. Ο κύριος φορέας του κεντρικού κράτους υπεύθυνος για τη διαμόρφωση και το

συντονισμό της εφαρμογής της μεταναστευτικής πολιτικής, είναι το Υπουργείο

Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης- Γ.Γ. Πληθυσμού & Κοινωνικής

Συνοχής.98Σε αυτό κατατάσσεται και η Υπηρεσία Ασύλου.99 Η Υπηρεσία Ασύλου

υπάγεται απευθείας στον Αναπληρωτή Υπουργό Εσωτερικών και Διοικητικής

Ανασυγκρότησης. Προΐσταται αυτής Διευθυντής, σε επίπεδο Ειδικού Γραμματέα, ο

οποίος ορίζεται από τον Αναπληρωτή Υπουργό Εσωτερικών και Διοικητικής

Ανασυγκρότησης, ύστερα από δημόσια πρόσκληση ενδιαφέροντος, με θητεία τριών

ετών. Η υπηρεσία Ασύλου σχετίζεται με την μετανάστευση ως προς την θέσπιση ενός

συστήματος ασύλου «δίκαιου και αποτελεσματικού» που θα αποτελεί αναπόσπαστο

μέρος μιας σύγχρονης και ολοκληρωμένης πολιτικής της διαχείρισης των

μεταναστευτικών ροών. Η δίκαιη αλλά και αποτελεσματική διαδικασία ασύλου,

εξασφαλίζει ότι οι αμιγώς οικονομικοί μετανάστες δεν έχουν λόγο να καταφύγουν

στο σύστημα ασύλου, εφόσον γνωρίζουν ότι το αίτημά τους θα απορριφθεί

σύντομα, ενώ οι πρόσφυγες λαμβάνουν τα ευεργετήματα που προβλέπονται από

τις διεθνείς συμβάσεις και την εθνική νομοθεσία σε εύλογο χρόνο100.

2. Ως δεύτερος βαθμός προσφυγής οι αιτούντες Άσυλο προσφεύγουν στην Αρχή

Προσφυγών. Οι αιτούντες άσυλο, των οποίων οι αιτήσεις έχουν απορριφθεί σε πρώτο

βαθμό, έχουν δικαίωμα, σύμφωνα με το νόμο, να προσφύγουν κατά της απόφασης που

απέρριψε την αίτησή τους εντός συγκεκριμένης προθεσμίας. Στην Αρχή λειτουργούν

97 Εθνική Στρατηγική για την ένταξη των πολιτών τρίτων χωρών, Υπουργείο Εσωτερικών, Γενική

Γραμματεία Πληθυσμού και Κοινωνικής Συνοχής, 23.4.2013. http://www.ypes.gr/UserFiles/f0ff9297-f516-40ff-a70e-eca84e2ec9b9/ethniki_stratigiki.pdf τελευταία πρόσβαση12/3/2016 98http://www.ypes.gr/el/Generalsecretariat_PopulationSC/general_directorate_ithageneias_migratation/diefthinsi_metanasteftikis_politikhsNEW/ τελευταία πρόσβαση12/3/2016 99 http://asylo.gov.gr/ τελευταία πρόσβαση12/3/2016 100 Μεγάλη έμφαση δίνεται στην άρτια εκπαίδευση του προσωπικού της Υπηρεσίας Ασύλου τόσο σε σχέση με το νομικό πλαίσιο που διέπει την παροχή διεθνούς προστασίας, όσο και σε σχέση με περισσότερο τεχνικά ζητήματα (τεχνικές συνέντευξης, διακρίβωση αποδεικτικών στοιχείων,

συγκέντρωση και αξιολόγηση πληροφοριών για τα κράτη προέλευσης των αιτούντων διεθνούς προστασίας, χειρισμός περιπτώσεων ευάλωτων προσώπων, ασυνόδευτων ανηλίκων κ.ά.). Η εκπαίδευση παρέχεται από το Ευρωπαϊκό Γραφείο Ασύλου (EASO)σύμφωνα με το πρόγραμμα

εκπαίδευσης του Οργανισμού αυτού. Στόχος αυτού του Προγράμματος είναι η κατά το δυνατόν παροχή ενιαίας εκπαίδευσης σε θέματα Ασύλου των υπαλλήλων των κρατών μελών της Ε.Ε.. Παράλληλα, η Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες συνδράμει το έργο της εκπαίδευσης του προσωπικού μέσω της διοργάνωσης εκπαιδευτικών σεμιναρίων και ημερίδων και παροχής

έντυπου εκπαιδευτικού υλικού. Η σωστή εκπαίδευση του προσωπικού κρίνεται ως σημείο κεντρικής σημασίας, καθώς αποτελεί θεμελιώδη εγγύηση για ένα δίκαιο και αποτελεσματικό σύστημα διεθνούς προστασία

[53]

τριμελείς ανεξάρτητες Επιτροπές Προσφυγών, που απαρτίζονται από ένα πρόσωπο

εγνωσμένου κύρους, με εξειδίκευση ή εμπειρία στο προσφυγικό δίκαιο ή στο δίκαιο

των ανθρωπίνων δικαιωμάτων ή στο διεθνές δίκαιο, ως πρόεδρο, έναν Έλληνα υπήκοο

που υποδεικνύεται από την Ύπατη Αρμοστεία του Ο.Η.Ε. για τους Πρόσφυγες και

έναν πτυχιούχο Α.Ε.Ι. με τίτλο σπουδών νομικών, πολιτικών ή κοινωνικών επιστημών,

με εξειδικευμένες γνώσεις στα ζητήματα διεθνούς προστασίας και ανθρωπίνων

δικαιωμάτων, ως μέλη, με τους αναπληρωτές τους. Οι Επιτροπές υποστηρίζονται από

Εισηγητές και Γραμματεία, της οποίας προΐσταται Διευθυντής. Οι Επιτροπές

Προσφυγών επίσης εξετάζουν τις προσφυγές κατά των αποφάσεων που ανακαλούν το

καθεστώς διεθνούς προστασίας που έχει χορηγηθεί.

3. Στον τομέα της μεταναστευτικής πολιτικής ανήκει και η Υπηρεσία Πρώτης

Υποδοχής, η οποία είναι αυτοτελής υπηρεσία που υπάγεται απευθείας στην

Αναπληρώτρια Υπουργό Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης - τομέας

Μεταναστευτικής Πολιτικής. Αποστολή της Υπηρεσίας Πρώτης Υποδοχής είναι η

αποτελεσματική διαχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών που εισέρχονται παρανόμως

στην χώρα, σε συνθήκες σεβασμού της αξιοπρέπειάς τους, με την υπαγωγή τους σε

διαδικασίες πρώτης υποδοχής. Η Υπηρεσία Πρώτης Υποδοχής συστάθηκε με το Ν.

3907/2011. Η οργάνωση και η λειτουργία της καθορίζεται με το Π.Δ. 102/2012101. Η

Υπηρεσία Πρώτης Υποδοχής συγκροτείται από την Κεντρική Υπηρεσία και τις

Περιφερειακές υπηρεσίες πρώτης υποδοχής. Η Κεντρική Υπηρεσία με έδρα την

Αθήνα, έχει την ευθύνη του προγραμματισμού, του σχεδιασμού και του συντονισμού

των δράσεων που λαμβάνουν χώρα στις Περιφερειακές Υπηρεσίες .

4. Οι Περιφερειακές Υπηρεσίες Πρώτης Υποδοχής είναι τα Κέντρα Πρώτης

Υποδοχής (ΚΕ.Π.Υ.) , οι έκτακτες και οι κινητές μονάδες πρώτης υποδοχής.

Περιφερειακές Υπηρεσίες Πρώτης Υποδοχής είναι τα Κέντρα Πρώτης Υποδοχής

(ΚΕ.Π.Υ.), και οι κινητές μονάδες πρώτης υποδοχής. Βάσει του Γενικού Κανονισμού

Λειτουργίας Περιφερειακών Υπηρεσιών Πρώτης Υποδοχής, τα κέντρα πρώτης

υποδοχής (ΚΕ.Π.Υ.) καθώς επίσης και οι κινητές μονάδες πρώτης υποδοχής

υλοποιούν διαδικασίες πρώτης υποδοχής εντός των ορίων της τοπικής τους

δικαιοδοσίας, στους παράτυπα εισερχόμενους στην χώρα μας μετανάστες.

5. Σύμφωνα με το Άρθρο135, ν. 4251/2014 αρμόδιο για τον έλεγχο και την εκτίμηση των

σημείων εφαρμογής των διατάξεων του Κώδικα Μετανάστευσης, για τον τρόπο

συντονισμού των συνυπεύθυνων φορέων, και για την ελληνική εικόνα που διαφαίνεται

εκτός χώρας για οποιοδήποτε ζήτημα που συνδέεται με την εισχώρηση, παραμονή και

101 http://www.firstreception.gov.gr/ τελευταία πρόσβαση12/3/2016

[54]

ένταξη των πολιτών τρίτων χωρών στην ελληνική επικράτεια είναι το Υπουργείο

Εσωτερικών.

6. Ο Αναπληρωτής Υπουργός Μεταναστευτικής Πολιτικής έχει αυξημένο θεσμικό ρόλο

στο ανώτερο ιεραρχικά επίπεδο. Επιλαμβάνεται τη καθολική ευθύνη για την ανάπτυξη

της μεταναστευτικής πολιτικής και τον προγραμματισμό όσον αφορά τις διάφορες

διαδικασίες για τους μετανάστες. Η χάραξη νέων στόχων στην μεταναστευτική

πολιτική είναι κομμάτι που έχει αναλάβει η Γενική Γραμματεία Πληθυσμού και

Κοινωνικής Συνοχής .102

7. Η Γενική Διεύθυνση Μεταναστευτικής Πολιτικής και Κοινωνικής Ένταξης,

εντάσσεται και συγκροτείται υπό τη Διεύθυνση Μεταναστευτικής Πολιτικής και τη

Διεύθυνση Κοινωνικής Ένταξης– και η Διεύθυνση Ιθαγένειας.103

8. Ο Κώδικας Μετανάστευσης,104ορίζει στο Υπουργείο Εσωτερικών πέντε

Επιτροπές Μετανάστευσης οι οποίες χορηγούν την άδεια διαμονής. Οι επιτροπές

102 ΦΕΚ Α΄15/16/2/2010 http://www.e-forosimv.gr/details.asp?ID=4293 Άρθρο 1 Σύσταση

1. Συνιστάται στο Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης Γενική Γραμματεία Μεταναστευτικής Πολιτικής υπαγόμενη απευθείας στον Υπουργό Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης.

Άρθρο 2 Υπαγόμενες υπηρεσίες Στη Γενική Γραμματεία Μεταναστευτικής Πολιτικής του Υπουργείου Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης υπάγονται με το προσωπικό τους:

1. Η Γενική Διεύθυνση Μεταναστευτικής Πολιτικής και Κοινωνικής Ένταξης, όπως αυτή έχει συσταθεί με το π.δ. 234/2007 (Α 272) και λειτουργεί. 2. Η Διεύθυνση Ιθαγένειας της Γενικής Διεύθυνσης Διοικητικής Υποστήριξης, όπως αυτή έχει συσταθεί με το π.δ. 146/2008 (Α 202) και λειτουργεί.

Άρθρο 3 Στις αρμοδιότητες της Γενικής Γραμματείας Μεταναστευτικής Πολιτικής ανήκουν: 1. Η εισήγηση για τον σχεδιασμό και χάραξη της κυβερνητικής πολιτικής στον τομέα

α) της μετανάστευσης και της κοινωνικής ένταξης των μεταναστών στην ελληνική κοινωνία, β) της ιθαγένειας. 2. Η εποπτεία και ο συντονισμός της εφαρμογής της κυβερνητικής πολιτικής από τις συναρμόδιες υπηρεσίες

α) για τη μετανάστευση και την κοινωνική ένταξη, β) για την ιθαγένεια. 3. Η άσκηση των αρμοδιοτήτων των υπηρεσιών που υπάγονται σε αυτήν σύμφωνα με το άρθρο 2 του παρόντος.

4. Η εποπτεία και μέριμνα για την εύρυθμη λειτουργία του Ινστιτούτου Μεταναστευτικής Πολιτικής. 103 Άρθρο 2, παρ.1, π.δ. 234/2007 «Σύσταση Γενικής Δ/νσης Μεταναστευτικής Πολιτικής και Κοινωνικής Ένταξης στο Υπουργείο Εσωτερικών(ΦΕΚ Α΄272/5.12.2007) 104 http://www.synigoros.gr/resources/docs/n4251_2014.pdf τελευταία πρόσβαση13/3/2016 Η τελευταία νομοθετική πρωτοβουλία του εθνικού νομοθέτη για την βελτίωση του νομοθετικού μεταναστευτικού πλαισίου είναι ο Μεταναστευτικός Κώδικας που ψηφίστηκε με τον νόμο 4251/2014 . «Κώδικάς Μετανάστευσης και Κοινωνικής Ένταξης και άλλες Διατάξεις. Με το

νομοθετικό γίνεται μια ουσιαστική προσπάθεια να ενσωματωθούν σε ενιαίο κείμενο όλες οι νομοθετικές ρυθμίσεις, τα προεδρικά διατάγματα και οι κανονιστικές πράξεις που εκδόθηκαν κατά καιρούς και είναι σε ισχύ, σχετικά με το μεταναστευτικό εθνικό πλαίσιο.

[55]

αυτές συντίθενται από έναν εκπρόσωπος της Κοινωνίας Πολιτών που προτείνεται από

την Εθνική Επιτροπή για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου και έναν εκπρόσωπος της

Κεντρικής Ένωσης Δήμων και Κοινοτήτων105. Σημαντική εξέλιξη στον τομέα της

μεταναστευτικής πολιτικής είναι ότι πλέον το Υπουργείο Προστασίας του Πολίτη,

ανήκει στο Υπουργείο εσωτερικών.

9. Η Ελληνική Αστυνομία, είναι αρμόδιος φορέας για την πρόληψη, αποτροπή και

καταστολή της παράνομης εισόδου-εξόδου αλλοδαπών, καθώς και για τον έλεγχο της

τήρησης των διατάξεων που αφορούν την παραμονή και εργασία τους στη χώρα,

αρμοδιότητα που περιλαμβάνει την άσκηση της αστυνομίας αλλοδαπών και την

προστασία των συνόρων. Στο Αρχηγείο της Ελληνικής Αστυνομίας λειτουργούν

επίσης οι Υπηρεσίες Αντιμετώπισης Ρατσιστικής Βίας, ενώ ο Κλάδος Αλλοδαπών και

Προστασίας Συνόρων συγκροτείται από τις Διευθύνσεις Προστασίας Συνόρων,

Δίωξης Παράνομης Μετανάστευσης, Αλλοδαπών και Επιχειρησιακού Σχεδιασμού και

Υποστήριξης.

Σύμφωνα με τις Ερευνήτριες ΕΚΚΕ (Βαρουξή Χριστίνα & Στρατουδάκη Χαρά, 2015) και

σύμφωνα με την σειρά τάξης των Υπουργείων, όπως επανακαθορίστηκε στην απόφασή του

πρωθυπουργού,106 άλλοι κύριοι φορείς της κεντρικής και αποκεντρωμένης δημόσιας

διοίκησης, οι οποίοι εμπλέκονται στη διαχείριση της μετανάστευσης και της κοινωνικής

ένταξης των πολιτών τρίτων χωρών είναι107:

I. Το Υπουργείο Οικονομίας, Υποδομών, Ναυτιλίας και Τουρισμού , στο οποίο

υπάγονται οι υπηρεσίες και οι αρμοδιότητες των Υπουργείων Ανάπτυξης &

Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας & Αιγαίου.

II. Το Υπουργείο Ανάπτυξης και Ανταγωνιστικότητας εμπλέκεται στη διαδικασία

χορήγησης και ανανέωσης άδειας διαμονής σε πολίτες τρίτων χωρών και στα μέλη των

οικογενειών τους για ανεξάρτητη οικονομική ή επενδυτική δραστηριότητα, είτε αφορά

άμεσες είτε στρατηγικές επενδύσεις.

III. Το Υπουργείο Ναυτιλίας και Αιγαίου, μέσω του Λιμενικού Σώματος και της

Ελληνικής Ακτοφυλακής, είναι υπεύθυνο κυρίως για τον έλεγχο των παράνομων

μεταναστευτικών ροών στα θαλάσσια σύνορα της χώρας.

IV. Το Υπουργείο Πολιτισμού, Παιδείας και Θρησκευμάτων είναι υπεύθυνο για τη

λειτουργία και εποπτεία των φορέων παροχής εκπαίδευσης, επιστημονικής έρευνας

105 Άρθρο 134. Παρ. 1, ν. 4251/2014 106 Αριθμ. Υ6/ΦΕΚ Β΄204/27.1.2015 107 Χ. Βαρουξή & Χ. Στρατουδάκη(2015), Χρ. Βαρουξή - Χ. Στρατουδάκη, (2015), "Δημόσια Διοίκηση και ένταξη των Μεταναστών στην Ελλάδα", στο Ν. Γ. Γεωργαράκης - Ν. Δεμερτζής (επιμ.), Το Πολιτικό Πορτραίτο της Ελλάδας: Κρίση και Αποδόμηση του Πολιτικού, Αθήνα: Gutenberg & EKKE

[56]

και επαγγελματικής κατάρτισης, στους οποίους έχουν πρόσβαση οι πολίτες τρίτων

χωρών που διαμένουν νόμιμα στη χώρα. Είναι, επίσης, αρμόδιο για την ίδρυση και

λειτουργία των σχολείων διαπολιτισμικής εκπαίδευσης καθώς και για τα θέματα που

αφορούν στις Ζώνες Εκπαιδευτικής Προτεραιότητας, στο πλαίσιο των οποίων

μπορούν να λειτουργήσουν τάξεις υποδοχής και ενισχυτικά φροντιστηριακά τμήματα

για την παροχή πρόσθετης διδακτικής υποστήριξης σε μαθητές που δεν έχουν την

απαιτούμενη γνώση της ελληνικής γλώσσας και τη βελτίωση της μαθησιακής τους

επίδοσης. Βάσει του Κώδικα Μετανάστευσης, το Υπουργείο Πολιτισμού, Παιδείας και

Θρησκευμάτων εμπλέκεται στη διαδικασία χορήγησης άδειας διαμονής πολιτών

τρίτων χωρών που εισέρχονται στην Ελλάδα με σκοπό τις σπουδές, την επαγγελματική

κατάρτιση και την επιστημονική έρευνα, μέσω των εποπτευόμενων φορέων του και

μέσω της διαδικασίας έγκρισης των προϋποθέσεων φοίτησης, κατάρτισης ή

ερευνητικής δραστηριότητας. Επίσης, μέσω της Γενικής Γραμματείας Διά Βίου

Μάθησης, σχεδιάζει και υλοποιεί προγράμματα για τη διδασκαλία της ελληνικής

γλώσσας ως δεύτερης σε μετανάστες και είναι υπεύθυνο για την πιστοποίηση

επαρκούς γνώσης της ελληνικής γλώσσας και στοιχείων της ελληνικής ιστορίας και

πολιτισμού, που αποτελεί κριτήριο ένταξης για τη χορήγηση της άδειας διαμονής επί

μακρόν διαμένοντος, ή για εξαιρετικούς λόγους.

V. Το Υπουργείο Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων είναι

υπεύθυνο για τη νομοθεσία σχετικά με την πρόληψη και την καταπολέμηση της

εμπορίας ανθρώπων και την προστασία των θυμάτων της, καθώς και για την

καταπολέμηση των εκδηλώσεων ρατσισμού και ξενοφοβίας και των εγκλημάτων που

τελούνται με τέτοια κίνητρα.

VI. Το Υπουργείο Εξωτερικών είναι κυρίως υπεύθυνο για τη διεκπεραίωση αιτημάτων

θεωρήσεων εισόδου (visas) πολιτών τρίτων χωρών, εφόσον αυτό απαιτείται από τις

ισχύουσες διεθνείς συμβάσεις, το δίκαιο της ΕΕ και τις εθνικές ρυθμίσεις, καθώς και

για τη σύναψη διμερών συμφωνιών επαναεισδοχής με χώρες προέλευσης και

διέλευσης, των αλλοδαπών που δεν πληρούν τις προϋποθέσεις νόμιμης εισόδου και

διαμονής στην ελληνική επικράτεια.

VII. Το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης είναι υπεύθυνο κυρίως για

την εκτίμηση των αναγκών της αγοράς εργασίας, την καταγραφή αιτημάτων για

μετάκληση αλλοδαπών εργαζομένων, τη θέσπιση κριτηρίων για τη χορήγηση και

ανανέωση των αδειών διαμονής για εργασία, καθώς και για την εφαρμογή της

εργατικής νομοθεσίας μέσω των ελέγχων που διενεργούν οι ελεγκτικοί φορείς του

[57]

Υπουργείου, δηλαδή το Σώμα Επιθεωρητών Εργασίας (ΣΕΠΕ) και η Ειδική Υπηρεσία

Ελέγχου Ασφάλισης του ΙΚΑ (ΕΥΠΕΑ)108.

VIII. Το Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων109 είναι υπεύθυνο για την

παροχή υπηρεσιών υγείας σε πολίτες τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στην

Ελλάδα, καθώς και για την ελεύθερη πρόσβαση σε δωρεάν νοσηλευτική και

ιατροφαρμακευτική περίθαλψη στις μονάδες υγείας του πρωτοβάθμιου εθνικού

δικτύου υγείας και στα δημόσια νοσοκομεία των οικονομικά αδύνατων και

ανασφάλιστων αλλοδαπών, συμπεριλαμβανομένων όσων δεν διαθέτουν

νομιμοποιητικά έγγραφα, σε εξαιρετικές περιπτώσεις.

IX. Οι επτά Αποκεντρωμένες Διοικήσεις του κράτους110, μέσω των Διευθύνσεων

Αλλοδαπών και Μετανάστευσης –που ορίζονται ρητά ως υπηρεσίες μιας στάσης–38,

είναι αρμόδιες για την παραλαβή των αιτήσεων πολιτών τρίτων χωρών και τη

χορήγηση ή ανανέωση των αδειών διαμονής τους που εκδίδονται με απόφαση του

Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης.

X. Επίσης, μέσω των Διευθύνσεων Αστικής Κατάστασης και Κοινωνικών

Υποθέσεων (Τμήματα Ιθαγένειας και Πολιτογράφησης) είναι αρμόδιες για τη

διαχείριση ορισμένων διαδικασιών κτήσης της ελληνικής ιθαγένειας. Επιπλέον, βάσει

του Κώδικα Μετανάστευσης, σε κάθε νομό της Αποκεντρωμένης Διοίκησης

συνιστάται πενταμελής Επιτροπή Μετανάστευσης, έργο της οποίας είναι η διατύπωση

γνώμης για τη χορήγηση ή ανανέωση της άδειας διαμονής.

XI. Σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο , στο σχεδιασμό και την υλοποίηση της

πολιτικής για τη μετανάστευση και την κοινωνική ένταξη εμπλέκονται οι δήμοι και οι

αιρετές περιφέρειες με δομές και υπηρεσίες (Διευθύνσεις Αλλοδαπών και

Μετανάστευσης ή Διευθύνσεις/Τμήματα Αστικής Κατάστασης, Κοινωνικής

Προστασίας και Αλληλεγγύης ή Παιδείας και Πολιτισμού), που είναι υπεύθυνες για τη

διοικητική εξυπηρέτηση των πολιτών τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στη χώρα

και για την ένταξή τους στην τοπική κοινωνία.

XII. Στο πλαίσιο των δήμων λειτουργούν επίσης τα Συμβούλια Ένταξης Μεταναστών,

τα οποία συγκροτήθηκαν ως συμβουλευτικά όργανα για την ενίσχυση της ένταξης των

μεταναστών στην τοπική κοινωνία. Έργο των Συμβουλίων Ένταξης Μεταναστών είναι

η διερεύνηση των προβλημάτων που αντιμετωπίζουν οι μετανάστες και η υποβολή

108 Ν. 3996/2011 για την καταπολέμηση της αδήλωτης και ανασφάλιστης εργασίας. Απόφασή

27397/122/ 19.8.2013. 109 Άρθρο 26 παρ. 2,ν. 4251/2014 110 Άρθρο 6 του ν. 4251/2014.

[58]

εισηγήσεων προς το δημοτικό συμβούλιο για την ανάπτυξη τοπικών δράσεων

προώθησης της ομαλής ένταξης των μεταναστών.111

XIII. Επιπροσθέτως, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, σε συνεργασία με φορείς

της κεντρικής διοίκησης και σε σύμπραξη με φορείς της κοινωνίας πολιτών,

σχεδιάζουν, υλοποιούν και συμμετέχουν σε τοπικές δράσεις και προγράμματα ένταξης,

είτε μέσω των υπηρεσιακών μονάδων τους, όπως, π.χ., των Τμημάτων Αναπτυξιακού

Προγραμματισμού, είτε μέσω των Αναπτυξιακών Επιχειρήσεών τους. Οι δράσεις

αυτές, αξιοποιώντας εθνικούς και ευρωπαϊκούς πόρους, στοχεύουν στην προώθηση

της ένταξης σε τοπικό επίπεδο, με έμφαση στους τομείς της εκπαίδευσης, της

επιμόρφωσης, της επαγγελματικής κατάρτισης, της απασχόλησης, της κοινωνικής

προστασίας και της καταπολέμησης των διακρίσεων. Τέλος, συμμετέχουν σε διεθνή

και ευρωπαϊκά δίκτυα συνεργασίας τοπικών και περιφερειακών αρχών με στόχο την

ανταλλαγή πληροφοριών και καλών πρακτικών.

ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

Δύο στοιχεία χαρακτηρίζουν την εθνική χάραξη πολιτικής, η υιοθέτηση της Εθνικής

Στρατηγικής για την ένταξη των πολιτών τρίτων χωρών από το Υπουργείο Εσωτερικών και η

υιοθέτηση του Κώδικα Μετανάστευσης και Κοινωνικής Ένταξης (Ν 4251/2014- ΦΕΚ 80 Α )́,

ο οποίος κωδικοποιεί σε ένα ενιαίο κείμενο όλη την προ-υπάρχουσα μεταναστευτική

νομοθεσία και παρεμβαίνει στο υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο, ώστε να καταστεί περισσότερο

λειτουργικό και περισσότερο συμβατό με την κοινωνικό-οικονομική κατάσταση της χώρας.

Σύμφωνα με ορισμένους μελετητές, γενικά χαρακτηριστικά του μοντέλου της μεταναστευτικής

πολιτικής στην Ελλάδα είναι η προσωρινότητα της παραμονής του αλλοδαπού, η αντιμετώπιση

αυτού ως εργάτη και όχι ως πολίτη και μάλιστα με προσφορά θέσεων εργασίας κοινωνικά

ανεπιθύμητων, η αδιαφορία για την ανάπτυξη δικτύων κοινωνικής προστασίας, η έμφαση στην

κατασταλτική πολιτική, η πρωτοκαθεδρία των φορέων του επίσημου κοινωνικού προβλήματος

και βέβαια η αναπαραγωγή και διατήρηση της παράνομης μετανάστευσης. 112

Ερευνητικά πορίσματα του ΕΚΚΕ που αφορούσαν, μεταξύ άλλων, τη λειτουργία και την

αποτελεσματικότητα των δημοσίων φορέων που εμπλέκονται στη μεταναστευτική διαδικασία,

έδειξαν πως τα προβλήματα στη σχέση δημοσίων υπηρεσιών και μεταναστών εντείνονται από

τις ρυθμίσεις για τη μετανάστευση, τη γραφειοκρατία, τη νοοτροπία και τις συμπεριφορές των

111 Άρθρο 78, παρ. 2 του ν. 3852/2010. Σε όλη τη χώρα έχουν καταχωρηθεί 219 Συμβούλια Ένταξης Μεταναστών. 112 Στρ. Γεωργούλας (2003), «Το νομικό πλαίσιο της μεταναστευτικής πολιτικής στη Ελλάδα στον

Εικοστό αιώνα- μια ιστορική, κριτική οπτική», στο Κασιμάτη Κ., Πολιτικές μετανάστευσης κι στρατηγικές ένταξης. Η περίπτωση των Αλβανών και Πολωνών μεταναστών , Αθήνα, Gutenberg σ.σ.91-119.

[59]

υπαλλήλων. Βασιζόμενοι στους άξονες για την λειτουργία της δημόσιας διοίκησης, και την

οργάνωση των δημόσιων δομών σε συνδυασμό με τις παρεχόμενες από αυτές υπηρεσίες ,

αναφάνηκαν τα μειονεκτήματα, οι αδυναμίες και τα κενά, που θέτουν περιορισμούς στην

αποτελεσματική λειτουργία της διοίκησης. Ορόσημο αποτελεί η πολιτική εκλογή για

διαχείριση των μεταναστευτικών ροών με όρους καταστολής και τιμωρίας. Η επιλογή αυτή

επικαθορίζει τις ελλείψεις και τα κενά σε βαθμό τέτοιο ώστε να διατυπώνεται η άποψη πως οι

δυσλειτουργίες αποτελούν –εν τέλει– επιλογή.113

Τα κλειστά σύνορα της Ευρώπης και οι πολιτική αδράνεια οδηγούν σε έλλειμα αντιμετώπισης

μια τεράστιας ανθρωπιστικής κρίσης. Οι ευκαιριακές πολιτικές, η έλλειψη στρατηγικού

σχεδιασμού, τα στενά πολιτικά πλαίσια κλονίζουν τα θεμέλια ολόκληρης της Ευρώπης που

μέσα από μονομερείς αποφάσεις γκρεμίζονται οι ιδρυτικές αξίες του οικοδομήματος.

Το έλλειμα της ευρωπαϊκής συνοχής, η έκλειψη της αλληλεγγύης και της ισότητας που

αποτελούσαν τους δυο βασικούς πυλώνες της, ο ευρωπαϊκός Διαφωτισμός και ο ανθρωπισμός

που αιμορραγούνε μέσα από την στρατιωτική και αστυνομική καταστολή, δίπλα στις τάφρους

και στους τοίχους που σηκώθηκαν, κοντά στους εγκλωβισμένους «Ανθρώπους της λάσπης»,

φανερώνει, μια Ευρώπη πλέον ανίκανη να διαχειριστεί ένα από τα σπουδαιότερα ζητήματα που

κλήθηκε να αντιμετωπίσει από την σύσταση της έως σήμερα. Σε συνδυασμό με τον πολύπλοκο

και γραφειοκρατικό χαρακτήρα του θεσμικού ελληνικού πλαισίου, μέσα σε ένα πλήθος

εμπλεκομένων υπηρεσιών και φορέων χάραξης και εφαρμογής της πολιτικής, χωρίς να υπάρχει

μια αδιαίρετη αφομοίωση πρωταρχικών δεδομένων που αφορούν την μεταναστευτική

πολιτική, οδηγούν σε μονοπάτια δίχως αξίες, δικαιώματα και ελευθερία, μονοπάτια δίχως

επιστροφή.

113 Χ. Βαρουξή & Χ. Στρατουδάκη(2015), Χρ. Βαρουξή - Χ. Στρατουδάκη, (2015), "Δημόσια Διοίκηση και ένταξη των Μεταναστών στην Ελλάδα", στο Ν. Γ. Γεωργαράκης - Ν. Δεμερτζής (επιμ.), Το Πολιτικό Πορτραίτο της Ελλάδας: Κρίση και Αποδόμηση του Πολιτικού, Αθήνα: Gutenberg & EKKE

[60]

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

ΕΛΛΗΝΟΓΛΩΣΣΗ

Βαΐου Ντ.(2006), Μετανάστριες και μετανάστες στην Αθήνα: Επιβίωση στα «Κενά» και

«Είσοδος» στην Πόλη, στο Περιοδικό Γεωγραφίες τ.11, Αθήνα .

Βαρουξή Χ. & Στρατουδάκη Χ. (2015), Δημόσια Διοίκηση και ένταξη των Μεταναστών στην

Ελλάδα, στο Ν. Γ. Γεωργαράκης - Ν. Δεμερτζής (επιμ.), Το Πολιτικό Πορτραίτο της Ελλάδας:

Κρίση και Αποδόμηση του Πολιτικού, Αθήνα: Gutenberg & EKKE.

Βεντούρα, Λ. (2004), «Εθνικισμός, ρατσισμός και μετανάστευση στη σύγχρονη Ελλάδα» στο

Μ.Παύλου & Δ.Χριστόπουλος. (επιμ.) Η Ελλάδα της μετανάστευσης. Κοινωνική συμμετοχή,

δικαιώματα και ιδιότητα του πολίτη, Αθήνα, Κριτική & ΚΕΜΟ.

Βρέλλης, Σπ. (2002) Δίκαιο Αλλοδαπών, σελ. 50-51 Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα.

Γεωργαράκης Ν.(2009), Η μεταναστευτική πολιτική: Στάσεις και αντιστάσεις στην ελληνική

διοίκηση, στο Όψεις μετανάστευσης και μεταναστευτικής πολιτικής στην Ελλάδα σήμερα,

Αθήνα ΕΚΚΕ.

Γεωργούλας Στρ. (2003), Το νομικό πλαίσιο της μεταναστευτικής πολιτικής στη Ελλάδα στον

Εικοστό αιώνα- μια ιστορική, κριτική οπτική, στο Κασιμάτη Κ., Πολιτικές μετανάστευσης κι

στρατηγικές ένταξης. Η περίπτωση των Αλβανών και Πολωνών μεταναστών, Αθήνα,

Gutenberg.

Δημητράκος, Δ. (2005), Είναι η Ελλάδα ανοιχτή κοινωνία; στο: ΒΗΜΑ, 16/01/2005

http://www.tovima.gr/opinions/article/?aid=163646 τελευταία ημερομηνία πρόσβασης

09/05/2016.

Δετσαρίδης Χ.Π. (2015),Ο Κώδικας Μετανάστευσης & ο Κώδικάς Ιθαγένειας. Ενημέρωση

με τον Ν 4332/2015 (ΦΕΚ Α΄76/9.7.2015). Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη.

ΕΚΑ-ΕΙΝΑΠ, (1993): Ξένοι Εργάτες. Συνέντευξη Τύπου 13.07.1993- Καψάλης Απόστολος,

«Ο Ν. 2910/2001 και η απασχόληση των μεταναστών», Επιθεώρηση Εργασιακών Σχέσεων,

τεύχος 28 Οκτώβριος 2002, σελ. 39-52.

[61]

Εμκε- Πουλοπούλου. Η. ( 1986), Προβλήματα Μετανάστευσης – Παλιννόστησης

ΙΜΕΟ/ΈΔΗΜ, Αθήνα.

Καρύδης, Β.(1994) Το θεσμικό πλαίσιο για τους αλλοδαπούς στην Ευρωπαϊκή Ένωση και στην

Ελλάδα, στο: Κόντης A. et al, (1994): Ανάλυση και καταγραφή των υπαρχόντων στοιχείων για

τη μετανάστευση και την παραμονή στην Ελλάδα αλλοδαπού εργατικού δυναμικού, Αθήνα,

(αδημοσίευτη μελέτη).

Καψάλης Α. (Μάρτιος2004), Ο νόμος 3386/2005: Το νέο θεσμικό πλαίσιο για τη

μετανάστευση, Ενημέρωση, τεύχος104, Εκδ. Ινστιτούτο Εργασίας ΓΣΕΕ.

Καψάλης Α., Λινάρδος- Ρυλμόν Π.(2005), Μεταναστευτική Πολιτική και Δικαιώματα των

Μεταναστών, ΙΝΕ ΓΣΕΕ – ΑΔΕΔΥ.

Κόντης, A. (1998), Ημεδαπό και αλλοδαπό εργατικό δυναμικό στην ελληνική αγορά εργασίας,

στο: Ίδρυμα Σάκη Καράγιωργα, 1998: Κοινωνικές ανισότητες και κοινωνικός αποκλεισμός

Αθήνα.

Λαμπριανίδης Λ. Λυμπεράκη, Α.(2001), Αλβανοί μετανάστες στη Θεσσαλονίκη Διαδρομές

ευημερίας και παραδρομές δημόσιας εικόνας Παρατηρητής, Θεσσαλονίκη.

Λαφαζάνη Δ. (2001), Νέα μετανάστευση προς την Ελλάδα κατά την τελευταία εικοσαετία

Όψεις ενός πρώτου απολογισμού, (2003), Λαμπριανίδης Λ., Λυμπεράκη Α., Αλβανοί

Μετανάστες στη Θεσσαλονίκη, Διαδρομές ευημερίας και παραδρομές δημόσιας εικόνας,

Παρατηρητής Θεσσαλονίκη.

Μαρούκης, Θάνος (2010), Οικονομική μετανάστευση στην Ελλάδα : Αγορά εργασίας και

κοινωνική ένταξη, επιμέλεια σειράς Ιορδάνης Ψημμένος. - 1η έκδ. - Αθήνα : Παπαζήσης.

Παπαδοπούλου ∆.(2006), Μορφές κοινωνικής ένταξης και κοινωνικής ενσωμάτωσης των

μεταναστών. Το παράδειγμα της Περιφέρειας Αττικής, στο Μπαγκαβός Χ.-Παπαδοπούλου ∆.

(επιμέλεια), Μετανάστευση και ένταξη των µμεταναστών στην ελληνική κοινωνία, Εκδ.

Gutenberg, Αθήνα.

Παπαδοπούλου Δ. Μπάγκαβος Χρ.(2003), Μεταναστευτικές Τάσεις και Ευρωπαϊκή

Μεταναστευτική Πολιτική, ΙΝΕ\ΓΣΕΕ-ΑΔΕΔΥ, Μελέτες15.

Παπαθεοδώρου(2005), Δημόσια Ασφάλεια και αντεγληματική πολιτική, Νομική Βιβλιοθήκη,

β ́Έκδοση.

Παπαθεοδώρου Θ. (2015), Νομικό Καθεστώς Αλλοδαπών. Ελληνική και Ευρωπαϊκή

Νομοθεσία. Αθήνα, Νομική Βιβλιοθήκη.

[62]

Παπαθεωδόρου Θ. (ΠοινΔικ 10/2015, 1185), Το νέο θεσμικό πλαίσιο για τους μετανάστες:

μεταξύ νομιμότητας, αυστηρότητάς και ελέγχου.

Παπασιώπη- Πασιά (2004)Το νομικό καθεστώς των αλλοδαπών εργαζόμενων τρίτων χωρών,

ΕΕθυρΔ, 1998.

Πετρινιώτη Ξ. (1993), «Η Μετανάστευση προς την Ελλάδα, Μια πρώτη καταγραφή,

ταξινόμηση και ανάλυση»,σελ.101 Οδυσσέας, Αθήνα.

Πουλαράκης Ε. (2014), Η προσωρινή δικαστική προστασία του αλλοδαπού από την πράξη της

διοικητικής απέλασης. Ενημερωμένο με τον Ν 42518/2014 κώδικα μετανάστευσης και

κοινωνικής Ένταξης. Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη.

Ρακκαάς Γ.(2015), οι ιδιαιτερότητες του μεταναστευτικού ζητήματος στην Ελλάδα, στο

Καράμπελας Γ. Παγκοσμιοποίηση και μετανάστευση. Η Ελλάδα ανάμεσα στο μεταναστευτικό

και τη δημογραφική κατάρρευση, Ενναλακτικές Εκδόσεις-Σειρά 33.

Ρόμπολης Σ.(2005), Οικονομία, Αγορά Εργασίας και Μετανάστευση στην Ελλάδα, στο Α.

Καψάλης, Λινάρδος Π.- Ρυλμόν (επιμ.), Μεταναστευτική πολιτική και δικαιώματα των

μεταναστών, ΙΝΕ/ΑΔΕΔΥ.

Ρομπόλης Σ. (2007), Η Μετανάστευση από και προς την Ελλάδα, Απολογισμοί και

Προοπτικές , Επίκεντρο, Θεσσαλονίκη.

Σπυράκος, Δ. (1992), Η ποινική διάσταση της λαθρομετανάστευσης, στο: Χλέπας, Ν./

Σπυράκος, Δ., 1992: Ο Νόμος 1975/1991 περί Αλλοδαπών και το Σύνταγμα, Σάκκουλας,

Αθήνα, Κομοτηνή.

Σταυρινούδη, Α. (1994), Οργανώσεις που ασχολούνται με τους μετανάστες και τους πρόσφυγες

στην Ελλάδα, στο: Κόντης, A. et al, 1994: Ανάλυση και καταγραφή των υπαρχόντων

στοιχείων για τη μετανάστευση και την παραμονή στην Ελλάδα αλλοδαπού εργατικού

δυναμικού, Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, Αθήνα

Σταυρινούδη Αθηνά (2007), Πολίτικες Κοινωνικής Ένταξης Των Οικονομικών Μεταναστών

Στην Ελλάδα Και Στην Ευρώπη .Διδακτορική Διατριβή, Παντειο Πανεπιστήμιο Κοινωνικών

Και Πολίτικων Επιστημων Τμήμα Κοινωνιολογίας.

Τριανταφυλλίδου Α. και Γρώπα Ρ. (2009), Η μετανάστευση στην Ενωμένη Ευρώπη, Αθήνα:

Εκδόσεις Κριτική.

Χαλιάπα Α.(2009), Η Ενσωμάτωση των μεταναστών στην Ελλάδα. Η προβληματική της

Δεύτερης Γενιάς. Διδακτορική Διατριβή , Χαροκόπειο Πανεπιστήμιο

[63]

Χατζή Χρ. (2003), Ο αλλοδαπός ως υποκείμενο δικαιωμάτων στην ελληνική έννομη τάξη, στο

Μ. Παύλου, Δ. Χριστόπουλος Η Ελλάδα της μετανάστευσης, ΚΕΜΟ, Κριτική 233.

Χλέπας Ν., Σπυράκος Δ.(1999), Ο νόμος 1975/1991 περί αλλοδαπών και το Σύνταγμα,

Σάκκουλας , Αθήνα-Κομοτηνή.

Ψαθάς Παναγιώτης (2010)- Διπλωματική Εργασία, «Τοπική αυτοδιοίκηση και μετανάστευση.

το πρόβλημα της υπερ- συγκέντρωσης αλλοδαπών τρίτων χωρών στο κέντρο της Αθήνας.

Ανάλυση του προβλήματος, διαμόρφωση προτάσεων για πολιτικές. προτάσεις για τη

συνάρθρωση τοπικών και υπερτοπικων πολίτικων» ΕΚΔΔΑ.

ΞΕΝΟΓΛΩΣΣΗ

Baldwin- Edwards, M& R. Fakiolas (1998), Greece: The contours of a fragment policy

response, South European Society and Politics3 (3)

Fakiolas R. ( 1997) Recent eff orts to regularize undocumented immigrants, WP/97/40/EN,

European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin.

Fakiolas, R. (2003) Regularizing undocumented immigrants in Greece: procedures and

effects, in: Journal of Ethnic and Migration Studies, Voi. 29, No. 3

Lazaridis, Gabriella, and Joanna Poyago-Theotoky.(1999), “Undocumented Migrants in

Greece: Issues of Regularization.” International Migration 37, no. 4.

Lianos, T. (2003). Σύγχρονη μετανάστευση στην Ελλάδα: Οικονομική ή διερεύνηση

(Contemporary migration in Greece: Economic enlargement), Athens, KEPE.

Lianos T.P., A.H. Sarris, and L.T. Katseli, Illegal Immigration and Local Labour Markets:

The Case of Northern Greece, 34/3 International Migration (1996) 449–484.

Linardos P.H. Rylmond, ελληνική κοινωνία και η νέα μετανάστευση (Greek society and new

migration), in Tetradia politikou dialogou, ereunas kai kritikis, 1995.

Mavrodi G. (2005) ‘Europeanizing’ national immigration policy. The case of Greece,

Arbeitspapiere No. 8, Bielefeld: Centre on Migration, Citizenship and Development.

Nancy L. Green (2004), Οι δρόμοι της μετανάστευσης: σύγχρονες θεωρητικές προσεγγίσεις,

Αθήνα: Σαββάλας.

[64]

Pavlou M. (2001) The smugglers of fear. Racist discourse and immigrants in the press of a

would be metropolis, in A. Marvakis, D. Parsanoglou and M. Pavlou (Eds.) Μετανάστες στην

Ελλάδα (Immigrants in Greece), Athens: Ellinika Grammata.

Pavlou M. (2001) The smugglers of fear. Racist discourse and immigrants in the press of a

would be metropolis, in A. Marvakis, D. Parsanoglou and M. Pavlou (Eds.) Μετανάστες στην

Ελλάδα (Immigrants in Greece), Athens: Ellinika Grammata.

See J. Cavounidis, Migration in Southern Europe and the Case of Greece, 40(1) International

Migration (2002) 45–69; T. Lianos, Illegal Migrants to Greece and their Choice of

Destination, 39 (2) International Migration (2001) 3–28

Tonchev, Plamen (ed.) (2007), Ασιάτες Μετανάστες στην Ελλάδα: Προέλευση στην Ελλάδα:

Προέλευση Παρόν και Προοπτικές (Asian Migrants in Greece: Origin, Present and

Perspectives), Institute of International Economic Relations., Department of Asian Studies,

January 2007 http://www.idec.gr/iier/new/asian_migrants_en.pdf -τελευταία ημερομηνία

πρόσβασης 07/05/2016.

Triandafyllidou A. and A. Mikrakis, (1995), Greece: A Ghost wanders through the Capital, in

B. Baumgartl and A. Favell (Eds.), The New Xenophobia in Europe, London: Kluwer

International Law.

Triandafyllidou A. (2009), European Journal of Migration and Law 11, 159–177. Greek

Immigration Policy at the Turn of the 21st Century. Lack of Political Will or Purposeful

Mismanagement.

Triandafyllidou, A. Mikrakis and M. Calloni, New Greek Nationalism, Sociological Research

Online, 1997, 2, 1, at: www.socresonline.org.uk/2/1/7.htm τελευταία ημερομηνία πρόσβασης

09/05/2016.

Triandafyllidou, A. (2005), Ελληνική Μεταναστευτική Πολιτική: Προβλήματα και

Κατευθύνσεις (The Greek Migratory Policy: Problems and Directions), ELIAMEP Policy

Texts, Nr. 6

ΦΕΚ –ΟΔΗΓΙΕΣ-ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΕΣ ΠΗΓΕΣ

Εγχειρίδιο σχετικά με την ένταξη - Europa.eu http://europa.eu/pol/index_el.htm

UNHCHR, Migration and Development: a Human Rights Approach, σ. 4 www.unhchr.ch

[65]

Γραμματεία Πληθυσμού και Κοινωνικής Συνοχής, http://www.ypes.gr/UserFiles/f0ff9297-

f516-40ff-a70e-eca84e2ec9b9/ethniki_stratigiki.pdf

http://www.ypes.gr/el/Generalsecretariat_PopulationSC/general_directorate_ithageneias_migr

atation/diefthinsi_metanasteftikis_politikhsNEW/

http://cladestino.eliamep.gr), http://www.eliamep.gr/en/category/migration/clandestino-

undocumented-migration/ ημερομηνία τελευταίας πρόσβασης, 07/05/2008

http://asylo.gov.gr/

http://www.firstreception.gov.gr/

ΦΕΚ Α΄15/16/2/2010 http://www.e-forosimv.gr/details.asp?ID=4293

http://www.synigoros.gr/resources/docs/n4251_2014.pdf

Εγχειρίδιο σχετικά με την ένταξη - Europa.eu http://europa.eu/pol/index_el.htm τελευταία

πρόσβαση 9/3/2016

http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUM

ENT_ID:312288 C143 - Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention, 1975

(No. 143)

http://www.hellenicparliament.gr/Praktika/SynedriaseisOlomeleias?search=on&SessionPerio

d=fce8d36a-f7fe-492a-8807-101f760cf7a0

National Statistical Service of Greece, cit. in Kathimerini, English edition, 18-19 January

2003, available at http://www.migrantsingreece.org/files/STAT_8.bmp

https://www.google.gr/search?q=http://www.migrantsingreece.org/files/STAT_8.bmp&ie=utf

-8&oe=utf-8&client=firefox-b&gfe_rd=cr&ei=KQQuV_OHOsTS8Aer3Z7IBA&gws_rd=cr

http://www.synigoros.gr/resources/docs/01-n1975.pdf N. 1975/1991: Είσοδος - έξοδος,

παραμονή, εργασία, απέλαση αλλοδαπών, διαδικασία αναγνώρισης αλλοδαπών, προσφύγων

και άλλες διατάξεις. Εφημερίς της Κυβερνήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας, ΦΕΚ 184Α/

04.12.1991 τελευταία πρόσβαση 08/05/2016

Ν. 3996/2011 για την καταπολέμηση της αδήλωτης και ανασφάλιστης εργασίας. Απόφασή

27397/122/ 19.8.2013.

Άρθρο 26 παρ. 2,ν. 4251/2014

Άρθρο 6 του ν. 4251/2014.

[66]

Άρθρο 78, παρ. 2 του ν. 3852/2010. Σε όλη τη χώρα έχουν καταχωρηθεί 219 Συμβούλια

Ένταξης Μεταναστών.

ΦΕΚ Α΄80/1.4.2014

Οδηγία 2004/83ΕΚ( ΠΔ 96/2008) και ήδη οδηγία 2011/95/ΕΕ (ΠΔ 141/2013)

The Greek case: Immigration Control Pathways: Organisational Culture and Work Values of

Greek Welfare Officers, IAPASIS Project Report, KEKMOKOP, Panteion University,

Athens, July 2002, available at: http://www.eui.eu/RSCAS/Research/IAPASIS/Reports.shtm

Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, 2001α: Εθνικό Σχέδιο για την Κοινωνική

Ενσωμάτωση 2001 - 2003, σε συνεργασία με τα Υπουργεία Υγείας και Πρόνοιας,

Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων,

Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, Αθήνα.

https://nomoi.info/%CE%A6%CE%95%CE%9A-%CE%91-91-2001-

%CF%83%CE%B5%CE%BB-1.html

https://www.eforologia.gr/lawbank/document.aspx?digest=9357DE56BC5160F4.231DE1864

8&version=2001/05/02

https://www.eforologia.gr/lawbank/document.aspx?digest=9357DE56BC5160F4.1D031AEA

53&version=2001/05/02 ΝΟΜΟΣ ΥΠ ́ΑΡΙΘ. 2910 Είσοδος και παραμονή αλλοδαπών στην

Ελληνική Επικράτεια. Κτήση της ελληνικής ιθαγένειας με πολιτογράφηση και άλλες

διατάξεις.

Για μια αναλυτική κριτική παρουσίαση του Νόμου 2910/2001 βλ. μελέτη – πρόταση του

Κέντρου Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου στο ΙΜΕΠΟ, Νομικές, Θεσμικές και

Διοικητικές διαστάσεις του καθεστώτος εισόδου και Παραμονής των μεταναστών σ την

Ελλάδα. Προκλήσεις και Προοπτικές βελτίωσης, Αθήνα, 2004, www.imepo.gr

https://nomoi.info/%CE%A6%CE%95%CE%9A-%CE%91-91-2001-

%CF%83%CE%B5%CE%BB-1.html

https://www.eforologia.gr/lawbank/document.aspx?digest=9357DE56BC5160F4.231DE1864

8&version=2001/05/02

http://www.areiospagos.gr/nomologia/apofaseis_DISPLAY.asp?cd=QS03WTNCRELONFS

HE45B9KZOXHMRW9&apof=741_2010&lang=EN

[67]

See special report for law 2910/2001, submitted to the Minister of Interior in December 2001,

http:// www.synigoros.gr/porismata.htm#. Τελευταία πρόσβαση 09/05/2016

European Migration Network, Ευρωπαϊκή Επιτροπή –Υπουργείο Εσωτερικών (2015),

Ινστιτούτο Διεθνών σχέσεων, ΕΜΝ ΕΣΤΙΑΣΜΕΝΗ ΜΕΛΕΤΗ 2015, Γενική Διεύθυνση

Μεταναστευτικής πολιτικής.

Τα Νέα, 14/5/2010 Ο Ραγκούσης Κλείνει το Ινστιτούτο της Χλιδής»

http://www.tanea.gr/Search/?words=%CE%A1%CE%B1%CE%B3%CE%BA%CE%BF%CF

%85%CF%83%CE%B7%CF%82&area=0&author=&cid=-

1&so=2&pt=4&fperiod=14/05/2010&tPeriod=15/05/2010

[68]

[69]