federalismi.it n. 20/2006

EL PODER LEGISLATIVO BICAMERAL

di

Alfredo M. Vítolo (Profesor Adjunto Ordinario de Derecho Constitucional y Derechos Humanos y Garantías de

la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires) 11 ottobre 2006

Si realizamos un análisis de los diferentes sistemas de estructuración estatal,

encontraremos que son variadas las soluciones que se brindan en el derecho comparado

respecto de la organización del poder. Partiendo de dos principios hoy universalmente

aceptados: la separación del poder como garantía para evitar el abuso del mismo1, y el

carácter representativo de los gobiernos, cada sociedad ha ido adoptando a lo largo de su

historia modalidades particulares de organización que, respetando estos principios, responden

a diferentes y particulares realidades sociológicas y políticas. Así, coexisten en el concierto de

naciones estados unitarios y federales, repúblicas y monarquías, sistemas presidencialistas y

parlamentarios que, con modalidades propias, organizan constitucionalmente el poder de

modo tal de que éste cumpla su fin primordial: asegurar la vida social, garantizando así el

pleno desarrollo de las potencias individuales2.

Dentro de este marco es que debemos analizar la problemática de la organización del

poder legislativo. La existencia de una, dos o más cámaras legislativas es una cuestión que ha

1 Montesquieu, en su célebre obra El Espíritu de las leyes, estipulaba que “es necesario que el poder detenga al poder”. En forma similar el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano expresa: “una sociedad en que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de poderes está determinada, no tiene constitución”. 2 “El vigor del gobierno es esencial para asegurar la libertad” (Alexander Hamilton, El Federalista, Nº 1). Lo expuesto no es sino una simplificación de la premisa aristotélica de que el hombre es un “animal político”. El hombre, ser libre por definición, necesita de la vida en sociedad para poder desarrollar plenamente sus potencias. Y, dado que el ser humano no es perfecto, esa vida en sociedad requiere y exige la existencia de un poder regulador: el estado. El poder estatal, sin embargo, es –y debe ser– limitado, ya que de otro modo se desbordaría y anularía el fin a cuyo servicio nació: la libertad individual.

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motivado profundos debates doctrinarios, señalándose las presuntas ventajas o desventajas de

uno u otro sistema.

En nuestra opinión, estos debates no pueden –ni deben– ser realizados como un mero

ejercicio de lógica académica, sino que –necesariamente– deben realizarse dentro del marco

de la realidad política de cada estado particular, conjugando los aspectos sociológicos,

históricos y racionales que conforman la realidad de cada uno de ellos. No es posible, en este

tema, sostener principios absolutos o verdades universalmente válidas3, ya que los fines que

llevan a la existencia de una o más cámaras son diversos, aún entre estados que comparten

una misma forma de gobierno. Es por ello que, en este tema y siempre que se respeten los

principios antes referidos, no hay respuestas de validez universal. Sólo existen sistemas que

contribuyen, en mayor o menor medida, a estructurar el poder de modo tal de asegurar la

libertad individual de un pueblo determinado.

Conforme recientes estudios4 aproximadamente un tercio de los sistemas políticos

mundiales se estructuran sobre la base de parlamentos bicamerales. Si el cálculo se realiza

sólo sobre los estados democráticos, la proporción se eleva considerablemente. Aun cuando

hace algunos años se preconizó la crisis del sistema bicameral5, muchos de los nuevos estados

surgidos tras la desaparición del régimen comunista, han adoptado el sistema bicameral como

forma de organización de sus poderes legislativos6. Ello requiere entonces que analicemos los

distintos modelos de bicameralismo y sus orígenes, a fin de poder comprender las razones que

llevaron a su adopción.

3 Como expresa Alberdi, “la constitución que no es original es mala, porque debiendo ser la expresión de una combinación especial de hechos, de hombres y de cosas, debe ofrecer esencialmente la originalidad que afecte esa combinación en el país que ha de constituirse” (Juan Bautista Alberdi, Bases y Puntos de Partida para la organización política de la República Argentina, Madrid, 1911, pág. 25). 4 Estadística preparada por la Unión Parlamentaria Internacional correspondiente al año 2001 (citada por Detlef Nolte, Funciones y funcionamiento de los senados en los sistemas bicamerales de América Latina, un enfoque comparado, Arbeitspapier Nr. 4, Institut für Iberoamerika-Kunde, Hamburgo, 2002). 5 Klaus Von Beyme, Die Functionen des Bundesrates, citado por Detlef Nolte, ob. cit.. En similar sentido, Maurice Duverger, Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, Ariel, 1980, pág. 133. 6 Nolte, ob. cit.

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1. El Bicameralismo británico

En los orígenes del parlamentarismo moderno, el bicameralismo nació en Inglaterra

como necesidad política coyuntural7. La Carta Magna de 1215 representó el triunfo de los

señores feudales frente a un rey –primus inter pares– debilitado y dio nacimiento formal al

Parlamento conformado por el rey y la reunión de aquellos con base en la “Witenagemot” o

consejo de los antiguos reyes sajones. Ese Parlamento, verdadera asamblea feudal,

conformado entonces por los principales terratenientes y dignatarios eclesiásticos8 del reino,

significaba una fuerte limitación al poder real dado que el monarca debía contar con el

consentimiento de los señores feudales para lograr la aprobación de ciertos actos9.

Pero, como señala Alder, el sistema feudal “puro” no sobrevivió mucho tiempo ya que

“la riqueza –y por consiguiente el poder– podía ser obtenida a través del comercio y las

habilidades profesionales. Ello hizo posible que, además de los terratenientes hereditarios,

otros también aspirasen a poseer poder político, dando surgimiento así a la Cámara de los

Comunes”10. Así fue que los hombres principales de los condados y distritos comenzaron a

ser convocados por el rey, primero para ser informados acerca de la marcha de los asuntos del

gobierno, y luego a fin de solicitar su apoyo en las luchas de la corona. Entre mediados y fines

del siglo XIII, y en particular a partir del llamado “Parlamento Modelo” de 1295, el

Parlamento británico tomó su forma actual, configurándose como la unión de los tres

estamentos del reino, el monarca, los barones (incluyendo la alta clerecía) y los comunes (“the

King in Parliament”)11. Los señores feudales, de base hereditaria, y los comunes,

7 Como expresa Harold Laski, el bicameralismo inglés no es sino “un accidente de la historia” (citado por Segundo V. Linares Quintana, Tratado de la Ciencia de Derecho Constitucional, Plus Ultra, Tomo 9, número 7250). 8 Recordemos que durante esta época, las dignidades eclesiásticas conllevaban la posesión de grandes extensiones de tierras y riquezas. 9 En este sentido, el artículo 14 de la Carta Magna, establece: “Para obtener el consentimiento general al establecimiento de un «auxilio»… o de una «fonsadera» haremos convocar individualmente y por carta a los arzobispos, obispos, abades, duques y barones principales. A quienes posean tierras directamente de Nos haremos dirigir una convocatoria general, a través de los corregidores y otros agentes, para que se reúnan un día determinado (que se anunciará con cuarenta días, por lo menos, de antelación) y en un lugar señalado. Se hará constar la causa de la convocatoria en todas las cartas de convocación. Cuando se haya enviado una convocatoria, el negocio señalado para el día de la misma se tratará con arreglo a lo que acuerden los presentes, aun cuando no hayan comparecido todos los que hubieren sido convocados”. 10 John Alder, Constitutional and Administrative Law, Third Edition, Macmillan, Londres, 2000, pág. 165. El término “comunes”, proviene de la palabra commoner, que identifica a quien no es de condición noble. 11 Sobre los orígenes e historia del Parlamento británico, sugerimos la lectura de la obra El Parlamento: Su historia, constitución y práctica, de Sir Courtenay Ilbert, Ed. Labor, Barcelona, 1926. El Parlamento Modelo, convocado por el rey Eduardo, estaba constituido por los dos arzobispos, todos los obispos, los grandes abades,

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representantes de la burguesía, todos ellos designados por el rey. En ese entonces el poder

legislativo todavía no era una función parlamentaria, y el rol de ambas cámaras difería

sustancialmente. La Cámara de los Lores tenía como función primaria la de asesorar al rey,

mientras que la función de los comunes era consentir las propuestas del monarca12 evitando

que los intereses de las elites que no formaban parte de la nobleza se vieran afectados13. Poco

a poco los miembros de los comunes comenzaron a someter sus demandas al rey como

condición para el voto favorable de los impuestos requeridos por la Corona, y fue así cómo el

Parlamento bicameral pasó poco a poco a asumir funciones legislativas, adquiriendo su

formato moderno a partir de 1688.

Las reformas del siglo XIX a la composición de la Cámara de los Comunes, de las

cuales la más trascendente fue la de 1832, permitieron ampliar la base de representación de

los comunes y brindarle a aquella el rol de representante genuina del pueblo y no sólo de la

alta burguesía terrateniente. A su vez, las Leyes Parlamentarias de 1911 y 1949 contribuyeron

a moderar el rol de la Cámara de los Lores en el proceso legislativo, fortaleciendo el carácter

democrático de la legislación.

Por su parte, las reformas a la composición de la Cámara de los Lores implementadas

por el gobierno laborista a partir de 1997, importaron también reducir el componente

hereditario de la Cámara de los Lores, si bien manteniendo el origen no electoral, sino

designado de sus miembros.

En el sistema británico actual, los roles de ambas cámaras son bien diferenciados. La

Cámara de los Comunes es la principal fuente de iniciativa legislativa, mientras que la

Cámara de los Lores actúa generalmente como Cámara revisora, proponiendo enmiendas y

pudiendo incluso demorar la sanción (pero no vetar) de cualquier proyecto de ley. Por otra

parte, la Cámara de los Comunes constituye el soporte directo del gabinete, órgano de

gobierno ejecutivo.

La doctrina británica, al comentar las particularidades del sistema, y frente a

cuestionamientos a la composición “no democrática” de la Cámara de los Lores, justifican en siete condes y cuarenta y un barones, así como dos ciudadanos de cada ciudad y dos de cada villa: “los que oraban, los que guerreaban y los que trabajaban”. 12 Hilaire Barnett, Constitutional and Administrative Law, Fifth Edition, Cavendish Publishing, Londres, 2004. 13 Ian Loveland, Constitutional Law, A critical Introduction, Butterworth, London, 1996.

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su mayoría la existencia de esta segunda cámara no electiva en diversas razones, la principal

de ellas, en que la falta de dependencia de los lores del gobierno de turno, le confiere a la

cámara una mayor objetividad en el debate de las cuestiones públicas, brindando una

“segunda opinión” que diluye el poder parlamentario de los comunes14, contribuyendo así a la

calidad de la legislación15. Sin embargo, existe consenso en que estos argumentos revisten

importancia secundaria frente a los componentes de origen histórico que brindan el

fundamento y la razón de ser a esta cámara. Como sostiene Pérez Royo, “en la medida en que

el Estado Constitucional es en el continente europeo el resultado de un compromiso entre la

inercia histórica y la fuerza ordenadora de la razón, será en las segundas cámaras privilegiadas

en las que dicha inercia histórica se expresará en la propia constitución del poder

legislativo”16.

2. El principio bicameral en los Estados Unidos

El bicameralismo de base norteamericana, en cambio, reconoce orígenes diferentes.

Las antiguas colonias de Norteamérica habían desarrollado a lo largo de su historia lazos de

unión laxos con la corona, y cada una de ellas se desarrolló por sí, sin interferencias ni de la

metrópoli ni de las restantes colonias, generando su propia forma de gobierno local17. Llegado

el momento de la independencia, fueron trece soberanías las que concurrieron en separarse de

Gran Bretaña, y ello se reflejó en los intentos de organización política. Los Articles of

Confederation de 1777 dispusieron que “cada estado retiene su soberanía, libertad e

independencia y todo poder, jurisdicción y derechos que no sea por esta Confederación

expresamente delegado a los Estados Unidos reunidos en Congreso”18.

14 Señala Alder, ob. cit., pág. 172, que esta no es sino la aplicación de la doctrina aristotélica del gobierno balanceado: “la función de la «sabiduría» (wisdom) como freno a la «pasión» de la democracia”. 15 Hilaire Barnett, ob. cit., pág. 433; Alder, ob. cit., pág. 173. 16 Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2000, pág. 759. 17 Los habitantes de Windsor, Hartford y Wethersfield se constituyeron en un único Commonwealth alrededor del río Connectecotte (Connecticut) dándose las Ordenes Fundamentales del 14 de enero de 1639; los habitantes de New Haven hicieron lo propio el 4 de junio de 1639; los de New Hampshire el 4 de agosto del mismo año; y así las restantes colonias. En todas, sin excepción, se sostuvo como principio fundamental el derecho de los individuos de estas comunidades de organizarse por sí como cuerpos políticos y dictarse las leyes necesarias para su gobierno, sin dejar de reconocer por ello su carácter de súbditos británicos. Pueden verse los textos completos de los documentos constitutivos de cada colonia en http://www.yale.edu/lawweb/avalon/constpap.htm. 18 Artículos de Confederación, Art. II.

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El fracaso de esta estructura, esencialmente por la falta de un poder directo del

gobierno central –compuesto simplemente de una asamblea en donde cada estado contaba con

un voto– respecto de los individuos de los estados particulares19, llevó rápidamente a revisar

la estructura del gobierno, y fue así que los convencionales constituyentes, reunidos en

Filadelfia, sancionaron en 1787 la Constitución de los Estados Unidos sobre la base de la

división territorial del poder. En síntesis, la compleja trama de distribución del poder entre el

gobierno federal y los gobiernos estatales en los Estados Unidos, es producto de una

transacción política20 que recoge los antecedentes de la historia del pueblo norteamericano, y

que queda que claramente sintetizada en su lema oficial: “E pluribus unum”: de muchos

estados, una única nación.

Y la composición del poder legislativo también fue parte del compromiso: partiendo

de la base de la aplicabilidad directa de las normas federales al pueblo de toda la nación, por

una parte se establecería una cámara de representantes populares, elegidos en forma

proporcional a la población de los estados, respetando el principio de soberanía popular y la

unidad del pueblo de los Estados Unidos; por la otra, una cámara, el Senado, en donde cada

uno de los estados estuviera representado igualitariamente21. Asimismo, se rodeó a esta

segunda cámara de elementos (en alguna medida aristocratizantes, siguiendo parcialmente el

modelo británico) que, sumados al menor número de sus integrantes, tendieran a hacer de la

misma un ámbito más reposado de reflexión, moderando los impulsos de la cámara de

representación popular22, asignándosele también funciones de consejo (advise and consent) en

19 Como señala Bryce: “Esta Confederación, que no fue ratificada por todos los estados hasta 1781, era más bien una liga que un gobierno nacional, puesto que no tenía más autoridad central que una Asamblea, en la cual cada Estado, lo mismo el mayor que el más pequeño, contaba con un solo voto, y no ejercía jurisdicción alguna sobre los ciudadanos individualmente considerados. No había tampoco poder ejecutivo, ni judicial federal, ni medios de arbitrar ingresos... Este plan respondía perfectamente a los deseos de los colonos, que no se consideraban todavía como nación” (James Bryce, La República Norteamericana, Tomo I, Madrid, Traducción de Adolfo Posada y Adolfo Buylla, pág. 41). 20 Señala Madison, en el número XXXIX de El Federalista: “La constitución propuesta no es estrictamente una constitución nacional ni federal, sino un acomodamiento de ambas” (cit., p. 166). 21 El debate sobre la existencia de dos cámaras tuvo lugar en la sesión del 20 o 21 de junio de 1787. Conforme las notas de los debates llevadas por James Madison, la propuesta fue arduamente discutida, sosteniéndose que con esta segunda cámara, los estados tendrían un mecanismo para participar en el gobierno nacional y defender, en igualdad de condiciones, los derechos de los estados particulares. Finalmente la propuesta fue aprobada con el voto en contra de los representantes de Nueva York, Nueva Jersey y Delaware, y el voto dividido de los representantes del estado de Maryland (ver www.yale.edu/lawweb/avalon/debates/621.htm). 22 El Federalista (Hamilton o Madison), número 63: “El pueblo nunca traicionará voluntariamente sus propios intereses; pero éstos pueden ser traicionados por sus representantes, y el peligro será obviamente mayor si todas las funciones legislativas se concentran en las manos de un cuerpo único de hombres que si se precisa la intervención de cuerpos separados y distintos para cada disposición pública”.

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materias determinadas, esencialmente de política exterior. De tal modo, se transformaba al

Senado y a sus integrantes en una suerte de embajadores ante el gobierno federal de los

Estados que componían la Unión23.

En el número 62 de El Federalista, se explican y fundamentan las razones del sistema

diseñado por la Constitución: “La igualdad de representantes en el Senado constituye otro

punto que, siendo el resultado evidente de una transacción entre las pretensiones opuestas de

los estados pequeños y de los más grandes, no requiere mucha discusión. Si innegablemente

es lo debido, en el caso de un pueblo fundido completamente en una sola nación, que cada

distrito participe proporcionalmente en el gobierno y, en el caso de estados independientes y

soberanos, unidos entre sí por una simple liga, que las partes, pese a la desigualdad de su

extensión, tengan una participación igual en las asambleas comunes, no parece carecer de

razón el que en una república compuesta, que participa a la vez del carácter federal y del

nacional, el gobierno su funde en una combinación de los principios de la igualdad y la

proporcionalidad de representación. Pero es ocioso juzgar con normas teóricas una parte de la

Constitución que unánimemente se admite que representa el resultado, no de la teoría, sino

«de un espíritu de amistad y de esa deferencia y concesión mutuas que a peculiaridad de

nuestra situación política ha hecho indispensables»… En este orden de ideas, puede

observarse que la igualdad de votos concedida a cada estado es, a la vez, el reconocimiento

constitucional de la parte de soberanía que conservan los estados individuales, y un

instrumento para proteger esa soberanía residual. Así, la igualdad debería ser tan aceptable a

los estados más extensos como a los más pequeños, ya que han de tener el mismo empeño en

precaverse por todos los medios posibles contra la indebida consolidación de los estados en

una república unitaria. Otra ventaja que procede de este elemento que presenta la constitución

del Senado, es el obstáculo que significará contra los actos legislativos inconvenientes.

Ninguna ley ni resolución podrá ser aprobada en lo sucesivo sin el voto favorable de la

mayoría del pueblo primero, y de la mayoría de los estados después”.

No caben dudas acerca del carácter transaccional y político de esta estructuración.

23 El Federalista, número 62: “la oportunidad de estas diferencias (se refiere a los diferentes requisitos exigidos para integrar la cámara de representantes y el senado) se explica por la naturaleza de la misión senatorial que, requiriendo mayor amplitud de conocimientos y solidez de carácter, hace necesario a la vez que el senador haya llegado a ese período de la vida donde es más probable hallar esas ventajas”. Ver también, Carlos María Bidegain, Curso de Derecho Constitucional, IV, Abeledo Perrot, pág. 35.

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3. Otros sistemas

Si bien en líneas generales los estados que adoptaron el sistema bicameral lo hicieron

siguiendo ora el sistema británico de cámaras representantes de clases sociales, ora el sistema

norteamericano de representación territorial, es posible advertir también la existencia de otros

sistemas, tales como el de la antigua constitución yugoslava que preveía la existencia de

cámaras representativas de intereses económicos24, o la constitución chilena vigente hasta

agosto de este año, que estructuraba un senado compuesto no sólo por senadores electos por el

pueblo sobre una base territorial (a pesar de ser un estado unitario), sino también por los ex

presidentes, y por un conjunto de ex funcionarios y ex jefes militares designados por las

distintas corporaciones25. Estos sistemas, cuya estructuración obedeció a las realidades

políticas coyunturales de sus momentos, sin embargo, son minoritarios en el concierto de

naciones que adoptan el bi o multicameralismo como sistema legislativo y se encuentran en

franco retroceso.

4. Razones que llevan a adoptar el bi-cameralismo

Del análisis realizado, en nuestra opinión, la razón principal para la adopción del

modelo de legislatura bicameral ha sido siempre una razón de tipo político, a fin de lograr

acomodar diferentes intereses, sean los de los estados particulares en los sistemas de

organización de tipo federal (el ya citado caso de los EEUU, Argentina26, Brasil, Alemania,

entre otros)27, sea para acomodar intereses de clases o sectores sociales o grupos diversos

(Gran Bretaña, Chile antes de la reforma de 2005, Bélgica). En el caso de aquellos países que

provienen del ex bloque soviético, también ha tenido peso el hecho de que el bicameralismo

genera una mayor cantidad de cargos electivos, lo que permite una mayor distribución del

poder político28. El presunto papel moderador y mejorador de la calidad legislativa que

24 Ver Duverger, ob. cit., pág. 137. 25 La reforma constitucional dispuesta por ley 20.050 eliminó estas bancas corporativas. 26 La Constitución argentina es más clara que su similar norteamericana en indicar la diferente base de representación de ambas cámaras, distinguiendo entre “diputados de la Nación” y “senadores de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires” (Constitución de la Nación Argentina, art. 44). 27 En estos sistemas, la distinta representatividad no se ve necesariamente alterada por la elección directa por el pueblo de sus integrantes. 28 Ver Nolte, ob cit.

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cumpliría una segunda cámara legislativa es, en estos casos, una razón coadyuvante para

justificar el sistema, pero en modo alguno la razón principal –salvo algunas excepciones.

En aquellos estados en donde la adopción del bicameralismo no responde a alguna de

estas realidades, y ha pretendido ser utilizado exclusivamente como una herramienta de

control y moderación del poder, en donde ambas cámaras poseen el mismo origen o la misma

representatividad (sistemas bicamerales congruentes, en la clásica definición de Lijphart29), el

sistema no ha sido generalmente exitoso y podríamos decir que se encuentra hoy en crisis.

Cabe señalar como ejemplo el sistema español, en donde la Constitución de 1978 dispuso la

existencia de una segunda cámara con contenidos federalizantes, sistema que en la práctica,

en palabras de Fernández Segado, se ha visto distorsionado, habiendo quedado la Cámara

Alta, el Senado, convertida en una dúplica distorsionada de la Cámara Baja30, lo cual

desdibuja el sentido de su existencia.

Todo ello ha llevado hoy a sostener que en el bicameralismo, dado el cuestionamiento

a las segundas cámaras no democráticas, las segundas cámaras “o son cámaras territoriales o

no tienen razón de ser”31. Coincidimos parcialmente con esta argumentación. En nuestra

opinión, en los estados de estructura federal, la existencia de un sistema bicameral no es sólo

una opción, sino un requisito inherente a la propia estructura del estado32.

Sin embargo, disentimos con la conclusión arriba expuesta en cuanto a que no

existirían otros elementos justificantes de una segunda cámara de naturaleza no territorial. Los

ejemplos analizados a lo largo de este trabajo demuestran sobradamente que tales

justificativos existen y deben ser atendidos.

En todos estos casos, la sustitución de sistemas bicamerales por legislaturas

unicamerales, como ha ocurrido en Venezuela, estado federal, a partir del año 1999, o en el

Perú, estado unitario pero con una larga tradición histórica bicameral, desde 1993, representa 29 Arend Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in thirty six countries, 1999. Este autor clasifica los sistemas bicamerales según dos criterios: la “congruencia-incongruencia” de la composición de las cámaras y la “simetría-asimetría” de sus funciones. 30 Francisco Fernández Segado, El Sistema Constitucional Español, Dykinson, 1992, pág. 575. En forma similar, Javier Pérez Royo, ob. cit., pág. 762, quien considera que el sistema español “más que de ecléctico, habría que calificarlo de caótico”. 31 Javier Pérez Royo, ob. cit., pág. 760. Ver también Lijphart, ob. cit. 32 Alberdi sostenía que en el sistema argentino, las “leyes serán la obra combinada de cada provincia en particular y de todas en general” (Juan Bautista Alberdi, ob. cit., pág. 119). Lijphart señala que todos los sistemas federales auténticos disponen de parlamentos bicamerales.

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una situación patológica que sólo puede concebirse dentro de un modelo de concentración del

poder político, contrario a los principios liberales republicanos y democráticos.

Sin embargo, el establecimiento de sistemas unicamerales en estados en donde

aquellos elementos federales, sociales o históricos no se encuentran presentes, no parece que

afecte libertades individuales ni importe necesariamente concentración del poder. Gran parte

de los estados que adoptan sistemas unicamerales se encuentran entre los más democráticos y

respetuosos de los derechos individuales en el mundo.

Lo cierto es que en ausencia del criterio de diferente representatividad o de una fuerte

tradición histórica, las bondades del sistema bicameral en cuanto a que proporciona un mayor

control del poder, y una mayor calidad de la decisión política, no siempre resultan

apreciables. Por otra parte, nada obsta a que dichas ventajas puedan ser obtenidas en sistemas

unicamerales a través de la regulación del proceso legislativo u otros mecanismos similares.

Más aún, en muchos casos, estos sistemas unicamerales “democráticos”, pueden contribuir a

solucionar parte de las críticas que reciben los sistemas bicamerales, en particular, la lentitud

del proceso legislativo, que muchas veces conspira contra la eficiencia de la acción de

gobierno, o da lugar a la acción incontrolada de los poderes ejecutivos frente a los bloqueos

de naturaleza política a los que puede someterse su gestión.

Por otra parte, aún en estados “naturalmente” bicamerales, las ventajas que se

pregonan respecto del sistema pueden quedar opacadas por el funcionamiento real de las

instituciones. Así lo expresa Nolte cuando sostiene que debe distinguirse claramente entre las

funciones adscriptas a las segundas cámaras y las funciones reales que éstas cumplen33. En

particular, la excesiva “partidocratización” de las cámaras legislativas, uno de cuyos más

patentes ejemplos es el caso del senado argentino a partir de la reforma de 199434, conspiran

contra el propósito tenido en cuenta por el constituyente al estructurar el sistema, al limitar la

real representatividad de los legisladores.

En todos los casos en donde se advierte la posibilidad de una alternativa entre la

adopción de un sistema uni o bicameral, el foco de atención y discusión política en este tema 33 Nolte, ob. cit. 34 Ver Alfredo M. Vítolo, Los Partidos Políticos Argentinos en la reforma de 1994. Hacia la corporativización de la representación política, Normas Legales, Trujillo, Tomo 288, pág. A-145. Acerca de la función de los partidos en los sistemas bicamerales, ver también Francisco Sánchez López, Partidos legislativos en los bicameralismos latinoamericanos, Institut für Iberoamerika-Kunde, Hamburgo, 2002.

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debe estar dado por el análisis de las ventajas o desventajas que para el proceso político del

estado se generarían como consecuencia de adoptar uno u otro modelo, considerando las

ventajas o desventajas de los mismos35, así como –para los sistemas bicamerales– la base de

representación y atribuciones que se atribuyen a cada cámara36, y la interacción y el control

entre ambas; teniendo en cuenta siempre, las posibilidades políticas de efectiva

implementación del sistema37.

Dentro de estas bases se abren múltiples posibilidades que los constituyentes de cada

estado deberán considerar al diseñar la estructura constitucional, sin dejarse atraer por

modelos teóricos que cual canto de sirenas, pueden aparecer atractivos pero que, al ser

aplicados a una sociedad concreta, resultan imposibles de implementar, llevando al fracaso y

la frustración.

35 Como expresa Marc Navarro, “valorar los trade off entre la incorporación de una segunda cámara (que lentifica el proceso legislativo) y la mayor inclusividad de la heterogeneidad social o territorial en dicho proceso” (Marc Navarro, Cuando dos opiniones son mejor que una: el porqué del bicameralismo, Instituto Internacional de gobernabilidad de Cataluña, 2003, http://www.iigov.org/dhial/?p=40_05 . 36 La “congruencia” y “simetría” de los sistemas bicamerales, en terminología de Lijphart.

37 Lamentablemente, en nuestros países, un criterio que ha sido frecuentemente utilizado para sostener la necesidad de sistemas unicamerales, es el costo de mantenimiento de los sistemas bicamerales. Muchos analistas y comentadores políticos centran su análisis en este tema, alegando que tal o cual estado bien podría vivir con congresos u órganos legislativos mucho más pequeños, que ganarían, no sólo en eficiencia, sino significarían un importante ahorro del erario público. En nuestra opinión, dichos análisis demuestran un profundo desconocimiento de la finalidad principal de las constituciones, de los sistemas legislativos y los complejos mecanismos de control que deben regir en un estado de derecho, y no deben ser tenidos en cuenta.