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香港教育專業人員協會教育研究部

為何香港的公共教育經費總是不足夠？ ──教協的分析與建議方案（（（（諮詢諮詢諮詢諮詢初初初初稿稿稿稿修訂本修訂本修訂本修訂本））））

1. 引言：為何教育經費總是不足夠？引言：為何教育經費總是不足夠？引言：為何教育經費總是不足夠？引言：為何教育經費總是不足夠？ .................................................................................. 2

2. 香港公共教育財政的問題香港公共教育財政的問題香港公共教育財政的問題香港公共教育財政的問題 ..................................................................................................... 3

2.1 回歸以來政府投放在教育方面的撥款 ............................................................... 3

2.2 必須打破政府財政盈餘使用的限制.................................................................... 4

2.3 整體教育經費仍處於偏低水平 ............................................................................. 5

3. 教育經費不足和不穩定的影響教育經費不足和不穩定的影響教育經費不足和不穩定的影響教育經費不足和不穩定的影響 ........................................................................................... 6

3.1 落後於社會發展需要及期望 .................................................................................. 6

3.2 具體分析 ........................................................................................................................ 6

3.2.1 師生比例欠佳，教師工作超重，影響教育質素 ............................. 6

3.2.2 融合教育欠配套：省了成本，苦了師生 ............................................ 7

3.2.3 資助大專學額不足，自資課程質素參差 ............................................ 8

3.2.4 幼兒教育：承擔遠遜社會期望，商品化無助優質幼教 ............... 8

3.3 影響弱勢學生教育機會 ........................................................................................... 9

3.3.1 資助專上學額不足，弱勢家庭負擔沉重 ............................................ 9

3.3.2 新高中應用學習 ........................................................................................... 9

3.4 政策缺乏長遠規劃，從資源而非教育理念出發 .......................................... 10

3.4.1 小班教學 vs 「優化班級結構」 ........................................................ 10

3.4.2 合約形式聘用人手，影響專業穩定 ................................................... 10

3.4.3 學校輔導服務：人手不足，欠缺穩定 .............................................. 10

4. 建議建議建議建議 .............................................................................................................................................. 11

4.1 公共教育財政四個原則 ......................................................................................... 11

4.2 短期目標：教育經費應佔 GDP的 4.5% ......................................................... 11

4.3 增加整體教育經費，作長遠政策規劃，回應社會期望 ........................... 11

4.3.1 十五年免費教育 ......................................................................................... 11

4.3.2 中學小班教學 .............................................................................................. 11

4.3.3 增加資助大專學額 ..................................................................................... 12

4.3.4 改善教學條件 .............................................................................................. 12

4.3.5 維護教師專業穩定 ..................................................................................... 13

4.3.6 加強照顧有特殊需要的學童.................................................................. 13

4.4 照顧弱勢學生，提供平等教育機會.................................................................. 14

4.4.1 支援自資副學位學生 ................................................................................ 14

4.5 維護教育穩定及持續性，有助教學質素提昇 .............................................. 14

4.5.1 加強小學學生輔導 ..................................................................................... 14

5. 結語結語結語結語 .............................................................................................................................................. 14

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1. 引言：為何教育經費總是不足夠？

「為何教育經費總是不足夠？」這是我們想在本報告書中回答並解決的核心

問題。

2012年 2月 1日，財政司司長曾俊華先生公布其任內最後一份財政預算案，

教育預算高達 791 億元，是過去不曾有過的歷史紀錄，佔政府總開支 20.09%。

事實上，自回歸以來，教育經費的總趨勢是有所增加的。

可是，與此同時，教育前線卻未能感受到真實的改善。儘管學校經常會獲得

某些額外的款項，用以處理一些短期的工作，但中學課室依然擠逼，教學節數依

然居高不下，教育以外的雜務一點也沒有減少，處理學生的特殊需要依然缺乏支

援……。我們的疑問是：為何教育經費這麼高，但每次教育界向當局提出核心問

題的長遠改善措施時，當局總是推說：「這需要經費，而資源總是有限的……」

而近幾年，我們卻又目睹政府如何大筆大筆地以「派糖」的方式花掉了寶貴

的公帑。2011年，政府向每位巿民派發 6,000元，單是這一項措施已花掉了 370

億。2012 年，政府不再派發現金，但其他「派糖」措施加起來實際上花掉了約

800 億，相當於全年的教育經費有餘！（見圖表 1）這些「派糖」措施雖然有短

期的紓困作用，但卻對長遠的策略發展毫無幫助。我們的疑問是：每年的盈餘滾

存的財政儲備已高達 6,621億，為何政府只會大手筆地派掉，卻不能夠為香港的

老齡化問題、住屋問題、教育發展等等，作更長遠的規劃和充份的投入呢？

資料來源：歷年財政預算案

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3(預算)圖表圖表圖表圖表1：：：：回歸後本港公共開支狀況分析回歸後本港公共開支狀況分析回歸後本港公共開支狀況分析回歸後本港公共開支狀況分析非經常公共開支總額

(億元)經常公共開支總額(億元)非經常政府開支佔政府總開支百分比

3

很明顯，我們的整個公共財政以至教育經費都出現了某些根本性的問題。我

們明白，香港社會對教育抱有殷切的期望，要香港公共教育系統成功，解決現時

公共教育經費的結構性問題是其中一個重要的基礎。

2. 香港公共教育財政的問題

2.1 回歸以來政府投放在教育方面的撥款

平情而論，回歸之後，特區政府無疑是關注教育的，教育經費不再被視為消

耗而是投資，這在董建華時期尤為明顯，教育經費每年都有增長（由 1997 年到

2011年，平均每年增長幅度 2.56%）。

不過，有兩點必須注意：

� 近年教育經費佔政府總開支的比例有所萎縮

近年投放在教育方面的資源佔整體公共開支的比例，正不斷萎縮，由回歸初

期，每年教育的總開支都穩定地維持佔公共開支百分之二十的水平，到近年只有

約 18%。2011 的預算中，教育經費的佔整體開支的比率更下跌到只有 17.5%，

打破了歷年新低。

資料來源：歷年財政預算案

� 非經常性教育開支所佔的比例越來越高

政府近年大幅增加公共開支，但只懂得「派糖」方面，以短視的方式紓解民

困，欠缺整體的長遠規劃，而在教育方面亦是如是。回歸初期，特區政府投放在

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圖表圖表圖表圖表2：：：：回歸後本港教育整體開支趨勢回歸後本港教育整體開支趨勢回歸後本港教育整體開支趨勢回歸後本港教育整體開支趨勢教育總開支(億元)教育總開支佔政府公共總開支(%)

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教育方面的開支，都相當注重經常開支，但近年的心態已有改變。政府投放在教

育的非經常性開支以及在資本帳目的開支，已由 2001-02年度大約 11.4%，增加

至 2012-13年度預算的 24.53%，而且期間有明顯的波動（見圖表 3）。這正正顯

示越來越多的教育經費，是短期而不穩定的，這與教育政策作為長期投入的本質

存在著極大的落差。

資料來源：歷年財政預算案

2.2 必須打破政府財政盈餘使用的限制

教育作為社會的長遠投資項目，政府有必要每年穩定地增加教育方面的經常

性開支，確保本港教育質素不斷提升，保持競爭力。而政府實際上是有能力的，

由 1997年回歸，至 2010年已累積高達 5,954億元（見圖表 4），政府完全有足

夠的財力去加強投放在教育的經常性開支，以及改善其他方面的社會政策。

可是，由於政府的收入來源之中，平均約有三分一來自賣地收入、印花稅收

入和投資收入，政府視之為不穩定的收入。加上《基本法》中對使用公共財政有

「量入為出」，「力求收支平衡，避免赤字」的規定（第 107 條），因此近年政府

傾向於把每年的盈餘存進儲備，在儲備實在太多的時候便「派糖」「洩洪」，其衍

生的結果是政府在解決政策的長遠問題時反而無財可用。而在教育問題上，即使

增加教育經費，也不願意作出長期承擔，只願意大幅地增加非經常性開支。若政

府再不改變這種「守財奴」的心態，對本港未來發展將極為不利。

在這一方面，近年社會各界已省覺到香港這種「派糖」方法不妥，紛紛要求

政府善用盈餘，以解決長期的社會積弊，為長遠社會發展作策略性準備，包括解

決未來的老齡化問題、住屋問題、教育問題等。民間智庫「新力量網絡」也提出

了成立「財政穩定基金」的方案，嘗試把上述的不穩定收入轉化為穩定的長期收

入，在不違反《基本法》的規定和量入為出的公共財政紀律的情況下，把每年隨

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圖表圖表圖表圖表3：：：：非經常性開支及資本帳佔教育總開支百分比非經常性開支及資本帳佔教育總開支百分比非經常性開支及資本帳佔教育總開支百分比非經常性開支及資本帳佔教育總開支百分比非經常性開支及資本帳佔教育總開支百分比線性(非經常性開支及資本帳佔教育總開支百分比)

趨勢

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意的「派糖」轉為可動用的經常性經費。教協會認為，政府應該認真考慮民間的

各種建議，善用資源。

資料來源: 香港統計處

2.3 整體教育經費仍處於偏低水平

事實上，根據經濟合作發展組織（OECD）提供的 2008年的資料顯示，OECD

成員國平均公共教育支出占本地生產總值（GDP）的比例為 5.4%，而 G20發展中

的國家的平均值則為 4.6%。可以看到，香港無論是與已發展或發展中的國家比較，

投放在教育方面的開支都嚴重偏低。除了 2009年因為政府撥出 180億元作研究

基金外，事實上，本港過去五年投放在教育方面佔 GDP的比例，都不超過 4%（見

圖表 5）。

圖表圖表圖表圖表 5: 各國公共教育支出佔本地生產總值各國公共教育支出佔本地生產總值各國公共教育支出佔本地生產總值各國公共教育支出佔本地生產總值

資料來源: 世界銀行 注: 2009年香港政府撥出 180億元用作專上教育的研究基金，若扣除有關撥款後，實質數值為 3.4%。

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圖表圖表圖表圖表4：：：：回歸後本港財政狀況回歸後本港財政狀況回歸後本港財政狀況回歸後本港財政狀況 每年盈餘（億元）每年財政儲備（億元）

年份年份年份年份 2006 2007 2008 2009 2010

丹麥丹麥丹麥丹麥 8.00% 7.80% 7.80% --- ---

新西蘭新西蘭新西蘭新西蘭 6.00% 6.00% --- --- ---

法國法國法國法國 5.60% 5.60% 5.60% --- ---

美國美國美國美國 5.60% 5.50% 5.50% --- ---

英國英國英國英國 5.60% 5.50% 5.40% --- ---

馬來西亞馬來西亞馬來西亞馬來西亞 4.70% 4.50% 4.10% --- ---

加拿大加拿大加拿大加拿大 --- 4.90% 4.80% --- ---

澳洲澳洲澳洲澳洲 4.50% 4.50% 4.00% --- ---

德國德國德國德國 4.40% 4.50% --- --- ---

泰國泰國泰國泰國 4.30% 3.80% 3.80% 4.10% ---

南韓南韓南韓南韓 4.20% 4.20% 4.80% --- ---

香港香港香港香港 3.93% 3.52% 3.33% 4.48% 3.57%

新加坡新加坡新加坡新加坡 --- --- 2.60% 3.00% 3.30%

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3. 教育經費不足和不穩定的影響

3.1 落後於社會發展需要及期望

目前香港整體公共教育系統正處於上升期，一方面它要克服長期以來的積弊，

另一方面，規模的擴張、新增的措施與殷切的社會期望，都令整個系統需要更大

的能量。目前教育經費的狀況無法滿足的實際需要，形成目標過高，投入過少的

矛盾。

此外，非經常開支比例越來越高也帶來了許多問題：

� 有些應該採用經常開支處理的項目變成了短期的措施，沒有持續性；有

些是次要的、微枝末節的項目，反而佔用了大量的資源。

� 增加政府的管理人手和成本。

� 對於學校而言，大量突然出現的非經常撥款造成計劃上的困難，而且在

聘用人手方面無法預算，而且計劃經常變成短期，沒有持續性。

� 對於年青教師和教學助理而言，其職業保障及工作的持續性都大受影響，

經常流失，也難以有系統地培養。

� 在個別範疇，如副學士、新高中的應用學習科等，政府不願意承擔當中

的經常性經費，以致學生承擔的費用增加，對基層巿民尤為不利。

凡此種種，都導致資源運用的效益低下，而且增加了基層的負擔。

3.2 具體分析

3.2.1 師生比例欠佳，教師工作超重，影響教育質素

� 回歸後政府推行教育改革，課程改革是重要組成環節之一，其主導原則

是「教導學生學會學習，促進他們獨立學習的能力，達到全人發展和終

身學習的目的，以全面提高教育質素。」並主張「採用以學生為本的方

式，從學生的角度出發，了解他們的需要、學習方式、興趣和能力，從

而定出適切的教學及評估的策略。」這些主張，都帶有強烈的人本色彩

和以學生為本的精神，與過去的以考試和課本為主導、劃一進度劃一教

法的做法有顯著分別，而這些主張，都需要有小班的教學型態相配合。

但以目前的班級人數和師生比例，大大削弱了應有的效果。

� 小學小班教學遲至 2009 年開始逐步實施，但中學小班仍未有落實時間

表。隨著新學制的推行，學生的學習差異迅速擴大；通識教育的教學特

質，需要分組教學配合；學生處於成長的關鍵期，教師要有足夠空間照

顧。加上社會環境越趨複雜，學生行為問題嚴重，學習差異擴大，增加

了教室管理和教學的難度。可是，無論在每班學生人數，教師每周節數，

香港都超越先進地區（見圖表 6）。因此，從教育改革的理想，還是課堂

7

的實際情況出發，推行小班教學、改善師生比例，都有確切的需要。

資料來源：經濟合作與發展組織、教育局

3.2.2 融合教育欠配套：省了成本，苦了師生

� 政府自 1997 年推行融合教育計劃，把有特殊需要的學生放到主流班級

去學習。截至 2010年 9月，有約 80%有各類特殊需要的學生就讀於主

流學校。然而，融合教育要有完善的配套和額外資源，例如有足夠人手

和教師培訓，但目前許多學校仍未準備妥當，不少教師未能充分了解這

些學生的困難，部分在主流學校難於學習，甚至遭到欺凌。以目前的資

源水平，主流教師難以給有需要的學生足夠的照顧，融合教育也成為教

師的重大壓力來源。

� 2010/11 學年，融合教育學生的單位成本是$34,000，相比起特殊學校

學生的單位成本$110,000-242,500，政府投放於融合教育學生的成本，

即使加上支援服務的成本，估計只及特殊學校學生的一半，近年的單位

成本更有下降趨勢。融合教育的理想與現實之間，出現巨大的落差，前

線老師「巧婦難為無米炊」，甚至質疑，政府只是為了節省特殊教育的

開支而推行融合教育。

圖表圖表圖表圖表 7：：：：融合教育與特殊學校單位成本的比較融合教育與特殊學校單位成本的比較融合教育與特殊學校單位成本的比較融合教育與特殊學校單位成本的比較

2008/09 2009/10 2010/11 融合教育學額 平均單位成本 $41,000 $37,000 $34,000 特殊學校學額 平均單位成本

$100,000-235,000 $107,500-239,000 $110,000-242,500 資料來源：2011/12年度立法會財政預算答問

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瑞士 冰島 芬蘭 丹麥 愛爾蘭 意大利 希臘 澳洲 英國 法國 德國 美國 香港

圖表圖表圖表圖表6：：：：中學每班平均人數中學每班平均人數中學每班平均人數中學每班平均人數的國際比較的國際比較的國際比較的國際比較

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3.2.3 資助大專學額不足，自資課程質素參差

� 香港早已邁向知識型經濟，但 22年來，每年只有 14,500個資助大學學

額（今年微增至 15,000個），18%的適齡學生大學入學率，遠遠落後於

美國（65%）、英國（55%）、日本（46%）、新加坡（25%）等先進地

區。政府長期不肯投放資源紓緩升學樽頸，預計在新高中推行後，每年

將有 8,000名合資格考生被拒於大學門外。

� 2000 年政府公布 10 年內把高等教育的普及率由 33%提升至 60%，並

於數年間超額完成，不過學額增幅，絕大部分為自資性質，當中膨脹最

嚴重的是副學士學位，由 2000年至 2009年，自資學額由 940個增至

15,563個，相反，資助副學士卻由 2001年的 1,686個削減至 524個。

自資學額急促膨脹，質素卻出現問題，認受性備受質疑。

資料來源：大學教育資助委員會《展望香港高等教育體系》（2010）

3.2.4 幼兒教育：承擔遠遜社會期望，商品化無助優質幼教

� 早於 1982 年《國際顧問教育團報告》已指出，本港政府參與幼兒教育

不足，建議應有長遠承擔，但政府不承認幼兒教育是必須的基礎教育，

導致幼兒教育質素極度參差。但社會對教育的期望不斷提高，加上雙職

家庭的普遍，教育統籌委員會終於2001年首次認同幼兒教育的重要性。

可是，經過十年時間，幼教由加入按組資助到引入學券制度，都未能追

及社會對教育愈來愈高的要求，反而學券制的粗疏，以半日制單一金額

資助，令全日制幼兒教育陷於不平等的競爭。據 2010-11的預算，幼兒

教育的開支仍只佔本地生產總值的 0.14%（見圖表 9），佔教育開支的

4.4%，僅及小學的五分一，可見政府對幼兒教育的忽視程度。

公帑資助學士學位自資學士學位公帑資助副學位自資副學位

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圖表圖表圖表圖表8：：：：資助及自資專上學額趨勢資助及自資專上學額趨勢資助及自資專上學額趨勢資助及自資專上學額趨勢

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圖表圖表圖表圖表 9：：：：2005/06 至至至至 2010/11 年年年年 幼兒教育開支及幼兒教育開支及幼兒教育開支及幼兒教育開支及佔本地生產總值的佔本地生產總值的佔本地生產總值的佔本地生產總值的比率比率比率比率

2005-2006

2006-07 2007-08 2008-09 2009-10

2010-11 （（（（修訂預修訂預修訂預修訂預算算算算））））

幼兒教育開支

（百萬元） 1,230 1,290 1,710 2,155 2,225 2,455

幼兒教育佔本

地生產總值 0.09% 0.09% 0.10% 0.13% 0.13% 0.14% 資源來源：2010/11及 2011/12年度立法會財政預算答問

� 資源投入不足，政府只作局部承擔，會損害教育質素。正如學券制初期

雖提供幼師培訓資助，但同時摧毁行之有效的薪級保障，幼師流失嚴重，

有全日制幼稚園幼師流失率高達 5成，直接影響教顧服務。而在市場導

向下，教育變為商品，幼稚園競逐收生，如非遏抑教師薪酬以維持低學

費水平，便只能將負擔轉嫁家長，形成教師與家長的矛盾面，無助幼教

質素的持續發展和提昇。

3.3 影響弱勢學生教育機會

教育資源投放不足，固然影響整體教育質素，但受害最深的是弱勢學生的教

育機會。

3.3.1 資助專上學額不足，弱勢家庭負擔沉重

� 資助專上學額不足，家庭經濟能力稍遜的學生，一旦無法擠入大學的窄

門，就只有勉強籌措學費，升讀自資課程，學費負擔沉重，課程質素沒

有保證。不少學生需透過貸款升學，而且在學期間已開始計算利息，甫

畢業即欠債纍纍。政府聲稱要透過教育解決跨代貧窮，最終成為空談。

3.3.2 新高中應用學習

� 政府推行新高中學制，卻大幅削減部份職業導向科目的資源，包括減少

分組教學人手，及削減工場教師編制，現存科目會因而出現修讀人數大

幅減少而被邊緣化。而這些職業導向的學科，正正是弱勢學生需求最大

的。政府不肯全數資助應用學習課程，每名修讀應用學習的學生，學校

需負擔其課程費用的 25%。越多學生修讀，學校負擔越重，變相減低學

校開辦科目的意慾，令很多學校訂定課程限額遠低於實際需要，最終扼

殺了學生的選擇。考評局資料顯示，第一屆中學文憑考試，應用學習科

目的考生人數有 5,291 人，僅佔學校考生總人數 7.37%，反映學生的報

讀機會已受到很大限制。

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3.4 政策缺乏長遠規劃，從資源而非教育理念出發

由於不願增加對經常開支的承擔，每當出現重大危機時，政府習慣以短期津

貼、一次過的臨時措施解決，「頭痛醫頭，腳痛醫腳」，但無法正視問題根源。拖

延解決的惡果，將不斷浮現。

3.4.1 小班教學 vs「優化班級結構」

� 2010年政府推出的中學「優化班級結構」方案，就是一個明顯的例子。

面對中一人口下降，一個有視野的政府，應該把握良機，透過減少班級

人數提昇教育質素。香港政府拒絕作出承擔，但卻花了巨大氣力推出中

學「優化班級結構」政策，利用「減班」緩和人口下降對中學帶來的衝

擊，就是拒絕增加經常性開支而採取的權宜之策。當中投放的額外資源，

也是為了照顧各方利益作出的平衡，而非本於堅實的教育理念。

3.4.2 合約形式聘用人手，影響專業穩定

� 政府經常透過提供短期津貼應付學校的困難，但當只有短期的措施，而

沒有長遠承擔時，學校就只能以短期合約方式聘請人手。不穩定的工作

環境，影響專業士氣和穩定。例如新高中通識教育科的推行，原應有分

組教學作配套，可是許多學校卻沒有足夠條件實施分組教學，效果大打

折扣。在業界壓力下，政府提供了每校 32 萬元的非經常專項撥款，紓

緩了燃眉之急。但當局沒有作出長期承諾，令學校無從規劃人手。只有

將一筆過撥款改為較長期的撥款，及改善師生比例，學校才有條件落實

通識小班分組教學。

� 另一個例子是「有時限學校發展津貼」。教改初期，政策推行步伐過急，

一度令教師壓力超越臨界點。政府面對危機，於 2005 年設立「有時限

學校發展津貼」，學校可利用這筆津貼聘請合約教職員，以分擔教師工

作，輔助學校各種教育事務。但津貼到了 2008 年即告取消，令教師壓

力驟增，更令中小學數以千計的合約教師失業，學校亦需為調配工作及

人手大費周章。這都是短期措施帶來的不良影響。

3.4.3 學校輔導服務：人手不足，欠缺穩定

� 社會環境改變，青少年問題低齡化，小學學生問題越來越嚴重，其性質

亦較以往複雜。很多學生問題，都需要及早在學校裡進行個別深入輔導

及長遠跟進，但現時的小學輔導制度，根本無法滿足需求。一方面輔導

人手不足，面對大量的學生問題也有心無力；再加上現時教育局規定，

小學輔導服務每年或最多每三年進行投標，輔導人員的工作崗位須每年

續約，人工偏低、缺乏保障和晉升機會，流失率高達 32%，令需要長時

間與學生建立信任關係的輔導服務難以延續，嚴重影響服務質素和果效。

歸根究底，是政府投放在小學輔導的資源不足，以及未有設立常額編制

穩定輔導人手所致。

11

4. 建議

4.1 公共教育財政四個原則

在處理公共教育財政時，教協會提出，應遵循四個重要的原則：

� 充足充足充足充足（adequacy）：設法將一部分財政儲備轉化為可用的經常性經費，以應

付更大的教育規模和更高的社會期望。

� 效效效效益益益益（efficiency）：開支要瞄準主要需要，增加經常性經費，不濫增非經常

性經費，同時亦可減少管理成本。

� 公平公平公平公平（equity）：讓弱勢社群有平等機會獲得優質教育，促進社會流動。

� 公共公共公共公共（public）：以壯大優質的普及的公共教育系統為優先，以更有效達成公

平和社會融合的目的。

4.2 短期目標：教育經費應佔 GDP 的 4.5%

特區政府有必要重新考慮公共資源的分配，加強整體教育資源的投入。現時

發達國家的公共教育開支佔本地生產總值（GDP）用於教育的開支一般在 5%以

上，本港有足夠的財政能力與改善空間，將公共教育開支由 2010 年的 3.57%，

建議短期內可增至發達地區（OECD，經合發組織）4.5%-8.0%的低端，即 4.5%，

長遠為發達地區平均的 5.4%。

4.3 增加整體教育經費，作長遠政策規劃，回應社會期望

4.3.1 十五年免費教育

� 無論從兒童權利、照顧家庭需要，以至推動社會持續發展，政府應為幼

兒教育重新定位並作出全面承擔，以直接的公共投資，取替學券制將教

育推向商品化的資助模式。免費教育延長至 15年，教育局表明開支相

差不大。本會初步計算，幼教額外開支介乎 6 至 10 億元，包括可達致

為全日制幼稚園因應現行學費水平作單位成本參照，提供加權資助，及

按原有幼稚園薪級表，直接資助幼師薪酬。

� 當然，社會期望不但是資助模式的改變，還包含質素的持續提昇。因此，

推行免費幼兒教育，必須就人力及和環境改善作出配套：重訂幼師薪級

表，加入文憑及學位薪點，提供薪酬資助，並為在職幼師設立培訓基金，

建立具前景的專業階梯，促進質素發展；改善校舍設施、教學資源、改

善師生比例，提供空堂備課，減少幼師行政工作，集中精力照顧幼兒。

4.3.2 中學小班教學

� 2009學年公營小學落實了 25人的小班教學，政府表示初步成效良好，

因此更應把握中學人口下降的機遇，立即由中一開始，每年每級減少兩

12

人，直至 25人為止，避免中小學之間出現斷層，削弱小學教學的成效。

� 根據小學經驗，因人口下降帶來的經費節省，足以抵銷絕大部分小班教

學的開支，以 2009學年為例，近 7成小學推行小班教學的經費只微升

1億元（升至 108億），佔小學經費 0.9%。由 2009到 2016年，中一學

生將減少 3成，粗略估計 7年累計節省經費逾百億，如按建議逐步減少

每班學生人數至 25人，所需經費足可由節省經費中抵銷。

圖圖圖圖表表表表 10：：：：人口下人口下人口下人口下降降降降節節節節省省省省經費與推經費與推經費與推經費與推行行行行小班所需經費比較小班所需經費比較小班所需經費比較小班所需經費比較（（（（以以以以 2009/10 學學學學年年年年為基為基為基為基數數數數）））） 學學學學年年年年 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 總總總總數數數數 人數減幅 6,400 17,500 28,000 43,700 62,100 82,500 97,600 337,800 班數減幅 188 515 824 1,285 1,826 2,426 2,871 9935 節省經費（億） 2.62 7.18 11.48 17.92 25.46 33.83 40.02 138.5 推行小班教學班數差異

- 118 303 606 1040 1623 2193 5883 所需經費（億） ‐‐‐‐ 1.65 4.22 8.44 14.5 22.62 30.58 82.01 盈餘盈餘盈餘盈餘（（（（億億億億）））） 2.62 5.53 7.26 9.47 10.96 11.21 9.44 56.49 資料來源：根據教育局提供之學生人口數字推算

� 政府必須作長遠的學額規劃，若日後中一人數回升，當局可為小班人數

作適量的彈性微調。好處是，若預見數年後中學人口會回升，而在人口

下降期間減少每班學生人數，可保留教師人手及校舍，過渡至下一個人

口升幅期，而毋須浪費建校及師資培訓的資源。

4.3.3 增加資助大專學額

� 政府應就中學學制的改動，重新檢視和規劃專上學額，調升資助大學的

入學率，以應付符合大學升學資格的學生增幅，也回應社會對提昇人才

競爭力的要求，包括：增加資助大學的學士、副學士、高級文憑及副學

位銜接學士學額，並監管自資課程的質素，讓更多成績達標的年青人可

升讀大學，或透過多元渠道提昇學歷。

� 亞太區當中，澳洲政府計劃於 2025年前，屬 25至 34 歲年齡組別的國

民，將有 40%持學位資歷；新加坡面積及經濟定位與本港相近，該國已

計劃在 2015年前把大學入學率由目前的 25 %提高至 30%，及把理工

學院的入學率由 42%提高至 45%。其他如南韓，2007年大學入學率約

61%，而台灣更高達 95%。本港未必需以此作唯一參考指標，但肯定須

作出更進取的規劃，將大學入學率的指標由現時約 18%提高至 35-40%，

才能配合全球一體化的人才發展需要。

4.3.4 改善教學條件

� 本港教師教學及行政工作量大，處於班級人數多、教師多、雜務多的「三

多」境況。本港中學教師的教節約介乎 28-30 節，遠高於內地 12-15節

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之間。政府應增撥資源，增加常額教師，小班教學是其一，包括改善新

高中的分組教學人手，也應改善班級與教師比例，以助減少過多的教學

節數，優化教學條件。當前，新高中新舊兩批學生同時畢業的學年為止，

初中每班有 1.7名教師，但新高中每班只有 1.9名教師，即使日後舊學制

完結高中的班師比例只微升至 1：2，仍然較過去高考每班有 2.3 名教師

為差。當局應考慮高中至少回復過去每班 2.3 名教師的初步指標，紓緩

教師沉重課擔，維持新高中的質素。

� 本港公營中學的平均師生比例是 16.3，這比例不但較歐洲多國如英國、

意大利，其至比台灣 15.6及日本 13.4也要高，有改善的需要，而經合

組織成員及歐盟 19個成員國的平均比例分別為 13及 11.4，有關數字可

作為改善目標的一個參照。

4.3.5 維護教師專業穩定

� 學校能為教師提供穩定的工作環境，維持教師團隊士氣，必定有助保留

教師人才和提昇教師專業水平，最終讓學生受益。當局應增加編制的常

額教師，讓合約教師及具教師資格的教學助理可以入職常額編制外，也

須監察學校以有時限合約聘用常額教師的趨勢，事實曾有學校被發現在

常額編制內聘請達25名合約教師，類似濫用情況當局有責任即時遏止，

確保教師工作穩定，才能為學校及教育專業作更長遠的規劃和貢獻。

� 就 3成學位教師擔任非學位教席的問題，當局應因應學位教師的人數，

全數提昇至學位教席，現公營中小學教師持學位或以上資歷的比例，已

分別達 97.4%和 92.2%，當局應以此為暫定指標，維護教師團隊士氣。

4.3.6 加強照顧有特殊需要的學童

� 檢視及提高融合教育學生的單位成本至合理水平，此外，部分有特殊需

要加強額外照顧的學童，在學額點算時應作加權計算，例如取錄一名自

閉症學生可作兩個學額的資源計算；並保障學生獲得適時的評估、輔導

及轉介等服務；

� 為融合及特殊學校提供所需的支援和輔導人員，例如言語治療師、心理

學家、職業治療師、受訓的護理人員等；如學校收取患有重症精神病，

如精神分裂或思覺失調等問題的學生，更應獲得額外資源及專業支援；

並加強教師職前及在職培訓。

� 當局除了減少特殊學校輕度智障的每班人數外，也應因應高度及中度智

障及身體殘障學童的需要，減少每班人數，並提供足夠校舍配套設施，

理順新高中特殊教育下的職業導向課程，全面保障學生的平等教育機

會。

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4.4 照顧弱勢學生，提供平等教育機會

4.4.1 支援自資副學位學生

� 當局應擴展資助副學位學額，讓成績達標而未獲本地大學學額吸納，或

有志循其他渠道升讀大學的學生，可透過資助銜接學額等方式接受高等

教育。

� 紓緩學生的升學負擔，減低免入息審查貸款的利息，並向修讀自資學位

或副學位課程的學生提供按額資助，減輕學生學費負擔；當前，八大資

助院校附屬機構開辦的自資課程利潤年達10億，應設法直接回饋學生，

例如增撥獎學金，也應改善教職員待遇，吸納人才提昇教學質素。

� 加強監管各類自資課程的質素，提昇資歷的認受性；同時明確區別院校

角色，避免市場競爭下只開辦熱門課程，以保障學生選擇的多元性。

4.5 維護教育穩定及持續性，有助教學質素提昇

4.5.1 加強小學學生輔導

� 教育局在小學推行全方位學生輔導服務接近 9年，青少年問題已趨向低

齡化，小學生問題趨向嚴重和複雜。針對資源不足及投標制度造成的人

手不穩定，影響小學輔導的成效問題，當局應加強小學輔導人手，以增

強 SEN學生及有較大輔導需要學生的支援及輔導。

� 為了穩定輔導教師／輔導人員及駐校社工專業隊伍，確保輔導的質素，

有關職位應在常額編制內，而非價低者得的招標模式，導致輔導人員嚴

重流失。建議編制：

班班班班數分層數分層數分層數分層 輔導資源配置輔導資源配置輔導資源配置輔導資源配置

18班或以上 1名輔導教師／輔導人員及 1名駐校社工

12-17 班 1.5名輔導教師／輔導人員或駐校社工

5-11班 1名輔導教師／輔導人員或駐校社工

5. 結語

在本報告書中，教協會提出以下重點：

一、 公共教育經費的原則，為充足（adequacy）、效益（efficiency）、公平

（equity）、公共（public）。

二、 政府應該設法改變目前的公共財政的做法，把每年一部分盈餘適當地

轉化為經常開支，投放在具有長遠發展策略意義的項目上。這並不意

味改變量入為出、審慎理財的既有原則，只是要改變那種「派糖」式

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的虛耗。這樣做的話，政府可動用的經常性經費將有極可觀的增長，

保守地估計，假設以 2012 年「派糖」的 800 億的一半為計算基礎，

如果以其中的 20%作為教育經常性經費的話，就可以得到 80 億元的

額外經費（體現「充足」原則）。

三、 因此，教育總開支在短期內可達 GDP的 4.5%。

四、 政府的教育開支，應該是針對教育制度的主要需要，而且應該增加經

常性開支的比例，減少短期的非經常開支的比例，避免無謂的浪費及

低效益的使用（體現「效益」原則）。

五、 政府的教育開支，應該以提升整體教育質素為目標，政府應積極考慮

中學小班制、減少教學量、改善融合教育、資助幼兒教育、加強輔導、

增加大學升學率等，並給予充足的經費支持（「充足」及「效益」原則）；

同時，政府應為基層提供優質的教育機會，設法減輕副學士的學費和

中學為提供應用學習課程帶來的費用負擔（體現「公平」原則）。

六、 政府的教育開支，應向公共教育系統傾斜，令本港的公共教育系統更

強大，質素更高，更吸引（體現「公共」原則）。

以上幾點，不僅是對現屆政府的建言，也是對新一屆政府的期待。

2012年 2月 13日

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為何香港的公共教育經費總是不足夠？

──教協的分析與建議方案

（諮詢初稿修訂本）

工作小組成員

會長 馮偉華

教育研究部主任 葉建源

教育研究部職員 張啟盈 劉浩駿 黃思存

2012年 2月 13日